prop · H70336 · 2019-10-29 00:00:00 — Tvångsmedlen kan dock användas vid förundersökningar om vissa särskilt uppräknade brott som inte uppfyller dessa krav. De brott som särregleras på detta sätt är bl.a. terroristbrott enligt 2 § terroristbrottslagen, brott enligt 3 och 3 a §§ finansieringslagen och brott enligt rekryteringslagen (27 kap. 2 § andra stycket 7 som 27 kap. 18, 19 och 20 a §§ hänvisar till) samt försök, förberedelse eller stämpling till något av dessa brott om en sådan gärning är belagd med straff. Det ska också nämnas att regeringen beslutade lagrådsremissen Hemlig dataavläsning. Där föreslås att de brottsbekämpande myndigheterna får möjlighet att använda ett nytt hemligt tvångsmedel, hemlig dataavläsning, vid misstankar om allvarlig brottslighet. Hemlig dataavläsning bedöms leda till bättre och effektivare möjligheter för de brottsbekämpande myndigheterna att ta del av information som inte är tillgänglig, t.ex. krypterad information. Terrorismen hotar såväl internationell fred och säkerhet som nationell säkerhet. Det är därför angeläget att ingripa med krafttag mot denna allvarliga brottslighet. De straffbestämmelser som föreslås i avsnitt 4–5 syftar till att kriminalisera sådant handlande som främjar, stärker eller understödjer en terroristorganisation. I förlängningen syftar de alltså till att förhindra att terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet begås. Samma övergripande syfte gäller för annan kriminalisering av terroristbrottslighet. Ett sätt att förebygga terroristattentat är att ingripa tidigt mot dem som på ett sätt som är ägnat att främja, stärka eller understödja terroristorganisationen har samröre med den. På ett tidigt stadium av en brottsutredning kan det vara svårt att avgöra om misstankarna avser t.ex. förberedelse eller stämpling till terroristbrott eller någon sådan brottslighet som föreslås, t.ex. att för en terroristorganisation ta befattning med vapen. Möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel bör därför så långt som möjligt vara desamma. Vikten av att ha tillgång till hemliga tvångsmedel även vid utredning av de nu aktuella brotten understryks av . Personer som ägnar sig åt terrorismrelaterad verksamhet agerar ofta inom ramen för större nätverk där det finns ett högt säkerhetsmedvetande och stora ekonomiska resurser. Det är alltså, typiskt sett, mycket svårutredd brottslighet. Inte sällan kan användningen av hemliga tvångsmedel vara en av få möjligheter att utreda och även förhindra brottsligheten, jfr propositionen Åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, m.m. (prop. 2007/08:163 s. 56–57). Det finns alltså ett stort behov av att kunna använda hemliga tvångsmedel vid förundersökningar om den terroristbrottslighet som föreslås. Som bl.a. Datainspektionen påpekar innebär dock en utökad möjlighet till en sådan tvångsmedelsanvändning att de brottsbekämpande myndigheterna i dessa fall tillåts göra en omfattande insamling och bearbetning av mycket känsliga personuppgifter. Frågan är om ett sådant intrång i den enskildes integritet kan vara befogat och om det i så fall begränsas till vad som är nödvändigt för att uppnå det syfte som man vill åstadkomma. I denna del har regeringen tidigare gjort den generella bedömningen att de svenska tvångsmedelsreglerna till sitt innehåll lever upp till rimliga krav på tillgänglighet och förutsebarhet. De lagar som reglerar användningen innehåller uttryckliga bestämmelser om de hemliga tvångsmedlens innebörd, användningens omfattning och varaktighet samt under vilka förutsättningar de får användas. Det finns vidare bestämmelser om vilka som är behöriga att ansöka om, ge tillstånd till och verkställa en tvångsmedelsåtgärd. Förfarandet vad gäller undersökning, användning och lagring av de uppgifter som inhämtas är reglerat, och de krav som gäller för att överskottsinformation ska få användas är tydligt angivna, se närmare propositionen Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (prop. 2013/14:237 s. 117–118). I sammanhanget ska det även nämnas att Utredningen om rättssäkerhetsgarantier vid användningen av vissa hemliga tvångsmedel har sett över reglerna om överskottsinformation i betänkandet Rättssäker- 2019/20:36 hetsgarantier och hemliga tvångsmedel, SOU 2018:61. Betänkandet bereds i . Sammantaget gör regeringen bedömningen att den kriminalisering som föreslås, med särskild hänsyn tagen till det synnerligen högt värderade skyddsintresse som kriminaliseringen syftar till att tillgodose, är sådan att det ska vara möjligt att använda hemliga tvångsmedel vid förundersökningar om denna typ av brottslighet. Intrånget i den enskildes integritet får anses befogat när det handlar om misstankar om terroristbrottslighet, och utformningen av de svenska tvångsmedelsreglerna gör att intrånget i den enskildes integritet begränsas till vad som är nödvändigt för att uppnå det resultat som man vill åstadkomma. Mot denna bakgrund bör det vara möjligt att använda hemliga tvångsmedel även vid förundersökningar om de gärningar regeringen nu föreslår ska kriminaliseras. Detta kommer att gälla utan att det görs någon lagändring. Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning kommer alltså att få användas vid förundersökning om samröre med en terroristorganisation, offentlig uppmaning, rekrytering och resa som tar sikte på samröre med en terroristorganisation, finansiering av samröre med en terroristorganisation och finansiering av offentlig uppmaning och rekrytering till samröre samt resa för ett sådant samröre. Liksom vid misstankar om annan terroristbrottslighet kommer det vidare att gälla ett undantag från den underrättelseskyldighet om att någon har utsatts för hemliga tvångsmedel som annars gäller i förhållande till den som är eller har varit misstänkt för brott (27 kap. 31 § första stycket och 33 § tredje stycket 6 ). Regleringens utformning får också till följd att det vid en förundersökning om den terroristbrottslighet som föreslås blir möjligt att ta ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstående, eller mellan sådana närstående inbördes, i beslag hos den misstänkte eller en närstående (27 kap. 2 § andra stycket 7 ). De skäl som talar för att hemliga tvångsmedel ska vara tillämpliga när det gäller förundersökning om den aktuella brottsligheten gör sig gällande även när det gäller möjligheten att ta skriftliga meddelanden i beslag. Användning av preventiva tvångsmedel Hemliga tvångsmedel är under vissa förutsättningar möjliga att använda även då en förundersökning om brott inte har inletts. Avsikten med preventiv tvångsmedelsanvändning är att förhindra sådana brott som riktas mot de allra viktigaste samhällsintressena. Eftersom syftet i första hand är att förebygga, och inte utreda, brott kan verksamheten inte bedrivas endast utifrån brottsanmälningar. Säkerhetspolisen måste i stället ha förmåga att identifiera aktörer som kan ha för avsikt att begå brott. Arbetet grundas därför i stor utsträckning på uppgifter som inhämtas i säkerhetsunderrättelseverksamhet. I preventivlagen finns bestämmelser om möjligheten att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning enligt 27 kap. 18, 19 och 20 a §§ för att förhindra brott. Tillstånd att använda sådana tvångsmedel får enligt 1 § första stycket preventivlagen meddelas om det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk Prop. 2019/20:36 för att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar vissa i lagen angivna brott. Enligt andra stycket får tillstånd också meddelas om det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas brottslig verksamhet som avses i första stycket och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet. Bland de brott som räknas upp i första stycket finns i sjätte punkten terroristbrott enligt 2 § terroristbrottslagen, grovt brott enligt 3 § andra stycket finansieringslagen och grovt brott enligt 6 § rekryteringslagen. Det finns alltså möjlighet till preventiv tvångsmedelsanvändning för terroristbrott och grova brott som rör terrorism. Mot den bakgrunden och med beaktande av de skäl som anförs under föregående rubrik föreslås att preventivlagen, i samma utsträckning som när det gäller befintliga brott som rör terrorism, ska vara tillämplig när det gäller brottslig verksamhet som innefattar grovt brott som avser samröre med en terroristorganisation. Detsamma ska gälla i fråga om grova brott som avser den utvidgade kriminaliseringen av andra brott med anknytning till terrorism och finansiering av terrorism. Det straffbara området för de gärningar som kriminaliseras är enligt regeringen noggrant preciserat. Med andra ord delar regeringen inte Civil Rights Defenders bedömning att det skulle strida mot legalitetsprincipen att tillåta preventiva tvångsmedel i nu aktuella situationer. Preventiva tvångsmedel bör alltså kunna användas när det gäller samröre med en terroristorganisation, grovt brott, liksom när det gäller offentlig uppmaning och rekrytering, grova brott, som tar sikte på samröre med en terroristorganisation, samt på finansiering av samröre med en terroristorganisation, grovt brott. Detta kommer att gälla utan att det görs några särskilda lagändringar. Inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen Inhämtningslagen reglerar förutsättningarna för bl.a. Säkerhetspolisen att hämta in övervakningsuppgifter om elektronisk kommunikation i sin underrättelseverksamhet. De övervakningsuppgifter som omfattas motsvarar väsentligen de som kan kommas åt genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Uppgifter får enligt 2 § hämtas in om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilka är föreskrivet ett straffminimum om fängelse . Uppgifter får också hämtas in när det gäller vissa särskilt angivna brott, bl.a. grovt brott enligt 3 § andra stycket finansieringslagen och grovt brott enligt 6 § rekryteringslagen. Lagen innebär alltså en möjlighet att inhämta upplysningar avseende grova brott enligt finansieringslagen och rekryteringslagen. Samma möjlighet bör därför finnas även för samröre med en terroristorganisation, grovt brott, liksom när det gäller offentlig uppmaning och rekrytering, grova brott, som tar sikte på samröre med en terroristorganisation, samt på finansiering av samröre med en terroristorganisation, grovt brott. Inte heller detta kräver att det görs några särskilda lagändringar. Straffansvaret för olovlig värvning utvidgas Regeringens förslag: Straffbestämmelsen om olovlig värvning ska utvidgas till att omfatta värvning även av en enstaka person. Bestämmelsen förtydligas och moderniseras. Regeringens bedömning: Straffansvaret bör även fortsättningsvis vara begränsat till gärningar som begås i . Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag och bedömning. och Attunda tingsrätt, som båda tillstyrker förslaget, påpekar att det kan uppstå frågetecken kring hur ändringen är avsedd att tillämpas i fråga om antal brottsenheter när flera personer värvas. Tingsrätten påpekar att ändringen kan medföra en betydande straffskärpning om varje värvning av en person är att betrakta som ett brott oavsett om flera personer värvas vid samma tillfälle. Även tillstyrker förslaget och påpekar att flera som har värvats för att delta i den väpnade konflikten i och har varit relativt unga. Om den föreslagna utvidgningen av bestämmelsen om olovlig värvning kan bidra till att rekrytering till krigstjänst inte äger rum i är det mycket välkommet. Civil Rights Defenders, som avstyrker förslaget, ifrågasätter om det ur ett människorättsperspektiv kan anses godtagbart i ett demokratiskt samhälle att regeringens intresse av att skydda utrikespolitiska relationer ges företräde framför individers politiska fri- och rättigheter. Att ändra rekvisitet ”folk” till att avse endast en person medför dessutom en betydande utvidgning av det straffbara området. Den föreslagna lydelsen kan komma att träffa överenskommelser mellan t.ex. familjemedlemmar, vilket kan innebära en inskränkning av rätten till privat- och familjeliv. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna kommenterar inte förslaget särskilt. Säkerhetspolisen tillstyrker förslaget. har inget att invända mot förslaget. har ingen invändning mot att bestämmelsen ändras i den riktning som föreslås i utkastet, men uppger att förslaget aktualiserar frågan om innebörden av begreppet värvning. Enligt hovrätten finns skäl att ytterligare förtydliga vad som krävs för att en värvning ska anses vara fullbordad och hur värvning skiljer sig från rekrytering enligt rekryteringslagen. Från ett legalitetsperspektiv kan det övervägas om inte begreppet värvning bör definieras direkt i lagtexten. Skälen för regeringens förslag och bedömning Värvning av en enstaka person ska omfattas av straffbestämmelsen Den som utan regeringens tillstånd här i riket värvar folk till främmande krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst eller förmår folk att olovligen bege sig ur riket för att ta sådan tjänst kan enligt 19 kap. 12 § dömas för olovlig värvning. Krigstjänst förutsätter inte att det pågår ett krig mellan stater, utan även tjänst i en upprorsarmé eller i övrigt vid ett inbördeskrig omfattas. Därutöver omfattar straffansvaret värvning till t.ex. gendarmeri eller andra polistrupper (Proposition med förslag till ändring i strafflagen m.m., prop. 1948 nr 80 s. 136–137 och m.fl., [, Zeteo], kommentaren till 19 kap. 12 §). Begreppet värvning till krigstjänst kan kort beskrivas som värvning till tjänst i en verksamhet av militär karaktär som har ett naturligt samband med deltagande i en väpnad konflikt och som sker i organiserad form. I förhållande till tiden vid bestämmelsens tillkomst ser sådan värvningsverksamhet av naturliga skäl annorlunda ut . De väpnade konflikter som personer värvas till torde i allt väsentligt vara icke-internationella, vilket innebär att de äger rum mellan en stat och en eller flera väpnade grupper eller mellan väpnade grupper, däremot inte mellan stater. I vissa fall kan en eller flera av de väpnade grupperna som agerar i en sådan konflikt anses utgöra en terroristorganisation eller en våldsbejakande extremistisk gruppering. Den som tillsammans med en sådan grupp deltar i en väpnad konflikt kan begå brott i samband med sitt deltagande, t.ex. krigsförbrytelser eller terroristbrott. I vissa fall kan det även vara fråga om folkmord, brott mot mänskligheten, brott enligt eller osjälvständiga former av något av dessa brott. Det kan också finnas en risk för att den som tar emot träning i att t.ex. hantera vapen kommer att begå allvarlig brottslighet. Detta gäller till exempel både de svenskar som för Daesh deltagit i och och de som deltagit i ultranationalistiska paramilitära grupper i olika länder. Om det är fråga om värvning till krigstjänst som kan anses bidra till terroristbrottslighet kan under vissa förutsättningar även ett straffansvar för rekrytering enligt 4 § rekryteringslagen aktualiseras (se närmare avsnitt 5). Regeringen ser därför inte skäl att göra något sådant förtydligande om förhållandet till rekryteringsbrottet som efterfrågas av . Kravet på att ”folk” ska ha värvats har kommit att uppfattas på så sätt att det för straffansvar inte är tillräckligt att värva någon enstaka individ (m.fl., [, Zeteo], kommentaren till 19 kap. 12 §). I straffbestämmelsen om rekrytering finns inte något motsvarande krav på att gärningen ska rikta sig mot fler än en person. Det är i stället tillräckligt att söka förmå ”någon annan” att t.ex. begå eller annars medverka till terroristbrott. Bestämmelsen om olovlig värvning infördes ursprungligen för att bevara tillgången till krigsdugligt manskap inom riket. Detta syfte har emellertid trängts i bakgrunden. I stället har bestämmelsen motiverats med att det kan finnas en risk för att utrikespolitiska relationer påverkas om värvningar tillåts i . Ett annat tungt vägande argument för förbudet att värva personer till främmande krigstjänst är det som lyfter fram om att flera som har värvats för att delta i 2019/20:36 väpnade konflikter utomlands har varit relativt unga. Att motverka sådan värvning är angeläget oavsett om det är fråga om värvning till en terroristorganisation eller till någon form av krigstjänst. Även om det enligt utredningen inte med säkerhet går att uttala sig om i vilken omfattning värvning till främmande krigstjänst förekommer i , torde det enligt de begränsade uppgifter som finns från bl.a. Säkerhetspolisen handla om värvning som riktar sig mot en eller ett fåtal personer. Det finns anledning att anpassa bestämmelsen så att den kan tillämpas på ett effektivt sätt. Begränsningen av straffbestämmelsen om olovlig värvning till att den ska avse flera personer förefaller hindra en effektiv tillämpning. Dessutom framstår skillnaden mellan straffbestämmelserna om olovlig värvning och rekrytering i detta avseende enligt regeringen som omotiverad. Straffansvaret för olovlig värvning bör därför utvidgas till att omfatta även den som värvar en enstaka person till krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst. Regeringen delar inte Civil Rights Defenders uppfattning att en sådan utvidgning av det straffbara området kan utgöra en inskränkning av rätten till skydd för privat- och familjeliv såsom den kommer till uttryck i (artikel 8). och Attunda tingsrätt väcker frågan om hur den föreslagna ändringen är avsedd att tillämpas när flera personer värvas vid samma tillfälle, dvs. om värvningen då ska vara att betrakta som ett eller flera brott. Den situationen bör hanteras på samma sätt som när det gäller rekryteringsbrottet. Det torde innebära att den som , t.ex. vid ett torgmöte, värvar flera personer som huvudregel bör dömas för ett fall av olovlig värvning. Den som vid skilda tillfällen värvar en eller flera personer bör däremot dömas för olovlig värvning vid vart och ett av värvningstillfällena. Att flera personer värvas vid ett och samma tillfälle kan däremot påverka straffvärdet i skärpande riktning. Straffbestämmelsen om olovlig värvning moderniseras Enligt den nuvarande straffbestämmelsen är det även förbjudet att förmå folk att olovligen bege sig ur riket för att ta krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst. Regleringen kom till för att förhindra att förbudet mot olovlig värvning kringgås genom att s.k. värvningskontrakt undertecknas först sedan den som ska värvas har lämnat landet. Bestämmelsen skulle göra det möjligt att i ett kritiskt läge, genom utreseförbud som antogs kunna meddelas i administrativ ordning, hindra en värvning som sker genom att den som ska värvas först förmås att lämna landet. På så sätt skulle straffansvaret omfatta den som har förmått de frivilliga att lämna landet (prop. 1948 nr 80 s. 136–137). Av förarbetenas skrivningar om värvningskontrakt är det tydligt att en fullbordad värvning förutsätter att en överenskommelse om att delta i främmande krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst måste ha kommit till stånd. Det ska dock noteras att lagtexten inte ställer upp några formkrav på överenskommelsen. Enligt utredningen är det sannolikt att eventuella brott begås genom att en muntlig överenskommelse träffas mellan de inblandade, men överenskommelser kan också träffas genom kontakt t.ex. över internet. Formella värvningskontrakt är däremot säkerligen ovanliga numera. En förutsättning för straffansvar är att överenskommelsen träffas i (se vidare under nästa rubrik). Eftersom det sannolikt är ovanligt att värvning sker genom att formella avtal träffas, gör utredningen bedömningen att det inte längre finns något behov av en särskild reglering som omfattar den som förmår en person att lämna landet för att låta sig värvas utomlands. Värvningen bör i merparten av dessa fall anses ha skett i redan genom överenskommelsen att lämna landet i syfte att delta i krigstjänst. Ingen remissinstans har invänt mot detta resonemang och regeringen delar utredningens bedömning. Med anledning av fråga kan det anmärkas att värvningen alltså fullbordas i samband med att överenskommelsen träffas. Utredningen ifrågasätter dessutom om det finns rättsliga förutsättningar för att uppfylla kravet på att den som lämnar landet ska ha gjort detta olovligen. Det finns inte någon möjlighet att meddela reseförbud i administrativ ordning, utan detta skulle kräva lagstiftningsåtgärder med hänsyn till den grundläggande rätten att röra sig fritt och lämna landet (jfr 2 kap. 8 § regeringsformen och artikel 2.2 i det fjärde tilläggsprotokollet till ). Med hänsyn till att en värvning som träffas av denna del av värvningsbestämmelsen i de allra flesta fall måste anses ha skett redan i , finns det inte skäl att i detta sammanhang överväga några sådana lagstiftningsåtgärder. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att förbudet mot att förmå folk att olovligen bege sig ur riket för att ta krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst inte längre fyller någon funktion och därför bör tas bort ur straffbestämmelsen om olovlig värvning. Det finns inte skäl att införa en definition av begreppet värvning i lag. Det bör fortfarande krävas att den olovliga värvningen sker i För straffansvar krävs att värvningen äger rum i . Utredningen har haft i uppdrag att överväga om den territoriella begränsningen bör finnas kvar. Rekryteringsbrottet är inte territoriellt begränsat (prop. 2009/10:78 s. 60). Det innebär att värvningsgärningar som kan anses bidra till terrorism kan bestraffas enligt rekryteringslagen även om de begås utomlands. Utredningen gör emellertid bedömningen att behovet är begränsat av att därutöver kunna lagföra någon i för sådan värvning som avses i bestämmelsen om olovlig värvning som sker utomlands. Detta motiveras bl.a. med att en värvning som äger rum utomlands inte på samma sätt riskerar att påverka utrikespolitiska relationer. Ingen remissinstans har invänt mot denna bedömning. Det kan tilläggas att genom straffbestämmelsen om olovlig värvning lever upp till ett åtagande enligt konvention angående neutrala makters och personers rättigheter och förpliktelser under ett lantkrig (V:e ). Enligt artikel 4 i konventionen får stridande styrkor inte sättas upp och värvningsbyråer inte öppnas på en neutral makts landområde till förmån för de krigförande. Konventionen ställer emellertid inte något krav på att förhindra värvningsgärningar som äger rum utanför det egna landets gränser. Sammantaget gör regeringen bedömningen att straffbestämmelsens territoriella begränsning bör finnas kvar. 8.2Straffet för olovlig värvning skärps Regeringens förslag: Straffmaximum för olovlig värvning höjs från fängelse till fängelse . Regeringens bedömning: Straffskalan för brott som begås om är i krig bör inte ändras. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag och bedömning. Enligt är skälen för att förändra straffskalan för olovlig värvning oklara. Straffskalor som överlappar så mycket som är ovanliga i svensk rätt och det är svårt att frigöra sig från intrycket att det snarare handlar om att få tillgång till tvångsmedel som förutsätter fängelse i straffskalan, t.ex. häktning. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har någon synpunkt på förslaget och bedömningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Straffskalan för olovlig värvning är böter eller fängelse eller, om var i krig, fängelse i högst . Som jämförelse är straffskalan för rekryteringsbrottet fängelse i högst .