prop · H60386 · 2019-04-02 00:00:00 — Reglerna om tillgång genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation uppfyller således de krav som ställer i detta avseende. Enligt inhämtningslagen inhämtas uppgifter endast i underrättelse- verksamhet. Inhämtning får ske om åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet för brott där det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse (2 §) eller vissa samhällsfarliga brott som t.ex. sabotage, spioneri eller grov terrorism- relaterad brottslighet (3 §). På underrättelsestadiet saknas kunskap om ett specifikt brott. Av naturliga skäl blir det därmed svårt att tala om någon misstänkt person på det sätt som uttrycket används i . Även om underrättelseanalysen inte alltid kan peka ut ett specifikt brott eller en misstänkt person så inriktas underrättelsearbetet ändå mot en viss person när inhämtning ska göras av dennes uppgifter. Trots att denna person inte är misstänkt på sätt som avses i t.ex. 23 kap. 18 § RB finns det i många fall en misstanke om att den person som är föremål för inhämtningen på något sätt är inblandad i den brottsliga verksamheten som underrättelse- verksamheten avser. Det är i dessa fall inte möjligt att precisera personkretsen mer. Kravet att åtgärden ska vara av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka viss brottslig verksamhet innefattar dessutom både ett kvalitetskrav på de upplysningar som åtgärden kan ge och ett krav på behovet av inhämtningen i det enskilda fallet. Bedömningen får inte bygga enbart på spekulationer eller allmänna antaganden utan måste grundas på faktiska omständigheter. Det kan således inte bli fråga om att rutinmässigt inhämta uppgifter i syfte att kartlägga personer enbart på grund av att de är kriminellt belastade eller ingår i en viss grupp eller ett visst nätverk (prop. 2011/12:55 s. 121). På samma sätt som beskrivs ovan angående hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt finns det således indirekt en koppling mellan de övervakade adresserna eller utrustningarna och brottet. Brottsligheten det är fråga om är dessutom av mycket allvarlig art eller samhällsfarlig. Regeringen delar utredningens bedömning att de svenska reglerna får anses uppfylla de villkor som har uppställts av EU- domstolen. Ingen remissinstans invänder mot denna bedömning. Som anges i avsnitt 6.1 får tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt preventivlagen endast ges om det finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som avser en rad närmare preciserade allvarliga eller samhällshotande brott såsom t.ex. mord, människorov, terroristbrott eller sabotage (1 § första stycket). Tillstånd får också ges om det finns påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas sådan brottslig verksamhet som omfattas av lagen och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet (1 § andra stycket). Även om det inte uttryckligen framgår av bestämmelsens ordalydelse så är det endast mot den personen som medvetet kommer att främja den brottsliga verksamheten som den hemliga Prop. 2018/19:86 tvångsåtgärden får riktas (prop. 2013/14:237 s. 108). Det krävs inte någon precisering av den eller de personer inom gruppen som risken ska knytas till, men det ska finnas en koppling mellan gruppen eller organisationen och den brottsliga verksamheten. Bedömningen av om det kan befaras att en person medvetet kommer att främja den brottsliga verksamheten ska grundas på konkreta omständigheter. Sådana omständigheter kan i vissa fall vara personens ställning i gruppen, liksom om personen tidigare dömts för brottslighet som är relevant i sammanhanget. Det ska finnas objektivt fastställbara tecken på att personen kommer att vidta någon åtgärd som innebär ett främjande. Endast medlemskap i organisationen är inte tillräckligt. Med främjande avses detsamma som i medverkans- bestämmelserna i , även om gärningen inte behöver konkretiseras närmare (prop. 2013/14:237 s. 109 och 196). Tillstånd får vidare endast avse en teleadress som tillståndet omfattar innehas eller har innehafts av den som kan antas komma att utöva den brottsliga verksamheten, en teleadress som annars kan antas ha använts eller komma att användas av honom eller henne, eller en teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon tillståndet avser har kontaktat eller kommer att kontakta (2 §). Regleringen innebär alltså att personkretsen som kan komma att bli utsatt för tvångsåtgärder enligt preventivlagen är begränsad och kan hänföras till en förmodad brottslig verksamhet. Bedömningen ska bygga på faktiska omständigheter och inte på antaganden. Dessutom ska den övervakade adressen på ett visst sätt vara knuten till den person som tvångsmedelsbeslutet avser. Av samma skäl som tillgångsreglerna vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation bedöms förenliga med gör regeringen, i likhet med utredningen, bedömningen att även preventivlagen uppfyller krav i detta hänseende. Lagen om särskild utlänningskontroll Som framgår i avsnitt 6.1 får rätten meddela tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation om det är av betydelse för att utröna om den aktuella utlänningen eller en organisation eller grupp som han eller hon tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott och det finns synnerliga skäl (19 och 20 § lagen om särskild utlänningskontroll). Av samma skäl som tillgångsreglerna vid hemlig övervakning av elekt- ronisk kommunikation bedöms förenliga med delar regeringen utredningens bedömning att även lagen om särskild utlänningskontroll uppfyller krav i detta hänseende. 6.5Förhandskontroll av domstol eller oberoende myndighet Regeringens förslag: Åklagare vid ska besluta om tillstånd för inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelse- verksamhet enligt inhämtningslagen. Ansökan ska göras av , Säkerhetspolisen respektive . Skyldigheten att häva ett beslut som det inte finns skäl för och skyldigheten att underrätta Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden om ett beslut om inhämtning enligt inhämtningslagen ska även fortsättningsvis vila på , Säkerhetspolisen respektive . Detta ska tydliggöras i lagtexten. Regeringens bedömning: Beslut om tillstånd för inhämtning enligt inhämtningslagen bör inte kunna överklagas. Det finns inte heller behov av interimistiska beslut enligt inhämtningslagen. Det behövs ingen uttrycklig bestämmelse i inhämtningslagen om att underrättelse- skyldigheten till ska fullgöras genom att beslutet lämnas till nämnden. Reglerna i , preventivlagen och lagen om särskild utlänningskontroll uppfyller krav på att inhämtning av lagrade uppgifter ska beslutas av domstol eller en oberoende myndighet. förslag överensstämmer inte med regeringens. Utredningen föreslår att det ska framgå av lagtexten att underrättelseskyldigheten om ett beslut om inhämtning till ska fullgöras genom att beslutet lämnas till nämnden. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser kommenterar inte förslaget särskilt. och till- styrker förslaget. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Hovrätten för , tings- rätt, Säkerhetspolisen, Datainspektionen, och tillstyrker eller har ingen invändning mot att beslut om inhämtning enligt inhämtningslagen ska fattas av åklagare. anser att utredningens resonemang om varför allmänna domstolar inte bör fatta beslut enligt inhämtningslagen framstår som väl underbyggt. Om en ordning med domstolsprövning skulle införas, finns det dock ingen invändning mot att blir exklusivt forum. poängterar att det måste säkerställas att de åklagare som tilldelas beslutsbehörighet genomgår relevant utbildning och att beslutsbehörigheten inte sprids bland de olika åklagarkamrarna, utan tilldelas en centralt placerad grupp med särskild kompetens. anser att det är väsentligt att det finns förhandsbeslut av domstol eller oberoende myndighet för att få tillgång till lagrade uppgifter. , och delar utred- Prop. 2018/19:86 ningens bedömning att den nuvarande beslutsordningen i inhämtnings- lagen behöver ändras. Myndigheterna anser dock att man bör överväga andra alternativ än åklagare för beslutsfattandet. De anför bl.a. att åklagares objektivitetsplikt gör att de bör hålla distans till underrättelse- verksamheten. anser att det måste krävas starka skäl för att åklagare ska tilldelas en roll i polisens allmänna underrättelsearbete, men har förståelse för de argument som utredningen har för valet av åklagare eftersom det är den enda befintliga myndighet som har de praktiska förutsättningarna att möta de krav som bör ställas på en besluts- myndighet enligt inhämtningslagen. Om åklagare utses till beslutsfattare kommer det kräva en särskild organisation inom myndigheten där ett begränsat antal åklagare bör involveras i beslutsfattandet. Polismyndig- heten anser att det bör säkerställas att åklagare har tillräcklig kunskap för att skydda underrättelseuppgifter och att det finns en systematik för att hålla underrättelseuppgifter skilda från förundersökningsmaterial. anser att beslutsfattandet enligt inhämtningslagen bör flyttas till en oberoende myndighet och att den lämpligaste lösningen vore en särskild inrättad nämnd. Åklagare skulle, enligt hovrätten, kunna fylla funktionen men av samma skäl som utredningen anför beträffande allmän domstol framstår det inte som en lämplig ordning. anser att det kan ifrågasättas om åklagare uppfyller krav på oberoende och anser att en särskild nämnd skulle vara mer lämpad för uppgiften. efterfrågar en mer utförlig analys av om kan anses utgöra en oberoende myndighet såsom föreskriver. Bl.a. och fri- och rättigheter (Dfri) är kritiska till förslaget och anser att åklagare inte kan anses vara oberoende eftersom de är en del av brottsbekämp- ningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Domstolsbeslut krävs redan för inhämtning enligt , preventivlagen och lagen om särskild utlänningskontroll Som framgår i avsnitt 6.2 ställer upp ett krav på att de brotts- bekämpande myndigheternas tillgång till datalagrade uppgifter, utom i motiverade brådskande fall, ska föregås av en kontroll av domstol eller en oberoende myndighet. Frågor om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation prövas av rätten efter ansökan av en åklagare (27 kap. 21 § RB). Om det kan befaras att det skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse för utredningen att inhämta rättens tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får tillstånd till åtgärden ges av åklagaren i avvaktan på rättens beslut (27 kap. 21 a § RB). Rätten ska därefter skyndsamt pröva ärendet och kan upphäva beslutet om den finner att det inte finns skäl för åtgärden. Även enligt preventivlagen krävs som huvudregel domstolsbeslut innan tillstånd till tvångsmedel kan ges (6 §). Om det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse för möjligheterna att förhindra den brottsliga verksamheten, får dock 2018/19:86 tillstånd till åtgärden ges av åklagaren i avvaktan på rättens beslut. Ett sådant beslut ska underställas rättens prövning (6 a §). Domstolsbeslut krävs också för tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt lagen om särskild utlänningskontroll (21 §). Någon möjlighet till interimistiska beslut finns inte enligt denna lag. Utredningen bedömer att reglerna om domstolsprövning i rättegångs- balken, preventivlagen och lagen om särskild utlänningskontroll lever upp till krav. Ingen remissinstans invänder mot detta. Regeringen instämmer i utredningens bedömning. Beslutsordningen enligt inhämtningslagen bör ändras Inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelse- verksamhet enligt inhämtningslagen får beslutas av , och . bedömer att det inte finns skäl att göra några förändringar i beslutsordningen. Bedömningen var föremål för sedvanligt remissförfarande. Därefter meddelades Tele2-domen. Mot bakgrund av uttalandena i Tele2-domen bedömer Utredningen om datalagring och att beslutsordningen i inhämtningslagen bör ändras. Remissinstanserna delar denna bedömning eller har ingen invändning mot den. I likhet med utredningen och remissinstanserna anser regeringen att beslutsfattandet enligt inhämtnings- lagen bör ändras och anförtros en domstol eller annan oberoende myndighet. Regeringen väljer mot denna bakgrund att inte redogöra för de remissvar som lämnats med anledning av betänkande i denna fråga. Frågan är då vilken myndighet som bör anförtros beslutsfattandet enligt inhämtningslagen. För den här typen av beslutsfattande om hemliga tvångsmedel står valet mellan allmän domstol, särskild nämnd eller åklagare. Dessa olika alternativ behandlas nedan. En utgångspunkt för regeringen är att verksamhet, om möjligt, bör organiseras inom ramen för den befintliga myndighetsorganisationen. En ny myndighet bör inrättas bara om det är nödvändigt med hänsyn till krav. Allmän domstol fattar beslut om inhämtning av elektronisk kom- munikation i förundersökningsverksamhet. Att allmän domstol fattar beslut om hemliga tvångsmedel under en förundersökning är lämpligt och väl förenligt med det tvåpartsförfarande och de möjligheter till rättslig prövning som gäller där. I underrättelseverksamheten är dock situationen en annan. Som anfördes i förarbetena till inhämtningslagen (prop. 2011/12:55 s. 88–89) och som båda utredningarna konstaterar finns det nackdelar med att låta domstolar ha en roll som beslutsorgan enligt inhämtningslagen. Beslut enligt lagen fattas i underrättelseverksamhet, där andra intressen gör sig gällande än under en förundersökning. Under- rättelseverksamheten är nämligen främst inriktad mot att, utifrån en mer övergripande ansats, studera och kartlägga en befarad brottslig verksamhet för att förebygga eller förhindra att brottsligheten genomförs, till skillnad från förundersökningen som inriktar sig mot ett redan begånget konkret brott och vem som kan misstänkas för det. Integritetsaspekten präglas i underrättelseskedet mer av ett medborgarperspektiv än av ett sådant tvåpartsförfarande som särskilt lämpar sig för rättslig prövning i allmän Trots att beslutsfattande enligt preventivlagen ligger på domstol så är underrättelseverksamhet typiskt sett främmande för de allmänna domstolarna. I preventivlagens fall är det dessutom så att den huvudsakligen tillämpas i situationer när en förundersökning är nära förestående, vilket inte kan sägas vara fallet när det gäller inhämtnings- lagen. Slutligen är inte domstolsväsendet ordnat på så sätt att det kan erbjuda det snabba beslutsfattande som kan behövas i ärenden enligt inhämtningslagen. Regeringen, liksom , delar därför utredningens bedömning att allmän domstol inte bör utses som besluts- organ. Utredningen överväger om () skulle kunna fatta beslut enligt inhämtningslagen men kommer fram till att detta vore olämpligt dels mot bakgrund av myndighetens uppdrag att utöva tillsyn över verksamheten, dels då SIN inte är organiserad för en sådan beredskap som skulle behövas för att kunna fatta de snabba beslut som ibland behövs i underrättelseverksamhet. Regeringen delar den bedömningen. Av redan existerande myndigheter återstår då att överväga om åklagare bör bli beslutsfattare enligt inhämtningslagen. Åklagare utgör en central del i rättskedjan. Trots att de främst är vana att agera under en för- undersökning har de god vana att ta beslut om tvångsåtgärder och att göra bedömningar om i vilket skede (underrättelse- eller förundersöknings- stadiet) som ett ärende befinner sig i. Trots att åklagarnas kärnverksamhet är förundersökningsverksamheten och rollen som processförare i domstol, finns det i viss utsträckning åklagare som har uppgifter inom ramen för underrättelseverksamhet. Det rör sig här främst om tillämpningen av preventivlagen. Därutöver har åklagare i viss begränsad utsträckning en roll i polisens regionala underrättelsecenter (RUC). Åklagare utför således arbetsuppgifter på relevant område för inhämtningslagen. Även om just dessa arbetsuppgifter inte är särskilt spridda i organisationen kan det dock konstateras att de beslut som är aktuella på ett principiellt plan ligger nära de beslut som åklagare fattar inom ramen för förundersökningsverksamhet. Det är nämligen i båda fallen fråga om att väga effektiviteten i brottsbekämpningen mot intresset av att värna den personliga integriteten. Regeringen anser därför att den omständigheten att beslutsfattandet rör ett område utanför kärnverksam- heten inte i sig bör utgöra något hinder mot en ordning med åklagare som beslutsfattare. Både utredningen och några remissinstanser, t.ex. , , och , tar upp frågan om åklagares objektivitet skulle kunna ifrågasättas om de skulle ha till uppgift att pröva och godkänna olika åtgärder i underrättelseverksamheten. påpekar att objektivitetsplikten gör att åklagare bör hålla distans till underrättelseverksamheten och att det kan uppstå svårigheter i avgränsningen mellan förundersökning och underrättelse- verksamhet. Enligt regeringen är det viktigt att åklagarnas objektivitets- plikt inte på något sätt urholkas av föreslagna förändringar. Frågan är då om det kan finnas en risk för att enskildas förtroende för åklagarnas objektivitetsplikt skulle kunna undergrävas genom att åklagare skulle kunna förmodas hålla kvar ett ärende i underrättelsestadiet för att därigenom lättare få tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation enligt inhämtningslagen i stället för att behöva vända sig till domstol och söka ett tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Regeringen kan konstatera att en åklagares objektivitetsplikt inte bara (23 kap. 4 § tredje stycket RB). Enligt regeringen finns det inte något som talar i riktning mot att åklagare skulle frestas att hålla kvar ett ärende i efterfrågar en mer utförlig analys av om kan anses utgöra en oberoende myndighet såsom rättigheter (Dfri) anser att åklagare inte kan anses uppfylla kraven på oberoende eftersom de är en del av brottsbekämpningen precis som Som utredningen konstaterar innebär den svenska förvaltnings- modellen att åklagare, i likhet med andra myndigheter, vid sitt beslutsfattande är helt självständiga. 12 kap. 2 § regeringsformen framgår att ingen myndighet får bestämma hur en annan förvaltnings- myndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild. Åklagarna är alltså självständiga i sitt beslutsfattande både i förhållande till andra myndigheter, som t.ex. och Säkerhetspolisen, och i förhållande till den verk- ställande makten, dvs. Även inom myndigheten är åklagare helt självständiga i sitt beslutsfattande. När en åklagare fattar beslut i den brottsbekämpande verksamheten är det åklagaren personligen som har rätt att besluta och som därmed bär tjänsteansvaret. är hierarkiskt uppbyggt får inte en högre åklagare ge bindande instruktioner till en lägre åklagare om vilka beslut han eller hon ska fatta. En annan sak är att en högre åklagare kan överta en arbetsuppgift av en lägre åklagare (7 kap. 5 § RB). Ytterligare en komponent i frågan om oberoende är anställningsformen. Här finns skäl att lyfta fram en rapport från (en rådgivande kommission till i konstitutionella frågor) som handlar om åklagares oberoende (European Standards as regards the independence of judicial system: Part II – The , European Comission for Democracy Through , [Commission], ). Riksåklagaren har som landets högsta allmänna åklagare ett förstärkt anställningsskydd och anställs som en av få myndighetschefer med (7 kap. 3 § RB). riksåklagaren har samma anställningsskydd. En sådan anställning går mycket väl i linje med kommissionens rekommendationer i rapporten (punkt 37). Möjligheten att skilja riksåklagaren från ämbetet är klart definierade i 4 § lagen (1994:261) om fullmaktsanställning, vilket även det går väl i linje med rekommendationerna från (punkt 39). Övriga åklagare har dock inte samma starka anställningsskydd som riksåklagaren och vice riksåklagaren. De allra flesta åklagare är dock anställda tills vidare och omfattas därigenom av det starka svenska Det innebär att åklagare som utgångspunkt är anställda till dess att de går i pension, vilket också är en rekommendation av kommissionen (punkt 50). regeringen att åklagare uppfyller det EU-rättsliga kravet på oberoende Åklagare har som utgångspunkt generell befogenhet att (2004:1265). , och Tele2 Sverige AB:s inställning att det kan finnas skäl att inrätta en särskild organisation inom där ett begränsat antal åklagare involveras i nu aktuellt beslutsfattande, bl.a. för att upprätthålla förtroendet för åklagarnas objektivitet och för att kunna säkerställa kunskapsnivån hos besluts- fattarna. Om åklagare får en roll som beslutsfattare enligt inhämtningslagen kommer personuppgifter och sekretessbelagd information att behöva lämna , och för att skickas till den åklagare som ska fatta beslutet. De berörda myndigheternas personuppgiftsbehandling är emellertid kringgärdade med integritets- skyddande lagstiftning som reglerar både den egna myndighetens personuppgiftsbehandling och hur personuppgifter får lämnas ut till någon annan. Exempel på sådana lagar är polisens brottsdatalag och åklagarväsendets brottsdatalag. Härutöver finns bestämmelser om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Enligt regeringens bedömning finns inget hinder i någon av de nämnda lagarna för att uppgifter (även sekretessbelagda) ska kunna skickas till åklagare i anslutning till att denne ska fatta beslut. Åklagarväsendets brottsdatalag utgör tillräckligt stöd för att åklagare ska kunna behandla person- uppgifterna på automatiserad väg. Någon särskild sekretessbestämmelse för uppgifterna bedöms inte heller behövas, eftersom uppgifterna även hos åklagaren omfattas av sekretessbestämmelserna i 18 kap. OSL. Sammanfattningsvis leder det sagda till slutsatsen att i valet mellan de olika alternativ som finns för beslutsfattande enligt inhämtningslagen, framstår åklagare som det bästa alternativet av redan befintliga myndigheter. Enligt regeringens bedömning bör därför åklagare vid anförtros uppgiften att fatta beslut om inhämtning enligt inhämtningslagen. Några remissinstanser – , och – förordar att en särskild nämnd ska stå för beslutsfattandet. Även utredningen för ett sådant resonemang utan att lämna något förslag i den delen. föreslår i sitt betänkande Särskilda spaningsmetoder (SOU 2010:103) att det bör inrättas en särskild nämnd som ska fatta beslut i underrättelseverksamhet om tillstånd till särskilt ingripande åtgärder, t.ex. ljud- eller bildupptagning, identifiering av mobil elektronisk kommunikation och störning av sådan kommunikation. Det förslaget bereds alltjämt i , vilket innebär att någon sådan nämnd inte finns . Det går därför inte att bedöma om en sådan nämnd skulle kunna vara mer lämpad än åklagare att besluta om tillstånd till inhämtning enligt inhämtningslagen. Enligt regeringens bedömning kan det – om förslag genomförs i denna del – finnas skäl att överväga att lägga beslutsbefogenheten på denna nämnd i stället för på åklagare. Ansökan om tillstånd enligt inhämtningslagen bör upprättas av , Säkerhetspolisen respektive Eftersom inhämtningslagen föreskriver att myndigheterna själva får fatta beslut om inhämtning finns det av uppenbara skäl inga regler i inhämtningslagen om vilken myndighet som ska upprätta ansökningar om 2018/19:86 tillstånd. När nu beslutsbehörigheten föreslås placeras på åklagare måste det dock införas sådana regler. Eftersom inhämtning enligt inhämtnings- lagen görs i , Säkerhetspolisens respektive intresse bör det enligt regeringen föreskrivas att ansökningarna upprättas av respektive myndighet. Ingen remissinstans invänder mot förslaget i denna del. Det finns inte skäl att införa en möjlighet till interimistiska beslut i inhämtningslagen