prop · H603158 · 2019-09-04 00:00:00 — Sådana beslut fattas normalt vid stämma i företaget i fråga och omgärdas därför av formella krav som det kan ta tid att tillgodose. En förlängning av tidsfristen kan i ett sådant läge vara ett handlingsalternativ som ökar möjligheterna att återställa kapitalbasen. Hur prövningen ska ske i detalj när det gäller förlängning av tidsfristen och längden på förlängningen, varken kan eller bör regleras i lag. Det är tillräckligt att det i den nya lagen om tjänstepensionsföretag anges att vid prövningen särskilt ska beakta i vilken grad den bristande uppfyllelsen av det riskkänsliga kapitalkravet beror på för- hållanden som står utanför tjänstepensionsföretagets kontroll och om tjänstepensionsföretaget skäligen kunde förväntas räkna med att de för- hållandena skulle föreligga. I likhet med det som gäller enligt försäkringsrörelselagen för försäkringsföretag i fråga om solvenskapitalkravet (18 kap. 13 § första stycket 4), men till skillnad från det utredningen föreslår, bör brister i upp- fyllelsen av det riskkänsliga kapitalkravet i förlängningen kunna leda till återkallelse av tillståndet för ett tjänstepensionsföretag. Därigenom fram- går att det är allvarligt om det riskkänsliga kapitalkravet inte uppfylls. Det bör därför uttryckligen anges i den nya lagen om tjänstepensionsföretag att får återkalla tillståndet för ett tjänstepensions- företag om företaget inte inom de tidsfrister som gäller har vidtagit sådana åtgärder för att åter uppfylla det riskkänsliga kapitalkravet som finns an- givna i en åtgärdsplan, i förekommande fall efter ändringar till följd av ett föreläggande från . Detsamma bör gälla om ett tjänste- pensionsföretag inte upprättar och överlämnar en åtgärdsplan inom två- månadersfristen. Återkallelse av tillståndet ska alltså inte vara obligatorisk för det fall det riskkänsliga kapitalkravet inte uppfylls. Det betyder, precis som enligt motsvarande bestämmelse i försäkringsrörelselagen, att Finansinspek- tionen inte som utgångspunkt bör återkalla tillståndet i de aktuella fallen (prop. 2015/16:9 s. 392). Liksom enligt försäkringsrörelselagen bör i de nu aktuella fallen kunna välja att i stället för att återkalla tillståndet meddela en varning, om det bedöms tillräckligt. Det bör inte i den nya lagen om tjänstepensionsföretag närmare regleras vilka åtgärder som ett tjänstepensionsföretag kan eller ska ange i en plan för att åter uppfylla det riskkänsliga kapitalkravet, inte heller i övrigt vad 2018/19:158 planen ska innehålla. Vilka åtgärder som är aktuella varierar mellan före- tag, mellan situationer och över tiden. För företag som har bestämmelser om uttaxeringsrätt i sin bolagsordning eller sina stadgar, ingår beslut om uttaxering bland de åtgärder som står till buds, beroende på lydelsen av bolagsordningen eller stadgarna i fråga. Som nämns ovan torde det i många fall handla om omallokeringar i tillgångsportföljen, dvs. att mer riskfyllda tillgångar ersätts med mindre riskfyllda. Liksom enligt försäkringsrörelselagen bör regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om innehållet i en åtgärdsplan. Genom föreskrifter på lägre nivå än lag kan det då preciseras hur en åtgärdsplan ska vara utformad. Det gagnar förutsebarheten för tjänstepensionsföretagen och gör det därmed lättare att ta fram åtgärds- planer inom de trots allt förhållandevis snäva tidsramar som kommer att råda när det riskkänsliga kapitalkravet inte uppfylls. Förlängd tidsfrist vid synnerligen ogynnsamma Regeringens förslag: Om ett tjänstepensionsföretags bristande upp- fyllelse av det riskkänsliga kapitalkravet beror på synnerligen ogynn- samma marknadsförhållanden som företaget inte skäligen kunde för- väntas räkna med, ska genom ett eller flera beslut få förlänga tidsfristen för återhämtning med sammanlagt högst . Ett tjänstepensionsföretag ska under en sådan tidsfrist regelbundet ge in en lägesrapport till om vilka åtgärder som har vidtagits och i vilken mån det riskkänsliga kapitalkravet åter uppfyllts. ska i samband med beslut om förlängd tidsfrist besluta hur ofta rapporten ska ges in. Inspektionen ska då särskilt beakta tiden för förlängning av tidsfristen. En lägesrapport ska inte ges in Om en lägesrapport visar att det inte har skett några väsentliga fram- steg med att åter uppfylla kravet från det att bristen konstaterades fram till dess att rapporten gavs in, ska besluta att den förlängda tidsfristen ska upphöra att gälla. avstå från att fatta ett sådant beslut om det finns särskilda skäl. Utredningen behandlar inte frågan. Remissinstanserna tar inte upp frågan. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt promemorians förslag ska en lägesrapport ges in . I promemorian föreslås inte att ska få avstå från att besluta att den förlängda tidsfristen ska upphöra att gälla. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Svensk Försäkring påpekar att det kan inträffa situationer där ett ogynnsamt marknadsförhållande fortsätter att försämras och att det därför inte är möjligt att visa väsent- Det är då inte rimligt att ska dra in den Myndigheten bör ges en större flexibilitet i ett så ansträngt läge. Även Kåpan Pensioner anser att förslaget inte är utformat på ett rimligt sätt. Regleringen syftar till att hantera en situation Prop. 2018/19:158 där en ogynnsam marknadsutveckling innebär att ett flertal tjänste- pensionsföretag hamnar under det lagstiftade riskbaserade kapitalkravet. Enligt Kåpan Pensioner innebär kravet på väsentliga förbättringar och att inte får ge utökad dispens att betydande försäljningar av riskfyllda tillgångar är det enda alternativet. Förslaget innebär ett i stort sett förutsägbart procykliskt agerande av de stora tjänstepensionsföretagen och en ökad känslighet för den svenska kapitalmarknaden i samband med externa kriser. Situationen kan utnyttjas både av finansiella aktörer och andra verksamheter för att störa den finansiella stabiliteten. Förslaget kan därför medföra en betydande risk för både den svenska ekonomin och de långsiktiga tjänstepensionsnivåerna. Enligt Kåpan Pensioner bör Finans- inspektionen i stället få ett tydligt mandat att medge dispens från kraven i lagstiftningen för att stabilisera situationen vid synnerligen ogynnsamma marknadsförhållanden. Möjligheten till dispens bör inte tidsbestämmas utan ses som en helhet inom ramen för uppgiften att i en sådan situation hantera den finansiella stabiliteten i . Även Försäkring, , och anser att det föreslagna kravet på väsentliga framsteg varje tremånadersperiod är olämpligt. Bolagen påpekar att de ekonomiska krissituationer som utlöser en förlängd tidsfrist kan kvarstå under tidsrymder som vida överstiger periodiciteten för lägesrapporte- ringen. Det föreslagna kravet på väsentliga framsteg kommer att tvinga fram ett kortsiktigt agerande av tjänstepensionsföretagen som direkt motverkar syftet med den förlängda tidsfristen. Som alternativ reglering föreslår de att får en möjlighet att återkalla den för- längda fristen om ett företag , , underlåter att vidta de åtgärder som under rådande marknadsförhållanden är möjliga och lämpliga för att åter uppfylla det riskkänsliga kapitalkravet. Skälen för regeringens förslag I andra tjänstepensionsdirektivet finns det inte något riskkänsligt kapital- krav. Därmed finns det inte heller några bestämmelser om följderna av att ett sådant kapitalkrav inte uppfylls. har enligt försäkringsrörelselagen (18 kap. 5 §) möj- lighet att förlänga tidsfristen för försäkringsföretagen att återställa kapital- basen så att solvenskapitalkravet – det riskkänsliga kapitalkravet enligt samma lag – åter uppfylls. Tidsfristen kan förlängas . För att en sådan förlängning ska få beslutas krävs att Eiopa har meddelat att det föreligger exceptionella förhållanden. Vidare krävs att dessa excep- förhållanden påverkar ett företag som har fått ett föreläggande av att upprätta en åtgärdsplan och vidta åtgärder för att åter uppfylla solvenskapitalkravet (18 kap. 4 § FRL). Ett försäkringsföretag som får tidsfristen förlängd på grund av att det föreligger exceptionella förhållanden ska ge in en läges- rapport om vilka åtgärder som har vidtagits och i vilken mån solvens- 2018/19:158 kapitalkravet åter uppfylls (18 kap. 5 § andra stycket FRL). Om läges- rapporten visar att det inte har skett några väsentliga framsteg med att åter uppfylla solvenskapitalkravet, ska besluta att den förlängda tidsfristen ska upphöra att gälla (18 kap. 5 § tredje stycket FRL). Ovan nämnda bestämmelser i försäkringsrörelselagen om förlängning av tidsfristen (18 kap. 5 §) genomför i svensk rätt motsvarande bestäm- melser i Solvens II-direktivet (artikel 138.4, se prop. 2015/16:9 s. 384– 386). I direktivet anges att exceptionellt svåra förhållanden föreligger om den finansiella situationen för försäkrings- och återförsäkringsföretag som utgör en betydande del av marknaden eller berörda försäkringsklasser allvarligt eller negativt påverkas av ett eller flera kursfall på de finansiella marknaderna som är oförutsett, kraftigt och tvärt, förhållanden med ihållande låga räntor eller katastrofer med stora efterverkningar. För de försäkringsföretag som omfattas av övergångsbestämmelserna (punkt 2 i övergångsbestämmelserna till lagen [2015:700] om ändring i försäkringsrörelselagen [2010:2043]) finns inte några bestämmelser om ett riskkänsligt kapitalkrav, och därför inte heller några bestämmelser om tidsfrister för att avhjälpa bristande uppfyllelse av ett sådant kapita- lkrav. Detsamma gäller för tjänstepensionskassor. Längre frist för återhämtning vid synnerligen ogynnsamma marknadsförhållanden Det bör införas en möjlighet att medge avsevärt längre tidsfrister för tjänstepensionsföretag att återställa kapitalbasen i vissa allvarliga kris- lägen än de tidsfrister som föreslås i avsnitt 13.2.3. I annat fall finns det risk för att tjänstepensionsföretag tvingas till omfattande omdispositioner i sina tillgångsportföljer i ett krisläge, då tillgångspriserna kan vara starkt nedpressade. I en verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkringar, med mycket lång placeringshorisont, kan sådana regelverksdrivna försäljningar allvarligt skada solvensen i tjänstepensionsföretagen och därefter försvaga eller förstöra deras förmåga att placera i annat än låg- avkastande tillgångar. För att det ska bli aktuellt att medge en längre tidsfrist bör det dock krävas förhållanden som mycket tydligt avviker från det som är normalt på de marknader – för placeringar i t.ex. obligationer, aktier och fastigheter –där tjänstepensionsföretag är verksamma. Tjänstepensionsföretag ska bedriva ett proaktivt riskhanteringsarbete och ska därför ha beredskap att klara av de flesta tänkbara negativa scenarier. är beredskapen inför negativa scenarier en kostnads- och avkastningsfråga. Intresset av effektiv förvaltning av tjänstepensionskapitalet medger inte hur stor försiktighet i riskhanteringen som helst. Den förlängda tidsfristen bör mot denna bakgrund kunna tillgripas vid synnerligen ogynnsamma marknadsförhållanden. Med detta uttryck avses bl.a. sådana förhållanden som särskilt tvära och oväntade kursfall, lång- variga lågräntelägen och katastrofer (se artikel 138.4 i Solvens II-direk- tivet). Även andra situationer som är att jämställa med de nämnda bör dock kunna föranleda beslut om en längre tidsfrist. Av ordet synnerligen framgår att det ska handla om undantagsfall. Ytterst måste innebörden uttolkas i rättstillämpningen. Eftersom det riskkänsliga kapitalkrav som föreslås för tjänstepensions- företag är ett krav som ska införas i nationell rätt utan att det finns något motsvarande krav i unionsrätten kan det inte ankomma på Eiopa att avgöra om det föreligger synnerligen ogynnsamma marknadsförhållanden eller inte. Beslut om förlängd tidsfrist med anledning av att det föreligger sådana förhållanden bör därför fattas av . Möjligheten till en längre tidsfrist på grund av synnerligen ogynnsamma marknadsförhållanden ska inte belöna företag som investerat sina till- gångar utan tillräcklig aktsamhet eller som inte varit tillräckligt vaksamma i sin riskhantering. Om möjligheten ska tillämpas ska det handla om situationer då en väl fungerande företagsstyrning inte skulle ha varit till någon hjälp för att undvika brist i uppfyllelsen av det riskkänsliga kapital- kravet. Därför bör det krävas för en förlängd tidsfrist att de synnerligen ogynn- samma marknadsförhållandena varit sådana att tjänstepensionsföretaget inte skäligen kunde förväntas räkna med dem. Det kravet bör, som berörs ovan, ses i ljuset av bestämmelserna om företagsstyrning. Om företags- styrningssystemet fungerat väl och tjänstepensionsföretaget likväl inte förutsåg ett negativt scenario av det svåra slag som behandlas, då talar det för att förhållandena var sådana att tjänstepensionsföretaget inte skäligen kunde förväntas räkna med dem. När det sedan gäller tiden för en förlängning av tidsfristen vid synner- ligen ogynnsamma marknadsförhållanden, bör återigen långsiktigheten i en verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkringar beaktas, samt svårig- heterna i att återställa en solvens som urholkats till följd av hastiga omplaceringar i ett krisläge. Enligt försäkringsrörelselagen kan tidsfristen för att åter uppfylla solvenskapitalkravet förlängas , om det föreligger exceptionella förhållanden (18 kap. 5 §). Den tidsfristen gäller för all typ av försäkringsrörelse, både skade- och livförsäkrings- rörelse, dvs. både för sådan försäkringsrörelse som är mer kortsiktig till sin natur och för den som är mer långsiktig. Förlängning av tidsfristen för att återställa kapitalbasen i ett tjänste- pensionsföretag bör med ledning av dessa överväganden kunna ske . Förlängning bör, liksom den ordinarie tidsfristen som inte kräver synnerligen ogynnsamma marknadsförhållanden, kunna ske genom ett eller flera beslut av , så länge tidsfristen sammanlagt inte förlängs . Efter mönster från försäkringsrörelselagen föreslås i promemorian att tjänstepensionsföretag som medgetts förlängd tidsfrist ska ge in en läges- rapport till . Enligt promemorians förslag ska dra in den förlängda tidsfristen om inlämnade lägesrapporter visar att inga väsentliga framsteg skett med att åter uppfylla det riskkänsliga kapitalkravet. Flera remissinstanser är kritiska mot förslaget och hänvisar bl.a. till att rådande marknadsförhåll- anden kan göra det svårt att visa väsentliga framsteg . Regeringen anser att det, i enlighet med förslaget i promemorian, bör införas krav på att tjänstepensionsföretag ska lämna in regelbundna läges- rapporter för att en tät uppföljning ska kunna ske av de aktuella företagen. För att tillse att företagen arbetar aktivt med att återställa kapitalbasen bör rapporteringskravet också kombineras med ett krav på att de regelbundet ska uppvisa väsentliga framsteg. Regeringen anser dock, i likhet med flera 2018/19:158 remissinstanser och till skillnad från det som föreslås i promemorian, att det inte är lämpligt med ett generellt krav på att väsentliga framsteg ska rapporteras in . Vid synnerligen ogynnsamma marknads- förhållanden ska enligt förslaget få möjlighet att för- länga tidsfristen upp till . Under sådana svåra förhållanden är det inte ändamålsenligt att kräva väsentliga framsteg så ofta som . Ett krav på kvartalsvis rapportering i dessa situationer riskerar i stället, som Försäkring m.fl. påpekar, att tvinga fram ett kortsiktigt agerande från tjänstepensionsföretagen. Regeringen anser där- för att bör fastställa i varje enskilt fall hur ofta läges- rapporten ska ges in. Detta bör ske i samband med beslut om att förlänga tidsfristen för att åter uppfylla det riskkänsliga kapitalkravet. Vid pröv- ningen av hur ofta lägesrapportering ska ske bör sär- skilt beakta hur lång den förlängda tidsfristen är. Tidsperioden för att upp- visa väsentliga framsteg bör alltså framför allt fastställas med hänsyn till de rådande marknadsförhållandena. Enligt regeringens uppfattning bör årsvis lägesrapportering kunna vara aktuellt i vissa särskilt allvarliga kris- lägen. Under alla förhållanden bör rapportering inte ske med kortare intervall än . Regeringen anser, i likhet med det som föreslås i promemorian, att ska åläggas att dra in den förlängda tidsfristen om de regelbundna lägesrapporterna visar att det inte har skett några väsentliga framsteg med att åter uppfylla det riskkänsliga kapitalkravet. Eftersom de aktuella bestämmelserna om förlängd tidsfrist kommer att tillämpas i all- varliga krissituationer bör dock , som bl.a. Svensk Försäkring och Kåpan Pensioner förordar, ges viss möjlighet till flexi- bilitet utifrån situationen i det enskilda fallet. Huvudregeln bör vara att ska besluta om att den förlängda tidsfristen ska upp- höra att gälla om det inte har gjorts väsentliga framsteg, men myndigheten bör kunna avstå från att fatta ett sådant beslut om det finns särskilda skäl. Vad som utgör särskilda skäl får ytterst avgöras i rättstillämpningen. Det bör dock exempelvis kunna handla om att marknadsläget är sådant att det inte rimligen kan krävas att tjänstepensionsföretaget uppvisar väsentliga framsteg. Därmed får möjlighet att beakta huruvida ett tjänstepensionsföretag har vidtagit möjliga och lämpliga åtgärder för att åter uppfylla det riskkänsliga kapitalkravet under rådande marknads- förhållanden, vilket Försäkring m.fl. förordar. Ingripande om minimikapitalkravet eller Regeringens förslag: Om ett tjänstepensionsföretag inte uppfyller minimikapitalkravet eller garantibeloppet, ska företaget inom en månad från det att bristen upptäcktes upprätta en finansiell saneringsplan med åtgärder för att åter uppfylla minimikapitalkravet eller garantibeloppet från samma tidpunkt, och överlämna planen till Företaget ska vidta de åtgärder som anges i en Om anser att åtgärderna i en finansiell sanerings- plan är otillräckliga, ska inspektionen förelägga företaget att göra de ändringar i planen som enligt inspektionens mening krävs för att före- taget, om planen följs, från det att bristen upptäcktes åter ska uppfylla minimikapitalkravet eller garantibeloppet. Om det är lämpligt, ska genom ett eller flera beslut få förlänga tidsfristen med sammanlagt högst . Vid prövningen av om förlängning ska ske och när tiden för en förlängning fastställs, ska särskilt beakta i vilken grad den bristande uppfyllelsen av minimikapitalkravet eller garantibeloppet beror på förhållanden som stått utanför tjänstepensionsföretagets kontroll och om företaget skäligen kunde förväntas räkna med dem. ska återkalla ett tjänstepensionsföretags tillstånd om företaget inte uppfyller minimikapitalkravet eller garantibeloppet och företagets finansiella saneringsplan, trots ett föreläggande att ändra den, är uppenbart otillräcklig, eller om företaget inte från den tidpunkt då företaget inte längre uppfyllde minimikapitalkravet eller garantibeloppet har vidtagit de åtgärder som finns angivna i en finansiell saneringsplan, i förekommande fall efter ändringar till följd av ett föreläggande från . Återkallelse av tillståndet ska också ske om ett tjänstepensionsföretag inte i rätt tid upprättar och lämnar in någon finansiell saneringsplan. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om innehållet i en finansiell saneringsplan. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Enligt utredningens förslag ska förelägga ett tjänste- pensionsföretag vars kapitalbas understiger ett schablonmässigt kapital- krav att upprätta en plan för att återställa en tillfredsställande finansiell ställning och överlämna planen till inspektionen för godkännande. Vidare ska förelägga ett tjänstepensionsföretag eller dess styrelse att upprätta och för godkännande överlämna en plan för skyndsamt återställande av kapitalbasen, om företagets kapitalbas understiger garanti- beloppet eller en tredjedel av det schablonmässigt beräknade kapital- kravet. Om ett tjänstepensionsföretag inte inom angiven tid har vidtagit åtgärderna i en godkänd plan för att återställa en tillfredsställande finan- siell ställning eller en plan för att skyndsamt återställa kapitalbasen, ska få återkalla tjänstepensionsföretagets tillstånd. Det ska dock inte vara någon skyldighet för inspektionen att återkalla tillståndet. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Svensk Försäkring anser att frågan om för- längning av återställandetider enbart bör avgöras utifrån vad som bäst kan säkerställa redan intjänade förmåner och framtida utbetalningar till de försäkrade och andra ersättningsberättigade. Bedömningen av om tids- fristerna ska kunna förlängas kan inte göras beroende av orsaken till att ett kapitalkrav inte uppfylls eftersom det skulle motverka syftet att skydda de försäkrade. Även Försäkring, , och anser att utgångspunkten för bedömningen av om tidsfrister ska förlängas ska vara möjligheten att på bästa sätt tillvarata de ersättningsberättigades intressen. Enligt de fyra remissinstanserna tycks förslaget utgå från att företag där 2018/19:158 det funnits brister i företagsstyrningen inte ska ges tillgång till förlängda tidsfrister. Det blir en slags culpabedömning som i första hand inte drabbar ledningen utan de personer som är ersättningsberättigade i företaget. Skälen för regeringens förslag Enligt andra tjänstepensionsdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att deras behöriga myndigheter får påföra administrativa sanktioner och andra åtgärder som är tillämpliga på alla överträdelser av de nationella bestäm- melser som genomför direktivet (artikel 48.2). Medlemsstaterna ska även vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de tillämpas. Medlemsstaterna ska också säkerställa att deras administrativa sanktioner och andra åtgärder är effektiva, proportionella och avskräckande. Enligt försäkringsrörelselagen gäller att ska förelägga ett försäkringsföretag som inte uppfyller minimikapitalkravet, eller ett kapitalkrav som gäller sedan företaget helt eller delvis meddelats undantag från den lagen, att inom en månad då bristen konstaterades upp- rätta en finansiell saneringsplan och överlämna planen för godkännande (18 kap. 8 §). Den finansiella saneringsplanen ska innehålla åtgärder som företaget ska vidta för att från den dag då bristen konstaterades åter uppfylla minimikapitalkravet eller det kapitalkrav som gäller sedan företaget helt eller delvis meddelats undantag. Om ett försäkringsföretag från den tidpunkt då företaget inte längre uppfyllde minimikapitalkravet, eller ett kapitalkrav som gäller sedan företaget helt eller delvis meddelats undantag från försäkrings- rörelselagen, inte har vidtagit de åtgärder som finns angivna i en godkänd finansiell saneringsplan, ska återkalla företagets till- stånd. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om innehållet i en finansiell saneringsplan (18 kap. 28 § 3 FRL). De försäkringsföretag som omfattas av övergångsbestämmelserna (punkt 2 i övergångsbestämmelserna till lagen [2015:700] om ändring i försäkringsrörelselagen [2010:2043]) ska tillämpa äldre bestämmelser, dvs. i fråga om ingripanden 16 kap. FRL i lydelsen före . ska förelägga ett försäkringsföretag eller dess styrelse att upprätta en plan för att återställa en tillfredsställande finansiell ställning och överlämna planen till inspektionen för godkännande, om företagets kapitalbas understiger solvensmarginalen, det schablonmässigt beräknade kapitalkrav som motsvarar det föreslagna minimikapitalkravet (16 kap. 5 § första stycket FRL i lydelsen före ).