prop · H603148 · 2019-09-09 00:00:00 — Branscher där det fanns mellan fem och tio leverantörer med koppling till en anställd inkluderade personaluthyrning och datakonsultverksamhet, men även hotell- och linjebussbranschen. I de flesta av dessa branscher hade flera hundra leverantörer, men vad gäller personaluthyrning fanns en koppling till en anställd (direkt eller indirekt via en anhörig) till nästan en tredjedel av myndighetens leverantörer. Vad gäller organisationskonsulter fanns en koppling via en anställd (direkt eller indirekt) till cirka en femtedel av myndighetens leverantörer. Till skillnad från övriga myndigheter i granskningen innehåller inte de inköpsuppgifter från som vi tagit del av uppgifter om vad myndigheten köpt in. Baserat på att leverantörerna med koppling är spridda mellan flera olika branscher är det troligt att också inköpen innefattar flera olika typer av varor och tjänster. 7.3 Risker för förtroendeskada har undersökt samtliga närståendetransaktioner där en anställd själv hade en funktion i en leverantör, en dryg tredjedel av de fall där anhöriga hade en funktion i en leverantör i samt ett fåtal av de närståendetransaktioner där kopplingen enbart gått via en anställds inkomst, sammanlagt ett trettiotal fall. Flertalet av alla chefer med en koppling till en leverantör ingick i urvalet, liksom flertalet inom ytterligare ett antal kategorier som bedömdes vara direkt inblandade i inköpen, såsom inköpare och projektledare.143 Många av köpen från företag med koppling via anställdas anhöriga förefaller inte utgöra någon risk, även utan särskild hantering. Ett sådant fall är en anställd som har flera familjemedlemmar med funktion i ett företag som stora delar av myndigheten har utgifter till. Den anställda själv arbetade med helt andra frågor än vad inköpet gällde, och inte i en position där det är sannolikt att hen påverkat myndighetens inköp. För flera av närståendetransaktionerna, mellan tio och femton av de fall vi tittat närmare på, kan det dock en finnas en risk att myndighetens förtroende skadas om ärendet inte hanterats väl. Mer än hälften av dem rör personer som själva har en anställning på myndigheten. I ett par fall hade också en anhörig till den anställda en funktion i företaget. Flera av transaktionerna rör inköp från företag i 143De utpekas i affärsstrategi som personalgrupper med särskilt ansvar, se , 2017b s. 10. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D konsultbranscher, framför allt tekniska konsulter inom bygg- och anläggningsbranschen. För har vi inte närmare uppgifter om anställdas organisatoriska placering, men i de fall som bedömdes som potentiellt problematiska jobbade typiskt sett den anställda också i den del av verksamheten där hela eller delar av kostnaderna konterats. I mer än hälften av de potentiellt problematiska fallen rör det sig om stora belopp jämfört med övriga undersökta myndigheter, mellan en och drygt sex miljoner . Det är inte stora belopp jämfört med övriga affärer. För flera av företagen i fråga utgör beloppen dock en inte obetydlig del av företagets omsättning. Det rör sig alltså om mindre företag, där majoriteten hade mindre än fem anställa. Fallen i inkluderar en chef med en indirekt koppling via en nära anhörig till ett sådant mindre teknikkonsultföretag, och en anställd på verksamhetsområdet Stora projekt som tillsammans med en anhörig hade funktioner i ett sådant företag. Andra fall vi sett är mer svårbedömda. En anställd med en ledande position i ett litet företag som frekvent köpt stödtjänster av till belopp under miljonen anställdes efter det att började anlita leverantören. Den anställde har alltså inte kunnat påverka det initiala beslutet, men det bör ändå kunna uppstå situationer där anlitandet av en anställds företag (ett mindre företag som inte har några anställda) kan sättas i fråga. 7.4 Skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner I olika delar av organisationen förekom alltså kopplingar mellan en anställd och en leverantör som kan ha krävt särskilda åtgärder, till exempel jävshantering, för att säkra myndighetens opartiskhet. Dessa situationer var oftast kopplade till de anställdas egna företagsengagemang, de aktuella beloppen var oftare än i de andra undersökta myndigheterna relativt stora och de involverade företagen var i flera fall konsultföretag av olika slag. Vi har granskat om kontroll av inköp är sådan att den typ av kopplingar som beskrivits ovan kan hanteras på ett sätt som sänker risken för förtroendeskador. är dock en mycket stor myndighet som i stort sett uteslutande arbetar med att köpa in tjänster och varor, ofta i form av entreprenader i olika storlek. Det som här beskrivs är därför det övergripande arbete som sker på myndigheten centralt, för att skapa överblick och kontroll över organisationens olika inköp. Det är ute i kärnverksamheten, där de stora projekten för byggande och underhåll drivs, som huvuddelen av inköpsbehov av allt från entreprenader på vägtunnlar till kontorsmaterial uppstår. Kärnverksamheten är spridd över fem 76 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N regionkontor och ytterligare drygt 20 kontor i landet (de många förarprovskontoren oräknade). Den är dessutom uppdelad på olika verksamhetsområden – bland annat trafikledning, underhåll och stora anläggningsprojekt.144 delar in sina inköp av varor och tjänster i tre olika huvudtyper: 1) entreprenad och tekniska konsulter för anläggningsarbete och underhåll, 2) tekniskt godkänt material – det vill säga material för vilka det finns särskilda krav på hållfasthet och funktion, till exempel järnvägsspår eller itmaterial inom järnväg, samt 3) övriga (så kallade indirekta) tjänster och varor, det vill säga allt som inte är entreprenader och tekniska konsulter eller tekniskt godkänt material.145 Den centrala funktionen Inköp och logistik har till uppgift att understödja kärnverksamhetens inköp.146 Många av den centrala inköpsfunktionens ca 250 anställda är därför utlokaliserade i den regionala organisationen för att funktionen ska kunna vara delaktig i hela upphandlingsprocessen. Inköpsfunktionen arbetar också mer strategiskt med att följa upp och utveckla inköpsarbetet på myndigheten. Dessutom utför den centrala inköpsfunktionen alla upphandlingar av tekniskt godkänt material som projekten behöver, och därtill alla upphandlingar av indirekta varor och tjänster. I den centrala funktionen ingår även en avdelning för att hantera och utföra avrop från ramavtal. Den centraliserade inköpsfunktionen har funnits , då den ersatte en ordning med en liten centraliserad analys- och utvecklingsenhet och regionala inköpare ute i verksamheten.147 En enhetlig processmodell för stora upphandlingar För att skapa bättre kontroll över verksamheten har centraliseringen av inköpsfunktionen åtföljts av ett gemensamt arbetssätt och en enhetlig processmodell för hela inköps- och upphandlingsverksamheten. Modellen gäller alla större upphandlingar på , med vissa variationer för tre övergripande inköpskategorier, det vill säga 1) entreprenad och tekniska konsulter (för nykonstruktion eller underhåll), 2) tekniskt godkänt material och 3) övriga tjänster och varor. I processmodellen tydliggörs ansvarsfördelningen mellan kärnverksamhetens och inköpsfunktionens företrädare. Processmodellen har karaktären av ett flödesschema där förväntad ”output” i de olika stegen preciseras. Den tydliggör var beslut ska tas, dokumentationskrav etc. Varje delsteg utvecklas i 144Trafikverket, 2017a. 145Intervju med centrala funktion (CF) Inköp och logistik ; , 2017a. 146Funktionen Inköp och logistik är uppdelad på fem enheter: Verksamhetsstyrning, Varor och tjänster, Inköpsutveckling, Avropsfunktionen och Materialservice. 147Intervju med centrala funktion (CF) Inköp och logistik, 2018-10; , 2017a; , 2018e. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D separata mer detaljerade checklistor och anvisningar, med vägledning om vilka systemstöd som ska användas m.m. 148 Ett första centralt steg i inköpsprocessen som modellen ska styra är planerings- och analysfasen. I planeringsfasen avgörs vilken typ av upphandling som bäst kan uppfylla affärens mål. Resultatet sätts på pränt i en affärsstrategi.149 Formuleringen av affärsstrategin är alltså ett avgörande moment, som styr vilka krav som ska gälla för upphandlingen och därmed vilka leverantörer som kommer att kunna och vilja konkurrera om kontrakt. Det är dessa krav som sedan annonseras, och som inkommande anbud prövas mot. Den utsedda inköparen från Inköp och logistik deltar som stöd till den projektorganisation som bereder upphandlingen. Att företrädare för olika delar av organisationen deltar har bieffekten att transparensen och öppenheten är större än om processen följer fasta organisationsgränser. För belopp är det berörd inköpschef som fattar beslut om annonsering. Upphandlingar för större belopp bereds i ytterligare olika forum innan annonseringsbeslutet: Beslut om summor mellan och föredras i internrådet och fattas av ställföreträdande inköpsdirektör på delegation av inköpsdirektören. Om summan är mellan och sker en föredragning i så kallade beställarråd och beslutet fattas av chefen för inköpsfunktionen (inköpsdirektören) på delegation av överdirektören. Styrelsen fattar beslutet om annonsering om beloppet är högre än en halv miljard. Alla rådsmöten dokumenteras.150 Innan ett ärende når ett råd ska det ha beretts i ett flertal steg. Ett ärende rörande ett investeringsuppdrag till beställarrådet ska till exempel ha föregåtts av att projektgruppens förslag granskas av chef för inköpsverksamheten, att inköpsärendet därefter lyfts till internrådet för ytterligare granskning där projektet svarar på frågor och kompletterar efter behov och slutligen, efter behov, av olika parallella förmöten där inköpsdirektören, inköpsstrateger och chefer från aktuellt verksamhetsområde har roller. Själva besluten uppfattas som relativt enkla, så länge inga avsteg gjorts från den affärsstrategi som formulerats i det föregående processteget.151 Efter annonseringen är upphandlingsprocessen i hög grad lagstyrd. När anbud öppnas ska två inköpare vara närvarande för att säkerställa att alla anbud beaktas. Därefter är det beställaren i projektet som fattar beslutet om tilldelning, och Inköp 148Processerna gäller i strategiska, affärsmässiga och lagstyrda områden, se , 2018n; samt delprocesser, till exempel , 2018f; , . 149Trafikverket, 2017b; , 2018s; , 2018p. 150Intervju med centrala funktion Inköp och logistik, ; , 2017a; , 2017b. 151Intervju med centrala funktion Inköp och logistik, . 78 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N och logistik kontrasignerar. Detta är den enda kontrasigneringen som görs mellan inköpsfunktionen och verksamheten under upphandlingsprocessen. För andra beslut gäller myndighetens vanliga beloppsgränser för chefsattestering.152 Det finns ytterligare rutiner för fördelning av ansvar för till exempel avtalsförvaltning under avtalstidens gång och erfarenhetsåterföring.153 Alla led i upphandlingarna ska hanteras i olika digitala system.154 Långsiktigt relationsbyggande, leverantörsteam och kategoriarbete Arbetet med att utforma gemensamma processer för inköp har pågått på . Det pågår även andra angränsande utvecklingsarbeten. Ett problem som jobbar med är att öka antalet anbudsgivare, som i flera kategorier uppfattas vara för litet eller riskera att sjunka. Därför försöker man på olika sätt jobba med rätt och tidig information om kommande upphandlingar på både svenska och utländska leverantörsmarknader. Man försöker också utveckla dialogen med leverantörerna, för att bättre förstå vilka affärsförutsättningar som krävs för att de ska vilja lämna anbud.155 Dialogen sker till exempel på de återkommande så kallade regiondagarna och i leverantörsteam som organiseras med de leverantörer som dominerar inköpsverksamhet. Av myndighetens totala inköpsvolym går 55procent till de tio största leverantörerna och till de 100 största.156 En slutsats som dragits om de mindre leverantörerna är att de kan ha ett särskilt behov av informations- och utbildningsinsatser för att vilja lägga anbud. arbetar därför med att hitta sätt att föra en närmare dialog också med mindre företag som är eller skulle kunna bli leverantörer.157 Arbetet med att bättre förstå leverantörsmarknaden genom att etablera närmare och mer långsiktiga samarbeten med leverantörer ökar risken för att det uppstår sådana band mellan leverantörer och anställda som handlar om vänskap och beroende, så kallad vänskapskorruption. Man är dock medvetna om detta på inköpsfunktion och försöker till exempel undvika att de som sitter i leverantörsteam är inblandande i upphandlingar från dessa leverantörer –även om vissa stora leverantörer är så vanligt förkommande i upphandlingar att det inte går att göra det konsekvent.158 En indikation på att anställda utvecklar nära band till leverantörer, som en konsekvens av långvariga och stabila relationer, skulle kunna vara att anställningsrörligheten mellan myndighet och leverantörer 152Trafikverket, ; , 2018b. 153Se till exempel , 2018i; , 2018d. 154Intervju med centrala funktion Inköp och logistik, 155Trafikverket, 2018q; Intervju med centrala funktion Inköp och logistik, ; , 2018p. 156Trafikverket, 2018q; Intervju med centrala funktion Inköp och logistik, . 158Intervju med centrala funktion Inköp och logistik, . R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D Det är dock inte vanligare i än i de andra myndigheter vi undersökt att anställda har en sidoinkomst hos en leverantör, eller att tidigare anställda har kopplingar till myndighetens leverantörer (se kapitel 4). Internt i myndigheten har även ett inköpskategoriarbete. Med hjälp av funktionsöverskridande kategoriteam ska myndighetens beställarroll utvecklas. Teamen samlar företrädare från olika delar av verksamheten, som oavsett om de arbetar med underhåll eller nyinvestering har ett visst inköpsbehov, av till exempel markarbeten. Sådana team kan utforma en gemensam inköpskategoristrategi utifrån en analys av befintliga inköp och en analys av leverantörsmarknaden. En kategoristrategi ska godkännas av beställarrådet och beslutas av generaldirektören. Arbetet antas påverka inköpsprocessen och det arbetet som leder fram till beslut om affärsstrategier, men har ingen formaliserad funktion i de inledande stegen av inköpsprocess.159 Kategoriansvarig ska dock under ett ramavtals löptid ge återkoppling till den avtalsansvarige, dels om hur avtalet används, dels om hur avropssystemen fungerar.160 Förutom positiva effekter på affärer, innebär kategoriarbetet ytterligare en arena där motiven till beställningar analyseras och diskuteras, vilket bör befrämja sakligheten i den behovsspecificering som är avgörande för vilka leverantörer som kommer att upphandlas. Det ovan beskrivna systematiska arbetet med att bredda kretsen anbudsgivare, tillsammans med ambitionen att minska kraven på hur en leverantör ska utföra ett jobb161, torde också minska möjligheterna för den som skulle vilja styra affärer mot egna eller anhörigas företag. Upphandlingar under direktupphandlingsgränsen, eller vid undantag från upphandlingsgränsen egen bedömning är att myndighetens inköp normalt bara vid mer ovanliga sällanköp, och vid inköp till försumbara summor (exempelvis för kaffebröd och korta taxiresor) hamnar under lagstiftningens direktupphandlingsgränser. Andra skäl till att direktupphandla kan dock vara aktuella. Det kan till exempel finnas tillfällen då det inte finns mer än en leverantör av något som myndigheten behöver, eller då ett inköp är synnerligen brådskande av något skäl.162 Även när en vara eller tjänst behöver direktupphandlas ska det göras i det digitala beställningssystemet. Beställningen hamnar hos Inköp och logistik, som sedan ett 159Trafikverket, 2018k; , 2018m. 160Trafikverket, 2018i. 161Trafikverket, 2018p. 162Trafikverket, 2018h. Undantag får göras av två skäl. Dels finns av lagen specificerade undantagssituationer, dels andra synnerliga skäl. 80 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N antal år ska delta i alla direktupphandlingar. Hanteringen av en direktupphandling beror på om inköpet är över ett prisbasbelopp eller ej, om undantag från direktupphandlingsgränsen åberopas och på om det finns konkurrerande leverantörer. Är värdet av upphandlingen över ett prisbasbelopp () ska det alltid övervägas om det finns konkurrens. Finns konkurrens ska minst tre leverantörer tillfrågas, valet av leverantör motiveras och processen dokumenteras i myndighetens digitala upphandlingssystem. För direktupphandlingar under ett prisbasbelopp (strax ) ska Inköp och logistik kontrollera att eventuella underlag är bifogade och godkänna beställningen. Därefter krävs en attest från ansvarig chef i den beställande verksamheten i beställningssystemet. Om inköpssumman är över ett prisbasbelopp och bara en leverantör tillfrågats, ska det finnas en skriftlig motivering underskriven av ansvarig verksamhetschef. Ansvarig avdelningschef på och logistik har ansvar för att bedöma om flera inköp tillsammans innebär att lagens beloppsgränser överskrids. För att säkerställa att undantagsförfaranden från lagens krav på annonsering och anbudsförfarande används enbart då det finns lagstöd för det ska samråd alltid ske med verksjurist när undantag åberopas. Motiven för undantaget ska sedan dokumenteras och beslut ska undertecknas av beställare och ansvarig inköpare och kontrasigneras av chefen för och logistik.163 arbete med att utforma riktlinjer och informera om dem syftar också till att minska andelen direktupphandlingar, genom att skapa förutsättningar för att dirigera inköpsbehov mot befintliga avtal och samla flera beställningar i en upphandling. Andelen direktupphandlingar uppges nu utgöra av inköpsvärdet. strävar också efter att öka användningen av avtal genom att utveckla rutiner för avrop, med och utan förnyad konkurrensutsättning, via digitala interna beställningssystem. Det är enheten Inköp och logistiks särskilda avropsfunktion som är mottagare av interna beställningar från gällande avtal, och som också utför avrop. De ska då vara attesterade på rätt nivå av den chef i verksamheten som ”äger” beslutet.165 För beställningar under lagens direktupphandlingsgränser gäller typiskt sett attest på enhets- eller sektionschefsnivå. Till exempel trafikskole- och förarprovsverksamheten har dock lägre attestgränser på lägsta chefsnivå. 166 Attestnivåerna är i de flesta delar av betydligt högre än vid flera av de 163Trafikverket, 2017a; , 2018h; , 2018.j. 164Riksrevisionen, 2017a. 165Trafikverket, 2018n; , 2018f. 166Trafikverket, 2018b; Intervju med centrala funktion Inköp och logistik, . R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D andra myndigheterna, vilket bör ses i relation till att de inköp som myndigheten gör är i en storleksklass för sig. En annan typ av inköp på som myndighetens processer ska reglera är så kallade ändrings- och tilläggsarbeten (ÄTA). En tilläggsbeställning uppkommer där en kontrakterad leverantör används för ett kompletterande köp som inte täcks av det tidigare ingångna avtalet.167 Den interna processen säger att i nybyggnadsprojekt ska projektledningen vid behov kontakta inköparen för att utreda om en tilläggs- eller ändringsbeställning kan göras. I underhållsprojekt ska projektledaren kontakta inköparen vid alla tilläggsbeställningar över 400 000 kronor.168 I vissa fall, när avsteg från eller mer betydande tillägg till gällande avtal görs, måste enligt riktlinjer jurist kontaktas.169 Centralt på myndigheten bedömer man att juristerna också är efterfrågade. Ändrings- och tilläggsarbeten är det vanligast förekommande ämnet när verksamheten vill ha rådgivning om entreprenader.170 Det är svårt att bedöma genomslaget i organisationen, men det pågår ett internt utbildningsarbete för se till att de styrande dokument som finns faktiskt används.171 Myndighetens så kallade huvudprocesser, det vill säga de avdelningar som svarar för att driva enskilda projekt på investerings- och underhållsområdet, och vars arbetssätt rutinerna är avsedda att forma, är starka.172 Uppföljningar fyller en viktig funktion för möjligheten att avgöra om styrningen fungerar effektivt. Inköpsfunktionen gör kontinuerliga uppföljningar av myndighetens inköpskategorier i den mån det går. Inom vissa kategorier är antalet leverantörer många och för dem finns sämre möjligheter till uppföljning. Myndigheten arbetar med att utveckla sina e- handelssystem för att kunna koppla alla inköp till avtalskatalogen, och därmed också kunna göra övergripande analyser av inköp som faller utanför gällande processer. Arbetet har dock varit svårare än man i förstone trodde och är ännu inte slutfört.173 167Intervju med internrevision, . 168Trafikverket, 2018d; mejlkorrespondens med , . 169Trafikverket, 2010b. 170Uppgift från , central funktion Ekonomi och styrning, per mejl, . 171Trafikverket, 2018p. Nya chefer ska till exempel utbildas om myndighetens attesteringsregler, se , 2018b. 172Intervju med centrala funktion Inköp och logistik, 173Intervju med centrala funktion Inköp och logistik, . 82 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 7.4.2 Utbetalningar av driftsbidrag till enskilda väghållare m.m. I granskningen ingår också utbetalningar av bidrag kopplade till enskilda vägar. Det finns fyra olika bidrag för enskilda vägar: bidrag för årliga driftskostnader, bidrag för större underhålls- och upprustningsarbeten, bidrag för byggnadsåtgärder samt bidrag för drift av färjeled.174 Det årliga driftsbidraget kan enskilda väghållare ansöka om. Bidragsnivån bestäms utifrån vägens syfte och bidragsgrundande kostnader som i sin tur avgörs av vägens längd och uppskattad driftskostnad.175 Utöver det årliga driftsbidraget kan den som behöver göra ett större underhålls- och upprustningsarbete ansöka om ett särskilt driftsbidrag. Det är regioner som beslutar om utbetalning med hänsyn till åtgärdens angelägenhet och myndighetens ekonomiska utrymme.176 årliga revision har gjort iakttagelsen att det 2016 saknades underlag i flera ärenden i ett mindre stickprov.177 Internrevisionen har vid tidigare revisioner hittat fall där felaktiga uppgifter givits för att öka bidragssumman. Det är internrevisionens uppfattning att anställda undviker roller i sådana föreningar.178 7.4.3 Hantering av jäv och bisysslor I kapitel 3 och 4 framgår att en fjärdedel av anställda 2016 hade en bisyssla i form av en funktion i eller inkomst från något privat företag. I av dessa fall hade den anställda någon sorts funktion i företaget. Det var betydligt mer ovanligt att en anställd hade en bisyssla i ett företag som också var myndighetens leverantör. av de anställda 2016 hade en sådan koppling. gällande riktlinje anger att arbetsgivaren ska informera om vad som kan vara en otillåten bisyssla.179 På intranätets ”Min anställning” framgick 2016 dels att medarbetaren inte får ha en anställning eller ett uppdrag inom verksamhetsområde, dels att medarbetare inte får ha anställning eller uppdrag som kan skada anseende eller rubba förtroendet för medarbetaren själv eller andra anställda.180 Det ges dock i 174Trafikverket, 2018a. 175Bestäms utifrån fyra faktorer: en prislista för generella driftkostnader, i vilken utsträckning vägen används (vägens trafikklass), vilket slitlager vägen har (grus eller beläggning) samt behovet av vinter- och barmarksunderhåll i den del av landet som vägen ligger (vilken klimatzon), , 2018c. 176Trafikverket, 2018a. 177Riksrevisionen, 2017a. 178Intervju med internrevision, . 179Trafikverket, 2015. 180Trafikverket, 2016. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D