prop · H7039 · 2019-09-24 00:00:00 — stå klart att åtminstone sanktioner som har påförts den eller de personer i familjen som au pairen har ingått au pair-avtalet med bör beaktas vid tillämpningen av den nu aktuella avslagsgrunden. Vid bedömningen av om det finns skäl att underlåta att tillämpa avslags- grunden trots att värdenheten har påförts sanktioner ska proportionalitets- principen tillämpas, vilket innebär att samtliga omständigheter i det enskilda fallet ska beaktas (se artikel 20.4). Omständigheter som kan vara av betydelse vid prövningen är bl.a. vilken tid som har förflutit sedan värdenheten påfördes sanktionen och hur allvarlig den överträdelse som lett till sanktionen har varit. Det bör också beaktas om det har varit fråga om upprepade förseelser. Är det t.ex. fråga om en mindre allvarlig engångsföreteelse kan det finnas skäl att avstå från att tillämpa avslags- Det är givetvis förenat med svårigheter att, som är inne på, vid prövningen ha ett fullständigt underlag beträffande t.ex. om den arbetsgivare, myndighet, organisation eller värdfamilj som utlänningen har ingått avtal med har påförts sanktioner. Ur det perspektivet ser rege- ringen positivt på det arbete som bedrivs hos Migra- tionsverket med att få tillgång till nödvändiga uppgifter för prövningen från bl.a. . Som regeringen återkommer till i avsnitt 15.2 kom- mer det också att finnas en möjlighet att återkalla utlänningens tillstånd, om verket får reda på sådan besvärande information först efter tillstånds- prövningen. Bristande uppfyllelse av rättsliga skyldigheter En ansökan om uppehållstillstånd får enligt artikel 20.2.a avslås om en värdenhet, eller ett organ som ansvarar för volontärprogram, en tredje part som påtar sig ansvar för elever, en värdfamilj eller organisation som förmedlar au pairer inte har uppfyllt sina rättsliga skyldigheter beträffande social trygghet, skatter, arbetstagares rättigheter eller arbetsvillkor. Ett beslut att avslå en ansökan på denna grund ska fattas med beaktande av de särskilda omständigheterna i fallet och med respekt för proportionalitets- principen (se artikel 20.4). Om det i ett ärende framkommer uppgifter om att värdenheten inte har uppfyllt sina rättsliga skyldigheter beträffande social trygghet, skatter, arbetstagares rättigheter eller arbetsvillkor kan det finnas anledning att närmare överväga om förutsättningarna för ett uppehållstillstånd finns eller om ansökan bör avslås. En bestämmelse som anger att en ansökan om uppehållstillstånd får avslås om den värdenhet, t.ex. den arbetsgivare, myndighet eller organisation som utlänningen ingått avtal med, eller värd- familjen inte har uppfyllt sina rättsliga skyldigheter beträffande social trygghet, skatter, arbetstagares rättigheter eller arbetsvillkor bör därför införas i det nya kapitlet i utlänningslagen. Det måste i varje enskilt fall göras en bedömning av samtliga relevanta omständigheter. Till exempel bör beaktas hur allvarliga bristerna är hos värdenheten och om det handlar om återkommande brister. En ansökan om uppehållstillstånd får enligt artikel 20.2.b avslås, i tillämpliga fall, om de anställningsvillkor som följer av nationell rätt eller kollektivavtal eller praxis i den berörda medlemsstaten inte uppfylls av den värdenhet som kommer att anställa tredjelandsmedborgaren. Ett beslut att avslå en ansökan på denna grund ska fattas med beaktande av de särskilda omständigheterna i fallet och med respekt för proportionalitetsprincipen (se artikel 20.4). Det är väsentligt att de utlänningar som omfattas av direktivet och som ingått ett avtal med en värdenhet i inte kommer i ett sämre läge i fråga om anställningsvillkor än vad som gäller för övriga personer på den svenska arbetsmarknaden. Enligt de allmänna bestämmelserna om arbets- kraftsinvandring får lönen, försäkringsskyddet och övriga anställnings- villkor inte vara sämre än vad som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen (6 kap. 2 § första stycket 2 UtlL). Det uppställs däremot inte något uttryckligt krav på att villkoren ska överens- stämma med nationell rätt. Att villkoren ska överensstämma med praxis inom yrket eller branschen måste dock även anses innefatta att villkoren överensstämmer med tillämplig svensk rätt och de regler som en arbets- givare på den svenska arbetsmarknaden ska följa. Vissa av de person- kategorier som kommer att kunna beviljas uppehållstillstånd enligt de nya 2019/20:9 reglerna kan anses vara i ett anställningsförhållande men kommer att, som Kammarrätten i och är inne på, vara undan- tagna från kravet på arbetstillstånd. Det innebär att dessa personers anställ- ningsvillkor inte kommer att prövas enligt de allmänna bestämmelserna om arbetskraftsinvandring i 6 kap. UtlL. För att säkerställa att de personer som omfattas av direktivets bestämmelser och som kan anses vara i ett anställningsförhållande inte särbehandlas och utnyttjas på den svenska arbetsmarknaden, bör en ansökan om uppehållstillstånd kunna avslås om i det enskilda fallet bedömer att de villkor som anges i de avtal som ska bifogas en ansökan inte motsvarar de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Regeringen föreslår, i enlighet med promemorian, därför att en sådan bestämmelse ska införas i det nya kapitlet i utlänningslagen. Det bedöms inte vara nödvändigt att ange särskilt att anställningsvillkoren ska överensstämma med nationell rätt. Inte heller anser regeringen att det finns något behov av att, som och är inne på, förtydliga t.ex. hur branschpraxis ska fastställas. Den närmare innebörden av avslagsgrunden bör i stället överlämnas till rättstillämp- ningen att avgöra, varvid tillämpningen och tolkningen av liknande, befintliga regler i utlänningslagen (se t.ex. 6 kap. 2 § första stycket 2 UtlL) torde kunna tjäna som vägledning. lyfter fram att en prövning av anställningsvillkoren, även efter en proportionalitetsbedömning, kan få konsekvenser för t.ex. au pairer vars anställningsförhållanden är specifika och kanske inte helt i linje med anställningsvillkoren för en person som anställs för att utföra hus- hållsarbete. Enligt regeringens mening bör det emellertid vara möjligt att jämföra en au pairs anställningsvillkor med andra au pairers – och inte endast hushållsarbetares – anställningsvillkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis. Den föreslagna bestämmelsen bedöms därför inte leda till några särskilda tillämpningssvårigheter i detta avseende. Skäl att ifrågasätta avsikten med vistelsen En ansökan om uppehållstillstånd får, enligt artikel 20.2.f, avslås om medlemsstaten har bevis eller allvarliga och objektiva skäl för att fastställa att tredjelandsmedborgarens vistelse skulle avse andra ändamål än de för vilka han eller hon ansöker om inresa och vistelse. Syftet med denna grund för avslag är att medlemsstaterna ska ha möjlighet att bekämpa missbruk och felaktig användning av de förfaranden som anges i direktiven (skäl 41). Ett beslut att avslå en ansökan på denna grund ska fattas med beaktande av de särskilda omständigheterna i fallet och med respekt för proportionalitetsprincipen (se artikel 20.4). Om det vid prövningen av ansökan om uppehållstillstånd finns grundad anledning att anta att utlänningen har för avsikt att resa in och vistas i av andra skäl än de som uppges i ansökan bör ha möjlighet att avslå ansökan. Det kan exempelvis röra sig om att en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd i på andra grunder än de som anges i direktivet och då fått avslag på sin ansökan eller att tidigare tillstånd har återkallats av någon anledning. Regeringen före- slår därför att en bestämmelse som innebär att uppehållstillstånd får vägras om det finns grundad anledning att anta att utlänningen har för avsikt att vistas i av andra skäl än dem som ansökan avser ska införas i det nya kapitlet i utlänningslagen. En sådan bestämmelse bör kunna tillämpas, vilket efterfrågas av Ambassaden i , t.ex. i ett ärende om uppe- hållstillstånd för studier inom högre utbildning om det framstår som sannolikt att syftet med vistelsen inte är att genomföra studier. Värdenheten har inrättats för att underlätta inresa En ansökan om uppehållstillstånd får enligt artikel 20.2.d avslås om värd- enheten har inrättats eller drivs huvudsakligen för att underlätta inresa för tredjelandsmedborgare som omfattas av direktivet. Ett beslut att avslå en ansökan på denna grund ska fattas med beaktande av de särskilda omständigheterna i fallet och med respekt för proportionalitetsprincipen (se artikel 20.4). Med värdenhet avses i direktivet ett forskningsorgan, en utbildning, en utbildningsanstalt, en organisation som ansvarar för ett volontärprogram eller en enhet som tar emot praktikanter (artikel 3.14). Det är i och för sig inte troligt att en forskningshuvudman, en utbildning, annan utbildningsanstalt eller en godkänd organi- sation inom Europeisk volontärtjänst har inrättats eller drivs i syfte att underlätta inresa för de personer som omfattas av direktivet. Däremot kan det inte uteslutas att det skulle kunna finnas organisationer eller andra enheter som har inrättats för detta ändamål. För att förhindra missbruk av direktivets bestämmelser bör därför en ansökan om uppehållstillstånd kunna avslås om det finns indikationer på att en organisation som utlän- ningen ingått avtal med huvudsakligen har inrättats eller drivs i syfte att underlätta inresa för utlänningen. En sådan grund för att avslå en ansökan om uppehållstillstånd bör därför införas i det nya kapitlet i utlännings- lagen. Värdenheten bedriver inte någon ekonomisk verksamhet En ansökan om uppehållstillstånd får, enligt artikel 20.2.e, i tillämpliga fall, avslås om värdenhetens verksamhet avvecklas eller har avvecklats enligt nationell insolvensrätt eller det inte bedrivs någon ekonomisk verksamhet. Ett beslut att avslå en ansökan på denna grund ska fattas med beaktande av de särskilda omständigheterna i fallet och med respekt för proportionalitetsprincipen (se artikel 20.4). Som anges ovan avses med direktivets definition av värdenhet att det rör sig om forskningsorgan, läroanstalter för högre utbildning, utbildningsanstalter, organisationer som ansvarar för ett volontärprogram eller en enhet som tar emot praktikanter. Om det vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd för de personkategorier som omfattas av direktivet framkommer uppgifter om att värdenhetens verksamhet har upphört eller håller på att avvecklas eller det inte längre bedrivs någon ekonomisk verksamhet bör det i de flesta fall vara uteslutet att bevilja ett uppehållstillstånd. Det bör därför införas en bestämmelse som anger att en ansökan får avslås om värdenheten håller på att avvecklas eller har avvecklats eller om värdenheten inte bedriver någon ekonomisk verksamhet. Om verksamheten håller på att avvecklas eller har avvecklats anger direktivet att avslagsgrunden endast får tillämpas om avvecklingen sker enligt nationell insolvensrätt. Med det sistnämnda torde för svensk del 2019/20:9 avses att verksamheten avvecklas genom en konkurs. En näringsverk- samhet kan visserligen avvecklas på andra sätt än genom en konkurs. Till exempel kan en enskild firma avregistreras och ett aktiebolag eller handelsbolag likvideras. Eftersom dessa andra sätt som verksamheten kan avvecklas på inte i grunden är insolvensrättsliga bör de dock inte omfattas av avslagsgrunden. Direktivet kräver även i detta fall att en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet görs. Ett skäl att underlåta att tillämpa avslagsgrunden skulle t.ex. kunna vara att företaget är helt nystartat och att det står klart att ekonomisk verksamhet kommer att bedrivas för forskningen, studierna inom högre utbildning, praktiken eller volon- tärarbetet. I artikel 20.3 anges att om en tredjelandsmedborgare ansöker om inresa och vistelse för att ingå ett anställningsförhållande i en medlemsstat får den staten kontrollera huruvida tjänsten kan besättas med landets egna medborgare eller andra unionsmedborgare, eller med tredjelandsmed- borgare som lagligen vistas i den medlemsstaten. Denna punkt ska tilläm- pas utan att det påverkar principen om unionsföreträde. I samband med att nya regler för arbetskraftsinvandring infördes i avskaffades den då gällande ordningen med s.k. myndig- hetsbaserad arbetsmarknadsprövning. ska i stället arbetsgivarens bedömning av om det i det enskilda fallet finns ett behov av att rekrytera arbetskraft från tredjeland vara utgångspunkten vid handläggningen av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd (prop. 2007/08:147 s. 25). Det saknas anledning att frångå denna ordning när det gäller uppehållstillstånd för de personer som ansöker om tillstånd enligt student- och forskar- direktivet. Möjligheten som ges enligt direktivet i denna del bör därför inte utnyttjas. 15.2Grunder för att återkalla eller inte förlänga ett uppehållstillstånd 15.2.1Tvingande grunder för att återkalla eller neka förlängning av ett uppehållstillstånd Regeringens förslag: Ett uppehållstillstånd för forskning, studier inom högre utbildning, praktik med anknytning till högre utbildning, volon- tärarbete inom ramen för Europeisk volontärtjänst eller au pair-arbete ska återkallas och en förlängning av tillståndstiden för forskning eller studier inom högre utbildning ska vägras om –förutsättningarna för att bevilja tillståndet i fråga inte är uppfyllda, –tillståndet har förvärvats på ett bedrägligt sätt, –ett bevis om tillståndet har förfalskats eller ändrats i något av- seende, eller –utlänningen vistas i av andra skäl än dem som tillståndet beviljades för. Ett uppehållstillstånd efter slutförd forskning eller slutförda studier ska återkallas om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa. Regeringens bedömning: Möjligheten enligt direktivet att återkalla ett tillstånd eller neka förlängning av tillståndstiden på grund av att värdenheten inte är godkänd är inte relevant för svensk del. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian lämnas inte något förslag om att ett uppehållstillstånd efter slutförd forskning eller slutförda studier ska åter- kallas om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna har inte några syn- punkter på promemorians förslag och bedömning. önskar ett förtydligande av hur återkallelsereglerna förhåller sig till utlän- ningslagens allmänna bestämmelser om återkallelse. Förvaltningsrätten i ifrågasätter om det är motiverat att införa bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd i det föreslagna nya 5 b kap. UtlL och inte i 7 kap. UtlL där frågor om återkallelse behandlas i övrigt. efterfrågar en analys av förslaget i förhållande till ratifi- cerade . Skälen för regeringens förslag och bedömning: I artikel 21.1 anges de obligatoriska grunderna för återkallelse av uppehållstillstånd för forskning, studier inom högre utbildning, praktik med anknytning till högre utbildning, volontärarbete eller au pair-arbete. I artikeln anges även de tvingande grunderna för att inte förlänga ett sådant uppehållstillstånd. Grunderna motsvarar i huvudsak de som gäller för avslag på en ansökan enligt artikel 20. Enligt artikeln ska ett tillstånd återkallas eller inte förlängas om utlänningen inte längre uppfyller de allmänna villkoren i artikel 7 eller de särskilda villkoren i artiklarna 8, 11–14, 16 eller 18. Ett tillstånd ska också återkallas och förlängning vägras om de uppvisade tillstånden eller hand- lingarna har förvärvats på ett bedrägligt sätt, förfalskats eller ändrats i 2019/20:9 något avseende. Bestämmelser om att ett uppehållstillstånd ska återkallas och att tillståndstiden inte får förlängas i dessa situationer bör därför tas in i det nya kapitlet i utlänningslagen. Med att tillståndstiden inte får för- längas avses, på motsvarande som gäller för t.ex. ICT-tillstånd enligt 6 b kap. 11 § andra stycket UtlL, att de nu aktuella grunderna för att avslå en förlängningsansökan är tvingande. Enligt artikel 21.1 d ska ett uppehållstillstånd återkallas och en ansökan om förlängning av uppehållstillstånd avslås om det framkommer att utlänningen vistas i landet för andra ändamål än de som låg till grund för tillståndet. För att uppfylla direktivets krav i denna del bör en bestämmelse med denna innebörd införas i utlänningslagens nya kapitel. Det kan t.ex. handla om att en utlänning som beviljats uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning avslutat sina studier för att i stället arbeta. Enligt direktivet ska ett tillstånd återkallas eller inte förlängas om medlemsstaten endast tillåter inresa via en godkänd värdenhet och denna enhet inte är godkänd. I avsnitt 18.7 görs bedömningen att möjligheten enligt direktivets artikel 15 att föreskriva ett godkännandeförfarande för läroanstalter för högre utbildning, utbildningsanstalter, organisationer som ansvarar för ett volontärprogram eller enheter som tar emot praktikanter inte bör utnyttjas. Bestämmelserna om att avslå en ansökan om förläng- ning av tillståndstiden eller återkalla ett tillstånd om värdenheten inte är godkänd är därmed inte relevanta för svensk del. I direktivet finns det inte några obligatoriska bestämmelser om när ett uppehållstillstånd efter slutförd forskning eller efter slutförda studier ska återkallas. Det innebär bl.a. att det inte finns någon särskild regel om att ett sådant tillstånd ska återkallas om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa. Medlemsstaterna får dock återkalla ett sådant tillstånd om villkoren, bl.a. att utlänningen inte ska anses utgöra ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa, för tillstånd är uppfyllda (artikel 25.8). En förut- sättning för att bevilja en utländsk student eller forskare inresa är dessutom att han eller hon inte utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa (se avsnitt 8.8). Mot bakgrund av detta samt att med- lemsstaterna har ett ansvar för att upprätthålla lag och ordning och för att skydda den inre säkerheten (jfr artikel 72 i EUF-fördraget), föreslår rege- ringen att det införs en bestämmelse som innebär att ett uppehållstillstånd efter slutförd forskning eller efter slutförda studier ska återkallas om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa (jfr även prop. 2017/18:108 s. 58). Förvaltningsrätten i ifrågasätter om det är lämpligt att bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd införs i det nya kapitlet i utlänningslagen, och inte i 7 kap. UtlL där frågor om återkallelse behand- las i övrigt. Vidare undrar hur de föreslagna reglerna om återkallelse förhåller sig till de som finns i 7 kap. UtlL. Som regeringen tar upp i avsnitt 6 bedöms det som mest lämpligt att ta in de nationella bestämmelser som genomför student- och forskardirektivet i ett nytt kapitel i utlänningslagen. Detta gäller även direktivets bestämmelser om återkallelse och förlängning av tillstånd. De bestämmelser som tas in i det nya kapitlet kommer att utgöra en särreglering i förhållande till utlän- ningslagens allmänna bestämmelser. Det innebär att om det finns regler i det nya kapitlet för en viss situation, t.ex. återkallelse av tillstånd, ska dessa Prop. 2019/20:9 tillämpas. beklagar att det i promemorian saknas en genomgång av förslagen i förhållande till internationella åtagan- den enligt ratificerade . gör bedöm- ningen att flera av förslagen i promemorian är förenliga med av ratificerade konventioner, men att det finns skäl till ytterligare analys i några delar, t.ex. i fråga om möjligheten att återkalla ett ICT-tillstånd. Enligt regeringens uppfattning har det i lagstiftningsärendet inte fram- kommit några omständigheter som medför att det på grund av innehållet i är aktuellt att överväga att inte fullt ut genomföra direktivet. 15.2.2Fakultativa grunder för att återkalla eller neka förlängning av ett uppehållstillstånd Regeringens förslag: Ett uppehållstillstånd för forskning, studier inom högre utbildning, praktik med anknytning till högre utbildning, volon- tärarbete inom ramen för Europeisk volontärtjänst eller au pair-arbete får återkallas och en förlängning av tillståndstiden för forskning eller studier inom högre utbildning får vägras om värdenheten –har blivit påförd en sanktion för att ha haft en utlänning anställd utan nödvändiga tillstånd, –har blivit påförd en sanktion för att ha lämnat oriktiga uppgifter till ledning för en myndighets beslut om skatt eller avgift och uppgifterna rör redovisning avseende arbete, eller –inte har uppfyllt sina rättsliga skyldigheter beträffande social trygg- het, skatter, arbetstagares rättigheter eller arbetsvillkor. Ett uppehållstillstånd får också återkallas och en förlängning av tillståndstiden vägras om –anställningsvillkoren är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen, –värdenheten som utlänningen ingått avtal med huvudsakligen har inrättats eller drivs för att underlätta inresa för utlänningen, eller –värdenheten håller på att avvecklas eller har avvecklats genom en konkurs eller om värdenheten inte bedriver någon ekonomisk verksam- het. Ett uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning får återkallas och en förlängning av tillståndstiden får vägras om utlänningen inte har gjort godtagbara framsteg i sina studier. Ett uppehållstillstånd efter slutförd forskning eller slutförda studier får återkallas om förutsättningarna för tillståndet är upp- fyllda, i andra fall än om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa. Regeringens bedömning: Direktivets krav att medge att den som beviljats uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning får ansöka om att bli antagen av en annan läroanstalt föranleder inte någon författningsåtgärd. Möjligheten att neka förlängning av tillståndstiden på grund av s.k. arbetsmarknadsprövning bör inte utnyttjas. heten att återkalla ett tillstånd eller neka förlängning om de tidsfrister som gäller för tillträde till ekonomisk verksamhet inte iakttas av den studerande är inte relevant för svensk del. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås det även att uppehållstillstånd ska få återkallas eller förlängning vägras om det finns grundad anledning att anta att utlänningen har för avsikt att vistas i av andra skäl än dem som ansökan avser. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna har inte några synpunkter på promemorians förslag eller bedömning. , och anser att det finns anledning att se över kravet på godtagbara framsteg i studierna. Skälen för regeringens förslag och bedömning Grunder för att återkalla ett tillstånd eller neka förlängning I artikel 21.2 anges fakultativa grunder för återkallelse av tillstånd eller beslut att inte förlänga ett uppehållstillstånd. Dessa motsvarar i huvudsak de fakultativa grunderna för avslag i artikel 20.2. Ett beslut att återkalla en ansökan eller att avslå en ansökan om förlängning av ett tillstånd ska fattas med beaktande av de särskilda omständigheterna i fallet och med respekt för proportionalitetsprincipen (artikel 21.7). Enligt artikel 21.2 a får ett tillstånd återkallas och en ansökan om för- längning nekas om värdenheten, ett organ som ansvarar för volontär- program, en tredje part som påtar sig ansvar för elever, värdfamilj eller en organisation som förmedlar au pairer inte har uppfyllt sina rättsliga skyl- digheter beträffande social trygghet, skatter, arbetstagares rättigheter eller arbetsvillkor. Enligt artikel 21.2 b får ett tillstånd, i tillämpliga fall, återkallas och en ansökan om förlängning nekas om de anställningsvillkor som följer av nationell rätt, kollektivavtal eller praxis i den berörda medlemsstaten inte uppfylls av den värdenhet eller den värdfamilj som anställt tredjelandsmedborgaren.