prop · H60334 · 2019-01-16 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:34 till särskilda boenden för äldre Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten effekter av investeringsstödet till byggande av särskilt boende för äldre (RiR 2018:24). Regeringen välkomnar granskningen av investeringsstödet. Regeringen delar bedömning att utvecklingen av behov och tillgång till särskilt boende behöver följas upp så att det finns en gemensam bild av läget med kommunerna. Det kan finnas behov av att analysera om det finns alternativa lösningar för att stimulera byggande av fler platser i särskilt boende. Ärendet och dess beredning .............................................................. granskning och rekommendationer......................... Det granskade området ....................................................... Regeringens bedömning och åtgärder ............................................... Oklara effekter av investeringsstödet till byggande av särskilt boende för äldre RiR 2018:24................................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... Ärendet och dess beredning har granskat investeringsstödet 2007–2014 till byggande av särskilt boende för äldre. Resultatet av granskningen samt slutsatser och rekommendationer har redovisats i rapporten effekter av investeringsstödet till byggande av särskilt boende för äldre (RiR 2018:24), se bilaga. överlämnades till regeringen . 2Riksrevisionens granskning och rekommendationer har granskat investeringsstödet som –2014 gick till byggherrar för att bygga särskilda boenden för äldre. Med särskilt boende menas boende enligt 5 kap. 5 § andra stycket socialtjänstlagen (2001:453) som anger att kommuner har ansvar för att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. har undersökt om investeringsstödet var utformat på ett ändamålsenligt sätt, det vill säga om det stimulerade byggande av fler platser i särskilt boende för äldre och ledde till att antalet platser totalt sett blev fler. har inom ramen för granskningen bland annat undersökt hur den kommunala behovs- och byggplaneringen går till, vilka hinder som kommunerna kan stöta på och vilken roll investeringsstödet spelar som lösning för dessa hinder. har även granskat det nya investeringsstöd som infördes och lämnar också rekommendationer kring det. Sammanfattande iakttagelser avseende beslutsunderlaget för Enligt var det vid tiden för investeringsstödets införande få kommuner som uppgav att de hade brist på boenden. avvecklades ett stort antal platser i särskilt boende och hälften av kommunerna kunde inte verkställa sina beslut om särskilt boende på grund konstaterar att det inte var investerings- kostnaden för byggandet som höll tillbaka utvecklingen av fler boende- platser utan kostnaden för den långsiktiga driften. beskriver i sina iakttagelser att det är oklart om investeringsstödet fungerat utifrån dess syfte och anser att det är svårt att mäta stödformens effekter. Sammanfattande iakttagelser avseende kommunernas möjligheter att ta ansvar för planering och framförhållning När det gäller kommunernas möjligheter att ta ansvar för framförhållning och planering av byggande redovisar bland annat att det är svårt för kommunerna att göra en stabil prognos över situationen. beskriver att det finns problem med kommunernas bedömning både när det gäller de enskilda äldres behov och när det gäller kommunernas behov och bedömningen av huruvida särskilda boenden är iakttagelserna att investeringsstödet var ett välkommet bidrag men att det inte var avgörande för att bygga boenden samt att stödet har olika Skr. 2018/19:34 betydelse för olika kommuner eftersom de utformar äldreomsorgen på beskriver även att kommunernas olika förvaltningar kan ha svårt att ”mötas” och att problem med samarbete internt i kommunerna inte löses genom investeringsstödet. skriver vidare att särskilda boenden sannolikt möter ett unikt behov och att det kommer att finnas anledning att fortsätta bygga dem. Sammanfattande iakttagelser avseende byggprocessen konstaterar att tiden för planering och byggande är mellan ett och ett halvt och . Tiden kan dock variera mycket och påverkas av olika faktorer som exempelvis överklagandeprocesser och brist på lämplig mark att bygga på. Det är byggherren som får del av investeringsstödet. Enligt varierar det mellan kommunerna vilka aktörer som är inblandade i byggande och drift, men att byggherren i de flesta fall har varit ett kommunalt eller privat bolag. är det kommunerna som ansvarar för driften av boendena, vilket indikerar att kommunerna inte nödvändigtvis har fått ta del av resurserna. Stödet var till största delen inte ändamålsenligt utformat konstaterar att investeringsstödet tekniskt sett var utformat så som man kan förvänta sig av ett sådant stöd. skriver att investeringsstödet även har syftat till att stärka äldreomsorgen, vilket gör att stödet får ytterligare en dimension. anser att regeringen har valt ett beprövat sätt att stötta byggherrar men lyft in investeringsstödet i en kontext där det inte fullt ut passade in. Skälet till detta är att ett särskilt boende inte enbart är ett boende utan även är ett sätt att organisera vård och omsorg för äldre. konstaterar att det inte går att fastställa nettotillgången på platser som stödet fanns, eftersom ingen vet hur många platser som avvecklades. Det går inte heller att veta hur många av de platser i särskilt boende som byggdes som skulle ha byggts även utan investeringsstöd. Dock finns det enligt mycket som talar för att stödets utformning, precis som för andra investeringsstöd, lett till att stödet finansierat platser i särskilt boende som skulle ha byggts oavsett investeringsstödet, men som på grund av stödet har byggts med en större ekonomisk vinst för byggherren. drar slutsatsen att investeringsstödet till övervägande del inte var ändamålsenligt utformat. En splittrad problembild låg till grund för stödet har i granskningen identifierat två huvudsakliga skäl till att stödet infördes: att många platser i särskilt boende försvunnit efter ädelreformen och att antalet ej verkställda beslut om särskilt boende hade ökat. Trots att många platser har försvunnit var det få kommuner som rapporterade brist på platser i särskilt boende. Stödet innebar att staten 2018/19:34 subventionerade platser i särskilt boende, trots att många kommuner inte upplevde sig ha en brist på platser. Uppföljningar och utvärderingar av tidigare investeringsstöd har inte kunnat påvisa några klara effekter. anser att det således fanns kunskap om att effekterna var oklara, både när regeringen fattade beslut om stödets införande och vid stödets förlängning. Utifrån den samlade bilden drar slutsatsen att stödet inte var ändamålsenligt utformat utifrån tillgänglig kunskap om investeringsstöd och kommunernas behov. konstaterar att det investeringsstöd som har granskats ligger till grund för det nya nu gällande investeringsstödet, även om det nya stödet är förändrat när det exempelvis gäller beloppsgränser är de grundläggande dragen desamma. Det nya stödet är inte heller konstruerat så att det är möjligt att följa upp hur många fler platser det blir netto . Trots olika behov stöttades en typ av insats skriver i rapporten att kommunerna löser sin äldreomsorg på olika sätt och att ett stöd som enbart ska gå till investeringar i särskilt boende medför att inte alla kommuner kan använda stödet för sin äldreomsorg. Drygt en tredjedel av landets kommuner har enligt granskning inte tagit del av stödet och det främsta skälet är att de inte har haft något behov av att bygga nya särskilda boenden. Kommuner som bygger särskilda boenden gör en investering som påverkar kommunens ekonomi . Det är enligt svårt för kommunerna att göra en prognos över behovet, vilket innebär att beslutet om att bygga kan vara baserat på ett mycket osäkert underlag. Flera hinder för byggande som stödet inte kan avhjälpa drar slutsatsen att det, förutom svårigheterna att planera, även finns andra faktorer som är kopplade till byggande som investeringsstödet inte kan påverka, till exempel tillgången på mark, som varierar mellan kommunerna. skriver att det skett en ökning av antalet aktörer i byggprocessen och i driften av omsorgen vilket enligt i vissa fall har förändrat kommunens roll jämfört med tiden för stödets införande som stödet i stort sett har samma utformning. anser att med en oförändrad utformning av investeringsstödet i ett förändrat sammanhang finns risk för att stödet ännu mindre än tidigare kan fungera som stimulans och att stödet därför blir mindre relevant. är kritisk till att binda upp pengar i ett stöd som inte nyttjas i särskilt hög grad. understryker i sina slutsatser att det är kommunen som har ansvar för och skyldighet att bedriva äldreomsorg och tillhandahålla särskilt boende. lämnar följande rekommendationer till regeringen: –Överväg att tillföra medlen, som aviseras till investeringsstödet, som ett mer allmänt ekonomiskt stöd till kommunernas äldreomsorg och fördela dem utifrån antalet äldre, förslagsvis kronor per invånare i kommunerna. –Följ utvecklingen av särskilt boende och skapa en samsyn av läget med kommunerna. Även om möjligheterna att veta hur många platser som investeringsstödet bekostat går förlorad genom att stödet omvandlas till ett bredare riktat statsbidrag till äldreomsorgen anser att det är viktigt att regeringen följer utvecklingen av särskilt boende i kommuner och även mäter avvecklade boenden. följer redan upp kommunernas bostadssituation genom (BME). bör därför ges i uppdrag att även följa upp antalet avvecklade platser. 3Regeringens bedömning och åtgärder Regeringen välkomnar granskning av investeringsstödet. Regeringen instämmer i den problemformulering som återges i rapporten och instämmer även i konstaterandet att den stora kostnaden återfinns i driften av boendena och inte i byggandet av dem. Utöver investeringsstödet, som även omfattar ombyggnation, lämnat förslag om boendeformen biståndsbedömt trygghetsboende (prop. 2017/18:273) som biföll (rskr. 2018/19:11) samt genomfört andra satsningar på äldreomsorgen, som exempelvis bemanningssatsningen där sammanlagt avsatts till kommunerna för åren 2015–2018. Det generella statsbidraget till kommunsektorn ökade med i statsbudgeten . Regeringen delar bedömning att utvecklingen av behovet och tillgången till särskilt boende behöver följas upp så att det finns en gemensam bild av läget med kommunerna. Det kan finnas behov av att analysera om det finns alternativa lösningar för att stimulera byggande av fler platser i särskilt boende. Regeringen anser att rapporten genom skrivelsen är slutbehandlad. Oklara effekter av investeringsstödet till byggande av särskilt boende för äldre är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-493-3 rir 2018:24 omslagets originalfoto: maskot bildbyrå ab tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 0 9 - 0 7 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 0 8 9 8 R I R 2 0 1 8 : 2 4 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Oklara effekter av investeringsstödet till byggande av särskilt boende för äldre har granskat investeringsstödet 2007–2014 till byggande av särskilt boende för äldre. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Enhetschef och revisor har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N O K L A R A E F F E K T E R A V I N V E S T E R I N G S S T Ö D E T T I L L S Ä R S K I L T B O E N D E F Ö R Ä L D R E R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Kommunerna ansvarar för särskilt boende för äldre Utformning och administration av stödet Beslutsunderlaget för utformningen av investeringsstödet Två huvudsakliga skäl till inrättande av stödet 2007 Regeringens bild av läget innan stödet infördes Oklara effekter av investeringsstöd Ett nytt stöd infördes 4 Kommuners möjligheter att ta ansvar för planering och Kunskap om åldrande och boendebehov Kommunernas underlag för att göra prognoser Betydelsen av kommunernas och byggmarknadens organisering Kommunens ekonomi har en viktig men inte avgörande roll Kommuners prognoser varierar på många nivåer Att bygga kräver långsiktig planering Flera faktorer styr byggandet Det tar att bygga Investeringsstödets roll i byggprocessen Stödet var till största del inte ändamålsenligt utformat En splittrad problembild låg till grund för stödet Trots olika behov stöttades en typ av insats Flera hinder för byggande som stödet inte kan avhjälpa Jämförelse mellan de två investeringsstöden till äldreboende R I K S R E V I S I O N E N O K L A R A E F F E K T E R A V I N V E S T E R I N G S S T Ö D E T T I L L S Ä R S K I L T B O E N D E F Ö R Ä L D R E R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat ändamålsenligheten i det investeringsstöd som gick till byggherrar för att bygga särskilt boende för äldre. I granskningen används benämningen ”särskilt boende för äldre”. Med det menas boende enligt 5 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453), (SoL), som säger att kommuner har ansvar för att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. genomfördes den så kallade ädelreformen. I samband med den blev kommunerna skyldiga att inrätta särskilda boendeformer, exempelvis äldreboenden. Drygt minskade antalet platser i särskilda boendeformer för äldre kraftigt. Eftersom regeringen ansåg att detta lett till brist på platser inrättades investeringsstödet 2007. Syftet med stödet var att det skulle leda till byggande av fler platser i särskilt boende för äldre. Tanken med stödet var att den kommunala äldreomsorgen genom detta skulle förbättras. Stödet gick till byggherren, som kunde vara en primärkommun, ett landsting, ett bolag, en stiftelse m.m. Totalt har strax över 13 000 lägenheter byggts och har betalats ut. utvärderade investeringsstödet 2013 och kunde inte svara på om de bostäder som byggts hade byggts på grund av investeringsstödet eller inte. Trots att kunskapsläget om det tidigare investeringsstödets effekter var oklart införde regeringen ett nytt investeringsstöd med ungefär samma konstruktion som det tidigare stödet. Det nya stödet har dock ingen bortre tidsgräns. När gjorde sin utvärdering hade myndigheten inte uppgifter för hela stödperioden eftersom den fortfarande pågick. Med tanke på att stödets effekter är oklara samt ett nytt stöd utan bortre tidsgräns inrättats finns det skäl att granska huruvida investeringsstödet är ändamålsenligt. har granskat den del av stödet som gått till att bygga fler platser i särskilt boende för äldre, vilket innebär att den del som gått till byggande av trygghetsboende inte primärt omfattas av granskningen. Följande revisionsfråga har formulerats och använts i granskningens genomförande: •Var investeringsstödet utformat på ett sådant sätt att det stimulerade byggande av fler platser i särskilt boende för äldre, så att antalet platser totalt sett blev fler? R I K S R E V I S I O N E N O K L A R A E F F E K T E R A V I N V E S T E R I N G S S T Ö D E T T I L L S Ä R S K I L T B O E N D E F Ö R Ä L D R E För att precisera frågan har också följande underfrågor använts utifrån stödets syfte att skapa fler platser: 1.Utformades stödet utifrån känd kunskap om investeringsstödets effekter samt problembilden i äldreomsorgen? 2.Var stödet anpassat efter kommunernas ansvar att tillhandahålla platser i särskilt boende efter behov? 3.Var stödet anpassat till kommunala bygg- och planeringsprocesser? slutsats är att stödet till övervägande del inte var ändamålsenligt utformat. Ett investeringsstöd syftar till att ge stimulans till att bygga fler platser. Investeringsstödet var därför tekniskt sett utformat så som man kan förvänta sig av ett sådant stöd. Det granskade investeringsstödet hade dock ytterligare ett syfte: att stärka äldreomsorgen. Det gör att stödet får ytterligare en till dimension. anser att regeringen tog ett beprövat sätt att stötta byggherrar och lyfte in det i en kontext där det inte passade in fullt ut. Särskilt boende innebär mycket mer än bara ett boende. Det handlar också om att organisera vård och omsorg för äldre. Ingen kunskap om huruvida det övergripande syftet är nått Det övergripande syftet med stödet var att öka antalet platser i särskilt boende. kan konstatera att som stödet fanns, tillkom platser i särskilt boende. Det går dock inte att veta hur stor nettotillgången på platser var eftersom ingen vet hur många platser som avvecklades. Det går heller inte att veta hur många av de platser i särskilt boende som byggdes som skulle ha byggts även utan investeringsstöd. Det finns mycket som talar för att stödets utformning, precis som för andra investeringsstöd, lett till att stödet finansierat platser som skulle byggts oavsett, men som har byggts med en ekonomisk marginal för byggherren. En splittrad problembild låg till grund för stödet har identifierat två huvudsakliga skäl till att stödet infördes: att många platser i särskilt boende försvunnit efter ädelreformen samt att antalet ej verkställda beslut om särskilt boende hade ökat. Trots att många platser försvunnit var det emellertid få kommuner som rapporterade brist på platser i särskilt boende. innebar stödet att staten subventionerade platser i särskilt boende, trots att många kommuner inte upplevde sig ha en brist på platser. Det var dessutom oklart om ej verkställda beslut hängde samman med brist på platser i särskilt boende eller med den stora avvecklingen av platser. Att ett beslut inte 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N verkställs kan ha flera olika orsaker men vid den aktuella tidpunkten saknades kunskap om de närmare orsakerna. Regeringen har försökt lösa bostadsproblem med investeringsstöd. Uppföljningar och utvärderingar har inte kunnat påvisa några klara effekter. Det fanns således tidigare känd kunskap om att effekterna var oklara, både när regeringen fattade beslut om stödets införande och vid stödets förlängning. Utifrån den samlade bilden anser att stödet inte var ändamålsenligt utformat utifrån tillgänglig kunskap om investeringsstöd och kommunernas behov. Det investeringsstöd som granskats ligger till grund för ett nytt stöd utan bortre tidsgräns. Även om det nya stödet är förändrat när det exempelvis gäller beloppsgränser så är de grundläggande dragen desamma. Regeringen har fortfarande inte konstruerat stödet och uppföljningen på ett sådant sätt att man kan ta reda på hur många fler platser det blir netto . Trots olika behov stöttades en typ av insats Särskilt boende är i många fall en bland flera lösningar. Granskningen har visat att kommunerna löser sin äldreomsorg på olika sätt. är det viktigt att vara medveten om att ett stöd som ska gå just till investeringar medför att inte alla kommuner kan använda stödet för sin äldreomsorg. Drygt en tredjedel av landets kommuner har inte tagit del av stödet. Skälet är först och främst att de inte har haft något behov av att bygga nya särskilda boenden. Granskningen visar också att det är svårt för kommunerna att göra en prognos av behovet. Det innebär att kommuner som bygger särskilda boenden gör en investering som påverkar kommunens ekonomi , baserad på ett mycket osäkert underlag. Flera hinder för byggande som stödet inte kan avhjälpa Förutom svårigheterna att planera finns det också andra faktorer som är kopplade till byggande som investeringsstödet inte kan rå på, t.ex. tillgången på mark, som varierar mellan kommunerna. Granskningen visar också att mängden olika aktörer har ökat i byggprocessen och i driften av omsorgen och att kommunens roll därför i vissa fall förändrats jämfört med tiden för stödets införande, medan stödet i stort sett har samma utformning. Med oförändrad utformning i ett förändrat sammanhang finns risk för att stödet ännu mindre än tidigare kan fungera som stimulans i den verksamhet det gäller, och därför blir mindre relevant. Det kan inte anses vara god hushållning av statliga resurser att binda upp pengar i ett stöd som inte nyttjas. R I K S R E V I S I O N E N O K L A R A E F F E K T E R A V I N V E S T E R I N G S S T Ö D E T T I L L S Ä R S K I L T B O E N D E F Ö R Ä L D R E vill också understryka att det är kommunen som har ansvar för och skyldighet att bedriva äldreomsorg och tillhandahålla särskilt boende. finns ett investeringsstöd som trots vissa mindre ändringar är snarlikt det stöd som granskats. Det nuvarande investeringsstödet är fortfarande utformat som ett riktat bidrag till byggherren. Enligt mening bör ekonomiska bidrag som staten tillför välfärdsverksamheterna i första hand ges genom generella statsbidrag i det kommunala utjämningssystemet. Kommunerna har valt olika strategier för att organisera sin äldreomsorg och med ett generellt bidrag kan kommunerna i användningen av medel utgå från sina förutsättningar och behov. har förståelse för att regeringen särskilt vill stötta kommunerna i deras ansvar att kunna ge vård och omsorg efter behov och i kommunernas skyldighet att tillhandahålla plats i särskilt boende. Antalet äldre kommer att öka framöver och rapporterar fler kommuner än tidigare att de har brist på platser i särskilt boende. har funnit att det främst är behovet som styr byggandet av särskilt boende, men om regeringen önskar att stödja kommuner så att antalet platser överensstämmer med framtida behov är det framför allt driften som skulle behöva stödjas eftersom det är där de stora kostnaderna uppstår. Detta talar för att bidraget borde utgå som ett mer generellt bidrag. Det skulle också leda till att alla kommuner kan ta del av bidraget och att det även kan användas för andra delar av äldreomsorgen. Risken är emellertid att ett sådant bidrag inte främst går till kommuner där behovet inom äldreomsorgen är störst. föreslår därför att bidraget skulle kunna fördelas utifrån antalet äldre. En sådan lösning med ett åldersrelaterat bidrag har tillämpats tidigare. Oavsett stödets utformning är det viktigt att nationellt följa utvecklingen av behov och tillgång till antalet platser i särskilt boende. lämnar därför följande rekommendationer till regeringen: •Överväg att tillföra medlen, som anvisas till investeringsstödet, som ett mer allmänt ekonomiskt stöd till kommunernas äldreomsorg och fördela dem utifrån antal äldre, förslagsvis kronor per invånare i kommunerna. •Följ utvecklingen av särskilt boende och skapa en samsyn av läget med kommunerna. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I granskningen undersöker ändamålsenligheten i det investeringsstöd som gick till byggherrar1 för att bygga särskilt boende för äldre. Med särskilt boende menas boende enligt 5 kap. 5 § andra stycket socialtjänstlagen (2001:453), som säger att kommuner har ansvar för att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd.2 1.1 Motiv till granskning genomfördes den så kallade ädelreformen. Reformen innebar bland annat att kommunerna blev huvudansvariga för äldreomsorgen.