prop · H603143 · 2019-06-25 00:00:00 — Regeringens förslag: Om en sökande inte fått del av den rådgivande kommitténs arbetsordning från inrättandet av kommittén ska på sökandens begäran skicka över den standardiserade arbetsordning som fastställts av Europeiska kommissionen till kommittén för komplettering. Regeringens bedömning: Bestämmelserna i skattetvistlösningsdirektivet om skyldigheten för Europeiska kommissionen att upprätta en standardiserad arbetsordning och när en sådan arbetsordning ska användas bör inte genomföras i lag. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har kommenterat förslaget och bedömningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Komplettering av den standardiserade arbetsordningen Som anges i avsnitt 6.6.3 innehåller artikel 11 bestämmelser om formen och innehållet i en arbetsordning för en rådgivande kommitté eller en kommitté för alternativ tvistlösning samt bestämmelser om när en sådan arbetsordning ska tillhandahållas en sökande. I artikeln finns även bestämmelser som möjliggör för en sökande att vända sig till en behörig domstol för att erhålla ett beslut om genomförande av en arbetsordning i fall då arbetsordningen inte kommit denne tillhanda inom den tid som direktivet föreskriver. I artikel 11.4 anges att om de behöriga myndigheterna inte har underrättat sökanden om arbetsordningen i enlighet med 11.1 och 11.2 ska de oberoende personerna och ordföranden färdigställa arbetsordningen på grundval av den standardiserade arbetsordning som fastställts av kommissionen (för innehållet i artikel 11.1 och 11.2 se avsnitt 6.6.3). De oberoende personerna och ordföranden ska underrätta sökanden om arbetsordningen från det att den rådgivande kommittén inrättades. I artikeln anges också att om de oberoende personerna och ordföranden inte har enats om en arbetsordning eller inte har underrättat sökanden om arbetsordningen så får sökanden vända sig till behörig domstol i en av de berörda medlemsstaterna i syfte att erhålla ett beslut om genomförande av arbetsordningen. Det är Europeiska kommissionen som har ansvaret för att ta fram en standardiserad arbetsordning enligt artikel 11.3.Den standardiserade arbetsordningen ska gälla i fall då arbetsordningen är ofullständig eller om sökanden inte har underrättats om den. För att säkerställa att processen i den rådgivande kommittén går framåt och att sökanden erhåller den information som denne enligt direktivet har rätt till bör det införas en bestämmelse i den nya lagen som anger att sökanden, om denne inte har fått del av arbetsordningen från inrättandet av kommittén, ska kunna vända sig till ett i lagen utpekat organ för att få ett beslut om genomförande av arbetsordningen. När det gäller den faktiska regleringen av ”beslut om genomförande av arbetsordningen” noteras att det inte finns en sådan ordning i svensk rätt . Det är inte heller helt självklart vad som avses med ett beslut om genomförande av arbetsordningen. Som angetts ska en standardarbetsordning tillämpas i fall då arbetsordningen är ofullständig eller om sökanden inte har underrättats om arbetsordningen . Innebörden av att genomföra en arbetsordning torde därför kunna tolkas som att standardarbetsordningen ska tillämpas inom ramen för en aktuell tvist i fall då sökanden inte underrättats om arbetsordningen enligt huvudregeln. I sådana fall bör standardarbetsordningen skickas till kommittén via eller den oberoende person som är utsedd för del eftersom dessa aktörer eller personer deltar i en sådan kommittés arbete. När det gäller vem som ska besluta om att standardarbetsordningen ska tillämpas noteras att direktivet pekar ut behörig domstol för denna uppgift. Behörig domstol kan vara såväl en domstol som annat rättsligt organ i en medlemsstat. Det finns ingen liknande uppgift för svensk domstol eller myndighet . I valet mellan en domstol och annat rättsligt organ bedöms det olämpligt att i en förvaltningsdomstol föra in en säregen måltyp som aktualiseras på direktansökan av en sökande. Att blanda in allmän domstol i ett skatterättsligt förfarande framstår inte heller som ett alternativ. Återstår då andra organ, vilka för svensk del är förvaltningsmyndigheter. Av dessa framstår som mest lämpad. Detta eftersom , i egenskap av svensk behörig myndighet, kommer att vara inblandad i skattetvistlösningsförfarandet och ha en företrädare i den rådgivande kommittén, vilket gör det förhållandevis enkelt för myndigheten att etablera kontakt och kontrollera uppgiften om arbetsordningen upprättats eller inte. kan också skicka standardarbetsordningen till kommittén med hjälp av myndighetens företrädare. Denna ordning innebär att skattetvistlösningsförfarandet hålls samman nationellt vilket också får ses som en fördel. bör därför åläggas uppdraget att skicka över standardarbetsordningen till den rådgivande kommittén på begäran av en sökande som inte erhållit en arbetsordning enligt huvudregeln inom den tid som angetts ovan genom en bestämmelse i den nya lagen. Bestämmelserna som riktar sig till Europeiska kommissionen bör inte regleras i svensk författning. Lagrådet föreslår att standardarbetsordningen ska skickas över till den rådgivande kommittén för komplettering, i stället för tillämpning som föreslogs i lagrådsremissens lagförslag, och att bestämmelsen justeras så att det tydligt framgår vad som åligger . Då standardarbetsordningen kommer att kunna tillämpas först efter att dess innehåll kompletterats av den rådgivande kommittén som inrättats för tvisten i fråga instämmer regeringen i Lagrådets synpunkter. Bestämmelsen ska därför justeras i enlighet med Lagrådets synpunkter. Förslaget genomförs genom 4 kap. 10 § i den nya lagen. Regeringens förslag: En sökande eller en annan person som är berörd av tvisten ska få ge in bevis av betydelse för tvisten till en rådgivande kommitté om de behöriga myndigheterna samtycker till det, eller om kommittén begär det. ska ge in bevis till den rådgivande kommittén om kommittén begär det. ska dock kunna vägra att ge in bevis ∙ ett inhämtande av uppgifterna skulle kräva att svensk myndighet vidtar förvaltningsåtgärder som är oförenliga med svensk rätt, ∙ uppgifterna inte är tillgängliga enligt svensk rätt, ∙ uppgifterna avser handels-, affärs-, industri- eller yrkeshemlighet eller kommersiell hemlighet eller i näringsverksamhet nyttjat utlämnande av uppgifterna skulle strida En sökande eller en annan person som är berörd av tvisten ska få närvara under förfarandet i en rådgivande kommitté under samma omständigheter som när en sådan person ska få ge in bevis till En sökande, en annan person som är berörd av tvisten eller en företrädare för en sådan person ska inte obehörigen få röja vad han eller hon har fått reda på under förfarandet i en rådgivande kommitté. Motsvarande tystnadsplikt ska gälla också för en oberoende person. det allmännas verksamhet ska offentlighets- och sekretesslagen Regeringens bedömning: Bestämmelserna i direktivet om en berörd persons försäkran bör inte tas in i lag. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak Promemorian skiljer sig från regeringens förslag vad gäller vissa ord och uttryck och när det gäller förslaget om tystnadsplikt för oberoende personer. Remissinstanserna: vid anser att det inte förefaller vara en lämplig ordning att låta behörig myndighet stå för de oberoende personernas arvoden och att de anses arbeta för myndigheten på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten eftersom de då förlorar sitt oberoende eller i vart fall riskerar att inte uppfattas som oberoende. Att den oberoende personen ska vara fristående från den behöriga myndigheten framgår av artikel 8.4. anser att ”administrativ praxis i ” i bestämmelsen om bevis i den föreslagna 4 kap. 12 § ska strykas då det är ett väldigt öppet rekvisit som tycks ge mycket stora möjligheter att undvika att ge in bevis. Skälen för regeringens förslag och bedömning Artikel 13 innehåller bestämmelser om en berörd persons ingivande av bevisning till och närvaro inför en rådgivande kommitté eller kommittén för alternativ tvistlösning. Artikeln innehåller även bestämmelser om behörig myndighets ingivande av bevisning till en kommitté. Enligt artikel 13.1 får en berörd person till den rådgivande kommittén eller kommittén för alternativ tvistlösning lämna information, bevisning eller dokumentation som kan vara relevant för ett beslut om de behöriga myndigheterna i de berörda medlemsstaterna samtycker till det. Vidare anges att en berörd person ska vara skyldig att lämna sådana handlingar och uppgifter om kommittén begär det. Eftersom det är fråga om bestämmelser som till viss del är tvingande för en fysisk eller juridisk person ska bestämmelser motsvarande innehållet i artikel 13.1 införas i den nya lagen. I bestämmelserna bör uttrycket ”bevis” användas som en sammanfattning av direktivets begrepp ”information, bevisning och dokumentation”. ”Bevis” är inarbetat i svensk rätt och bedöms innefatta såväl information och bevisning som dokumentation. Vidare bör en åtskillnad göras mellan den som ansökt om tvistlösning, och som genomgående i den nya lagen och denna proposition benämns sökanden, och eventuell annan person som är direkt berörd av tvisten och som kan ha ett intresse av att ge in bevis eller närvara inför en kommitté. Med annan person som är berörd av tvisten ska förstås en fysisk eller juridisk person som enligt skattelagstiftningen i en stat inom Europeiska unionen anses höra hemma där och vars inkomst- eller förmögenhetsbeskattning påverkas direkt av en tvist mellan och en annan stat inom Europeiska unionen om tolkningen och tillämpningen av ett skatteavtal dem emellan, men som inte själv gett in ansökan om tvistlösning. Det vill säga en person vars beskattning också är direkt berörd av tvisten men som inte själv lämnat in någon ansökan om tvistlösning och initierat tvistlösningsförfarandet. Av bestämmelserna som rör sökanden och annan person som är berörd av tvisten bör framgå att sådana personer ska få ge in relevant bevisning av betydelse för tvisten till den rådgivande kommittén om de behöriga myndigheterna samtycker till det. Genom att endast tillåta att sökanden får ge in bevis efter samtycke ökar chansen att en sökande ger in all relevant bevisning och uppgifter i det inledande skedet av skattetvistlösningsförfarandet (jfr vad som sägs i avsnitt 6.4.2 om vilka uppgifter som ska ges in tillsammans med ansökan om tvistlösning). I sammanhanget bör noteras att en sökande inte är part i den aktuella tvisten, och således inte heller i förfarandet vid ömsesidig överenskommelse, och att denne därför inte har någon allmän rätt att lämna in bevis till kommittén. I bestämmelsen bör det också anges att relevant bevisning får ges in även om samtycke inte erhålls från de behöriga myndigheterna om kommittén begär det. I direktivet uttrycks detta som att de nämnda personerna ”ska” ge in bevisning till en rådgivande kommitté om kommittén begär det. I direktivet finns dock ingen sanktion kopplad till en eventuell vägran att inge bevis. Inte heller finns det någon tidsfrist för detta. Det är mot denna bakgrund svårt att se att man i lag kan föreskriva att det finns en skyldighet för sökanden att ge in bevis. Som angetts ovan torde det emellertid ligga i sökandens m.fl. intresse att ge in bevis för att säkerställa att kommittén har tillgång till de uppgifter som den anser behövs. För svensk del bör bestämmelsen därför tolkas som att den ger möjlighet för sökanden eller annan person att ge bevisning även i fall då de behöriga myndigheterna inte samtycker till att handlingar ges in, om kommittén kräver det. 2018/19:143 som sagts bör återspeglas i den bestämmelse som föreslås införas i den Utöver det ovan anförda anges i artikel 13.1 att behörig myndighet i en berörd medlemsstat ska vara skyldig att ge in information, bevisning och handlingar till kommittén om kommittén begär det. kan under vissa omständigheter emellertid vägra att lämna uppgifter till Det rör sig om fall där det skulle krävas att administrativa åtgärder vidtas som är oförenliga med nationell rätt för att erhålla uppgifterna, uppgifterna inte kan erhållas enligt medlemsstatens nationella rätt, uppgifterna gäller handels-, affärs-, industri- eller yrkeshemligheter eller handelsprocesser eller om ett utlämnande av uppgifter skulle strida mot grunderna för rättsordningen. Det kan konstateras att behörig myndighets skyldighet att lämna ut uppgifter enligt direktivet är långtgående men att det finns vissa begränsningar. skyldigheter gentemot kommittén i detta avseende och de begränsningar som nämnts bör framgå av en bestämmelse i den nya lagen. begärda uppgifter omfattas av sekretess enligt svensk rätt krävs också att uppgiftsskyldigheten framgår av lag eller förordning för att ska få lämna uppgifterna till kommittén (8 kap. 3 § offentlighets- och Ord och uttryck i bestämmelsen bör dock anpassas till svenska uttryck och författningar, i vissa delar på ett lite annat sätt än vad som föreslagits i promemorian. I direktivet anges t.ex. att behörig myndighet ska kunna vägra att lämna uppgifter om erhållandet av uppgifterna kräver att administrativa åtgärder vidtas som är oförenliga med nationell rätt. I den engelska språkversionen uttrycks administrativa åtgärder som ”administrative measures”. Detta uttryck har i skatteavtalen översatts till förvaltningsåtgärder (se t.ex. artikel 24 i bilagan till lagen [2015:666] om skatteavtal mellan samt och Det förefaller därför lämpligt att i den nya lagen använda Med förvaltningsåtgärder ska förstås de faktiska förvaltningsåtgärder som myndigheten vidtar för att få fram uppgifterna (bevisen) som efterfrågas. Åtgärderna ska enligt direktivet inte strida mot nationell rätt, vilket enligt regeringen bör uttryckas som svensk rätt. Skrivningen ”administrativ praxis” bör därför inte ingå i bestämmelsen, vilket är i linje med Vidare anges i artikel 13.1 b att behörig myndighet ska kunna vägra att lämna uppgifter som inte kan erhållas enligt medlemsstatens nationella Artikeln bör i bestämmelsen i lagen, justeras något språkligt. Skrivningen ”erhållas enligt nationell rätt” bör istället uttryckas som ”tillgängliga enligt svensk rätt”. Uppgifter bör anses tillgängliga om myndigheten i sin normala verksamhet har dem i sin besittning eller om myndigheten genom ett normalt förfarande kan erhålla uppgifterna. Uppgifter som införskaffats genom särskilda undersökningar bör anses tillgängliga om myndigheten skulle ha gjort motsvarande undersökningar för att införskaffa uppgifterna för inhemskt bruk (jfr prop. 1989/90:14 s. Enligt artikel 13.1 c kan myndigheten vägra att lämna bevis om uppgifterna gäller handels-, affärs-, industri- eller yrkeshemligheter eller I 6 § lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden finns en bestämmelse av liknande innebörd. bedöms kunna tjäna som förebild vid genomförandet av de nu aktuella delarna i direktivet i den nya lagen, inte minst för att undvika att det införs bestämmelser i den nya lagen som har samma innebörd som en bestämmelse i en annan lag men med en annan utformning. Slutligen kan myndigheten enligt artikel 13.1 d vägra att lämna bevis om uppgifterna strider mot grunderna för rättsordningen. Regeringen anser att det sistnämnda uttrycket ”grunderna för rättsordning” kan behållas i bestämmelsen i lagen men att det efter uttrycket ska göras ett tillägg om ”ordre public” inom parentes för att tydliggöra att det som avses är vad som i den franska språkversionen uttrycks som ”l’ordre public”. De formuleringar som föreslås införas i bestämmelsen om bevisingivande i den nya lagen är enligt regeringens bedömning tydligare och mera i linje med direktivet än förslaget i promemorian i denna del. När det gäller skyldighet att bibehålla eventuell sekretess för inhämtade uppgifter bedöms bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen avseende uppgifter om en enskild vara tillämpliga. Sekretess gäller t.ex. i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt eller som avser fastighetstaxering för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden (27 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen) För uppgifter av förtrolig karaktär som har fått från en utländsk myndighet gäller sekretess om uppgifterna har tagits emot enligt en bindande EU- rättsakt och om det finns en tydlig sekretessbestämmelse i den aktuella EU-rättsakten (jfr 15 kap. 1 a § offentlighets- och sekretesslagen). Med bindande EU-rättsakt avses anslutningsfördragen, förordningar, direktiv och beslut som antas av EU:s institutioner. Skattetvistlösningsdirektivet innehåller inte några sådana uttryckliga sekretessbestämmelser. Uppgifternas art och anknytning till det internationella samarbetet bedöms dock medföra att bestämmelserna om utrikessekretess i 15 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen blir tillämpliga på sådana uppgifter (jfr prop. 2012/13:192 s. 35). Enligt artikel 13.2 får en berörd person på egen begäran, och såvida behöriga myndigheter i berörda medlemsstater gett sitt samtycke, inställa sig eller låta sig företrädas inför kommittén. Vidare anges att den berörda personen ska inställa sig eller låta sig företrädas inför kommittén om kommittén begär det. Eftersom artikeln är utformad på liknande sätt som artikel 13.1 om bevis, kan argumenten om bevisning tillämpas även på denna artikel. En bestämmelse om närvaro bör därför tas in i den nya lagen. Bestämmelsen bör utformas på samma sätt som bestämmelsen om bevis. Syftet med bestämmelsen är att möjliggöra för en berörd person att närvara personligen eller via ombud inför en kommitté på liknande sätt som en person kan närvara inför en nationell domstol där närvaron vanligen preciseras till ”personligen närvarande” eller ”närvarande genom ombud”. I enlighet med det nu sagda bör inställelsen och företrädandet i bestämmelsen i den nya lagen kunna sammanfattas och uttryckas genom begreppet närvaro. Vidare ska på sätt som angetts ovan den berörda personen benämnas sökande eller annan person som är berörd av tvisten. I artikel 13.3 finns bestämmelser om att de oberoende personerna och övriga medlemmar i en rådgivande kommitté ska omfattas av tystnadsplikt i enlighet med den nationella lagstiftningen i de berörda medlemsstaterna såvitt avser information som de får i egenskap av medlemmar i en sådan kommitté. Berörda personer och, i förekommande fall, deras företrädare ska förbinda sig att behandla all information som de får under sådana förfaranden som hemlig. Den sökande och dennes företrädare ska lämna en försäkran om detta till behöriga myndigheter i de berörda medlemsstaterna när så begärs under förfarandena. Vidare anges att medlemsstaterna ska tillämpa lämpliga sanktioner vid överträdelser av tystnadsplikten. För de medlemmar i den rådgivande kommittén som deltar i egenskap av företrädare för får tystnadsplikt anses följa av att de får kännedom om uppgifterna genom sitt arbete för myndigheten. Eller som det anges i 2 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen genom att de för det allmännas räkning deltar i myndighetens verksamhet på grund av sin anställning. Enligt t.ex. 27 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess ”i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt eller som avser fastighetstaxering för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden”. Med ”skatt” avses skatt på inkomst och annan direkt skatt samt omsättningsskatt, tull och annan indirekt skatt. I förarbetena (prop. 1979/89:2 Del A s. 258) talas om att ”myndighets verksamhet” omfattar bl.a. nedsättning eller befrielse från slutlig skatt och dispensärenden, sekretessbelagda eller inte, som handläggs av eller regeringen. Bestämmelsen anses därför tillämplig vid förfaranden vid ömsesidig överenskommelse enligt skatteavtal. Enligt 27 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess även i ärende om kompensation för eller återbetalning av skatt samt ärende om anstånd med erläggande av skatt. När svensk behörig myndighet, dess tjänstemän eller uppdragstagare ingår i en rådgivande kommitté är deltagandet en del av förfarandet vid ömsesidig överenskommelse hos behörig myndighet vilket omfattas av sekretessbestämmelserna rörande verksamhet som avser bestämmande av skatt. Någon särskild reglering om tystnadsplikt för dessa personer bedöms därför inte vara nödvändig i den nya lagen med anledning av denna del i artikel 13.3. Det bör dock framhållas i en bestämmelse i den nya lagen att bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen tillämpas i det allmännas verksamhet. Bestämmelsen i 2 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen träffar också personer som har ett uppdrag hos myndigheten eller deltar i myndighetens verksamhet och därigenom får kännedom om sekretessbelagda uppgifter. I förarbetena (prop. 1979/80:2 Del A s. 127) talas om att de som har uppdrag hos myndigheten och har en sådan anknytning till den att de kan anses delta i myndighetens verksamhet omfattas av bestämmelsen. Vilken verksamhet myndigheten har framgår av myndighetens instruktion eller liknande reglering. Frågan är då hur de oberoende personer som deltar i en kommitté för del ska bedömas från offentlighets- och sekretesshänseende. De oberoende personerna kommer att utses av från den förteckning över oberoende personer som sammanställs och hanteras av Europeiska kommissionen (se avsnitt 6.6.5). Personerna kommer att arbeta i kommittén tillsammans med bl.a. företrädare för de behöriga berörda myndigheterna i syfte att lösa en skattetvist för det allmännas räkning på samma sätt som företrädare för gör. Arbetet i den rådgivande kommittén är en del av förfarandet vid ömsesidig överenskommelse i de fall de behöriga myndigheterna inte hittat en gemensam lösning inom viss angiven tid. Vad som sagts talar för att de oberoende personerna skulle kunna anses arbeta för eller på uppdrag av behörig myndighet vilket vid påpekat inte är en lämplig ordning för personer som enligt direktivet ska vara fristående från behörig myndighet. Förarbetena (se a. är emellertid tydliga med att självständiga uppdragstagare som anförtros uppgifter av en myndighet men som handlar i eget namn och som utåt framstår som utrustade med egen kompetens inte omfattas av bestämmelsen. De personer som det nu är fråga om kommer att agera självständigt, dvs. avge ett ställningstagande i tvisten helt på egen hand och utan koppling till vad eller någon annan behörig myndighet, företrädare för behörig myndighet eller annan oberoende person anser. Detta ligger också i linje med själva innebörden av ordet oberoende. Se t.ex. den engelska språkversionen där en oberoende person uttrycks som ”independent person of standing”, dvs. en självständig person. Det kan visserligen argumenteras för att en oberoende person kommer att ha samma slags uppgift som en tjänsteman hos (företrädaren för myndigheten i kommittén). Den oberoende personen kommer dock inte agera på myndighetens uppdrag eller med en bundenhet till dess åsikt utan utifrån sin egen uppfattning. Regeringen anser därför till skillnad från promemorian att bestämmelsen i 2 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen inte omfattar oberoende personer. Den omständigheten att behörig myndighet föreslås ersätta de oberoende personerna genom arvode och ersättning för kostnader ändrar inte regeringens uppfattning. Detta motsvarar också den ordning som gäller för avlöning av oberoende personer enligt skiljemannakonventionen . Den tystnadsplikt som enligt direktivet ska gälla för oberoende personer behöver därför regleras på något annat sätt. Enligt direktivet ska en sökande eller dennes företrädare vara skyldig att hemlighålla uppgifter som de erhållit under förfarandet hos en rådgivande kommitté. Eftersom den rådgivande kommittén inte regleras av svensk lag omfattas en sökande eller dennes företrädare inte av några regler i offentlighets- och sekretesslagen.