prop · H70352 · 2019-12-11 00:00:00 — Förutsättningarna för att kunna skapa en långsiktigt god livsmiljö be- stäms i betydande utsträckning av hur den byggda miljön utvecklas och bevaras. Den fysiska planeringen, med dess uppgift att söka den lokali- sering eller den fysiska struktur som är lämpligast för olika anläggningar och verksamheter, har således stor betydelse för miljöutvecklingen. I detta sammanhang finns anledning att betona att natur- och kulturmiljön utgör viktiga värden som måste beaktas i den fysiska planeringen. Vissa natur- och kulturvärden måste bevaras oförändrade på grund av deras särart eller karaktär medan andra kan ingå som delar i förändringen och utvecklingen av den byggda miljön. De senare mer vardagliga miljöerna kräver också hänsyn och omsorg i den fysiska planeringen. Med miljöproblemens förändring – från industriella verksamheters punkt- visa utsläpp till diffusa utsläpp – ökar behovet av en allmän insikt om sam- banden mellan miljöförändringar i stort och lokalt livsmönster i det moderna samhället. I den kommunala planeringen finns en potential för kretsloppstänkande och möjligheter att finna former för en hållbar sam- hällsutveckling, där inte minst översiktsplaneringen kan beskriva kom- plexa samband och tydliggöra effekter av olika handlingsalternativ i ett mer övergripande perspektiv. Översiktsplaneringen ger i detta sammanhang goda möjligheter att på lokal nivå bättre och mer samordnat ta om hand miljöfrågorna liksom andra angelägna framtidsfrågor. Genom att den är sektorsövergripande till sin karaktär, kan denna planering medverka till en hållbar utveckling. Lika viktigt är emellertid att erinra den fysiska planeringens begränsningar så att inte uppmärksamheten tas från områden där åtgärder kan vara mer verksamma. Med detta som bakgrund finns anledning att beskriva förslagens konse- kvenser för miljön. I kapitel 5 föreslås i huvudsak att kommunen varje mandatperiod ska ta fram en planeringsstrategi och tydligare bestämmelser för när översikts- planen ska anses vara aktuell. På ett övergripande plan kan förslagen förväntas leda till att kommun- erna i högre grad håller sina översiktsplaner aktuella. Att översiktsplanen hålls aktuell bör generellt sett vara positivt för miljön. Det beror bl.a. på att aktuella bygg- och utvecklingsprojekt kan sättas in i ett större samman- 2019/20:52 hang än vad som ofta är fallet när det är fråga om en enskild detaljplan. När en ny översiktsplan tas fram – för att ersätta en äldre plan – ges även möjlighet att ompröva gamla ställningstaganden, där förutsättningarna ofta har förändrats och nya kunskaper kan ha tillkommit. Det gäller bl.a. behovet av hänsyn till miljökvalitetsnormer, klimatförändringar och risken för olyckor, översvämning, skred och erosion. Dessutom medför en ny plan normalt att den önskade bebyggelseutvecklingen kommer att miljö- bedömas, vilket inte alltid har varit fallet med de gällande planerna. I avsnitt 5.3 föreslås att översiktsplanen måste vara aktuell för att det s.k. standardförfarandet och det samordnade förfarandet ska få tillämpas. Även detta förslag bedöms vara positivt från miljösynpunkt. Dels direkt, genom att det utökade förfarandet ger allmänheten och miljöorganisationer m.fl. bättre möjligheter att lämna synpunkter på de åtgärder som detaljplanen möjliggör. Det är angeläget när översiktsplanen inte är aktuell och därmed inte kan ge vägledning för hur mark och vatten bör användas. Dels in- direkt, genom att kravet bör fungera som incitament för kommunen att hålla översiktsplanen aktuell. I avsnitt 5.3 föreslås även att översiktsplanen måste vara aktuell för att planen ska kunna ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett område som är lämpligt för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Även detta förslag bör vara positivt för miljön. Att ta fram en översiktsplan I avsnitt 6.4 föreslås tydligare bestämmelser om strategiska miljöbedöm- ningar. Förslaget avser både översiktsplaner och detaljplaner. Genom att det blir tydligare hur regelverket ska tillämpas bör det även bli lättare för andra aktörer att bedöma om kommunen tillämpar bestämmelserna på ett korrekt sätt. Det bör i begränsad utsträckning kunna leda till att miljö- aspekter uppmärksammas i fler fall. När det gäller översiktsplaner görs en strategisk miljöbedömning, mot bakgrund av att översiktsplanen normalt ska antas medföra en betydande miljöpåverkan utifrån kriterierna i miljöbedömningsförordningen (2017:966). När det gäller detaljplaner är det mindre vanligt att planen miljöbedöms, vilket medför att ett tydligare regelverk kan förväntas leda till en marginell ök- ning av antalet detaljplaner som miljöbedöms. Övriga förslag i kapitel 6 bör ha liten eller ingen påverkan på miljön. Översiktsplanens innehåll och utformning I avsnitt 7.3 föreslås att översiktsplanens redovisning av grunddragen i fråga om den avsedda användningen ska redovisas för hela kommunen. Grunddragen ska framgå av en karta. I många översiktsplaner ligger tyngdpunkten ofta på utvecklingen av den byggda miljön, medan landsbygdsfrågorna kan behandlas på ett mer summariskt sätt. Förslaget att planens redovisning av den avsedda använd- ningen ska redovisas för hela kommunen bör kunna leda till att lands- bygdsfrågorna kan uppmärksammas på ett bättre sätt i planen. Förslaget kan även ha betydelse för redovisningen av landskapsfrågorna (se även avsnitt 10.8 om förhållandet till den europeiska landskapskonventionen). I avsnitt 7.4 föreslås att kommunen inte längre ska behöva redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att ta hänsyn till allmänna intressen, vid beslut om användningen av mark- och vattenområden, kommer att till- godoses. I stället ska kommunen redovisa de förhållanden som med hän- syn till de allmänna intressena i 2 kap. PBL kan ha en väsentlig betydelse för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Riksintressen enligt 3 och 4 kap. ska dock alltid redovisas. Förslaget medför att kommunen ges större möjlighet att bedöma vilka förhållanden som behöver redovisas i planen, vilket ger kommunen bättre möjligheter att utforma översiktsplanen efter sina egna behov och förut- sättningar. Kommunen kommer även i fortsättningen behöva förhålla sig till samtliga allmänna intressen enligt 2 kap. PBL, men det är bara sådana förhållanden som med hänsyn till de allmänna intressena kan ha en väsent- lig betydelse för angivna beslut som kommer att behöva redovisas i över- siktsplanen. Förslaget innebär även att kommunen ska redovisa sin syn på hur nämn- da förhållanden bör beaktas. Det medför att redovisningen även ska om- fatta kommunens syn på hur olika miljöförhållanden bör beaktas, förutsatt att dessa kan ha väsentlig betydelse för beslut om hur mark- och vatten- områden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Jämfört med den nuvarande regleringen bör detta leda till att kommunens ställningstaganden kring olika miljöförhållanden bör bli tydligare, vilket bör vara gynnsamt från miljösynpunkt. I fråga om riksintressen och miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljö- balken gäller dock att kommunen ska förhålla sig till dessa på samma sätt som . Det innebär att kommunen ska redovisa hur riksintressen ska tillgodoses och hur gällande miljökvalitetsnormer ska följas. Förslaget kan förväntas leda till en diskussion mellan kommunen och statliga och andra myndigheter om vilka förhållanden som ska anses vara väsentliga och som därmed ska redovisas i översiktsplanen. Det bör gynna dialogen om hur olika miljöfrågor bör hanteras. I avsnitt 7.5 föreslås att det av översiktsplanen även ska framgå områden eller verksamheter som angår flera kommuner eller är av regional betyd- else. Förslaget medför att det blir tydligare om det förekommer natur- och kulturvärden av regional eller mellankommunal betydelse i kommunen och vilka områden som i så fall berörs av detta. I avsnitt 7.6 föreslås att översiktsplanen enbart ska behöva innehålla en redovisning av planens väsentliga konsekvenser. Förslaget bör ha liten praktisk betydelse för vilka konsekvenser som redovisas i planen eftersom förslaget främst utgör en kodifiering av hur kommunerna redo- visar konsekvenser i sina översiktsplaner. Förslaget påverkar inte vilka konsekvenser som behöver redovisas inom ramen för en strategisk miljö- bedömning. Övriga förslag i kapitel 7 bör ha liten eller ingen påverkan på miljön. Statens medverkan i översiktsplaneprocessen I avsnitt 8.2 föreslås att även bör ge råd om tillämpningen av PBL inom ramen för ett samråd om ett förslag till översiktsplan, om det behövs från allmän synpunkt. Förslaget avser huvudsakligen råd om den formella tillämpningen av PBL och har således begränsad betydelse från framgår dock att under samrådet ska tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden (3 kap. 10 § 2 PBL). Det innebär att ska tillhandahålla underlag och ge råd i olika miljöfrågor. I avsnitt 8.3.1 föreslås att det av granskningsyttrande en- bart ska framgå hur kommunens förslag till översiktsplan förhåller sig till de s.k. granskningsgrunderna. Förslaget innebär således en begränsning av vad länsstyrelserna får redovisa i granskningsyttrandet. inte heller får redovisa invändningar som kan vara motivera- de från miljösynpunkt i yttrandet, om dessa inte har någon koppling till Många miljöfrågor torde dock ha sådan koppling, t.ex. frågor om riksintressen, miljökvalitetsnormer, strandskydd, natur- och kulturvärden av regional eller mellankommunal betydelse eller frågor som innebär att en bebyggelse eller ett byggnadsverk kan antas bli olämp- ligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion (se 3 kap. 16 § PBL). Även om förslaget begränsar vilka synpunkter som kan ingå i gransk- ningsyttrandet finns det emellertid inget som hindrar från att på annat sätt lämna andra synpunkter på översikts- planen än de som avser granskningsgrunderna. Om så sker, ska sådana synpunkter redovisas i det särskilda utlåtande som kommunen ska upprätta efter granskningstiden där kommunen ska sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anled- ning till (3 kap. 17 § PBL). Det innebär att även i fortsätt- ningen kan förmedla de synpunkter som myndigheten har på kommunens förslag till översiktsplan. Det är dock enbart granskningsyttrandet som kommunen behöver redovisa tillsammans med den antagna planen. medför potentiellt att det kan bli något svårare för den som ska tillämpa planen att uppmärksamma sådana miljöfrågor som inte berör gransknings- Sammanfattningsvis bör förslaget ha begränsad betydelse för miljön. I avsnitt 8.4 föreslås att under den andra halvan av tiden mellan två ordinarie val ska redovisa ett underlag till kommunen i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. I underlaget ska ange hur dessa intressen förhåller sig till översiktsplanen och om granskningsyttrande i någon del inte längre gäller. Förslaget innebär att det blir tydligare att ska redovisa ett underlag till kommunen. Även olika miljöfrågor kan utgöra sådana statliga och mellankommunala intressen av betydelse för översiktsplanens aktua- Att det blir tydligare att regelbundet ska redovisa ett sådant underlag bör ha betydelse för vilka miljöfrågor som kommunen Det gäller i första hand kommunfullmäktiges arbete med planeringsstrategin och bedömningen av i vilken utsträckning den gällan- de planen är aktuell. Därmed kan det även få betydelse för vilka frågor som kommunen uppmärksammar vid en översyn av planen. Förslaget innebär att i underlaget ska ange hur sådana stat- liga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översikts- planens aktualitet förhåller sig till översiktsplanen. Det kan exempelvis Prop. 2019/20:52 handla om att bedömer att översiktsplanen är förenlig med ett nytt riksintresseanspråk eller att det är lämpligt att bebygga ett område på grund av risken för översvämning. Även det bör ge positiva konsekvenser för miljön. I underlaget ska även ange om gransknings- yttrande i någon del inte längre gäller. Det kan exempelvis handla om att i yttrandet har motsatt sig ny bebyggelse i ett område som när översiktsplanen upprättades utgjorde en del av ett större vägreservat av riksintresse. När den slutliga vägsträckningen väl lagts fast kan syn- punkterna i yttrandet ha förlorat i aktualitet. Kommunen ska då underrättas om att tidigare framförda synpunkt inte längre gäller. Det skulle indirekt kunna gynna miljön, t.ex. om en tidigare uttalad restriktion inte längre gäller vilket skulle kunna leda till att en ny bebyggelse görs tätare och därmed resurseffektivare. I avsnitt 8.5 föreslår regeringen att ska överpröva kom- munala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser, om beslutet kan antas innebära att ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till männi- skors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Ändringen är huvudsakligen av formell karaktär vilket innebär att den bör ha begränsad betydelse för miljön. Övriga förslag i kapitel 8 bör ha liten eller ingen påverkan på miljön. Äldre översiktsplaner upphör att gälla Att äldre översiktsplaner upphävs bör huvudsakligen vara positivt från miljösynpunkt. Även detta förslag kan på ett övergripande plan förväntas leda till att kommunerna i högre grad håller sina översiktsplaner aktuella. Som anförts ovan (under rubriken översiktsplanering) beror det bl.a. på att aktuella bygg- och utvecklingsprojekt kan sättas in i ett större sammanhang än vad som ofta är fallet när det är fråga om en enskild detaljplan. När en ny översiktsplan tas fram – för att ersätta en äldre plan – ges även möjlighet att ompröva gamla ställningstaganden, där förutsättningarna ofta har förändrats och nya kunskaper kan ha tillkommit. Det gäller bl.a. behovet av hänsyn till miljökvalitetsnormer, klimatföränd- ringar och risken för olyckor, översvämning, skred och erosion. Dessutom medför en ny plan normalt att den önskade bebyggelseutvecklingen kom- mer att miljöbedömas, vilket inte alltid har varit fallet med de gällande planerna. I enstaka fall skulle ett upphävande av äldre planer kunna leda till att byggandet i stället sker planlöst, vilket ofta är sämre från miljösynpunkt. Även om kommunen väljer att inte ta fram en ny fördjupning för en viss tätort, kommer den upphävda planen fortfarande kunna fungera som ett planeringsunderlag vid efterföljande planering och prövning. Sammantaget bör förslaget i huvudsak vara positivt från miljösynpunkt. Särskilt om de nationella miljökvalitetsmålen Kommunernas översiktsplanering påverkar möjligheterna att nå de natio- nella miljökvalitetsmålen. I stort sett alla de 16 miljökvalitetsmålen påver- kas av fysisk planering och i synnerhet miljökvalitetsmålet God bebyggd 2019/20:52 miljö. Att översiktsplaneringen sker kontinuerligt och att översiktsplanen därmed hålls aktuell främjar möjligheterna att nå de nationella miljö- kvalitetsmålen. Den tid som åtgår för plan- och byggprocessen är relativt lång, vilket bl.a. påverkar förutsättningarna för en effektiv konkurrens i byggsektorn. De långa processerna kan innebära att stora personella och ekonomiska resurser tas i anspråk från byggherren. Detta medför t.ex. att många mindre aktörer i byggsektorn saknar förutsättningar för att genomföra bygg- projekt som förutsätter detaljplaneläggning. Regeringens förslag om tydligare krav på översiktsplanens innehåll, att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna med- dela föreskrifter om standarder och att kommunen ska anta en planerings- strategi varje mandatperiod bör leda till att byggföretag m.fl. får bättre möjlighet att bedöma förutsättningarna för detaljplanering och bygglov. Regeringen bedömer att det i förlängningen bidrar till att förbättra förut- sättningarna för bostadsbyggandet, genom en mer effektiv plan- och bygg- process, även om förslagen inte kan antas medföra fler bostäder i sig. Ökad förutsebarhet för efterföljande planering och prövning bidrar även till bättre förutsättningar för små företags arbetsförutsättningar, konkur- rensförmåga och villkor i övrigt. 10.8EU-rätten och andra internationella åtaganden har ratificerat den s.k. Århuskonventionen (konventionen om till- gång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor). I konventionen förklaras att ett tillfredsställande miljöskydd är väsentligt för människors välbefinnande och för deras åtnjutande av grundläggande mänskliga rättigheter (se prop. 2009/10:184 s. 57). Enligt konventionen har varje människa rätt att leva i en miljö som är förenlig med hälsa och välbefinnande men har också en skyldighet att skydda och förbättra miljön för nuvarande och kommande generationer. För att åstadkomma dessa rättigheter och skyldigheter anger konventionen att medborgarna måste ha tillgång till miljöinformation, rätt att delta i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Enligt konventionen har miljöorganisationer en särskilt viktig roll och tillerkänns därför samma rättigheter som den berörda allmänheten i övrigt. Förslagen i denna proposition får begränsad betydelse för allmänhetens och enskildas möjligheter till delaktighet och insyn. Förslaget att översikts- planer ska finnas tillgängliga på kommunens webbplats (avsnitt 7.8.2) bidrar till ökad insyn, men eftersom kommunerna i hög utsträckning tillhandahåller översiktsplanerna på webben får det liten praktisk betydelse. Förslaget att det ska framgå att kommunens beslut om planeringsstrategi får överklagas enligt 13 kap. 1 § PBL säkerställer till- gången till rättslig prövning (avsnitt 5.1). I propositionen föreslås tydligare bestämmelser om strategiska miljö- Prop. 2019/20:52 bedömningar. Förslaget berör kraven i det s.k. SMB-direktivet (se avsnitt Förslagen i propositionen bedöms vara förenliga med . uppmärksammar att utredningen inte berör den europeiska landskapskonventionen (SÖ 2011:5), som ratifice- rade 2010. Förbundet framhåller att översiktsplaneinstrumentet sannolikt är ett av de bästa legala styrmedlen för att skapa en helhetssyn som främjar en god hushållning med landskapet i respektive kommun. Förbundet anser bl.a. att betänkandet behöver kompletteras med uppgifter om hur över- siktsplaneringen ska ta hand om intentionerna i konventionen. Den europeiska landskapskonventionen är en regional konvention för som handlar om att slå vakt om och erkänna betydelsen av det omgivande landskapet. Konventionen syftar till att förbättra skydd, för- valtning och planering av europeiska landskap. Ett annat syfte är att främja samarbetet kring landskapsfrågor inom och att stärka allmänhetens och lokalsamhällets delaktighet i det arbetet. Konventionen innefattar alla typer av landskap, såväl agrara som (skr. 2009/10:94 s. 13). I avsnitt 7.3 föreslås att översiktsplanens redovisning av grunddragen i fråga om den avsedda användningen ska redovisas för hela kommunen. Grunddragen ska framgå av en karta. Som framhållits i avsnitt 10.6 ligger tyngdpunkten i många översiktsplaner på utvecklingen av den byggda miljön, medan landsbygden ibland behandlas på ett mer summariskt sätt. Förslaget att planens redovisning av den avsedda användningen ska redo- visas för hela kommunen bör leda till att både landsbygds- och landskaps- frågorna uppmärksammas på ett bättre sätt i planen. Regeringen anser att förslagen i propositionen är förenliga med kon- ventionen. Konsekvenserna av en utvecklad översiktsplanering genom en förbättrad samhällsplanering bör i förlängningen komma enskilda till del, exempelvis i form av en bättre bostadsförsörjning, möjligheter till förbättrad arbets- pendling, starkare lokalt och regionalt näringsliv och ökad hänsyn till natur- och kulturvärden. En utvecklad översiktsplanering bör även leda till en ökad publik debatt kring kommunernas fysiska utveckling, vilket bör stärka förutsättningarna för allmänheten att delta i olika former av med- borgardialog. En utvecklad översiktsplanering kan i förlängningen även påverka sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet. För- slagens konsekvenser i dessa avseenden är dock svåra att bedöma. Förslaget att översiktsplanens redovisning ska täcka hela kommunen bör ge förutsättningar för att landsbygdsfrågorna ska uppmärksammas bättre i planen (se avsnitt 10.8). Förslagen bör inte påverka jämställdheten mellan män och kvinnor eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 2019/20:52 11 I följande avsnitt kommenteras förslaget till lag om ändring i och förslaget till lag om ändring i (2010:900). De ändringar som enbart innebär att en bestämmelse byter beteckning kommenteras inte särskilt. 11.1Förslaget till lag om ändring i 18 e § Med område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen avses vid till- lämpningen av 18 d § ett område som 1.är lämpligt för utvecklingen av landsbygden, 2.är av ett sådant slag och har en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt, 3.endast har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften, a)i eller i närheten av tätorter, b)i ett kust- eller kustskärgårdsområde från Forsmark till Klockestrand vid eller från Skataudden vid Näskefjärden till gränsen mot , c)på , eller d)vid , , , Siljan, , Skattungen, eller mellan och Skattungen, om det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området, och 4. inte är ett kust- eller kustskärgårdsområde från gränsen mot till Fors- mark, utmed eller i från Klockestrand vid Ångerman- älven till Skataudden vid Näskefjärden. En aktuell översiktsplan enligt 3 kap. 1 och 25 §§ (2010:900) ska ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett sådant område som avses i första stycket. Översiktsplanen är inte bindande. Paragrafen innehåller bestämmelser om vad som avses med område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Ändringen i andra stycket innebär ett krav på att översiktsplanen ska vara aktuell för att ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett sådant område. Bestämmelser om när översiktsplanen är aktuell finns i 3 kap. 25 § (2010:900). Att översiktsplanen kan vara helt eller delvis aktuell framgår av 3 kap. 23 § första stycket 2 samma lag. Kravet på att översiktsplanen ska vara aktuell gäller enbart den del av planen som har betydelse vid bedömningen av om en plats ligger inom ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Planens vägledande funktion påverkas alltså inte av att planen inte är aktuell i någon annan del än den som har betydelse vid en sådan bedömning. Övervägandena finns i avsnitt 5.3. Denna lag träder i kraft . Äldre bestämmelser gäller fortfarande vid prövningen av en fråga om upp- hävande av eller dispens från strandskyddet i ärenden som har påbörjats före ikraft- trädandet och för mål och ärenden som avser överklagande av sådana ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Enligt punkten 1 träder lagen i kraft , vilket innebär Prop. 2019/20:52 att kravet på att översiktsplanen ska vara aktuell inte börjar gälla förrän den tidpunkt då kommunen senast ska ha antagit en planeringsstrategi enligt 3 kap. 23 § (2010:900). Enligt punkten 2 ska äldre bestämmelser fortfarande gälla vid pröv- ningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet i ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och för mål och ärenden som avser överklagande av sådana ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Ett ärende om detaljplan i vilket kommunen beslutar att upphäva strand- skyddet genom en bestämmelse i planen, bör anses ha påbörjats när ett formellt beslut att inleda planläggningen har fattats.