prop · H603128 · 2019-05-09 00:00:00 — Regeringens bedömning: Det bör inte göras några ändringar i den tillfälliga lagens bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter. Utkastets bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, bl.a. Barnombuds- mannen, , , Rädda barnen, och Svenska Röda Korset, är kritiska till att det inte föreslås några ändringar av begränsningen av möjligheten att bevilja uppehållstillstånd på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter. Flera remissinstanser, bl.a. Svenska Röda Korset och , anser att bestämmelsen är alltför snäv och rättsosäker och att den har lett till att den lägre tröskeln för att bevilja barn uppehållstillstånd på grund av särskilt ömmande omständigheter inte längre tillämpas. Som exempel ges att kravet på att en avvisning eller utvisning ska stå i strid med svenska konventionsåtaganden tillsammans med tolkning av praxis har gjort att utrymmet för att bevilja uppehållstillstånd för barn med allvarliga sjukdomstillstånd, t.ex. uppgivenhetssyndrom, har blivit mycket litet. och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser att det måste tydliggöras att kraven på vad som är en oacceptabel kränkning av rättigheter skiljer sig åt för barn och för vuxna vid bedömningen av om ett beslut om avvisning eller utvisning står i strid med t.ex. artikel 3 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Enligt flera remissinstanser, bl.a. och Rädda barnen, har begränsningen bidragit till ökad psykisk ohälsa bland ensamkommande barn och unga och till att allt fler avviker från systemet och riskerar exploatering. Ett flertal remissinstanser, bl.a. , efterfrågar ett tydligare barnrättsperspektiv, särskilt med tanke på att blir svensk lag . Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i , efterfrågar även ett klargörande av vilka konventionsåtaganden som avses i bestämmelsen. anser att längden på uppehållstillstånd som beviljas med stöd av bestämmelsen bör vara längre. Skälen för regeringens bedömning: Bestämmelsen i 5 kap. 6 § UtlL om uppehållstillstånd på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter medger rätt till uppehållstillstånd i fler fall än vad som krävs för att ska uppfylla sina internationella åtaganden. I samband med införandet av den tillfälliga lagen begränsades därför möjligheten till uppehållstillstånd på denna grund. Enligt 11 § den tillfälliga lagen får ett uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § UtlL endast beviljas om det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa eller utvisa utlänningen. Om ett sådant uppehållstillstånd beviljas ska det enligt 12 § den tillfälliga lagen vara tidsbegränsat och gälla . nytt uppehållstillstånd beviljas därefter ska även detta vara tidsbegränsat 2018/19:128 och då gälla . I den tillfälliga lagen finns särskilda bestämmelser om längre uppehållstillstånd vid studier och om permanent uppehållstill- stånd i vissa fall. Förslaget att förlänga den tillfälliga lagens giltighetstid innebär att de svenska reglerna fortsatt ska vara restriktiva inom ramen för och internationella konventioner under . av de negativa konsekvenser som begränsningen har medfört i vissa fall anser regeringen att möjligheten till uppehållstillstånd på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter fortsatt bör vara Även fortsättningsvis kommer dock uppehålls- tillstånd kunna beviljas om det skulle strida mot ett svenskt konventions- åtagande att avvisa eller utvisa en person. I sammanhanget bör framhållas att av den sakpolitiska överens- kommelse som har gjorts mellan Socialdemokraterna, , Liberalerna och de gröna framgår att partierna kommer att driva en ny humanitär grund för uppehållstillstånd i den parlamentariskt sammansatta kommitté som kommer att få i uppdrag att arbeta fram förslag på framtidens migrationspolitik. Flera remissinstanser anser att bestämmelsen är alltför snäv och leder till rättsosäkra bedömningar samt att den lett till att den lägre tröskeln för att bevilja barn uppehållstillstånd på grund av särskilt ömmande omständig- heter inte längre tillämpas. Vidare efterfrågas ett tydligare barnrätts- perspektiv och ett förtydligande av vilka konventionsåtaganden som avses, särskilt mot bakgrund av att blir svensk lag. För att bestämmelsen i 11 § den tillfälliga lagen ska vara tillämplig krävs både att det finns sådana synnerligen eller särskilt ömmande omständig- heter som krävs för uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § UtlL och att en av- visning eller utvisning skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande (jfr MIG 2018:16). Som regeringen anfört i samband med lagens tillkomst är det i första hand och som aktualiseras när det gäller frågor om uppehållstillstånd med stöd av denna bestämmelse, men även t.ex. konvention om bekämpande av människohandel kan aktualiseras (jfr prop. 2015/16:174 s. 52). ventionen ger i artikel 3 uttryck för principen om barnets bästa. svarande bestämmelse finns i artikel 24 i den Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Att hänsyn ska tas till barnets bästa i juridiska sammanhang där barn berörs är en viktig svensk rättsprincip. Principen om barnets bästa är införlivad i svensk rätt bl.a. genom portalparagrafen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL. Där framgår att i fall som rör barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. beaktas i ärenden om uppehållstillstånd enligt den tillfälliga lagen framgår alltså redan av att portalparagrafen ska tillämpas även när beslut fattas med stöd av den tillfälliga lagen. Som lagstiftaren tidigare anfört får prövningen av barnets bästa dock inte gå så långt att det i princip blir till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn (prop. 1996/97:25 s. 247). träder lagen (2018:1197) om konvention om barnets rättigheter i kraft. Enligt lagen ska artiklarna 1–42 i gälla som svensk lag. Därmed förtydligas att dom- stolar och förvaltningsmyndigheter ska beakta de rättigheter som följer av vid avvägningar och bedömningar som görs i beslutsprocesser i mål och ärenden som rör barn. 2018/19:128 ses som en helhet och rättigheterna i konventionen ska tolkas i relation till varandra (jfr prop. 2017/18:186 s. 76 och 77). Vid bedömningen av huruvida ett beslut att avvisa eller utvisa utlänningen skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande måste givetvis beaktas hur dessa åtaganden i fall rörande enskilda individer har tolkats av relevanta internationella och nationella domstolar, såsom och i förekommande fall konventionskommittéer. Migrationsöverdomstolen har uttalat sig om rätten till skydd för privat- och familjeliv enligt artikel 8 i och vistelse i (MIG 2012:13 och MIG 2015:4) och om att utvisning av en utlänning som lider av sjukdom i vissa fall kan anses utgöra omänsklig och förnedrande behandling enligt artikel 3 i (MIG 2015:9). Migrationsöverdomstolen har, som framgår ovan, även gett vägledning om hur bestämmelsen i 11 § den tillfälliga lagen ska tillämpas (MIG 2018:16). Tillståndstidens längd följer inte av eller internationella konventioner (jfr prop. 2015/16:174 s. 54). Regeringen anser därför, till skillnad från , att längden även fortsättningsvis som huvudregel bör bestämmas vid det första beslutstillfället och till i taget om uppehållstillståndet förlängs. Regeringens förslag: Begränsningarna av möjligheten att beviljas uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § första stycket 1–4 UtlL, om anknytningspersonen är en alternativt skyddsbehövande som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen, ska tas bort. Uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § första stycket 1 och 2 UtlL ska, om anknytningspersonen är en alternativt skyddsbehövande som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen, beviljas om den alternativt skyddsbehövande bedöms ha välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Vid tillämpning av 5 kap. 17 a § andra stycket UtlL ska uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 b UtlL få vägras om någon av makarna eller samborna är . Om anknytningspersonen är en alternativt skyddsbehövande som har fått sin ansökan om uppehållstillstånd registrerad hos med registreringsdatum eller senare och har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen , ska försörjningskravet i 9 § den tillfälliga lagen endast gälla om ansökan om uppehållstillstånd görs senare än , om familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har särskild anknytning till, eller om utlänningen och anknytningspersonen inte har sammanbott utomlands och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat. Regeringens bedömning: Det bör inte göras några andra ändringar i den tillfälliga lagens bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av Utkastets förslag och bedömning överensstämmer med regeringens men förslaget har en något annorlunda lagteknisk utformning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, bl.a. Arbetsförmed- lingen, Flyktinggruppernas riksråd (FARR), , Justitie- kanslern, kommun, Svenska Röda Korset, , , () och , tillstyrker, välkomnar eller är positivt inställda till förslagen. remissinstanser har dock synpunkter på förslagens närmare utformning. och () avstyrker respektive kommun motsätter sig det föreslagna undantaget Flera remissinstanser, bl.a. UNHCR:s regionkontor för de baltiska och nordiska länderna och Svenska Röda Korset, är kritiska mot att kretsen av anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning fortsatt är begränsad till kärnfamiljen. bisexuellas, transpersoners och queeras rättigheter (RFSL) anser att begränsningen i denna del kan slå särskilt hårt mot HBTQ-personer eftersom de sällan har möjlighet att gifta sig eller sammanbo i sina Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar menar att begränsningen innebär att denna grupp indirekt diskrimineras i strid med påtalar att förslaget att alternativt skyddsbehövande ska få rätt till familjeåterförening under samma förutsättningar som flyktingar innebär att en bedömning av om anknytningspersonen uppfyller rekvisitet ”välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstill- stånd” kommer att behöva göras i betydligt fler fall och efterfrågar ett förtydligande av vilka omständigheter som bör vägas in i bedömningen. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser att det finns en risk för att rekvisitet kommer att bedömas olika för flyktingar och alternativt Förvaltningsrätten i anser att en förlängning av lagen innebär att tidigare tillämpningssvårigheter förvärras, bl.a. i de fall då en proportio- nalitetsbedömning behöver göras vid bedömningen av om ett beslut strider mot artikel 8 i . Vissa remissinstanser, bl.a. Barnom- budsmannen, efterfrågar en barnrättsanalys och tydliggöranden av vilka konventionsåtaganden som avses, särskilt med anledning av att barn- konventionen blir svensk lag . att förutsättningarna för familjeåterförening kan ha ändrats som den tillfälliga lagen har varit i kraft, t.ex. att barn kan ha hunnit fylla , och efterfrågar ett klargörande av hur bedömningen av rätten till familjeåterförening ska göras i dessa fall och ifrågasätter att den bedöm- ningen ska göras inom ramen för ventilen i 13 § den tillfälliga lagen. Några remissinstanser, t.ex. Rädda barnen och Juridiska fakultets- nämnden vid , anser att även andra grupper som beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd med stöd av den tillfälliga lagen, t.ex. på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständig- heter, ska ha rätt till familjeåterförening. Flera remissinstanser, bl.a. Svenska Röda Korset och , har synpunkter på försörjningskravets räckvidd och menar att det utvid- gade och skärpta försörjningskravet utestänger vissa kategorier från möjligheten att utgöra anknytningspersoner, t.ex. barn, funktionshindrade Kammarrätten i , Rådgivningsbyrån för asyl- Prop. 2018/19:128 sökande och flyktingar och Civil Rights Defenders menar att en sådan begränsning för vissa grupper kan bli oproportionerlig eller till och med diskriminerande och hänvisar bl.a. till för rättigheter för personer med funktionsnedsättning. anser att utformningen av undantaget från försörjningskravet innebär att HBTQ- personer har svårt att praktiskt tillgodogöra sig rätten till familjeåterförening eftersom de har svårt att visa på ett väl etablerat förhållande i hemlandet. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och Svenska Röda Korset påpekar att uppställer ett krav på att en individuell bedömning görs av försörjningskravet och att ett sådant inte får tillämpas kategoriskt och anser att detta bör förtydligas i lagtexten. Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , och , anser att det kan vara svårt för sökandena att hinna ansöka eller få sin ansökan registrerad inom den utsatta tidsfristen för att undantas från försörjningskravet. Vissa remissinstanser, bl.a. Rädda barnen, är kritiska mot att tremånadersfristen gäller även för kvotflyktingar som först ska hinna ta sig till innan de kan ansöka om familjeåterförening och som därigenom indirekt diskrimineras. Ambassaden i anser att det finns anledning att överväga att utsträcka tidsfristen att ansöka utan att omfattas av försörjningskravet till exempelvis . Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar efterfrågar vidare ett klargörande av om undantaget från försörjningskravet även omfattar ansökningar som har lämnats in före lagens ikraftträdande men ännu inte avgjorts. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser att det bör övervägas att införa förenklade förfaranden för de personer som får rätt till familjeåterförening men som har ansökt om men nekats familjeåterförening under den tillfälliga lagens giltighetstid samt att anknytningspersonen ges rätt att anhängiggöra en ansökan om familjeåterförening. Även FARR och Rädda barnen har synpunkter på ansökningsförfarandet. Vissa remissinstanser, t.ex. och Svenska Röda Korset, påtalar vikten av tydlig information om lagändringarna till de berörda. Några remissinstanser, bl.a. Svenska Röda Korset och FARR, har synpunkter på att begränsningen av uppehållstillståndens längd förlängs och konsekvenserna som det får för möjligheten att beviljas uppehållstillstånd vid s.k. brustna anknytningar. Skälen för regeringens förslag och bedömning Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en flykting I 6 § den tillfälliga lagen har det införts en bestämmelse för att klargöra att det svenska regelverket, även när uppehållstillstånd tidsbegränsas i större utsträckning, lever upp till kraven i familjeåterföreningsdirektivet2. Direktivet finns i bilaga 6. Av bestämmelsen i 6 § den tillfälliga lagen följer att om den person som utlänningen åberopar anknytning till är en flykting som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den 2 Rådets direktiv /86/EG av om rätt till familjeåterförening. 2018/19:128 tillfälliga lagen ska uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 UtlL, dvs. till flyktingens make, sambo och barn samt barn till flyktingens make eller sambo, beviljas om flyktingen bedöms ha välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Av 6 § den tillfälliga lagen framgår också att vid tillämpning av 5 kap. 17 a § andra stycket UtlL får uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § första stycket 1 och 2 b samma lag vägras om någon av makarna eller samborna är . En utlänning som är förälder till ett ensamkommande barn som är flykting har rätt till uppehållstillstånd oavsett om barnet har ett permanent eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (5 kap. 3 § första stycket 4 UtlL). Uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 a § UtlL ska enligt 6 § den tillfälliga lagen inte beviljas om anknytningspersonen är en flykting som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen. Regeringen har i förarbetena till den tillfälliga lagen uttalat att en flykting, vars uppehållstillstånd har tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen, i regel torde anses ha välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd eftersom skyddsskälen som regel kvarstår och begränsningarna av möjligheten att få permanent uppehållstillstånd kommer att upphöra när den tillfälliga lagen upphör att gälla (prop. 2015/16:174 s. 39). Förslaget att den tillfälliga lagen ska fortsätta att gälla till och med innebär att även begränsningarna avseende möjligheten att få permanent uppehållstillstånd kommer att fortsätta gälla . En flykting som har ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen kommer dock att kunna beviljas ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd när det tidigare tillståndet löper ut förutsatt att skyddsskälen kvarstår. Giltighetstiden för ett sådant uppehållstillstånd ska som huvudregel vara (jfr 5 § andra stycket den tillfälliga lagen). Bedömningen av om flyktingen har välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd bör utgå ifrån hur troligt det är att utlänningen utifrån nuvarande omständigheter senare kommer att beviljas ett permanent uppehållstillstånd (jfr MIG 2018:19). Utöver den tillfälliga lagens begränsade giltighetstid bör därvid även beaktas möjligheterna för en utlänning att beviljas ett permanent uppehållstillstånd vid försörjning enligt 17 § den tillfälliga lagen respektive 5 § lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå eller som varaktigt bosatt i enligt 5 kap. 2 b § UtlL. En flykting som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen får mot denna bakgrund i regel anses ha välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd, även om den tillfälliga lagens giltighetstid förlängs . Ett uppehållstillstånd som beviljas på grund av anknytning till en flykting som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen ska gälla som uppehållstillståndet för den person som det åberopas anknytning till (8 § den tillfälliga lagen). Regeringen anser, till skillnad från bl.a. RFSL och , inte att det bör göras några ändringar i den tillfälliga lagens bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en flykting. Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en alternativt skyddsbehövande Möjligheten att beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till en alternativt skyddsbehövande som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen är begränsad, vilket framgår av 7 § första stycket den tillfälliga lagen. Begränsningarna i 7 § infördes som ett led i att tillfälligt skärpa de svenska reglerna inom ramen för EU- rätten och internationella konventioner. Begränsningarna gäller dock inte om anknytningspersonen är en alternativt skyddsbehövande som har ansökt om uppehållstillstånd (se 7 § andra stycket). Uppehållstillstånd på grund av anknytning ska då beviljas enligt 5 kap. 3 § första stycket 4 UtlL och i samma utsträckning som för den som åberopar anknytning till en flykting. Familjeåterföreningsdirektivet är inte tillämpligt på alternativt skyddsbehövande. Av särskild betydelse för rätten till familjeåterförening för en alternativt skyddsbehövande är därför och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Enligt artikel 8 i har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Av praxis följer att artikel 8 inte medför en övergripande skyldighet för en stat att respektera immigranternas val av bosättningsland och att tillåta familjeåterförening på sina territorier (se bl.a. dom i målet Mugenzi mot ). Omfattningen av en stats skyldigheter varierar beroende på den berörda personens särskilda situation och på allmänintresset. I artikel 14 i finns som utgångspunkt ett förbud mot diskriminering när det gäller åtnjutande av fri- och rättigheter enligt konventionen. I stadgan om de grundläggande rättigheterna finns bestämmelser om respekt för privatlivet och familjelivet i artikel 7. Vid den tillfälliga lagens tillkomst gjorde regeringen bedömningen att det, med hänsyn till de stora påfrestningar som det svenska asylsystemet och andra centrala samhällsfunktioner hade utsatts för till följd av det stora antalet asylsökande, var förenligt med att låta familjeåterförening anstå som den tillfälliga lagen skulle gälla. Enligt regeringen kunde det dock inte uteslutas att det på individnivå skulle kunna förekomma något fall där det trots allt skulle strida mot att personen får vänta på familjeåterförening . För att undanröja varje risk för att de svenska reglerna bryter mot eller något annat svenskt konventionsåtagande finns därför en ventil i 13 § den tillfälliga lagen enligt vilken uppehållstillstånd ska beviljas i sådana undantagsfall där ett beslut att neka rätt till familjeåterförening skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande. Bestämmelsen möjliggör en individuell prövning i varje enskilt fall där bl.a. relationen mellan familjemedlemmarna och anknytningspersonens rätt till familjeåterförening beaktas (prop. 2015/16:174 s. 54 och 55). Om giltighetstiden för den tillfälliga lagen förlängs och ingen ändring görs i bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av anknyt- ning kan en alternativt skyddsbehövande som har beviljats ett uppehålls- tillstånd som har tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen behöva vänta innan han eller hon kan återförenas med sin familj. om belastningen på mottagningssystemet är hög och det rekordhöga antalet asylsökande fortfarande innebär stora utmaningar i det svenska samhället, är läget nu inte lika ansträngt som när den tillfälliga lagen infördes. Begränsningarna av möjligheten för alter- nativt skyddsbehövande att återförenas med sin familj riskerar därför vid en förlängning av den tillfälliga lagens giltighetstid att strida mot Europa- konventionen i fler fall . I likhet med vad flera remissinstanser påtalar anser regeringen att en återinförd familjeåterförening för alternativt skyddsbehövande är humanitärt önskvärd och kommer att underlätta Även om utgångspunkten är att begränsningarna i den tillfälliga lagen bör fortsätta att gälla i så stor utsträckning som möjligt finns därför starka skäl att lätta på begränsningarna när det gäller möjligheten för alternativt skyddsbehövande att återförenas med sin Alternativt skyddsbehövande som har ansökt om uppehållstillstånd har redan enligt nuvarande ordning rätt till familjeåterförening under samma förutsättningar som en flykting (7 § andra stycket den tillfälliga lagen). Det är rimligt att en alternativt skydds- behövande som ansökt om uppehållstillstånd efter får samma möjlighet att återförenas med sin familj. bör därför införas i den tillfälliga lagen. Lagtekniskt bör detta göras genom en ändring av 6 § den tillfälliga lagen så att bestämmelsen omfattar både flyktingar och alternativt skyddsbehövande och genom upphävande av 7 § den tillfälliga lagen. Även om prövningen av rekvisitet ”välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd”, som påpekar, kommer att behöva göras i fler fall och i vissa fall kan innehålla komplexa moment anser regeringen att det är rimligt att samma krav gäller för den grupp alternativt skyddsbehövande som får en möjlighet till familjeåter- förening som för flyktingar och alternativt skyddsbehövande som tidigare har haft en sådan möjlighet. Migrationsöverdomstolen har i rättsfallet MIG