prop · H70360 · 2019-12-11 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:60 och produktivitet vid lärosäten i Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av och produktivitet vid lärosäten i nordisk jämförelse (RiR 2019:21). övergripande slutsats är att de studerade svenska lärosätena hävdar sig väl i en nordisk jämförelse när det gäller resurseffektivitet och produktivitet. För vissa lärosäten fanns dock en förbättringspotential för hela den studerade perioden –2016. har prövat ett antal möjliga förklaringar till varför vissa lärosäten enligt granskningen uppvisar en lägre effektivitet än andra. Granskningen visar att det för de svenska lärosätena endast är personalomsättning som uppvisar ett samband med effektivitetstalen. Sambandet är negativt, det vill säga lärosäten med en hög personalomsättning har en lägre effektivitet. lämnar ingen rekommendation till regeringen, men rekommenderar att de universitet och högskolor som enligt granskningen har stor förbättringspotential bör identifiera de faktorer som påverkar effektivitet och produktivitet och därefter vidta lämpliga förbättringsåtgärder. rekommenderar också att universitet och högskolor systematiskt bör följa upp genomströmningen samt effekterna av de åtgärder som genomförs för att öka genomströmningen. redovisar i sin granskning olika svagheter med den av myndigheten använda analysmodellen och framhåller behovet av att uppföljningen av lärosätenas effektivitet bör ske på ett differentierat sätt och 2019/20:60 ur olika perspektiv. Granskningen visar också att genomströmningen även påverkas av faktorer som lärosätena inte fullt ut kontrollerar. Regeringen instämmer i rekommendationer och avser även fortsättningsvis att noga följa att de resurser som tilldelas universitet och högskolor används effektivt. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning ............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................ Regeringens åtgärder med anledning av produktivitet vid lärosäten i nordisk jämförelse (RIR 2019:21)................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 2019/20:60 1 Ärendet och dess beredning överlämnade och produktivitet vid lärosäten i nordisk jämförelse (RiR 2019:21) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. Ett urval av de statliga universiteten och högskolorna har beretts tillfälle att yttra sig med anledning av granskningsrapporten. Yttrandena finns tillgängliga i (U2019/02429/UH). Rapportens bakgrund och syfte har i samarbete med de statliga revisionsmyndigheterna i de nordiska länderna granskat resurseffektivitet och produktivitet för nor- diska lärosäten för perioden –2016. Av totalt drygt 160 nordiska läro- säten ingår 68 i analysen, varav 27 är svenska lärosäten. konstaterar att omfattande resurser satsas på högre ut- bildning och forskning i . Med hjälp av den detaljerade statistik som finns tillgänglig vill man med ett samlat mått undersöka sambandet mellan de tillförda resurserna och de olika prestationer som produceras inom utbildning och forskning. anser att granskningar av denna typ kan komplettera andra analyser och bidra till ökad kännedom om förekomsten av eventuell resursineffektivitet vid svenska lärosäten. Granskningen syftar till att undersöka resurseffektiviteten och produk- tiviteten vid svenska universitet och högskolor jämfört med nordiska lärosäten och om det finns potential att förbättra effektiviteten. sionsfrågor som besvaras i granskningen är om resursanvändningen är effektiv vid svenska universitet och högskolor i en jämförelse med nordi- ska lärosäten, vad som kan förklara eventuella effektivitetsskillnader mel- lan lärosäten och om produktiviteten för lärosätena i har utvecklats Resurseffektiviteten granskas i två delar: en huvudstudie som använder sig av den s.k. DEA-metoden (se nedan) och en delstudie som utgörs av en granskning av hur svenska lärosäten arbetar med genomströmning. Syftet är att dessa båda studier ska komplettera varandra och bidra till att besvara frågan om vad som kan förklara effektivitetsskillnader mellan analyserar ett flertal variabler som mäter resursåtgång och produktivitet i syfte att skapa ett relativt effektivitetsmått Den kompletterande enkätstudien exemplifierar hur svens- ka lärosäten arbetar för att öka studenternas genomströmning. exemplifiera hur lärosätena arbetar med att öka genomströmningen är syftet att öka förståelsen för vad som kan förklara skillnader mellan läro- Effektivitetsmåttet som huvudstudien bygger på räknas fram med metoden Data Envelopment Analysis (). Den ger ett relativt mått som innebär att ett lärosätes ineffektivitet eller förbättringspotential definieras utifrån vad som observeras hos andra jämförbara lärosäten . Enligt metoden är ett lärosäte resurseffektivt när det inte finns andra lärosäten som med samma mängd resurser lyckats åstadkomma fler prestationer. Metoden bedömer relativ effektivitet. Förändringar i effektiviteten , det vill säga produktiviteten, studeras med hjälp av ett produktivitetsindex som speglar ökad eller minskad produktion till följd av effektivitetsförändringar samt förändringar i teknologin. I granskningen har resurseffektivitet mätts genom att relatera lärosätenas prestationer (mätt som studenternas avklarade poäng, antal disputerade samt antal publicerade forskningsartiklar uppdelade på högciterade och icke högciterade) till deras resursinsats (mätt som personal, studenter, doktorander och lokalyta). Svenska lärosäten hävdar sig väl i en nordisk jämförelse. I jämförelse med de danska lärosätena är de svenska i genomsnitt något mindre effektiva, men effektiveten är i genomsnitt högre än hos de norska och de finska lärosätena. Huvudstudien visar att de flesta lärosäten är effektiva och har en liten genomsnittlig förbättringspotential. Den genomsnittliga förbättringspotentialen för de inkluderade svenska lärosätena för hela den studerade perioden är , vilket innebär att lärosätena i genomsnitt skulle kunna öka sina prestationer utan att ytterligare resurser tillförs. var 16 () av de 27 inkluderade svenska lärosätena att betrakta som resurseffektiva enligt beräkningsmodellen. varierar motsvarande siffra mellan 6 och 14 lärosäten. Ett antal svenska lärosäten är resurseffektiva för samtliga studerade år. Det noteras dock att förbättringspotentialen inte är jämnt fördelad. För vissa lärosäten är förbättringspotentialen relativt stor och sju svenska lärosäten uppvisar en signifikant förbättringspotential samtliga studerade år. För att undersöka vad som kan förklara de observerade effektivitetsresultaten studerades för svenska lärosäten samvariationen mellan de beräknade effektivitetstalen och ett antal externa faktorer som kan tänkas ha ett samband med lärosätens effektivitet. De variabler som då användes var andelen disputerad personal, andelen studenter som är nybörjare, andelen distansstudenter, andelen studenter som läser fristående kurser, lärosätets personalomsättning, lärosätets specialiseringsgrad, lärosätets överproduktion av studenter, dvs. att lärosäten producerar fler helårsstudenter och helårsprestationer än vad de får ersättning för, och andelen externa medel. Resultatet visar att för de svenska lärosätena är det endast lärosätenas personalomsättning som uppvisar ett samband med effektivitetstalen. Sambandet är negativt, det vill säga lärosäten med en hög personalomsättning har en lägre effektivitet. Den sammantagna bilden av produktiviteten är att den utvecklats positivt när de 68 studerade nordiska lärosätena analyseras. För perioden –2016 förbättrades produktiviteten med i genomsnitt . De svenska lärosätena har en liknande produktivitetsutveckling , även om den är något lägre. Ungefär lika många svenska lärosäten har en positiv som negativ produktivitetsutveckling . De flesta ligger relativt nära den genomsnittliga utvecklingen. I och finns den högsta produktivitetsutvecklingen, . Svenska lärosäten kan förbättra arbetet för ökad genomströmning En av de variabler som beskriver verksamhetens resultat i granskningens huvudstudie är avklarade högskolepoäng som även kan presenteras i termer av helårsprestationer. Helårsprestationer är också ett av flera mått på genomströmning, och används för att mäta utbildningars effektivitet. Rapportens delstudie fokuserar på helårsprestationer för att analysera just genomströmning. Delstudien mäter via en enkätundersökning genomströmningen av studenter på två utbildningar vid svenska lärosäten – grundkursen i engelska och högskoleingenjörsprogrammet i maskinteknik. När det gäller högskoleingenjörsprogrammet i maskinteknik studeras genomströmningen med utgångpunkt i måtten prestationsgrad och kvarvaro på programmet, medan genomströmningen på grundkursen i engelska studeras enbart med måttet prestationsgrad eftersom kvarvaro- och examensfrekvensmåtten inte är relevanta för fristående kurser. delstudie av genomströmningen visar att genomströmningen är lägre på grundkursen i engelska – en fristående kurs med stor andel distansundervisning – och högre på högskoleingenjörsprogrammet i maskinteknik. Skillnaderna mellan lärosäten är stora för båda utbildningarna. De två utbildningar studerat visar även att lärosätena följer upp genomströmningen på utbildningarna i varierande grad och att uppföljningen inte alltid är systematisk. I undersökningen framgår att det är svårare att följa upp avhoppen på fristående kurser och distansutbildningar. Lärosätena vidtar också olika åtgärder för att motverka avhopp och öka genomströmningen. Det är dock få lärosäten som följer upp effekterna av sina åtgärder. Av granskningen framgår att genomströmningen även påverkas av faktorer som lärosätena själva inte fullt ut kontrollerar. De flesta av de utmaningar med genomströmningen som lärosätena nämner i enkäten relaterar till samhällsutvecklingen och förutsättningar utanför högskolan. Det gäller exempelvis resurstilldelningen till utbildningsområdet humaniora, vikande studentunderlag, heterogena studentgrupper och en sned könsfördelning på högskoleingenjörsprogrammet. övergripande slutsats och rekommendationer till lärosätena lämnar utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser följande rekommendationer: ∙Universitet och högskolor som enligt granskningen uppvisar stor förbättringspotential bör identifiera de faktorer som påverkar effektivitet och produktivitet och därefter vidta lämpliga förbättringsåtgärder. ∙Universitet och högskolor bör systematiskt följa upp genomströmningen samt effekterna av de åtgärder som genomförs för att öka genomströmningen. Regeringen välkomnar granskning och anser att har genomfört ett ambitiöst arbete med att mäta resurseffektivitet och produktivitet vid nordiska lärosäten. lämnar i sin granskning inga rekommendationer till regeringen men några till universitet och högskolor. rekommendation till lärosäten som i granskningen uppvisar stor förbättringspotential Det är regeringens uppfattning att landets lärosäten aktivt arbetar med att utveckla verksamhetens kvalitet och effektivitet. Regeringens styrning av universitet och högskolor är också utformad för att stödja detta och lärosätena har tydliga incitament att lägga stor vikt vid detta arbete. Regeringens bedömning är att frågan om effektiv resursanvändning berör samtliga lärosäten och att alla lärosäten ständigt behöver beakta effektivitetsaspekten av olika förslag och regelbundet överväga hur kvalitet och resurseffektiviteten i all verksamhet kan stärkas. Enligt myndighetsförordningen (2007:515) ska myndigheternas ledningar bl.a. se till att verksamheten bedrivs effektivt. Vikten av att nå en hög kvalitet och utnyttja resurserna effektivt framgår också av högskolelagen (1992:1434). Arbetet med att nå högskolelagens krav på hög kvalitet och effektivt resursutnyttjande är först och främst lärosätenas ansvar. Att identifiera avgörande faktorer och vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att verksamheten bedrivs effektivt är därför en angelägenhet för samtliga lärosäten. Utan hög kvalitet i utbildningen på grundnivå och avancerad nivå riskerar lärosätet att mista examenstillstånd. Resurstilldelningen är så utformad att antalet studenter och deras prestationer styr lärosätets intäkter. När det gäller lärosätenas forskning tilldelas en stor del av medlen från externa finansiärer i konkurrens. Det betyder att forskarnas ansökningar prövas av finansiären med syfte att de främsta forskningsprojekten inom sina områden ska tilldelas medel. De anslagsmedel som universitet och högskolor tilldelas för forskning, forskarutbildning och konstnärligt utvecklingsarbete fördelas till en del utifrån respektive lärosätes vetenskapliga produktion mätt som publikationer och citeringar, förmågan att attrahera externa medel och kvalitet i samverkan. () har i uppdrag att följa upp lärosätenas effektivitet. Inom ramen för detta uppdrag publicerar myndigheten rapporter som ger både regeringen och universitet och högskolor information om effektivitetsfrågor. Den omfattande statistiken om högskolan som UKÄ sammanställer ger också goda möjlighet att följa högskolans utveckling och göra olika typer av jämförelser mellan lärosäten, ämnesområden och utbildningsformer. Flertalet av de lärosäten som yttrat sig över framhåller att resurseffektivitet inte låter sig mätas med ett fåtal parametrar. Bland annat påpekas att utbildningens kvalitet och högskolans 2019/20:60 uppdrag att samverka med det omgivande samhället inte ingår i valda modell. Flera lärosäten framhåller också svårigheten att jämföra lärosäten då storlek, förutsättningar och inriktning varierar stort. Andelen forskning och forskningens inriktning varierar exempelvis stort mellan olika lärosäten likaså ämnesinriktningen och med det skillnader i lokalbehov, publiceringstradition och studentunderlag. Ytterligare en faktor som framförs är omfattningen av uppdragsutbildning, t.ex. polisutbildningen, som påverkar lärosätets lokalbehov men som inte påverkar modellens resultatvariabler. I yttrandena efterlyses också en mer fördjupad analys på lärosätesnivå för att lärosätet ska kunna ta ställning till vilka faktorer som påverkat deras utfall i granskningen. Att göra internationella jämförelser försvåras också av att högskolans uppgift skiljer sig mellan olika länder. Ett exempel på det är att i ingår fler yrkesutbildningar i högskolan än i , och där vissa utbildningar som i bedrivs i högskolan istället genomförs vid . Som ett resultat av det är också exempelvis de danska universiteten i undersökningen i genomsnitt mer forskningstunga än de svenska lärosäten som ingår. redovisar också i granskningen olika svagheter med den använda modellen och framhåller behovet av att uppföljningen av lärosätenas effektivitet bör ske på ett differentierat och sätt och ur olika perspektiv. Enligt är det endast lärosätenas personalomsättning som uppvisar ett samband med effektivitetstalen. En hög personalomsättning kan ha flera orsaker. Flera, särskilt de mindre lärosätena, har i olika sammanhang påpekat svårigheten i att kunna rekrytera disputerade lärare. Det gäller inte minst inom vård- och lärarutbildningsområdena där utbildningarna byggts ut i stor omfattning. Till en del kan det bero på att forskarutbildningen inte har tillräcklig omfattning inom dessa områden. Det är också ett resultat av att disputerade är attraktiva för andra samhällssektor att anställa. En annan aspekt av personalrörligheten är vikten av att och högskolor uppfattas som attraktiva arbetsplatser där anställda har en god arbetsmiljö och ges bra arbetsvillkor. Mätning av effektivitet är svårt, särskilt inom ett så mångfacetterat område som universitets- och högskolesektorn. Genom att använda en statistisk modell försöker att med en översiktlig bild fånga vad som är en effektiv verksamhet. Eftersom modellen av naturliga skäl ger en förenklad och översiktlig bild fångar den inte alla aspekter av vad som är effektivitet. Regeringen kan därför inte utifrån granskningen dra några självständiga slutsatser om respektive lärosätes effektivitet utan ser granskningens resultat som en indikator på effektivitet bland flera. rekommendation om att universitet och högskolor bör följa upp genomströmningen En förbättrad genomströmning är inom många områden angelägen både för att säkerställa tillgången på högskoleutbildade och för att stödja stu- denterna så de får en möjlighet att göra välavvägda val och kunna avsluta Skr. 2019/20:60 sin utbildning så fort som möjligt. finns det olika förklaringar till att genomströmningen skiljer sig mellan lärosäten, ämnen och utbildningsformer. Regeringens uppfattning är att lärosätena arbetar aktivt med genomströmningsfrågan och att det är angeläget att detta arbete kontinuerligt utvecklas. Det kan t.ex. ske genom att ge framtida studenter tydligare information om vad olika utbildningar innehåller och om deras arbetsmarknadsutsikter och att lärosätena utvecklar sitt stöd till de antagna studenterna för att ge dem bättre förutsättningar att klara studierna. Till sin hjälp i detta arbete har lärosätena bland annat prognoser, statistik och utvärderingar. Regeringen instämmer i iakttagelse om vikten av att universitet och högskolor utvärderar sina insatser för att på sätt förbättra insatserna. Även i detta arbete bör statistik var till nytta. är genomströmningen inte något som enbart styrs av lärosätenas insatser och i sina yttranden över för också flera lärosäten fram att de inte själva kan påverka alla faktorer som påverkar genomströmningen. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser lämnar i sin granskning ingen rekommendation till regeringen. Regeringen kommer även fortsättningsvis noga följa att de resurser som tilldelas universitet och högskolor används effektivt. Med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Resurseffektivitet och produktivitet vid lärosäten i nordisk jämförelse är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-529-9 rir 2019:21 omslagets originalfoto: leif tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 0 6 - 0 4 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 0 4 5 6 R I R 2 0 1 9 : 2 1 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Resurseffektivitet och produktivitet vid lärosäten i nordisk jämförelse har granskat resurseffektiviteten och produktiviteten för 68 nordiska lärosäten. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser de granskade svenska lärosätena. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisionsledare , revisionsdirektör och tillförordnad enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. , , , , , , , , , , , , , Kungl. Tekniska högskolan, , , , , , , , , , , , , . R I K S R E V I S I O N E N R E S U R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T V I D S V E R I G E S L Ä R O S Ä T E N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Att mäta effektivitet och produktivitet Begreppen effektivitet och produktivitet Fördelar och nackdelar med DEA-metoden Modell för beräkning av resurseffektivitet Lärosäten och variabler: beskrivande statistik Skillnader i resurseffektivitet mellan nordiska lärosäten Vissa lärosäten betraktas som extremvärden Svenska lärosäten är relativt effektiva i jämförelse med nordiska lärosäten Vad kan förklara skillnaderna mellan svenska lärosätens effektivitetstal? Känslighetsanalysen visar på stabila resultat Positiv produktivitetsutveckling över tid Resurseffektivitet mätt som genomströmning – exempel från två Lärosätenas uppföljning av genomströmning är inte alltid systematisk 5.4Lärosätena vidtar många olika åtgärder för att förbättra genomströmningen men effekterna följs sällan upp Utmaningar relaterade till högre genomströmning Bilaga 1 Deskriptiv statistik Ineffektivitetstal , 2011–2015 Referenser för lärosäten med förbättringspotential R I K S R E V I S I O N E N R E S U R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T V I D S V E R I G E S L Ä R O S Ä T E N Till rapporten finns bilagor att ladda ned från . Bilagorna kan även begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Bilaga 5 Teoretiskt ramverk Bilaga 6 Högre utbildning i de nordiska länderna Bilaga 7 Enkät om genomströmning R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat resurseffektivitet och produktivitet för nordiska lärosäten. Granskningens övergripande slutsats är att de studerade svenska lärosätena står sig väl i en jämförelse med andra lärosäten i när det gäller resurseffektivitet och produktivitet. För vissa lärosäten finns dock en större förbättringspotential för hela den studerade perioden –2016. I jämförelse med tidigare granskning av effektiviteten för svenska lärosäten visar resultaten i den här granskningen en liknande förbättringspotential. I den förra granskningen gjordes dock endast jämförelsen med svenska lärosäten varför resultaten inte är fullt jämförbara. Staten fördelar stora resurser till högre utbildning och forskning. uppgick de svenska lärosätenas totala intäkter till nästan . 56 miljarder av dem var statliga medel. Även i andra nordiska länder satsas stora resurser på högre utbildning och forskning – av respektive lands BNP . En tidigare granskning från visar att ungefär hälften av svenska universitet och lärosäten kan effektivisera användningen av sina resurser. I en alltmer globaliserad och konkurrensutsatt högskolevärld är det intressant och relevant att jämföra svenska lärosätens resurseffektivitet med andra länders lärosäten. Därför har i ett samarbete med de statliga revisionsmyndigheterna i de nordiska länderna granskat resurseffektiviteten och produktiviteten vid lärosäten i för perioden –2016. Granskningen är avgränsad till lärosäten i främst på grund av tillgången på statistik, men även eftersom utbildningssystemen i dessa länder är relativt lika. Jämförande granskningar av den här typen kan komplettera andra analyser och bidra till ökad kännedom om resursutnyttjandet vid svenska lärosäten. Resultaten från granskningen kan därmed utgöra ett underlag för jämförelser mellan lärosäten såväl inom som inom . Granskningen syftar till att undersöka resurseffektiviteten och produktiviteten vid svenska universitet och högskolor jämfört med nordiska lärosäten och om det finns potential att förbättra effektiviteten. Effektivitetsmåttet som granskningen bygger på räknas fram med metoden Data Envelopment Analysis (). Den ger ett relativt mått som innebär att ett lärosätes ineffektivitet eller förbättringspotential definieras utifrån vad som R I K S R E V I S I O N E N R E S U R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T V I D S V E R I G E S L Ä R O S Ä T E N observeras hos andra jämförbara lärosäten . Enligt metoden är ett lärosäte effektivt när det inte finns något annat jämförbart lärosäte som producerar mer givet tillgängliga resurser. Måttet säger alltså inget om vad som teoretiskt kan vara möjligt att producera utan baseras endast på vad som faktiskt har observerats bland de undersökta lärosätena.