prop · H603148 · 2019-09-09 00:00:00 — 92Intervju med Arbetsförmedlingens upphandlingsavdelning, ; Mejlkorrespondens med Arbetsförmedlingen, . 93Intervju med Arbetsförmedlingens upphandlingsavdelning, ; Intervju med Arbetsförmedlingens ekonomiavdelning, . 94Arbetsförmedlingen, 2017b. 95En och samma person får inte vara både beslutsfattare och föredragande. 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Innan en ansökan godkänns gör Arbetsförmedlingen vissa kontroller av företaget96 och ekonomiavdelningen gör löpande kontroller av att arbetsgivarens rekvisitioner stämmer överens med beslutet.97 För att hantera risken för felaktiga utbetalningar genomförde Arbetsförmedlingen 2016 informations- och utbildningsinsatser. En ny funktion – sektionen Urvalsanalys – inrättades också. Den har bland annat till uppdrag att genomföra kvalificerade analyser av utbetalningsflödet i syfte att motverka felaktiga utbetalningar.98 5.4.3 Hantering av jäv och bisysslor För att minska risken för förtroendeskadliga närståendetransaktioner behöver Arbetsförmedlingen kombinera arbetet för att öka kontrollen över inköp med en gedigen hantering av eventuella jävsförhållanden och anställdas bisysslor. Arbetsförmedlingen har inga myndighetsövergripande rutiner för hur jävsfrågan ska hanteras eller hur verksamheten ska arbeta förebyggande kring risken för oegentligheter i samband med inköp. Det finns ingen generell rutin att löpande lyfta frågan om jäv, exempelvis i form av en jävsblankett. Jävsfrågan lyfts dock på Arbetsförmedlingens introduktionsutbildning för nyanställda.99 har myndigheten en upphandlings- och inköpspolicy där frågan om jäv nämns kortfattat.100 På Arbetsförmedlingens intranät finns viss information rörande anställdas bisysslor. Informationen ger dock liten vägledning om vad som kan vara en förtroendeskadlig bisyssla för anställda på myndigheten och ämnet behandlas inte i den allmänna introduktionen för nyanställda. Alla nya chefer utbildas dock i arbetsrätt och i den utbildningen ingår information om hantering av bisysslor. Frågan om anställdas eventuella bisysslor ska lyftas på årliga utvecklingssamtal. Det är varje enskild chef som i första hand bedömer om en bisyssla är tillåten. Beslut att inte tillåta en bisyssla ska fattas av chefen för I praktiken fattas sällan sådana beslut. Godkända bisysslor behöver inte dokumenteras, men beslut om att inte tillåta en bisyssla ska diarieföras samt dokumenteras i den anställdas personalakt.102 Enligt har myndighetens psykologer i förhållandevis stor utsträckning bisysslor. Det förekommer också att anställda har 96Kontroll av om det finns näringsförbud, skatteskulder och betalningsanmärkningar. 97Intervju med Arbetsförmedlingens ekonomiavdelning, ; Arbetsförmedlingen, 2018a. 98Arbetsförmedlingen, 2017a. 99Intervju med Arbetsförmedlingens upphandlingsavdelning, . 100Arbetsförmedlingen, 2015. 101Denna får enligt myndighetens besluts- och delegationsordning delegera beslutsmandatet till marknads- och avdelningschefer eller motsvarande. 102Intervju med Arbetsförmedlingens HR-avdelning, ; Arbetsförmedlingen, 2018f. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D en koppling till företag som har anställda med lönebidrag från Arbetsförmedlingen. Detta kan vara särskilt svårt att undvika på mindre orter, vilket ställer krav på att Arbetsförmedlingen förmår hantera eventuella jävssituationer i handläggningen av sådana bidrag. Vidare är Arbetsförmedlingen medvetna om att det förekommit att anställda haft kopplingar till anordnare av upphandlade arbetsförmedlingstjänster. Enligt HR-avdelningen skulle sådana bisysslor kunna vara otillåtna även om bedömningen görs från fall till fall.103 Arbetet mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner är beroende av en vidare kontext och flera delar av ledningens arbete med risker och styrning är relevant för frågan om god processhygien vid inköp och andra utbetalningar. Arbetsförmedlingens generaldirektör och myndighetens styrelse är ytterst ansvariga för den interna styrningen och kontrollen på myndigheten. På är riskanalys, hantering av risker och uppföljning en del i myndighetens verksamhetsplanering. Riskanalyser genomförs på olika nivåer och det är bara de risker som ska hanteras centralt som ingår i den myndighetsövergripande riskanalysen.104 Myndighetens arbete med intern styrning och kontroll, bland annat arbetet med riskanalys, utvärderas och resultatet presenteras i årsredovisningen. I årsredovisningarna bedömde Arbetsförmedlingen bland annat att risker för otillbörlig påverkan inte beaktas på ett tillfredsställande sätt i riskanalysen.105 Att inom ramen för riskanalysarbetet diskutera och värdera risker för oegentligheter i samband med inköp, exempelvis förtroendeskadliga närståendetransaktioner, är ett sätt att uppmärksamma frågan. I upphandlingsavdelningens riskanalys inkluderades inte sådana risker.106 Internrevisionen ska vara ett stöd till styrelsen i arbetet med intern styrning och kontroll. Arbetsförmedlingens internrevision, med en beslutad grundbemanning på åtta anställda, tillhör de större bland statliga myndigheter. Personalomsättningen har dock varit hög , även på chefsnivå, vilket har påverkat arbetet.107 Arbetsförmedlingens internrevision har tidigare inte genomfört någon egen riskanalys som utgångspunkt för granskningsarbetet.108 Enligt företrädare för internrevisionen genomför de 103Intervju med Arbetsförmedlingens HR-avdelning, ; Mejlkorrespondens med Arbetsförmedlingen, . 105Arbetsförmedlingen, 2017a. Arbetsförmedlingen, 2016b. 106Arbetsförmedlingen, 2018e. 107Intervju med Arbetsförmedlingens internrevision, . 108Bedömningen gäller 2014 och 2015, se PWC 2016, bilaga 1. 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N numera en löpande riskanalys. I internrevisionens granskningsplan finns inga planerade granskningar om risker för oegentligheter i samband med inköp. Internrevisionen planerar dock att granska arbetet med god förvaltning och kultur, vilket är ett angränsande område. Internrevisionen har inte granskat myndighetens inköpsverksamhet utifrån risken för förtroendeskadliga närståendetransaktioner eller myndighetens hantering av bisysslor.109 På finns en säkerhetsenhet som fungerar som en visselblåsarfunktion. I den mån internrevisionen får in anmälningar om oegentligheter skickar de ärendet vidare till säkerhetsenheten.110 Enligt företrädare för upphandlingsavdelningen skulle eventuella misstankar om oegentligheter i samband med inköp ytterst bli en fråga för personalansvarsnämnden, men de känner inte till att något sådant fall skulle ha inträffat på myndigheten.111 I granskningen av närståendetransaktioner vid Arbetsförmedlingen framkommer att en ganska begränsad andel anställda hade kopplingar till en leverantör. Var tjugonde av myndighetens leverantörer hade dock någon sorts koppling till en anställd. Leverantörer var spridda inom många olika branscher, men flera företag sysslade med hotell-och restaurangverksamhet, översättning och tolkning samt någon form av konsultverksamhet. Bland närståendetransaktionerna fanns exempel på fall som skulle kunna innebära risker för förtroendeskador. De potentiellt förtroendeskadliga närståendetransaktionerna var också spridda i organisationen, både centralt och lokalt, vilket visar att hela myndigheten behöver ha ett välfungerande skydd. Många gällde de mindre inköp som inte hanteras via upphandlingsavdelningen, exempelvis restaurangbesök, men det gällde också arbetsmarknadspolitiska tjänster och tolktjänster som hanteras genom en mer centraliserad process. På finns olika processer för olika typer av inköp. Strukturen för inköp är en systematisk behovsidentifiering, som kanaliseras via ansvarig för inköpsområdet, och centraliserad upphandling. Övriga direktupphandlingar ska gå genom anställda med en särskild beställarroll. Myndigheten har rutiner som ska begränsa möjligheten att göra inköp på egen hand. Genom information på intranätet, utbildningar och beställare i verksamheten som bland annat har kunskap om myndighetens avtal försöker upphandlingsavdelningen styra inköpsbehov till rätt process. Samtliga inköp av arbetsförmedlings- och tolktjänster hanteras centralt i organisationen och det finns små frihetsgrader för enskilda anställda att påverka valet av leverantör, 109Arbetsförmedlingen, 2018d. 110Intervju med Arbetsförmedlingens internrevision, . 111Intervju med Arbetsförmedlingens upphandlingsavdelning, . R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D oavsett köpens storlek. Inköp från leverantörer på dessa kärnområden, kategorier där närståendetransaktioner förekom relativt ofta, är således mer kontrollerade än andra. På finns en viss kontroll av avvikelser från myndighetens rutiner i hanteringen av inköp, men inte tillräckligt för att man på central nivå ska känna sig säkra på att allt går rätt till. Exempelvis saknas en överblick över hur vanligt det är att direktupphandlingar inte görs på rätt sätt. Det finns dock en tydlig ambition att öka styrningen av inköpsverksamheten. Bland annat arbetar myndigheten med att bygga ut e-handelssystemet vilket kan öka spårbarheten. Myndigheten implementerar också en modell för att samordna den behovsanalys som styr inköpen, vilket förbättrar överblicken och i förlängningen torde medföra en ökad andel inköp som hanteras centralt. Skyddet mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner också beroende av att inblandade är uppmärksamma på risker för jäv. Det finns inget myndighetsgemensamt arbetssätt eller en rutin för att löpande lyfta frågan om jäv i samband med inköp. Ansvaret för att frågor om jäv faktiskt lyfts inför enskilda beslut vilar därför i hög grad på den anställda själv. Frågan om anställdas bisysslor ska lyftas löpande i samband med utvecklingssamtal. Ämnet lyfts inte på den allmänna introduktionen för nyanställda och den skriftliga information som finns ger ingen närmare beskrivning eller exempel på vad som skulle kunna vara en förtroendeskadlig bisyssla för anställda på Arbetsförmedlingen. sammantagna bedömning är att det pågår ett positivt arbete med att säkerställa att inköpsbehov kanaliseras till särskilda processer, och att dessa processer är utformade för att i rimlig utsträckning skapa förutsättningar för saklighet och transparens. Att det finns en osäkerhet kring efterlevnaden understryker att arbetet för att säkerställa uppföljningsmöjligheter behöver vara fortsatt prioriterat. Skyddets styrka vilar dock i slutändan inte bara på att procedurer finns och följs utan också på att de värden procedurerna ska skydda är levande i organisationen. Antalet identifierade fall bedöms inte vara så högt eller ha en sådan karaktär att det motiverar åtgärder särskilt inriktade på just den typ av kopplingar som undersökts här. bedömer dock att det finns utrymme för myndigheten att i högre utsträckning lyfta risken för oegentligheter i samband med inköp och att mer systematiskt beakta till exempel risken för förtroendeskadliga närståendetransaktioner. 60R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N bildades genom en hopslagning av 23 regionala och nationella polismyndigheter. är organiserad i sju polisregioner och åtta nationella avdelningar samt ett kansli för rikspolischefen. Polisens huvudsakliga uppgift är att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp.112 Myndigheten är med sina ca 30 000 anställda den största arbetsgivaren i staten.113 Polisen ingår i granskningen eftersom den har en omfattande lokal verksamhet över hela landet och därför kan antas genomföra inköp från många mindre leverantörer. Myndigheten har därtill en omfattande inköpsverksamhet, inte minst för att förse den stora personalstyrkan med utrustning och fordon. Genom sin närvaro i hela landet köper myndigheten också lokaler och service i stor utsträckning. Därutöver består myndighetens inköp delvis av högspecialiserade varor och tjänster, inte minst på det forensiska området. 6.1 Vilka anställda hade kopplingar till leverantörer? Av Polisens anställda var det cirka 1 900 (7,) som hade en funktion i något företag (se tabell 3). Det är den lägsta andelen bland de myndigheter som ingår i granskningen. Därutöver hade nästan 4 000 (15,) av de anställda en inkomst från men ingen funktion i ett företag. När det gäller förekomsten av närståendetransaktioner konstaterade vi i kapitel 4 att knappt 900 (3,) av myndighetens anställda hade en koppling, antingen själva eller via anhörig, till någon av myndighetens leverantörer under . Av dessa var det 31 (0,) anställda som själva hade en funktion hos en leverantör. Ett fåtal hade en ledande position, exempelvis vd, medan resten var styrelseledamöter eller suppleanter. Övriga kopplingar var ungefär lika fördelade mellan anställda vars anhöriga hade en funktion hos en leverantör, och anställda som saknade bolagskopplingar men som hade en inkomst från en leverantör. Även om inkomsterna varierade handlade det generellt om mindre sidoinkomster, och hälften av de inkomster som anställda hade från leverantörer var eller mindre . Till följd av säkerhetshänsyn har det inte varit möjligt att i granskningen ta del av vilka tjänster som anställda vid myndigheten har haft, men det finns uppgifter om vilken del av organisationen de anställda arbetade vid. Anställda med kopplingar förekom i princip i hela myndigheten. Antalet kopplingar följer i stort antalet 112Se polislagen (1984:387). 113Polisen, 2019, s.128 R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D anställda vid de olika regionerna och avdelningarna, där polisregionerna för de största länen, , och , har flest anställda med kopplingar till leverantörer. Jämfört med närmast föregående år var andelen anställda vid 2016 med kopplingar till leverantörer relativt oförändrad. Undersökningen i granskningen har genomförts med uppgifter för åren 2014–2016, vilket innebär att det är svårt att dra några säkra slutsatser om förändring utifrån uppgifterna. 6.2 Vilka leverantörer hade kopplingar till anställda? är en stor statlig inköpare med inköp från många leverantörer. Av de myndigheter som ingår i granskningen var det endast som hade fler leverantörer . köpte myndigheten varor och tjänster från sammanlagt 10 270 leverantörer och 742 (7,) av dessa hade en koppling till anställda under . Flera av de kopplade leverantörerna var knutna till mer än en anställd eller anhörig. Exempelvis fanns företag som både en anställd och en eller flera anhöriga hade en funktion i. Det förekom även att flera anställda på myndigheten var kopplade till samma företag. Leverantörer med koppling var överlag större än myndigheternas leverantörer i stort, sett till antalet anställda. Hälften av leverantörerna med koppling hade 17 eller färre anställda medan motsvarande siffra för alla leverantörer var sex anställda. Bland leverantörerna med koppling fanns 48 enmansföretag, och mer än hälften var mikro- eller småföretag. En mindre andel var däremot betydligt större. Polisens inköpssumma från de kopplade leverantörerna varierade. Från hälften av leverantörerna köpte Polisen för , men för en fjärdedel var inköpssumman mer än . Leverantörer med kopplingar till anställda fanns i flera branscher. De branscher där flest leverantörer hade en koppling till en anställd var inom hotell- och restaurangbranschen samt olika typer av livsmedelshandel. Polisen hade bland annat utgifter för inköp i samband med kurser, konferenser eller intern representation såsom restaurangbesök och hotell. En annan bransch där Polisen gjorde stora inköp både generellt och från kopplade leverantörer var säkerhetsverksamhetsbranschen, där ett 20-tal leverantörer hade en koppling till en anställd. Flera kopplade leverantörer sysslade med någon form av konsultverksamhet. Konsultbranschen tillhörde också de branscher som myndigheten köpte mest från totalt sett. Bland anställda kan vi se många som har haft inkomster vid sidan av anställningen. Jämfört med Arbetsförmedlingen (se kapitel 5) är det däremot svårare att se en lika tydlig koppling mellan Polisens verksamhet och de företag som anställda har haft inkomster ifrån. 62R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6.3 Risker för förtroendeskada Vi har närmare undersökt samtliga närståendetransaktioner där en anställd haft en funktion i en leverantör. Vi har också tittat på de fall där en anhörig till en anställd haft en funktion. Urvalet baserades på i vilken del av myndigheten den kopplade anställda arbetade, med ambitionen att undersöka samtliga delar av myndigheten. Vissa stickprov har också gjorts på kopplingar mellan leverantörer och anställda via inkomst. Vi bedömer att runt hälften av de undersökta fall som involverar anhöriga med stor sannolikhet är inte innebär någon risk för förtroendeskada. Återkommande fall handlade om att anhöriga till en anställd hade revisorsuppdrag i en eller flera leverantörer. Generellt har bedömt att den potentiella risken för förtroendeskada är liten i de fallen, då revisorer har en kontrollerande roll skild från företagets affärsverksamhet. Flera närståendetransaktioner som gick via anhöriga till anställda och innefattade kostnader i samband med intern representation och konferenser samt kostnader för hotell och logi har inte bedömts innebära en potentiell risk för förtroendeskada. Detta även utan att myndigheten haft någon särskild hantering av fallet. Det rör sig i knappt hälften av fallen om mindre inköp () vid enstaka tillfällen, men det kan också handla om många transaktioner från flera delar av myndigheten som totalt uppgår till . För dessa inköpskategorier beror bedömningen att risken är låg främst på att det har funnits ett geografiskt eller organisatoriskt avstånd mellan den kopplade anställda och inköpen från leverantören. Ytterligare fall av liknande karaktär handlade om utgifter till företag för lokalkostnader som el och hyra samt sophämtning. Enstaka fall av de närståendetransaktioner som involverar den anställda själv innebar med stor sannolikhet också låg risk. Ett exempel är en anställd som hade en ledande position i ett företag verksamt inom utbildning varifrån myndigheten gjort enstaka inköp av tjänster för mycket ringa belopp. Ett annat exempel rörde inköp av sophämtningstjänster från ett större företag som en anställd hade en funktion i –2016. Baserat på var den anställda arbetade är det dock osannolikt att hen har kunnat påverka inköpsbeslutet och det är därför mindre troligt att köpet kan ses som otillbörligt gynnande av ett företag där den anställda hade intressen. Bland de närståendetransaktioner som gick via anhöriga till anställda menar vi att det finns en mindre andel som innebär en tänkbar risk för förtroendeskada. Inom it-området fanns enstaka fall av närståendetransaktioner som ställer krav på hanteringen av ärendet för att inte Polisens opartiskhet ska kunna ifrågasättas. I dessa fall handlade det om återkommande transaktioner och det var inköp för större belopp, av vilka enstaka summerade till under R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D perioden –2016. Betydligt fler närståendetransaktioner som innefattade inköp i samband med intern representation, utbildning av egen personal och konferenser har dock bedömts som att de innebär en tänkbar risk för förtroendeskada. En annan återkommande kategori bland de potentiellt förtroendeskadliga närståendetransaktionerna är drifts-och servicekostnader för fordon. Det har till exempel handlat om en anställd som tillsammans med en anhörig haft funktioner i en leverantör av drivmedel till myndigheten i samma del av landet som den anställda varit placerad. Vi bedömer att de flesta närståendetransaktioner som involverar den anställda själv i varierande grad innebär en risk för att Polisens val av leverantör skulle kunna ifrågasättas. För dessa kopplingar krävs att inköpsprocessen hanterats väl för att risken för förtroendeskada ska hållas låg. I hälften av fallen rör det sig om enstaka inköp under totalt för perioden –2016. Det finns dock två fall där Polisens närståendetransaktioner till ett visst företag sammanlagt uppgick till runt . Ju större inköp som eventuellt kan ifrågasättas, desto större kan man anta att risken för förtroendeskada är. Ett exempel på närståendetransaktioner som har bedömts innebära en risk ur ett förtroendeperspektiv är en anställd som var styrelseledamot i ett mindre företag varifrån Polisen bland annat köpt arbets- och skyddsmaterial för . Transaktionerna var fördelade på ett par ställen i organisationen, bland annat där den anställda själv arbetade. Företagets storlek och den kopplade anställdas närhet till inköpet gör att det finns en risk för att det skulle kunna vara förtroendeskadligt. Bland Polisens närståendetransaktioner finns också flera exempel på inköp kopplade till djurskötsel. Utgifterna kan exempelvis handla om uppfödning och skötsel av polisens tjänstedjur. har bedömt att flera av dessa närståendetransaktioner innebär en potentiell risk för förtroendeskada om de inte hanteras på rätt sätt. Det kan givetvis finnas ett värde i att de anställda som arbetar nära polisens tjänstedjur är involverade i uppfödning och skötsel, men det ställer krav på hantering och beslutsprocesser. Det blir också särskilt viktigt med transparens. Det finns också en skillnad mellan inköp kopplade till själva uppfödningen eller löpande skötsel och inköp av djurfoder eller veterinärverksamhet. Det senare torde inte motivera att den som arbetar nära djuret är knuten till företaget som levererar varan eller tjänsten. Ett exempel på en sådan koppling var en anhörig till en anställd som hade en ledande position i ett företag som bedrev veterinärverksamhet, från vilken Polisen i samma del av landet gjorde inköp för strax –2016. Säkerhetsbranschen sticker också ut bland närståendetransaktionerna, framför allt genom flera fall där en anställd har haft en inkomst från en leverantör. 64R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2016 var det ett 30-tal anställda som hade inkomster från sammanlagt tolv företag inom branschen. De kopplade leverantörerna inom säkerhetsbranchen skiljde sig markant åt. Flera av de större företagen inom gruppen var kopplade till flera anställda. Hela 19 myndighetsanställda hade inkomst i ett och samma företag. Företagen inom säkerhetsbranschen levererade –2016 tjänster såsom bevakning, låsöppning, larmtjänster med mera för stora belopp. De kopplade anställda hade i snitt inkomster om från bolagen . Det är sannolikt att det mestadels handlar om anställda som åtagit sig tillfälliga uppdrag vid sidan om tjänsten vid myndigheten. bedömning är att närståendetransaktioner inom denna grupp av företag är särskilt känsliga. 6.4 Skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner Föregående avsnitt visar att det vid Polisen förekommit närståendetransaktioner och att vissa av dem har en karaktär som skulle kunna skada myndighetens förtroende om de inte hanteras väl. Dessa var spridda över olika delar av verksamheten och det rör sig om både mindre inköp och inköp för större belopp som sannolikt aktualiserar reglerna om öppet anbudsförfarande. Således är det viktigt att den interna kontrollen mot förtroendeskadliga närståendetransaktionen fungerar över hela myndigheten. Bildandet av den nya har inneburit stora förändringar på inköpsområdet. Viss samordning på inköpsområdet fanns redan innan reformen, och varor som exempelvis vapen handlades genom nationella ramavtal. Merparten av inköpsarbetet hanterades däremot vid respektive myndighet och förutom polismyndigheterna i , och län var det en stor del av myndigheternas inköp som hamnade under direktupphandlingsgränsen.114 Vid ansvarar ekonomiavdelningens inköpsenhet för de upphandlingspliktiga inköp som genomförs på myndigheten.