prop · H70364 · 2019-12-16 00:00:00 — Nära frågan om att kunna samla in lagrade uppgifter ligger frågan om att kunna ta del av uppgifter som inte lagras. Vad som här avses är främst uppgifter om hur teknisk utrustning används i olika avseenden. Det kan också t.ex. vara antecknade uppgifter i ett elektroniskt dokument som inte sparas av användaren och angivande av vissa inloggningsuppgifter. I som- liga fall förekommer det att uppgifter av det slaget lagras tillfälligt medan de i andra situationer inte lagras alls. Samma sak gäller för exempelvis öppnande av filer, uppstart eller stängning av program och anslutning av externa lagringsmedier till en dator. Hemlig dataavläsning kan användas för att i hemlighet i realtid ta del av vad som sker på den tekniska utrust- ning som åtgärden avser och alltså fånga upp både uppgifter som lagras och som inte lagras. Det kan vara en slump vilka uppgifter som lagras och vilka som inte gör det och det skulle vara stötande om de brottsbekämpande myndigheternas förmåga till brottsbekämpning skulle bero på en teknisk slump. Det med- för att det ligger nära till hands att bedöma uppgifter som inte lagras på 2019/20:64 samma vis som sådana som lagras. Säkerhetspolisen har i sin behovs- beskrivning (se bilaga 2 till utredningens betänkande s. 608) framhållit att det är ett problem i den brottsbekämpande verksamheten att de befintliga tvångsmedlen inte ger tillgång till uppgifter som varken kommuniceras till eller från utrustningen eller lagras i denna och att en möjlighet att få del av dessa uppgifter löpande i realtid kan vara helt avgörande för en framgångsrik brottsbekämpning. De uppgifter som varken kommuniceras eller lagras kan behövas före, under och efter verkställighet av olika tvångsmedel. De kan t.ex. ge infor- mation om vilka lagringsmedia som ska eftersökas. Uppgifterna kan också behövas för att visa minnesanteckningar eller annan tillfälligt upprättad dokumentation och för att se att en person öppnar ett dokument eller ett program vid ett visst tillfälle samt vad denne har för inloggningsuppgifter till programmen. Enligt regeringen är behovet av att ta del av uppgifter som inte lagras lika stort som det är för uppgifter som lagras. På samma sätt som för lag- rade uppgifter finns ett behov av att kunna utföra åtgärden i hemlighet. I likhet med utredningen anser därför regeringen att åtgärden bör vara tillåten under en förundersökning. Liksom utredningen bedömer regeringen att det även utanför en för- undersökning bör vara tillåtet att läsa av eller ta upp uppgifter om hur ett avläsningsbart informationssystem används. På så sätt skulle de brottsbe- kämpande myndigheterna i ett tidigt skede kunna övervaka uppgifter som kan komma att användas vid sådan mycket allvarlig brottslighet som preventivlagen och lagen om särskild utlänningskontroll syftar till att före- bygga. Tillgång till dessa uppgifter redan i ett tidigt skede kan ge bättre förutsättningar att upptäcka och hindra t.ex. planerade terrordåd. 8.4Hemlig dataavläsning förväntas vara en effektiv åtgärd Regeringens bedömning: Hemlig dataavläsning bör kunna användas som metod för att komma åt uppgifter som de brottsbekämpande myn- digheterna har ett påtagligt behov av. Åtgärden kommer dock att kunna genomföras i färre ärenden än där det finns behov av den. När hemlig dataavläsning kan genomföras förväntas åtgärden leda till betydligt bättre tillgång till information än vad dagens metoder ger tillgång till. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna kommenterar anser att förslagen kommer att innebära en påtaglig effektivisering i det brottsbekämpande arbetet i de fall där hemlig dataavläsning kan verkställas. Några remissinstanser ifråga- sätter dock hur effektiv hemlig dataavläsning kommer att bli. () anför att lagförslaget brister i redo- görelsen för dess effektivitet. Eftersom det inte finns någon initial statistik (kontrolldata) kommer det att bli omöjligt att utvärdera lagens verkan och effektivitet. Detta strider mot rekommendationer från EU och som menar att ny lagstiftning bör vara evidensbaserad och möjlig att utvärdera såväl ekonomiskt som kvalitativt. anser vidare att den tek- Prop. 2019/20:64 niska beskrivningen bör kompletteras och att utvecklingen av ny teknik som t.ex. framväxten av sakernas internet (Internet of things) ger en annan bild av den potentiella nyttan än den utredningen gör. godtar utredningens analys när det gäller tvångsmedlets effektivitet, men anför att det finns risk för att de personer och miljöer som skulle komma att bli föremål för hemlig dataavläsning snabbt skulle utveckla tekniker för att förhindra informationsinhämtningen genom dataavläsning, på samma sätt som skett med traditionell avlyss- Skälen för regeringens bedömning Att analysera effektiviteten av en ny åtgärd på tvångsmedelsområdet är förenat med svårigheter eftersom flera faktorer som kan antas påverka effektiviteten inte blir kända förrän åtgärden har införts och prövats, sam- tidigt som åtgärden inte ska införas om den inte kan anses tillräckligt Någon bedömning av effektiviteten måste dock göras. nad från () anser regeringen inte att det behövs statistiska data för att kunna göra denna bedömning, eftersom frågornas komplexitet gör att de i allmänhet inte lämpar sig sär- skild bra för att mätas i siffror (jfr SOU 2012:44 s. 481). stället vara så bred som möjlig. Det kommer att krävas ett omfattande förberedelsearbete och förmåga att möta tekniska svårigheter vid verkställighet av hemlig dataavläsning. den bakgrunden bedömer regeringen i likhet med utredningen att hemlig dataavläsning endast kommer vara möjlig att använda i ett begränsat antal Enligt utredningens experter skulle åtgärden räknat i antalet verk- ställigheter vara mer jämförbar med hemlig rumsavlyssning än med t.ex. hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation. tyder på att åtgärden framstår som en i kvantitativ mening begränsat effek- tiv åtgärd i förhållande till föreliggande behov. En kvalitativt effektiv metod är en metod som när den används i ett enskilt fall kan förväntas ge de uppgifter den används för att hämta in. När hemlig dataavläsning ska genomföras utan att den brottsbekäm- pande myndigheten har fysisk tillgång till den tekniska utrustningen måste myndigheten i stället utnyttja sårbarheter för att komma åt uppgifterna. Sådana sårbarheter kan vara av olika slag och därför i förlängningen ge tillgång till olika delar av viss teknisk utrustning. på sårbarheten i det enskilda fallet kan det dock finnas begränsningar i vad som går att komma åt. Också andra tekniska faktorer, exempelvis hur säkerheten i form av brandväggar, virusprogram etc. är beskaffad, kan på- verka vad som är möjligt att åstadkomma. Sättet att komma över uppgifter kan också variera . Företag som utvecklar hårdvara, programvara eller appar arbetar kontinuerligt för att upptäcka och täppa igen sådana 2019/20:64 säkerhetsbrister som kan utnyttjas för att komma in i teknisk utrustning. De företag som utvecklar säkerhetssystem arbetar därtill löpande med att upptäcka sådan programvara som kan behöva användas av brottsbe- kämpande myndigheter vid verkställighet av hemlig dataavläsning. När hårdvara används vid verkställighet torde det främst vara fråga om s.k. keyloggers eller chip, dvs. hjälpmedel som registrerar tangentnedslag på ett tangentbord och övrig aktivitet i en teknisk utrustning. Detta torde primärt vara möjligt att använda vid verkställighet som avser traditionella datorer. Det finns dock program som är utvecklade för att upptäcka dylika hårdvaror och dessutom kan det finnas risk för att den som utsätts för åt- gärden upptäcker utrustningen just eftersom det är fråga om hårdvara. Vid verkställighet genom användande av inloggningsuppgifter är de uppgifter som den brottsbekämpande myndigheten kan få del av begränsa- de till den tjänst eller det konto som inloggning sker på. Ett problem i sammanhanget är att det vid inloggning på användarkonton till många tjänster via annan utrustning än den som vanligtvis används förekommer att kontoinnehavaren får ett meddelande om inloggningen. När så sker finns risk för att framtida meddelanden inte kan hämtas in, såväl på grund av att inloggningsuppgifterna ändras som att den som åtgärden avser slutar att använda kontot. Det synes mot bakgrund av det anförda finnas olika faktorer som kan påverka den kvalitativa effektiviteten av hemlig dataavläsning oavsett vilken teknik för att verkställa åtgärden som används. Även framväxten av ny teknik kan, som () anför, på- verka den kvalitativa effektiviteten. Det får dock förutsättas att den brotts- bekämpande myndighet som ska verkställa åtgärden har gjort en noggrann kartläggning och analys för att säkerställa att verkställighetstekniken i det enskilda fallet ger tillgång till de uppgifter som eftersöks. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att åtgärden, när den kan an- vändas, kommer att vara mycket verkningsfull och att de svårigheter som redovisas ovan bör vara beaktade innan verkställighet påbörjas. Som påtalar kan därför effektiviteten i kvalitativ mening förväntas bli hög. Effektivitet i relation till resursåtgång Vad sedan gäller vilka resurser som kommer att krävas för att genomföra hemlig dataavläsning kan först konstateras att resursåtgången i många fall kan jämföras med den resursåtgång som hemlig rumsavlyssning kräver. Det innebär att åtgärden kommer att kräva en hel del personalresurser från den brottsbekämpande myndighet vars ärende det är fråga om. När det gäller arbetet under verkställighet finns det inte skäl att tro att själva in- samlingen av uppgifter kommer att kräva vare sig större eller mindre arbetsinsats från de brottsbekämpande myndigheterna än vad som krävs vid verkställighet av befintliga hemliga tvångsmedel. Däremot är sanno- likheten stor att det i lyckade verkställighetsärenden, dvs. då de eftersökta uppgifterna kan samlas in, kommer att finnas mer information att ta om hand och analysera än vad som är fallet med befintliga hemliga tvångs- medel. Det innebär att arbetet för de som ska analysera de inhämtade upp- gifterna blir mer omfattande än vad som är fallet . En ökad uppgifts- mängd att bearbeta och analysera ställer även högre krav på ändamålsen- liga verktyg och arbetsmetoder för analysen. Det kan också konstateras att Prop. 2019/20:64 kostnaderna för utveckling och implementering av den teknik som behövs för hemlig dataavläsning kommer att bli betydande (se avsnitt 15.1). I förarbetena till hemlig rumsavlyssning anförde regeringen att hemlig rumsavlyssning otvivelaktigt är ett mycket resurskrävande tvångsmedel som kräver omfattande förberedande spaningsinsatser (prop. 2005/06:178 s. 41). Regeringen menade dock att detta inte är något som i sig innebär att man kan säga att hemlig rumsavlyssning är en ineffektiv arbetsmetod. De gånger hemlig rumsavlyssning kan verkställas på ett effektivt sätt får man tillgång till information som man inte hade kunnat skaffa fram på något annat sätt, eftersom hemlig rumsavlyssning ibland är den enda fram- komliga vägen i en utredning. Motsvarande resonemang gör sig gällande för hemlig dataavläsning. Kriminellas agerande kan påverka effektiviteten pekar på kan de kriminellas eget agerande påverka effektiviteten av hemlig dataavläsning. Det kan t.ex. handla om att det görs en uppdatering av den misstänktes dator för att täppa till en säkerhetsbrist. Om säkerhetsbristen är den som de brottsbekämpande myn- digheterna tänkt använda vid verkställigheten kan således ett lyckosamt resultat omintetgöras genom en uppdatering. Det kan också handla om att den misstänkte uppmärksammar den teknik som de brottsbekämpande myndigheterna använder, t.ex. en keylogger. I fråga om verkställighet efter inloggning på en misstänkts användarkonto kan det finnas en risk för att den misstänkte får meddelande om att sådan inloggning skett. Nya meto- der kan även innebära att kriminella söker efter motåtgärder för att undvika kontroll från de brottsbekämpande myndigheterna som t.ex. en minskad användning av teknisk utrustning för kommunikation. Det hämmar natur- ligtvis effektiviteten av hemlig dataavläsning men innebär att andra, traditionella, spaningsmetoder eller tvångsmedel kan sättas in. Sammanfattningsvis är det enligt regeringen möjligt att kriminellas beteenden, precis som gäller för de hemliga tvångsmedel som finns , kan påverka möjligheterna till en effektiv verkställighet. Det kan dock inte förmodas att verkställigheten av hemlig dataavläsning på ett generellt plan skulle bli så lidande att den inte längre skulle kunna vara sakligt motiverad. Hemlig dataavläsning innebär risker för den Regeringens bedömning: Hemlig dataavläsning innebär, vid en jäm- förelse med nuvarande användning av hemliga tvångsmedel, att risker- na för enskildas personliga integritet ökar. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av de remissinstanser som yttrar sig särskilt över bedömningen, bl.a. Justitiekanslern och ombuds- män (JO), instämmer i utredningens bedömning att hemlig dataavläsning i flera avseenden innebär att riskerna för enskildas personliga integritet Justitiekanslern anför att det därför är av stor vikt att användningen 2019/20:64 av tvångsmedlet utformas på ett sådant sätt att missbruk omöjliggörs och gränsförskjutningar inte förekommer. Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden förordar en ingående analys av både de juridiska frågeställning- arna och de praktiska möjligheterna att verkställa tvångsmedlet på ett rätts- säkert sätt. Datainspektionen anser att utredningen undervärderar riskerna för enskilda personers integritet eftersom redan möjligheten för myndig- heter att ta del av uppgifter som en person valt att ha krypterade har en direkt påverkan på den personliga integriteten och att detta måste värderas betydligt högre än vad utredningen gör. () anser att utredningen inte på ett tillräckligt tydligt sätt har be- lyst de risker som finns med förslaget. Mycket stora resurser kommer att bindas till enstaka fall och om de visar sig vara oriktiga betyder det stora förluster och ett avsevärt integritetsintrång. anser att förslaget innebär ett paradigmskifte för användningen av hemliga tvångsmedel i . Hemlig dataavläsning skulle enligt förbundet innebära att polisen i princip kan göra en husrannsakan i en persons dator och ta del av information som personen valt att inte kommunicera med någon utomstående och detta utan att personen får reda på att polisen har varit där. Även Civil Rights Defenders, , fri- och rättigheter, () och (Google) anser att förslaget riskerar att utgöra ett mycket stort intrång i den personliga integriteten. Skälen för regeringens bedömning Personlig integritet som begrepp Som framgår i avsnitt 4.2 finns ett grundlagsstadgat skydd för den en- skildes privatliv – den personliga integriteten. Det har i flera statliga utred- ningar gjorts försök att definiera begreppet personlig integritet (se bl.a. be- tänkandena Skyddet för den personliga integriteten, Del 1, SOU 2007:22, s. 53–62, Integritet och straffskydd, SOU 2016:7 s. 63–75 och Hur står det till med den personliga integriteten?, SOU 2016:41 s. 136–147). Det är svårt att ge en positiv bestämning av den personliga integriteten, dvs. att formulera en beskrivning som pekar ut alla de situationer i vilka individen har rätt att få sin integritet respekterad och skyddad. Trots svårigheterna är det nödvändigt att veta vad som avses när begreppet används. uttryckte detta som att innebörden måste vara tillräckligt tydlig för att det ska vara möjligt att avgöra vad som innebär en kränkning eller ett otillbörligt intrång (SOU 2016:41 s. 148). När det gäller hemliga tvångsmedel uttryckte Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel att den personliga integritetens kärnområden, dvs. sådant som rör individen och dennes personlighet, var det relevanta för den analys utredningen hade att göra. Inom den personliga integritetens kärnområden omfattas information om den enskilde inklusive identifieringsdata avseende den enskildes bild, namn och liknande. Utredningen konstaterade också att varje befogenhet för staten att bereda sig tillgång till personlig information om den enskilde och varje nyttjande av sådan information leder till ingrepp i den personliga integriteten. Graden av integritetsintrång varierar med tvångsmedlets utformning och tillämpning (SOU 2012:44 s. 480). Dagens regler utgör utgångspunkten Vid bedömningen av om hemlig dataavläsning utgör en ökad risk för en- skildas personliga integritet utgår utredningen från nuläget, dvs. utred- ningen gör sin bedömning utifrån en jämförelse med vad som gäller . Utredningen utgår även från att befintliga tvångsmedel alltjämt är nöd- vändiga och godtagbara ur integritetssynpunkt. Datainspektionen anser att utredningen undervärderar riskerna för enskilda personers integritet och att man inte borde utgå ifrån nuvarande regler som en normerande nivå. Regeringen delar inledningsvis utredningens bedömning att de avväg- ningar mellan en effektiv brottsbekämpning och de risker för den person- liga integriteten som ligger till grund för befintliga tvångsmedel alltjämt är gällande. () anför inne- bär hemlig dataavläsning att stora resurser kommer att bindas till enstaka fall. Utredningarna kan, i synnerhet om de avser oskyldiga, leda till bety- dande integritetsintrång. Sådana risker finns dock redan enligt dagens regler om bl.a. hemlig rumsavlyssning. Någon principiell skillnad mellan olika metoder för inhämtning av information föreligger alltså inte enligt regeringen, även om själva verkställighetsmetoden i sig kan vara integri- tetskränkande (se mer om det nedan). Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att bedömningen om hemlig dataavläsning innebär öka- de risker för den personliga integriteten bör göras med utgångspunkt i dagens regler. För att minimera riskerna för den personliga integriteten är det som Justitiekanslern framhåller av stor vikt att regleringen av ett nytt tvångsmedel utformas på ett sådant sätt att missbruk omöjliggörs och gränsförskjutningar inte förekommer. Hemlig dataavläsning för att ta del av innehåll i och uppgifter om meddelanden Datainspektionen anser att redan möjligheten för myndigheter att ta del av uppgifter som en person valt att ha krypterade har en direkt påverkan på den personliga integriteten och att det måste värderas betydligt högre än vad utredningen gör. Med dagens regler är det emellertid tillåtet för de brottsbekämpande myndigheterna att försöka dekryptera krypterade upp- gifter som de fått in vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Om hemlig dataavläsning används för att läsa av innehållsuppgifter eller uppgifter om meddelanden är metoden närmast att jämföra med sådan dekryptering. Hemlig dataavläsning utgör då ett sätt att komma runt vissa av de tekniska problem som finns . Utredningen anser därför att det inte uppstår någon ökad risk för den personliga integriteten om hemlig dataavläsning används för att läsa av innehåll i och uppgifter om medde- landen. I sammanhanget ska nämnas att det förhållandet att kryptering ökar inte enbart är ett val som den enskilde gör utan beror till stor del på att kommunikation överlag krypteras i större omfattning . Sam- mantaget innebär hemlig dataavläsning för att läsa av innehållet i medde- landen enligt regeringens mening inte någon beaktansvärd ökad risk för den personliga integriteten. Hemlig dataavläsning för att ta del av uppgifter om geografisk position I den befintliga lagstiftningen avseende inhämtning av lokaliseringsupp- gifter görs ingen skillnad på hur detaljerade uppgifter som kan erhållas. Det finns t.ex. fler som en mobiltelefon kan koppla upp sig mot i stadsmiljö än på landsbygden. Med hemlig dataavläsning skulle upp- gifterna kunna bli mer detaljerade än i stadsmiljö och det skulle dessutom inte krävas att mobiltelefonen kopplar upp sig mot en mast för att myndig- heterna ska kunna hämta in uppgifter om geografisk position. Det innebär enligt regeringens mening att hemlig dataavläsning för att ta del av upp- gifter om geografisk position medför en viss ökad risk för den personliga integriteten jämfört med dagens ordning. Hemlig dataavläsning för att ta del av kameraövervaknings- och rumsavlyssningsuppgifter Hemlig dataavläsning kan ge tillgång till samma uppgifter som kan samlas in med hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning, t.ex. genom att en mobiltelefons kamera eller mikrofon aktiveras och att uppgifterna därefter läses av. Om åtgärden skulle användas med de beg- ränsningar som gäller för hemlig kameraövervakning eller hemlig rums- avlyssning skulle det inte medföra någon ökad risk för den personliga integriteten eftersom uppgifter som kan läsas av med hemlig dataavläsning skulle motsvaras av dem som får hämtas in . Bedömningen skulle dock bli annorlunda om motsvarande begränsning- ar avseende plats som gäller för hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning inte skulle gälla för hemlig dataavläsning. Hemlig data- avläsning kan användas för att t.ex. aktivera en mikrofonfunktion i en mobiltelefon och göra det möjligt att höra varje ord på alla de platser som den misstänkte befinner sig. Detta innebär risker för den personliga inte- griteten för såväl den som utsätts för åtgärden som för andra som befinner sig i närheten. Samma risker gäller vid aktivering av en kamera i t.ex. en mobiltelefon. Om hemlig dataavläsning skulle tillåtas utan krav på precisering av plats för att läsa av kameraövervaknings- eller rumsavlyssningsuppgifter skulle det vara nästintill omöjligt att ta ställning till vilka integritetsintrång som åtgärden skulle kunna medföra i det enskilda fallet. Dessutom får det antas att myndigheterna skulle få tillgång till en mycket stor mängd uppgifter utan betydelse för ärendet. Regeringen delar därför utredningens uppfatt- ning att en sådan ordning skulle innebära allvarligt ökade risker för den personliga integriteten både för den som utsätts för åtgärden och för perso- ner som befinner sig i dennes närhet. Åtgärden bör därför inte tillåtas utan platskrav (se avsnitt 10.1.4). Med denna begränsning innebär enligt rege- ringens bedömning hemlig dataavläsning för att ta del av kameraöver- vakningsuppgifter och rumsavlyssningsuppgifter inte någon beaktansvärd ökad risk för den personliga integriteten. Hemlig dataavläsning för att ta del av elektroniskt lagrade uppgifter och uppgifter som visar hur viss teknisk utrustning används anser att hemlig dataavläsning innebär ett paradigmskifte för användningen av hemliga tvångsmedel i och att hemlig dataavläsning skulle innebära att polisen i princip kan göra husrannsakan i en persons dator och ta del av information som personen valt att inte kommunicera med någon utomstående och detta utan att per- sonen i fråga får reda på att polisen varit där. Även Civil Rights Defenders, , fri- och rättigheter, Internetstiftel- sen och Google är kritiska och anser att förslaget riskerar att utgöra ett mycket stort intrång i den personliga integriteten. Å ena sidan är det uppenbart att en fullständig avläsning av t.ex. någons mobiltelefon utgör ett mycket stort intrång i den drabbades personliga sfär då en mobiltelefon eller annan liknande utrustning kan innehålla mycket känsliga och person- liga uppgifter. Å andra sidan måste beaktas att risken för ett sådant intrång finns vid beslag av en mobiltelefon under en förundersökning. Denna risk finns dock enbart under en förundersökning då det enligt dagens regler inte är möjligt att beslagta en mobiltelefon i underrättelse- verksamhet. Det går således redan i vissa situationer att få tag på uppgifter- na i fråga, men vid ett senare skede än vad som kan bli fallet med hemlig dataavläsning.