prop · H60380 · 2019-04-09 00:00:00 — uppger att (och tidigare ) har säkerställt att uttagna bruttoavgifter på fondtorget är skäliga genom att allteftersom göra förändringar i rabattmodellen. anger vidare att har mandat att själv besluta om förändringar i rabattmodellen och fondavtal med de fonder som vill agera på fondtorget.104 uppger att regeringen för budgetåren 2013–2018 gav , och i uppdrag att samverka för att stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden. Dessutom anges i 6 § förordningen (2009:1173) med instruktion för att myndigheten ska samverka med bland annat berörda myndigheter för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet. Enligt 6 § förordningen (2009:607) med instruktion för ska löpande samråd med ske på de områden där de två myndigheterna har ett gemensamt tillsynsansvar. På motsvarande sätt, där de två myndigheterna har gemensamt tillsynsansvar, anges i 7 § förordningen (2009:93) med instruktion för att ska samråda med på de områdena. uppger att regeringen genomförde en gemensam myndighetsdialog mellan de tre myndigheterna för att stärka fokus på faktisk samverkan.105 I direktiv till utredningen upphandlat fondtorg för premiepensionen106 har regeringen uttalat att fondtorget ska erbjuda kvalitativa, kostnadseffektiva och kontrollerande fonder. Kommittédirektivet innehåller ingen närmare beskrivning av vad som avses med kvalitativa, kostnadseffektiva och kontrollerande fonder, utan regeringen har lämnat till utredningen att närmare definiera till exempel begreppet kostnadseffektivitet.107 uppger att regeringen inte har några planer på att initiera någon specifik översyn av de lagstiftade kraven på kostnadsredovisning av fond-i- fond-lösningar på fondtorget. hänvisar i sitt svar till till den pågående utredningen om ett framtida upphandlat fondtorg.108 uppger att kostnadseffektiviteten i förvaltningen av premiepensionen uppnås genom tillämpningen av den så kallade rabattmodellen. 104Finansdepartementets svar till , . Dnr FI2018/03180. 107Finansdepartementets svar till , . Dnr FI2018/03180. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R V A L T N I N G E N A V P R E M I E P E N S I O N S S Y S T E M E T Myndigheternas tillsynsinsatser saknar ett tydligt fokus på skäligheten i uttagna avgifter, trots att det ligger inom myndigheternas mandat att granska riktigheten av information om förvaltningskostnader samt skäligheten i avgiftsnivån. Myndigheterna har inte funnit anledning att prioritera sådana insatser. anser däremot att denna typ av riktade tillsynsinsatser är motiverade. Anledningen är brister i redovisningen av courtageavgifter och indikationer på att fond-i-fond-lösningar och dolda indexfonder används för att kringgå så kallade rabattmodell. Brister i tillsyn leder även till den risk som särskilt har påtalat – att fonder på fondtorget köps upp av olämpliga fondförvaltare. Det finns indikationer på att modellen med interna revisorer som en förlängd arm i tillsynsarbete inte har fungerat tillfredsställande. konstaterar att det kan vara problematiskt att ställa särskilda krav på interna revisorer för fondbolag som verkar inom premiepensionen att rapportera indikationer på kringgående av rabattmodell. Interna revisorer svarar i sitt uppdrag mot ägarna och det därmed finns intressekonflikter att hantera. konstaterar att myndigheternas tillsynsinsatser framstår som reaktiva snarare än proaktiva. påpekar att de tillsynsinsatser som bedrivs hos myndigheten är reaktiva. finns fler än 800 fonder verksamma på fondtorget, vilket försvårar förutsättningarna för löpande tillsyn. Det stora antalet fonder gör det svårt för den enskilde att överblicka och välja, samt för myndigheter att utöva kontroll och tillsyn utan större systemutvecklingsinsatser. Även det faktum att fondförvaltare som är auktoriserade i andra medlemsländer inom EU står under tillsyn genom hemlandets motsvarighet till svenska , ger dåliga förutsättningar för ett helhetsgrepp kring tillsynsfrågor. kan konstatera att kommittédirektivet om ett framtida upphandlat fondtorg109 inte innehåller någon närmare beskrivning av vad som avses med kvalitativa, kostnadseffektiva och kontrollerande fonder, utan regeringen har lämnat till utredningen att närmare definiera till exempel begreppet kostnadseffektivitet. kan vidare konstatera att uppger att regeringen inte har några planer på att initiera någon specifik översyn av de lagstiftade kraven på kostnadsredovisning av fond-i-fond-lösningar på fondtorget. 60 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5Sammanfattande diskussion och rekommendationer har i denna rapport granskat om pensionssystemet leder till kostnadseffektivitet för spararnas bästa. Målet med premiepensionssystemet är att det ska generera så hög pension som möjligt givet de val som sparare gör utifrån deras avvägningar om risktagande, etiska värderingar med mera. En viktig förutsättning för systemets kostnadseffektivitet är att spararna gör medvetna val utifrån sina önskemål om till exempel risktagande, etiska värderingar med mera. Om spararna inte gör dessa medvetna val kan fondförvaltare utnyttja sitt informationsövertag till spararnas nackdel. granskning avser att studera eventuella kostnader av detta obligatoriska sparande och hur detta inverkar på kostnadseffektiviteten. Granskningen visar på klara indikationer på att förutsättningarna inte är uppfyllda för att marknaden för fonder på fondtorget ska vara effektiv. Den huvudsakliga förklaringen till detta är att systemet förutsätter att spararna är välinformerade och gör medvetna fondval. Utan denna förutsättning riskerar systemet att vara mindre effektivt. 5.1 Rabattrappan inte en garant för kostnadseffektivitet Genom successiva förändringar i rabattmodell för fonder som verkar på fondtorget, har den genomsnittliga synliga fondavgiften reducerats och ligger på en relativt låg nivå. Granskningens resultat tyder dock på att det finns brister i dagens modell som kan påverka kostnadseffektiviteten i fondförvaltningen. Det finns indikationer på att fondförvaltare sätter avgifterna i relation till rabattmodellens konstruktion. Det finns även indikationer på att vissa förvaltningsformer på fondtorget uppvisar brister i kostnadseffektivitet. Det gäller till exempel så kallade fondandelsfonder (fond-i-fond). 5.2Brister i den löpande utvärderingen av förvaltningens kostnadseffektivitet En viktig förutsättning för att kunna nå målet om en kostnadseffektiv förvaltning är att den följs upp och utvärderas. Det förutsätter även att samtliga kostnader förknippade med förvaltningen redovisas. Varken , eller har ett explicit ansvar för att följa upp och utvärdera kostnadseffektivitet hos de privata förvaltarna på fondtorget. Det är viktigt med kontinuerlig utvärdering av fonders kostnadseffektivitet, med tanke på det informationsövertag som fondbolagen har gentemot sina kunder. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R V A L T N I N G E N A V P R E M I E P E N S I O N S S Y S T E M E T dels om hushållning med statliga resurser, dels om hållbara pensionsnivåer och därmed förutsättningar för ett socialt hållbart premiepensionssystem. vill lyfta fram att det saknas ett huvudmannaskap i frågor som rör tillsyn. Myndigheternas tillsynsinsatser saknar ett tydligt fokus på skäligheten i uttagna avgifter, trots att det ligger inom myndigheternas mandat att granska riktigheten av information om förvaltningskostnader samt skäligheten i avgiftsnivån. Myndigheterna har inte funnit anledning att prioritera sådana insatser. anser däremot att denna typ av riktade tillsynsinsatser är motiverade. Myndigheternas tillsynsinsatser är av reaktiv karaktär, vilket kan vara en del av problemet. Ett mer proaktivt angreppssätt hos myndigheterna skulle kunna vara motiverat. Ett exempel är följden av det nya regelverket kring andelsklasser i fonder som kom . Perioden efter införandet av de nya fondreglerna kunde se att fondförvaltarna anpassade sina avgifter till rabattmodellen med hjälp av det nya regelverket på ett för spararna ofördelaktigt sätt. Reaktionen från blev att man ändrade rabattmodellen, delvis till följd av detta. Det stora antalet fonder inom premiepensionen gör det svårt för myndigheter att utan större systemutvecklingsinsatser och troligtvis även mer resurser utöva kontroll och tillsyn. En konsekvens av de nya höjda inträdeskraven på fondtorget som följer av de nu pågående förändringarna inom premiepensionen, förväntas vara att antalet fonder inom premiepensionen minskar. Förutsättningarna för effektiv tillsyn och kontroll torde därmed förbättras. vill uppmärksamma vikten av att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna och formerna för löpande tillsyn utformas så att de problem som uppmärksammas i granskningen åtgärdas. Frågan om ett huvudansvar för riktad tillsyn av kostnadseffektivitet på fondtorget skulle med fördel kunna ingå som en del i den pågående utredningen om den framtida premiepensionen. 5.3Redovisningskraven för fonder på fondtorget är inte tillräckliga anser att de krav som ställs vad gäller löpande redovisning inte är tillräckliga för att man på ett tillfredsställande sätt ska kunna utvärdera kostnadseffektiviteten i förvaltningen. Det handlar exempelvis om redovisning av transaktionskostnader, prestationsbaserade avgifter och fond-i-fond. anser att det finns behov av att för spararna på ett bättre sätt synliggöra kostnader som uppstår i samband med bland annat fond-i-fond- lösningar och transaktionskostnader. anser därmed att bör ställa hårdare krav på redovisning i fondavtalet vid 62 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N sidan av de villkor som anges i 64 kap. socialförsäkringsbalken. ingår avtal med de fondbolag som avser att verka på fondtorget och kan därmed ställa krav på dessa aktörer och säga upp avtal med de aktörer som inte efterlever kraven. Det är dock så att brister kring redovisningen av avgifter i fond-i-fond och prestationsbaserade avgifter kan vara generella på fondmarknaden, och inte endast vara ett problem inom premiepensionssystemet. Om problematiken är mer generell bör eventuella åtgärder snarare hanteras hos tillsynsmyndigheter än hos . Tillsynsmyndigheterna och regeringen har större möjlighet att styra rapporteringen och fastställa enhetliga beräknings- och redovisningsmetoder. De kan även se till att vissa avgiftsmodeller undviks och regleras bättre. anser att regeringen bör utreda frågan om redovisningskrav som ställs på fondförvaltare som vill verka på fondtorget. anser att det kan finnas skäl att överväga speciella regler för premiepensionen på grund av dess särställning som ett obligatoriskt fondsparande. webbaserade verktyg syftar till att underlätta genomtänkta fondval. Resultaten från beteendeforskningen i fråga om hur människor väljer när det gäller pensionssparande visar att många sparare inte är intresserade av finansiella val. De låter därför bli att välja, låter sig ledas eller riskerar att göra ganska extrema val. Det väcker frågan om huruvida informationsansvar ska sluta vid att presentera byggstenarna för en genomtänkt analys av kostnadseffektiviteten, eller om myndigheten även ska presentera själva analysen. Med anledning av att sparande i premiepensionsfonder är obligatoriskt anser att staten i möjligaste mån bör underlätta för individen att fatta välinformerade och välgrundade privatekonomiska beslut, även om ansvaret för att fatta själva placeringsbeslutet ligger hos individen. Det handlar dels om att skapa förutsättningar för att kostnadseffektiviteten uppnås via reglering och tillsyn av premiepensionsförvaltare, dels om att löpande utvärdera kostnadseffektiviteten på fondtorget. Viktig är också att spararna får rätt verktyg för att underlätta deras placeringsbeslut. rekommenderar (eller den myndighet som framöver förvaltar premiepensionen) att •utveckla verktyg för löpande utvärdering av kostnadseffektiviteten på fondtorget riktade till spararna för att underlätta deras placeringsbeslut. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R V A L T N I N G E N A V P R E M I E P E N S I O N S S Y S T E M E T •utreda möjligheten att ställa högre krav på fondbolag som vill verka på fondtorget att redovisa samtliga kostnader •ge (eller den myndighet som framöver förvaltar premiepensionen) i uppdrag att genomföra regelbundna utvärderingar av kostnadseffektiviteten på fondtorget. 64 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N , , , . och Yu, (2018). When Nudges are Forever: Inertia in the Swedish Premium Pension Plan. AEA Papers and Proceedings. 108 (2018). Tillgänglig från SSRN: eller . , , , och , (2017). Individual Investor Activity and Performance. Review of Financial Studies. 3: 866– 889. (2011). – en granskning av aktörerna. (2015). Konsumentskyddet på finansmarknaden. (2018). Kartläggning av fondandelsfonder. Nr 4, . Gil-Bazo, och Ruiz-Verdú, (2009). The relation between price and performance in the mutual fund industry. 64 issue 5: 2153–2183. Inspektionen för socialförsäkringen (2012). Utvärdering av externa förvaltningstjänster i premiepensionen. Pensionsgruppen (2017). Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner. Dnr S2017/07369/SF. Arbetsgrupp för vårdande av pensionsöverenskommelsen (Pensionsgruppen) (S 2007:F). (2012). Kartläggning av hur förvaltningstjänsterna ser ut efter stoppet av massfondbyten . (2014a). Minskning av fondkostnader inom premiepensionssystemet – Beslutsunderlag. (2014b). Från fattigvård till ekonomisk trygghet vid ålderdom – beskrivning av grundskyddet i det svenska pensionssystemet. (2015). Jämförelse av avgifter på fondtorget. Svar på uppdrag i regleringsbrevet. (2016). Stärkt konsumentskydd inom premiepensionen. Svar på regeringsuppdrag. (2017a). Översyn av kostnadssänkande åtgärder. Svar på regleringsbrevsuppdrag. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R V A L T N I N G E N A V P R E M I E P E N S I O N S S Y S T E M E T (2017b). Årgångar 2014–2017. (2018). Regeringen (2017). Förstudie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer effektivt premiepensionssystem. S2017/03516/SF. (2013). Sjunde AP-fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav? SCB (2016). Fördelningsanalytiskt statistiksystem för inkomster och transfereringar (FASIT) 2014. NR/OEM, HE0106. Tillgänglig från: bs_2014_aw_160408.pdf 1997/98:151, bet. 1997/98: SfU13, rskr. 1997/98:120. Ett upphandlat fondtorg för premiepension. 2017/18:247, bet. 2017/18:SfU30, rskr. 2017/18:347. Sök och jämför fonder. Avgifter och rabatter inom premiepensionen. Hämtad . fonder/avgifter-och-rabatter-inom-premiepensionen 66 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Fakta om fonder, fondtyper och risk En fond består av ett flertal olika underliggande värdepapper, till exempel aktier. Det är fonden som äger underliggande värdepapper medan den som investerar i en fond äger en viss andel i fonden, så kallad fondandel. Till skillnad från aktier finns det ingen köp- eller säljkurs för fonder, utan istället finns någonting som kallas för fondkurs, eller fondandelskurs. Kursen sätts genom att man först lägger ihop fondens alla tillgångar, och sedan drar av de avgifter som fonden har, exempelvis förvaltningsavgiften. Summan, som även kallas för fondförmögenhet, delas sedan med antalet fondandelar som fonden har, och då får man fram den så kallade NAV-kursen (NAV står för Value, på svenska nettoandelsvärde). När man tittar på fondens utveckling är alla avgifter med andra ord redan dragna. Det brukar även kallas för avgiftsjusterad kurs. Eftersom andelskursen är fondförmögenheten delat på antalet fondandelar så är det förändringar i fondförmögenheten som påverkar fondkursen. Om fondens tillgångar sjunker eller stiger i värde kommer även andelsvärdet att sjunka eller stiga. Vanliga fondtyper är aktiefonder, räntefonder, blandfonder och generationsfonder. Aktiefonders placeringsinriktning kan skilja sig åt, vilket gör att risknivåerna för olika fonder kan variera. Exempelvis är en globalfond, med aktieinnehav i flera olika länder, oftast mindre riskfylld än en aktiefond, som enbart placerar i aktier i ett specifikt land, en bransch eller en region. Aktiefonders värde varierar mer än räntefonders och blandfonders, som den högre risken också ger möjlighet till högre värdeutveckling. Räntefonder investerar i obligationer och penningmarknadsinstrument. Överlag har räntefonder en låg risknivå, vilket också innebär en viss begränsning avseende värdeutveckling. Blandfonder består av både räntebärande värdepapper och aktier. Förvaltaren av respektive fond bestämmer fördelningen mellan de två tillgångsslagen, vilket innebär att fördelningen och risknivån kan variera . Generationsfonder vänder sig till sparare i specifika åldersgrupper och består av både räntebärande värdepapper och aktier. Risknivån i en generationsfond, det vill säga fördelningen mellan aktier och räntor, anpassas efter den åldersgrupp som generationsfonden riktar sig till. Ju närmare pensionsåldern, desto större del av generationsfondens fondförmögenhet allokeras från aktier till räntor, varpå risknivån i fonden minskas. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R V A L T N I N G E N A V P R E M I E P E N S I O N S S Y S T E M E T Bruttoavgifter (TER) och nettoavgifter, kapitel 3 För analys har data över fonders avgifter funnits tillgängliga från i två varianter, A och B. I data A finns brutto- och nettoavgifter. Dessa är arrangerade med fond-id, årsvariabel och sekvens-id. har inte registrerat datum för inrapportering av bruttoavgiften i dessa data, utan placerat rapporterade bruttoavgifter sekventiellt tillsammans med årsvariabeln. Det kan till exempel finnas 10 uppgifter om avgift för en fond , men man kan inte i efterhand avgöra vilka tidpunkter de avser. Notera att avgiften kan variera över För att erhålla den senaste (mest aktuella) uppgiften för varje kalenderår utgår vi från den sista förekommande kända uppgiften�������� + 1per år (högst sekvens-id). Av tekniska skäl avser uppgiften . Uppgifterna om nettoavgifter används alltså med årsvariabeln framflyttad . Det sistnämnda betyder att till exempel i originalfilen tolkats som . I data B, som utgår från mer exakta faktureringsdata, finns enbart bruttoavgifter. Dessa är arrangerade med fond-id, årsvariabel och kvartal. Data B är således bättre med avseende på koppling till tidpunkt när avgiften gällde. Ett problem med data B är att det finns ett visst bortfall på 5–av bruttoavgiften –2013. har i sin analys avseende bruttoavgifter utgått från data B och fyllt på saknade värden utifrån data A i de fall det funnits bortfall i data B. På detta sätt har data för bruttoavgift erhållits för analysen. Analysen avseende nettouppgifter har utgått från data A. Om det funnits luckor något enstaka år eller kvartal, trots att fonden varit valbar på fondtorget, så har den senast kända uppgiften använts. Med dessa korrigeringar betyder det att avgiftsdata börjar och slutar . Beskrivning av premiepensionsdata från , kapitel 3 Från har erhållits data om dels fonder, dels sparare i premiepensionen perioden –. Fonddata innehåller fond-id, period, marknadsvärde, fondkurs, om fond-i-fond, kapitalflöde, fondtyp, fondkategori och tidpunkter för när fonden var valbar respektive avslutad. Dessa data är på månadsnivå och avser samtliga fonder som 68 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N varit verksamma inom premiepensionen . Dessa har kompletterats med jämförelseindex enligt nedan. Individdata på sparare har erhållits i en uppsättning datatabeller. Urvalet är individer som finns i det så kallade STAR-urvalet110 –2016 och har sparande inom premiepensionen. STAR-urvalet innehåller av befolkningen och består av en rik uppsättning longitudinell registerinformation på individnivå. Matchning med har utförts av på uppdrag av . Personnummer har ersatts med individlöpnummer. Datatabell IndividFondvarde är på individ-, fond- och periodnivå och innehåller individlöpnummer, fond-id, period, fondkurs (säljkurs) i SEK (sista ), antal fondandelar i fonden (sista ) och fondbelopp (sista ). Datatabell IndividLikvidTrans är på individ-, period- och likvidtypnivå och innehåller individlöpnummer, likvidtyp, period och transfereringar till och från individens konto summerat uppdelat på typ av transferering (insättning, återbetald rabatt, uttag med mera). Datatabell FondVal är episoddata för individers fondportfölj och innehåller individlöpnummer, fond-id, fondvalsfördelning för upp till fem fonder, datum för när portföljen valdes och datum för när den upphörde. Beräkningar, avsnitt 3.2 ���������������������������������������������������������������� − ��������������������������������������������������������,��������−12 ) för fond f vid månad t beräknas som och 0 annars. Utflöde för individ i, med innehav i fond f t, Tidpunkt som är den sista som individ i observeras exkluderas ur �������� = �������� + �������� ∗ ∆���������������������������������������������������������������� + ���������������������������������������� + �������������������������������� ��������������������������������ö����������������������������������������|�������� ��������������������������������ℎ���������������� �������������������������������� Regressionsmodell skattas på individ-månad-fond-nivå enligt: , där β visar genomsnittlig ökning i utflöde till följd av avgiftsförändring. I skattningen är förändringen i avgift uppdelad i 5 klasser: minskning med , minskning med högst , ingen förändring i avgift (referens), höjning med högst , och höjning med mer än är vektor med en uppsättning kontrollvariabler: intercept, tidsspecifika intercept, fond f:s historiska värdeutveckling som en linjär sannolikhetsmodell () är en slumpterm. (12 månader) och risknivå (12 månader). med robusta standardfel. observationer är 935 633. Känslighetsanalys visar att historisk värdeutveckling och 110Utförligare beskrivning om STAR-urvalet i avsnitt A.12 i dokumentationen om FASIT, SCB (2016). R I K S R E V I S I O N E N F Ö R V A L T N I N G E N A V P R E M I E P E N S I O N S S Y S T E M E T risk för fond f ger samma slutsatser som huvudanalysen. Detsamma gäller om man även inkluderar nivån på avgiften. Beräkningar, avsnitt 3.3 T beräknas som �������������������������������� = , för individ i vid tidpunkt1 är årlig nettoavgift i procent för fond nettoavgift för individ i individ i har placerat i fond f t nettoflöde på individ i:s konto τ. Nettoflödet på kontot är Fondbelopp avser kontoställningen vid månadens slut. ackumulerade nettoflödet på kontot Fondbelopp och nettoflöde är inflationsjusterade belopp. nettoavgifterna är beräknade utifrån vad det�������� = 0 T. Avgiftskvotens nämnare är det alltså summerade nettoavgifter mellan ackumulerade nettoflödet varit på kontot och är inte beroende på värdeökning. ) avser värdeutveckling efter rabatt. Den beräknas för individ i kapitalviktad nettoavkastning för individ i t. individ i, fond f och tidpunkt t. ��������������������������������−(��������������������������������−������������������������)∗ är återinvesterad rabatt för individ ����������������,��������,��������−1 ��������(�������������������������������������������������������� 2) + ��������3 ∗ ��������(�������������������������������������������������������� 3) + ��������4 ∗ ��������(�������������������������������������������������������� 4) + ��������5 ∗ ��������(�������������������������������������������������������� 5) + ������������������������ + ���������������� Regressionsmodell skattas på individnivå för tidpunkt ��������(�������������������������������������������������������� ��������) , och 0 annars. ��������(= 2, 3, 4, 5) är en indikatorvariabel som är 1 om i har en avgiftskvot som är kontrollvariabler,��������i3, ��������4 värdeutveckling för individerna som har en avgiftskvot som tillhör kvintil 2 i