prop · H70340 · 2019-11-19 00:00:00 — Resterande tre kommuner bedömde att det inte fanns förutsättningar för att budgetera för stödet, vilket medförde sämre förutsättningar för kommunerna att beakta stödet i sin planering. 91Sveriges Kommuner och Landsting, ”Statsbidrag till kommuner för att öka bostadsbyggandet”, hämtad . 92Intervju med företrädare för Kommuner och Landsting, . 93Dessa var pendlingskommun 3, medelstor kommun 1 och medelstor kommun 2. Se avsnitt 3.4.4. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D E T T I L L K O M M U N E R F Ö R Ö K A T B O S T A D S B Y G G A N D E I en kommun uttrycktes det på följande sätt: ”Osäkerhetsfaktorn handlar om vilken summa som kommunen kommer att få och att det inte går att budgetera för denna. Stödets parametrar och villkoren som sådana är inga problem. Förutsägbarheten är ett problem. Det är bra pengar men kommunen törs inte göra verksamhet av dem. (Ekonomichef, pendlingskommun 2) 3.4.2 Beslut om stöd kommer i slutet av redovisningsåret Ansökningsomgången för stödet ägde rum . skulle betala ut stödet . Eftersom beslutet om stödet har fattats sent har stödet inte varit anpassat till de kommunala budgetprocesserna och redovisningsprinciperna. SKL och flera kommuner har lyft fram det som en viktig faktor i stödets utformning.94 Enligt information från Rådet för redovisning (RKR) ska stödet, utifrån hur det varit utformat, redovisas som ett generellt statsbidrag hos kommunerna. Stödet ska intäktsredovisas under det år då villkoren för stödet är uppfyllda och då beslutet om beviljat stöd har fattats. Med andra ord ska stödet intäktsföras på det år som det beviljas.95 Intäkten från stödet kan inte periodiseras till nästkommande år.96 Enligt grundläggande redovisningsprinciper ska intäkter och kostnader matchas under samma period.97 Det innebär i praktiken att det inte är brukligt att ”ta kostnader” nästkommande år, även om kommunen fått ett resurstillskott i slutet av innevarande år. I en kommun uttrycktes det på följande sätt: ”Det hade varit lättare om stödet kommit tidigare , eftersom det ska intäktsföras 1. Psykologiskt är det ur planeringshorisont enklare i ett kommunår med utbetalningar och besked tidigare . När vi får de här pengarna, då ska vi enligt boken intäktsredovisa dem år 1. Då är det rätt svårt att 2 ta kostnaden för dem. Det går, men om man sitter i ett hyfsat ansträngt läge överhuvudtaget, är det lättare när man kan se att intäkter och kostnader matchar varandra . När man närmar sig ett årsskifte och inte känner till summan blir det därför svårt att planera. Det handlar mer om själva utbetalningstidpunkten än budgetprocessen. När man närmar sig ett , och vi får pengarna utbetalda , så ska de intäktsföras det år de landar på. Vet vi inte något om stödets storlek förrän , då har vi ju väldigt svårt att ta några beslut under det året som pengarna kommer.” (Ekonomichef, landsbygdskommun) 94Sveriges Kommuner och Landsting, ”Statsbidrag till kommuner för att öka bostadsbyggandet”, hämtad . 95Sveriges Kommuner och Landsting, Redovisningsfrågor 2016 och 2017, Cirkulär 16:64, 2016, s. 4. 96Sveriges Kommuner och Landsting, ”Statsbidrag till kommuner för att öka bostadsbyggandet”, hämtad . 97Se t.ex. periodiseringsprincipen och matchningsprincipen i , ”Redovisningsprinciper”, hämtad . 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De kommuner som ingått i studie, och som gjort egna beräkningar av stödets storlek, uppfattade den sena tidpunkten för beslut inte som ett större hinder, eftersom kommunerna ändå budgeterade för stödet. Övriga kommuner menade dock att det var problematiskt att man fick besked så pass sent. Enligt dessa var tidpunkten för beslut en viktigare aspekt än tidpunkten för utbetalningen av medlen. Om kommunerna åtminstone säkert fick veta hur mycket de skulle få i förväg skulle de kunna planera för stödet på ett bättre sätt. Då skulle kommunerna kunna budgetera om, och exempelvis ta hänsyn till stödet i samband med en revidering av budgeten. Exemplet avser beslut om budget , där arbetet påbörjades med en diskussion om mål och inriktning för verksamheten. Kommunstyrelsen antar budgetdirektiv (april–) Budgetåret inleds med den förberedande mål- och ramdialogen som blir grunden för det budgetdirektiv som antas av kommunstyrelsen . I budgetdirektivet anges ekonomiska ramar och kommunövergripande mål och prioriteringar . Nämnder planerar verksamheten och lämnar budgetförslag (augusti–) Verksamheten (nämnder med förvaltningar) förbereder utifrån budgetdirektiven ett budgetförslag som beslutas av nämnd /september. Kommunfullmäktige fastställer budgeten () Budgetförslagen från respektive nämnd ligger som underlag för den budget som kommunfullmäktige fastställer . Efter beslutet i fullmäktige reviderar nämnden sin nämndbudget och fastställer den . Uppföljning och eventuell budgetrevidering () Uppföljning ska ske på alla nivåer som tilldelats ansvar för ekonomi och verksamhet. Uppföljningen sker kontinuerligt så att korrigerande åtgärder snabbt kan vidtas. görs en budgetrevidering. Beslut om beviljat stöd för bostadsbyggande () fattade beslut om beviljat stöd till kommunen . 3.4.3Skälen till fördelningsmodellen och tidpunkten för utbetalningen av stöd har inte beskrivits Regeringen har inte motiverat sättet som stödet har fördelats på. I en intern promemoria som utarbetades vid , inför beslut om stödet, beskrivs att stödet grundar sig på enkla och transparenta villkor.98 Det framgår vidare att konstruktionen fångar kommunernas möjlighet att hantera ett behov av fler bostäder, inklusive det behov som nyanlända genererar.99 98Näringsdepartementet, Intern promemoria om stöd till kommuner för ökat bostadsbyggande, . R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D E T T I L L K O M M U N E R F Ö R Ö K A T B O S T A D S B Y G G A N D E I promemorian kommenterades också det faktum att ansökan om, och utbetalningen av, stödet skulle ske . Det framgick att tidpunkten försvårar för kommunerna att budgetera för de intäkter som bidraget ger.100 Alternativa sätt att fördela stödet utifrån övervägdes inte i promemorian. Andra tidpunkter för utbetalningen av stödet, som kunde fungera bättre för kommunerna, diskuterades inte heller.101 3.4.4 Kommunerna hanterar och använder stödet på olika sätt granskning visar att användningen av stödet varierar. I de två textrutor som följer redovisas hur kommunerna har valt att hantera stödet. Sammanfattningsvis har tre av de studerade kommunerna budgeterat för stödet . Det innebär att stödet har varit en del i kommunens verksamhetsplanering, men att det inte har varit möjligt för kommunerna att uppskatta i vilken grad stödet använts till just verksamheter för bostadsbyggande. Vissa resonemang har dock förts kring att om stödet inte hade funnits hade detta påverkat kommunens budgetering av kostnader och intäkter och de prioriteringar som gjorts utifrån detta. Blir finansieringen lägre måste något väljas bort. •I den första kommunen var stödet tänkt att finansiera rekryteringar som var kopplade till samhällsplanering. Hela stödet kunde dock inte användas till detta på grund av svårigheter att rekrytera i den mån som var tänkt. Behovet av att rekrytera ska ses mot bakgrund av kommunens tillväxtmål. Budgeteringen av de utökade personalkostnaderna gjordes utifrån rekryteringsbehovet och utan en direkt koppling till den förväntade storleken på stödet. Även om rekryteringarna kanske skulle ha gjorts ändå, ses stödet som en finansiering som hjälper till och som minskar risken för att resurser ”tas” från andra områden inom kommunen för att gå till bostadsbyggande. •I den andra kommunen har stödet betraktats som ett betydelsefullt tillskott till kommunens totala finansiering. Det går inte att säga om eller i vilken grad pengarna kanaliserats till kommunens planering för bostadsbyggande, utan pengarna har varit ett viktigt tillskott för hela kommunen. •I den tredje kommunen har stödet, i likhet med ovan, betraktats som ett betydelsefullt resurstillskott till kommunens totala finansiering. Företrädare för kommunen menar att pengarna indirekt hjälpt till att finansiera stadsbyggnadsförvaltningens arbete och bosättningen av nyanlända. 100Näringsdepartementet, Intern promemoria om stöd till kommuner för ökat bostadsbyggande, . 101Andra uppföljningar av statsbidrag till kommuner visar att det är vanligt att besluten om stöd inte tidsmässigt passar in i kommunernas budget- och planeringsprocesser, eftersom regeringens satsningar ofta kommer i budgetpropositionen medan kommunernas planeringsprocess börjar tidigare . Se t.ex. Statskontoret, Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys, 2019, s. 39. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Exempel på hur stödet har hanterats – kommuner som har budgeterat för stödet Kommunen har budgeterat för stödet . Byggbonusen har alltid budgeterats som en post eller ett anslag, benämnd ”bostadsförsörjning”, centralt under kommunstyrelsen. Posten omfattar kostnader för att rekrytera personal till verksamheter kopplade till bostadsbyggande. Bakgrunden var att politiken ville öka bostadsbyggandet från 550 till 2 000 bostäder . För att realisera detta behövdes personal, både planarkitekter, lantmätare och resurser till mark och exploatering, m.m. Alla delar inom bostadsförsörjning avsågs att växa för att det skulle bli jämn ökning av alla kompetenser. Tanken har varit att byggbonusen finansierar de utökade personalkostnaderna. Hela stödet har dock inte kunnat användas i detta syfte, på grund av svårigheter att rekrytera i den takt som har budgeterats. Kommunen har löpande gjort prognoser över den förväntade bonusen med hjälp av statistiker. Det finns dock ingen direkt koppling mellan byggbonusen och anslaget ”bostadsförsörjning”. Man gör en prognos och sedan får bonusen bli vad den blir. Kommunen resonerar att man kanske inte hade haft dagens bemanning utan stödet. Stödet har varit bra för att man kunnat växla upp inom plan- och byggverksamheten, utan att till exempel skolan drabbas. Man har inte behövt ställa byggande mot annat. Stödets koppling till flyktingsituationen har inte haft samma fokus för kommunen. Det har gått smidigt att hitta bostäder för nyanlända. Kommunen har budgeterat för stödet . Man behöver budgetera för stödet för att det ska beaktats i kommunens planering. Det har inte funnits någon konkret tanke om var pengarna ska gå. Pengarna var en del av den samlade finansieringen och gjorde nytta. Det går dock inte att översätta matematiskt att pengarna får ett exakt utfall eller fördelning i budgeten. Kommunen har dock en särskild prioritering, och det är skolan. Stödet bidrog till att kommunen skyndsamt uppdaterade sina riktlinjer för bostadsförsörjning. Det kostade inte kommunkassan så mycket att ta emot flyktingar. Stödets koppling till just nyanlända var oklar. Det behövs bostäder för många olika behov. Kommunen har budgeterat för stödet . Stödet har blivit en faktor i kommunens ekonomiska planering och har blivit en del av finansieringen. Stödet har på så sätt indirekt hjälpt till med kostnader för den stora organisationen för stadsbyggnad och även för bostadsförsörjningen för av nyanlända. Det är dock inte så konkret att pengarna går hit eller dit. Kommunen har en finansiering och behov av ett resultat och ser därefter vad man kan stoppa in för finansiering i verksamheterna. Pengarna behövs, det är ett viktigt behov hos kommuner att stärka det ekonomiska resultatet. Stödet gav även mod att fortsätta växa. Kommunen har lagt mer på flyktingmottagande och flyktingbostäder än vad stödet motsvarar. Det har funnits problem med bostäder för nyanlända. Bostadsbristen har i det läget märkts. Kommunen uppmärksammade frågan om nyanlända . R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D E T T I L L K O M M U N E R F Ö R Ö K A T B O S T A D S B Y G G A N D E Resterande tre kommuner har inte budgeterat för stödet som stödet var på plats. •I två av dessa tre kommuner har stödet i huvudsak betraktats som ett tillskott som förbättrat kommunens resultatnivå, och inte beaktats i planeringen av verksamheten. •I den tredje kommunen har stödet också varit ett tillskott som i huvudsak förbättrat resultatnivån. Stödet har inte beaktats i planeringen av verksamheten genom budgetarbetet. Företrädare för kommunen menar dock att stödet i viss mån bidrog till att en rekrytering gjordes på planavdelningen. Beslutet om rekryteringen hade dock ingen tydlig koppling till stödet. Exempel på hur stödet har hanterats – kommuner som inte har budgeterat för stödet Kommunen budgeterade inte för stödet 2016–2018, däremot . Stödet har varit en bonus till kommunen som helhet, inte till samhällsbyggnadskontoret. Kommunen såg inga begränsningar för hur stödet kunde användas frånsett att man inte i förväg har kunskap om storleken. I och med att stödet inte aktivt använts till något och kommunen inte haft underskott har stödet krasst sett inte haft någon betydelse. Stödet har förbättrat kommunens resultatnivå. Kommunen har inte budgeterat för stödet och ser det som en sund och hållbar inställning att inte inteckna stödet i förväg. Stödet har betydelse generellt för kommunens ekonomi, ej oväsentlig betydelse. Men om stödet ger den effekt som var tänkt är en annan fråga. Det är bra pengar, men kommunen törs inte göra verksamhet av dem. Om stödet kommit tidigare hade samhällsbyggnadschefen jobbat för att stödet skulle komma verksamheten till del. Diskussioner har förts internt om man ändå skulle kunna inteckna pengarna för att använda dem kopplat till bostadsbyggande. Exempelvis finns det behov av att se över gamla fysiska planer. Kommunen har inte budgeterat för stödet . Man har inte bestämt att stödet ska gå hit eller dit, men stödet har hjälpt till i den meningen att man kunnat jobba på med planer lite extra inom . tog man även in en extra resurs på planavdelningen. Planavdelningen önskade få utökade resurser, för man ville få till en viss byggnation. Prioriteringen hade kanske gjorts ändå, men den underlättades i alla fall av stödet. Men en direkt koppling till stödet finns nog inte. Kommunen saknade riktlinjer för bostadsförsörjning som det var möjligt att ansöka om stödet. Frågan prioriterades dock inför ansökningsomgången andra året. När det gäller stödets koppling till nyanlända resonerar kommunen att tanken med stödet är att ett ökat utbud av nybyggda lägenheter genom flyttkedjor frigör andra lägenheter. Statistik saknas på hur detta fungerar, men det är enligt kommunen så man får tänka. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.5 Har stödet gett incitament till ytterligare åtgärder? I följande avsnitt redovisas iakttagelser när det gäller om stödet gett incitament till ytterligare åtgärder för bostadsbyggande. Granskningen visar att det endast finns svaga tecken på att stödet bidragit till ytterligare åtgärder eller förändrade arbetssätt i kommunernas verksamhet. Däremot kan stödet ha haft viss betydelse för att fler kommuner har riktlinjer för bostadsförsörjning. 3.5.1 Stödet ger svaga incitament för ytterligare åtgärder Stödets storlek har fördelats utifrån, eller varit styrd av, bostadsbyggandet respektive antalet folkbokförda nyanlända i kommunerna. Användningen av det utbetalade stödet har dock inte varit styrd. konstaterar att avsaknaden av villkor för användningen av stödet i sig ger svaga incitament för att kommunerna ska styra stödet till bostadsbyggande. Om pengarna styrs till bostadsändamål bygger det till stor del på frivillighet i kommunerna. 3.5.2 Små tecken på ytterligare åtgärder för bostadsbyggande ”Stödet har varit en bonus till kommunen som helhet, inte spedifikt till samhällsbyggnadskontoret. Det har inte varit någon diskussion om detta.” (Exploateringschef, pendlingskommun 1) Som presenterades i avsnitt 3.4.3 har stödet i huvudsak betraktats som en del av den totala finansieringen i de kommuner som intervjuats. Tre kommuner har angett att stödet indirekt bidragit till åtgärder för bostadsbyggande, men det saknas möjligheter att fastställa i vilken utsträckning. Endast i ett fall102 i kommunstudie har en kommun gjort en mer direkt koppling mellan användningen av stödet och planerade personalrekryteringar. har vid intervjuerna frågat om kommunerna har ändrat arbetssätt, till exempel effektiviserat handläggningen av bygglovsärenden, med tanke på möjligheten att få ett större stöd ju fler bostäder som beviljats startbesked. Enligt kommunerna har så inte varit fallet.103 102Här avses medelstor kommun 1. 103En genomgång har även gjorts av de sex studerade kommunernas ansökningar till om stöd, vilka inkluderade förteckningar med uppgifter om datum för beslut om startbesked och antalet bostäder som omfattats av besluten. Förteckningarna visade inte några tecken på förändringar i kommunernas hantering av bygglovsärenden. Därutöver har en genomgång gjorts av statistik över det årliga bostadsbyggandet, antagna detaljplaner och resurser inom bygglovsverksamheten i landets samtliga kommuner. Indikationer saknas på förändringar i aktivitet i kommuner som mottagit respektive inte mottagit stöd. Se vidare i granskningens ärendeakt. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D E T T I L L K O M M U N E R F Ö R Ö K A T B O S T A D S B Y G G A N D E ”På riksnivå förs många diskussioner om hur man ska öka bostadsbyggandet. Man får rapporter om att kommunerna är för långsamma vad gäller planarbete och bygglov. I vår kommun arbetar vi så snabbt vi kan med detaljplanering och är bland de mest effektiva i landet vad gäller bygglovshandläggning. Det som däremot stoppar upp här är marknadsförutsättningarna.” (Kommundirektör, landsbygdskommun) Det bör i detta sammanhang nämnas att det kan vara svårt för en kommun att göra ytterligare satsningar eller initiera förändringar i verksamheten, dels om det är svårt för en kommun att förutse storleken på stödet, dels om den långsiktiga finansieringen (det vill säga stödets varaktighet) är osäker. Flera kommuner har däremot nämnt att stödet har setts som uppmuntrande och att det har gett motivation i exempelvis plan- och byggverksamheten, även om man i strikt bemärkelse inte har ändrat arbetssätt eller utökat verksamheten i någon nämnvärd utsträckning. Det finns också indikationer på att stödet kan ha haft viss betydelse för att fler kommuner har aktuella riktlinjer för bostadsförsörjning, vilket tas upp i avsnitt 3.5.6. 3.5.3 Förbättrad bosättning av nyanlända sällan påtalad Det är inte tydligt om stödet har underlättat för kommunerna i arbetet med att ordna bosättning till nyanlända. Endast en kommun har lyft fram att stödet, genom att vara en del av kommunens finansiering, indirekt bidragit till såväl samhällsplanering som arbetet med bosättning av nyanlända. I övrigt har stödet i huvudsak, som konstaterats tidigare, betraktats som en generell finansiering till kommunen eller som en förbättring av resultatet. Även om storleken på stödet fördelas utifrån folkbokförda nyanlända, framstår det som att kommunerna resonerar mer kring stödets koppling till bostadsbyggande generellt, än kopplingen till nyanlända. Flera kommuner har beskrivit hur de arbetar med bostadsförsörjning för nyanlända, men någon koppling till stödet har sällan gjorts. I en kommun104 fördes det resonemang om att nybyggnationen i kommunen huvudsakligen inte motsvarar det generella behovet av bostäder bland de nyanlända, men att man får tänka att det ökade utbudet av bostäder generellt i sin tur frigör andra lägenheter i det befintliga beståndet. 104Intervju med företrädare för landsbygdskommun, . 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.5.4 Flera kommuner betraktar stödet som en kompensation ”Kommunen tar gärna emot pengarna, men för att pengarna ska ha en styrande effekt behövs annan utformning. Dessutom bygger bonusen på hur kommunens processer såg ut . Stödet blir en bonus för att kommunen tagit fram startbesked. Bostadsbyggande innebär långa processer – man måste ha investerat för länge sedan.” (Ekonomichef, pendlingskommun 1) Syftet med stödet är att stimulera ett ökat bostadsbyggande vilket enligt innebär att stödet är framåtsyftande. iakttagelse är dock att utformningen av stödet till viss del är bakåtsyftande i och med att stödets storlek baserats på redan beslutade bostäder och mottagna nyanlända. Vissa kommuner, företrädesvis tillväxtkommuner, har även betraktat stödet som en form av bonus för redan vidtagna åtgärder. I några intervjuade kommuner har kostnaderna för att hålla en hög planerings- och bostadstakt uppe, liksom behovet av följdinvesteringar kopplade till bostadsbyggande, lyfts fram. Den senare frågan lyftes även i en hearing som höll vid beredningen av stödet.105 Många har framhållit att resurstillskottet varit symboliskt viktigt, då insatser för tillväxt kan utgöra en påfrestning på den kommunala ekonomin. ”Stödet har premierat de kommuner som satsar, och som har initiala kostnader för att hålla igång en planering som tar . Det känns bra och rättvist som tillväxtkommun. […]Det är ett bidrag till den börda det är att ha en hög bostadstakt.” (Planchef, pendlingskommun 3) Flera kommuner har ansett det rimligt att stödet har beräknats utifrån antalet bostäder som beviljats startbesked . Enligt kommunerna ”fångar” stödet hela det arbete som gjorts under plan- och byggprocessen och som möjliggjort att bostäderna kan börja byggas. Någon kommun menar i det sammanhanget att det är bra att stödet kommer i efterhand så att det inte ger fel incitament. Enligt kommunen är det bra att det är så generellt och inte bara avser exempelvis flerbostadshus, utan går till det som behövs lokalt i kommunen.106 Sammanfattningsvis har iakttagit få tecken på att stödet stimulerar till ytterligare åtgärder för bostadsbyggande. 3.5.5 Generell utformning upplevs som positiv I flera kommunintervjuer har det framhållits som positivt att stödet varit enkelt utformat och inte alltför styrande i jämförelse med andra riktade stöd. Den allmänna bilden hos de intervjuade kommunerna är att det är bättre med 105Näringsdepartementet, Minnesanteckning från möte med SKL och kommuner kring kommunbonusen, , 2016. 106Intervju med företrädare för pendlingskommun 3, . R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D E T T I L L K O M M U N E R F Ö R Ö K A T B O S T A D S B Y G G A N D E generella än riktade bidrag. Enligt kommunerna sätter stödet fokus på betydelsen av bostadsplanering, utan att styra inriktningen på verksamheten. Detta ger, enligt kommunerna, bättre förutsättningar för att planera utifrån lokala behov. Stödet har också upplevts som enkelt att söka och har medfört liten administrativ börda. ”Det är inga restriktioner och utan så mycket pekpinnar. Det är befriande att man säger att stora kommuner som växer mycket och därför har extra kostnader får en bonus. […] Stödet är bättre än många andra mer styrande bidrag. Vissa statsbidrag (särskilt till skolan) är väldigt svåra att uppfylla kraven för, de sätter en spärr i kommunens planering. Med bonusen är det snarare tvärtom.” (Ordförande i planutskottet, medelstor kommun 1) 3.5.6 Stödet kan ha bidragit till fler riktlinjer för bostadsförsörjning Regeringen har lyft fram att stödet, förutom att kunna bidra till att ytterligare bostäder kommer till stånd, har lett till att fler riktlinjer för bostadsförsörjning tagits fram och till ett mer aktivt bostadsförsörjningsarbete.107 Ett av villkoren för stöd är nämligen att kommunen måste ha aktuella riktlinjer för bostadsförsörjning. har därför analyserat stödets betydelse för att kommuner har riktlinjer. Enligt uppgifterna i årliga bostadsmarknadsenkät har antalet kommuner som har aktuella riktlinjer, antagna eller senare, ökat från 65 till 257 (från av kommunerna) –2018, se diagram 2. Enligt finns flera förklaringar till utvecklingen, varav införandet av stödet är en.