prop · H60358 · 2019-03-05 00:00:00 — anser att utredningens förslag till 15 § ger intryck av att inga andra beslut än de som anges i bestämmelsen överhuvudtaget kan överklagas, vilket i sådant fall t.ex. skulle undanta beslut om att inte lämna ut allmän handling från överklagbarhet. Skälen för regeringens förslag Det är fråga om beslut som bör kunna överklagas Kammarrätten i , och vice ordföranden i ifrågasätter om den särskilda nämndens beslut om oredlighet i forskning verkligen är ett beslut som lämpar sig för överprövning i domstol. Som argument anförs att nämndens beslut har karaktär av yttrande eller utlåtande och inte ett beslut samt att det kan ifrågasättas om beslut som endast medför anseendemässiga konsekvenser för den enskilde lämpar sig för prövning i förvaltningsdomstol. Utredningen har bedömt att den föreslagna nämndens prövning av oredlighet i forskning utgör myndighetsutövning. Uttrycket myndighetsutövning är inte definierat i lag och förekommer inte i förvaltningslagen som trädde i kraft , men i flera andra författningar. Enligt praxis innefattar myndighetsutövning beslut och andra åtgärder som en myndighet vidtar gentemot en enskild med stöd av en befogenhet som myndigheten har getts genom ett konkret beslut av regeringen eller eller genom en offentligrättslig författning. När det gäller prövning av oredlighet i forskning ska nämnden fatta beslut om en enskild med stöd av offentligrättslig reglering. Nämndens beslut i ärenden om oredlighet i forskning kan få långtgående konsekvenser för den berörda forskaren och kan påverka denne på ett mycket ingripande sätt. Beslut om att en forskare har gjort sig skyldig till oredlighet i forskning kan t.ex. leda till indragen forskningsfinansiering, försvårande av framtida möjligheter till forskningsfinansiering, indragna vetenskapliga artiklar och arbetsrättsliga åtgärder. Beslutet är ytterst ett uttryck för samhällets makt över medborgarna. Mot den bakgrunden anser regeringen att nämndens beslut i ärenden om oredlighet i forskning bör kunna överklagas. Som anförts i avsnitt 9.4 har regeringen också valt att inte gå vidare med utredningens förslag om att nämnden i ett yttrande i samband med sitt beslut ska få uttala sig om brister hos forskningsutföraren som nämnden anser bör avhjälpas. Oklarheter om huruvida det föreslagna yttrandet bör kunna överklagas är därmed lösta. Även nämndens beslut om att utfärda förelägganden när en forskningshuvudman inte lämnar de upplysningar eller handlingar som nämnden begär eller vägrar tillgång till datorer och annan utrustning som har använts vid forskningen är av ingripande karaktär. Regeringen föreslår därför att även dessa beslut ska kunna överklagas. Allmän förvaltningsdomstol är en lämplig överinstans Utredningen har övervägt olika alternativa ordningar för överklagande. Utredningens utgångspunkt har varit att dömande verksamhet så långt som möjligt ska ske i de allmänna domstolarna eller de allmänna förvaltningsdomstolarna, och pekar på att en förvaltningsprocess ska utgöra en kontrollerande funktion av förvaltningsmyndigheters beslut med stöd av offentligrättsliga regler. Det mest naturliga enligt utredningen är därför att överprövning av nämndens beslut ska göras av allmän förvaltningsdomstol. Förvaltningsrätten i anser att det är rimligt att nämndens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Allmän förvaltningsdomstol prövar överklaganden av beslut när myndigheten beslutar om att inte längre betala ut forskningsmedel till följd 2018/19:58 av att den verksamhet som beviljats medel inte uppfyller ställda krav, varför det enligt förvaltningsrätten är lämpligt att även frågor om oredlighet ska prövas i samma domstolsslag. Några remissinstanser ifrågasätter att allmän förvaltningsdomstol ska vara överprövningsinstans för överklaganden av nämndens beslut. De pekar på att det råder en obalans i sammansättningen mellan nämnden och allmän förvaltningsdomstol, och särskilt att det bör finnas vetenskaplig representation vid överprövningen. Huvudregeln, som följer av 40 § i förvaltningslagen, är att förvaltningsmyndigheters beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det är dock möjligt att genom bestämmelse i lag eller förordning avvika från den ordningen. Regeringen har, liksom utredningen, övervägt om överklagande i stället bör ske till en särskild domstolsliknande nämnd. Fördelen med en särskild nämnd är att den kan bemannas med ledamöter som har sakkunskap inom det aktuella området. Möjligen kan en nämnd också uppnå kortare handläggningstider än förvaltningsdomstolarna. anser att kan övervägas som överklagandeinstans. Regeringen kan konstatera att det inte finns någon befintlig nämnd som handhar exakt den typ av ärenden som den föreslagna särskilda nämnden kommer att hantera. Att tillskapa en ny fåtal ärenden det bedöms röra sig om (ett par ärenden enligt utredningens konsekvensanalys) framstår som orimligt. Frågan blir då om någon befintlig nämnd kan vara lämpligare som överklagandeinstans än allmän förvaltningsdomstol. I ledamöter med vetenskaplig kompetens och företrädare för allmänheten som prövar ärenden om etikprövning av forskning. Dessa ärenden handlar visserligen om forskning men inte alls om huruvida en forskare har gjort sig skyldig till oredlighet. Den nämnden prövar inte heller ärenden om förelägganden. Någon annan befintlig nämnd med mer lämplig sammansättning har regeringen inte kunnat finna. Visserligen har förvaltningsdomstol som överklagandeinstans den nackdelen att den inte är bemannad med experter på oredlighet i forskning, men förvaltningsdomstolarna har stor vana av att besluta i mål som rör överklagade beslut från expertmyndigheter. Förvaltningsdomstolen ska enligt 8 § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Med stöd av den bestämmelsen kan domstolen bl.a. hämta in nödvändiga yttranden från sakkunniga. En fördel med förvaltningsdomstol som överklagandeinstans är också att man där har vana av att handlägga mål om förelägganden. En nackdel med förvaltningsdomstol som överprövningsinstans skulle kunna vara att det finns risk för att överprövningen tar , vilket har påpekats av . Handläggningstiderna i vanliga mål i förvaltningsdomstol uppgick , vilket inte kan anses utgöra en särskilt lång handläggningstid för den typ av mål som det är fråga om här. Även om det inte med säkerhet går att säga att mål om oredlighet i forskning kommer att ha samma handläggningstid som ett genomsnittligt mål i förvaltningsdomstol, bedömer regeringen att handläggningstiderna inte bör vara något problem för valet att överklagande ska ske till förvaltningsdomstol. Sammanfattningsvis anser regeringen att övervägande skäl talar för att överklagande bör ske till förvaltningsdomstol, i enlighet med huvudre- geln i förvaltningslagen. Regeringen anser vidare, i likhet med utredningen, att överklagande till kammarrätten bör kräva prövningstillstånd. Regeringen föreslår därför att överklagande ska ske till allmän förvaltningsdomstol och att prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. I fråga om till vilken förvaltningsrätt den särskilda nämndens beslut ska överklagas är 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar tillämplig, vilket innebär att ett beslut ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats. Vem har rätt att överklaga? Förvaltningsrätten i anser att frågan om vilka som kan tänkas ha talerätt bör belysas ytterligare i det fortsatta arbetet. Förvaltningslagen kommer att vara tillämplig i den föreslagna nämndens verksamhet eftersom lagen gäller för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheter (1 §). Ett beslut får enligt 42 § förvaltningslagen (2017:900) överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. I propositionen En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag anges i författningskommentaren till denna paragraf att den reglerar enskildas rätt att överklaga och att den i huvudsak motsvarar 22 § förvaltningslagen (1986:223). Vidare anges att bestämmelsen reglerar enskildas rätt att överklaga, dvs. såväl fysiska personer som privaträttsliga juridiska personer, t.ex. aktiebolag och ideella föreningar. Både statliga och kommunala organ anses kunna uppträda som enskilda när de inte fullgör en offentligrättsligt reglerad uppgift utan agerar som företrädare för ett rent privaträttsligt intresse. Så kan vara fallet om en myndighet uppträder i sin egenskap av t.ex. fastighetsägare eller arbetsgivare. I praxis avseende tillämpningen av 22 § förvaltningslagen har det blivit tydligt att kravet att beslutet ska ha gått den enskilde emot ska tolkas generöst. Det är typiskt sett uppfyllt om den som överklagar yrkar att beslutet ska upphävas eller ändras (jfr HFD 2015 ref. 73). Den omfattande praxis som finns om tillämpningen av bestämmelsen i 22 § förvaltningslagen om enskildas rätt att överklaga är avsedd att vara vägledande (prop. 2016/17:180 s. 333). I avsnitt 9.4 föreslås att den särskilda nämndens prövning av en fråga om oredlighet i forskning ska redovisas i ett beslut. Nämndens prövning i ärenden om oredlighet i forskning kommer således att utmynna i ett beslut där nämnden antingen finner att en forskare har gjort sig skyldig till oredlighet i forskning eller att så inte är fallet. Eftersom ett beslut om att en forskare har gjort sig skyldig till oredlighet i forskning är ett ingripande beslut för den enskilde anser regeringen att det bör finnas en möjlighet för forskaren att överklaga det. Regeringen anser i denna del att den befintliga regleringen i 42 § förvaltningslagen är tillräcklig. Av nämndens beslut kan det också komma att framgå att det har förekommit en allvarlig avvikelse från god forskningssed i form av fabricering, förfalskning eller plagiering utan att uppsåt eller grov oaktsamhet har kunnat konstateras. Även i denna del anser regeringen att den befintliga regleringen i 42 § i förvaltningslagen är tillräcklig. Det innebär, som redovisats ovan, att beslutet får överklagas av den som beslutet angår, om det kan anses ha gått honom eller henne emot. 2018/19:58 anför att forskningsutföraren enligt förslaget inte har rätt att överklaga trots att resultatet av nämndens prövning kan ha direkt betydelse för den bedrivna forskningsverksamheten. Förutom att det partsintresset inte tillgodoses så skapar det enligt en viss obalans i förfarandet. Nämndens uppgift är att pröva om en eller flera forskare har gjort sig skyldiga till oredlighet. Nämndens beslut riktar sig enbart till en eller flera forskare. Utredningen bedömer att det i första hand bör vara den utpekade forskaren som ska kunna överklaga ett beslut av den föreslagna nämnden. Om och i vilka fall andra intressenter i ett enskilt fall bör anses ha ett befogat intresse att överklaga, får enligt utredningen överlämnas till rättstillämpningen. Regeringen bedömer att resultatet av nämndens prövning kan ha betydelse för den bedrivna forskningsverksamheten. Det tydligaste exemplet är att den externa finansieringen av det aktuella forskningsprojektet kan komma att avbrytas efter beslut av en forskningsfinansiär. Ett sådant beslut kan i vissa fall överklagas av forskningshuvudmannen. För övrigt kan ett beslut om oredlighet möjligen få anseendemässiga konsekvenser för forskningshuvudmannen. Regeringen finner, i likhet med utredningen, dock inte att det finns skäl att särskilt reglera att även forskningshuvudmännen ska ha rätt att överklaga den särskilda nämndens beslut i fråga om oredlighet i forskning. I stället anser regeringen att frågan om huruvida en forskningshuvudman har rätt att överklaga den särskilda nämndens beslut om oredlighet i forskning bör avgöras av rättstillämparna utifrån den befintliga regleringen i 42 § förvaltningslagen. anser att det bör övervägas att i vissa fall medge rätt för anmälare att överklaga ett friande beslut. Nämnden ger inga exempel på i vilka fall det i så fall skulle vara befogat. Ett beslut får enligt 42 § förvaltningslagen överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. En forskare som anser att hans eller hennes forskning har plagierats skulle t.ex. kunna tänkas vilja överklaga ett beslut av nämnden som innebär att det inte förekommit någon oredlighet i form av plagiering. Även i denna del anser regeringen att den befintliga regleringen i 42 § förvaltningslagen är tillräcklig. Det innebär att rättstillämparna i varje enskilt fall måste bedöma om ett beslut angår den som överklagar det och om beslutet går denne emot. Vad får överklagas? Kammarrätten i anser att den diskussion som förs i betänkandet om överklagandeordningen ger upphov till frågor om rätten att överklaga endast avser domslutet eller om det även inkluderar domskälen. Kammarrätten anför i denna del att det enligt betänkandet är nämndens beslut om att en forskare har gjort sig skyldig till oredlighet i forskning som ska kunna överklagas av forskaren ifråga. anges att förvaltningsdomstolarna ska pröva såväl beslutets innehåll som nämndens hantering av ärendet. Som grundläggande princip gäller inom förvaltningsprocessrätten att talan inte får föras mot vad som utgör motiveringen av ett beslut eller en dom. Uttrycket ”nämndens hantering av ärendet” kan enligt kammarrätten leda till tveksamheter kring om fråga är om domstolsprövning eller något som närmast utgör tillsyn. Det är en självklarhet att förvaltningsdomstol måste kunna pröva själva beslutet som den särskilda nämnden fattar. Därtill kan prövningen även omfatta de förfaranderegler som nämnden måste följa i sin handläggning, t.ex. regler om kommunicering av uppgifter och motivering av beslut. Detsamma gäller i andra mål i förvaltningsdomstol. I vissa fall kan en underlåtenhet att följa förfaranderegler innebära att domstolen undanröjer beslutet och återförvisar det för förnyad prövning. Det är alltså inte fråga om att förvaltningsdomstol ska kunna överpröva domskäl. Kammarrätten i hävdar att det är oklart om forskaren har talerätt mot ett beslut enligt vilket forskningen i beslutsmotiveringen förklaras avvika från god forskningssed men där nämnden fastslår att forskaren inte har gjort sig skyldig till oredlighet. Som framgår av avsnitt 13 kan det komma att framgå av ett beslut av nämnden att det har förekommit en allvarlig avvikelse från god forskningssed i form av fabricering, förfalskning eller plagiering utan att uppsåt eller grov oaktsamhet har kunnat konstateras. Frågan om forskaren har talerätt mot ett sådant beslut får avgöras i rättstillämpningen. En annan situation som kan inträffa är att nämnden bedömer att ett ärende inte rör oredlighet i forskning men kan gälla andra avvikelser från god forskningssed. Då ska ärendet lämnas över till den berörda forskningshuvudmannen för vidare hantering (se avsnitt 9.4). Nämnden bör i sådana fall avstå från att uttala sig om att andra avvikelser från god forskningssed har skett. På så sätt undviks en situation där ett ärende både överklagas till förvaltningsdomstol och hanteras av den berörda forskningshuvudmannen. Vem blir motpart? Förvaltningsrätten i ifrågasätter om det är en lämplig ordning att nämnden blir den enskildes motpart i förvaltningsdomstol. Av 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) följer att om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut ska den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. Det innebär, som Förvaltningsrätten i konstaterar, att nämnden blir den enskildes motpart i förvaltningsdomstol, om något annat inte föreskrivs. Regeringen har inte funnit någon anledning att frångå denna generellt tillämpliga bestämmelse när det gäller den nämnd som ska pröva oredlighet i forskning. Andra beslut ska inte kunna överklagas Utredningen föreslår att nämndens beslut i ärenden om oredlighet i forskning och om förelägganden ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Utredningen föreslår vidare att andra beslut av nämnden inte ska få överklagas. Enligt bör det klargöras om ett beslut om avvisning av en anmälan, t.ex. därför att forskningsutföraren inte omfattas av lagen, kan överklagas. Regeringen föreslår i avsnitt 9.4 att nämnden ska få avvisa en anmälan om oredlighet i forskning om den är uppenbart obefogad. Ett sådant beslut om avvisning kan inte anses få några ingripande rättsverkningar för den enskilde och förhindrar heller inte att en anmälare kan komma in med en ny anmälan. Av dessa skäl anser regeringen det vara obehövligt att ett sådant beslut ska kunna överklagas. 2018/19:58 Regeringen ser inte heller behov av att andra beslut enligt den föreslagna lagen än beslut i sakfrågan ska kunna överklagas, t.ex. andra typer av avvisningsbeslut och förfarandebeslut. Utredningen har föreslagit att bestämmelsen som begränsar möjligheterna att överklaga nämndens beslut ska uttryckas ”Andra beslut av den nationella nämnden får inte överklagas”. anser att utredningens förslag till 15 § ger intryck av att inga andra beslut än de som anges i bestämmelsen kan överklagas och föreslår därför i stället tillägget ”enligt denna lag”. Regeringen instämmer i att utredningens förslag till överklagandebestämmelse är otydlig och kan tolkas som att det råder ett överklagandeförbud för samtliga beslut som den särskilda nämnden fattar utom beslut i ärenden om oredlighet i forskning och om förelägganden. Detta kan dock rimligen inte ha varit utredningens avsikt eftersom bestämmelsen då skulle stå i strid med överklagandebestämmelser på flera olika områden, t.ex. dataskyddsområdet. För att undvika missförstånd föreslår därför regeringen att bestämmelsen utformas i enlighet med förslag. Bestämmelsen står därmed inte i strid med andra överklagandebestämmelser som kan vara tillämpliga för nämnden. 13Forskningshuvudmännen ska återrapportera till nämnden och ge information till berörda Regeringens förslag: Om den särskilda nämnden har fattat ett beslut om att det har förekommit oredlighet i forskning, eller det framgår av ett beslut av nämnden att det har förekommit en allvarlig avvikelse från god forskningssed i form av fabricering, förfalskning eller plagiering utan att uppsåt eller grov oaktsamhet har kunnat konstateras, ska forskningshuvudmannen –efter att beslutet har vunnit laga kraft rapportera till nämnden vilka åtgärder huvudmannen har vidtagit eller avser att vidta med anledning av beslutet, och –efter att beslutet har fattats informera berörda forskningsfinansiärer, myndigheter, vetenskapliga tidskrifter och andra berörda om beslutet, och då upplysa om att beslutet kan komma att överklagas. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att återrapporteringen ska ske men anger inte en forskningshuvudman ska informera berörda intressenter eller att informationen ska innehålla en upplysning om att beslutet kan komma att överklagas. Utredningens förslag specificerar inte heller att information ska ges och att återrapportering ska ske i de fall det framgår av ett beslut av nämnden att det har förekommit en allvarlig avvikelse från god forskningssed i form av fabricering, förfalskning eller plagiering utan att uppsåt eller grov oaktsamhet har kunnat konstateras. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Detta gäller bl.a. , , , , och universitetslärare och forskare (). påpekar att risken för väldigt olika praxis avseende påföljder i någon mån motvägs av den rapporteringsskyldighet som föreslås. Enligt Förvaltningsrätten i bör det förtydligas om informationsskyldigheten ska gälla före det att nämndens beslut vunnit laga kraft. Rymdstyrelsen påpekar att forskningsutföraren kan ha ekonomiska incitament att fördröja underrättelser till forskningsfinansiärer, eftersom det kan innebära att ännu ej utbetalade delar av forskningsbidrag dras in, med konsekvenser för forskningsutförarens verksamhet. Detta kan enligt Rymdstyrelsen motverkas genom en tydlig tidsgräns för underrättelseskyldigheten, eller genom att nämnden uppdras att själv informera berörda forskningsfinansiärer eller schablonmässigt informera alla statliga forskningsfinansiärer. anser att nämnden bör få en skyldighet att på lämpligt sätt tillgängliggöra samtliga beslut för finansiärerna. undrar varför det angetts en årlig rapporteringsfrekvens när det inte rör sig om en generell rapporteringsskyldighet utan om uppföljning med anledning av beslut i enskilda ärenden. anser att det är mer ändamålsenligt att rapport om uppföljningen lämnas efter nämndens beslut eller liknande, med tanke på att det för de allra flesta lärosäten endast kommer att röra sig om något enstaka fall (om något alls). påpekar att det i utredningens författningskommentar anges att det inte finns någon rapporteringsskyldighet om nämnden har konstaterat att det inte har förelegat någon fabricering, förfalskning eller plagiering. Detta kommer dock inte till uttryck i bestämmelsen, som i stället ger intrycket att forskningsutförare till den nationella nämnden ska rapportera hur samtliga ärenden som har avgjorts av den nationella nämnden har hanterats. Bestämmelsen bör därför enligt ämbetet formuleras om så att den bättre överensstämmer med avsikten. ser brister i detta sätt att följa upp, eftersom nämnden inte har någon påverkansmöjlighet att bidra till att ytterligare uppföljning sker i de fall detta är befogat. påpekar att den lagstadgade rapporteringen kan komma att uppfattas som onödigt betungande. Skälen för regeringens förslag Forskningshuvudmännen ska återrapportera hur ärenden om oredlighet har hanterats Som beskrivits i avsnitt 9.4 bedömer regeringen att nämnden som ska pröva oredlighet i forskning inte bör få mandat att vara tillsynsmyndighet eller kunna besluta om påföljder i de fall där oredlighet har konstaterats. önskar regeringen att nämndens prövning och beslut kan bidra till likformighet i konsekvenser för forskarna. För att en sådan likformighet ska kunna utvecklas föreslår utredningen att en forskningshuvudman ska rapportera till nämnden hur de ärenden som har avgjorts av nämnden har hanterats av forskningshuvudmannen. 2018/19:58 påpekar att det i utredningens författningskommentar anges att det inte finns någon rapporteringsskyldighet om nämnden har konstaterat att det inte har förelegat någon fabricering, förfalskning eller plagiering. Detta kommer dock inte till uttryck i bestämmelsen, som i stället ger intrycket att forskningsutförare till den nationella nämnden ska rapportera hur samtliga ärenden som har avgjorts av den nationella nämnden har hanterats. Bestämmelsen bör därför enligt ämbetet formuleras om så att den bättre överensstämmer med avsikten. Regeringen delar uppfattning i denna del och föreslår att det i lagen anges att rapporteringsskyldigheten gäller i de fall nämnden har fattat beslut om att det har förekommit oredlighet i forskning, eller det framgår av ett beslut av nämnden att det har förekommit en allvarlig avvikelse från god forskningssed i form av fabricering, förfalskning eller plagiering utan att uppsåt eller grov oaktsamhet har kunnat konstateras. ser brister i det av utredningen föreslagna sättet att följa upp, eftersom nämnden inte har någon påverkansmöjlighet att bidra till att ytterligare uppföljning sker i de fall detta är befogat. Regeringen bedömer dock att rapporteringsskyldigheten fyller en viktig funktion i det att den kan bidra till att kunskap sprids och att åtgärder för att stärka god forskningssed vidtas. Regeringen håller inte med om att rapporteringsskyldigheten kan komma att uppfattas som onödigt betungande. undrar varför rapporteringen ska vara årlig när det inte rör sig om en generell rapporteringsskyldighet utan om uppföljning med anledning av beslut i enskilda ärenden, och anser att det är mer ändamålsenligt att rapport om uppföljningen lämnas efter nämndens beslut eller liknande.