prop · H603159 · 2019-09-04 00:00:00 — Proportionalitetsprincipen gäller för de all- männa kraven på företagsstyrning (artikel 21.2) och återkommer dessutom i bestämmelserna om ersättningspolicy (artikel 23.1), nyckelfunktioner (artikel 24.3), riskhantering (artikel 25.1 och 25.2), internrevision (artikel 26) och egen riskbedömning (artikel 28.1–28.3). Pensionsstiftelser skiljer sig i flera avseenden från försäkringsföretag som meddelar tjänstepensionsförsäkringar. ansvarar inte för pensionsutfästelserna gentemot arbetstagarna eller deras efter- levande. Därmed ägnar sig pensionsstiftelser inte åt anskaffning, förvaltning eller (i normalfallet) fullgörande av avtal eller utfästelser om pensionsförmåner. Pensionsstiftelser har inte heller någon pensionsskuld som ska beräknas eller täckas med tillgångar. Detta medför att pensions- stiftelser inte har behov av sådana företagsstyrningsfunktioner som är knutna till förmåner och åtaganden gentemot kunder och ersättnings- berättigade. När det gäller verksamhetens art och komplexitet, kan den huvudsakliga verksamheten i en pensionsstiftelse beskrivas som en relativt renodlad och enkel investeringsverksamhet. Detta innebär att propor- tionalitetsprincipen får särskilt stor betydelse för kraven på företags- styrning, och som och framhåller är avsikten inte att en pensionsstiftelse ska ha ett företagsstyrningssystem som är utformat för ett företag som driver försäkringsrörelse. Det är främst andra tjänste- pensionsdirektivets företagsstyrningsregler som rör investeringar som bör gälla för en pensionsstiftelse och dess verksamhet, eftersom verksamheten i huvudsak består av förvaltningen av de medel som en arbetsgivare har satt av. Som utgångspunkt bör företagsstyrningssystemet hos en pensions- stiftelse säkerställa att investeringarna sker i enlighet med aktsamhets- principen, placeringsriktlinjer och reglerna om placeringsbegränsningar. Därutöver bör företagsstyrningssystemet naturligtvis säkerställa att stiftelsen drivs i enlighet med de övriga krav som gäller för verksamheten. Omfattningen av en pensionsstiftelses verksamhet kan bestämmas dels utifrån förmögenhetens storlek och antalet personer som har en förmån som tryggas av stiftelsen, dels utifrån antalet arbetsgivare och pensions- planer som verksamheten avser. Ju mer omfattande verksamhet, desto högre krav bör ställas på företagsstyrningen. Proportionalitetsprincipen bör gälla för alla delar av företagsstyrnings- systemet. Den omfattar bl.a. företagsstyrningssystemets utformning och bemanning samt styrdokumentens innehåll och omfattning. Propor- tionalitetsprincipen innebär att företagsstyrningssystemet inte behöver vara mer omfattande än vad som krävs med hänsyn till den verksamhet som en pensionsstiftelse driver i det enskilda fallet. Om flera arbetsgivare tryggar pensionsåtaganden i samma stiftelse eller om pensionsstiftelsen tryggar utfästelser för ett större antal personer kan det finnas skäl att ställa högre krav på företagsstyrningssystemet, och då särskilt för hur stiftelsen hanterar intressekonflikter. Detta gäller även om stiftelsen anlitar någon annan, arbetsgivaren eller en helt extern part, för att utföra uppgifter i centrala funktioner eller uppgifter inom investeringsverksamheten. Om en stiftelses verksamhet är av mindre komplext slag eller av mindre omfatt- ning kan det också vara tillräckligt med mindre arbetsinsatser för att kraven i fråga om företagsstyrning ska tillgodoses. Det gäller såväl arbete av styrelsen själv som av anställda och anlitade uppdragstagare. En kreditförsäkring syftar till att säkerställa en arbetsgivares pensions- åtaganden. I skäl 52 i andra tjänstepensionsdirektivet anges att vissa risker inte kan minskas genom kvantitativa krav, utan kan hanteras på rätt sätt endast genom att man ställer krav på företagsstyrningen. Att säkerställa ett effektivt företagsstyrningssystem är därför av central betydelse för en fullgod riskhantering och för skyddet av medlemmar och förmånstagare. Ett av syftena med företagsstyrningssystemet är därmed, precis som för en kreditförsäkring, att skydda dem som omfattas av ett pensionsåtagande. Detta innebär att om arbetsgivaren har tecknat en kreditförsäkring, som TCO, och framför i vissa fall följer av kollektivavtal (se även avsnitt 9.3), kan det finnas anledning att inte ställa lika höga krav på företagsstyrningssystemet som om pensionsåtagandena inte omfattas av en sådan försäkring. Som TCO, och även framför kan det i kollektivavtal finnas ytterligare regler, förutom ett krav på kreditförsäkring, som har till syfte att stärka skyddet för de som omfattas av en pensionsutfästelse. En sådan reglering som är bindande för arbetsgivaren, kan leda till att det finns skäl att inte ställa lika höga krav på en pensionsstiftelses företagsstyrnings- system. Detta är dock något som måste avgöras utifrån det enskilda avtalsvillkoret och sett till det totala skyddet för dem som omfattas av ett pensionsåtagande. Det allmänna kravet på företagsstyrningssystem bör, för pensions- stiftelser som tryggar utfästelser om pension till minst 100 personer, omfatta de särskilda krav på riskhanteringssystem, internkontrollsystem, centrala funktioner, styrdokument, placeringsriktlinjer, riskbedömning och uppdragsavtal som införs i lagen. Detta behandlas nedan i avsnitten 10.3.1–10.4.2, 10.8, 10.10, 10.12 och 10.13.2. 2018/19:159 10.2.2 Ledningen av pensionsstiftelser Regeringens bedömning: Andra tjänstepensionsdirektivets krav på att verksamheten i praktiken ska ledas av minst två personer är redan uppfyllt genom att en pensionsstiftelse ska ha en styrelse med minst två ledamöter. Några författningsändringar behövs därför inte för att tillgodose direktivets krav. Det bör inte införas någon möjlighet att tillåta att färre än två personer i praktiken leder en pensionsstiftelse. Promemorians bedömning överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Promemorian innehåller inte någon bedömning om att det inte bör införas en möjlighet att tillåta att färre än två personer i praktiken leder en pensionsstiftelse. Remissinstanserna har inte några synpunkter på bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Enligt andra tjänstepensions- direktivet ska tjänstepensionsinstituten ha minst två personer som i praktiken leder institutet (artikel 21.6). Medlemsstaterna får tillåta att endast en person i praktiken leder tjänstepensionsinstitutet, på grundval av en motiverad bedömning genomförd av de behöriga myndigheterna. Den bedömningen ska ta hänsyn till arbetsmarknadsparternas roll i den samlade ledningen av tjänstepensionsinstitutet samt storleken, arten, omfattningen och komplexiteten hos tjänstepensionsinstitutets verksamhet. Första tjänstepensionsdirektivet innehåller inte någon bestämmelse om att det ska vara minst två personer som i praktiken leder ett tjänste- pensionsinstitut. I en pensionsstiftelse är styrelsen det enda och därmed också det högsta förvaltningsorganet. Styrelsen har alltid det yttersta ansvaret för att verksamheten i stiftelsen bedrivs i enlighet med tryggandelagens bestäm- melser, se avsnitt 10.1. Styrelsen i en pensionsstiftelse ska bestå av minst två ledamöter, eftersom arbetsgivaren och arbetstagarna ska utse lika antal ledamöter och eventuella suppleanter (16 § första stycket tryggandelagen). Om en styrelse endast består av två personer måste båda närvara för att styrelsen ska vara beslutför. Detta följer av tryggandelagens krav på att lika många ledamöter måste närvara från arbetsgivarsidan, som från arbetstagarsidan för att styrelsen ska vara beslutför (16 § tredje stycket). Bestämmelserna i tryggandelagen uppfyller därmed andra tjänstepen- sionsdirektivets krav om att ett tjänstepensionsinstitut i praktiken ska ledas av minst två personer. Tryggandelagens krav på att styrelsen för att vara beslutsför alltid måste bestå av minst två ledamöter och att lika många ska närvara från vardera sidan, arbetsgivaren och arbetstagaren, utgör ett grundläggande skydd mot intressekonflikter. Detta krav bidrar även till att de som har förmåner som tryggas av pensionsstiftelsen får en direkt insyn i stiftelsens verksamhet. Det finns därför inte skäl att utnyttja möjligheten som andra tjänste- pensionsdirektivet ger att tillåta att endast en person i praktiken leder ett tjänstepensionsinstitut. Regeringens förslag: som tryggar utfästelser om pension till minst 100 personer ska ha ett riskhanteringssystem. Riskhanteringssystemet ska omfatta lämpliga processer och rutiner för att identifiera, hantera och rapportera de väsentliga riskerna i verk- samheten, inklusive delar som omfattas av uppdragsavtal. hanteringssystemet ska vara integrerat i stiftelsens organisations- och Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. (SPFA) och instämmer i att ett riskhanterings- system måste anpassas efter pensionsstiftelsernas särart. De anser dock att det inte behöver införas några andra bestämmelser om riskhantering än de som redan finns i föreskrifter. Dessa föreskrifter bör, om det behövs, tas in i lag. Skälen för regeringens förslag ska enligt andra tjänstepensionsdirektivet ha ett riskhanteringssystem (artikel 25.1). av strategier, processer och rapporteringsrutiner för att spåra, mäta, hantera och rapportera de risker som institutet och dess pensionsplaner är eller kan bli utsatta för. Det omfattar även inbördes beroenden mellan riskerna. Riskerna ska rapporteras till förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorganet. Riskhanteringssystemet ska vara effektivt och väl integrerat i tjänste- pensionsinstitutets organisationsstruktur och beslutsprocesser. hanteringssystemet stå i proportion till arten, omfattningen och komplexi- teten hos tjänstepensionsinstitutets verksamhet. ska även täcka riskerna i en verksamhet som utförs av någon annan enligt ett uppdragsavtal (artikel 25.2). Direktivet innehåller en uppräkning av områden som riskhanteringssystemet ska täcka, såsom teckningsrisker, matchningsrisker, investeringar, likviditets- och koncentrationsrisker, operativ risk, återförsäkring och andra riskreduceringstekniker samt hållbarhetsfrågor (artikel 25.2 a–g). Om medlemmar eller förmånstagare står risk enligt pensionsplanen ska riskhanteringssystemet även beakta riskerna ur deras synvinkel (artikel 25.3). Första tjänstepensionsdirektivet innehåller inga bestämmelser om risk- Riskhanteringssystem i en pensionsstiftelse En av skillnaderna mellan första och andra tjänstepensionsdirektivet är tillkomsten av bestämmelser om företagsstyrning. Ett flertal av dessa bestämmelser gäller ett tjänstepensionsinstituts riskhantering. Verksamheten i en pensionsstiftelse är utsatt för risker. främst risker med anknytning till de enskilda investeringstillgångarna och den samlade massan av investeringstillgångar. är även utsatt för operativa risker. I verksamheter som förvaltar medel för andras räkning finns dessutom alltid risker för att intressekonflikter kan uppstå. Detta gäller särskilt om arbetsgivaren utför uppgifter för stiftelsens räkning. Även risker avseende hållbarhetsfaktorer är relevanta för pensionsstiftelser i den mån de beaktas i verksamheten. Andra tjänste- pensionsdirektivets krav på riskhanteringssystem är därför tillämpliga på pensionsstiftelser. För pensionsstiftelser finns det inte några bestämmelser i lag om riskhanteringssystem. har, som SPFA och påtalar, meddelat föreskrifter om placeringsriktlinjer och konsekvensanalys för pensionsstiftelser (föreskrifter [FFFS 2015:11] om placeringsriktlinjer och konsekvensanalys för pensionsstiftelser). I dessa föreskrifter anges att placeringsriktlinjerna ska innehålla en övergripande beskrivning av pensionsstiftelsens organisation för styrning av placeringsrisker samt att beskrivningen minst ska innehålla uppgifter om vilka beslutsinstanser som finns, en beskrivning av pensions- stiftelsens process för riskstyrning, en redogörelse för vilka styrdokument som finns (2 kap. 5 §). föreskrifter är inriktade på en beskrivning av hur stiftelsen hanterar olika risker, till skillnad från andra tjänstepensionsdirektivet som ställer kvalitativa krav på hur riskerna identifieras, hanteras och rapporteras. Regleringen i föreskrifter är därför, till skillnad från vad SPFA och advokat- samfund anför, inte tillräcklig för att genomföra andra tjänstepensions- direktivet i svensk rätt. Regeringen anser därför att det bör införas bestäm- melser om riskhanteringssystem i tryggandelagen. En mer utförlig reglering i lag som närmare följer andra tjänstepensions- direktivet bidrar till att öka förutsebarheten för de pensionsstiftelser som omfattas av bestämmelserna om riskhantering. I andra tjänstepensionsdirektivet anges att medlemsstaterna får välja att helt eller delvis underlåta att tillämpa direktivet på tjänstepensionsinstitut som är registrerade eller auktoriserade inom deras territorium och som förvaltar pensionsplaner som sammanlagt har färre än 100 medlemmar (artikel 5 första stycket). Bestämmelser om riskhanteringssystem leder till ökade kostnader för en pensionsstiftelse. Ett riskhanteringssystem torde kunna bidra till en ökad kontroll och säkerhet för de medel som stiftelsen förvaltar. Vid denna tryggandeform är det dock inte pensionsstiftelsen som står för pensionsutfästelsen, utan i stället är det alltid arbetsgivaren som ansvarar för utfästelsen mot den som omfattas av ett pensionsåtagande. En sådan utfästelse omfattas dessutom ofta av en kreditförsäkring och enligt vissa kollektivavtalade tjänstepensionsplaner är detta till och med ett krav för att en arbetsgivare ska få använda sig av denna tryggandeform. Sammantaget anser regeringen att bestämmelserna om riskhanterings- system inte bör gälla för pensionsstiftelser som tryggar utfästelser om pension till färre än 100 personer. Vissa risker är inte relevanta för pensionsstiftelser I andra tjänstepensionsdirektivet finns en uppräkning av de områden som riskhanteringssystemet, i tillämpliga fall, ska omfatta (artikel 25.2 a–g). är inte utsatt för samma risker som ett företag som Som SPFA och fram- Prop. 2018/19:159 håller måste ett riskhanteringssystem för pensionsstiftelser anpassas till en sådan stiftelses särart och de risker som en pensionsstiftelse faktiskt är utsatt för. Detta gäller framför allt förhållandet att en stiftelse inte är utsatt för risker med anknytning till pensionsförmånerna och pensionsskulden eftersom det är arbetsgivaren och inte stiftelsen som står för pensions- åtagandet. Bestämmelserna i direktivet om teckningsrisker, matchnings- risker och återförsäkringsrisker (artikel 25.2 a, b och f) är därför inte rele- vanta för den verksamhet som drivs av en pensionsstiftelse. Att det inte finns någon pensionsskuld innebär också att stiftelsen blir mindre utsatt för risker med inbördes beroenden, även om sådana beroenden kan finnas mellan olika tillgångsslag. Detta gäller även för koncentrationsrisker. Den mer renodlade investeringsverksamheten i en pensionsstiftelse medför att en stiftelse i regel har en enklare organisation med färre funktioner än vad som finns i finansiella företag som svarar för åtaganden gentemot enskilda, exempelvis ett försäkringsföretag. Även om en pensionsstiftelse normalt sett inte står för åtagandena gentemot arbets- tagarna eller deras efterlevande, behöver stiftelsen upprätthålla den likviditet som krävs över tiden för att tillgodose arbetsgivarens anspråk på gottgörelse ur stiftelsens medel. Sammanfattningsvis bör en pensions- stiftelse ha ett riskhanteringssystem som är anpassat till de risker som verksamheten är eller kan bli utsatt för. Regeringens förslag: som tryggar utfästelser om pension till minst 100 personer ska ha en riskhanteringsfunktion. Riskhanteringsfunktionen ska på ett objektivt sätt bistå styrelsen i de uppgifter som utförs inom riskhanteringssystemet. Funktionen ska regelbundet rapportera väsentliga resultat och rekommendationer inom sitt ansvarsområde till styrelsen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att det i promemorian föreslås att det är de som utför arbete i riskhanterings- funktionen som regelbundet ska rapportera. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag Större pensionsstiftelser ska ha en riskhanteringsfunktion Ett tjänstepensionsinstitut ska enligt andra tjänstepensionsdirektivet ha en riskhanteringsfunktion (artikel 24.1). Riskhanteringsfunktionen ska vara effektiv och proportionellt utformad (artikel 25.1). Riskhanteringsfunk- tionen ska underlätta hanteringen av riskhanteringssystemet. Första tjänstepensionsdirektivet innehåller inte några bestämmelser om att tjänstepensionsinstitut ska ha en riskhanteringsfunktion. Inte heller finns det något krav i tryggandelagen om att en pensionsstiftelse ska ha en För att uppfylla andra tjänstepensionsdirektivets 2018/19:159 krav bör det därför införas en bestämmelse i tryggandelagen om att pensionsstiftelser ska ha en riskhanteringsfunktion. Regeringen finner, av de skäl som anförs ovan när det gäller kravet på riskhanteringssystem (se avsnitt 10.3.1), att det inte finns skäl att låta kravet på inrättande av en riskhanteringsfunktion omfatta de pensions- stiftelser som tryggar utfästelser om pension till färre än 100 personer. De stiftelserna bör därför, i enlighet med den valmöjlighet som erbjuds medlemsstaterna i andra tjänstepensionsdirektivet (artikel 5 första stycket), undantas från detta krav. I andra tjänstepensionsdirektivet anges att nyckelfunktionerna ska rappor- tera alla väsentliga resultat och rekommendationer inom sina ansvars- områden till förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorganet (artikel 24.4). I direktivet anges dessutom att tjänstepensionsinstitut ska göra det möjligt för personer som innehar nyckelfunktioner att utföra sina uppgifter effektivt på ett objektivt, korrekt och oberoende sätt (artikel 24.1). De grundläggande uppgifterna för de centrala funktionerna är därmed att objektivt övervaka väsentliga delar av företagsstyrningssystemet och rapportera väsentlig information om detta till styrelsen, så att styrelsen sedan kan agera och vidta åtgärder utifrån den information som lämnas. I andra tjänstepensionsdirektivet anges vidare att riskhanterings- funktionen ska struktureras på ett sådant sätt att den underlättar hanteringen av ett riskhanteringssystem, med avseende på vilket tjänste- pensionsinstitutet ska anta de strategier, processer och rapporteringsrutiner som är nödvändiga för att spåra, mäta, hantera och till institutets förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan regelbundet rapportera de risker, på enskild och sammantagen nivå, som tjänstepensionsinstitutet och de pensionsplaner det förvaltar är, eller kan komma att bli, exponerade för, och det inbördes beroendet mellan dessa (artikel 25.1). För att genomföra andra tjänstepensionsdirektivet bör det införas en bestämmelse i tryggandelagen om vilka uppgifter som riskhanterings- funktionen ska utföra. Riskhanteringsfunktionen i en pensionsstiftelse bör i enlighet med vad som anges i andra tjänstepensionsdirektivet på ett objektivt sätt bistå styrelsen i de uppgifter som utförs inom riskhanterings- systemet. Vidare bör det anges att funktionen regelbundet ska rapportera väsentliga resultat och rekommendationer inom sitt ansvarsområde till styrelsen, till skillnad från i promemorians förslag där det anges att det är de som utför arbetet i funktionen som regelbundet ska rapportera. Proportionalitetsprincipen innebär att riskhanteringsfunktionen inte behöver vara mer omfattande än vad som är motiverat av stiftelsens verk- samhet och riskhanteringssystemets utformning. I en mindre stiftelse torde alltså riskhanteringsfunktionen inte fordra stora arbetsinsatser, till skillnad från riskhanteringsfunktionen i en stiftelse som driver en mer omfattande verksamhet. Bestämmelser om de personer som utför uppgifter i riskhanterings- funktionen behandlas i avsnitt 10.6. Utläggning av bl.a. riskhanterings- funktionen genom ett uppdragsavtal behandlas i avsnitt 10.13.1. Regeringens förslag: som tryggar utfästelser om pension till minst 100 personer ska ha ett internkontrollsystem. Intern- kontrollsystemet ska omfatta stiftelsens förvaltning, redovisning och ramar för internkontrollen, inklusive delar som omfattas av uppdrags- avtal. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Enligt andra tjänstepensionsdirektivet ska varje tjänstepensionsinstitut upprätta ett effektivt system för intern- kontroll (artikel 21.4). Ett sådant system ska omfatta institutets administra- tion, redovisning, ramar för internkontroll och lämpliga rapporterings- rutiner. I första tjänstepensionsdirektivet finns det inte några motsvarande bestämmelser om internkontrollsystem. Enligt gällande rätt finns det inget krav på att en pensionsstiftelse ska ha ett internkontrollsystem. För att upp- fylla andra tjänstepensionsdirektivets krav bör det därför införas en bestämmelse om internkontrollsystem i tryggandelagen. Regeringen anser, av de skäl som anförs i avsnitten 10.3.1 och 10.3.2 när det gäller kraven på riskhanteringssystem och riskhanteringsfunktion, att det inte finns skäl att låta kravet på inrättande av ett internkontroll- system omfatta de pensionsstiftelser som tryggar utfästelser om pension till färre än 100 personer. De stiftelserna bör därför, i enlighet med den valmöjlighet som erbjuds medlemsstaterna i andra tjänstepensions- direktivet (artikel 5 första stycket), undantas från detta krav. På motsvarande sätt som föreslås för riskhanteringssystemet i avsnitt 10.3.1bör det även för internkontrollsystemet i lag anges vad systemet ska omfatta. Internkontrollsystemet hos en pensionsstiftelse bör omfatta stiftelsens förvaltning, redovisning och ramar för internkontrollen, inklusive delar som omfattas av uppdragsavtal. Regeringens förslag: som tryggar utfästelser om pension till minst 100 personer ska ha en internrevisionsfunktion. Internrevisionsfunktionen ska på ett objektivt sätt utvärdera intern- kontrollsystemet och andra delar av företagsstyrningssystemet. Funktionen ska regelbundet rapportera väsentliga resultat och rekommendationer inom sitt ansvarsområde till styrelsen. Den som utför uppgifter inom internrevisionsfunktionen får inte ut- föra uppgifter i den verksamhet som utvärderas. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att det i promemorian föreslås att det är de som utför arbete i internrevisions- funktionen som regelbundet ska rapportera. 2018/19:159 Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. framför att det bör förtydligas att styrelsen ska kräva av sin internrevisionsfunktion att den arbetar i enlighet med internationell god internrevisionssed. () anser att en internrevisionsfunktion inte bör vara obligatorisk eftersom många pensionsstiftelser inte har några anställda. I dessa stiftelser är det i stället styrelsen som sköter hela verk- samheten och ett krav på internrevisionsfunktion innebär i praktiken att funktionen utses av styrelsen för att kontrollera styrelsens arbete. Skälen för regeringens förslag Vissa pensionsstiftelser ska ha en internrevisionsfunktion Enligt andra tjänstepensionsdirektivet ska medlemsstaterna kräva att ett tjänstepensionsinstitut inrättar en internrevisionsfunktion (artikel 24.1). Internrevisionsfunktionen ska vara effektiv och proportionellt utformad (artikel 26). Det finns inte några bestämmelser om en internrevisions- funktion i första tjänstepensionsdirektivet. I tryggandelagen finns det inte något krav att en pensionsstiftelse ska ha en internrevisionsfunktion.