prop · H603124 · 2019-05-29 00:00:00 — De nya bestämmelserna i den skatterättsliga flyttregeln (se avsnitt 8.1) bör träda i kraft och tillämpas första gången för beskattningsår som börjar efter . anser att övergångsbestämmelserna bör kompletteras för att förhindra att värdet i pensionsförsäkringar som omfattas av villkoren i 58 kap. 16 a § IL samt reglerna om avskattning i 58 kap. 19 a § IL förs över till äldre pensionsförsäkringar som inte omfattas av dessa villkor. För försäkringar tecknade efter gäller att pensionsförsäkringsavtalet ska innehålla villkor om att försäkringsgivaren ska lämna vissa kontrolluppgifter enligt 58 kap. 16 a § IL. Lämnas inte kontrolluppgifter kan avskattning ske enligt 58 kap. 19 a § IL. Syftet med villkoren är att säkerställa att pensioneringssyftet upprätthålls (prop. 2007/08:55 s. 57 och 58). Enligt nu gällande rätt kan en flytt endast ske till en nytecknad pensionsförsäkring, dvs. den mottagande försäkringen omfattas av kontrolluppgiftskravet och reglerna om avskattning. Förslaget att slopa kravet på nyteckning innebär att värdet i pensionsförsäkring kan överföras till en pensionsförsäkring som har tecknats före och som därmed inte omfattas av villkoren i 58 kap. 16 a § IL. Med hänsyn till vikten av att upprätthålla pensioneringssyftet finns det som framför skäl att ställa krav på att den mottagande försäkringen ska omfattas av villkoren i 58 kap. 16 a § IL. Detta oavsett om värde förs över från en pensionsförsäkring som omfattas av villkoren i 58 kap. 16 a § IL eller inte. Det mottagande försäkringsavtalet måste således innehålla villkor om att försäkringsgivaren ska lämna vissa kontrolluppgifter. Lämnas inte kontrolluppgifter kan avskattning ske enligt 58 kap. 19 a § IL. De nya bestämmelserna om utökad kontrolluppgiftsskyldighet (se avsnitt 8.2) bör träda i kraft och tillämpas första gången på uppgifter som avser beskattningsår som börjar efter . Det är den försäkrades beskattningsår som avses. Vid efterlevandepension är det förmånstagarens beskattningsår som avses. Överlåtelser och överföringar av vissa försäkringsavtal De nya bestämmelserna som ska gälla vid överlåtelser och överföringar vid vissa försäkringsavtal (se avsnitt 8.3) bör träda i kraft . , Svensk Försäkring och anser att reglerna bör utformas så att samma skattesats tillämpas på aktuella försäkringsavtal oavsett om dessa har blivit föremål för överlåtelse eller överföring före eller efter ändringens ikraftträdandedatum. Regeringen konstaterar inledningsvis att det kan förekomma att samma försäkringsprodukt beskattas med två olika skattesatser beroende på om försäkringsavtalet varit föremål för överlåtelse eller överföring eller inte. Retroaktiva ändringar av skattelagstiftningen bör endast göras om det finns starka skäl. Den nu föreslagna ändringen syftar till att undanröja hinder för framtida omstruktureringar. Det saknas därmed skäl att ändra reglerna med retroaktiv verkan för att uppnå syftet med ändringen. Regeringen anser därför att äldre bestämmelser fortfarande bör gälla för försäkringsavtal som har överlåtits eller överförts före ikraftträdandet. Sammanfattning av förslagen och dess syften Propositionens förslag syftar till att effektivisera återköps- och flytträtten av livförsäkringar med sparmoment. Detta avses uppnås genom att i försäkringsrörelselagen (2010:2043) förtydliga vilka kostnader som får beaktas vid fastställande av återköps- och flyttavgifter samt tydliggöra och utöka den skatterättsliga flyttregeln i inkomstskattelagen (1999:1229). I propositionen analyseras även handläggningstider vid flytt och slutsatsen i det avseendet är att det inte krävs några lagstiftningsåtgärder. Propositionens förslag om ändringar av övergångsbestämmelserna till ändringar i inkomstskattelagen och lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel syftar till att förhindra att beskattningen med avkastningsskatt förändras i samband med överlåtelse eller överföring av vissa försäkringsavtal som ingåtts före . Propositionens förslag avseende kontrolluppgifter om pensionsförsäkringar i skatteförfarandelagen (2011:1244) syftar till att effektivisera kontrollverksamhet. 2018/19:124 Om utmaningar med att uppnå en effektivare återköps- och flytträtt I syfte att skapa en effektivare återköps- och flytträtt lämnas som framgår ovan två förslag till åtgärder. Ett förslag inriktas mot de återköps- och flyttavgifter som tas ut när försäkringstagare till individuella personförsäkringar vill ändra sitt försäkringssparande (se avsnitt 7.3). Det uppstår i en sådan situation fråga om hur vissa av försäkringsföretagets kostnader ska hanteras. Hur kostnaderna fördelas kan ge upphov till intressekonflikter, framför allt i ömsesidiga försäkringsbolag. Alltför begränsande regler i det avseendet kan potentiellt leda till konsekvensen att kostnader övervältras på det kvarvarande försäkringstagarkollektivet. har det visat sig att de nu gällande reglerna lett till att de som avser återköpa eller flytta sitt försäkringssparande ofta blir föremål för höga avgifter som är svåra att förutse. Det finns således ett betydande behov av en ny reglering som förtydligar vilka kostnader som får beaktas när återköps- och flyttavgifter fastställs. Sammanfattningsvis är dock en väl avvägd reglering i detta avseende en förutsättning för en väl fungerande återköps- och flytträtt på försäkringsmarknaden. Det andra förslaget inriktas mot möjligheterna att flytta hela värdet i en eller flera pensionsförsäkringar till en och samma pensionsförsäkring utan skattekonsekvenser. En sådan reform har betydelse främst när det gäller s.k. fribrev, dvs. försäkringar där premiebetalningen av olika skäl har upphört. I de flesta fall uppstår ett fribrev när en anställning har upphört. Mängden fribrev bidrar till att det är svårt för de försäkrade att få en överblick av storleken på den framtida pensionen. Det finns således ett stort behov av att kunna flytta samman fribrev och behovet kommer att öka i takt med att arbetsmarknaden blir allt mer rörlig. Nuvarande skatteregler kan emellertid motverka att den försäkrade flyttar samman fribrev även om det finns flytträtt eller försäkringsbolaget skulle tillåta en flytt. I propositionen föreslås därför att den skatterättsliga flyttregeln ska utökas och förtydligas (se avsnitt 8.1). När det gäller problemet med handläggningstider har konstaterat att det endast är ett fåtal försäkringsföretag som överskrider den rekommendation som försäkringsbranschen kommit överens om. I propositionen görs bedömningen att det inte finns något behov av lagstiftningsåtgärder för att ska kunna bedriva en effektiv tillsyn över försäkringsföretagens handläggningstider för flytt (se avsnitt 7.4). Det beror även på att det redan finns ett bemyndigande som innebär att kan meddela föreskrifter när det gäller god försäkringsstandard, och inom ramen för det bemyndigandet, även att vid behov meddela föreskrifter om handläggningstiderna. 10.2 Om flyttmarknaden för livförsäkring Kartläggningen i betänkandet Förstärkt försäkringstagarskydd I betänkandet Förstärkt försäkringstagarskydd (SOU 2012:64) gjordes det en kartläggning av hur flyttmarknaden såg ut , dvs. del av marknaden som utgjordes av försäkringar som omfattades av flytt- rätt (se figur 10.1). I kartläggningen ingick 24 försäkringsföretag som tillsammans utgjorde Prop. 2018/19:124 större delen av marknaden. företagens sammanlagda pensionskapital till . Ibetänkandet konstaterades att det i princip saknades flytträtt för pensionskapital inom den förmånsbestämda pensionen. Däremot omfattades () av de premiebestämda pensionsförsäkringarna av flytträtt. Av dessa utgjordes () av tjänstepension och resterande () av privat pensionssparande. Beträffande fördelningen av flyttar, mellan traditionellt förvaltad försäkring respektive fondförsäkring, stod traditionellt förvaltad försäkring för drygt hälften () och fondförsäkring för den resterande delen (). Sammanfattningsvis konstaterades att det pensionskapital som flyttades –2010 motsvarade av flyttbart kapital och att den största delen som flyttades var tjänstepensionskapital. Figur 10.1 Flytträttens omfattning 2009 Privat; 141 mdr kr Tjänstepension; 405 mdr kr Källa: Förstärkt försäkringstagarskydd (SOU 2012:64) s. 466 kartläggning och statistik från Svensk Försäkring gjorde 2016 en kartläggning som redovisades i Lägesrapport om branschöverenskommelse för ökad transparens vid flytträtt för pensionssparande (Fi 14-8233 och 16-13788). Kartläggningens data delades upp i privat pensionsförsäkring, individuell tjänstepension och kollektivavtalad tjänstepension (se figur 10.2). Även kartläggning bekräftade att den största delen kapital som flyttades utgjordes av tjänstepensionskapital. 2018/19:124 Figur 10.2 Belopp som avflyttats respektive inflyttats januari– -försäkring -försäkring Källa: Lägesrapport om branschöverenskommelse för ökad transparens vid flytträtt för pensionssparande, framtagen statistik från Svensk Försäkring visar en stigande utveckling av flyttat pensionskapital –2018 enligt tabellen nedan. Tabell över avflyttat respektive inflyttat pensionskapital Källa: Svensk Försäkrings bearbetning av kvartalsdata FI tabell 6A, statistisk kvartalsrapport Vissa slutsatser när det gäller omfattningen av flyttar Av den i avsnitten ovan redovisade statistiken framgår att storleken på det flyttade kapitalet ökar och att det i huvudsak är inom tjänstepensions- området som flyttarna sker. Vidare framgår att storleken på det flyttade kapitalet är högst inom ramen för det kollektivavtalade området. trots att den lagstadgade flytträtten inte omfattar det pensionsområdet. Att statistiken visar att tjänstepensionsområdet dominerar flytt- marknaden är i sig inte förvånande. har genomfört en studie (Rapport 2018:15), vilken indikerar att av de offentliganställda och av de privatanställda har rätt till tjänstepension. Värt att notera är dock att storleken på det flyttade kapitalet inom individuell tjänstepension inte är proportionerligt i förhållande till det inom kollektivavtalad tjänstepension, när det gäller antal försäkringsavtal på de båda områdena. Med andra ord är det flyttade pensionskapitalet inom individuell tjänstepension påfallande lika det inom kollektivavtalad tjänstepension, trots att det senare pensionsområdet samlar ett betydligt större kollektiv av pensionssparare. Enligt en studie gjord vid omfattas av arbetstagarna av kollektivavtal och därmed även av den kollektivavtalade tjänstepensionen (, A [2017], Kollektivavtalens täckningsgrad samt organisationsgraden hos arbetsgivarförbund och fackförbund). Kollektivavtalens täckningsgrad samt organisationsgraden hos arbetsgivarförbund och fackförbund utgör med stor sannolikhet även orsaken till att de flesta flyttarna sker inom det kollektivavtalade området. Förekomsten av avgifter vid återköp och flytt och har i två olika rapporter beskrivit förekomsten av modeller för flyttavgifter (se avsnitt 4.3). I förekommande fall finns avgiftsmodeller som baseras på kapitalstorlek och hur länge sparandet har pågått. Det finns även modeller där det inte finns någon bortre gräns för avgiftsuttaget, utan avgiften kan tas ut efter t.ex. sparande. Avgiften kan ibland uppgå till och det är i sådana fall oklart vad den höga avgiften avser att täcka för faktiska kostnader. konstaterar att 11 av 20 företag tar ut en flyttavgift som är tidsoberoende och utan begränsning till ett maxbelopp. Den dominerande nivån anges vara på av kapitalet, men så höga nivåer som förekommer. Även konstaterar i sin rapport att kapitalbaserade avgifter utan bortre gräns förekommer. Enligt riskerar det att påverka kundrörligheten på marknaden. Motsvarande avgiftsmodeller tillämpas även av försäkringsföretagen inom privat pensionsförsäkring enligt uppgifter som finns tillgängliga på Konsumenternas Försäkringsbyrås webbplats (se avsnitt 5.1). På marknaden för pensionsförsäkringar finns det enligt knappt 4 miljoner fribrev. Ett fribrev är en försäkring till vilken det inte görs några nya premieinbetalningar. Ett exempel på hur fribrev kan uppstå är i tjänstepensionssammanhang vid byte av arbete. Om individen omfattas av tjänstepension avslutas premieinbetalningen när individen slutar sitt arbete och tjänstepensionsförsäkringen omvandlas då till ett fribrev. Fribrev kan också uppkomma när pensionslösningar omförhandlas och nya endast inbetalas till det nya avtalet. Den tjänstepension som omfattas av det gamla avtalet blir ett fribrev. I genomsnitt beräknas en arbetstagare ha samlat ihop åtta fribrev i arbetslivet. Handläggningstider vid flytt av livförsäkring har i en rapport undersökt hur handläggningstiderna för ett 30-tal försäkringsföretag har sett ut (se avsnitt 5.2). Sammantaget konstaterar att det endast är ett fåtal av dem som överskrider den branschrekommendation som försäkringsbranschen har kommit överens om. 2018/19:124 10.3 Allmänt om de aktörer som berörs av förslagen Förslagen i denna proposition berör sammanfattningsvis de försäkringsföretag som omfattas av försäkringsrörelselagen och i viss mån även understödsföreningar. Försäkringsförmedlare kan indirekt påverkas av förslagen. Det kan konstateras att omsättningen och storleken på placeringstillgångar varierar kraftigt mellan de olika företagen. Bland försäkringsföretagen förekommer nivåer på omsättningen som uppgår till mellan ca 60 miljoner och . Motsvarande nivåer för placeringstillgångarna uppgår till mellan ca 2 miljarder och . Antalet anställda i försäkringsföretagen uppgår till ca 20 500 personer. Många av dessa arbetar dock med skadeförsäkring och med rena personriskförsäkringar, vilka inte berörs av förslagen i propositionen. Tabell över antal aktörer som omfattas av förslagen Källa: Finansinspektionens företagsregister Särskilt om aktörer som berörs av förslagen om vilka kostnader som ska få beaktas när återköps- och flyttavgifter fastställs Förslaget som rör avgifter påverkar i första hand livförsäkringsföretag som omfattas av försäkringsrörelselagen. Det innebär att 36 aktörer på den svenska marknaden omfattas av de förslagen. Även försäkringsförmedlare kan indirekt påverkas av förslagen. Det beror på att det ofta är förmedlare som anskaffar kunder till försäkringsföretagen och erhåller ersättning från företagen för det. Hos finns det 1 054 företag i registrerade med försäkringsförmedling som huvudverksamhet eller sidoverksamhet (). Till det kommer ytterligare 83 bolag som bedriver försäkringsförmedling, men som har en annan huvudverksamhet. Enligt Finansinspektionens företagsregister uppgår antalet anställda i försäkringsförmedlingsbranschen till ca 3 900 personer (). Till detta kommer ungefär lika många anställda som förmedlar försäkringar hos banker. Antalet anställda och balansomslutningen hos företagen inom försäkringsförmedling varierar dock, från ca 800 anställda och balans- Prop. 2018/19:124 omslutning till egenföretagare med balans- omslutning på under . Särskilt om aktörer som berörs av förslaget om ändring av den skatterättsliga flyttregeln Förslaget om ändring av den skatterättsliga flyttregeln kan komma att omfatta 94 aktörer på den svenska marknaden. Skillnaden i antalet aktörer mellan förslaget om avgifter och förslaget om flyttregeln består i att de utländska försäkringsgivarna samt understödsföreningarna inte omfattas av försäkringsrörelselagen, men kan komma att omfattas av ändringarna i inkomstskattelagen. Understödsföreningarna varierar betydligt i balansomslutning, från under till (vid utgången av 2018). Enligt den numera upphävda lagen (1972:262) om understödsföreningar, som emellertid ska tillämpas , ska stadgarna i en understödsförening ange om individen har rätt till återköp och därmed även flytträtt. Eftersom det är i stadgarna som det framgår om medlemmarna i en understödsförening omfattas av flytträtt, är det svårt att uppskatta hur många understödsföreningar som medger det eller återköp. Förslaget kommer inte att direkt beröra försäkringsförmedlare. Särskilt om aktörer som berörs av förslaget om ändrad kontrolluppgiftsskyldighet Förslaget till ändringar i skatteförfarandelagen berör alla som ska lämna föreslagna uppgifter i aktuella kontrolluppgifter, dvs. den försäkringsgivare som har överfört värdet i försäkringen eller överlåtit eller överfört försäkringen samt försäkringsgivare och tjänstepensionsinstitut i avskattningssituationer och vid rapportering av underlag till avkastningsskatt. lämnades ca 290 000 kontrolluppgifter avseende överföring av en pensionsförsäkrings värde till en nytecknad pensionsförsäkring (flytt) till . har det kommit in ca 60 000 stycken. Antalet uppgiftslämnare var 33 stycken och 31 stycken. lämnades även 7 600 kontrolluppgifter avseende utländsk pensions- eller kapitalförsäkring, varav avsåg kapitalförsäkringar. Ingen kontrolluppgift avseende avskattning av pensionsförsäkring lämnades in eller . 10.4Konsekvenser för företag och enskilda Konsekvenser till följd av förslagen om vilka kostnader som ska få beaktas när återköps- och flyttavgifter fastställs Svensk Försäkring efterfrågar utredning till stöd för promemorians förslag och en analys av vilka effekter förslaget får för olika typer av försäkringsföretag beträffande tillämpningen av kontributionsprincipen, principer för avgiftssättningen samt övriga antaganden för försäkringar av olika slag. 2018/19:124 Mot den bakgrunden finns det anledning att framhålla att avgiftsuttagen generellt och sammanfattningsvis ska begränsas till de direkta kostnaderna som är hänförliga till den aktuella försäkringen. Det innebär den konsekvensen att andra typer av kostnader som försäkringsföretag inkluderar i avgifterna inte längre kommer att få beaktas när återköps- och flyttavgifter fastställs. I ömsesidiga försäkringsbolag kommer det att innebära att andra eventuella kostnader fortsättningsvis får fördelas över försäkringstagarkollektivet, genom höjd försäkringsavgift eller minskad återbäring till försäkringstagarna. På motsvarande sätt får de vinstdrivande försäkringsföretagen överväga höjningar av försäkringsavgiften eller sänka företagets vinst och eventuell utdelning till ägarna. Det bör dock erinras om att försäkringsföretag även fortsättningsvis kommer att ha rätt att ta ut skäliga avgifter för de kostnader som återköp och flyttar faktiskt innebär för företagen och övriga i försäkringstagarkollektivet. Förslaget syftar således till att motverka avgiftsuttag som strider mot bl.a. kontributionsprincipen och som låser in konsumenterna på ett otillbörligt sätt. När det gäller avgifter för kvarstående anskaffningskostnader föreslås i promemorian att det även ska införas en begränsning från försäkringens tecknande. I denna proposition föreslås i stället en motsvarande begränsning . Vidare föreslås att den begränsningen ska gälla retroaktivt för försäkringsavtal som har ingåtts efter . Förslagen i denna del kommer framför allt att påverka de försäkringsföretag som saknar en bortre gräns för när anskaffningskostnader ska täckas genom uttag av avgifter vid återköp och flytt. En konsekvens av förslaget är således att dessa försäkringsföretag kommer att behöva ändra sina avgiftsuttag. När det gäller försäkringar som tecknas efter ikraftträdandet torde förslaget inte innebära några problem för försäkringsföretagen, eftersom företagen då kan utgå från de nya reglerna när de planerar amorteringen av anskaffningskostnader. I den del förslaget däremot innebär att de nya reglerna ska gälla retroaktivt, och således även i förhållande till försäkringar som tecknats före ikraftträdandet, kommer de försäkringsföretag som ingått långa avtal till höga anskaffningskostnader att bli tvungna att hantera de kostnader som enligt förslaget inte längre kommer att få övervältras på konsumenterna genom avgifter vid återköp och flytt. Dessa kostnader kommer i stället att belasta det kvarvarande försäkringstagarkollektivet eller aktieägarna (beroende på bolagsform). Någon tillgänglig statistik över vilka avtal som gäller för de olika bestånden finns inte, vilket innebär att det inte är möjligt att uppskatta effekten av förslaget i dessa delar. Den ovan nämnda förlängningen av möjligheterna till kostnadstäckning, från fem till , bedöms dock reducera risken för övervältring av anskaffningskostnader till kvarvarande bestånd väsentligt. En positiv konsekvens av förslaget för försäkringstagarna och de försäkrade är att dessa får tydligare information om den faktiska avgiften för försäkringsföretagets anskaffningskostnad. En ökad transparens kring avgiften kan i sin tur leda till en prispress hos försäkringsföretagen, vilket får anses vara en positiv effekt ur ett konsumentperspektiv. Vidare bör det noteras att de föreslagna avgiftsreglerna inriktas mot individuell personförsäkring och således inte omfattar kollektivavtalsgrundad personförsäkring. Det innebär att det endast är de företag som erbjuder individuell tjänstepension, privat pensionsförsäkring och kapital- Prop. 2018/19:124 försäkringar som träffas av de nya reglerna. Senast aktuella statistik, utifrån inrapportering till , anger följande försäkringskapital för livförsäkringsföretag för ovan nämnda former: Tabell över försäkringskapital per utgången av 2017 (belopp i mdkr) Källa: Inrapportering till , 2017 Förmånsbestämd tjänstepensionsförsäkring har exkluderats i ovanstående tabell, eftersom den produktkategorin oftast inte är konkurrensutsatt och att det därmed inte är möjligt att flytta sådant pensionskapital. Vidare torde försäkringar tecknade via valcentraler – vilka i allt väsentligt bör vara kollektivavtalsgrundade – inte beröras av förändrade regler för avgiftsuttag. Kapitalpension bör heller inte beröras, eftersom sådana produkter inte kan nytecknas. Därmed uppgår det kapital som kan vara föremål för flytt eller återköp till brutto ca . Det framgår dock inte av tillgänglig statistik hur stor del av redovisat kapital som faktiskt är flyttbart enligt bolagens interna regler. En mindre andel av detta försäkringskapital () har klassats som ”ej konkurrensutsatt”, och torde därför inte vara flyttbart. Det kan även konstateras att av detta kapital hänför sig till försäkringar som är under periodisk utbetalning. Av olika skäl finns begränsningar i rätten att flytta kapitalet i sådana försäkringar. Det var vid utgången av 2017 totalt 34 livförsäkringsföretag och understödsföreningar i form av tjänstepensionskassor som hade sådant försäkringssparande som berörs av de nu aktuella förslagen. De minsta aktörerna av dessa 34 företag utgörs av två bolag som bedriver fondförsäkringsverksamhet i nära anslutning till tjänstepensionskassors verksamhet. Sparkapitalet i dessa bolag uppgår till 0,8–1,. Därutöver har alla övriga bolag ett samlat kapital som uppgår till mer än , flertalet betydligt större kapital än så. Det torde därför inte finnas något behov att ta någon särskild hänsyn till dessa små bolag i detta sammanhang. Frekvensen av återköp inom andra understödsföreningar än de ovan nämnda torde i realiteten inte beröras av förslagen då anskaffningskostnader i stort sett saknas i sådana föreningar. Svensk Försäkring framhåller att frånvaron av tillgänglig statistik i promemorian leder till osäkerhet som inte bör underskattas. Regeringen anser att den statistik som presenteras ovan utgör tillräckligt underlag för de förslag som lämnas i denna proposition. Svensk Försäkring påpekar vidare att förslagen kan få konsekvenser i fråga om möjligheterna att bedriva en långsiktig kapitalförvaltning samt på kapitalkravet för den s.k. annullationsrisken. Med det senare avses risken att försäkringstagare lämnar försäkringstagarkollektivet och de ekonomiska konsekvenserna detta innebär för försäkringsföretaget. Regeringen anser med anledning av synpunkter att det bör framhållas att varken annullationsrisken eller inriktningen på kapitalförvaltning berättigar en inlåsning av kunder i den omfattning som föreligger .