prop · H60380 · 2019-04-09 00:00:00 — Det saknas ett tydligt huvudmannaskap av tillsyn av premiepensionen. Ansvaret för tillsynen är fördelat mellan och . har inte ansvar för tillsyn men har ansvar för att förvaltningen sker kostnadseffektivt. Det görs ingen löpande utvärdering av kostnadseffektiviteten. anser att borde följa avgifter och kostnader för fonderna , samt överväga att utveckla indikatorer som speglar till exempel avgiftsförändringar eftersom det kan underlätta medvetna placeringsbeslut. Resultaten från beteendeforskningen i fråga om hur människor väljer när det gäller pensionssparande visar att många sparare inte är intresserade av finansiella val. De låter därför bli att välja, låter sig ledas eller riskerar att göra ganska extrema val. Det väcker frågan om huruvida informationsansvar ska sluta vid att presentera byggstenarna för en genomtänkt analys av kostnadseffektiviteten, eller om myndigheten även ska presentera själva analysen. Granskningen tyder på oklar ansvarsfördelning mellan myndigheter om tillsynen av fondaktörerna på fondtorget, och på att myndigheternas verktyg för att åstadkomma en kostnadseffektiv förvaltning behöver förstärkas. kan konstatera att det varken ryms inom eller tillsyn att granska eller bedöma huruvida näringsverksamheten på fondtorget bedrivs på ett kostnadseffektivt sätt. vill även lyfta fram att utländska fonder inte står under tillsyn. Det innebär att mer än hälften av fonderna på fondtorget undantas från tillsyn. menar att frågan om ett huvudansvar för riktad tillsyn av kostnadseffektivitet på fondtorget med fördel skulle kunna ingå som en del i den pågående utredningen om den framtida premiepensionen. Eftersom sparande i premiepensionsfonder är obligatoriskt anser att staten i möjligaste mån bör underlätta för individen att fatta välinformerade och välgrundade privatekonomiska beslut, även om ansvaret för att fatta själva R I K S R E V I S I O N E N F Ö R V A L T N I N G E N A V P R E M I E P E N S I O N S S Y S T E M E T placeringsbeslutet ligger hos individen. Det handlar dels om att skapa förutsättningar för att kostnadseffektiviteten uppnås via reglering och tillsyn av premiepensionsförvaltare, dels om att löpande utvärdera kostnadseffektiviteten på fondtorget. Viktigt är också att spararna får rätt verktyg för att underlätta deras placeringsbeslut. rekommenderar (eller den myndighet som framöver förvaltar premiepensionen) att •utveckla verktyg för löpande utvärdering av kostnadseffektivitet på fondtorget riktade till spararna för att underlätta deras placeringsbeslut. •utreda möjligheten att ställa högre krav på fondbolag som vill verka på fondtorget att redovisa samtliga kostnader •ge (eller den myndighet som framöver förvaltar premiepensionen) i uppdrag att genomföra regelbundna utvärderingar av kostnadseffektiviteten på fondtorget. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Administrationsavgift är avgiften för att täcka kostnader för förvaltning och drift. Aktiefonder investerar i aktier, ofta med ett geografiskt fokus, branschfokus eller storleksfokus. En aktiefond sprider risken genom att pengarna investeras i flera olika aktier, så att utvecklingen inte enbart beror på utvecklingen för ett enskilt företag. Aktiv förvaltning syftar till att erhålla avkastning som överstiger ett relevant jämförelseindex. Det sker genom att förvaltaren försöker utnyttja tillfälliga felprissättningar på marknaden. Jämför passiv förvaltning. Allmän pension är pension enligt lag. Den allmänna pensionen regleras i socialförsäkringsbalken och består huvudsakligen av inkomstpension, tilläggspension, premiepension och garantipension. AP7 Såfa är förvalsalternativet i premiepensionssystemet. Efter en större översyn av förvaltningsstrategin för Sjunde AP-fonden (AP7) avvecklades Premiesparfonden och Premievalsfonden och ersattes av dagens fonder AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond. I samband med detta introducerades också AP7 Såfa (Statens årskullsförvaltningsalternativ) där passiva premiepensionssparares allokering mellan de två AP7-fonderna styrs av spararens ålder. I förvaltningen av AP7 Aktiefond används hävstångsstrategin (se nedan). Avgiftsbestämt pensionssystem är ett pensionssystem där pensionsrätten i kronor tillgodoräknas med samma belopp som den pensionsavgift som betalts av eller för individen. I ett avgiftsbestämt pensionssystem bärs den finansiella risken av den försäkrade. Det beror på att avkastningen på systemets tillgångar respektive dödligheten varierar över tiden, och det innebär att pensionens värde inte är garanterad utan kan variera. Avkastning är inkomst som är resultatet av en investering. För aktier kan avkastningen bestå av utdelning och kursförändring. Blandfonder består av både räntebärande värdepapper och aktier. Förvaltaren av respektive fond bestämmer fördelningen mellan de två tillgångsslagen, vilket innebär att fördelningen och risknivån kan variera . Bruttoavkastning är den avkastning som ges på den öppna fondmarknaden (marknadsavkastning), det vill säga före avgiftsrabatt. Courtage (transaktionskostnad) är kostnaden som uppstår när fonden handlar med värdepapper. Nivån på courtaget är reglerad genom så kallade best execution-regler. Transaktionskostnaden ingår i TKA (se nedan). Diskretionär förvaltning är en finansiell tjänst där investeraren ger ett förvaltningsföretag mandat att fatta löpande placeringsbeslut, ofta inom vissa avtalade ramar. Fond är en juridisk enhet som förvaltas av ett fondbolag. Fondbolaget investerar i värdepapper och en investerare köper andelar i fonden (fondandelar). Se bilaga 1 om Fakta om fonder, fondtyper och risk. Fondavgift (nettoavgift) som presenteras av består av summan av årlig avgift och eventuell resultatberoende avgift, minus rabatt. Fondavgiften är den avgift som publicerar i det kuvertet, på sin webbplats och i fondkatalogen. Fondbolag är det bolag som förvaltar en eller flera fonder. I denna rapport används fondbolag, fondföretag och förvaltningsbolag synonymt i enlighet med de definitioner som finns i LVF. Fonderat system är ett pensionssystem där inbetalda pensionsavgifter eller fonderas och sparas separat för varje enskild person eller ett kollektiv. Premiepensionssystemet är ett exempel på ett fonderat system. Fond-i-fond (fondandelsfond) är en fond som placerar av sin fondförmögenhet i andra fonder. Kostnaderna som ingår i såväl huvudfondens som de underliggande fondernas totala utgiftskvot (se TER) ingår i rabattunderlag. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R V A L T N I N G E N A V P R E M I E P E N S I O N S S Y S T E M E T är benämningen på nätbaserade handelsplats, där sparare inom premiepensionssystemet kan köpa och sälja fondandelar. Förmånsbestämt pensionssystem är ett pensionssystem där pensionen i förväg är bestämd till en viss nivå; det kan vara ett visst belopp, eller en viss andel av till exempel slutlönen eller genomsnittslönen under ett visst antal år. Förvaltningsavgift är den kostnad som fondbolaget tar ur en fond för att administrera fonden. Förvaltningsavgiften ingår i den årliga avgiften och är en del av TER (se nedan). Generationsfonder vänder sig till sparare i specifika åldersgrupper och består av både räntebärande värdepapper och aktier. Risknivån i en generationsfond, det vill säga fördelningen mellan aktier och räntor, anpassas efter den åldersgrupp som generationsfonden riktar sig till. Hävstångsstrategi kan användas vid fondförvaltning och innebär att man använder finansiella instrument för att öka risken. Genom användning av hävstångsstrategin förstärks värdeutvecklingen jämfört med den underliggande marknadens utveckling, och det gäller såväl i uppgång som i nedgång. Att använda denna strategi ökar alltså risken och därmed möjligheten till högre avkastning, men det ökar även risken för ett sämre utfall om marknaden viker. Inkomstpension är den del av den allmänna pensionen där avgiften, av pensionsunderlaget, betalas till ett fördelningssystem. Jämförelseindex är ett index som visar hur en marknad har gått i genomsnitt, och genom att jämföra fonden med detta index går det att se hur väl fonden matchar genomsnittet. KIID (Document) är en av EU beslutad förköpsinformation till konsumenter. På motsvarande två A4-sidor samlas den viktigaste information som spararen behöver känna till (faktabladen med basfakta för investerare). Faktabladen ska se lika ut inom hela EU. Nettoavkastning är den avkastning som ges på fondtorget, det vill säga efter avgiftsrabatt. Passiv förvaltning innebär att förvaltarens portfölj har samma sammansättning som det valda jämförelseindexet. Syftet med passiv förvaltning är att uppnå samma avkastning som jämförelseindex, det vill säga marknadens avkastning. Jämför med aktiv förvaltning. Pensionsgrundande inkomst är den inkomst som utgör underlag för beräkning av pensionsrätt inom den allmänna pensionen. Den motsvarar i princip årsinkomsten (förvärvsinkomst, sjukpenning, föräldrapenning, arbetslöshetsersättning med mera) minskad med den allmänna pensionsavgiften. administrativa avgift finansierar administration av premiepensionssystemet. Avgiftsuttaget beslutas av regeringen och betalas av premiepensionsspararna. Premiepensionen är den del av den allmänna pensionen där avgiften, som är av pensionsunderlaget, placeras i fonder. Rabattmodellen (rabattrappan) är avgiftsreduceringsmodell för att beräkna rabatt på bruttoavgiften för de fonder som ingår i premiepensionssystemet. Resultatberoende avgift eller rörlig prestationsavgift tas ut i vissa fonder utöver den fasta förvaltningsavgiften. Den resultatberoende avgiften baseras på fondens prestation jämfört med dess uppställda krav. Hur dessa krav är uppställda och beräknas kan variera stort mellan olika fonder. Risk är ett mått som visar hur mycket avkastningen varierat och kan mätas som avkastningens standardavvikelse. Riskfri (riskjusterad) avkastning är den avkastning som en investerare får vid en investering i en säker tillgång, exempelvis en statsobligation från ett land med stark ekonomi. Jämför med Sharpekvot som är ett mått på riskjusterad avkastning. Räntefonder investerar i obligationer och penningmarknadsinstrument. Dessa emitteras av staten, kommuner eller företag och är ett sätt för dem att låna pengar. Överlag har räntefonder en låg risknivå, vilket också innebär en viss begränsning avseende värdeutveckling. Räntefonder har generellt lägre risk än aktie- och blandfonder. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Sharpekvot är ett mått på riskjusterad avkastning. Måttet används vid jämförelse av portföljer, då det riskjusterade måttet tar hänsyn till avkastning, riskfri ränta och risk (standardavvikelse) för portföljen. En hög Sharpekvot indikerar att portföljen skapat en hög avkastning med hänsyn tagen till portföljens risktagande. Sjunde AP-fonden (AP7) är statlig och förvaltar bland annat det statliga förvalsalternativet i premiepensionssystemet. TER (Total Expense Ratio) är den totala utgiftskvoten. TER är detsamma som bruttoavgift. Denna används för beräkning av rabatt. TER är summan av årlig avgift och eventuell resultatberoende avgift. TKA (totalkostnadsandel) är ett samlingsmått för alla kostnader en fond har haft och kan beskrivas som summan av årlig avgift, resultatberoende avgift och transaktionskostnader. Skillnaden mellan TKA och TER är courtagekostnad. Eftersom TKA inte är obligatoriskt eller enhetligt definierat, är det många fonder som inte längre presenterar något TKA utan istället hänvisar till fondens årsredovisning för den kompletta kostnadsbilden. Transaktionskostnad, se courtage. och T beräknas som, där är avkastningen i tidpunkt Värdeutveckling1, 2 , 3, … , �������� är produktsumman(1 + ��������1) ∗ (1 + ��������av2)1∗+(1avkastning+ ��������3) ∗ … (över1 + ��������tid��������). Årlig avgift består av alla kostnader i en fond, förutom transaktionskostnad och eventuell resultatberoende avgift. För fond-i-fond ingår även kostnader i underliggande fonder. Årlig avgift presenteras i fondens basfaktablad (KIID). R I K S R E V I S I O N E N F Ö R V A L T N I N G E N A V P R E M I E P E N S I O N S S Y S T E M E T Premiepensionssystemet är en viktig del av det allmänna pensionssystemet som stadigt växer i omfattning och betydelse. fanns det drygt 800 fonder registrerade på fondtorget, som inklusive Sjunde AP-fonden (AP7) totalt förvaltade pensionssparande motsvarande . Av detta kapital förvaltades av privata fondförvaltare. Effektiviteten är viktig eftersom varje pensionsavsättning ska generera maximal pension för framtidens pensionärer utifrån de val de har gjort avseende risktagande, etiska värderingar med mera. Premiepensionssystemet är ett obligatoriskt fondsparande och vissa grupper av sparare kan därför vara särskilt utsatta. Det gäller de som är finansiellt okunniga och obekanta med fondsparande men som ändå behöver fatta beslut om sin premiepension. Premiepensionssystemet är också ett område där fondförvaltare kan attrahera kapital på ett sätt som skulle vara svårare att göra på den reguljära fondmarknaden. Premiepensionen innehåller dels ett förvalsalternativ – för den som inte vill välja fond – som förvaltas av Sjunde AP-fonden, dels fonder som erbjuds av fondförvaltare som ingått fondavtal med om att erbjuda fonderna på fondtorget för premiepension. har utvecklat ett system med återbetalning av fondavgifter till spararna (en rabattmodell), som avser att skapa lägre fondavgifter för sparare inom premiepensionen än motsvarande fondsparande på den öppna fondmarknaden. Det har gjort att den genomsnittliga synliga fondavgiften reducerats och ligger på en relativt låg nivå. Premiepensionssystemet präglas av förhållandevis låga kostnader för fondbolagen för att delta på fondtorget. Det har medfört att fondutbudet har förändrats och ökat väsentligt sedan systemet introducerades, sett till såväl antalet fonder som antalet placeringsinriktningar. överstiger antalet fonder på fondtorget 800, trots att över 400 fonder lämnade fondtorget under bara perioden –2017. Totalt har över 1 700 fonder agerat på fondtorget sedan start. har flera svagheter och effektivitetsbrister uppmärksammats vad gäller förvaltningen av premiepensionsmedel (se avsnitt 1.2). Sammantaget innebär dessa effektivitetsbrister att pensionsnivåer för framtida pensionärer påverkas negativt. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.2 Motiv till granskning har det framkommit indikationer om brister inom premiepensionsförvaltningen. Det har exempelvis uppmärksammats att fondbolag kringgår systemet med återbetalning av fondavgifter till spararna (den så kallade rabattmodellen).1 Det finns även indikationer på att en inte försumbar del av fonderna uppvisar dålig avkastning och att pensionsspararna saknar kunskap om den totala kostnaden för förvaltningen.2 Det faktum att drygt 800 premiepensionsfonder verkar på fondtorget påverkar förutsättningarna för en effektiv kontroll av enskilda förvaltare.3 Premiepensionssystemets konstruktion förutsätter aktiva och medvetna sparare, och det finns fog att påstå att det mycket stora antalet fonder gör valsituationen svår.4 I en förstudie som pensionsgrupp genomförde framkommer att det finns ett utbrett ointresse och en osäkerhet bland spararna i premiepensionssystemet, vilket leder till en dåligt fungerande marknad och ett ineffektivt system där lågpresterande fonder i förhållande till sin avgift lever kvar.5 Det har också framförts kritik mot dagens konsumentskydd avseende premiepensioner.6 har därför ansett det som motiverat att granska förvaltningen av premiepensionssystemet ur ett effektivitetsperspektiv.7 1.3 Syfte och granskningsfrågor Denna granskning har syftat till att studera om förvaltningen av premiepensionen bedrivs kostnadseffektivt för spararnas bästa. I granskningen har indikationer på systemineffektivitet undersökts och en analys gjorts av hur dessa uppstår. En del av det har varit att granska huruvida redovisningen kring förvaltningens resultat och kostnader är rättvisande och enkel att ta till sig och hjälper spararna att fatta medvetna beslut. I granskningen har också undersökts om de verktyg som myndigheterna har – till exempel tillsyn – är tillräckliga för att minska risken för kostnadsineffektivitet i förvaltningen. Vi har även granskat om myndigheterna (, Rabattmodellen sätter ett tak på hur stora nettokostnader som kan belasta premiepensionssparare. Pensionsgruppen (2017). 4Detta uppmärksammas till exempel i kommittédirektiv dir. 2018:57. 5Regeringen (2017). 6Pensionsmyndigheten (2016). 7Det ska i sammanhanget påpekas att regeringen beslutade att tillsätta en utredning som ska lämna förslag om ett nytt premiepensionssystem som ska vara på plats . I uppdraget (Dir. 2018:57) ingår även att ta fram förslag till en lag som reglerar en ny myndighet som ska ha till uppgift att upphandla fonder och förvalta fondtorget. menar att en granskning av det befintliga systemet är motiverad inför den utredningen. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R V A L T N I N G E N A V P R E M I E P E N S I O N S S Y S T E M E T och ) arbetar effektivt med frågan tillsammans. Granskningens övergripande revisionsfråga har varit om förvaltningen av premiepensionen bedrivs kostnadseffektivt för spararnas bästa. Följande underfrågor har använts för att besvara den övergripande revisionsfrågan: 1.Är kostnadsredovisningen tydlig och heltäckande, det vill säga ger redovisningen ett stöd som leder till att spararna kan fatta medvetna beslut? 2.Finns det tecken på effektivitetsbrister på fondtorget? 3.Har ansvariga myndigheter ett tydligt fokus på att förvaltningen av premiepensionen sker kostnadseffektivt? De primära granskningsobjekten har varit och regeringen, men även och omfattas av granskningen. Granskningen har genomförts med utgångspunkt i intentioner att förvaltningen av premiepensionen ska bedrivas kostnadseffektivt och att statlig kontroll av kostnadsutvecklingen är av stor vikt. För att utveckla kriterier har vi utgått från förarbeten i samband med pensionsreformen och uttalanden från . Kriterierna diskuteras i det följande: har påtalat att premiepensionsförvaltningen bör bedrivas så att den inte strider mot spararnas bästa när det gäller förvaltningens kostnadseffektivitet.8 Premiepensionssystemet är ett fondförsäkringssystem med staten som försäkringsgivare, där kapital förvaltas i fonder som sköts av fristående fondförvaltare. I samband med 1990-talets pensionsreform påtalades vikten av att fondförvaltningen ska ske i sunda former och att förvaltningsavgifterna bör hållas så låga som möjligt eftersom de påverkar den utgående pensionen.9 I propositionen som antogs av anges att fondförvaltning som inte syftar till pensionsspararnas bästa kan komma till uttryck i bland annat bristande avkastningspotential, och att oseriös fondförvaltning kan visa sig i åtgärder för optimering av avgifter eller i dolda avgifter eller kostnader.10 betonade i sitt betänkande vikten av att aktivt verka för en prisreduktion i samband med att avtal sluts med fondförvaltarna.11 1997/98:151. 2017/18:247, s. 25–26, 2017/18:SfU30. 1997/98:SfU13, rskr. 1997/98:120. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det finns effektiva verktyg för kontroll av kostnadsutvecklingen En viktig förutsättning för att uppnå målet om en kostnadseffektiv förvaltning är, enligt , att de ansvariga myndigheter har ett tydligt fokus på att utvärdera kostnadseffektiviteten. Vid systemets införande betonade att det var angeläget att effektiva verktyg för kontroll av kostnadsutvecklingen skapades.12 3.Generell och individuell information som underlättar för enskilda att fatta medvetna beslut Ett viktigt syfte med premiepensionssystemet var att den enskilde skulle ha större möjlighet att påverka pensionen genom att själv välja en eller flera fonder som medlen placeras i.13 Att skapa förutsättningar för individen att göra välgrundade val är enligt avgörande för både effektiviteten i och förtroendet för pensionssystemet. vill därmed lyfta fram vikten av att de ansvariga myndigheterna i möjligaste mån underlättar för spararna att fatta medvetna beslut genom att presentera en analys av fondförvaltningens resultat och kostnader som är enkel att ta till sig och hjälper spararna att fatta medvetna beslut. 1.5 Metod och genomförande Målet med premiepensionssystemet är att det ska generera så hög pension som möjligt givet de val som spararen gör utifrån sina avvägningar om risktagande, etiska värderingar med mera. En viktig förutsättning för systemets kostnadseffektivitet är att spararna gör medvetna val utifrån sina önskemål om till exempel risktagande, etiska värderingar med mera. Om spararna inte gör dessa medvetna val kan fondförvaltare utnyttja sitt informationsövertag till spararnas nackdel. har granskat eventuella kostnader av detta obligatoriska sparande och hur dessa inverkar på kostnadseffektiviteten. Effektiviteten i förvaltningen bedöms utifrån förutsättningen att mål och intentioner med premiepensionssystemet uppnås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser och med god hushållning. Det innebär, i sin tur, att fondmedlen, utifrån spararnas avvägningar om risktagande, etiska värderingar med mera, ska placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås till en skälig kostnad. För spararen är premiepensionen förknippad med olika kostnader – till exempel fondförvaltarnas och förvaltningskostnader. Här ingår eventuell kostnad av extern förvaltning. Sparare kan drabbas av uteblivet mervärde om fondernas prestation är sämre än vad man skulle förvänta sig, eller om 1997/98:SfU13, rskr. 1997/98:120. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R V A L T N I N G E N A V P R E M I E P E N S I O N S S Y S T E M E T avgiften inte motsvarar den förvaltning fondförvaltaren säger sig utföra. Då påverkas förvaltningens effektivitet negativt eftersom det påverkar utgående pension. Sparare kan likaså erhålla mervärde av fondförvaltningen, vilket skulle tala för ökad effektivitet. Man bör betona att uppskattningen av effektivitet till sin natur är relativ och bör ses som mer eller mindre osäker, beroende på analysens antaganden och valet av referenspunkt. Granskningen avgränsas till den förvaltning som avser privata pensionsförvaltare på premiepensionens fondtorg. Motivet för avgränsningen är att den pågående översynen avser privata aktörer på fondtorget och att förvalsalternativet (AP7 Såfa) har granskats av Riksrevisionen.14 I denna granskning används dock förvalsalternativet (AP7 Såfa) i vissa jämförelser. Inte heller administrationskostnader ingår i granskningen. Den första granskningsfrågan, om kostnadsredovisningen är tydlig och heltäckande, besvaras genom att kartlägga de kostnader som är förknippade med fonder inom premiepensionssparandet och sedan jämföra mot redovisning och information om dessa kostnader. Utgångspunkten i granskningen är att samtliga kostnader ska vara tydligt redovisade. Utgångspunkten i kartläggningen har varit att bedöma informationsgivningen för gruppen premiepensionssparare som vill välja fonder. Materialet för denna del av undersökningen är premiepensionssystemets årsredovisningar och olika rapporter från till exempel . I granskningen studeras också innehållet i webbaserade fondvalsguide för sparare. Den andra frågan, om det finns tecken på effektivitetsbrister på fondtorget, besvaras i huvudsak genom analys av individ- och fonddata, inhämtade från och . Indexserier (jämförelseavkastningsserier för olika fondkategorier) har inhämtats för vissa delar av analysen. Frågan undersöks genom att studera spararnas fondbytesbeteende i relation till fondernas avgifter, samt den värdeutveckling som spararna erhåller i relation till fondernas avgifter. Därtill undersöks kostnadsrisker för olika typer av förvaltning.