prop · H603147 · 2019-06-25 00:00:00 — Detta gäller trots det som bl.a. Kommuner och Landsting framför om att kamerabevakning kan ha ett stort värde även utanför brottsbekämpningen. Det förslag som utredningen har presenterat i sitt slutbetänkande, om ett utökat undantag från tillståndsplikten när det gäller kamerabevakning i kollektivtrafiken m.m., bereds i (jfr avsnitt 3). Tillståndsplikten medför som framgått problem för men också för , och . Andra myndigheter som har brottsbekämpande uppdrag, som exempelvis , och , använder inte kamerabevakning eller drabbas i vart fall inte av tillståndspliktens negativa effekter på samma sätt som de uppräknade myndigheterna. Undantaget från tillståndsplikten föreslås därför inte omfatta alla myndigheter som bekämpar brott utan bara , , och . Samarbetet mellan dessa myndigheter gynnas dessutom av enhetliga regler i fråga om kamerabevakning. Frågan är då om all kamerabevakning som de angivna myndigheterna bedriver ska undantas från tillståndsplikten eller om bara bevakning i brottsbekämpande syfte ska undantas. Behovet av förenklade regler tar i och för sig främst sikte på kamerabevakning i brottsbekämpningen och annan verksamhet som omfattas av brottsdatalagens tillämpningsområde. Det finns ett stort behov av lättnader även när det gäller bevakning som dessa myndigheter bedriver för andra ändamål, som att förhindra olyckor, begränsa verkningarna av olyckor eller utöva olika former av kontroll eller tillsyn. Sådan kamerabevakning omfattas i regel inte av brottsdatalagen utan av dataskyddsförordningen med anslutande föreskrifter i andra författningar. Eftersom behovet av förenklade regler är stort på båda områdena föreslår regeringen att all kamerabevakning som , , och bedriver undantas från tillståndsplikten. Med den lösningen, som förordar, undviker man också att bevakningens syfte avgör om tillstånd krävs. En sådan ordning skulle medföra vissa tillämpningsproblem, bl.a. eftersom en och samma bevakning kan ha olika syften. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att tillstånd inte ska krävas vid kamerabevakning som , , Säkerhetspolisen eller bedriver. Ett generellt undantag av denna innebörd föreslås i 9 § kamerabevakningslagen. Förändringen medför att vissa av de befintliga undantagen från tillståndsplikten kan tas bort. Det gäller till att börja med det undantag som framgår av 10 § första stycket 1, som innebär att eller Säkerhetspolisen får bedriva bevakning utan tillstånd om det av särskild anledning finns risk för allvarlig brottslighet. Det undantaget fyller inte längre någon funktion när tillståndsplikten för och Säkerhetspolisen tas bort. Samma sak gäller beträffande de undantag som finns för kamerabevakning vid automatisk hastighetsövervakning (9 § 1) och för kamerabevakning till skydd 2018/19:147 mot olyckor (10 § första stycket 2). Inte heller dessa undantag fyller någon funktion när tillståndsplikten avskaffas. De kan därför tas bort. När det gäller den närmare utformningen av lagtexten föreslår Lagrådet att det i anslutning till det generella undantaget i 9 § tas in en hänvisning till de nya bestämmelserna om intresseavvägning m.m. som regeringen föreslår i avsnitt 7. Regeringen kan hålla med om att en sådan hänvisning skulle förtydliga kopplingen mellan undantaget och de nya reglerna. Det är så att myndigheternas kamerabevakning inte bara kommer att omfattas av de nya reglerna om intresseavvägning m.m. Precis som kommer bevakningen också att omfattas av andra bestämmelser, som upplysningskravet i 15 § och den dataskyddsreglering som anges i 6 §. Det som bör framgå av 9 § är därför endast att myndigheternas bevakning är undantagen från tillståndskravet, utan någon hänvisning till andra regler. Genom de lagförslag som lämnas anser regeringen att tillkännagivanden om kamerabevakning är slutbehandlade. Det gäller tillkännagivandet om att åstadkomma en ordning som gör det möjligt för polisen att i större utsträckning använda kameraövervakning i de områden där brottsligheten är som störst (bet. 2016/17:JuU17, punkt 1, rskr. 2016/17:212), tillkännagivandet om att kravet på att polisen ska söka tillstånd för kameraövervakning ska tas bort och ersättas av en anmälningsplikt (bet. 2017/18:JuU19, rskr. 2017/18:127), tillkännagivandet om att tillståndsplikten för och andra brottsbekämpande myndigheters kamerabevakning ska tas bort genom att deras kamerabevakning helt undantas från den nya kamerabevakningslagen (bet. 2017/18:JuU36, punkt 3, rskr. 2017/18:391) samt tillkännagivandet om att tillståndsplikten för kameraövervakning ska tas bort (bet. 2018/19:JuU12, punkt 6, rskr. 2018/19:169). Fortsatt samverkan med kommunerna Regeringens bedömning: Några nya regler om yttrande av kommunen behövs inte med anledning av att tillståndsplikten tas bort för Kust- bevakningen, , och . Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Några remissinstanser har invändningar mot och Civil Rights Defenders anser att den berörda kommunen även i fortsättningen bör få yttra sig i fråga om kamerabevakning som , , Säkerhetspo- lisen eller tänker bedriva. Kammarrätten i anser att det bör införas en skyldighet för myndigheterna att ge kommunen tillfälle att yttra sig i fråga om planerad kamerabevakning. och Landsting anser att kommunernas inflytande kan tillgodoses genom redan etablerade samverkansformer och att inga nya regler om yttrande av kommunen behövs om kravet på tillstånd tas bort. att flertalet kommuner har en etablerad samverkan med framför allt kommun konstaterar att de upparbetade samverkanskanalerna med blir än viktigare om kravet på tillstånd tas bort. Även kommun understryker vikten av en fortsatt samverkan mellan kommunen och de berörda myndigheterna. Skälen för regeringens bedömning Kommunernas rätt att yttra sig i tillståndsärenden Kommunernas rätt att yttra sig innan tillstånd till kamerabevakning ges har förändrats . I den tidigare kameraövervakningslagen (2013:460) angavs att den berörda kommunen skulle få tillfälle att yttra sig om det inte var onödigt. Utgångspunkten var därmed att ett yttrande skulle hämtas in. Av betänkandet En ny kamerabevakningslag, som ligger till grund för den nuvarande kamerabevakningslagen, framgår emellertid att kommunerna i praktiken sällan hade några särskilda synpunkter (SOU 2017:55 s. 290). I den nya kamerabevakningslagen har skyldigheten att ge kommunen tillfälle att yttra sig begränsats. Av 12 § kamerabevakningslagen framgår att kommunen ska få tillfälle att yttra sig om det av särskild anledning behövs ett yttrande. När lagen infördes övervägde regeringen om kravet på yttrande skulle tas bort helt och hållet, bl.a. med hänsyn till den begränsade nytta som kommunernas yttranden tycktes ha. Regeringen ansåg dock att det inte kunde uteslutas att ett yttrande av kommunen ändå kunde vara värdefullt vid tillståndsprövningen i vissa fall. En särskild anledning skulle t.ex. kunna vara om omfattande och varaktig bevakning ska ske av centrala stadsdelar eller bevakning ska ske av en plats där flera kommunala evenemang väntas äga rum (prop. 2017/18:231 s. 74). Om tillståndsplikten tas bort för , , och kommer bestämmelsen om yttrande av kommunen inte att vara tillämplig i fråga om bevakning som ska bedrivas av dessa myndigheter. Frågan är om det därför bör införas ett krav på att myndigheterna i vissa fall ska ge kommunen tillfälle att yttra sig innan kameror sätts upp eller om kommunens möjlighet att komma med synpunkter på bevakningen kan tillgodoses på något annat sätt. Hur samverkar myndigheterna och kommunerna ? Det är framför allt samarbetet mellan och kommunerna som står i fokus när det handlar om kamerabevakning. De andra berörda myndigheterna bedriver inte kamerabevakning i samma utsträckning som och deras kamerabevakning avser i vart fall sällan platser där t.ex. kommunala evenemang väntas äga rum. Många kommuner bedriver ett lokalt brottsförebyggande arbete genom lokala råd. I dessa är oftast representerad. , och Kommuner och Landsting har tillsammans utarbetat en modell för samverkan mellan kommunerna och (se , och Kommuner och Landsting, Samverkan i lokalt brottsförebyggande arbete, 2016, s. 6 f. och årsredovisning 2018, s. 18–21). Syftet är att säkra kvaliteten på det brottsförebyggande arbetet och utveckla samverkan mellan kommunerna och genom ett strukturerat och systematiskt arbetssätt som utgår från lokala behov och förutsättningar. Ett inslag i modellen är att parterna i en samverkansöverenskommelse enas om inriktning och fokusområden för det brottsförebyggande arbetet. Överenskommelsen, som också kan beskriva arbetsfördelningen mellan parterna, kompletteras med konkreta åtgärdsplaner och s.k. medborgarlöften. I ett medborgarlöfte berättar kommunen och hur de tillsammans avser att arbeta brottsförebyggande och trygghetsskapande. Nästan alla kommuner har en samverkansöverenskommelse med . Modellen för samverkan har förstärkts genom den nya polisorganisation som finns . I den har beslut och resurser förts ut till lokalpolisområdena och samverkan med kommunerna leds och drivs av s.k. kommunpoliser. När det gäller specifik samverkan i fråga om kamerabevakning anger utredningen, utifrån uppgifter från , att sådan speciell samverkan har varit ovanlig eftersom myndigheten inte har haft så många kameror. När det gäller exempelvis polisregion finns det ett gemensamt arbete med kamerabevakning i fem kommuner. Samarbetet sker där inom ramen för redan etablerad samverkan och oftast genom kommunpoliserna. Som ett konkret exempel på hur samarbetet kan gå till nämner utredningen en ansökan om omfattande kamerabevakning i i . Där har och kommunen samverkat från projektets början. Från kommunens sida har företrädare för det kommunala bostadsbolaget och kommunens enhet för trygghets- och säkerhetsfrågor varit involverade. Syftet med samverkan har varit att ska få en heltäckande bild av problematiken i området. Kameror har därefter placerats på lämpliga platser utifrån denna bild. Det bör framhållas att det inte finns någon lagreglerad skyldighet för kommunerna att bedriva ett lokalt brottsförebyggande arbete eller att samverka med på något särskilt sätt. Den samverkan som sker bygger på ett gemensamt intresse av att förebygga brott. Några nya bestämmelser om yttrande av kommunen behövs inte Kommunerna har som framgått sällan haft några särskilda synpunkter när de har fått yttra sig i ärenden om tillstånd till kamerabevakning. Enligt Civil Rights Defenders utgör det inget legitimt skäl för att inskränka deras rätt att yttra sig. Regeringen håller dock med utredningen om att det talar mot ett krav på yttrande om tillståndsplikten tas bort. kan en samverkan med kommunerna vara viktig i vissa fall. har under utredningen också betonat vikten av dialog med berörda parter, exempelvis kommuner och fastighetsägare, inför ny kamerabevakning. Att kommunen är delaktig inför kamerabevakning ligger alltså inte bara i kommunens intresse utan även i . Som framgått finns det i många fall en frivillig lokal samverkan mellan kommunerna och . Inom ramen för den kan kommunerna framföra samma typer av synpunkter som de kan föra fram i ett tillståndsärende. Att införa en skyldighet för de berörda myndigheterna att i vissa fall låta kommunen yttra sig om planerad kamerabevakning skulle motverka syftet med den reform som föreslås. Angelägen kamerabevakning skulle riskera att fördröjas om myndigheterna måste ge kommunen tillfälle att yttra sig och vänta på svar. Varken Kommuner och Landsting eller någon av de kommuner som har yttrat sig över förslaget har några invändningar mot att förfarandet med yttranden upphör om tillståndsplikten tas bort. Regeringen anser därmed, till skillnad från , Civil Rights Defenders och Kammarrätten i , att det inte behövs några nya regler om yttrande av kommunen om tillståndsplikten tas bort för , , och . När andra myndigheter ansöker om tillstånd kommer kommunen även i fortsättningen att få tillfälle att yttra sig, om det av särskild anledning Prop. 2018/19:147 behövs ett yttrande. Samma sak gäller när andra som utför uppgifter av allmänt intresse ansöker om tillstånd till kamerabevakning. 7Ett fortsatt starkt integritetsskydd Regeringen har i avsnitt 6.1 föreslagit att dagens tillståndsplikt ska tas bort när det gäller kamerabevakning som , , och bedriver. Regeringen föreslår inte någon anmälningsplikt och inte heller några särskilda bestämmelser om kommunernas delaktighet vid dessa myndigheters kamerabevakning. Några remissinstanser uttrycker oro för att en reform av detta slag kan leda till omotiverad kamerabevakning eller andra intrång i den enskildes personliga integritet. Regeringen anser dock att förenklingarna går att genomföra utan att integritetsskyddet försvagas på något väsentligt sätt. Detta avsnitt handlar om det integritetsskydd som finns och de ytterligare åtgärder som regeringen föreslår för att uppnå en väl avvägd balans mellan intresset av bevakning och intresset av integritet. Reglerna om personuppgiftsbehandling gäller Regeringens bedömning: De allmänna reglerna om behandling av personuppgifter ger ett långtgående skydd för den enskildes personliga integritet vid kamerabevakning som , Polismyndig- heten, Säkerhetspolisen och bedriver. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna uttalar sig inte särskilt vill ha ytterligare vägledning om när förhandssamråd med tillsynsmyndigheten krävs inför kamerabevakning. Skälen för regeringens bedömning Syftet med bevakningen avgör vilka regler som gäller En utgångspunkt för regeringens ställningstagande att tillståndsplikten kan tas bort för vissa brottsbekämpande myndigheter är bedömningen att de allmänna reglerna om behandling av personuppgifter ger ett starkt skydd för den enskildes personliga integritet i samband med kamerabevakning. De allmänna regler som gäller har beskrivits översiktligt i avsnitt 4.2. Brottsdatalagen gäller när , och bedriver kamerabevakning i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Vid sådan kamerabevakning gäller också brottsdatalag, polisens brottsdatalag och Säkerhetspolisen ska tillämpa brottsdatalagen och polisens brottsdatalag i frågor som inte rör nationell säkerhet. När det gäller frågor som rör nationell säkerhet ska Säkerhetspolisen tillämpa 2018/19:147 vissa bestämmelser i den upphävda polisdatalagen och den likaså upphävda personuppgiftslagen. Som framgått av avsnitt 4.2.2 har en lagrådsremiss med förslag till en ny lag om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter som rör nationell säkerhet beslutats . När myndigheterna bedriver kamerabevakning för andra ändamål än de som angetts ovan, exempelvis vissa former av kontroll eller tillsyn, gäller dataskyddsförordningen och dataskyddslagen med anslutande föreskrifter. Det är alltså syftet med kamerabevakningen som avgör vilka regler som ska tillämpas. Reglerna i brottsdatalagen och dataskyddsförordningen är dock likartade. Vid den fortsatta genomgången hänvisas det i första hand till brottsdatalagen, eftersom den lagen gäller vid sådan kamerabevakning i brottsbekämpande syfte som förslagen i första hand tar sikte på. Reglerna om behandling av personuppgifter är många och detaljerade. Nedan ägnas särskild uppmärksamhet åt vissa bestämmelser som bedöms vara av stor betydelse vid kamerabevakning i brottsbekämpningen. För en mer heltäckande beskrivning av regelverken får regeringen hänvisa till propositionerna Brottsdatalag (prop. 2017/18:232) och Ny dataskyddslag (prop. 2017/18:105). Bevakningen ska ha rättslig grund och legitima ändamål En grundläggande förutsättning för att kamerabevakning och andra typer av personuppgiftsbehandling över huvud taget ska få äga rum är att det finns en rättslig grund. Enligt 2 kap. 1 § brottsdatalagen finns det rättslig grund bl.a. om behandlingen är nödvändig för att behöriga myndigheter ska kunna utföra sina uppgifter att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Särskilda bestämmelser om rättslig grund finns även i brottsdatalag, polisens brottsdatalag och brottsdatalag. Om kamerabevakningen inte är nödvändig för de syften som anges i författningarna är bevakningen över huvud taget inte tillåten. En annan grundläggande princip är att personuppgifter får behandlas bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Detta framgår av 2 kap. 3 § brottsdatalagen. Ändamålet ska vara mer konkret än den rättsliga grunden och måste vara bestämt redan när uppgifterna samlas in. Utan ett legitimt ändamål av detta slag får bevakningen inte äga rum. Genom dessa krav säkerställs det att kamerabevakning bedrivs med rättslig grund och för legitima ändamål. Eftersom grunden och ändamålet måste formuleras och fastställas redan innan bevakningen påbörjas medför bestämmelserna ett grundläggande preventivt integritetsskydd. Bild och ljud får inte utan vidare behandlas för nya ändamål De personuppgifter som samlas in genom kamerabevakning får inte utan vidare behandlas för andra ändamål än det eller de som hade fastställts när uppgifterna samlades in. Det är alltså inte möjligt att använda uppgifterna för vilket syfte som helst. Innan uppgifterna får behandlas för ett nytt ändamål inom brottsdatalagens tillämpningsområde ska det säkerställas att det finns en rättslig grund för den nya behandlingen och att det är både nödvändigt och proportionerligt att uppgifterna behandlas för det nya ändamålet (2 kap. 4 § brottsdatalagen). Om uppgifterna ska behandlas för ett ändamål utanför brottsdatalagens tillämpningsområde ska det på motsvarande sätt säkerställas att det är nödvändigt och proportionerligt att uppgifterna behandlas för det ändamålet (2 kap. 22 § brottsdatalagen). Bestämmelserna bidrar till att skydda den enskildes personliga integritet eftersom de begränsar myndigheternas möjligheter att använda bild- och ljudmaterial från kamerabevakning. Kravet på proportionalitet innebär att skälen för att behandla personuppgifterna för det nya ändamålet måste väga tyngre än det intrång som behandlingen innebär för den enskilde. Konsekvensbedömning kan krävas innan bevakningen påbörjas I vissa fall kan en behandling av personuppgifter medföra särskilda risker för integritetsintrång. För de fallen finns det bestämmelser om krav på konsekvensbedömning och förhandssamråd med tillsynsmyndigheten. Om en ny typ av behandling, eller betydande förändringar av en redan pågående behandling, kan antas medföra särskild risk för intrång i den registrerades personliga integritet, ska den personuppgiftsansvarige innan behandlingen påbörjas eller förändringen genomförs bedöma konsekvenserna för skyddet av personuppgifter. Detta framgår av 3 kap. 7 § brottsdatalagen. Som exempel på riskfyllda behandlingar, som bör föranleda en konsekvensbedömning, nämns i förarbetena till brottsdatalagen inrättandet av storskaliga register som innehåller känsliga personuppgifter eller vissa former av profilering (prop. 2017/18:232 s. 456). En motsvarande bestämmelse om konsekvensbedömning finns i artikel 35 i dataskyddsförordningen. I artikel 35.3.c anges uttryckligen att en konsekvensbedömning ska krävas särskilt vid systematisk övervakning av en allmän plats i stor omfattning. I skäl 91 till förordningen förtydligas att detta gäller särskilt vid användning av optisk-elektroniska anordningar. Vad en konsekvensbedömning ska innehålla framgår av närmare regler i brottsdataförordningen respektive dataskyddsförordningen. Det handlar bl.a. om en beskrivning av den planerade behandlingen, en bedömning av riskerna för intrång i registrerades personliga integritet, vilka åtgärder som planeras för att hantera riskerna och vilka rutiner som finns för att säkerställa skyddet av personuppgifterna och visa att tillämpliga regler följs. Regeringen bedömer i likhet med utredningen att reglerna innebär att en konsekvensbedömning i många fall krävs vid kamerabevakning av en plats dit allmänheten har tillträde och som berör fler än ett begränsat antal personer (jfr även prop. 2017/18:231 s. 73). Exakt när det krävs en konsekvensbedömning är dock svårt att ange, eftersom reglerna är nya och ytterst uttolkas av . ska dock, enligt artikel 35.4 i dataskyddsförordningen, upprätta och offentliggöra en förteckning över behandlingsverksamheter som omfattas av kravet på konsekvensbedömning. Enligt artikel 35.5 får tillsynsmyndigheten också ta fram en förteckning över behandlingsverksamheter som inte kräver någon konsekvensbedömning. kan alltså komma att ge mer vägledning i frågan. I övrigt får praxis på området avvaktas. Det bör tilläggas att en konsekvensbedömning inte behöver avse varje enskilt fall av kamerabevakning. Av artikel 35.1 i dataskyddsförordningen framgår att en enda bedömning kan omfatta en serie liknande behandlingar som medför liknande höga risker. Av skäl 58 till dataskyddsdirektivet framgår att konsekvensbedömningar bör omfatta relevanta system och processer för behandling men inte enskilda fall. Mot den bakgrunden har regeringen tidigare uttalat att exempelvis bör kunna ta fram en konsekvensbedömning som kan användas vid ett stort antal bevakningssituationer (prop. 2017/18:231 s. 73). Förhandssamråd med tillsynsmyndigheten kan också krävas Om konsekvensbedömningen visar att det finns särskild risk för intrång i registrerades personliga integritet eller om typen av behandling innebär särskild risk för intrång, ska den personuppgiftsansvarige samråda med tillsynsmyndigheten innan behandlingen påbörjas eller betydande förändringar genomförs. Kravet på förhandssamråd framgår av 3 kap. 7 § brottsdatalagen. En liknande bestämmelse finns i dataskyddsförordningen. Vid förhandssamrådet ska den personuppgiftsansvarige lämna in sin konsekvensbedömning till tillsynsmyndigheten och tillhandahålla den övriga information som begärs av myndigheten. Inom ramen för samrådet ska tillsynsmyndigheten ge råd och stöd. kan också t.ex. utfärda en varning för att behandla personuppgifter på det planerade sättet. Om råden eller varningen ignoreras och behandlingen påbörjas kan tillsynsmyndigheten vidta andra åtgärder, t.ex. utfärda ett föreläggande eller besluta om sanktionsavgift. På brottsdatalagens område ska sådana korrigerande åtgärder emellertid inte vidtas inom ramen för samrådet. De är i stället ett led i tillsynsmyndighetens allmänna tillsynsuppgifter enligt brottsdatalagen (prop. 2017/18:232 s. 185). Eventuella beslut som tillsynsmyndigheten fattar kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. En särskild fråga är om den personuppgiftsansvarige kan befrias från skyldigheten att samråda, trots att konsekvensbedömningen visar att det finns särskild risk för integritetsintrång, genom att vidta åtgärder för att minska risken. På dataskyddsförordningens område är detta sannolikt möjligt (artikel 36.1 och skäl 94 till förordningen). På brottsdatalagens område har regeringen tidigare, i förarbetena till brottsdatalagen, uttalat att det kan vara svårt för den personuppgiftsansvarige att på egen hand avgöra vilka åtgärder som är tillräckliga för att minska risken. Regeringen uteslöt dock inte att vidtagna åtgärder kan befria myndigheten från skyldigheten att samråda och menade att det fick överlämnas till rättstillämpningen att avgöra i vilken utsträckning samråd inte bör krävas för att myndigheten vidtagit åtgärder som har minskat risken för intrång till en godtagbar nivå (prop. 2017/18:232 s. 184). efterfrågar ytterligare vägledning om när samråd med tillsynsmyndigheten krävs inför kamerabevakning. Regeringen har förståelse för önskemålet men konstaterar att det än så länge är svårt att ge några närmare anvisningar om hur det EU-rättsliga regelverket ska tolkas och tillämpas. Av 3 kap. 23 § brottsdataförordningen framgår dock att tillsynsmyndigheten får meddela ytterligare föreskrifter om vilka typer av behandlingar som ska omfattas av kravet på förhandssamråd.