prop · H603104 · 2019-04-11 00:00:00 — ambition var att åstadkomma verkliga praktiska förbättringar och lindra konfliktens humanitära konsekvenser. stod för en principfast hållning med utgångspunkt i de humanitära principerna och internationell humanitär rätt. sökte därför ”avpolitisera” rådets humanitära möten och fokusera på hur konkreta humanitära framsteg skulle uppnås. För att främja en sådan dynamik tog initiativ till att i rådskretsen regelbundet hålla arbetsmöten med OCHA strax före säkerhetsrådets möten. Vid inträde i säkerhetsrådet hade slaget om största stad, , avslutats med katastrofala humanitära konsekvenser. Under säkerhetsrådets möten blev avsaknaden av humanitära framsteg allt tydligare. I denna kontext hade en förlängning av mandatet i säkerhetsrådsresolution (2014) högsta prioritet för rådets pennhållare (, , ). Resolutionen innebar att FN och dess partner fick mandat att föra in humanitärt bistånd över gränser utan explicit tillstånd från . tog tre miljoner människor del av dessa leveranser. Mellan pennhållarna rådde samsyn om målsättningen med en förlängning av mandatet som innebar att det gränsöverskridande stödet kunde fortsätta. Däremot fanns det delade uppfattningar om taktiska överväganden. Vid säkerhetsrådets möte indikerade att man önskade se en gradvis neddragning av de gränsöverskridande humanitära leveranserna. intensifierades pennhållarnas ansträngningar bland annat genom omfattande kontakter med rådsmedlemmar och andra nyckelaktörer, däribland grannländer. I säkerhetsrådet pläderade chefen för , , för ett förlängt mandat baserat på humanitära behov. uttryckte stöd för en förlängning, men gjorde klart att man inte skulle nöja sig med en förlängning utan ändringar i mandatet, motiverat av vad man uppfattade vara brister i övervakningen av det gränsöverskridande humanitära stödet och att väpnade oppositionsgrupper hindrade humanitära försändelser från . Två förhandlingsrundor hölls , den senare med utgångspunkt i inkomna skriftliga ändringsförslag från P3, och Den svåraste frågan var längden på förlängningen av mandatet, men många snåriga frågor om beskrivningen av situationen i landet blev även föremål för utdragna och komplicerade diskussioner. bilaterala överläggningar mellan pennhållarna och dels P3, dels , kunde ett resolutionsutkast distribueras med begäran om hölls omröstningen som utföll med tolv röster för (inklusive ), ingen emot och tre nedlagda (, och Texten kunde antas som resolution (2017). därmed den första och enda resolution om som säkerhetsrådet Resolutionen förlängde mandatet för FN:s gränsöverskridande humanitära leveranser till med . fanns med resolution en relativt god grund i rådet för det humanitära arbetet i . Våldsnivåerna ökade emellertid på marken, bland annat i och östra . hade inlett en militär operation i Afrin mot kurdiska grupper. briefade chefen för , , rådet efter ett Han hade tagit fram fem punkter för att åstadkomma konkreta förbättringar av den humanitära situationen. som var medpennhållare , gick vidare med ett ordförandeuttalande till stöd för de fem punkterna. komplicerade eftersom P3 ville förstärka texten medan inte ville acceptera samtliga fem punkter. Motsättningarna var inte möjliga att överbrygga och uttalandet blockerades. gjordes ett uttalande från samtliga FN-chefer i . De varnade för den alarmerande humanitära situationen och begärde en och begärde ett extrainsatt möte i Vid mötet slog OCHA larm om att den extremt svåra humanitära situationen försämrats , särskilt i östra Ghouta, och Afrin, och efterfrågade en månads humanitär paus, humanitärt tillträde, skydd av civila och medicinska evakueringar. cirkulerade och ett resolutionsutkast om en månads nationellt eldupphör för att möjliggöra humanitärt tillträde och medicinska evakueringar. Tre förhandlingsrundor hölls, vilka var långa och svåra men överlag relativt konstruktiva. gällde den närmare utformningen av ett eldupphör, inklusive aspekter såsom längd, övervakning och praktiska arrangemang. På begäran av ett antal rådsmedlemmar inkluderades ett undantag för militära operationer mot av säkerhetsrådet terroristlistade grupper såsom Isil/Daesh och grupper med samröre med denna samt Nusrafronten och andra grupper med samröre med al-Qaeda. och lade fram en reviderad text med begäran om en omröstning . Fortsatta förhandlingar blev emellertid nödvändiga dagen därpå om resolutionens paragraf om eldupphör. Ett extrainsatt rådsmöte genomfördes bakom lyckta dörrar. Slutsatsen blev att pennhållarna skulle cirkulera ytterligare en reviderad version med omröstning . kunde en överenskommelse nås och resolution (2018) antogs med enhällighet. , , , , , , , , och blev medförslagsställare. Antagandet välkomnades av bland annat generalsekreteraren och en rad olika humanitära organisationer. Initialt fanns förhoppningar om att resolutionen skulle kunna följas. I likhet med de flesta resolutioner om (undantaget resolution och 2449) kom dock resolution att få begränsat genomslag i praktiken eftersom bombningarna fortsatte. Under det svenska ordförandeskapet fokuserade det månatliga humanitära mötet om på barns situation i konflikten i . FN:s särskilda sändebud för barn och väpnad konflikt, Gamba, briefade rådet tillsammans med chefen för , . Mötet syftade till att främja genomförande av den antagna resolution (2018) om barn och väpnad konflikt (se avsnitten 5.1.4 samt 8) i en Syrienkontext. Efter sommarens militära offensiv i sydvästra och regimstyrkornas återtagande av detta område stod i fokus. Vid säkerhetsrådets möte varnade OCHA för en förestående militär offensiv i . och agerade för att öka den politiska kostnaden för en regimoffensiv mot , och för att uttömma alla alternativ till förebyggande åtgärder. Ett E10-uttalande kunde antas. På svenskt initiativ gjordes också ett EU8-uttalande. och begärde ett nytt möte i säkerhetsrådet. FN varnade återigen att en militär offensiv var förestående och att de humanitära konsekvenserna riskerade att bli katastrofala. Ett samstämmigt säkerhetsråd – med undantag för – menade att en offensiv måste undvikas. Den militära offensiven sköts sedermera upp efter att och slutit en överenskommelse om . Pennhållarskapet präglades i tilltagande utsträckning av förberedelserna inför den andra förlängningen av mandatet för det gränsöverskridande humanitära biståndet. och sökte uppnå en förlängning med enbart faktamässiga uppdateringar och utan ändringar i resolutionens mandat. och vinnlade sig också om en transparent och inkluderande förhandlingsprocess. Sonderingar genomfördes med samtliga rådsmedlemmar, och med de grannländer som berördes av det gränsöverskridande humanitära stödet. Efter omfattande sonderingar cirkulerade och ett resolutionsutkast till säkerhetsrådet . Förhandlingarna kom bland annat att handla om formuleringar i texten kring flyktingåtervändande, återuppbyggnad samt längden på mandatförlängningen. 2018/19:104 och cirkulerade ett reviderat resolutionsutkast. Det kunde inte accepteras av och . Efter ytterligare överläggningar – där en överenskommelse slutligen nåddes avseende skrivningar om flyktingåtervändande – lade och fram resolutionstexten med begäran om en omröstning . hölls omröstningen om resolutionsutkastet, vilken utföll med tretton röster för (inklusive ), ingen emot och två nedlagda (och ). Utkastet kunde därmed antas som resolution (2018). Mandatet för FN:s gränsöverskridande humanitära leveranser kunde återigen förlängas med . ledde förhandlingarna för de tre resolutioner som säkerhetsrådet kunde anta om under den svenska medlemskapsperioden. Detta illustrerar också att det finns ett mervärde i att valda medlemmar är pennhållare, särskilt i frågor där meningsskiljaktigheter finns mellan rådets permanenta medlemmar. Resolutionerna utgjorde vidare ett exempel på att ambitionen att nå konsensus inte var en målsättning i sig, utan ett arbetssätt för att nå meningsfulla beslut. åtnjöt respekt i medlemskretsen genom ett principfast agerande. Likaså vann den svenska arbetsmetoden erkännande för att fokusera på att nå konkreta och meningsfulla resultat. Från flera medlemmar uttrycktes även uppskattning för att sökte bidra till mindre politiskt laddade diskussioner och ansträngde sig för att samarbeta med, lyssna till samt tala med samtliga rådsmedlemmar och humanitära aktörer. huvudsakliga utgångspunkt för agerandet i säkerhetsrådet i det politiska spåret var att stödja FN-sändebudet, , och ansträngningarna för en politisk lösning på grundval av resolution (2015). strävade efter att värna FN:s ledning av den politiska processen och verka för framsteg. verkade också särskilt för att stödja den syriska oppositionen och syriska kvinnors deltagande i den politiska processen. Vid inträde i säkerhetsrådet saknades framsteg i den politiska processen. Fredssamtalen i under FN:s överinseende hade varit resultatlösa. , och hade tillkännagett att fredssamtal skulle anordnas i huvudstad . Vid säkerhetsrådets möte stod Astana-mötet i fokus. Stöd uttrycktes för Astana som ett bidrag till att konsolidera vapenvilan. Motsättningar uppstod emellertid kring ett eventuellt pressuttalande från rådet till stöd för Astanamötet. Det svenska ordförandeskapet kunde ta fram en text till uttalande som accepterades av samtliga. återupptogs de politiska samtalen när en ny runda hölls i under ledning. Samtalen ledde inte till några egentliga framsteg. Parallellt med de FN-ledda samtalen i hölls nya samtal i Astana. Denna växelverkan mellan Astanaformatet och den FN-ledda politiska processen skulle fortsätta . gjorde rådet ett pressuttalande där stöd uttrycktes för FN- sändebudet och den politiska processen. På förslag av kunde ett tillägg inkluderas om kvinnors deltagande i den politiska processen. betonade att Astana behövde möjliggöra en förnyad politisk process i och leda till direkta förhandlingar. Konkurrensen tilltog mellan och Astana. Vid årets sista möte i rådet lade skulden för misslyckandet för den åttonde rundan i på den syriska regimen. Detta ledde till ett infekterat replikskifte med . De flesta övriga säkerhetsrådsmedlemmar betonade att alla andra spår måste stödja den FN-ledda politiska processen och att regimsidan måste förmås förhandla. tillkännagav att en syrisk folkkongress skulle hållas i . Efter kontakter mellan generalsekreteraren och formulerades ett antal villkor för FN:s stöd för Sotjikongressen. Dessa innefattade bland annat att regimsidan förpliktigade sig att förhandla om konstitution och val och att resultaten från återfördes till . En överenskommelse nåddes om att en konstitutionell kommitté skulle beslutas i och sedan verka under FN:s ledning i . Kongressen i sammanträdde med deltagande av . kom samtliga möten i säkerhetsrådet i det politiska spåret att präglas av FN:s ansträngningar för att upprätta denna konstitutionella kommitté. Att gå vidare med sammansättningen av kommittén visade sig problematiskt. underströk FN:s mandat att utse och sammankalla kommittén och att kvinnor måste inkluderas på ett meningsfullt sätt. , och skickade ett brev till generalsekreteraren och hans sändebud, Astanagaranterna samt medlemmarna i den så kallade ”lilla gruppen” (, , , , ) om vikten av kvinnor i den konstitutionella kommittén. uttryckte sedan stöd för detta i säkerhetsrådet . informerade säkerhetsrådet att han skulle lämna sitt uppdrag , men att han först skulle upprätta den konstitutionella kommittén. tog initiativ till ett EU8- uttalande om den konstitutionella kommittén för att stödja sändebudets ansträngningar och tydliggöra att något bidrag till återuppbyggnad inte var aktuellt förrän en trovärdig politisk övergångsprocess inletts i linje med resolution (2015). Den syriska regimen vägrade dock fortsatt att erkänna de delar av Sotjiöverenskommelsen som berörde FN:s mandat. fortsatte som sändebud och rapporterade till säkerhetsrådet . Spänningarna på marken ökade efter det att tillkännagett sin avsikt att inleda en militär offensiv i nordöstra och beslutat att inleda ett trupptillbakadragande från . Mot denna bakgrund bjöd in till ett informellt möte i säkerhetsrådet för att diskutera hur en militär eskalering i nordöstra skulle kunna undvikas. Detta möte hölls . Det nåddes inga överenskommelser om ordförandeuttalanden eller resolutioner som avsåg det politiska spåret. Ett antal muntliga uttalanden kunde göras om stöd för den politiska processen och upprättandet av den konstitutionella kommittén, bland annat efter säkerhetsrådets informella arbetsmöte på Backåkra (se avsnitt 9)och efter säkerhetsrådets möte under ordförandeskap. Användning av kemiska vapen Under det svenska medlemskapet använde sin vetorätt vid sex tillfällen om , varav en gång tillsammans med . I samtliga fall handlade det om resolutionsutkast som avsåg kemvapenanvändning. Rådet hanterar frågan om avveckling av det syriska kemvapenprogrammet enligt resolution (2013), som tillkommit efter överenskommelsen om att helt avveckla efter kemvapenattacken i den syriska orten . beslutade säkerhetsrådet genom resolution (2015) att inrätta en gemensam utredningsmekanism (OPCW-UN Joint Investigative Mechanism, ) mellan FN och Organisationen för förbud mot kemiska vapen (OPCW). Syftet var att identifiera förövarna av de kemvapenattacker som bekräftats av OPCW:s undersökningsuppdrag. utgångspunkt var att användningen av kemvapen i utgjorde ett grovt brott mot folkrätten och ett allvarligt hot mot internationell fred och säkerhet. verkade därför för att fördöma kemvapenanvändning oavsett förövare, upprätthålla respekten för konventionen om kemvapen (CWC) och stödja OPCW och i dess verksamhet samt verka för ansvarsutkrävande. stod det klart att funnit tillräckliga bevis i fyra fall (tre av dessa tillskrevs den syriska regimen och ett tillskrevs Isil/Daesh), vilket väckte frågan om ansvarsutkrävande. och meddelade därför sin avsikt att gå vidare med en resolution för att införa sanktioner. Frågan om det fransk-brittiska resolutionsutkastet var högaktuell vid inträde som rådsmedlem. Mötet i kemvapenspåret var det första som hölls under det svenska medlemskapet , därtill under ordförandeskap. Den nya rådskonstellationen resulterade i att förhandlingarna om resolutionsutkastet om sanktioner kopplade till kemvapenanvändning senarelades. ägde en omröstning rum om det resolutionsutkast som P3 gemensamt lade fram. var medförslagsställare, liksom , och . Utfallet blev nio röster för (inklusive ), tre emot (, och ) och tre nedlagda (, och ). Det blev som förväntat ett dubbelveto av och . ägde en kemvapenattack rum i orten Sheikhoun i . och begärde ett extrainsatt möte i säkerhetsrådet och lade, tillsammans med , fram ett resolutionsutkast . möte dagen därpå präglades av en mycket hård ton mellan och , även om enighet fanns om behovet av en oberoende utredning. betonade i sitt anförande att kemvapenanvändning i måste upphöra, den misstänkta attacken utredas och ansvarsutkrävande säkerställas. FN-ambassadör, , hotade med unilateralt agerande om inte rådet tog sitt ansvar. Överläggningarna om ett resolutionsutkast fortsatte mellan de permanenta medlemmarna. svarade med att delge ett Den huvudsakliga stötestenen var en paragraf som hävdade föregrep en utredning och i stället pekade ut den syriska regimen som skyldig. lade P3 fram sitt resolutionsutkast och begärde omröstning . gjorde därefter detsamma med sin egen text. I det dödläge som uppstått beslutade att agera för att undvika en blockering och möjliggöra för rådet att ta ansvar. På svenskt förslag sammanträdde E10 och enighet rådde om vikten att finna en framkomlig väg. E10 kunde komma överens om en text som utgick från P3:s utkast men ersatte den mest kontroversiella paragrafen med befintliga formuleringar från en annan resolution (2118 (2013)). uttryckte stöd för E10-initiativet. Övriga permanenta medlemmar avvisade dock initiativet. Vid rådets extrainsatta möte meddelade FN- ambassadör, , att ingen omröstning skulle äga rum. E10- medlemmarna redogjorde för vikten av att skyndsamt få till stånd en oberoende och trovärdig utredning. Flera E10-medlemmar pekade också på att ingen förhandling skett om vare sig P3:s eller resolutionsutkast. efter att mötet i säkerhetsrådet avslutats inledde en robotattack mot den militära flygbasen i . Ett extrainsatt möte hölls i säkerhetsrådet på begäran av . och fördömde flygangrepp. hävdade att angreppet var fullständigt berättigat och ett måttfullt steg som svar på kemvapenanvändning. fick stöd från , och , medan och uttryckte förståelse. och uppmanade till att undvika militära medel. betonade, liksom , vikten av att agera i linje med folkrätten och pekade på att ingripande väckte frågor om dess förenlighet med folkrätten. hölls omröstning om ett reviderat resolutionsutkast från P3. Resultatet blev nio röster för (inklusive ), två emot (och ) och tre nedlagda (, och ). beklagade att rådet varit oförmöget att agera och att använt sitt veto. och präglades av svårigheterna att förlänga JIM:s mandat. Den första omröstningen om en förlängning ägde rum . Resolutionen hade lagts fram av . Elva rådsmedlemmar (inklusive ) röstade för, två emot (och ) och två lade ned sina röster (och ). I de efterföljande röstförklaringarna uttrycktes besvikelse över resultatet, och en stark önskan om att finna konsensus i rådet, inklusive från som framhöll att det var ett så kallat tekniskt veto. intensifierade ansträngningarna tillsammans med andra E10- medlemmar att finna en väg framåt för att möjliggöra en förlängning av JIM:s mandat. Inom E10 fanns ett starkt stöd. cirkulerade sin sjunde rapport med slutsatsen att den syriska regimen var skyldig till kemvapenattacken i . cirkulerade både och varsitt resolutionsutkast om en mandatförlängning av . hade nära kontakt med både och och uppmanade båda att försöka finna en lösning. Parallellt aktiverades E10-spåret ånyo. snart uppenbart att säkerhetsrådet befann sig i en återvändsgränd. hölls först en omröstning om resolutionsutkast, med resultatet elva röster för (inklusive ), två emot (och ) och två nedlagda (och ). Det tionde ryska vetot om hade därmed avlagts. drog först tillbaka sin resolutionstext, men texten lades sedan fram till omröstning av i egenskap av medförslagsställare. Omröstningen utföll med fyra röster för (, , och ), sju emot (inklusive ) och fyra nedlagda (, , och ). därefter ett resolutionsutkast med en teknisk förlängning . Vid omröstningen fick det japanska utkastet tolv röster för (inklusive ), två emot (och ) och en nedlagd JIM:s mandat löpte därför ut och kunde inte förlängas. hölls det månatliga mötet på årsdagen av den syriska regimens attack i . uppgifter om att en ny misstänkt kemvapenattack utförts av den syriska regimen, i Douma strax utanför huvudstaden . extrainsatt möte hölls . cirkulerade en resolutionstext i syfte att både stödja en omedelbar utredning av OPCW:s undersökningsuppdrag, och upprätta en ny attributionsmekanism. meddelade dock sin avsikt att agera oavsett beslut från säkerhetsrådet. och flera andra rådsmedlemmar betonade att attacken behövde utredas och bekräftas av OPCW innan något agerande kunde bli aktuellt. lade fram sin egen resolutionstext med begäran om svarade med att begära en omröstning om sin text som tagits fram redan tidigare. lade fram en andra resolutionstext, där man lånat en betydande del av den svenska resolutionstexten, men utan dess paragrafer om en ny Denna lades också fram med begäran om omröstning efter de två andra texterna. Vid omröstningen kunde ingen av de tre Resultatet av omröstningen om resolutionsutkast var tolv röster för (inklusive ), två emot ( och ) och en nedlagd (). avlade sitt tolfte veto oms Vid omröstningen om utkast blev sedan resultatet sex röster för (, , , , och ), sju emot (, , , , , och ) och två nedlagda (och begärde överläggningar bakom lyckta dörrar mellan den andra och tredje omröstningen. Vid överläggningarna cirkulerade en reviderad version av det egna resolutionsutkastet av , där det bland annat uppdrogs åt generalsekreteraren att ta fram ett förslag till en Flera länder uttryckte stöd för texten, och andra ville ge förslaget mer tid. Varken eller var dock intresserade av kompromissförslag, och de ville båda gå till omröstning. Omröstningen hölls därefter om den andra ryska resolutionstexten, med resultatet fem röster för (, , , och ), fyra emot (, , och ) och sex nedlagda (inklusive ). presenterade ett uppdaterat resolutionsutkast strax före ett Skr. 2018/19:104 extrainsatt möte med bland annat ett förslag om att skicka en högnivåmission för nedrustning till , vilket fick brett stöd vid mötet. P3 signalerade dock efteråt till att det var . begärde, med stöd från och , ytterligare ett extrainsatt möte men med deltagande av generalsekreteraren. Vid detta möte redogjorde för sitt uppdaterade resolutionsutkast liksom sin tydliga position om ett fördömande av kemvapenanvändning, men också att ett svar måste vara i linje med folkrätten och respektera . kom beskedet att , och genomfört militära anfall mot mål i . Som svar begärde ett nytt extrainsatt möte i säkerhetsrådet och cirkulerade ett resolutionsutkast som fördömde ”aggressionen”. Vid mötet pekade generalsekreteraren på vikten av att alla agerade i överensstämmelse med och folkrätten, inklusive normerna i fråga om kemvapen. P3 försvarade sitt agerande, medan med stöd från och betecknade detta som en aggression. och uttryckte stöd för P3, båda med hänvisning till försvarsalliansen stöd för aktionen. framförde i sitt anförande en principiell ståndpunkt om folkrättsbrott, inklusive kemvapenanvändning, rådets blockering samt vikten av respekt för folkrätten och . Resultatet av omröstningen om det ryska resolutionsutkastet blev tre röster för (, och ), åtta emot (inklusive ) och fyra nedlagda (, , och ). hade fyra möten genomförts, fyra omröstningar skett och minst fem olika resolutionsutkast hanterats. P3 lade på franskt initiativ fram ett nytt resolutionsutkast som täckte samtliga tre spår. Flera betonade att det var dags för en avkylningsperiod. I stället riktades blickarna mot säkerhetsrådets resa till och det informella arbetsmötet på Backåkra, där blev ett huvudämne. Det uttalande som överenskoms på Backåkra innehöll ett åtagande om att verka för upprättandet av en ny attributionsmekanism. förde en nära dialog med FN:s nedrustningskontor () och olika modeller för en ny mekanism diskuterades. P3 valde att gå vidare med att låta statspartskonferensen för CWC besluta om att inrätta en attributionsmekanism vid ett extrainsatt möte i den 25–. Frågan hade därmed de facto flyttats från i till OPCW i . FN har en fredsbevarande insats i () . Insatsens huvudsakliga syfte är att anordna en folkomröstning, vilken inte kunnat genomföras. har framför allt övervakat den ingångna vapenvilan mellan och Polisario. Rådets hantering påverkades vid inträde av efterdyningarna av en kris mellan och , vilken resulterat i att civila komponent hade utvisats . hade nått en partiell lösning varigenom en del av civila personal kunde återvända. begärde som medlemmar i säkerhetsrådet extrainsatta möten för att få uppdateringar från och upprätthålla ett politiskt tryck på i frågan. En kris hade också uppstått då väpnade element gått in i Marockokontrollerade och den Polisariokontrollerade delen av FN:s nye generalsekreterare engagerade sig för att finna en lösning i Guerguerat. drog sig först och sedan Polisario ur buffertzonen. tilläts sedan återvända. Ledstjärnan för agerande i säkerhetsrådet var en vilja att väcka nytt liv i den stagnerade politiska processen. var att få till stånd återupptagna direkta samtal mellan parterna, och en ömsesidigt godtagbar förhandlingslösning där västsahariernas rätt till verkade också för att ge uppmärksamhet åt de humanitära aspekterna av konflikten, situationen i flyktinglägren i och situationen för de mänskliga rättigheterna i var pådrivande för att stärka kvinnors och ungdomars Resolutionen om förlängning av mandat utgör det huvudsakliga verktyget att påverka frågan i en rådskontext. mandatförlängningen under det svenska medlemskapet ägde rum