prop · H603158 · 2019-09-04 00:00:00 — Det finns därför inte skäl att låta bestämmelserna om investeringar omfatta endast skuldtäcknings- tillgångarna i dessa företag, på det sätt som gäller för försäkringsföretag som följer övergångsbestämmelserna. Bestämmelserna i andra tjänste- pensionsdirektivet om aktsamhetsprincipen bör i stället som huvudregel omfatta alla tillgångar i ett tjänstepensionsföretag. Detta överensstämmer med det som gäller för tjänstepensionskassor och enligt försäkrings- rörelselagen. En grundläggande bestämmelse om att ett tjänstepensions- företags tillgångar ska investeras på ett aktsamt sätt bör därför införas i den nya lagen om tjänstepensionsföretag. Aktsamhetsprincipen är ett exempel på en kvalitativ regleringsansats för hur förvaltningen av pensionsmedel bör vara anordnad. Investeringarna ska utföras med omsorg och skicklighet av en person med god kunskap om den specifika verksamheten. Där särskild expertis bedöms nödvändig ska uppdraget delegeras till personer som besitter den rätta kompetensen, som tjänstepensionsföretaget har att övervaka och följa upp effekterna av besluten. Vidare har förvaltaren en lojalitetsplikt gentemot de ersättningsberättigade och ska agera i deras intressen. Lojalitetsplikten syftar till att säkerställa att risken för intressekonflikter minimeras och kan även innebära att tillgångarna ska vara juridiskt åtskilda från det uppdrags- givande företag som gjort pensionsutfästelsen. Det bör betonas att aktsamhetsprincipen är inriktad på beslutsprocessen snarare än på resultatet av det individuella tjänstepensionsföretagets investeringar. Ingen typ av investering betraktas som oaktsam i sig. En mycket riskfylld investering kan bedömas vara aktsam om investerings- beslutet bygger på en väl utformad strategi där de relevanta riskerna är analyserade och utsikterna till hög avkastning goda. Alltför försiktiga investeringar med mycket begränsad risk kan däremot råka i strid med aktsamhetsprincipen, eftersom en sådan investering riskerar att generera för låg avkastning och därmed inte vara i de ersättningsberättigades intresse. Aktsamhet ska alltså i detta sammanhang inte anses vara samma sak som försiktighet. I andra tjänstepensionsdirektivet finns bestämmelser som ytterligare förtyd- ligar aktsamhetsprincipen (artikel 19.1 första stycket a–f). Dessa bestäm- melser behandlas nedan i detta avsnitt och i avsnitten 8.2.3 och 8.2.4. Intressen som ska styra investeringarna Enligt andra tjänstepensionsdirektivet ska ett tjänstepensionsinstituts till- gångar investeras på det sätt som på lång sikt bäst gagnar medlemmarnas och förmånstagarnas intressen som helhet (artikel 19.1 första stycket a). Detta krav bör införas i en bestämmelse i den nya lagen om tjänste- pensionsföretag. Regeringen anser däremot, i likhet med Finansinspek- tionen, att kravet inte, som enligt utredningens och promemorians förslag, bör gälla enbart vid eventuella intressekonflikter. Det bör i stället tydligt framgå att det är en grundläggande utgångspunkt att ett tjänstepensions- företag alltid ska investera sina tillgångar på det sätt som bäst gagnar de ersättningsberättigades intressen. Ett sådant allmänt krav motsvarar det som gäller för försäkringsföretag som följer övergångsbestämmelserna och tjänstepensionskassor (6 kap. 20 § FRL i lydelsen före respektive 24 b § andra stycket UFL). Bestämmelsen i den nya lagen bör därför utformas efter förebild av de bestämmelser som infördes när första tjänstepensionsdirektivet genomfördes i svensk rätt (se prop. 2004/05:165 s. 174 och 228). anser att det bör framgå av bestämmelsen i den nya lagen att det är de ersättningsberättigades intressen på lång sikt som ska beaktas eftersom det följer av andra tjänstepensionsdirektivet. Regeringen konstaterar att det i första tjänstepensionsdirektivet inte preciserades i vilket tidsperspektiv som medlemmarnas och förmånstagarnas intressen skulle beaktas (artikel 18.1 första stycket a). Det får dock anses vara under- förstått att det som anges i det direktivet framför allt tar sikte på ett längre perspektiv eftersom tjänstepensionsåtaganden generellt har mycket lång löptid. Det tillägg som har gjorts i andra tjänstepensionsdirektivet skulle därmed kunna ses som ett förtydligande av det som har gällt . är det möjligt att tolka tillägget som att tjänstepensionsinstitut inte längre behöver beakta medlemmar och förmånstagares intressen på kort sikt. Enligt regeringens uppfattning kan det finnas situationer där det av aktsamhetsskäl är nödvändigt att tjänstepensionsföretag tar sådan hän- syn. Det finns därför anledning att i detta avseende ställa högre krav än de som uttryckligen följer av andra tjänstepensionsdirektivet, vilket är möjligt eftersom det är fråga om ett minimidirektiv. Mot bakgrund av det anförda bör det preciseras att tjänstepensionsföretag ska beakta de ersättnings- berättigades intressen på såväl kort som lång sikt. Syftet med den bestämmelse som föreslås ovan är att undvika intresse- konflikter. I likhet med den bedömning som gjordes vid genomförandet i svensk rätt av första tjänstepensionsdirektivet får bestämmelsen också anses innebära att de ersättningsberättigades intressen alltid ska gå före andra intressen om de står mot varandra (se prop. 2004/05:165 s. 174). Regeringen anser dock, i likhet med , att det även bör införas en uttrycklig bestämmelse i den nya lagen om att vid intresse- konflikter ska investeringar göras uteslutande i försäkringstagarnas, de försäkrades och andra ersättningsberättigades intressen. Ett sådant krav framgår direkt av andra tjänstepensionsdirektivet (artikel 19.1 första stycket a). För att bestämmelsen ska uppfylla direktivets krav bör den, som påpekar, omfatta intressekonflikter i allmänhet och inte enbart särskilt angivna konflikter såsom i utredningens och prome- förslag. I andra tjänstepensionsdirektivet anges att ett tjänstepensionsinstituts till- gångar ska investeras på ett sätt som tillförsäkrar säkerhet, kvalitet, likvidi- tet och lönsamhet för den samlade portföljen (artikel 19.1 första stycket c). Motsvarande krav finns i första tjänstepensionsdirektivet (artikel 18.1 första stycket b). Det överensstämmer även i sak med ett krav som anges i Solvens II-direktivet (artikel 132.2 andra stycket första meningen). När Solvens II-direktivet genomfördes i svensk rätt gjorde regeringen bedöm- ningen att det i praktiken kan vara svårt att uppfylla krav på att en investe- ring både ska vara garanterat säker och lönsam (prop. 2015/16:9 s. 254). I stället infördes en mer allmän bestämmelse om riskspridning i försäk- ringsrörelselagen (6 kap. 3 § första stycket). Den allmänna riskspridnings- regeln kompletterades med en bestämmelse om att samtliga tillgångar ska –med beaktande av försäkringsföretagets försäkringsåtaganden och för- ändringar i tillgångarnas framtida värde och avkastning – investeras så att företagets betalningsberedskap är tillfredsställande och förväntad avkast- ning tillräcklig (6 kap. 3 § andra stycket FRL). Motsvarande bestämmelser om riskspridning gäller för försäkringsföretag som följer övergångs- bestämmelserna och tjänstepensionskassor (6 kap. 2 § FRL i lydelsen före respektive 7 kap. 9 a § FRL jämförd med 24 b § UFL). Vid genomförandet i svensk rätt av första tjänstepensions- direktivet bedömdes de bestämmelserna uppfylla det direktivets krav (prop. 2004/05:165 s. 174). Det saknas skäl att nu göra en annan bedömning än när motsvarande bestämmelser i första tjänstepensionsdirektivet och Solvens II-direktivet genomfördes i svensk rätt. Andra tjänstepensionsdirektivets krav i fråga om tillförsäkrad säkerhet, kvalitet, likviditet och lönsamhet bör därför genomföras genom att det införs ett allmänt krav på riskspridning i den nya lagen om tjänstepensionsföretag. Denna allmänna riskspridningsregel bör på motsvarande sätt som när de båda nämnda direktiven genomfördes kompletteras med krav på tillfredsställande betalningsberedskap och till- räcklig förväntad avkastning. Det bör betonas att kraven inte innebär att ett tjänstepensionsföretag är förhindrat att placera i t.ex. illikvida till- gångar, så länge aktsamhetsprincipen iakttas. Ett tjänstepensionsföretag bör kunna ha enskilda investeringar som inte klarar samtliga kvalitetskrav så länge företagets investeringar totalt sett uppfyller kraven om aktsamma investeringar. I andra tjänstepensionsdirektivet finns även mer detaljerade bestäm- melser om diversifiering av tillgångar (artikel 19.1 första stycket f). Mot- svarande bestämmelser finns i första tjänstepensionsdirektivet (artikel 18.1första stycket e). Bestämmelserna i andra tjänstepensionsdirektivet om hur riskspridningen ska utföras innebär att investeringar ska ske i olika typer av tillgångar för att undvika ett överdrivet beroende av någon enskild tillgång, emittent eller företagsgrupp (s.k. enhandsengagemang). När ett tjänstepensionsinstitut beslutar om investeringar ska också den totala risken i investeringsportföljen beaktas. Investeringar som ges ut av samma emittent eller emittenter som tillhör samma grupp ska begränsas så de inte medför en överdriven riskkoncentration för institutet. Syftet med regle- ringen är att undvika risktagande som inte står i rimlig relation till den förväntade avkastningen och inte att ett institut alltid ska följa en risk- minimerande strategi. Regeringen anser, till skillnad från utredningen och den bedömning som görs i promemorian, att de nu aktuella bestämmelserna om diversifiering av tillgångar i direktivet bör genomföras i bestämmelser i den nya lagen om tjänstepensionsföretag i stället för i föreskrifter på lägre nivå än lag. För att underlätta tillämpningen av bestämmelserna bör det i den nya lagen om tjänstepensionsföretag även införas en definition av det som i andra tjänstepensionsdirektivets uttrycks som emittenter som tillhör samma grupp. I direktivet definieras inte vad som avses med uttrycket. Enligt regeringens uppfattning bör definitionen dock utformas efter förebild av de bestämmelser om enhandsengagemang som gäller för försäkrings- företag som följer övergångsbestämmelserna och för tjänstepensions- kassor (6 kap. 15 § FRL i lydelsen före respektive 7 kap. 10 c § tredje stycket FRL jämförd med 24 b § UFL). I dessa bestämmelser används uttrycket grupp av emittenter eller lån- tagare med inbördes anknytning. Med en sådan grupp avses två eller flera fysiska eller juridiska personer som utgör en helhet ur risksynpunkt därför att någon av dem har direkt eller indirekt, ägarinflytande över en eller flera av de övriga i gruppen, eller därför att de, utan att stå i sådant förhållande, har sådan inbördes anknytning att någon eller samtliga av de övriga kan råka i betalningssvårigheter om en av dem drabbas av finansiella problem. En motsvarande definition av det uttrycket bör införas i den nya lagen. Den möjlighet som andra tjänstepensionsdirektivet ger att undanta stats- obligationer från de detaljerade kraven på diversifiering av tillgångar bör utnyttjas. Det bör noteras att undantaget endast gäller kraven i de nu aktuella bestämmelserna. I enlighet med den övergripande aktsamhets- principen måste givetvis en bedömning av motpartens kreditvärdighet göras även vid investeringar i sådana tillgångar. att undantaget även bör omfatta obligationer utgivna av kommuner och landsting eftersom sådana tillgångar kan anses jämställda med statsobliga- tioner ur säkerhetshänseende. Regeringen konstaterar dock att det av andra tjänstepensionsdirektivet uttryckligen framgår att det endast är investe- ringar i statsobligationer som får undantas från de nu aktuella bestämmel- serna. Det finns därmed inte utrymme enligt direktivet att utvidga undan- taget till att gälla även investeringar i obligationer utgivna av kommuner och landsting. Som framgår ovan bör bestämmelserna i andra tjänstepensionsdirektivet om riskspridning i sin helhet genomföras i bestämmelser i den nya lagen om tjänstepensionsföretag. Det finns därmed inte något behov av att förtydliga vad som avses med lämplig riskspridning i föreskrifter på lägre nivå än lag. Regeringen anser därför, i likhet med Svensk Försäkring och till skillnad från utredningens och promemorians förslag, att det inte bör införas något bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter. Enligt andra tjänstepensionsdirektivet får medlemsstaterna fastställa mer detaljerade föreskrifter om investeringar om det är berättigat av akt- samhetsskäl (artikel 19.6). Som framgår ovan är aktsamhetsprincipen inriktad på beslutsprocessen snarare än på resultatet av det individuella tjänstepensionsföretagets investeringar. En mycket riskfylld investering kan bedömas vara aktsam om investeringsbeslutet bygger på en väl utformad strategi där de relevanta riskerna är analyserade och utsikterna till hög avkastning goda. Med stor investeringsfrihet och utan kvantitativa regler är det viktigt att säkerställa att tjänstepensionsföretaget förstår och kan hantera de risker som investeringarna ger upphov till. I den nya lagen om tjänstepensionsföretag bör det därför införas en bestämmelse med krav på riskkontroll. Bestämmelsen bör utformas efter förebild av motsvarande bestämmelse i försäkringsrörelselagen (6 kap. 2 §). Ett tjänstepensions- företag bör därmed endast få investera i finansiella instrument och andra tillgångar vars risker företaget kan identifiera, mäta, övervaka, hantera, kontrollera och rapportera samt på lämpligt sätt beakta i den egna risk- och solvensbedömning som företaget ska genomföra och dokumentera enligt förslaget i avsnitt 9.8. Miljöfaktorer, sociala faktorer och företagsstyrningsfaktorer Enligt andra tjänstepensionsdirektivet ska tjänstepensionsinstitut tillåtas att ta hänsyn till investeringsbeslutens långsiktiga konsekvenser när det gäller miljöfaktorer, sociala faktorer och företagsstyrningsfaktorer (s.k. hållbarhetsfaktorer) (artikel 19.1 första stycket b). Det är vedertaget att försäkringsföretag som tillhandahåller tjänstepensionsförsäkringar, tjänstepensionskassor och även andra företag får välja en etisk inriktning på sin investeringsstrategi. Aktsamhetsprincipen kan inte anses tvinga ett tjänstepensionsföretag att välja en investering som framstår som olämplig med hänsyn till hållbar- hetsfaktorer. Däremot riskerar underlåtenhet att beakta sådana faktorer vid investeringsbeslut att öka risken i förvaltningen, utan motsvarande ökning av förväntad avkastning, vilket inte ligger i de ersättningsberättigades Hållbarhetsriskernas betydelse för den finansiella avkastningen uppmärksammas alltmer och ett omfattande arbete för att identifiera och kvantifiera sådana risker bedrivs internationellt och nationellt. Mot den bakgrunden och för att genomföra andra tjänstepensions- direktivet (artikel 19.1 första stycket b) är det befogat att införa en uttryck- lig bestämmelse i den nya lagen om tjänstepensionsföretag om att tjänste- pensionsföretag får beakta hållbarhetsfaktorer i sina investeringsbeslut. Vidare föreslås i avsnitt 9.4.3 att ett tjänstepensionsföretags investerings- riktlinjer ska innehålla uppgifter om hur hållbarhetsfaktorer beaktas i investeringspolicyn. Undantag från vissa bestämmelser för tillgångar som svarar mot avsättningar för villkorad återbäring och fondförsäkringsåtaganden Regeringen konstaterar, i likhet med , att promemo- rians förslag innebär att bestämmelserna om investeringar i den nya lagen ska gälla även för tillgångar som svarar mot avsättningar för fondförsäk- ringsåtaganden där tjänstepensionsföretag inte bär investeringsrisken. Vid genomförandet i svensk rätt av första tjänstepensionsdirektivet gjordes bedömningen att sådana tillgångar och tillgångar som svarar mot avsättningar för villkorad återbäring skulle undantas från vissa av kraven enligt aktsamhetsprincipen (prop. 2004/05:165 s. 180). Som skäl angavs att det i dessa fall är den försäkrade som bär den finansiella risken av- seende värdeutvecklingen av vissa, särskilt öronmärkta tillgångar. Det ansågs därmed följa av produkternas konstruktion att det inte är möjligt för försäkringsföretaget att särskilt beakta krav på bl.a. diversifiering och tillfredsställande betalningsberedskap. Regeringen anser att det inte finns anledning att göra någon annan bedömning när det gäller tillgångar som svarar mot ett tjänstepensions- företags avsättningar för villkorad återbäring och fondförsäkrings- åtaganden där försäkringstagare, försäkrade eller andra ersättnings- berättigade bär risken. En bestämmelse om att dessa tillgångar ska vara undantagna från kraven på riskspridning bör därför införas i den nya lagen om tjänstepensionsföretag. Bestämmelsen bör utformas efter förebild av den motsvarande undantagsbestämmelse som gäller för försäkringsföretag som följer övergångsbestämmelserna (6 kap. 25 § FRL i lydelsen före ). Reglerade marknader och onoterade tillgångar Enligt andra tjänstepensionsdirektivet ska ett tjänstepensionsföretags till- gångar till övervägande del investeras på reglerade marknader (artikel 19.1 första stycket d första meningen). Regeringen anser därför, i likhet med utredningen och till skillnad från den bedömning som görs i promemorian, att det bör införas en uttrycklig bestämmelse med ett sådant krav i den nya lagen om tjänstepensionsföretag. Som påpekar är det nödvändigt för att genomföra direktivet på ett korrekt sätt. Termen reglerad marknad bör ges samma betydelse som den har i lagen om värdepappersmarknaden (1 kap. 4 b §), som i svensk rätt genomför MiFID II (artikel 4.1.21, se artikel 6.14 i andra tjänstepensionsdirektivet). Både utredningen och promemorian föreslår att ett tjänstepensions- företags investeringar i tillgångar som inte är upptagna till handel på 2018/19:158 reglerade marknader ska hållas på aktsamma nivåer. Regeringen konstaterar dock, i likhet med Svensk Försäkring, att andra tjänstepens- ionsdirektivets krav avseende aktsamma nivåer omfattar tillgångar som inte är föremål för handel på reglerade finansmarknader (artikel 19.1 första stycket d andra meningen). Vad som ska avses med reglerad finansmarknad anges, till skillnad från reglerad marknad, inte i någon definition i andra tjänstepensionsdirektivet. I skälen i direktivet (skäl 48) anges dock bl.a. följande. Eftersom tjänste- pensionsinstituten är mycket långsiktiga investerare med låga likviditets- risker, har de förutsättningar att inom aktsamma gränser investera i icke- likvida tillgångar, t.ex. aktier, och i andra instrument som har en långsiktig ekonomisk profil och inte är föremål för handel på reglerade marknader, multilaterala handelsplattformar (MTF-plattformar) eller organiserade handelsplattformar (OTF-plattformar). Med MTF-plattformar och OTF- plattformar avses detsamma som i definitionerna i MiFID II (artikel 6.15 och 6.16 i andra tjänstepensionsdirektivet). Mot bakgrund av det som anges i skälen i andra tjänstepensions- direktivet om att vissa investeringar får göras inom aktsamma gränser gör regeringen bedömningen att begreppet reglerade finansmarknader avser reglerade marknader, MTF-plattformar och OTF-plattformar. Det är alltså tillgångar som inte föremål för handel på en sådan handelsplats som under alla förhållanden ska hållas på aktsamma nivåer enligt direktivet (artikel 19.1första stycket d). Regeringen anser därför, i likhet med Svensk Försäkring, att utredningens och promemorians förslag är alltför restriktivt i förhållande till direktivet. Det bör i stället införas en bestämmelse i den nya lagen om att investeringar i finansiella instrument och andra tillgångar som inte är föremål för handel på en reglerad marknad, en MTF-plattform eller en OTF-plattform ska hållas på aktsamma nivåer. I sammanhanget bör det poängteras att ett tjänstepensionsföretags samt- liga investeringar måste ske i enlighet med den övergripande aktsamhets- principen. Regeringens förslag: Ett tjänstepensionsföretags tillgångar ska för- varas så att de alltid är identifierbara och åtkomliga för företaget. För- varingen av tillgångarna ska ske på ett säkert sätt och ska inte ge upphov till intressekonflikter. Regeringens bedömning: Svensk lagstiftning uppfyller kravet i andra tjänstepensionsdirektivet att tjänstepensionsinstitut ska ha rätt att anlita förvaringsinstitut. Det bör inte vara obligatoriskt för ett tjänste- pensionsföretag att anlita ett förvaringsinstitut. Det behöver inte införas några särskilda bestämmelser om förvaringsinstituts hantering av ett tjänstepensionsföretags tillgångar. Det behöver inte införas några bestämmelser om ingripande mot för- varingsinstitut som är etablerade i . Det bör inte införas något bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om förvaring av tillgångar. Utredningens bedömning överensstämmer delvis med regeringens för- slag och bedömning. Utredningen föreslår inte några bestämmelser om förvaring av tillgångar. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att det i promemorian inte föreslås någon bestämmelse om att tillgångar ska förvaras så att de alltid är identifierbara. I promemorian föreslås det inte heller någon bestämmelse om att för- varingen av tillgångarna ska ske på ett säkert sätt och inte ge upphov till intressekonflikter. I promemorian föreslås ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om förvaring av tillgångar. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. anser att användningen av begreppen förvaring och lokalisering måste ses över. Det måste också förtydligas om det föreslagna bemyndigandet avser såväl förvaring som lokalisering. efterfrågar också skälen till varför det inte krävs någon lagstiftningsåtgärd för att genomföra bestämmelserna i andra tjänstepensionsdirektivet om vilka skyldigheter ett tjänstepensionsinstitut har om det inte utser ett förvaringsinstitut. Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt andra tjänstepensionsdirektivet får medlemsstaterna införa krav på att tjänstepensionsinstitut ska anlita förvaringsinstitut, dvs. förvara sina tillgångar hos en särskild extern part (artikel 33.1 och 33.2). Medlems- staterna får inte begränsa tjänstepensionsinstitutens rätt att utse auktoris- erade förvaringsinstitut som är etablerade i en annan medlemsstat (artikel 33.3). ska kunna förbjuda förvaringsinstitut att fritt förfoga över förvarade tillgångar på begäran av tjänstepensionsinstitutets hemmedlemsstat (artikel 33.4). Motsvarande bestämmelser finns i första tjänstepensionsdirektivet (artikel 19.2 och 19.3). I andra tjänstepensionsdirektivet finns det även krav på avtalet mellan ett tjänstepensionsinstitut och ett förvaringsinstitut (artikel 33.5), krav på hederlighet m.m. och hantering av intressekonflikter när ett förvarings- institut anlitas (artikel 33.6 och 33.7) samt krav på hantering av intresse- konflikter om ett tjänstepensionsinstitut inte anlitar något förvarings- institut (artikel 33.8). Det finns också bestämmelser om förvaringsinstitutens hantering av tillgångar som förvaras åt ett tjänstepensionsinstitut (artikel 34.1–34.4). Dessa bestämmelser omfattar bl.a. kontoföring och registrering av tjänstepensionsinstitutets tillgångar samt ansvar för brister i förvaringen. ska även utföra vissa tillsynsuppgifter i samband med uppdrag åt tjänstepensionsinstitut (artikel 35). Uppgifterna omfattar att följa institutets anvisningar, regler och nationell rätt samt att säkerställa att ersättningar för transaktioner betalas till tjänstepensionsinstitutet inom sedvanliga frister och att inkomster används i enlighet med tjänste- pensionsinstitutets regler. Om ett tjänstepensionsinstitut inte anlitar något förvaringsinstitut ska institutet självt utföra dessa uppgifter.