prop · H603127 · 2019-05-27 00:00:00 — Motsvarande synpunkter har kommit in från olika aktörer som till exempel Uniper, vid , Energiföretagen , och . har i detta sammanhang framfört vikten av att transporter av farliga ämnen, såsom kärnämnen, kan genomföras med fullgott skydd. Kommittén har övervägt även denna särskilda fråga, men funnit det mindre lämpligt att utöka skyddslagens kategorier av skyddsobjekt till att omfatta fartyg för de aktuella specialtransporterna. Detta då det skulle gå emot den huvudsakliga lagstiftningsteknik som i övrigt förekommer i skyddslagen, enligt vilken vida uttryck används för att beskriva möjliga skyddsobjekt. Kommittén har även pekat på att skydds- och säkerhetsfrågor som specifikt rör transporter av kärnämnen till sjöss i första hand bör regleras genom den speciallagstiftning som i övrigt är relevant för sådana transporter och då särskilt noterat lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet samt framhållit att de ändringar som kommittén ska föreslå ska vara motiverade utifrån behovet av att stärka skyddet för totalförsvarsverksamheten. Kommittén har sammanfattningsvis inte i detta avseende föreslagit någon förändring i skyddslagen. Motsvarande fråga togs även upp i samband med skyddslagens tillkomst. Regeringen konstaterade då att det inte är givet att den bästa lösningen för att åstadkomma ett skydd i detta sammanhang kan åstadkommas genom att besluta att transporterna i fråga ska vara skyddsobjekt. Det ansågs därför inte då aktuellt att föreslå en reglering som medgav att sådana typer av rörliga civila objekt skulle kunna beslutas som skyddsobjekt (prop. 2009/10:87 s. 48). m.fl. har invänt mot den bedömning som kommittén gjort och huvudsakligen framhållit att det för en säker elförsörjning är viktigt med ett konsekvent skydd för hela processen, inklusive kärnbränslets livscykel. Kärnkraftverkens drift är beroende av kontinuerlig bortförsel av använt kärnbränsle. Kärnenergisystemet är en viktig del 2018/19:127 av den svenska energiförsörjningen. Det svenska kärnenergisystemet består av tre kärnkraftverk, en bränslefabrik, ett slutförvar för lågaktivt avfall, ett mellanlager för använt kärnbränsle och ett transportsystem för det använda kärnbränslet. Det speciella användningsområdet medför vidare att det finns en hotbild mot verksamheten i sin helhet. Genom att inte transporten till sjöss av kärnämnen kan beslutas som skyddsobjekt faller den delen av systemet utanför skyddslagens tillämpningsområde. Regeringen konstaterar att hanteringen av kärnbränsle är en del i det system som hanterar samhällets energiförsörjning. Det är angeläget att bästa möjliga förutsättningar för skydd av denna del av verksamheten ges. Av vad som anförts kan vidare konstateras att den aktuella verksamheten, dvs. det led som sker i form av transporter till sjöss av kärnämnen i för ändamålet särskilt utrustat fartyg, närmast får anses vara att jämställa med en för verksamheten specialanpassad anläggning. Även om det som konstaterats ovan inte finns anledning att öppna upp för att kunna göra civila rörliga objekt i allmänhet till skyddsobjekt, anser regeringen att det finns utrymme för att göra en annan bedömning just vad gäller denna särskilda verksamhet. Den mycket speciella karaktär av fartyg som därmed skulle kunna omfattas av ett beslut om skyddsobjekt blir av begränsad omfattning och innebär inte heller en större inskränkning av allmänhetens rörelsefrihet än nödvändigt. Regeringen anser således, i motsats till kommittén, att skyddslagen bör utvidgas till att möjliggöra beslut om skyddsobjekt i fråga om fartyg som används för transporter av kärnämne. 5.2Skyddsobjekt till skydd för militär verksamhet Regeringens förslag: Vissa militära fordon ska kunna vara skyddsobjekt. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén har dock avgränsat vilka militära fordon som bör kunna komma i fråga som skyddsobjekt endast genom motivuttalanden. Remissinstanserna: Försvarsmakten ser ett stort behov av att kunna besluta vissa militära fordon som skyddsobjekt och vill därför särskilt tillstyrka kommitténs förslag i denna del. Vidare anförs bland annat att i allt högre grad samarbetar och samövar med andra länder på svenskt territorium. Detta innebär att utländska militära fartyg, luftfartyg och fordon befinner sig i . kan förstärkt skydd tillskapas för dessa genom beslut om skyddsobjekt för området runt ett utländskt örlogsfartyg när det ligger vid kaj, och för fordon inom ett övningsområde som i sig är ett skyddsområde. Vid transporter eller rena transiteringar saknas sådana möjligheter. Ett bättre skydd skulle kunna åstadkommas genom att främmande stats militära fartyg, luftfartyg och fordon läggs till i uppräkningen av vad som kan beslutas som skyddsobjekt i skyddslagen. påpekar att det vid exemplifiering av vilka militära rörliga objekt som kan vara i behov av förstärkt skydd är bättre att tala om sensorsystem i stället för att, som kommittén gjort, tala om radar- Prop. 2018/19:127 anläggningar. Transportstyrelsen anser att det finns risk för oklarheter och missförstånd mellan trafikanter som framför fordon och sådana fordon i rörelse som förklarats som skyddsobjekt. Vidare pekar myndigheten bland annat på att skyltning för rörliga skyddsobjekt behöver ses över. Om det ska ställas krav på trafikanter att hålla avstånd till fordon i rörelse som förklarats vara skyddsobjekt kan det finnas behov av revidering i trafikförordningen (1998:1276). Gränsdragningen mellan att ge anvisningar som skyddsvakt och att ge anvisningar till trafiken kan vara svår att göra för den som ger anvisningar. Skälen för regeringens förslag Skydd av militära fordon Skyddslagen är främst avsedd för att möjliggöra förstärkt fysiskt skydd för permanenta anläggningar och områden som stadigvarande används för viss verksamhet. I fråga om rörliga objekt kan militära fartyg och militära luftfartyg beslutas vara skyddsobjekt. Under vissa extraordinära förhållanden kan även lok och järnvägsvagnar av betydelse för totalförsvaret vara skyddsobjekt. Motorfordon och andra rörliga objekt på marken kan däremot inte beslutas som skyddsobjekt enligt nu gällande regelverk. Civila rörliga skyddsobjekt behandlas i avsnitt 5.1.2. Det finns särskilt skyddsvärda militära fordon. Ett militärt fordon som står uppställt eller annars befinner sig inom ett befintligt skyddsobjekt får del av det skydd mot obehörigt tillträde som det skyddsobjektet då har. Skyddslagen ger stöd för att besluta områden som skyddsobjekt där Försvarsmakten, eller tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök eller där oförutsedda följder av sådan verksamhet kan inträffa. Områden där Försvarsmakten har satts in för att hindra en kränkning av territorium eller för att möta ett väpnat angrepp mot landet kan också beslutas som skyddsobjekt. Detsamma gäller områden m.m. som ägs eller används med nyttjanderätt av staten och som disponeras av Försvarsmakten, eller (5 § 1–3 skyddslagen). Skyddslagen är ett av flera sätt att åstadkomma skydd. Det är i många avseenden straffbelagt att angripa fordon eller personer som färdas i ett fordon. Detta följer bland annat av flera bestämmelser i (till exempel tillgrepp av fortskaffningsmedel, skadegörelse och olika brott mot person). Dessutom finns rätten till envarsgripande, dvs. den rätt som var och en har att i vissa speciella situationer gripa personer som har begått brott, med stöd av 24 kap. 7 § andra stycket . Andra regelverk som kan aktualiseras är till exempel bestämmelserna om särskilt eskortstöd vid transporter av större mängder skjutvapen enligt förordningen (1996:31) om statliga myndigheters skjutvapen m.m. och regelverket om transport av farligt gods i lagen (2006:263) om transport av farligt gods. ställningstaganden om militära fordon som skyddsobjekt Frågan om militära fordon ska kunna vara skyddsobjekt är inte ny. heten att besluta militära fordon som skyddsobjekt har efter förslag från 2018/19:127 utredningar övervägts såväl när den nuvarande skyddslagen som när den lag som skyddslagen ersatte, lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m., beslutades respektive 1990. Någon sådan möjlighet infördes dock inte då. I propositionen om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (prop. 1989/90:54 s. 37) uttalade regeringen bland annat att det inte faller sig naturligt att förbjuda tillträde till fordon och andra lösa föremål. För att kunna bevaka ett fordon på det sätt som regelverket om skyddsobjekt förutsätter behöver fordonet rimligen vara placerat inom en anläggning eller ett område. Slutsatsen blev då att fordon får beredas skydd genom att den anläggning eller det område där de placeras spärras av. Regeringen påpekade också att en tillfällig uppställningsplats kan göras till skyddsobjekt. När frågan om fordon som skyddsobjekt övervägdes på nytt 2010 hade en utredning, , haft i uppdrag att särskilt överväga om motorfordon skulle kunna förklaras vara skyddsobjekt. Bakgrunden till uppdraget var det ökade antalet skyddsvärda militära transporter och mängden värdetransportrån. Regeringen konstaterade då, i likhet med , att det inte går att åstadkomma någon reell skyddseffekt mot grova brottsliga fysiska angrepp mot ett civilt fordon under färd med hjälp av skyddslagstiftningen, eftersom en skyddsvakt under färd inte har några möjligheter att på ett verkningsfullt sätt utöva sina befogenheter. Angrepp på fordon i rörelse bedömdes också regelmässigt falla in under bestämmelser. Även frågan om militära motorfordon och möjligheten att för dessa upprätthålla ett skydd under färd övervägdes i detta sammanhang. såg här ett behov och föreslog därför att militära fordon skulle kunna göras till skyddsobjekt (SOU 2008:50 s. 115–126). Regeringen konstaterade i prop. 2009/10:87 (s. 49–52) att militära fordon i och för sig kan ha ett behov av skydd mot sådana angrepp som omfattas av skyddslagens ändamål. Det ansågs dock inte vara möjligt att upprätthålla ett sådant skydd på ett verkningsfullt sätt under färd. Det framhölls också att en av utgångspunkterna vid överväganden om militära fordon som skyddsobjekt bör vara att enskildas grundläggande fri- och rättigheter inte ska inskränkas om det inte är oundgängligen nödvändigt. Med hänsyn till att militära fordon inte sällan torde färdas eller befinna sig på platser invid eller i det allmänna vägnätet dit allmänheten normalt har fritt tillträde, skulle personers rörelsefrihet i sådana fall begränsas. Regeringen konstaterade att det då skulle vara nödvändigt att allmänheten upplystes om att det militära fordonet utgjorde ett skyddsobjekt. Det ansågs kunna ifrågasättas om det under alla förhållanden, både i rörelse och när fordonet står uppställt, på ett tydligt sätt går att upplysa allmänheten om att det militära fordonet är ett skyddsobjekt. Brister i detta avseende ansågs kunna skapa risk för situationer där den enskilde inte har klart för sig att fordonet är ett skyddsobjekt. Regeringen ansåg det därför mer ändamålsenligt att militära fordon även fortsatt erhöll skydd inom befintliga anläggningar och områden som är skyddsobjekt. Behov av förstärkt skydd genom skyddslagen Militära fordon kan som konstaterats ovan i viss utsträckning omfattas av det förstärkta skydd som skyddslagen möjliggör. anser att det ändå finns ytterligare behov och påpekar att behov av förstärkt skydd kan uppstå även för fordon som exempelvis tillfälligt ställts upp för rast eller nattvila. Sådana uppställningsplatser för stopp, i vissa fall kortvariga som inte nödvändigtvis kunnat planeras på förhand, faller då inte alltid med självklarhet in under någon av de möjligheter till skyddsobjekt som nuvarande skyddslagstiftning ger. Kommittén har i sammanhanget framhållit att behovet förstärks av Försvarsmaktens behov av förflyttningar för att kunna utöva sin verksamhet. Övergången från centralförråd till decentraliserade mobiliseringsförrådsställen har bidragit till ett allt större beroende av militära transporter. har minskningen av antalet regementen och förband inneburit att det finns färre militära anläggningar där militära fordon kan ställas upp inom ett skyddat område. Försvarsmakten ser för sin del ett stort behov av att kunna besluta vissa militära fordon som skyddsobjekt och tillstyrker särskilt kommitténs förslag i denna del. En fördel med att göra det möjligt att besluta vissa militära fordon som skyddsobjekt är enligt kommittén att sådana fordon då kan ges förstärkt skydd, oberoende av var de ställs upp. Militära fordon kan behöva ställas upp på olika platser, till exempel till följd av personalens behov av nattvila, och är det uppställningsplatsen som avgör om fordonet ska få skydd motsvarande ett skyddsobjekt eller inte. Om det specifika militära fordonet i stället kan göras till skyddsobjekt undviks sådana situationer. Vidare anser kommittén att beslutsfattandet om skyddsobjekt underlättas om det specifika fordonet kan göras till skyddsobjekt. Det är rimligen främst genom att skyddsvakter finns på plats när ett fordon ställs upp och då kan agera med stöd av sina befogenheter som fördelar kan vinnas. Skyddsvakten kan då planera sitt agerande och vidta åtgärder i samband med att ett fordon ställs upp med vetskap om vilka befogenheter som gäller. Under färd innebär däremot inte det faktum att fordonet är skyddsobjekt några självklara fördelar. Regeringen är även fortsatt av uppfattningen att skyddslagen i en sådan situation inte ger något förstärkt skydd i praktiken. Beslut om att vissa militära fordon är skyddsobjekt skulle däremot kunna fylla en funktion genom att skyddsvakter finns på plats och kan upprätthålla bevakning med stöd av skyddslagen och även, vid behov, kan vidta åtgärder vid uppställda fordon. En sådan möjlighet måste i så fall vara proportionerlig och väl avgränsad till sin omfattning. Särskilt skyddsvärda militära fordon som skyddsobjekt Ett tillträdesförbud enligt skyddslagen kan innebära inskränkningar i enskildas grundlagsfästa fri- och rättigheter. En avvägning mot motstående intressen behöver därför göras. När det gäller tillträdesförbud till fordon, vilket blir aktuellt om vissa militära fordon görs till skyddsobjekt, är det huvudsakligen begränsningar i rörelsefriheten som aktualiseras. Det är kommitténs uppfattning att det generellt sett innebär en mindre inskränkning av enskildas rätt att begränsa tillträdet till ett stillastående fordon än till en uppställningsplats för ett sådant, eftersom detta borde innebära att tillträdet begränsas till en mindre yta. Enligt terminologin i tillträdesförordningen (1992:118) avses med militära fordon stridsfordon, andra motordrivna fordon, släpfordon och 2018/19:127 terrängsläp som ägs eller brukas av en stats stridskrafter (2 § 7 tillträdesförordningen). Regeringen gör bedömningen att alla militära fordon inte är lika skyddsvärda. För att ett militärt fordon ska kunna komma i fråga som skyddsobjekt behöver det därför till att börja med vara fråga om ett särskilt skyddsvärt sådant fordon. Som exempel på rörliga objekt som är i behov av skydd tar kommittén bland annat upp stridsvagnar och strids- fordon, samt rörliga radaranläggningar. Vidare nämns vissa transporter av manöverförband, skyddsvärd it-utrustning eller skjutvapen. radioanstalt har påpekat att radaranläggningar i detta sammanhang kan vara ett för snävt uttryck att använda och framhållit att det snarare är sensorsystem som bör lyftas fram. Uttrycket militära fordon kan alltså innefatta en mängd olika fordon. är dock endast militära fordon med en särskild funktion som bör kunna beslutas vara skyddsobjekt. Avgörande måste vara vilken funktion fordo- net representerar för Försvarsmakten och skyddsvärdet av den funktionen. I sammanhanget kan det sakna betydelse om fordonet är registrerat i det militära fordonsregistret eller har hyrts av Försvarsmakten. heller spela någon roll om fordonet framförs för egen maskin eller är lastat på till exempel en inhyrd släpvagn. för transporter av sådana fordon som kan omfattas. bör fordon vara som i sig själva utgöra sådana systemkonstruktioner som i möjligaste mån bör skyddas från insyn. Allmänheten kan även i vissa fall riskera att utsättas för oförutsedda följder till följd av transporter, vilket i sig kan motivera ett behov av skyddsåtgärder för att upprätthålla visst av- stånd vid uppställning av fordonet. Regeringen konstaterar att vissa militä- ra fordon med detta synsätt har ett sådant högt skyddsvärde att det är rim- ligt att överväga beslut om skyddsobjekt. En planerad användning av skyddsvakter med fulla befogenheter blir då möjlig och kan förberedas. De fordon som bör kunna komma i fråga som skyddsobjekt är fordon som tillverkats särskilt för militärt ändamål. Med detta avses här exempel- vis fordon som är system för eller bärare av särskilt viktiga vapen-, sensor- Även militära transporter av stora mängder vapen, ammunition och sprängämnen eller andra sådana särskilt skyddsvärda transporter av farlig materiel bör kunna beslutas som skyddsobjekt. Genom en sådan avgränsning utmärker sig de här aktuella militära fordo- nen redan genom sin konstruktion och användning i förhållande till fordon Detta medför att allmänheten rimligen bör uppmärksamma fordonet särskilt och inte bör bli överraskad av om fordonet är ett skydds- Genom att upprätthålla en sådan tydlig avgränsning av vilka militä- ra fordon som kan bli aktuella för beslut om skyddsobjekt anser regeringen att allmänheten, på ett fullgott sätt, får anses kunna uppfatta när ett militärt fordon är skyddsobjekt. Den osäkerhet som ett regelverk som innebär att militära fordon i allmänhet som utgångspunkt skulle kunna beslutas som skyddsobjekt skulle medföra kan då undvikas. kan därmed åstadkommas i systemet, något som är en starkt bidragande faktor till om möjligheten bör tillåtas. Av kommitténs resonemang följer att allmänheten som huvudregel inte bör behöva påverkas i någon större omfattning av att vissa militära fordon Regeringen delar detta synsätt under förutsättning att de avgränsningar till särskilt utpekade militära fordon som här föreslås görs. Som ingångsvärden gäller då vidare att Försvarsmakten har att fatta sina beslut inom ramen för de proportionalitetsavvägningar m.m. som följer av lagstiftningen i stort. Det bör vidare kunna antas att sådana fordon som kan komma i fråga som skyddsobjekt även fortsättningsvis om möjligt som regel kommer att ställas upp inom redan beslutade skyddsobjekt. I fråga om stillastående militära fordon som är skyddsobjekt kommer allmänheten vidare främst att påverkas genom att det finns en skyddsvakt på plats vid fordonet som upprätthåller tillträdesförbudet till fordonet och av den anledningen har särskilda befogenheter. Genom tydlig skyltning och närvaro av uniformerade skyddsvakter samt den avgränsning till vilka militära fordon som får beslutas som skyddsobjekt som här föreslås, bör det bli tillräckligt tydligt för den enskilde att denne har att förhålla sig på ett särskilt sätt till det stillastående fordonet. Mot bakgrund av att allmänheten inte har tillträde till fordonen får den inskränkning det här kan bli fråga om i allmänhetens rörelsefrihet anses vara såväl befogad som proportionerlig i förhållande till behovet av särskilt skydd. Det ankommer vidare på Försvarsmakten att vid användande av militära fordon som är skyddsobjekt i möjligaste mån minimera påverkan på allmänheten. Ett sätt att göra detta kan, som kommittén påpekar, vara att vid alternativa vägval eftersträva att välja den minst trafikerade sträckan för att vid exempelvis oplanerade stopp för uppställning komma i kontakt med så få som möjligt ur allmänheten. Transportstyrelsen har påpekat att det kan finnas risk för oklarheter och missförstånd mellan trafikanter om det krävs ett särskilt förhållningssätt till sådana fordon som är skyddsobjekt även under färd. Skyddsvakter kan vidare riskera att skapa osäkerhet om det uppfattas som att dessa kan ge anvisningar i trafiken. Regeringen konstaterar att Transportstyrelsens synpunkter visar att rörliga objekt på allmän väg inte självklart är lämpliga att vara skyddsobjekt. Som framförts ovan är det i sammanhanget därför av stor vikt att det här inte är fråga om fordon i allmänhet, eller ens militära fordon i allmänhet. Viktigt att notera är dock att kommittén inte har föreslagit att det faktum att ett militärt fordon är skyddsobjekt ska innebära några skyldigheter för medtrafikanterna att förhålla sig på något särskilt sätt till ett sådant fordon under färd. Några författningsförslag av den innebörden har inte lämnats. Naturliga trafikhändelser i det allmänna vägnätet, såsom omkörningar, ska alltså inte påverkas. I trafiken gäller det regelverk som styr trafiksituationen. Det faktum att det är fråga om särskilda fordon som exempelvis kan komma att framföras i kolonn kan förstås i sig påverka omgivningen och medföra att särskilda regler gäller. Detta gäller dock redan och förändras inte av om fordonet är skyddsobjekt eller inte. Regeringen delar mot denna bakgrund kommitténs slutsats att förslaget inte innebär någon tillkommande inskränkning i enskildas rätt att röra sig i det allmänna vägnätet i trafiksituationer. Sammantaget anser regeringen att det bör göras möjligt att besluta vissa, här särskilt utpekade, militära fordon som skyddsobjekt. En grundförutsättning för detta ställningstagande är att en sådan avgränsning följer direkt av lagen med den förutsebarhet detta ger. Vissa svenska militära fordon bör kunna beslutas som skyddsobjekt. Svenska militära fartyg och luftfartyg kan enligt gällande regelverk vidare 2018/19:127 beslutas som skyddsobjekt. Försvarsmakten har framfört att i allt högre grad samarbetar och samövar med andra länder på svenskt territorium. Detta innebär att utländska militära fartyg, luftfartyg och fordon då kan befinna sig i . kan förstärkt skydd tillskapas för dessa genom beslut om skyddsobjekt för området runt ett utländskt örlogsfartyg när det ligger vid kaj, och för fordon inom exempelvis ett övningsområde som i sig är ett skyddsområde. Vid transporter inklusive transiteringar genom landet saknas sådana möjligheter. Försvarsmakten anser därför att även främmande stats militära fartyg, luftfartyg och fordon bör läggas till i uppräkningen av vad som kan beslutas vara skyddsobjekt i skyddslagen. Skyddslagstiftningen bygger på att det är den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt som ansvarar för att objektet bevakas och för att upplysningar om beslutet lämnas. För områden där övningsverksamhet m.m. bedrivs av främmande stats militära styrka kan Försvarsmakten ta detta ansvar enligt 5 § 4 skyddslagen. I fråga om främmande stats fordon, fartyg och luftfartyg under färd blir det inte längre fråga om att förhålla sig till ett av Försvarsmakten kontrollerat område som skyddsobjekt och läget blir då ett helt annat. Beredningsunderlag saknas i fråga om hur en ordning i skyddslagen där främmande stats fordon, fartyg och luftfartyg kan beslutas som skyddsobjekt skulle förhålla sig till skyddslagens bestämmelser i stort och vad en sådan ordning vidare skulle innebära, tillföra och om den skulle vara praktiskt möjlig. Skäl att här föreslå något tillägg saknas. 5.2.2Kretsen av myndigheter med skyddsbehov särskilt för militära ändamål Regeringens förslag: Byggnader, andra anläggningar och områden som disponeras av ska som skyddsobjekt hanteras på motsvarande sätt som gäller för Försvarsmakten, och . Hanteringen ska ske på sådant sätt även för områden där tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök eller där oförutsedda följder av sådan verksamhet kan inträffa. Kommittén har inte lämnat något sådant förslag. Remissinstanserna: konstaterar att myndigheten har som huvuduppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning, icke-spridning och internationell säkerhet. Vidare bedrivs försvarsunderrättelseverksamhet. Myndighetens verksamhet genomförs främst på uppdrag av och i nära samarbete med Försvarsmakten, och .