prop · H60396 · 2019-04-11 00:00:00 — I vissa fall kan brott utredas utan förundersökning genom en s.k. förenklad utredning (23 kap. 22 § ), men det saknar praktisk betydelse här. Förbudet bör omfatta både användning för att inleda (eller återuppta) en förundersökning och användning i en pågående förundersökning. Eftersom förbudet alltså bör vara allmänt, bör det när det gäller användning i en pågående förundersökning inte bara vara otillåtet att lägga uppgifter till grund för ett beslut, t.ex. ett beslut om tvångsmedel. Enligt regeringens uppfattning bör det inte heller vara tillåtet att i brottsutredande syfte t.ex. använda uppgifter som utgångspunkt för frågor under ett förhör. Ett förbud mot användning av uppgifter för att utreda brott omfattar inte användning för andra ändamål. Förbudet bör därför, i linje med det som JO anför, inte hindra t.ex. att uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt används inom underrättelseverksamheten för att få fram Prop. 2018/19:96 ytterligare uppgifter som i sin tur kan användas för att utreda brott. 7.3Bör viss användning av uppgifter för att utreda brott vara tillåten? Regeringens bedömning: Det bör inte göras några undantag från förbudet mot användning av uppgifter för att utreda brott. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot bedömningen. JO avstyrker bedömningen och anser att promemorian inte redovisar skäl som väger tillräckligt tungt för att kunna läggas till grund för ett undantagslöst förbud. JO konstaterar att förbudet omfattar uppgifter som är till fördel för misstänkta och anför att det måste krävas synnerligen starka motstående intressen för att man ska kunna acceptera ett förbud som saknar en ventil för uppgifter som klart visar att en person är oskyldig. JO ifrågasätter inte att underrättelserna ofta kan innehålla utomordentligt skyddsvärda uppgifter, men anser att det inte framstår som klart att sekretessintresset alltid måste ges företräde. Enligt JO bör man överväga om det inte bör finnas ett visst utrymme för intresseavvägningar. Om man godtar promemorians bedömning att man bara kan acceptera undantag som inte leder till något röjande av uppgifter, tycker JO att man bör överväga möjligheten att begränsa den misstänktes insynsrätt. JO anser vidare att förbudet, eftersom det omfattar användning av uppgifter för att inleda en förundersökning, ger upphov till frågor om vilket utrymme som finns för att förhindra brott som är förestående och där det därför inte finns tid att genom underrättelseverksamhet skaffa fram annan information som kan läggas till grund för tvångsmedel. Om det krävs att polisen t.ex. gör en husrannsakan förutsätter JO att det sker och enligt JO bör det då finnas ett tydligt lagstöd för det. Enligt kan den omständigheten att förbudet omfattar uppgifter som är till fördel för misstänkta inte anföras som ett skäl för att inte genomföra förslaget. Domstolen anser att förbudet inte innebär någon försämring i rättssäkerhetshänseende, eftersom dagens ordning innebär att myndigheterna inte alls får tillgång till uppgifterna om en förundersökning har inletts. Enligt hovrätten bör det dock ändå övervägas om det är möjligt att införa någon form av ventil, så att det i uppenbara fall blir möjligt att ta till vara uppgifter som talar till en misstänkts fördel. En följd kan enligt domstolen vara att insynsrätten behöver begränsas. Hovrätten konstaterar vidare att flera tvångsmedel som kan behövas för att ingripa mot förestående brott kräver att en förundersökning inleds. Om uppgifterna inte får användas för att utreda brott, kan tvångsmedlen inte användas. och har också synpunkter på förbudets utformning. invänder mot att förbudet omfattar uppgifter som är till fördel för misstänkta. anför att det är tveksamt om det är tillåtet att generellt hemlighålla alla uppgifter från signalspaning och anser att en proportionalitetsbedömning i varje enskilt fall förmodligen är att föredra. Skälen för regeringens bedömning Krav på en rättvis rättegång Den nya regleringens förbud mot användning av uppgifter i underrättelser från för att utreda brott bör som utgångspunkt vara absolut, dvs. gälla utan undantag. Ett förbud som är utformat på det sättet skulle, som tas upp nedan, också omfatta uppgifter som är till fördel för misstänkta och uppgifter om allvarliga brott. En grundläggande fråga är hur ett absolut förbud mot användning av uppgifter för att utreda brott förhåller sig till krav på en rättvis rättegång. Lagrådet anser att lagrådsremissens analys av den frågan inte är helt fullständig och att det mot den bakgrunden finns anledning att överväga förbudets utformning på nytt. Enligt artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () gäller att var och en vid prövningen av en anklagelse för brott ska vara berättigad till en rättvis rättegång. Var och en som blivit anklagad för brott ska också betraktas som oskyldig till dess att hans eller hennes skuld lagligen fastställts. Han eller hon har vidare vissa minimirättigheter, som kan ses som särskilt viktiga exempel på vilka villkor som ska vara uppfyllda för att en rättegång ska vara rättvis. Utmärkande för en rättvis rättegång är bl.a. att parterna är likställda och att den ena inte gynnas på den andras bekostnad samt att processen är kontradiktorisk. I brottmål innebär principen om parternas likställdhet att den misstänkte inte får ha sämre möjligheter än åklagaren att föra sin talan inför domstolen. Principen om ett kontradiktoriskt förfarande, som är nära sammanlänkad med den om parternas likställdhet, syftar till att garantera att båda parter får kännedom om allt material i processen och att de får tillfälle att framföra sina synpunkter på materialet. Bedömningen enligt artikel 6 i ska, enligt praxis, omfatta förfarandet som helhet snarare än enskilda inslag. I linje med det är frågan vilka uppgifter som får användas för att utreda brott, liksom frågorna vilken utredning som får läggas fram för en nationell domstol och hur utredningen ska värderas, i första hand en angelägenhet för den nationella rättsordningen. Om uppgifter i underrättelser från ska eller inte ska få användas för att utreda brott är därmed främst en angelägenhet för den svenska lagstiftaren. Med hänsyn till kravet på att förfarandet som helhet ska kunna betecknas som rättvist, är det dock från ett konventionsperspektiv av betydelse att ett förbud mot att uppgifter används för att utreda brott kan leda till att försvaret i ett enskilt fall inte får del av allt relevant material. Artikel 6 i innefattar ingen ovillkorlig rätt att få del av allt relevant material. Den rätt att få del av material som följer av artikeln kan i stället begränsas med hänsyn till vissa motstående intressen, t.ex. nationell säkerhet. Enligt praxis får försvarets rättigheter begränsas på det sättet bara om det är absolut nödvändigt. Om en begränsning görs ska processen, som Lagrådet framhåller, innehålla kompensatoriska inslag som säkerställer att den misstänkte ändå får en prövning är i de aktuella situationerna inte inriktad på om det varit absolut nödvändigt att undanhålla ett visst material, utan på proceduren och om den, i så stor utsträckning som möjligt, överensstämt med krav på kontradiktion och likställdhet mellan parterna och innefattat ett tillräckligt skydd för den misstänktes intressen (se t.ex. domar i målet mot , punkt 51–53, och i målet Leas mot , punkt 78 och 79). Ett krav på en rättvis rättegång finns också i 2 kap. 11 § regeringsformen. Bestämmelsen, som började gälla 2011, anknyter till artikel 6 i men har en självständig betydelse i förhållande till konventionen. I förarbetena anges att det i kravet på en rättvis rättegång ligger en rad processuella rättigheter som i materiellt hänseende redan är fastslagna i den svenska processordningen, t.ex. ett krav på att parterna ska vara likställda i ett kontradiktoriskt förfarande. Enligt förarbetena innebar den nya bestämmelsen ingen ändring i sak (se prop. 2009/10:80 s. 251 f.). Förbudet kan motiveras med hänvisning till nationell säkerhet Införandet av ett förbud mot användning av uppgifter i underrättelser från för att utreda brott kan, som konstateras i promemorian, motiveras med hänvisning till nationell säkerhet. Det följer av att uppgifterna kan behöva röjas om de används för att utreda brott. Uppgifterna i underrättelserna är synnerligen skyddsvärda och omfattas av bl.a. försvarssekretess enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Om det inte uttryckligen framgår att uppgifterna kommer från signalspaning, kan det ändå i praktiken vara uteslutet att de har hämtats in på något annat sätt. Av uppgifterna kan man dra slutsatser om både den övergripande inriktning av försvarsunderrättelseverksamheten som beslutas av regeringen och den närmare inriktning av signalspaningen som är en förutsättning för att signalspaning ska få bedrivas. Vidare kan man av uppgifterna direkt eller indirekt få kunskap om bl.a. Försvarets radioanstalts medel, metoder, förmåga och källor. Uppgifterna kan också ge kunskap om Försvarets radioanstalts internationella samarbete, t.ex. om arten och omfattningen av samarbetet, vilka utländska myndigheter som samarbetet bedrivs med och hur prioriterad en viss samarbetspartner är. Ett röjande av uppgifterna i underrättelserna kan medföra oreparerbara skadeverkningar på såväl lång som kort sikt för svensk försvarsunderrättelseförmågas förutsättningar att bidra till säkerhet. Ett avslöjande av en kapacitet att hämta in information om en viss företeelse kan skada den försvarsunderrättelseverksamhet som bedrivs för andra ändamål. Ett röjande kan också svårt skada det internationella samarbetet och vålla fara för säkerhet på den grunden. En stor del av uppgifterna är mot den här bakgrunden av synnerlig betydelse för säkerhet och alltså s.k. kvalificerat hemliga. Att uppgifterna i underrättelserna kan behöva röjas om de används för att utreda brott beror på att den misstänkte har en rätt till insyn i förundersökningen. Insynsrättens omfattning varierar beroende på i vilket skede förundersökningen befinner sig. Under pågående förundersökning gäller rätten, enligt 23 kap. 18 § , i den mån den kan utövas utan 2018/19:96 men för utredningen och med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Den som anhålls eller häktas har dessutom en rätt att ta del av de omständigheter som ligger till grund för beslutet om frihetsberövande. När den misstänkte har underrättats om att förundersökningen har slutförts begränsas insynsrätten inte längre av regler. Enligt 23 kap. 18 a § kan begränsningar dock följa av 10 kap. 3 och 3 a §§ offentlighets- och sekretesslagen. Den regleringen innebär bl.a. att den misstänkte har en ovillkorlig rätt att ta del av allt material som har betydelse för åklagarens ställningstagande i åtalsfrågan. En annan ordning har bedömts vara oförenlig med artikel 6 i (se prop. 2016/17:68 s. 62–65). Undantag för att tillgodose rättssäkerhetsintressen? Hur ett förbud mot användning av uppgifter i underrättelser från för att utreda brott närmare bör utformas – t.ex. om det bör förenas med ett undantag till fördel för misstänkta – beror också det på överväganden om nationell säkerhet. Det nationella bedömningsutrymmet är därför förhållandevis stort, även om , som Lagrådet anger, naturligtvis inte alltid godtar medlemsstaternas bedömningar av vad den nationella säkerheten kräver. Ett absolut förbud mot användning av uppgifter för att utreda brott skulle inte skapa någon bristande likställdhet mellan parterna och skulle inte heller hindra den misstänkte från att lägga fram annan utredning (jämför dom i målet mot , punkt 57). Med hänsyn till den misstänktes insynsrätt är det vidare svårt att tänka sig några undantag från förbudet som inte skulle kunna leda till ett röjande av uppgifter. I promemorian konstateras t.ex. att man inte kan göra undantag för användning som innebär att uppgifter läggs till grund för ett beslut att lägga ned en förundersökning. Ett sådant beslut kan omprövas, och då kan de uppgifter som legat till grund för nedläggningsbeslutet behöva röjas. Som anges ovan har ju den misstänkte en ovillkorlig rätt att ta del av allt material som har betydelse för åklagarens ställningstagande i åtalsfrågan. Regeringen anser mot den här bakgrunden att rätten till en rättvis rättegång inte hindrar att förbudet ges en absolut utformning. Bedömningen gäller också i förhållande till regeringsformens krav på en rättvis rättegång, även om det, som Lagrådet anmärker, har skett en viss nationell rättsutveckling på området. I bedömningen ligger att regeringen anser att den begränsning av försvarets rättigheter som förbudet kan innebära i ett enskilt fall är absolut nödvändig. När man tar ställning till om det bör göras ett undantag till fördel för misstänkta bör man också beakta att ett förbud som är förenat med ett sådant undantag skulle vara svårtillämpat. Det kan vara förknippat med betydande svårigheter att avgöra om en uppgift är av betydelse för en utredning, och det är ännu svårare att avgöra om en uppgift verkligen är till fördel för en misstänkt. En sådan bedömning förutsätter breda kunskaper om utredningen och är knuten till utredningsläget . En slutlig bedömning skulle inte kunna göras förrän utredningen avslutas. Med ett undantag till fördel för misstänkta skulle det därför finnas en inte obetydlig risk för felbedömningar. Undantaget skulle dessutom göra det svårare att begränsa spridningen av uppgifterna till utredningsverksamheten, eftersom det skulle behöva tillämpas löpande och av personer som arbetar där. Några remissinstanser har, främst utifrån lämplighetsskäl, invändningar mot eller synpunkter på ett förbud som omfattar uppgifter som är till fördel för misstänkta. Sammantaget instämmer regeringen dock i promemorians bedömning att det inte bör göras något undantag för sådana uppgifter. Som påpekar leder frånvaron av ett undantag till fördel för misstänkta inte till att rättssäkerheten i förundersökningar försämras jämfört med , eftersom polisen nu inte får del av de aktuella uppgifterna om en förundersökning har inletts. Utformningen av förbudet är inte heller någon principiell nyhet. Bestämmelserna om uppgifter som tagits emot från utländska myndigheter under villkor om användningsbegränsningar (t.ex. 5 kap. 1 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål) innebär att uppgifter kan omfattas av ett absolut förbud mot användning för att utreda brott. Vidare medför reglerna om överskottsinformation från hemliga tvångsmedel (t.ex. 27 kap. 23 a § ) att det kan vara förbjudet att använda uppgifter för att utreda brott, utan att det görs något särskilt undantag till fördel för misstänkta. Slutligen finns det bevisförbud (t.ex. den nämnda bestämmelsen i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål) som innebär att det kan vara förbjudet att använda uppgifter i rättegångar och som gäller också mot misstänkta. Om försvarets rättigheter begränsas ska processen, som framgår ovan, innehålla kompensatoriska inslag som säkerställer att den misstänkte ändå får en rättvis rättegång. Vilka sådana inslag som krävs måste, enligt regeringen, rimligen bero på vilket slags begränsningar det är fråga om. Det är därmed av betydelse att det som föreslås här är ett absolut förbud mot användning av uppgifter för att utreda brott, inte t.ex. att vissa uppgifter ska få användas utan att behöva delges den misstänkte enligt de regler som annars gäller. Regeringen föreslår, med hänsyn till det, att de brottsbekämpande myndigheterna ska begränsa enskilda tjänstemäns tillgång till uppgifter i underrättelser från (se avsnitt 7.6) och att ska ha tillsyn över polisens tillämpning av regelverket (se avsnitt 8). Enskilda kommer att kunna vända sig till nämnden, på samma sätt som de kan vända sig till andra tillsynsmyndigheter, även om nämnden enligt förslaget inte ska ha någon skyldighet att utföra kontroller på begäran av enskilda. Undantag för att tillgodose andra brottsbekämpningsintressen? Utifrån lämplighetsskäl kan man ha synpunkter på att ett absolut förbud mot användning av uppgifter i underrättelser från för att utreda brott också omfattar uppgifter om allvarliga brott. Med hänsyn till gränsdragningen mellan försvarsunderrättelseverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten är det dock inte möjligt att göra något undantag för uppgifter om allvarliga brott. Ett absolut förbuds nackdelar för den brottsutredande verksamheten framstår emellertid som små i praktiken, eftersom uppgifterna har sitt värde i underrättelseverksamheten och då polisen , som framhålls ovan, över huvud taget inte får del av uppgifterna om en förundersökning har inletts. 2018/19:96 Ett förbud mot användning av uppgifter för att utreda brott omfattar inte användning för att förhindra brott. Som JO och tar upp kan förbudet trots det påverka utrymmet för sådan användning. Det beror på att det kan vara svårt att förhindra ett brott utan att inleda en förundersökning. Det går t.ex. inte att ta föremål i beslag eller att göra en husrannsakan, eftersom en förundersökning då anses inledd. Problematiken är inte ny utan finns generellt när det gäller bestämmelser som kan förbjuda användning av uppgifter för att utreda brott. Enligt regeringen finns det därför inte heller på den här grunden något hinder mot ett absolut förbud. 7.4Användning av uppgifter som inte syftar till att utreda brott regleras inte Regeringens bedömning: Det bör inte införas några särskilda bestämmelser om användning av uppgifter i underrättelser från för andra syften än att utreda brott. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot bedöm- Civil Rights Defenders anför att promemorians analys och förslag brister när det gäller användning av uppgifter för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet. anser att det inte framgår om uppgifterna ska få användas i någon annan verksamhet än underrättelseverksamhet. Enligt myndigheten ligger det i sakens natur att uppgifter som bara är avsedda för underrättelseverksamhet och inte får användas för att utreda brott inte heller får användas för andra ändamål av utredningsliknande karaktär. anför att avsikten naturligtvis är att uppgifterna inte heller ska få användas när en förundersökning är avslutad och åtal har väckts, exempelvis för att en tilltalad kräver att uppgifterna ska tas in i målet eller för att åklagaren vill använda uppgifterna i rättegången, och att det därför bör övervägas om användning för lagföring bör förbjudas. Skälen för regeringens bedömning: Förutom ett förbud mot användning av uppgifter i underrättelser från för att utreda brott, skulle den nya regleringen kunna innehålla bestämmelser om användning av sådana uppgifter för andra ändamål än att utreda brott. Frågan om det bör införas några bestämmelser om det får bedömas mot bakgrund av att de brottsbekämpande myndigheterna, utan särskilt lagstöd, som utgångspunkt får använda alla uppgifter som de har tillgång till. Ett skäl att reglera användning av uppgifter som inte syftar till att utreda brott kan vara att det tydligt ska framgå att den är tillåten. De brottsbekämpande myndigheternas verksamhet utanför brottsutredningar är dock till stor del oreglerad. Det gäller bl.a. myndigheternas underrättelseverksamhet. Tydlighetsskäl väger därför inte tillräckligt tungt för att motivera att det i lag ska anges att uppgifter i underrättelser från får användas för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet. Om man då anger att det är tillåtet att använda uppgifterna på något annat sätt, kan regleringen ge upphov till missförstånd. tydlighetsskäl därför inte att det finns anledning att reglera användning Prop. 2018/19:96 som inte syftar till att utreda brott. Ett annat skäl att reglera användning av uppgifter som inte syftar till att utreda brott kan vara att den ska begränsas. Som framgår ovan tar vissa remissinstanser upp frågan om viss ytterligare användning bör förbjudas. Regeringen kan konstatera att det med dagens ordning inte har framkommit något konkret behov av att förbjuda användning av uppgifter i underrättelser från för andra ändamål än att utreda brott. Inte heller en utökad tillgång till uppgifterna kan medföra att det uppkommer något sådant behov. Något som bör övervägas är dock om den omständigheten att det införs ett förbud mot användning för att utreda brott i sig gör att det, i linje med det som anför, också bör införas ett förbud mot användning för att lagföra brott. Enligt regeringen framstår behovet av ett förbud mot användning av uppgifter för att lagföra brott som svagt. Eftersom förbudet mot användning för att utreda brott omfattar användning i en pågående förundersökning, och då åtalsbeslutet fattas utifrån det som kommit fram under förundersökningen, finns det t.ex. inget behov av att förbjuda användning som innebär att uppgifter läggs till grund för ett beslut om åtal. Ett förbud mot användning av uppgifter för att lagföra brott skulle dessutom hamna i konflikt med principen om fri bevisprövning. Enligt principen, som anses komma till uttryck i 35 kap. 1 § , finns det ingen begränsning av vilken bevisning som får läggas fram i en rättegång. Undantag från grundsatsen har tidigare ansetts kräva mycket starka skäl (se t.ex. prop. 2004/05:143 s. 37). Regeringen instämmer i promemorians bedömning att det inte finns tillräckligt starka skäl i det här fallet, särskilt som det redan finns begränsningar av möjligheten att lägga fram uppgifter som omfattas av utrikes- och försvarssekretess som bevisning (se t.ex. 36 kap. 5 § ). Sammanfattningsvis bör regleringen alltså inte innehålla några särskilda bestämmelser om användning av uppgifter för andra ändamål än att utreda brott. 7.5Hur förhåller sig regleringen till rapporteringsskyldigheten och förundersökningsplikten? Regeringens bedömning: Förbudet mot användning av uppgifter för att utreda brott begränsar rapporteringsskyldigheten och förundersökningsplikten. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot bedömningen. Förvaltningsrätten i anser att förhållandet till rapporteringsskyldigheten bör utredas närmare mot bakgrund av att det i förarbetena till polislagen bl.a. anges att rapporteringsskyldigheten aldrig bör få åsidosättas. Skälen för regeringens bedömning: En polisman som får kännedom om ett brott som hör under allmänt åtal ska som huvudregel lämna rapport om det till sin förman så snart det kan ske (9 § polislagen). 2018/19:96 tjänstemän har samma skyldighet. Som anges i promemorian kan den omständigheten att ett visst slags uppgifter omfattas av ett förbud mot användning för att utreda brott inte per automatik medföra att rapporteringsskyldigheten begränsas. Förbudet kan ju vara beroende av bedömningar som ska göras av någon annan än den som har skyldigheten. Eftersom det förbud som föreslås nu omfattar all användning för att utreda brott, får förbudet dock anses begränsa rapporteringsskyldigheten. Det finns ingen motsättning mellan den bedömningen och principen att rapporteringsskyldigheten inte får åsidosättas i de fall där den gäller. En förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (23 kap. 1 § ). Förbudet mot användning för att utreda brott träffar användning för att inleda en förundersökning och begränsar därför förundersökningsplikten. Enskilda tjänstemäns tillgång till uppgifter Regeringens förslag: De brottsbekämpande myndigheterna ska se till att tillgången till uppgifter i underrättelser från begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbets- Det ska särskilt beaktas att uppgifterna inte får användas för att utreda brott.