prop · H60387 · 2019-04-02 00:00:00 — har valt en tvåstegsmodell för sina frågesvar. Kommunala inspektörer ska ställa frågor till som, om de inte kan besvara frågan, skickar den vidare till . Detta innebär att svaren dröjer, som svaren vanligen inte ger tillräcklig hjälp för inspektören att göra sin bedömning. sammanställer heller inte sina svar på vanligt förekommande eller principiellt viktiga frågor. En närmast enhällig uppfattning bland de alkoholinspektörer som intervjuat är att man inte får tillräckligt med hjälp för sina bedömningar, vare sig från eller länsstyrelserna. Frågesvaren upprepar vanligen redan kända lagregler i stället för att ge konkret hjälp med hur reglerna ska tolkas. anordnar ingen utbildnings- eller seminarieverksamhet för alkoholinspektörerna. Myndigheten bedriver inte heller några nationella tillsynsprojekt och medverkar inte till att gemensamma projekt kommer till stånd på regional nivå. Däremot har länsstyrelserna i viss mån tagit på sig att anordna nätverk och utbildningsinsatser på framför allt regional nivå. Inspektörerna är relativt nöjda med insatser i detta avseende, som man framhåller att verksamheten ofta är personberoende och därmed sårbar. bedömer att tillsynsvägledningen inom kemikalieområdet är ändamålsenlig. Ett viktigt inslag är de nationella tillsynsprojekt som Kemikalieinspektionen tar initiativ till med 1,5 års mellanrum. Många kommuner deltar i projekten och de är uppskattade av deltagarna. De nationella projekten innebär dels att den kommunala tillsynen systematiskt koncentreras till prioriterade områden, dels att praktiskt inriktat vägledningsmaterial successivt utvecklas och tillgängliggörs för allt fler frågeområden. Kemikalieinspektionen har också hög kvalitet i sina svar på inspektörernas frågor; svaren kommer som regel snabbt och tillgodoser inspektörernas behov. Inspektörerna är även nöjda med vägledningarna. Något som underlättar Kemikalieinspektionens roll som tillsynsvägledare är att det finns en välutvecklad praxis på EU-nivå för det regelverk som tillsynsvägledningen avser. Myndighetens råd- och stödverksamhet kan därmed i 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N första hand inriktas mot att redogöra för befintliga regler och praxis. Ytterligare en fördel för myndigheten är att dess egen tillsyn i stort sett avser samma sak som kommunernas tillsyn, samt att den tillsynsvägledande personalen både ägnar sig åt vägledning och tillsyn. Tillsyn på kemikalieområdet är en förhållandevis liten del av kommunernas tillsynsverksamhet, och deltagande i ett nationellt projekt är som regel den enda insats som kommunen gör . Kemikalieinspektionen kan därmed kraftsamla sin kompetens till att utarbeta väglednings- och utbildningsmaterial till det nationella projekt som för tillfället är aktuellt. Dessutom är de frågor som kommer upp huvudsakligen relaterade till det pågående projektet, vilket underlättar för myndigheten att svara snabbt och med hög kvalitet. Genom sin fokusering på nationella projekt lyckas Kemikalieinspektionen bedriva en tillsynsvägledning av hög kvalitet med endast två årsarbetskrafter. Utan de speciella förutsättningar som myndigheten har, hade det enligt bedömning krävts mer tid och resurser för att uppnå motsvarande resultat. Tillsynsvägledningen inom livsmedelsområdet är enligt bedömning ändamålsenlig. tillhandahåller ett omfattande vägledningsmaterial som svarar mot inspektörernas behov. Verket har också hög kvalitet i sina frågesvar. Svaren kommer som regel snabbt och är utformade så att de kan utgöra stöd för frågeställarens bedömning. Frågor och svar finns tillgängliga på myndighetens webbplats, vilket innebär att inspektörerna kan undvika att ställa frågor som redan har besvarats i liknande fall. Myndigheten anser det nödvändigt och värdefullt att ge tolkningshjälp till inspektörerna för att på så sätt öka tillsynens likvärdighet. bedriver också flera nationella projekt , vilka uppskattas av inspektörerna. Projekten är ett sätt för myndigheten att förmedla kunskap om inspektionsområden där kunskapsnivån är låg hos inspektörerna. Inspektörerna är också överlag nöjda med de utbildningar som verket erbjuder. Vidare kännetecknas området av att i jämförelse med de andra myndigheterna har avsatt större resurser för vägledningen samt av en effektiv arbets- och ansvarsfördelning mellan verket och . har inte gjort någon analys av myndigheternas kapacitetsutnyttjande och kan därför inte uttala sig om hur produktiva de är i sin tillsynsvägledning. Däremot är det uppenbart att de 32 helårsarbetskrafter som avsätter räcker till betydligt mer tillsynsvägledning än vad som ryms inom ramen för övriga myndigheters mer begränsade resursallokering. ansvarsfördelning gentemot länsstyrelserna innebär att myndigheten har tagit på sig hela ansvaret för rådgivning till kommunerna medan länsstyrelserna i stället arbetar med regional samordning och revision. På så sätt kan de resurser som R I K S R E V I S I O N E N B Ä D D A F Ö R B Ä T T R E T I L L S Y N – S T A T E N S V Ä G L E D N I N G A V K O M M U N A L T I L L S Y N avsatts för tillsynsvägledning användas koncentrerat inom en och samma myndighet i stället för att fördelas på 21 länsstyrelser. Tillsynsvägledningen inom miljöområdet är inte ändamålsenlig, enligt bedömning. råd och stöd ska täcka ett omfattande regelverk och för att svara upp mot detta har myndigheten tagit fram ett stort antal vägledningar. En vanlig uppfattning bland de kommunala inspektörerna är dock att materialet är svåröverskådligt och inte särskilt användarvänligt. De flesta miljöinspektörer vänder sig först till med sina frågor och därefter till om frågan inte är löst. Det är dock svårt att komma fram per telefon och det tar att få svar på frågorna. De intervjuade inspektörerna anser att kvaliteten på myndighetens frågesvar är relativt god. genomgång av frågesvaren visar dock att kvaliteten varierar beroende på vilken enhet inom myndigheten som svarat. På länsstyrelserna är dock frågesvarens kvalitet mer personberoende. publicerar inte frågesvaren på sin webbplats. Det innebär en risk för att antalet frågor blir större än nödvändigt. anser det olämpligt att ge tolkningshjälp när rättsläget är oklart. Som en konsekvens får inte vägledningarna den konkretion som inspektörerna behöver i sitt arbete. Inspektörerna vänder sig därför till regionala samarbetsorganisationer där länsstyrelser och kommuner ingår, t.ex. Miljösamverkan , för att ta fram användbara vägledningar. Det finns dock frågetecken för om dessa regionala vägledningar blir nationellt likvärdiga. I likhet med övriga tillsynsområden i granskningen så är ansvarsfördelningen inte tydligt reglerad mellan central och regional nivå på miljöområdet. Inom miljöområdet har detta inneburit att länsstyrelserna har fått en relativt framskjuten ställning i tillsynsvägledningen. bedriver vare sig nätverk, utbildning eller nationella projekt utan detta görs i stället av länsstyrelserna, dock i varierande utsträckning. I vissa län anordnar länsstyrelserna återkommande träffar med miljöinspektörerna medan kommunerna i andra län är hänvisade till att själva ordna nätverksträffar. Tillsynsutbildning bedrivs i projektform av regionala samverkansorganisationer bestående av länsstyrelser och kommuner. Den regionala förankringen ökar möjligheterna till behovsanpassning men kan innebära risker i ett nationellt likvärdighetsperspektiv. 5.1.2 Effektiv tillsynsvägledning förutsätter tolkningshjälp Kommunala inspektörer ska göra självständiga bedömningar i enskilda tillsynsärenden. Som hjälp vid bedömningen behövs någon form av tolkningshjälp för att bedömningarna ska kunna bli nationellt likvärdiga. Stödet ska avse hur inspektören kan förhålla sig till regelverket och gå tillväga för att komma fram till sin bedömning. Det är viktigt att tolkningshjälpen inte blir för 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den ska hjälpa inspektören att följa regelverket men lämna utrymme för inspektörens självständiga och professionella bedömning. Av granskning framgår att myndigheterna agerar olika och har olika syn på tolkningshjälp och hur de ska stödja de kommunala inspektörerna i deras bedömningar. säger sig inte ha något tolkningsföreträde och förtydliganden ska därför endast göras med utgångspunkt i domstolsbeslut. För den lagstiftning som Kemikalieinspektionen ska tillsynsvägleda om finns en välutvecklad praxis på EU-nivå, och det finns därför inget större behov för myndigheten att själv tolka och ge tolkningshjälp kring lagstiftningen. anser inte att det finns några hinder för att tolka lagstiftningen men man är mindre benägen att ge konkret tolkningshjälp om det saknas domstolspraxis. är den enda av de fyra myndigheterna i granskningen som tydligt lyfter fram att det är en viktig uppgift för myndigheten att tolka lagstiftningen och ge tolkningshjälp eftersom det främjar en nationell likvärdighet. Granskningen visar också att när de kommunala inspektörerna får konkret och användbar tolkningshjälp – vilket är fallet för kemikalie- och livsmedelsinspektionen – så är de nöjda och anser sig kunna utföra sitt jobb, och att detta bidrar till en ökad likvärdighet i tillsynen. Det omvända gäller i synnerhet för alkoholtillsynen men i betydande utsträckning även för den miljötillsyn som har att tillsynsvägleda. Inte minst på alkoholområdet finns ett utbrett missnöje bland de kommunala inspektörerna. Man anser sig inte få tillräckligt med hjälp för sina bedömningar från vare sig eller länsstyrelserna eftersom vägledningen vanligtvis endast upprepar kända lagregler i stället för att ge konkret hjälp med hur reglerna ska tolkas. och är ovilliga att ge tolkningshjälp om det inte finns några prejudicerande domar att stödja sig på. konstaterar myndigheterna att det saknas praxis på flera viktiga områden där de förväntas ge tillsynsvägledning. Enligt mening kan just bristen på konkret tolkningshjälp till kommunerna vara en anledning till att det saknas prejudicerande domar. Om det saknas tolkningshjälp finns en risk att inspektörer drar sig för att tillämpa oprecisa lagregler i sin tillsyn. Dessa lagregler kommer då inte att prövas av högre instanser och någon praxis skapas följaktligen inte. En tydlig tillsynsvägledning kan också underlätta för högre instanser att skapa rättspraxis genom välmotiverade beslut. Genom att publicera konkret tolkningshjälp kan likvärdigheten i inspektörernas bedömningar således underlättas: dels direkt genom att vägleda i det enskilda fallet, dels indirekt och på systemnivå genom att vägledningarna bidrar till praxisbildningen på området. R I K S R E V I S I O N E N B Ä D D A F Ö R B Ä T T R E T I L L S Y N – S T A T E N S V Ä G L E D N I N G A V K O M M U N A L T I L L S Y N Genom tillsynsvägledning kan de centrala myndigheterna verka för en ökad likvärdighet i den kommunala tillsynen. Detta görs framför allt genom råd och stöd med tolkningshjälp till inspektörerna. Ett annat – och mer indirekt sätt – för centrala myndigheter att öka tillsynens likvärdighet är att använda föreskrifter eller allmänna råd för att på så sätt minska tolkningsutrymmet genom att förtydliga hur regelverket kan eller bör tolkas. I sådana fall handlar det enligt mening inte längre om tillsynsvägledning utan om myndighetens allmänna ansvar att förtydliga regelverket. Även om tolkningsutrymmet minskas på detta sätt så torde det som regel oftast kvarstå ett behov av tillsynsvägledning som tydliggör för inspektörerna hur de bör förhålla sig till det samlade regelverket. Enligt mening passar då vägledningsformatet bättre för de friare resonemang och diskussioner som kan krävas än det regelformat som ska användas i föreskrifter och allmänna råd. Sammanfattningsvis är det viktigt att de centrala myndigheterna ger konkret tolkningshjälp till de kommunala inspektörerna. Ett system där beslutsfattandet är delegerat till 290 kommuner och ett stort antal individuella inspektörer med rätt att fatta beslut på delegation kräver någon form av tolkningshjälp om besluten ska kunna bli nationellt likvärdiga. Granskningen visar att inom de områden där det finns konkret tolkningshjälp så är inspektörerna nöjda och anser att deras tillsyn är likvärdig, medan det omvända gäller för områden där tolkningshjälpen saknas eller är underutvecklad. På systemnivå kan den centrala myndighetens tolkningshjälp också bidra till en bättre praxisutveckling och därmed en tydligare och mer sammanhängande rättslig ram. Även på områden där tolkningsutrymmet genom t.ex. föreskrifter har kommit att begränsas kommer det enligt mening att finnas behov av tolkningshjälp i form av vägledningar. 5.1.3 Hög servicenivå är viktig för en effektiv tillsynsvägledning Råd och stöd ges huvudsakligen i form av skriftliga vägledningar och genom att myndigheterna besvarar frågor via e-post och telefon. Kvalitet i myndigheternas råd- och stödverksamhet handlar dels om stödets tillgänglighet och rum, dels om stödets substantiella innehåll. För inspektören ska stödet vara relevant, enkelt att använda och tillgängligt när det behövs. I föregående avsnitt behandlades behovet av tolkningshjälp vilket rör stödets substantiella sida. Detta avsnitt handlar om stödets tillgänglighet, dvs. Av granskningen framgår att två av myndigheterna – Kemikalieinspektionen och – håller en hög servicenivå medan servicen får lågt betyg av inspektörerna på alkoholområdet. På miljöområdet finns också en hel del kritiska synpunkter på servicenivån, men här är bilden lite mer blandad. Kemikalieinspektionen och svarar snabbt på inkommande frågor och inspektörerna upplever i hög utsträckning att svaren är relevanta och 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N användbara för deras tillsynsbeslut. Frågesvaren tillgängliggörs dessutom på myndigheternas respektive webbplats. I sin råd- och stödverksamhet har satsat hårt på att ta fram och uppdatera vägledningsmaterial som också gjorts lättillgängligt via en särskild app. Kemikalieinspektionen har å sin sida främst satsat på nationella tillsynsprojekt och i samband med det utvecklat vägledningsmaterial med motsvarande inriktning. I båda fallen är de kommunala inspektörerna nöjda med det råd och stöd som de får från myndigheterna. I närmare hälften av fallen svarar sent på frågorna. Myndigheten gör inte frågesvaren tillgängliga för alla inspektörer och framställer vägledningsmaterial som ofta anses svårtillgängligt och därför kräver lokal eller regional bearbetning. På alkoholområdet tar det att få svar på frågor och framställer endast begränsat med vägledningsmaterial. Granskningen bekräftar således det förväntade, nämligen att en hög servicenivå i myndigheternas råd- och stödverksamhet värderas högt av de kommunala inspektörerna, och tvärt om. Enligt framstår detta som tämligen naturligt när inspektörernas arbetssituation beaktas. Ofta vilar det ett tungt ansvar på inspektörernas axlar. De ska göra självständiga bedömningar där de å ena sidan har ansvar för att inte t.ex. miljö- eller hälsofarlig verksamhet godkänns, och där de å andra sidan kan vara utsatta för press från såväl verksamhetsutövare som kommunala beslutsfattare. Stödet måste då vara användbart och tillgängligt när det behövs. 5.1.4Gemensamma projekt är ett sätt att ge effektiv tillsynsvägledning I tillsynsvägledning ingår att samordna den kommunala tillsynen. En viktig form av samordning är gemensamma tillsynsprojekt där flera kommuner ingår och jobbar med en specifik inriktning och med en gemensam uppfattning om hur reglerna bör tolkas. Granskningen visar att såväl Kemikalieinspektionen som anordnar nationella tillsynsprojekt, och att dessa i båda fallen är uppskattade av de deltagande inspektörerna. För Kemikalieinspektionens del så utgör de nationella projekten själva kärnan i myndighetens tillsynsvägledning. Den valda strategin framstår dessutom som effektiv givet myndighetens speciella förutsättningar (se avsnitt 5.1.1). Även nationella projekt framstår som ett effektivt sätt samordna verksamheten, dels genom att initiera tillsyn på prioriterade områden, dels genom att bidra till en kalibrering av kommunernas tillsynsbeslut. På alkoholområdet bedrivs vare sig nationella eller regionala tillsynsprojekt. På miljöområdet däremot anordnas regionala projekt av dels kommunerna själva, dels regionala samverkansorganisationer där länsstyrelserna ingår. R I K S R E V I S I O N E N B Ä D D A F Ö R B Ä T T R E T I L L S Y N – S T A T E N S V Ä G L E D N I N G A V K O M M U N A L T I L L S Y N regionala projekt täcker dock inte samtliga landets kommuner och de är heller inte samordnade sinsemellan. En bidragande orsak till att de regionala projekten uppkommer är att det saknas användbar central vägledning från . samlade bedömning är att gemensamma tillsynsprojekt kan vara en viktig framgångsfaktor för likvärdig tillsyn. Detta gäller inte minst för Kemikalieinspektionen som tack vara sina speciella förutsättningar genom nationella projekt kan åstadkomma en effektiv tillsynsvägledning med ett minimum av resurser. Gemensamma projekt på nationell nivå har enligt ett särskilt värde eftersom de bidrar till ökad likvärdighet. Men även regionala projekt är värdefulla, dels eftersom de tar fasta på behov som framstår som särskilt angelägna i den aktuella regionen, dels eftersom tillsynen kalibreras inom i vart fall länet. En förutsättning för att de regionala projekten ska bli nationellt likvärdiga är att en nationell myndighet ser till att framtaget material kvalitetssäkras och tillgängliggörs för samtliga kommuner i landet. 5.1.5Uppföljning och utvärdering underlättar för en effektiv tillsynsvägledning En effektiv och likvärdig tillsyn ställer krav på ett kontinuerligt förbättringsarbete där erfarenheter av vad som är framgångsrikt och effektivt för att åstadkomma regelefterlevnad tas till vara. De tillsynsvägledande myndigheterna behöver därför följa hur kommunerna bedriver sin tillsyn för att kunna identifiera brister som bör åtgärdas. De tillsynsvägledande myndigheterna bör också följa upp och utvärdera sin egen tillsynsvägledning. Av granskningen framgår att myndigheternas uppföljning ger en förhållandevis god lägesbild av kommunernas tillsyn, även om det finns vissa frågetecken kring jämförbarheten i data. Det är dock endast som analyserar bakomliggande orsaker till brister i tillsynen och hur de bör åtgärdas. Flera av myndigheterna använder uppföljningen av den kommunala tillsynen för att utveckla sina egna vägledningsinsatser. Däremot görs sällan någon särskild uppföljning eller utvärdering av den egna tillsynsvägledningen. Inom livsmedelsområdet genomför revisioner av kommunernas livsmedelskontroll, vilket ibland innehåller ett moment av skuggkontroll. Enligt mening är skuggkontroll ett intressant sätt att ge service till de kommunala inspektörerna där de kan få återkoppling på sitt dagliga arbete. Även på alkoholområdet genomför ”tillsyn av tillsynen” genom kommunbesök. Det innebär att de går igenom dokument och rutiner men inte genomför någon motsvarighet till skuggkontrollerna på livsmedelsområdet. På miljöområdet görs inte systematiska kommunbesök på samma sätt som på livsmedelsområdet och alkoholområdet. uppger dessutom att myndigheten inte har någon fördjupad dialog med länsstyrelserna och därför har svårt att bilda sig en uppfattning om de problem som finns i kommunerna. 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De vägledande myndigheterna kan också ha andra sätt att fånga upp förbättringsbehov. Exempelvis påpekar myndigheterna att de ibland deltar i regionala konferenser tillsammans med de kommunala inspektörerna. I detta sammanhang finns möjligheter att prata med inspektörerna om hur de uppfattar tillsynsvägledningen. Om sådan dialog utförs i tillräcklig omfattning kan den utgöra ett underlag när myndigheten ska utveckla sin tillsynsvägledning. Enligt mening är det dock som regel värdefullt med systematik när det gäller uppföljning och utvärdering. Annars finns det risk för att myndigheten får en skev fördelning av synpunkter från de kommuner som valt att delta på samma konferenser som den vägledande myndigheten. 5.1.6Tydliga organisatoriska förutsättningar underlättar för en effektiv tillsynsvägledning Regeringen har formulerat ett antal principer för hur tillsynsvägledningen bör organiseras. Bland annat att en central statlig myndighet bör ha det övergripande nationella ansvaret för tillsynsvägledningen medan bör ges en samordnande roll inom länet. Vidare bör uppgiftsfördelningen mellan den nationella myndigheten och regleras tydligt. Begreppen tillsyn och tillsynsvägledning bör också användas på ett enhetligt sätt i lagstiftningen. menar att en tillämpning av dessa principer borde öka tillsynsvägledningens förutsättningar att uppnå de avsedda effekterna på kommunernas tillsyn. Av granskning framgår emellertid att dessa principer inte har tillämpats fullt ut för de fyra tillsynsområden som undersökts. För samtliga fyra områden har regeringen visserligen utsett en central statlig myndighet med nationellt ansvar för tillsynsvägledningen. Men på alkoholområdet framgår det inte tydligt och klart av vare sig lag eller myndighetsförordning att har ett tillsynsvägledande uppdrag eller vad uppdraget mer konkret innebär. För samtliga fyra områden gäller att regeringen har avstått från att fördela ansvaret mellan de centrala myndigheterna och länsstyrelserna. I stället har det förväntats att myndigheterna själva ska komma fram till en lämplig ansvarsfördelning. I två av fallen har detta lett till effektiv tillsynsvägledning medan det har lett till brister för övriga två. De mer effektiva lösningarna har uppnåtts på Kemikalieinspektionens och områden. Båda dessa myndigheter har valt att arbeta med en central vägledningsfunktion och begränsat roll till regional samordning. har skrivit en formell överenskommelse med länsstyrelserna om arbetsfördelningen medan Kemikalieinspektionen valt att ge vägledning direkt till kommunerna utan någon formell överenskommelse med . R I K S R E V I S I O N E N B Ä D D A F Ö R B Ä T T R E T I L L S Y N – S T A T E N S V Ä G L E D N I N G A V K O M M U N A L T I L L S Y N och länsstyrelserna har formellt sett tilldelats identiska vägledningsuppgifter men med olika geografisk räckvidd. Resultatet har blivit en modell med betydande överlappning. skriver vägledningar samt svarar på skriftliga frågor per e-post och telefon. Även länsstyrelserna svarar på frågor per e-post och telefon. Därutöver administrerar länsstyrelserna regionala nätverk och samverkar kring regionala projekt när det finns ett regionalt samverkansorgan. Modellen framstår inte som särskilt effektiv och de kommunala inspektörerna klagar också på att den är otydlig. har valt en tvåstegslösning där får spela den huvudsakliga rollen att ge råd och stöd genom frågesvar till de kommunala inspektörerna. Denna lösning blir emellertid inte särskilt effektiv eftersom resurserna sprids ut på ett stort antal enheter. Det innebär dels att det kan vara svårt att uppnå en kritisk massa av kompetens, dels att verksamheten på de enskilda enheterna blir personberoende och sårbar. Den valda lösningen svarar i många fall inte heller mot de förväntningar som de kommunala inspektörerna har på snabba och användbara svar, bl.a. eftersom frågesvaren får en omständlig beredningsprocess. Slutligen kan konstatera att begreppen tillsyn och tillsynsvägledning inte används enhetligt i de lagar och andra officiella dokument som används inom de fyra områdena. Enligt mening bidrar detta till att skapa onödig förvirring vad gäller myndigheternas uppdrag och ansvarsfördelningen dem emellan. Mot bakgrund av de iakttagelser och övergripande slutsatser som presenteras i rapporten lämnar nedanstående rekommendationer. rekommendation till regeringen: