prop · H70310 · 2019-09-24 00:00:00 — Regeringens proposition 2019/20:10 Ett socialt hållbart eget boende för asylsökande Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att asylsökandes möjligheter att bo i eget boende ska begränsas i vissa områden. Förslaget innebär att om en asylsökande på egen hand ordnar bostad i ett område med socioekonomiska utmaningar, ska han eller hon som huvudregel inte ha rätt till dagersättning eller särskilt bidrag enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Förslaget syftar till att asylsökande i fler fall än ska välja att bo i områden där det finns förutsättningar för ett socialt hållbart mottagande och till att de negativa sociala konsekvenserna av asylsökandes eget boende ska minska. Förslaget i propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen, och Liberalerna. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl........................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Rätten till dagersättning begränsas för asylsökande som ordnar eget boende i områden med socioekonomiska Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Sammanfattning av betänkandet Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande (SOU 2018:22) .................. Betänkandets lagförslag i nu aktuell del........................... Sammanfattning av promemorian Ett socialt hållbart eget boende för asylsökande............................................. Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 2019/20:10 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av Härigenom föreskrivs att det i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ska införas en ny paragraf, 10 a §, av följande lydelse. En utlänning som avses i 1 § första stycket 1 eller 2 har inte rätt till dagersättning enligt 17 § eller särskilt bidrag enligt 18 § om han eller hon på egen hand ordnar bostad och bostaden ligger i en del av en kommun som vid inflyttningen och utlänningen bor i den anses ha sociala och ekono- miska utmaningar enligt före- skrifter meddelade med stöd av inte om det är uppenbart oskäligt att utlänningen inte får rätt till Regeringen får meddela före- skrifter om vilka delar av en kom- mun som ska anses ha sociala och ekonomiska utmaningar och om möjligheten för en kommun med sådana kommundelar att i ett av kommundelarna som ska om- fattas av första stycket. Första stycket gäller inte ensam- Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning fick en särskild utredare i uppdrag att föreslå åtgärder för att skapa ett sammanhållet system för mottagande och bosättning av asylsökande och nyanlända. Utredningen, som antog namnet , överlämnade betänkandet Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande (SOU 2018:22). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag i nu aktuell del finns i bilaga 2. Utredningen föreslår bl.a. att asylsökandes möjligheter att ordna eget boende ska begränsas. För att utveckla utredningens förslag har en kompletterande promemoria tagits fram i . En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 3. Promemorians lagförslag finns i bilaga 4. Betänkandet och promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Ju2019/01414/SIM). I denna proposition behandlar regeringen betänkandets och promemorians förslag som gäller en begränsning av asylsökandes möjligheter att bo i eget boende . Med asylsökande avses i denna proposition även vissa utlänningar som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller efter tillfälligt skydd och som inte är folkbokförda här i landet (se 1 § första stycket 1 och 2 lagen [1994:137] om mottagande av asylsökande m.fl.). Förslaget i propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen, och Liberalerna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5 och i författningskommentaren. Regeringens förslag utformas i huvudsak enligt Lagrådets synpunkter. Regeringens bedömning: Regler bör införas som begränsar asylsökandes möjligheter att bo i eget boende i vissa områden. Reformen bör inriktas mot att få fler asylsökande att bo där det finns förutsättningar för ett socialt hållbart mottagande och att därigenom minska de negativa sociala konsekvenserna av asylsökandes eget boende. Utredningens och promemorians bedömning överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna instämmer i eller har inga synpunkter på bedömningen. Skälen för regeringens bedömning Asylsökandes boende och rätt till bistånd har enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) huvudansvaret för mottagandet av asylsökande. I det ansvaret ingår att bl.a. ska erbjuda asylsökande boende. Det finns dock inte några regler som anvisar var asylsökande måste bo . Asylsökande kan därmed välja att ordna boende på egen hand och bo i princip var de vill i . Enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. gäller vidare att samtliga asylsökande som saknar egna medel har rätt till bistånd för sin dagliga livsföring (dagersättning). Dagersättningen, som utgår med som mest per person, får sättas ner för vuxna asylsökande som vägrar att delta i viss verksamhet eller som försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet eller genom att hålla sig undan. Asylsökande har även i särskilda fall rätt till bidrag för bostadskostnaden (bostadsersättning). Om det finns något annat angeläget behov har den asylsökande också rätt till bidrag för det (särskilt bidrag). När lagen om mottagande av asylsökande m.fl. infördes genomfördes flera förändringar i fråga om mottagandet av asylsökande. Dessa innebar bl.a. att asylsökande fick samma rätt till dagersättning oavsett om de vistades i Migrationsverkets anläggningsboende eller om de ordnade bostad på egen hand. Det infördes även en särskild bostadsersättning för de asylsökande som ordnade sitt boende på egen hand. Syftet med dessa ändringar var att främja att asylsökande i större omfattning skulle ordna bostad på egen hand. Mottagandet skulle präglas mindre av omhändertagande och mer av ett ökat eget ansvarstagande (prop. s.33 f.). års reform uppskattades det att av de asyl- sökande skulle ordna sitt boende själva. I praktiken blev det dock betydligt fler. efter förändringarna bodde nära hälften av alla asylsökande i eget boende. har andelen asylsökande som bor i eget boende varit relativt och –2017 bodde mellan av de asylsökande i eget boende. Detta trots att rätten till bostadsersättning begränsades 2005 och att reglerna om bostadsersättning då fick sitt nuvarande, mer restriktiva innehåll. Enligt uppgifter från bodde – eller drygt 24 000 personer – i eget boende av alla inskrivna personer i mottagandet. Det finns betydande problem med eget boende för asylsökande Eget boende för asylsökande förekommer i i en utsträckning som saknar motsvarighet i andra jämförbara länder. Det egna boendet har fungerat som en ventil för staten eftersom det har inneburit att kostnaden för mottagandet har kunnat hållas förhållandevis låg även i perioder då har tagit emot många asylsökande. Rätt nyttjat kan det egna boendet också vara positivt för den enskilde. Sådana positiva aspekter kan vara möjligheten att komma närmare det svenska samhället och arbetsmarknaden, känslan av normalitet och självbestämmande. Att bo nära släkt och vänner kan också underlätta för asylsökande att få stöd och ha sociala Eget boende kan således vara positivt och bidra till en större möjlighet att kunna påverka sin livssituation. Emellertid medför möjligheten för asylsökande att bo i eget boende även flera betydande problem som regeringen ser allvarligt på. Till exempel medför den att det allmännas förmåga att styra mottagandet av asylsökande minskar. En följd av detta har blivit att fördelningen av asylsökande runt om i landet är ojämn. Friheten för asylsökande att fritt få bestämma bostadsort och bl.a. det faktum att asylsökande som väljer att ordna boende på egen hand ofta blir inneboende hos släktingar eller bekanta (s.k. värdfamiljer) har lett till att fördelningen av asylsökande som bor i eget boende är koncentrerad till ett mindre antal kommuner och att det har utvecklats särskilda områden dit asylsökande söker sig. Särskilt oroväckande är det att möjligheten till eget boende riskerar att leda till allvarliga negativa sociala konsekvenser både för enskilda individer och för lokalsamhället. En sådan konsekvens är att vissa områden dit asylsökande flyttar drabbas av ökade problem med socioekonomiska utmaningar. Det egna boendet kan t.ex. medföra ökad segregation och försämrade planeringsförutsättningar för kommunerna. kan detta försvåra asylsökandes och värdfamiljers möjligheter till etablering i både arbets- och samhällslivet. Det finns också en risk för att försämrade planeringsförutsättningar bidrar till svårigheter för kommunerna att erbjuda välfärdstjänster, såsom skola och sjukvård, till såväl asylsökande som övriga kommuninvånare. Andra exempel på negativa följder som kan drabba den enskilde är extrem trångboddhet, otrygga boendeförhållanden och frekventa flyttar. Möjligheten till eget boende anses även kunna leda till psykisk och fysisk ohälsa, arbetslöshet och svårigheter för barn och unga att klara av skolan. Effekterna för både enskilda och samhället framstår enligt utredningen som tydligt negativa i kommuner som har tagit emot ett stort antal asylsökande i eget boende och i kommuner med betydande problem med socioekonomiska utmaningar. Vidare förefaller omfattningen och digniteten av konsekvenserna av eget boende vara allvarligare än vid tidigare tillfällen då de har belysts. En förklaring till detta torde vara att det har varit i stort sett samma kommuner som har tagit emot merparten av de asylsökande som bor i eget boende och att det i dessa kommuner har etablerats särskilda områden dit asylsökande söker sig. Denna utveckling har i sin tur lett till att dessa områden har drabbats av ökade problem med socioekonomiska utmaningar. Möjligheten till eget boende för asylsökande bör begränsas i vissa områden En viktig utgångspunkt är att det ska vara enkelt att komma in i det svenska samhället. Ur det perspektivet ser regeringen allvarligt på de problem som finns med eget boende och som tydligt riskerar både att motverka den enskildes möjligheter att få en bra start och integreras i det svenska samhället och att försvåra samhällets uppgifter och stöd. Enligt regeringen finns det därför skäl att införa regler som begränsar asylsökandes möjligheter att bo i eget boende i vissa områden. Med hänsyn till de problem som är förknippade med eget boende bör en begränsning av möjligheten till eget boende inriktas mot att få fler asylsökande att bo 2019/20:10 där det finns förutsättningar för ett socialt hållbart mottagande och att därigenom minska de negativa sociala konsekvenserna av asylsökandes eget boende. 5Rätten till dagersättning begränsas för asylsökande som ordnar eget boende i områden med socioekonomiska utmaningar Regeringens förslag: En asylsökande ska inte ha rätt till dagersättning eller särskilt bidrag enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. om han eller hon på egen hand ordnar bostad och bostaden ligger i en del av en kommun som vid inflyttningen och utlänningen bor i den anses ha sociala och ekonomiska utmaningar. Detta ska dock inte gälla om det är uppenbart oskäligt att den asylsökande inte får rätt till sådant bistånd. Regeringen ska få meddela föreskrifter om vilka delar av en kommun som ska anses ha sociala och ekonomiska utmaningar och om möjligheten för en kommun med sådana kommundelar att i ett anmälningsförfarande ange vilka av kommundelarna som ska omfattas av begränsningen. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att en kommun ska kunna ansöka hos om att asylsökande som vill ordna eget boende i kommunen ska visa att bostaden har en skälig storlek och standard för att ha rätt till dagersättning och särskilt bidrag (s.k. social prövning) och att en sådan ordning ska få införas i kommuner med social och ekonomisk utsatthet och i kommuner som har tagit emot många asylsökande i eget boende . Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås det att rekvisitet som är inriktat på att kommundelen i fråga är att anse som socialt och ekonomiskt utsatt när utlänningen flyttade in ska tas in i förordning i stället för i lag. Det föreslås även att regeringen ska få meddela föreskrifter om de närmare förutsättningarna för att en asylsökande inte ska ha rätt till dagersättning eller särskilt bidrag. Vidare är promemorians förslag lagtekniskt utformat delvis annorlunda än regeringens. Remissinstanserna: Många remissinstanser, bl.a. , Delegationen för unga och nyanlända till arbete, , , Förvaltningsrätten i , , i (LO), och , tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens och promemorians förslag. Vissa remissinstanser vill också gå längre än utredningen och promemorian. Till exempel anser i län, och kommun att möjligheterna till eget boende helt bör tas bort. att samtliga kommuner bör ges möjlighet att efter samråd med reglera eget boende. Vidare anser kommun och kommun att möjligheten till eget boende helt bör tas bort även under den efterföljande etableringsperioden för utlänningar som har fått uppehållstillstånd. Flera remissinstanser, bl.a. Arbetsförmedlingen, , i , mot Diskriminering, kommun, , bisexuellas, transpersoners och queeras rättigheter (RFSL) och Svenska Röda Korset, avstyrker eller är kritiska mot förslagen. Dessa instanser tar upp bl.a. att det finns en risk för stigmatisering av de områden som omfattas av begränsningen. Det framförs även att barn i familjer kan påverkas negativt om dagersättningen dras in. Några remissinstanser, bl.a. kristna råd, Flyktinggruppernas riksråd (FARR) och , anser att förslaget att kommuner ska kunna frångå möjligheten till eget boende är en relativt långtgående restriktion av individens självbestämmanderätt. efterfrågar även en analys av att individer inte alltid själva har ett fritt val vad gäller bostad och bostadsort. En del av remissinstanserna uttalar sig i fråga om vilket av utredningens och promemorians förslag som är att föredra. Några av de remissinstanser som förordar promemorians förslag om en områdesbegränsning är Bo- verket, i (LO), och , medan bl.a. i , mot Diskriminering, och Kommuner och Landsting (SKL) anser att förslaget med social prövning är att föredra. Det finns även instanser, bl.a. Delegationen mot segregation och kommun, som förordar en kombination av de båda förslagen. När det gäller frågan om vilka områden som ska omfattas av en begränsning anser vissa remissinstanser, bl.a. Arbetsförmedlingen, att det finns en risk för att negativa boendesociala problem kommer att fortsätta finnas i kommundelar som inte omfattas av begränsningen. i län lyfter fram att det kan finnas individuella förhållanden som kan vara gynnsamma för en asylsökande även om ett område präglas av socioekonomiska utmaningar. i och kommun anser att det kan vara svårt att tydligt avgränsa områden med socioekonomiska utmaningar. Några remissinstanser, bl.a. kommun och SKL, anser att begreppet socioekonomiska utmaningar bör tillämpas brett och att även kommuner som har haft ett stort mottagande av asylsökande i eget boende och självbosatta nyanlända bör kunna omfattas av begränsningen. kommun framhåller att det bör ske en kontinuerlig översyn över vilka kommuner som ska omfattas av en begränsning. Några av remissinstanserna, bl.a. , i och , anser att det trots en förlust av rätten till dagersättning och särskilt bidrag finns risk för att asylsökande fortsätter att bo i kommundelar som omfattas av områdesbegränsningen. Vissa remissinstanser, bl.a. , , , i län, i och , efterfrågar förtydliganden eller kompletteringar när det gäller begreppet uppenbart oskäligt och vad som gäller för barn och barnfamiljer i detta avseende. och kommun anser att det bör ställas tydligare krav på att den asylsökande måste anmäla till när en flytt sker under asylprocessen. Förvaltningsrätten i efterfrågar ett förtydligande i fråga om hur länge förslaget är avsett att gälla. Vissa remissinstanser, bl.a. i , och , tar upp att det är av vikt att varje asylsökande förstår innebörden av reglerna och att information till de asylsökande behöver förbättras. ombudsmän () påpekar att det ställs höga krav på att beslut fattas på ett tillräckligt underlag vad avser t.ex. sökandens bostadsadress. Vidare ifrågasätter JO om en och samma myndighet, dvs. , bör ansvara för prövningen av rätten till dagersättning och av asylärendet. har synpunkter på förslagets förenlighet med mottagandedirektivet. Skälen för regeringens förslag Eget boende begränsas i områden med socioekonomiska utmaningar Mottagandet av asylsökande är primärt ett statligt åtagande. Regeringens utgångspunkt är att mottagandet av asylsökande ska ordnas så att det bl.a. främjar en effektiv process, ger kommunerna goda planeringsförutsättningar och säkerställer ett socialt hållbart mottagande för individen. I detta ligger även att kommunerna ska ges möjlighet att erbjuda en välfärd av hög kvalitet som främjar integrationen i samhället och arbetslivet. Som anges i avsnitt 4 anser regeringen att reformen bör inriktas mot att få fler asylsökande att bo där det finns förutsättningar för ett socialt hållbart mottagande och att minska de negativa sociala konsekvenserna av asylsökandes eget boende. Denna inriktning grundar sig på inte minst det faktum att problem relaterade till eget boende till stor del är geografiskt begränsade och koncentrerade till ett mindre antal områden. Eftersom problemen huvudsakligen är geografiskt begränsade instämmer regeringen, till skillnad från , i utredningens bedömning att det inte finns skäl att nu lämna förslag som öppnar upp för att begränsa asylsökandes möjligheter till eget boende i hela landet. I linje med detta saknas det också anledning att, som bl.a. i län, och kommun tar upp, överväga att helt ta bort rätten till eget boende. kommun och kommun anser att det kan finnas anledning att begränsa eget boende också för nyanlända invandrare, vilket bl.a. avser asylsökande som har fått uppehållstillstånd. Det är dock inte aktuellt med sådana överväganden i detta lagstiftningsärende, som handlar om att ta itu med problem relaterade till asylsökandes eget boende . Frågan är emellertid vilka delar av landet som en begränsning av asylsökandes möjligheter till eget boende bör omfatta och hur en sådan begränsning bör utformas. Utredningen föreslår att det ska införas en ordning med social prövning med innebörden att en kommun ska kunna ansöka hos om att asylsökande som vill ordna eget boende i kommunen ska visa att bostaden har en skälig storlek och standard för att ha rätt till dagersättning och särskilt bidrag (s.k. social prövning). Enligt utredningen bör social prövning få införas i kommuner med social och ekonomisk utsatthet och i kommuner som har tagit emot många asylsökande i eget boende under Vidare anser utredningen att regeringen bör överväga att även helt undanta vissa kommundelar med t.ex. social och ekonomisk utsatthet från möjligheten till eget boende . I linje med det sistnämnda föreslås det i promemorian att asylsökande ska styras bort från att bo i eget boende i kommundelar som är socialt och ekonomiskt utsatta eller, som de också och mer rättvisande benämns i promemorian, områden med socioekonomiska utmaningar. Regeringen anser, i likhet med bl.a. och LO men till skillnad från bl.a. i och SKL, att promemorians förslag till områdesbegränsning är mer ändamålsenligt och inriktat på att lösa de geografiska problemen med eget boende än förslaget om social prövning. En områdesbegränsning innebär också den uppenbara fördelen att en asylsökande tydligt vet på förhand var han eller hon kan bo, till skillnad från en social prövning som bygger på en individuell prövning av den bostad som den asylsökande kan vara i färd att flytta in i eller till och med redan bor i. En områdesbegränsning är dessutom klart mindre administrativt betungande än en ordning med social prövning, där risken för långa handläggningstider och upprepade omprövningar på grund av ändrade förhållanden är betydande. Av dessa skäl kan det heller inte anses lämpligt att, som utredningen är inne på och som bl.a. Delegationen mot segregation och kommun förordar, kombinera de båda alternativen. När det sedan gäller vilka områden som en begränsning bör omfatta instämmer regeringen i promemorians förslag att det bör handla om de områden som kan anses ha socioekonomiska utmaningar. En områdesbegränsning bör vara så snäv som möjligt och inte omfatta fler områden än meningsfullt och nödvändigt. Den bör inriktas på att lösa de problem som finns med asylsökandes eget boende och det är, som utvecklas i avsnitt 4, framförallt i områden med socioekonomiska utmaningar som det förekommer problem med t.ex. ökad segregation, extrem trångboddhet och försämrade planeringsförutsättningar för kommunerna. i län pekar på att individuella förhållanden kan vara gynnsamma för en asylsökande, även om boendeområdet i dess helhet präglas av socioekonomiska utmaningar. Vidare tar några remissinstanser, bl.a. i och mot Diskriminering, upp att det finns en risk för stigmatisering av de områden som bedöms ha socioekonomiska utmaningar och för att asylsökande kan komma att betraktas som en oönskad belastning för området. Med anledning av dessa synpunkter bör det lyftas fram att en områdesbegränsning inte syftar till att enbart se till att den enskilde har ett för honom eller henne gynnsamt boende. I stället avser förslaget att komma till rätta med problem även på samhällsnivå. Det kan då konstateras att de nu aktuella områdena brottas med betydande problem som kan leda till en sådan stigmatisering som remissinstanserna tar upp och som kan motverka ett socialt och hållbart boende för både asylsökande och andra i området. Genom den begränsning som föreslås bör det skapas förutsättningar för att avlasta och ge dessa områden bättre möjligheter att ta sig an de utmaningar som de redan ställs inför, med positiva följdeffekter för både enskilda och samhället i stort. Det kan, som bl.a. Arbetsförmedlingen tar upp, givetvis inte uteslutas att det även i andra områden finns en risk för vissa boendesociala problem. 2019/20:10 Möjligheten till eget boende bör dock, enligt regeringens mening, inte begränsas så snart det i ett område uppstår vissa sådana problem. I stället är det regeringens uppfattning att problematiken bör vara mer påtaglig och leda till en mer generell påverkan på de socioekonomiska förhållandena i området. Vissa remissinstanser, bl.a. kommun och SKL, anser att även kommuner eller områden som har tagit emot många asylsökande bör kunna omfattas av begränsningen. Regeringen anser dock inte att det finns skäl att låta en kommun eller ett område omfattas av begränsningen enbart av den anledningen att kommunen eller området har tagit emot många asylsökande. Att många asylsökande har flyttat in i kommunen och den inverkan som det kan ha fått på det lokala samhället är i stället något som skulle kunna ligga till grund för varför ett område anses ha socioekonomiska utmaningar.