prop · H603158 · 2019-09-04 00:00:00 — 2018/19:158 verksamhetsinriktning. Tjänstepensionskassorna kommer dock möta en större regelmängd än tidigare, men detta beror inte i huvudsak på nationella tillägg utan på genomförandet av regler som följer av andra tjänstepensionsdirektivet. Ser man till själva syftet med reglerna är dock överensstämmelsen stor mellan andra tjänstepensionsdirektivet och de lagförslag som regeringen nu lägger fram. Till skillnad från det som anges i promemorian anser emellertid regeringen att det inte ska införas några ytterligare regler om offentlig- görande för tjänstepensionsföretagen utöver det som följer av unionsrätten (se avsnitt 15.8). Detta borde underlätta hanteringen för berörda företag utan att risken i verksamheten ökar, vilket i förlängningen gagnar nu- varande och framtida pensionärer. Regleringen berör dels den som vill starta en helt ny verksamhet baserad på regleringen i andra tjänstepensionsdirektivet och den nya lagen om tjänstepensionsföretag, dels de understödsföreningar (tjänstepensions- kassor) och försäkringsföretag som meddelar tjänstepensions- försäkringar och som önskar gå över till att driva verksamhet enligt den nya lagen. Regleringen berör också ägarna till nämnda företag, och företagens kunder som inte är ägare. De myndigheter som främst berörs är , och Domstolar. Bland övriga som berörs av regleringen bör särskilt nämnas parterna på arbetsmarknaden. Nedan redovisas uppgifter kring de nuvarande företag som berörs av regleringen. Av naturliga skäl är det svårt att uppskatta hur stort intresset kommer att vara att omvandla sig till tjänstepensionsföretag. När det gäller särskilda informationsinsatser kan konstateras dels att reglerna riktar sig till professionella aktörer väl insatta i de aktuella frågorna, dels att driver löpande arbete av informa- tionskaraktär gentemot berörda aktörer inom ramen för sitt myndighets- uppdrag. Något behov av särskilda informationsinsatser anses därför inte föreligga. 17.4.1Understödsföreningar (tjänstepensionskassor) De antals- och storleksmässiga uppgifter som finns i detta och följande avsnitt (avsnitten 17.4.1 och 17.4.2) avser läget vid utgången av 2017. På aggregerad nivå har de totala volymerna i de berörda områdena ökat med i storleksordningen (tjänstepensionskassor) respek- tive (försäkringsföretag). Det finns 11 stycken understödsföreningar som driver tjänstepensions- verksamhet, s.k. tjänstepensionskassor. Dessa förvaltar tillsammans ca , fördelat enligt följande. 85–90 miljarder 20–25 miljarder 10–20 miljarder per företag 0–9 miljarder per företag De omvandlingsregler som föreslås för tjänstepensionskassorna innebär att de, för att undvika likvidation, antingen måste bli tjänstepensions- föreningar eller försäkringsföreningar. Det mesta tyder på att tjänstepen- sionskassorna kommer att utnyttja möjligheten att omvandlas till tjänste- pensionsföretag och följa den nya reglering som föreslås i denna proposi- Det har inte funnits några indikationer på att det finns tjänstepensions- kassor som kommer att utnyttja möjligheten att ansöka om tillstånd enligt försäkringsrörelselagen eller helt avsluta sin verksamhet. De försäkringsföretag som berörs av den föreslagna regleringen är de försäkringsföretag som meddelar tjänstepensionsförsäkring. Tjänstepen- sionsförsäkring kan meddelas både av livförsäkringsföretag som meddelar s.k. traditionell livförsäkring, dvs. försäkringar som innehåller någon form av garanterad avkastning, och livförsäkringsföretag som meddelar fond- försäkringar eller depåförsäkringar, dvs. livförsäkringar vars värde är knutet till andelar i värdepappersfonder eller specialfonder eller, när det gäller depåförsäkringar, andra värdepapper. Det finns därutöver även ett fåtal andra försäkringsföretag som meddelar försäkringar relaterade till tjänstepension. Det är främst sjuk- och olycksfallsförsäkringar samt tjänstegrupplivförsäkringar. Det finns 31 livförsäkringsföretag som meddelar tjänstepensions- försäkringar varav 8 är fondförsäkringsföretag. Balansomslutningar – livförsäkringsföretag exklusive fondförsäkringsföretag Livförsäkringsföretagens sammanlagda balansomslutning uppgår till ca , fördelat enligt följande. 430–480 miljarder per företag 155–180 miljarder per företag 115–135 miljarder per företag 30–75 miljarder per företag 0–19 miljarder per företag De tre största livförsäkringsföretagen står för av de för- valtade tillgångarna, de 10 största livförsäkringsföretagen för drygt av de förvaltade tillgångarna samt de 15 största företagen för i princip alla förvaltade tillgångar (). Fyra livförsäkringsföretags verksamhet består i princip bara av Prop. 2018/19:158 tjänstepensionsförsäkring. Dessa förvaltar nästan hälften av tillgångarna i livförsäkringssektorn, . Övriga 11 av de största företagens verksamhet består av tjänstepensionsförsäkring i varier- ande grad, mellan . samlande balansomslutning uppgår till ca , fördelat enligt följande. 170–230 miljarder per företag 40–90 miljarder per företag 0–4 miljarder per företag Två fondförsäkringsföretags verksamhet består i princip bara av tjänste- pensionsförsäkring. Dessa förvaltar , av tillgångarna. Resten av fondförsäkringsföretagen har tjänstepensionsförsäkringar i varierande grad, mellan . De omvandlingsregler som föreslås för försäkringsföretagen innebär att de antingen måste omvandlas till tjänstepensionsföretag eller fortsätta att driva sin verksamhet i försäkringsföretagsform. Det finns skäl att anta att de flesta av de försäkringsföretag som i princip bara har tjänstepensions- försäkringar kommer att välja att omvandla sig till tjänstepensionsföretag. Försäkringsföretag som endast tillhandahåller tilläggsförsäkring Till skillnad från det som anges i promemorian anser regeringen att även försäkringsföretag som endast tillhandahåller tilläggsförsäkringar ska kunna omvandla sig till ett tjänstepensionsföretag (se avsnitten 6.2 och 6.3). Detta torde skapa bättre förutsättningar för de blivande tjänstepensions- företagen att själva avgöra hur de vill organisera och driva sin verksamhet. Därigenom förbättras företagens möjligheter att erbjuda ändamålsenliga och effektiva lösningar, vilket är till gagn för nuvarande och framtida pensionärer. 17.4.3Särskilt om små och medelstora företag Försäkringsföretagen som träffas av regleringen är i huvudsak stora företag enligt ovan. Fyra livförsäkringsföretag och en tjänstepensionskassa har dock en verksamhet som innebär att de kan ses som ett medelstort företag enligt rekommendationen från EU om definition av mikroföretag samt små och medelstora företag (SMF) som gäller . Det bör dock noteras att två av de företagen ingår i koncerner. Definition enligt personalstyrka och finansiella trösklar för SMF är följande: –Kategorin medelstora företag utgörs av fristående företag som ensamma eller tillsammans med partnerföretag eller anknutna företag sysselsätter färre än 250 personer och vars årsomsättning inte 2018/19:158 överstiger eller vars balansomslutning inte överstiger . –Inom SMF-kategorin definieras små företag som fristående företag som, ensamma eller tillsammans med partnerföretag eller anknutna företag, sysselsätter färre än 50 personer och vars omsättning eller balansomslutning inte överstiger . –Inom SMF-kategorin definieras mikroföretag som företag som sysselsätter färre än 10 personer och vars omsättning eller balans- omslutning inte överstiger . Det föreslås inga lättnader för små och medelstora företag i den nya lagen om tjänstepensionsföretag. 17.5.1Konsekvenser för nya företag Den som vill starta en helt ny verksamhet som avser tillhandahållande av tjänstepensionsförsäkring, med grund i överenskommelser på arbets- marknaden, får genom förslaget tillgång till ett modernt och särskilt anpassat regelverk baserat på andra tjänstepensionsdirektivet. Det ges möjlighet att driva verksamhet i olika associationsformer; sluten eller öppen tjänstepensionsförening, tjänstepensionsaktiebolag som kan vara både vinstutdelande och icke vinstutdelande samt ömsesidigt tjänstepensions- bolag. Det är svårt att uppskatta kostnaderna för att starta ett nytt tjänste- pensionsföretag eftersom det beror på vem som startar företaget, vilken associationsform som väljs, riskexponeringen för verksamheten (som till viss del kommer att styra nivån på det kapital som krävs för att driva verksamheten), samt olika former av avgifter som krävs för att ansöka om tillstånd, t.ex. avgifter till . föreslår i sin rapport hos Finansinspek- tionen av (dnr 19-4452), nedan benämnd avgifts- rapporten, att avgiften för att ansöka om tillstånd att driva tjänste- pensionsverksamhet som tjänstepensionsföretag ska uppgå till . Till det kommer avgifter för registrering av olika handlingar beroende på vilken associationsform som ska tillämpas. Alternativet för den som vill starta en helt ny verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkring är att i stället för ett tjänstepensionsföretag eller tjänstepensionsförening starta ett försäkringsföretag eller en försäkrings- förening. Bedömningen är att de administrativa kostnaderna för att starta ett försäkringsföretag eller en försäkringsförening skulle bli högre. Tjänstepensionskassorna får ansöka om ombild- ning till försäkringsförening enligt försäkringsrörelselagen eller omvandling till tjänstepensionsförening enligt den nya lagen om tjänstepensionsföretag. Till dess att ett beslut med anledning av en tillståndsansökan har fått laga kraft, får en understödsförening tillämpa den upphävda lagen om under- stödsföreningar. De flesta tjänstepensionskassor kommer troligen inte att behöva renodla sin verksamhet på det sätt som kan bli aktuellt för i vart fall vissa försäk- ringsföretag. Bedömningen är att den ombildningsprocess som finns i försäkringsregleringen kan vara mer komplicerad och kostsam än den omvandlingsprocess som föreslås för att bli en tjänstepensionsförening. Konsekvenser för tjänstepensionskassorna relaterade till det förstärkta kapitalkravet – som inte är av administrativ karaktär – behandlas i avsnitt 17.5.4. De administrativa kostnaderna för tjänstepensionskassorna kommer att variera beroende på bl.a. kassans storlek och befintliga organisation. Vid en omvandling kommer tjänstepensionskassorna i grunden att möta samma slags administrationskostnader som försäkringsföretagen (se avsnitt 17.5.3). Utslaget per medlem kan de administrativa kostnaderna bli något högre för tjänstepensionskassorna, på grund av att kassorna generellt sett är mindre än försäkringsföretag. Vidare har tjänstepensionskassorna generellt mindre tillgångar under förvaltning än försäkringsföretagen och mindre organisationer, och torde därför i samband med en omvandling behöva anlita externa konsulter i större utsträckning än vad som är nödvändigt för försäkringsföretagen. De tjänstepensionskassor som väljer att ombilda sig till tjänstepensions- företag kommer att omfattas av betydligt mer omfattande regler om företagsstyrning än det som gäller enligt den upphävda lagen om understödsföreningar. Som nämns i avsnitt 17.3.2 är detta i huvudsak men inte endast en konsekvens av genomförandet av andra tjänstepensions- direktivet. Det införs generella krav på att ett tjänstepensionsföretag ska ha ett företagsstyrningssystem som säkerställer att företaget styrs på ett sunt och ansvarsfullt sätt samt att det ska finnas system, resurser och rutiner som möjliggör att verksamheten kan drivas med kontinuitet och i enlighet med gällande regler. Vidare ställs nu krav på att tjänstepensions- företagen ska ha vissa centrala funktioner för riskhantering, internrevision och regelefterlevnad samt en aktuariefunktion. Till skillnad från det som gällt för tjänstepensionskassorna ska ett tjänstepensionsföretag dessutom ha system för riskhantering och internkontroll samt upprätta och regelbundet se över olika styrdokument som rör verksamheten. Det införs även särskilda regler för uppdragsavtal som avser tjänstepensionsverk- samheten och krav på att tjänstepensionsföretagen regelbundet ska genomföra en risk- och solvensbedömning. Som också nämns i avsnitt 17.3.2kommer emellertid proportionalitetshänsyn tas till tjänstepensions- företag av mindre storlek och mer begränsad verksamhetsinriktning. Vidare finns stordriftsfördelar att hämta vid uppbyggnad av de centrala funktionerna, då det är möjligt att bygga upp funktioner som hanterar mer än ett av områdena riskhantering, internrevision, regelefterlevnad och aktuariell verksamhet. Om en tjänstepensionskassa väljer att inte omvandla sig till en tjänstepensionsförening måste kassan ombildas till en försäkringsförening eller träda i likvidation. Om ombildning sker till en försäkringsförening 2018/19:158 kommer kassan troligen att drabbas av något högre administrativa kostnader på grund av en mer komplicerad ombildningsprocess, jämfört med de administrativa kostnader som uppstår vid en omvandling till en tjänste- pensionsförening. Vidare är reglerna om företagsstyrning och risk- hantering mer omfattande i försäkringsrörelselagen. Förslaget innebär att försäkringsföretag har möjlighet att omvandla sig till tjänstepensionsföretag. Det finns tre huvudtyper av försäkringsföretag som kan komma i fråga för omvandling. –Försäkringsföretag som endast meddelar tjänstepensionsförsäkring med eventuella tilläggsförsäkringar i form av sjuk- och efterlevande- skydd samt vissa typer av gruppförsäkringar (redan renodlade företag). –Försäkringsföretag som endast meddelar tilläggsförsäkringar i form av sjuk- och efterlevandeskydd samt vissa typer av gruppförsäkringar (redan renodlade företag). –Försäkringsföretag som driver s.k. blandad verksamhet, dvs. de med- delar tjänstepensionsförsäkringar och övriga försäkringar eller tilläggs- försäkringar i form av sjuk- och efterlevandeskydd, vissa typer av gruppförsäkringar samt andra skadeförsäkringar (blandade företag). Gemensamt för de tre huvudtyperna av försäkringsföretag är att deras verksamhet måste vara förenlig med den nya regleringens krav på verksamheten för att företaget ska kunna få tillstånd att omvandlas. Centralt i det sammanhanget är kravet på att verksamheten i ett tjänste- pensionsföretag enbart ska bestå i tillhandahållande av tjänstepensions- försäkringar. För de företag som driver blandad verksamhet krävs en renodling av verksamheten för att företaget ska kunna omvandlas till ett Genom den nya lagen om tjänstepensionsföretag får företagen möjlighet att följa en för tjänstepensionsverksamhet särskilt anpassad reglering, men det kräver att verksamheten renodlas till att just omfatta sådan verksamhet som avser tjänstepensionsförsäkring. Den nödvändiga renodlingen av verksamheten kan t.ex. ske genom att företaget avyttrar sådan verksamhet som inte är tjänstepensionsförsäkring, vilket kan ske genom t.ex. överlåtelse av försäkringsbestånd till annat försäkringsföretag. Delning av företaget är en annan möjlighet. Beståndsöverlåtelser är en möjlighet för alla försäkringsföretag, men det finns vissa praktiska begränsningar. Även om företagen kan dela upp upparbetade överskott kan det vara komplicerat och kostsamt för företaget att säkerställa att försäkringstagarnas rätt i det överlåtande beståndet inte försämras samt att försäkringstagarnas rätt i det övertagande företaget inte försämras, vilket är krav för att få tillstånd för beståndsöverlåtelsen. Överlåtelser av delbestånd kan också medföra vissa skattekonsekvenser eftersom inkomstskattelagens regler om skatteneutralitet främst tar sikte på överlåtelse av hela försäkringsbestånd. Det är dock svårt att bedöma de skattemässiga konsekvenserna eftersom de utgår från respektive företags Det pågår också ett särskilt arbete i med att ta fram skatteregler för tjänstepensionsföretag och frågorna om behandlingen i skattehänseende av beståndsöverlåtelser ingår i det arbetet. Till skillnad från det som anges i promemorian anser regeringen att tjänstepensionsföretag under en övergångstid och i begränsad omfattning ska kunna behålla försäkringsbestånd som kan betraktas som en för tjänstepensionsföretag främmande verksamhet, se avsnitt 16.5. En sådan övergångsreglering minskar riskerna för verksamhetsskadliga regelverks- drivna avyttringar och de svårigheter och kostnader sådana kan vara förknippade med. Alternativet delning är endast tillgängligt för de försäkringsföretag som driver sin verksamhet i aktiebolagsform. De aktiebolagsrättsliga reglerna samspelar med de skattemässiga reglerna om delning (fission) som syftar till att uppnå skattemässig neutralitet och kontinuitet. Samma problematik som finns vid beståndsöverlåtelser avseende överskotts- hantering och att försäkringstagarnas rätt inte får försämras är även relevant vid delning. Delning av bestånd kan också medföra merkostnader i form av ”dubbla” organisationer, bemanningsproblematik samt ökade kostnader för mervärdesskatt. De kan också leda till utländsk skatt på investeringar utanför . Regler om delning saknas i lagen om ekonomiska föreningar, vilket innebär att ömsesidiga försäkringsföretag och försäkringsföreningar inte kan använda sig av denna form av renodling. I första hand får berörda företags högsta beslutande organ, dvs. förenings- eller bolagsstämma, göra bedömningen huruvida fördelarna med en anpassad reglering motiverar kostnaderna för en renodling av verksamheten. Utöver ovan beskrivna överlåtelser av försäkringsbestånd i syfte att renodla en verksamhet inför omvandling, anser regeringen – till skillnad från det som anges i promemorian – att det även ska vara möjligt att överlåta försäkringsbestånd från ett försäkringsföretag till ett tjänste- pensionsföretag (se avsnitt 11.1). En sådan möjlighet torde skapa ytter- ligare flexibilitet för företagen vilket underlättar de omstruktureringar som den nya regleringen för tjänstepensionsföretag sannolikt kommer att ge upphov till. Ökad flexibilitet möjliggörs av en grundläggande överensstämmelse mellan regelverken De erbjudna möjligheterna att röra sig fram och åter mellan företags- formerna försäkringsföretag och tjänstepensionsföretag, dvs. mellan försäkringsrörelselagen och den nya lagen om tjänstepensionsföretag – avseende såväl företagsomvandling som innehavsöverlåtelser – skapar en stor flexibilitet för berörda företag att anpassa sin verksamhet till förändrade omständigheter. Denna flexibilitet möjliggörs genom en i vissa delar grundläggande överensstämmelse mellan de båda regelverken. I första hand avses utgångspunkten att tjänstepension är en form av försäkring och att den föreslagna regleringen för tjänstepensionsföretag till sin uppbyggnad i hög grad motsvarar den som gäller för försäkrings- företag. En annan grundläggande överensstämmelse är att försäkrings- distributionsreglerna samordnas mellan de båda regelverken. Regeringens bedömning är därför att handlingsfriheten för företagen inte leder till några särskilda tillämpningssvårigheter eller till risker för nuvarande och framtida pensionärer. De administrativa kostnaderna för de försäkringsföretag som väljer att omvandla sig till tjänstepensionsföretag kommer att variera beroende på försäkringsföretagets storlek och befintliga organisation. Finansinspek- tionen föreslår i avgiftsrapporten att avgiften för att ansöka om omvand- ling från ett försäkringsföretag till ett tjänstepensionsföretag (eller vice versa) ska uppgå till . Till det kommer registreringsavgifter till . Den nya lagen om tjänstepensionsföretag innebär även att företagen måste studera det nya regelverket och genomföra utbildningsinsatser i organisationen. De nya kraven på beräkning av ett riskkänsligt kapitalkrav kan komma att kräva en del anpassningar av it-system. Här ska dock noteras att i vart fall vissa företag redan har gjort en del anpassningar till följd av kraven på förberedelser inför genomförandet av Solvens . Kostnaderna för systemanpassningar påverkas av vilken it-miljö företaget har . En del företag har relativt ålderdomliga it-system, medan de företag som har startats vanligtvis har mer moderna system. har avvaktat med att genomföra anpassningar av sina system eftersom det har funnits osäkerhet kring de slutliga regelkraven. De företagsstyrningsregler som föreslås för tjänstepensionsföretagen har i huvudsak utformats med de bestämmelser som gäller för försäkrings- företagen enligt försäkringsrörelselagen som förebild och bestämmelserna om företagsstyrning i andra tjänstepensionsdirektivet. Försäkringsföretag som driver verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkring och följer övergångsregleringen följer bestämmelserna i försäkrings- rörelselagen avseende företagsstyrning. Företagsstyrningsreglerna i den nya lagen om tjänstepensionsföretag överensstämmer i stort med mot- svarande bestämmelser i . Vissa mindre skillnader kommer dock att gälla till följd av att andra tjänstepensionsdirektivet i vissa avseenden är mer långtgående än Solvens II-direktivet. Detta leder bl.a. till att för tjänstepensionsföretagen kommer fler personer att omfattas av lämplighetskraven och ett större antal uppdragsavtal kommer att behöva anmälas till . När det gäller lämplighetskraven för styrelseledamöter och verk- ställande direktör för tjänstepensionsföretagen anser dock regeringen, till skillnad från det som anges i promemorian, att det i likhet med försäk- ringsrörelselagens krav är personernas individuella kompetens som ska beaktas. De individuella krav som ställs kan utifrån ett proportionalitets- perspektiv komma att skilja sig åt beroende på tjänstepensionsföretagets storlek och inriktning av verksamhet (se avsnitt 9.6.3). Detta borde skapa en större enhetlighet mellan de berörda regelverken avseende denna typ av bedömningar. I de flesta fall torde dock i stort sett samma företagsstyrningsregler gälla Prop. 2018/19:158 för tjänstepensionsföretagen som för försäkringsföretagen även om be- stämmelserna finns på olika nivåer; för tjänstepensionsföretagen i lag och föreskrifter som meddelats med stöd av ett bemyndigande, medan de för försäkringsföretagen finns i försäkringsrörelselagen och Solvens II- förordningen. Detta gäller exempelvis för reglerna om ersättningspolicy och investeringsriktlinjer. I samband med en omvandling kan företaget behöva genomföra ändringar av sitt företagsnamn. Det innebär att trycksaker, broschyrer, avtal m.m.kan behöva uppdateras i de fall hela namnet används. Ett omvandlat företag kan behöva informera olika avtals- och samarbetspartners om ändrad företagskategori. De administrativa kostnaderna för en omvandling ska ses som en helhet, eftersom det är svårt att uppskatta kostnaderna för varje delmoment för sig. De administrativa kostnaderna bör också ställas i relation till verk- samheten i övrigt. Om ett försäkringsföretag med en balansomslutning på exempelvis uppskattar sina kostnader för en omvand- ling till och har 2,5 miljoner kunder, innebär det en kostnad på per kund första året. Om hälften av kostnaderna avser investeringar av engångskaraktär i it-system, innebär det en framtida kostnad på per kund och år. Om kostnaden uppskattas till under samma förutsättningar uppgår de initiala kost- naderna till per kund och år och de framtida kostnaderna till per kund och år. 17.5.4 Konsekvenser av det nya riskkänsliga kapitalkravet Det föreslås en förstärkt solvensreglering genom införande av ett nationellt Till skillnad från det som anges i promemorian anser regeringen att det riskkänsliga kapitalkravet ska utgöra den minsta storlek på kapitalbasen som krävs för att tjänstepensionsföretaget med 97 procents sannolikhet ska ha tillgångar som täcker värdet av åtagandena gentemot försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringar (se avsnitt 8.5.1). konfidensnivån bestäms alltså till . Enligt en fördjupad analys som nu gjorts motsvarar denna konfidensnivå kapitalbehovet enligt dagens Eftersom det riskkänsliga kapitalkravet förväntas motsvara kapital- behovet enligt dagens trafikljusmodell, som tillämpas av försäkrings- företag som följer övergångsregleringen samt av tjänstepensionskassorna, förväntas införandet av det riskkänsliga kapitalkravet inte få några större