prop · H70339 · 2019-11-11 00:00:00 — De redovisade undersökningarna är också av olika slag och ger olika typ av information. I följande avsnitt beskrivs på vilket sätt grundsärskolan omfattats av uppföljningar och utvärderingar och vilken information som dessa gett. 5.2.3Begränsad information i utvärderingar och tillfälliga uppföljningar De utvärderingar och tillfälliga uppföljningar som genomfört varierar i omfattning och inriktning. I en utvärdering, Utvärdering av betyg från årskurs 6, omfattas grundsärskolan av de flesta empiriska undersökningarna i analysen och ger en bild av betygssättningen i grundsärskolan i denna årskurs. I några av de tillfälliga uppföljningar som omfattat grundsärskolan så har tagit fram information som särskilt rör grundsärskolan inom specifika områden. Det gäller en kartläggning av IT- kompetens i skolan117 och två rapporter med prognoser för framtida lärarbehov.118 Detsamma gäller två uppföljningar av minoritetspolitikens mål där i 115Det gäller enligt indelning utvärderingar av system, reformer/försöksverksamheter respektive insatser. 116Skolverket benämner denna kategori som uppföljningar/kartläggningar. 117Skolverket (2016) IT-användning och IT-kompetens i skolan. 118Skolverket (2015) Redovisning av uppdrag om prognos över behovet av olika lärarkategorier och (2017) Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier. har kategoriserat rapporten som kartläggning och rapporten som utvärdering. R I K S R E V I S I O N E N G R U N D S Ä R S K O L A N S K U N S K A P S U P P D R A G – S T Y R N I N G , S T Ö D O C H U P P F Ö L J N I N G redovisningen till exempel pekade på skillnader i timplanen i samiska mellan och grundsärskolan.119 I kunskapssammanställningen Att planera för barn och elever med funktionsnedsättning120 ges också en bild av vissa förhållanden som gäller i utbildningen i grundsärskolan. I många utvärderingar och tillfälliga uppföljningar är den information som redovisas om grundsärskolan mer knapphändig. Flera utvärderingar som omfattar grundsärskolan gäller utvärderingar av skolutvecklingsinsatser. Dessa gäller bland annat hur insatserna tagits emot av lärare och annan personal, men kan även ge information om hur undervisningen bedrivs. Få grundsärskolor omfattas av dessa satsningar vilket gör att det finns lite information om grundsärskolan i de redovisningar av uppdragen som lämnat till regeringen.121 Ett undantag är en rapport om den så kallade matematiksatsningen. I den utreddes om det finns avgörande skillnader mellan matematikundervisningen i grundsärskolan och grundskolan.122 Även i de tillfälliga uppföljningar som omfattar grundsärskolan är den information som redovisas om grundsärskolan begränsad. Det gäller till exempel lägesbedömningar som omfattar hela skolväsendet och innehåller sammanställningar av kunskapsläget inom olika skolformer och bedömningar av utvecklingen i skolväsendet. För grundsärskolan redovisas endast uppgifter om utvecklingen av antalet elever.123 Flera av de tillfälliga uppföljningarna är avrapporteringar av regeringsuppdrag om funktionshinderpolitik och fastslagna handikappolitiska mål. Dessa uppdrag har både gällt att redovisa genomförda insatser och att sammanställa information om elever med funktionsnedsättning i skolan, bland annat i grundsärskolan.124 Även i dessa sammanställningar är den information som redovisas om grundsärskolan begränsad. 119Skolverket (2014) Redovisning av uppdrag att följa upp och analysera verksamhet utifrån minoritetspolitikens mål och (2015) Redovisning av uppdrag att följa upp och analysera verksamhet utifrån minoritetspolitikens mål. har kategoriserat rapporten som kartläggning och den som utvärdering. 120Skolverket (2015) Att planera för barn och elever med funktionsnedsättning - en sammanställning av forskning, utvärdering och inspektion 1994–2014. 121Det gäller exempelvis olika redovisningar av matematiklyftet. Ramböll (2016) Slututvärdering: Utvärderingen av matematiklyftet 2013–2016. (2016) Utvärdering av matematiklyftets resultat. (2018) Redovisning av uppdrag om utvärdering av de nationella skolutvecklingsprogrammen och (2018) Redovisning av uppdrag om Samverkan för bästa skola. Till exempel var det en grundsärskola som 2017 ingick satsningen Samverkan för bästa skola. 122Skolverket (2011) Matematikundervisning i grundsärskolan. En utvärdering av Matematiksatsningen. 123Skolverket (2015) lägesbedömning 2015 och (2017) lägesbedömning 2017. 124Skolverket (2014) Rapportering om prioriterade insatser samt underlag för uppföljning för de funktionshinderspolitiska delmålen för , Skolinspektionen och Specialpedagogiska 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I andra tillfälliga uppföljningar framgår inte resultaten för grundsärskolan. Det gäller exempelvis i en sammanställning av privata aktörer inom förskola och skola.125 Andra utvärderingar som omfattar grundsärskolan gäller mer generella frågeställningar där det kan vara mindre relevant att särredovisa olika skolformer, till exempel en utvärdering av konsekvenser för skolhuvudmän av rätten att överklaga vissa beslut.126 Sammantaget har de utvärderingar och tillfälliga uppföljningar som genomfört i vissa avseenden gett information om grundsärskolans förutsättningar att förbättra elevernas kunskaper. Det saknas däremot information om skillnader mellan grundsärskolor och huvudmän samt utvecklingen i grundsärskolan . Inga av undersökningarna har gett information om kunskapsutvecklingen för elever i grundsärskolan. 5.2.4 Grundsärskolan prioriteras bort Då utvärderingar och uppföljningar görs inom ramen för regeringsuppdrag så framgår det ofta vilka skolformer som ska omfattas av uppdraget. Det gäller exempelvis den nämnda utvärderingen av betyg från årskurs 6 där regeringen angav att grundsärskolan skulle omfattas.127 När skolform inte angetts i uppdragsbeskrivningen har i flera fall avgränsat bort grundsärskolan i utvärderingar som skulle kunnat ge viktig information om skolformen. Det gäller till exempel i rapporteringen av två regeringsuppdrag, ett om utvärdering av den nya betygsskalan128 och kunskapskravens utformning samt ett om lärares användning av kurs- och ämnesplaner.129 Det finns också exempel på att grundsärskolan avgränsats bort i egeninitierade utvärderingar. Exempelvis omfattas grundsärskolan inte av en stor utvärdering av skolreformerna 2011.130 Enligt intervjuer med är en anledning till att grundsärskolan och andra skolformer ibland avgränsas bort att uppdragen ska belysa breda frågeställningar som tidsramarna för uppdragen ofta är korta. Det blir därmed svårt att skolmyndigheten, (2014) Rapportering om utvecklingen av funktionshinderspolitiken för , Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten, (2016) Slutredovisning av uppdrag om slutrapportering om utvecklingen av funktionshinderspolitiken åren 2011–2016 för , Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten och (2018) Kunskapssammanställning med utgångspunkt i rekommendationer inom utbildningsområdet. En liknande uppföljning är (2014) Uppdrag om uppföljning av de sex målen för Education for All (EFA). 125Skolverket (2014) Privata aktörer inom förskola och skola. 126Skolverket (2015) Uppdrag om konsekvenser för skolhuvudmän av rätten att överklaga vissa beslut. 127Skolverket (2017) Utvärdering av betyg från årskurs 6. 128Skolverket (2016) Utvärdering av den nya betygsskalan samt kunskapskravens utformning. 129Skolverket (2018) Lärares användning av kurs- och ämnesplaner. 130Skolverket (2015) Skolreformer i praktiken - hur reformerna landade i vardag 2011–2014. R I K S R E V I S I O N E N G R U N D S Ä R S K O L A N S K U N S K A P S U P P D R A G – S T Y R N I N G , S T Ö D O C H U P P F Ö L J N I N G inkludera en specifik skolform med särskilda förutsättningar i analysen, även om det vore relevant att den omfattades.131 Till exempel angavs i uppdragsdirektivet till regeringsuppdraget att utvärdera den nya betygsskalan samt kunskapskravens utformning att utvärderingen skulle göras utifrån perspektiven nationell likvärdighet, tydlighet för elever och lärare och eventuell inverkan på betygsinflation. avgränsade utvärderingen till grund- och gymnasieskolan även om den del av uppdraget som avsåg den nya betygsskalan samt kunskapskravens påverkan på nationell likvärdighet och tydlighet för elever och lärare enligt bedömning har tydlig bäring även på grundsärskolan. uppger i intervjuer också att de på grund av de många regeringsuppdragen har begränsade möjligheter att genomföra egna uppföljnings- och utvärderingsinsatser, bland annat av grundsärskolan.132 visar tabell 8 att många undersökningar genomför är egeninitierade. har till exempel gjort tre utvärderingar av undervisningen i ett enskilt ämne i grundskolan.133 Några motsvarande utvärderingar har inte gjorts av undervisningen i grundsärskolan. Med andra prioriteringar hade fler utvärderingar och tillfälliga uppföljningar kunnat göras av grundsärskolan. 5.2.5Ingen samlad överblick av behovet av uppföljning och utvärdering Föregående avsnitt visar att grundsärskolan inte omfattats av uppföljningar och utvärderingar i samma utsträckning som , och ibland prioriterats bort i dem. En förklaring kan vara att det funnits brister i arbete när det gäller kartläggning och dokumentation av vilka uppföljnings- och utvärderingsinsatser som genomförts för olika skolformer. Det har gjort det svårt för att överblicka vilka behov av informationsinsamling som finns för bland annat grundsärskolan.134 Den inventering av undersökningar som myndigheten genomfört , där skolform ingår som en kategori, kan ge bättre förutsättningar för prioriteringar av insatser. Inventeringen har legat till grund för en plan som är tänkt att användas för att prioritera mellan olika tänkbara undersökningar . Syftet med planen är att bättre ska kunna uppfylla sin instruktionsenliga uppgift.135 131Intervju vid , . 132Intervjuer vid , och . 133Skolverket (2015) Bild i , (2015) Musik i och (2015) Slöjd i . 134Intervjuer vid , och . 135Skolverket (2018) Plan för uppföljnings- och utvärderingsstudier. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5.3 Annan information om grundsärskolans måluppfyllelse I följande avsnitt beskrivs den information om grundsärskolan som regeringen får via Skolinspektionen och statliga offentliga utredningar. 5.3.1Viss information från Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning Syftet med Skolinspektionens tillsyn är att bedöma om skolor och huvudmän uppfyller lagstiftningens krav.136 Tillsynsresultaten ger därmed svar på om huvudmännen och skolorna uppfyller dessa lagkrav. Den regelbundna tillsynen av grundsärskolan har varit mer omfattande än tillsynen av . Den har genomförts i två cykler, 2009–2014 och 2015–2018. I den förstnämnda cykeln besöktes alla huvudmän, grundsärskolor och grundskolor. Denna modell behölls i den andra cykeln för grundsärskolan, medan de grundskoleenheter som besöktes valdes ut utifrån en riskanalys. kommer den regelbundna tillsynen att genomföras i kortare cykler för alla skolformer och samtliga skolor kommer väljas ut utifrån en riskanalys. kommer ingen grundsärskola att besökas inom ramen för den regelbundna tillsynen, i och med att samtliga grundsärskolor har varit föremål för regelbunden tillsyn under de två senaste tillsynscyklerna.137 I kvalitetsgranskningar ska Skolinspektionen granska kvaliteten i verksamheten i förhållande till mål och andra riktlinjer.138 har Skolinspektionen genomfört en kvalitetsgranskning, om integrerade grundsärskoleelever i grundskolan.139 Skolinspektionen planerar att genomföra en kvalitetsgranskning av grundsärskolan. Inriktningen är inte beslutad.140 Resultaten av tillsyn och kvalitetsgranskningar beskrivs i Skolinspektionens årsredovisning och årsrapport. genomgång av dessa för åren 2012–2018 visar att de ger viss information om förutsättningarna för att grundsärskolan ska ge alla elever möjlighet att nå så långt som möjligt. Skolinspektionen beskriver i flera av rapporterna att tillsynen har identifierat brister i huvudmännens systematiska kvalitetsarbete. Huvudmännen och rektorerna samlar inte alltid in information om elevernas kunskapsutveckling och 13626 kap. 2 § skollagen (2010:800). 137Intervju med generaldirektör och biträdande generaldirektör vid , . 13826 kap. 19–20 §§ skollagen (2010:800). 139Skolinspektionen (2016) Integrerade elever - undervisningssituationen för elever som är mottagna i grundsärskolan och får sin undervisning i . 140Skolinspektionen håller även på att utveckla en ny form av regelbunden granskning av skolan, regelbunden kvalitetsgranskning. Grundsärskolan kommer inte att omfattas av denna granskningsform och inga beslut är tagna om när den kommer att göra det. R I K S R E V I S I O N E N G R U N D S Ä R S K O L A N S K U N S K A P S U P P D R A G – S T Y R N I N G , S T Ö D O C H U P P F Ö L J N I N G Skolinspektionen beskriver att det i dessa fall saknas kunskaper för att identifiera vilka utvecklingsbehov som finns i utbildningen. Även kvalitetsgranskningen om integrerade grundsärskoleelever visade att dessa elevers kunskapsresultat inte alltid följdes upp och analyserades. I årsrapporten beskrivs dock att få grundsärskolor, drygt 20 av närmare 600, hade sådana brister att Skolinspektionen krävde åtgärder. beskriver Skolinspektionen att myndigheten funnit bristande kunskap om skolans centrala styrdokument, både hos ansvariga rektorer och huvudmän.141 Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskningar har därmed i viss mån gett regeringen information om grundsärskolans förutsättningar att nå de nationella målen för skolan. 5.3.2 Lite information från statliga offentliga utredningar De statliga kommittéerna tillsätts av regeringen och utredningarnas uppdrag definieras i uppdragsdirektiv. genomgång av de statliga offentliga utredningarna på skolområdet visar att grundsärskolan har getts en undanskymd roll eller saknats i utredningar som omfattar uppföljning och utvärdering av de obligatoriska skolformerna. Det gäller exempelvis Utredningen om förbättrade resultat i , , Utredningen om nationella prov, skolkommission, Utredningen om en läsa- skriva-räkna- garanti samt Utredningen om skolans kommunalisering.142 Några utredningar har gett mer information om grundsärskolan i vissa avseenden. I ett betänkande av utredningen skola genom mer attraktiva skolprofessioner analyserades konsekvenserna av de legitimationskrav som gäller för lärare i bland annat grundsärskolan.143 Skolmyndighetsutredning144 tog upp vissa aspekter av stöd till lärare att tolka kunskapsuppdraget och bedöma elevernas kunskaper. I betänkandet Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera redovisades uppgifter om frånvaro i grundsärskolan.145 Sammantaget har de statliga utredningarna emellertid gett regeringen begränsad information om grundsärskolans elever kan utvecklas så långt det är möjligt enligt utbildningens mål. En pågående statlig offentlig utredning som omfattar grundsärskolan ska bland annat kartlägga och analysera skolornas stöd- och elevhälsoarbete och lämna förslag i syfte att skapa bättre förutsättningar för elever att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Utredaren ska även analysera hur elevhälsoarbetet kan 141Skolinspektionen (2012, 2014, 2015) Årsrapport och (2015, 2016, 2017) Årsredovisning. 142SOU 2013:30, SOU 2014:5, SOU 2014:12, SOU 2015:81, SOU 2016:25, SOU 2016:38, SOU 2016:59, SOU 2017:35. 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N utvecklas.146 Vidare har regeringen tillsatt en utredning som ska föreslå hur långsiktig uppföljning för målen inom funktionshinderspolititiken bör utformas och som bland annat ska föreslå effekt- och resultatmål för utbildningsområdet.147 Dessa utredningar kan ge ökad information om grundsärskolan, och lämna förslag som leder till förbättrad uppföljning av skolformen. har dock inte kännedom om i vilken utsträckning utredningarna samlar in och redovisar information om grundsärskolans kunskapsuppdrag. Däremot omfattas grundsärskolan exempelvis inte av en pågående statlig offentlig utredning om likvärdighet i skolan.148 5.3.3 Regeringens avrapportering till är bristfällig Regeringen ska i budgetpropositionen redovisa till de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål beslutat om.149 följs måluppfyllelsen inom utbildningsområdet bland annat med hjälp av olika resultatindikatorer. Regeringen har möjlighet att bedöma vilka indikatorer som ska användas. För finns fem indikatorer för att följa elevernas kunskaper medan det inte finns några enskilda målindikatorer för grundsärskolan.150 Ingen övrig information från skolmyndigheternas utvärderingar, tillsyn eller kvalitetsgranskningar har redovisats. För grundsärskolan redovisas i budgetpropositionen endast uppgifter om antalet elever och kostnader. har även uppgifter om andelen behöriga lärare redovisats.151 •Möjligheterna till regelbunden uppföljning av grundsärskolan har begränsats av att individuppgifter för elever inte varit möjliga att samla in. Det finns vissa praktiska begränsningar för att sammanställa och analysera resultat på skol- och huvudmannanivå. •Skolverket regelbundna uppföljning av grundsärskolan har gett begränsad information om kunskapsutvecklingen för eleverna i grundsärskolan och förutsättningarna för att de ska kunna utveckla sina kunskaper. 2017:88, dir. 2018:33, dir. 2018:58. 14910 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 150Resultat på nationella prov i , andelen elever som uppnått kunskapskraven i samtliga ämnen i årskurs 9, genomsnittligt meritvärde i årskurs 9, andelen elever i årskurs 9 som uppnått behörighet till gymnasieskolans nationella program och resultat i internationella studier som , TIMSS och PIRLS. 2018/2019:1, prop. 2017/18:1, prop. 2016/17:1, prop. 2015/16:1, prop. 2014/15:1, prop. 2013/14:1, prop. 2012/13:1, prop. 2011/12:1, prop. 2010/11:1. R I K S R E V I S I O N E N G R U N D S Ä R S K O L A N S K U N S K A P S U P P D R A G – S T Y R N I N G , S T Ö D O C H U P P F Ö L J N I N G •Grundsärskolan har omfattats av färre av utvärderingar och tillfälliga uppföljningar än . •Utvärderingarna och de tillfälliga uppföljningarna har i vissa avseenden gett information om grundsärskolans förutsättningar att förbättra elevernas kunskaper, men det saknas särskilt information om kunskapsutvecklingen hos eleverna i grundsärskolan och om skillnader mellan skolor och huvudmän. •Skolverket har prioriterat bort grundsärskolan i utvärderingar som kunnat ge viktig information om skolformen. •Det har funnits brister i arbete när det gäller kartläggning och dokumentation av vilka uppföljnings- och utvärderingsinsatser som genomförts för olika skolformer. Det har gjort det svårt för myndigheten att överblicka behovet av informationsinsamling för grundsärskolan. •Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskningar har gett regeringen viss information om grundsärskolans förutsättningar att nå de nationella målen för skolan. Det finns dock begränsningar i vad den regelbundna tillsynen kan svara på. •Statliga offentliga utredningar har gett regeringen begränsad information om grundsärskolans elever kan utvecklas så långt det är möjligt enligt utbildningens mål. •Informationsbristerna i uppföljningen och utvärderingen av grundsärskolan visas i regeringens rapportering till om grundsärskolan i budgetpropositionen. Den innehöll 2019 endast uppgifter om antalet elever och kostnader. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6 Slutsatser och rekommendationer har granskat den statliga styrningen, stödet och uppföljningen av grundsärskolan . Syftet har varit att bedöma om de statliga insatserna gett grundsärskolan goda förutsättningar att utveckla elevernas kunskaper så långt det är möjligt i enlighet med skollagens mål för utbildningen. I kapitlet redovisas slutsatser och de rekommendationer som lämnas till regeringen och med anledning av granskningen. har i bedömningen av de statliga insatserna för grundsärskolan utgått från de två samtidiga intentionerna för utbildningen i grundsärskolan som angavs i förarbetena till skolreformerna 2011. Utbildningen i grundsärskolan ska så långt det är möjligt motsvara utbildningen i och anpassas efter grundsärskolans behov. Det innebär att regeringen och bör tillgodose dessa intentioner när de styr, stödjer och följer upp grundsärskolan. Regeringen och bör, så långt det är möjligt, dels genomföra samma eller motsvarande insatser för olika skolformer, och dels anpassa insatserna efter grundsärskolans behov. övergripande slutsats är att grundsärskolans behov inte tillgodosetts tillräckligt i de statliga insatserna för att styra, stödja och följa upp de obligatoriska skolformerna. Många av de insatser som genomförts av håller enligt lärare och rektorer i grundsärskolan en bra kvalitet och den generella bilden som framkommer i granskningen är att grundsärskolan ofta omfattas av statliga insatser. Däremot omfattas grundsärskolan aldrig enskilt, och ofta i mindre utsträckning, lite efteråt eller lite vid sidan om de insatser som genomförs för . Det visas särskilt av att antalet bedömningsstöd för grundsärskolan är få och av att det finns brister i uppföljningen och utvärderingen av grundsärskolan på nationell nivå. Det visas i viss mån också av hur grundsärskolan beaktats vid timplaneförändringar och läroplansförändringar och i stödet att tolka styrdokument. Det kan enligt finnas skäl för både regeringen och att avgränsa bort grundsärskolan i enskilda fall vid beslut om insatser. Men om grundsärskolan inte omfattas eller tydligt beaktas riskerar regeringen och att inte uppfylla intentionerna om att utbildningen i grundsärskolan ska motsvara utbildningen i och anpassas till grundsärskolans förhållanden. Det finns också ett viktigt signalvärde i att inkludera grundsärskolan och att göra det från början. De lärare och rektorer som intervjuats i granskningen har en tydlig uppfattning om att deras elever inte riktigt räknas på samma sätt som , trots att utbildningens mål gäller för R I K S R E V I S I O N E N G R U N D S Ä R S K O L A N S K U N S K A P S U P P D R A G – S T Y R N I N G , S T Ö D O C H U P P F Ö L J N I N G dem i samma utsträckning som i . Uppfattningen grundas inte bara på utformningen av statliga insatser, utan gäller även faktorer som huvudmännen i huvudsak ansvarar för, till exempel kompetensutveckling. Men enligt är uppfattningen hos lärare och rektorer också till viss del befogad i de statliga insatser som granskningen omfattar. I följande avsnitt sammanfattas och utvecklas resultaten i granskningen. 6.1.1 Grundsärskolan har få bedömningsstöd Eleverna i grundsärskolan ska enligt skollagen ges möjlighet att utveckla sina kunskaper så långt det är möjligt i samma utsträckning som elever i övriga skolformer. Det är enligt därmed rimligt att lärare i grundsärskolan har ett lika omfattande stöd som lärare i andra skolformer för att bedöma elevernas kunskaper. Eftersom förutsättningarna för sambedömning är begränsade i grundsärskolan är bedömningsstöden också särskilt viktiga för att främja en likvärdig bedömning. Att grundsärskolans lärare har tillgång till avsevärt färre bedömningsstöd än lärare i är därför en brist. har beslutat att ta fram fler bedömningsstöd för grundsärskolans ämnen. bedömer dock att det finns ytterligare behov av bedömningsstöd och att bör säkerställa att grundsärskolans lärare har ett tillräckligt stöd för att bedöma elevernas kunskaper. 6.1.2 Bristande information om måluppfyllelse För att , regeringen och ska kunna fatta beslut om åtgärder för grundsärskolan är det viktigt att det på nationell nivå finns information om utvecklingen inom skolformen.