prop · H70344 · 2019-11-21 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:44 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och rekommendationer i rapporten av rättskedjan (RiR 2019:15). övergripande slutsats är att regeringen i större utsträckning kan tillämpa ett mer strategiskt och övergripande fokus på hur rättskedjan ska arbeta effektivt och utifrån detta identifiera var enskilda insatser i styrningen ska göras. Vidare menar att departementets kontakter med myndigheterna kan breddas för att inkludera gemensamma samtal med rättskedjans myndigheter, som fokuserar på olika processer, målområden och övergripande frågor såsom planering eller hantering av verksamhetsvolymer. Regeringen välkomnar granskning och konstaterar att den utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet med att vidareutveckla regeringens styrning av de myndigheter som ingår i rättskedjan. Regeringen instämmer helt i den rekommendation som handlar om att öka helhetsperspektivet i kontakterna med myndigheterna, till exempel genom att bredda kontaktytorna genom gemensamma dialoger med samtliga myndigheter i rättskedjan. Regeringen instämmer delvis i övriga rekommendationer. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. 4Regeringens åtgärder med anledning av Styrningen av rättskedjan (RiR 2019:15) ........................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat regeringens styrning av rättskedjan. Rättskedjan omfattar polis, åklagare, allmän domstol och kriminalvård. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten av rättskedjan (RiR 2019:15), se bilagan. överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som har redovisat i sin rapport. syfte med granskningen är att undersöka huruvida regeringen, och myndigheterna hanterar styrning av olika delar i rättskedjan så att hänsyn tas till konsekvenser för och effektivitet i hela rättskedjan. Granskningen fokuserar särskilt på resursfördelning och prioriteringar inom rättskedjan. är regeringen, , , , Domstolar och Kriminalvården. Granskningen avgränsas till 2010–2018. Startpunkten har valts för att de nuvarande målen för förvaltningspolitiken, som är en bas i bedömningsgrunden, började gälla då. har tidigare iakttagit brister avseende helhetsperspektiv och kontinuitet i regeringens styrning inom utgiftsområdet i rapporten hantera brottmål effektivt – en utmaning för regeringen och rättsväsendet (RiR 2011:27). sammantagna bedömning av arbetsprocesserna när det gäller styrningen är att och myndigheterna har satt upp arbetsprocesser som kan skapa förutsättningar för ett rättskedjekedjeperspektiv i styrningen men också att processerna har inbyggda risker som försämrar förutsättningarna för ett rättskedjeperspektiv. konstaterar att dokumenterade rutiner och riktlinjer tar upp att avstämningar ska göras och att helhetsperspektiv ska beaktas. ser dock två riskområden i arbetsprocesser. Den ena risken är att en stor del av ansvaret för att genomföra avstämningarna med andra handläggare, budgetsamordningsfunktionen och analysfunktionen läggs på handläggarna, även om huvudmännen ska säkerställa att avstämningarna har genomförts. lyfter fram att det, eftersom det inte finns några principer för hur handläggarna ska avgöra om avstämningar behövs, finns en risk för att olika bedömningar görs och att kontakter inte tas även om så borde ha gjorts. Det andra riskområdet är att departementets interna organisation och ansvarsfördelning riskerar att leda till att rättskedjan eller dess huvudsakliga verksamhet endast i begränsad omfattning behandlas samlat. När det gäller rättskedjeperspektivet i de övergripande styrdokumenten konstaterar att regeringens och myndigheternas övergripande styrdokument delvis präglas av ett 2019/20:44 rättskedjeperspektiv. pekar till exempel på att rättskedjeperspektivet inte är särskilt närvarande i myndigheternas regleringsbrev och att målformuleringar i första hand kopplar till enskilda myndigheter, vilket får till konsekvens att myndigheternas budgetunderlag, årsredovisningar och verksamhetsplaner får en myndighetsnära inriktning. I fråga om resursfördelning mellan och inom myndigheterna tar regeringen, och myndigheterna i låg utsträckning hänsyn till rättskedjan. konstaterar att de dokumenterade prioriteringar och avvägningar som gör kopplar till de separata myndigheterna men att det är sällan som det framgår att det görs några bedömningar av rättskedjan som helhet och hur myndigheterna eller verksamhetsområden bör prioriteras mot varandra. ser vidare att ett rättskedjeperspektiv inte tycks beaktas vid justeringar i fördelningen mellan myndigheterna. interna avstämningar under beredningen av resursfördelningen mellan myndigheterna fokuserar inte på en effektiv rättskedja utan på om någon hänvisning eller aspekt har förbisetts enligt den granskade dokumentationen. konstaterar vidare att det möjligen förekommer frågor kring rättskedjans effektivitet i de löpande avstämningarna på handläggarnivå som inte har kunnat ta del av då de inte finns dokumenterade. konstaterar dock att det faktum att handläggare stämmer av med varandra inte nödvändigtvis leder till att rättskedjeperspektivet beaktas tillräckligt. För det kan det även behövas en djupare analys eftersom det ofta kan handla om komplexa samband som det kan vara svårt för handläggare med ansvar för enskilda sakområden att överblicka. ∙i styrningen tydliggöra ett mer långsiktigt rättskedjefokus. Det kan till exempel handla om utvecklad långsiktig planering eller målformulering för hur myndigheterna gemensamt och på lång sikt ska arbeta mot mål. ∙säkerställa en stärkt tillgång till uppföljning och analys som har ett mer övergripande perspektiv. Det kan både handla om att stärka inslaget av analyser som kopplar till rättskedjans samlade behov och att komplettera den uppföljning som görs för att få en mer sammanhängande uppföljning. ∙öka helhetsperspektivet i kontakterna med myndigheterna, till exempel genom att bredda kontaktytorna genom gemensamma dialoger med samtliga myndigheter i rättskedjan. 3 Regeringens bedömning av Regeringen instämmer delvis i första rekommendation som handlar om att tydliggöra ett mer långsiktigt rättskedjefokus. konstaterar har regeringen gett t.ex. Statskontoret och (Brå) uppdrag som ska skapa bättre förutsättningar för ett långsiktigt rättskedjefokus. och initierade 2018 ett internt arbete inom med syfte att ta fram en analys av hur ärendeflödet i rättskedjan kan förväntas utvecklas i fråga om volym och innehåll och hur det påverkar resursbehoven hos myndigheterna. Detta arbete är inte minst relevant med anledning av de satsningar regeringen aviserat för rättsväsendet under återstoden av mandatperioden. menar att det finns risk för att olika bedömningar görs vid olika enheter inom om när avstämning med andra berörda enheter behövs. Regeringen instämmer delvis med . Granskningen tar t.ex. inte hänsyn till att ett fåtal handläggare inom ansvarar för myndighetsstyrning och budget. Dessa träffas mycket regelbundet, både i budget- och myndighetshandläggarmöten som budgetsamordningsfunktion kallar till men också i det dagliga arbetet. Gemensamma föredragningar med både statssekreterare och statsråd föregås av gemensamma föredragningar och beredningar på chefstjänstemannanivå, vilka i sin tur har föregåtts av kontakter mellan berörda budget- och myndighetshandläggare samt berörda huvudmän. Detta steg i beredningen av underlag finns inte alltid dokumenterat men utgör en av grundbultarna i det dagliga arbetet. arbetsordning kan emellertid förtydligas ytterligare genom en skrivning om enhetschefernas ansvar att säkerställa att ett helhetsperspektiv i regeringens styrning inom och mellan respektive utgiftsområde främjas. I vissa styrningsfrågor kan huvudmannen vara en annan än enhetschefen. Detta framgår också i arbetsordningen. Regeringen konstaterar att en målformulering för hur myndigheterna gemensamt och på lång sikt ska arbeta mot mål kan vara värdefull som det enligt myndighetsförordningen (2007:515) redan är myndigheternas skyldighet att samverka. Regeringen menar att den nedbrytning av de riksdagsbundna mål som finns i respektive myndighets regleringsbrev bör skapa tillräckliga förutsättningar för detta eftersom målen avser att tydliggöra respektive myndighets roll i rättskedjan. Utifrån underlag från Brå och det ovan nämnda arbete som pågår inom kommer regeringen att överväga en utveckling av en mer långsiktig planering för rättskedjans myndigheter. Regeringen instämmer delvis i andra rekommendation som handlar om att säkerställa en stärkt tillgång till uppföljning och analys som har ett mer övergripande perspektiv. granskning begränsas till 2018 och har till exempel inte kunnat ta hänsyn till det arbete som bedrivs inom tillsammans med vad gäller styrningen av rättskedjan, och som löper 2018–2020. Arbetet initierades med anledning av satsningen på som aviserades 2017. Regeringen såg i samband med detta ett behov av att säkerställa rättskedjeperspektivet, så att satsningen på inte skulle leda till oförutsedda effekter eller flaskhalsar inom övriga myndigheter som ingår i rättskedjan. I arbetet ingår även att göra uppföljande analyser utifrån hur utvecklingen i rättskedjan sett ut. Utöver detta menar regeringen att den uppföljning som görs i budgetpropositionen av flödena och resultaten i rättskedjan redan utgör en gedigen uppföljning ur ett övergripande perspektiv. Redan innan den aviserade satsningen på gav regeringen i uppdrag att utvärdera de gemensamma volymprognoser som myndigheterna inom rättskedjan tar fram (Ju2018/03156/). Vidare gav regeringen i regleringsbrevet Brå i uppdrag att föreslå en modell för hur uppföljningen av rättskedjans myndigheter skulle kunna utvecklas, då regeringen identifierat ett behov av en mer ändamålsenlig och sammanhållen uppföljning. När det gäller resursfördelningen mellan myndigheterna i rättskedjan bör man ha i åtanke att myndigheterna är beroende av varandra i olika hög Det betyder att rättskedjeperspektivet är ett av flera perspektiv som behöver beaktas i bedömningen av de olika myndigheternas resursbehov. Nedan följer en kortfattad beskrivning av hur myndigheterna påverkas av varandra, men också av andra faktorer, och hur detta i sin tur kan påverka bedriver utöver den brottsutredande verksamheten också brottsförebyggande verksamhet samt tillhandahåller service till De två sistnämnda verksamheterna, som inte direkt påverkar övriga delar i rättskedjan, tar av myndighetens resurser i anspråk. En större medelstilldelning till ger myndigheten förutsättningar att stärka såväl det brottsförebyggande arbetet som utredningsverksamheten. Det innebär dock inte per automatik att övriga myndigheter i rättskedjan kommer att få en högre ärende- och måltillströmning eller ett högre klientintag och därmed ökade behov av resurser. utredningsresurser och hur polisens brottsförebyggande respektive utredande verksamhet utvecklas, både utifrån inflödet av ärenden och utifrån de utredningsinsatser som polisen genomför. reformer och andra faktorer såsom förändringar i brottslighetens karaktär och komplexitet har en påverkan på resursbehov för utredning och lagföring. Av den totala målhanteringen inom Domstolar utgör brottmål cirka en fjärdedel av verksamheten. Tre fjärdedelar av verksamheten utgörs av andra typer av mål och ärenden, som inte är kopplade till rättskedjan, såsom tvistemål, socialförsäkringsmål, konkursärenden, migrationsmål m.m. Resursbehovet inom Domstolar kan därför förändras oberoende av utvecklingen av brottmålen. I vilken utsträckning klienttillströmningen, och därmed belastningen på Kriminalvårdens platsbestånd och verksamhet ökar är delvis beroende av hur fördelar sina resurser och hur den brottsförebyggande respektive den utredande verksamheten utvecklas. Utöver det påverkar även vilka straffrättsliga reformer som genomförs hur och var i organisationen som belastningen på Kriminalvården kommer att Kriminalvården har vidare ett stort behov av att kunna planera för platskapacitet och lokalförsörjning än en mandatperiod. Regeringen instämmer helt i tredje rekommendation som handlar om att öka helhetsperspektivet i kontakterna med myndigheterna, genom att till exempel träffa myndigheterna samlat. Sådana gemensamma träffar äger, som också konstaterar, Till exempel hölls en gemensam myndighetsdialog med elva myndighetschefer eller deras ställföreträdare på temat digitalisering och arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning (RIF) . 2019/20:44 Dialogen leddes av två statssekreterare från och en Regeringen har för avsikt att fortsätta hålla sådana tematiska myndighetsgemensamma dialoger när det är relevant. Regeringen avser till exempel att träffa de fyra rättskedjemyndigheterna samlat för att diskutera innehållet i . 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning och konstaterar att den utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet med att vidareutveckla regeringens styrning av de myndigheter som ingår i rättskedjan. Som ett led i detta har det i arbetsordning tydliggjorts att enhetschefen ska säkerställa att ett helhetsperspektiv i regeringens styrning inom och mellan respektive utgiftsområde främjas. I vissa styrningsfrågor kan huvudmannen vara en annan än enhetschefen. Detta framgår också i arbetsordningen. avser också att inleda en intern kartläggning av myndighetsstyrningen i departementet med syfte att skaffa ett underlag för verksamhetsutveckling. Som tidigare nämnts har inlett ett arbete tillsammans med om flödena och utvecklingen i rättskedjan, som ska utgöra underlag för den framtida styrningen av rättskedjan. Regeringen har också bjudit in myndighetscheferna för de fyra rättskedjemyndigheterna för att bland annat diskutera innehållet i . konstaterar att både i hänvisningar i regleringsbrev och i uppdrag som getts till myndigheterna har kopplingar till rättskedjan minskat . Regeringen har emellertid vidtagit andra åtgärder för att utveckla styrningen i syfte att förbättra och förtydliga rättskedjeperspektivet, vilket också konstaterar. Statskontoret har på uppdrag av regeringen utvärderat det gemensamma prognosarbete om volymer i rättskedjan som myndigheterna har redovisat till regeringen. Statskontoret konstaterar i sin utvärdering att uppdraget inte varit ändamålsenligt, men att det finns ett fortsatt behov av prognoser över volymerna i rättskedjan. Mot bakgrund av detta gav regeringen rättskedjemyndigheterna och Brå ett förnyat och utvecklat uppdrag att bedöma framtida verksamhetsvolymer i rättskedjan (Ju2019/01057/). Syftet med uppdraget är att myndigheterna ska ta fram ett så välgrundat underlag som möjligt över hur verksamhetsvolymerna i brottmålsprocessens centrala delar förväntas utvecklas och vad detta kan innebära för myndigheternas resursbehov. Uppdraget ska också bidra till en ökad förståelse för hur myndigheterna i rättskedjan utgör delar av en större helhet. Vidare har Brå på regeringens uppdrag tagit fram ett förslag till modell för uppföljning av rättskedjans myndigheter (Brå 2018:8). Arbetet fortgår också med 2019/20:44 digitaliseringen av rättsväsendet, i syfte att effektivisera ärendehanteringen, ge bättre samlat underlag för kunskap, analys och uppföljning inom rättskedjan samt förbättra servicen till enskilda främst inom brottmålsprocessen. För att ytterligare stärka detta arbete kommer regeringen att inrätta ett råd för digitalisering av rättsväsendet samt placera en kanslifunktion för rådet vid Brå. Som lyfter fram ska alla myndigheter i enlighet med myndighetsförordningen (2007:515) verka för att genom samarbete ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Man bör ha i åtanke att den huvudsakliga styrningen av samverkan ligger i de lagar och förordningar som reglerar olika moment av det löpande arbetet vid de berörda myndigheterna. Myndighetssamverkan sker på olika organisatoriska nivåer inom ett stort antal sakområden över hela landet. Därutöver sker samverkan inom ramen för olika regeringsuppdrag, såsom uppdragen om snabbförfarande i brottmål och det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet. Regeringen strävar efter att god samverkan uppnås där det är önskvärt. visar dock på betydelsen av att i vissa fall tydliggöra rättskedjeperspektivet för de myndigheter som ingår i rättskedjan. Regeringen ser därför ett behov av att när så är relevant förtydliga rättskedjeperspektivet. kan det finnas verksamhetsmässiga skäl som talar för att myndigheterna, utöver de grunduppdrag där samverkan i stora delar är en utgångspunkt för respektive verksamhet, i vissa särskilda frågor får uppdrag genom särskilda beslut. Regeringen anser i och med denna skrivelse att är slutbehandlad. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-522-0 rir 2019:15 omslagets originalfoto: hasse tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 0 5 - 1 0 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 8 - 1 1 2 8 R I R 2 0 1 9 : 1 5 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: har granskat styrningen av rättskedjan. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, , , och Kriminalvården. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. , , , Kriminalvården R I K S R E V I S I O N E N S T Y R N I N G E N A V R Ä T T S K E D J A N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Kedjeperspektiv i de övergripande styrdokumenten Myndigheternas återrapportering och styrning Regeringens fördelning och överväganden Myndigheternas interna fördelning och överväganden Behov av analys och uppföljning R I K S R E V I S I O N E N S T Y R N I N G E N A V R Ä T T S K E D J A N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat om styrningen av olika delar av rättskedjan hanteras så att hänsyn tas till konsekvenser för och effektivitet i hela rättskedjan. Rättskedjan omfattar polis, åklagare, allmän domstol och kriminalvård. Myndigheterna inom kedjan påverkas av varandras arbete och är delvis beroende av varandra för att genomföra sina respektive uppdrag. Det gör att styrningen av en myndighet kan påverka andra myndigheter i kedjan. Att styrningen av rättskedjan och de berörda myndigheterna hanteras på ett adekvat sätt är viktigt både för en effektiv statsförvaltning och för ett välfungerande rättsväsende. Granskningen har utgått från tre revisionsfrågor. iakttagelser och bedömningar av respektive fråga presenteras nedan, följt av övergripande slutsatser utifrån de iakttagelserna. Enligt finns en medvetenhet, främst inom men även inom myndigheterna, om behovet av kedjeperspektiv, men styrningen av rättskedjan tar ändå inte tillräcklig hänsyn till konsekvenser för och effektivitet i hela rättskedjan. och myndigheterna utformat arbetsprocesser som skapar förutsättningar för att beakta ett rättskedjeperspektiv? konstaterar att även om arbetsprocesserna inom och myndigheterna kan skapa förutsättningar för kedjeperspektiv har processerna också inbyggda risker som försämrar förutsättningarna. Riskerna kommer dels av interna ansvarsfördelning, och dels av rutinerna för kontakter med myndigheterna. Den interna ansvarsfördelningen lägger en stor del av ansvaret för avstämningar på handläggarna och innebär att rättskedjan eller dess huvudsakliga verksamhet endast i begränsad omfattning behandlas samlat. Departementet har främst kontakt med de enskilda myndigheterna, vilket riskerar att försvåra ett helhetsperspektiv i styrningen. Vad gäller myndigheternas samverkan med varandra sker den inte specifikt inom ramen för deras strategiska arbete, och deras centrala samverkan saknar i stort koppling till strategiska frågor. Präglas regeringens och myndigheternas övergripande styrdokument i tillräcklig omfattning av ett rättskedjeperspektiv? Granskningen visar att de styrande dokumenten delvis präglas av ett kedjeperspektiv. I vissa av dokumenten har det dock minskat eller upphört . har resultatredovisningen av flödet i rättskedjan fått en mer framträdande plats i regeringens budgetpropositioner. R I K S R E V I S I O N E N S T Y R N I N G E N A V R Ä T T S K E D J A N Regeringens målformuleringar och uppföljning länkar i begränsad utsträckning ihop de olika verksamheterna inom rättskedjan, och kedjeperspektivet är inte framträdande i regeringens styrning till myndigheterna. Det blir därför heller inte framträdande i myndigheternas styrdokument och underlag till regeringen. och myndigheterna hänsyn till rättskedjan som helhet i resursfördelningen mellan och inom myndigheterna? Kedjeperspektivet har inte heller varit framträdande i resursfördelningen mellan och inom myndigheterna. De dokumenterade prioriteringar och avvägningar som gör kopplar till de separata myndigheterna. Departementets interna avstämningar under beredningen av resursfördelningen mellan myndigheterna fokuserar enligt den granskade dokumentationen inte på att få en effektiv rättskedja. Myndigheterna tycks inte i någon större omfattning beakta varandra eller kedjan som helhet i de överväganden som görs inför äskanden och intern fördelning. Utifrån ovan iakttagelser menar att frågan om en väl fungerande rättskedja kan ha en mer framträdande plats i styrningen och i avstämningarna som görs, samt att detta underlättas av utvecklad analys och uppföljning inom området. För att arbeta mot en mer sammanhållen och effektiv rättskedja och undvika kortsiktiga punktinsatser kan regeringen i sin styrning i större utsträckning tillämpa ett mer strategiskt och övergripande fokus på hur rättskedjan som helhet ska arbeta effektivt och utifrån detta identifiera var enskilda insatser i styrningen ska göras. Det skulle kunna stärka kedjeperspektivet i styrningen och därigenom gynna kedjans verksamhet och möjligheterna att nå mål. En tydligare prioritering i regeringens styrning på effektiviteten i rättskedjan skulle sannolikt skapa incitament för myndigheterna att i större utsträckning säkerställa samverkan mot en effektiv rättskedja. De avstämningar som sker inom Justitiedepartement kan för att säkerställa en effektiv rättskedja i större omfattning beakta effekterna för kedjan utöver effekter för enskilda myndigheter. Ett sådant fokus förutsätter kunskap om och analys av de ofta komplexa samband som samspelar i kedjan. Likaså kan departementets kontakter med myndigheterna breddas för att inkludera gemensamma samtal med rättskedjans myndigheter, som fokuserar på olika processer, målområden och övergripande frågor, såsom planering eller hantering av verksamhetsvolymer. Även myndigheterna kan bredda sin samverkan avseende planering och prioriteringar. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Behov av analys och uppföljning