prop · H603129 · 2019-06-04 00:00:00 — Av 3 § förordningen (1995:1300) om statliga myndigheters riskhantering framgår att en myndighet ska identifiera, värdera och analysera risker för skador eller förluster samt vidta lämpliga åtgärder för att begränsa risker och förebygga skador eller förluster. Enligt 2 § tredje stycket förordningen (1993:243) om undanförsel och förstöring åligger det alla centralmuseer som är statliga myndigheter att inom sina respektive ansvarsområden planera hur arkivhandlingar, böcker, konstverk, natur- och kulturhistoriska föremål ska undanföras i syfte att förhindra att egendom av stor kulturhistorisk betydelse förstörs i händelse av krig, krigsfara eller andra extraordinära förhållanden. anser att dessa författningar även bör vara vägledande för de centralmuseer som är stiftelser. Utöver relevanta bestämmelser i författningar utgår granskningen även från tidigare nämnda standarder och riktlinjer på museiområdet. Det handlar om rekommendationer som finns i den internationella samlingsförvaltningsstandarden Spectrum samt den internationella museiorganisationen etiska kod. Utöver detta anser att de policyer, riktlinjer, rutiner och processer som efterfrågas i självskattningsverktyget SAK40, som tillhandahålls av , är centrala för bedömningen om museerna har ett arbete som leder till rimlig säkerhet i samlingarna. anser alltså sammanfattningsvis att det måste finnas ett systematiskt arbete som följer författningar och etablerad praxis inom museiområdet för att en rimlig grad av säkerhet ska uppnås. Vidare anser att arbetet med säkerhet bör omfatta tre huvudaspekter, och inom dessa bör arbetet vara systematiskt inom ett antal områden: •Spårbarhet: policyer och rutiner, registrering och digitalisering samt inventering. •Stöld och skadegörelse: skalskydd och annan relevant säkerhetsutrustning, tillträdesbegränsning, hantering av insiderproblematik och säkerhetsplaner och förhöjd hotbild. •Förstörelse och katastrof: magasin och förvaring, inomhusklimat och skadedjur samt restvärdesräddning och katastrofberedskap. 40För mer information om SAK, se avsnitt 1.3. R I K S R E V I S I O N E N B E V A R A S A M L I N G A R N A Bedömningsgrunder för granskningsfråga 2 Den andra granskningsfrågan som riktar sig mot lyder: Lämnar ett adekvat stöd till museernas säkerhetsarbete när det gäller spårbarhet, stöld och skadegörelse samt förstörelse och katastrof? har ett särskilt museiuppdrag, som bl.a. innebär att stödja museer i frågor som rör samlingsförvaltning.41 Uppdraget innebär att ämbetet särskilt ska främja utveckling och samarbete samt tillhandahålla teknik- och metodstöd till museer.42 Med utgångspunkt i detta anser att bör lämna stöd till museerna avseende säkerhetsrelaterade frågor med bäring på aspekterna spårbarhet, stöld och skadegörelse samt förstörelse och katastrof. anser även att bör följa upp vilka behov museerna har när det gäller säkerhetsarbete samt hur stöd, råd och rekommendationer kommer museerna till del. bedömer om råd och stöd lämnas kontinuerligt inom alla dessa tre områden samt om har möjlighet att avgöra om stödet är adekvat och kommer museerna till del såsom avsett. strategiska plan 2018–2020. 422 § förordningen (2014:1585) med instruktion för . 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3 Arbetet med att säkra samlingarna Centralmuseernas samlingar spänner över ett brett fält såsom arkeologiska fynd, bildkonst, antikvariska föremål, fotografi, paleontologiska fynd, nedtecknade berättelser och ljudupptagningar, för att nämna några områden. Antalet föremål som finns i samlingarna skiljer sig också väsentligt åt mellan museerna. Några centralmuseer har många miljoner föremål som har samlats in , medan andra har slutna fynd43 eller enbart tusentalet föremål. av insamling har skilda metoder använts för att registerna föremålen. Flera av museerna har samlingar som kontinuerligt växer, medan andra har samlingar som är mer kompletta och endast växer obetydligt. Centralmuseerna har även skilda förutsättningar när det gäller byggnaderna i vilka föremål visas och förvaras. En del centralmuseer befinner sig i byggnader som är utformade för museiändamål, medan andra har byggnader som inte är optimala för att hantera museiföremål. I en granskning av säkerhetsarbetet i centralmuseernas samlingsförvaltning är det nödvändigt att beakta dessa skillnader. Det innebär att säkerhetsarbete per definition måste tolkas och utformas på olika sätt. Det finns inte en generisk modell för säkerheten. Trots det kan vi konstatera att centralmuseerna står inför liknande brister och problem i säkerhetsarbetet. I de kommande avsnitten redogör viför generella problem som museerna har i sitt säkerhetsarbete. De problem vi lyfter gäller inte samtliga centralmuseer, men flertalet. Därtill kan det också finnas enskilda centralmuseer som står inför helt andra säkerhetsrelaterade problem, som inte omnämns i denna granskning eftersom det enbart rör enskilda museer. Iakttagelserna i detta kapitel bygger på inlämnade uppskattningar av säkerheten i självskattningsverktyget SAK, årsredovisningar, budgetunderlag, regleringsbrev/riktlinjer samt intervjuer med säkerhets- och samlingsansvariga vid samtliga centralmuseer. De iakttagelser som presenteras i de kommande avsnitten baseras därmed på museernas uppfattningar och uppskattningar av det egna säkerhetsarbetet. Granskningens iakttagelser presenteras nedan i termer av när flertalet museer (något fler än hälften) respektive några av museerna (något färre än hälften) är av en viss uppfattning. lämnar också vissa kommentarer efter att ha bedömt att det finns brister i säkerhetsarbetet. 43Fynd av föremål som tillhör en viss händelse/plats, och som i princip innebär att samlingen inte tillförs nya föremål. Ett exempel är . R I K S R E V I S I O N E N B E V A R A S A M L I N G A R N A De viktigaste iakttagelserna när det gäller spårbarhet är följande: •Föremålens spårbarhet är begränsad på grund av att alla föremål inte är registrerade i databaser och att hyllor saknar märkning. •Arbetet med att registrera föremål i digitala databaser är tidskrävande och bedöms i vissa fall ta flera decennier att slutföra med nuvarande arbetstakt. •Det finns rutiner för stickprovskontroller på flertalet museer, men dessa ser olika ut. 3.1.1 Policyer och rutiner En central del i samlingsförvaltning är att säkerställa att det finns goda rutiner. i sig omfattar en mängd aktiviteter och moment som behöver samordnas. För att få en överblick av samlingsförvaltningen som helhet finns en internationell standard, Spectrum, som syftar till att ge stabila och personoberoende processer. Det finns inga formella krav på att museerna ska följa denna standard, men den tillhandahålls och rekommenderas av Riksantikvarieämbetet.44 Några av centralmuseerna använder Spectrum . Flertalet av museerna uppger att de kommer att implementera denna standard . Några av museerna har i stället för Spectrum valt att ha en egen samlingsförvaltningspolicy eller en rad sammanlänkade policyer eller riktlinjer. anser att samma standard för samlingsförvaltning rimligen skapar ett bättre underlag för att kunna jämföra kvaliteten i museernas samlingsförvaltning. Inom ramen för policyer och rutiner i samlingsförvaltningen finns även skäl att kommentera rutinerna för incidentrapportering vid stölder, översvämnings- och brandtillbud samt mindre incidenter. Granskningen visar att samtliga museer utom två har fastställda rutiner för incidentrapportering. I vilken utsträckning incidentrapporterna sammanställs, analyseras och följs upp på årlig basis, för att skapa lärande internt, skiljer sig dock åt. 3.1.2 Registrering och digitalisering En nyckel till en god samlingsförvaltning är att museerna har ordning på vilka föremål som finns i samlingarna. Över åren har registreringen av föremål förändrats, från att främst ha funnits i form av inventarieförteckningar i pappersformat till att successivt läggas över i databaser, där skriftlig information kompletteras med fotografier. I våra intervjuer med företrädare för museerna blir 44Riksantikvarieämbetet, 2018. Spectrum – en standard för samlingsförvaltning. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N det tydligt att flertalet av dem står inför ett tidskrävande arbete att registrera sina föremål digitalt. Ett av museerna anger att endast en fjärdedel av föremålen i samlingarna är registrerade i en databas, och att museet endast känner till placeringen för av föremålen. Andra museer är inte lika explicita i sina svar, men påpekar att samtliga föremål inte är registrerade i digitala databaser och att det är ett fortlöpande arbete. Ett museum beskriver att detta är mycket tidsödande på grund av samlingens omfattning. Även om museet skulle välja att inte fotografera alla föremål, utan endast lägga in information om dem i databasen, skulle det ta decennier innan allt fanns på plats. Vidare vittnar några museer om att nya föremål kontinuerligt tillkommer och ska accederas45, vilket tar tid från att registrera redan befintliga föremål. Andra museer beskriver att nya föremål inte hinner accederas utan blir liggande i bristfällig förvaring . Uppgifter gör gällande att av centralmuseernas samlingar är digitaliserade.46 För att öka takten på digitaliseringen av föremål, framkommer att några museer endast registrerar föremålen utan att fotografera dem, som de beskriver att detta kan ha negativa konsekvenser om exempelvis föremålet skulle behöva efterlysas. I detta sammanhang hävdas att digitaliseringsarbetet är resurskrävande eftersom det krävs en viss kompetens för att med hög kvalitet kunna föra över handregistrerade poster av föremål till en digital databas. Några museer anger också att de inte har registrerat varje föremål utan att vissa föremål ligger tillsammans i en mapp/portfölj som en samlingspost. Det kan exempelvis handla om ritningar, grafiska blad eller fotografier som samlas som en post och i en mapp. menar att det i förlängningen innebär en säkerhetsrisk, då det är svårt att upptäcka förlusten av ett föremål som ligger samlat i en mapp med flera andra föremål. Förfarandet att stjäla föremål som ingår i en post har också använts i verkligheten, t.ex. av den s.k. KB-mannen.47 Arbetet med att hålla ordning på föremålen handlar utöver att registrera dem i databaser om att säkerställa att det finns korrekta hyllförteckningar som gör det enkelt att hitta föremålen. Av museernas svar på självskattningen i SAK framgår att flertalet endast delvis anser att skåp, hyllor, lådor och lastpallar är tydligt och beständigt märkta för att visa på innehållet. Säkerhets- och samlingscheferna är medvetna om att det är högst angeläget att föremål går att spåra, men det anses 45Med accedera avses att formellt införliva objekt i ett museums permanenta samling. 46Myndigheten för kulturanalys, 2013. 47Brottsförebyggande rådet/, 2008. R I K S R E V I S I O N E N B E V A R A S A M L I N G A R N A näst intill omöjligt att få kompletta register, särskilt hos de museer som har mycket omfattande samlingar och där föremålen har accederats . I den senaste versionen av samlingsförvaltningsstandarden Spectrum (version 5.0) framgår att museerna utöver registrering av sina föremål vid behov ska kunna ta fram en inventeringslista. Denna lista ska kunna ges till polis och räddningspersonal eller användas vid revision, och ska innehålla information om hur många föremål och av vilket slag som finns i ett utrymme. Informationen ska inte likställas med registrering/katalogisering, utan ska endast innehålla ett minimum av uppgifter.48 3.1.3 Inventering genom stickprov För att säkerställa att föremålen är på plats är inventeringar genom kontinuerliga stickprov av betydelse. Flertalet av centralmuseerna uppger att de genomför stickprovskontroller av föremål i samlingarna. Dessa utförs genom ett slumpmässigt urval av föremål som samlingspersonal går igenom tillsammans med någon ur den personal som vanligen inte har tillgång till samlingarna. Samlingsförvaltningsstandarden Spectrum rekommenderar att museerna inventerar genom stickprov. Hur dessa ska genomföras framgår dock inte av standarden.49 Frekvensen på stickproven liksom urval av antal föremål skiljer sig åt mellan centralmuseerna. Det finns exempel på museer som väljer ut ett tiotal föremål medan andra väljer flera hundra föremål. Det finns museer som genomför stickprov och andra som gör det . Några museer väljer ut delar av samlingen med särskilt högt värde och inventerar dessa i sin helhet. I de fall stickprov visar att föremål inte finns på sin plats uppger museerna att de utreder var föremålet kan finnas. Vanligen visar det sig att någon i personalen av misstag har placerat föremålet fel, men om föremålet trots utredningen inte går att finna uppger museerna att det görs en stöldanmälan. Det finns exempel på museer som har en särskild svårighet när det gäller inventering av deponerade föremål som finns placerade hos andra organisationer. Vanligen krävs att låntagare rapporterar med viss regelbundenhet att föremålet är på rätt plats och i rätt skick. Utöver detta gör museerna med varierande frekvens besök hos organisationer som har tagit emot deponerade föremål för att kontrollera deras skick. Det finns också exempel på museer som inte har alla deponerade föremål registrerade, och i vissa fall kan de därmed inte avgöra om 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N föremål i en annan organisation tillhör dem. Orsaken till detta är att föremål deponerats på andra platser , ofta med otydliga avtal. I enstaka fall anses det vara en komplicerad process att söka upp deponerade föremål, och att omvandla äldre avtal till utlån. Det uppges att det kan vara svårt att spåra deponerade föremål delvis på grund av att museerna inte alltid får hjälp av mottagaren av föremålet att spåra upp detsamma. har det hänt att föremål som varit deponerade har försvunnit. 3.2 Stöld och skadegörelse De viktigaste iakttagelserna när det gäller stöld och skadegörelse är följande: •Flertalet av museerna har ändamålsenliga skalskydd och brandlarm. Några museer behöver förbättra larmen, men har vanligen svårt att göra detta på grund av lokalernas grundförutsättningar. •Det finns rutiner för tillträdesbegränsning till utrymmen där samlingarna förvaras. Några museer har dock otydliga rutiner för tillträde till magasin för externa aktörer såsom hantverkare, forskare, volontärer, m.fl. •Rekryteringsförfaranden inbegriper inte rutiner såsom utdrag ur belastningsregister eller kreditupplysningar. •Det finns rutiner för att förebygga säkerhetsrisker, även om dessa inte alltid är dokumenterade. Flertalet museer saknar en komplett och skriftlig säkerhetsplan som beskriver hotbilden för samlingarna, en riskanalys och en strategi för hur riskerna ska förebyggas. •Museerna saknar larmbågar eller annan säkerhetskontroll i entrén. Enstaka museer har etablerade rutiner för att med kort varsel få larmbågar samt visiterande personal på plats vid en eventuell förhöjd hotbild. 3.2.1 Skalskydd och säkerhet Att skydda samlingarna mot stöld och skadegörelse är en balansakt mellan att tillgängliggöra föremålen för publiken och se till att dessa inte kommer till skada. Museernas uppdrag handlar om att bevara föremål och att tillgängliggöra samlingarna, vilket ibland innebär att samlings- och säkerhetsansvariga måste göra avvägningar mellan dessa två kärnområden. Att besluta hur föremål ska ställas ut för publiken är inte helt lätt. En av de samlingsansvariga som vi har intervjuat har uttryckt det som att föremålen mår allra bäst av att ständigt vara i klimatanpassade magasin med hög säkerhet, som detta inte på något sätt är önskvärt eftersom syftet med samlingarna är att de ska komma besökare till del. Att arbeta med säkerhet handlar om uppenbara frågor såsom skalskydd, men även om att ta ställning till huruvida föremål ska förvaras i larmade montrar i utställningshallar och hur det i så fall påverkar besökarens upplevelse. R I K S R E V I S I O N E N B E V A R A S A M L I N G A R N A rapporter har visat att museer fått föremål utsatta för skadegörelse av besökare.50 Det kan t.ex. handla om att besökare medvetet valt att förstöra föremål, men även om rena olyckshändelser. Detta är incidenter som i vissa fall resulterat i diskussioner om huruvida museet bör anställa fler väktare eller fler museivärdar.51 Flertalet museer anger i SAK och i våra intervjuer att de endast delvis är nöjda med säkerhetsnivån i utrymmena där samlingarna förvaras, i utställningslokaler eller under utlån och transport. Flertalet museer anger att de har ändamålsenliga inbrottslarm eller övervakning, även om det finns exempel på några som inte anser sig ha detta. Hälften av museerna anger att de har ett ändamålsenligt skalskydd på byggnader som hyser samlingar – på dörrar, hissar, trappor, takfönster, fönster och ventilation – medan den andra hälften av museerna uppger att de endast delvis har detta, och ett museum svarar att detta saknas. Skälet till att inte samtliga museerna anser sig ha ändamålsenliga skalskydd är att byggnaderna som föremålen ställs ut eller förvaras i inte tillåter installation av skalskyddsutrustning eftersom det kan bidra till skador på kulturvärden. Museerna anger att de arbetar utifrån de förutsättningar som finns, och anser att det i vissa fall är svårt att nå upp till önskvärd säkerhetsklassnivå utifrån exempelvis rekommendationer. Säkerhetsarbetet handlar även om att ha kontroll över vem som har tillgång till föremål i magasin och utställningshallar samt att säkerställa att det finns goda rutiner för hur föremål hanteras vid ut- och inlån, samt vid besök av forskare eller andra externa aktörer. Centralmuseerna har rutiner och riktlinjer för behörighet till områden där samlingar förvaras även om dessa ser olika ut. Tillgång till magasin och förvaringsutrymmen är begränsat till vissa personalgrupper. Vidare loggas alla besök i dessa utrymmen. Några museer har dessutom ytterligare tillträdesbegränsningar som innebär att behörig personal endast har tillträde till de delar av samlingarna, som berör deras huvudsakliga arbetsområde. Det förekommer att personal med behörighet till magasinen får gå ensamma, medan det på andra museer endast tillåts att behörig personal går två och två. I något enstaka fall tillåts även forskare eller andra externa aktörer att besöka magasin på egen hand, även om det vanligaste är att forskare får besöka studierum till vilka föremål tas fram. Flertalet museer har rutiner för att upprätthålla säkerheten i samlingarna när externa aktörer som hantverkare finns på plats, men några museer anger att de endast delvis har detta eller saknar rutiner. noterar att det förenklar det dagliga arbetet vid museerna om behörig personal får besöka magasin på egen hand. Vi konstaterar likväl att det 50Myndigheten för kulturanalys, 2017. 51Myndigheten för kulturanalys, 2015. Värdar eller väktare?. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ökar risken för att anställda begår brott. Med tanke på att flera av museer förvarar miljoner föremål i sina samlingar och att inventering endast sker genom stickprov finns en överhängande risk att det kan ta innan det upptäcks att ett föremål har försvunnit. Flertalet museer har begränsat tillgången till sina IT-baserade register över samlingarna. De arbetar med flernivålösningar där skilda personalkategorier har olika behörigheter, såsom att vissa endast kan söka information och andra kan registrera, ändra och radera i registret. På flertalet av museerna loggas det vilka som gått in i registren, när det har skett och vad som har skett. Museer har fortfarande föremål som endast är registrerade i fysiska register. I våra intervjuer anger enstaka museer att det finns föremål registrerade i fysiska register som förvaras öppet, så att det är möjligt för stora delar av personalen att komma åt dem. konstaterar att det är av vikt att tillgången till såväl fysiska som digitala register begränsas för att undvika att föremål raderas ur register, och att dessa därmed kan spåras. har det förekommit några uppmärksammade fall där chefer eller andra högt respekterade medarbetare har stulit föremål från museerna. Det kan vara svårt att förebygga, men erfarenheten visar att det är en risk som inte går att bortse från.52 Alla museer tar referenser på sedvanligt sätt för personer som är aktuella för att anställas och få tillträde till samlingarna. Enstaka museer uppger att de begär att den som kommer i fråga för en sådan anställning ska lämna utdrag ur Polisens belastningsregister. Kreditupplysningar begärs i stort sett aldrig. Däremot är det några museer som frågar om den sökande har ett samlarintresse; ett sådant intresse skulle kunna utgöra en säkerhetsrisk. Enligt ICOM:s etiska kod bör museianställdas privata samlingar inom museets samlingsområde vara vilande vid anställning.53 3.2.4 Säkerhetsplaner och förhöjd hotbild Några av de tillfrågade museerna har en säkerhetsplan som bygger på en kartläggning av hotbilden för samlingarna, en riskanalys samt en strategi för hur riskerna ska förebyggas. Resterande museer anger att de saknar detta eller att de delvis har en säkerhetsplan, en riskanalys och en strategi för hur riskerna kan undvikas. Vid ett par museer är det oklart om det finns en säkerhetsplan, och var den faktiskt finns att ta del av för personalen.54 Även om det är få museer som säger sig ha en säkerhetsplan, anser ändå flertalet av säkerhets- och 52Se för exempel: /, 2008. 53ICOM, 2018. Code of Ethics. 54Detta beror på att några museer inte är överens internt och därmed uppger olika svar. R I K S R E V I S I O N E N B E V A R A S A M L I N G A R N A samlingsansvariga att de har säkerhetsrutiner som syftar till att förebygga identifierade risker. Enstaka museer nämner också att de har rutiner för säkerhetsarbetet, men att dessa inte finns skriftligt. konstaterade att museisektorn behöver arbeta med att ta fram säkerhetsplaner som revideras.55 Denna granskning visar att arbetet med att ta fram strategiska säkerhetsplaner som innehåller riskanalyser av hotbilden mot samlingarna behöver stärkas. Förebyggande säkerhetsarbete innebär även att ha beredskap för förhöjda hotbilder, i första hand i fråga om ökad risk för terrordåd. På flertalet museer kan besökarna gå in med mindre väskor eller ryggsäckar, även om det på flera museer rekommenderas att dessa låses in i skåp. Det finns exempel på museer som uppger att de saknar tillräckligt många skåp, och museer som säger att de saknar resurser för att tala om för besökarna att väskor ska låsas in. Andra museer har diskuterat frågan om externa skåp utanför själva museibyggnaden för att förhindra eventuella attacker. Enstaka museer har etablerade rutiner för att få larmbågar och visiterande personal på plats vid en eventuell förhöjd hotbild. 3.3 Förstörelse och katastrof De viktigaste iakttagelserna när det gäller förstörelse och katastrof är följande: •Flertalet av museerna anser att deras samlingar behöver förvaras under säkrare förhållanden när det gäller bevarandeaspekter som ljus, luftfuktighet, skadedjur, etc. Framför allt efterfrågas ökade möjligheter att förvara i kyla. •Föremål förvaras i bristfälliga förvaringsutrymmen, vilket delvis beror på växande samlingar som ställer krav på ökade magasinsutrymmen. •Alla museer utom ett saknar en restvärdesplan. Att välja vilket föremål som ska räddas före något annat anses vara en mödosam process, där föremål måste rangordnas utifrån kriterier som inte är helt självskrivna. •Museerna har katastrofplaner, men de är i varierande utsträckning implementerade i verksamheten. •Alla museer utom två saknar en plan för undanförsel av föremål vid krig eller krigsfara. 3.3.1 Magasin och förvaring