prop · H7039 · 2019-09-24 00:00:00 — Det är emellertid lämpligt att i förtydligande syfte ta in en bestämmelse i utlänningslagens nya kapitel med den innebörden att prövar ärenden om uppehållstillstånd enligt direktivet och om återkallelse av sådana tillstånd. En utlänning som vill ha uppehålls- eller arbetstillstånd i ska enligt huvudregeln ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet (5 kap. 18 § första stycket och 6 kap. 4 § UtlL). Detta innebär att den som har ett tidsbegränsat uppehålls- eller arbetstillstånd och som vill ansöka om ett nytt tillstånd för att fortsätta sin vistelse i dess- förinnan måste lämna landet för att ansöka från ett annat land. Direktivet bör inte utgöra något hinder mot att en person som har ett uppehållstillstånd enligt det nya kapitlet i utlänningslagen ansöker om och beviljas ett nationellt uppehållstillstånd enligt de allmänna reglerna. För att ska kunna attrahera och bibehålla den kompetens och kun- skapskälla som framför allt internationella forskare, studenter och hög- utbildade praktikanter bidrar med till samhällsutvecklingen är det ange- läget att övergången från forskningen, studierna och praktiken till den svenska arbetsmarknaden underlättas. Det bör därför övervägas om dessa grupper bör undantas från huvudregeln att uppehålls- och arbetstillstånd ska vara ordnat före inresan till . I 5 kap. 18 § andra och tredje styckena, 18 a och 19 §§ UtlL anges ett antal undantag från huvudregeln om att en ansökan ska ha gjorts före inresan. Såvitt nu är aktuellt följer det av 5 kap. 18 § andra stycket 9 och 6 kap. 4 § UtlL att studenter som med stöd av 5 kap. 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier och som antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning får ansöka om uppehålls- och arbetstillstånd inifrån lan- det. Även de studenter som kommer att beviljas uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning enligt det nya kapitlet bör omfattas av denna möjlighet att ansöka om tillstånd inifrån landet. 5 kap. 18 § bör därför ändras i enlighet med detta. Vidare instämmer regeringen i promemorians förslag att det hittills- varande kravet på att en studerande ska ha slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning ska finnas kvar oförändrat och gälla även för de som har ett uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning. Kravet bör således inte, som Migrations- verket är inne på, formuleras om så att det öppnar upp även för studerande som inte bedriver studier på högskolenivå att ansöka om tillstånd inifrån landet (jfr avsnitt 14.1). Utöver studerande föreslår regeringen, i likhet med promemorian, att en utlänning med ett uppehållstillstånd för forskning, forskning vid rörlighet för längre vistelse eller praktik med anknytning till högre utbildning eller ett uppehållstillstånd efter slutförd forskning eller slutförda studier ska kunna ansöka om och beviljas nationella uppehållstillstånd och arbets- tillstånd efter inresan i . befarar att förslaget, som innebär att praktikanter och gästforskare kan ansöka om uppehållstillstånd på annan grund efter inresa i , kan öppna upp för kringgående av lagstiftningen. Migrations- verkets farhågor i denna del framstår emellertid som överdrivna. De gäst- forskare och praktikanter som enligt förslaget kan ansöka om uppe- hållstillstånd på en ny grund inifrån landet, t.ex. för att arbeta i , är generellt högutbildade personer som vill attrahera. Det finns där- för enligt regeringens mening inte skäl att anta att dessa grupper kommer 2019/20:9 att missbruka lagstiftningen. I sammanhanget kan det även konstateras att några av remissinstanserna, bl.a. och Tjänste- männens centralorganisation (TCO), anser att det bör införas fler möj- ligheter att söka uppehållstillstånd efter inresa i . Något underlag för att överväga några sådana ändringar finns dock inte i detta lagstift- ningsärende. Beträffande de föreslagna lagreglerna tar upp att de innebär att den sökande måste ha ett giltigt uppehållstillstånd vid ansök- ningstillfället för att en ansökan ska kunna beviljas efter inresa i landet. anser att det därför kan tolkas som att samma krav gäller för en ansökan om förlängning av ett tillstånd enligt 5 b kap. UtlL. Rege- ringens förslag överensstämmer med promemorians och motsvarar i princip vad som gäller för utlänningar som har beviljats ICT-tillstånd. Vid förlängning av ett ICT-tillstånd finns det inget uttryckligt krav på att en sådan ansökan ska ges in inom giltighetstiden för det tidigare beviljade tillståndet (se 6 b kap. 7 §). Om den som har ett ICT-tillstånd däremot vill ansöka om fortsatt tillstånd att vistas och arbeta i med stöd av nationella bestämmelser om arbets- och uppehållstillstånd, krävs det att han eller hon har ett giltigt ICT-tillstånd för att ansökan ska kunna beviljas efter inresa i landet (se 5 kap. 18 a §). Mot denna bakgrund ser regeringen inte att de föreslagna reglerna bör leda till några tolkningssvårigheter. I detta sammanhang undrar Förvaltningsrätten i om någon förändring är avsedd beträffande i vilka fall permanent uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning som har haft tidsbegränsade uppehållstillstånd. Den fråga som förvaltningsrätten tar upp övervägs inte i promemorian. Det saknas därför beredningsunderlag för att ta ställning till om någon förändring av reglerna behöver göras. Sammanfattningsvis anser regeringen att den som har ett uppehålls- tillstånd för forskning, forskning vid rörlighet för längre vistelse, studier inom högre utbildning, praktik eller ett uppehållstillstånd efter slutförd forskning eller slutförda studier bör kunna ansöka om och beviljas natio- nella uppehållstillstånd och arbetstillstånd efter inresan i . För den som har ett uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning bör gälla, på samma sätt som , att denna antingen ska ha slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning. Regeringen föreslår att 5 kap. 18 § UtlL ändras i enlighet med detta. Regeringens bedömning: Några lagändringar är inte nödvändiga för att kunna utnyttja direktivets möjlighet att ta ut ansökningsavgifter. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna har inte några synpunkter på promemorians bedömning. (SFS) avstyrker förslaget och anför att ambitionen bör vara att all utbildning ska vara avgiftsfri. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 36 får medlems- staterna kräva betalning för avgifter för handläggningen av underrättelser och ansökningar enligt direktivet. Avgifterna får inte vara oproportionella Enligt artikel 7.1 d ska sökanden styrka, om medlems- Prop. 2019/20:9 staterna kräver det, att den avgift för handläggningen av ansökan, som medlemsstaterna enligt artikel 36 får ta ut, är betald. Bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om ansöknings- avgifter för uppehålls- och arbetstillstånd finns i 23 kap. 2 a § UtlL. Bestämmelser om ansökningsavgifter för den som ansöker om uppehålls- och arbetstillstånd finns i 8 kap. 5 § UtlF och i förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna. Avgiften för prövning av ansökan om uppehålls- eller arbetstillstånd uppgår till för personer som fyllt och till för personer . Vid ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd vid arbetskraftsinvandring är avgiften . Det är naturligt att den som ansöker om ett tillstånd för forskning, studier inom högre utbildning, praktik, volontärarbete inom ramen för Europeisk volontärtjänst, au pair-arbete eller ett uppehållstillstånd efter slutförd forskning eller efter slutförda studier i regel betalar en avgift för prövningen av ansökan. Regeringen anser därför, till skillnad från (), att direktivets möjlighet att ta ut avgifter bör utnyttjas. Att regeringen får meddela föreskrifter om ansökningsavgifter för uppehålls- och arbetstillstånd för dessa personer följer redan av det ovannämnda bemyndigandet. Några lagändringar är således inte nödvändiga för att utnyttja direktivets möjlighet att ta ut ansöknings- avgifter. Regeringens bedömning: Några lagändringar är inte nödvändiga med anledning av direktivets bestämmelser om inom vilken tid ett beslut i ett ärende om uppehållstillstånd enligt direktivet ska avgöras. direktivets krav på att i vissa fall behandla familjemedlemmars ansök- ningar om uppehållstillstånd som anknytningspersonens kräver någon lagändring. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några synpunkter på promemorians bedömning. anser att samma handläggningstid bör gälla för ansökningar om förlängt Tekniska högskolan anser att ett förtydligande bör göras angående när den sökande ska tilldelas en ansvarig handläggare hos och när den sökande ska underrättas om att handläggningstiden förlängs på grund av behovet av komplettering. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 34.1 ska beslut om ansökan om tillstånd och om förlängning av tillstånd fattas så snart som möjligt och senast efter det att en fullständig ansökan Om förfarandet för inresa och vistelse rör en godkänd värdenhet ska beslut om den fullständiga ansökan fattas senast . de uppgifter eller handlingar som har getts in till stöd för ansökan är ofullständiga ska sökanden, enligt artikel 34.3, anmodas att komplettera sin ansökan inom en tidsfrist som har fastställts av de behöriga myn- Den tidsfrist på respektive inom vilken 2019/20:9 beslut ska fattas upphör då att löpa fram till dess att de behöriga myndigheterna har mottagit de ytterligare uppgifter som krävs. Om dessa ytterligare uppgifter eller handlingar inte har ingetts inom tidsfristen får ansökan avslås. Enligt artikel 26.4 ska ett uppehållstillstånd för familje- medlemmar beviljas efter det att en fullständig ansökan har lämnats in. Om ansökan för en familjemedlem lämnas in som ansökan för uppehållstillstånd för forskning ska ansökningarna behandlas . Handläggningstiden på som och möjlighet att begära in kompletterande uppgifter gäller även vid en ansökan om tillstånd för rörlighet för längre vistelse för forskare (artikel 29.2 b) och för forskarens familjemedlemmar (artikel 30.3). Någon generell reglering av den tid inom vilken ett ärende om uppe- hålls- och arbetstillstånd ska avgöras finns inte i utlänningslagen. Däremot finns det vissa bestämmelser om tidsfrister i utlänningsförordningen som har sin grund i olika EU-direktiv (se t.ex. 4 kap. 21 a och b §§ och 5 a kap. 1 § UtlF). Det framstår även i detta fall som lämpligt att i förordning reg- lera vad som ska gälla i fråga om handläggningstider. Handläggningstiderna kan ha stor påverkan på förmåga att attrahera högkvalificerad kompetens. Det är därför av stor vikt att hand- läggningen hos är effektiv och ändamålsenlig och att ett ärende handläggs så snabbt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts (jfr 9 § förvaltningslagen [2017:900]). Regeringen anser dock inte att det finns behov av att närmare ange bl.a. när den sökande ska tilldelas en ansvarig handläggare hos , som efterfrågas av Kungl. På finns information om ansöknings- förfarandet för uppehållstillstånd för familjemedlemmar till gästforskare, ansökningsblanketter m.m. Om gästforskaren i samband med sin ansökan om uppehållstillstånd även bifogar familjemedlemmarnas ansökningar behandlas dessa enligt gällande ordning . Direktivets krav i denna del leder därför inte till någon författningsåtgärd. Enhetlig utformning av uppehållstillstånd Regeringens bedömning: Några lagändringar är inte nödvändiga med anledning av direktivets bestämmelser om utformningen av uppehålls- Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inte några synpunkter på Skälen för regeringens bedömning: I artikel 17 anges att medlems- staterna ska utfärda uppehållstillstånd i enlighet med den modell som anges i förordning (EG) nr 1030/2002 om enhetlig utformning av uppe- hållstillstånd för medborgare i tredjeland. märkas med begreppen ”forskare”, ”studerande”, ”elev”, ”praktikant”, ”volontär” och ”au pair”. För forskare och studerande som kommer till unionen inom ramen för ett särskilt unionsprogram eller multilateralt program som innefattar rörlighetsåtgärder, eller ett avtal mellan två eller flera erkända läroanstalter för högre utbildning, ska uppehållstillstånds- korten hänvisa till det särskilda programmet eller avtalet. När uppehålls- Prop. 2019/20:9 tillstånd för forskning vid rörlighet för längre vistelse utfärdas till forskare ska tillståndskortet märkas med ”forskare-rörlighet”. Motsvarande an- märkningar ska införas på viseringsmärken om medlemsstaterna utfärdar viseringar för längre vistelse i stället för uppehållstillstånd. Enligt artikel 19 får medlemsstaterna ange ytterligare uppgifter i pappersformat eller lagra sådana uppgifter i elektroniskt format i enlighet med punkt a 16 i bilagan till den förordningen. I 4 kap. 22 § UtlF anges att bevis om uppehållstillstånd ska utfärdas i form av en sådan handling som avses i förordning (EG) nr 1030/2002 (uppehållstillståndskort). Vidare anges i 5 kap. 10 § UtlF att uppgift om arbetstillstånd eller uppgift om rätt att arbeta ska föras in på utlänningens uppehållstillståndskort. Direktivets krav på att uppehållstillstånd ska utfärdas i enlighet med den modell som anges i förordning (EG) nr 1030/2002 tillgodoses därmed genom gällande rätt och kräver därför inga författningsåtgärder. Föreskrifter om vilka uppgifter som ska föras in på uppehållstillståndskortet bör regleras på förordningsnivå. Skriftliga och motiverade beslut Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om skriftliga och motiverade beslut tillgodoses genom gällande rätt och kräver inte några Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna har inte några synpunkter på promemorians bedömning. Några av remissinstanserna, bl.a. och , anser att beslut om uppehållstillstånd bör översättas till engelska. kompletterande regeländringar övervägs i syfte att lärosäten i vissa fall ska kunna få information om skälen för beslut om avslag på en ansökan om Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 34.4 ska sökanden skriftligen underrättas om skälen för ett beslut att avvisa eller avslå en ansökan om tillstånd eller att inte förlänga ett tillstånd. Även skälen för att återkalla ett tillstånd ska skriftligen meddelas den som har ett tillstånd. Vidare anges i artikel 34.5 att den skriftliga underrättelsen ska innehålla uppgifter om till vilken domstol eller administrativ myndighet som den berörda personen kan överklaga beslutet och om tidsfristen för detta. Artikel 34 är också tillämplig när det gäller ansökan om rörlighet för längre vistelse för forskare (artikel 29.7). Av 13 kap. 10 § första stycket UtlL följer att ett beslut i fråga om bl.a. uppehållstillstånd och arbetstillstånd ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. Direktivets krav på skriftliga och motiverade beslut i fråga om ett tillstånd tillgodoses därmed genom gällande rätt och kräver inte några författningsändringar. Några av remissinstanserna anser att beslut bör Enligt 13 § förvaltningslagen (2017:900) ska en myndighet använda tolk och se till att översätta handlingar om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när myndigheten har kontakt med 2019/20:9 någon som inte behärskar svenska. Det finns därmed redan bestämmelser om att vid behov ska översätta handlingar i ärendet. Regeringen anser därför att det inte behövs några särskilda bestämmelser om översättning av beslut. Till skillnad från anser regeringen inte att det bör införas en bestämmelse om att lärosäten i vissa fall ska kunna få infor- mation om skälen för beslut om avslag på en ansökan om uppehålls- tillstånd. I sammanhanget kan nämnas att uppgifter i skälen för Migra- tionsverkets beslut i ett ärende om uppehållstillstånd omfattats av sekretess om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men (37 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). 18.6Rätt att överklaga beslut om tillstånd Regeringens bedömning: Direktivets krav på att beslut om avslag och återkallelse av tillstånd ska kunna överklagas och att anvisningar om överklagande av beslut ska lämnas i den skriftliga beslutsunderrättelsen tillgodoses genom gällande rätt och kräver inte några författnings- åtgärder. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte några synpunkter på promemorians bedöm- Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 34.5 ska alla beslut att avvisa eller avslå en ansökan, att inte förlänga eller att återkalla ett tillstånd kunna överklagas i den berörda medlemsstaten i enlighet med nationell rätt. Denna artikel är också tillämplig när det gäller ansökan om rörlighet för längre vistelse för forskare (artikel 29.7). En förvaltningsmyndighets beslut enligt utlänningslagen får överklagas endast i de fall som särskilt anges i 14 kap. UtlL (14 kap. 1 §). I 14 kap. 3 § anges bl.a. att beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd och arbetstillstånd eller beslut om återkallelse av ett uppehållstillstånd eller arbetstillstånd får överklagas till en migrations- domstol. Detta innebär att även uppehållstillstånd enligt de nya regler som föreslås kommer att kunna överklagas. Direktivets bestämmelser i denna del tillgodoses således genom gällande rätt och kräver inte några författningsändringar. I artikel 34.5 anges att anvisningar om överklagande av beslut om att avslå eller återkalla ett tillstånd ska lämnas i den skriftliga besluts- underrättelsen. Av 33 § förvaltningslagen (2017:900) följer att en besluts- underrättelse till part ska innehålla uppgift om hur man överklagar beslutet och vad som gäller i fråga om ingivande och tidsfrist. Direktivets bestäm- melser i denna del är således uppfyllda genom gällande rätt och någon författningsändring är inte nödvändig. Regeringens bedömning: Möjligheten enligt direktivet att föreskriva om ett godkännandeförfarande för läroanstalter, utbildningsanstalter, organisationer som ansvarar för ett volontärprogram eller enheter som tar emot praktikanter bör inte utnyttjas. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna har inte några syn- punkter på promemorians bedömning. Några av remissinstanserna, bl.a. kommuner och landsting (SKL), () och unga akademi, är positiva till de förslag som Utredningen om ökad internationalisering av universitet- och högskolor (U 2017:02) lämnar om certifiering av universitet och högskolor. () anser att ett certifieringsförfarande inte nödvändigtvis skulle innebära ökad administration. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 15 får medlems- staterna föreskriva ett godkännandeförfarande för läroanstalter för högre utbildning, utbildningsanstalter, organisationer som ansvarar för ett volontärprogram eller enheter som tar emot praktikanter. Godkännandet ska vara förenligt med de förfaranden som föreskrivs i den berörda med- lemsstatens nationella rätt eller administrativa praxis. Om en medlemsstat beslutar att inrätta ett godkännandeförfarande, ska den tillhandahålla de berörda värdenheterna klar och tydlig information om bland annat vill- koren och kriterierna för godkännande, godkännandets giltighetstid, konsekvenserna av bristande efterlevnad, inbegripet eventuella beslut om återkallelse eller icke-förlängning, samt eventuella sanktioner. Några av remissinstanserna, bl.a. Kommuner och Landsting (SKL), () och unga akademi, är positiva till de förslag om certifiering av universitet och högskolor som Utredningen om ökad internationalisering av universitet- och högskolor lämnar i betänkandet Ökad attraktionskraft för kunskapsnationen (SOU 2018:78). Utredningen föreslår bl.a. att universitet och högskolor ska certifieras för att bedöma utlänningars avsikt att studera i inför beslut om uppehållstillstånd för studier och att rege- ringen ska utreda certifiering av universitet och högskolor för en mer generell hantering av ansökningar om uppehållstillstånd för studier och forskning. Betänkandet bereds i . Även om, som () anser, ett certifieringsförfarande inte nödvändigtvis skulle medföra ökade kostnader och en ökad arbetsbörda för den eller de myndigheter och organisationer som skulle ansvara för ett sådant förfarande, har det inte i detta lagstift- ningsärende framkommit tillräckliga skäl för att införa ett sådant. I likhet med de flesta av remissinstanserna instämmer därför regeringen i pro- memorians bedömning att det inte nu bör införas ett certifieringsförfarande för läroanstalter, utbildningsanstalter, organisationer som ansvarar för volontärprogram eller enheter som tar emot praktikanter. Det kan dock, som anges ovan, noteras att frågan om certifiering övervägs också inom ramen för beredningen av det betänkande som Utredningen om ökad inter- nationalisering av universitet och högskolor har presenterat. Regeringens bedömning: Några lagändringar är inte nödvändiga med anledning av möjligheten enligt direktivet att ålägga värdenheter eller arbetsgivare sanktioner om de inte uppfyller sina skyldigheter enligt direktivet. Promemorians bedömning överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna har inte några syn- punkter på promemorians bedömning. Tjänstemännens centralorgani- sation (TCO) anser att det förefaller vara möjligt att införa ytterligare sank- tioner mot arbetsgivare eller värdenheter som underlåter att uppfylla sina skyldigheter kopplade till migrationsärenden. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 33 får medlems- staterna föreskriva sanktioner för värdenheter eller för arbetsgivare för studerande, som inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt direktivet. Sank- tionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Direktivets bestämmelse i denna del är fakultativ och lämnar utrymme för medlemsstaterna att införa sanktioner för värdenheter som enligt definitionen i artikel 3.14 kan vara ett forskningsorgan, en utbildning, en utbildningsanstalt, en organisation som ansvarar för ett volontärprogram eller enhet som tar emot praktikanter. Detsamma kan gälla för arbetsgivare till studerande. I den aktuella artikeln anges inte vilka skyldigheter enligt direktivet som ska kunna läggas till grund för sanktioner mot värdenheten eller arbets- givaren. Bestämmelsen är i stället generellt utformad och hänvisar allmänt till skyldigheter enligt direktivet. Av artikel 22.3 följer att forskare, praktikanter, volontärer och au pairer som är i ett anställningsförhållande, liksom studerande, ska ha rätt till likabehandling i förhållande till medborgarna i den berörda medlemsstaten bl.a. i fråga om anställningsvillkor. Det innebär att en arbetsgivare inte får särbehandla dessa personkategorier i förhållande till svenska medborgare när det gäller exempelvis lön. Som framgår i avsnitt 19.1 får en arbets- givare enligt 2 kap. 1 § diskrimineringslagen (2008:567) inte diskriminera den som hos arbetsgivaren är arbetstagare. Den som bryter mot förbudet mot diskriminering ska enligt 5 kap. 1 § diskrimineringslagen betala diskrimineringsersättning för den kränkning som överträdelsen innebär och även ersättning för den förlust som uppkommer. När det gäller regler som specifikt behandlar arbetsvillkor och regler som gäller hälsa och säkerhet på arbetsplatsen finns inte någon särreglering som tar sin utgångspunkt i arbetstagarens medborgarskap. De författningar som behandlar dessa frågor innehåller också regler om sanktioner. Det finns, som () tar upp, möj- lighet att införa ytterligare sanktioner mot arbetsgivare eller värdenheter än de som redogörs för ovan. I likhet med de flesta av remissinstanserna anser regeringen dock att det inte föreligger något behov av sådana.