prop · H603110 · 2019-04-11 00:00:00 — Biologi, fysik eller kemi* Geografi, historia, religionskunskap eller samhällskunskap* * Varje skola ska genomföra det nationella provet för ett av ämnena. I utbildning på gymnasial nivå genomförs nationella prov i flera kurser i engelska, matematik, svenska och svenska som andraspråk. Proven i gymnasieskolan är endast obligatoriska i den högsta avslutande kursen i respektive ämne på programmet.8 I sfi görs nationella prov i slutet av kurserna B, C och D. 7Efter förändringar på förordningsnivå har prov i samtliga skolformer fått benämningen nationella prov. fanns flera benämningar, exempelvis nationella ämnesprov i , sameskolan och specialskolan och nationella slutprov i sfi. 8Prov i svenska 2 eller svenska som andraspråk 2 är undantaget. Vissa program har olika inriktningar. Nationella prov är då obligatoriska i ämnet i den högsta avslutande kursen för programinriktningen. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Nationella prov ska stödja betygssättningen kom regeringens proposition Nationella prov – rättvisa, likvärdiga, digitala (prop. 2017/18:14) med förslag om vissa skollagsändringar och förändringar på förordningsnivå som sedan trätt i kraft under 2018.9 Med antagande av regeringens proposition infördes skrivningar i skollagen om att elevens resultat på ett nationellt prov särskilt ska beaktas vid betygssättning.10 Att provresultatet särskilt ska beaktas betyder att proven har en särskild betydelse som underlag för betygssättningen, men proven ska inte ses som examensprov i och med att de inte prövar hela innehållet i kurs- eller ämnesplanen.11 Läraren ska vid betygssättningen utnyttja all tillgänglig information om elevens kunskaper i förhållande till de nationella kunskapskraven och göra en allsidig bedömning.12 Vidare har syftet med de nationella proven tydliggjorts i förordning. Syftet med de nationella proven är att stödja betygssättningen.13 De nationella proven har tidigare enligt haft två huvudsakliga syften, både att stödja en likvärdig och rättvis bedömning och betygssättning, och att ge underlag för i vilken utsträckning kunskapskraven uppfylls på skolnivå, huvudmannanivå och nationell nivå. I och med antagande av regeringens proposition och tydliggörandet på förordningsnivå är de nationella provens huvudsakliga syfte att stödja en likvärdig och rättvis bedömning och betygssättning. Statistik och ombedömning av nationella prov ska enligt sin instruktion analysera resultaten av nationella prov.14 Myndigheten samlar därför in och sammanställer statistik på nationell nivå för nationella prov i , sameskolan, gymnasieskolan och vuxenutbildning. redovisar även skillnader mellan kurs- och ämnesbetyg och provbetyg för grundskola och gymnasieskola på skolenhetsnivå. Uppgifterna ska utgöra underlag och stöd i arbetet på lokal nivå kring bedömning och betygssättning.15 9Propositionen hade föregåtts av bland annat Utredningen om nationella prov, SOU 2016:25. 1010 kap. 20a §, 13 kap. 21a §, 15 kap. 25a §, 20 kap. 37a § skollagen (2010:800). 2017/18:14, bet. 2017/18:UbU5, rskr. 2017/18:44. 2017/18:14, s. 25. 12Framgår av läroplaner för samtliga skolformer. 13Gäller inte årskurs 3 där betyg inte sätts. Då är syftet att stödja bedömningen av uppnådda kunskapskrav. 9 kap. 20 §, 12 kap. 10 § skolförordningen (2011:185). 8 kap. 3 § gymnasieförordningen (2010:2039). 4 kap. 10 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. 145 § förordningen (2015:1047) med instruktion för . 15Skolverket, Statistik om prov, betyg och meritvärde. Det finns också övergripande rapporter från , se exempelvis Skillnader mellan provresultat och betyg i gymnasieskolan 2016. R I K S R E V I S I O N E N O T I L L Å T E N S P R I D N I N G A V N A T I O N E L L A P R O V Skolinspektionen samlar in ett antal nationella prov för ombedömning i syfte att stödja en likvärdig bedömning och betygssättning av proven. Resultaten gällande skillnader mellan skolornas och Skolinspektionens bedömning av proven sammanställs på skolenhetsnivå och utgör ett av flera underlag inför tillsynsbesök och kvalitetsgranskning. Resultaten redovisas till och kan även användas av huvudmän och skolor i deras systematiska kvalitetsarbete av bedömning och betygssättning.16 De nationella proven ska digitaliseras till 2022 har i uppdrag att till 2022 digitalisera de nationella proven. Regeringen angav flera skäl till en digitalisering av proven, bland annat att hanteringen av proven skulle underlättas och att effektiviteten skulle öka genom en papperslös distribution. Pappersbaserade prov innebär enligt regeringen risker för att sekretesskyddade uppgifter sprids vid både tryck och distribution, och vid förvaringen av proven lokalt på skolan.17 Digitaliseringen innebär att i samarbete med lärosätena måste ta fram helt nya nationella prov. En försöksverksamhet med digitala nationella prov pågår på 100 skolor. Nationella prov i sfi ingår inte i digitaliseringsuppdraget. 2.2Skolverket ansvarar för att ta fram nationella prov och skolorna genomför proven ansvarar för de nationella proven, vilket bland annat innefattar att kontinuerligt utveckla proven i samarbete med lärosätena. Regeringen har bemyndigat att meddela föreskrifter om när proven ska genomföras och i övrigt meddela de föreskrifter som behövs om nationella prov.18 De nationella proven utvecklas vid sex olika lärosäten runt om i landet utifrån årliga uppdrag från . Lärosätenas arbete med att utveckla nationella prov är omfattande – exempelvis görs så kallade utprövningar med cirka 400 elever per provuppgift. bedömer att det tar cirka att utveckla ett nationellt prov i ett nytt ämne eller en ny årskurs till en genomsnittlig årlig kostnad på cirka 2 miljoner kronor.19 Rektorn på varje skola ansvarar för att beställa proven mot avgift från . På uppdrag av trycks proven och distribueras till skolorna, där de förvaras fram till genomförandet. Rektorn ansvarar för att bestämmelserna i 16Skolinspektionen, Ombedömning av nationella prov. 2017/18:14, s. 29. 185 § förordning (2015:1047) med instruktion för . 9 kap. 22a §, 11 kap. 12a § och 12 kap. 12a § skolförordningen (2011:185). 8 kap. 3e § gymnasieförordningen (2010:2039), 4 kap. 10c § förordning (2011:1108) om vuxenutbildning. 19Skolverket, Årsredovisning 2017, s. 37. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N föreskrifter om hantering och genomförande av nationella prov (SKOLFS 2013:19), så kallade hanteringsföreskrifter, följs. Bilden nedan visar hur ansvarsfördelningen i det nationella provsystemet översiktligt ser ut. Figur 1 Ansvarsfördelningen i det nationella provsystemet Proven genomförs på skolorna i enlighet med Varje nationellt prov består av två eller flera delprov. Till varje provmaterial medföljer en lärarinformation med instruktioner för hur provet ska genomföras. Till proven medföljer även en hanteringsinstruktion som huvudsakligen innehåller information om hanteringsföreskrifter samt övrig information och rekommendationer. För varje prov finns bedömningsanvisningar (”facit”) som används av läraren när hen bedömer elevens prestationer på provet. För vissa nationella prov i årskurs 9 i och i gymnasieskolan finns ersättningsprov. Ersättningsproven ska förvaras på skolan och får endast öppnas och användas om det finns tydliga belägg för att ordinarie prov har blivit känt.20 Elever i och i gymnasieskolan ska genomföra proven eller på det datum som fastställer. Om det finns särskilda skäl kan rektor besluta att genomföra prov . beslutade att myndigheten ska kunna föreskriva en specifik tidpunkt för när proven ska skrivas på provdagen.21 I gymnasial komvux och i sfi genomförs nationella prov när läraren bedömer det lämpligt i och med att det är flexibla utbildningsformer. I gymnasial komvux har nationella prov ett första provdatum 206 och15 §§ föreskrifter om hantering och genomförande av nationella prov (SKOLFS 2013:19). 21Ändringsföreskrift (SKOLFS 2018:12). R I K S R E V I S I O N E N O T I L L Å T E N S P R I D N I N G A V N A T I O N E L L A P R O V och en ettårig användningstid. I sfi finns flera prov att välja mellan som gäller . 2.3 Ökad otillåten spridning av nationella prov har inkommit med information till om den spridning av nationella prov som myndigheten har fått kännedom om. I övrigt saknas, vad känner till, samlad information om otillåten spridning av prov. har nationella prov i och i gymnasieskolan väldigt sällan blivit spridda, enligt . spreds bedömningsanvisningarna för ett prov i matematik i gymnasieskolan till ett stort antal elever via sociala medier, och många skolor gjorde därför ersättningsprovet. 2016 dokumenterade 15 incidenter rörande spridning av nationella prov eller bristande provhantering.22 Myndigheten bedömde att det inte rörde sig om omfattande spridning. 2017 skedde en ökning av rapporterade incidenter. 55 incidenter finns dokumenterade och i fyra fall bedömdes spridningen vara av sådan omfattning att rekommenderade skolor att använda ersättningsprov. dokumenterades 42 incidenter. Bedömningen att rekommendera skolor att använda ersättningsprov gjordes då sex gånger.23 Den växande problematiken med otillåten spridning har främst rört årskurs 9 och gymnasieskolan. har också sett problem med otillåten spridning av nationella prov i vuxenutbildning, där nationella prov genomförs kontinuerligt. Det har exempelvis funnits återkommande problem med att provuppgifter för sfi delas och sprids i Facebookgrupper.24 Den spridning som har framkommit har framförallt skett på sociala medier, enligt incidentrapporter. Pappersprov har sålts till elever. När nationella prov väl är spridda framgår sällan var spridningen startade. Det finns enstaka rapporter om att prov har stulits från skolor eller att lärare kopierat upp prov felaktigt och råkat sprida dem till elever. Delar av ett ersättningsprov har också av misstag publicerats av provkonstruktörerna på deras webbplats. känner inte till att någon otillåten spridning ska ha skett från tryckeriet eller under distributionen innan proven har nått skolorna. Risken för otillåten spridning bedömer vara störst på skolorna, bland annat med anledning av att spridning ofta upptäcks kort inpå genomförandet av provet.25 22Falsklarm om otillåten spridning dokumenteras inte. 23E-post från , . , Förteckning över anmälda incidenter rörande nationella prov. 24Skolverket, Årsredovisning 2016, s. 38. , Förteckning över anmälda incidenter rörande nationella prov. 25E-post från , . , Förteckning över anmälda incidenter rörande nationella prov och Uppgift i ersättningsprov matematik 1b och 1c har varit känd i förväg. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3Skolverkets process för att hantera risker för otillåten spridning av nationella prov I detta kapitel redovisas granskningen av revisionsfråga 1, om ändamålsenligheten i process för att hantera risk för otillåten spridning av nationella prov. arbetsprocess för att hantera risk för otillåten spridning av nationella prov bedöms främst utifrån förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll som ger ett ramverk för myndigheters arbete med risker i deras verksamhet. Med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att en myndighet med rimlig säkerhet bedriver sin verksamhet effektivt och rättsenligt samt att redovisningen är tillförlitlig och rättvisande. Denna process ska innehålla ett antal viktiga moment. För det första ska myndigheten göra en (1) riskanalys för att identifiera omständigheter som utgör risk för att myndigheten inte lever upp till dessa krav. Utifrån riskanalysen ska myndigheten vidta de (2) åtgärder som är nödvändiga för att kraven ska uppfyllas med rimlig säkerhet. Vidare ska den interna styrningen och kontrollen systematiskt och regelbundet (3) följas upp och bedömas. Denna process ska (4) dokumenteras.26 Ledningen för en myndighet ska säkerställa att det finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt och i årsredovisningen lämna en bedömning av huruvida den interna styrningen och kontrollen är betryggande.27 () har föreskrifter, allmänna råd och beskrivande handledningar som konkretiserar förordningen om intern styrning och kontroll.28 Kraven på arbete för intern styrning och kontroll har, när det gäller att skydda informationen i nationella prov, stora likheter med de krav på informationssäkerhet som framgår av Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB:s) föreskrifter om statliga myndigheters informationssäkerhet (MSBFS 2016:1).29 Med informationssäkerhet menas att informationen är tillgänglig och tillförlitlig, och att endast behöriga personer får ta del av den (konfidentialitet).30 I syfte att hantera hot och risker som rör informations- 262–5 §§ förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. 271 kap. 3 § budgetlagen (2011:203), 3–4 §§ myndighetsförordningen (2007:515) och 2 kap. 8 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 28Senast ändrade genom ESV:s cirkulär 2015:5. Se exempelvis ESV:s handledningar Att hantera verksamhetsrisker. Processen enligt förordningen om intern styrning och kontroll (2012:47) och Samarbete om risker i verksamheten (2012:17). 29MSB:s föreskrifter tydliggör 19 § i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 30MSB, Detta är informationssäkerhet. R I K S R E V I S I O N E N O T I L L Å T E N S P R I D N I N G A V N A T I O N E L L A P R O V säkerheten ska myndigheter enligt föreskriften göra riskanalyser, identifiera och vidta åtgärder, följa upp och utvärdera vidtagna åtgärder, kontinuerligt utveckla skyddet för information samt dokumentera arbetet. Myndigheten ska också eftersträva en god säkerhetskultur där alla i organisationen har kunskap om och förståelse för behoven av säker informationshantering.31 I MSB:s föreskrifter finns ytterligare krav som inte bedöms inom ramen för granskningen. Med en ändamålsenlig arbetsprocess för att hantera risker för spridning av nationella prov avser att processen uppfyller kraven för de olika momenten. Momenten ska också hänga ihop på ett ändamålsenligt sätt, exempelvis genom att åtgärder svarar mot identifierade risker.32 Förordningen om intern styrning och kontroll och föreskriften om informationssäkerhet handlar båda om att hantera identifierade risker för att nå verksamhetens mål, som viss risk kan finnas och accepteras. Granskningen syftar inte till att bedöma hela processer för riskhantering, intern styrning och kontroll eller informationssäkerhet. Tillämpliga förordningar och föreskrifter är utgångspunkter i bedömningen av arbetsprocess för att hantera risk för otillåten spridning av nationella prov. Utifrån bedömningsgrunderna i kursiv stil i faktarutan nedan, har undersökt strecksatserna. Bedömningsgrunderna rör både arbete med riskhantering inom den egna myndigheten och arbetet med risker för spridning på skolorna i och med att har bemyndigande att meddela föreskrifter för skolornas hantering och genomförande av proven. gör systematiska riskanalyser av risker för otillåten spridning av nationella prov. –Riskanalys görs regelbundet, uppdateras efter behov och omfattar hela hanteringen av nationella prov och ersättningsprov. –Relevant kompetens och erfarenhet används för att identifiera risk för spridning. –Identifierade risker värderas utifrån sannolikhet och eventuell skada. –Utifrån värderingen beslutas om risker accepteras eller åtgärdas. Åtgärder genomförs för att hantera identifierade risker som inte kan accepteras. –Åtgärder vidtas för identifierade risker som inte kan accepteras på . –Åtgärder vidtas för identifierade risker som inte kan accepteras utanför , exempelvis revidera hanteringsföreskrifter för nationella prov. –Om åtgärder inte kan göras av den egna myndigheten söks samarbete med andra aktörer, exempelvis Skolinspektionen. –Risker som endast kan åtgärdas av annan myndighet redovisas till regeringen om risken efter samarbete mellan myndigheter fortfarande inte kan accepteras. –Avvägningar görs mellan kostnaden för en viss åtgärd och nyttan av åtgärden. 318–9 §§ MSB:s föreskrifter om statliga myndigheters informationssäkerhet (MSBFS 2016:1). 32ESV:s föreskrifter till 4 § förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Processen och aktiviteter följs upp och bedöms. –Riskanalys och åtgärder följs upp. –Uppföljningen innehåller en bedömning av om processen för att identifiera, åtgärda och följa upp risker för spridning är betryggande. Processens olika delar dokumenteras33 avseende otillåten spridning av nationella prov. –Om brister finns i processen ska dessa framgå. –Ansvar för genomförande och tidsramar ska framgå. –Dokumentationen ligger till grund för ledningens bedömning av den interna styrningen och kontrollen och väsentliga risker kommer ledningen till känna. I arbetet med nationella prov har medarbetare kunskap och förståelse för behovet av säker informationshantering (säkerhetskultur). 3.2 Grundläggande delar i säker provhantering arbete kommer i detta kapitel först att beskrivas kronologiskt, och därefter bedömas utifrån de olika krav som ställs på riskhanteringsprocesser. Till att börja med beskrivs några grundläggande delar i arbetet för en säker hantering av nationella prov som funnits under hela granskningsperioden. Föreskrifter för hantering och genomförande av nationella prov 2013 beslutade om särskilda föreskrifter för hantering och genomförande av nationella prov (SKOLFS 2013:19). Genom att tydliggöra rektorns ansvar i en särskild hanteringsföreskrift ville säkerställa att de nationella proven hanterades och genomfördes på ett likvärdigt och säkert sätt i alla skolor. hade instruktioner till rektorn beskrivits i flera olika dokument.34 De nya föreskrifterna innehöll även regleringar som gjorde att enskilda huvudmän35 fick en skyldighet enligt författning att hantera nationella prov på ett säkert sätt. Föreskrifterna skulle på så sätt, så långt det var möjligt, motsvara bestämmelserna om provsekretess för skolor med offentlig huvudman.36 Säkerhetskultur i det kontinuerliga arbetet med nationella prov Av genomgången dokumentation och vid samtliga intervjuer vid framkommer att frågor om säkerhet och risk för otillåten spridning av nationella prov har varit närvarande på enheten för nationella prov under hela granskningsperioden. Det har bland annat handlat om att bedöma risker vid 33Dokumentation kan finnas i exempelvis mötesprotokoll, rapporter och pm. 34Skolverket, Konsekvensutredning avseende förslag till föreskrifter om hantering och genomförande av nationella prov. 35Huvudman för fristående skola benämns enskild huvudman i 2 kap. 5 § skollagen (2010:800). 36Kommun, landsting och stat kan vara huvudman för skolor enligt 2 kap. 2–4 §§ skollagen (2010:800). R I K S R E V I S I O N E N O T I L L Å T E N S P R I D N I N G A V N A T I O N E L L A P R O V leverans av prov, till exempel att i mötesdiskussioner väga nyttan av att informera skolor om när proven anländer mot risken att den informationen används av obehöriga för att få tag i provmaterialet.37 Intervjupersoner beskriver att utformningen av provpaket och följesedlar till paketen har justerats kontinuerligt för ökad säkerhet.38 har också förtydligat information, exempelvis om provens hantering, både i hanteringsinstruktioner och i information på webb och sociala medier, utifrån inkomna frågor från skolor.39 har även ställt krav på säkerhet i sina överenskommelser med lärosäten och i avtal med tryckeriet. Medarbetare vid tryckeriet skriver exempelvis på en förbindelse att inte röja uppgifter i provmaterial och får inte ha med mobiltelefoner då de hanterar proven vid packning av provmaterial.40 3.3År 2015 – bedömningsanvisningar skickades ut i efterhand på grund av spridning spreds bedömningsanvisningarna för ett prov i matematik i gymnasieskolan till ett stort antal elever via sociala medier, och många skolor gjorde därför ersättningsprovet. generaldirektör beslutade att bedömningsanvisningarna skulle skickas ut separat efter att proven genomförts från och med . Bedömningsanvisningarna hade tidigare skickats ut tillsammans med proven.41 En konsekvensbeskrivning av åtgärden gjordes efter att beslutet hade fattats.42 undersökte även möjligheterna att skicka bedömningsanvisningar digitalt via myndighetens bedömningssportal. Efter en analys av konsekvenserna bedömde att det inte var möjligt.43 Vissa mindre språkliga förtydliganden som rörde förvaring av nationella prov gjordes även i hanteringsföreskrifterna 2015.44 Andra åtgärder övervägdes på enheten men genomfördes inte, exempelvis att begränsa möjligheten att kopiera upp prov eller att öppna prov dagen före genomförandet samt att utöka samarbetet med Skolinspektionen.45 37Skolverket, protokoll provgruppsmöte, och . 38Intervju med , , och . 39Intervju med , . , Nationella prov. 40Intervju med , och . , Avtal med tryckeri. 41Förändringen rörde endast prov med fasta provdatum i årskurs 9 i och i gymnasieskolan. 42Skolverket, Konsekvensbeskrivning av separata utskick av Bedömningsanvisningar i nationella prov /2016. 43Skolverket, Verksamhetsuppföljning – rapport 2015 för Utbildningsavdelningen. 44Skolverket, GD-föredragning. 45Skolverket, Åtgärder för att förhindra spridning av provmaterial /2016. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.4År 2016 – otillåten spridning dokumenterades och utskick i efterhand kritiserades Otillåten spridning förekom lokalt på skolor , och införde då en rutin för att hantera och dokumentera fusk, otillåten spridning och bristande hantering av nationella prov. Detta redovisas mer utförligt i kapitel 4. Under /2016 kritiserades för beslutet att skicka bedömningsanvisningarna i efterhand. fick många samtal och mejl från lärare som upplevde stark tidspress att bedöma proven före betygssättningen vid terminens slut. Åtgärden utvärderades också internt på Skolverket.46 beslutade generaldirektören att återgå till att skicka bedömningsanvisningarna före provdatumet med övrigt provmaterial. Bedömningsanvisningarna fick då en ny separat förslutning för att tydliggöra att de skulle öppnas först efter provets genomförande. 3.5 – ökad otillåten spridning inkom många fler signaler om otillåten spridning än tidigare till , och vid fyra tillfällen bedömdes spridningen vara så omfattande att skolorna rekommenderades att använda ersättningsprov. kommunicerade om skärpta regler för hanteringen av prov kommunicerade i nyhetsartiklar och via mejl till samtliga rektorer att myndigheten skulle skärpa reglerna för hur nationella prov skulle hanteras mot bakgrund av den otillåtna spridningen. I praktiken innebar dessa så kallade skärpningar att hanteringsinstruktionen47 utökades med två rekommendationer och två förtydliganden till /2018: 48 •en stark rekommendation om att påbörja genomförandet av delprovet i årskurs 9 i och i gymnasieskolan •en rekommendation om att rektor utser en administrativt ansvarig person som ser till så att proven hålls inlåsta •ett förtydligande av vad som är särskilda skäl för att ta beslut om annat provdatum – till exempel olyckor, dödsfall eller sjukdom •ett förtydligande om att ifall förseglingen till proven bryts dagen innan för att göra anpassningar av genomförandet måste proven låsas in igen. 46Skolverket, Separata utskick av bedömningsanvisningar och protokoll provgruppsmöte, . 47De finns på webbplats och följer med beställningsbrev och provpaket. 48Skolverket, Vi stramar upp reglerna för hur nationella prov ska hanteras, Viss spridning av nationella prov i fysik och Facit till nationella prov i matematik säljs bland elever. R I K S R E V I S I O N E N O T I L L Å T E N S P R I D N I N G A V N A T I O N E L L A P R O V