prop · H70348 · 2019-11-19 00:00:00 — (Detta är en sammanfattning, för en fullständig bild av vilka krav som ställs på arbetsgivare hänvisas till diskrimineringslagens tredje kapitel.) I lönekartläggningen ska arbetsgivaren kartlägga och analysera följande: Bestämmelser och praxis om löner: Arbetsgivaren ska kartlägga bestämmelser och praxis om löner och andra anställningsvillkor för att få fram all relevant information om lönebestämmelser som tillämpas på arbetsplatsen. Det innebär att även sidoförmåner som tjänstebil, bonussystem och liknande som utgör lön ska tas med i kartläggningen. Lönesystemet ska sedan analyseras utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Löneskillnader vid lika arbete: Arbetsgivaren ska först kartlägga och sedan analysera löneskillnader som förekommer inom lika arbete, det vill säga mellan kvinnor och män som utför samma eller nästan samma arbetsuppgifter. Om analysen visar att det finns löneskillnader mellan kvinnor och män i lika arbete ska arbetsgivaren göra en bedömning av om skillnaden har direkt eller indirekt samband med kön. Hela löneskillnaden ska kunna förklaras på ett sakligt sätt. Vid individuell lönesättning är det som regel nödvändigt att göra bedömningen på individnivå. Löneskillnader vid likvärdigt arbete: Arbetsgivare ska även kartlägga löneskillnader mellan kvinnor och män som utför likvärdigt arbete. För att bedöma om två arbeten är likvärdiga görs först en värdering som utgår från en bedömning av arbetets krav när det gäller arbetsuppgifter och arbetsförhållanden. Kvinnodominerat arbete och arbete som inte är kvinnodominerat: Löneskillnader ska också kartläggas och analyseras mellan grupper med arbetstagare som utför kvinnodominerat arbete och grupper med arbetstagare som utför likvärdigt arbete som inte är eller brukar anses vara kvinnodominerat. När andelen kvinnor i en grupp uppgår till eller överstiger kan arbetet betraktas som kvinnodominerat. Högre värderat och lägre lönesatt kvinnodominerat arbete: Om en grupp med arbetstagare som utför ett arbete som är kvinnodominerat har lägre lön än en grupp som utför ett annat arbete trots att kraven i det kvinnodominerade arbetet bedömts vara högre, ska analysen innefatta en bedömning av denna löneskillnad. När kartläggningen är klar ska arbetsgivaren analysera löneskillnaderna som kommit fram. Analysen av löneskillnaden sker normalt på gruppnivå för att upptäcka den strukturella undervärdering som kan vara förknippad med arbetsuppgifter som är eller har varit typiska för kvinnor. Analysen kan innefatta lönenivåer, lönespridning och andra jämförelser som är lämpliga att göra på gruppnivå. Arbetsuppgifterna ska bedömas utifrån vad som krävs av de personer som utför dem. Bedömningen ska alltså göras utifrån kriterier som vilka kunskaper och färdigheter samt vilket ansvar och vilken ansträngning som arbetsuppgifterna kräver. Det är också viktigt 49DO:s webbplats, förkortad version . R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G att bedöma vilka arbetsförhållanden som gäller för olika arbeten, till exempel den fysiska eller psykiska belastningen. I själva kartläggningen handlar det enbart om att titta på arbetets krav och inte på individers kvalifikationer. Bedömningen av kraven i arbetena ska ske utan hänsyn till vem som utför arbetet. •en redovisning av resultatet av kartläggningen och analysen. •en redovisning av vilka lönejusteringar och andra åtgärder som behöver genomföras för att åtgärda löneskillnader som har direkt eller indirekt samband med kön. •en kostnadsberäkning och en tidsplanering utifrån målsättningen att de lönejusteringar som behövs ska genomföras och senast . 2.5 Tillsyn och sanktioner DO har ansvar för att utöva tillsyn över lagstiftningen om aktiva åtgärder. I lagstiftningen anges att DO i första hand ska försöka få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den.50 DO anger i sin årsredovisning att kostnaden för verksamhetsområdet tillsyn var . Denna post består av olika insatser, så som tillsyn över 2 kap i DL samt processföring. Ur årsredovisningen framgår inte kostnader som gäller tillsyn av aktiva åtgärder eller lönekartläggning specifikt. Under den tidigare (JämO) genomfördes en omfattande tillsyn av arbetsgivarnas arbete med lönekartläggning.51 Efter att JämO ersattes med DO upphörde tillsynen av lönekartläggning helt . återupptog DO tillsynen av arbetet med lönekartläggning, men i betydligt mindre skala än under JämO.52 2013 fick DO i uppdrag av regeringen att öka tillsyns- och främjandeinsatserna avseende arbetsgivares arbete med lönekartläggning.53 Om en arbetsgivare inte bedriver aktiva åtgärder, det vill säga i detta fall genomför lönekartläggningar eller dokumenterar arbetet enligt kraven i diskrimineringslagen, kan DO eller, i det fall ombudsmannen avstår, en central arbetstagarorganisation, vända sig till och begära vitesföreläggande. DO kan också själv besluta om vitesföreläggande mot 504 kap. 1 § diskrimineringslagen (2008:567). 51Under åren 2007–2009 genomfördes tillsyn av arbetsgivare med sammantaget cirka en miljon arbetstagare. Fokus för tillsynen var stora företag och organisationer. JämO (2008). 52Se DO:s årsredovisningar 2012–2017 samt JämO (2008). Föreningen som verktyg har begärt ut alla DO:s tillsynsärenden om aktiva åtgärder och beskriver att DO gör en annorlunda tolkning av sitt tillsynsuppdrag än vad JämO gjorde när det hade tillsynsuppdraget för de aktiva åtgärderna (webbplatsen ). 53Regeringsbeslut , Uppdrag till att utöka tillsyns- och främjandeinsatser om aktiva åtgärder enligt diskrimineringslagen A2013/697/DISK. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N arbetsgivare som inte lämnar de upplysningar som behövs för tillsynsverksamheten.54 För att ett ärende ska leda till ett vitesförfarande krävs många led. Ärendet kan uppstå genom att DO genomför en tillsyn och identifierar en brist. Därefter avslutar DO ärendet med att konstatera en brist i arbetsgivarens arbete med aktiva åtgärder. DO behöver i nästa steg inleda en uppföljande tillsyn och om tillsynsobjektet inte har rättat sig efter det som DO påpekade kan DO ansöka om vitesföreläggande hos . Efter att DO ansökt om vitesföreläggande gör nämnden en egen prövning för att se om DO gjort rätt bedömning. Om nämnden delar DO:s bedömning förelägger de tillsynsobjektet att vid hot om vite korrigera den identifierade bristen. Därefter behöver DO återigen genom en tillsyn kontrollera om tillsynsobjektet gjort det som föreläggandet omfattade. Om arbetsgivaren fortfarande inte gjort det som föreläggandet omfattade kan DO ansöka hos tingsrätten om utdömande av vitet. Tingsrätten gör då också en egen prövning av om förutsättningarna för att döma ut vitet föreligger. De långa ledtiderna och många momenten har bidragit till att bara har fattat beslut om vitesförelägganden i två fall sedan den startade 2009.55 Regeringen aviserade att de avsåg tillsätta en utredning i syfte att se över behoven av effektivare sanktionsmöjligheter kopplat till efterlevnaden av diskrimineringslagen, inklusive lönekartläggningar.56 Det har gjorts ett antal uppföljningar av arbetsgivares arbete för att motverka osakliga löneskillnader mellan män och kvinnor. DO gjorde 2016 en analys av den dokumentation arbetsgivare tar fram i samband med sitt arbete med lönekartläggning. Dokumentationen som analyserades togs från DO:s tillsyn av arbetsgivare.57 Rapportens centrala slutsats var att det är en stor variation i arbetsgivarnas tillvägagångssätt, vilket kan innebära olika förutsättningar för att motverka osakliga löneskillnader. Vissa organisationers uppgifter om lönekartläggning bestod av knappt en halv sida medan andra organisationers dokumentation bestod av hundratals sidor där löneskillnader i varje arbete redovisades. I rapporten nämns specifikt några områden där det råder stor 54Se 4 kap. 3–5 §§ diskrimineringslagen (2008:567). är en statlig myndighet med uppgift att pröva frågor om vitesföreläggande och överklaganden enligt delar av diskrimineringslagen. 55Intervju vid DO, samt webbplats, . 56Regeringen (2017), Handlingsplan för jämställda livsinkomster. Utredningsuppdraget En effektiv och ändamålsenlig tillsyn över diskrimineringslagen, dir. 2018:99 har i skrivande stund inte tillsatts. 57Urvalet bestod av samtliga 21 landsting och regioner samt 94 privata och medelstora arbetsorganisationer från olika branscher. R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G variation mellan arbetsgivare. Ett sådant område är vilka arbetstagares löner som inkluderas i kartläggningen och hur löneskillnader mäts. Det finns också skillnader mellan arbetsgivarnas indelning av arbeten i grupper av lika respektive likvärdiga. I rapporten anges att arbetsgivarnas förklaringar till löneskillnader mellan kvinnor och män till stor del handlar om marknadens inverkan på lönesättningen. Dessutom angavs argument som större ansvar och mer komplexa arbetsuppgifter som skäl för högre löner. Statskontoret publicerade 2011 en rapport om effekterna av bestämmelserna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen. I rapporten konstaterades att arbetsgivare gör insatser mot diskriminering, men att det i första hand inte är bestämmelserna i diskrimineringslagen som är orsaken till dessa insatser. I en enkätundersökning som gjordes i samband med rapporten angav arbetsgivare att de är tveksamma till att de aktiva åtgärderna har någon betydelse för lika rättigheter och möjligheter. Lönekartläggning var dock den del av de aktiva åtgärderna som i högst utsträckning genomfördes. Hälften av arbetsgivarna angav att det var krav i lagstiftningen som föranledde att de genomförde lönekartläggning. Svarsfrekvensen i enkätundersökningen som gjordes var dock vilket innebär att resultaten ska tolkas med försiktighet. I samband med SOU 2010:7 gjordes en intervjuundersökning med arbetsgivare som hade till syfte att klargöra vilka konkreta effekter krav på aktiva åtgärder hade haft. Det konstaterades att det inte fanns någon koppling mellan företagens arbete med aktiva åtgärder och om kraven på lönekartläggningar uppfylldes. Det konstaterades också att en del företag inte följde kraven att upprätta planer och lönekartläggningar. SOU 2014:41 som låg till grund för lagändringen som började gälla 2017 gjorde inga egna försök att klargöra effekter av aktiva åtgärder, utan redovisade en genomgång av tidigare studier. Det konstateras där att varken SOU 2010:7 eller Statskontoret (2011) har kunnat belägga någon kausal inverkan av bestämmelserna om aktiva åtgärder. I utredningen angavs att det är svårt (eller snarare omöjligt) att mäta kausala effekter av lagstiftningen. Slutsatsen bygger på att man gör tolkningen att syftet med lagstiftningen är att få till normförändringar i samhället. Eftersom normförändringar inte går att kvantifiera blir det omöjligt att belägga effekter av krav på till exempel lönekartläggning, enligt utredningen. Det saknas studier över lönekartläggningens kausala effekt på löneskillnader mellan män och kvinnor i . Det har dock gjorts olika studier på detta tema i andra länder. I har Vaccaro (2017) kunnat påvisa att löneskillnader mellan kvinnor och män minskade hos berörda företag till följd av införandet av krav på lönekartläggningar . Kartläggningen skulle genomföras av företag med minst 50 anställda och bygger på en enhetlig statistisk modell. I de fall där modellen visade på osakliga löneskillnader på skulle företagen åtgärda dessa . Om detta inte skedde och upptäcktes av myndigheterna kunde det enligt bestämmelserna resultera i att företaget uteslöts 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N från offentliga upphandlingar eller att gällande kontrakt kunde sägas upp. Dock skriver författaren att det var ovanligt med kontroller av enskilda företag och att inga straff hade utdömts. En studie från analyserar en lagändring som infördes och som föreskrev att företag med minst 35 anställda skulle meddela arbetstagarrepresentanter om könslöneskillnaden i företaget. Redovisningen gällde enskilda yrken där minst 10 personer av respektive kön arbetar.58 Åtgärden hade en mätbar effekt på de berörda företagen då lönegapet minskade med . Effekten förklaras av att männen i företag som berördes av de nya bestämmelserna hade en något sämre löneutveckling än män i företag utan krav på publicering av könslönegapet. För kvinnor var löneutvecklingen inte skild mellan företagen i respektive grupp.59 En studie från analyserar införandet av en policy som går ut på att offentliggöra löner för kommunalanställda i Kalifornien.60 Resultaten visar att lönerna för de mest högavlönade sjönk efter publiceringen. 58Det är därmed fråga om krav på jämförelse inom samma yrkesklassificering, inte mellan (likvärdiga) yrken. Inga fördjupande analyser av bakomliggande orsaker till möjliga löneskillnader krävs av arbetsgivarna. 59Bennedsen m.fl. (2019). 60Mas (2017). R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G 3Kan lönekartläggningar bidra till att minska löneskillnaderna? I det här kapitlet undersöks vilken potential lönekartläggning kan ha för att minska löneskillnader mellan män och kvinnor. Det görs dels genom att undersöka hur stora löneskillnaderna är på arbetsgivarnivå, dels genom att undersöka vilken betydelse antalet anställda och nivån på löneskillnaderna har för möjligheten att på ett systematiskt sätt kunna bedöma om det finns osakliga löneskillnader mellan två grupper hos en arbetsgivare. 3.1 Löneskillnader hos enskilda arbetsgivare I avsnitt 2.1 redovisades uppgifter om löneskillnader mellan män och kvinnor som tas fram av . Dessa uppgifter visar genomsnittliga löneskillnader på arbetsmarknaden. Lagens krav på att genomföra lönekartläggning riktas dock mot löneskillnader hos enskilda arbetsgivare. För att bedöma vilka möjliga effekter lönekartläggning kan tänkas ha på att åtgärda löneskillnaderna är det relevant att mäta hur stora löneskillnaderna är då man jämför lönerna mellan män och kvinnor hos samma arbetsgivare. Eftersom det bara går att mäta löneskillnader mellan könen hos de arbetsgivare som har både manliga och kvinnliga anställda görs här en kartläggning av skillnader i lön och inkomst hos arbetsgivare där det finns uppgifter om lön för båda könen. 61 I diagram 2 visas de genomsnittliga löneskillnaderna hos arbetsgivare där det finns uppgifter för kvinnor och män hos samma arbetsgivare. 61Bland arbetsgivare som har färre än 10 anställda är det av företag som är enkönade enligt uppgifter i lönestrukturstatistiken (viktade värden), jämfört bland arbetsgivare i motsvarande storleksgrupp i data. För arbetsmarknaden i sin helhet är motsvarande andelar respektive ; andelarna är i genomsnitt för arbetsgivare med fler än 20 anställda i både lönestrukturstatistiken och data. Uppgifter bygger på egna beräkningar utifrån uppgifter i och lönestrukturstatistiken. 62Vi visar här medelvärden med lönestrukturdatans viktningsindexering. Vi har även tagit fram medelvärden utan vikter, dessa är snarlika de som presenteras här. De i diagrammet redovisade könslöneskillnader ska ses som en ungefärlig uppskattning till följd av att de av SCB framtagna stratifieringsvikterna inte tar hänsyn till om företag är enkönade eller inte. Skillnaden mellan de viktade och oviktade medelvärden är liten vilket vi tar som intäkt att ”de rätta” medelvärden approximativt motsvarar de här redovisade. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 2 Kvinnors lön i procent av mäns lön på arbetsgivarnivå för åren 2001–2016 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Egna beräkningar baserade på uppgifter om avtalad lön från lönestrukturstatistiken. Medelvärden viktade med uppräkningsfaktorn från lönestrukturstatistiken. Könslöneskillnader på arbetsgivarnivå är betydligt mindre jämfört med skillnader i lön för män och kvinnor över hela arbetsmarknaden. Löneskillnaderna på arbetsgivarnivå har även här minskat, från 2005 till 2016. I diagram 1 visades löneskillnaden som årliga genomsnitt på hela arbetsmarknaden, vilken uppgick till . Skillnaden diagrammen emellan ska tolkas som att en betydande del av könslöneskillnaderna kan kopplas till att kvinnor och män arbetar hos olika arbetsgivare. Detta bidrar till att löneskillnaderna mellan könen minskar då skillnaderna mäts på arbetsgivarnivå.63 I diagram 3 görs en uppdelning av löneskillnaderna hos olika grupper av arbetsgivare mätt som antalet anställda och arbetsgivare i offentlig respektive privat sektor.64 Det visar sig att skillnaderna är minst hos små och mindre arbetsgivare, med löneskillnader på arbetsgivarnivå på 2016, medan motsvarande skillnader för de större arbetsgivarna är cirka 8–. En möjlig anledning är att män och kvinnor hos mindre arbetsgivare i större utsträckning jobbar i samma yrken, medan det finns en större spridning och uppdelning av kvinnor och män i olika yrkesinriktningar hos större arbetsgivare. 63Samma mönster, att könsskillnaderna är mindre på arbetsgivarnivå jämfört med då man ser på hela arbetsmarknaden, framkommer även då man studerar skillnader i arbetsinkomst (som inte redovisas här). 64Uppdelningen av företagstorlek följer stratifieringsstorlken som används i lönestrukturstatistiken. R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G Diagram 3 Kvinnors lön i procent av mäns lön på arbetsgivarnivå för åren 2001–2016 uppdelad på storlek och sektor 5–9 anställda 10–19 anställda 20–49 anställda 50–199 anställda 200–499 anställda 500 eller fler anställda Egna beräkningar baserade på uppgifter om avtalad lön från lönestrukturstatistiken. Uppgifter för offentliga arbetsgivare med färre än 50 anställda redovisas inte på grund av få observationer. Medelvärden viktade med uppräkningsfaktorn från lönestrukturstatistiken. I diagram 2 och 3 ovan redovisas löneskillnaden mellan könen utan att hänsyn har tagits till om män och kvinnor arbetar inom olika yrken eller innehar olika positioner hos arbetsgivaren. I analys av löneskillnader mellan män och kvinnor på arbetsmarknaden minskar löneskillnaderna från till då kontroll görs för bland annat yrke, position och utbildning, se diagram 1. Det är sannolikt att löneskillnaderna även på 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N arbetsgivarnivå skulle minska om en kontroll gjordes för dessa faktorer. I den här granskningen har vi inte gjort den typen av analys. Det beror på att syftet är att undersöka i vilken grad lönekartläggning skulle kunna bidra till att minska löneskillnaderna. Eftersom det skiljer sig mellan arbetsgivare vilka faktorer som är relevanta att använda för att bedöma om det finns osakliga löneskillnader i en lönekartläggning, redovisar vi inte löneskillnader på arbetsgivarnivå som är justerade för faktorer såsom yrke och utbildning. 3.2Betydelsen av nivån på löneskillnader och antal anställda Lönekartläggning och aktiva åtgärder är enligt förarbeten till lagen i första hand inte avsedda att tillämpas i enskilda fall utan är av generell eller kollektiv natur.65 Lagstiftningen har därmed som syfte att motverka osakliga löneskillnader mellan könen på gruppnivå. Därför är det relevant att undersöka arbetsgivarnas förutsättningar för att påvisa osakliga löneskillnader mellan olika grupper, såsom män och kvinnor inom samma yrkesgrupp eller kvinnodominerade och ickekvinnodominerade yrkesgrupper. Mer konkret studeras här betydelsen av storleken på löneskillnader och antalet anställda hos arbetsgivaren. Vilken lön en enskild anställd har beror på många olika faktorer till exempel yrke, utbildningsnivå, prestation och anställningstid. Dessutom kan omständigheter som inte direkt har med individens produktivitet att göra påverka lönen, till exempel vilken ingångslön den anställde fick vid anställningen, som kan bero på hur marknaden såg ut vid rekryteringstillfället. På grund av bland annat dessa faktorer uppstår en variation i lönerna mellan anställda hos en arbetsgivare. En lönekartläggning syftar till att ta reda på om variationen i lönerna kan anses vara sakligt motiverade eller om de kan vara osakliga och ha samband med kön. Ett sätt att analysera om en konstaterad löneskillnad mellan två grupper kan vara osaklig enligt lagens mening är att göra en statistik analys och undersöka om skillnaden mellan grupperna är statistiskt säkerställd.66 En statistisk analys kan på ett transparent sätt väga in hur stor betydelse faktorer såsom utbildning, yrke och anställningstid har för vilken lön personer i respektive grupp har. 2007/08:95. 66Vi tänker oss att arbetsgivaren har kunnat ta hand om relevant information (såsom nämnda faktorer utbildningsnivå, prestation mm.) som skulle kunna förklara ”sakliga” löneskillnader och skulle göra en statistisk regressionsanalys på kvarvarande lönevariation bland de anställda. Uttryckt på ett mer formellt sätt är det vi mäter sannolikheten att den som utför analysen för arbetsgivarens räkning kan förkasta noll-hypotesen om att det inte finns någon osaklig könslöneskillnad givet att det i själva verket finns en osaklig löneskillnad. R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G Här har vi använt oss av en sådan statistisk analys för att se vilka möjligheter och begränsningar det kan finnas för att upptäcka om det finns statistiskt säkerställda löneskillnader mellan två grupper hos samma arbetsgivare. Utmaningen är att identifiera ett mönster när lönerna mellan de anställda varierar av olika skäl, till exempel till följd av ovan nämnda faktorer. Viktigt att notera är att lönerna i regel varierar bland de anställda både inom och mellan grupperna som jämförs. För att kunna utvärdera den statistiska analysens träffsäkerhet i olika konstellationer har vigenomfört statistiska simuleringar.67 Inom ramen för denna analys görs ett antagande om att det faktiskt finns en osaklig genomsnittlig löneskillnad mellan två grupper av arbetstagare. Detta kan likställas med att vi här sätter likhetstecken mellan oförklarade löneskillnader och osakliga löneskillnader, vilket är ett betydande antagande vilket vi återkommer till i den samlade bedömningen nedan. I den statistiska simuleringen undersöker vi betydelsen av a) antalet anställda och b)storleken på den osakliga löneskillnaden mellan grupperna för möjligheten att kunna påvisa skillnader i lön mellan två grupper.68 I redovisningen görs en uppdelning i inbördes storleksrelation av de två grupperna. I den ena redovisningen är grupperna som studeras lika stora, i den andra redovisningen är storleksförhållanden 1/9. Som exempel, för ett företag med 10 anställda är det 5 personer i varje grupp enligt den första uppdelningen, i redovisningen enligt den andra uppdelningen är det 1 person i ena gruppen och 9 personer i den andra gruppen. Som framgår ur figuren till vänster i diagram 4 är sannolikheten för en arbetsgivare att med hjälp av statistisk analys kunna påvisa en osaklig löneskillnad på närmare noll för arbetsgivare med upp till 40 anställda.69 Först för arbetsgivare som har fler än 70 anställda är sannolikheten att belägga osakliga löneskillnader större än . För arbetsgivare som har 80 eller fler anställda är sannolikheten att påvisa osakliga löneskillnader . När löneskillnader mellan grupperna är ökar möjligheten att påvisa skillnader avsevärt, men för arbetsgivare med 10 anställda är chansen fortfarande mycket liten. När löneskillnader mellan grupperna är är det nästintill säkert att det går att påvisa osakliga löneskillnader statistiskt.