prop · H603110 · 2019-04-11 00:00:00 — Särskilt när den otillåtna spridningen har ökat finns behov av att utvärdera de åtgärder som gjorts i föreskriftsform. konstaterar att det har framgått att det finns olika syn hos och Skolinspektionen på lärarinformationens juridiska status i förhållande till hanteringsföreskrifterna. Skolinspektionen har också framfört att hanteringsföreskrifterna inte reglerar tillräckligt mycket. En uppföljning och utvärdering av föreskrifterna borde även ha inkluderat en tidigare samverkan med Skolinspektionen. En tidigare och mer omfattande utvärdering av hanteringsföreskrifterna hade kunnat klargöra olika uppfattningar hos myndigheterna i ett tidigare skede. har kontinuerligt arbetat med att förtydliga information om hantering och genomförande på webben, i hanteringsinstruktionen och i följesedlar utifrån inkomna frågor från lärare och rektorer. Någon uppföljning av den samlade informationen till skolor och hur denna information uppfattas och används har däremot inte gjorts. Förbättrad dokumentation av arbetet prov har fört mötesanteckningar och vid olika tillfällen tagit fram olika pm om eventuella åtgärder mot otillåten spridning av nationella prov. I övergripande dokumentation har det funnits vissa brister, som har åtgärdats avseende nationella prov. har riskanalys och åtgärder dokumenteras alltmer systematiskt när det gäller risken för otillåten spridning av prov, exempelvis framgår ansvarsområden och tidsangivelser för olika åtgärder. har utvecklat en i stora delar ändamålsenlig process för att hantera risker för otillåten spridning av nationella prov bedömer sammantaget att först har utvecklat en i stora delar ändamålsenlig process för att hantera risker för otillåten spridning av nationella prov. Med en ändamålsenlig process avser en process som innefattar momenten riskanalys, åtgärder, uppföljning och bedömning samt dokumentation. har på ett mer systematiskt sätt hanterat identifierade risker för att nå verksamhetens mål när det gäller att utveckla och ansvara för nationella prov. De åtgärder som har planerats och genomförs inför /2019 bygger på en mer systematisk riskanalys, tydligare riskvärdering och ökad samverkan kring risker och åtgärder än tidigare . har det också, enligt , blivit tydligare att processens olika moment hänger ihop på ett mer ändamålsenligt sätt, till exempel att åtgärder tydligare svarar mot identifierade risker. R I K S R E V I S I O N E N O T I L L Å T E N S P R I D N I N G A V N A T I O N E L L A P R O V 4Rutiner vid otillåten spridning av nationella prov I detta kapitel redovisas granskningen av revisionsfråga 2, om har rutiner för att agera effektivt om spridning uppstår. I det innefattas dels det interna arbetet när får kännedom om eventuell spridning, dels systemet med ersättningsprov som finns för vissa ordinarie prov om dessa har blivit kända i förväg. Enligt är det viktigt att det finns upparbetade tydliga rutiner för hur ska agera ifall nationella prov blir kända före aktuellt provdatum. Rutinerna bör syfta till att på olika sätt minska skadan av att prov har spridits, att informera skolor om vad spridningen innebär och att möjliggöra att lärare får ett, så långt det är möjligt, likvärdigt stöd vid betygssättning. Enligt MBS:s föreskrifter om statliga myndigheters informationssäkerhet ska myndigheten ha rutiner för att identifiera, rapportera, bedöma, hantera och dokumentera incidenter som kan påverka säkerheten i den informationshantering som myndigheten ansvarar för eller tillhandahåller.87 får tillgång till information om eventuell otillåten spridning. har en effektiv arbetsgång vid inkomna signaler om otillåten spridning. –Tydlig arbetsfördelning finns vid spridning. –Omfattning och skadan av eventuellt spritt material bedöms. –Information och stöd ges till skolor om hur de ska agera. –Eventuella åtgärder genomförs i syfte att stoppa pågående spridning. –Kontakt tas med externa aktörer som och Skolinspektionen när det bedöms lämpligt. Arbetsgång och rutiner följs upp och utvärderas i syfte att lära av incidenter och åtgärder. – Information om spridning sammanställs och analyseras. finns så kallade ersättningsprov för vissa nationella provdelar i grund- och gymnasieskolan. Ersättningsproven ska förvaras på skolan och rektorn kan, om det står klart att ordinarie prov har blivit känt i förväg, besluta om att använda ersättningsprov.88 Ersättningsprov är därmed en del i arbete för att tillhandahålla nationella prov som ett stöd för betygssättning trots spridning. 87MSB:s föreskrifter om statliga myndigheters informationssäkerhet (MSBFS 2016:1). 8815 § föreskrifter om hantering och genomförande av nationella prov (SKOLFS 2013:19). 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vid otillåten spridning kan ersättningsprov användas för att ersätta ordinarie prov. –Ersättningsprov finns för de ordinarie delprov där har sett ett behov. –Ersättningsprov uppfyller samma syfte som de ordinarie proven. –Risker för otillåten spridning av ersättningsprov identifieras och hanteras. –Användningen av ersättningsprov följs upp och bedöms. 4.2 rutiner vid signaler om otillåten spridning Beredskapen vid nationella prov har ökat kan få information om otillåten spridning och svara på frågor via exempelvis telefon, e-post och sociala medier. Frågor om nationella prov har förtur i arbetet. Det finns även en funktionsbrevlåda specifikt för nationella prov. Nationella skriftliga prov med fasta provdatum i årskurs 9 och i gymnasieskolan bedömer kräver utökad beredskap och tillgänglighet på myndigheten. Upplysningstjänsten har utökade telefontider kring de fasta provdatumen, och enheten för nationella prov har utökat sin beredskap. 2018 började även bevaka sociala medier mer systematiskt, genom att medarbetare deltar i lärarforum på sociala medier för att fånga upp signaler om spridning. Bevakningen av sociala medier är schemalagd inför nationella prov med högre risk för otillåten spridning.89 Flera intervjuade ser positivt på att beredskapen och tillgängligheten har utökats på när behovet har uppkommit.90 anlitade 2016 en säkerhetsfirma för att undersöka möjligheten att upptäcka spridningsaktiviteter i sociala medier. Företaget bedömde att det varken var lämpligt eller möjligt att söka igenom elevers privata konton eller grupper.91 Interna rutiner finns för att hantera signaler om eventuell spridning har haft en skriftlig rutin för att hantera och dokumentera fusk, otillåten spridning och bristande hantering av nationella prov. Rutinen har utvecklats vid flera tillfällen.92 Intervjupersonerna ger samstämmiga beskrivningar 89Skolverket, protokoll provgruppsmöte, . Intervju med , . 90Intervju med , , och . 91Intervju med , . , Förteckning över anmälda incidenter rörande nationella prov . 92Skolverket, protokoll provgruppsmöte, , och enhetsmöte, . Nuvarande rutin vid otillåten spridning av nationella prov beslutades och uppdaterades . R I K S R E V I S I O N E N O T I L L Å T E N S P R I D N I N G A V N A T I O N E L L A P R O V av hur arbetet går till vid inkomna signaler om otillåten spridning, utifrån rutinen och de olika roller som anges där.93 Första steget vid signaler om spridning är att bedöma om det faktiskt rör sig om spridning av uppgifter i sekretessbelagda nationella prov.94 bedömer också skadan av spritt provmaterial, exempelvis beroende på om det är bedömningsanvisningar som spridits eller om ämnet för en uppsatsdel har blivit känt. Diskussioner på sociala medier och signaler från flera håll i landet kan visa på omfattande spridning. kan då bedöma att spridningen är så stor att myndigheten rekommenderar rektor att besluta om att använda ersättningsprov. Fram till ungefär 2016 efterforskade i större utsträckning vad som hänt när någon kontaktat myndigheten med information om spridning. Därefter har hållningen varit att det är Skolinspektionens eller uppgift att fortsätta utreda utifrån de uppgifter som har fått in.95 dokumenterar i egna incidentrapporter vilket nationellt prov det gäller, vilken skola (om möjligt), en kort beskrivning av ärendet och eventuella åtgärder. Incidentrapporterna användes som ett underlag i riskanalysen 2018 och följdes upp på ett möte våren 2018.96 Kommunikationsaspekten är överlag framträdande i rutin vid eventuell otillåten spridning, och kommunikationsavdelningen har även en egen intern rutin som beskriver kommunikationsarbetet. Förberedda texter finns för kommunikation vid eventuell spridning av prov. informerar om att otillåten spridning har skett på sin webbplats, men även i sociala medier och via ett pressmeddelande. Informationen kan exempelvis handla om att ersättningsprov rekommenderas eller hur bedömningar av prov ska göras vid spridning.97 Av rutinen framgår att kan kontakta lärare eller rektor som har publicerat provmaterial som omfattas av sekretess, och påtala vikten av att ta bort materialet med hänvisning till hanteringsföreskrifterna, sekretess eller upphovsrätt.98 Av rutinen, intervjuer och incidentrapporter framgår att kan vädja till privatpersoner om att ta bort information. Det har inte bedömts juridiskt möjligt att begära att provmaterial som har publicerats av privatpersoner eller en tidning tas bort.99 93Intervju med , , , och . 94Intervju med , . Det förekommer falsklarm som inte rör prov som omfattas av sekretess. 95Intervju med , , och . 96Skolverket, Rutin vid otillåten spridning av nationella prov. Intervju med , . , protokoll provgruppsmöte, . 97Intervju med , . 98E-post från , . 99Intervju med , och . , Förteckning över anmälda incidenter rörande nationella prov och Tjänsteanteckning. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Incidenter rapporteras till Skolinspektionen eller polisanmäls Enligt rutinen bedömer och ansvarar chefen för enheten för nationella prov om information om otillåten spridning och bristande hantering ska delges Skolinspektionen. Av intervjuer med nuvarande och tidigare enhetschef på enheten för nationella prov framgår att om brister i hanteringen kan kopplas till en specifik skola eller huvudman så kan händelsen rapporteras till Skolinspektionen. En bedömning görs i varje enskilt fall. Av rutinen framgår inte om eller när en händelse ska anmälas till . har i några enstaka fall polisanmält spridning av prov. Polisen har enligt utrett om det har varit fråga om upphovsrättsliga brott att sprida provuppgifter och har inte kunnat styrka brott.100 Det framgår av dokumentation och intervjuer att det har varit svårt att bedöma när en polisanmälan ska göras. Utgångspunkten har varit att barn inte polisanmäls. är det dock svårt att veta om det är ett barn eller en vuxen som ligger bakom ett konto på sociala medier som sprider provuppgifter. Frågan om när polisanmälan ska göras har tagits upp i avdelningsledningen och planerades att lyftas till generaldirektören . Polisen lade ned utredningarna, vilket enligt enhetschefen och avdelningschefen var anledningen till att frågan om när polisanmälan ska göras inte lyftes till generaldirektören.101 4.3 Användningen av ersättningsprov Ersättningsprov kan ibland ersätta ordinarie delprov som spridits För finns ersättningsprov för vissa av de ordinarie delproven i årskurs 9 i ämnena engelska, matematik, svenska och svenska som andraspråk samt för ett av NO-ämnena och ett av SO-ämnena.102 Det har inte varit någon känd spridning av uppgifter ur NO- och SO-proven, och ersättningsprov har därför inte tagits fram för samtliga dessa ämnen. I gymnasieskolan finns ersättningsprov för vissa av de ordinarie delproven i ämnena engelska, matematik, svenska och svenska som andraspråk. Ersättningsproven innehåller inte uppsatsdelarna i språkämnena och inte heller de muntliga delproven i engelska, matematik, svenska och svenska som andraspråk. ser inte behov av det i och med 100Skolverket, Facit till nationella prov i matematik säljs bland elever. Intervju med , . 101Intervju med , och . , åtgärder mot spridning och fusk inför /2019 och framåt. 102Varje skola ska genomföra det nationella provet för ett av NO-ämnena biologi, fysik eller kemi och ett av SO-ämnena geografi, historia, religionskunskap eller samhällskunskap. Proven fördelas utifrån en modell för urval. R I K S R E V I S I O N E N O T I L L Å T E N S P R I D N I N G A V N A T I O N E L L A P R O V att varje elevs prestation vid en uppsats eller en muntlig prestation är så pass omfattande och unik i både årskurs 9 i och i gymnasieskolan. Ersättningsprov kan används på en skola under den beslutade användningstiden. Det har dock hänt att ett ersättningsprov har blivit spritt i så stor omfattning att sett till att ett nytt ersättningsprov tagits fram i ämnet, trots att användningstiden inte gått ut.103 Av protokoll från möten på framgår att användningen av ersättningsproven har följts upp och utvärderats internt.104 Lärare som använder sig av ersättningsprov ombeds också att besvara en enkät om provet. får genom den interna och externa uppföljningen reda på uppfattningar om vilka nackdelar och fördelar systemet med ersättningsprov har.105 Ersättningsprov jämfört med ordinarie nationellt prov Enligt ska ersättningsprov, precis som ordinarie prov, stödja betygssättningen och kunna användas av läraren för att bedöma elevens kunskaper. menar att ersättningsprov och ordinarie prov kan jämställas i kvalitet.106 Användningen av ersättningsprov genererar dock sällan ett samlat provbetyg, eftersom eleven ofta genomfört delprov från både det ordinarie provet och från ersättningsprovet i ämnet. Enligt kan delprov från olika provversioner i de flesta fall inte sammanvägas till ett samlat provbetyg eftersom proven kan pröva olika delar av det centrala innehållet i kurs- eller ämnesplanen. Resultat på ersättningsprov samlas in för gymnasieskolan, men inte för övriga skolformer. Gymnasieskolorna rapporterar resultat på delprov och i enstaka fall ett samlat provbetyg för ersättningsprov. Resultatet från ersättningsprov finns dock inte tillgängligt i den officiella statistiken hos . anger att de inte har redovisat statistik från ersättningsproven löpande, i och med att proven har genomförts i relativt liten omfattning. har omfattningen ökat och har då haft ett större underlag. 2016 redovisade därför analyser av resultat för ersättningsprov och jämförelser med ordinarie prov i gymnasieskolan.107 undersöker möjligheten att grundskolor framöver ska ange om ersättningsprov har använts eller inte i inrapporteringen av nationella provresultat. Eventuellt provbetyg eller delprovsbetyg för ersättningsprovet kommer inte att samlas in.108 103E-post från , och . 104Skolverket, protokoll provgruppsmöte, , , , , , och samt protokoll enhetsmöte, . 105E-post från , . 106E-post från , . 107Skolverket, Skillnader mellan provresultat och betyg i gymnasieskolan 2016. 108E-post från , . 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.4 slutsatser och bedömning Rutiner vid spridning ger i stort förutsättningar för effektivt agerande bedömer utifrån granskningens bedömningsgrunder att har beredskap och rutiner som i huvudsak ger förutsättningar för ett effektivt agerande för att minska skadan av att prov spridits och se till att lärare ska kunna få stöd i betygssättningen. konstaterar att får tillgång till information om eventuell otillåten spridning på flera sätt. beredskap har utvidgats , både vad gäller möjligheten att kontakta myndigheten och eget arbete med att söka information om spridning. har en rutin för att hantera och dokumentera otillåten spridning som har följts upp och utvecklats. bedömer utifrån genomgången av rutinen och samstämmiga intervjuuppgifter att rutinen följs i praktiken i de delar som har berörts i granskningen. Det är också tydligt vem som ansvarar för vad vid signaler om spridning. Rutinen innefattar också att bedöma vad spridningen innebär för genomförandet av det aktuella provet och, så långt ser att det är möjligt, bedöma omfattningen av spridningen. ger stöd till skolor vid otillåten spridning, men rektorer och lärare måste själva söka upp informationen på webbplats och i sociala medier. bedömer att utifrån den beslutade ansvarsfördelningen, där rektorn ansvarar för genomförandet av nationella prov och beslutar om användningen av ersättningsprov, är det också rimligt att rektorn söker upp information som tillhandahåller. uppfyller vidare kraven på att dokumentera fall av otillåten spridning, vilket görs i incidentrapporter. Dessa utgör ett underlag för diskussioner om risker och åtgärder avseende spridning. Riktlinjer för rapportering till Skolinspektionen och anmälan till konstaterar att har få egna verktyg för att stoppa otillåten spridning av nationella prov när det väl har skett. När bedömt att en provuppgift är spridd kan myndigheten be om att provuppgiften tas bort från exempelvis webbplatser och sociala medier. Enhetschefen kan enligt rutin ta beslut om att överlämna ärenden till Skolinspektionen. Utgångspunkten är att det krävs att den otillåtna spridningen kan kopplas till en skola eller en huvudman, men det framgår inte om samtliga dessa ärenden ska rapporteras, eller om andra överväganden ska göras. Ska exempelvis information om bristande hantering på en skola hanteras på samma sätt om bristerna bedöms vara avsiktliga som om de inte bedöms vara det? Att det saknas riktlinjer för vilken information om otillåten spridning som ska rapporteras till Skolinspektionen utgör enligt en risk för att brister i skolors hantering av nationella prov inte hanteras likvärdigt. R I K S R E V I S I O N E N O T I L L Å T E N S P R I D N I N G A V N A T I O N E L L A P R O V När och hur en polisanmälan ska göras omfattas inte av rutinen vid otillåten spridning. utgångspunkt är att en likvärdig hantering av ärenden möjliggörs exempelvis genom att myndigheten har utrett vilka brott som kan åberopas och har tagit ställning till hur myndigheten ska förhålla sig till åldern på den som sprider material. Jämfört med andra delar i rutinerna vid otillåten spridning, exempelvis delar om kommunikation, så framstår den juridiska beredskapen för att hantera otillåten spridning vara lägre på . kan konstatera att ärenden lämnas över till Skolinspektionen eller polisanmäls. Det är dock en brist att det inte framgår tydligt på vilka grunder det görs. Tydligare riktlinjer kan säkerställa att ärenden även fortsatt överlämnas till de myndigheter som kan utreda ärendena vidare, också vid personalbyten. Ersättningsprov kan stödja läraren vid betygssättning men ger inte samma möjligheter till uppföljning Sammantaget ser positivt på att har utvecklat ett system där det finns vissa ersättningsprov att tillgå om innehållet i ett ordinarie nationellt prov blir känt. Ersättningsprov har enligt bedömning tagits fram i de ämnen och årskurser där har sett att det finns större risk för att innehållet blir känt och där provkonstruktionen innebär att ersättande delprov krävs. Användningen av ersättningsprov följs upp, exempelvis genom lärarenkäter, och utvärderas internt på myndigheten. Ersättningsproven ska kunna återanvändas, men vid omfattande spridning kan se till att ett nytt ersättningsprov tas fram. Risker för otillåten spridning av ersättningsprov hanteras därmed, enligt . delar bedömning att ett ersättningsprov kan stödja lärare i betygssättningen av enskilda elevers kunskaper. Det utgör på så sätt ett underlag som läraren kan använda i sin bedömning. Sammantaget ger dock användningen av ersättningsprov, enligt , inte samma möjlighet att följa upp provresultat och att analysera i vilken mån proven stödjer en likvärdig bedömning och betygssättning. I en situation där enskilda delprov sällan sprids är denna aspekt inte lika viktig att beakta, som vid den mer omfattande användningen av ersättningsprov . ser därför positivt på att vid ökad användning av ersättningsprov i gymnasieskolan har gjort analyser av resultaten . Av instruktion framgår att myndigheten ska analysera resultaten av nationella prov, vilket försvåras avsevärt när ersättningsprov används. Endast i ett fåtal fall genererar ersättningsprov ett samlat provbetyg för samtliga delprov. Det finns bland annat därför flera svårigheter kopplade till insamlingen av resultat på ersättningsprov. För framgår det dock inte tydligt av beskrivningar av resultatuppföljningen av ordinarie prov och ersättningsprov varför resultatinsamlingen skiljer sig åt mellan prov i olika skolformer och ämnen. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning av skolors hantering av prov I detta kapitel redovisas granskningen av revisionsfråga 3, om Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning av skolors hantering av nationella prov. Utgångspunkten för bedömning är att Skolinspektionen ska utöva tillsyn och kvalitetsgranska hanteringen av nationella prov i enlighet med myndighetens uppdrag som framgår av skollagen och myndighetens instruktion. Enligt Skolinspektionens instruktion ska myndigheten genom sin tillsyn och granskning bland annat verka för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning. I och med att nationella prov ska bidra till en likvärdig bedömning och betygssättning109 kan hanteringen av proven bli aktuell för tillsyn och kvalitetsgranskning, enligt . Skolinspektionens tillsyn ska enligt skollagen vara en självständig granskning som syftar till att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. Vid tillsyn ska Skolinspektionen fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att ansvarig huvudman ska rätta fel som upptäckts. Om brister konstateras kan Skolinspektionen ingripa genom att ge en anmärkning eller ett föreläggande om att vidta åtgärder. Föreläggande kan förenas med vite.110 Inom kvalitetsgranskningen ska Skolinspektionen granska kvaliteten i verksamheten i förhållande till mål och andra riktlinjer.111 Inom denna granskningsform kan inte myndigheten förelägga huvudmän att vidta åtgärder, men Skolinspektionen fattar ändå granskningsbeslut där eventuella utvecklingsområden och rekommendationer till huvudmannen framgår. I praktiken har Skolinspektionen flera olika varianter av tillsynsformer och kvalitetsgranskning. Löpande tillsyn112 och kvalitetsgranskning ska enligt myndighetens instruktion genomföras med utgångspunkt i en behovsanalys.113 2017/18:14, s. 15 och 24. 11026 kap. 10–12 och 27 §§ skollagen (2010:800). Skolinspektionen kan i vissa fall avstå från att ingripa. 11126 kap. 19–20 §§ skollagen (2010:800). 112I skollagen används uttrycket löpande tillsyn. Skolinspektionen benämner det regelbunden tillsyn. 1132 § förordning (2011:556) med instruktion för . R I K S R E V I S I O N E N O T I L L Å T E N S P R I D N I N G A V N A T I O N E L L A P R O V Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning av skolors hantering av nationella prov görs i enlighet med myndighetens uppdrag enligt instruktionen och skollagen. –Omfattning och inriktning av den löpande tillsynen och kvalitetsgranskningen prioriteras med utgångspunkt i en genomförd behovsanalys. –Skolinspektionen fattar de beslut som behövs för att ansvarig huvudman ska rätta fel som upptäckts. –Tillsynen och kvalitetsgranskningen utvecklas löpande. 5.2Signaler om bristande hantering har utretts som tillsynsärenden Under /2017 började rapportera signaler om bristande hantering av nationella prov till Skolinspektionen.114 utreddes samtliga inkomna signaler av enheten för anmälningsärenden i . infördes istället en rutin där verksledningens inrättade stab tog emot samtliga signaler om bristande hantering. Inom staben bedöms om den inkomna informationen ska utredas vidare och vilken inspektionsavdelning som ska ta över ärendet. Staben ska därefter följa upp hur ärendena hanteras på de olika inspektionsavdelningarna och återkoppla till Skolverket.115