prop · H60377 · 2019-03-19 00:00:00 — En föreskrift om vistelseort kan, som utredningen lyfter fram, innehålla ett förbud för den frigivne att vistas på en viss plats eller inom ett särskilt angivet område, exempelvis ett förbud att vistas i eller i närheten av ett brottsoffers bostad eller andra platser där risken för återfall i brott bedöms vara särskilt stor, t.ex. en klubblokal eller liknande. Regeringen instämmer vidare i utredningens bedömning att en föreskrift om vistelse kan ges i syfte att se till att den frigivne vistas på en viss plats eller ett visst område, t.ex. inom en kommun. En sådan tolkning av föreskriftsrätten överensstämmer med vad som gäller för tillstånd till vistelse utanför anstalt (t.ex. permission). Enligt 10 kap. 5 § fängelselagen ska en sådan vistelse förenas med de villkor som behövs. Enligt föreskrifter och allmänna råd (KVFS 2011:1) kan villkor enligt 10 kap. 5 § fängelselagen avse t.ex. en skyldighet att under hela eller delar av permissionen vistas inom ett visst geografiskt område, t.ex. permissionsadressen eller annan plats. Liksom bör det därför finnas en möjlighet att ge föreskrifter om vistelseort. Förbudet i föreskriften bör, som utredningen föreslår, kunna vara generellt eller avse vissa särskilt angivna tider. Som och i framhåller är en föreskrift som innefattar en skyldighet för den frigivne att vistas på viss plats eller inom ett visst område en mycket ingripande åtgärd som innebär en tydlig inskränkning av den dömdes personliga frihet. Det står därför klart att det endast under mycket speciella omständigheter kan anses proportionerligt – utifrån intresset av att förhindra återfall i brott – att meddela en föreskrift om skyldighet för den frigivne att vistas på viss plats eller inom ett visst område. Möjligheten bör främst kunna övervägas för vissa kategorier av dömda där risken för återfall i allvarlig brottslighet är särskilt stor eller avseende personer med koppling till kriminella gäng eller organiserad brottslighet. Föreskrifter om skyldighet att lämna prov för drogkontroll m.m. Enligt nu gällande reglering kan den som meddelats en föreskrift om vård eller behandling också åläggas en skyldighet att lämna urin-, blod- och utandningsprov m.m. för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av beroendeframkallande medel. Möjligheten att föreskriva en skyldighet att lämna ett sådant prov är ett sätt att kontrollera efterlevnaden av en föreskrift om vård eller behandling och är av väsentlig betydelse för att genomföra olika typer av vård och behandling för missbruk. 2018/19:77 Missbruk av narkotika utgör i sig ett brott och sådant missbruk är ofta en riskfaktor för återfall också i annan typ av brottslighet. Det är inte acceptabelt att dömda under pågående verkställighet av ett fängelsestraff använder narkotika. Detta gäller inte enbart i det fall den dömde undergår behandling eller annan vård. Ett pågående alkoholmissbruk försvårar den frigivnes möjligheter till anpassning till samhället, vilket i sin tur ökar risken för att den dömde återfaller i brott. Många brott begås också under påverkan av alkohol eller narkotika. Det framstår vidare som fullt rimligt att t.ex. en placering på särskilt boende förenas med föreskrift om att den frigivne ska avhålla sig från alkohol och droger. Ett krav på nykterhet i samband med att den övervakade fullgör föreskrifter är inte bara viktigt med hänsyn till risken för fortsatt brottslighet. Av säkerhetsskäl är det också rimligt att den som står under övervakning är nykter vid kontakter med övervakaren. Samma krav på nykterhet bör gälla vid föreskrift om programverksamhet, arbete eller annan sysselsättning. Regeringen föreslår därför, i likhet med utredningen, att bestämmelsen om skyldighet att lämna prov för att påvisa nykterhet och drogfrihet ska utökas på så sätt att det ska vara möjligt att besluta om en föreskrift om ett sådant prov även om det inte beslutas om en föreskrift om vård eller behandling. Utredningen föreslår att möjligheten att meddela en föreskrift om tid och sätt för betalning av skadestånd ska tas bort. Som skäl för förslaget anges att det kan ifrågasättas om det finns något egentligt behov av att tvångsvis kunna föreskriva på vilket sätt och när betalningen ska erläggas. Det framstår också enligt utredningen som tveksamt med en reglering som innebär att den frigivne kan bli föremål för tilläggsåtgärder, ytterst förverkande av villkorligt medgiven frihet, för att han eller hon inte betalar sina skulder . Att den frigivne efter förmåga ska betala skadestånd som dömts ut på grund av brottet följer av de allmänna skötsamhetskraven för villkorligt frigivna (26 kap. 14 § ). I avsnitt 5.3 görs bedömningen att dessa krav inte ska förändras. Att betalning av skadestånd ingår i de allmänna skötsamhetskraven har sin bakgrund i att målsäganden har ett berättigat intresse av att få den skada som uppkommit på grund av brottet reglerad. Att bli skuldfri efter ett avtjänat straff är vidare sannolikt ett viktigt led i de förändringar som krävs för att komma ifrån en kriminell livsstil. Det kan finnas situationer då den frigivne, trots att han eller hon har ekonomiska möjligheter till det, inte iakttar sin skyldighet att betala skadestånd. Enligt regeringens mening försvåras möjligheten att följa upp denna del av de allmänna skötsamhetskraven om det inte också finns en möjlighet att ge särskilda föreskrifter om betalningsskyldigheten. Det skulle också kunna uppfattas som en signal att det är mindre viktigt än tidigare att skadeståndet betalas och att brottsoffret får upprättelse om föreskriftsrätten avseende skadestånd tas bort. Regeringen anser därför, till skillnad från utredningen och , att möjligheten att meddela föreskrift om betalning av skadestånd på grund av brott ska finnas kvar. Att den villkorligt frigivne ofta befinner sig i en svag ekonomisk situat- Prop. 2018/19:77 ion efter verkställt fängelsestraff utgör inte heller ett bärande skäl för att ta bort föreskriftsrätten. En föreskrift om betalning av skadestånd får endast meddelas i den utsträckning en sådan föreskrift inte med hänsyn till den frigivnes ekonomiska situation och övriga omständigheter kan antas motverka hans eller hennes anpassning i samhället. Den begränsningen föreslås finnas kvar. Till detta kommer att Kriminalvården, som framgår ovan, föreslås få rätt att ändra beslutade föreskrifter. Detta betyder att myndigheten snabbt kan upphäva en beslutad föreskrift om tid och sätt att betala ett skadestånd om t.ex. den frigivne förlorar sitt jobb eller om hans eller hennes ekonomiska situation på annat sätt förändras. I avsnitt 10 behandlar regeringen frågan om hur förslagen beträffande villkorligt frigivna förhåller sig till reglerna om skyddstillsyn. 5.6Beslut om elektronisk övervakning Regeringens förslag: Kriminalvården ska kunna besluta om elektronisk övervakning för att kontrollera att en särskild föreskrift följs. Ett beslut om elektronisk övervakning får endast meddelas om det är särskilt angeläget för att minska risken för att den övervakade begår nya brott. Elektronisk övervakning får beslutas åt gången. Kriminalvården ska löpande ompröva behovet av elektronisk övervakning. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna ställer sig bakom förslaget eller har inga invändningar mot det. menar att det finns skäl att överväga om de särskilda föreskrifter och den elektroniska övervakning som den enskilde kan tvingas tåla under den villkorligt medgivna friheten, utgör sådana ingripande åtgärder som bör beaktas av domstol vid eventuell senare lagföring. Hovrätten menar att detta skulle kunna ske vid bedömningen av om villkorligt medgiven frihet helt eller delvis ska förverkas. Om sådana överväganden ska ske anser hovrätten att detta bör anges uttryckligen i lag. ombudsmän understryker att elektronisk övervakning är ingripande för den enskilde och bör användas restriktivt. Vidare betonas vikten av att åtgärden inte blir så betungande att den i praktiken blir att jämställa med att avtjäna ett fängelsestraff genom intensivövervakning. ställer sig tveksamma till förslaget och ifrågasätter hur en sådan övervakning ska kunna förhindra återfall i brott, detta särskilt då utgångspunkten synes vara att en elektronisk övervakning efter villkorlig frigivning inte ska kunna vara lika ingripande som när åtgärden används för verkställighet av ett fängelsestraff. Tingsrätten ifrågasätter vidare nyttan av en sådan föreskriftsrätt eftersom den grupp frigivna som kan bli aktuella för elektronisk övervakning sannolikt saknar de ordnade förhållan- den i form av fast arbete och bostad, som krävs för att en sådan föreskrift 2018/19:77 ska kunna meddelas. i avstyrker förslaget. Nämnden menar att de klienter som i första hand kan tänkas bli aktuella för elektronisk övervakning är de som inte har fast bostad eller sysselsättning eller inte är drogfria. Det är oftast dessa klienter som har störst risk att återfalla i brott under den villkorliga frigivningen. Nämnden kan därmed inte se att övervakningen skulle ha en återfallspreventiv funktion, utan enbart beslutas om i kontrollsyfte. Även vid avstyrker förslaget och menar att användning av elektronisk övervakning efter villkorlig frigivning för att kontrollera efterlevnaden av särskilda föreskrifter är att betrakta som ett förlängt fängelsestraff. Skälen för regeringens förslag Användningen av elektronisk övervakning Elektronisk övervakning används på olika sätt av Kriminalvården inom ramen för verkställigheten av ett straff. I vissa fall kan elektronisk övervakning ersätta en anstaltsvistelse och den elektroniska övervakningen utgör då ett alternativ till att avtjäna fängelsestraffet i kriminalvårdsanstalt. Enligt lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll kan den som är dömd till högst sex månaders fängelse ansöka om att avtjäna straffet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (fotboja). Under verkställigheten i anstalt kan elektronisk kontroll användas som en säkerhetshöjande åtgärd. En intagen får underkastas viss övervakning och kontroll för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas (se 4 § fängelseförordningen [2010:2010] och 23 § Kriminalvårdens föreskrifter KVFS 2011:1 [FARK Fängelse]). I syfte att minska risken för återfall i brott eller för att underlätta den dömdes anpassning i samhället får Kriminalvården bevilja tillstånd till vistelse utanför anstalt genom en utslussningsåtgärd (11 kap. 1 § fängelselagen). För att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll av en beviljad utslussningsåtgärd, t.ex. utökad frigång, har myndigheten möjlighet att använda elektronisk övervakning för att säkerställa att den intagne inte vistas utanför bostaden annat än på bestämda tider (jfr 11 kap. 6 § fängelselagen). Elektroniska hjälpmedel används också för att kontrollera meddelade villkor i samband med permission (10 kap. 5 § fängelselagen). För ungdomar som dömts till sluten ungdomsvård gäller på motsvarande sätt att elektroniska hjälpmedel används för att kontrollera villkor som gäller för vistelse utanför det särskilda ungdomshemmet (18 § lagen [1998:603] om verkställighet av sluten ungdomsvård). Elektronisk övervakning i syfte att kontrollera att en särskild föreskrift följs Som framgår ovan används elektronisk övervakning som ett verktyg för att kontrollera efterlevnaden av olika villkor inom ramen för verkställigheten av en påföljd. Möjligheten att kunna meddela föreskrifter som ska gälla under den dömdes villkorliga frigivning är, som rege- ringen framhåller i avsnitt 5.5, en viktig åtgärd för att förhindra att den dömde återfaller i brott och för att främja den dömdes återanpassning i samhället. Att Kriminalvården ges möjligheten att besluta om elektronisk övervakning när det bedöms finnas ett behov av det för att kontrollera att en viss föreskrift följs kan enligt regeringens mening vara av stor nytta för den dömdes återanpassning genom att en överträdelse av en föreskrift snabbt kan upptäckas och lämplig åtgärd vidtas. Till skillnad från och i , anser regeringen att detta bör kunna bidra till en minskad risk för att den frigivne återfaller i brott. Regeringen delar därför utredningens bedömning att det bör vara möjligt att besluta om elektronisk övervakning i syfte att kontrollera efterlevnaden av en särskild föreskrift. Elektronisk övervakning kan t.ex. vara en lämplig återfallspreventiv åtgärd för att kontrollera en föreskrift om boende eller vistelseort. Regeringen delar ombudsmäns, och Kriminologiska institutionens vid uppfattning att elektronisk övervakning är en ingripande åtgärd för den enskilde. Möjligheten bör därför användas restriktivt och bara i de fall det är särskilt angeläget för att minska risken för återfall i brott. Vidare får elektronisk övervakning i syfte att kontrollera efterlevnaden av särskilda föreskrifter inte vara så ingripande att den är att jämställa med den inskränkning av rörelsefriheten och övervakning som äger rum inom ramen för verkställighet av ett fängelsestraff genom intensivövervakning. Kriminalvården måste också alltid beakta proportionalitetsprincipen vid beslut om elektronisk övervakning. Vid denna bedömning bör inte bara risknivån, utan också vilken typ av brottslighet som återfallsrisken avser beaktas. Som framgår av avsnitt 6 föreslår regeringen att det i 26 kap. ska tas in en bestämmelse som uttryckligen anger att proportionalitetsprincipen ska tillämpas vid beslut om kontroll- och tvångsåtgärder enligt kapitlet. Liksom för övriga åtgärder föreslås att Kriminalvården ska ha en skyldighet att löpande ompröva behovet av elektronisk övervakning. För att ytterligare understryka behovet av omprövning föreslås att kontrollåtgärden ska vara begränsad . Elektronisk övervakning bör därför kunna beslutas för en period åt gången. Lagrådet anser att den begränsning av användningen av elektronisk övervakning som regeringen ger uttryck för i lagrådsremissens motivering och författningskommentar, så långt möjligt även bör avspeglas i lagtexten. Enligt regeringens mening innebär den begränsning som består i att elektronisk övervakning bara får användas i de fall det är särskilt angeläget att det är tillräckligt tydligt att en restriktiv tillämpning är avsedd. Att det ska vara fråga om en restriktiv tillämpning markeras dessutom ytterligare genom införandet av en uttrycklig proportionalitetsbestämmelse i 26 kap. Regeringen delar därför inte Lagrådets bedömning att ytterligare klargöranden i lagtexten behövs. Åtgärdens betydelse för senare lagföring efterfrågar ett ställningstagande av om förslagen om utökad föreskriftsrätt och möjligheten att kombinera föreskrifterna med elektronisk övervakning innebär att den enskilde tvingas tåla ytterligare ingripande åtgärder under den villkorligt medgivna friheten i sådan grad att 2018/19:77 det finns skäl att överväga om åtgärderna bör beaktas av domstol vid eventuell senare lagföring. Lagrådet lyfter samma fråga. I 34 kap. finns regler om hur domstolen ska bestämma påföljden när en tilltalad döms för ytterligare brott som begåtts antingen före en tidigare dom eller efter den domen, men innan påföljden helt verkställts eller annars har upphört. Bestämmelsen om förverkande av villkorligt medgiven frihet återfinns i 5 §. Regeln innebär att förverkande ska ske om ett nytt brott har begåtts , om inte särskilda skäl talar mot det. Som särskilda skäl för att inte förverka eller för att förverka endast en del av villkorligt medgiven frihet får rätten beakta om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet, om har förflutit mellan brotten, eller om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt. Uppräkningen av omständigheter i 5 § utgör enligt förarbetena endast exempel på vad som kan beaktas för att frångå huvudregeln. Vid bedömning av om ett förverkande skulle framstå som oskäligt, bör enligt förarbetena t.ex. sådana omständigheter som anges i 29 kap. 5 § kunna beaktas, dvs. omständigheter som är hänförliga t.ex. till gärningsmannens person eller dennes handlande efter brottet (billighetshänsyn). Syftet är att det vid en samlad skälighetsbedömning ska vara möjligt att underlåta förverkande eller att förklara endast en del av straffet förverkat (jfr prop. 1997/98:96 s. 141–142). Kraven på särskilda skäl för att frångå förverkanderegeln som en återfallsskärpande åtgärd är mot bakgrund av motiven till bestämmelsen förhållandevis högt ställda. Förslaget om möjligheten till elektronisk övervakning för att kontrollera att en föreskrift följs medför, som framhåller, att en enskild kan blir föremål för mer ingripande åtgärder under den villkorligt medgivna friheten . Syftet med elektronisk övervakning är, som uttryckligen föreslås framgå av den nya bestämmelsen, att minska risken för att den frigivne begår nya brott och ska endast få beslutas om det är särskilt angeläget för att kontrollera efterlevnaden av en föreskrift. Graden av ingripande i form av elektronisk övervakning måste vidare vara proportionerlig i förhållande till syftet med åtgärden. Som anförs ovan får övervakningen aldrig vara så ingripande att den är att jämställa med den inskränkning av rörelsefriheten och övervakning som äger rum inom ramen för verkställighet av ett fängelsestraff genom intensivövervakning. Elektronisk övervakning under den villkorligt medgivna friheten bedöms mot denna bakgrund inte utgöra en sådan ingripande åtgärd att det av förverkandebestämmelserna uttryckligen bör framgå att en sådan åtgärd är en omständighet som domstolen får beakta som skäl för att frångå huvudregeln om att förverkande ska ske. Som anförs ovan är uppräkningen av de omständigheter som utgör skäl för att frångå huvudregeln om att förverkande ska ske inte uttömmande. Detta innebär att rätten vid sin bedömning av om det föreligger särskilda skäl för att inte förverka eller endast förverka en del av villkorligt medgiven frihet, inte är förhindrad att beakta det förhållande att den dömde under villkorlig frigivning från ett tidigare eller pågående fängelsestraff varit underkastad elektronisk övervakning. Regeringen bedömer därför, trots vad Lagrådet har anfört, att det saknas skäl att ändra bestämmelsen om förverkande av villkorligt medgiven frihet i 35 kap. 5 § . Regeringens förslag: Det ska finnas en uttrycklig bestämmelse i 26 kap. om att en kontroll- och tvångsåtgärd enligt kapitlet endast får användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas i stället. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser ställer sig bakom för- slaget eller har inga invändningar mot det. och är särskilt positiva till att proportionalitetsprincipen uttryckligen framgår av lagtexten med hänsyn till de särskilda föreskrifternas ingripande karaktär. Skälen för regeringens förslag: Vid beslut om kontroll- eller tvångsåtgärder gäller en proportionalitetsprincip. Att en kontroll- eller tvångsåtgärd ska vara proportionerlig innebär att åtgärdens beslutande ska föregås av en intresseavvägning där olägenheten för den enskilde ställs i relation till vad som förväntas uppnås med åtgärden. Enskilda åtgärder måste stå i rimlig proportion till syftet och är det fråga om flera åtgärder måste beaktas att dessa sammantaget inte blir allt för ingripande. Ju mer ingripande åtgärder som övervägs desto starkare skäl krävs det för att vidta dem. Det är viktigt att det vid den inledande prövningen övervägs om en mindre ingripande åtgärd kan vara tillräcklig. En bedömning av åtgärdens eller åtgärdernas art, styrka, räckvidd och varaktighet måste göras i varje enskilt fall. Det gäller inte enbart vid det inledande beslutet, utan under hela den tid en viss åtgärd löper. En åtgärd kan framstå som motiverad i början av den villkorliga frigivningen, men inte i slutet av prövotiden eller efter det att av prövotiden har förflutit. Proportionalitetsprincipen gäller även utan särskild reglering. I samband med införandet av en ny fängelselag kodifierades proportionalitetsprincipen för de kontroll- och tvångsåtgärder som kan vidtas under verkställigheten i anstalt (se 1 kap. 6 § andra stycket fängelselagen och prop. 2009/10:135 s. 66). De förslag till förstärkta åtgärder som regeringen föreslår i propositionen innebär utökade möjligheter till kontroll av den villkorligt frigivne. Regeringen delar därför utredningens bedömning att en bestämmelse bör införas i 26 kap. som uttryckligen klargör att kontroll- och tvångsåtgärder enligt kapitlet ska prövas mot proportionalitetsprincipen. Bestämmelsen bör utformas på samma sätt som i fängelselagen. Lagrådet förordar att proportionalitetsbestämmelsen bör placeras i en egen paragraf med hänsyn till bestämmelsens övergripande betydelse och vikt. Regeringen följer Lagrådets förslag. Övriga förändringar av beslutsordningen Regeringens förslag: Kriminalvårdens beslut om särskilda föreskrifter och elektronisk övervakning ska kunna överklagas till övervakningsnämnden. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna är positiva till förslaget eller har inga invändningar mot det, däribland , och Kriminalvården. Kriminalvården menar dock att besluten, efter omprövning av myndigheten, bör överklagas till domstol i stället för till övervakningsnämnden. En sådan ordning skulle bättre främja effektivitet och enhetlighet. Vidare gäller detta för ärenden som avser uppskjutande av villkorlig frigivning under anstaltsvistelsen. ifrågasätter om den fördelning som finns mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol i överprövningsärenden är ändamålsenlig och efterfrågar en samlad översyn av instansordningen när det gäller straffverkställighet. Tingsrätten lyfter vidare frågan om inte övervakningsnämndernas uppgift i stället borde anförtros domstol eller, när det gäller åtgärder som inte innebär att den dömde frihetsberövas, Kriminalvården. ombudsmän framhåller att en nackdel med den nya ordningen är att det kommer att ta för den enskilde att få till en prövning i domstol, men anser att fördelarna med den föreslagna beslutsordningen överväger de eventuella nackdelarna. anser att det bör övervägas att införa ett skyndsamhetskrav för domstolarna när de handlägger mål eller ärenden av detta slag. Skälen för regeringens förslag Kriminalvårdens beslut om föreskrifter och elektronisk övervakning ska få överklagas till övervakningsnämnden Kriminalvårdens beslut om övervakning efter villkorlig frigivning, övervakare och biträde vid övervakningen samt underrättelseskyldighet och kontaktskyldighet med tjänsteman vid eller annan person, överklagas till den övervakningsnämnd inom vars verksamhetsområde det frivårdskontor där den övervakade är inskriven är beläget (37 kap. 7 § ). beslut i fråga om övervakning överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen (37 kap. 11 § första stycket ). Samma sak gäller bl.a. övervakningsnämndens beslut om särskilda föreskrifter. Dessa regler föreslås inte ändras i sak. Regeringen föreslår i avsnitt 5.5 och 5.6 att Kriminalvården i stället för övervakningsnämnden ska besluta om särskilda föreskrifter i samband med villkorlig frigivning och att Kriminalvården ska kunna besluta om elektronisk övervakning. Vidare föreslås att Kriminalvården ska kunna ändra och upphäva dessa föreskrifter och beslut när det finns skäl för det. Regeringen föreslår, liksom utredningen, att den frigivne, på motsvarande sätt som gäller för frågor om övervakning, ska kunna begära prövning av Kriminalvårdens beslut om särskilda föreskrifter och elektronisk övervakning hos övervakningsnämnden. beslut i dessa frågor ska även framöver kunna överklagas till tingsrätt. Den nya ordningen kan, som ombudsmän framhåller, leda till att det kommer att ta för den enskilde att få till stånd en prövning i domstol av dessa beslut.