prop · H60376 · 2019-03-19 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:76 om fyrstegsprincipen Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som har gjort i rapporten inom planeringen av transportinfrastruktur – tillämpas den på avsett sätt? (RiR 2018:30). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledningen av rapporten. Ärendet och dess beredning .............................................................. Den stegvisa prövningen av olika åtgärder......................... Det trafikslagsövergripande perspektivet ........................... Underlaget för åtgärdsval ................................................... Underlag för åtgärdsval till nationell plan .......................... Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning har granskat arbete med att tillämpa den så kallade fyrstegsprincipen inom planeringen av investeringar i transportinfrastruktur. Granskningen redovisas i rapporten inom planeringen av transportinfrastruktur – tillämpas den på avsett sätt? (RiR 2018:30), se bilagan. Syftet med granskningen var att undersöka om fyrstegsprincipen tillämpas på avsett sätt i åtgärdsplanering och i de åtgärdsvalsstudier som genomförs. överlämnade rapporten till regeringen . Ärendet har beretts inom . har granskat arbete med att tillämpa den så kallade fyrstegsprincipen inom planeringen av investeringar i transportinfrastruktur. Regeringen har uttalat att den formella fysiska planeringen bör föregås av en förberedande studie som innebär en förutsättningslös trafikslagsövergripande analys med tillämpning av fyrstegsprincipen. beskriver att benämner dessa studier för åtgärdsvalsstudier (ÅVS). övergripande slutsats är att regeringens och styrning inte stödjer ett trafikslagsövergripande arbetssätt. menar att regeringen i flera avseenden behöver förtydliga hur ska arbeta med fyrstegsprincipen, och att behöver utveckla arbetssättet med ÅVS:erna för att åstadkomma mer kostnadseffektiva investeringar inom transportsektorn. 2.1Den stegvisa prövningen av olika åtgärder har granskat om ÅVS:er innehåller en systematisk prövning av olika åtgärder i enlighet med fyrstegsprincipen. konstaterar i sin granskning att ÅVS:erna uppfyller principen om att åtgärder som prövas klassificeras i enlighet med fyrstegsprincipen och att tanken om fyrstegsprincipen därmed satt avtryck i arbetet med åtgärdsval. menar dock att den stegvisa processen behöver utvecklas i ett antal avseenden för att uppfylla statsmakternas intentioner om en stegvis prövning av åtgärder. noterar att en prövning av de åtgärder som klassas som steg 1-åtgärder saknas i ungefär hälften av ÅVS:erna, det vill säga prövar inte alla fyra stegen i alla ÅVS:er. noterar vidare att man inte alltid prövar mindre kostsamma lösningar på ett problem innan dyrare lösningar prövas. Enligt bedömning ses de mindre kostsamma åtgärderna snarare 2018/19:76 som ett komplement till dyrare åtgärder än som en lösning på problemet som studeras. gör bedömningen att saknar tillräckliga förutsättningar för att tillämpa steg 1-nivån i fyrstegsprincipen. Detta är enligt en följd av att de allra flesta steg 1-åtgärder inte är användbara för att lösa enskilda brister som identifierats i ÅVS:erna och att inte heller har mandat att genomföra och finansiera mindre steg 1-åtgärder. anser att regeringen inte har preciserat hur ska arbeta med den stegvisa processen på steg 1-nivå och i vilken grad steg 1-lösningar är önskvärda i större omfattning. menar att detta gäller särskilt som med tiden har fått allt större anslag av statsmakterna för att kunna genomföra dyra investeringar som främst hör hemma på steg 4-nivån. konstaterar att ett trafikslagsövergripande perspektiv, som innebär att fyrstegsprincipen ska tillämpas för alla trafikslag, är uppfyllt i den meningen att gör ÅVS:er inom alla trafikslag. redogör dock för att det trafikslagsövergripande perspektivet också innebär att åtgärdsval ska prövas förutsättningslöst så att lösningen kan finnas inom olika trafikslag. Enligt är bristbeskrivningar sällan utformade så att detta görs. bedömning är att bristerna i de allra flesta fall anses finnas på vägen eller järnvägen i fråga. Enligt är det då svårt att arbeta med öppna problemformuleringar av det slag som krävs för ett trafikslagsövergripande angreppssätt. Att bristbeskrivningarna är snävt formulerade gäller enligt i särskilt hög grad för järnvägsområdet. nämner att uppgett att det finns argument för detta, då järnvägen är ett slutet system där brister av teknisk karaktär är vanligare, men enligt betyder detta att fyrstegsprincipen är mindre styrande för järnvägsprojekt. bedömning är att fyrstegsprincipen i lika hög grad kan användas vid analyser av brister i järnvägssystemet som för vägar, men att analyserna kan behöva göras på en högre nivå, med en nationell överblick över hela systemet. Sammantaget gör bedömningen att det trafikslagsövergripande perspektivet inte fått tillräckligt genomslag inom organisation och att regeringen inte gett tillräcklig vägledning kring hur begreppet trafikslagsövergripande ska tolkas i praktiken. konstaterar att bristbeskrivningarna i ÅVS:erna genomgående har en koppling till de transportpolitiska målen. menar att med detta uppfylls statsmakternas syfte om att de åtgärder som beslutas ska bidra till att de transportpolitiska målen uppnås. beskriver hur brutit ner de transportpolitiska målen till sex så kallade leveranskvaliteter, varav tre – bristande säkerhet, bristande kapacitet och bristande användbarhet (tillgänglighet) – är de vanligaste bristerna i ÅVS:erna. Övriga tre leveranskvaliteter – punktlighet, robusthet samt miljö och hälsa – anges enligt sällan som huvudbrister. menar att leveranskvaliteterna inte är anpassade för att analysera brister på operativ nivå och att flera av dem överlappar varandra, och anser därför att behöver utveckla arbetet med leveranskvaliteterna. gör vidare bedömningen att information saknas i de flesta ÅVS:er för att möjliggöra bedömningar av allvaret i den redovisade bristen eller de redovisade bristerna. Anledningen till detta är enligt att inte tagit fram tillräckligt utvecklade referensvärden, men också att de referensvärden som finns tillgängliga inom myndigheten inte utnyttjas i tillräcklig omfattning. bedömer att konsekvensen blir att det är svårt att avgöra om det är de mest allvarliga bristerna som utreds vilket leder till att det också är svårt att bedöma om det är de mest kostnadseffektiva åtgärderna som slutligen föreslås och genomförs. Enligt är det få ÅVS:er som innehåller kvantitativa samhällsekonomiska beräkningar som stöd för åtgärdsvalet. noterar dock att de flesta ÅVS:er innehåller en kvalitativ bedömning av nyttorna och en grov kostnadsindikation, något som bedömer som tillräckligt i normalfallet. efterlyser dock kvantitativa beräkningar av olika alternativ när det gäller större och dyrare åtgärder där dessa ställs mot billigare i enlighet med fyrstegsprincipen. menar att har bra förutsättningar för att göra sådana samhällsekonomiska beräkningar med de utvecklade effektsamband och beräkningsmodeller som finns. bedömer att kvaliteten på kostnadsbedömningarna i ÅVS:erna ibland är otillfredsställande. ser två förklaringar till detta, dels otillräckliga rutiner för kunskapsöverföring mellan de som genomför åtgärderna till de som planerar dem, dels att allt fler kostnadsbedömningar görs av konsulter. noterar här en risk för att tappar kompetens avseende kostnadsbedömningar i tidigt skede för olika typer av åtgärder. Andra kvalitetsbrister i ÅVS:erna är enligt att de inte alltid utmynnar i tydliga förslag till åtgärder samt att närmare hälften av alla ÅVS:er inte innehåller något förslag till finansiering. noterar att det inte heller alltid framgår om åtgärdsförslagen är ett underlag för beslut i nationell plan för transportinfrastruktur, en länsplan eller andra typer av beslut. Eftersom olika aktörer kan ha ansvar för att finansiera och genomföra åtgärderna är det enligt viktigt att dokumentationen kring detta förbättras. efterlyser också, för åtgärder av underhållskaraktär, ytterligare beskrivningar av hur föreslagna åtgärder förhåller sig till aktuell underhållsplan. lyfter att en förklaring till att sådana beskrivningar saknas i de flesta ÅVS:er är att projektledarna som ansvarar för framtagandet av ÅVS:erna inte på ett enkelt sätt kan hämta in den relevanta informationen från ansvariga delar av och menar att kunskapsöverföringen inom organisationen behöver förbättras. 2018/19:76 sammantagna bild är att behöver förbättra kvaliteten på ÅVS:erna, dels genom att renodla studien som ett underlag för åtgärdsval, dels genom att åstadkomma en jämnare och mer enhetlig kvalitet. 2.4Underlag för åtgärdsval till nationell plan har granskat ett urval av de projekt med en byggstart som finns med i den nationella trafikslagsövergripande planen för transportinfrastrukturen för perioden –2029. noterar att ibland baserar åtgärdsval till den nationella planen på ett äldre underlagsmaterial, framtaget med annan metodik där fyrstegsprincipen enligt bedömning inte har varit tydligt vägledande. anser därför att det finns skäl att ställa samma krav på aktualitet för såväl ÅVS:er som för samlade effektbedömningar () när dessa utgör underlag för åtgärdsval till den nationella planen. •Riksrevisionen rekommenderar regeringen och att överväga att i högre grad låta nationellt framtagna bristanalyser och prioriteringar på systemnivå utgöra en utgångspunkt för den tidiga planeringen av investeringar i transportinfrastruktur. •Riksrevisionen rekommenderar regeringen att förtydliga hur ska arbeta med första steget i fyrstegsprincipen. Detta mot bakgrund av att det finns få sådana steg 1-åtgärder som råder över. •Riksrevisionen rekommenderar vidare regeringen att förtydliga vad som menas med att ska genomföra en stegvis prövning vid åtgärdsval. Detta mot bakgrund av att har iakttagit att billigare åtgärder huvudsakligen ses som komplement till dyrare åtgärder, snarare än som alternativ. •Riksrevisionen rekommenderar också regeringen att förtydliga vad som mer konkret menas med att tänkbara åtgärder ska prövas med ett trafikslagsövergripande anslag. Detta mot bakgrund av att granskning visar att beskriver bristerna utifrån den specifika vägen eller järnvägen, vilket försvårar ett bredare synsätt. •Riksrevisionen rekommenderar slutligen regeringen att säkerställa att ställer samma krav på aktualitet för ÅVS:er som för , när dessa utgör underlag för åtgärdsval. Det gäller särskilt för underlag som ligger till grund för åtgärdsval till den nationella planen. uppger att de känner till att bedriver ett utvecklingsarbete som är kopplat till ÅVS:erna. har granskningen visat på flera kvalitetsproblem och lämnar därför rekommendationer till inför det fortsatta arbetet. •Riksrevisionen rekommenderar att utveckla en tydligare precisering av begreppet brist, som är ett centralt begrepp vid åtgärdsval. Det saknas en tydlig koppling mellan transportpolitiska mål, kostnadseffektivitet, leveranskvaliteter och operativa bristbegrepp i de enskilda fallen. Bättre interna verktyg, referensvärden och leveranskvaliteter behöver utvecklas för att bristbegreppet ska kunna fungera bra som grund för åtgärdsval. •Riksrevisionen rekommenderar också att överväga att modifiera ÅVS-metodiken så att de huvudalternativ till åtgärdspaket som ställs mot varandra mer speglar stegen 2–4 i fyrstegsprincipen. Ett förslag kan exempelvis formuleras inom ramen för befintlig infrastruktur, ett annat inom ramen för en begränsad utbyggnad och eventuellt ett ytterligare som förutsätter nybyggnation. På så sätt skulle möjliga lösningar på steg 2- eller 3-nivån kunna utgöra alternativ till dyra steg 4-lösningar, och inte som komplement. •Riksrevisionen rekommenderar vidare att höja kvaliteten på ÅVS:erna, så att de genomgående kan fungera som ett bra underlag för åtgärdsval. Bristbeskrivningar bör så långt det är möjligt redovisas med referensvärden, så att allvaret i bristen framgår. Använd kvantitativa samhällsekonomiska beräkningar som stöd för åtgärdsvalet om det rör sig om större projekt. Ett entydigt förslag till åtgärdsval och förslag till finansiering bör alltid redovisas. Vidare bör det finnas en beskrivning av hur de föreslagna åtgärderna förhåller sig till den aktuella underhållsplanen. •Riksrevisionen rekommenderar slutligen att utveckla en bättre kunskapsöverföring internt inom , dels mellan de som genomför och de som planerar åtgärderna, dels mellan åtgärdsplanerare och underhållsansvariga. Detta skulle öka möjligheten att både göra goda kostnadsbedömningar och välja goda åtgärder. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning. Regeringen instämmer i bedömning om att processen för åtgärdsvalsstudier (ÅVS:er) behöver förbättras i en del avseenden för att ge underlag av högre kvalitet, detta för att uppnå regeringens uttalade syfte med en planering 2018/19:76 utifrån fyrstegsprincipen, att ge en god hushållning med både ekonomiska medel och naturresurser samt att nå en hållbar samhällsutveckling. Fyrstegsprincipen innebär att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis enligt följande. •Det första steget innebär att överväga åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. •Det andra steget innebär att överväga åtgärder som medför ett mer effektivt utnyttjande av befintlig infrastruktur. •Det tredje steget innebär att vid behov överväga begränsade ombyggnationer. •Det fjärde steget innebär att, om behovet inte kan tillgodoses i de tre tidigare stegen, överväga nyinvesteringar eller större ombyggnadsåtgärder. Regeringen noterar att menar att fyrstegsprincipen satt ett avtryck i arbetet med åtgärdsval. Regeringen noterar också att granskning ger bilden av att ÅVS är en bra arbetsform och att de förbättringsförslag som lämnas därför i första hand rör tillämpningen av metodiken och inte själva metoden i sig. Regeringen vill i sammanhanget förtydliga att såväl initiativtagare till som utförare av en ÅVS kan vara , en kommun, en region eller en annan aktör, men som regeringen uppfattar det omfattar granskning enbart de ÅVS:er som ansvarat för. Regeringen instämmer i att det ibland kan finnas ett behov av att göra nationella bristanalyser för att få underlag för trafikslagsövergripande prioriteringar på systemnivå. Detta är också något som inlett ett arbete kring. gör bedömningen att steg 1-åtgärder sällan är användbara för att eliminera lokala brister i transportinfrastrukturen och rekommenderar regeringen att förtydliga hur ska arbeta med första steget av fyrstegsprincipen och vad som avses med en stegvis prövning. Regeringen kan instämma i att mindre steg 1-åtgärder sällan ensamt kan eliminera brister i den lokala transportinfrastrukturen, men vill poängtera att de tillsammans med andra åtgärder kan ge goda effekter och det faktum att de kan ha en annan utförare och finansiär än ska inte exkludera dem från att omfattas av ÅVS:erna. Vad gäller mer generella steg 1-åtgärder som skatter, avgifter m.m. instämmer regeringen i beskrivning av att beslut om sådana, med något undantag, ligger utanför mandat. Regeringen vill dock påpeka att det inte finns några formella hinder för att analysera och föreslå även denna typ av åtgärder. Dessa analyser bör dock i flertalet fall snarare göras på systemnivå än separat för enskilda lokala brister. Vad gäller den stegvisa prövningen håller regeringen med om att de fyra stegen ska prövas stegvis och övervägas var för sig. För att identifiera effektiva lösningar, ge en god hushållning med såväl ekonomiska medel som naturresurser samt nå en hållbar samhällsutveckling ska mindre omfattande åtgärder alltid övervägas noggrant innan dyrare lösningar övervägs. har regeringen varit tydlig med att en effektiv lösning på ett specifikt problem i transportsystemet kan innefatta åtgärder från flera av fyrstegsprincipens steg. Regeringen noterar att konstaterar att ett trafikslags- övergripande perspektiv i planeringen är uppfyllt i den meningen att ÅVS:er genomförs inom alla trafikslag. Regeringen delar inte Riks- revisionens iakttagelse att regeringens styrning inte stödjer ett Regeringen är tydlig i såväl förord- ningen (2010:185) med instruktion för som i uppdrags- direktiv till att den långsiktiga planeringen av transport- infrastrukturen ska utgå från ett trafikslagsövergripande förhållningssätt. senaste direktiven till för åtgärdsplaneringen för plan- perioden –2029 (N2017/02312/TIF m.fl.) finns även krav på att ska redovisa hur fyrstegsprincipen och ett trafikslags- övergripande perspektiv har tillämpats i förslagen till planer. hanget är det dock viktigt att påpeka att alla trafikslag inte behöver ingå i varje ÅVS, men regeringen anser att det är viktigt att se hur olika åtgärder förhåller sig till varandra och det ska alltid övervägas att tillämpa ett systemperspektiv eller ett trafikslagsövergripande perspektiv. sammanhanget poängteras att de så kallade leveranskvaliteterna inte är regeringens konkretisering av de transportpolitiska målen, utan Trafik- verkets interna verktyg. Regeringen är tydlig i såväl instruk- tion som i uppdragsdirektiv till att myndigheten ska verka för att de transportpolitiska målen nås. Regeringens uppfattning är att leveranskvaliteterna inte omfattar de transportpolitiska målen i sin helhet, exempelvis omfattas inte perspektiven ”samhällsekonomisk effektivitet”, ”långsiktig hållbarhet” eller ”hela landet”, vilka ingår i det övergripande rekommenderar regeringen att säkerställa att Trafik- verket ställer samma krav på aktualitet för såväl ÅVS:er som för Samlade effektbedömningar (), när dessa utgör underlag för åtgärdsval. Regeringen konstaterar att ÅVS:er och har olika syften och tas fram vid olika tillfällen i den fysiska och den strategiska, ekonomiska pla- neringsprocessen och att det därmed inte är självklart att samma aktuali- tetskrav bör gälla. En bedömning bör dock göras av om någon viktig för- utsättning för åtgärdsvalet enligt ÅVS:en förändrats innan beslut tas att gå vidare med en åtgärd. ÅVS:er, som föregår den fysiska planerings- processen, syftar till att identifiera olika alternativa lösningar på en brist i transportsystemet och landa i ett förslag till lösning, medan ska beskriva effekterna av de åtgärder som identifierats som aktuella att gå vidare med och behöver vara uppdaterade och jämförbara vid exempelvis tillfället för åtgärdsplanering som är en del av den strategiska, ekonomiska Planeringen av den statliga transportinfrastrukturen har långa ledtider och planeringssystemet har genomgått flera förändringar under den senaste tioårsperioden, något som även lyfter fram. beskriver är ÅVS-metodiken relativt ny, den har utveck- lats, och utvecklas fortfarande, kontinuerligt . konstatera att flera av de förbättringsförslag som lämnar till överensstämmer med det identifierat i egna översyner och ligger också i linje med vad regeringen konstaterat. pågår därför, vilket också nämner, ett stort utvecklingsarbete kring arbetssätt och systemstöd för skedet från behov och brist till åtgärd som bland annat omfattar framtagande av nationella 2018/19:76 bristanalyser på systemnivå och förbättrat arbetssätt för ÅVS:er. Regeringen ser positivt på att de rekommendationer som lämnat till kan tas om hand i detta arbete. Regeringen vill särskilt lyfta vikten av kostnadsbedömningar av god kvalitet liksom betydelsen av att så långt som möjligt använda kvantitativa bedömningar av nyttor och kostnader som stöd för val av effektiva åtgärder. Därtill behövs goda kvalitativa beskrivningar av de nyttor och kostnader som inte kan bedömas kvantitativt. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser granskning är ett viktigt bidrag i arbetet med att utveckla ÅVS-metodiken. Regeringen konstaterar att redan påbörjat ett omfattande utvecklingsarbete vad gäller arbetssätt och systemstöd kring ÅVS och myndigheten avser att se över detta utifrån rekommendationer. Regeringen ser positivt på detta utvecklingsarbete och avser att följa det noga. Regeringen anser att har tillräckliga direktiv kring hur fyrstegsprincipen samt ett trafikslagsövergripande perspektiv ska vara vägledande i arbetet med den nationella planeringen av infrastrukturinvesteringar. I de fall regeringen ser behov av ytterligare justeringar avser regeringen att återkomma. Regeringen ser därför inga skäl att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av rekommendationer. Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad. Fyrstegsprincipen inom planeringen av transportinfrastruktur −tillämpas den på avsett sätt? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-501-5 rir 2018:30 omslagets originalfoto: per tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 1 1 - 1 4 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 1 6 6 1 R I R 2 0 1 8 : 3 0 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Fyrstegsprincipen inom planeringen av transportinfrastruktur – tillämpas den på avsett sätt? har granskat hur den så kallade fyrstegsprincipen tillämpas inom den nationella planeringen av investeringar i transportinfrastruktur. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Ämnessakkunniga och enhetschefen har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N F Y R S T E G S P R I N C I P E N I N O M P L A N E R I N G E N A V T R A N S P O R T I N F R A S T R U K T U R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund och motiv till granskning Den övergripande planeringen av transportinfrastruktur i De långsiktiga ekonomiska ramarna för Tillämpas intentionerna bakom fyrstegsprincipen? Undersöks alla fyra stegen i ÅVS:erna? Varför finns så få steg 1-åtgärder i ÅVS:erna? Tillämpas ÅVS:er i alla trafikslag? Är bristbeskrivningarna snävt beskrivna? ÅVS:er som underlag för åtgärdsval Är bristerna redovisade på ett tydligt sätt och kopplade till statsmakternas mål? Finns väl genomförda kostnads- och nyttobedömningar? Är åtgärdsförslagen i ÅVS:erna tydliga? Fyrstegsprincipen i den nationella planen Hur ofta är ÅVS:er underlag för prioriteringar i nationella planen? Vart tar ÅVS:erna vägen? Frågeformulär – fyrstegsprincipen inom ÅVS R I K S R E V I S I O N E N F Y R S T E G S P R I N C I P E N I N O M P L A N E R I N G E N A V T R A N S P O R T I N F R A S T R U K T U R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat arbete med att tillämpa den så kallade fyrstegsprincipen inom planeringen av investeringar i transportinfrastruktur. investerar staten i ny infrastruktur på transportområdet. Alla investeringar som beslutas och bedöms kosta mer än redovisas i en tolvårig nationell plan för transportinfrastruktur som revideras . Beslut om investeringsprojekt ska föregås av en prövning som kallas fyrstegsprincipen. Den innebär att tänkbara åtgärder ska prövas stegvis. Det första steget innebär att man ska undersöka om det går att lösa en identifierad brist genom att minska eller förändra efterfrågan.