prop · H603158 · 2019-09-04 00:00:00 — med den arbetsrättsliga lagstiftningen och socialförsäkringssystemen – däri inbegripet den allmänna pensionen – bör beaktas. När en ny reglering av den svenska tjänstepensionssektorn ska utformas har det därför ett särskilt värde att regleringen kan anpassas till de speciella förhållanden som råder inom den sektorn. Som nämns ovan är det unions- rättsliga regelverket för försäkringsrörelse sammantaget mycket omfångs- Utrymmet för nationell särreglering och anpassning till nationella förhållanden är därför starkt begränsat, vilket LO särskilt framhåller. Regelverket erbjuder inte en sådan flexibilitet som är eftersträvansvärd när det gäller regleringen av den svenska tjänstepensionssektorn. Det bör därför införas en ny, modern och fristående sektorreglering för som har egna åtaganden i förhållande till de framtida pensionärerna och som grundas på bestämmelserna i andra De nya instituten bör benämnas tjänstepensions- Genom att införa en sådan reglering kan, som fram- håller, det nuvarande utbudet när det gäller förvaltningen på tjänstepen- sionsområdet behållas och breddas, vilket ökar möjligheterna att skapa olika former av tjänstepensionslösningar. Genom en sådan reglering kan , som , och Prop. 2018/19:158 påpekar, fullt ut utnyttja den inre marknadens fördelar. Som och riksbank anför sammanfaller skyddsintressena i hög grad inom tjänstepensionsverksamhet och livför- säkringsverksamhet. Det innebär att en särreglering för tjänstepensions- verksamhet sannolikt leder till att verksamheter som sakligt sett är lik- nande kommer att styras av olika regler, enbart beroende på om en verk- samhet hör hemma inom tjänstepensionssektorn eller inte. Med hänsyn till tjänstepensionssektorns samhällsekonomiska betydelse är det dock viktigt att skapa en ändamålsenlig reglering för . Intresset av att samma regler gäller för verksamheter som sakligt sett överensstämmer eller ligger nära varandra väger enligt regeringens uppfattning mindre tungt i detta sammanhang. 5.2Regleringen avser försäkringsavtal och försäkringsrörelse Regeringens bedömning: Den nya regleringen för tjänstepensions- företag bör inte skapa några nya former för tryggande av tjänstepension. Regleringen bör i stället ske inom ramen för de befintliga tryggande- formerna. Tjänstepensionsföretag bör anses driva tjänstepensions- verksamhet, vilket är en form av försäkringsrörelse. Terminologin i den nya regleringen bör återspegla det faktum att regleringen avser försäkringsavtal och försäkringsrörelse. Utredningens bedömning överensstämmer inte med regeringens be- dömning. Utredningen anser att regleringen för tjänstepensionsföretag bör bygga på en grundläggande reformering av den gällande regleringen i syfte att skapa ett modernt och EU-anpassat fristående regelverk för som står risk och att tryggande i tjänstepensions- institut ska införas som en särskild form för tryggande av tjänstepension vid sidan om avsättning i balansräkningen, överföring till pensionsstiftelse och betalning av premie för pensionsförsäkring. Utredningen anser att rörelsen som de ska driva bör benämnas tjänstepensionsrörelse och att det som instituten tillhandahåller bör be- nämnas tjänstepensionsförmåner och inte försäkringar. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. påpekar att defini- tionen av begreppet livförsäkring i Solvens II-direktivet och definitionen av begreppet pensionsförmån i första tjänstepensionsdirektivet i allt väsentligt beskriver samma typ av produkt. Livförsäkringsbolaget , ömsesidigt har uppfattningen att det är sakligt och juridiskt felaktigt att kalla tjänstepensionsföretagens verksamhet för tjänstepen- sionsrörelse, eftersom den utgör försäkringsrörelse. Vidare gör gällande att produkter som tillhandahålls av tjänstepensionsföretagen enligt utredningens förslag är att betrakta som försäkringar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. anser att den före- slagna regleringen underlättar för livförsäkringsföretag att omvandlas till tjänstepensionsföretag och anpassa sig till den nya regleringen. och Kommuner och Landsting instämmer inte i be- dömningen att verksamheten i tjänstepensionsföretagen är försäkrings- rörelse och deras avtal försäkringsavtal, utan anser att genomförandet av andra tjänstepensionsdirektivet i svensk rätt ska utgå från begreppen tjänstepensionsrörelse och avtal om tjänstepensionsförmåner. LO, och avstyrker promemorians förslag att inte fullt ut utnyttja de möjligheter som EU-lagstiftningen ger för att skapa en funktionell och självständig sektorreglering. anser att det är olyckligt att basera tjänstepensionsregleringen på försäkringsregleringen eftersom tjänstepensionsverksamhet i flera väsentliga avseenden skiljer sig från försäkringsverksamhet, exempelvis på så vis att det är arbets- givaren som tecknar tjänstepensionen. Kåpan pensioner pekar på att tjänstepensionsförsäkring skiljer sig från kortsiktigt vinstdrivande skade- försäkring genom sina långsiktiga åtaganden och sin ofta ömsesidiga verksamhetsform. Försäkring, , och anser att genomförandet av andra tjänstepensionsdirektivet inte kan utgå från de allmänna beskrivningarna av försäkringsavtal i svensk doktrin, eftersom det leder till en otillåten sammanblandning av försäkrings- och tjänstepensionsdirektiven. De framför att de allmänna beskrivningarna av begreppet försäkringsrörelse i svensk rättsdoktrin härrör från tiden före inträde i EU och att de inte tar hänsyn till att nu omfattas av en separat EU-reglering för tjänstepensions- institutens verksamhet. Livförsäkringsbolaget , ömsesidigt, Läns- försäkringar AB, och Pension och välkomnar ställningstagandet att den nya regleringen av tjänstepensionsföretag ska ansluta till redan etablerade former för tryggande av pension och att tjänstepensionsverksamheten ska ses som det den faktiskt är och kommer att vara, nämligen försäkringsrörelse. Skälen för regeringens bedömning Ett tjänstepensionsinstitut är ett institut som oavsett sin rättsliga form för- valtar fonderade medel och som är etablerat oberoende av uppdrags- givande företag eller branschorganisation utifrån syftet att tillhandahålla pensionsförmåner (artikel 6 a i första tjänstepensionsdirektivet och artikel 6.1i andra tjänstepensionsdirektivet). Pensionsförmåner definieras som förmåner som betalas ut med anledning av uppnådd pensionsålder eller förväntat uppnående av pensionsålder eller, om de kompletterar dessa förmåner och tillhandahålls sekundärt, i form av utbetalningar vid döds- fall, invaliditet eller upphörande av anställning eller i form av bidrag eller tjänster som tillhandahålls vid sjukdom, medellöshet eller dödsfall (artikel 6 d i första tjänstepensionsdirektivet och artikel 6.4 i andra tjänstepen- sionsdirektivet). Som konstaterades när första tjänstepensionsdirektivet genomfördes är definitionerna av tjänstepensionsinstitut och pensionsförmåner produkt- neutrala i den meningen att de inte pekar ut någon viss tryggandemodell 2004/05:165 s. 122). Andra tjänstepensionsdirektivet kräver därför inte – vilket inte heller första tjänstepensionsdirektivet gör – att medlems- staterna ska se till att tjänstepensioner finns i viss form. Inget av de båda direktiven kräver ens att tjänstepension ska finnas som företeelse i en medlemsstat (se angående första tjänstepensionsdirektivet dom i mål C-343/08). Direktiven syftar endast till att införa en minimireglering för de institut – tjänstepensionsinstituten – som direktivet ska tillämpas på och de produkter – pensionsförmåner – som instituten tillhandahåller. Av det följer att har möjlighet att utgå från sin befintliga nationella reglering när andra tjänstepensionsdirektivet ska genomföras. Inga nya former för tryggande av tjänstepension behöver införas för att tillgodose direktivets krav. De civilrättsliga former för tryggande av tjänstepension som förekommer i behöver inte ändras till följd av andra tjänstepensionsdirektivet. Utredningen föreslår att de avtal som ska ingås av tjänstepensionsföretag ska benämnas tjänstepensionsförmånsavtal. Avtalen är enligt utredningen inte försäkringsavtal, men liknar försäkringsavtal. Ett tjänstepensions- förmånsavtal innebär, på samma sätt som ett försäkringsavtal, att den ena parten – tjänstepensionsföretaget – mot vederlag åtar sig ett ansvar om en viss oviss händelse inträffar. I de flesta fall handlar det om att betala pension för den händelse den försäkrade (tjänstepensionsberättigade) personen uppnår pensionsåldern. I likhet med försäkringsavtal är tjänste- pensionsförmånsavtalen varaktiga avtal som gäller . De karakteriseras också på samma sätt som försäkringsavtal av riskgemen- skap och samverkan. Regeringen anser att de avtal som ska ingås av de nya tjänstepensions- företagen av de angivna skälen bör betraktas som försäkringsavtal. Det innebär att den nya regleringen kan ansluta till den befintliga civilrättsliga försäkringslagstiftningen, bl.a. försäkringsavtalslagen (2005:104) (se vidare avsnitt 12). Verksamheten som de nya tjänstepensionsföretagen ska driva är, liksom försäkringsrörelse, tänkt att bestå i att yrkesmässigt göra bindande åtaganden mot vederlag. Åtagandena avser i de flesta fall att betala pensioner. Vederlaget utgörs av de som arbetsgivarna be- talar in. Åtagandenas innebörd är, precis som vid försäkringsrörelse, att kompensation ska utges om en oviss händelse inträffar. När det gäller tjänstepensioner är det oftast uppnåendet av pensionsåldern som är den ovissa händelsen. Som Försäkring, , och anför grundar sig gällande svensk rätt i frågan om vad som är ett försäkringsavtal och vad som är försäkringsrörelse på doktrin och praxis som sträcker sig bakåt till tiden före tillkomsten av första tjänstepensionsdirektivet och före inträde i EU. Detta faktum ändrar dock inte på ställnings- tagandena när det gäller hur avtalen och rörelsen i de nya svenska tjänste- pensionsinstituten ska betraktas. Som angetts ovan syftar varken första eller andra tjänstepensionsdirektivet till en harmonisering på EU-nivå av formerna för tjänstepensionstryggande. Därför gjordes inga ändringar av tryggandeformerna när första tjänstepensionsdirektivet genomfördes i svensk rätt. Inga sådana ändringar bör heller göras vid genomförandet av andra tjänstepensionsdirektivet. Den verksamhet som regleras av första och andra tjänstepensionsdirektiven kan drivas i form av försäkrings- rörelse, men behöver inte göra det. I kan tjänstepensions- verksamhet också drivas av pensionsstiftelser, under helt andra avtals- och näringsrättsliga former än försäkringsrörelse. Att betrakta de nya tjänste- pensionsinstitutens rörelse som försäkringsrörelse leder därför inte i sig till någon enligt unionsrätten otillåten sammanblandning av försäkrings- och tjänstepensionsverksamhet, som Försäkring, , och hävdar. Regeringen anser därför, i likhet med det som , Läns- försäkringar, Försäkring och och förespråkar, att den verksamhet som ska drivas av de nya tjänste- pensionsföretagen bör betraktas som en form av försäkringsrörelse. Det innebär att den nya regleringen kan utformas med utgångspunkt i reg- leringen av försäkringsrörelse, bl.a. försäkringsrörelselagen (2010:2043). Regleringen kommer därmed att ta sikte på institut som förvaltar som betalats för tjänstepensionsförsäkringar. Denna lösning har fördelen, som lyfter fram, att det blir lätt för försäkringsföretag och tjänstepensionskassor, som driver försäkringsrörelse, att övergå till att bli tjänstepensionsinstitut (se avsnitt 5.3). De kommer då inte att driva någon annan rörelse än förut. Vidare uppnås full kontinuitet när det gäller de försäkringsavtal som försäkrings- företag och tjänstepensionskassor ingått om tjänstepension. Ingen ändring behöver göras i den civilrättsliga lagstiftning som gäller för avtalen (se avsnitt 12.5). Dessutom förenklas samexistensen mellan de nya tjänste- pensionsinstituten och de försäkringsföretag som driver verksamhet enligt försäkringsrörelselagen avseende tjänstepensionsförsäkringar. Om båda institutskategorierna driver försäkringsrörelse och ingår försäkringsavtal finns ett gemensamt ramverk att utgå från vid behandlingen av frågorna om beståndsöverlåtelser (se avsnitt 11) och överföringar av försäkringars värde (se avsnitt 12.5). Tillträdet till den nya regleringen för tjänste- pensionsinstitut underlättas också, vilket främjar intresset av konkurrens- neutralitet mellan de aktörer som meddelar tjänstepensionsförsäkring i (se avsnitt 5.7). Direktivets begrepp medlem, förmånstagare och presumtiv medlem Vid genomförandet av andra tjänstepensionsdirektivet för de tjänstepen- sionsinstitut som ska ha egna åtaganden mot de framtida pensionärerna är det lämpligt att använda en terminologi som återspeglar att instituten kommer att ingå försäkringsavtal och driva försäkringsrörelse. I direktivet används begreppet medlem om en person som inte är förmånstagare eller presumtiv medlem och vars tidigare eller nuvarande yrkesverksamhet ger, eller kommer att ge honom eller henne, rätt till pensionsförmåner enligt bestämmelserna i en pensionsplan (artikel 6.5). En förmånstagare är enligt direktivet en person som uppbär pensions- förmåner och en presumtiv medlem en person som har rätt att ansluta sig till en pensionsplan (artikel 6.6 och 6.7). I den svenska försäkringslagstiftningen används begreppet försäkrad för den person vars intresse är försäkrat mot en skada eller den vars liv eller hälsa en försäkring gäller för (1 kap. 11 § FRL). I tjänstepensions- sammanhang är det oftast inte arbetstagaren, den framtida pensionären, som ingår ett avtal om en tjänstepensionsförsäkring och som därför är försäkringstagare. I vissa fall (se avsnitt 5.4) är det dock arbetstagaren som är försäkringstagare enligt ett tjänstepensionsavtal. I de allra flesta fall är det arbetstagarens intresse som är försäkrat mot – i huvudsak – risken att på ålderdomen stå utan tillräckliga inkomster. Begreppet försäkrad bör an- vändas i den svenska lagstiftningen som genomför andra tjänstepensions- direktivet som motsvarighet till begreppet medlem i direktivet. I andra tjänstepensionsdirektivet används begreppet förmånstagare om en person som uppbär pensionsförmåner. Även det motsvaras i svensk rätt huvudsakligen av begreppet försäkrad. En arbetstagare som har gått i pension, och får sin tjänstepension utbetald, uppbär pensionsförmåner i direktivets mening men är fortfarande försäkrad enligt försäkringsrörelse- lagens terminologi. Detsamma gäller en arbetstagare som ännu inte gått i pension och som uppbär pensionsförmåner i form av exempelvis en kollektivavtalad sjukförsäkring. En närstående till arbetstagaren som omfattas av ett kollektivavtalat efterlevandeskydd – dvs. en försäkring som ingår i en pensionsplan och som ger efterlevande till en avliden försäkringstagare eller försäkrad rätt till ersättning – kan också vara en förmånstagare i andra tjänstepensions- direktivets mening. Personen i fråga får nämligen anses uppbära pensions- förmåner. En sådan närstående är vare sig försäkringstagare eller försäkrad i försäkringsrörelselagens mening, men omfattas av begreppet ”ersätt- ningsberättigad på grund av försäkring”, som används i bl.a. 4 kap. 1 § FRL. Begreppet förmånstagare i andra tjänstepensionsdirektivet mot- svaras alltså i dessa fall av begreppet ersättningsberättigad på grund av försäkring i försäkringsrörelselagen. Begreppet presumtiv medlem i andra tjänstepensionsdirektivet, dvs. en person som har rätt att ansluta sig till en pensionsplan, torde i stort sett sakna praktisk och juridisk motsvarighet i . Det handlar i direktivet om personer som är anställda hos en viss arbetsgivare men som inte får någon tjänstepension, vare sig kollektivavtalad, icke-kollektivavtalad eller individuell. Som framgår av avsnitt 4 är sådana personer ovanliga i , eftersom de flesta arbetstagare redan i och med anställningen omfattas av en kollektivavtalad tjänstepensionsplan. Övriga arbetstagare omfattas i många fall av en icke-kollektivavtalad tjänstepensionsplan, som de ansluts till vid anställningen, utan att de har någon möjlighet att avstå från det. Ett mindre antal personer, som inte är anslutna till vare sig någon kollektivavtalad tjänstepensionsplan eller någon icke-kollektivavtalad sådan, träffar avtal individuellt med arbetsgivaren om tjänstepension. De personerna kan dock knappast sägas ha rätt att ansluta sig till en pensions- plan redan innan avtal träffas med arbetsgivaren om tjänstepension. De torde därför inte vara presumtiva medlemmar i andra tjänstepensions- direktivets mening. Hur begreppet presumtiv medlem ska översättas i svensk rätt får avgöras efter vad som visar sig lämpligast i varje enskild bestämmelse. 2018/19:158 5.3 Vilka företag ska kunna bli Regeringens bedömning: Försäkringsföretag som endast driver tjänstepensionsverksamhet bör kunna bli tjänstepensionsföretag. Det- samma bör gälla för tjänstepensionskassor. Det bör också vara möjligt att bilda nya tjänstepensionsföretag. bör inte tillämpa andra tjänstepensionsdirektivet i någon del på livförsäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. och vid anser att utredningen inte tillräckligt har utrett frågan om förhållandet mellan tjänstepensions- direktivet och Solvens II-direktivet eller motiverat sitt ställningstagande. Inspektionen avstyrker utredningens lagförslag och anför att principen om samma regler för samma risker bör vara vägledande för hur tjänstepen- sionsverksamhet ska regleras. Riskinnehållet och formerna för tjänstepen- sionsåtagandet är enligt inspektionens mening inte i sig en grund för särbehandling. anser att utredningen inte anför tillräckliga skäl för att utmönstra det krav på slutenhet som gäller för att livförsäkringsverksamhet ska få drivas utanför ramen för försäkrings- rörelselagstiftningen. riksbank anför att finansiella företag som hanterar och är utsatta för samma risker bör omfattas av samma reglering, bl.a. för att minska risken för regelarbitrage, och att man inte är övertygad om att riskerna skiljer sig så mycket mellan tjänstepensionsföretag och livförsäkringsföretag att det är motiverat med en differentierad reglering i . Livförsäkringsbolaget , ömsesidigt anser att det saknas skäl att behandla företag som tillhandahåller tjänstepensioner utan att vara slutna till en viss krets personer på något annat sätt än försäkringsföretag. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Försäkring, , och anser att det i promemorian görs en för snäv och därmed felaktig tolkning av bestämmelserna i när det gäller undantaget från direktivets tillämpningsområde för viss livförsäk- ringsverksamhet. De framför att tillämpningsområdet för undantaget i Solvens II-direktivet sammanfaller med tillämpningsområdet för andra tjänstepensionsdirektivet och att avsikten måste vara att uttryckligen undanta tjänstepensionsinstitutens verksamhet från livförsäkrings- regleringens tillämpningsområde. anser att bör utnyttja möjligheten att tillämpa vissa av andra tjänstepensionsdirektivets bestämmelser på livförsäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet. Skälen för regeringens bedömning Andra tjänstepensionsdirektivet är, liksom första tjänstepensions- direktivet, tillämpligt på verksamhet i tjänstepensionsinstitut (artikel 2.1). Det begreppet definieras utifrån den verksamhet som instituten driver (se avsnitt 5.2). Liksom enligt första tjänstepensionsdirektivet undantas vissa instituts- typer från direktivets tillämpningsområde (artikel 2.2 i båda direktiven). Till de undantagna instituten hör bl.a. försäkringsföretag som omfattas av Solvens II-direktivet, fondföretag som omfattas av UCITS-direktivet (och rådets direktiv /65/EG av om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kol- lektiva investeringar i överlåtbara värdepapper [fondföretag]) och AIF- förvaltare som omfattas av AIFM-direktivet (och rå- dets direktiv /61/EU av om förvaltare av alternativa investeringsfonder samt om ändring av direktiv /41/EG och 2009/65/EG och förordningarna [EG] nr 1060/2009 och [EU] nr 1095/2010). Medlemsstaterna får välja att tillämpa delar av andra tjänstepensions- direktivet på tjänstepensionsverksamhet som drivs av livförsäkrings- företag (artikel 4). Det gäller bestämmelserna om registrering, auktori- sering, operativa krav, gränsöverskridande verksamhet, tekniska avsätt- ningar, investeringar, företagsstyrning, informationsgivning och tillsyn. Genomförande av första tjänstepensionsdirektivet När första tjänstepensionsdirektivet genomfördes gjordes bedömningen att understödsföreningar som driver tjänstepensionsverksamhet, s.k. tjänste- pensionskassor, var att betrakta som tjänstepensionsinstitut i direktivets mening. De omfattades inte av det konsoliderade livförsäkringsdirektivet –föregångaren på livförsäkringsområdet till Solvens II-direktivet – och inte heller av något av de andra direktiv som undantogs från direktivets tillämpningsområde. De var externt inrättade och från arbets- givaren fristående juridiska personer med uppgift att förvalta de som en arbetsgivare enligt avtal erlägger i syfte att trygga och tillhanda- hålla tjänstepension (se prop. 2004/05:165 s. 108 f.). Bestämmelser mot- svarande dem i direktivet infördes därför i den numera upphävda lagen (1972:262) om understödsföreningar (UFL). Tjänstepensionskassorna ska vara slutna på ett sådant sätt att de huvudsakligen är avsedda för anställda i visst eller vissa företag, personer tillhörande viss yrkesgrupp eller medlemmar i en sammanslutning med sådan intressegemenskap att en samverkan även för personförsäkring är naturlig (1 § UFL). Kravet på slutenhet för tjänstepensionskassor och övriga understödsföreningar har gällt sedan lagen om understöds- föreningar trädde i kraft . När det gäller livförsäkringsföretagen konstaterades att de tillhörde den grupp av redan gemenskapsreglerade institut som var undantagna från direktivets tillämpningsområde (prop. 2004/05:165 s. 108). ansågs därför inte som tjänstepensionsinstitut i första tjänste- pensionsdirektivets mening. 2018/19:158 Det beslutades dock att skulle utnyttja möjligheten att tillämpa vissa av direktivets bestämmelser på livförsäkringsföretagens tjänstepen- sionsverksamhet (samma prop. 116–119). Särskilda bestämmelser om livförsäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet infördes därför i för- säkringsrörelselagen. De bestämmelserna upphävdes sedan när Solvens II- direktivet genomfördes (prop. 2015/16:9 s. 201 f.). Enligt en övergångs- bestämmelse gäller dock de aktuella bestämmelserna för livförsäkrings- företag som driver tjänstepensionsverksamhet t.o.m. (punkt 2 i övergångsbestämmelserna till lagen [2015:700] om ändring i försäkringsrörelselagen [2010:2043]). I avsnitt 16.4 föreslås att tiden ska förlängas. Genomförande av första tjänstepensionsdirektivet i andra medlemsstater i EU Det finns inte behov av att ta in någon fullständig redogörelse över andra medlemsstaters genomförandet av första tjänstepensionsdirektivet i denna proposition. Framställningen här begränsar sig till genomförandet av första tjänstepensionsdirektivet i , och . Utredningen redogör för förhållandena i ytterligare några medlemsstater (se SOU 2014:57 s. 274–282). I uppställs, i likhet med det som gäller i för tjänste- pensionskassorna, ett krav på att ett danskt företag som önskar driva verksamhet i den unionsrättsliga formen av tjänstepensionsinstitut – en firmapensionskasse – ska vara slutet och endast tillhandhålla pensioner till en viss sluten krets av personer.