prop · H70364 · 2019-12-16 00:00:00 — I lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall har det gjorts brottsligt att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller annan egen- dom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas av t.ex. en terroristorganisation eller för en resa i terrorismsyfte. Dessa ändringar medför bl.a. att antalet brott som kan föranleda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och viss annan tvångsmedels- användning har ökat. Regeringen har beslutat en proposition med förslag på ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation (prop. 2019/20:36). Slutligen har på regeringens upp- 2019/20:64 drag lämnat förslag till en ny terroristbrottslag som ska ersätta den nu- varande straffrättsliga terrorismlagstiftningen (SOU 2019:49). Kriminella nätverk och grupperingar Enligt Brottsförebyggande rådets (Brå) rapport nätverk och grupperingar – polisers bild av maktstrukturer och marknader (Rapport 2016:12) har kartan för den kriminella miljön i ritats om . Antalet sammanslutningar i den kriminella miljön har ökat som det har tillkommit självdefinierade grupper med namn och attribut som tydligt visar grupptillhörighet. Tillväxten av kriminella grupper och nätverk har blivit ett stort problem. Konflikter som uppstår i den kriminella miljön leder till skjutningar på allmän plats och utmanar myndigheternas förmåga att upprätthålla lag och ordning. Det kan leda till att människor känner otrygghet och kan minska legitimiteten hos samhällets institutioner. Detta gäller enligt Brå särskilt i socialt utsatta områden där kriminella grupper har fått ett stort handlings- Polisens bild av organiserad brottslighet I om allvarlig och organiserad brottslighet från har myndigheten redovisat en nationell lägesbild över organiserad brottslighet i . Enligt rapporten begås sådan brottslig- het till stor del utanför formaliserade nätverksstrukturer. gäng är således löst sammansatta, men det finns också rörelser med starka hierarkier (t.ex. mc-gäng). Situationen i de utsatta områdena är sådan att unga löper stor risk att involveras i brottslighet, vilket medför en ökad risk att antalet aktörer inom allvarlig och organiserad brottslighet kan komma att öka. Utvecklingen i dessa områden bedöms vara den avgörande faktorn för de parallella samhällsstrukturernas tillväxt. grövre och ökat i omfattning med ett ökat antal skjutningar. Allt fler kriminella aktörer bedöms ägna sig åt it-brottslighet och kom- plex cyberbrottslighet, främst olika former av dataintrång, som kan ha stor inverkan på samhällets tekniska infrastruktur. Bland annat kan bedrägerier genomföras på nya sätt, t.ex. genom utpressningsvirus som infekterar en dator eller mobiltelefon. Den ökade användningen av krypterings- och anonymiseringstjänster har också gjort det enklare att få tillgång till och dela bilder och filmer som innehåller sexuella övergrepp mot barn. finns en ökande trend att sådant material produceras för ekonomisk Narkotikahandel är fortfarande en central del av ekonomisk brottslighet och våld och konflikter i kriminella kretsar är ofta narkotikarelaterade. Internet har en växande roll i marknadsföring och försäljning då en stor del av drogförsäljningen sker på Darknet och betalning i de fallen nästan uteslutande görs med kryptovalutan bitcoin. droger är mer lättillgängliga och mer varierade. I en rapport som och gemensamt arbetat fram (Drogsituationen, Lägesbild i –2016) anges bl.a. att marknaden för olaglig narkotika och andra droger utgör en mycket dyna- Prop. 2019/20:64 misk kriminell marknad i som drivs framåt på grund av marknads- konkurrens och tekniska innovationer. Det krävs i hög utsträckning inter- nationellt samarbete mot den gränsöverskridande narkotikabrottsligheten för att begränsa tillgången på narkotika i . Den narkotikarelaterade dödligheten i utmärker sig genom att individerna som överdoserar är yngre och en allvarlig del i utvecklingen är ett ökat antal dödsfall som kan kopplas till nya psykoaktiva substanser inhandlade på internet. Det finns, enligt och , indikationer på att personer i i högre utsträckning än i andra länder köper narkotika på internet. Problemet är känt för de brottsbekämpande myndigheterna men webbaserade drogmarknader är extra svåra att kontrollera. Det beror bl.a. på att olika delar av narkotikakedjan från tillverkare till slutkund ofta finns i olika länder och att marknaden blivit mer komplex med krypto- valutor, anonymiserad internettrafik och dolda marknadsplatser. Det dödliga våldet i har varit tämligen . 2015 var dock ett undantag i negativ riktning med 112 rappor- terade dödsfall. Detta motsvarar en ökning jämfört med det genomsnittliga antalet offer för dödligt våld . noterades en viss sänkning, men 2017 noterades den högsta siffran – 2017 då 113 personer föll offer för dödligt våld. Ökningen kan delvis förklaras med att antalet offer i ärenden med fler än ett fall hade ökat och att brott som involverar skjutvapen har ökat (Konstaterade fall av dödligt våld, Brå 2017). Även om studierna inte redogör för vilket motiv inom de kriminella konflikterna som blivit vanligast eller om det finns någon systematisk förändring kan det rimligen antas att konflikter relaterade till organiserad brottslighet ligger bakom i vart fall en del av ökningen (se t.ex. Skjutningar i kriminella miljöer, Brå 2019:3 s. 15). Ny teknik försvårar verkställigheten av Ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ger de brottsbekämpande myndigheterna rätt att ta del av innehållet i den kommunikation som ska avlyssnas. Ett problem vid verkställighet av ett sådant tillstånd, som uppmärksammades redan av Beredningen för rätts- väsendets utveckling (SOU 2005:38), är att en mycket stor del av all kom- munikation är krypterad och därmed inte möjlig att läsa i klartext. Skälet till denna alltmer spridda kryptering är att det har utvecklats allt fler enkla, billiga och användarvänliga krypteringstjänster för den som önskar skydda sin kommunikation. Dels finns möjlighet att på egen hand köpa programvara för att kryptera meddelanden, dels är det mycket vanligt att leverantörer av meddelandetjänster har inbyggda funktioner i program- varan som utför kryptering. Vad gäller det senare kan nämnas Facebooks Messenger, Whatsapp och Instagram, Microsofts Skype och MSN, Goog- les Gmail samt Apples Imessage och Facetime. Dessa program har en användarvänlig inbyggd krypteringstjänst för att hindra utomstående från att ta del av kommunikationen. Krypteringstjänster har i mycket stor utsträckning ett legitimt syfte och möjliggör för användare att kunna kommunicera med varandra utan risk att utomstående ska kunna ta del av innehållet. Även en stor del av internettrafiken är krypterad. Enligt utredningen kan av den internettrafik som får lov att avlyssnas med stöd av reglerna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation läsas i klartext. Av dessa knappa utgör merparten surfande hos nyhets- byråer och på pornografiska webbplatser. Också behovet av att skydda information som finns lagrad i datorer, servrar, mobiltelefoner och annan teknisk utrustning har tillgodosetts genom att det utvecklats en rad krypteringstjänster som byggts in i stora operativsystem (till exempel Microsofts tjänst Bitlocker och Apples Filevault). Även smarttelefoner har en inbyggd krypteringslösning. Tele- fonen kan då kräva lösenkod eller fingeravtryck eller någon annan uppgift från användaren för att låsas upp. Denna typ av kryptering av teknisk utrustning har i de flesta fall ett helt legitimt syfte, t.ex. gör lösenkoden på en smarttelefon att personliga uppgifter inte kommer i orätta händer om telefonen tappas bort eller blir stulen. Men krypteringen för också med sig att myndigheterna får svårt att ta del av innehållet i beslagtagna mobil- telefoner vid undersökningar av dem. Den kryptering som beskrivs i föregående avsnitt leder alltså till problem för myndigheterna när det gäller att ta del av innehållet i kommunikation. När det gäller möjligheten att ta reda på vem som står bakom kommuni- kationen är det i stället anonymisering som är ett problem. olika slags tjänster som gör det möjligt att dölja sin aktivitet på internet. 2019/20:64 Ett exempel på enkel anonymiserad internetkommunikation, eller i vart fall sådan som blir svårare att spåra, är då en telefon ansluter till ett wifi- nätverk på ett café eller en flygplats. har det dykt upp en rad tjänster som på ett avancerat sätt kan tillgodose anonymisering på internet. Ett exempel på en sådan tjänst är , som genom kraftig kryptering erbjuder helt anonymiserad kommu- nikation. Anonymiseringstjänster har ofta ett legitimt syfte och är ett bra sätt för enskilda att bevara sin integritet på internet, t.ex. för den källa som vill lämna upplysningar för publicering i media. som anonymiseringen är en viktig tjänst för många med- borgare ger den upphov till problem när misstänkta personers kontakter ska kartläggas. Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan i stora delar bli verkningslös om de övervakade personerna använder sig av anonymiseringstjänster. 7.3Även kriminella använder kryptering och anonymisering Som redogörs för i föregående avsnitt är kryptering och anonymisering helt legitima och mycket användbara tjänster för många människor. Bak- sidan är dock att lika effektivt som legitim verksamhet döljs, döljs också kriminell verksamhet. Europol har i en rapport konstaterat att individer och gruppe- ringar som ägnar sig åt terrorism och extremistiska aktiviteter använder kryptering och anonymisering för att komma undan brottsbekämpande myndigheter och underrättelseverksamhet (European Union Terrorism Situation and Trend Report 2016). Vad gäller terroristgrupperingar fram- går bl.a. att medlemmarna uppmuntras att täcka sina spår med krypterad mjukvara och det förekommer att grupperingarna själva utvecklar egna verktyg. Det är dock vanligast att de använder sig av redan befintlig kryp- tering, ofta i smarttelefoner. Sådana grupperingar publicerar också instruk- tioner för hur man ska hålla sig anonym på den digitala arenan. Beträffande Darknet har Europol konstaterat att det innehåller mark- nadsplatser för praktiskt taget all möjlig illegal verksamhet. Exempelvis går det där att köpa narkotika, vapen, förfalskade dokument och stulna id- handlingar. Det går dessutom att köpa kriminella tjänster som t.ex. hack- ningstjänster och penningtvätt. Det finns flera domar i som bekräftar att det via Darknet skett omfattande drogförsäljning i landet. Aktiviteter på Darknet har också förekommit i mål om barnpornografibrott och urkundsförfalskning. Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? 8.1Utgångspunkter för att bedöma behovet av hemlig dataavläsning Införandet av nya tvångsmedel eller ett utökat användningsområde för befintliga tvångsmedel kräver att det görs noggranna avvägningar beträf- fande behovet av åtgärden, åtgärdens förväntade effektivitet och nytta samt vilka integritetsintrång som åtgärden kan förväntas medföra. Ett nytt tvångsmedel måste motsvaras av ett faktiskt behov, vilket ska vägas mot vikten av att värna rättssäkerhet och personlig integritet, se t.ex. Integri- tetsskyddskommitténs betänkande Skyddet för den personliga integriteten (SOU 2007:22, del 1 s. 176–177). Som nämns i avsnitt 5.3 skulle hemlig dataavläsning kunna användas för att samla in olika typer av uppgifter. För att besvara frågan om det finns ett behov av åtgärden bör det klargöras vilka typer av uppgifter som behovsanalysen omfattar. I likhet med utredningen anser regeringen att behovsanalysen bör utgå från fem olika uppgiftstyper: –innehåll i och uppgifter om meddelanden som överförs eller överförts i elektroniskt kommunikationsnät –platsuppgifter (av utredningen benämnt lokaliseringsuppgifter) –avlyssning av samtal m.m. –uppgifter som finns elektroniskt lagrade och uppgifter som visar hur viss teknisk utrustning används. De fyra första uppgiftstyperna avser uppgifter som de brottsbekämpande myndigheterna kan få tillstånd att i hemlighet samla in genom hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation, hem- lig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. Den sista uppgifts- typen avser uppgifter som inte är möjliga att i hemlighet eller löpande få tillgång till . Uppgifterna kan dock till viss del inhämtas i hemlighet , men endast om de överförs i ett elektroniskt kommunikations- nät (och då genom hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation). Uppgifterna kan även inhämtas genom beslag trots att de inte har överförts i ett elektroniskt kommunikationsnät. En sådan inhämtning kan dock inte göras i hemlighet (jfr dock förslagen om senarelagd underrättelse om beslag i SOU 2017:100). De brottsbekämpande myndigheterna kan så- ledes få tillgång till vissa av dessa uppgifter . Det görs dock under något andra förutsättningar än om hemlig dataavläsning kan användas. När det gäller de fyra första uppgiftstyperna har det vid införandet av vart och ett av dessa hemliga tvångsmedel gjorts en bedömning att det finns ett reellt behov för de brottsbekämpande myndigheterna att kunna samla in uppgifterna. Det har inte framkommit något som tyder på att den bedömningen inte skulle ha fortsatt giltighet. Tvärtom har regeringen återkommande i sin årliga redovisning till om användningen av hemliga tvångsmedel konstaterat att de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel har varit ett ändamålsenligt och nöd- Prop. 2019/20:64 vändigt instrument i brottsbekämpningen (se t.ex. skr. 2018/19:19 s. 39, 2017/18:69 s. 35 och skr. 2016/17:69 s. 36). I den delen måste det därför göras en analys av i vilken utsträckning det finns ett reellt behov av nya metoder eller tekniker för att kunna komma åt uppgifterna. Även när det gäller den femte uppgiftstypen är det klarlagt att det i vart fall till viss del finns ett behov av uppgifterna. Sådana uppgifter används nämligen mycket frekvent i brottsutredningar och de brottsbekämpande myndighe- terna kommer i vart fall delvis åt uppgifterna genom beslag. Beslag kan dock i princip inte användas i hemlighet (även om ett förslag om en sorts hemliga beslag bereds inom , se SOU 2017:100). I den delen får därför frågan om behovet av att kunna samla in uppgifter i hemlighet en mer framträdande plats. 8.2Behovet av hemlig dataavläsning som metod för att verkställa befintliga hemliga tvångsmedel Regeringens bedömning: Det finns ett påtagligt behov av nya och bättre metoder för att i hemlighet komma åt uppgifter som får hämtas in med befintliga tvångsmedel men som på grund av den tekniska utvecklingen och brotts- och samhällsutvecklingen i övrigt inte går att komma åt. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som kommente- rar behovet av hemlig dataavläsning instämmer i utredningens bedömning. De instämmer också i den problembild som utredningen redovisar. Bland andra ombudsmän (), , , , , , , , , Tullver- ket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och kristna råd delar bedömningen att det finns ett klart behov av hemlig dataavläsning. Även anser att ett sådant behov finns genom att den information som på laglig väg kan hämtas in har reducerats kraftigt. Säkerhetspolisen tillägger att de senaste årens tek- niska utveckling, liksom brotts- och samhällsutveckling i övrigt, inneburit att de brottsbekämpande myndigheterna kan ta del av många av de uppgifter som man tidigare fick del av genom användande av straffprocessuella tvångsmedel. anser att det på teleområdet finns behov av att under en förundersökning genom hemlig dataavläsning få del av uppgifter avseende elektronisk kommunikation. Det rör sig enligt nämnden om en ny verkställighetsform som såvitt kan bedömas inte medför några möjligheter att få fram annan information än vad tvångsmedlen ger . Nämnden anser däremot inte att utredningen förmått visa ett påtagligt behov av hemlig dataavläsning vid hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. Det kommer att innebära en väsentlig utökning av myndigheternas möjlighet att i hem- lighet kartlägga enskildas liv. Dessa tvångsmedel tillhör de mest integri- tetskränkande och bör som utgångspunkt användas restriktivt. () anför att utredningen inte har redovisat statistik eller någon övergripande bild av behovets om- fattning och anser därför att det inte kommit fram ett tillräckligt starkt behov av att införa hemlig dataavläsning. Skälen för regeringens bedömning Innehåll i och uppgifter om meddelanden Den tekniska utvecklingen har inneburit att allt mindre kommunikation sker via traditionell telefoni. Det beror både på de nya internetbaserade kommunikationstjänster som utvecklats och som används allt mer och på att det finns en generell utveckling som innebär att traditionell telefoni övergår till att vara ip-baserad. Med detta menas förenklat att samtalsöver- föringen görs i form av datapaket som sätts ihop till ett obrutet flöde hos mottagaren, vilket skiljer sig från den teknik som används vid traditionell telefoni. Enligt utredningen råder det konsensus bland brottsbekämpande myn- digheter om att hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kom- munikation är långt ifrån lika effektiva metoder för avlyssning och övervakning av datakommunikation som de varit tidigare (se myndig- heternas behovsbeskrivning avseende hemlig dataavläsning, bilaga 2 till utredningens betänkande s. 603–689). I remissbehandlingen anför bl.a. och att framför allt kryptering och anonymisering har lett till att befintliga hemliga tvångsmedel har minskat i effektivitet . Även anser att det finns ett behov av mer effektiva metoder för att bekämpa och utreda brott. Enligt utredningen är av den avlyssnade inter- nettrafiken krypterad. Det beror enligt utredningen på ny teknik, kriminellas medvetenhet om polisens metoder och framför allt den ökande krypteringsgraden i kommunikation mellan kriminella. Följden av den ökade krypteringen är att det är svårt att på förhand förutse om tvångs- medelsanvändningen kommer att vara lyckosam och att det ofta är till- fälligheter som avgör om användningen ger resultat. Det har framhållits att i stort sett samtliga appar och program som används för kommunikation har inbyggda funktioner för skydd och säkerhet som minskar värdet av tvångsmedlen och att problemen ökar . Vidare har de brotts- bekämpande myndigheterna uppgett att den kommunikation som kan avlyssnas är tämligen ointressant. () ifrågasätter inte myndig- heternas upplevda behov men saknar statistik och en övergripande bild av behovets omfattning. anser att utredningen i detta avseende uppvisar sådana brister att den inte kan läggas till grund för att införa hemlig dataavläsning. Det är i och för sig så att det saknas fullständig stati- stik över hur kriminaliteten ökat, minskat eller bytt skepnad och hur det påverkar behovets omfattning. Det finns dock, förutom de brotts- bekämpande myndigheternas uppfattning om behovet, även uppgifter från och Europol (se avsnitt 6.1) som visar brotts- utvecklingen och dess betydelse för behovet av hemlig data- avläsning. Som anges i avsnitt 8.4 anser regeringen dessutom inte att det finns något utpräglat behov av exakta statistiska uppgifter för att göra nödvändiga överväganden i frågan. Regeringen delar således inte bedöm- ningen att underlaget är så bristfälligt att det inte kan läggas till grund för att införa hemlig dataavläsning. Regeringen redovisar till hur reglerna om hemliga tvångsmedel har använts (avsnitt 4.7). Av de två senaste årens redovisningar framgår att kryptering utgör ett problem vid verkställighet av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (skr. 2017/18:69 och skr. 2018/19:19). Enligt de brottsbekämpande myndighe- terna beror det på att personer som är medvetna om att de kan komma att avlyssnas tenderar att övergå från vanliga telefonsamtal till att kommuni- cera på ett sådant sätt att vedertagen avlyssning inte är möjlig. Utöver problemet med kryptering finns anonymisering (avsnitt 7.2). Det kan t.ex. handla om att en avlyssnad person övergår från att använda inter- netåtkomst via sitt mobilabonnemang till att använda ett wifi-nätverk. Även om syftet med det kan vara helt legitimt så omöjliggör det avlyssning av kommunikationen. Andra förfaranden som medför anonymisering är särskilda tjänster som används just för att uppnå ett anonymt användande av internet, t.ex. genom att byta ut personens riktiga ip-adress mot en ano- nym sådan. Utredningen drar slutsatsen att en metod som ger tillgång till krypterade och anonymiserade uppgifter i klartext skulle vara mycket värdefull för de brottsbekämpande myndigheterna. Regeringen delar, i likhet med flertalet remissinstanser, den bedömningen och menar att det föreligger ett påta- gligt behov för de brottsbekämpande myndigheterna att med nya metoder kunna bereda sig tillgång till innehållet i och uppgifter om meddelanden som man har en laglig, men inte praktisk, möjlighet att inhämta. Som påtalar rör det sig om en ny verkställighetsform som såvitt kan bedömas inte medför några möjligheter att få fram någon annan typ av information än vad hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation kan ge . Hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation är möjliga åtgärder både i underrättelseverksamhet och i brottsutredande verksamhet. De problem som gör sig gällande avseende kryptering och anonymisering skiljer sig inte åt beroende på om inhämtningen av upp- gifter görs i underrättelse- eller förundersökningsverksamhet. Behovet är därför enligt regeringens mening lika starkt oavsett i vilket skede av brotts- bekämpningen som inhämtningen görs. Detsamma gäller vid särskild utlänningskontroll. Sammanfattningsvis anser regeringen i likhet med utredningen att kryp- tering och anonymisering medför stora negativa konsekvenser för de brottsbekämpande myndigheterna. Det kan till exempel innebära att ut- redningar läggs ned eller väljs bort i ett tidigt skede eftersom befintliga utredningsåtgärder inte är en framkomlig väg. En annan effekt är att utred- ningarna inte kommer åt ledare för organiserad brottslighet med hierarki- ska strukturer eftersom de sällan kan kopplas till brotten, trots att de brotts- bekämpande myndigheterna anser sig ha en god bild av vilka dessa per- soner är. Det finns således ett påtagligt behov av ett nytt hemligt tvångs- medel så att de brottsbekämpande myndigheterna återfår sin förmåga att inhämta innehåll i och uppgifter om meddelanden. Uppgift om geografisk position De brottsbekämpande myndigheterna har ett behov av att kunna ta reda på var en viss teknisk enhet, som har betydelse i en brottsutredning eller i underrättelseverksamhet, finns eller har funnits, även om den misstänkte är okänd. En sådan uppgift kan vara värdefull även i situationer där den misstänkte är känd för den brottsbekämpande myndigheten, för att få veta var den misstänkte befinner sig eller i vilka miljöer han eller hon rör sig. Både i förundersökningsverksamhet och i underrättelseverksamhet har de brottsbekämpande myndigheterna möjlighet att få tillgång till lokali- seringsuppgifter avseende bl.a. mobiltelefoner. Det kan handla om upp- gifter om vilken basstation en telefon eller annan elektronisk kommunika- tionsutrustning varit uppkopplad mot i samband med kommunikation. Uppgifter om var en elektronisk kommunikationsutrustning befinner eller har befunnit sig finns inte bara hos teleoperatören utan också i utrustningen. Hemlig dataavläsning kan därför användas för att ta del av sådana uppgifter, t.ex. uppgifter som finns sparade i en telefon med platsinformation eller genom aktivering av inbyggd positionerings- utrustning som exempelvis GPS. Dessa uppgifter kan vara betydligt mer exakta än de som kan hämtas in från operatören om vilken mast telefonen kopplat upp sig mot.