prop · H70337 · 2019-10-24 00:00:00 — En motsvarande bestämmelse bör införas i den nya kompletteringslagen. Delgivning inför beslut om sanktionsavgift ska ge den som inspektionen avser att ta ut en sank- tionsavgift av tillfälle att yttra sig i ärendet innan beslut meddelas (25 § förvaltningslagen [2017:900]). Enligt OTC-lagen får beslut om att ta ut en särskild avgift enligt den lagen inte meddelas om den som avgiften gäller inte senast från det att överträdelsen ägde rum har delgetts upplysning om att frågan om särskild avgift har tagits upp av inspektionen (2 kap. 2 §). På samma sätt bör en tidsfrist bestämmas även i fråga om sanktionsavgift vid överträdelse av förordningen om värdepapperisering. En tidsfrist framstår som väl avvägd. Beslut om att ta ut en sanktionsavgift vid överträdelse av förordningen bör därmed inte få meddelas om den som avser att ta ut sanktionsavgift av inte från det att överträdelsen ägde rum har delgetts upplys- ning om att frågan om sanktionsavgift har tagits upp av inspektionen. Verkställighet av beslut om sanktionsavgift I förordningen om värdepapperisering finns det inte några regler om betal- ning av sanktionsavgifter, preskription och verkställighet. Medlemsstat- erna har således frihet att själva avgöra vad som ska gälla i sådana frågor. Bestämmelserna om betalning, preskription och verkställighet bör i den nya kompletteringslagen utformas efter förebild av motsvarande bestäm- melser i andra lagar på finansmarknadsområdet (se t.ex. 25 kap. 26–28 §§ lagen om värdepappersmarknaden, 5 kap. 22–26 §§ lagen med komplet- terande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning och 8 och 10–13 §§ lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s blanknings- förordning). Enligt dessa bestämmelser ska en avgift betalas till Finans- inspektionen efter det att ett beslut om avgiften har fått laga kraft eller den som anges i beslutet. Om avgiften inte betalas , ska lämna den obetalade avgiften för indrivning. beslut får verkställas enligt utsöknings- balken. Innebörden av dessa bestämmelser är att det inte krävs något domstolsavgörande för att driva in avgiften som är obetald och förfallen till betalning och att mål om sanktionsavgift handläggs som allmänt mål hos (se 1 kap. 6 § och 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken). Samma ordning bör gälla för beslut om sanktions- avgifter enligt förordningen om värdepapperisering. Motsvarande bestäm- melser bör därför tas in i den nya kompletteringslagen. När det gäller frågan om preskription anges i bestämmelserna i ovan Prop. 2019/20:37 nämnda lagar att en sanktionsavgift som beslutats faller bort i den utsträck- ning verkställighet inte har skett (se t.ex. 5 kap. 25 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförord- ning). Samma preskriptionstid bör gälla för de nu aktuella sanktions- avgifterna. Med verkställighet avses faktiska verkställighetsåtgärder. Preskriptionen är absolut. Det betyder att fullgörande inte kan krävas efter det att har gått sedan beslutet fått laga kraft, även om verkställighet har skett avseende en del av sanktionsavgiften. Det som preskriberas är den del av avgiften som ännu inte drivits in (se prop. 2016/17:22 s. 255–257). 7.7Omständigheter som ska vara styrande vid beslut om ingripande Regeringens förslag: Vid valet av ingripande ska ta hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den pågått. Särskild hänsyn ska tas till överträdelsens art, överträdelsens konkreta och potentiella effekter på det finansiella systemet, skador som uppstått och graden av ansvar. ska i försvårande riktning beakta om den fysiska eller juridiska personen har begått en överträdelse. Vid denna bedömning ska särskild vikt fästas vid om överträdelserna är likartade och den tid som har gått mellan de olika överträdelserna. I förmildrande riktning ska beaktas om den som har begått överträdelsen 1.i väsentlig utsträckning genom ett aktivt samarbete har underlättat utredning, och 2.snabbt upphört med överträdelsen eller snabbt verkat för att över- trädelsen ska upphöra, sedan den anmälts till eller påtalats av Finans- inspektionen. De omständigheter som ska vara styrande vid valet av ingripande ska beaktas även vid bestämmande av sanktionsavgiftens storlek. Utöver detta ska särskild hänsyn också tas till den berörda personens finansiella ställning och den vinst personen gjort till följd av överträdelsen, om den går att bestämma. ska få avstå från ingripande om 1.överträdelsen är ringa eller ursäktlig, 2.den fysiska eller juridiska personen i fråga gör rättelse, 3.den fysiska personen verkat för att den juridiska personen gör rättelse, 4.någon annan myndighet eller något annat organ har vidtagit åt- gärder mot den fysiska personen eller den juridiska personen och dessa åtgärder bedöms tillräckliga, eller 5.det annars finns särskilda skäl. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag Alla relevanta omständigheter ska beaktas Enligt förordningen om värdepapperisering ska de behöriga myndig- heterna beakta alla relevanta omständigheter när de fastställer typ och nivå på administrativa sanktioner (artikel 33.2). I förordningen anges särskilt att den behöriga myndigheten ska beakta om överträdelsen är uppsåtlig eller om den beror på oaktsamhet. Vidare finns följande, icke uttömmande, uppräkning av omständigheter som ska beaktas (artikel 33.2 a–g). a)Överträdelsens väsentlighet, allvar och varaktighet. b)Graden av ansvar hos den fysiska eller juridiska person som gjort sig skyldig till överträdelsen. c)Den ansvariga fysiska eller juridiska personens finansiella styrka. d)Storleken på den vinst som den ansvariga fysiska eller juridiska per- sonen gjort eller den förlust som undvikits, i den mån de kan fastställas. e)De förluster för tredje parter som överträdelsen orsakat, i den mån de kan fastställas. f)Graden av den ansvariga fysiska eller juridiska personens vilja att sam- arbeta med den behöriga myndigheten, utan att det påverkar behovet av att säkerställa återbetalning av de vinster som personen erhållit eller förluster som denne undvikit. g)Den ansvariga fysiska eller juridiska personens tidigare överträdelser. Likande regler finns i bl.a. och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av om marknadsmissbruk (marknadsmiss- bruksförordningen), förordningen om värdepapperscentraler och kapital- täckningsdirektivet (artikel 31, artikel 64 respektive artikel 70). Mot- svarande bestämmelser har i svensk rätt införts i lagen med komplett- erande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning (5 kap. 15–18 §§), lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument (9 kap. 24–26 §§) och lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 1 b och 1 c §§). I dessa lagar anges således vilka omständigheter som ska beaktas vid valet mellan olika sanktioner. I förordningen om värdepapperisering är regeln, i likhet med i och rådets förordning (EU) 2017/1129 av om prospekt som ska offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel på en reglerad marknad, och om upphävande av direktiv /71/EG (artikel 39), till skillnad från liknande regler i andra EU-rätts- akter, utformad så att den är riktad till den behöriga myndigheten. Det skulle därför kunna förstås som att den är direkt tillämplig. Vid införandet av lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s prospektförordning gjordes dock bedömningen att det, för att främja förutsägbarheten och enhetligheten i tillämpningen av bestämmelserna, är en rimlig utgångs- punkt att de omständigheter som anges i den förordningen anges även i lag (prop. 2018/19:83 s. 102–104). Det bör vara till fördel för både tilläm- pande myndigheter och berörda personer. Det bör inte göras någon annan bedömning i detta fall än den som gjordes i det lagstiftningsärendet. De omständigheter som anges i förordningen om värdepapperisering bör därför anges även i den nya kompletteringslagen. För att inte begränsa utrymmet för egna bedömningar och möjligheter att ta hänsyn till särskilda omständigheter i det enskilda fallet bör dock lagtexten utgöra en exempli- fierande, inte uttömmande, uppräkning av vilka omständigheter som ska beaktas. Det går emellertid inte att reglera vilken relativ vikt som ska till- mätas olika omständigheter eller hur de ska vägas i det enskilda fallet, utan det blir en fråga som ankommer på tillämpande myndighet eller domstol (se prop. 2013/14:228 s. 237–239). Den systematik som har valts i tidigare lagstiftningsärenden utgår från att det bör stå klart vad som ska vara utgångspunkten vid val av ingripande. Därutöver bör det anges vilka omständigheter som i vart fall bör tillåtas att inverka på beslutet om vilken form av ingripande som slutligen ska väljas. Med den utgångspunkten kan de omständigheter som räknas upp i förord- ningen delas in i sådana som är hänförliga till själva överträdelsen, och sådana som är att hänföra till den finansiella situationen hos den som begått den aktuella överträdelsen respektive sådana omständigheter som inträffat före eller efter överträdelsen och som är relevanta att beakta. Med faktorer som är hänförliga till själva överträdelsen bör avses objek- tiva faktorer som överträdelsens konkreta och potentiella effekter på det finansiella systemet, överträdelsens väsentlighet, allvar och varaktighet och om det finns tredje parter som har orsakats skada av överträdelsen. Uttrycket ”överträdelsens väsentlighet” som anges i förordningen om värdepapperisering (artikel 33.2 a) bör i den nya kompletteringslagen mot- svaras av uttrycket ”överträdelsens art”. Den relevanta omständigheten om det finns tredje parter som har orsakats skada av överträdelsen bör, liksom vid tidigare genomförande av likalydande regler i EU-direktiv på finans- marknadsområdet, i den nya lagen motsvaras av uttrycket ”skador som uppstått” (se t.ex. prop. 2015/16:26 s. 104–106). Vid bedömningen av själva överträdelsen bör hänsyn även tas till sådant som i förordningen uttrycks som ”graden av ansvar” (artikel 33.2 b). Med det senare uttrycket avses i huvudsak att någon kan vara mer eller mindre ansvarig för en över- trädelse och ha en omfattande eller mer begränsad kännedom om de omständigheter som utgör överträdelsen. Detta innefattar även om över- trädelsen är uppsåtlig eller om den har begåtts av oaktsamhet. I annan lag- stiftning på finansmarknadsområdet anges också uttryckligen ”överträdel- sens konkreta och potentiella effekter på det finansiella systemet” som en omständighet hänförlig till själva överträdelsen (se t.ex. 25 kap. 2 § lagen om värdepappersmarknaden). Någon sådan omständighet anges inte ut- tryckligen i förordningen om värdepapperisering. En möjlighet att beakta konkreta och potentiella effekter på det finansiella systemet torde i och för sig följa av att överträdelsens allvar ska beaktas. För att främja förutsäg- barheten och enhetligheten vid tillämpningen av lagstiftningen på finans- marknadsområdet är det emellertid rimligt att det även i den nu aktuella bestämmelsen uttryckligen anges att överträdelsens konkreta och poten- tiella effekter på det finansiella systemet ska beaktas. Om nämnda faktorer bildar utgångspunkt för valet av ingripande kan därefter det slutliga utfallet påverkas av faktorer som inte är att hänföra till själva överträdelsen. Till sådana omständigheter bör hänföras omfattningen av erhållna fördelar till följd av överträdelsen, tidigare överträdelser och agerandet hos den som begått överträdelsen efter det att överträdelsen avslöjats. 2019/20:37 Omständigheter som bör beaktas särskilt vid fastställande av sanktionsavgiftens storlek När ingriper genom beslut om sanktionsavgift enligt den nya kompletteringslagen bör inspektionen, vid fastställande av stor- leken på sanktionsavgiften, ta hänsyn till samtliga relevanta omständig- heter, inbegripet de som ska beaktas vid val av ingripande. I fråga om sanktionsavgiftens storlek är det därutöver särskilt relevant att beakta den aktuella personens finansiella ställning och storleken på den vinst som personen gjort till följd av överträdelsen. Ovan föreslås att de omständig- heter som enligt förordningen om värdepapperisering särskilt ska beaktas vid fastställande av val av ingripande ska anges i den nya komplette- ringslagen. För att främja förutsägbarheten och enhetligheten bör även de omständigheter som ska beaktas särskilt vid fastställandet av sanktions- avgiftens storlek anges i lagen. Den ansvariga personens finansiella ställning bör indikeras genom den ansvariga juridiska personens totala årsomsättning eller en fysisk persons årsinkomst och nettotillgångar (jfr skäl 35 i förordningen). Liksom anges i förarbetena till motsvarande bestämmelser i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning bör andra ekonom- iska förhållanden, såsom underhållsskyldighet i fråga om fysisk person och förmögenhetsförhållanden, kunna beaktas (se prop. 2016/17:22 s. 224). I förordningen om värdepapperisering anges att den vinst som personen har gjort eller den förlust som undvikits ska beaktas (artikel 33.2 d). I likhet med den bedömning som gjorts i tidigare lagstiftningsärenden bör i bestämmelsen i den nya lagen enbart vinst anges. Den vinst som gjorts avser ett nettobelopp och omfattar de intäkter som erhållits och de förluster som undvikits, dvs. den fördel som erhållits (jfr prop. 2016/17:162 s. 603). Omständigheter som innebär att kan avstå från ingripande För att sanktionerna ska vara proportionerliga bör det vidare, liksom i annan lagstiftning på finansmarknadsområdet, i den nya kompletterings- lagen anges att får avstå från ingripande i vissa situationer. De omständigheter som ska kunna innebära att inspektionen avstår från ingripande bör vara att överträdelsen är ringa eller ursäktlig, om personen i fråga gör rättelse, om någon annan myndighet eller något annat organ har vidtagit åtgärder mot personen och dessa åtgärder bedöms tillräckliga eller om det annars finns särskilda skäl (se t.ex. 5 kap. 17 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruks- förordning och 9 kap. 24 § andra stycket lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument). Regeringens bedömning: Skyldigheten enligt EU:s förordning om värdepapperisering att offentliggöra sanktionsbeslut bör tillgodoses genom föreskrifter på förordningsnivå. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: Enligt förordningen om värde- papperisering ska administrativa sanktioner offentliggöras (artikel 37). Medlemsstaterna ska säkerställa att de behöriga myndigheterna utan onödigt dröjsmål efter det att den person som beslutet avser har under- rättats om detta på sina officiella webbplatser offentliggör beslut om att påföra administrativa sanktioner vid överträdelse av vissa bestämmelser i förordningen (artikel 37.1). Offentliggörandet ska åtminstone omfatta överträdelsens typ och art och vilka personer som är ansvariga och vilka sanktioner som påförts (artikel 37.2). Vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet gjordes bedömningen att de regler i direktivet som motsvarar de nu aktuella reglerna i förordningen om värdepapperi- sering borde genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå (se prop. 2013/14:228 s. 233 f. och 3 § 6 förordningen [2014:993] om särskild till- syn och kapitalbuffertar). Denna bedömning överensstämmer även med hur andra liknande regler har genomförts. Det saknas anledning att nu från- gå denna bedömning. Kravet i förordningen på att medlemsstaterna ska säkerställa att de behöriga myndigheterna offentliggör vissa beslut (artikel 37.1 och 37.2) bör därför tillgodoses genom föreskrifter på förordningsnivå. Om den behöriga myndigheten i det enskilda fallet anser att offentlig- görandet av en juridisk persons identitet eller en fysisk persons identitet och personuppgifter är oproportionellt eller att offentliggörandet äventyrar finansmarknadens stabilitet eller en pågående brottsutredning, eller om offentliggörandet i den mån det går att fastställa skulle orsaka den berörda personen oproportionell skada, får besluten offentliggöras på anonym basis eller så får offentliggörandet skjutas upp eller underlåtas helt och hållet (artikel 37.3). Den behöriga myndigheten ska säkerställa att den information som har offentliggjorts finns kvar på webbplatsen efter offentlig- görandet (artikel 37.5 första meningen). Personuppgifter i offentliggöran- det får emellertid endast finnas på den behöriga myndighetens officiella webbplats som är nödvändig i enlighet med tillämp- liga regler om dataskydd (artikel 37.5 andra meningen). De behöriga myndigheterna ska underrätta om alla administrativa sanktioner som påförts, om besluten överklagats samt senare om resultatet av ett sådant överklagande (artikel 37.6). En fråga som uppkommer är om offentliggörandet av sanktionsbeslut är förenligt med bestämmelserna om sekretess i 30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Dessa bestämmelser innebär sekretess för vissa uppgifter som förekommer i tillståndsgivnings- och tillsynsverksamhet. Sekretess gäller exempelvis för uppgifter om affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att han eller hon lider skada om uppgiften röjs (30 kap. 4 § första stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen). Det föreligger alltså här en presumtion för offentlighet. Förordningen om värdepapperisering förutsätter offentliggörande men tillåter emellertid att besluten offentlig- görs anonymiserat bl.a. om ett offentliggörande skulle utgöra en opropor- 2019/20:37 tionerlig åtgärd eller bedömas orsaka en oproportionell skada för den berörda personen (artikel 37.3 b). Det finns också en möjlighet att i vissa fall inte alls offentliggöra beslutet (artikel 37.3 c) eller att senarelägga offentliggörandet (artikel 37.3 a). Mot denna bakgrund finns det skäl att dra slutsatsen att den sekretess som föreskrivs i 30 kap. 4 § första stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen inte utgör hinder för att offentliggöra besluten på det sätt som föreskrivs i förordningen. Samma bedömning gjordes när det gäller motsvarande regler om offentliggörande av beslut i bl.a. kapitaltäckningsdirektivet och förordningen om värdepappers- centraler (prop. 2013/14:228 s. 233 f. och prop. 2015/16:10 s. 244 f.). Bestämmelsen i 30 kap. 4 § första stycket 2 offentlighets- och sekretess- lagen bedöms inte aktualiseras i det nu aktuella sammanhanget. Eftersom kravet på offentliggörande av beslut också gäller sådana beslut som rör fysiska personer, uppkommer även frågan om gällande regelverk angående hantering av personuppgifter hindrar att kraven i förordningen om värdepapperisering uppfylls. I förordningen om värdepapperisering anges att personuppgifter i beslut om offentliggörande får finnas på den behöriga myndighetens officiella webbplats som är nödvändig i enlighet med tillämpliga regler om dataskydd (artikel 37.5). Även den ovan nämnda möjligheten som finns enligt den förordningen att offentliggöra beslut i anonymiserad form innebär ett skydd för person- uppgifter. Detta innebär sammantaget att gällande regelverk angående hantering av personuppgifter inte innebär något hinder för kraven på offentliggörande av beslut i förordningen om värdepapperisering. Regeringens bedömning: Det informationsutbyte som EU:s förord- ning om värdepapperisering föreskriver kan komma till stånd inom ramen för gällande rätt. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända Skälen för regeringens bedömning: Enligt förordningen om värde- papperisering ska medlemsstaternas behöriga myndigheter, , och Eiopa ha ett nära samarbete och utbyta information för att fullgöra sina uppgifter enligt förordningen (artikel 36.1). ska nära samordna sin tillsyn bl.a. i syfte att identifiera och avhjälpa överträdelser (artikel 36.2). I förordningen anges att om en behörig myndighet anser att ett eller flera krav enligt förordningen har åsidosatts eller har anledning att tro detta, ska den på ett tillräckligt detaljerat sätt underrätta den behöriga myndigheten för den eller de enheter som misstänks för de aktuella överträdelserna om sina iakttagelser. myndigheterna ska vidare nära samordna sin tillsynsverksamhet för att säkerställa konsekventa beslut (artikel 36.4). I förordningen finns även bestämmelser som reglerar ett samordnat förfarande för åtgärder mellan behöriga myndigheter, , och vid fall av en misstänkt . 2019/20:37 felaktig eller vilseledande STS-anmälan till (artikel 36.5 och 36.6). Samarbetsskyldigheten och den information som ska utbytas mellan myndigheterna kommer att närmare specificeras i tekniska standarder för tillsyn (artikel 36.8). Dessa standarder har ännu inte antagits av kommis- sionen. Det informationsutbyte mellan myndigheter som förordningen om värdepapperisering föreskriver kan komma att innebära att uppgifter som omfattas av sekretess utlämnas mellan de olika myndigheterna i unionen. Enligt offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess i en statlig myn- dighets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med av- seende på bl.a. värdepappersmarknaden för uppgift om affärs- eller drift- förhållanden och ekonomiska och personliga förhållanden under vissa förutsättningar (se 30 kap. 4 § och avsnitt 7.8). En svensk myndighets möjlighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till utländska myndig- heter eller mellanfolkliga organisationer regleras i samma lag (8 kap. 3 §). Sekretessbelagda uppgifter får inte lämnas ut till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation om inte utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning eller om uppgiften i mot- svarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas ut till den utländska myndigheten eller den mellanfolkliga organisationen. Som konstaterats i flera tidigare lagstiftningsärenden på finansmarknadsområdet, ger bestämmelsen goda möjligheter att i sitt arbete lämna ut handlingar eller uppgifter till behöriga utländska myndigheter (se bl.a. prop. 2006/07:5 s. 350, prop. 2009/10:217 s. 27 f., prop. 2012/13:72 s. 34 och prop. 2015/16:10 s. 211). När det gäller dataskydd kan det informationsutbyte mellan Finans- inspektionen, andra behöriga myndigheter i unionen och de europeiska tillsynsmyndigheterna som förordningen om värdepapperisering före- skriver komma att innebära behandling av personuppgifter. Det skulle i så fall kunna röra sig om t.ex. namn och kontaktuppgifter till befattnings- havare hos aktörer under tillsyn. Den behandlingen görs i så fall för att fullgöra en uppgift av allmänt intresse eller som en rättslig förpliktelse vars rättsliga grund fastställs i den förordningen eller som en rättslig för- pliktelse och bedöms vara förenlig med EU:s dataskyddsförordning (artikel 6.1 c och e i EU:s dataskyddsförordning, se vidare avsnitt 5.3). Mot bakgrund av det som anförs ovan bör det informationsutbyte mellan behöriga myndigheter och med som förordningen om värdepapperi- sering föreskriver, kunna komma till stånd inom ramen för gällande svensk rätt. 2019/20:37 9 Regeringens förslag: Bestämmelsen i den nuvarande lagen med komp- letterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering om att har rätt att ta ut avgifter för prövning av ansökningar enligt EU-förordningen ska föras över till den nya lagen med samma rubrik. Företag som står under tillsyn ska betala årliga avgifter för att bekosta verksamhet enligt EU:s förordning om värdepapperisering och den nya lagen med komp- letterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering. Regeringen ska få meddela föreskrifter om avgifterna.