prop · H70311 · 2019-09-24 00:00:00 — förändringar i enstaka delmodeller eftersom även mindre förändringar i enstaka delmodeller kan ge stora effekter på utfallet för enskilda kommuner och landsting. En majoritet av de remissinstanser som yttrade sig över förslag till förändringar av två delmodeller som Finans- departementet remitterade 2015 (Fi2013/4344/K och Fi2014/2297/K) ansåg att ett genomförande av förslagen skulle medföra behov av En ordning med täta och överlappande införandebidrag ökar systemets komplexitet och skulle dessutom kräva en lagändring vid varje nytt införandebidrag. När förändringar i stället görs i flera delmodeller vid en samlad översyn tar förändringarna i utfallet i olika delmodeller för enskilda kommuner och landsting till viss del ut varandra. Det är därför enligt regeringens mening lämpligare att göra en samlad översyn av hela kostnadsutjämningen med mellanrum. önskvärt att så långt som möjligt bibehålla aktualiteten i systemet mellan översynerna. De förändringar som föreslås i kostnadsutjämningen, exempelvis en högre grad av indexering, kommer att bidra till en ökad aktualitet i systemet. Flera remissinstanser anför att hela det kommunalekonomiska utjäm- ningssystemet borde ha berörts i utredningen eftersom systemets olika delar hänger ihop. Regeringen instämmer i att det kommunalekonomiska utjämningssystemet i sin helhet bör ses över med jämna mellanrum. Regeringen anser dock att det kan finnas skäl att däremellan se över kostnadsutjämningen separat, för att säkerställa att systemet i tillräcklig grad beaktar den samhällsutveckling som sker. Det handlar om att uppdatera uppgifter och analyser som blivit gamla och att säkerställa att samband som tidigare funnits gälla mellan olika strukturella variabler och kostnadsskillnader är giltiga. Kostnadsutjämningen kan uppfattas som komplex och därmed svår att förstå, vilket kan ha betydelse för systemets legitimitet. I utredningens direktiv (dir. 2016:91) framgick därför att det kunde finnas behov att se över om systemet kunde förenklas. Som flera remissinstanser konstaterar uppnås med utredningens förslag en förenkling av systemet inom kostnadsutjämningen för landstingen, med en bibehållen träffsäkerhet i systemet. En sådan förenkling är positiv. kan regeringen konstatera att förslaget sammantaget inte innebär någon större förenkling inom kostnadsutjämningen för kommunerna. Utredaren har bedömt att förslaget innebär en rimlig avvägning mellan träffsäkerhet och systemets enkelhet och begriplighet. Möjligheten till ytterligare förenklingar är något som kommer att följas av regeringen. Regeringens förslag: De förslagna ändringarna ska träda i kraft den Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla i fråga om bidrag och avgifter som avser tid före ikraftträdandet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna lämnar inga syn- punkter på förslaget. Flera kommuner, bl.a. , , , , och kommuner samt läns landsting, anser att ett ikraftträdande bör ske 2020. kommun anser att ett beslut om ändringar bör fattas skyndsamt. kommun menar att det är av yttersta vikt att ursprunglig tidplan hålls och anser att det är av stor vikt med ett snabbt införande av ett nytt system för att nå en mer rättvisande kostnadsutjämning. () bedömer att för att myndigheten ska hinna införa beräkningsförändringarna på ett kvalitetssäkrat sätt kan förändringarna tidigast genomföras 2021. Ett stort antal remissinstanser, anser att ett ikraftträdande bör ske . kommuner anför att många kommuner fastställer sina budgetramar och att införandet därför bör ske Bland andra Västra poängterar vikten av stabila planeringsförutsättningar. för att de kommuner som får en stor ökning av avgiften eller minskning av bidraget ska hinna planera för att minska sina kostnader bör införande ske Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att det är angeläget att de föreslagna förändringarna och uppdateringarna genomförs så snart Den senaste större ändringen av kostnadsutjämningen trädde 2019/20:11 i kraft . Flera av de uppgifter och beräkningar som ligger till grund för kostnadsutjämningen är därmed gamla. Bland annat har kompensation för gleshet urholkats i förhållande till övriga delar av kostnadsutjämningen. Vidare behövs ändringar och uppdateringar i systemet för att det i ökad grad ska beakta den samhällsutveckling som skett t.ex. vad gäller den kraftiga och ojämna ökningen av antalet nyanlända personer i kommunerna. Regeringen bedömer att systemets legitimitet riskerar att minska om ikraftträdandet dröjer till 2021. Regeringen anser att fördelarna med ett ikraftträdande överväger de nackdelar som lyfts fram av bl.a. SCB samt Kumla och kommuner. De lag- och förordningsändringar som föranleds av de aktuella förslagen och bedömningarna bör därför träda i kraft . Äldre föreskrifter bör dock fortfarande gälla i fråga om bidrag och avgifter som avser tid före ikraftträdandet. Anslaget för kommunalekonomisk utjämning påverkas inte av ändringar i kostnadsutjämningen. Införandebidraget finansieras inom systemet för kommunalekonomisk utjämning genom att regleringsbidraget minskar eller regleringsavgiften ökar för alla kommuner och landsting. () ska enligt förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning året före utjämningsåret lämna uppgifter till varje kommun och landsting om preliminära bidrag och avgifter och utjämningsåret lämna motsvarande uppgifter till . Regeringen har gett SCB i uppdrag att inför beräkna preliminära bidrag och avgifter i enlighet med i denna proposition föreslagna och aviserade förändringar (Fi2019/03034/K). Konsekvenser för kommuner och landsting Effekterna av förslagen i denna proposition och aviserade förändringar av bidrag och avgifter för enskilda kommuner och landsting kommer som anges ovan under 10.1 att beräknas preliminärt av SCB. Generellt kommer förändringarna att leda till att kostnader för den obligatoriska uppgiften vuxenutbildning förs in i systemet, att del- modellerna görs mer verksamhetsorienterade och att delmodellen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund utgår. Införandet av en delmodell för vuxenutbildning innebär ett nytt inslag i kostnads- utjämningen som syftar till att utjämna för att de skillnader i behov av vuxenutbildning som beror på strukturella faktorer. föreslås för att göra delmodellerna mer verksamhetsorienterade leder inte till några förändringar i ekonomiskt utfall. Regeringen bedömer att de sammanvägda effekterna av förändringarna inom kostnadsutjämningen som föreslås kommer att väga upp borttagandet av den utgående del- Prop. 2019/20:11 modellen. Vidare kommer de uppgifter som ligger till grund för kostnadsutjämningen i högre grad uppdateras som en följd av förslagen. Detta kommer att bidra till att undvika att vissa delar av kostnadsutjämningen urholkas i förhållande till andra. Det föreslagna införandebidraget kommer att leda till att kommuner och landsting, ges en möjlighet till successiv omställning genom att intäktsminskningar till följd av de föreslagna förändringarna begränsas. In- förandebidragets finansiering innebär att även de kommuner och landsting som erhåller införandebidrag får ett mindre regleringsbidrag eller en större regleringsavgift till följd av införandebidraget. Sammantaget anser regeringen att förslagen kommer att förbättra kostnadsutjämningens förmåga att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla välfärd till invånarna, oberoende av bebyggelsestruktur och socioekonomiska förhållanden. Regeringen bedömer att de sammantagna effekterna av förslaget inte har betydelse för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Förslagen bedöms inte heller ha betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Förslag till lag om ändring av lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning I paragrafen finns definitioner av termer som förekommer i lagen. Paragrafens nionde stycke ändras på så sätt att beräkningen av en bidragsminskning som ligger till grund för rätten till införandebidrag enligt 13 § ska baseras på nettot av bidrag och avgifter enligt den då gällande lydelsen av denna lag jämfört med nettot av bidrag och avgifter beräknat enligt den lydelse som föreslås. Det tionde stycket upphävs. Övervägandena finns i avsnitt 7. I paragrafen finns bestämmelser om vilka standardkostnader som ska beräknas för en kommun. 2019/20:11 I första stycket införs tre nya verksamheter och kostnadsslag (delmodeller) i kostnadsutjämningen för kommuner; vuxenutbildning, infrastruktur och skydd och verksamhetsövergripande kostnader. Delmodellerna barn och ungdomar med utländsk bakgrund, befolkningsförändringar, bebyggelsestruktur och löner upphävs. Iandra stycket upphävs delmodellen löner i kostnadsutjämningen för landsting. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.1–5.2.3. I paragrafen finns bestämmelser om införandebidrag. Paragrafens tidigare andra stycke upphävs. I det nya andra stycket görs en språklig justering med anledning av att införandebidraget i paragrafens tidigare andra stycke upphävs. Beräkningen av införandebidraget kan illustreras med följande exempel. En kommun vars bidragsminskning inklusive effekten på regleringsposten 2020 uppgår till per invånare erhåller den del av bidragsminskningen som överstiger per invånare i införandebidrag, dvs. (700–250=) per invånare. minskas införandebidraget med per invånare till (450–250=) per invånare. har kommunens rätt till införandebidrag upphört. Övervägandena finns i avsnitt 7. Sammanfattning av betänkandet Lite mer lika – Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting (SOU 2018:74) 2019/20:11 Bilaga 1 Den kommunalekonomiska utjämningen består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag, införandebidrag och regleringsbidrag/- avgift. Jag har haft regeringens uppdrag att utreda och uppdatera kostnadsutjämningen. I direktiven anges att översynen ska överväga om det nuvarande systemet i tillräcklig grad fångar upp större samhällsförändringar och med anledning av detta eventuellt föreslå förändringar i de delmodeller som finns, nya delmodeller eller om delmodeller ska utgå. I uppdraget ingår också att analysera möjligheterna att förenkla utjämningen. Förändringarna föreslås genomföras , vilket ställer krav på en snabb beredning i . Kostnadsutjämningen syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att tillhandahålla invånarna service oberoende av opåverkbara, strukturella förhållanden. Systemet ska alltså inte utjämna för skillnader i ambitionsnivå eller Kostnadsutjämningen är solidariskt finansierad inom kommunsektorn och staten har ingen del i finansieringen, till skillnad mot I huvudsak grundar sig utjämningen på skillnader i befolkningens sammansättning och bebyggelsestruktur. skillnader förutsätts kunna härledas med utgångspunkt i nettokostnader för olika verksamheter som redovisas i räkenskapssammandragen för kommuner och landsting. Att strikt kunna avskilja kostnader för ambitionsnivå respektive effektivitet från strukturella kostnadsskillnader låter sig inte göras i brist på sådan uppdelning i statistiken. valt att i vissa fall föreslå utjämning trots att kostnadsskillnader inte kan påvisas i räkenskaperna. En vanlig missuppfattning är att utjämningssystemet ger kommuner och landsting kompensation för de kostnader man faktiskt valt att ha, till ex- empel om man har många mindre skolenheter, en omfattande politisk organisation eller hög andel inhyrd personal. Så är inte fallet. sker för de kostnader man förväntas ha givet befolkningens samman- sättning, gleshet och produktionsförutsättningar. i allt väsentligt opåverkbar. Jag har utgått från att kostnadsutjämning precis som ska ske för obligatoriska verksamheter med tyngdpunkt på vård, skola och omsorg i kommunerna, hälso- och sjukvård i landstingen och kollektivtrafik för både kommuner och landsting. Utredningen har genomfört en enkät till samtliga kommunstyrelse- ordförande och landstingsstyrelseordförande. Resultatet kan sägas inne- bära att det finns en betydande legitimitet för systemet i sin helhet. 2019/20:11 Bilaga 1 kritik som riktas mot systemet avser främst enskilda delmodeller som löner, individ- och familjeomsorg och kollektivtrafik. Mitt uppdrag har också i likhet med föregående utredningars gällt möjligheten att förenkla systemet. Jag har endast i mindre grad kunnat föreslå detta. Den tydligaste förenklingen är förslaget att det antal befolkningsgrupper som finns i den så kallade kostnads-matrisen för hälso- och sjukvård minskas från 852 stycken till 22. Det finns en ganska spridd uppfattning att systemet är synnerligen svårt att förstå. Jag tycker det är överdrivet. Det är många variabler som ingår i systemet, en bit över hundra. Vissa beräkningar är avancerade. Men det innebär inte i sig att systemet är så pass komplext att det är obegripligt. I varje fall har utredningen vinnlagt sig om att beskriva systemet och bakgrunden till de förändringar som föreslås så väl som möjligt. Därmed bidrar betänkandet förhoppningsvis till en viss förenkling och framför allt ökad förståelse. En viktig synpunkt som förts fram från både kommuner och landsting gäller systemets aktualitet. Samhällsförändringar sker ofta snabbt, till exempel den plötsliga uppgången i flyktingmottagande . Strukturella förändringar får genomslag i utjämningen först , vilket innebär att om mina förslag genomförs 2020 kommer de att vila data. Vidare har en rad kostnadsposter inte uppdaterats alls sedan den förra utredningen. Exempel finns på merkostnadsberäkningar som daterar sig . Att kostnadsutjämningen präglas av en viss eftersläpning är ofrånkomligt. Alternativet till utfallssiffror, som med nödvändighet blir tillgängliga med viss eftersläpning, är prognoser. Jag föreslår dock en rad uppdateringar av merkostnadsberäkningar inom olika delmodeller. Dessa medför i sig betydande skillnader mot dagens utjämning. Uppdateringar är en av de viktigaste förklaringarna till de sammanlagda effekterna av förslagen. Jag föreslår vidare en högre grad av indexering än i nuvarande system i syfte att bibehålla systemets aktualitet . Utgångspunkten för kostnadsutjämning är alltså att man kan identifiera de kostnadsskillnader mellan kommunerna respektive landstingen som speglar olika strukturella förhållanden. Eftersom analysen görs på aggregerad nivå (mellan kommuner eller mellan landsting) syns inte alltid omfördelningar som sker inom kommuner och landsting vilket medför att kostnadsskillnader inte alltid kan utläsas ur statistiken. Faktum är att kommuner med en svag socioekonomi ofta har lägre kostnader för skolan än andra. Detta har inneburit att någon socioekonomisk kompensation inte förekommer på områden som förskola, fritidshem samt grundskola. Här vill jag peka på att det förekommer utjämning utan att kostnadsskillnader kan spåras i räkenskapssammandraget. Detta gäller exempelvis äldreomsorgsmodellens språkkompensation. Jag menar att utjämningen inom skolväsendet precis som i äldreomsorgen bör ta hänsyn till skillnader i behov utöver det som går att avläsa i form av strikta skillnader i kostnader. Det bör rimligen finnas fördyrande omständigheter när det gäller att bedriva förskole- och grundskoleverksamhet i kommuner med svagare socioekonomi. Jag föreslår därför att utjämning på socioekonomisk grund ska införas inom förskolan. Kompensationen baseras på barnens hemförhållanden. Beträffande har – efter förslag utgående från (U 2015:35) betänkande – fattat beslut om ett riktat statsbidrag baserat på ett socioekonomiskt index. För att undvika dubbelkompensation föreslår jag ingen ytterligare socioekonomisk utjämning för . Däremot redovisas hur det riktade statsbidraget kan ersättas av en kombination av generellt statsbidrag och en socioekonomisk kompensation i kostnadsutjämningen. Vidare föreslår jag en justering av programvalsfaktorn för gymnasieskolan vilket ger en något tydligare socioekonomisk profil i modellen. En helt ny delmodell införs avseende vuxenutbildning inklusive Svenska för invandrare (SFI). Den speglar skillnader i socioekonomi och inte minst flyktingmottagande mellan kommunerna. Delmodellen för individ- och familjeomsorg är en av de mest kritiserade. Den anses ge kommunerna negativa incitament i ansträngningarna med att stötta människor med försörjningsstöd att komma över i egen försörjning. Därför föreslår jag en förändring i variablerna som ligger till grund för utjämning inom detta område. Förändringen innebär att utjämningen präglas mer av levnadsvillkor än av den kommunala verksamhetens utformning. I kostnadsmatrisen för hälso- och sjukvård tas nuvarande variabel för andel av befolkningen som bor i småhus bort, eftersom den speglar bebyggelsestruktur snarare än vårdbehov. Dessutom införs kompensation för skillnader i utbildningsnivå som anses vara en viktig socioekonomisk bestämningsfaktor för befolkningens hälsa. Jag föreslår en rad uppdateringar av beräkningar av merkostnader vid gles bebyggelse liksom merkostnader för administration, uppvärmning, räddningstjänst, byggkostnader samt gator och vägar i mindre glesbygdskommuner. Nuvarande merkostnader är i allmänhet beräknade prisnivå och är därmed kraftigt urholkade. Vidare föreslår jag att en helt ny glesbygdsfaktor förs in i utjämningen för förskolan samt en ökning av kompensationen för hemtjänst i glesbygd. I landstingens delmodell för hälso- och sjukvård har modelleringen av glesbygdsförhållanden uppdaterats med befolkningen 2016, kostnadsersättningen räknats upp och kompensationen för ambulanstransporter i glesbygd ökats. I utjämningen för merkostnader för verksamhet i områden med gles bebyggelse görs simulerade utplaceringar av fiktiva enheter inom till exempel skola, hemtjänst och primärvård. Detta sker med hjälp 2019/20:11 Bilaga 1 2019/20:11 Bilaga 1 av modellen Struktur som förvaltas av . Jag anser att principerna bakom Struktur är ett bra sätt att beräkna merkostnader för verksamhet i glesbygd, men har noterat att modellen behöver utvecklas och aktualiseras. saknar en fast finansiering för att hålla systemet igång mellan utredningarna. (Fi 2017:02) föreslås få i uppdrag att överväga vilken myndighet som bör ha det fortsatta förvaltningsuppdraget för Struktur samt hur verksamheten ska kunna upprätthållas och finansieras på en tillfredsställande nivå. Växande och minskande befolkning Jag föreslår att merkostnadsersättningen för minskande befolkning i kommunerna fördubblas och vidare att en ny ersättning för minskande antal barn 1–i förskolan införs. kompenseras enbart för växande antal barn. En uppräkning av kompensationsnivån för förändring i antal barn och unga föreslås också vilket stärker resurserna både i kommuner med ökande och kommuner med minskande antal barn. Jag föreslår vidare att en merkostnadsersättning för växande eller minskande befolkning i länet införs för landstingen. Jag föreslår att lön även fortsättningsvis ska ingå som utjämningsgrund. Delmodellen för löner är en av de mest kritiserade men eftersom lönekostnaderna otvetydigt påverkar produktionskostnaderna och är starkt kopplade till strukturella skillnader anser jag att det är motiverat. Vissa justeringar föreslås dock, som att lönekompensationen redovisas i respektive verksamhetsmodell istället för i separata lönemodeller. För landstingens del föreslås vidare att lönekostnadsberäkningarna ska inkludera merkostnader för bemanning i glesbygd. Utredningen har kunnat konstatera att kostnaderna för hyrpersonal samvarierar i hög grad med en glesbygdsfaktor. Kompensationen baseras på grad av glesbygd, och påverkas därför inte av det enskilda användning av hyrpersonal. Det samlade utfallet av förslagen innebär en relativt stor förändring. Ut- jämningens omfattning ökar med både för kommunerna och landstingen. Den profil som det hittillsvarande systemet har innebär att kostnadsutjämningen omfördelar från kommuner med i genomsnitt stark socioekonomi, tät bebyggelse och stor befolkning till kommuner med svag socioekonomi, gles bebyggelse och liten befolkning. Profilen i landstingsutjämningen är likartad, även om skillnaderna är mindre och mönstret mindre tydligt framför allt beträffande gles bebyggelse. Förslagen i denna utredning förstärker nuvarande profil, till och med ganska kraftigt. Därtill kan konstateras att de kommuner som tagit emot relativt sett flest flyktingar och nyanlända får ett högre utfall med utredningens förslag. Förslaget medför också för kommunerna i storstadslänen lite olika resultat. Sammantaget blir kommunerna i såväl som län även med förslaget nettobidragstagare, om än i minskad omfattning. Kommunerna i är sammantaget nettobetalare i systemet och förblir så i något ökad utsträckning. För landstingens del kan man förenklat säga att ”skogslänen” får ett förbättrat utfall. Några av dem är dock fortfarande nettobetalare i systemet. Stora positiva effekter av förslaget gäller exempelvis Region , Region , och Region . Allra mest stärks Region och Region . får störst negativ förändring och går från att vara nettobidragstagare till att bli nettobetalare. Min bedömning är att förslaget följer de principer som gäller för kostnadsutjämningen. De förändringar av avgifter och bidrag som här föreslås förklaras till betydande del av uppdateringar av siffermaterialet. Övriga förändringar är en följd av ökad tonvikt i utjämningen för socioekonomiska förhållanden och gles bebyggelse. Kostnadsutjämningen är, som framhållits ovan, helt finansierad inom kommunsektorn och staten har ingen del av finansieringen (till skillnad mot inkomstutjämningen som till största delen finansieras av staten). Det solidariska ansvaret för kostnadsutjämningen kan ses som ett sätt att markera den kommunala självstyrelsen. I debatten hävdas ofta att ”allt färre får betala för allt fler”. är 122 kommuner nettobetalare i kostnadsutjämningen. Med förslaget blir det färre – 102 stycken. Med landstingen är det tvärtom så att antalet nettobetalare ökar till tio i förslaget. Sammantaget bedömer jag att förslaget inte innebär någon drastisk förändring i detta avseende. Den förstärkning av utjämningens fördelningsprofil som här redovisas kan leda till synpunkter på systemets legitimitet. I det sammanhanget inställer sig också frågan om vilka uppgifter som kostnadsutjämningen ska klara av. Det har dock inte ingått i mitt uppdrag att överväga detta. 2019/20:11 Bilaga 1 2019/20:11 Bilaga 2 Förslag till lag och ändring i lagen om kommunalekonomisk utjämning dels att 13 § ska upphöra att gälla, dels att 3 och 8 §§ lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf 13 a §, av följande lydelse I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här. Utjämningsår: Det år bidrag eller avgift ska betalas. Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt beslut om slutlig skatt enligt 56 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) i fråga om inkomstskatt året före utjämningsåret, uppräknade med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Summan av de uppräknade skatteunderlagen för hela landet dividerad med antalet invånare i landet året före utjämningsåret. Skatteutjämningsunderlag: Den uppräknade medelskattekraften multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen respektive året före utjämningsåret uppräknad med den procentsats som anges i 4 §. Medelskattesats: Varje kommuns och landstings skatteunderlag multiplicerad med dess skattesats varefter summan av de beräknade beloppen divideras med skatteunderlaget i landet.