prop · H7033 · 2019-10-03 00:00:00 — Andelen som uppger ganska eller mycket bra är i , i och i RSR samt i RUC. 164Begreppet utsatta områden kommer från den kartläggning som genomförde 2015 där 53 områden identifierades, varav 14 ansågs särskilt utsatta och därmed prioriterade. Initialt koncentrerades det myndighetsgemensamma arbetet mot dessa 14 särskilt utsatta områden eftersom det av resurs- och koordineringsskäl bedömdes att det inte var möjligt att hantera samtliga 53 områden. Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2017, 2018, s. 11. Slutredovisning av regeringsuppdrag (JU2015/09350/PO) att utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, 2017, s. 16. I RSR anser att det är tydligt, att det är otydligt, anser att det varken är tydligt eller otydligt och vet ej. I RUC anser att 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N nationell nivå i högre utsträckning anser att deras ansvar i prioriteringsprocessen är otydligt.168 Den strategiska inriktningen grundar sig i den myndighetsgemensamma nationella lägesbilden som i sin tur har en utgångspunkt i de gemensamt framtagna regionala lägesbilderna. Den myndighetsgemensamma lägesbilden utgår ifrån ett myndighetsgemensamt perspektiv. Myndigheterna menar att det, förutom att brottsligheten ska vara organiserad och allvarlig, även ska finnas goda förutsättningar för myndighetsgemensam brottsbekämpning.169 Lägesbilden ska påverka hur ett underrättelseärende eller en insats bedrivs. De regioner som har ett eller flera utsatta områden som ska prioriteras tar fram gemensamma lokala läges- och målbilder för dessa områden, vilka sedan ingår i de regionala lägesbilderna.170 En regional lägesbild ska tas fram i samtliga regioner. Majoriteten av representanterna i RSR anser att de har ett tydligt ansvar för att ta fram de regionala lägesbilderna.171 I RUC är det lika stor andel som anser att deras ansvar är tydligt, som de som anser att det är otydligt.172 Utifrån den regionala lägesbilden tar RSR sedan fram en regional målbild för planering av de regionala åtgärderna och insatserna.173 Majoriteten av representanterna i RSR anser att RUC:s regionala lägesbilder utgör ett gott underlag för att ta fram en regional målbild.174 det är ganska eller mycket tydligt, att det är ganska eller mycket otydligt, anser att det varken är tydligt eller otydligt och vet ej. I anser att det är tydligt, att det är otydligt, anser att det varken är tydligt eller otydligt. I anser att det är tydligt, att det är otydligt, anser att det varken är tydligt eller otydligt och vet ej. Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2017, 2018, s. 6. 170Ibid, s. 11. fanns inga myndighetsgemensamt prioriterade utsatta områden i Region nord och öst. I RSR anser att ansvaret är tydligt, uppger att det är otydligt, att det varken är tydligt eller otydligt och anger att de inte vet. I RUC anser att ansvaret är tydligt, anser att det är otydligt, anger varken tydligt eller otydligt och svarar att de inte vet. Riktlinjer för den myndighetsgemensamma samverkan på regional och lokal nivå mot organiserad brottlighet, . I RSR instämmer i hög grad att de utgör ett gott underlag, instämmer i låg grad och uppger att de varken instämmer eller ej. R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T Nationella lägesbilden –2019 De sju regionala lägesbilderna utgör sedan underlag när NUC tar fram en nationell lägesbild. Den nationella lägesbilden ska innehålla slutsatser och rekommendationer med åtgärdsförslag och utgör beslutsunderlag för de myndighetsgemensamma strategiska åtgärderna. Den nationella lägesbilden har reviderats vid ett antal tillfällen. Den nuvarande gäller för –2019. Den nationella lägesbilden innehåller en aktuell strategisk bild av den organiserade brottslighet som det myndighetsgemensamma arbetet ska inriktas mot. Lägesbilden beskriver de typer av brottsaktörer som är aktuella för insatser, vilka brottsområden som är i fokus och vilka verktyg och tillvägagångssätt brottsaktörerna har. Med anledning av regeringsuppdraget beskriver myndigheterna i den senaste nationella lägesbilden även de utsatta områden som ska prioriteras i det myndighetsgemensamma arbetet.175 Samtliga representanter i och anser att styrgruppen respektive handläggargruppen har ett tydligt ansvar för att ta fram den nationella lägesbilden.176 Majoriteten av representanterna i kan dock inte svara på om de anser att de regionala lägesbilderna utgör ett gott underlag för att ta fram en nationell lägesbild.177 3.3.3 Den strategiska inriktningen beslutar om den myndighetsgemensamma strategiska inriktningen, vilken ska ligga till grund för inriktningen både i underrättelseverksamheten och vid myndighetsgemensamma beslut om att inleda gemensamma insatser på regional och nationell nivå. Den strategiska inriktningen styr övergripande det myndighetsgemensamma arbetet.178 Nuvarande inriktning gäller tills vidare. Regeringen och myndigheterna är överens om att det övergripande målet är att myndigheterna tillsammans ska bekämpa den organiserade brottsligheten. I den myndighetsgemensamma strategiska inriktningen presenteras de mål som myndigheterna formulerat för verksamheten. Myndigheternas uppdrag och mål är att gemensamt bekämpa den organiserade brottsligheten genom att använda sig Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2018– 2019. I både och i anser av representanterna att ansvaret är ganska eller mycket tydligt. anser att det är ett gott underlag, anser att det inte är ett gott underlag, har uppgett att de inte vet och att de varken instämmer eller inte. 178Intervju med sekretariatet för samverkansrådet och operativa rådet, . 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N av brottförebyggande åtgärder, administrativa åtgärder, exekutiva åtgärder, lagföring och återförande av brottsvinster. Fokus ska ligga på bekämpning av allvarlig, samhällshotande organiserad brottslighet nationellt och i lokalsamhället, med särskilt fokus på utsatta områden. Arbetet ska präglas av effektivitet och uthållighet i syfte att långsiktigt uppnå ett mer rättssäkert och tryggare samhälle.179 En majoritet av representanterna i , , RSR och RUC anser också att det myndighetsgemensamma arbetet som helhet, och i det egna forumet, är både effektivt och uthålligt.180 I den strategiska inriktningen anges vidare att verksamheten ska bedrivas utifrån minst en av tre inriktningar. Första inriktningen är mot de strategiska personer och deras nätverk som anses utgöra ett hot mot samhället.181 Den andra inriktningen handlar om att när myndighetssamverkan bedöms kunna förbättra brottsbekämpningen kan detta utgöra ett särskilt skäl för att inrikta det myndighetsgemensamma arbetet även mot annan allvarlig och omfattande organiserad brottslighet. Den tredje inriktningen är mot vad som bedöms som myndighetsgemensam problematik i de utsatta områdena.182 Det myndighetsgemensamma arbetet ska även beakta stödet till samhällets samlade åtgärder för att motverka våldsbejakande extremism och bekämpa terrorism, bekämpa penningtvätt och förebygga, förhindra samt upptäcka brott mot välfärdssystemet.183 3.4Myndighetsgemensamma förutsättningar – operativ styrning Den operativa verksamheten styrs nationellt av det operativa rådet och regionalt av de sju regionala samverkansråden. Nationella underrättelsecentret ansvarar för att samordna den myndighetsgemensamma underrättelseverksamheten nationellt Den myndighetsgemensamma inriktningen för satsningen mot organiserad brottslighet, . i , i , i RSR och i RUC anser att arbetet som helhet är effektivt. i , i , i RSR och i RUC anser att arbetet i det egna forumet är effektivt. i , i , i RSR och i RUC anser att arbetet som helhet är uthålligt. i , i , i RSR och i RUC anser att arbetet i det egna forumet är uthålligt. 181Det avgörs utifrån personernas förmåga att kombinera företag eller andra associationsformer i brottslig verksamhet med otillåten eller otillbörlig påverkan samt våld och hot och påverkan på allmänhetens trygghet och säkerhet. Den myndighetsgemensamma inriktningen för satsningen mot organiserad brottslighet, . R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T som de regionala samverkansråden ska styra, leda och prioritera den myndighetsgemensamma underrättelseverksamheten och insatserna i regionen. Underrättelseverksamhet är verksamhet som går ut på att samla, bearbeta och analysera information för att klargöra om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas. Ett av målen med verksamheten är att förse brottsutredande myndigheter med kunskap som kan omsättas i operativ verksamhet, som sedan kan ligga till grund för beslut om att inleda en förundersökning. Underrättelseverksamheten ska dock hållas separerad från förundersökningen.184 Den myndighetsgemensamma underrättelseverksamheten bedrivs regionalt i de regionala underrättelsecentrumen och nationellt i det nationella underrättelsecentrumet. I det arbetet deltar, med undantag för Åklagarmyndigheten185, samtliga av de samverkande myndigheterna. Nästan alla bedriver underrättelseverksamhet. De myndigheter som inte gör det (, , och ) bidrar istället med information från sina respektive myndigheters kärnverksamheter. Informationen i den myndighetsgemensamma underrättelseverksamheten förmedlas mellan myndigheterna med stöd av lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet (LUS).186 Inom ramen för samverkan enligt denna lag ska en myndighet trots sekretess lämna uppgift till en annan myndighet om det behövs för den mottagande myndighetens deltagande i samverkan.187 I enhetlighet med den strategiska inriktningen ska underrättelseverksamheten i det myndighetsgemensamma arbetet inriktas mot strategiska personer och deras 184SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet, s. 418. 185I och med att huvuduppgifter är att leda utredningen av brott, att fatta beslut om åtal ska väckas eller inte och att föra det allmännas talan i brottmålsprocessen bedriver myndigheten inte någon underrättelseverksamhet. SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet, s. 174. 186Denna lag är tillämplig vid särskilt beslutad samverkan mellan myndigheter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som är av allvarlig eller omfattande karaktär, och som bedrivs i organiserad form eller systematiskt av en grupp individer. Det är endast de myndigheter som regeringen bestämmer som ska vara skyldiga att lämna uppgifter eller som ska få ta emot uppgifter enligt denna lag. Se 3 § lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. I 2 och 3 §§ förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet framgår vilka myndigheter som ska lämna eller få ta emot uppgifter. 187En uppgift ska dock inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Se 2 § lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N nätverk, mot problematik i ett utsatt område eller mot annan organiserad brottslighet om det finns särskilda skäl för det. En stor majoritet av representanterna på regional nivå anser också att den strategiska inriktningen är styrande för den regionala underrättelseverksamheten.188 Majoriteten av representanterna i de regionala underrättelsecentrumen anser också att de regionala samverkansråden sköter sin uppgift att styra och leda verksamheten i RUC ganska eller mycket bra.189 På nationell nivå anser majoriteten190 av representanterna i det nationella underrättelsecentrets styrgrupp att den strategiska inriktningen är styrande för arbetet, medan majoriteten i dess handläggargrupp anser att den styr gruppens underrättelseverksamhet i ganska låg grad.191 Det nationella underrättelsecentret har även ansvar för att tillse att det myndighetsgemensamma underrättelsearbetet likriktas avseende exempelvis metoder. I är andelen som anser att det ansvaret är otydligt, lika stor som andelen som anser att ansvaret är tydligt.192 I handläggargruppen anser dock den största andelen att detta ansvar är otydligt.193 3.4.2 Nationella och regionala insatser Beslut om att inleda myndighetsgemensamma insatser fattas av operativa rådet på nationell nivå och av regionala samverkansråd på regional nivå. Beslut tas i konsensus i operativa rådet men de regionala samverkansråden kan fatta beslut med kvalificerad majoritet.194 Ett förslag till insats kan lämnas av en eller flera myndigheter alternativt av ett underrättelsecentrum. En myndighet kan säga ja eller nej till insatsen oberoende av om det i förslaget äskas resurser från myndigheten. Vid ett myndighetsgemensamt beslut åtar sig myndigheterna att bidra med nödvändiga interna resurser för insatsen. Myndigheterna uppger att de i både de regionala samverkansråden och de regionala underrättelsecentrumen anser att den är ganska eller mycket styrande. Andelen som svarat mycket eller ganska bra är , andelen som svarat ganska eller mycket dåligt är , andelen som svarat varken bra eller dåligt är och andelen vet ej-svar är . i anser att den strategiska inriktningen styr i ganska eller mycket hög grad, anser att den styr i ganska låg grad och vet ej. Andelen i som svarat att den strategiska inriktningen styr i ganska eller mycket hög grad är , medan svarat ganska eller mycket låg grad och svarat vet ej. har svarat att de anser att ansvaret är tydligt, att de anser att ansvaret är otydligt och andelen som svarat varken eller är . Andelen som svarat mycket eller ganska tydligt är , ganska eller mycket otydligt och andelen som svarat varken eller är . 194Det vill säga två tredjedelars majoritet. Ett beslut som tas med kvalificerad majoritet blir inte bindande för den myndighet som röstat emot förslaget. Syftet är att en myndighet ska kunna ställa sig vid sidan om utan att stoppa ett beslut. R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T regionala insatserna sedan utvidgningen är betydligt fler än de insatser som leds av operativa rådet.195 Vid nationella insatser finns aktionsgrupper196 att tillgå men resurser kan även behövas från de enskilda myndigheterna. De 200 polisanställda som utgör aktionsgrupperna leds av operativa rådet och det är endast rådet som kan besluta om deras deltagande i insatser.197 Regionala insatser bemannas av deltagande myndigheter utifrån behovet och det är endast om aktionsgrupper finns tillgängliga som regionerna kan begära dessa resurser. Detta innebär att varje myndighet behöver ha en beredskap för, och en intern samordning av, vilka resurser som finns att tillgå internt innan de säger ja till att medverka i en regional insats. Åtgärderna som myndigheterna utför inom ramen för insatserna kan exempelvis vara rättsliga såsom brottsutredning och lagföring, eller administrativa såsom stoppade utbetalningar eller skattehöjningar. 3.4.3 Beredning och beslut av nationella insatser Som stöd för arbetet i operativa rådet finns sekretariatet, som administrerar både beredningen inför, och beslutet av, nationella insatser.198 Beredning inför möte i operativa rådet Inför varje möte i operativa rådet har myndigheterna ett beredningsmöte, där myndighetsrepresentanter bland annat diskuterar förutsättningarna för att nå konsensus i de insatsförslag som lämnats för beslut.199 Vid beredningsmötet kan myndigheterna antingen framföra sitt stöd eller framföra eventuella tveksamheter till den föreslagna insatsen. Om konsensus inte nås i beredningen kan myndigheten/myndigheterna välja att dra tillbaka förslaget. har gjort en genomgång av samtliga operativa rådets beredningsprotokoll som förts . Genomgången visar att majoriteten av de gånger myndigheterna inte ställer sig bakom förslaget är då det inte anses Slutredovisning av regeringsuppdrag (JU2015/09350/PO) att utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, 2017, s. 3. 196Aktionsgrupperna består av 200 polisanställda, utplacerade i polisregionerna. Dessa resurser är avsatta enbart för att arbeta i det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet. 197Intervju med representant i operativa rådet, . 198Sekretariatet ansvarar även för realtidsuppdateringar av nationella insatser och samlar in information från pågående regionala insatser så att operativa rådet hålls informerade. 199Förslaget till insats kan antingen ha inkommit från regional nivå, där ett regionalt underrättelsecentrum sammanställt ett underlag och ett regionalt samverkansråd beslutat om att föra det vidare till operativa rådet, eller så kommer förslaget från nationell nivå, då det nationella underrättelsecentrumet har sammanställt ett underlag som sedan förs vidare via dess styrgrupp för beslut. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N överensstämma med de tre inriktningarna i den då rådande strategiska inriktningen200 eller då insatsen inte anses vara myndighetsgemensam. Myndigheterna kan även begära att underlaget kompletteras om det inte anses finnas tillräckligt med information, eller om förslaget anses vara otydligt kring vad myndigheterna ska bidra med både vad gäller resurser och åtgärder. Oavsett om konsensus har uppnåtts eller inte i beredningsprocessen kan den förslagsställande myndigheten eller underrättelsecentrumet välja att föra fram insatsen för beslut i operativa rådet. Beslut i operativa rådet har genomfört en aktgranskning av samtliga insatsförslag som beslutats av operativa rådet mellan . Aktgranskningen visar att står som förslagsställare i majoriteten av insatserna201 och att operativa rådet nådde konsensus i 36 av 38 insatsförslag. Anledningen som angavs i ett av de två fall som nekades var att insatsen ansåg vara för fokuserad mot polisverksamhet.202 De insatser som utförs inom det myndighetsgemensamma arbetet ska beslutas utifrån den strategiska inriktningen, vilken gäller och vidare. Inriktningar som kan anges är strategisk person, särskilda skäl203 eller utsatta områden204. Av aktgranskning framgår att de tre inriktningarna angavs i beslutsunderlagen ungefär lika . I merparten av fallen planeras för administrativa åtgärder205 och tillgångsinriktad206 brottsbekämpning. Exekutiva207 åtgärder planeras för i närmare hälften av fallen och lagföring nämns i ungefär en fjärdedel av fallen. Operativa rådsrepresentanternas syn på beslutsprocesserna har intervjuat samtliga myndigheters representanter i operativa rådet och bland annat frågat vad de anser om beslutsprocesserna i rådet. konstaterar att det är blandade uppfattningar om effektiviteten i rådets processer. Två av representanterna anser att beslutsprocesserna i operativa 200Det har funnits en strategisk inriktning , en –2015, en samt den nu rådande som gäller och framåt. 201Detta bekräftas även av representant i operativa rådet i intervju . 202I det andra fallet har inte kunnat finna någon motivering. 203Annan organiserad brottslighet av allvarlig eller omfattande karaktär där myndighetssamverkan bedöms förbättra brottsbekämpningen. 204Organiserad brottslighet i ett geografiskt område. 205Vad gäller administrativa åtgärder handlar det ofta om kontroll och återkrav av bidrag eller skatterevision. 206Vad gäller tillgångsinriktad brottsbekämpning handlar det ofta om att spåra och betalningssäkra tillgångar samt förverkande av tillgångar. 207Vad gäller exekutiva åtgärder handlar det ofta om att utmäta skulder eller att säkra tillgångar. R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T rådet fungerar väldigt bra och att de har utvecklats positivt. Andra anser att beslutsprocesserna behöver utvecklas. Kritiken som framförs rör bland annat att beredningen som sker innan beslutsmötet medför att rådsbeslutet egentligen bara handlar om att säga ja till en insats. Det uppges leda till att det inte blir en diskussion om vilka mål som bör sättas för insatsen, utan det blir oftast det som står i insatsförslaget. Eftersom mål och tillvägagångssätt är otydliga uppges det även leda till att operativa rådet inte kan följa upp eller prioritera mellan pågående insatser och insatsförslag.208 Om en regional insats anses ha nationell betydelse kan de regionala samverkansråden även vidareföra förslaget till insats för beslut i operativa rådet. Majoriteten av representanterna i de regionala samverkansråden uppger att de känner sig säkra på vad ett förslag till nationell insats ska innehålla för att kunna beslutas av operativa rådet.209 anser flera av representanterna i operativa rådet att de regionala underlagen som inkommer, och som ska ligga till grund för deras beslut, behöver förbättras och att det tydligare behöver framkomma hur insatsen ska läggas upp och vilka myndighetsresurser som krävs.210 Det är vanligt att de större nationella insatserna förgrenas i olika delar, så kallade underinsatser. I de intervjuer som haft med representanterna i operativa rådet framkommer att det inte finns en entydig rutin för att hantera dessa underinsatser. Problemen handlar om att man behöver tydliggöra dels skillnaden mellan en huvudinsats och en underinsats, dels vilka resurser som begärs till vardera del.211 Vid utgången av 2016 var mediantiden för samtliga insatser som pågått sedan satsningens början ungefär 12 månader212 och i myndigheternas gemensamma återrapportering uppgavs att den genomsnittliga tiden en insats pågår hade blivit längre.213 Operativa rådet beslutar även om eventuell förlängning av nationella insatser men representanter uppger att det inte heller i detta skede finns en tydlig rutin. Konsekvensen uppges bli att operativa rådet förlänger en månad i taget, vilket lätt kan adderas i slutändan.214 En representant 208Intervjuer med myndigheternas representanter i operativa rådet –. uppger att de känner sig ganska eller mycket säkra, uppger att de är ganska eller mycket osäkra och vet inte. 210Intervjuer med myndigheternas representanter i operativa rådet –. 212Variationen i den tid som insatserna pågått är stor. En insats som inleddes hade enbart pågått vid årets utgång och en annan insats hade vid utgången av 2016 pågått . Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2016, 2017, s. 16. Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2017, 2018, s. 13. 214Intervjuer med myndigheternas representanter i operativa rådet –. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N i operativa rådet lyfter upp att det är svårt att avgöra när en insats är slut och det myndighetsgemensamma arbetet inte behövs längre, medan andra anser att det som avgör är om det är mer effektivt att fortsätta insatsen än att avsluta den. anser vissa representanter att operativa rådet generellt förlänger insatser trots att det inte finns så mycket att gå på, och att det behövs en bättre diskussion om prioritering, både vad gäller i vilka insatser aktionsgrupperna bör arbeta samt vilka insatser som ska förlängas och vilka som bör avslutas.215 Slutligen menar en av representanterna i operativa rådet att de underlag som ligger till grund för beslut snabbt är överspelade. Efter beslut är det insatsledaren (vilken utses av operativa rådet) som koordinerar insatsen och operativa rådets roll är endast att tilldela fler resurser från aktionsgrupper eller att förlänga insatser, om detta efterfrågas.