prop · H70335 · 2019-10-17 00:00:00 — Stickprovet är mycket litet och normalt hittas inga odeklarerade varor. Däremot upptäcker revisorerna ibland mindre fel i den deklarerade varuimporten på motsvarande sätt som i kvalitetsmätningen.69 genomförde ett utvecklingsarbete med SCB för att hitta ett nytt sätt att undersöka mörkertalet i importen. SCB samlar in statistik om handeln inom EU och har därigenom möjlighet att uppskatta det fel som finns i inrapporteringen från företag. Genom att anta att detta fel kan användas för att även beräkna mörkertalet i handeln med länder utanför EU kunde en ny modell utformas. Myndigheterna framhåller att beräkningen inte bygger på någon statistiskt säkerställd metod och att metoden har flera svagheter. Trots de osäkerheter som finns kan beräkningen ändå fylla en funktion när frågan om tullfelets storlek ska belysas. Begreppet tullfel används när beräkningen endast avser tullavgifter. Modellen uppskattar tullfelet till , vilket motsvarar av uppbörden för tullmedel.70 Vid en jämförelse mellan de ovan uppskattade mörkertalen och de debiteringar som görs vid initial- och efterkontroller uppgår beloppen till ungefär samma storleksordning. har debiteringen avseende tull efter dessa typer kontroller i genomsnitt uppgått till 98 miljoner kronor.71 Om uppskattningarna av mörkertalet är korrekta skulle kontrollverksamhet således reducera tullfelet med . Flera företrädare inom menar dock att det är mycket svårt att avgöra hur stort det odeklarerade flödet av varor egentligen är.72 De kontroller som genomförs inriktas i stor utsträckning med hjälp av den information som finns om det deklarerade flödet, till exempel deklarerade varor och registrerade importföretag. Kvalitetsmätningen och uppskattningen av tullfelet bygger också på information från denna typ av informationskällor. Företrädare för menar dock att det finns underrättelseinformation som tyder på att det kan finnas andra flöden och aktörer som inte omfattas av registren. Denna typ av illegal verksamhet är svår att upptäcka med normala kontrollmetoder.73 68Tullverket, 2019. 69Intervju nr 3 vid , . 70Statistiska centralbyrån, 2016. 71E-post från , . 72Intervju vid , . Intervju nr 3 vid , . 73Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? Vid initial- och efterkontroller upptäcker även fel avseende mervärdeskatt och olika typer av punktskatter. genererar dessa fel betydande efterdebiteringar. genomfördes en efterdebitering gällande koldioxid- och energiskatt på och upptäcktes fel avseende punktskatt för fartygslaster om olja respektive stenkol på totalt 94,5 miljoner kronor.74 gör således stora och återkommande efterdebiteringar för punktskatter och de är emellanåt betydligt större än de mörkertal som uppmätts för tullmedel. Värt att notera i sammanhanget är att illegal införsel av alkohol och tobak inte ingår i de mätningar av skattefel som diskuterats ovan. gör ingen uppskattning av denna del av skattefelet. Myndigheten beräknar däremot den uppbörd som skulle ha betalats, vid en legal införsel, av de varor som myndigheten beslagtar. har detta skattebortfall beräknats till i genomsnitt årligen.75 3.2.3 Undersökningar på fältet Företrädare för gränsskyddet berättar att det lokalt bedrivs kontrollinsatser för att öka kunskapen om förekomsten av smuggling i olika flöden. Det kan till exempel handla om att kontrollerna inom ett visst flöde nedprioriterats av resursskäl för att möjliggöra insatser inom andra områden. Efter en sådan period kan kontroller inriktas mot att undersöka om normalbilden förändrats i det tidigare nedprioriterade flödet.76 Större kontrollinsatser utvärderas och dokumenteras också för att bygga upp kunskap om läget. Det kan då hända att nya företeelser upptäcks och att dessa följs upp med underrättelseinsatser för att ytterligare utveckla lägesbilden om det aktuella flödet.77 3.3 Konsekvenserna av olika typer fel och brott För att ska kunna optimera effektiviteten i sin kontrollverksamhet är det nödvändigt att myndigheten har en god uppfattning om vilken nytta som skapas när olika typer av fel och brott åtgärdas. Detta har tidigare också framförts i utredningen gräns – en myndighet? (SOU 1998:18). Med utgångspunkt från de förslag som lämnades där genomförde ett utvecklingsarbete med och Folkhälsoinstitutet.78 Utredningen och efterföljande utvecklingsarbete utgör fortfarande grunden för beräkningen av nyttan som 74Tullverket, 2019. 75Tullverket, 2019. 76Intervju vid , . 77Intervju nr 1 vid , . 78Tullverket, 2000. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N uppstår då olika typer av fel och brott åtgärdas. Avsnittet nedan avhandlar de beräkningar som genomförs samt hur myndigheten använder dessa uppgifter. 3.3.1 Nyttan av att göra narkotikabeslag När beräkningsmodellen för narkotika utvecklades utgick arbetsgruppen från den kunskap som då fanns om samhällskostnaderna till följd av missbruk av narkotika. Detta inkluderade uppskattningar av hur många personer som levde i tungt narkotikamissbruk samt bedömningen att huvuddelen av samhällets kostnader kunde knytas till detta missbruk. Arbetsgruppen kunde också skapa sig en bild av vilka droger som var aktuella och göra ungefärliga bedömningar av hur många individer som missbrukade de olika preparaten. Genom att därtill utgå från den kunskap som fanns om brukardoser gick det att skapa en bild av hur stor mängd narkotika som krävdes för att tillgodose missbruket. Slutligen kunde man fördela hela samhällskostnaden mot dessa huvudpreparat via ett skadeindex och beräkna samhällskostnaden per preparat och gram.79 Förutom huvudpreparaten som främst ansågs vara aktuella inom det tunga missbruket fanns även beräkningar för andra typer av narkotikaklassade preparat. Samhällskostnaden för dessa approximerades till det pris de hade på marknaden, det vill säga gatupriset. Modellen tar även hänsyn till att vissa preparat normalt innehar en högre renhetsgrad vid smuggling och att de senare späds ut innan försäljning. Det betyder att beslag vid gränsen i vissa fall antas medföra en högre effekt än beslag på gatan. De värden som används inom har inte justerats sedan modellen utvecklades . Nya preparat som anses intressanta att följa har fått värden utifrån liknade substanser i tidigare beräkning.80 I tabellen nedan redovisas samhällskostnaden för ett antal utvalda narkotikapreparat. Tabell 10 Beräknade samhällskostnader för ett antal narkotikapreparat Värdet av beslag vid gräns 79Tullverket, 2000. 80Tullverket, 2000. R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? En grundtanke med modellen är att det beslag som görs undandrar motsvarande mängd narkotika på den illegala marknaden. I avrapporteringen av modellutvecklingen diskuteras flera problem och osäkerheter med detta antagande. Där framhålls till exempel att det inte är troligt att ett beslag mer än kortvarigt påverkar tillgången på narkotika (till följd av att det finns en överproduktion i världen). menar man att det finns andra faktorer, bland annat en avskräckande effekt som kontrollerna medför och som gör att tillgången på narkotika i samhället påverkas. Trots den osäkerhet som finns bygger således modellen på ett antagande om att den mängd beslag som görs också påverkar mängden narkotika i samhället med förhållandet 1:1.81 Inom är man medveten om den osäkerhet som finns kring hur effektkedjan ser ut mellan de beslag som görs och den nytta som uppstår i samhället. Ett exempel är bedömningen av vilken nytta som ska tilldelas de små beslag som görs och som ibland sker i nära anslutning till användaren. Att beslaget görs nära användaren kan öka sannolikheten för att andra samhällsinstanser sätts in och hjälper missbrukare att sluta. När det handlar om unga missbrukare kan det vara avgörande att föräldrar och socialtjänst tidigt upptäcker missbruket. Värdet av denna typ av beslag skulle kunna vara betydligt högre än vad modellberäkningen anger.82 Ett annat exempel på att effektkedjan kan vara mer komplex än vad som kan hanteras av modellen är värdet av att bekämpa storskalig smuggling. Synen inom är att denna typ av brottslighet bäst bekämpas genom att försöka slå ut hela eller delar av nätverket.83 Enskilda sändningar av narkotika har då inte lika stort värde som att försöka koppla flera led i ett smugglingsnätverk till brottsligheten. Om ett nätverk kan slås ut påverkas rimligtvis tillgången av narkotika mer än vad som återspeglas i det beslag som görs vid själva tillslaget. 3.3.2 Nyttan med efterdebiteringar samt beslag av alkohol och tobak En stor del av kontrollverksamheten inom EH inriktas mot att minska skattefelet, och nyttan med denna verksamhet mäts i termer av efterdebiterade skatter och tullavgifter. Företrädare för påpekar dock att det finns brister med att mäta nyttan på detta sätt, till exempel kan kontrollerna också antas bidra till att värna konkurrenssituationen på marknaden.84 När beräkningsmetoderna utvecklades var det svårt att skapa sig en bild av hur mycket illegal alkohol och tobak som förbrukades i landet. Dessutom fanns det en legal marknad att ta hänsyn till för dessa produkter. 81Tullverket, 2000. 82Tullverket, 2000. Intervju nr 1 vid , . 83Intervju vid , . 84Intervju nr 3 vid , . 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N därför att det var svårt att konstruera en lika enkel och tydlig modell som för värdet av narkotikabeslag. I stället föreslogs att den samhällsekonomiska nyttan som uppstod vid beslag skulle approximeras till det beräknade skatte- och tullbortfallet för varorna. I utredningen gräns – en myndighet? (SOU 1998:18) motiveras detta sätt att göra beräkningen med att dessa avgifter är beslutade med hänsyn till den hälsoskadliga effekt som produkterna har.85 De beräkningar som använder utgår från det föreslagna beräkningsättet och baseras på skattebortfallet enligt schablonvärdena i 3 § lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m.86 I tabellen nedan återges de aktuella skattesatserna för ett antal utvalda produkter, det vill säga den samhällsnytta som beslag av dessa produkter beräknas generera. Om värdena i tabell 10 och 11 jämförs går det att beräkna hur mycket alkohol som behöver beslagtas för att det ska motsvara ett beslag av narkotika. Ett beslag om amfetamin motsvarar till exempel starksprit eller öl. Tabell 11 Uppskattad samhällsnytta vid beslag av alkohol och tobak Även när det gäller alkohol och tobak finns problem med det sätt på vilket samhällsnyttan beräknas. Den illegala införseln kan uppfattas som ett större problem än vad som representeras av de avgifter som finns på legal försäljning och konsumtion. Den illegala marknaden kan till exempel medföra okontrollerad försäljning till ungdomar och ha en snedvridande effekt på konkurrenssituationen inom tobakshandel och restaurangnäring. 3.3.3 Användningen av nyttoberäkningarna Nyttoberäkningarna infördes efter förslag från utredningen gräns – en myndighet? (SOU 1998:18). Syftet var att stärka möjligheten att utvärdera effektiviteten i kontrollverksamheten genom att skapa förutsättningar för att kunna jämföra samhällsnyttan per resursinsats för olika typer av kontroller. Inom framför allt gränsskyddet har denna typ av resonemang utgjort grund för 85Tullverket, 2000. SOU 1998:18, En gräns – en myndighet? 86Tullverket, 2019. R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? fördelningen av personal mellan olika platser och flöden. Den övergripande inriktningen är att resurserna ska styras till de största varu- och trafikflödena eftersom myndigheten bedömer att de största riskerna föreligger där och att det är där kontrollverksamheten kan göra störst samhällsnytta.87 I granskning har flera gränsskyddsgrupper besökts. Ett genomgående intryck från dessa besök var att personalen uppfattade att uppnådd samhällsnytta var en viktig del av måluppföljningen och att det fanns en stark drivkraft att göra beslag som gav stor samhällsnytta. Denna bild bekräftades av en chef vid gränsskyddet som intervjuades under granskningen.88 Avdelningschefen för menar att nyttoberäkningarna i första hand ska ses som ett sätt att följa upp kontrollverksamheten och visa att den skapar nytta för samhället. Han pekar vidare på att det finns flera svårigheter med att använda beräkningarna som grund för prioriteringar på lägre nivåer i verksamheten. Ett grundläggande problem är att beräkningar saknas för majoriteten av alla de restriktionsområden som har som uppgift att övervaka.89 Ett område som saknar beräkningar är skjutvapen. Avdelningschefen för bedömer dock att vapenbeslag kan antas leda till väldigt stor samhällsnytta eftersom vapnen kan användas vid upprepade brott. Ett annat område där det saknas beräkning av samhällsnytta är ingripanden rörande produktsäkerhet och immaterialrätt. Mot denna bakgrund menar avdelningschefen att den beräknade samhällsnyttan bara kan användas som en indikator vid beslut om inriktningen av kontrollen.90 beräkningar av samhällsnytta används för att följa upp myndighetens resultat i budgetpropositionerna.91 Tjänstemän vid menar att det är positivt att kunna få en bild av den nytta som verksamheten skapar för samhället. Men de framhåller även att denna bedömning inte kan stå ensam utan behöver sättas i relation till antalet beslag och deras storlek. Ett övergripande mål är att förebygga och motverka den storskaliga och grova brottsligheten.92 I regleringsbrev anges att fyra områden ska prioriteras, som det är viktigt att en stor bredd upprätthålls inom kontrollverksamheten. Det får inte uppstå några kontrollfria zoner som kan exploateras av kriminella aktörer. 87Intervju nr 1 vid , . 88Intervju nr 1 vid , . 89Intervju vid , . 90Intervju vid , . 91Se till exempel prop. 2018/19:1, utgiftsområde 3. 92Intervju vid , . 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Därtill finns det krav på verksamheten till följd av EU-medlemskapet, vilket ibland begränsar myndighetens möjlighet att bedriva en risk- och väsentlighetsbaserad kontroll. Det finns även exempel på när dessa krav tvingat att använda kontrollresurser på ett ineffektivt sätt. Granskningen visar att kunskapen om smugglingens omfattning är relativt låg, särskilt gällande vapen – trots att vapen är ett av regeringens utpekade fokusområden. noterar att det görs vissa insatser för att öka kunskapen, men att det saknas en systematisk kunskapsgenerering kring hur vanligt förekommande olika typer av brott och fel är. menar vidare att det är ett problem att det saknas en klar struktur för hur det strategiska underrättelsearbetet ska vara utformat och hur den information som tas fram ska användas vid inriktningen av kontrollverksamheten. När det gäller skattefelet ser läget bättre ut och det är positivt att metodutvecklingen inom detta område fortgår. När det gäller konsekvenserna som uppstår till följd av olika typer av fel och brott finns kunskap och beräkningar inom vissa områden. Beräkningarna är mest utvecklade för narkotika där det finns en egenutvecklad modell för att uppskatta samhällsnyttan som uppstår vid beslag. En svaghet är dock att modellen förutsätter att beslagen tar bort narkotika från användarna, men eftersom efterfrågan betraktas som tillgodosedd är det tveksamt om detta resonemang håller. Därtill bygger beräkningarna på metoder och underlag som inte har uppdaterats . För att uppskatta samhällsnyttan av alkohol- och tobaksbeslag görs en schablonmässig beräkning av vilken skatt som skulle ha utgått vid en legal införsel av varan. konstaterar att även detta är en metod som skulle kunna utvecklas. Trots de svagheter som finns med nyttoberäkningarna ser positivt på att det finns en ambition att uppskatta nyttan. Kunskap om vilken nytta olika typer av kontroller medför är en förutsättning för att säkerställa en effektiv fördelning av kontrollresurserna. Mot den bakgrunden hade det varit positivt med beräkningar på fler områden. Att det saknas nyttoberäkningar för vapen och andra produkter medför en risk att inriktningen mot narkotika, relativt andra restriktionsområden, blir för stark. Revisionsfrågan som är kopplad till det här kapitlet är huruvida det finns metoder och underlag för att i tillräcklig utsträckning kunna mäta eller rangordna nyttan av att åtgärda olika typer av fel och brott. bedömning är att det finns brister både i kunskapen om hur vanligt förekommande fel och brott är och i kunskapen om vilka konsekvenser dessa fel medför. Detta är anmärkningsvärt med tanke på ambition att kontrollen ska inriktas mot de områden som medför störst risker och med tanke på myndighetens uppdrag att ”övervaka” trafik- och varuflöden. R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? I granskningens bedömningsgrund framgick att ett välfungerande arbete för att skapa hög träffsäkerhet är viktigt ur effektivitetssynpunkt. En hög träffsäkerhet innebär färre resultatlösa kontroller och att effekten av ett givet antal kontroller ökar.93 God kunskap om hur träffsäkerheten ser ut inom kontrollverksamhetens olika delar är också viktigt vid prioriteringen av kontrollresurser och för att kunna utveckla arbetet med att ta fram underrättelser. I detta kapitel redovisas hur arbetar för att uppnå så hög träffsäkerhet som möjligt. Det främsta verktyget för att upprätthålla och höja träffsäkerheten är underrättelsearbete. Kapitlet inleds därför med en genomgång av hur detta är organiserat och vilka metoder som används. Därefter beskrivs hur träffsäkerheten och volymen av underrättelser ser ut inom olika delar av kontrollverksamheten. Redovisningen i kapitlet utgör underlag för att besvara den andra revisionsfrågan, det vill säga huruvida har en ändamålsenlig funktion för att förse kontrollverksamheten med underrättelser som bidrar till en hög träffsäkerhet. 4.1 för analys och underrättelse Underrättelseverksamheten inom har varit organiserad på flera olika sätt, men i syfte att stärka kompetens och förbättra resultatet samlades underrättelsearbetet 2015 inom den organisatoriska enheten KCAU. Därefter har verksamheten inom KCAU stegvis byggts ut fram till och med 2018.94 4.1.1 Organisationen inom KCAU KCAU styrs av en KC-chef och två biträdande chefer. Därutöver är verksamheten indelad i tre olika delar. Den första är en nationell desk som startades och vars uppgift bland annat är att prioritera och värdera den inkommande informationen (tips med mera) för att sedan besluta om, och i så fall vart, den ska vidarebefordras. Desken har bemanning dygnet runt och tar emot cirka 25 000 handlingar.95 Den andra delen utgörs av tre underrättelseenheter som är placerade i , och . Om desken bedömer att ett inkommande tips behöver mer bearbetning skickas det till någon av dessa enheter. 93Inom KC Klarering görs ett stort antal kontroller i syfte att säkerställa att lämnade uppgifter är korrekta. Vid den typen av kontroller förväntas inte en hög träffsäkerhet, vilket kommer beskrivas ytterligare i avsnitt 4.4.1. 94E-post från , . 95E-post från , . Intervju vid , . 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N analyserar specifika fenomen och personer, med syfte att detta ska resultera i delgivningar till kontrollverksamheten (såsom kontrolluppslag till gränsskyddet eller underrättelserapporter till operatörsuppföljningen).96 Det här arbetet beskrivs i avsnitt 4.3.1. Den tredje delen av KCAU är det nationella selekteringscentret (NSC) som startade . NSC tar fram kontrolluppslag genom att matcha transportuppgifter (bokningsuppgifter för passagerare, förteckningar över varutransporter med mera) med riskprofiler och underrättelseinformation. Arbetsmetoden kallas selektering och de som jobbade med detta var tidigare utspridda inom myndigheten. Syftet med det nya centret är att undvika det dubbelarbete som detta medförde och att skapa samordningsvinster genom att samla kompetens rörande selektering på samma plats. Ytterligare ett skäl är att gjort bedömningen att antalet personer med tillgång till de personuppgifter som bokningsuppgifterna innehåller inte får vara för stort.97 Arbetet med selektering beskrivs i avsnitt 4.3.2. Arbetet som utförs inom KCAU tillhör huvudsakligen processen Analysera och selektera, vilken syftar till att tillgodose behov av operativt och strategiskt underrättelsestöd. Med tanke på utformningen av uppdraget hade det varit ett alternativ att betrakta verksamheten som en stödprocess. Detta diskuterades vid införandet av processorganisationen, men slutsatsen blev att processen utgör en så viktig framgångsfaktor för att det motiverade att klassa den som en kärnprocess.98 Diskussionen om vilken typ av process Analysera och selektera ska vara är intressant eftersom den också föranleder frågan om vilken roll KCAU har inom kontrollverksamheten. En möjlighet vore att betrakta KCAU som det första steget i kontrollen, vars uppgift är att, genom sitt underrättelsearbete, visa hur kontrollen bör inriktas. Ett annat alternativ är att betrakta KCAU som en leverantör av underrättelser till de kontrollinsatser som verksamheten har beslutat sig för att genomföra. Den här frågan har diskuterats med avdelningscheferna för och BBsamt KCAU:s ledning. Svaren varierar något, men i samtliga fall konstateras att båda de ovanstående synsätten gäller. I vilken utsträckning underrättelsearbetet bör styra inriktningen på kontrollen har inte kunnat preciseras ytterligare.99 Chefen för en av underrättelseenheterna påpekar att enheten fungerar som leverantör till fyra olika processer (de övriga kärnprocesserna förutom Hantera 96E-post från , . Intervju vid , . 97Intervju vid , . Intervju nr 3 vid , . 98Intervju vid , . 99Intervju vid , . Intervju vid , . Intervju nr 2 vid , . R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? tillstånd) som alla har egna önskemål om vad de vill att KCAU ska leverera och hur underrättelserna ska vara utformade, vilket ibland medför prioriteringar mellan motstridiga intressen. Det upplevs vidare som ett problem att enheten fungerar som en serviceleverantör till de övriga processerna utan att få tillräckligt med tid för att bygga upp en egen bild av vilka riskområden som är viktigast. Vid en av de andra underrättelseenheterna beskrivs möjligheten att själva påverka inriktningen på arbetet som större. Där har personalen delats in i ett fåtal inriktningar (såsom lastbilar, containrar och punktskatter) och flöden såsom post- och kurir har nedprioriterats eftersom nyttan av underrättelsearbete bedöms vara lägre där. Gränsskyddets behov beaktas dock genom diskussioner om vilka typer av underrättelser som är mest relevanta att arbeta med.100 internrevision genomförde 2017 en granskning av KCAU och berörde då bland annat frågan om KCAU:s uppdrag. En av iakttagelserna var att det såväl mellan som inom olika delar av fanns olika uppfattningar om vad som är, och bör vara, KCAU:s roll och uppdrag. Internrevisionen gjorde således bedömningen att det fanns behov av en mer enhetlig syn på vad som är KCAU:s uppdrag och i vilken grad de olika verksamheterna ska vara styrande gentemot varandra.101 En annan iakttagelse gjort under granskningen är att det finns en stor bredd i KCAU:s uppdrag. KCAU ska leverera underrättelser till både EH och BBsamt delta i extern samverkan (till exempel den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet). Därutöver tillkommer deltagande i utvecklingsprojekt inom och analysuppdrag som inte nödvändigtvis behöver vara kopplade till underrättelseverksamhet.