prop · H603132 · 2019-06-03 00:00:00 — I vårt uppdrag har särskilt ingått att genomföra en praxisgenomgång, bl.a. i syfte att undersöka om det finns några särskilda tolkningsproblem eller andra svårigheter vid tillämpningen av bestämmelserna i bidragsbrottslagen. Mot bakgrund av resultatet av utvärderingen har vi haft att ta ställning till om bidragsbrottslagen eller lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen behöver ändras och i så fall lämna förslag till nödvändiga författningsändringar. Vi har även haft möjlighet att föreslå andra åtgärder för att motverka felaktiga utbetalningar. Vår kartläggning och de slutsatser som vi dragit av den För att kartlägga hur arbetet mot bidragsbrott bedrivs i praktiken har vi genomfört en enkätundersökning och en rad studiebesök hos berörda myndigheter och ett urval av landets arbetslöshetskassor och kommuner. Utifrån detta kan vi konstatera att bidragsbrottslagen har lett till att frågor om bidragsbrott fått större fokus hos många av de utbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna. Administrationen upplevs emellertid ha ökat, främst i arbetet med att upprätta polisanmälningar som en följd av anmälningsskyldigheten. Antalet anmälda bidragsbrott har emellertid totalt sett varken ökat eller minskat sett till perioden –2015. De ekonomiska konsekvenserna av att lagstiftningen infördes har visat sig svåra att mäta, antingen för att myndigheterna inte beräknat dem eller för att de varit svåra att uppskatta. Något underlag för att närmare uppskatta de offentligfinansiella effekterna av lagens införande har inte gått att få fram inom ramen för vårt uppdrag. Såvitt kartläggningen visar har emellertid ingen av de utbetalande myndigheterna, Polis- eller Åklagarmyndigheterna behövt begära ökade anslag till följd av bidragsbrottslagens införande, vilket gör att det får anses ha varit statsbudgetmässigt neutralt. Kunskaperna om lagstiftningen har inte mätts, men den uppges överlag vara god ifråga om bidragsbrottslagen medan underrättelse- skyldigheten är mindre känd. Information och kontroll framhålls som viktiga verktyg för att förhindra och förebygga brottsligheten och flera aktörer arbetar för att kontrollarbetet ska bli mer effektivt. kontrollarbete och att faktiskt anmäla de misstänkta brotten framhålls av de flesta som sättet att nå fram till lagföring. emellertid att anmälningsskyldigheten får fullt genomslag, bl.a. resursbrist och överväganden kring om bevisningen är tillräcklig för lagföring. det gäller andelen polisanmälningar av misstänkta brott menar vi att myndigheterna, kommunerna och a-kassorna i vart fall inte anmäler i Något som försvårar hanteringen är att det är otydligt vilka åtgärder som myndigheterna får, eller bör, vidta för att utreda misstänkta bidragsbrott före anmälan. Dessutom vållar den preliminära bedömning av uppsåt eller grov oaktsamhet som ska göras inför anmälan ofta problem. När ett ärende väl anmälts upplevs återkopplingen från rättsväsendet som bristfällig, särskilt i fråga om varför ett ärende läggs ned. anmälningarnas kvalitet har blivit bättre upplevs fortfarande en stor andel leda till ett nedläggningsbeslut hos polis eller åklagare. När det gäller lagen om underrättelseskyldighet bedöms den inte ha fått Orsaken står bl.a. att finna i en osäkerhet om i vilka situationer en underrättelse bör skickas, vilken information som i så fall får, bör eller ska bifogas samt att hanteringen sker manuellt vilket är Även om vissa åtgärder skulle kunna öka lagens genom- slagskraft är vår bedömning att förväntningarna på vilka problem som lagen kan lösa måste vara rimliga. I fråga om bidragsbrottslagen har lett till att de felaktiga utbetalningarna minskat får vi konstatera att eftersom storleken på de felaktiga utbetal- ningarna inte är känd kan vi inte heller säga om dessa faktiskt minskat. Vad som däremot står klart utifrån vår kartläggning är att det ökade fokus på kontroll som lagen medfört på flera håll lett till positiva ekonomiska När det gäller tilltron till välfärdssystemen har vi funnit ett visst stöd för att bidragsbrottslagen kan ha bidragit till en skärpt syn på Slutligen vill vi framhålla behovet av en gemensam statlig utbetal- ningsfunktion och vikten av att den frågan utreds . Våra förslag till åtgärder Att bidragsbrottslagens tillämpningsområde är alltför begränsat har i olika sammanhang lyfts fram som ett problem. Vi föreslår därför att bidrags- brottslagens tillämpningsområde utvidgas till att även omfatta sådant ekonomiskt stöd som beslutas av , Arbetsförmedlingen eller kommunen och som avser viss enskild person men som inte betalas ut till den enskilde. På så sätt omfattas även de stöd som betalas ut till eller skattekrediteras företag av lagen. bedöms sådana brott som bedrä- Det blir också tydligt att assistansersättningen omfattas av lagen oavsett om den efter anvisning av den enskilde betalas ut till det företag som anordnar assistansen eller direkt till den enskilde. Vi har inte funnit skäl att låta lagen utvidgas i övrigt, t.ex. ifråga om utbetalningar av EU- 2018/19:132 Bilaga 1 medel eller lönegaranti. Inte heller menar vi att det inom ramen för vår utredning kommit fram tillräckligt underlag för att anse att bidragsbrottslagen bör omfatta samtliga statliga utbetalningar till företag eller organisationer. Maximistraffet för grovt bidragsbrott ska skärpas till fängelse En konsekvens av utvidgningen är att vissa brott som bedöms som bedrägerier i stället ska bedömas enligt bidragsbrottslagen. Genom att skärpa straffskalan för grovt bidragsbrott till ett straffmaximum sker en anpassning till bestämmelsen om grovt bedrägeri. Det innebär också en harmonisering med straffskalan för grovt skattebrott, vilket ligger i linje med tanken om att det straffrättsliga skyddet för statens utgiftssida bör vara lika starkt som skyddet för dess intäkter. Domstolarna får dessutom bättre förutsättningar att kunna bestämma en lämplig påföljd för allvarliga brott som begås mot välfärdssystemen. Bestämmelsen om grovt brott ändras När man bedömer om ett bidragsbrott är grovt ska det särskilt beaktas om brottet rört betydande belopp, om den som begått brottet använt falska handlingar eller om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. Omkring fem prisbasbelopp () används i praxis och förarbeten som riktmärke för vad som är betydande belopp. Att så stora summor betalas ut vid ett enda tillfälle är mycket ovanligt. Med tanke på att varje utbetalning enligt praxis anses som ett brott, skulle det kunna innebära att ett bidragsbrott nästan aldrig kan kvalificeras som grovt endast på den grunden. Vår praxisgenomgång visar dessutom att domstolarna i varierande utsträckning tagit hänsyn till brottsligheten som helhet när de bedömer hur brottet ska rubriceras. För att öka förutsebarheten och ge möjligheter till en mer enhetlig bedömning, där större hänsyn tas till betydelsen av den samlade brottsligheten, föreslår viatt bestämmelsen ändras. Vid bedömningen av om ett bidragsbrott är grovt ska det – utöver vad som gäller – även särskilt beaktas om den samlade brottsligheten rört betydande belopp. Bestämmelsen förtydligar att det är möjligt att bedöma en gärning som grovt brott om den samlade brottsligheten avser ett betydande belopp. Brott enligt bidragsbrottslagen ska bara anmälas till ska brott mot bidragsbrottslagen anmälas till polis eller åklagare. Det har emellertid visat sig att de anmälningar som kommer in till regelmässigt lämnas över till . Den nuvarande regleringen att anmälan ska ges in till åklagare fyller alltså ingen praktisk funktion. För att bättre återspegla de faktiska förhållandena föreslår vi att ska stå som ensam mottagare av anmälningar av brott enligt bidragsbrottslagen. Den som i väsentlig mån är oaktsam ska kunna dömas för vårdslöst bidragsbrott Frågan om vad som är grovt oaktsamt i bidragsbrottslagens mening har varit föremål för Högsta domstolens prövning i ett fall. Den bedömning som då gjorde, och hur olika ageranden har bedömts i praxis efter detta, motiverar att bestämmelsen om vårdslöst brott ändras. Bedömningen har enligt vår mening inneburit att straffvärda förfaranden kommit att falla utanför det straffbara området. Vi föreslår därför att straffansvaret även ska omfatta den som i väsentlig mån är oaktsam. Bestämmelsen understryker förmånstagarens ansvar för att alla relevanta uppgifter lämnas och att de är korrekta samt vikten av att fråga ansvarig myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa om det är något som förmånstagaren inte förstår eller som ter sig oklart. Risken för ekonomisk skada ska vara en del av bedömningen om ett vårdslöst brott är mindre allvarligt Vi föreslår att bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott ändras även i den del som gäller straffrihet vid mindre allvarliga gärningar. Förändringen motiveras dels av att praxis inte gett ett entydigt svar på vilka omständigheter som ska vägas in i bedömningen, dels av att det funnits oklarheter i vilka typer av efterkontroller som ansetts tillräckligt täckande för att utgöra ett skydd för förmånen så att gärningar som upptäcks i dessa kan vara straffria. Bestämmelsen bör därför förtydligas genom att det uttryckligen anges att risken för ekonomisk skada ska beaktas. På det sättet blir det tydligt att domstolarna ska göra en sammanvägd bedömning av beloppet, risken för ekonomisk skada för staten, kommunen eller arbetslöshetskassan och övriga omständigheter. Vi ger också exempel på hur en efterkontroll ska vara konstruerad för att anses så heltäckande som bestämmelsen avser. Preskriptionstiden för bidragsbrott som är ringa och för vårdslöst bidragsbrott ska förlängas till fem år Det tar ofta innan ett bidragsbrott kommer till rättsväsendets kännedom. Först ska den anmälande myndigheten upptäcka att det rör sig om en misstänkt felaktighet, vilket i sig kan vara långt efter att brottet begåtts. Sedan undersöks ofta om det kan bli aktuellt att betala tillbaka det belopp som betalats ut felaktigt. Först efter detta polisanmäls det misstänkta brottet, som sedan ska utredas av polis och åklagare för att i vissa fall slutligen avgöras i domstol. Detta innebär att många mindre allvarliga brott preskriberas innan de hunnit lagföras. Vi föreslår därför att preskriptionstiden för ringa och vårdslöst brott förlängs från till , dvs. samma som gäller för bidragsbrott av den så kallade normalgraden. Det är också vad som gäller för motsvarande brott på skatteområdet. På det sättet kommer vi närmare regeringens målsättning att skyddet för statens intäkts- och utgiftssida i huvudsak ska vara lika starkt. 2018/19:132 Bilaga 1 Underrättelseskyldigheten vid felaktiga utbetalningar från Vi föreslår att lagen om underrättelseskyldighet får ett utökat tillämpnings- område enligt vad vi föreslagit för bidragsbrottslagens del. alltså även gälla sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäkrings- kassan, Arbetsförmedlingen eller kommunen och som avser viss enskild person men som inte betalas ut till den enskilde. bidragsbrottslagen ska lagen om underrättelseskyldighet även omfatta Dessutom föreslår vi att kommunerna ska ingå i den krets av aktörer som är skyldiga att lämna underrättelser. Vi har däremot inte funnit skäl att utvidga tillämpningsområdet ytter- ligare till att omfatta övriga utbetalningar till företag och organisationer eller utbetalning av EU-medel. Inte heller bör kretsen av underrättelse- skyldiga aktörer utvidgas ytterligare. Lagförslag i betänkandet Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering (SOU 2018:14) Förslag till lag om ändring i bidragsbrottslagen (2007:612) Genom detta föreskrivs dels att 1, 3, 4 och 6 §§ bidragsbrottslagen (2007:612) ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf med följande lydelse. Denna lag gäller sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av , , , , Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna. Denna lag gäller också sådant ekonomiskt stöd som beslutas av , Arbetsförmedlingen eller kommunerna och som avser viss enskild person, men inte betalas ut till den enskilde. 2018/19:132 Bilaga 2 Om brott som avses i 2 § är grovt, döms för grovt bidragsbrott till fängelse, lägst och högst . Vid bedömningen om brottet är grovt skall det särskilt beaktas 1.om brottet rört betydande belopp, 2.om den som begått brottet använt falska handlingar, eller 3.om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. Om brott som avses i 2 är grovt, döms för grovt bidragsbrott till fängelse, lägst och högst . Vid bedömningen om brottet är grovt ska det särskilt beaktas 1.om brottet rört betydande belopp, 2.om den som begått brottet använt falska handlingar, eller 3.om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt, i större omfattning eller rört betydande belopp. 1Senaste lydelse 2009:1525. 2018/19:132 Bilaga 2 Den som av grov oaktsamhet begår en sådan gärning som avses i 2 §, döms för vårdslöst bidragsbrott till böter eller fängelse i högst . Om gärningen med hänsyn till beloppet och övriga omständigheter är mindre allvarlig, döms inte till ansvar. Den som i väsentlig mån är oaktsam och begår en sådan gärning som avses i 2 §, döms för vårdslöst bidragsbrott till böter eller fängelse i högst . Om gärningen med hänsyn till beloppet, risken för ekonomisk skada och övriga omständigheter är mindre allvarlig, döms inte till ansvar. Myndigheter som anges i 1 § Myndigheter som anges i 1 § samt kommuner och arbetslöshets- samt kommuner och arbetslöshets- kassor ska göra anmälan till Polis- kassor ska göra anmälan till Polis- myndigheten eller till Åklagar- myndigheten om det kan misstän- myndigheten om det kan miss- kas att brott enligt denna lag har tänkas att brott enligt denna lag har Utan hinder av 35 kap. 1 § får en person dömas till påföljd för ringa bidragsbrott enligt 2 § eller brott enligt 4 §, om den misstänkte häktats eller fått del av åtal för brottet från Denna lag träder i kraft 2 Senaste lydelse 2014:667. Förslag till lag om ändring i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2018/19:132 Bilaga 2 Härigenom föreskrivs att 1 och 2 §§ i lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen ska ha följande lydelse. Denna lag gäller sådana bidrag, ersättningar och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av , , , , Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna. Denna lag gäller sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av , , , , Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna. Denna lag gäller också sådant ekonomiskt stöd som beslutas av , Arbetsförmedlingen eller kommunerna och som avser viss enskild person men inte betalas ut till den enskilde. digheten, , Kronofog- digheten, , Kronofog- lingen och arbetslöshetskassorna. gen, kommunerna och arbetslös- Skyldigheten gäller dock inte i Denna lag träder i kraft . Senaste lydelse 2009:1015. Senaste lydelse 2009:1015. 2018/19:132 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna avseende betänkandet Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering (SOU 2018:14) Efter remiss har yttrande över betänkandet Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering (SOU 2018:14) kommit in från ombudsmän, , , , , , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , , , , , , , , , , Inspektionen för vård och omsorg, Myndigheten för delaktighet, Inspektionen för socialförsäkringen, , , , , Kammarkollegiet, Statskontoret, (), (), , , Arbetsförmedlingen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, kommun, , kommun, kommun, kommun, , , kommun, , kommun, kommun, Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, , , a-kassor (inklusive underlag från 12 arbetslöshetskassor), Kommuner och Landsting (SKL), (), Vårdföretagarna. kommun, , Falu kommun, , , , kommun, kommun, kommun, , , kommun, kommun, , , , , kommun, kommun, Funktionsrätt , Företagarna, i (LO), Akademikers () och har inbjudits att lämna synpunkter, men har avstått från att yttra sig eller inte hörts av. Yttranden har därutöver inkommit från kommun och . Sammanfattning av relevanta delar av betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37) Sammanfattningen omfattar endast de förslag som behandlas i denna proposition. 2018/19:132 Bilaga 4 Utredningen har fått i uppdrag att göra en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet. Syftet är enligt direktivet att identifiera risker i välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system för att därigenom kunna säkerställa en korrekt användning av offentliga medel samt effektivt förebygga och beivra brottslighet av detta slag. I uppdraget har ingått att göra en kartläggning av den ekonomiska brottslighet som i organiserade och systematiska former riktas mot dessa system och att identifiera riskfaktorer i de system som är mest brotts- Utredningen har vidare fått i uppgift att se över funktionen för uppföljning och kontroll hos brottsutsatta myndigheter och analysera de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att utreda och beivra I detta sammanhang har utredningen även haft i uppgift att föreslå åtgärder. Därutöver har uppdraget bestått i att se över ett antal särskilt utpekade Det har gällt frågor om näringsförbudens tillämpning i samman- hang av brott mot välfärdssystemen, behovet av och förutsättningar för en spärrtid för företag som har missbrukat välfärdssystemen samt riskerna med att godta kontanta betalningar som grund för beslut om utbetalningar Vi har också haft i uppdrag att överväga vilka för- och nackdelar det finns med att i högre grad samordna utbetalningar från Uppdraget utgår från den organiserade och systematiska ekonomiska brottslighet som riktas mot välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade och skattesubventionerade system. har således varit att identifiera denna brottslighet. Detta har vi gjort genom att kartlägga den brottslighet som vi menar är att anse som organiserad och systematisk i detta sammanhang. Kartläggningen har därefter fått ligga till grund för riskinventeringen. Utifrån de risker som identifierats har vi tagit fram förslag till de åtgärder som vi menar är mest angelägna att genom- Uppdraget är mycket omfattande och vissa avgränsningar utöver dem som redan framgår av direktivet har därför varit nödvändiga att göra. Då det inte finns några fasta eller entydiga definitioner av begreppen ekonomisk brottslighet, organiserad och systematisk brottslighet eller av vad som innefattas i begreppen välfärdssystem och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system har vi varit hänvisade till att definiera begreppen utifrån vårt uppdrag. 2018/19:132 Bilaga 4 I arbetet har vi låtit några utgångspunkter styra hur vi tagit oss an uppdraget. Utgångspunkterna har därför också haft stor betydelse för våra resonemang och de förslag som vi lägger. Den första utgångspunkten är att de olika system som ryms inom välfärdsstaten utgör en helhet. Utredningen har anlagt ett systemövergripande perspektiv på uppdraget, eftersom en samlad översyn av myndigheternas kontroll ger en bättre möjlighet till jämförelser mellan de olika myndigheternas arbetssätt och strukturer. Detta innebär att det blir naturligt och mest ändamålsenligt att också identifiera de övergripande och gemensamma riskerna för brottsliga angrepp på välfärdssystemen och föreslå åtgärder utifrån ett sådant angreppssätt. De behov av förändringar som utredningen har identifierat kan vara alltifrån mycket övergripande och så omfattande att de inte ryms inom ramen för vårt uppdrag, till sådana som på detaljnivå anses motiverade att genomföra i syfte att skapa ett mer samordnat och enhetligt system för att förebygga och beivra brottsligheten. Den andra utgångspunkten är att kontroll är det mest ändamålsenliga verktyget för att motverka avsiktliga felaktiga utbetalningar. En väl avvägd och ändamålsenlig kontroll hos myndigheterna har en viktig brottsförebyggande funktion. Kontrollerna ska sättas in i handläggningsprocessen, vilket har finansiella fördelar för den offentliga sektorn och i högre grad leder till att besluten blir rätt från början. Den tredje utgångspunkten är att det krävs att myndigheterna arbetar aktivt och reagerar mot dem som i organiserade och systematiska former ägnar sig åt kriminalitet såväl mot den offentliga sektorns inkomster som mot dess utgifter. Detta för att välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade och skattesubventionerade system ska uppfattas som trovärdiga och rättvisa. Kartläggningen omfattar brottslighet som riktas mot flera olika utbetalande aktörer. Dessa är Arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassor, , , kommuner, länsstyrelser, , och . Materialet i kartläggningen består av rapporter och tidigare utredningar som berör brottsligheten, annan myndighetsintern information om brottsligheten samt av brottsanmälningar som gjorts av aktörerna. I kartläggningen har även ett antal domar tagits med som enligt vår mening på ett bra sätt illustrerar vilken typ av brottslighet som aktörerna utsätts för. Det mest omfattande materialet i kartläggningen utgörs av brottsanmälningar, då totalt 7 350 anmälningar har analyserats. Det första steget i kartläggningen har varit att analysera vilken brottslighet som omfattas av vårt uppdrag, vilken vi har valt att benämna kvalificerad välfärdsbrottslighet. Med detta begrepp menar vi brott som innehåller ett eller flera moment som anses mer avancerade eller mer samhällsskadliga än i normalfallet. Det kan vara fråga om att en person har använt oriktiga handlingar, t.ex. anställningshandlingar eller identitetshandlingar, eller felaktigt mottagit ersättningar . Avgörande för om ett brott har ansetts omfattas av vårt uppdrag har varit en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Det andra steget i analysen har bestått i att identifiera vilka system som är utsatta och vad som vid en samlad bedömning kan anses utgöra gemensamma kännetecken hos den kvalificerade brottsligheten. Det finns naturligtvis en rad begränsningar i en sådan kartläggning som vihar valt att genomföra. Vi menar dock att kartläggningen ger en bra och rättvisande bild över den allvarliga brottslighet som riktas mot välfärdssystemen. Vi bedömer att samtliga utbetalande aktörer som ingår i kartläggningen i varierande grad är utsatta för kvalificerad välfärdsbrottslighet. Det finns också skäl att fråga sig om även utbetalningssystem som inte har förekommit i några brottsanmälningar kan vara brottsutsatta. Anledningen till detta är att det inte har framkommit någon information om att ett visst utbetalningssystem skulle skilja sig från övriga i någon avsevärd mån i fråga om utformning eller handläggning som skulle ha betydelse ur kontroll- eller brottssynpunkt. Det är dessutom så att flera av de kännetecken på brottsligheten som identifierats gäller för välfärdssystemen och brottsligheten generellt, varför man kan misstänka att fler system kan vara utsatta. Ett övergripande kännetecken på den kvalificerade välfärdsbrottsligheten är att den inriktar sig på de svagare punkterna i välfärdssystemen där uppgifterna inte kontrolleras i tillräcklig utsträckning eller är svåra att kontrollera. Ett annat sådant kännetecken är att brottsligheten utnyttjar svagheterna i den materiella lagstiftningens konstruktion.