prop · H70352 · 2019-12-11 00:00:00 — Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig över förslagen är i huvudsak positiva, däribland länsstyrelserna i , , respektive län och och kommuner. Lantmäteriet anser att förslaget att kommunen ska skicka planhandlingar till lantmäterimyndigheten skulle kunna bidra till bättre aktualitet av fastighetsregistret. anser att det är bra att länsstyrelserna får information om antagande och förutsätter att läns- styrelserna skickar vidare till övriga berörda statliga myndigheter. framhåller att för detaljplaner har kommunen på sig att skicka dokument som fått laga kraft till berörda myndigheter. föreslår att det även ska finnas en bestämd tidsram för när översiktsplanen m.m.ska skickas efter att beslutet har fått laga kraft. kom- mun anser att kommunen bör kunna skicka översiktsplanen och andra planhandlingar enbart i digital form och inte i pappersform. Skälen för regeringens förslag ska underrättas när översiktsplanen har antagits När kommunen har antagit en detaljplan, ska kommunen skicka ett med- delande om detta till bl.a. och lantmäterimyndigheten, be- rörda kommuner, vissa sakägare och bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs. Meddelandet ska innehålla ett protokollsutdrag med beslutet och upplysningar om vad den som vill överklaga beslutet måste göra (5 kap. 29 § PBL). Meddelandet ska skickas senast dagen efter det att justeringen av det protokoll som innehåller beslutet har tillkännagetts på kommunens anslagstavla (5 kap. 30 § PBL). När beslutet att anta detalj- planen har fått laga kraft ska kommunen bl.a. på planhandlingarna anteck- na det datum då planen fick laga kraft och skicka planen, planbeskrivningen och fastighetsförteckningen till och lant- mäterimyndigheten (5 kap. 32 § PBL). har antagit en översiktsplan, ska det justerade protokollet tillkännages på anslagstavlan på kommunens webbplats (8 kap. 9 och 10 §§ kommunallagen [2017:725]). Det finns i gällande rätt inget krav på att kommunen ska meddela berörda aktörer som motsvarar det som gäller när en detaljplan har antagits. Den som vill överklaga kommun- fullmäktiges beslut att anta eller ändra en översiktsplan får själv bevaka när ett sådant beslut fattas. Kravet på att kommunen ska underrätta bl.a. , och berörda kommuner gäller i stället när beslutet har fått laga kraft. Att fullmäktiges beslut om översiktsplan får överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunal- lagen framgår av 13 kap. 1 § PBL. Översiktsplanen är inte bindande och det finns således ingen risk för att någon enskild drabbas av rättsförluster på grund av att denne inte hinner överklaga kommunens beslut . Enligt utredningens bedömning finns det därför inte någon anledning att ställa krav på att kommunen ska underrätta dem som yttrat sig över planen av det skälet. Enligt utredningens erfarenhet kan det emellertid ta innan ett överklagat beslut om att anta en översiktsplan får laga kraft. kan de statliga myndigheterna sakna kunskap om att planen har antagits. Ett beslut att anta eller ändra översiktsplanen gäller först sedan beslutet har fått laga kraft (3 kap. 21 § PBL), men den gällande översikts- 2019/20:52 planens vägledande funktion anses ändå vara mindre om kommunen har antagit en ny plan. Det framgår av Mark- och dom i mål nr P 6572-16. I det målet tillmätte domstolen en antagen översiktsplan betydelse, trots att beslutet inte hade fått laga kraft. Översiktsplanen har stor betydelse för dialogen mellan staten och kom- munen om fysisk planering. Mot den bakgrunden anser regeringen, i likhet med utredningen, att kommunen bör vara skyldig att skicka ett med- delande till om att översiktsplanen har antagits. I linje med vad som gäller enligt 7 kap. 10 § PBL – när ett landsting (region) har antagit en regionplan – anser regeringen att kommunen senast dagen efter att beslutet om att anta översiktsplanen har tillkännagetts ska skicka ett meddelande om detta och ett protokollsutdrag med beslutet till länsstyrel- sen. anser i sitt remissvar att länsstyrelserna bör under- rätta berörda statliga myndigheter. Som utredningen framhåller ankommer det på att bedöma om andra statliga myndigheter bör under- rättas, om de har haft synpunkter på planförslaget eller om de särskilt berörs av beslutet (se 2 kap. 4 § plan- och byggförordningen [2011:338], förkortad PBF). Kommunen ska skicka handlingarna efter det att beslutet har fått laga kraft När ett beslut att anta eller ändra översiktsplanen har fått laga kraft, ska kommunen, enligt nuvarande 3 kap. 22 § PBL, skicka följande handlingar till , , och de kommuner som berörs: 2.samrådsredogörelsen, där kommunen redovisar resultatet av samrådet och de förslag som framförda synpunkter har gett anledning till, 4.det särskilda utlåtandet, där kommunen efter utställningstiden samman- ställer de synpunkter som kommit fram och redovisar de förslag som synpunkterna gett anledning till, och 5.ett protokollsutdrag med beslutet. Som framhåller, finns ett krav på att kommunen efter ett beslut att anta en detaljplan har fått laga kraft ska skicka vissa dokument till de myndigheter som berörs (5 kap. 32 § PBL). När det gäller beslut att anta eller ändra en översiktsplan gäller i stället att kommunen utan dröjsmål ska skicka ovan nämnda handlingar till berörda myndig- heter. har föreslagit att det ska finnas en bestämd tidsram för när kommunen senast ska skicka handlingarna. Regeringen anser att kommunen ska skicka handlingarna till berörda myndigheter senast efter det att beslutet har fått laga kraft. Att tiden för en översiktsplan bör vara längre från tidpunkten för laga kraft än för en detaljplan beror på att kommunen ofta behöver anlita ett tryckeri för att mångfaldiga den antagna översiktsplanen. Förutsättningarna för att kommunen ska kunna skicka översiktsplanen och andra planhandlingar enbart i digital form till myndigheter m.fl., som kommun önskar, berörs under avsnitt 7.8.1. När ett antagandebeslut har fått laga kraft ska planhandlingarna även skickas till lantmäterimyndigheten innehåller uppgifter om hur marken i landet är indelad i fastigheter och om vem som äger respektive fastighet. Registret inne- håller även information om bl.a. adresser, byggnader och fastighetstaxe- ring. I registret finns även uppgifter om planer och vissa beslut enligt PBL. Att en översiktsplan ska registreras i registret framgår av 27 § förordning- en (2000:308) om fastighetsregister. Det är den statliga lantmäterimyndig- heten, Lantmäteriet, som ansvarar för den övergripande driften och för- valtningen av fastighetsregistret. Utredningen har konstaterat att det finns brister i registreringen av antag- na översiktsplaner i fastighetsregistret. Det innebär bl.a. att det är svårt att få en samlad bild av hur många översiktsplaner och ändringar av dessa som finns i landet. Det är lantmäterimyndigheten som handlägger ärenden om att föra in eller ta bort ärenden ur fastighetsregistret (se 19 kap. 6 § fastighetsbild- ningslagen [1970:988]). Om kommunen har fått överta lantmäteriverk- samheten från staten enligt lagen (1995:1393) om lantmäteri- myndighet, är det alltså kommunen som ska föra in planen i registret. har kommunala lantmäterimyndigheter inrättats i 39 av landets 290 kommuner. När ett beslut om att anta eller ändra en översiktsplan har fått laga kraft, ska kommunen, som tidigare nämnts, skicka planhandlingarna till Bover- ket, m.fl. (se 3 kap. 22 § PBL). Däremot är det som enligt gällande regler ska underrätta lantmäterimyndigheten om kom- munens beslut att anta eller ändra en översiktsplan (se nuvarande 2 kap. 4 § PBF). Den nuvarande ordningen innebär alltså att ska skicka tillbaka översiktsplanen till kommunen för att översiktsplanen ska registreras i fastighetsregistret, i de fall där kommunen har övertagit lant- mäteriverksamheten från staten. Som Lantmäteriet anför är kvalitetsfrågor centrala för fastighetsregistret och dess användning. Regeringen anser att lantmäterimyndigheten bör ingå bland de myndigheter m.fl. som kommunen ska skicka översikts- planen till. En sådan ändring bör främja ajourföringen av översiktsplaner i fastighetsregistret. Om ändringen genomförs, avser regeringen att ta bort motsvarande skyldighet från . I linje med vad som har anförts, anser regeringen att regionen bör ansvara för att lantmäterimyndigheten får del av en regionplan, när ett be- slut att anta, ändra eller upphäva en sådan plan har fått laga kraft. Reger- ingen anser dock att det bör framgå av PBL att regionen ska skicka beslut om regionplaner till den statliga lantmäterimyndigheten. Detta eftersom ett beslut om en regionplan i princip alltid omfattar mer än en kommun, även om ändringar av en regionplan i vissa fall skulle kunna avse en enda kommun. Det innebär att det skulle kunna uppstå oklarheter om till vilken lantmäterimyndighet som regionen ska skicka beslutet, eftersom det kan finnas både statliga och kommunala lantmäterimyndigheter i länet. Vidare skulle det kunna uppstå oklarheter om vilken lantmäterimyndighet som ska registrera planen i fastighetsregistret. Detta trots att en lant- mäterimyndighet alltid ska överlämna en förrättning som avser flera lant- mäterimyndigheters verksamhetsområden till den statliga lantmäterimyn- 2019/20:52 digheten (se 5 § första stycket 2 lagen om lantmäterimyndig- het). Enligt regeringen är det mot denna bakgrund lämpligt att den statliga lantmäterimyndigheten, dvs. Lantmäteriet, får ansvaret för att föra in beslut om regionplaner i fastighetsregistret. Lantmäteriet anför även att det inte bara är lagakraftvunna planer utan även den pågående planläggningen som bör registreras för att kunna visualiseras i olika digitala tjänster. Den frågan kan emellertid inte hante- ras inom ramen för detta lagstiftningsärende utan får övervägas i annat sammanhang. Bestämmelserna finns i 3 kap. 19 a och 22 §§ och 7 kap. 10 § PBL. Den strategiska miljöbedömningen i Regeringens förslag: Bestämmelserna i ska för- tydligas så att det framgår vilka moment som ingår i en strategisk miljö- Inom ramen för samrådet enligt ska kommunen undersöka om genomförandet av översiktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Undersökningen ska göras på det sätt som anges i . Efter undersökningen ska kommunen i ett särskilt beslut avgöra om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska kommunen inom ramen för samrådet även uppfylla kraven på avgränsningssamråd i . Förslaget avser översiktsplaner, regionplaner och detaljplaner. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock inte uttryckligen att kommunen även ska fatta ett särskilt beslut efter undersökningen för att avgöra om genomförandet av en översiktsplan eller en detaljplan kan antas medföra en betydande Remissinstanserna: Är i huvudsak positiva till förslaget. bl.a. (Mark- och ), , Naturvårds- verket, länsstyrelserna och , och kommuner. anser att det behöver klargöras om det ska fattas ett särskilt beslut enligt 6 kap. 7 § efter undersökningssamrådet. ket menar att kommunen bör kunna avstå från undersökningen och gå direkt till avgränsningssamråd, om den finner skäl för det. efterlyser en lagtext som tar hänsyn till ett kontinuerligt pågående över- siktsplanearbete där miljöbedömning görs successivt. och Landsting framhåller att när det gäller den strategiska miljöbedöm- ningen är det av största vikt att regelverket utformas så att processen för att genomföra miljöbedömningen stödjer planprocessen i kommunen. Enligt förbundet är det också viktigt att staten erbjuder en samordnad och tydlig vägledning för planprocessens syfte och upplägg. respektive anser att frågan om uppföljning och övervakning av översiktsplanens miljöpåverkan behöver klargöras. avstyrker förslaget att koppla samman undersök- Prop. 2019/20:52 nings- och avgränsningssamrådet för miljöbedömningen med samrådet Skälen för regeringens förslag Den strategiska miljöbedömningen i gällande rätt Kommunen ska göra en s.k. strategisk miljöbedömning i de fall genom- förandet av översiktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåver- kan. Syftet med bedömningen är att integrera miljöaspekter i planering och beslutsfattande så att en hållbar utveckling främjas. Kraven i PBL innebär sammanfattningsvis att samrådet ska utformas så att det uppfyller vissa krav i 6 kap. , om översiktsplanen kan antas medföra en betyd- ande miljöpåverkan (3 kap. 9 § PBL). Dessutom ska kommunen, i de fall översiktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, redovisa miljökonsekvenser på ett sätt som motsvarar kraven på vad som ska finnas i en miljökonsekvensbeskrivning (3 kap. 4 § PBL). Kravet på miljöbedömning av planer och program i 6 kap. bygger på det s.k. SMB-direktivet (och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och pro- grams miljöpåverkan). Direktivet syftar till att sörja för en hög nivå på skyddet av miljön och bidra till att integrera miljöaspekter i utarbetandet och antagandet av planer och program så att en hållbar utveckling kan främjas. Direktivet har genomförts i genom bestämmelser i bl.a. och PBL samt bestämmelser i miljöbedömningsförordningen (2017:966). Bestämmelserna finns huvudsakligen i 6 kap. . Av bestämmelserna i följer att en kommun som upprättar eller ändrar en plan som krävs i lag eller annan författning ska göra en strategisk miljöbedömning, om genomförandet av planen eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 3 § första stycket). Det handlar inte enbart om att ta fram ett dokument, en miljökonsekvens- beskrivning, utan det krävs ett kontinuerligt och integrerat arbete kring hur miljöaspekter påverkas av olika förslag vid framtagandet och antagandet av planen (prop. 2016/17:200 s. 93). En strategisk miljöbedömning enligt förutsätter vissa moment, bl.a. följande: –En undersökning om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, så till vida inte frågan om betydande miljö- påverkan redan har avgjorts av regeringen (6 kap. 5 § ). Undersökningen ska innebära att kommunen identifierar omständig- heter som talar för eller emot en betydande miljöpåverkan. Kommunen ska samråda i frågan med de kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen, om kommunen inte redan i identifieringen kommer fram till att en strategisk miljöbedömning ska göras (6 kap. 6 § miljö- balken). I 2 och 3 §§ miljöbedömningsförordningen finns bestämmel- ser som innebär att en översiktsplan vanligtvis ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. –Ett särskilt beslut i frågan om miljöpåverkan. Kommunen ska i beslutet avgöra om genomförandet av planen eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Beslutet ska göras tillgängligt för allmän- heten (6 kap. 7 § ). Om genomförandet av planen eller ändringen av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska kommunen således göra en strategisk miljöbedömning (6 kap. 3 § ). En strategisk miljöbedömning innebär att kommunen, enligt 6 kap. 9 § , ska: –Samråda om omfattningen och detaljeringsgraden för miljökonsekvens- beskrivningen i ett s.k. avgränsningssamråd. Avgränsningssamrådet ska ske med de kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen (6 kap. 10 § ). –Ta fram en miljökonsekvensbeskrivning. –Ge tillfälle till synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen och för- slaget till plan. –Ta hänsyn till miljökonsekvensbeskrivningen och inkomna synpunkter innan planen antas. Av PBL framgår att om det krävs sådant samråd som avses i 6 kap. 6 eller 9 och 10 §§ , ska samrådet enligt 3 kap. 8 § PBL genomföras så att det uppfyller kraven om samråd i nämnda bestäm- melser i (3 kap. 9 § första meningen). Trots det som sägs i 6 kap. 6 och 10 §§ om samråd med andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen eller programmet, ska kommunen i fråga om statliga myndigheter emellertid enbart samråda med (3 kap. 9 § andra meningen PBL). I PBL finns även krav på översiktsplanens innehåll som hänger samman med miljöbedömningen. Krävs en sådan strategisk miljö- bedömning som avses i 6 kap. , ska kommunen nämligen redo- visa miljökonsekvenser i planen på ett sätt som uppfyller vissa krav i (3 kap. 4 § tredje stycket PBL). Det handlar bl.a. om att miljö- konsekvensbeskrivningen och beslutet att anta planen ska ha det innehåll som följer av 6 kap. 11, 12 och 16 §§ . Om en strategisk miljö- bedömning inte ska göras, ska kommunen i översiktsplanen i stället redo- visa skälen för sin bedömning i den frågan (3 kap. 4 § andra stycket PBL). Regleringen av den strategiska miljöbedömningen i bör förtydligas För PBL innebar genomförandet av SMB-direktivet att förfarandet enligt direktivet integrerades i det befintliga förfarandet enligt ÄPBL. Av för- arbetena framgår att det ansågs vara lämpligt att införa regler som tydligt klargör att även 6 kap. ska tillämpas, eftersom ÄPBL redan innehöll vissa krav på miljöhänsyn (prop. 2003/04:116 s. 46). Som utred- ningen framhåller (SOU 2018:46 del 1 s. 182) har avsikten således varit att det ska vara möjligt att utläsa av PBL vilka moment som ingår i en miljö- bedömning, utan förkunskaper om bestämmelserna i . Enligt utredningen är det svårt att överblicka vilka moment som ingår i miljöbedömningen enligt PBL, åtminstone för den som inte känner till motsvarande bestämmelser i . Enligt utredningen är den nuvarande regleringen inte ändamålsenlig för att åstadkomma en effektiv Mot denna bakgrund har utredningen föreslagit en ny för- fattningstext som grundar sig på att de moment som ingår i miljöbedöm- ningen ska framgå direkt av PBL, med utgångspunkt i den reglering som finns i lagen (1977:439) om energiplanering. Regeringen delar uppfattningen att den nuvarande regleringen i PBL kan vara svår att förstå och att den författningstext som utredningen föreslagit bör vara lättare att ta till sig när det gäller vilka moment som ingår i miljö- bedömningen. Denna uppfattning delas av en bred majoritet av de remiss- instanser som yttrar sig över förslaget. Undersöknings- och avgränsningssamrådet bör som vara en del av PBL-samrådet, om regeringen inte bestämmer annat Redan av gällande rätt följer att PBL-samrådet ska utformas så att det först uppfyller kraven för undersökningssamråd enligt 6 kap. 6 § , om detta krävs. Kravet på undersökningssamråd gäller bara i de fall som frågan om betydande miljöpåverkan inte redan har avgjorts genom före- skrifter som regeringen har meddelat med stöd av 6 kap. 4 § (jfr 6 kap. 5 § 1 ). Sådana föreskrifter har regeringen meddelat i miljöbedömningsförordningen. Av dessa föreskrifter följer att frågan om betydande miljöpåverkan i vissa fall ska avgöras efter en undersökning. Det gäller översiktsplaner som enbart avser användningen av små områden på lokal nivå, eller innebär små ändringar i en plan (se 3 § miljöbedöm- ningsförordningen). Det gäller exempelvis mindre ändringar av översikts- planen, däribland geografiska och tematiska ändringar. Sammanfattnings- vis medför regleringen att det i praktiken sällan behövs något undersök- ningssamråd i fråga om översiktsplaner. Eftersom regeringen kan meddela föreskrifter om att vissa slag av planer och program ska eller inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan bör dock kravet på undersöknings- samråd, som utredningen framhåller, även i fortsättningen vara huvudregel enligt PBL. Regeringen anser att även avgränsningssamrådet, på samma sätt som , bör ske inom ramen för PBL-samrådet. har avstyrkt förslaget att koppla samman under- söknings- och avgränsningssamrådet med plansamrådet. Myndigheten framhåller att syftet med miljöbedömningen är att åstadkomma en bättre integrering av miljöaspekter i planeringen. För att syftet ska nås behöver bedömningsprocessen starta tidigt så att viktiga faktorer kan läggas till grund för översiktsplanen, dess inriktning och utformning. Enligt Riks- antikvarieämbetet vore det olyckligt att bestämma att undersöknings- och avgränsningssamråd ska kopplas till ett skede när ett planförslag redan finns framme. Enligt myndigheten medför det en risk för att miljöbedöm- ningen enbart blir en recension av ett planförslag och att integreringssyftet därmed inte nås. Regeringen konstaterar att det finns stöd i förarbetena för Riksantikvarie- ämbetets uppfattning att kraven på undersöknings- och avgränsningssam- råd ska uppfyllas i ett tidigt skede av processen (se prop. 2016/17:200 s. 228). Av förarbetena framgår vidare att det inte finns något krav på att kommunen ska ha tagit fram ett planförslag för att ett samråd enligt PBL ska kunna inledas. Samrådet bör i stället syfta till att få till stånd en bred debatt på ett tidigt stadium, när det finns stora praktiska möjligheter 2019/20:52 till påverkan. Det ligger, enligt förarbetena, i sakens natur att det blivande planområdet och planens effekter inte alltid kan bestämmas i detta tidiga skede. Samrådet kan även delas upp i flera steg som ansluter till olika stadier i planarbetet. Alla samrådsparter behöver då inte höras eller bere- das tillfälle i varje sådant steg (prop. 1985/86:1 s. 136). Eftersom samrådet bedrivs genom successiva kontakter med myndigheter och andra som berörs av planen, kan det enligt förarbetena ofta vara praktiskt att avsluta samrådsfasen med en förhandsremiss där så många som möjligt bereds tillfälle att ge synpunkter på det sammanvägda förslaget (samma prop. s. 137). När kommuner och myndigheter refererar till samrådet är det vanligtvis denna avslutande förhandsremiss som åsyftas, medan samrådet i PBL:s mening inleds väsentligt tidigare än så. Samrådet är således en omfattande process där planförslaget succesivt utarbetas. Regeringen anser att undersöknings- och avgränsningssamrådet normalt bör ske i ett tidigt skede av samrådsfasen, dvs. innan kommunen har sammanställt ett planförslag och genomfört den förhandsremiss som normalt avslutar samrådet. Att undersöknings- och avgränsningssamrådet knyts till plansamrådet hindrar således inte att dessa samråd kan ske redan innan planförslagets inriktning och utformning lagts fast. Regeringen delar således inte uppfattning att det skulle vara olämp- ligt att undersöknings- och avgränsningssamrådet är sammankopplat med plansamrådet. Kommunen ska efter undersökningen i ett särskilt beslut avgöra om en översiktsplan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan Enligt ska en kommun efter undersökningen i ett särskilt beslut avgöra om genomförandet av en plan, ett program eller en ändring kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Beslutet ska redovisa de omständigheter som talar för eller emot en betydande miljöpåverkan. Beslutet ska även göras tillgängligt för allmänheten (6 kap. 7 § miljö- balken). anser att utredningens förslag behöver förtydligas när det gäller om det ska fattas ett särskilt beslut efter undersökningssamrådet under planprocessen enligt PBL eftersom detta inte framgår av utredning- ens förslag. Kravet att kommunen genom ett särskilt beslut ska avgöra om genom- förandet av en plan, ett program eller en ändring kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, genomför artikel 3.7 i SMB-direktivet. För att förfarandet ska tillgodose kraven i är det således angeläget att det tydligt framgår av PBL att kommunen ska avgöra frågan om en betydande miljöpåverkan kan antas genom ett särskilt beslut. Skyldigheten bör endast gälla i de fall en undersökning har gjorts (prop. 2016/17:200 s. 189). Att kommunen i översiktsplanen ska redovisa skälen för sin bedömning, om en strategisk miljöbedömning inte ska göras, framgår av nuvarande 3 kap. 4 § andra stycket. Bestämmelsen är ett led i genomföran- det av kravet att kommunen ska göra beslutet tillgängligt för allmänheten (se 6 kap. 7 § tredje stycket ). Regeringen anser att det bör framgå av PBL att beslutet om betydande miljöpåverkan ska fattas under plansamrådet.