prop · H70353 · 2019-12-10 00:00:00 — Som redan framgått innebär beslutet om intäktsram inte att ett nätföretag får en rätt till ett visst belopp från staten eller någon enskild. Även om ett nätföretag i kraft av sitt monopol har en stark ställning i förhållande till kunderna är det samlade avgiftsuttaget inte heller en fråga endast om hur stor intäktsramen är. Inkomsterna är också beroende av sådana faktorer som hur många kunder företaget har och kundernas möjlighet att betala. Regeringen anser att det inte finns stöd i praxis för att nätföretagen har legitima förväntningar i den mening som är aktuell. Mot denna bakgrund anser regeringen att nätföretagens möjlighet att utnyttja underskott från tillsynsperioden –2015 2020–2023 inte utgör egendom som är skyddad enligt artikel 1 i första tillläggsprotokollet till eller artikel 17 i rättighetsstadgan. Rätten till en rättvis rättegång och anser att förslaget strider mot kravet på en rättvis rättegång enligt artikel 6.1 i . hänvisar till att det fortfarande pågår mål som gäller storleken på intäktsramen för tillsynsperioden –2015. Först efter det att målen är avgjorda kan de exakta underskotten för perioden beräknas för de aktuella nätföretagen. menar att lagförslaget i praktiken upphäver kammarrättens dom. Regeringen vill framhålla att lagändringen inte gäller de bestämmelser som domstolarna ska tillämpa i fråga om storleken på intäktsramen för den första tillsynsperioden. Lagförslaget kan alltså inte påverka målens utgång. Den föreslagna lagändringen kan emellertid påverka vilken praktisk betydelse utgången i de aktuella målen får för nätföretagen. Regeringen vill dock i det sammanhanget peka på att avsikten, som nämns ovan, är att nätföretagen genom kommande lagändringar ska kunna tillgodoräknas underskott för tillsynsperioden –2015, om än under förutsättning att företaget gör vissa investeringar i elnätet. När det gäller frågan om hur lagförslaget förhåller sig till kammarrättens dom noterar regeringen att förvaltningsdomstolarna enbart har upphävt beslut i den del som avser överföring av underskott. Domarna innefattar inte något beslut i sak i fråga om intäktsramen för efterföljande tillsynsperioder. Regeringen anser mot denna bakgrund att förslaget inte står i strid med kravet på en rättvis rättegång. Rättsstatliga och EU-rättsliga principer , Energiföretagen anför att förslaget står i strid med rättsstatliga principer eller sådana EU-rättsliga principer som en medlemsstat måste iaktta när den genomför EU-direktiv. Remissinstanserna pekar särskilt på den EU-rättsliga proportionalitetsprincipen och på rättssäkerhetsprincipen och de med rättssäkerhetsprincipen sammanhängande principerna om förbud mot retroaktiv lagstiftning och om skydd för berättigade förväntningar. Remissynpunkterna behandlas nedan med utgångspunkten att principerna är tillämpliga. och efterlyser överväganden i frågan om huruvida det är förenligt med de kriterier som gäller för en rättsstat att införa en bestämmelse som medför att de ekonomiska effekterna av enskilda domar som har gått en statlig myndighet emot undanröjs. Den EU-rättsliga proportionalitetsprincipen innebär att en åtgärd inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan, ska den åtgärd väljas som är minst ingripande. De olägenheter som vållas får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen. Förslaget syftar till att förhindra stora avgiftshöjningar utan någon motsvarande nytta för nätkunderna. Det kommer dessutom att kombineras med 2019/20:53 bestämmelser som gör det möjligt för nätföretagen att, om än med vissa begränsningar, utnyttja gamla underskott. I praktiken saknas andra möjligheter att uppnå den intressebalansering som regeringen har som målsättning. Under sådana förhållanden är förslaget förenligt med kravet på proportionalitet. Lagförslaget gäller den framtida tillämpningen av de nya bestämmelserna om hur underskott ska påverka nätföretagens möjligheter att uppbära intäkter från nätverksamheten under kommande tillsynsperioder. Brister i tidigare gällande bestämmelser bör enligt regeringen inte hindra att de nya reglerna justeras för att svara mot intentionerna bakom lagstiftningen. Principen om skydd för berättigade förväntningar Enligt den EU-rättsliga rättssäkerhetsprincipen, och den därmed sammanhängande principen om skydd för berättigade förväntningar, krävs det att rättsregler, särskilt sådana som kan få negativa konsekvenser för enskilda, ska vara klara och precisa samt att tillämpningen av dem ska vara förutsägbar. Principen om skydd för berättigade förväntningar innebär att en person ska vara tillåten att handla och bedriva sin näringsverksamhet i berättigad förväntning om att den existerade unionslagstiftningen ska fortsätta att gälla (se och , Europarättens grunder, 6 uppl. s. 170). Principen innebär dock inte att ett företag kan ha berättigade förväntningar på att det inte kommer att göras några lagändringar över huvud taget utan endast att företaget kan ifrågasätta det sätt på vilket en sådan ändring görs. För att ett företag med framgång ska kunna åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar krävs att en myndighet har väckt grundade förhoppningar hos företaget genom att ge tydliga försäkringar. Sådana förväntningar kan uppkomma genom tydliga, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter från behöriga och tillförlitliga källor. Som redan framgått är förarbetena till de aktuella bestämmelserna tydliga när det gäller att lagstiftarens avsikt varit att ett nätföretag inte ska kunna samla på sig underskott från flera tillsynsperioder. Detta gäller både i fråga om de bestämmelser som gällde före – och som var utgångspunkten för förvaltningsdomstolarnas prövning – och för de nya bestämmelser om avvikelser från intäktsramen som kommer att tillämpas efter utgången av tillsynsperioden –2019. Förvaltningsdomstolarna har inte tagit ställning till hur eventuella avvikelser från intäktsramen för den första eller andra tillsynsperioden ska behandlas efter utgången av 2019 enligt de bestämmelser som är tillämpliga då. Förvaltningsrätten konstaterade i sina domskäl att de överklagade besluten avsåg tillsynsperioden –2019, som inte hade gått till ända, och att uttalanden om intäktsramen för efterföljande tillsynsperioder inte borde göras. Inte heller kammarrätten uttalade sig om kommande tillsynsperioder, utöver konstaterandet att lagtextens ordalydelse inte gav stöd för ställningstagande. Till detta kommer att domstolsprocessen avslutades först genom den dom som fick laga kraft . anledning att ta hänsyn till förarbetsuttalandena och den uppfattning som hade om bestämmelsernas innebörd. Nätföretagen har inte heller kunnat förutsätta att inga lagändringar skulle ske efter kammarrättens dom. När det gäller den sistnämnda frågan finns skäl att peka särskilt på att en uttalad utgångspunkt för de lagändringar som trädde i kraft var att ett nätföretag inte skulle kunna samla på sig flera tillsynsperioders underskott (prop. 2017/18:237 s. 61). Regeringen anser mot denna bakgrund att lagförslaget är förenligt med EU:s rättssäkerhetsprincip och därmed sammanhängande principer. och menar att förslaget står i strid med åtaganden enligt energistadgefördraget. framhåller att bolaget ytterst ägs av , ett europeiskt börsnoterat bolag med säte i . I artikel 10.1 i energistadgefördraget föreskrivs bl.a. att alla fördragsslutande parter ska skapa stabila, rättvisa, förmånliga och klara villkor för andra avtalsslutande parters investerare för investeringar inom deras områden. Bestämmelserna i artikeln ska tillförsäkra investeringar som görs av investerare från andra fördragsslutande parter en skälig och rättvis behandling och förhindra att en fördragsslutande part genom ”oskäliga och diskriminerande åtgärder” hindrar deras drift, underhåll, användning, utnyttjande eller avyttrande. I artikel 13 finns ett förbud mot expropriation som inte åtföljs av ”prompt, adekvat och effektiv ersättning”. Regeringen bedömer att lagförslaget är förenligt med åtaganden enligt energistadgefördraget. Som redan konstaterats innebär förslaget inte att nätföretagen berövas egendom. Dessutom kommer regeringen att återkomma med ett lagförslag som ger nätföretagen en möjlighet att utnyttja underskott från den första tillsynsperioden. Det bör alltså inte vara möjligt att utnyttja underskott i förhållande till intäktsramen för tillsynsperioden –2015 utan några särskilda begränsningar. Ellagens utformning fr.o.m. innebär att ett nätföretag inte kan utnyttja flera tillsynsperioders underskott efter utgången av tillsynsperioden –2023 (prop. 2017/18:237 s. 101). Den nu aktuella lagändringen bör alltså ta sikte endast på den tillsynsperioden. Det framstår därför som lämpligt att komplettera de övergångsbestämmelser som beslutades i samband med de nyssnämnda lagändringarna. En ny övergångsbestämmelse bör införas med innebörden att ett underskott som uppstått i förhållande till intäktsramen för tillsynsperioden –2015 inte ska beaktas av när myndigheten meddelar beslut enligt de nya bestämmelserna om underskott i förhållande till intäktsramen för tillsynsperioden –2019. Vid bedömningen av om intäkterna har varit mindre än intäktsramen för tillsynsperioden –2019 bör alltså utgå från en intäktsram som inte påverkas av ett eventuellt underskott för den föregående tillsynsperioden. Om intäktsramen har ökats enligt äldre bestämmelser, bör alltså den ökningen inte beaktas vid tillämpningen av de nya bestäm- 2019/20:53 melserna om underskott i förhållande till intäktsramen. Övergångsbestämmelsen bör formuleras i enlighet med Lagrådets förslag. Regeringens förslag: Lagändringen ska träda i kraft . Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. Promemorians förslag innebär att lagändringen ska träda i kraft . Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inte några särskilda invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag: De nya bestämmelserna om avvikelser från intäktsramen kommer att tillämpas efter utgången av tillsynsperioden –2019. kommer att fatta beslut med anledning av avvikelserna. Det är därför lämpligt att lagändringen träder i kraft . Förslaget innebär att bestämmelserna om avvikelser från intäktsramen kommer att tillämpas på det sätt som regeringen förutsatt när den lade fram förslagen i propositionen Elmarknadsfrågor. När det gäller förslagets konsekvenser hänvisas därför till den konsekvensanalys som finns i den propositionen (prop. 2017/18:237 s. 76–79). Regeringen avser att återkomma med förslag om hur nätföretagen ska få möjlighet att använda underskotten från tillsynsperioden –2015, förutsatt att detta leder till ökade investeringar i elnäten. Konsekvenserna av det förslaget måste analyseras och kommer att redovisas i samband med att för- slaget tas fram. Konsekvenser för kunderna om förslaget inte genomförs Det nuvarande regelverket begränsar inte enligt förvaltningsdomstolarnas ovan nämnda domar nätföretagens intäkter från nätverksamheten på det sätt som är avsett. Om regeringens förslag till ny övergångsbestämmelse inte ge- nomförs, blir det möjligt för elnätsföretagen att ta ut högre avgifter under till- synsperioden –2023. Sammantagna kan beloppen uppskattas till 28 mil- Avgiftshöjningarna kommer inte att fördelas lika över kund- kollektivet, eftersom vissa elnätsföretag bara har små eller inga outnyttjade delar av intäktsramarna –2015 att rulla över, medan andra har ut- rymme motsvarande en betydande andel av den ursprungliga intäktsramen. Det är inte möjligt att på förhand avgöra i vilken utsträckning elnätsföre- tagen kommer att utnyttja möjligheten att rulla över äldre underskott, men det är uppenbart att det finns ett starkt ekonomiskt incitament att göra det. Inom de nät där de outnyttjade underskotten kommer att tas ut av kund- kollektivet kommer emellertid kostnaden att fördelas proportionellt mellan Typiskt sett har framför allt mindre elnätsföretag haft stora out- Prop. 2019/20:53 nyttjade delar av sina intäktsramar, medan de större företagen i högre grad har utnyttjat ramen inom tillsynsperioden. Det finns dock inte några tydliga skillnader mellan vilka kundtyper som finns i olika nät, varför såväl konsumenter som företag av olika storlekar får förväntas dela på kostnaden i ungefär motsvarande förhållanden som gäller nationellt för nätavgifterna. Kostnaden för kunderna blir alltså betydande om de outnyttjade delarna av intäktsramarna för perioden –2015 förutsättningslöst får rullas över och kunder kommer att drabbas mycket olika enbart baserat på deras geografiska placering. 2019/20:53 8 Förslaget till lag om ändring i ellagen (1997:857) Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2018:1448) om ändring i ellagen 6.Om intäktsramen för tillsynsperioden –2019 har ökats med tillämpning av 5 kap. 20 § i den äldre lydelsen, ska den ökningen inte beaktas vid tillämpningen av 5 kap. 29 §. Punkten är ny. Den reglerar övergångsvis hur bestämmelserna om avvikelser från intäktsramen ska tillämpas när det gäller ett eventuellt underskott i förhållande till intäktsramen för tillsynsperioden –2019. Övervägandena finns i avsnitt 5. Efter tillsynsperiodens slut vid utgången av kontrollerar nätmyndigheten () om nätföretagets intäkter avvikit från den intäktsram som gäller för perioden. Om de samlade intäkterna från nätverksamheten har varit mindre än intäktsramen, ska besluta att nätföretaget under den närmast följande tillsynsperioden från nätverksamheten får uppbära ett belopp som motsvarar underskottet (5 kap. 29 § första stycket). Övergångsbestämmelsen innebär att när det gäller intäktsramen för tillsynsperioden –2019 ska bortse från en ökning av ramen som har beslutats med anledning av att intäkterna från nätverksamheten understigit intäktsramen för en tidigare tillsynsperiod. När 5 kap. 29 § tillämpas utgår alltså jämförelsen mellan nätföretagets intäkter och intäktsramen i ett sådant fall från en justerad intäktsram för tillsynsperioden – 2019. Nätföretaget får därför inte utnyttja ett underskott som är hänförligt till tillsynsperioden –2015. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857) Härigenom föreskrivs i fråga om ellagen (1997:857) att det i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2018:1448) om ändring i den lagen ska införas en ny punkt, 6, av följande lydelse. 6.När 5 kap. 27–29 §§ tillämpas ska det vid beräkningen av intäktsramen för den tillsynsperiod som avvikelsen avser inte tas hänsyn till om nätkoncessionshavarens samlade intäkter från nätverksamheten har varit mindre än intäktsramen för en tidigare tillsynsperiod. Denna lag träder i kraft . Efter remiss har yttranden över promemorian Ny övergångsbestämmelse till ellagen när det gäller intäktsram för nätverksamhet lämnats av , , Energiföretagen , , , Fastighetsägarna , Förvaltningsrätten i , , , , , , , , (juridiska fakultetsnämnden), Oberoende elhandlare, Skogen, Kemin, Gruvorna och Stålet (SKGS), , , Svenska elnätsupproret, , (), Kommuner och Landsting, och . , Kammarrätten i , Kungl. Tekniska högskolan och har avstått från att yttra sig. Bostadsrätterna, Ekonomihögskolan vid , , , Konsumenternas Energimarknadsbyrå, Svenskt näringsliv, Sveriges Energiföreningars () och Konsumenter har beretts tillfälle att yttra sig men har inte hörts av. Yttranden har också inkommit från Elinorr, Elkraftentreprenörer, Lokalkraft , , , , , , ek. för., , , El- verk, , Leva i , ek. för., , AB Piteenergi, , , , nät AB, , , ekonomisk förening, , Em- maboda , , , , , , Tekniska verken , och , , , , , ekonomisk förening, , Brittedals Elnät ekonomisk förening, , , , , , , , nät AB, , , , , , , , , , och . Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857) Härigenom föreskrivs i fråga om ellagen (1997:857) att det i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2018:1448) om ändring i den lagen ska införas en ny punkt, 6, av följande lydelse. Om intäktsramen för en tillsyns- period som löpt ut före 2020 har ökats med tillämpning av 5 kap. 20 § i den äldre lydelsen, ska a) intäktsramen beräknas särskilt ska stämmas av mot ramen, b) i den beräkningen intäktsramen justeras så att hänsyn inte tas till den aktuella ökningen, och c) beräkningen enligt 5 kap. 29 § av om det finns ett underskott och det belopp som motsvarar underskottet utgå från den justerade intäktsramen. Denna lag träder i kraft . Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: F.d. justitierådet samt justitieråden Underskott i förhållande till elnätsföretagens intäktsramar för tillsynsperioden –2015 Enligt en lagrådsremiss har regeringen (Infra- strukturdepartementet) beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857). Förslaget har inför Lagrådet föredragits av ämnesrådet . Förslaget föranleder följande yttrande. I lagrådsremissen föreslås en ny övergångsbestämmelse till lagen (2018:1448) om ändring i ellagen (1997:857). Ändringen syftar till att förhindra att un- derskott i förhållande till elnätsföretagens intäktsramar från tillsyns- perioden –2015 ska kunna överföras till tillsynsperioden –2023. Lagrådet anser att den föreslagna övergångsbestämmelsen har getts en kom- plicerad utformning som inte är ändamålsenlig. Regeln i 5 kap. 29 § ellagen förutsätter att prövningen utgår från en för varje tillsynsperiod slutlig intäktsram, som i förekommande fall har ökats med stöd av 5 kap. 20 § i den äldre lydelsen av lagen. det tillräckligt att föreskriva att en ökning av intäktsramen som gjorts med tillämpning av 5 kap. 20 § i den äldre lydelsen inte ska beaktas vid till- lämpningen av 5 kap. 29 §. Eftersom tillämpningen av bestämmelsen endast avser underskott från till- synsperioden –2015 som har ökat intäktsramen för tillsynsperioden 2016–2019 bör detta klart framgå. Lagrådet föreslår därför följande formulering. 6.Om intäktsramen för tillsynsperioden –2019 har ökats med tilllämpning av 5 kap. 20 § i den äldre lydelsen, ska den ökningen inte beaktas vid tillämpningen av 5 kap. 29 §. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , , , , , , Shekarabi, Ygeman, , , , , , , , , , , Regeringen beslutar proposition 2019/20:53 Underskott i förhållande till elnätsföretagens intäktsramar för tillsynsperioden –2015