prop · H603159 · 2019-09-04 00:00:00 — Regeringens förslag: Den allmänna bestämmelsen i tryggandelagen om att i sin tillsynsverksamhet ska samarbeta med motsvarande utländska tillsynsmyndigheter i den utsträckning som följer av medlemskap i unionen ska utvidgas till att även omfatta Europeiska kommissionen och Eiopa. ligen anges i tryggandelagen att samarbets- skyldighet omfattar utbyte av information. Regeringens bedömning: Bestämmelserna i andra tjänstepensions- direktivet om behandling av personuppgifter kräver ingen lagstiftnings- Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag I promemorian föreslås att sam- arbetsskyldighet även ska omfatta samarbete och utbyte av information med ESRB, och . I promemorian behandlas inte frågan om behandling av personuppgifter. Remissinstanserna har inte några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning samarbete med utländska institutioner Andra tjänstepensionsdirektivet innehåller bestämmelser om samarbete mellan medlemsstaterna, Europeiska kommissionen och Eiopa (artikel Medlemsstaterna ska på lämpligt sätt säkerställa att direktivet tillämpas enhetligt genom regelbundet utbyte av information och erfaren- heter i syfte att utveckla bästa praxis på detta område och ett närmare samarbete med deltagande av arbetsmarknadens parter i tillämpliga fall och därigenom förhindra snedvridning av konkurrensen och skapa de Prop. 2018/19:159 nödvändiga förutsättningarna för oproblematiskt gränsöverskridande medlemskap (artikel 60.1). Kommissionen och medlemsstaternas be- höriga myndigheter ska ha ett nära samarbete för att underlätta tillsynen över tjänstepensionsinstitutens verksamhet (artikel 60.2). Enligt andra tjänstepensionsdirektivet (artikel 60.3) ska de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna samarbeta med Eiopa vid tillämpning av direktivet, i enlighet med och rådets förordning (EU) nr 1094/2010 av om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndig- heten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut /79/EG (Eiopa-förordningen) och utan dröjs- mål förse Eiopa med all information som Eiopa behöver för att utföra sina uppgifter enligt direktivet och Eiopa-förordningen, i enlighet med artikel 35 i den förordningen. Varje medlemsstat ska informera kommissionen och Eiopa om allvarligare problem som tillämpningen av direktivet ger upphov till. Kommissionen, Eiopa och berörda medlemsstaters behöriga myndigheter ska undersöka sådana problem för att finna en lämplig lösning (artikel 60.4 i andra tjänstepensionsdirektivet). I första tjänstepensionsdirektivet (artikel 21.1–21.3) finns bestämmelser som i sak motsvarade de nämnda bestämmelserna i andra tjänstepensions- direktivet. Enligt tryggandelagen ska i sin tillsynsverksamhet samarbeta med motsvarande utländska tillsynsmyndigheter i den utsträck- ning som följer av medlemskap i unionen (34 § andra stycket). Bestämmelsen infördes när första tjänstepensionsdirektivet genomfördes i svensk rätt (prop. 2004/05:165 s. 251). I motsvarande bestämmelse i försäkringsrörelselagen anges att ska samarbeta och utbyta information med behöriga myndigheter, kommis- sionen och Eiopa (17 kap. 3 §). Andra tjänstepensionsdirektivet kräver att medlemsstaternas behöriga myndigheter samarbetar med kommissionen och Eiopa vid tillämpningen av direktivet. Den allmänna bestämmelsen i tryggandelagen om Finans- inspektionens samarbetsskyldighet bör därför utvidgas till att även omfatta kommissionen och Eiopa. Regeringen bedömer dock, till skillnad från det som föreslås i promemorian, att direktivet inte ställer krav på att Finans- inspektionen ska samarbeta med ESRB, och . Finansinspek- tionens samarbetsskyldighet enligt tryggandelagen bör därför inte gälla i förhållande till dem. Därutöver bör det uttryckligen anges i tryggandelagen att Finansinspek- tionens samarbetsskyldighet innefattar utbyte av information i likhet med det som gäller enligt försäkringsrörelselagen. Enligt offentlighets- och sekretesslagen får sekretessbelagda uppgifter röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation om det sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning (8 kap. 3 §). Den föreslagna ändringen i tryggandelagen medför därmed att information kan lämnas till de angivna EU-institutionerna på det sätt som andra tjänste- pensionsdirektivet kräver. Andra tjänstepensionsdirektivet innehåller bestämmelser om behandling av personuppgifter (artikel 61). och behöriga myndigheter ska när det gäller behandling av personuppgifter utföra sina uppgifter inom ramen för direktivet i enlighet med och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), nedan benämnd dataskydds- förordningen. Vidare anges vad Eiopa ska iaktta i fråga om behandling av personuppgifter. Dataskyddsförordningen är i alla delar bindande och är direkt tillämplig i . Den kompletteras i av bl.a. lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. Det krävs därför ingen lagstiftningsåtgärd för att genomföra de ovan nämnda bestämmelserna i andra tjänstepensions- direktivet. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. I promemorian föreslås att lagändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. () och anser att pensionsstiftelserna får orimligt på sig att anpassa sig till de nya bestämmelserna, särskilt då dessa ska kompletteras med föreskrifter från . SPFA, och efterfrågar att de föreslagna ändringarna införs som de ändringar som föreslås i och den lagstiftning som föreslås för tjänstepensionsföretag. Skälen för regeringens förslag: Enligt andra tjänstepensionsdirektivet ska medlemsstaterna sätta i kraft de bestäm- melser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet (artikel 64.1). Författningsändringarna bör därför träda i kraft . I propositionen En ny reglering för tjänstepensions- företag (prop. 2018/19:158) lämnas förslag till genomförande av andra tjänstepensionsdirektivet med avseende på en ny typ av institut, tjänste- pensionsföretag, som enligt särskilda bestämmelser föreslås få driva försäkringsrörelse på tjänstepensionsområdet. Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft . Som SPFA, och påpekar är det lämpligt att den nya regleringen för pensionsstiftelser träder i kraft som övriga ändringar till följd av genomförandet Regeringen anser därför att lagändringarna bör träda i 15.1 Förslagens syfte och bakgrund I propositionen föreslås nya och utökade bestämmelser inom i huvudsak tre regelområden: placeringar, företagsstyrning och information till dem som omfattas av pensionsåtaganden som tryggas i en pensionsstiftelse. Även om antalet pensionsstiftelser som omfattas av andra tjänstepen- sionsdirektivet är känt, saknas uppgifter om antalet arbetsgivare som tryggar utfästelser i pensionsstiftelser och antalet arbetstagare och efter- levande som omfattas av pensionsstiftelsernas verksamhet. Pensions- stiftelserna är dessutom av varierande storlek. Konsekvenserna uttrycks därför i vissa fall i belopp och i andra fall i mer kvalitativa termer. Som timkostnad används , vilket motsvarar en arbetsgivares genom- snittliga kostnad för arbetskraft. Enskilda pensionsstiftelser kan välja att låta dyrare externa konsulter utföra uppgifter som följer av de nya bestämmelserna. Detta är emellertid inget krav och hänsyn tas därför inte till sådana kostnader. Konsekvenserna för mindre pensionsstiftelser och mindre arbetsgivare behandlas särskilt när det är relevant. Enligt uppgift från i fanns sammanlagt 1 641 pensionsstiftelser. Av dessa var endast 75 registrerade som tjänstepensionsinstitut som omfattas av de bestäm- melser i tryggandelagen som följer av första tjänstepensionsdirektivet. är denna mindre grupp av pensionsstiftelser som omfattas av alla förslag till ändringar i tryggandelagen i propositionen. stiftelser som tryggar pensionsutfästelser till 16–99 personer omfattas enligt förslagen av vissa bestämmelser om investeringar och företags- Samtliga pensionsstiftelser omfattas av bestämmelserna om för- av tillgångar och grundläggande bestämmelser om uppdragsavtal samt av förslaget till ändring i offentlighets- och sekretesslagen. Några remissinstanser har invändningar mot konsekvensanalysen i () och Företagarna anser att det inte finns tillräckliga beskrivningar av fördelarna med lagförslagen. efterlyser också en analys av konsekvenserna av att ett stort antal arbets- givare skulle ändra tryggandeform för sina pensionsåtaganden. att konsekvensanalysen av lagförslagen är otillräcklig och efterfrågar särskilt en analys av hur lagförslagen kan komma att påverka de kollektiv- uppfyller kraven i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning men att redovisningen av förslagets påverkan på konkurrensförhållanden för berörda företag är bristfällig. I de följande avsnitten redovisas de konsekvenser av förslagen som regeringen bedömer som mest centrala. När det gäller remissinstansernas 2018/19:159 synpunkter om att lagförslagens fördelar inte beskrivs tillräckligt, vill regeringen särskilt peka på att de föreslagna lagändringarna är obliga- toriska för att göra eftersom de följer av ett EU-direktiv. Vidare kan de föreslagna ändringarna förväntas medföra förbättringar när det gäller informationsgivningen till dem som omfattas av pensionsutfästelser som tryggas i en pensionsstiftelse, så att dessa får en bättre kunskap om sin pension och utökade möjligheter att tillvarata sina intressen, vilket närmare beskrivs i avsnitt 15.7. Därutöver bedöms de föreslagna bestäm- melserna bidra till ökad finansiell stabilitet och minska risken för att tillgångarna i pensionsstiftelserna är otillräckliga för att infria pensions- utfästelserna, vilket närmare beskrivs i avsnitt 15.10. 15.2Konsekvenser för konkurrensförhållandena och för mindre pensionsstiftelser Proportionalitetsprincipen innebär att det inte ställs lika hårda krav på företagsstyrningssystemen för mindre pensionsstiftelser med enkel verksamhet. Därmed minskas kostnaderna för företagsstyrningssystemet för mindre pensionsstiftelser. Regeringens bedömning är därför att de föreslagna bestämmelserna om företagsstyrningssystem inte innebär några oproportionerliga kostnader för de mindre pensionsstiftelserna. Förslagen till nya placeringsregler bedöms inte innebära annat än begränsade extra kostnader för små pensionsstiftelser. Detsamma gäller de föreslagna bestämmelserna om information till arbetstagare och arbetstagares efterlevande. Bestämmelserna i andra tjänstepensionsdirektivet omfattar alla typer av tjänstepensionsinstitut. Därmed omfattas även andra aktörer på tjänste- pensionsområdet i motsvarande mån som pensionsstiftelserna. Förslagen bedöms därför inte leda till några negativa konsekvenser för konkurrens- förhållandena för pensionsstiftelsernas del. Av denna anledning saknas också skäl att vidare analysera konsekvenserna av att arbetsgivare ändrar tryggandeform eller på konkurrensförhållandena i övrigt, vilket några remissinstanser framför önskemål om. De föreslagna bestämmelserna om företagsstyrningssystem kommer att innebära ökade administrativa kostnader för att driva pensionsstiftelser. Kostnadsökningarna kan antas vara måttliga, särskilt för pensionsstiftelser som redan har processer och funktioner för företagsstyrning. De admini- strativa kostnaderna ska i första hand betalas av pensionsstiftelserna. Därmed drabbas inte en arbetsgivare direkt av kostnaderna förutsatt att pensionsstiftelsen har en tillräcklig avkastning. Regeringen bedömer inte att pensionsstiftelsernas avkastning kommer att påverkas nämnvärt av de nya bestämmelserna. De belopp som det är fråga om får anses vara marginella i förhållande till värdet av pensionsavsättningarna. och Förhandlings- och samverkansrådet PTK anför att de föreslagna bestämmelserna om information till dem som omfattas av pensionsutfästelser som tryggas i en pensionsstiftelse leder till betydande kostnader för de arbetsgivare som valt att trygga utfästelserna i en pensionsstiftelse i jämförelse med de arbetsgivare som valt andra lösningar. De framhåller särskilt att förslaget inte har tagit hänsyn till den information som ges via valcentraler. Även TCO påpekar att förslaget innebär ett utökat informationsansvar för de arbetsgivare som väljer att trygga pensionsåtagandet i en pensionsstiftelse i jämförelse med vad som gäller för de arbetsgivare som väljer att försäkra motsvarande kollektivavtalade pensionsåtaganden. Förslagen innebär att arbetsgivarna, utöver de nu gällande kraven, ska lämna information om villkoren för pensionerna och deras värde- utveckling, årliga individuella pensionsbesked och information om betal- ningsalternativ inför pensioneringen. Detta är uppgifter som arbetsgivare som själva står för pensionsutfästelserna redan ska ha. Därmed tillkommer endast arbete med att sammanställa och tillhandahålla informationen. Mest arbetskrävande får det anses vara att sammanställa årliga pensionsbesked. Arbetsgivare med ett stort antal anställda får antas automatisera fram- ställningen av de årliga pensionsbeskeden. Endast mindre arbetsgivare torde behöva framställa dem manuellt. Vidare finns inget hinder mot att delegera uppgiften att lämna information. Arbetsgivare borde också kunna uppfylla sin informationsskyldighet genom att ansluta sig till webbaserade pensionsportaler. Antalet arbetsgivare som tryggar pensionsutfästelser är också större än antalet pensionsstiftelser, eftersom det finns ett antal gemensamma pensionsstiftelser. Därmed är det svårt att uppskatta en genomsnittlig tidsåtgång för att framställa de årliga pensionsbeskeden. Som PTK pekar på i sitt yttrande pågår också teknikutveckling på pensionsområdet. Denna kommer sannolikt kunna göra informations- givningen mer kostnadseffektiv. Som utgångspunkt uppskattas tidsåtgången till en halv veckas arbetstid per pensionsstiftelse, i enlighet med beräkningarna i promemorian. Med utgångspunkt i en timkostnad på skulle den totala kostnaden därmed bli . Kostnaden per pensionsstiftelse blir då , vilket naturligtvis kommer att variera med antalet personer som omfattas av pensionsutfästelser som tryggas i en pensionsstiftelse. Konsekvenser för mindre arbetsgivare Den antagna genomsnittliga kostnaden för att framställa årliga pensions- besked beräknas till per pensionsstiftelse. För en mindre arbetsgivare blir kostnaden rimligtvis lägre. Därmed kan kostnaden för att framställa årliga pensionsbesked inte betraktas som orimligt betungande ens för en mindre arbetsgivare. 2018/19:159 15.4 De ändringar som föreslås i placeringsreglerna är mycket begränsade. Några nämnvärda konsekvenser för tjänstepensionsmarknaden upp- kommer därför inte till följd av ändringarna. Förslagen i propositionen innebär att pensionsstiftelserna kommer att omfattas av liknande bestämmelser om företagsstyrning som försäk- ringsföretagen. Det innebär att alla aktörer på tjänstepensionsmarknaden, som har hemvist i , drivs enligt bestämmelser som ställer krav på en viss grad av kontroll, ansvarighet och transparens. Det får anses bidra till stabiliteten på tjänstepensionsmarknaden, vilket gynnar såväl de företag som förvaltar pensionsmedlen som arbetsgivarna och dem som omfattas av pensionsutfästelserna, arbetstagarna eller deras efterlevande. Förslagen i propositionen innebär att de som omfattas av pensions- utfästelser som tryggas i en pensionsstiftelse får samma grundläggande rätt till information som dem vars pension tryggas genom försäkring. Därmed blir det enklare att jämföra pensionsförmåner som förvaltas i olika tryggandeformer. Det kan leda till mer rationella beslut om val av tryggandeformer. De ändringar som föreslås i placeringsreglerna för pensionsstiftelser är mycket begränsade. Därför är det regeringens bedömning att de ändringarna inte leder till nämnvärda konsekvenser för kapitalmarknaden. De föreslagna bestämmelserna om företagsstyrning kan förväntas bidra till välunderbyggda och långsiktiga investeringsbeslut i pensionsstiftelserna. Detta kan i sin tur bidra till en ökad stabilitet på de finansiella mark- naderna. Avsaknaden av kapitalkrav i pensionsstiftelser innebär också att de har ett mindre behov av att göra kortsiktiga förändringar i sina investeringsportföljer vid tillfälliga marknadsstörningar. Effekten på de finansiella marknaderna bedöms dock som marginell, utifrån pensions- stiftelsernas begränsade andel av den totala tjänstepensionsmarknaden. De föreslagna utökade informationsbestämmelserna kan antas ha en begränsad inverkan på de finansiella marknaderna. Över tiden kan informationen om pensionernas värdeutveckling och de individuella pensionsbeskeden leda till en ökad efterfrågan på tillgångar med hög Sådana effekter blir dock utspridda över tiden och förväntas Prop. 2018/19:159 inte leda till störningar på de finansiella marknaderna. 15.6Konsekvenser för arbetstagarna och deras efterlevande De begränsade ändringar som föreslås i placeringsreglerna bedöms inte leda till nämnvärda konsekvenser för arbetstagarna eller deras efter- levande, dvs. för dem som omfattas av pensionsutfästelser som tryggas i en pensionsstiftelse. De föreslagna bestämmelserna om företagsstyrning bedöms stärka kvaliteten i pensionsstiftelsernas beslutsfattande och kontroll över förvalt- ningen. Därigenom ökar förutsättningarna för välgrundade och långsiktiga placeringsbeslut som leder till en tillräcklig avkastning och säkerhet i den säkerhet som tillgångarna i en pensionsstiftelse utgör. De ökade administrativa kostnaderna får anses vara små i förhållande till värdet av pensionsutfästelserna. Förslaget om utökade informationsbestämmelser innebär att arbetstagarna får en ökad kunskap om sina pensioner. TCO anser att eftersom tryggande- formen saknar påverkan på den förmånsbestämda pensionsnivån och arbetstagarna och deras efterlevande inte heller har något inflytande över vilken tryggandeform en arbetsgivare väljer för sina pensionsutfästelser så saknar de behov av ytterligare information när det gäller de kollektiv- avtalade pensionsplanerna. Som nämns ovan syftar lagförslagen ytterst till att genomföra andra tjänstepensionsdirektivet i svensk rätt. Som framgår i avsnitt 11 är regeringens bedömning att andra tjänstepensionsdirektivet inte lämnar något utrymme för att avstå från att genomföra de bestämmelser som föreslås när det gäller informationsgivning. Även om arbetstagarna inte har något inflytande över arbetsgivarens val av tryggandeform har de ändå nytta av möjligheten att jämföra värdet av sina pensioner med andra tryggandeformer. Arbetstagarna kan även, genom sina arbetstagar- representanter i styrelsen, utöva ett inflytande över förvaltningen i pensionsstiftelserna. Därmed stärks deras ställning och möjligheter att tillvarata sina intressen när det gäller tjänstepensionen. 15.7 Konsekvenser för pensionsstiftelserna Förslagen i denna proposition innebär i allt västenligt att dagens placeringsregler för pensionsstiftelser behålls. Den enda ändring som föreslås är att det ska tydliggöras i lag att en pensionsstiftelse får beakta miljöfaktorer, sociala faktorer och företagsstyrningsfaktorer (hållbarhets- faktorer) i sina placeringsbeslut. För de pensionsstiftelser som tryggar pensionsutfästelser till minst 100 arbetstagare eller arbetstagares efter- levande, dvs. de stiftelser som omfattas av tryggandelagens placeringsregler, torde därför inga nämnvärda konsekvenser uppstå. Förslagen innebär att även pensionsstiftelser som tryggar pensions- utfästelser till fler än 15 men färre än 100 personer ska omfattas av tryggandelagens placeringsregler. För de stiftelserna innebär förslagen därmed att regelbördan ökar något, vilket kan innebära ökade kostnader i verksamheten. Sådana kostnader förutses dock, om de uppkommer, vara begränsade. Vidare kan säkerheten i placeringarna och därmed tryggheten för de framtida pensionärerna öka genom att stiftelsen i sin placerings- verksamhet måste följa bestämmelser om aktsamhet, riskspridning, begränsningar av möjligheterna att placera i derivat m.m. Det förekommer redan att pensionsstiftelser som omfattas av första tjänstepensionsdirektivet har vissa företagsstyrningsfunktioner, som t.ex. internrevision, riskkontroll eller regelefterlevnadsfunktioner. De före- slagna nya bestämmelserna innebär att befintliga företagsstyrningssystem harmoniseras eftersom alla berörda pensionsstiftelser kommer att följa gemensamma grundkrav. De föreslagna bestämmelserna kommer förmod- ligen innebära att de pensionsstiftelser som omfattas i någon mån måste vidta åtgärder för att uppfylla kraven. De åtgärder som behöver vidtas är att inrätta processer och rutiner inom företagssystemet, upprätta styr- dokument och utse personer som utför arbetet inom riskhanterings- funktionen och internrevisionsfunktionen. Proportionalitetsprincipen innebär dock att företagsstyrningssystemet inte behöver vara mer omfattande än vad som motiveras av stiftelsens verksamhet. Regeringens bedömning är att de flesta mindre pensions- stiftelser kan uppfylla kraven utan att anställa personer eller anlita externa konsulter. Mycket stora pensionsstiftelser kan eventuellt behöva anställa personer eller anlita extern expertis. Tids- och resursåtgången består dels av det inledande arbetet att upprätta företagsstyrningssystemet, dels av de löpande uppgifterna inom ramen för företagsstyrningssystemet, samt periodisk översyn av detsamma. I genom- snitt kan tidsåtgången uppskattas till motsvarande två veckors heltids- arbete för att upprätta företagsstyrningssystemet och två timmars arbete för att utföra de löpande uppgifterna. Översyn av styr- dokumenten bedöms ta en arbetsvecka i genomsnitt. Förslagen om utläggning av verksamhet innebär att pensionsstiftelser behöver upprätta uppdragsavtal i den mån sådana saknas eller är ofull- ständiga. Tidsåtgången kan uppskattas till en arbetsdag per stiftelse. Med utgångspunkt i de 75 befintliga pensionsstiftelserna som omfattas fullt ut av första tjänstepensionsdirektivet och som också bör omfattas fullt ut av andra tjänstepensionsdirektivet, beräknades i prome- den totala tidsåtgången för alla pensionsstiftelser till omkring . Följande år skulle den totala tidsåtgången bli omkring , utom då arbetsåtgången skulle uppgå till omkring . Med en genomsnittlig timkostnad på , skulle den totala kostnaden bli Prop. 2018/19:159 första året, följande år, utom då Den genomsnittliga kostnaden per pensionsstiftelse skulle bli första året, följande år, utom då kostnaden blir omkring Genomsnittsberäkningen innebär att kostnaden torde vara lägre för en mindre stiftelse och högre för en större stiftelse. NNR, , () och Internrevisorerna () anser att den uppskattade timkostnaden om är alltför låg, särskilt eftersom många pensionsstiftelser kommer att behöva anlita experthjälp. Advokatsam- fundet och SPFA bedömer att en rimlig timkostnad kan uppskattas till . De anser även att det uppskattade antalet timmar framstår som lågt. IIA efterfrågar även att det i förslaget ska förtydligas att den uträknade genomsnittliga kostnaden är tänkt att ge vägledning för beräkningen av kostnaden med anledning av genom- förandet av andra tjänstepensionsdirektivet som helhet och inte är avsedd att vara vägledande för den enskilda verksamhetens resursplanering. Den angivna timkostnaden om är en uppskattning av arbetsgivares genomsnittliga kostnad för arbetskraft. På motsvarande sätt är den angivna totala tidsåtgången avsedd att avspegla tidsåtgången för samtliga pensionsstiftelser. För de enskilda pensionsstiftelserna kommer tidsåtgången för anpassning till de nya bestämmelserna sannolikt att variera.