prop · H603111 · 2019-04-11 00:00:00 — Vidare får rätten återkallas för den som saknar nödvändiga tillstånd eller på ett icke ringa sätt åsidosätter regler som syftar till att flygplatsen ska fungera tillfredsställande. Vad först gäller återkallelse av rätten för den som inte längre utnyttjar den kan följande konstateras. Artikel 14 i direktivet ger medlemsstaterna möjlighet att införa ett godkännandesystem avseende dem som utövar marktjänster. har inte utnyttjat denna möjlighet. Någon erhållen rätt att utöva marktjänster kan som utgångspunkt därför inte sägas finnas och därmed finns inte heller något som kan återkallas. Situationen kan visserligen anses vara annorlunda i de fall en begränsning av marknaden och ett urval av marktjänstutövare har gjorts. De utvalda kan då sägas ha fått ett slags rätt. är krav, villkor och specifikationer för verksamhetsutövningen reglerade och överenskomna i urvalsprocessen, varför några särskilda bestämmelser om återkallelse inte bör vara nödvändiga i lagen. Regeringen föreslår därför att första meningen i 17 § första stycket marktjänstlagen tas bort. Vad sedan gäller 17 § första stycket andra meningen kan följande konstateras. I artikel 15 i direktivet föreskrivs att om en leverantör eller egenhanterare bryter mot bestämmelser som syftar till att flygplatsen ska fungera tillfredsställande ska denne kunna förbjudas att utöva marktjänster. Möjligheten att förbjuda någon enligt artikel 15 är inte begränsad till situationen när ett urval gjorts utan gäller generellt. Bestämmelsen har genomförts i nämnda lagrum men har liksom i första meningen kommit att formuleras så att rätten att utöva marktjänster kan ”återkallas”. Bestämmelsen bör kvarstå men ändras på så sätt att begreppet ”återkalla” byts ut mot ”förbjuda”. Dessutom bör orden ”besluta att” läggas till för att tydliggöra att det är fråga om ett beslut. Slutligen bör smärre språkliga ändringar göras för att uppnå en bättre överensstämmelse med direktivet. Som en följd av förslaget till ändring i 17 § första stycket Prop. 2018/19:111 marktjänstlagen behöver andra stycket ändras på motsvarande sätt så att det anges att ledningsenheten ansöker om ”förbud”. Samtliga nu redovisade förslag följer rapportens förslag i sak. Ett ärende om förbud kan, utöver i en ansökan från ledningsenheten, initieras av Transportstyrelsen i dess tillsyn över att bestämmelserna i lagen och de föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen följs. Det kan ifrågasättas om inte den föreslagna justeringen i 17 § därför innebär en dubbelreglering vad gäller möjligheten att meddela förbud för en marktjänstaktör. Ett alternativ till den nu föreslagna regleringen skulle därför kunna vara att i marktjänstlagen föreskriva att en leverantör eller egenhanterare inte får utöva marktjänster utan nödvändiga tillstånd eller på ett sätt som inte är ringa åsidosätter regler som syftar till att en flygplats ska fungera tillfredsställande. Det saknas emellertid beredningsunderlag för att nu föreslå en sådan ändring. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att 17 § första stycket ändras på så sätt att om en leverantör av marktjänster eller en användare som utför egenhantering saknar nödvändiga tillstånd eller på ett sätt som inte är ringa åsidosätter bestämmelser som syftar till att en flygplats ska fungera tillfredsställande, får Transportstyrelsen besluta att förbjuda leverantören eller användaren att fortsätta utföra marktjänster. Vidare föreslås 17 § andra stycket ändras så att ledningsenheten vid berörd flygplats får ansöka hos Transportstyrelsen om förbud enligt första stycket. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om –flygplatsens användarkommitté, –beslut, villkor och ersättningar samt skälen för dessa, –begränsningar av marknaden samt urval av leverantörer av marktjänster och användare som utövar egenhantering, –tillträde till anläggningar och ersättningar för utnyttjande av anläggningar, –jämkningar och omfördelningar av olika slags utrymmen, –centraliserade anläggningar, –samråd med användarkommittén, och Regeringens bedömning: Regeringen bör i förordning bemyndiga Transportstyrelsen att meddela de föreslagna föreskrifterna. Rapportens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I rapportens förslag ingår även bemyndiganden att meddela föreskrifter om tillträdet till marknaden och om tillstånd. Dessutom är bemyndigandet avseende beslut, villkor och ersättningar samt samråd annorlunda utformade i rapporten. 2018/19:111 Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker förslaget eller anför att de inte har några invändningar. tar upp behovet av förbättrad kommunikation på flygplatserna och anför att det saknas tydliga riktlinjer avseende luftfartsskyddet som dessutom innehåller många olika viktiga delar. A anför att det är viktigt att det tydliggörs i föreskrifter på lägre nivå att den som tillhandahåller flygplatsanläggningar får ta ut en avgift beräknad med vinstmarginal. Kommuner och Landsting anser att den långtgående föreskriftsrätten är svagt motiverad och inte proportionerlig i förhållande till förväntade kostnader. Skälen för regeringens förslag och bedömning I marktjänstlagen delegeras inte någon föreskriftsrätt till regeringen. I marktjänstförordningen har regeringen följaktligen endast meddelat verkställighetsföreskrifter. I och med framför allt det föreslagna tillsynssystemet aktualiseras emellertid behovet av att kunna meddela föreskrifter även inom det delegeringsbara lagområdet. behöver ha ett sådant verktyg för att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt kunna uppfylla sina tillsynsuppgifter. Marktjänstlagen innehåller bestämmelser som reglerar många olika delområden. Det handlar bl.a. om de grundläggande bestämmelserna om att tillträdet till marknaden ska vara fritt och att de beslut, villkor och ersättningar som aktualiseras ska vara relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. Där finns också bestämmelser om möjlighet att begränsa tillträdet till marknaden och om urval av leverantörer av marktjänster, se förslagen i avsnitt 6.4.1 och 6.4.2. I de fall en begränsning av tillträdet till marknaden har skett görs urvalet enligt 10, 13 och 14 §§ marktjänstlagen antingen av ledningsenheten eller av Transportstyrelsen. När det är Transportstyrelsen som har hand om urvalsförfarandet är inte något samrådsförfarande aktuellt vad gäller kontraktsvillkoren och specifikationerna. I stället bör dessa villkor och specifikationer framgå av föreskrifter på myndighetsnivå. Såsom nämner i sitt remissvar finns det ett behov av tydliga riktlinjer även vad gäller andra förhållanden. När det gäller förslaget att delegera föreskriftsrätten avseende samråd med användarkommittén avser det de samråd som finns reglerade i 10 och 15 §§ marktjänstlagen. Dessa samråd är en del av förfarandet inför att flygplatsens ledningsenhet ska fatta vissa beslut som har offentligrättslig karaktär och utgör myndighetsutövning mot enskild. Dessa beslut är överklagbara till allmän förvaltningsdomstol. När det däremot gäller det samråd som regleras i 22 § marktjänstlagen får detta inte samma konsekvenser och bör därför inte omfattas av föreskriftsrätten. Transportstyrelsen har ett slags tillsynsmandat vad gäller en flygplats bokföring enligt 19 § marktjänstlagen, se avsnitt 6.3.1. Trots detta har myndigheten ingen möjlighet att meddela andra föreskrifter om tillsynen än verkställighetsföreskrifter. Dessutom har det överträdelseärende som initierat översynen av marktjänstregelverket och som resulterat i bl.a. förslaget om ett tillsynssystem gjort det tydligt för regeringen att det kan behövas mer detaljerade föreskrifter för att kunna garantera ett korrekt genomförande av direktivet. Regeringen anser därmed att förslaget om ett tillsynssystem med en effektiv tillsynsmyndighet förutsätter att myndigheten kan meddela ytterligare föreskrifter om denna tillsyn. Till skillnad från vad Kommuner och Landsting anser är förslaget enligt regeringens mening välmotiverat. Det finns vidare inget som tyder på att föreskrifternas innehåll inte kommer att stå i proportion till eventuella kostnader. A påpekar att det är viktigt att på lägre föreskriftsnivå tydliggöra vad som får ligga till grund för ersättningsberäkningen för den som tillhandahåller anläggningar för marktjänster. Genom nu föreslagna bemyndiganden får myndigheten rätt att meddela föreskrifter om bl.a. ersättningar enligt föreslagna 1 § andra stycket, vilket ger utrymme för föreskrifter om vinstmarginal i ersättningsbasen. Regeringen noterar också att i den tidigare nämnda domen i mål C-363/01, och , har uttalat att avgiften för nyttjande av flygplatsens anläggningar kan bestämmas med beaktande av ett vinstintresse. Regeringen har vid utformningen av lagtexten beaktat synpunkter som Lagrådet har lämnat. Bestämmelserna har därmed specificerats i 26 § 4 och 5. I flera av marktjänstlagens såväl befintliga som föreslagna bestämmelser är Transportstyrelsen direkt utpekad som den myndighet som ansvarar för vissa förfaranden. När det gäller ett bemyndigande att meddela föreskrifter är det dock inte möjligt att direkt i lag peka ut en förvaltningsmyndighet. Lagbestämmelsen måste ge även regeringen behörighet att meddela de aktuella föreskrifterna. Regeringen kan sedan i förordning ge sitt bemyndigande till den aktuella myndigheten. Den nu föreslagna bestämmelsen skiljer sig därför från övriga när det gäller omnämnande av myndigheten. Sammanfattningsvis föreslås en bestämmelse där regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om de förhållanden som regleras i marktjänstlagen. 2018/19:111 7 Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångs– bestämmelser. Rapportens förslag: I rapporten föreslås att lagändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte några invändningar. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Flera av de förslag som lämnas i denna proposition är enligt regeringens uppfattning nödvändiga för att komma till rätta med de brister som kommissionen påtalat i de formella underrättelserna avseende genomförandet av direktivet om marktjänster i svensk rätt. Det är därför viktigt att förslagen kan träda i kraft . Regeringen bedömer att detta kan ske tidigast . Några övergångsbestämmelser bedöms inte vara nödvändiga. Kostnader och andra konsekvenser av Transportstyrelsen kommer med förslaget att få flera uppgifter. utökningen ligger i uppgiften som tillsyns- och föreskrivande myndighet. Tillsynsområdet föreslås utvidgas från dagens kontroll av bokföring enligt 19 § marktjänstlagen till att avse hela lagens tillämpningsområde. ska inte omfattningen av denna nya uppgift överdrivas. Uppbyggnadsfasen med kartläggning av tillsynsobjekt, styrande dokument m.m. är troligen den mest arbetskrävande, men därefter torde tillsynsarbetets faktiska utförande utformas på ett sätt som inte blir alltför betungande för myndigheten. I avsnitt 6.3.1 har beskrivits hur tillsynens omfattning och utövning kan komma att se ut. För det fall tillsynsobjekten inte följer ett beslut som myndigheten fattat inom tillsynsverksamheten kan den behöva besluta även om föreläggande som kan förenas med vite vilket också innebär viss resursåtgång. Transportstyrelsen får också en något utökad ärendehandläggning. handlar om förslagen i 7 § om att även luftfartsskyddsskäl kan ligga till grund för beslut om begränsning av tillträde till marknaden och i 17 § om möjlighet att förbjuda utövande av marktjänster i vissa fall. har myndigheten i uppgift att pröva ansökningar om begränsningar av Prop. 2018/19:111 antalet leverantörer och egenhanterare. Mot bakgrund av bland annat att inga beslut om begränsning fattats av de skäl som finns reglerade är det troligt att den utökade ärendehandläggningen i praktiken innebär en endast marginellt utökad arbetsbelastning i myndigheten. Enligt huvudregeln för Transportstyrelsens finansiering tar myndigheten ut avgifter för den del av sin verksamhet som består av tillsyn och ärendehandläggning – givetvis under förutsättning att avgift får tas ut från ett rättsligt perspektiv. Detta gäller även de nya tillsyns- och ärendehandläggningsuppgifter som föreslås. Avgiftsintäkterna redovisas mot inkomsttitel på statens budget. Verksamhetskostnaderna finansieras från myndighetens förvaltningsanslag, anslagsposten för avgiftsbelagd verksamhet. Övriga verksamhetskostnader, t.ex. för regelgivningsarbete, finansieras från anslagsposten för skattefinansierad verksamhet. Mot bakgrund av ovanstående redovisning av den utökade verksamheten på marktjänstområdet bedöms kostnaderna för samtliga verksamhetsdelar rymmas inom befintliga anslagsramar. när marktjänstlagen trädde i kraft har två överklagade beslut enligt lagen prövats av förvaltningsdomstol. Inga mål väntar på att avgöras. Det är således endast ett fåtal mål som lagen genererat. Med det nu aktuella förslaget utökas visserligen de beslut som kan komma att fattas och därmed överklagas. Det är också så att utökningen bl.a. avser beslut som fattas inom det nya tillsynsområdet vars omfattning är svår att uttala sig om med någon närmare exakthet. Såsom påtalats av remissinstanserna är det dock endast i ett fall på en flygplats som inkorrekt tillämpning av lagen uppmärksammats. Det är därför rimligt att anta att de beslut som tillsynsverksamheten kan komma att medföra blir förhållandevis få liksom eventuella överklaganden av dessa. Regeringen bedömer därför att förslagen inte kommer att medföra någon noterbar ökning av antalet mål i allmän förvaltningsdomstol. Eventuella merkostnader bör därmed hanteras inom befintliga anslagsramar. Förslagen att tillsynsmyndigheten får besluta förelägganden förenade med vite innebär att för det fall viten döms ut tillfaller inbetalade belopp staten enligt 25 kap. 9 § . Det är inte möjligt att uppskatta storleken på dessa belopp. 2018/19:111 8.2 Flygplatser, leverantörer av marktjänster och egenhanterare samt de som tillhandahåller Ledningsenheten vid en flygplats har redan uppgifter och skyldigheter enligt marktjänstlagen. De förslag som lämnas påverkar ledningsenheterna ytterligare något, om än i varierande utsträckning beroende på flygplatsens storlek. Förslaget i 15 § om samrådskrav avseende kontraktsvillkor eller tekniska specifikationer innebär en lättnad för ledningsenheterna eftersom kravet föreslås tas bort i förhållande till egenhanterare. Förslaget berör samtliga flygplatser. I övrigt innebär förslagen förtydliganden av gällande bestämmelser. Möjligheten för Transportstyrelsen att meddela föreskrifter i de avseenden som regleras i lagen kan komma att innebära ett uppstramat förhållningssätt t.ex. vad gäller grunderna för beslut, villkor och ersättningar. Det är dock viktigt att komma ihåg att det grundläggande kravet på relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande grunder finns i lagen . Förslaget att införa ett tillsynssystem kommer att innebära ett krav på att hålla flygplatsen samt andra lokaler och anläggningar tillgängliga för tillsynsmyndigheten liksom att lämna upplysningar och tillhandahålla handlingar i den utsträckning som myndigheten begär. Eventuella förelägganden som behövs för att lagens bestämmelser ska följas kan komma att riktas mot ledningsenheten liksom skyldigheten att betala viten i fall det skulle bli aktuellt. Utgångspunkten är givetvis att lagens bestämmelser följs utan att förelägganden behövs, än mindre förelägganden som förenats med vite. Såväl tillsynen som sådan som den avgift som tillsynen är förenad med kan givetvis upplevas som en belastning. Som beskrivits i avsnitt 6.3.1 ska emellertid denna belastning inte överdrivas. Det finns möjligheter för tillsynsmyndigheten att lägga upp tillsynen så både behovet och utfallet tillgodoses på bästa sätt. Särskilt om kommuner som flygplatsinnehavare Merparten av flygplatser är kommunala. Dessa flygplatsers ledningsenheter befinner sig därmed antingen direkt i den kommunala förvaltningen eller i ett kommunalt bolag. Kommunerna är således berörda av förslagen i denna proposition såsom beskrivits närmast ovan. Tillsynsförslaget innebär bland annat att en flygplats ledningsenhet som inte följer tillsynsmyndighetens beslut kan bli föremål för ett föreläggande som är förenat med vite liksom, i vissa fall, vara tvungen att betala en avgift för tillsynsmyndighetens handläggning. Som också beskrivits närmast ovan kan de ytterligare föreskrifter som kan komma att meddelas också innebära en uppstramning av reglerna. Förslagen innebär därför en viss inskränkning i den kommunala När det gäller lagstiftning som inskränker kommunernas Prop. 2018/19:111 självbestämmande ska enligt 14 kap. 3 § regeringsformen en avvägning göras mellan de kommunala självstyrelseintressena och de nationella intressen som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose. Frågan är om syftet med den föreslagna regleringen i detta fall tillgodoser ett sådant nationellt intresse att inskränkningen i den kommunala självstyrelsen kan anses godtagbar. Förslagen har sin grund i ett överträdelseärende där bristande uppfyllelse av ett regelverk har konstaterats. Även om det ärendet, som flera remissinstanser påtalat, endast avser en enda flygplats måste en lag utformas generellt. Bestämmelserna kommer därför att träffa alla flygplatser i den respektive omfattning som lagen är tillämplig. Det kan vidare konstateras att luftfartsområdet redan är ett område som staten reglerar även i de fall kommunerna driver flygplatser. Förslagen berör inte medborgarnas rätt till service och påverkar inte heller kommunernas rätt att fatta självständiga beslut på andra områden än de som regleras i marktjänstlagen. Sammanfattningsvis går de inskränkningar i den kommunala självstyrelsen som förslagen medför inte utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett dem. 8.2.2Leverantörer av marktjänster, egenhanterare och tillhandahållare av anläggningar för marktjänster Det finns ett hundratal leverantörer av marktjänster på en eller flera svenska flygplatser och ett trettiotal användare som bedriver egenhantering. Leverantörer finns av olika storlek, både stora internationella företag som erbjuder olika marktjänster och mindre aktörer samt flygplatserna själva som levererar någon eller några marktjänster. Den som tillhandahåller en anläggning som används av leverantörer eller egenhanterare kan vara antingen flygplatsen själv, en leverantör, en egenhanterare eller någon som på annan grund har möjlighet och befogenhet att tillhandahålla anläggningen. I den mån de omfattas av någon bestämmelse i marktjänstlagen kommer de också att omfattas av det föreslagna tillsynssystemet med anknytande bestämmelser om föreläggande och vite. Samma resonemang som förts i avsnitt 8.2.1 kan åberopas även här. I egenskap av varande de sista i kedjan från flygplatsernas ledningsenheter via leverantörer och egenhanterare samt flygbolag är det naturligt att tänka sig att tillkommande kostnader i slutändan vältras över på passagerarna. De förslag som lämnas i denna proposition är emellertid förhållandevis begränsade varför det inte med säkerhet går att slå fast att så blir fallet här. 2018/19:111 8.4 Förslagen förväntas inte ha någon effekt på jämställdheten mellan män och kvinnor. Inte heller förväntas de integrations- eller regionalpolitiska målen eller miljön påverkas på något negativt sätt. Förslaget till ändring i lagen (2000:150) om marktjänster 1§ Denna lag innehåller bestämmelser om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatser som står öppna för kommersiell trafik. Vid tillämpningen av denna lag ska, med undantag för ärenden som ska prövas med stöd av 23 §, beslut fattas, villkor uppställas och ersättningar bestämmas utifrån skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och ickediskriminerande. I första stycket finns bestämmelser om lagens innehåll. I andra stycket finns bestämmelser om de skäl som ska ligga till grund när beslut fattas, villkor uppställs och ersättningar bestäms. Bestämmelserna fanns tidigare i 7 § andra stycket. Dessutom ändras bestämmelserna genom ett tillägg om att även ersättningar ska bestämmas utifrån skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och ickediskriminerande. Bestämmelsen genomför artikel 16.3 i direktivet. Kompletteringen tydliggör att principen om de skäl som nämns gäller även när den ersättning som enligt 20 § får tas ut för utnyttjandet av anläggningar bestäms. Paragrafen har även ändrats redaktionellt och utformats enligt Lagrådets förslag. Övervägandena finns i avsnitt 6.2. 7 § Tillträdet till marknaden för marktjänster ska vara fritt. Trots detta får tillträdet begränsas enligt 8, 9, 12 och 13 §§, dock endast i den utsträckning som säkerheten, luftfartsskyddet, kapaciteten eller utrymmet på flygplatsen kräver det. I paragrafen finns bestämmelser om tillträdet till marknaden för marktjänster och om begränsningar av tillträdet. I paragrafen läggs ordet ”luftfartsskyddet” till som en omständighet som får ligga till grund för en begränsning av tillträdet till marknaden i vissa fall. Bestämmelsen genomför punkt 11 i skälen till direktivet. ”Luftfartsskyddet” syftar på de åtgärder som vidtas i syfte att skydda luftfarten från angrepp utifrån och som finns reglerat i och rådets förordning (EG) nr 300/2008 av om gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten och om upphävande av förordning (EG) nr 2320/2002 och i lagen (2004:1100) om luftfartsskydd. I paragrafen har också funnits ett andra stycke med bestämmelser om de skäl som ska ligga till grund när beslut fattas och villkor uppställs. På Lagrådets förslag är detta stycke nu flyttat till 1 § andra stycket. Paragrafen har även ändrats redaktionellt. Övervägandena finns i avsnitt 6.4.1. 15 § När ledningsenheten avser att uppställa kontraktsvillkor eller tekniska specifikationer som måste uppfyllas av leverantörer av marktjänster eller av dem som önskar utöva egenhantering, ska dessa villkor eller specifikationer fastställas i särskilda beslut. Om villkoren eller specifikationerna avser leverantörer av marktjänster ska de fastställas efter samråd med användarkommittén på flygplatsen. Paragrafen reglerar förfarandet när flygplatsens ledningsenhet avser att uppställa kontraktsvillkor eller tekniska specifikationer som måste uppfyllas av leverantörer av marktjänster eller av dem som önskar utöva egenhantering. Ändringen innebär att det endast är villkor eller specifikationer som avser leverantörer av marktjänster som ska vara föremål för samråd med användarkommittén på flygplatsen innan de fastställs. Kravet på samråd gäller således inte i förhållande till dem som önskar utöva egenhantering. Bestämmelsen genomför artikel 11.1.a i direktivet. Paragrafen har även ändrats språkligt. Övervägandena finns i avsnitt 6.4.2. 17 § Om en leverantör av marktjänster eller en användare som utför egenhantering saknar nödvändiga tillstånd eller på ett sätt som inte är ringa åsidosätter regler i denna lag eller andra bestämmelser som syftar till att en flygplats ska fungera tillfredsställande, får Transportstyrelsen besluta att förbjuda leverantören eller användaren att fortsätta utföra marktjänster. Ledningsenheten vid berörd flygplats får hos Transportstyrelsen ansöka om förbud enligt första stycket. I paragrafen finns bestämmelser om förbud att utöva marktjänster. I första stycket tas den första meningen bort. Meningen innehåller en bestämmelse om att rätt att bedriva marktjänstverksamhet får återkallas. Resterande bestämmelse i första stycket omformuleras för det första på så sätt att ”företag” ändras till ”användare” i enlighet med definitionen i 2 §. För det andra ändras ”återkallelse” till ”förbud” i enlighet med artikel 15 i direktivet. För det tredje läggs orden ”besluta att” till för att tydliggöra att det är fråga om ett beslut.