prop · H60349 · 2019-03-07 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:49 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de slutsatser och rekommendationer som har gjort i rapporten av statens aktier i (RiR 2018:29). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som regeringen vidtagit med anledning av rapporten. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer ........................ Försäljningen planerades och genom- fördes med hänsyn till rådande marknad ........... Inget kontinuerligt stöd från oberoende Inget dokumenterat ställningstagande om Nordeas värde utifrån sakförhållanden i Otydliga skäl för vald försäljningsmetod .......... Ingen målbild för rabattens storlek.................... Brister i dokumentation och rapportering 3Regeringens bedömning av iakttagelser och Försäljningen planerades och genom- fördes med hänsyn till rådande marknad ........... Inget kontinuerligt stöd från oberoende 3.1.3Inget dokumenterat ställningstagande om Nordeas värde utifrån sakförhållanden i Otydliga skäl för vald försäljningsmetod .......... Ingen målbild för rabattens storlek.................... 3.1.6Brister i dokumentation och rapportering 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer ................................................ aktier i (RiR 2018:29).......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har i sin rapport av statens aktier i (RiR 2018:29), se bilagan, granskat dels om försäljningarna planerades och genomfördes affärsmässigt och i övrigt i enlighet med krav och regeringens utgångspunkter för försäljningarna, dels om och regeringen har dokumenterat respektive rapporterat försäljningarna till så att erfarenheterna kan tillvaratas inför eventuella framtida förändringar i det statliga bolagsinnehavet. överlämnade till regeringen . 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer har granskat om statens försäljning av aktier i (Nordea) åren 2011–2013 har genomförts affärsmässigt utifrån och budgetlagens (2011:203) krav på affärsmässighet vid avyttring av statlig egendom. Som utgångspunkt för sin granskning har inriktat sig på följande frågor: 1.Planerades och genomfördes försäljningarna affärsmässigt och i övrigt i enlighet med krav och regeringens utgångspunkter för försäljningarna? 2.Har och regeringen dokumenterat respektive rapporterat försäljningarna till så att erfarenheterna kan tillvaratas inför eventuella framtida förändringar i det statliga bolagsinnehavet? övergripande slutsats är att statens försäljningar av aktierna i i flera avseenden planerades och genomfördes affärs- konstaterar att försäljningarna planerades och genomfördes inom utsatt tid och med hänsyn till rådande marknadsmiljö. konstaterar att vissa kritiska rutiner förbättrades successivt mellan de tre försäljningstillfällena, bl.a. har utvecklat och tillämpat en strategi för marknadskommunikation och för hur risker för informationsläckage ska förebyggas. även tagit del av underlag från försäljningen av aktier i . Underlaget visar enligt att ytterligare utveckling av försäljningsarbete har skett efter den granskade peri- 2018/19:49 Granskningen visar också enligt på brister i vissa delar av försäljningsarbete och regeringens rapportering till . har i sin granskning gjort följande iakttagelser. 2.2.1Försäljningen planerades och genomfördes med hänsyn till rådande marknad konstaterar att försäljningarna av Nordeaaktier planerades och genomfördes inom utsatt tid och med hänsyn till rådande marknadsmiljö. noterar att regeringen undvek att genomföra försäljningar när marknadsmiljön var ofördelaktig. Därtill förbättrades enligt vissa kritiska rutiner successivt mellan de tre försäljningstillfällena. Bland annat har som ser det utvecklat och tillämpat en strategi för marknadskommunikation och för hur risker för informationsläckage ska förebyggas. Underlag som tagit del av från försäljningen av aktier i visar enligt att ytterligare utveckling av försäljningsarbete har skett efter den granskade perioden. 2.2.2Inget kontinuerligt stöd från oberoende rådgivare konstaterar att stora aktieförsäljningar är en ovanlig uppgift för staten. Därför saknas enligt kontinuerligt prövade rutiner i för att hantera det stora antal handlingsalternativ och beslutssituationer som en säljare av ett omfattande aktieinnehav ställs inför. Likväl behöver som ser det staten som säljare ha god förmåga att förhålla sig aktiv till rådgivare, transaktionsbanker och marknad för att kunna fatta välgrundade beslut och uppfylla krav på affärsmässighet. konstaterar att inte anlitade oberoende finansiella rådgivare i försäljningsarbetet, utöver vissa kontakter med anlitad akademisk expertis i den första transaktionen. noterar att de finansiella huvudrådgivare som anlitades fick rollen som transaktionsbank i respektive försäljning i en separat upphandling, och att de därför kan ha haft intressen i affären som inte överensstämmer med statens mål med försäljningarna. 2.2.3Inget dokumenterat ställningstagande om Nordeas värde utifrån sakförhållanden i bolaget Ett affärsmässigt försäljningsarbete bör enligt innefatta att säljaren innan försäljningen inleds tar ställning till om aktiekursen speglar bolagets värde utifrån en egen bedömning om bolagsspecifika sakförhållanden. Trots att Nordeaaktien är väl genomlyst kan konstatera att marknadens värderingar, bedömningar och köp- och säljrekommendationer varierade väsentligt inför genomförandet av de respektive försäljningarna. konstaterar att i försäljningsarbetet inte har dokumenterat sina bedömningar om värdet på Nordeainnehavet utifrån bolagsspecifika sakförhållanden. noterar vidare att det inte heller finns någon dokumentation av eventuella Skr. 2018/19:49 jämförelser med marknadsanalytikernas bedömningar. 2.2.4Otydliga skäl för vald försäljningsmetod konstaterar att det finns många etablerade metoder för att sälja en stor aktiepost. Flera metoder kan som ser det kombineras och utföras på olika sätt. Försäljningsmetoderna har enligt olika för- och nackdelar och ställer olika krav på säljare och utförare. noterar att det inför regeringens beslut om valet av försäljningsmetod identifierades ett antal styrande kriterier och att jämförde metoder med stöd av den finansiella rådgivare som anlitades. konstaterar att en akademisk underlagsrapport som beskriver och jämför försäljningsmetoder också beställdes. beskriver att den försäljningsmetod som regeringen beslutade om kallas accelererat orderboksförfarande. konstaterar att dokumentation är otydlig om varför denna metod förordades utifrån valda kriterier och annat underlag. Det är också för oklart vilka av de styrande kriterierna som regeringen ansett viktigast vid beslut om försäljningsmetod. konstaterar att den akademiska underlagsrapporten levererades efter att den första delförsäljningen hade genomförts, då väsentliga beslut för avvecklingen som helhet redan hade fattats. Sammantaget anser att skälen för regeringens beslut att använda den valda metoden är otydliga och att underlagsrapporterna inte har utnyttjats fullt ut. 2.2.5Ingen målbild för rabattens storlek konstaterar att säljaren oftast måste erbjuda rabatt, dvs. ett lägre pris per aktie än aktuell börskurs, vid stora aktieförsäljningar för att efterfrågan på aktierna ska vara tillräcklig. noterar att det i underlagsmaterialet från rådgivaren fanns bland annat utförliga uppgifter om uppnådd rabatt vid liknande tidigare försäljningar. Trots det rika datamaterialet och underlag om vilka faktorer som påverkar rabattens storlek, fanns det enligt i försäljningsarbetet inte en etablerad målbild för rabattens storlek och genomförandet av försäljningarna har bara delvis anpassats efter målet att uppnå låg rabatt. 2.2.6Brister i dokumentation och rapportering till konstaterar att regeringen inte har följt upp eller utvärderat vare sig enskilda försäljningar eller avyttringen av Nordeaaktierna som helhet. En konsekvens av detta är som ser det att erfarenheter och kunskap från försäljningsarbetet är svårare att tillvarata inför eventuella framtida försäljningar av statligt ägda bolag. dokumentation av försäljningsarbetet är enligt sparsam. anser att det i allmänhet är svårt att följa beslut och överväganden som gjorts under arbetets gång. 2018/19:49 försäljningarna innehåller enligt få ställningstaganden från . noterar att rabatten inte redovisas av regeringen vid de av utpekade rapporteringstillfällena, trots att det enligt bedömning är den största kostnaden med försäljningarna och viktigaste resultatindikatorn. anser att erfarenheter från försäljningarna av Nordea och andra större statliga bolagsförsäljningar är viktiga att ta tillvara inför eventuella framtida förändringar i det statliga bolagsinnehavet. noterar att granskningen har avsett en marknadsförsäljning av statligt ägda aktier i ett börsnoterat företag och att de lärdomar som kan dras av granskningen således främst gäller för eventuella framtida försäljningar i de två kvarvarande börsnoterade bolagen med statligt ägande, det vill säga och . Inför framtida försäljningar lämnar följande rekommendation till regeringen: •Utveckla rapporteringen till om hur försäljningar har beretts och genomförts, varvid centrala resultatmått såsom rabatt i förhållande till börskurs bör redovisas. Inför framtida försäljningar lämnar följande rekommendationer till : •Anlita oberoende expertstöd för kompletterande bedömning av huvudrådgivarens underlag. •Fastställ mätbara mål för försäljningen, exempelvis för rabatt i förhållande till börskurs. •Dokumentera planeringen och genomförandet av eventuella framtida bolagsförsäljningar så att framsteg i försäljningsarbetet går att följa, med tydliga ställningstaganden och motiv till dessa. 3Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer 3.1.1Försäljningen planerades och genomfördes med hänsyn till rådande marknad Regeringen instämmer i slutsats att försäljningarna av Nordeaaktier planerades och genomfördes inom utsatt tid och med hänsyn till rådande marknadsmiljö. Inget kontinuerligt stöd från oberoende rådgivare . Regeringen instämmer i påpekande att stora statliga aktieförsäljningar inträffar relativt sällan. Regeringen menar dock att staten som säljare har god förmåga att förhålla sig aktiv till rådgivare, transaktionsbanker och marknad för att kunna fatta välgrundade beslut och uppfylla krav på affärsmässighet, bland annat på grund av de rutiner som etablerats vid stora statliga aktieförsäljningar (i dåvarande , Nordea och därefter i ) samt projektgruppernas samlade erfarenhet. Vid tillsättningen av projektgrupperna för de respektive försäljningarna av aktierna i togs hänsyn till kompetensbehovet för försäljningar av stora partier aktier. Projektgrupperna organiserades så att det fanns kompetens från tidigare transaktioner (t.ex. dåvarande 2007 och Nordea 2011) med relevant juridisk och finansiell erfarenhet samt extern transaktionserfarenhet från investmentbank och advokatbyrå inom projektgruppen. Som noterar anlitades akademisk expertis i den första transaktionen. Per , forskare och professor i finansiell ekonomi vid i inkom med ett underlag med titeln ”A research summary of the desirability of different sales methods for equity stakes in publicly traded companies”. Detta underlag ingick i det samlade beslutsunderlaget. För att säkerställa att rådgivare förblev oberoende under uppdraget framgick tydligt i förfrågningsunderlag vid upphandlingen, likväl som i avtalet med rådgivaren, att rådgivningsuppdraget inte omfattade transaktion och att upphandlingen av transaktionsbanker skulle genomföras separat efter rådgivningsuppdragets slutförande, vilket också genomfördes för transaktionen. 3.1.3Inget dokumenterat ställningstagande om Nordeas värde utifrån sakförhållanden i bolaget Regeringen instämmer delvis i synpunkt att inte har dokumenterat sina bedömningar av värdet på Nordeainnehavet utifrån bolagsspecifika sakförhållanden såsom definierar det. Som framgår av presentationsmaterialet från pressträffarna i samband med transaktionerna var utgångspunkten för försäljningarna att avveckla det statliga ägandet genom att sälja aktier i en god miljö, dvs. med goda marknadsförhållanden. följde kontinuerligt relevanta marknadsförhållanden såsom stabiliteten på aktiemarknaden, svenska mikroindikatorer, nivån av riskaversion, marknadssituationen i banksektorn samt Nordeaaktiens utveckling, och dessa marknadsförhållanden dokumenterades löpande. Vad gäller sakförhållanden i bolaget bistod de finansiella rådgivarna med en kontinuerlig rapportering kring sakförhållanden med betydelse för Nordeas värde, t.ex. vad gäller att rapportera in investerares reaktioner till Nordeas kvartalsresultat. Vidare noterade t.ex. att Nordea var ”en av starkaste banker, vilket bekräftades av deras rapport ”. 2018/19:49 följde kontinuerligt marknadsanalytikernas bedömningar och dokumenterade t.ex. spridningen av Köp, Sälj och Behållrekommendationer. Dessa jämfördes och mot andra, för bankaktier relevanta värderingsmått, som marknadspris i relation till bokfört värde samt marknadspris i relation till vinst. Dokumentationen innehåller diskussioner om värdering och ställningstaganden som att ”marknaden ser aktien som fullvärdigt värderad” i relation till riktkursen. Utifrån denna samlade analys fattades sedan beslut om tidpunkt för försäljning samt storlek på transaktion. 3.1.4Otydliga skäl för vald försäljningsmetod Regeringen delar inte slutsats att skälen för regeringens beslut att använda den valda metoden är otydliga. Utgångspunkten för regeringen var att avveckla det statliga ägandet och att sälja i god miljö, dvs. med goda marknadsförhållanden. I presentationsmaterialet från pressträffarna i samband med transaktionerna beskrevs hur ett transaktionsförfarande tillämpades för att dra fördel av den goda miljön på marknaden. Skäl som nämns är att ett accelererat orderboksförfarande når många investerare med en stor volym , att det är en vanlig metod för stora transaktioner och att en löpande försäljning över börsen skulle ha blivit en utdragen process, givet den mycket stora volym som skulle säljas. 3.1.5Ingen målbild för rabattens storlek Regeringen instämmer delvis i slutsats att det inte fanns en etablerad målbild för rabattens storlek. Det är dock marknadens efterfrågan som är avgörande för prissättningen vid marknadstransaktioner. De finansiella rådgivarna konstaterade vid de olika transaktionerna att efterfrågan var god. Som konstaterar skapade genom ersättningsmodellen till transaktionsbankerna drivkrafter för dem att eftersträva låg rabatt i förhållande till rådande aktiekurs. Det framgår tydligt av respektive ersättningsmodell vid vilka rabattnivåer som bankerna får en så kallad incentive fee. Det övergripande målet vid samtliga försäljningar var att avveckla det statliga ägandet i Nordea till bästa möjliga pris. Det konstaterades löpande i dokumentationen att marknadens efterfrågan/riskaptit och transaktionens storlek påverkar priset/rabatten som kan erhållas. Försäljningar av större poster än de som genomfördes skulle förmodligen ha lett till att marknadens efterfrågan mattats av och sannolikt skulle detta haft en betydande effekt på rabatten. Som en konsekvens av detta såldes innehavet i Nordea genom tre transaktioner. anpassade således storlekarna på försäljningen av Nordea för att uppnå låg rabatt. Vidare användes en så kallad upsizing-option som ett verktyg för att testa investerarnas priskänslighet. En upsizing-option innebär att erbjudandet om att köpa aktier inledningsvis är begränsat i storlek, för att sedan vid en stark efterfrågan kunna utökas. På så sätt anpassas utbudet till Skr. 2018/19:49 efterfrågan för att nå högsta möjliga pris. Ett annat verktyg som användes för att nå en låg rabatt var en så kallad lock-up. En lock-up är en stabiliseringsmekanism där säljaren förbinder sig att inte sälja fler aktier efter försäljningen. Detta innebär att marknaden ser en lägre risk för ytterligare försäljningar, vilket minskar det potentiella utbudet av aktier och bidrar till ett högre aktiepris. 3.1.6Brister i dokumentation och rapportering till Regeringen instämmer inte i slutsats att regeringen inte har följt upp eller utvärderat vare sig enskilda försäljningar eller avyttringen av Nordeaaktierna som helhet. analyserade handeln med Nordeaaktier efter försäljningarna för att bedöma tidpunkten för försäljningarna och för att utvärdera den valda försäljningsmetoden. Uppnådd rabatt jämfördes med rabatter från liknande transaktioner. uppdaterade tillsammans med rådgivare kontinuerligt förberedelserutinerna, analyserade marknaderna och analyserade handeln med Nordeaaktier samt möjliga transaktionsstorlekar. Regeringen lämnar en redogörelse för företag med statligt ägande till . Syftet med redogörelsens är att beskriva statens företagsägande och de värden som finns i bolagen med statligt ägande. Redogörelsens innehåll utvecklas löpande i syfte att säkerställa att får relevant information. Vid redovisningen till av försäljningar av statligt ägda bolag har följande information redovisats: 1.hur många aktier alternativt hur stor andel som sålts, 2.styckpris alternativt köpeskilling, 3.hur mycket statens ägande minskat om det inte framgått innan, 4.vilka som var rådgivare samt statens försäljningsintäkter och för- I nära anslutning till Nordeaförsäljningarna anordnades även pressträffar där försäljningarna presenterades. Utvärderingen visade att den genomsnittliga aktiekursen sedan den , då den första försäljningen genomfördes, till och med den sista försäljningen var , att jämföras med de tre transaktionerna (74,, och ). Den genomsnittliga kursen före den sista transaktionen var . Slutsatsen var därför att det var framgångsrika transaktioner som gav svenska staten ett bättre pris än den genomsnittliga aktiekursen . Vad gäller tidpunkt för försäljningarna var utgångspunkten att sälja aktier i en god miljö, dvs. med goda marknadsförhållanden. Det kunde konstateras att förutsättningarna för att marknaden skulle kunna absorbera en större placering var goda, att det rådde en minskad oro på de finansiella marknaderna och att banksektorn hade återhämtat sig efter finanskrisen. Detta visades i presentationsmaterial efter försäljningarna 2018/19:49 med grafer som visade bland annat volatiliteten på aktiemarknaden, globala börsindex och risknivå på lånemarknaden. Vad gäller utvärdering av försäljningsarbetet och kunskapsöverföring har skriftligt erfarenhetsutbyte skett genom den dokumentation som upprättats inom ramen för varje transaktion. Dokumentationen i varje ny transaktion har utgått ifrån den som upprättades i transaktionen innan. Det sker även en löpande dialog inom bolagsförvaltningen kring bästa praxis vid försäljningar. 3.2.1Riksrevisionens rekommendationer till regeringen Utveckla rapporteringen till om hur försäljningar har beretts och genomförts Enligt bör centrala resultatmått såsom rabatt i förhållande till börskurs redovisas. Regeringen instämmer i rekommendation att utveckla rapporteringen till om hur försäljningar har beretts och genomförts. Centrala resultatmått såsom rabatt i förhållande till börskurs bör redovisas. Redovisningen bör anpassas till komplexiteten i respektive transaktionsstruktur så att informationen är relevant. En försäljning av ett antal marknadsnoterade aktier över börs med ett marknadspris är en helt annan process än en icke-publik försäljning av ett helt bolag och rapporteringen bör anpassas därefter. Anlita oberoende expertstöd för kompletterande bedömning av huvudrådgivarens underlag Regeringen instämmer i rekommendation att anlita oberoende expertstöd för kompletterande bedömning av huvudrådgivarens underlag. Detta bör dock enbart göras om behov finns. Enligt bästa praxis ska säljaren tillsätta en projektorganisation med lämplig kompetens bestående av interna och externa resurser. Om säljaren bedömer att den behöver förstärka sin kompetens på grund av begränsad direkt erfarenhet av att planera och genomföra försäljningar och/eller på grund av den planerade försäljningens komplexitet, kan det finnas skäl att överväga att anlita en separat rådgivare som biträde i hanteringen av andra rådgivare och transaktionsbanker. Regeringen gör bedömningen att det är viktigt att anlita stöd utifrån de behov som identifieras i varje specifik försäljningssituation. Fastställa mätbara mål för försäljningen, exempelvis för rabatt i Regeringen instämmer delvis i rekommendation att fastställa mätbara mål för försäljningen. Mål bör utformas efter respektive situation och försäljningsstruktur. Målen bör ta hänsyn till den övergripande målsättningen. Målsättningen behöver inte nödvändigtvis vara en specifik rabatt i förhållande till börskurs utan kan vara t.ex. att maximera köpeskillingen och att avveckla det statliga ägandet. Dokumentera planeringen och genomförandet av eventuella framtida bolagsförsäljningar bättre Enligt bör dokumentationen göras så att framsteg i försäljningsarbetet går att följa, med tydliga ställningstaganden och motiv till dessa. Regeringen instämmer i rekommendation. Dokumentationen av förvaltningen ska, utöver att möjliggöra insyn, göra det möjligt att följa viktigare händelseförlopp som rör bolagen med statligt ägande och som kräver ägarens ställningstagande. Dokumentationen ska vidare ge en god överblick över ställningstaganden som har skett i sådana frågor och på vilka underlag ställningstagandena grundats. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer Regeringen har uppdrag att aktivt förvalta bolagen med statligt ägande så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. I syfte att säkerställa en aktiv och professionell förvaltning av statens tillgångar i form av aktierna i bolagen med statligt ägande har utvecklat ett antal verktyg och processer för sitt arbete, vilka regeringen avser att även fortsättningsvis kontinuerligt utvärdera och förbättra. Regeringen avser att fortsätta utveckla rapporteringen till om hur försäljningar har beretts och genomförts. Centrala resultatmått såsom rabatt i förhållande till börskurs bör redovisas. Redovisningen bör anpassas till komplexiteten i respektive transaktionsstruktur så att informationen är relevant. Vid framtida försäljningar avser regeringen att vid behov anlita oberoende expertstöd för kompletterande bedömning av huvudrådgivarens underlag. Regeringen avser även att fastställa mätbara mål för kommande försäljningar givet respektive situation och försäljningsstruktur. I fråga om dokumentation avser regeringen att dokumentera planeringen och genomförandet av eventuella framtida bolagsförsäljningar så att 2018/19:49 framsteg i försäljningsarbetet går att följa, med tydliga ställningstaganden och motiv till dessa. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Försäljningarna av statens aktier i är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-500-8 rir 2018:29 omslagets originalfoto: jonas tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 1 0 - 2 9 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 1 4 3 0 R I R 2 0 1 8 : 2 9 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Försäljningarna av statens aktier i