prop · H603127 · 2019-05-27 00:00:00 — Verksamheten genomförs i myndighetens anläggningar men även i fält vid fasta eller tillfälliga platser som nyttjas för utbildning, prov och försök. Det finns därför skäl för att myndighetens verksamhet på motsvarande sätt som gäller för Försvarsmakten, och , ska omfattas av regleringen i 5 § 1 och 2 skyddslagen. Försvarsmakten, som getts tillfälle att yttra sig över Totalförsvarets forskningsinstituts remissyttrande, tillstyrker de där lämnade förslagen till ändringar i skyddslagen. Skälen för regeringens förslag: Som Prop. 2018/19:127 påpekar bedriver myndigheten sin verksamhet i nära samarbete och ofta på uppdrag av Försvarsmakten, och . m.m. kan vara skyddsobjekt med stöd av 4 § skyddslagen. Mot bakgrund av den komplexa verksamhet som myndigheten ska bedriva, ibland även på tillfälliga platser i samarbete med Försvarsmakten och , finns det skäl att överväga om inte även i enlighet med myndighetens förslag bör omfattas av det regelverk som ger möjlighet att fatta beslut om skyddsobjekt kopplat till militära ändamål på motsvarande sätt som gäller för och . Försvarsmakten anser att en sådan ordning skulle innebära ett bättre skydd för totalförsvaret och leda till en ändamålsenlig och effektiv samverkan mellan berörda myndigheter. Genom att inkludera i detta sammanhang kan eventuella behov övervägas samlat och det kan säkerställas att verksamhet som inte redan bedrivs inom ramen för skyddsobjekt beslutade av Försvarsmakten, ges ett förstärkt skydd på ett ändamålsenligt och enhetligt sätt. Beslut om skyddsobjekt kan då också fattas till skydd för allmänheten mot skada som kan uppkomma av verksamheten, en situation som inte kan uteslutas även i fråga om av bedriven verksamhet. Regeringen anser att övervägande skäl talar för att inkludera i samma krets som Försvarsmakten, och . Uppräkningen i 5 § 1 och 2 bör därför kompletteras med . Regeringens bedömning: Försvarsmaktens behov av att kunna skydda militär verksamhet inom större geografiska områden kan tillgodoses inom ramen för befintliga bestämmelser om skyddsobjekt. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna kommenterar inte denna fråga särskilt. Skälen för regeringens bedömning Behovet av militära skyddsområden fanns i skyddslagen en möjlighet för regeringen att besluta om militära skyddsområden, vilket i huvudsak innebar att utländska medborgare under vissa förutsättningar kunde förbjudas tillträde till dessa områden. Reglerna var tänkta för områden där viktiga militära anläggningar var belägna eller där viktiga militärgeografiska förhållanden förelåg. Kommittén har som en del i sitt uppdrag tagit ställning till om det finns anledning att överväga ett återinförande av militära skyddsområden eller motsvarande. Regleringen av militära skyddsområden togs bort i samband med att nu gällande skyddslag beslutades . För beslut om ett militärt skyddsområde krävdes i det regelverk som gällde antingen att en militär anläggning inom området inte kunde beredas tillräckligt skydd genom att anläggningen var skyddsobjekt, eller att området hade ”geografiska förhållanden av särskild betydelse för det militära försvaret”. Vidare krävdes att beslutet var föranlett av något av skyddslagens skyddsändamål (se 23 § i lagen [1990:217] om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m., föregångare till nu gällande skyddslag). Ett beslut om militärt skyddsområde innebar inledningsvis ett generellt förbud för utländska medborgare att uppehålla sig inom området. Genom en lagändring 1997 begränsades dock tillträdesförbudet till att gälla endast vid höjd beredskap eller annan tid regeringen bestämde med hänsyn till försvarsberedskap (24 § lag). Tillträdesförbudet var inte absolut, utan Försvarsmakten kunde ge tillstånd för utlänningar att vistas i ett militärt skyddsområde om det fanns särskilda skäl för det. Vid tillståndsprövningen skulle särskilt beaktas om utlänningen var stadigvarande bosatt i eller hade någon annan fast anknytning till landet. Kommittén konstaterar i sitt betänkande att det vid avskaffandet av de militära skyddsområdena fanns 17 sådana områden. Dessa avsåg såväl marksom vattenområden och var belägna i huvudsak längs landets kust från till . Kommittén pekar vidare på att de militära skyddsområdenas vara eller icke-vara var föremål för diskussion redan innan de avskaffades 2010. Av- sikten med regleringen var historiskt att ge befästningsområden ett bättre skydd mot främst olovlig insyn genom möjligheter till en skärpt utlänningskontroll. Reglerna ifrågasattes när lag togs fram då det bland annat framhölls att i princip inga demokratiska länder utöver och hade en motsvarande lagstiftning. Som motivering för att ändå behålla de militära skyddsområdena pekades på att situation var unik genom landets militärgeografiska läge i kombination med gränsernas sträckning, skärgårdens utseende och det intresse från främmande makter som visats landets förhållanden. Dessutom påpekades att allemansrätten ger enskilda personer en mera vidsträckt rätt att röra sig fritt i naturen i än på de flesta andra håll. När skyddslag beslutades gjordes en annan bedömning och de militära skyddsområdena avskaffades (prop. 2009/10:87 s. 52–56). Skälen var flera. Först och främst ansågs reglerna ha spelat ut sin roll för det svenska militära försvaret. Utvecklingen i försvaret hade gått från invasionsförsvar till insatsförsvar och så gott som samtliga befästningsanläggningar för kustartilleri och arméartilleri i de militära skyddsområdena hade avvecklats permanent. Det konstaterades att underrättelseverksamhet mot militära installationer och anläggningar inte längre primärt skedde landbaserat på platsen utan från luften medelst flyg eller satellit och i regel med hjälp av sensorteknik och andra elektroniska verktyg. Det förutsågs visserligen att vissa fasta militära installationer och andra anläggningar och områden även framöver kunde vara i behov av ett förstärkt skydd. Bedömningen var dock att detta kunde tillgodoses genom bestämmelserna om skyddsobjekt. Som en kompensatorisk åtgärd infördes i skyddslagen en möjlighet att förklara vissa vattenområden av särskild betydelse för det militära försvaret som skyddsobjekt. Tillräckligt skydd ges genom regleringen av skyddsobjekt Beslut om militärt skyddsobjekt kan enligt nu gällande reglering i skyddslagen avse inte bara en byggnad eller annan anläggning, utan också ett område (5 § skyddslagen). En viss landareal kan till exempel innefatta en eller flera anläggningar eller byggnader men också omfatta en viss landyta omkring denna eller dessa. När det gäller områdets storlek innehåller skyddslagen inga konkreta regler om hur stort eller litet ett skyddsobjekt kan vara. Det är beslutsfattaren som i varje enskilt beslut har att bestämma skyddsobjektets närmare utsträckning och gränser. En begränsning är dock inbyggd i och med den intresseavvägning som enligt skyddslagen alltid måste föregå ett beslut om skyddsobjekt. Avvägningen har i lagen uttryckts så, att ett beslut om skyddsobjekt inte får göras mer ingripande eller omfattande än vad som behövs för att tillgodose skyddsbehovet. Så långt det är möjligt ska vidare tillses att ett beslut inte kommer att medföra skada eller annan olägenhet för andra allmänna eller enskilda intressen (18 § andra och tredje styckena skyddslagen). Bland de motstående intressen som ska beaktas finns allmänna intressen såsom informationsfriheten, friluftslivet och hänsyn till olika näringar samt enskilda intressen. Ett skydd för militär verksamhet inom ett större område kan innebära kännbara inskränkningar i allmänhetens och enskildas intressen, vilka måste beaktas vid beslutsfattandet. har Försvarsmakten berättigade behov av att skydda sin verksamhet för att ytterst kunna upprätthålla försvarsförmågan. Det är också detta som är det bakomliggande syftet och anledningen till att skyddslagstiftningen behövs. Det kan till exempel inte vara ändamålsenligt att avgränsa känsliga områden som områden till skydd för vattentopografi på ett så snävt sätt, att området pekas ut snarare än skyddas. Även i andra fall bör det finnas utrymme för rimliga säkerhetsavstånd, inte minst vid känsliga övningar och underrättelseoperationer. Det måste också finnas en beredskap för att Försvarsmaktens behov kan variera och utifrån en förändrad hotbild. Kommittén har konstaterat att skyddslagen ger utrymme för en sådan flexibilitet som kan krävas vid gränsdragningen för skyddsobjekt. Vidare har kommittén framhållit att det inte framkommit att Försvarsmakten har försökt att få till ett sådant skydd inom större områden och då mötts av motstånd. Kommittén bedömer mot denna bakgrund att behoven i denna del kan tillgodoses inom ramen för den befintliga lagen. I sammanhanget har kommittén även påpekat att ett beslut om skyddsobjekt medför ett generellt och vid var tid gällande förbud för obehöriga att beträda objektet (om inte ett särskilt beslut fattas om att ersätta tillträdesförbudet med ett avbildningsförbud eller annat förbud enligt 7 § tredje stycket skyddslagen). Ett beslut om skyddsobjekt medför därmed ett betydligt mer kvalificerat skydd än vad reglerna om militära skyddsområden möjliggjorde eller en ny regel om tillträdesförbud för enbart utländska medborgare skulle innebära. Regeringen anser mot bakgrund av kommitténs ställningstagande och utfallet vid remissbehandlingen av delbetänkandet att det i 2018/19:127 nuläget inte framkommit skäl att föreslå ett återinförande av militära skyddsområden eller någon motsvarande reglering. 5.3Beslut om skyddsobjekt med hänsyn till försvarsberedskap Regeringens förslag: Andra byggnader, anläggningar och områden än sådana som faller in under den verksamhet för civila eller militära ändamål som räknas upp i skyddslagen och som är av betydelse för totalförsvaret, ska få beslutas som skyddsobjekt under tid som regeringen beslutar med hänsyn till försvarsberedskap. Regeringen ska få meddela föreskrifter om vilka byggnader, anläggningar och områden som under sådana förhållanden får beslutas som skyddsobjekt och vad som då särskilt ska gälla. Under motsvarande förhållanden får lok och järnvägsvagnar beslutas vara skyddsobjekt. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Kommittén har dock inte föreslagit ett uttryckligt föreskriftsbemyndigande. Remissinstanserna välkomnar i stort kommitténs arbete och har i huvudsak inte lämnat några synpunkter i denna del. i har framhållit att kommitténs förslag till utvidgning i detta sammanhang är särskilt välavvägt givet dagens mer komplexa och diffusa hotbild. Dessa överväganden harmonierar väl med nationella säkerhetsstrategi och nya krav på den svenska totalförsvarsförmågan. Även i , i och kommun ställer sig positiva till förslaget och ser utvidgningen som ett användbart verktyg. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap välkomnar särskilt den föreslagna utvidgningen av 6 § skyddslagen så att bestämmelsen kan tillämpas inte bara under höjd beredskap utan även med hänsyn till försvarsberedskap. Bevakningsbranschens , och Säkerhetsföretagen välkomnar förslaget men anser att det är av synnerlig vikt att uttrycken annan tid respektive försvarsberedskap förtydligas. anser att förslaget är bra, men tycker att det bör förtydligas att bestämmelsen även kan användas för att utöka befintliga skyddsobjekt vid behov och inte enbart för att upprätta nya. Skälen för regeringens förslag: Skyddslagen innehåller en uppräkning av kategorier av möjliga skyddsobjekt som anses skyddsvärda mot hot redan i fredstid och därför kan beslutas som skyddsobjekt. De civila verksamheter som ingår i uppräkningen har ansetts så viktiga för samhället, och då ytterst för totalförsvaret, att de oavsett hotbild kan behöva beredas ett särskilt skydd i form av tillträdesbegränsningar. På motsvarande sätt har de militära verksamheter som räknas upp ansetts vara i behov av särskilda skyddsåtgärder. Kommitténs förslag vad gäller utformningen av uppräkningen behandlas i avsnitt 5.1.1, 5.1.2, 5.2.1 och 5.2.2. I skyddslagen ges därutöver möjlighet att besluta att även andra bygg- Prop. 2018/19:127 nader, anläggningar och områden kan vara skyddsobjekt. i krig eller krigsfara eller om det råder andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig kan även andra objekt än de som räknas upp direkt i lagen beslutas som skyddsobjekt med stöd av 6 § skyddslagen. Denna bestämmelse möjliggör också att lok och järnvägsvagnar kan beslutas som skyddsobjekt under sådana förhållanden. En grundförutsättning för beslut är att byggnaderna, anläggningarna och områdena i fråga är av betydelse för totalförsvaret. Denna möjlighet att fatta beslut har getts mot bakgrund av att det kan finnas skyddsbehov som behöver tillgodoses först när särskilda yttre förhållanden eller en viss hotbild råder. En sådan inbyggd flexibilitet i systemet har alltså ansetts nödvändig. De kriterier som enligt nu gällande regelverk ska vara uppfyllda för att motivera denna flexibilitet motsvarar kriterier som gäller för höjd beredskap. Som exempel på anläggningar som i detta sammanhang skulle kunna komma i fråga som skyddsobjekt har anläggningar inom tillverkningsindustrin tagits upp i förarbetena (prop. 1989/90:54 s. 63). Kommittén har framhållit att hotbilder och det säkerhetspolitiska läget förändras över tiden och kan präglas av instabilitet och oförutsägbarhet. Regeringen anser att det är av stor vikt att skyddslagen möjliggör de beslut om skyddsobjekt som försvarsberedskap kräver. Som en del av en adekvat beredskap för att kunna möta en föränderlig hotutveckling är det av vikt att det finns en sådan möjlighet att stärka skyddet av fler objekt än de i skyddslagen särskilt uppräknade, som 6 § skyddslagen ger vid höjd beredskap. En sådan möjlighet kan i viss utsträckning behövas också i en situation då inte befinner sig i krig eller krigsfara, eller då det råder andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig. Alla skyddsbehov som, utan att det råder höjd beredskap, kan uppkomma som en följd av en ändrad hotbild kan inte förutses och preciseras i förväg i lagen. är det av stor vikt att antagonistiska hot kan mötas med adekvata åtgärder i rätt tid. Regeringen anser därför, i likhet med kommittén, att möjligheten att besluta om skyddsobjekt utöver vad som omfattas av den uppräkning som görs direkt i lagen av skyddsvärd verksamhet, behöver kunna tillämpas även i situationer då det inte är fråga om krig och krigsfara m.m., i enlighet med vad som följer av skyddslagen i dess nu gällande lydelse. En något utökad möjlighet till situationsanpassning med utgångspunkt från vad försvarsberedskap kräver är mot denna bakgrund motiverad. Kommitténs förslag har i huvudsak tagits emot positivt och det har inte framkommit några invändningar mot förslaget i denna del. Remissinstanser som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och i har särskilt framhållit värdet av att en sådan utvidgad möjlighet med hänsyn till försvarsberedskap ges. En utvidgning av regelverket på det sätt som kommittén har föreslagit ger regeringen möjlighet att, utifrån vad som är motiverat med hänsyn till försvarsberedskap, fatta beslut som innebär att ytterligare byggnader m.m. av betydelse för totalförsvaret än de som omfattas av uppräkningen av skyddsvärd verksamhet i 4 och 5 §§ skyddslagen kan beslutas som skyddsobjekt och därmed förses med ett förstärkt skydd. och Säkerhetsföretagen har välkomnat försla- get men ansett att uttrycken annan tid respektive försvarsbered- skap kan förtydligas och att en skrivning med extraordinära omständig- heter skulle kunna användas i stället. Kommittén har valt att avgränsa den utvidgning som föreslås till annan tid som regeringen beslutar med hänsyn Detta är ett uttryck som redan används i Som exempel kan nämnas 6 och 7 §§ lagen (2016:319) om skydd för geografisk information där möjligheterna att fotografera från luften ser olika ut beroende på det rådande säkerhetspolitiska läget, om det råder höjd beredskap eller som regeringen beslutar med hänsyn till försvarsberedskap. regleras vidare, under motsvarande förhållanden, i förordningen (2005:801) om restriktioner för luftfart inom vissa områden. (1994:1809) om totalförsvarsplikt ges regeringen möjlighet att vidta vissa åtgärder under förutsättning att det behövs för försvarsberedskap. Att i lagstiftningssammanhang använda sig av uttrycket är således inget Avsikten här är att ge regeringen en något större möjlighet att vid behov anpassa förutsättningarna för beslutsfattandet till vad försvars- beredskap kräver, dvs. att med utgångspunkt från vad som krävs för att upprätthålla landets försvarsförmåga i fråga om möjliga skyddsobjekt gå utöver uppräkningen av skyddsvärd verksamhet i skyddslagen. läggande för att göra sådana avsteg från uppräkningen i skyddslagen, ut- över vid höjd beredskap, bör då vara att det är fråga om att möjliggöra beslutsfattande om skyddsobjekt i ett skede där kompletterande åtgärder kan behöva vidtas till följd av en skärpt säkerhetspolitisk situation i ett tidigare skede än när det råder höjd beredskap. Att på detta sätt möjliggöra ett bättre skydd för objekt som i en viss situation är i behov av ett förstärkt skydd i form av tillträdesförbud och bevakning i enlighet med skydds- lagens bestämmelser, är av direkt betydelse för totalförsvaret. grund av att det inte kan uteslutas att sådana behov kan komma att uppstå utan att hotbilden når upp till de kriterier som gäller för en tillämpning av 6 §, dvs. en situation med höjd beredskap, anser regeringen att det finns skäl att utvidga bestämmelsens tillämpningsområde. Vid behov kan regeringen, med den utvidgning som här föreslås, i en situation då det råder höjd beredskap eller annars med hänsyn till försvarsberedskap , meddela föreskrifter med de precise- ringar till objektstyper och ramar i övrigt som bedöms nödvändiga för be- höriga myndigheters beslutsfattande i de enskilda fallen. Då får också mot- stående intressen i form av förutsebarhet och allmänhetens fria rörlighet Kommittén har här varit av uppfattningen att så kan ske genom Regeringen anser dock att det, mot bakgrund av att sådana föreskrifter kan komma att tillföra något som är väsentligt nytt i sak, bör finnas ett uttryckligt föreskriftsbemyndigande direkt i lagen. kan här bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen. Detta framgår av 8 kap. 3 § regeringsformen och bör enligt regeringen alltså göras. Det kommer fortfarande att vara upp till den enskilde objektsinnehava- ren att ansöka om att få sin anläggning beslutad som skyddsobjekt samt tillse att tillträdesskyddet upprätthålls. Besluten om skyddsobjekt kommer alltjämt att fattas av de utpekade myndigheterna, om inte regeringen be- Prop. 2018/19:127 slutar något annat. De beslutsfattande myndigheterna har vidare att för- hålla sig till skyddslagstiftningen i sin helhet. Regeringen, liksom kommittén, anser vidare att en tillämpning av 6 § skyddslagen rimligen alltid förutsätter att det råder höjd beredskap – antingen till följd av att är i krig eller att regeringen annars fattat beslut om höjd beredskap – eller att regeringen har fattat ett beslut i enlighet med det här föreslagna tillägget om försvarsberedskap. Mot bakgrund av detta har 6 § omformulerats något för att tydliggöra att så är fallet. påpekat kan även befintliga beslut om skyddsobjekt behöva övervägas på nytt i ett läge där regeringen fattat beslut om tillämpning av 6 §. Om uppräkningen i 4 och 5 §§ skyddslagen redan möjliggör beslut om skyddsobjekt förutsätter dock inte nya beslut i dessa avseenden att 6 § kan användas som grund. Regeringen anser sammantaget att 6 § skyddslagen bör utvidgas i enlighet med kommitténs förslag samt att ett uttryckligt bemyndigande för regeringen att meddela närmare föreskrifter bör ges i lagen. Regeringens förslag: Vissa följdändringar ska göras i kamerabevakningslagen med anledning av de ändringar som föreslås i skyddslagen. Regeringens bedömning: Undantag från tillståndskrav och informationsplikt ska gälla för de uppräknade skyddsobjekten. Kommitténs förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har i huvudsak inte lämnat några synpunkter i denna del. i och i anser att regleringen av kameraövervakning skulle kunna ses över även i förhållande till andra skyddsobjekt än vad som regleras. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Kommittén har med anledning av de förslag till ändringar som gjorts i skyddslagen föreslagit att nödvändiga följdändringar ska göras i kameraövervakningslagstiftningen. Kommittén har haft att förhålla sig till kameraövervakningslagen (2013:460), som har ersatts av kamerabevakningslagen (2018:1200). I samband med att kamerabevakningslagen beslutades konstaterades att vissa skyddsobjekt är undantagna från tillståndskravet i kameraövervakningslagen. Enligt regeringens bedömning finns ett ökat behov av kamerabevakning i samhället på vissa strategiska platser. Detta medförde att den inskränkning i undantaget från tillstånd som i kameraövervakningslagen avsett sådana byggnader, andra anläggningar och områden som enligt 4 § 4 skyddslagen används för eller är avsedda för fredstida krishantering togs bort. Vidare utökades undantaget till att även omfatta sådana skyddsobjekt som avses i 5 § 5 skyddslagen, dvs. områden där ett Natohögkvarter eller en främmande stats militära styrka bedriver militär verksamhet inom ramen för samförståndsavtalet mellan och 2018/19:127 Nato om värdlandsstöd (prop. 2017/18:231 s. 79, 146 och 152). Följdändringar med anledning av omstruktureringen av 4 § skyddslagen behöver ändå göras på motsvarande sätt som kommittén indikerat i den reglering av undantaget från tillståndskrav och krav på upplysning och information som görs i 9 § 2 och 16 § första stycket 3 kamerabevakningslagen. Genom den utvidgning av kretsen av möjliga skyddsobjekt som föreslås i 4 § 5, 5 § 1 och 2 samt 6 § första stycket skyddslagen kan även fler byggnader, anläggningar och områden komma att undantas från kravet på tillstånd och upplysning enligt kamerabevakningslagen. Motivet för undantaget från tillståndsplikt för vissa skyddsobjekt är att intresset av övervakning av dessa objekt får anses väga tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Motsvarande gör sig gällande även i fråga om de tillägg i uppräkningen i nämnda bestämmelser i skyddslagen som här föreslås och som därmed även inkluderas av undantagen i kamerabevakningslagen. Detta ligger även i linje med det förhållningssätt till de skyddsobjekt som regleras i aktuella delar av skyddslagen som gjordes i samband med att kamerabevakningslagen beslutades och de utvidgningar som då gjordes. Förbud och ingripanden mot Tillträdesförbudet förtydligas för att uttryckligen omfatta obemannade farkoster Regeringens förslag: Skyddslagens tillträdesförbud ska förtydligas på så sätt att det i lagen uttryckligen anges att förbudet även omfattar sådant tillträde som sker med hjälp av en obemannad farkost. Kommitténs förslag överensstämmer delvis med regeringens. mittén föreslår att lydelsen ska vara att tillträdesförbudet även innebär ett förbud för obehöriga att fjärrstyra obemannat luftfartyg eller annan obe- mannad farkost inom eller över skyddsobjektet eller i dess närhet. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till förslaget eller har inte särskilt yttrat sig i denna del. Kriminalvården, Försvarsmakten, , i , , svenska kraftnät, Transportstyrelsen, kommun, , , kommun, , kommun, Bevakningsbranschens , Svenska , Säkerhetsföretagen, Kommuner och Landsting, , , och Forsmarks tillstyrker förslaget eller ställer sig positiva till det. Försvarsmakten kommer det föreslagna tydliggörandet av tillträdes- förbudet, och att skyddsvakter ges en tydlig rätt att verka mot obemannade farkoster för att fullgöra sin bevakningsavgift, att väsentligt förbättra myndighetens möjligheter att motverka sådan verksamhet. kommun fångar den föreslagna formuleringen upp det väsentliga