prop · H603132 · 2019-06-03 00:00:00 — Det innebär att framför allt och Arbetsförmedlingen får tillämpa två olika straffrättsliga regelverk på utbetalningar som har liknande funktioner. Delegationen mot felaktiga utbetalningar lämnade i sitt betänkande Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2008:74) ett förslag om att bidragsbrottslagen också skulle omfatta sådana bidrag och ersättningar till arbetsgivare som utgör ekonomiskt stöd för anställning av enskild person och som Arbetsförmedlingen beslutar om, samt bidrag och ersättningar till vårdgivare som utgör ersättning för utförd tandvård och som beslutar om. Utredningen om åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten anförde i sitt betänkande Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SOU 2014:16) att det fanns anledning att utvidga tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen på det sätt som hade föreslagits av Delegationen mot felaktiga utbetalningar. Även har i sin rapport Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? (RiR 2011:20) bl.a. behandlat Arbetsförmedlingens utbetalningar. Myndigheten konstaterar i rapporten att utbetalningar av ekonomiska förmåner till enskilda individer är relativt små, medan den större delen av Arbetsförmedlingens utbetalningar går till företag. Enligt är risken för felaktiga utbetalningar med stora belopp större vid utbetalningar av stöd till företag än till enskilda. Trots detta finns det inte någon skyldighet för myndigheterna att polisanmäla personer som agerat på ett sätt som lett till fara för felaktiga utbetalningar till företag. 2018/19:132 Vidare har i ett tillkännagivande till regeringen anfört att bidragsbrottslagen bör omfatta felaktiga utbetalningar till företag och organisationer (bet. 2016/17:SfU1 punkt 4, rskr. 2016/17:122). 5.3Närmare om de stöd som kritiken avsett Kritiken som riktats mot bidragsbrottslagens tillämpningsområde har således framför allt avsett att lagen inte omfattar utbetalningar av arbetsmarknadspolitiska stöd och tandvårdsstöd. Det finns emellertid även vissa oklarheter kring om lagen omfattar ekonomiskt bistånd som betalas ut till någon annan än den enskilde samt ersättning för personlig assistans som betalas ut direkt till en assistansanordnare. Det finns exempel i praxis där gärningar som avsett utbetalningar till assistansanordnare har bedömts som bedrägeri i stället för bidragsbrott (se dom i mål B 5912–14). Det finns flera olika former av ekonomiskt stöd för anställning som betalar ut till arbetsgivare. Sådana stöd syftar till att stimulera arbetsgivare att anställa personer som står långt ifrån arbetsmarknaden. Utbetalningarna av ekonomiskt stöd för anställning uppgick till . Stöden administreras av Arbetsförmedlingen och betalas ut till arbetsgivaren, men kommer slutligen en enskild person tillgodo i form av ersättning eller särskilda insatser från arbetsgivaren. var de vanligast förekommande anställningsstöden nystartsjobb enligt förordningen (2018:43) om nystartsjobb och lönebidrag enligt förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Arbetsförmedlingen betalar även ut ekonomiskt stöd för andra arbetsmarknadspolitiska insatser, t.ex. till anordnare av arbetsträning. kartläggning visar att Arbetsförmedlingens stöd är brottsutsatta samt att företag och ideella föreningar används som brottsverktyg (SOU 2017:37 s. 201–207). Enligt Utredningen om åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten förekommer det bl.a. att arbetsgivare inte betalar ut den lön som anställningsintyget visar och därmed rekvirerar felaktiga belopp från Arbetsförmedlingen samt att arbetsgivare vilseleder myndigheten genom att ange arbetsplats i när verksamheten i själva verket finns utomlands (SOU 2014:16 s. 199). administrerar tandvårdsstöd enligt lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd. Stödet avser både förebyggande åtgärder och Kostnaderna för tandvårdsstödet uppgår till drygt 5 miljarder Stödet betalas ut till vårdgivaren via elektroniska system för statligt tandvårdsstöd. de 2015 att det förekommer felaktiga utbetalningar inom tandvårdsstödet i storleksordningen 104–. har i Prop. 2018/19:132 sin rapport av tandvårdsstödet till följd av överbehandling (RiR 2017:19) bedömt att kostnaderna för överbehandling med största sannolikhet är högre än så. rapporterade att myndigheten haft starka indikationer på att tandvårdsstödet överutnyttjas av vissa vårdgivare. Det handlade enligt myndigheten både om vårdgivare som tar tillfället i akt att ”överrapportera” när kombinationen av ekonomisk och bristande, alternativt outnyttjade, kontrollmöjligheter eller sanktioner skapar incitament att kunna erhålla extra ersättning från systemet, och aktörer som systematiskt är ute efter att mjölka systemet på pengar. Vissa aktörer bedöms dessutom ha kopplingar till organiserad brottslighet (Socialförsäkringsrapport 2017:10). Delegationen mot felaktiga utbetalningar ansåg att det finns en risk för att ersättning betalas ut trots att patienten inte har rätt till det, t.ex. på grund av utlandsboende. Delegationen bedömde vidare att det finns en risk att tandläkare utför vård som inte är nödvändig eller debiterar för vård som inte är utförd. Personlig assistans och ekonomiskt bistånd Ansvaret för personlig assistans är delat mellan kommunerna och . Enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade svarar varje kommun för biträde av personlig assistent, eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet inte täcks av sådan assistansersättning som enligt socialförsäkringsbalken beslutas av . För rätt till assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken krävs att den försäkrade behöver personlig assistans i genomsnitt för sina grundläggande behov. Assistansersättning kan enligt socialförsäkringsbalken betalas ut till den enskilde, en kommun eller till någon annan som har tillstånd enligt 23 § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade att bedriva verksamhet med personlig assistans. Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade innehåller inte några uttryckliga bestämmelser om att ersättning för personlig assistans kan betalas ut till någon annan än den enskilde, men det förekommer ändå i praktiken att så sker. Det förekommer även att ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) betalas ut till någon annan än den stödet avser. Ersättning för personlig assistans och ekonomiskt bistånd som betalas ut till den enskilde omfattas av bidragsbrottslagens tillämpningsområde. Förarbetsuttalandena om att lagen endast omfattar förmåner som betalas ut till den som stödet avser innebär emellertid att det är otydligt hur ersättning för personlig assistans och ekonomiskt bistånd som betalas ut av eller kommunen till någon annan än den enskilde ska bedömas. Som redovisats ovan finns det exempel i praxis på att gärningar som avsett sådana utbetalningar av ersättning för personlig assistans i stället har bedömts som bedrägeri. 2018/19:132 5.4 Regeringens förslag: Bidragsbrottslagens bestämmelser ska även omfatta sådana stöd, bidrag och ersättningar som beslutas av , Arbetsförmedlingen eller en kommun och avser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde (ekonomiskt stöd). förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna, bl.a. , Arbetsförmedlingen, Förvaltningsrätten i , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, , , Myndigheten för delaktighet, , , , , kommuner och landsting (SKL), Statskontoret, , och , tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. anser att det är mycket positivt att bidragsbrottslagens tillämpningsområde utvidgas till att även omfatta utbetalningar till annan part men som avser enskild person, eftersom det är av största vikt att fusk inom detta område beivras. tillstyrker den utvidgning av tillämpningsområdet som föreslås och har inga invändningar mot att lönegarantibedrägerier även i fortsättningen handläggs enligt bedrägeribestämmelserna i . () har inga synpunkter på att tillämpningsområdet utvidgas, men anser att det straffrättsliga området behöver förtydligas och preciseras. Enligt myndigheten är det t.ex. oklart om ersättning som erläggs av en kommun för en utbildningsplats enligt 23 kap. skollagen (2010:800) ska omfattas av lagen. anser att förslaget är välbehövligt och efterlängtat, men förutsätter att det under beredningens gång kommer att klargöras vilka former av ekonomiskt stöd som betalas ut av kommunerna som kommer att omfattas av utvidgningen. Myndigheten anser att det finns goda skäl för att inte låta lönegarantin omfattas av lagen. Även och kommun efterfrågar riktlinjer för vilka gärningar som ska falla inom ramen för det straffbara området. tillstyrker förslaget, men anser att konsekvenserna av det är svåröverblickbara. och Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen tillstyrker förslaget, men anser att även utbetalningar av lönegaranti bör omfattas av lagens tillämpningsområde. Enligt är kontrollen av lönegarantin eftersatt och då flera aktörer är inblandade är det svårt att upptäcka bedrägerier. Rådet menar att de aktörer som arbetar med lönegaranti skulle skärpa sina rutiner för kontroller om de skulle omfattas av Endast en remissinstans är negativ till förslaget. ifrågasätter om den föreslagna ändringen av tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen är nödvändig för att uppnå det syfte som angetts. Domstolen anser vidare att eftersom den föreslagna bestämmelsen inte omfattar utbetalningar från alla aktörer som omfattas av bidragsbrottslagen finns det en risk för att förslaget läses motsatsvis och att dess tillämpningsområde därigenom kan komma att begränsas på ett icke avsett sätt. domstolen att begreppet ekonomisk förmån bör användas i stället för Prop. 2018/19:132 ekonomiskt stöd. förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att ekonomiskt stöd som beslutas av och Arbetsförmedlingen ska omfattas av bidragsbrottslagen. förslag omfattar dock inte ekonomiskt stöd som beslutas av kommuner. föreslår vidare att utbetalningar av lönegaranti enligt lönegarantilagen (1992:497) ska omfattas av bidragsbrottslagen, och som en följd därav att konkursförvaltare, rekonstruktörer enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion och ska omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 6 § bidragsbrottslagen, om bidragsbrott riktade mot lönegarantin kan misstänkas. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrat sig, bl.a. Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, , Hovrätten för , SKL, , och , tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. konstaterar att förslaget inte omfattar ersättning för höga sjuklönekostnader och anför att det skulle underlätta för myndighetens kontrollutredningsverksamhet om samtliga av dess ärendeslag omfattades av bidragsbrottslagen. anser att myndigheten bör omfattas av anmälningsskyldigheten i 6 § bidragsbrottslagen om lagen utvidgas till att omfatta utbetalningar av lönegaranti. Rekonstruktörs- och konkursförvaltarkollegiet (REKON) tillstyrker förslaget att konkursförvaltare, rekonstruktörer och ska vara skyldiga att anmäla brott som riktas mot lönegarantin. Länsstyrelserna i , , och är positiva till förslaget, men anser att även den myndighet som betalar ut lönegaranti ska åläggas anmälningsskyldighet. i anser vidare att utredningen inte i tillräcklig utsträckning har granskat hur systemet med lönegaranti påverkas av att det är konkursförvaltare och rekonstruktörer som fattar beslut om lönegaranti. Även () anser att frågan om ersättning från lönegarantin ska omfattas av bidragsbrottslagen borde ha analyserats mer utförligt. Organisationen saknar en redogörelse för konkursförvaltares möjligheter att med befintligt regelverk förhindra missbruk av lönegarantin. TCO anser vidare att det finns stora skillnader mellan lönegarantin och ersättningar från t.ex. socialförsäkringssystemen, och att garantin därför inte kan hanteras på samma sätt. anser att mindre ingripande åtgärder borde övervägas innan kriminalisering av ett nytt område sker, men har i övrigt inga invändningar mot förslaget. CSN efterfrågar en mer djupgående analys av hur de materiella reglerna för respektive förmån förhåller sig till uppställda brottsrekvisit. Svensk Försäkring anser att det bör övervägas om bidragsbrottslagen bör tillämpas på brott mot lagreglerade obligatoriska privata försäkringar, såsom trafik- och patientförsäkringar. Skälen för regeringens förslag Centrala välfärdsförmåner som avser enskilda bör omfattas av bidragsbrottslagen oavsett hur utbetalning görs Företag har fått en allt större roll inom välfärdssystemen. Den kartläggning som har gjort visar att företag allt oftare används för att begå brott mot välfärdssystemen. Utbetalningar som avser enskilda personer, men som kommer den enskilde tillgodo via en mellanhand, som t.ex. en arbetsgivare eller en vårdgivare, omfattas emellertid inte av det förstärkta skydd som bidragsbrottslagen innebär (se avsnitt 5.1). När bidragsbrottslagen infördes var det främst avgränsningsproblematiken som motiverade att ersättningar som hanteras av de i lagen angivna aktörerna, men som inte betalas ut direkt till enskilda, hamnade utanför lagens tillämpningsområde. De principiella överväganden som låg bakom lagens införande talar emellertid för att även vissa sådana stöd ska omfattas av lagen. Det handlar om utbetalningar som hanteras av några av de i lagen utpekade aktörerna och som är avsedda att komma en enskild person tillgodo, men som betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde. Regeringen anser vidare att det är möjligt att avgränsa vilka ekonomiska stöd som omfattas av lagens bestämmelser genom att ange att det ska vara fråga om stöd, bidrag och ersättningar som beslutas av , Arbetsförmedlingen eller en kommun. Den stora majoriteten av de välfärdsförmåner som administreras av betalas ut till enskilda, och omfattas därmed redan av bidragsbrottslagen. Som framgår ovan betalas dock statligt tandvårdsstöd och, i vissa fall, assistansersättning ut till vårdgivare respektive assistansanordnare. Det statliga tandvårdsstödet kommer en enskild person tillgodo i form av nedsatt kostnad för tandvård. Stödets likhet med övriga välfärdsförmåner som hanterar, i kombination med att det finns tecken på att stödet är brottsutsatt, motiverar att stödet omfattas av bidragsbrottslagens utvidgade straffrättsliga skydd. Assistansersättningen måste vidare anses vara en lika central välfärdsförmån, med samma behov av straffrättsligt skydd, i de fall ersättningen betalas ut till en assistansanordnare som när utbetalningen görs direkt till den enskilde. Ekonomiskt stöd till arbetsgivare och anordnare av arbetsmarknadspolitiska insatser uppgår till stora belopp och stöden har liknande syften och funktioner som de ekonomiska förmåner som administreras av Arbetsförmedlingen och som redan omfattas av bidragsbrottslagen. Regeringen delar därför utredningarnas bedömning att Arbetsförmedlingens utbetalningar av ekonomiskt stöd bör omfattas av bidragsbrottslagen. Regeringen delar även uppfattning att kommunernas utbetalningar av ekonomiskt bistånd och ekonomiskt stöd till kostnader för personlig assistans bör omfattas av bidragsbrottslagen, även i de fall utbetalning görs till någon annan än den enskilde. Regeringen delar inte uppfattning att den föreslagna ändringen inte är nödvändig eller att endast begreppet ekonomisk förmån bör användas. Som redovisats ovan har begreppet ekonomisk förmån inte ansetts omfatta sådana stödformer som betalas ut till andra än den som stödet avser. Ekonomiskt stöd är således inte samma sak som en ekonomisk förmån för personligt ändamål. Begreppet ekonomisk förmån, som även omfattar lån och pensioner, kommer även fortsättningsvis att tillämpas vid utbetalningar direkt till enskilda. Eftersom bestämmelserna om ekonomiska förmåner och ekonomiska stöd har olika tillämpningsområden delar inte heller regeringen uppfattning att det finns en risk för att de läses motsatsvis och får ett mer begränsat tillämpningsområde än vad som avsetts. Regeringens förslag tar sin utgångspunkt i att det har funnits en omotiverad skillnad mellan stöd som avser en enskild men betalas ut till någon annan än den enskilde och de ekonomiska förmåner som regleras i bidragsbrottslagen. Syftet med förslaget är således att dessa förmåner och stöd, som har liknande funktion och betydelse, och som administreras av samma aktörer, ska behandlas lika i den straffrättsliga lagstiftningen. Regeringen bedömer att detta syfte inte kan uppnås med mindre ingripande åtgärder, som efterfrågat. Regeringen anser inte att det, som Svensk Försäkring föreslagit, finns skäl att utvidga lagens tillämpningsområde till att avse även trafik- och patientförsäkringar. Vad avses med ekonomiskt stöd? Med ekonomiskt stöd avses i det här sammanhanget ett stöd, ett bidrag eller en ersättning som kommer en enskild person tillgodo, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde. Stödet når i stället den enskilde genom t.ex. en löneutbetalning eller ett arbetshjälpmedel från arbetsgivaren eller genom subventionerad tandvård. Att stödet ska avse en enskild person innebär att det i varje enskilt fall ska gå att knyta en utbetalning av ett ekonomiskt stöd till en individ. Ekonomiska stöd kan i vissa fall även lämnas genom att ett skattekonto krediteras. I dessa fall görs inte någon utbetalning. Även sådana ekonomiska stöd som lämnas genom kreditering av ett skattekonto är avsedda att träffas av bestämmelserna i bidragsbrottslagen. I enlighet med vad Lagrådet har anfört bör det därför framgå av lagen att ekonomiska stöd inte bara kan betalas ut till, utan även tillgodoräknas, någon annan än den som stöder avser. Ett ekonomiskt stöd regleras i en lag eller en förordning, där det framgår under vilka förutsättningar stödet kan lämnas. En utbetalning eller ett tillgodoräknande av stödet förutsätter vidare att , Arbetsförmedlingen eller en kommun i ett beslut har tagit ställning till att villkoren för att ta del av det ekonomiska stödet är uppfyllda. Vilka ekonomiska stöd kommer att omfattas? kommun, , och har efterfrågat förtydliganden av vilka ekonomiska stöd som kommer att omfattas av den nya bestämmelsen. En uttömmande uppräkning av alla stöd som omfattas är emellertid inte meningsfull att göra, eftersom ekonomiska stöd regleras i författningar som kan ändras . I förhållande till Arbetsförmedlingen gäller dock generellt att sådana stöd som avser olika former av lönesubventioner och annat ekonomiskt stöd till arbetsgivare för anställning omfattas av lagstiftningen. Även ekonomiskt stöd till anordnare av arbetsträning eller andra arbetsmarknadspolitiska insatser för enskilda omfattas av den nya bestämmelsen. i vissa fall upphandlar tjänster för att tillhandahålla 2018/19:132 den verksamhet som ingår i myndighetens uppdrag, som t.ex. arbetsmarknadsutbildningar eller andra förberedande insatser för arbete eller utbildning, bör däremot inte medföra att den ersättning som betalas till leverantören av tjänsten betraktas som ett ekonomiskt stöd. I förhållande till kommer den nya bestämmelsen att omfatta tandvårdsstöd enligt lagen om statligt tandvårdsstöd och assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken, som betalas ut till assistansanordnaren. har gjort gällande att även ersättning för höga sjuklönekostnader enligt 17 § lagen (1991:1047) om sjuklön bör omfattas av bidragsbrottslagen. Bestämmelsen innebär att en arbetsgivare kan få kompensation från för den del av sjuklönekostnaderna som överstiger en viss andel av den totala lönekostnaden. Som framgår ovan anser regeringen att lagens tillämpningsområde bör avgränsas till ekonomiska stöd som avser enskilda. Det innebär att ersättning för höga sjuklönekostnader, som är ett generellt stöd riktat till arbetsgivare för att de ska våga anställa och expandera på ett önskvärt sätt (prop. 2014/15:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 7.4.3), inte omfattas av den föreslagna regleringen. När det gäller ekonomiska stöd som beslutas av kommunerna har särskilt framhållit att det finns behov av att ekonomiskt stöd till kostnader för personlig assistans enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade samt ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen omfattas av lagens tillämpningsområde, även i sådana fall då ersättningen inte betalas ut till den enskilde. Varken i fråga om ekonomiskt stöd till kostnader för personlig assistans eller i fråga om ekonomiskt bistånd framgår det uttryckligen av lagstiftningen att utbetalning kan ske till någon annan än den enskilde. Det förekommer dock i praktiken att båda ersättningarna betalas ut till någon annan än den som stödet avser. Kommunen kan t.ex. betala ut ekonomiskt bistånd för boende direkt till en hyresvärd. I dessa fall bör biståndet kunna bedömas som ekonomiskt stöd. Kommuner tillhandahåller även insatser och verksamhet som avser enskilda och som inte är av ekonomisk karaktär. En enskild kan t.ex. erbjudas hemtjänst eller en plats på ett äldreboende, och som CSN framhåller kan en kommun i vissa fall sluta avtal om att någon annan än kommunen mot ersättning ska utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen. I dessa fall är det emellertid inte fråga om att kommunen beslutar om eller betalar ut ett ekonomiskt stöd som avser en enskild person, utan om en verksamhet som kommunen ansvarar för. Att kommunen väljer att upphandla tjänster av ett företag som utför verksamhet åt kommunen mot ersättning medför inte att den ersättning som betalas till företaget ska betraktas som ett ekonomiskt stöd. Utbetalningar av lönegaranti bör inte omfattas av lagen Lönegarantilagen innebär att staten under vissa angivna förutsättningar svarar för en arbetstagares fordran på en arbetsgivare som försatts i konkurs eller är föremål för företagsrekonstruktion. Garantibelopp enligt lagen betalas ut av sju länsstyrelser som anges i lönegarantiförordningen (1992:501). Beslut om lönegaranti fattas emellertid av konkursförvaltare och rekonstruktörer enligt lagen om företagsrekonstruktion eller . Vid konkurser med bevakningsförfarande meddelar konkursförvaltaren dock inget formellt beslut om lönegaranti, utan underrättar om de lönefordringar som enligt förvaltarens uppfattning är klara. I dessa fall fattar i praktiken beslut i samband med utbetalningen av garantibelopp. Som konstaterar finns det uppgifter som talar för att lönegarantin är utsatt för bedrägerier. , , , i och bedömde 2011 att missbruket av statlig lönegaranti motsvarar 150–(se slutrapport från Samverkan mellan myndigheter mot ekonomisk brottslighet [SAMEB] i av ). Bedrägerierna bygger typiskt sett på att personer ges skenanställningar inför en konkurs, för att säkerställa utbetalningar från lönegarantin (Brå 2015:8, 2016:9). När bidragsbrottslagen infördes bedömdes lönegarantin vara en förmån av mindre betydelse i välfärdssystemen. uppbar 26 000 personer lönegarantiersättning och totalt utbetalades ca . Detta kan jämföras med kostnaden för assistansersättning som uppgick till drygt 23 miljarder eller kostnaden för anställningsstöden som uppgick till ca . Lönegarantin skiljer sig i flera viktiga avseenden från de förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen. Lönegarantin betalas inte ut av någon av de myndigheter som omfattas av bidragsbrottslagen, utan av ett mindre antal länsstyrelser. Som framgått ovan får länsstyrelserna uppgifter om en arbetstagares fordran av en konkursförvaltare eller en rekonstruktör, vilket innebär att det inte är den enskilde eller arbetsgivaren själv som lämnar uppgifter till den utbetalande myndigheten.