prop · H70341 · 2019-11-27 00:00:00 — Det långsiktiga utvecklingssamarbetet däremot utgår ofta från partnerländernas egna 208Intervju tre resilienspersoner Sida #3; Intervju hum. fokusgrupp Sida #2; Intervju resiliensperson Sida #4; Intervju hum. fokalpunkt utlandsmyndighet #16; Intervju landchef utlandsmyndighet #7; Intervju landchef utlandsmyndighet #11. 209Sida, Promemoria. Sidas svar på granskning ”Samverkan mellan Sidas humanitära bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete, . Ärendenummer: 19/000618, 2019, se också bilaga 2. 210Sida, resilience plan: work plan for further integration of resilience in the portfolio and how to ensure strong linkages between humanitarian and development interventions, 2017; Sida, Towards an integration of resilience and linkages between humanitarian and development cooperation in portfolio 2017-2018, 2017; Sida, Updated action plan for work between humanitarian assistance and development assistance in 2017, 2017; Sida, Workplan 2017-2019 for Mainstreaming Resilience in the Democratic Republic of (DRC), 2017. R I K S R E V I S I O N E N S I D A S H U M A N I T Ä R A B I S T Å N D O C H L Å N G S I K T I G A U T V E C K L I N G S S A M A R B E T E utvecklingsagendor, och kan därför förknippas med politiska ställningstaganden som kan äventyra de humanitära principerna.211 Flera Sidaanställda som har intervjuat påpekade att det är av vikt att det finns en tydlig uppdelning: det humanitära biståndet ska utgöras av behovsstyrda punktinsatser med fokus på att rädda liv, medan utvecklingssamarbetet ska fokusera på långsiktiga samhällsförändringar med fokus på minskad fattigdom.212 Medan insatser inom långsiktigt utvecklingssamarbete ofta har ett långt tidsperspektiv har det humanitära biståndet ett kortare tidsperspektiv där fokus är att ge akut hjälp vid nödsituationer.213 var flertalet av Sidas humanitära biståndsinsatser max långa, men pågår ett pilotprojekt med humanitära biståndsinsatser som kan vara . Tanken med de längre insatserna är de ska bidra till mer resilienta och långsiktiga lösningar på humanitära situationer.214 Sidaanställda som har intervjuat har dock uttryckt oro för att de humanitära principerna kan äventyras när insatserna blir längre, eftersom det humanitära biståndet kan förlora sin särställning och sitt specifika mandat om det blir mer likt långsiktigt utvecklingssamarbete. Sidaanställda har i intervjuer därför uttryckt att de anser det viktigt att bibehålla mandat- och arbetsfördelningen mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete, särskilt i samverkanssituationer.215 konstaterar att Sida kan göra mer för att skapa förutsättningar för att samverkan ska kunna ske, givet denna fördelning. Även om samverkan har varit en viktig fråga för Sidas ledning ,216 så har ledningen endast vidtagit ett fåtal specifika åtgärder för att prioritera samverkan (se avsnitt 4.2 för ett utvecklat resonemang om detta). I avsaknad av systematiska åtgärder finns det risk för att frågan inte får genomslag i verksamheten, särskilt som det är många perspektiv som ska prioriteras i biståndet. Systematik är särskilt viktig i gråzoner där det inte är tydligt vad som är långsiktigt utvecklingssamarbete och vad som är humanitärt bistånd, exempelvis när det gäller livsmedelsbistånd. I dessa fall är det extra viktigt att handläggare inom det humanitära biståndet i planeringen av insatser tänker på att identifiera beröringspunkter med det 211Se Sida, ”Det här är svenskt bistånd”, hämtad . fokalpunkt utlandsmyndighet #14; Intervju landchef utlandsmyndighet #8; Intervju hum. fokalpunkt utlandsmyndighet #13; Intervju tre resilienspersoner Sida #3; Intervju landchef m.fl. utlandsmyndighet #10; Intervju landchef utlandsmyndighet #11. 213Sida, ”Två sorters bistånd”, hämtad . 214Intervju hum.chef #5. fokusgrupp Sida #2; Intervju landchef utlandsmyndighet #12. 216Samverkan var bland annat ett prioriterat område i verksamhetsplanerna . Sida, Sidas verksamhetsplan , 2016, s. 6; Sida, Sidas verksamhetsplan 2016, 2015, s. 10. Detta har varit en fortsatt prioritering i Sidas VP , se Sida, Sidas verksamhetsplan , 2017, s. 8. Se också Intervju tre resilienspersoner Sida #3; Intervju hum. fokalpunkt utlandsmyndighet #18; Intervju hum. fokalpunkt utlandsmyndighet #14. 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N långsiktiga utvecklingssamarbetet, och vice versa.217 Annars finns det risk för att handläggare från båda biståndsområdena väntar på att den andra sidan ska ta initiativ, eller att vissa situationer inte täcks in alls.218 4.5 Möjligheter till samfinansiering och samrapportering Som tidigare nämnts utgörs en betydande del av Sidas arbete av finansiering och rapportering av insatser. har därför undersökt möjligheterna till samfinansiering och samrapportering på Sida. 4.5.1 Samfinansiering på Sida Av regeringens styrning framgår det inte med tydlighet vilka möjligheter Sida har att samfinansiera och samrapportera insatser (se kapitel 3). Trots detta har Sida delvis utformat sitt tekniska system på ett sådant sätt att samfinansiering skulle kunna ske. De intervjuer som har genomfört visar dock att samfinansiering, och därmed samrapportering, av biståndsinsatser är svårt att genomföra i praktiken. Även om det finns tekniska lösningar för samfinansiering i Sidas interna system för insatshantering, så ansågs lösningarna för komplicerade för att handläggare ska finna dem administrativt hanterbara. Kraven på att resultat ska rapporteras i förhållande till en specifik strategi försvårar också samfinansiering, eftersom strategierna saknar gemensamma målformuleringar. har inte funnit några myndighetsövergripande rutiner för hur insatser kan samfinansieras eller samrapporteras. Samverkan mellan humanitärt bistånd och utvecklingssamarbete finns exempelvis inte med bland avstämningspunkterna i Trac.219 Enligt en processutvecklare på Sida går det dock att i Trac bereda en insats som kopplar till flera strategier.220 Förutom Trac, använder sig Sida också av planerings- och ekonomisystemet PLANit, som 2016 ersatte det tidigare systemet PLUS. Både PLUS och PLANit tillåter samfinansiering av insatser, men enligt processutvecklaren på Sida var dock inte PLUS optimalt för detta ändamål. Till exempel var det inte möjligt att i PLUS koppla en insats till mer än en strategi, vilket går i PLANit. För att en insats ska kunna samfinansieras måste det också finnas ett delegeringsbeslut som tydliggör vem som har dispositionsrätt och beslutsrätt för de medel som ska finansiera insatsen, samt vid behov ansvarsfördelning för handläggning av insatsen.221 Detta framgår också av Sidas regel för att hantera 217Se till exempel Intervju landchef m.fl. utlandsmyndighet #10; Intervju hum. fokalpunkt utlandsmyndighet #18. 218Se till exempel Intervju landchef utlandsmyndighet #9. 219Se Sida av Tracs hjälptexter för normal handläggning av en insats, . 220E-post från processutvecklare på Sida, . 221E-post från processutvecklare på Sida, . R I K S R E V I S I O N E N S I D A S H U M A N I T Ä R A B I S T Å N D O C H L Å N G S I K T I G A U T V E C K L I N G S S A M A R B E T E biståndsinsatser, vilken säger att ”[i] de fall insatsen finansieras från mer än en anslagspost ska beredningsplanen tydliggöra ansvarsfördelning beträffande Sidas beredning av, och beslut om, insatsen”.222 intervjuer med Sidaanställda visar dock att även om det finns tekniska möjligheter att samfinansiera insatser, så anses de kräva för mycket administration för att det ska vara praktiskt genomförbart.223 Av intervjuerna framgår det också att det finns handläggare på Sida som inte känner till attTrac, PLUS och PLANit ger möjlighet till samfinansiering.224 Som visats i avsnitt 3.3 måste Sida inom ramen för strategirapportering rapportera resultat till regeringen i förhållande till en specifik strategi, även om Sidas interna regel för att hantera biståndsinsatser och de tekniska lösningarna medger samfinansiering av insatser. Hur målen i strategierna är formulerade, och hur anslagsposterna är uppdelade, är därför av stor betydelse när det gäller Sidas möjligheter till samfinansiering och samrapportering. Sidas regel för att hantera biståndsinsatser säger också att ”[m]ål och resultat för insatsen ska bidra till att uppnå av regeringen beslutade strategimål eller motsvarande”.225 Intervjupersoner uppger att kraven på att resultat ska rapporteras i förhållande till en specifik strategi hindrar samfinansiering, eftersom strategierna saknar gemensamma mål.226 I de strategirapporter som har analyserat finns ett avsnitt som handlar om synergier med andra svenska strategier. Flera av landstrategirapporterna nämnde strategin för humanitärt bistånd, men då i termer av hur landstrategin relaterar till den aktuella humanitära strategin, snarare än i termer av samrapportering.227 Flera Sidaanställda som har intervjuat uppger att möjlighet till samfinansiering skulle kunna utgöra en viktig del av samverkan, bland annat genom att det kan skapa incitament för gemensam analys och planering av biståndsinsatser. Intervjupersoner menar också att avsaknad av möjligheter till samfinansiering kan medföra att handläggare på Sida anser det mer effektivt att en biståndsgren genomför en insats än att det sker i samverkan.228 2221.3 § Regel för att hantera biståndsinsatser, reviderad , Sida, 2016. 223Se till exempel Intervju landchef utlandsmyndighet #9; Intervju hum. fokalpunkt utlandsmyndighet #13; Intervju ämnessakk. 224Se till exempel Intervju hum. fokalpunkt utlandsmyndighet #18; Intervju handl. utlandsmyndighet #15. 2251.1 § Regel för att hantera biståndsinsatser, reviderad , Sida, 2016. fokalpunkt utlandsmyndighet #13; Intervju hum. fokalpunkt utlandsmyndighet #18; Intervju hum. fokalpunkt utlandsmyndighet #17; Intervju hum. fokusgrupp Sida #2. 227Se till exempel Sida, Strategirapport för 2016, 2017; Sida, Strategirapport för 2017, 2018; Sida, Strategirapport för 2016; Sida, Strategirapport för 2017, 2017. 228Intervju landchef utlandsmyndighet #7; Intervju landchef utlandsmyndighet #11; Intervju ämnessakk. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har under granskningen funnit en insats där samfinansiering har skett (se bilaga 2 Exempel på synergieffekter). Sidahandläggare uppgav att de i vissa fall, när de ansett att samfinansiering kunnat vara relevant, ändå valt att genomföra separata insatser för det humanitära biståndet respektive det långsiktiga utvecklingssamarbetet. Detta eftersom det upplevts som för administrativt betungande att samfinansiera insatsen. Dessa lösningar har inneburit en gemensam problembild, men insatserna har genomförts med olika mål och separat rapportering.229 4.5.2 Flexibel finansiering och samverkan Flexibilitet i finansiering av insatser är, enligt flera Sidaanställda, centralt för samverkan. Eftersom det humanitära biståndet globalt sett är underfinansierat, anser intervjupersoner att denna flexibilitet framför allt är viktig för att man kan styra om pengar från det långsiktiga utvecklingssamarbetet för att hantera uppkomna humanitära situationer i ett partnerland.230 Det kan till exempel röra sig om att anpassa insatser till en förändrad situation efter en humanitär kris, att använda medel från det långsiktiga utvecklingssamarbetet för att förebygga en förväntad humanitär situation, eller för att samfinansiera insatser. Flexibel finansiering innebär, enligt intervjupersoner, samverkan om det exempelvis handlar om att insatser styrs om och genomförs i samråd mellan de två biståndsformerna.231 Ett exempel på när flexibel finansiering har skett i samverkan är från där utlandsmyndigheten efter en förfrågan från den humanitära enheten gick in med ett stöd för att avvärja en begynnande livsmedelskatastrof.232 Utvecklingssamarbetet styrs av fleråriga strategier, vilket gör att biståndsinsatser ofta planeras långt i förväg. Om situationen i partnerlandet förändras, som till exempel vid en humanitär situation, kan det därför vara svårt att omfördela pengar inom ramen för utvecklingssamarbetet. Detta försvårar samverkan eftersom det då inte finns möjligheter att samverka om behov skulle uppstå för detta.233 Intervjupersonerna uppger dock att landstrategierna har blivit mer flexibla , vilket har gjort det lättare att ställa om utvecklingssamarbetet när så fokalpunkt utlandsmyndighet #18; Intervju handl. utlandsmyndighet #15. 230Intervju landchef utlandsmyndighet #7; Intervju landchef utlandsmyndighet #8; Intervju hum. fokalpunkt utlandsmyndighet #18; Intervju hum. fokusgrupp Sida #2. 231Intervju tre resilienspersoner Sida #3; Intervju hum. fokalpunkt utlandsmyndighet #16; Intervju landchef utlandsmyndighet #8; Intervju hum. fokalpunkt utlandsmyndighet #13. fokalpunkt utlandsmyndighet #16; Intervju hum. fokusgrupp Sida #2; Sida, Beredning av insats: Increased resilience of vulnerable populations affected by climate variabilities, 2018. Förfrågan gjordes och täcks därmed inte in av granskningsperioden (2015–2017). har ändå valt att ta med denna insats då den, enligt intervjupersoner, är ett exempel på när samverkan har gett resultat. 233Intervju tre resilienspersoner Sida #3; Intervju hum. fokalpunkt utlandsmyndighet #16; Intervju landchef utlandsmyndighet #8; Intervju hum. fokalpunkt utlandsmyndighet #13. R I K S R E V I S I O N E N S I D A S H U M A N I T Ä R A B I S T Å N D O C H L Å N G S I K T I G A U T V E C K L I N G S S A M A R B E T E krävs.234 Det långsiktiga utvecklingssamarbetet är enligt intervjupersoner mer flexibelt än det humanitära biståndet på grund av att det förstnämnda omfattar ett större antal insatser, som ofta omfattar stora summor pengar och handläggs av ett större antal personer på Sida. Intervjupersoner uppgav att det därför skapas större möjligheter för samverkan inom ramen för utvecklingssamarbetet, än inom ramen för det humanitära biståndet.235 I bilaga 2 finns exempel från och där medel från utvecklingssamarbetet styrts om för att hantera uppkomna humanitära situationer. Flera intervjupersoner vid utlandsmyndigheterna påpekade att flexibiliteten skulle öka i det svenska biståndet om stödet till ett partnerland inte delades in i en budget för humanitärt bistånd och en för långsiktigt utvecklingssamarbete. Enligt intervjupersonerna skulle en gemensam budget också underlätta samverkan, eftersom allt slags bistånd som rör ett partnerland då kan ske på plats i partnerlandet. Sidas brittiska motsvarighet, , lyftes fram av flera intervjupersoner fram som ett bra exempel på när ett lands biståndsmedel förmedlas av en aktör i partnerlandet.236 De geografiska fokalpunkterna på den humanitära enheten menade dock att en sådan lösning inte skulle vara bra eftersom det skulle innebära en risk för att det humanitära biståndet blir politiserat och att de humanitära principerna därmed inte kan värnas.237 234Intervju tre resilienspersoner Sida #3; Intervju hum. fokalpunkt utlandsmyndighet #16. 235Se exempelvis Intervju hum. fokalpunkt utlandsmyndighet #18; Intervju landchef utlandsmyndighet #8. 236Intervju landchef utlandsmyndighet #7; Intervju landchef utlandsmyndighet #8; Intervju landchef utlandsmyndighet #12; Intervju hum. fokalpunkt utlandsmyndighet #13; Intervju hum. fokalpunkt utlandsmyndighet #18. fokusgrupp Sida #2. 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De viktigaste iakttagelserna när det gäller huruvida Sida har utformat arbetet med det humanitära biståndet och utvecklingssamarbetet så att de två biståndsformerna kan samverka är följande: •Samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete är ett prioriterat område på Sida, men finner att Sidas ledning endast har vidtagit ett fåtal åtgärder för att prioritera genomförandet av samverkan. Vissa arbetsformer för samverkan fanns inom Sida, men det fanns inga myndighetsövergripande styrdokument utöver verksamhetsplanerna som berörde hur samverkan ska gå till. •De humanitära fokalpunkterna vid utlandsmyndigheterna är nyckelaktörer i samverkansarbetet, men gavs de inte tillräckliga förutsättningar för att axla denna nyckelroll. Den tid som var avsatt för humanitär samordning i dessa personers tjänster var i flera fall inte tillräcklig, och arbetet försvårades av att de sällan hade någon tidigare erfarenhet av att arbeta med humanitära frågor. •Analyser gjordes gemensamt i viss utsträckning, men det förekom också dubbelarbete. Exempelvis gjordes likartade analyser som resulterade i olika dokument, istället för en gemensam analys som kan användas i olika dokument. När det gäller gemensam planering och målformulering har endast identifierat ett fåtal insatser där det har förekommit. •Det fanns en tydlig mandat- och arbetsfördelning mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete, men för att samverkan ska kunna ske i enlighet med intentioner behöver formerna för samverkan över mandatgränserna definieras tydligare. •Förutsättningarna för samfinansiering och samrapportering av insatser kan förbättras genom att Sidas ledning tydliggör att de tekniska lösningarna för detta finns och hur de används i praktiken. R I K S R E V I S I O N E N S I D A S H U M A N I T Ä R A B I S T Å N D O C H L Å N G S I K T I G A U T V E C K L I N G S S A M A R B E T E 5 Slutsatser och rekommendationer samlade bedömning är att regeringen och Sida genom sin styrning har tydliggjort att samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete är en prioriterad fråga inom internationella bistånd. Dock bedömer att såväl regeringen som Sida kan förbättra arbetet med att möjliggöra samverkan i praktiken. Enligt finns det vissa brister i de förutsättningar som regeringen har gett Sida, liksom i Sidas interna styrning, organisation och arbetsformer. Det finns därmed inte förutsättningar för samverkan i den utsträckning som skulle vara möjlig. har dragit dessa slutsatser utifrån följande iakttagelser, som presenteras utan inbördes rangordning. Avsaknad av gemensamma målformuleringar på strateginivå försvårar samverkan Regeringen har inte tagit fram gemensamma målformuleringar för de två biståndsformerna på strateginivå. Avsaknaden därutav bidrar till att bibehålla uppdelningen mellan det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet. Även om det finns tematiska beröringspunkter mellan vissa strategier som öppnar upp för samverkan, kan gemensamma målformuleringar på strateginivå ytterligare förbättra förutsättningarna för samverkan. Anledningen är att de flesta av Sidas insatser utformas, finansieras och rapporteras i förhållande till målen för en specifik strategi, eftersom det är så myndighetens resultat ska rapporteras till regeringen. Former för samverkan över mandatgränserna kan definieras tydligare Regeringens styrning av Sida, såväl som Sidas interna organisation, präglas av en tydlig mandat- och arbetsfördelning, inte minst i syfte att värna de humanitära principerna. anser detta berättigat, men bedömer också att formerna för samverkan över mandatgränserna på Sida behöver definieras tydligare för att samverkan ska kunna ske i enlighet med intentioner. Utan tydliga sådana former kan samverkan försvåras, exempelvis genom att handläggare inom det humanitära biståndet i planeringen av insatser inte tänker på att identifiera beröringspunkter med det långsiktiga utvecklingssamarbetet, och vice versa. Begränsade förutsättningar för samfinansiering och samrapportering Sidas arbete med att utforma de insatser som myndigheten finansierar styrs i stor utsträckning av hur regeringen kräver att Sida ska rapportera resultat, nämligen i 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N förhållande till målen för respektive strategi. Det gör att de allra flesta insatser utformas, finansieras och rapporteras i förhållande till en specifik strategi. Eftersom regeringen inte har formulerat gemensamma mål för de två biståndsformerna på strateginivå, så är förutsättningarna för samfinansiering och samrapportering begränsade. Sidas insatshanteringssystem erbjuder tekniska lösningar som medger samfinansiering och samrapportering. erfar dock att dessa lösningar inte används i praktiken, eftersom Sidas handläggare antingen inte känner till dem, eller finner dem för administrativt betungande. bedömer att förutsättningarna för samfinansiering och samrapportering av insatser kan förbättras genom att Sidas ledning tydliggör att de tekniska lösningarna för detta finns och hur de används i praktiken. Analys, planering och målformulering kan i större utsträckning göras gemensamt Samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete är inte alltid lämplig. För att avgöra när samverkan kan ske krävs professionella avvägningar. Sådana bedömningar bör därför integreras i Sidas arbete på ett systematiskt sätt, exempelvis genom att handläggare för det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet arbetar gemensamt med analys, planering och målformulering. granskning visar att det finns utrymme för förbättringar i detta avseende. Analyser görs gemensamt i viss utsträckning, men det förekommer också dubbelarbete. Exempelvis görs likartade analyser som resulterar i olika dokument, såsom humanitära krisanalyser och strategiplaner, istället för en gemensam analys som kan användas i olika dokument. När det gäller gemensam planering av insatser har endast identifierat ett fåtal fall där samverkan mellan de två biståndsformerna har förekommit. erfar att gemensam planering av insatser till stor del är avhängigt möjligheten att finansiera insatserna gemensamt, men sådan samfinansiering förekommer inte i den utsträckning som det skulle kunna göra. Något som också skulle kunna underlätta gemensam planering är gemensam målformulering, i de fall då det är lämpligt med hänsyn till de humanitära principerna. har dock endast funnit ett fåtal Sidainsatser med gemensamma målformuleringar för det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet. En anledning till att gemensam målformulering inte förekommer i någon större utsträckning är, enligt bedömning, avsaknaden av gemensamma målformuleringar på strateginivå för de två biståndsformerna. R I K S R E V I S I O N E N S I D A S H U M A N I T Ä R A B I S T Å N D O C H L Å N G S I K T I G A U T V E C K L I N G S S A M A R B E T E Dokument med oklar status gör Sidas interna styrning otydlig konstaterar att var Sidas verksamhetsplaner de enda styrdokument som nämnde samverkan. Verksamhetsplanerna tydliggör att samverkan är ett prioriterat område, att det ska finnas effektiva former för samspel och en helhetssyn i analysarbetet. De går däremot inte in i detalj på hur detta ska gå till och fungerar därför inte som ett verktyg i det dagliga arbetet. Utöver verksamhetsplanerna fanns ett flertal dokument rörande samverkan på , men det framgick inte av dessa dokument om de har en styrande funktion. Ingen av de Sidaanställda på utlandsmyndigheterna som har intervjuat nämnde dessa dokument. bedömer att det är av särskild vikt att det med tydlighet framgår vilka dokument som är styrande eftersom Sidas handläggare har ett stort antal prioriterade perspektiv utöver samverkan att förhålla sig till (exempelvis jämställdhet och miljö). De humanitära fokalpunkterna ges inte tillräckliga förutsättningar för samverkan De humanitära fokalpunkterna är handläggare på utlandsmyndigheterna. Deras arbetsuppgifter inkluderar frågor som rör både det långsiktiga utvecklingssamarbetet och det humanitära biståndet. bedömer att dessa humanitära fokalpunkter har en nyckelroll i samverkansarbetet, bland annat på grund av att en betydande del av kommunikationen mellan den humanitära enheten i och utlandsmyndigheterna förväntas gå genom dem. bedömer dock att dessa personer inte gavs tillräckliga förutsättningar för att axla denna nyckelroll .