prop · H603122 · 2019-05-21 00:00:00 — Frågan om en åtgärd bör berättiga till ersättning, enligt ovan angivna utgångspunkter, och hur stor del av kostnaden som kan anses vara en följd av kulturhistoriska hänsynstaganden ska dock avgöras med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. I propositionen anges att den närmare bedömningen måste göras av det fördelande organet, det vill säga , men att de synpunkter som lämnas av de antikvariska myndigheterna inför beslutet bör tillmätas stor betydelse. Vidare framhålls i propositionen att ersättningen inte bör användas för kompetensutveckling eller liknande ändamål. Det är angeläget för att försäkra sig om att den personal som förvaltar den kyrkliga egendomen har den kompetens och kunskap som behövs, men i detta ligger också att svara för de kostnader som detta innebär. Ersättningen får heller inte bli en komponent i det inomkyrkliga utjämningssystemet. Det förvaltande organets ekonomiska förutsättningar bör inte tillmätas betydelse vid fördelningen av ersättningen. Om omfattningen av ansvar för de kyrkliga kulturminnena på något väsentligt sätt skulle ändras, till exempel genom överlåtelse eller rivning av kyrkobyggnader, ska den statliga ersättningen reduceras. Flera av villkoren ovan uttrycks även i överenskommelsen mellan staten och i frågor som rör de kulturhistoriska värdena inom (Ku2000/470/Ka, Ku2002/2531/Ka). Systemet för fördelning av ersättningen Den kyrkoantikvariska ersättningen ska enligt bestämmelserna i kulturmiljölagen fördelas av . På nationell nivå ska ersättningen fördelas mellan stiften, som i sin tur beslutar om fördelningen inom sina respektive områden. Varje beslut om fördelning ska föregås av samråd med myndigheter inom kulturmiljöområdet. ska ges tillfälle att yttra sig över fördelningen i landet och respektive länsstyrelse ges tillfälle att yttra sig över fördelningen i länet. Skälet till att har ansvaret för att fördela den kyrkoantikvariska ersättningen är att har ansvaret för att de kyrkliga kulturminnena vårdas och underhålls enligt bestämmelserna i kulturmiljölagen. Om ersättningen fördelas genom blir det lättare för kyrkan att planera och att göra de prioriteringar som är en förutsättning för att vård och underhåll ska kunna bedrivas på ett ändamålsenligt och rationellt sätt. Vidare innebär en sådan ordning att får medel för att kunna ta ansvar för att de kyrkliga kulturvärdena bevaras (se prop. 1998/99:38 s. 143–145). 5Ersättningens fördelning och användning Regeringens bedömning: Den kyrkoantikvariska ersättningen har stor betydelse för vården och bevarandet av det kyrkliga kulturarvet. Den kyrkoantikvariska ersättningen har fördelats och använts i enlighet med de principer som slogs fast i samband med relationsändringen mellan staten och . För en effektiv och rättssäker hantering är det dock angeläget att säkrar att processen för ersättning föregås av tillståndsprövning enligt kulturmiljölagen. Skälen för regeringens bedömning Av propositionen Staten och trossamfunden – begravningsverksamheten, kulturminnena, personalen, avgiftsbetalningen m.m. (prop. 1998/99:38) framgår att , i förhållande till staten, bör svara för att den kyrkoantikvariska ersättningen fördelas och används i enlighet med de mål och villkor som anges i propositionen eller som uppställs i övrigt (se avsnitt 4). Utöver statens grundläggande villkor har utarbetat mer detaljerade villkor för användningen och fördelningen av ersättningen. Villkoren antogs första gången av dåvarande . gällande villkor antogs av kyrkostyrelsen 2012 och reviderades efter samråd med och länsstyrelserna (Villkor för kyrkoantikvarisk ersättning 1.1). Villkoren innehåller dels administrativa bestämmelser för kyrkoantikvarisk ersättning, dels villkor om vilka objekt och åtgärder som är berättigade till ersättning. har även kompletterat villkoren med en handbok där villkoren uttolkas och exemplifieras. reviderades senast i samarbete med och fyra länsstyrelser och fastställdes av kyrkostyrelsen 2016 (med kyrkoantikvarisk ersättning, version 1:2). rekommenderade ersättningsnivåer för olika åtgärdstyper. Beståndet av kyrkliga kulturminnen förvaltar de allra flesta kyrkliga kulturminnen. överenskommelsen mellan staten och (Ku2000/470/Ka, Ku2002/2531/Ka) ska den kyrkoantikvariska ersättningen reduceras om omfattningen av ansvar för de kyrkliga kulturminnena på något väsentligt sätt har minskat. En minskning skulle till exempel kunna ske genom överlåtelse eller rivning av kyrkobyggnader. mäter omfattningen av sitt ansvar för de kyrkliga kulturminnena i antal kyrkobyggnader som är skyddade av tillståndsplikt enligt 4 kap. kulturmiljölagen. fanns totalt 3 373 kyrkobyggnader som ägdes av , varav 2 942 var skyddade av tillståndsplikt enligt 4 kap. kulturmiljölagen. Antalet skyddade kyrkobyggnader har –2017 ökat med 35 stycken genom beslut enligt 4 kap. 4 § kulturmiljölagen om skydd för kyrkobyggnader uppförda efter 1939 fattade av de statliga myndigheterna på kulturmiljöområdet (och länsstyrelserna). Av tidigare skyddade kyrkor har 21 stycken sålts eller överlåtits till annan ägare, en kyrka har brunnit och inte återuppbyggts och en har rivits . Antalet skyddade kyrkobyggnader som äger och förvaltar har alltså totalt sett ökat något. bedömer att dess ansvar för de kyrkliga kulturminnena i enlighet med överenskommelsen med staten (Ku2000/470/Ka) därmed inte har minskat. När det gäller kyrkliga kulturminnen som inte är kyrkobyggnader finns inte samma överblick över hur omfattande beståndet är. Det kan nämnas att det totala antalet byggnader som förvaltar har uppskattats till omkring 20 000 stycken, varav många är skyddade enligt 4 kap. kulturmiljölagen som byggnader på kyrkotomt och begravningsplats. har tagit fram ett fastighetsregister som förväntas ge en bättre överblick över hela fastighetsbestånd. Begravningsplatserna i landet uppgår till omkring 3 200 totalt, varav de flesta ägs och förvaltas av . Vidare kan nämnas att förteckningar över kyrkliga inventarier successivt överförts till olika digitala inventarieregister, varav Sacer, som förvaltas av , är det mest använda. använde av ekonomiska enheter Sacer. Antalet objekt som är införda i registret uppgick till 246 439 stycken, varav 172 477 är skyddade enligt 4 kap. 6 § kulturmiljölagen. Som konstaterar är antalet skyddade kyrkobyggnader som förvaltar sammantaget fler än vid relationsändringen. Regeringen delar bedömning att omfattningen av ansvar för de kyrkliga kulturminnena därmed inte har minskat sedan relationsändringen (se även avsnitt 10). Regeringen noterar att arbetar aktivt för att skapa en bättre överblick över sitt fastighetsbestånd och vårdbehov hos kyrkliga kulturminnen (se s. 16–18, 20–22). Ansökningstryck och tilldelade medel Den kyrkoantikvariska ersättningen har uppgått till efter att successivt ha trappats upp efter relationsändringen (se avsnitt 4). Det sammantagna belopp som församlingarna ansökt om har ökat i takt med att ersättningen ökat. Ansökningstrycket var som högst 2014 då ansökta medel uppgick till sammantaget . Ansökningstrycket har även därefter varit fortsatt högt men med en viss avmattning. uppgick det sammantagna sökta beloppet till . Som regeringen konstaterade vid den senaste kontrollstationen 2014 fanns tidigare en eftersläpning i utbetalningarna av ersättningen till de beviljade projekten, vilket ledde till ett ackumulerat överskott. arbete för att minska överskottet har gett resultat. Av anslagna medel –2017 har förbrukats och det ackumulerade överskottet är därmed eliminerat. 2018/19:122 för att komma till rätta med problemet har bland annat bestått i att öka antalet projekt och förstärka kvaliteten i handläggningsrutinerna för att effektivisera genomförandet av projekten. har kyrkostyrelsen även ökat ramarna till stiften, som granskningen av projektens kvalitet fördjupats. ligger ramarna till stiften i nivå med de av staten tilldelade medlen. Regeringen konstaterar att det höga och länge ökande söktrycket tyder på att behovet av kyrkoantikvarisk ersättning är stort. Regeringen ser positivt på att det nu råder en god balans mellan de av staten tilldelade medlen och använda medel. Ersättningens fördelning per objektstyp och åtgärdstyp Av de som betalat ut i kyrkoantikvarisk ersättning –2017 har den helt övervägande delen, () gått till insatser på kyrkobyggnader. Kyrkobyggnader är också de mest komplexa objekten i förvaltningshänseende. Totalt () har gått till begravningsplatser, () till kyrkliga inventarier och () till kyrkotomter. Resterande () har använts för övergripande planering och information på nationell nivå (s.k. nationella projekt) och stiftsnivå (s.k. stiftsprojekt). Av dessa har () gått till nationell nivå (se vidare s. 15). Statistiken är inte direkt jämförbar med den statistik som redovisades vid kontrollstationen 2014 eftersom då exkluderade de medel som betalats till nationell nivå i redovisningen per objektstyp och åtgärdstyp. Men eftersom det enbart är av medlen som gått till nationell nivå (så var fallet även 2014), skulle det statistiskt sett inte innebära mer än en marginell skillnad om dessa medel utelämnades i redovisningen. Trots inte helt jämförbara siffror går det därmed att utläsa att fördelningen per objektstyp inte skiljer sig nämnvärt från hur fördelningen såg ut vid kontrollstationen 2014. Ersättningen till kyrkobyggnader har ökat med . Ersättningen till inventarier och till övergripande planering har minskat med vardera, medan ersättningen till begravningsplatser och kyrkotomter ligger kvar på ungefär samma andel. har även redovisat vilka typer av åtgärder ersättningen har gått till. Av de som betalat ut i kyrkoantikvarisk ersättning 2002–2017 har mer än tre fjärdedelar, (), gått till vårdinsatser. () har gått till skadeförebyggande insatser, () till arbete med säkerhetsfrågor, () till övergripande planering och information på både nationell nivå och stiftsnivå samt () till vård- och underhållsplanering. Uppgifterna är inte jämförbara med de uppgifter som redovisades av 2014, dels med anledning av den nämnda skillnaden i redovisningen av de medel som utbetalats till nationell nivå, dels eftersom kategoriindelningen i övrigt skiljer sig något från den indelning som redovisade 2014, bl.a. har vård- och underhållsplanering separerats i en egen kategori i senaste redovisningen. Vid kontrollstationen Skr. 2014 hade gått till vårdinsatser, till inventering, och information, till skadeförebyggande insatser, till projektering och utredning samt till Den övervägande delen av ersättningen har därmed gått till kyrkobyggnader och vårdinsatser. Jämfört med den senaste kontroll- stationen har insatserna för denna objektstyp och denna åtgärdstyp dessutom ökat något. Fördelning till insatser i nationella projekt och stiftsprojekt Som framgått tidigare får den kyrkoantikvariska ersättningen användas för kulturhistoriskt motiverade kostnader i samband med vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena enligt 4 kap. kulturmiljölagen (se avsnitt 4 s. 10). I huvudsak är de kulturhistoriskt motiverade kostnaderna direkt relaterade till vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena. Redogörelsen visar att ersättningen också i första hand har gått till sådana typer av åtgärder (se s. 14–15). Men vissa övergripande utvecklings- insatser kan också ses som kulturhistoriskt motiverade kostnader eftersom de är en direkt förutsättning för en rationell och effektiv förvaltning av de kyrkliga kulturminnena (se vidare avsnitt 6). Därför har en mindre del av den kyrkoantikvariska ersättningen även finansierat övergripande planering och information, så kallade stiftsprojekt och projekt på nationell Enligt redogörelsen har totalt av ersättningen avsatts för detta sedan ersättningens tillkomst. har det ibland funnits vissa skillnader i synsätt mellan nationella nivå och kring vilka stiftsprojekt och nationella projekt som bör kunna komma i fråga för Användningen av kyrkoantikvarisk ersättning för kunskapsuppbyggnad diskuteras vidare i avsnitt 6. Förtydligat regelverk om finansiering av åtgärder på begravningsplats Enligt 9 kap. 1 § begravningslagen (1990:1144) ska den som är folkbokförd i betala en begravningsavgift för begravnings- Med begravningsverksamhet avses enligt 1 kap. 1 § begravningslagen de olika åtgärder som har direkt samband med förvaltningen av allmänna begravningsplatser. kyrkoantikvarisk ersättning användas till kulturhistoriskt motiverade kostnader i samband med vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena, bl.a. begravningsplatser. och den kyrkoantikvariska ersättningen är alltså delvis överlappande. Från ska folkbokföring inte längre ske i en församling inom utan i en kommun (6 § folkbokföringslagen [1991:481]). infördes en enhetlig begravningsavgift för huvudmän inom (prop. 2012/13:120, bet. 2013/13:SkU25, 2012/13:254). Mot bakgrund av denna ändring till en enhetlig begravningsavgift har nationella nivå tillsammans med regelverk och förtydligat gränsdragningen mellan begravningsavgiften och den kyrkoantikvariska ersättningen. 2018/19:122 I inför kontrollstationen 2019 (Mötesplatser i tiden s. 65–66) redogör för den information som har gått ut till samtliga stift och samtliga huvudmän för begravningsverksamheten. Även och kommuner, som är huvudmän för begravningsverksamheten i respektive kommun, har delgivits samma information. Det generella ställningstagande som gör är att för åtgärder som kan bekostas av begravningsavgiften bör inte kyrkoantikvarisk ersättning beviljas. Förvaltningen av de allmänna begravningsplatserna, däribland vård och underhåll enligt kulturmiljölagens intentioner, är en del av begravningsverksamheten och ska således bekostas av begravningsavgiften, skriver . redogör i sin rapport för vissa konkreta exempel på åtgärder som ska bekostas av begravningsavgiften, t.ex. åtgärder på fasta anordningar, medveten gestaltning av vegetation, murar, inhägnader, stigportar, byggnader på begravningsplats som inte är kyrkobyggnad m.m. Begravningsavgiften ska även bekosta framtagande av vård- och underhållsplan för begravningsplats, men däremot inte mer generella kunskapsunderlag utan direkt samband med förvaltningen. Sådana underlag kan i stället komma i fråga för kyrkoantikvarisk ersättning. Regeringen ser positivt på initiativ till en tydligare gränsdragning mellan begravningsavgiften och den kyrkoantikvariska ersättningen. Ett tydligt besked i frågan underlättar och effektiviserar hanteringen av finansieringen för huvudmännen. När det gäller de kyrkliga kulturminnena begravningsplatser och även kyrkotomter vill regeringen i övrigt framhålla betydelsen av den vegetation som vårdats och bevarats på dessa platser. Detta utgör en del av det gröna kulturarvet och är därmed en viktig del för att bevara den biologiska mångfalden med möjligheter att också stärka förståelsen av sambanden mellan människa och natur. Som nämnts tidigare (se avsnitt 3) förtydligades skyddet av vegetationen på kyrkotomter och begravningsplatser i propositionen Kulturarvspolitik (prop. 2016/17:116 s. 154–156). Vid de två genomförda kontrollstationerna påpekades att det finns skillnader mellan stiften i fördelningen av ersättningen när det gäller hur mycket kyrkoantikvarisk ersättning olika stift förbrukar per kvadratmeter skyddad kyrka. I redovisning inför kontrollstationen 2019 framgår att dessa skillnader har minskat något . Statskontoret gör i sin rapport, Bättre koll på kulturarvet (s. 24), en jämförelse mellan perioderna mellan kontrollstationerna som visar att den genomsnittliga procentuella avvikelsen från genomsnittlig användning av kyrkoantikvarisk ersättning var –2008, ––2017. Statskontorets analys bekräftar alltså iakttagelse att skillnaderna minskat , men visar att det skedde en ökning mellan de två första perioderna, vilket gör att skillnaderna mellan stiften, sett över hela tidsperioden, inte har förändrats så mycket. De skillnader som finns och funnits i den regionala fördelningen har flera orsaker. En orsak som återkommande lyfts fram av såväl som , och även av Statskontoret, är att ramfördelningarna till stiften har varit efterfrågestyrd utifrån stiftens ansökningar till nationell nivå. Kyrkokansliet kan med nuvarande system inte kompensera för om ett stift har en större benägenhet att ansöka om kyrkoantikvarisk ersättning än andra. Ett stift som ansöker om mer ersättning än andra får därför sannolikt mer ersättning, skriver Statskontoret. kan vissa skillnader i den regionala fördelningen vara berättigade, eftersom det kyrkliga kulturarvets sammansättning varierar från plats till plats och därmed även vårdbehoven. Detta påpekas av såväl som och har även konstaterats vid tidigare kontrollstationer. nämner i sin redovisning som exempel att kyrkor med stora kyrkorum med få inventarier och med fast inredning som kan underhållas utan fackmannamässig kunskap, ofta har lägre vårdbehov och lägre antikvariska merkostnader än små kyrkor med många inventarier. Ett stift där de flesta kyrkor är små kan därmed ha ett större samlat vårdbehov än ett stift där kyrkorna är stora. har under ett flertal år arbetat aktivt för att skapa en ny fördelningsmodell som inte är efterfrågestyrd utan i stället utgår från indikatorer och nyckeltal vid fördelningen till stiften. Antal kvadratmeter tillståndspliktig kyrka är ett av nyckeltalen men till detta läggs även nyckeltalen antal tillståndspliktiga kyrkor och ett strategiskt nyckeltal som kommer att utgå från stiftens vårdbehov utifrån församlingarnas registrerade vård- och underhållsplaner. Den nya fördelningsmodellen införs från och med ramår 2021. En annan orsak till skillnaderna i den regionala fördelningen är att bedömningarna varierar mellan stiften, och även mellan länsstyrelserna, avseende hur stor del av ett projekts totala kostnader som är att betrakta som kulturhistoriskt motiverade kostnader, det vill säga hur hög ersättningsnivån ska vara. har i sin redovisning uppgett att sammanlagt, för de projekt som avslutats –2017, har ersättning i genomsnitt täckt av den totala redovisade kostnaden. Men ersättningsnivåerna för olika åtgärdstyper har länge varierat mycket mellan stiften, vilket påtalades vid den senaste kontrollstationen 2014. Exempelvis kunde ett stift täcka kostnaderna till för skadeförebyggande insatser medan ett annat stift endast täckte kostnaderna för samma åtgärdstyp till . I redovisning inför kontrollstationen 2019 framgår att skadeförebyggande åtgärder nu täcks som mest till av och som minst till av och stift. Skillnaderna mellan stiften i ersättningsnivåer för olika åtgärdstyper synes alltså ha minskat sedan den senaste kontrollstationen. betraktar de minskade skillnaderna mellan stiften som ett resultat av arbetet med den nya reviderade handboken för arbetet med kyrkoantikvarisk ersättning, som nationella nivå tagit fram i samverkan med stift och myndigheterna inom kulturmiljöområdet (se även s. 12). innehåller spann för ersättningen vid olika typer av åtgärder och har enligt skapat en mer likartad bedömning vid handläggning och fördelning av ersättningen. 2018/19:122 Regeringen konstaterar att , i samverkan med länsstyrelserna och , aktivt arbetar för att minska omotiverade regionala skillnader i ersättningens fördelning mellan stiften. Den nya handboken ger god vägledning för både stift och länsstyrelser, vilket gett resultat med minskade skillnader vid bedömning av ersättningsnivåer för olika åtgärder. Det är viktigt att arbetet även fortsättningsvis sker i samråd med myndigheterna inom kulturmiljöområdet. Den nya fördelningsmodellen har goda förutsättningar att göra ersättningen mer anpassad efter vårdbehoven i landet i stället för, som , efterfrågestyrd. För att identifiera vårdbehoven kan dock ytterligare åtgärder behöva vidtas (se vidare s. 20–22). Regeringen kommer att följa arbetet med den nya fördelningsmodellen. Den del av ett projekts kostnader som inte kan betraktas som kulturhistoriskt motiverade kostnader ska församlingarna själva stå för. den första kontrollstationen har det funnits en problematik kring församlingarnas olika förmåga att bekosta denna egeninsats. beskriver i sin rapport att utflyttning och minskat medlemsantal ger allt mer olikartade förutsättningar för församlingar i olika delar av . Ansvaret för landsbygdens och glesbygdens kyrkor vilar på allt färre medlemmar. Vissa församlingar får därför svårt att finansiera den egeninsats som krävs vid genomförandet av projekten, även om kyrkoantikvarisk ersättning beviljas. Detta har i vissa fall lett till att församlingarna avstår från att genomföra arbeten som ur ett kyrkoantikvariskt perspektiv är angelägna. har ett inomkyrkligt utjämningssystem vars uppgift är att möjliggöra verksamhet i hela landet oavsett vilka ekonomiska förutsättningar som råder i olika församlingar. Vid den senaste kontrollstationen påminde regeringen om att har ett eget ansvar för att göra det möjligt för enskilda församlingar att utnyttja den kyrkoantikvariska ersättningen. Detta i enlighet med propositionen Staten och trossamfunden (prop. 1998/99:38 s. 147) där det betonades att det förvaltande organets ekonomiska förutsättningar inte bör tillmätas betydelse vid fördelningen av den kyrkoantikvariska ersättningen. Ersättningen får inte bli en del av kyrkans utjämningssystem. har under genomfört en översyn av utjämningssystemet och kyrkans fastighetsförvaltning som resulterat i skrivelsen Gemensamt ansvar (KsSkr 2016:6). Skrivelsen ligger till grund för ett flertal förändringar i utjämningsystem som successivt ska träda i kraft . Bland annat införs ett nytt kyrkounderhållsbidrag om sammanlagt som stiften ska använda till underhållsåtgärder på församlingarnas kyrkobyggnader. lyfter i sin rapport inför kontrollstationen 2019 fram att kyrkounderhållsbidraget verkar för att även ekonomiskt svagare enheter kan bära den egenfinansiering som krävs för kyrkoantikvarisk ersättning. Regeringen ser positivt på insatser för att stärka församlingarnas förmåga att bekosta den egeninsats som krävs för åtgärder som berättigar till kyrkoantikvarisk ersättning. Att utjämningssystem fungerar är en av förutsättningarna för att den kyrkoantikvariska ersättningen ska kunna fördelas till de objekt som har störst vårdbehov utan hänsyn till församlingarnas ekonomiska situation i övrigt. Länsstyrelsernas roll i ersättningssystemet Länsstyrelsernas roll i arbetet med fördelningen av den kyrkoantikvariska ersättningen är enligt kulturmiljölagen att yttra sig över medlens fördelning i länet. Yttrandena baseras på de remisser som stiften sänder till länsstyrelserna. Av redovisning inför kontrollstationen 2019 framgår att länsstyrelserna erfar att remisserna från stiften är inkompletta. Remisserna varierar också till utformningen vilket gör länsstyrelsernas arbete med yttranden krävande. Framför allt kritiseras att tillstånd enligt kulturmiljölagen ofta saknas då ansökan om ersättning sker. Länsstyrelsernas tillståndsprövning enligt 4 kap. kulturmiljölagen är myndighetsutövning som är fristående från arbetet med yttrandet över fördelningen av den kyrkoantikvariska ersättningen. påpekar att i realiteten behöver många länsstyrelser påskynda tillståndsprövningen för att ha beslut klara inför remissyttrandet om medelsfördelningen, eftersom åtgärder som saknar tillstånd inte ska beviljas ersättning. I vissa fall tillstyrks ändå medel för åtgärder som inte har beviljats tillstånd. En självständig prövning enligt kulturmiljölagen har i dessa fall inte ägt rum, påpekar . Flera länsstyrelser uttalar också att relevansen av deras yttranden är oklar eftersom länsstyrelsernas roll enbart är rådgivande och det sällan sker någon återkoppling till länsstyrelserna om hur yttrandet använts. anser att det är av stor vikt att länsstyrelsernas roll i ersättningssystemet värnas. Genom tillståndsprövning, tillsyn och yttranden över ersättningens fördelning ska länsstyrelserna bevaka att kulturmiljölagen följs.