prop · H70323 · 2019-10-01 00:00:00 — Det beror på att bestämmelserna om tillsyn över och ingripanden mot institut och filialer i lagen om bank- och finansieringsrörelse i huvudsak genomför det unionsrättsliga regelverket om kapitaltäckning, som innebär att det inom EES som huvudregel är tillsynsmyndigheten i hemlandet som ska ingripa mot överträdelser i värdlandet. I svensk rätt gäller den ordningen vid överträdelser av alla författningar som reglerar verksamheten, t.ex. betaltjänstlagen. Bestämmelserna om ingripande mot institut och filialer till utländska institut från länder utanför EES innebär att kan ingripa mot ett institut eller en filial genom – i tur och ordning och såvitt nu är av intresse – beslut om föreläggande om att vidta rättelse, förbud eller anmärkning, varning och återkallelse av tillstånd att driva bank- eller finansieringsrörelse (15 kap. 1 och 17 §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse). Anmärkning och varning kan förenas med en sanktionsavgift (15 kap. 7 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Sanktionsavgiften ska fastställas till högst det högsta av 1) av institutets omsättning eller, i förekommande fall, motsvarande omsättning på koncernnivå närmast föregående räkenskapsår, 2) två gånger den vinst som institutet gjort till följd av överträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller 3) ett belopp som i svenska kronor motsvarar . Sanktionsavgiften får inte bestämmas till ett lägre belopp än . Avgiften får inte vara så stor att institutet därefter inte uppfyller skyldigheterna enligt 6 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse, dvs. att ett instituts rörelse ska drivas på ett sådant sätt att institutets förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras (15 kap. 8 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Vid valet av ingripande och beräkning av sanktionsavgift ska vissa omständigheter som hänför sig till överträdelsens art och beskaffenhet beaktas (15 kap. 1 b, 1 c och 9 §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse). Bestämmelserna om ingripande mot filialer till utländska institut från länder inom EES innebär att ska underrätta tillsynsmyndigheten i institutets hemland om överträdelsen (15 kap. 15 § första stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse). Det är sedan tillsynsmyndigheten i hemlandet som ska ingripa mot filialen. Utredningen föreslår att ska vara föremål för ett nytt förfarande för ingripande i form av föreläggande om att vidta rättelse och sanktionsavgift i stället för det som gäller enligt de bestämmelserna i lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 1–10 §§). Regeringen instämmer i utredningens bedömning att ett ingripande genom beslut om föreläggande att vidta rättelse och sanktionsavgift är tillräckliga sanktioner. Om ett överlämnande från gäller ett svenskt institut, bör därför förelägga institutet att vidta rättelse. Om institutet inte följer föreläggandet, bör inspektionen besluta att institutet ska betala en sanktionsavgift. Regeringen anser, till skillnad från Småföretagarna, att avgiften, i likhet med vad som gäller för sanktionsavgifter enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse, bör tillfalla staten och inte kommunerna. Utredningen föreslår att det ska göras skillnad mellan olika filialer till utländska institut, beroende på var institutet hör hemma (inom eller utanför EES). Enligt utredningen ska filialer till utländska institut från länder utanför EES vara föremål för det nya förfarandet för ingripande medan filialer till utländska institut från länder inom EES ska omfattas av bestämmelserna i lagen om bank- och finansieringsrörelse om ingripande mot utländska kreditinstitut (15 kap. 15 §). Enligt regeringens mening saknas skäl att göra skillnad mellan olika slag av filialer. bör därför tillämpa bestämmelserna i 15 kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse i fråga om filialer till utländska institut som inte uppfyller sina skyldigheter, oavsett var ett institut hör hemma. och anser att det är oklart om en utländsk tillsynsmyndighet kan ingripa mot filialer till utländska institut från länder inom EES vid överträdelser av den föreslagna skyldigheten. Bestämmelserna i lagen om bank- och finansieringsrörelse vilar på principen om hemlandstillsyn för kreditinstitut. Även instituts utländska filialer inom EES omfattas av den principen. Det är således upp till den 2019/20:23 utländska tillsynsmyndigheten (hemlandsmyndigheten) att, efter underrättelse av (värdlandsmyndigheten) om att institutets filial i inte uppfyller skyldigheten att tillhandhålla kontanttjänster, avgöra om den ska ingripa. Principen om hemlandstillsyn förutsätter att myndigheterna tar hänsyn till varandras lagstiftning för att säkerställa att skyldigheter för filialer som finns inom ett värdlands jurisdiktion får genomslag i tillsynen över instituten i hemlandet. Till detta kommer att betalkontodirektivet, som är bindande för alla medlemsstater, medger en nationell anpassning av skyldigheterna att tillhandhålla betalkonton med grundläggande funktioner, inbegripet kontantuttag för konsumenter. Regeringen anser att den föreslagna skyldigheten är nödvändig för att säkerställa en kontrollerad utveckling av tillgången till kontanttjänster. Skyldigheten medför att betalkontodirektivets krav på kreditinstitut att erbjuda betalkonton med grundläggande funktioner, däribland vissa kontanttjänster, får en bättre funktionalitet genom att konsumenter garanteras en viss lägsta nivå på tillgången till tjänsterna. Det är regeringens bedömning att hemlandsmyndigheten, efter att den har underrättats av , kommer att fästa avseende vid anförda omständigheter när den bedömer om ett ingripande ska ske. Om den föreslagna ordningen leder till att institut och filialer till utländska institut behandlas olika, kan regeringen komma att återkomma i frågan om ingripande mot dessa filialer. anser att det bör klargöras att ett ingripande ska grunda sig på Post- och bedömning av om institutet eller filialen uppfyller skyldigheterna. Förvaltningslagen (2017:900) gäller för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna om inte annat anges i en annan lag eller en förordning. Detta innebär att , innan den meddelar beslut om föreläggande respektive sanktionsavgift, ska underrätta institutet om allt material av betydelse för beslutet och ge institutet tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet (25 § förvaltningslagen). Beslutet om föreläggande respektive sanktionsavgift ska grundas på en självständig bedömning av att institutet inte uppfyller sina skyldigheter. Bedömningen ska göras med utgångspunkt i Post- och bedömning och vad som i övrigt förekommit i ärendet. Avsikten är att ska kunna använda uppgifterna i Pipos Serviceanalys till ledning för bedömningarna. anser att det bör klargöras om nya ingripanden mot ett institut genom beslut om föreläggande och sanktionsavgift kan aktualiseras vid fortlöpande överträdelser. Regeringen vill i det avseendet framhålla att ett institut kan bli föremål för nya ingripanden, om överträdelsen fortgår efter det att ett ingripande har skett. Som utredningen föreslår bör få avstå från ingripande om överträdelsen är ursäktlig. Undantag från överlämnande och ingripande Syftet med skyldigheten för institut och filialer att tillhandahålla kontanttjänster är att säkerställa en viss lägsta nivå på tillgången till kontanttjänster för konsumenter och företag. Det finns därför inte skäl att ingripa mot ett institut eller en filial som inte tillhandahåller tillräckligt många platser för kontantuttag eller dagskasseersättningar om det trots detta finns kontanttjänster i betryggande utsträckning i hela landet. Av det skälet bör, som utredningen föreslår, inte överlämna ett ärende och inte ingripa, om det med beaktande av samtliga platser för kontantuttag respektive dagskasseinsättningar finns tillgång till sådana platser i betryggande utsträckning i hela landet eller endast är ett ringa antal personer som inte har sådan tillgång. Bestämmelserna om beräkning av sanktionsavgiftens storlek i 15 kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse innebär att olika omständigheter ska beaktas i försvårande och förmildrande riktning, varvid särskild hänsyn ska tas till överträdelsens konkreta och potentiella effekter på den finansiella stabiliteten ska beaktas. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att en sådan ordning inte bör ligga till grund för beräkningen av en sanktionsavgift som syftar till att säkerställa en viss lägsta nivå på tillgången till kontanttjänster för konsumenter och företag. En överträdelse innebär att ett antal personer inte har tillgång till kontanttjänster i betryggande utsträckning i hela landet. Ju fler personer som inte har tillgång till kontanttjänster i betryggande utsträckning i hela landet, desto allvarligare får ett instituts överträdelse anses vara. Detta bör avspeglas i sanktionsavgiftens storlek. Vidare bör det för sanktionsavgiftens storlek ha betydelse hur stor inlåning från allmänheten institutet har. De institut som föreslås omfattas av skyldigheten att tillhandahålla kontanttjänster är institut som har en inlåning från allmänheten som överstiger . Ju större inlåning från allmänheten ett institut har i förhållande till övriga institut eller filialer som omfattas av skyldigheten, desto större är ansvaret för att tillhandahålla kontanttjänster i tillräcklig omfattning. Inlåningsvolymen är kopplad till hur stora belopp som det aktuella institutets kunder har innestående på konton och som potentiellt sett kan komma att tas ut eller sättas in i kontanter. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det därtill i beräkningen bör ingå ett schablonbelopp som är tillräckligt högt för att säkerställa att instituten uppfyller sina skyldigheter. Det innebär att sanktionsavgiften för ett institut bör uppgå till produkten av 1.det antal personer, avrundat nedåt till närmaste tusental, som vid tillämpning av skyldigheten att tillhandahålla kontanttjänster inte har tillgång till platser för kontantuttag respektive dagskasseinsättningar i rimlig utsträckning (avvikelsen), 2.institutets inlåning i förhållande till den genomsnittliga inlåningen från allmänheten närmast föregående år för samtliga institut och filialer som omfattas av skyldigheten att tillhandahålla kontanttjänster, och 3.5 000 kronor. Om avvikelsen är 10 000 personer och institutets inlåning från allmänheten i förhållande till den genomsnittliga inlåningen från allmänheten är , blir sanktionsavgiften 10 000×1,5×5 000 = . Om avvikelsen i stället är 2 000 personer och institutets inlåning från allmänheten i förhållande till den genomsnittliga inlåningen från allmän- heten är , blir sanktionsavgiften 2 000×0,2×5 000 = 2 miljoner Sanktionsavgiftens storlek ska fastställas utifrån omständigheterna vid tidpunkten när tidsfristen för föreläggandet löpt ut. vikelsen fram till denna tidpunkt kan endast beaktas till institutets fördel, i den mån avvikelsen minskat. En större avvikelse än den som om- fattas av föreläggandet ska således hanteras genom ett nytt föreläggande. PRO, SPF Seniorerna och Konsumenter anser att det är oklart varför schablonbeloppet har bestämts till och att det bör kunna höjas vid behov. Regeringen anser dock att ett schablonbelopp om framstår som väl avvägt. En sanktionsavgift bör – som utredningen föreslår – uppgå till högst det belopp som följer av 15 kap. 8 § lagen om bank- och finansieringsrörelse, som huvudregel det högsta av av omsättningen eller två gånger den vinst som institutet gjort till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller ett belopp som i svenska kronor motsvarar Med vinst avses också de kostnader som undvikits till följd av överträdelsen. Regeringen instämmer dock inte utredningens be- dömning att det finns ett behov av att införa en nedre gräns för sanktions- avgiften storlek på . Enligt regeringens bedömning skulle en sådan nedre gräns som utredningen föreslår sakna praktisk betydelse med hänsyn till hur sanktionsavgiften ska beräknas. därför inte att det bör införas en sådan gräns. Sanktionsavgiften bör i alla händelser inte få bestämmas till ett så stort belopp att den leder till att institutets soliditet eller likviditet äventyras. anser att sanktionsavgiften är oproportionerlig. ringen anser dock att det är viktigt att sanktionsavgiften baseras på det antal personer som inte har tillgång till kontanttjänster, dvs. spegla allvaret i en överträdelse. Till det kommer att det vid fastställandet av sanktionsavgiften enligt förslaget ska finnas samma begränsningar som gäller för sanktionsavgifter enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse. Sammanfattningsvis får sanktionsavgiften anses vara proportionerlig. Om ingriper på grund av att ett institut inte har full- gjort sina skyldigheter varken i fråga om att tillhandahålla platser för kontantuttag eller att tillhandahålla platser för dagskasseinsättningar, bör – som utredningen föreslår – två sanktionsavgifter beslutas. Lagrådet anför att förslaget om att en sanktionsavgift ska beslutas för varje överträdelse innebär att flera sanktionsavgifter kan tas ut utan att summan av avgifterna kan bli föremål för en rimlighetsbedömning och att frågan bör övervägas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. konstaterar att en sanktionsavgift vid en överträdelse i alla händelser inte får bestämmas till ett så stort belopp att den leder till att institutets förmåga att fullgöra sina förpliktelser äventyras. Om flera på varandra följande sanktionsavgifter skulle aktualiseras, ska den prövningen göras vid vart och en av besluten om sanktionsavgift. Den begränsningen av sanktions- avgiftens storlek innebär att vid fastställande av sanktionsavgiftens storlek har ett stort utrymme att ta hänsyn till den effekt som sanktionsavgiften har på institutets soliditet eller likviditet. med andra ord aldrig bli aktuellt att fastställa flera sanktionsavgifter så att summan av dem uppgår till ett så stort belopp att det innebär att institutets soliditet eller likviditet äventyras. Med hänsyn till detta, och till det Prop. 2019/20:23 bedömningsutrymme som finns för såväl som vid tillämpning av de bestämmelser som föreslås, anser regeringen att förslaget innebär att det finns tillräckliga garantier för att summan av de samlade sanktionsavgifterna, vid flera på varandra följande överträdelser, är rimlig. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om hur avvikelsen ska fastställas. 6.3Platser med statligt stöd Regeringens bedömning: Vid bedömningen av om ett institut eller en filial uppfyller skyldigheten att tillhandahålla kontanttjänster bör hänsyn tas till platser för kontantuttag respektive dagskasseinsättningar för vilka statligt stöd har beviljats enligt förordningen om statligt stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster. bör följa upp och utvärdera frågan om hur den föreslagna skyldigheten för instituten och filialerna att tillhandahålla kontanttjänster påverkar tillämpningen och behovet av förordningen när bestämmelserna har tillämpats under minst två kalenderår. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att hänsyn inte ska tas till platser för kontantuttag respektive dagskasseinsättningar för vilka statligt stöd har beviljats. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen föreslår att det vid bedömningen av om ett institut eller en filial uppfyller sina skyldigheter inte ska tas hänsyn till platser för kontantuttag respektive dagskasseinsättningar för vilka statligt stöd har beviljats enligt stödförordningen (som behandlas i avsnitt 4.10). Utredningen anför som skäl för förslaget bl.a. att om instituten och filialerna får tillgodoräkna sig platser för kontanttjänster för vilka statligt stöd har beviljats, skulle det innebära en subvention av företagens kostnader för att leva upp till skyldigheten. Utredningens förslag innebär i praktiken att den föreslagna skyldigheten –som regleras på lagnivå – ska anpassas till ett stöd som beviljas på förordningsnivå. Den föreslagna skyldigheten att tillhandahålla kontanttjänster har därtill ett annat syfte än stödförordningen. Skyldigheten syftar till att upprätthålla en viss lägsta nivå på kontanttjänster medan stödförordningen syftar till att möta lokala behov av grundläggande betaltjänster. Enligt regeringens uppfattning är det därför mer lämpligt och ändamålsenligt att de myndigheter som har i uppdrag att hantera det statliga stödet anpassar tillämpningen av stödförordningen till den nya skyldigheten att tillhandahålla kontanttjänster än att sådana platser för kontanttjänster för vilka statligt stöd har beviljats undantas vid tillämpningen av de nya bestämmelserna. Regeringen anser därför inte att det bör införas en sådan ordning. Det finns dock skäl att följa upp frågan om hur den föreslagna skyldigheten för instituten och filialerna att tillhandahålla kontanttjänster påver- 2019/20:23 kar tillämpningen och behovet av stödförordningen. bör därför följa upp frågan inom ramen för en utvärdering. Uppföljning och utvärdering bör ske först när de nya bestämmelserna har tillämpats att det finns ett tillräckligt bedömningsunderlag. Regeringen anser en uppföljning bör ske när de nya bestämmelserna har tillämpats under minst två kalenderår. Regeringens förslag: Bestämmelserna om Post- och tillsyn och om uppgiftsskyldigheten för företag som tillhandahåller platser för kontanttjänster ska träda i kraft . Bestämmelserna i övrigt ska träda i kraft . Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft i fråga om bestämmelserna om uppgiftsskyldighet för företag och i övrigt . Utredningen föreslår att bestämmelsen om att hänsyn inte ska tas till platser för kontanttjänster för vilka statligt stöd har beviljats ska ges en retroaktiv verkan, dvs. att inte heller platser för vilka statligt stöd har beviljats före ikraftträdandet av de föreslagna bestämmelserna ska få beaktas. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. och framhåller att de institut och filialer som kommer att omfattas av förslaget inte kommer att kunna bedöma omfattningen av skyldigheten att tillhandahålla platser för kontanttjänster förrän det finns tillgängliga data hos ansvariga myndigheter om det totala antalet sådana platser i landet. De anser att utredningens förslag inte tar tillräcklig hänsyn till att de investeringar som är nödvändiga för att leva upp till skyldigheten är föremål för långa ledtider. och anser att förslaget inte bör träda i kraft förrän ett respektive efter det att sådana uppgifter är tillgängliga. Skälen för regeringens förslag: Förslaget om skyldigheter för institut och filialer att tillhandahålla kontanttjänster syftar till att säkerställa en viss lägsta nivå på tillgången till kontanttjänster för konsumenter och företag. Det är därför angeläget att lagändringarna träder i kraft . Förslaget vilar på att Pipos Serviceanalys, som ska ligga till grund för Post- och tillsyn över att institut och filialer fullgör sina skyldigheter, innehåller tillförlitliga uppgifter om platser för kontanttjänster. Det innebär att förslaget om att företag ska lämna uppgifter om platser för kontanttjänster behöver träda i kraft innan förslaget i övrigt träder i kraft (se avsnitt 6.1). Regeringen anser därför att bestämmelserna om Post- och tillsyn och om uppgiftsskyldigheten för företag som tillhandahåller kontanttjänster bör träda , vilket bedöms vara . Enligt uppgift från är Pipos Serviceanalys fortfarande i Prop. 2019/20:23 en utvecklingsfas och behöver för att anpassa verktyget Vidare innebär den föreslagna uppgiftsskyldigheten för företag att och behöver hantera stora mängder uppgifter, som ska läggas in i Pipos Serviceanalys. Uppgifterna måste inte bara säkerställas i fråga om tillförlitlighet utan det måste även övervägas om ytterligare funktioner i Pipos Serviceanalys behöver tas fram för att myndigheter samt institut och filialer ska kunna följa tillgången till platser för kontanttjänster. Även den tekniska funktionaliteten behöver utvecklas. Därutöver är det rimligt att institut och filialer som ska omfattas av den föreslagna skyldigheten ges tid att anpassa sig till denna. Regeringen delar därför Sparbankernas Riksförbunds och uppfattning att mer tid för anpassning än vad utredningen föreslår är nödvändig både för myndigheter och för institut och filialer. Till skillnad från och anser emellertid regeringen att , räknat från när uppgiftsskyldigheten träder i kraft, är tillräckligt. Förslaget i övrigt bör därför träda i kraft . Regeringens bedömning: Förslaget ökar kostnaderna för instituten och filialerna. Förslaget stärker kundernas (konsumenter och företag) ställning på betalningsmarknaden, framför allt på landsbygden. Förslaget ökar utgifterna för berörda myndigheter. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Kammarrätten i efterlyser en konsekvensanalys för hur förslaget påverkar de allmänna förvaltningsdomstolarna. Skälen för regeringens bedömning Förslaget stärker kontanternas roll som betalningsmedel i samhället och minskar risken för störningar i betalningssystemet. På så sätt kan förslaget bidra till att minska samhällets sårbarhet och stärka beredskapen genom att säkerställa att kontanter är ett fungerande alternativ till de betalningstjänster som tillhandahålls av privata aktörer. Det är viktigt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv att betalningssystemet är effektivt, tillgängligt för alla och robust mot störningar. Alternativa lösningar behandlas i avsnitt 5. De samhällsekonomiska kostnaderna av att inte införa en skyldighet för institut och filialer att tillhandahålla kontanttjänster bedöms vida överstiga de ökade kostnader som förslaget medför för staten (, och ) samt de institut och filialer som träffas av förslaget. Effekter för institut och filialer Förslaget ökar kostnaderna för de företag som omfattas av skyldigheten. Det handlar om institut och filialer som har inlåning från allmänheten som överstiger , dvs. de sex största instituten och filialerna i (, , , Nordea, samt ). Nedan redovisas uppskattningar av kostnader för olika sätt att tillhandahålla de aktuella kontanttjänsterna. ∙Uttagsautomater: Installationskostnaden och de årliga driftskostnaderna bedöms uppgå till ca 200 000–respektive ca 200 000–. ∙Serviceboxar: Installationskostnaden och de årliga driftskostnaderna bedöms uppgå till ca respektive 100 000–. ∙Insättningsautomater: Installationskostnaden och de årliga driftskostnaderna bedöms uppgå till ca 400 000–respektive 250 000–. ∙Tillhandahållare av betaltjänster: Kostnaden för att stödja tillhandahållare av betaltjänster bedöms uppgå till ca . Institut och filialer kan uppfylla skyldigheten att tillhandahålla kontanttjänster tillsammans med övriga tillhandahållare av betaltjänster. sker redan ett samarbete mellan dessa företag genom . Det innebär att förslaget påverkar de administrativa kostnaderna för företagen i begränsad utsträckning. Till ledning för bedömningen av om institut och filialer uppfyller sina skyldigheter kan dessa dessutom använda Pipos Serviceanalys. Frågan om hur förslagen påverkar konkurrensen mellan företagen behandlas i avsnitt 5. Effekter för andra företag som tillhandahåller platser för kontanttjänster Förslaget innebär att alla företag som tillhandahåller kontanttjänster ska lämna vissa uppgifter om sina platser för kontanttjänster. På det sättet träffar förslaget ett stort antal företag, som driver verksamhet av olika art och omfattning. De uppgifter som ska lämnas – i huvudsak uppgifter om företagens platser för kontanttjänster – lämnas emellertid till myndigheterna. Det innebär att förslaget påverkar den administrativa bördan för företagen i begränsad utsträckning. Effekter för kunder (konsumenter och företag) och allmänheten