prop · H603158 · 2019-09-04 00:00:00 — En firmapensionskasse får bara driva verksamhet som knyter an till de anställda i ett visst företag (se § 2 lov om tilsyn med firmapensionskasser [LBK nr 1561 af 19/12/2007]). I gäller följande beträffande de institut som undantas från Solvens II-direktivets tillämpningsområde med stöd av artikel 9.2 i direktivet. Den tyska rörelselagstiftningen (den tyska försäkringsrörelse- lagen Gesetz über die [Versicherungsaufsichtsgesetz – VAG]) innehåller bestämmelser om två olika typer av tjänstepensionsinstitut (på tyska ”Einrichtungen der betrieblichen Alterversorgung”). Dels finns i § 232 VAG bestämmelser om Pensionskassen (ung. pensionskassor) som är en typ av livförsäkrings- företag. Dels finns i § 236 bestämmelser om s.k. Pensionsfonds (ung. pensionsfonder) som inte behöver meddela försäkringsmässiga utfästelser om utbetalningar (se § 236.2 VAG). Båda institutstyperna är, enligt besked från det tyska förbundsfinansministeriet, med stöd av artikel 9.2 i Solvens II-direktivet undantagna från den tyska reglering som genomför det direktivet i tysk nationell rätt. Inte för någondera kategorin institut har det uppställts krav på att de ska vara slutna och endast tillhanda- hålla pensioner till en viss krets personer. Det krav som gäller för dem är att de endast får driva tjänstepensionsverksamhet. I har lagstiftningen kommit att utformas på likartat sätt som i . Där har försäkringslagstiftningen (på franska ”Code des ”) ändrats genom ett presidentdekret (på franska ”ordonnance”). Genom dekretet har det införts möjligheter för franska livförsäkringsföretag, dvs. företag som omfattas av den franska lagstiftning som genomför Solvens II-direktivet, att genom ett särskilt tillståndsförfarande ombilda sig till tjänstepensionsinstitut (på franska ”fonds de retraite professionnelle supplémentaire”). Den nya franska lagstiftningen innehåller inte något krav på att tjänstepensionsinstituten ska vara slutna och endast tillhandahålla pensioner till en viss krets per- soner, exempelvis anställda i ett visst företag eller en viss bransch. Däre- mot får tjänstepensionsinstituten bara driva tjänstepensionsverksamhet, dvs. tillhandahålla pensioner som är knutna till yrkesverksamhet (på franska ”fourniture de prestations de retraite liées à une activité professionnelle”, se artikel L. 143-1 Code des i den lydelse artikeln fått genom ovan nämnda presidentdekret). Tjänstepensionskassor ska kunna bli tjänstepensionsföretag Understödsföreningar som driver tjänstepensionsverksamhet (tjänste- pensionskassor) motsvarar beskrivningen av tjänstepensionsinstitut i andra tjänstepensionsdirektivet. De lyder inte under Solvens II-direktivet eller någon av de övriga unionsrättsliga regleringar som anges i ovan- nämnda undantagsbestämmelse i andra tjänstepensionsdirektivet (artikel 2.2). De omfattas därför av andra tjänstepensionsdirektivets tillämpnings- område. Det är angeläget att tjänstepensionskassorna, de enda svenska tjänste- pensionsinstituten som finns utöver pensionsstiftelserna, ges möjlig- het att fortsätta driva verksamhet som tjänstepensionsinstitut när en ny svensk reglering om tjänstepensionsinstitut nu kommer att införas. Det bör därför vara möjligt för tjänstepensionskassorna att ansöka om tillstånd att driva verksamhet enligt den nya regleringen för tjänstepensionsföretag. Detta behandlas vidare i avsnitt 16.3. Fler befintliga företag än tjänstepensionskassor bör få bli tjänstepensionsföretag Den största delen av tjänstepensionssektorn är den som består av att tjänstepensionsförsäkringar tillhandahålls för att trygga tjänstepensioner. Med hänsyn till tjänstepensionssektorns samhällsekonomiska betydelse (se avsnitt 5.1) bör den nya regleringen för tjänstepensionsföretag ges ett så vidsträckt tillämpningsområde som möjligt. Det är därför önskvärt att en större del av försäkringssektorn än den som utgörs av tjänstepensions- kassornas verksamhet kan omfattas av den nya regleringen. Ett led i bedömningen av om ett företag som driver tjänstepensions- verksamhet omfattas av andra tjänstepensionsdirektivet är om företaget omfattas av Solvens II-direktivet. Solvens II-direktivet intar visserligen inte någon överordnad normhierarkisk ställning i förhållande till andra tjänstepensionsdirektivet men konstruktionen är sådan att andra tjänste- pensionsdirektivet bara gäller för sådana institut som är undantagna från Solvens II-direktivets tillämpningsområde. När det gäller verksamhetens art motsvarar tjänstepensionsverksamhet avseende tjänstepensionsförsäkringar verksamhet enligt artikel 2.3 a i Solvens II-direktivet, dvs. livförsäkring som omfattar kapitalförsäkring för livsfall och/eller dödsfall. En tjänstepensionsförsäkring avser oftast det fallet att någon lever vid pensionsålderns inträde och då har rätt till försäkringsersättning i form av ålderspension, dvs. det är en försäkring för livsfall. Tjänstepensionsverksamhet är således sådan verksamhet som 2018/19:158 omfattas av Solvens II-direktivet och de företag som driver verksamheten är sådana som Solvens II-direktivet ska tillämpas på (artikel 2.1). Frågan är då om det finns någon undantagsregel som tillåter att företag som driver tjänstepensionsverksamhet avseende tjänstepensionsförsäk- ringar undantas från Solvens II-direktivets tillämpningsområde. I Solvens II-direktivet finns ett undantag som tar sikte på tillhanda- hållande av tjänstepension (artikel 9.2). Det innebär att bedömningen av vilka företag som omfattas av andra tjänstepensionsdirektivets tillämp- ningsområde behöver ske med utgångspunkt i den bestämmelsen. Om ett institut omfattas av undantaget kan det finnas förutsättningar för att låta institutet driva verksamhet enligt andra tjänstepensionsdirektivet. Det måste dock självfallet också prövas om institutet uppfyller kraven för att räknas som ett tjänstepensionsinstitut enligt andra tjänstepensions- direktivet. Tillämpningsområdet för denna undantagsbestämmelse i Solvens II- direktivet sammanfaller därmed inte nödvändigtvis med tillämpnings- området för andra tjänstepensionsdirektivet, som Försäkring, , och hävdar. Ett institut kan driva verksamhet som motsvarar beskrivningen i andra tjänstepensions- direktivet av att tillhandahålla pensionsförmåner utan att vara undantaget från Solvens II-direktivets tillämpningsområde. Eftersom den nu aktuella undantagsbestämmelsen i Solvens II-direktivet har ingått i EU:s försäkringsreglering , dvs. redan långt före tillkomsten av första tjänstepensionsdirektivet, kan den inte heller ha till- kommit för att undanta tjänstepensionsinstitut från EU:s försäkrings- lagstiftning, som de angivna remissinstanserna framför. Den nu aktuella undantagsbestämmelsen i Solvens II-direktivet får anses tämligen svårtillgänglig. Den föreskriver att där angiven livförsäkrings- verksamhet inte ska omfattas av Solvens II-direktivet om den drivs av andra organisationer än företag som avses i den bestämmelse som beskriver de verksamheter som omfattas av direktivet (artikel 2), och som har till ändamål att tillhandahålla förmåner för anställda eller självständiga näringsidkare, som är knutna till ett företag eller grupp av företag eller till en viss bransch eller grupp av branscher, i händelse av dödsfall eller överlevnad eller vid nedläggning eller inskränkning av verksamhetskällan, oavsett om de åtaganden som verksamheten omfattar helt motsvaras av de försäkringsmatematiska avsättningarna. Det kan konstateras att de institut som i sålunda ansågs undan- tagna från livförsäkringsregleringen, tjänstepensionskassorna, enligt 1 § UFL skulle vara slutna på ett sådant sätt att deras verksamhet bara vänder sig till en viss krets personer, samma begränsning som fortfarande gäller för de danska tjänstepensionsinstituten, firmapensionskassorna. Försäkringsföretag som endast driver tjänstepensionsverksamhet bör få bli tjänstepensionsföretag Det står klart att tillämpningsområdet för den nya regleringen för tjänste- pensionsföretag skulle begränsas avsevärt om ett tjänstepensionsinstitut måste vara slutet på det sätt som gällt för tjänstepensionskassorna. Vilket tillämpningsområde andra tjänstepensionsdirektivet ska ges är ytterst en fråga för . Varken i eller har dock något krav ställts på att ett institut ska vara slutet för att kunna om- fattas av den lagstiftning som genomför andra tjänstepensionsdirektivet. En sådan tolkning av direktivet innebär att det finns utrymme enligt unionsrätten att låta fler företag som inte är slutna till viss krets men som endast driver tjänstepensionsverksamhet bli tjänstepensionsinstitut. För att lämna så stort utrymme som möjligt för att skapa en lämplig och väl anpassad reglering för den svenska tjänstepensionssektorn bör försäk- ringsföretag som endast driver tjänstepensionsverksamhet ges möjlighet att bli tjänstepensionsföretag. Ett försäkringsföretag som önskar fortsätta att driva tjänstepensionsverksamhet enligt försäkringsrörelselagen och Solvens II-direktivet bör ha möjlighet att göra det. I avsnitt 6.3 behandlas de närmare formerna för hur försäkringsföretag ska kunna omvandlas till tjänstepensionsföretag. Den närmare innebörden av kravet på företaget att det bara får driva tjänstepensionsverksamhet be- handlas i avsnitten 6.5 och 16.5. Som Svensk Försäkring påpekar kan det vara så att viss verksamhet som drivs av skadeförsäkringsföretag uppfyller kraven för att räknas som tjänstepensionsverksamhet enligt andra tjänstepensionsdirektivet. Det gäller verksamhet som kan drivas inom ramen för livförsäkringsklassen tilläggsförsäkring (klass I b enligt 2 kap. 12 § FRL), vilket är försäkringar som skulle vara att betrakta som skadeförsäkringar om de tillhandahölls utan samband med en livförsäkring (se avsnitt 5.4). Enligt regeringens uppfattning bör ett försäkringsföretag inte vara förhindrat att bli ett tjänstepensionsföretag enbart av det skälet att det driver verksamhet som skadeförsäkringsföretag. Om företaget bara driver vad som kan anses som tjänstepensionsverksamhet och övriga krav är uppfyllda, bör företaget kunna driva verksamhet som tjänstepensionsinstitut. Det bör införas möjligheter att bilda helt nya tjänstepensionsföretag Den nya regleringen om tjänstepensionsföretag ska inte bara stå öppen för befintliga företag som vill bli tjänstepensionsföretag – försäkringsföretag och tjänstepensionskassor. Det bör även vara möjligt att bilda helt nya företag i form av tjänstepensionsföretag. Därigenom utnyttjar fullt ut de möjligheter som andra tjänstepensionsdirektivet ger. kan då bildas i både av det slag som inte gör något åtagande i förhållande till de framtida pensionärerna (pensionsstiftelser) och av det slag som gör det (tjänstepensionsföretag). bör inte tillämpa tjänstepensionsdirektivet på livförsäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet Regeringen fann när Solvens II-direktivet genomfördes att det inte fanns skäl att fortsätta använda möjligheten att tillämpa delar av första tjänste- pensionsdirektivet på tjänstepensionsverksamhet som drivs av livförsäk- ringsföretag (artikel 4 i första tjänstepensionsdirektivet, se prop. 2015/16:9 s. 201 f.). De särskilda bestämmelserna i försäkringsrörelselagen om liv- försäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet utmönstrades därför. Regeringen gör, som nämns ovan, bedömningen att de försäkrings- företag som endast driver tjänstepensionsverksamhet bör få bli tjänste- pensionsföretag. Försäkringsföretagen ges alltså, på vissa villkor, möjlig- het att omfattas av andra tjänstepensionsdirektivets bestämmelser genom 2018/19:158 att i stället driva verksamhet som tjänstepensionsföretag. Det saknas skäl att därutöver tillämpa vissa av tjänstepensionsdirektivets bestämmelser på en del av livförsäkringsföretagens verksamhet (tjänstepensionsverksam- heten) som drivs inom ramen för Solvens . Därför bör det ställningstagande som gjordes i samband med genomförandet av Solvens II-direktivet stå fast, dvs. bör inte utnyttja möjligheten att tillämpa delar av tjänstepensionsdirektivet på tjänstepensionsverksamhet som drivs av livförsäkringsföretag. Regeringen ansluter sig därmed inte till den uppfattning som förs fram av i denna fråga. Företag som tryggar sina pensionsåtaganden genom bokföringsmässiga avsättningar (kontotryggande) är undantagna från andra tjänstepensions- direktivets tillämpningsområde (artikel 2.2 e). Det är samma ordning som den som gällt enligt första tjänstepensionsdirektivet (artikel 2.2 e i det direktivet). På samma sätt som vid genomförandet av första tjänste- pensionsdirektivet påverkas inte de svenska bestämmelserna om konto- tryggande av genomförandet av andra tjänstepensionsdirektivet (se prop. 2004/05:165 s. 109). 5.4Vad avses med tjänstepensionsförsäkring? Regeringens förslag: Med tjänstepensionsförsäkring ska avses liv- försäkring som har samband med yrkesutövning och där utbetalning av försäkringsbelopp (engångsbelopp eller periodiska utbetalningar) är beroende av att en eller flera personer uppnår eller förväntas uppnå en viss ålder samt försäkringar som meddelas som tillägg till sådana försäkringar. Försäkringar som tecknas för egen räkning av egenföretagare ska inte anses som tjänstepensionsförsäkringar. Regeringens bedömning: Det bör inte införas något bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att med- dela föreskrifter om vad som ska omfattas av begreppet tjänstepensions- försäkring. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslår att tjänstepensionsföretagen ska få tillhandahålla allt som räknas som tjänstepensionsförmåner. Det begreppet definieras som förmåner som betalas ut med anledning av uppnådd pensionsålder eller förväntat uppnående av pensionsålder, dödsfall (efterlevandepension), sjukdom och invaliditet, upphörande av anställning eller medellöshet, där förmånen har sin grund i en överenskommelse om pensionsförmåner mellan arbetsgivare och arbetstagare. Begreppet tjänstepensionsförmån är inte knutet till begreppet livförsäkring utan innefattar huvudförmån (ålderspension) och tilläggsförmån (övriga moment i en tjänstepensions- plan). Utredningen föreslår också att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka förmåner som ska hänföra sig till begreppen huvudförmån och tilläggs- förmån. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Flera remissinstanser – bl.a. Arbets- givarverket, Svensk Försäkring, , och Kommuner och Landsting – efterlyser en tydligare reglering av vilka typer av produkter som kan vara föremål för verksamhet i ett tjänstepensionsföretag. , , TCO och Försäkring ifrågasätter också om uppdelningen i huvudförmån och tilläggsförmån fyller något syfte, vilket instämmer i. Svensk Försäkring, , , Kommuner och Landsting, TCO och Försäkring avstyrker utredningens förslag att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vad som ska anses ingå i begreppen tilläggsförmån och huvudförmån. Svensk Försäkring välkom- nar att tillämpningsområdet enligt utredningens förslag utvidgas till att även omfatta produkter som anses som skadeförsäkring, så länge de motsvarar vad som räknas som personförsäkring enligt försäk- ringsavtalslagen. Kommuner och Landsting anser att begreppet tjänstepensionsförmån bör ges en sådan innebörd att den bredd av lös- ningar som ryms inom tjänstepensionssektorn omfattas. LO anför att definitionen av tjänstepensionsförmån bör vara väldigt vid, vilket PTK och TCO instämmer i. Försäkring efterfrågar ett förtydligande så att det klarare framgår att egenföretagares förmåner täcks av begreppet tjänste- pensionsförmån. Även Svensk Försäkring anser att egenföretagares för- måner bör omfattas av det begreppet. Livförsäkringsbolaget , ömsesidigt framför att utredningen inte förklarar hur det skulle kunna vara förenligt med EU:s försäkringsrörelsereglering att låta tjänstepensions- institut driva det som enligt Solvens II-direktivet är att anse som direkt skadeförsäkringsrörelse. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. I promemorian är dock bedömningen att det inte behöver tas in något bemyndigande formulerat som ett förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att arbetsgivaren helt eller delvis måste betala premierna för att en livförsäkring ska anses ha ett sådant samband med yrkesutövningen att den är en tjänstepensions- försäkring. Svensk Försäkring och framför att tjänstegrupplivförsäkring ska ses som tjänstepensionsförsäkring och att det inte längre finns samma praktiska problem som förut med att behandla egenföretagares försäkringar som tjänstepensionsförsäkringar. Offentlig- anställdas förhandlingsråd (OFR) har samma uppfattning när det gäller tjänstegrupplivförsäkringar med det tillägget tjänstepensionsföretag även bör få meddela efterlevandeskydd. instämmer i Svensk Försäkrings och uppfattning när det gäller egenföretagares försäkringar. och understryker att defini- tionen av tilläggsförsäkring inte får bli så snäv i den svenska lagstiftningen att den utesluter kompletterande förmåner som är centrala i det svenska systemet. Kommuner och Landsting avstyrker förslaget om vad som ska vara tjänstepensionsförsäkring och anser att definitionen bör utgå från begreppet tjänstepensionsförmån, vilket Försäkring, , och instämmer i. Skälen för regeringens förslag och bedömning Andra tjänstepensionsdirektivet innehåller samma definition av begreppet pensionsförmån (artikel 6.4) som första tjänstepensionsdirektivet (artikel 6 d). En pensionsförmån är enligt definitionen en förmån som betalas ut med anledning av uppnådd pensionsålder eller förväntat uppnående av pensionsålder eller, om de kompletterar dessa förmåner och tillhandahålls sekundärt, i form av utbetalningar vid dödsfall, invaliditet eller upp- hörande av anställning eller i form av bidrag eller tjänster som tillhanda- hålls vid sjukdom, medellöshet eller dödsfall. I definitionen anges vidare att pensionsförmånerna får betalas ut som livslång utbetalning, , i form av ett engångsbelopp eller genom en kombination av dessa alternativ. Medlemsstaterna får föreskriva att kompletterande förmåner såsom täckning av risker kopplade till lång levnad och invaliditet, efterlevande- skydd och viss återbetalningsgaranti erbjuds till medlemmarna om arbets- givarna och arbetstagarna, eller deras respektive företrädare, kommer överens om detta (artikel 10.2, som motsvarar artikel 9.2 i första tjänste- pensionsdirektivet). Enligt direktivet gäller detta i enlighet med subsidi- aritetsprincipen och med vederbörligt beaktande av storleken på pensions- förmånerna från socialförsäkringssystemen. Begreppet tjänstepensionsförsäkring utmönstrades ur försäkringsrörelse- lagen när Solvens II-direktivet genomfördes, eftersom det då bestämdes att inte längre skulle utnyttja valmöjligheten för medlemsstaterna att tillämpa vissa av tjänstepensionsdirektivets bestämmelser på livförsäk- ringsföretagens tjänstepensionsverksamhet (se prop. 2015/16:9 s. 201 f.). Begreppet fortsätter dock att vara en del av gällande rätt till följd av övergångsbestämmelser. För livförsäkringsföretagens del finns en sådan i punkt 2 i övergångsbestämmelserna till lagen (2015:700) om ändring i försäkringsrörelselagen (2010:2043) och 1 kap. 8 § försäkringsrörelse- lagen i lydelsen före . För tjänstepensionskassornas del finns den relevanta övergångsbestämmelsen i 7 § lagen (2010:2044) om införande av försäkringsrörelselagen (2010:2043) och 7 § tredje stycket lagen (1972:262) om understödsföreningar. Som tjänstepensionsförsäkring har räknats livförsäkring som har samband med yrkesutövning och där utbetalning av försäkringsbelopp (engångsbelopp eller periodiska utbetalningar) beror av att en eller flera personer uppnår eller förväntas uppnå en viss ålder samt försäkringar som meddelas som tillägg till sådana försäkringar (prop. 2004/05:165 s. 123 f.). När denna definition utformades var utgångspunkten att begreppet tjänstepensionsförsäkring skulle ges en vid tolkning. Allt som enligt gängse uppfattning räknades som tjänstepensionsförsäkringar borde, enligt de överväganden som då gjordes, kunna hänföras till kategorin tjänstepensionsförsäkring. Dock fann regeringen att en yttersta gräns för begreppet tjänstepensionsförsäkring var att det måste vara fråga en livförsäkring, eftersom skadeförsäkringsverksamhet är undantagen från tjänstepensionsdirektivets tillämpningsområde (samma prop. Regeringen uttalade också att livförsäkringar i form av ålders-, sjuk- och efterlevandepension som är knutna till tjänsteförhållanden, och för vilka arbetsgivaren helt eller delvis står för premiekostnaderna, skulle räknas som tjänstepensionsförsäkringar. Också försäkringar som meddelas som tillägg till ovan nämnda försäkringar, t.ex. sjukförsäkringar och premie- befrielseförsäkringar, skulle enligt regeringens uppfattning omfattas av tjänstepensionsverksamheten, utan något krav på att tilläggsförsäkringen tecknas i samband med huvudförsäkringen. Vidare borde enligt regeringens uppfattning sådana livförsäkringar som arbetstagarna erbjuds att frivilligt teckna falla under definitionen, men även försäkringar som överlåts på en arbetstagare, eftersom även sådana försäkringar erbjuds som ett led i yrkesutövningen och därmed är anknutna till anställnings- förhållandet. Egenföretagares försäkringar omfattas inte av begreppet tjänstepen- sionsförsäkring. har alltså inte utnyttjat den valmöjlighet som erbjuds medlemsstaterna i första tjänstepensionsdirektivet (artikel 6 a andra strecksatsen) att behandla egenföretagares försäkringar på samma sätt som försäkringar som tillhandahålls enligt ett avtal mellan arbets- givare och arbetstagare (samma prop. Den tidigare definitionen av tjänstepensionsförsäkring bör behållas Den reglering som föreslås tar sikte på tryggandeformen tjänste- pensionsförsäkring. Det innebär att det liksom när första tjänste- pensionsdirektivet genomfördes gäller att fastställa vilka typer av försäk- ringar som ska kunna tillhandahållas enligt regleringen. Frågan är alltså vad som ska avses med tjänstepensionsförsäkring. Eftersom regleringen ska passas in i den systematik som finns på försäkringsområdet är det inte lämpligt att i svensk rätt använda direktivets uttryck – pensionsförmåner – som bl.a. Kommuner och Landsting, och önskar. Utgångspunkten för definitionen av tjänstepensionsförsäkring bör vara att ge begreppet en vid innebörd, som regeringen fann vid genomförandet av första tjänstepensionsdirektivet (se prop. 2004/05:165 s. 123). Det är samma utgångspunkt som intas av flera remissinstanser, bl.a. LO, PTK, TCO och Kommuner och Landsting. Till kategorin tjänste- pensionsförsäkring bör, liksom tidigare, hänföras det som enligt gängse uppfattning inom det svenska försäkringsväsendet räknas som tjänste- pension. tolkningsutrymme är dock inte oinskränkt när det gäller defi- nitionen av tjänstepensionsförsäkring. Som påpekar, måste den tjänstepensionsverksamhet som ska drivas av tjänstepensionsföretag vara undantagen från Solvens II-direktivets tillämpningsområde (se avsnitt 5.3). Om det inte finns någon tillämplig undantagsregel, finns det inte heller förutsättningar enligt unionsrätten att reglera verksamheten någon annanstans än i den nationella lagstiftning som genomför Solvens II- direktivet, dvs. Tjänstepension i form av ålderspension är, som regeringen konstaterar i avsnitt 5.3, att betrakta som livförsäkringsverksamhet enligt Solvens II- direktivet (artikel 2.3). Viss tjänstepensionsverksamhet kan också vara att betrakta som skadeförsäkringsverksamhet enligt Solvens II-direktivet 2018/19:158 (artikel 2.2 och bilaga A). Det kan t.ex. röra sig om sjuk- och olycksfalls- försäkringar som är en del av tjänstepensionsplanerna på det kollektiv- avtalade området.