prop · H70335 · 2019-10-17 00:00:00 — Nedgången kan bland annat kopplas till förändrade förutsättningar för selektering i flygflödet som beskrivs i avsnitt 5.1.1. Träffsäkerheten har däremot ökat i samtliga flöden. Avsaknaden av uppgifter om samhällsnyttan för kontrolluppslagen gör det svårt att utvärdera det här resultatet ytterligare. I avsnitt 2.2 framgick att den största delen av samhällsnyttan utgörs av ett mycket litet antal ärenden. För att ge en bättre bild av kontrolluppslagens bidrag till samhällsnyttan har , på förfrågan, gjort en genomgång av de 35 största beslagen som visar att 5 av dem haft ett kontrolluppslag som grund (4 av dem finns bland de 16 största beslagen). Samhällsnyttan för dessa beslag uppgick till nästan 400 miljoner kronor.139 uppger dock att det är svårt att följa upp vad som legat till grund för beslag i vissa fall. Ett exempel är beslag där informationsarbetet som Kommissionen för tung trafik genomförde var en starkt bidragande faktor, men som inte inkluderas i den ovanstående sammanställningen. Det finns också ett 138Intervju vid , . 139E-post från , . 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N par exempel på stora tillslag där kontrolluppslagen inte kunde omhändertas av gränsskyddet, men där norska tullen stoppade transporterna i stället.140 4.4.3 Underrättelser som inte leder till kontroll Företrädare för gränsskyddet beskriver att det finns en uttalad ambition att omhänderta kontrolluppslagen som KCAU levererar, eftersom det bedöms öka chansen att göra beslag. Detta förutsätter dock att det finns tillgängliga resurser som kan genomföra kontrollen. Ett kontrolluppslag kan komma med kort varsel och beröra platser där det inte finns personal.141 När gränsskyddet mottar ett kontrolluppslag är det upp till VB att avgöra om det finns personal som kan omhänderta det. Vid det beslutet kommer det även vägas in hur pass prioriterat uppslaget är och om det exempelvis är motiverat att låta personal resa till en annan plats för att genomföra kontrollen.142 Nedanstående tabell visar antalet levererade kontrolluppslag som inte föranledde kontroll. Tabell 16 Antal och andel kontrolluppslag från KCAU som inte medfört kontroll I tabellen framgår att andelen kontrolluppslag som inte blivit föremål för kontroll har ökat . Andelarna skiljer sig dock mycket mellan olika flöden, där sannolikheten är högst att det blir en kontroll i post- och kurirflödet, medan den är lägst för lastbilar. När det gäller lastbilar beskrevs i avsnittet om Kommissionen för tung trafik att deras kontrolluppslag försågs med en prioriteringsnivå för att ge vakthavande befäl ett bättre underlag för sitt beslut. Den här typen av prioritering finns dock 140E-post från , . E-post från , . 141Intervju nr 1 vid , . Intervju nr 1 vid , . 142Intervju nr 1 vid , . R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? inte på kontrolluppslagen från KCAU, och det är oklart om uppslagen rörande tung trafik kommer fortsätta ha det efter att arbetet övergått till KCAU.143 Vid diskussioner med bland annat processägaren för Analysera och selektera framgår att frågan om förrespektive nackdelar med att ange hur pass prioriterat ett kontrolluppslag är inte är okomplicerad. Å ena sidan kan det finnas ett behov av att signalera att gränsskyddet måste agera på ett kontrolluppslag. Å andra sidan finns en risk att kontrolluppslag med lägre prioritet betraktas som oviktiga och väljs bort (även om chansen för beslag är högre än vid en egeninitierad kontroll).144 kan dock underrättelsehandläggaren öka chansen för kontroll genom att gå till VB och muntligt beskriva varför en kontroll är motiverad.145 Frågan om underrättelser som inte leder till kontroll aktualiseras även inom klareringen. När en deklaration stoppas till följd av en varuundersökningsspärr görs en beställning hos gränsskyddet som har personal som är specialiserad på fysiska varuundersökningar. En varuundersökning kan syfta till att både kontrollera om varorna överensstämmer med det som angivits i deklarationen, och kontrollera om varorna lever upp till gällande miljökrav, produktsäkerhetskrav med mera. Inom gränsskyddet görs därefter en prioritering av beställningen och en bedömning av huruvida det finns tillgänglig personal.146 Nedanstående tabell visar utfallet för de senaste årens varuundersökningsspärrar. Tabell 17 Hanteringen av varuundersökningsspärrar Tabellen visar att av de spärrar som anger att en varuundersökning bör genomföras medförde en sådan kontroll. I övriga fall genomfördes antingen en dokumentkontroll eller ingen kontroll alls. Samtliga fall som inte ledde till varuundersökning beror dock inte på personalbrist. uppstår situationer där det ligger både en dokument- och en varuundersökningsspärr på samma ärende. Om dokumentgenomgången visar att 143Intervju nr 2 vid , . 144Intervju nr 2 vid , . Intervju vid , . 145Intervju nr 3 vid , . 146Intervju nr 2 vid , . 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N det inte är relevant att göra en varuundersökning är det korrekt att inte göra en sådan beställning.147 I kapitel 2 framgick att antalet kontroller är mycket lågt i förhållande till de flöden som ska övervaka. Förmågan att identifiera kontrollobjekt som genererar så stora debiteringar och beslag som möjligt är därför central. Det främsta verktyget för att lyckas med detta är underrättelseverksamheten. Det bör dock framhållas att även erfarenheten hos personalen vid gränsen är av stor vikt, för de största beslagen som gjordes var vid egeninitierade kontroller. ser positivt på beslutet att samla underrättelseverksamheten inom en gemensam organisation, bland annat till följd av den kompetensuppbyggnad och minskning av dubbelarbete som det möjliggör. Det är dock ett problem att det saknas en tydlig uppfattning om vilken roll KCAU ska ha gentemot kontrollverksamheten, trots att internrevisionen lyfte upp det problemet 2017. Ett exempel på otydligheten i KCAU:s roll är slutsatsen i kapitel 3 om behovet att fastställa hur det strategiska underrättelsearbetet ska vara kopplat till planering och inriktning av kontrollverksamheten. Som framgått i det här kapitlet finns även ett sådant behov för den operativa underrättelseverksamheten. är det oklart i vilken utsträckning KCAU ska styra inriktningen på kontrolluppslagen som produceras och i vilken utsträckning beställningar från kontrollverksamheten ska göra det. menar dock att KCAU har en viktig roll för att säkerställa att kontrollen riktas mot de mest relevanta objekten. Det nuvarande systemet där kontrolluppslag som inte bedöms vara tillräckligt prioriterade, eller inte hinns med, väljs bort är således problematiskt. konstaterar vidare att den stora bredden på arbetsuppgifter inom KCAU i relation till nuvarande resurstilldelning är problematisk. Den begränsar möjligheterna att arbeta med metodutveckling och kraftsamla mot specifika företeelser. Metodutvecklingen försvåras också av krav på hög träffsäkerhet och ett starkt fokus på att hantera inkommande tips. Kommissionen för tung trafik visar dock hur framgångsrikt ett riktat underrättelsearbete kan vara, och att det krävdes en organisation utanför KCAU för att driva den här typen av metodutveckling understryker att det finns ett problem. Det vore, enligt mening, bättre att kunna bedriva den här typen av särskilda insatser inom KCAU. vill i mycket positiv bemärkelse lyfta fram Kommissionen för tung trafik. Resultatet som en förhållandevis liten grupp personer åstadkom visar den stora potential som finns i ett målinriktat underrättelsearbete, och lärdomar från kommissionen bör ha stort värde vid kommande insatser. Mot bakgrund av detta 147Intervju nr 2 vid , . R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? är det förvånande att det inte har skett en utförligare uppföljning av kommissionens resultat och att delar av framgångsfaktorerna nu riskerar att försvinna i samband med att arbetet överförs till KCAU. Det kan vidare konstateras att förutsättningarna för att arbeta med träffsäkerhet skiljer sig åt mellan olika delar av kontrollverksamheten. Inom operatörsuppföljningen baseras en hög andel av kontrollerna på underrättelser, och träffsäkerheten för revisioner och eftergranskningar är hög. Här ligger förbättringspotentialen i att utveckla metoder för att hitta objekt som ger ännu högre debiteringar. Inom den fysiska kontrollen är situationen annorlunda, där utgör de underrättelsebaserade kontrollerna en mycket låg andel. Det stora antalet fysiska kontroller medför att en hög andel egeninitierade kontroller inte kan undvikas, men indikerar det tillgängliga underlaget att träffsäkerheten är bättre för de underrättelsebaserade kontrollerna. Ett exempel är genomgången av de största beslagen 2017 som visade att andelen underrättelsebaserade kontroller var relativt hög i förhållande till den andel som underrättelserna totalt utgör. menar därför att arbetet med att öka andelen underrättelsebaserade kontroller är viktigt ur träffsäkerhetssynpunkt och ser positivt på att det finns en sådan ambition inom . Det är dock oroväckande att nuvarande resursprioritering indikerar att andelen inte kommer att öka. Den här prioriteringen kommer diskuteras vidare i kapitel 7. Ett genomgående problem som framkommit i kapitlet är bristen på ändamålsenlig uppföljning inom underrättelseverksamheten. Som framgått saknas möjlighet att följa inkommande tips från början till slut och därigenom avgöra i vilken utsträckning tips från olika källor genererar olika bra resultat. Det är också svårt att jämföra träffsäkerheten för egeninitierade och underrättelsebaserade fysiska kontroller i olika flöden. Med tanke på de stora skillnader i samhällsnytta som enskilda kontroller genererar är det ett problem att det saknas mätning av vilken samhällsnytta som kontrolluppslagen genererar. De här bristerna medför att det är svårt att utvärdera underrättelseverksamhetens resultat, vilket är viktig information för att kunna avgöra hur högt underrättelseverksamheten bör prioriteras, om den bör inriktas mot specifika flöden, och så vidare. Bakgrunden till de här bristerna finns i de system som används vid uppföljningen, vilket kommer att behandlas i nästkommande kapitel. Revisionsfrågan som är kopplad till det här kapitlet är om det finns ett ändamålsenligt underrättelsearbete för att skapa träffsäkerhet inom kontrollen. konstaterar att har tagit flera positiva steg genom bildandet av KCAU och den metodutveckling som skedde inom Kommissionen för tung trafik. Men som framgick av ovanstående slutsatser finns problem som behöver lösas innan underrättelseverksamheten kan betraktas som helt ändamålsenligt utformad. 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En effektivt utformad kontrollverksamhet behöver tillgång till adekvata verktyg för att genomföra de kontroller som bedöms vara prioriterade. Begreppet verktyg har en bred innebörd och kan till exempel omfatta IT-system, kompetens och regelverk. Kapitlet delas in i tre delar. Den första delen handlar om tillgängliga verktyg inom underrättelseverksamheten, den andra berör förutsättningarna för att genomföra kontroll och den sista delen handlar om verktyg för uppföljning och planering. Informationen i kapitlet utgör underlag för bedömning av revisionsfrågan om huruvida har ändamålsenliga verktyg för att hantera de prioriterade kontrollområdena. Under granskningen har det framgått att tillgången till adekvata IT-verktyg och regelverk är en aktuell fråga inom underrättelseverksamheten. I avsnitt 4.3 beskrevs till exempel att den ostrukturerade formen på inkommande trafikuppgifter försämrar möjligheten för automatisering inom selekteringen. Den typ av selektering som syftar till att hitta misstänkta personer och fordon baserat på profilering (såsom misstänkta resmönster) måste göras manuellt.148 Inom EH-delen av underrättelsearbetet pågår uppbyggnaden av ett system kallat (selektering i varuflödet) som bland annat ska göra det möjligt att använda riskprofiler för att välja ut kontrollvärda deklarationer. Systemet är dock komplicerat och ställer krav på kunskaper om såväl programmering som tull. Processägaren för Analysera och selektera konstaterar att myndigheten behöver fler personer med kompetens för att hantera den här typen av system. Att lyckas hitta sätt att bygga upp en kombination av systemkompetens och tullkunskap betraktas därför som en mycket viktig fråga.149 samlar in statistik om handeln med varor utanför EU, och tillgången till de här uppgifterna skulle göra det möjligt att söka efter onaturliga mönster som kan motivera kontroll. Det har inom KCAU inletts ett utvecklingsarbete tillsammans med kring Big data, men i övrigt används den här typen av metoder i begränsad utsträckning.150 Avdelningschefen för effektiv handel konstaterar att det vore önskvärt att göra den här typen av analyser i betydligt 148Intervju nr 3 vid , . 149Intervju nr 3 vid , . Intervju vid , . 150Intervju vid , . Intervju nr 3 vid , . R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? Eftersom huvudsakligen agerar på inkommande information och tips blir arbetet mer reaktivt än proaktivt. För att arbeta mer proaktivt behövs, enligt avdelningschefen, både fler personer med rätt kunskap och bättre systemstöd.151 Företrädare för framhåller även att avsaknaden av möjlighet att använda hemliga tvångsmedel, såsom inhämtning av telefonlistor, vid vapensmuggling är ett problem. höjdes minimistraffet för grovt vapenbrott från ett till , vilket ökade möjlighet att använda hemliga tvångsmedel vid grova vapenbrott.152 För del styrs den här möjligheten av straffsatserna i lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen), som inte förändrades i samband med straffskärpningen. har således inte fått de utökade möjligheter som fått.153 Frågan om straff för vapensmuggling har blivit föremål för ett tillkännagivande från om att regeringen bör se över smugglingslagen så att den skärpta synen på vapenbrott även får genomslag på vapensmuggling.154 Detta resulterade i ett tilläggsuppdrag till Uppdraget att utreda vissa frågor på vapenlagstiftningens område. Uppdraget ska redovisas senast den 28 juni 2019.155 5.1.1 Selektering i flygtrafik Selektering har varit ett framgångsrikt verktyg för att hitta flygpassagerare som smugglar narkotika och andra typer av varor. Genom tips eller riskprofiler har i förväg kunnat välja ut specifika personer på ankommande flyg som ska kontrolleras vid landning. Processen har skett manuellt och varit möjlig till följd av att fått tillgång till flygbolagens bokningssystem.156 implementerade och rådets direktiv (EU) 2016/681 av om användning av passageraruppgiftssamlingar (PNR-uppgifter157) för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brottslighet, här benämnt PNR-direktivet. I samband med detta försvann möjlighet att hämta information om flygpassagerare från flygbolagen. Den möjligheten överfördes i stället till en ny grupp som är placerad hos . 151Intervju vid , . 2017/18:26. 2017/18:JuU8. 2017/18:65. 153Intervju nr 1 vid , . Intervju nr 3 vid , . 2016/17:JuU18. 2016/17:223. 155Justitiedepartementet, 2018a. 156Intervju vid , . Intervju nr 3 vid , . 157PNR är en förkortning av och avser uppgifter som passagerare lämnar vid bokning av flygresor och vid incheckning, till exempel namn, resedatum, resväg, bagageinformation och betalningssätt. 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N gruppen ska inhämta PNR-uppgifter digitalt från flygbolagen så att dessa uppgifter kan bearbetas elektroniskt. Därefter kan beställa uppgifter som bygger på PNR-materialet.158 I samband med lagändringen framhöll regeringen, i ett pressmeddelande, att förändringen kommer kunna bidra till att effektivisera arbete ytterligare.159 På ser man positivt på de analysmöjligheter som en digital inhämtning av PNR-uppgifter innebär och konstaterar att systemet kommer kunna bearbeta en betydligt större mängd uppgifter än vad kunde göra vid sin hantering. Problemet är dock att anslutningen av flygbolag till det nya systemet går långsammare än planerat och det finns inget som talar för att det går att hitta en snabb lösning på detta. Följden är att har mycket sämre tillgång till passageraruppgifter än vad man tidigare haft, vilket innebär försämrade möjligheter att hitta smugglare och att nu är hänvisade till mindre träffsäkra arbetsmetoder.160 Ett annat problem är att lagstiftningen anger att PNR-uppgifter bara kan användas vid brott som kan medföra fängelse eller mer.161 kan således inte beställa uppgifter för kontroll som är riktad mot till exempel smuggling av punktskattepliktiga varor, trots en hög grad av organisering även vid den här typen av smuggling.162 Den här situationen beskrivs av representanter för kontrollverksamheten och KCAU som ett stort problem. efterfrågade redan innan den nya lagen trädde i kraft någon form av övergångslösning för att undvika den här typen av nedgång i operativ förmåga.163 instämmer i att detta är ett problematiskt läge och anger att även de, långt före övergången, påpekade vikten av att de nya systemen skulle komma på plats till . Detta är ett problem som, enligt , även finns i andra medlemsstater.164 När det gäller kontrollverksamhetens tillgång till verktyg är det inledningsvis värt att notera att lagstiftningsmässigt har långtgående befogenheter jämfört med tulladministrationer i andra länder. 2017/18:234. 2017/18:JuU39. 2017/18:394. 159Justitiedepartementet, 2018b. 160Intervju nr 3 vid , . Intervju vid , . 1611 § lagen (2018:1180) om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen. 162Intervju nr 3 vid , . 163Intervju vid , . SOU 2017:57, Lag om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen. 164Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? kontrollmöjligheterna vid inre gräns, ett exempel på detta är att där inte får genomföra kontroller som är riktade mot stöldgods och läkemedel (såvida de inte är narkotikaklassade). I praktiken innebär detta att inte har möjlighet att stoppa den här typen av gods, eller kvarhålla personen som transporterar det. I en sådan situation kan kontakta , men då krävs att det finns poliser i närheten som kan ingripa innan kontrollen hunnit slutföras.165 I den offentliga debatten har det förekommit förslag om att utöka befogenheter mot stöldgods och läkemedel. konstaterar dock att detta i så fall skulle aktualisera frågor om möjligheten att beslagta varorna och om vem som ska utreda brottet. gör också bedömningen att en sådan utökning av uppdraget inte skulle kunna hanteras med befintliga resurser.166 Utöver ovanstående begränsningar har det under granskningen framkommit ytterligare ett par, mer detaljerade, begränsningar i kontrollmandatet för den fysiska kontrollen som kommer beskrivas i nedanstående avsnitt. Därefter följer ett avsnitt med andra typer av verktygsfrågor som påverkar kontrollverksamheten. 5.2.1 Ytterligare begränsningar i kontrollmandatet En av cheferna för gränsskyddet i beskriver att de har genomfört framgångsrika kontroller på tågen över . Genom att resa med tåget från kunde kontrollen påbörjas redan ombord när tåget passerat svenska gränsen och eftersom resenärerna sitter stilla är hundar ett effektivt hjälpmedel. Metoden var bland annat ett sätt att fånga upp ungdomar som börjat komma i kontakt med droger. Till följd av att det stora antalet beslag prövades att dubbla antalet tulltjänstemän på tågen, vilket ledde till mer än en fördubbling av beslagen. ökade då kontrollerna ytterligare för att hitta brytpunkten där beslagen slutade öka i samma takt, men utan att lyckas nå den punkten.167 är det inte längre möjligt att genomföra kontroller ombord på tågen eftersom det framkommit att tulltjänstemännens utrustning (batong och pepparsprej) klassas som vapen i , vilket i sin tur innebär att den här typen av resor kräver tillstånd. Kontrollen måste nu i stället utföras vid den första stationen på svensk sida, något som är betydligt svårare och medför en risk att personer som inte kommit från blir kontrollerade i onödan.168 165Intervju vid , . Intervju vid , . Intervju vid , 2019- 01-10. 166Intervju vid , . Intervju vid , . 167Intervju nr 1 vid , . 168Intervju nr 1 vid , . 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har lyft den här frågan till som i sin tur har diskuterat detta med sin danska motsvarighet. Departementet uppger dock att det har varit svårt att uppnå enighet i frågan och att diskussionerna dragit ut , vilket innebär att det än så länge inte finns någon lösning på problemet.169 En annan begränsning av kontrollmandatet gäller dopningspreparat. Enligt lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel får dopningspreparat inte föras in i landet, vilket innebär att kan beslagta dopningspreparat som smugglas in. I lagstiftningen anges dock inte utförsel som en otillåten hantering, vilket innebär att inte kan agera om dopningspreparat påträffas vid kontroller av resande på väg ut ur landet.170 Fokus för kontroll ligger på införsel av illegala varor, och frågan har därför inte betraktats som tillräckligt viktig för att lyfta till . Processägaren för Genomföra fysisk kontroll konstaterar dock att tulltjänstemännen kan uppleva det som frustrerande när den här situationen uppstår. Eftersom det är olagligt att inneha dopningspreparat begår en person som vid en utförselkontroll påträffas med dopningspreparat ett brott, men det är en typ av brott som inte kan agera mot. kan kontakta , men det är inte säkert att någon polis hinner fram under den korta tid som kontrollen pågår.171 5.2.2 Andra verktygsfrågor inom kontrollen Vid platser där behöver kunna genomföra kontroll, såsom hamnar, färjeterminaler, och flygplatser är ägaren av anläggningen skyldig att förse med lokaler där kontrollerna kan utföras. Med tanke på att nya flyglinjer, färjeavgångar med mera öppnas och läggs ner skulle det vara dyrt och komplicerat för att själva stå för lokalerna. På vissa platser fungerar det här bra, men på andra platser är lokalförhållandena långtifrån optimala.172 Under granskningen besökte olika kontrollplatser längs gränsen och ett tydligt exempel på bristfälliga lokaler noterades vid ankomstplatsen för färjor i . Lokalerna är gamla och inte ändamålsenligt utformade, vilket beror på att det är trångt på kajen och att dess ålder sätter begränsningar för vilka byggnader som kan uppföras. Detta medför enligt personalen sämre flöde i kontrollerna och att det är svårt att få plats med utrustningen för att skanna lastbilar. Om det kommer en lastbil som behöver kontrolleras måste den först flyttas till en annan kontrollplats, vilket medför att det krävs en hög misstanke om 169Intervju vid , . 170E-post från , . 171Intervju vid , . Intervju vid , . 172Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? fel för att välja att genomföra en kontroll. Om förutsättningarna hade varit bättre hade det gått att genomföra kontrollerna vid en lägre misstankegrad.173 hundar är ett viktigt hjälpmedel vid kontroll, de kan identifiera kontrollvärda personer i större grupper, hitta gömd narkotika med mera. Hundarna tränas för att hitta narkotika, vapen och ammunition. När det gäller narkotika får inneha små mängder som kan användas vid träningen, vilket enligt personal som intervjuats i granskningen fungerar väldigt väl.