prop · H603136 · 2019-06-10 00:00:00 — Bedömningen av tjänstens marknadspåverkan ska göras efter samråd med . Därefter ska bedömningen av tjänstens värde och dess marknadspåverkan vägas samman till ett yttrande gällande om tjänsten i fråga bör godkännas för lansering. Myndighetens yttrande och de remissvar som har inkommit i samband med prövningen ska lämnas till regeringen senast efter att programföretaget har inkommit med anmälan. Regeringen fattar sedan det slutliga beslutet om tjänsten ska godkännas eller inte. I propositionen Bildning och tillgänglighet – radio och tv i allmänhetens tjänst 2014–2019 förtydligas vad som avses med försöksverksamhet. uttalas att en anmälan till förhandsprövning inte ska göras beträffande Prop. 2018/19:136 verksamhet som pågår , om tjänsten är begränsad geografiskt eller i fråga om publik och inte heller om avsikten med tjänsten är att få erfarenheter av och kunskaper om en ny teknik eller innovativ tjänst (prop. 2012/13:164 s. 31). Sedan systemet infördes har ingen anmälan gjorts. Förhandsprövningen ska finnas kvar men bör Regeringens bedömning: Systemet med förhandsprövning bör behållas även under kommande tillståndsperiod. systemet behöver dock göras. Den parlamentariska public service-kommitténs bedömning överensstämmer delvis med regeringens. ändringar i systemet behöver göras men gör ingen bedömning av om systemet bör finnas kvar eller inte. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser anser att systemet med förhandsprövning bör avskaffas, däribland , , , Konstnärliga och (), i , Svenska Remissinstanserna anser att systemet som helhet kan hota public services oberoende och riskerar att hämma programföretagens möjligheter att utveckla sin verksamhet. anses inte heller vara förenligt med yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om förbud mot censur, redaktionell frihet och framför att systemet även strider mot bestämmelsen om förbud mot hindrande åtgärder i YGL. Ett stort antal av de remissinstanser som är kritiska till systemet anser att det är problematiskt eller principiellt felaktigt att det är regeringen som fattar det slutliga beslutet inom förhandsprövningen, eftersom det strider mot principen om armlängds avstånd. Sådan kritik framförs bl.a. av programföretagen och ett antal universitet, däribland och Flera funktionsrättsorganisationer, däribland och , anser att systemet bör avskaffas eftersom det kan hämma programföretagens möjligheter att utveckla digitala tillgänglighetstjänster. Ett antal remissinstanser är positiva till ett system med förhandsprövning, bl.a. Statskontoret, , MittMedia AB, och . Även några av de remissinstanser som är positiva till systemet ifrågasätter dock att det är regeringen som fattar det slutliga beslutet, bl.a. Nordic Entertainment och TU – Medier i (TU). TU anser att Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) borde fatta det slutliga beslutet och även ges initiativrätt, samt att i egenskap av expert på frågor om marknadspåverkan bör höras som remissinstans i samband med anser att det är en viktig princip att det är 2018/19:136 programföretagen själva som initierar prövningen, och anser liksom TU att MPRT bör fatta det slutliga beslutet inom ramen för förhandsprövningen. Skälen för regeringens bedömning Statligt stöd kräver ett avgränsat uppdrag Systemet med förhandsprövning har kritiserats sedan det infördes av såväl public service-företagen som den kommersiella mediebranschen. Public service-företagen anser att systemet hotar deras oberoende, inskränker deras utvecklingsmöjligheter och strider mot yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). De kommersiella medieaktörerna anser tvärtom att systemet är otillräckligt, eftersom det är upp till public service-företagen själva att välja vilka tjänster som ska anmälas för prövning. Att ingen tjänst anmälts sedan systemet infördes ses av de kommersiella medieaktörerna som ett bevis för att systemet inte fungerar. Eftersom public service finansieras med allmänna medel ska finansieringen följa om statsstöd. Systemet med förhandsprövning syftar till att avgränsa vilka tjänster som ska bekostas med allmänna medel. Det statsstödsregelverk som förhandsprövningen baseras på utgår ifrån att public service-företagen får använda statligt stöd till att erbjuda sina tjänster på nya distributionsplattformar. Syftet med förhandsprövningen är att säkerställa att statligt stöd används för tjänster som bidrar till att public service-uppdraget uppfylls och inte påverkar konkurrensen på mediemarknaden på ett otillbörligt sätt. Kommittén noterar att det finns medlemsstater inom EU som inte har infört något system för förhandsprövning. Mot bakgrund av den kritik som riktats mot systemet från olika håll analyserar kommittén därför förutsättningarna för att avskaffa systemet i . Kommitténs slutsats är att om systemet avskaffas så behöver det ersättas med en betydligt mer specificerad reglering av vilka olika tjänster som public service-företagen ska erbjuda på olika plattformar . En sådan reglering kan enligt kommittén låsa fast public service-företagen vid tjänster som kan vara relevanta för publiken , men som blir irrelevanta senare . Det riskerar i sin tur att hämma företagens utvecklingsarbete. Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att systemet med förhandsprövning, om det avskaffas, skulle behöva ersättas med en betydligt mer specificerad reglering av vilka tjänster public serviceföretagen ska erbjuda på olika plattformar. I likhet med kommittén anser regeringen att en sådan mer specificerad reglering är olämplig eftersom det bl.a. riskerar att hämma programföretagens utvecklingsarbete. Det skulle dessutom innebära en principiell förändring av hur public serviceuppdraget har reglerats fram till . Enligt regeringen bör systemet med förhandsprövning därför finnas kvar även under kommande tillståndsperiod. Precis som kommittén anser regeringen dock att det behöver göras vissa ändringar i systemet för att det ska fungera effektivt och upplevas som legitimt både av public service-företagen och av andra aktörer på mediemarknaden. Varför är det regeringen som fattar det slutliga beslutet? När systemet med förhandsprövning infördes föreslogs att de tjänster som omfattades av förhandsprövning skulle anmälas till regeringen för godkännande. Däremot ansågs det lämpligt att själva prövningen av tjänsterna gjordes på myndighetsnivå. Anledningen till att regeringen beslutar om godkännande av en tjänst som ska förhandsprövas är att det är regeringen som, utifrån beslut, formulerar uppdraget till public service (prop. 2008/09:195 s. 39). Eftersom regeringen formulerar ramarna för public service-uppdraget genom beslut om sändningstillstånd och anslagsvillkor har det också ansetts rimligt att regeringen avgör om en ny tjänst faller inom ramarna för uppdraget eller inte. I praktiken innebär det att det är regeringen som slutligt avgör om allmänna medel ska användas för att finansiera en ny tjänst som lanseras . gäller även t.ex. att public serviceföretagen ska vända sig till regeringen om de vill få tillstånd för nya radio- eller tv-kanaler eller för att använda ny utsändningsteknik. Denna typ av utvidgning av verksamheten har således bedömts kräva regeringens tillstånd. På liknande sätt innebär förhandsprövningen en prövning av andra typer av tjänster som är av större betydelse. Flera remissinstanser med olika syn på förhandsprövningen som system, bl.a. och programföretagen, framför att det med hänsyn till public service-företagens oberoende är principiellt problematiskt att det är regeringen som fattar det slutliga beslutet inom ramen för förhandsprövningen. Aktörerna uttrycker en oro för att det möjliggör för regeringen att detaljstyra public service-verksamheten. Några remissinstanser, bl.a. , anser att det slutliga beslutet i stället borde fattas av MPRT. Regeringen anser i likhet med remissinstanserna att det finns nackdelar med att regeringen beslutar om godkännande av tjänster som anmäls för förhandsprövning. Att regeringen fattar det slutliga beslutet skulle kunna uppfattas som politisk styrning som påverkar oberoendet för public service negativt. Att låta någon annan än regeringen besluta om godkännande av nya tjänster innebär dock att en grundläggande princip för regleringen av public service frångås, nämligen att regeringen utifrån beslut formulerar uppdraget till public service-företagen och därmed även bedömer vad som ryms inom detta. En sådan ändring behöver analyseras noggrant. Frågor som behöver beaktas är t.ex. om oberoendet för public service stärks om beslutet fattas av en myndighet i stället för av regeringen och om, och i så fall hur, beslutet ska kunna överprövas. En sådan analys är inte möjlig att göra inom ramen för detta ärende. Enligt regeringen är det därför angeläget att frågan utreds vidare under kommande tillståndsperiod. Systemets förenlighet med yttrandefrihetsgrundlagen Flera remissinstanser, bl.a. public service-företagen och i , anser att systemet med förhandsprövning strider mot yttrandefrihetsgrundlagens (YGL) principer om censurförbud, hinderförbud, redaktionell självständighet och etableringsfrihet. 2018/19:136 Frågan om förhandsprövningens förenlighet med YGL har prövats av (2010/11:KU20 och 2013/14:KU3y). har bedömt att förhandsprövningen inte innebär att innehållet i radio- och tv-program förhandsgranskas och systemet har därför inte ansetts strida mot YGL:s censurförbud. Regeringen delar kommitténs bedömning att ett system med förhandsprövning som i huvudsak är uppbyggt som det nuvarande inte strider mot YGL:s principer om censurförbud, redaktionell självständighet eller etableringsfrihet. Då förhandsprövningen inte innebär att programinnehållet förhandsgranskas bedömer regeringen att systemet inte heller står i strid med förbudet mot hindrande åtgärder. 6.4Enbart nya tjänster inom den kompletterande verksamheten ska prövas Regeringens förslag: Enbart nya tjänster av större betydelse och väsentliga ändringar av befintliga tjänster inom ramen för public service-företagens kompletterande verksamhet ska prövas. överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser avstyrker förslaget, däribland samtliga kommersiella medieaktörer och representanter för mediebranschen, bl.a. , och TU – Medier i De kommersiella medieaktörerna invänder kärnverksamheten helt undantas från det prövningsbara området, som det föreslås att kärnverksamheten utökas till att omfatta den programverksamhet som public service-företagen bedriver på sina egna plattformar på internet. () understryker vikten av att det prövningsbara området inte inskränks. förslaget är problematiskt eftersom det inte finns någon tydlig gräns mellan kärnverksamheten och den kompletterande verksamheten, varför det räcker med att public service-företagen själva definierar en ny tjänst som kärnverksamhet och därmed undandrar den från prövning. Group anför att förslaget riskerar att göra förhandsprövningen AB anser att gränsdragningen mellan kompletterande verksamhet och kärnverksamhet är otydlig. Myndigheten för press, radio och tv anser att frågan behöver analyseras noggrant, bl.a. avseende om nya permanenta programtjänster även fortsatt ska kunna vara föremål för förhandsprövning. förslaget mot bakgrund av att de är emot systemet som helhet. systemet blir kvar anser de att det prövningsbara området bör inskränkas till tjänster inom ramen för den kompletterande verksamheten. är positiva till förslaget under förutsättning att definitionen av kärnverksamhet utvidgas ytterligare till att omfatta samtliga Prop. 2018/19:136 tillhandahållanden av ljud, oavsett plattform. anser att det bör förtydligas vad som avses med nya tjänster av större betydelse och väsentliga ändringar av befintliga tjänster. Skälen för regeringens förslag Endast kompletterande verksamhet bör kunna prövas Enligt nuvarande system med förhandsprövning ska nya permanenta programtjänster eller andra tjänster av större betydelse inom ramen för kärnverksamheten och den kompletterande verksamheten som programföretagen vill lansera anmälas till regeringen för godkännande. I likhet med Myndigheten för press, radio och tv anser regeringen att frågan om vilka tjänster som ska kunna förhandsprövas innebär en svår avvägning som kräver noggranna överväganden. Det visar också det blandade remissutfallet. Sammantaget anser regeringen dock, i likhet med kommittén, att övervägande skäl talar för att det prövningsbara området bör inskränkas till att omfatta nya tjänster av större betydelse och väsentliga ändringar av befintliga tjänster inom ramen för den kompletterande verksamheten. , och för , och anser att det är viktigt att definiera vad som utgör kompletterande verksamhet om definitionen av kärnverksamhet utvidgas. I avsnitt 4.4.2 föreslås att kärnverksamheten utvidgas till att även omfatta tillhandahållanden av radio- eller tv-program på programföretagens egna plattformar på internet. Ingen förändring föreslås av definitionen av kompletterande verksamhet. Vad som utgör kompletterande verksamhet förändras dock till viss del mot bakgrund av den föreslagna utvidgningen av kärnverksamheten. Kompletterande verksamhet som kan bli föremål för förhandsprövning skulle t.ex. kunna vara nya större tjänster med radio- och tv-program som enbart tillhandhålls på en extern plattform. Även nya större tjänster som i huvudsak består av text eller annat innehåll som inte utgör programverksamhet skulle kunna förhandsprövas. De tjänster som de kommersiella medieaktörerna har lyft fram som exempel på tjänster som borde ha förhandsprövats är i stor utsträckning tjänster som kan definieras som kompletterande verksamhet. I motsats till flera remissinstanser, däribland och , instämmer regeringen i kommitténs bedömning att ändringen innebär att förhandsprövningen kommer att fokuseras på de tjänster vars marknadsstörande effekter behöver vägas mot hur nödvändiga de är för att uppfylla public service-uppdraget. Att kärnverksamheten undantas från det prövningsbara området innebär att programföretagen kan starta nya tjänster som skulle kunna påverka marknaden på ett otillbörligt sätt, utan att dessa kan prövas. Kommittén nämner som exempel nya webbkanaler som enbart fokuserar på kommersiellt innehåll, så som topplistemusik, talangjakter eller premiumsport. Även om en sådan risk kan finnas så bör det understrykas 2018/19:136 att programföretagen har åtagit sig att följa samma principer som gäller för marknätet för den programverksamhet som public service-företagen bedriver på internet. Det innebär att utbudet bör tillhandahållas med fokus på mångsidighet och utan strävan efter att maximera publiken. En utveckling som innebär att programföretagen i större utsträckning lanserar denna typ av nya tjänster skulle sannolikt kritiseras och därmed riskera att påverka allmänhetens förtroende för verksamheten negativt. Tjänster som är att betrakta som sidoverksamhet är av mindre betydelse och bör på samma sätt som inte falla inom det prövningsbara området. Nya tjänster av större betydelse Precis som efterfrågar är det centralt att överväga vad som avses med nya tjänster av större betydelse och väsentliga ändringar av befintliga tjänster. Av Europeiska kommissionens tolkningsmeddelande framgår att det är upp till medlemsstaterna att avgöra vad som ska avses med väsentligt ny tjänst. Det nya i en verksamhet kan bl.a. vara beroende av dess innehåll och av konsumtionssättet. Tjänstens ”väsentlighet” kan relateras exempelvis till vilka finansiella resurser som krävts för utvecklingen av tjänsten och förväntad effekt på efterfrågan. Väsentliga ändringar av befintliga tjänster ska enligt meddelandet bedömas på samma sätt som väsentliga nya tjänster. När förhandsprövning infördes anförde regeringen att en ny permanent programtjänst eller annan tjänst av större betydelse kan vara en kanal som har ett eget namn (prop. 2008/09:195 s. 39). En sådan eventuell ny kanal som lanseras på public service-företagens egna plattformar kommer genom förslaget undantas från prövning eftersom den faller inom kärnverksamheten. Nya kanaler i marknätet ska dock anmälas till regeringen för godkännande enligt vad som följer av sändningstillstånden. Enbart den omständigheten att viss verksamhet anses vara kompletterande verksamhet innebär inte att den kan prövas. För att en prövning ska kunna aktualiseras måste det vara fråga om en ny tjänst av större betydelse. En ny tjänst vars innehåll enbart distribueras på en extern plattform eller utgörs av innehåll som inte är programverksamhet, skulle kunna bli föremål för prövning. Programföretagen har inte anmält någon tjänst för prövning. Det finns därför inte någon praxis på området. Vad som kan betraktas som en ny tjänst av större betydelse eller en väsentlig ändring av en befintlig tjänst förändras också i takt med medieutvecklingen. Vilka nya tjänster som kommer att anmälas och prövas får därmed visa sig . Kommittén bedömer att förslaget inte strider mot YGL:s principer om censurförbud, redaktionell självständighet eller etableringsfrihet. Att det endast är tjänster inom ramen för den kompletterande verksamheten som föreslås omfattas av det prövningsbara området anser kommittén än mer tydliggör att det inte är fråga om en prövning av innehåll, utan att prövningen endast avser nya tekniker och metoder. Regeringen delar, i likhet med ombudsmän, kommitténs bedömning att systemet med förhandsprövning inte innebär en prövning av innehåll i program och därmed inte strider mot . 2018/19:136 Justitiekanslern har inte invänt mot den bedömningen. bedömer också att förslaget inte heller står i strid med förbudet mot hindrande åtgärder. 6.5Andra får anmäla tjänster för prövning Regeringens förslag: Andra än programföretagen ska hos Myndigheten för press, radio och tv kunna anmäla att en ny tjänst av större betydelse eller en väsentlig ändring av en befintlig tjänst som public service-företagen lanserar under kommande tillståndsperiod ska förhandsprövas. Myndigheten för press, radio och tv får avgöra om en tjänst ska tas upp till prövning efter anmälan. Om en tjänst inte godkänns ska programföretagen upphöra att erbjuda den. Den parlamentariska public service-kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén föreslår att berörda intressenter ska kunna begära att tjänster förhandsprövas. Remissinstanserna: , , , för , och och avstyrker förslaget. anser att förslaget innebär att kommersiella intressen och strategier ges en direkt möjlighet att påverka public service och riskerar att leda till en allt mer detaljerad styrning från regering och myndigheter. efterfrågar en tydligare definition av vad som avses med det av kommittén föreslagna begreppet berörd intressent och befarar att förhandsprövningsprocessen kommer bli allt mer omfattande om förslaget går igenom. ifrågasätter om det är förenligt med yttrandefrihetsgrundlagen om public service-företagen inte längre får ha tolkningsföreträde när det gäller vilka tjänster som ska anmälas för prövning. Även betonar vikten av att programföretagen fortsatt har tolkningsföreträde och anser att förslaget kommer hämma programföretagens innovationsarbete. Övriga remissinstanser som yttrar sig över förslaget tillstyrker det, däribland Myndigheten för press, radio och tv (MPRT), Statskontoret, ombudsmän, , , , och TU – Medier i . De kommersiella medieaktörerna framhåller att förslaget är nödvändigt för att öka legitimiteten för systemet. () ifrågasätter varför MPRT inom ramen för förhandsprövningen ska samråda med PTS eftersom myndigheten inte anser sig ha kompetens på området, särskilt om det prövningsbara området inskränks till tjänster inom ramen för den kompletterande verksamheten. Skälen för regeringens förslag Andra än programföretagen bör kunna anmäla nya tjänster under kommande tillståndsperiod Det är endast programföretagen som kan anmäla tjänster för prövning. Som framgår ovan har inga tjänster anmälts sedan systemet infördes . Stark kritik mot nuvarande system har av den anledningen framförts av ett antal kommersiella medieaktörer som anser att det visar att systemet inte fungerar. Europeiska kommissionen har i en skrivelse till () angett att den fått indikationer på att eventuellt inte uppfyller sina skyldigheter enligt kommissionens tolkningsmeddelande . Kommissionens kritik riktas mot att bedömningen av tjänsternas marknadspåverkan inte görs av ett organ som är helt oberoende i förhållande till public serviceföretagens ledningar, vilket kommissionen anser är ett krav enligt meddelandet. Som framgår ovan bedömer regeringen i likhet med kommittén att nuvarande system bör ändras för att fungera effektivt och uppfattas som legitimt. Ett centralt inslag i förhandsprövningen är att nya tjänster prövas genom ett offentligt samråd. Att programföretagen inte har anmält någon tjänst innebär att något sådant offentligt samråd inte kommit till stånd. Kommittén föreslår därför att berörda intressenter ska kunna begära att nya tjänster som programföretagen lanserar prövas av Myndigheten för press, radio och tv (MPRT). Vilka som är berörda intressenter kan enligt kommittén variera beroende på tjänst och marknad. Typiskt sett borde de dock utgöras av företag och branschorganisationer på medieområdet och andra företag som påverkas av tjänsten. Regeringen delar kommitténs bedömning att fler än enbart public service-företagen bör ha möjlighet att anmäla tjänster som programföretagen lanserar för prövning till MPRT. Däremot ser regeringen svårigheter med att definiera vem som ska anses vara berörd intressent. Om en intressent ska vara berörd för att få anmäla en tjänst kan det även uppstå frågor kring t.ex. vad som händer om det av en anmälan inte framgår på vilket sätt intressenten är berörd eller huruvida den tjänst som anmälts påverkar intressentens verksamhet negativt. Regeringen anser därför att det inte bör ställas något krav på att den som anmäler en tjänst ska vara en berörd intressent. Det innebär dock inte, som framgår nedan, att MPRT ska pröva alla tjänster som anmäls. Som kommittén anger är det myndigheten som bedömer om en förhandsprövning är motiverad. I detta sammanhang vill regeringen även understryka att det enbart är nya tjänster som lanseras under kommande tillståndsperiod som kan bli föremål för prövning. Tjänster som lanserats under innevarande tillståndsperiod eller tidigare kan således inte retroaktivt bli föremål för prövning som en följd av de ändringar som föreslås. Förslaget innebär heller ingen förändring av public service-företagens skyldighet att anmäla nya tjänster som de vill lansera. MPRT:s prövning av en ny tjänst MPRT bör, som kommittén föreslår, självständigt avgöra om en tjänst som anmälts av någon annan än programföretagen bör förhandsprövas eller inte. Om MPRT utifrån en anmälan bedömer att en tjänst kan komma ifråga för prövning bör myndigheten höra det programföretag som lanserat Prop. 2018/19:136 tjänsten. Bedömer myndigheten därefter att en prövning är nödvändig ska en sådan genomföras på motsvarande sätt som . Programföretagen får fortsätta att erbjuda en redan lanserad tjänst prövning av tjänsten pågår. Om en redan lanserad tjänst inte godkänns ska programföretagen upphöra att erbjuda tjänsten. MPRT ska inom ramen för förhandsprövningen samråda med () om bedömningen av tjänstens marknadspåverkan. PTS invänder mot detta eftersom myndigheten inte anser sig ha kompetens på medieområdet. har nämnts av bl.a. som en lämplig aktör för MPRT att samråda med i samband med prövningen av en tjänst. Regeringen anser dock att PTS uppdrag att följa tjänsteutvecklingen och främja konkurrensen på marknaden för elektronisk kommunikation innebär att myndigheten kan bidra till MPRT:s arbete. MPRT bör därför även i fortsättningen samråda med PTS inom ramen för förhandsprövningen. ifrågasätter huruvida det är förenligt med YGL att programföretagen inte själva får avgöra vilka tjänster som ska prövas. Som konstateras ovan instämmer regeringen i kommitténs bedömning att förslaget inte strider mot YGL.