prop · H70357 · 2019-12-17 00:00:00 — AP-fond- erna ska inte få åta sig det operativa företagsledningsansvaret i riskkapitalföretag, se avsnitt 7.1. Det är således i riskkapitalföretaget som nödvändig kompetens inom kreditprövning bör byggas upp och inte hos den AP-fond eller de AP-fonder som har investerat i ett riskkapitalföretag med sådan verksamhet. På detta sätt bör kostnader för bl.a. kunskap, kompetens och risk kunna delas mellan en AP-fond och de övriga investerarna i riskkapitalföretaget. Genom dessa förslag bör avkastnings- och diversifieringsmöjligheterna i förvaltningen av buffertkapitalet kunna öka. Regeringen gör, till skillnad från , bedömningen att en investering genom att lämna en kredit till ett onoterat företag som en fond också investerar i, dvs. en form av sidoinvestering, skulle innebära att AP-fonderna skulle behöva bygga upp kompetens inom området och därmed en större organisation för att kunna göra framgångsrika investeringar. Det är inte lämpligt att det inom AP-fonderna byggs upp fyra parallella organisationer och regeringen anser därför att AP-fondernas placeringsregler inte bör tillåta sådana investeringar. Lån till fastighetsbolag och riskkapitalföretag Regeringens förslag: Första–Fjärde AP-fonderna ska få ge lån till riskkapitalföretag vars aktier eller andra andelar inte är upptagna till handel på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES och fastighetsbolag som de innehar aktier eller andra andelar i. Förslagen promemoria överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Sjunde AP-fonden anser att kravet på eget innehav antingen bör relateras till en minsta ägarandel eller tas bort. Skälen för regeringens förslag: gällande bestämmelser om Första–Fjärde AP-fondernas placeringar i lån (krediter) härrör från början Placering i form av direktlån ansågs då inte utgöra en naturlig del i en kapitalförvaltande statlig organisation som inte skulle ha näringspolitiska intressen (prop. 1999/2000:46 s. 88). i lagen om allmänna pensionsfonder får Första–Fjärde AP-fonderna endast förvärva obligationer och andra fordringsrätter som är utgivna för allmän omsättning (4 kap. 7 §, se avsnitt 7.4). Första–Fjärde AP-fonderna får dock ge krediter till ett fastighetsbolag om AP-fonden ensam eller till- sammans med någon eller några av de tre andra AP-fonderna innehar mer än för samtliga aktier eller andelar i bolaget (4 kap. 7 § 2). Anledningen till det är att AP-fonderna ska driva fastighetsbolagen enligt företagsekonomiska principer, vilket innebär att AP-fonderna bl.a. ge direktlån till de egna fastighetsbolagen (samma prop. s. 88 f.). Enligt Första–Fjärde AP-fonderna innebär kravet att en AP-fond – en- sam eller tillsammans med någon eller några av de tre andra AP-fonderna – måste inneha mer än för samtliga aktier eller andra Prop. 2019/20:57 andelar i ett fastighetsbolag för att kunna ge lån till bolaget, en stor och kostsam begränsning för AP-fonderna. Detta eftersom kravet innebär att det krävs specialstrukturer med preferensaktier för att AP-fonderna ska kunna skjuta till kapital i fastighetsbolag som de innehar aktier i, men där röstetalet för aktierna inte uppgår till mer än för samtliga aktier i bolaget. Ägarlån är en vanlig finansieringsform. Av författningskommentaren till den nu aktuella bestämmelsen i lagen om allmänna pensionsfonder framgår att syftet med undantaget för krediter till fastighetsbolag är att möjliggöra direktlån och andra finansieringsformer till fastighetsbolag som ägs av en eller flera AP-fonder gemensamt (samma prop. s. 166 f.). Varför kravet på att AP-fonden ensam eller tillsammans med någon eller några av de andra tre AP-fonderna måste inneha mer än för samtliga aktier eller andra andelar i bolaget ställs upp är dock svårt att utläsa. ägde Första–Fjärde AP-fonderna endast ett fastighetsbolag, , som de ägde gemensamt och denna regel innebar då inga problem. I och med att fastighetsinvesteringarna har utvecklats och att det är vanligt att fastighetsbolag numera även ägs tillsammans med andra investerare har begränsningen blivit kostsam för AP-fonderna. Med hänsyn till att intentionen har varit, och är, att fastighetsbolagen ska drivas enligt företagsekonomiska principer finns det anledning att göra bedömningen att Första–Fjärde AP-fonderna bör få ge lån till de fastighetsbolag som de innehar aktier eller andra andelar i utan krav på viss ägarandel. Regeringen anser, till skillnad från Sjunde AP-fonden, att kravet på eget innehav inte behöver relateras till en minsta ägarandel för att fylla en viktig funktion. Syftet med bestämmelsen är att möjliggöra för AP-fonderna, som aktie- eller annan andelsägare i ett fastighetsbolag, att kunna tillskjuta kapital till företaget genom att ge en kredit i stället för att företaget t.ex. ger ut preferensaktier. Om kravet på ett innehav i aktier eller andra andelar inte ställs upp skulle AP-fonderna kunna ge krediter till ett fastighetsbolag utan att först vara investerare i bolaget och det är inte avsikten med bestämmelsen. Syftet med detta förslag är att öka kostnadseffektiviteten och flexibiliteten i förvaltningen av buffertkapitalet. För att nå detta syfte bör AP-fond- erna, på samma sätt som i fråga om fastighetsbolag, få ge lån till riskkapitalföretag som de innehar aktier eller andra andelar i om aktierna eller de andra andelarna inte är upptagna till handel på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES. Regeringens förslag: Bestämmelsen om sekretess för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden i sådan upplåningsverksamhet eller affärsmässig utlåningsverksamhet som bedrivs av en myndighet ska utvidgas till att avse även affärsmässig investeringsverksamhet. Förslagen promemoria överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: I en myndighets upplåningsverksamhet eller affärsmässig utlåningsverksamhet gäller sekretess för uppgift om en enskilds affärs- och driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs (31 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen, förkortad OSL). Beträffande utlåning tar bestämmelsen sikte på medel som förvaltas av AP-fonderna och andra medel som en myndighet har att placera i förräntningssyfte (prop. 1979/80:2 Del A s. 237 f.). Bestämmelsen tillkom när såväl AP-fondernas verksamhet som kapitalmarknaderna såg annorlunda ut jämfört med . AP-fondernas placeringsregler var då begränsade till placeringar i räntebärande instrument inklusive traditionell utlåning. Bestämmelsen täckte det behov av sekretess som fanns inom ramen för dåvarande placeringsregler. Behovet av sekretess fanns framför allt när det gällde möjligheten att lämna lån till företag. För att kunna lämna sådana lån behövde AP-fonderna information om finansiella förhållanden som de lånsökande företagen bara lämnade ut om informationen skyddades av sekretess. Första–Fjärde AP-fondernas placeringsregler har därefter ändrats, bl.a. genom lagen om allmänna pensionsfonder. Genom ändringarna i AP-fond- ernas placeringsregler som trädde i kraft får AP-fond- erna investera i en större andel illikvida tillgångar . I denna proposition tydliggörs att en AP-fond får investera tillsammans med andra institutionella investerare i onoterade riskkapitalföretag (se avsnitten 7.1 och 7.4) och föreslås bl.a. att AP-fonderna ska få göra sidoinvesteringar tillsammans med fonder som de investerat i (se avsnitt 7.2). Genom förslagen i denna proposition kommer AP-fondernas möjligheter att göra investeringar i onoterade tillgångar, dvs. illikvida tillgångar, att utökas. Inom AP-fondernas verksamhet som kan hänföras till affärsmässig utlåningsverksamhet, t.ex. att ge krediter till fastighetsbolag, följer av 31 kap. 4 § OSL att sekretess gäller för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. AP-fondernas verksamhet består i huvudsak av att göra placeringar i finansiella instrument och inte att ge krediter. Att ge ett företag en kredit eller att köpa en aktie eller annan andel i ett företag är dock bara olika sätt att tillhandahålla kapital till ett företag. En kreditgivare respektive en investerare är i behov av liknande information om ett företag för att kunna göra en bedömning av om det är lämpligt att ge krediten respektive att köpa t.ex. aktierna. Företaget som lämnar uppgifter om affärs- eller driftförhållande till en investerare – för att investeraren ska kunna bedöma om den ska investera i företaget, oavsett om det är för att ge en kredit eller köpa aktier – har samma behov av sekretesskydd för uppgifterna oavsett i vilken form investeraren gör investeringen. Inom AP-fondernas verksamhet är behovet av sekretess numera störst när det gäller investeringar i onoterade tillgångar, t.ex. riskkapitalfonder eller fastighetsbolag, dvs. utanför den traditionella noterade marknaden. En investering inleds vanligen med att en AP-fond utvärderar förutsätt- ningarna för en potentiell investering. Redan i detta skede behöver AP-fonden få ta del av information om riskkapitalfondens respektive fastighetsbolagets specifika strategier, tidigare investeringar inklusive konfidentiell information om portföljbolagstransaktioner (förvärvsstrategier, avkastningar, vinstutveckling, problemområden och tänkta tilläggsförvärv m.m.), uppgifter om anställda och tidigare anställda, uppgifter om avgifter och kostnader, uppgifter om eventuella tillsynsärenden och uppgifter om planerade förvärv m.m. Dessa uppgifter kan vara företagshemligheter och det är vanligt att investeraren behöver skriva på ett sekretessavtal. Om en AP-fond sedan beslutar att investera i t.ex. en riskkapitalfond eller ett fastighetsbolag, uppstår det vanligen ett behov av att kunna sekretessbelägga innehåll i avtalet men även information som AP-fonden erhåller om de investeringar som genomförs . Enligt 31 kap. 16 § OSL gäller sekretess för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden när denne i annat fall än bl.a. 4 § samma kapitel har trätt i affärsförbindelse med en myndighet, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Beträffande en handling som anger villkoren i ett avtal gäller sekretessen dock längst till dessa att har gått från det att avtalet slöts. När AP-fonderna investerar i t.ex. ett fastighetsbolag eller en riskkapitalfond är placeringen långsiktig och ofta längre än . En riskkapitalfond avvecklas vanligen först efter 10–och avtalet löper under den tiden. Det finns därför behov av att kunna sekretessbelägga uppgifter om motparten än vad som är möjligt enligt bestämmelsen i 31 kap. 16 § OSL. Vid de tillfällen en AP-fond får möjlighet att investera i ett bolag inför en börsintroduktion behöver AP-fonden få tillgång till olika slags icke offentlig ekonomisk information, t.ex. prognoser m.m., om investeringsobjektet. Det skulle kunna få allvarliga konsekvenser för investeringsobjektet om AP-fonden inte kan sekretessbelägga dessa uppgifter eftersom informationen vanligen är marknadspåverkande. Även om AP-fonden beslutar att inte genomföra någon investering kan behov uppstå av att kunna sekretessbelägga uppgifterna om ett företags affärs- eller driftförhållanden så länge AP-fonden har en skyldighet eller ett behov av att bevara dessa. Inom investeringsverksamheten har AP-fonderna även ägardialoger med portföljbolag. Dialoger med portföljbolag utgör en väsentlig del av investeringsverksamheten i modern kapitalförvaltning och även andra med AP-fonderna jämförbara internationella institutionella investerare har ägardialoger med sina portföljbolag. AP-fonderna använder ägardialoger som verktyg i bl.a. sitt hållbarhetsarbete. En förutsättning för att bolagen ska vara beredda att ha dessa dialoger med AP-fonderna är att de kan förlita sig på att dialogerna inte blir offentliga, såvida inte de gäller sådan information som bolagen har skyldighet att offentliggöra. Enbart den omständigheten att en AP-fond inleder en ägardialog kan vara en känslig uppgift för bolaget. Inom AP-fondernas investeringsverksamhet finns således ett behov av att kunna skydda uppgifter om enskildas affärs- eller driftförhållanden. Detta för att AP-fonderna inte ska riskera att inte få tillgång till all relevant information från ett företag vid en investering, men även för att de kan bli ointressanta som investerare om de inte kan sekretessbelägga t.ex. 2019/20:57 företagshemligheter. Det bör därför införas en bestämmelse om sekretess för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden i en myndighet bedriven affärsmässig investeringsverksamhet. Uppgifterna som AP-fonderna behöver få del av för att kunna bedriva investeringsverksamheten ändamålsenligt är av liknande slag som inom utlåningsverksamheten. Ett rakt skaderekvisit gäller för uppgifterna i en myndighets affärsmässiga utlåningsverksamhet, dvs. presumtionen är att uppgifterna är offentliga. Det är av vikt att allmänheten och media kan få insyn i och granska AP-fondernas investeringsverksamhet eftersom det bidrar till att stärka kvaliteten i verksamheten och förtroendet för pensionssystemet. Mot den bakgrunden bör därför – på samma sätt som i AP-fond- ernas affärsmässiga utlåningsverksamhet – offentlighet presumeras även i AP-fondernas affärsmässiga investeringsverksamhet. Ett rakt skaderekvisit bör således gälla för uppgifter om en enskilds affärs- eller driftförhållanden som förekommer i investeringsverksamheten. Nuvarande bestämmelse i 31 kap. 4 § OSL bör därför utvidgas till att omfatta även affärsmässig investeringsverksamhet. På samma sätt som gäller i fråga om uppgifter inom utlåningsverksamheten bör sekretessen för uppgifter inom investeringsverksamheten överföras till en myndighet som får uppgiften (31 kap. 5 § OSL). Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Förslagen promemoria överensstämmer inte med regeringens förslag. I promemorian föreslås att lagändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Förslagen promemoria överensstämmer inte med regeringens förslag. I promemorian föreslås att lagändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna tillstryker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Lagändringarna bör träda i kraft , vilket bedöms vara . I propositionen föreslås ytterligare ändringar i lagen om allmänna pensionsfonder som syftar till att det nya allokeringsmandatet som gäller för Första–Fjärde AP-fonderna ska kunna utnyttjas mer effektivt. Förslagen syftar till att öka kostnadseffektiviteten Prop. 2019/20:57 i förvaltningen, förbättra investerings- och avkastningsmöjligheter samt att långsiktigheten i förvaltningen kan utnyttjas bättre. 10.2Effekter på de offentliga finanserna Förslagen har inga direkta offentligfinansiella effekter. Det svenska pensionssystemet räknas inte in som en del av statens budget utan är ett fristående system. Den viktigaste faktorn för det svenska pensionssystemets utveckling är en väl fungerande arbetsmarknad med hög sysselsättning. då avgiftstillgången inte motsvarar pensionsskulden i beräkningen av pensionssystemets finansiella ställning, är avkastningen från tillgångarna särskilt viktig eftersom avkastningen kan få betydelse för om den s.k. balanseringen aktiveras eller inte. En aktivering av denna kan leda till indirekta effekter på de offentliga finanserna, t.ex. i form av ökade kostnader för garantipension och bostadstillägg till vissa pensionärer till följd av minskade pensioner. Ett väl fungerande pensionssystem är av stor vikt för dagens och framtida pensionärer, men även för samhället i stort. demografi har stor betydelse för pensionssystemet. Därutöver är den viktigaste faktorn för det svenska pensionssystemets utveckling en väl fungerande arbetsmarknad med hög sysselsättning och god försörjning av avgifter till pensionssystemet. Avgiftsnettot är skillnaden mellan de avgifter som betalas in och pensionsutbetalningar till pensionärer. Om avgiftsnettot är negativt innebär det en minskning av kapitalet som finns i buffertfonderna, i den utsträckning nettoavkastningen på tillgångarna inte väger upp för detta. då pensionssystemets finansiella ställning är under påfrestning är avkastningen på tillgångarna särskilt viktig, eftersom avkastningen då kan få betydelse för om den s.k. balanseringen aktiveras eller inte. anser att de i promemorian angivna syftena – kostnadseffektivitet och förbättrade investerings- och avkastningsmöjligheter i förvaltningen – inte i tillräcklig omfattning kommer att uppnås genom förslagen. I propositionen görs några ändringar i förhållande till promemorians förslag (se avsnitten 7.1–7.4). Syftet med förslagen är att öka kostnadseffektiviteten och förbättra investerings- och avkastningsmöjligheterna i förvaltningen av buffertkapitalet. Regeringen anser att förslagen bör bidra till att den förväntade nettoavkastningen blir högre. Högre nettoavkastning bidrar positivt till pensionssystemets långsiktiga finansiering, vilket minskar risken för att den s.k. automatiska balanseringen ska aktiveras. Detta bedöms vara till nytta för både dagens och framtida pensionärer. Det är inte möjligt att med någon grad av säkerhet kvantifiera i vilken omfattning förslagen kan komma att påverka framtida nettoavkastning positivt. Även en mer begränsad positiv påverkan på nettoavkastningen har dock betydande effekter när det gäller bidrag i absoluta tal till tillgångarna. 2019/20:57 10.4 Förslaget att förtydliga det som gäller i fråga om saminvesteringar genom riskkapitalföretag i onoterade företag kan innebära vissa ökade interna kostnader för Första–Fjärde AP-fonderna om de väljer att göra saminvesteringar i stället för att endast investera i fonder. De ökade interna kostnaderna utgörs främst av ökade personalkostnader om AP-fonderna behöver anställa ytterligare personal för detta. De eventuellt ökade personalkostnaderna hos AP-fonderna anses dock vara begränsade eftersom saminvesteringsstrukturer innebär att kompetens finns i det gemensamägda riskkapitalföretaget. Alternativkostnaden i form av förvaltningsavgifter genom att endast tillåta att Första–Fjärde AP-fonderna investera i onoterade företag genom fonder bedöms vara högre. Kostnader för AP-fondernas verksamhet tas från de medel som AP-fonderna förvaltar. Förslagen påverkar inte eller övriga förvaltningsmyndigheter. 10.5Konsekvenser för de finansiella marknaderna Förslagen förväntas inte få någon effekt på de finansiella marknaderna eftersom de främst tar sikte på vilka investeringsformer som är bäst lämpade för att det nya allokeringsmandatet som gäller för Första–Fjärde AP-fonderna ska kunna utnyttjas mer kostnadseffektivt. Det är dessutom investeringar där det anses viktigt att investeringstakten är jämn över åren för att önskad riskspridning ska uppnås och att inte allt kapital investeras ett visst enskilt år. Därför är det sannolikt att eventuella omallokeringar från noterade till onoterade tillgångar kommer att ske gradvis. 10.6Effekter på hållbar utveckling Genom att förtydliga det som gäller i fråga om saminvesteringar i onoterade företag genom onoterade riskkapitalföretag möjliggörs bättre förutsättningar för Första–Fjärde AP-fonderna att göra hållbara investeringar. I ett onoterat riskkapitalföretag som en AP-fond investerat i tillsammans med en eller flera andra investerare har Första–Fjärde AP-fond- erna stora möjligheter att påverka hållbarhetsarbetet och förvaltningen kan anpassas efter de krav som AP-fonderna ställer. Vid en fondinvestering kan AP-fonderna inte ställa specifika krav på hur fonden ska arbeta med hållbarhetsfrågor utan AP-fonderna måste acceptera fondens hållbarhetsinriktning. I vissa fall går det att skriva s.k. side letters som innebär att AP-fonderna får avstå från vissa investeringar i fonden som bryter mot deras placeringsriktlinjer. Många hållbarhetsinriktade investeringsalternativ är onoterade. Förslagen i propositionen påverkar inte de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Det kan inte heller förutses att förslagen leder till några direkta konsekvenser för miljön (se dock avsnitt 10.6 ovan om effekter på hållbar utveckling). Inte heller i övrigt har förslagen sådan betydelse att särskilda överväganden behöver redovisas. 11.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) 1 c § I detta kapitel betyder 1.EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, 2.fastighetsbolag: ett bolag som har till huvudsakligt ändamål att äga eller förvalta fast egendom eller tomträtt, och 3.riskkapitalföretag: ett företag som har till huvudsakligt ändamål att –äga och förvalta aktier eller andra andelar som inte handlas på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES, eller –lämna och förvalta krediter till andra än konsumenter. Paragrafen, som är ny, innehåller definitioner. Övervägandena finns i avsnitten 7.1 och 7.4. I punkt 1 definieras EES. Definitionen motsvarar den hittillsvarande definitionen i 5 §. I punkt 2 definieras fastighetsbolag. Definitionen motsvarar den hittillsvarande definitionen i 6 § andra stycket 2. I punkt 3 definieras riskkapitalföretag. Definitionen motsvarar delvis den hittillsvarande definitionen i 8 a §. Förutom att ha som huvudsakligt ändamål att äga och förvalta onoterade aktier eller andra andelar kan ett riskkapitalföretag ha till huvudsakligt ändamål att lämna och förvalta krediter till andra än konsumenter. Ett riskkapitalföretags verksamhet får vara att lämna krediter till företag men inte till konsumenter. Ett riskkapitalföretag kan både äga och förvalta aktier eller andra andelar i onoterade företag samt lämna och förvalta krediter till onoterade eller noterade företag, se även författningskommentaren till 7 §. 5 § Första–Fjärde AP-fonderna ska huvudsakligen förvärva eller inneha sådana tillgångar som är likvida. Med likvida tillgångar avses 1.penningmarknadsinstrument eller överlåtbara värdepapper som är, eller från emissionen avses bli, föremål för handel på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES, 2.fondandelar som kan lösas in med kort varsel, 3.kontoplaceringar i kreditinstitut eller andra liknande kortfristiga likviditetsplaceringar, och 2019/20:57 Första–Fjärde AP-fonderna får, med de begränsningar som följer av denna lag, även förvärva eller inneha illikvida tillgångar. Med illikvida tillgångar avses till- gångar som inte är likvida. Paragrafen innehåller bestämmelser om förvärv och innehav av tillgångar. Ändringen i första stycket 1 är en följd av att definitionen av EES över- förs till 1 c §. 5b § Första–Fjärde AP-fonderna får inte ta på sig det operativa företagsledningsansvaret i ett riskkapitalföretag vars aktier eller andra andelar inte är upptagna till handel på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES. I paragrafen, som är ny, finns en bestämmelse om att Första–Fjärde AP-fonderna inte får ta på sig det operativa företagsledningsansvaret i ett onoterat riskkapitalföretag. Övervägandena finns i avsnitten 7.1 och 7.4. Syftet med bestämmelsen är att kodifiera att AP-fonderna inte ska förvalta riskkapitalföretag eftersom AP-fonderna inte ska bygga upp stora organisationer som dels söker efter och utvärderar enskilda företag, dvs. sköter t.ex. due diligence, värdering och analyser, dels förvaltar dessa företag. Bestämmelsen hindrar dock inte AP-fonderna från att ta ett strategiskt ägaransvar i riskkapitalföretag, dvs. påverka och bestämma övergripande strategier om t.ex. vilken placeringsinriktning eller vilka hållbarhetskrav riskkapitalföretaget ska följa. AP-fonderna kan även i egenskap av aktie- eller andelsägare i riskkapitalföretaget rösta på bolagsstämmor både i frågor som det enligt lag ankommer på bolagsstämman att besluta om och i frågor som är av strategisk betydelse för företaget.