prop · H603158 · 2019-09-04 00:00:00 — Möjligheterna till ingripande förtydligas, men flertalet företag har goda marginaler till kraven. Därför väntas inga större konsekvenser på aggregerad nivå på företagens solvens, tillgångsallokering, den förväntade avkastningen, framtida pensionsnivåer, de finansiella marknaderna eller på den finansiella stabiliteten. Till skillnad från det som anges i promemorian anser regeringen att ett tjänstepensionsföretag under vissa förutsättningar även kan räkna in upptagna förlagslån för att uppfylla kapitalbaskraven och för att tillgodose 2018/19:158 tillfälliga likviditetsbehov (se avsnitt 8.4.2). Detta borde ge tjänste- pensionsföretagen en ökad flexibilitet i arbetet med att följa kapitalkraven enligt den nya regleringen. Införandet av ett riskkänsligt kapitalkrav torde inte påverka företagens vilja att delta i upphandlingar och i övrigt erbjuda produkter på marknaden för premiebestämda tjänstepensioner. Det torde inte heller få några konsekvenser för hur företagen väljer att utforma sina produkter med t.ex. garantiinslag, eftersom det riskkänsliga kapitalkravet förväntas motsvara kapitalbehovet enligt dagens trafikljus. Som framgår av avsnitt 5.7 bör den svenska regleringen undvika omotiverad snedvridning av konkurrensen. Konkurrensneutralitet bör eftersträvas såväl på den inhemska marknaden som i ett internationellt perspektiv. Det är angeläget att svenska företag inte missgynnas i förhåll- ande till sina utländska motsvarigheter till följd av inhemsk reglering. Som nämns ovan (se avsnitt 17.1) medför EU:s val att ge andra tjänste- pensionsdirektivet karaktär av minimiharmoniseringsdirektiv i stället för fullharmoniseringsdirektiv konsekvenser bl.a. för konkurrensförhållan- dena. Valet av direktivtyp bör, som regeringen uttalar i avsnitt 5.7, kunna ses som en markering från EU att andra aspekter är högre prioriterade än fullständig konkurrensneutralitet. Det kan konstateras att ett antal av de nationella tillägg som införs i den nya lagen om tjänstepensionsföretag kommer öka neutraliteten mellan försäkringsrörelselagen och den nya lagen om tjänstepensions- företag och därmed bidra till ökad inhemsk konkurrensneutralitet mellan tjänstepensionsföretag och försäkringsföretag. Nationella tillägg kan å andra sidan komma att ha oönskade effekter på konkurrensförhållandena gentemot utländska tjänstepensionsföretag samt för gränsöverskridande verksamhet. Återigen innebär valet att ge andra tjänstepensionsdirektivet karaktär av minimiharmoniseringsdirektiv att sådana effekter är svåra att undvika, eftersom direktivet lämnar utrymme för medlemsstaterna att införa olika nationella tillägg. Till skillnad från det som anges i promemorian anser regeringen att den nya lagen om tjänstepensionsföretag inte ska innefatta regler om åtgärder mot penningtvätt, bl.a. därför att risken för penningtvätt anses låg inom den aktuella sektorn (se avsnitt 15.7). Detta torde medföra en för verk- samhetens risker bättre anpassad regelbörda och att administrativa rutiner kan hållas på en lämplig nivå, vilket i sin tur torde bidra till att hålla administrativa kostnader nere för tjänstepensionsföretagen. Den huvudsakliga delen av tjänstepensionsmarknaden finns inom den kollektivavtalade sektorn (). som har skapat denna marknad genom att ingå kollektivavtal och parterna Prop. 2018/19:158 kan också i stor utsträckning påverka hur marknaden fungerar, främst genom att ingå nya överenskommelser. I omfattar de kollektiv- avtalade pensionsplanerna av den arbetande befolkningen. Anslutningen till en tjänstepensionsplan sker vanligtvis automatiskt. En arbetstagare som arbetar vid ett företag som har ingått kollektivavtal omfattas automatiskt av den överenskommelse om tjänstepension som arbetsgivaren är bunden av, oavsett om arbetstagaren är medlem i en facklig organisation eller inte (se avsnitt 4). Marknaden för tjänstepensioner kan, bland många alternativa sätt att dela upp den, delas upp i två delmarknader. Marknaden för pensions- utfästelser har sin utgångspunkt i arbetsmarknaden och utgörs av ett utbud av pensionsförmåner från arbetsgivare och efterfrågan från arbetstagare. Marknaden för tryggande av utfästelser består av arbetsgivarnas efter- frågan på tryggande av pensionsutfästelserna. Marknaden för pensions- utfästelser torde inte i sig påverkas av förslagen, medan marknaden för tryggande av utfästelser däremot i viss mån kan komma att påverkas. Om det blir några effekter på de villkor arbetsmarknadsparterna ställer vid upphandling av valbara alternativ och om dessa kommer att anpassas i samband med införandet av en ny sektorreglering för tjänstepensions- företag är emellertid svårt att avgöra. Förslagen innebär att utbudet av företag som verkar inom denna marknad med tillämpning av bestämmelserna i andra tjänstepensions- direktivet kommer att kunna bibehållas, men också utökas med helt nya former av företag, tjänstepensionsföretagen. I vilken utsträckning det kommer att bildas nya tjänstepensionsföretag och i vilken utsträckning företagen kommer att utnyttja möjligheten till omvandling är det svårt att bedöma, då detta påverkas av huruvida företagen anser att den nya regleringen baserad på andra tjänstepensionsdirektivet utgör ett mer anpassat och därmed ”bättre” regelverk för renodlad tjänstepensions- verksamhet än försäkringsregleringen eller regleringen för de andra tryggandeformerna. Det finns dock skäl att anta att de flesta av de försäkringsföretag som i princip bara har tjänstepensions- försäkringar, och tjänstepensionskassorna, kommer att välja att omvandla sig till tjänstepensionsföretag. 17.7Konsekvenser för nuvarande och framtida pensionärer Tjänstepensionen är en viktig del av det svenska pensionssystemet och utgör ett komplement till den allmänna pensionen. Det finns inget krav enligt svensk lagstiftning att en arbetsgivare ska tillhandahålla tjänstepensioner till sina anställda. Det har helt överlåtits åt arbetsmarknadens parter och åt enskilda arbetsgivare och arbetstagare att komma överens om huruvida tjänstepensioner ska tillhandahållas och hur de ska utformas. Den stora majoriteten av arbetstagarna i omfattas dock, som nämns ovan, av kollektivavtalad tjänstepension och tjänstepensionssparande utgör enligt beräkning av hushållens finans- 2018/19:158 iella sparande. För många blir tjänstepensionen därmed en viktig inkomst- förstärkare och bedömer att tjänstepensionen kan utgöra mellan av en persons totala pension. Nivån på tjänstepensionen och därmed även den slutliga pensionen påverkar i stor utsträckning den enskildes möjlighet till konsumtion efter pensioneringen. Syftet med förslagen i denna proposition är att möjliggöra en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapitalet som ett fullgott skydd för nuvarande och framtida pensionärer säkerställs (se avsnitt 5.6). Genom införande av ett nationellt riskkänsligt kapitalkrav, som går utöver kraven i direktivet och med ingripandemöjligheter för , ökar kundskyddet jämfört med nuvarande reglering för försäkringsföretag som driver verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkring och följer över- gångsregleringen, samt tjänstepensionskassorna. Valet av 97 procents konfidensnivå för det riskkänsliga kapitalkravet, vilket motsvarar kapitalbehovet enligt dagens trafikljusmodell, möjliggör en fortsatt effektiv förvaltning av tjänstepensionskapitalet och bedöms inte påverka vare sig den framtida avkastningen eller de framtida pensions- nivåerna. Därmed borde inte heller valet av förvaltningsform för avgifts- bestämd pension eller tjänstepensionsprodukternas utformning påverkas. Om en högre konfidensnivå hade valts så skulle det troligtvis ha inneburit en allokering till mindre riskfyllda tillgångar i de produkter där försäk- ringsföretaget bär investeringsrisker, vilket i sin tur medfört lägre förväntad avkastning och lägre framtida pensionsnivåer. Detta hade kunnat få till effekt att nuvarande och framtida pensionärer, för att få högre avkastning, skulle placera en större del av premierna i fondförsäkring i stället för i traditionell försäkring. Effekten av detta hade blivit att den finansiella risken flyttats över till den framtida pensionären som rådgivningskostnader och avgiftsuttag, som minskar de framtida pensionerna, troligtvis skulle ha ökat. Likaså medför införandet av regler om grupptillsyn, distributionsregler och regler avseende företagsstyrning att skyddet för nuvarande och framtida pensionärer ökar, eftersom förutsättningarna för en långsiktigt hållbar hantering av pensionsmedlen stärks (se avsnitt 17.3.2). Avseende införandet av aktuella distributionsregler för tjänstepensions- företag kan även nämnas att en av utgångspunkterna vid införandet av lagen (2018:1219) om försäkringsdistribution var att genomföra försäk- ringsdistributionsdirektivets huvudsyfte om en ökad kundskyddsnivå, bl.a. genom införandet av ökade informationskrav. Även om det i frågan om ingående av tjänstepensionsavtal är arbetsgivaren och inte den anställde som ska anses som kund, skapar de ökade informationskraven bättre förutsättningar för arbetsgivaren att göra mer välinformerade val av tjänstepensionsplan för de anställda. Vidare åläggs tjänstepensions- företagen (enligt 5 kap. 17 § samma lag) ett särskilt informationskrav – direkt gentemot anställda – vid anslutning till obligatorisk tjänstepensions- försäkringsplan (vilket utgör den dominerande formen av tjänstepensions- försäkringsplan på den svenska marknaden). Vidare innebär den ifråga- varande regleringen att om en försäkringsdistributör kontaktar en anställd i syfte att påverka ett redan ingånget försäkringsavtal, kommer den an- ställde att ses som kund i den situationen, varför distributörens informa- tionsplikt i stället gäller gentemot den anställde. Det nya regelverket kan innebära ökade kostnader för tjänstepensions- Prop. 2018/19:158 företagen, jämfört med om inga eller mer begränsade regler införs. kostnaderna kan i sin tur komma att överföras på nuvarande och framtida pensionärer. Hur stora dessa kostnader blir är svårt att uppskatta, men de motsvaras av ett ökat kundsskydd och en effektivare förvaltning vilket kommer nuvarande och framtida pensionärer till del. Det bör dock även noteras att samtliga befintliga försäkringsföretag, inklusive de som väljer att omvandlas till tjänstepensionsföretag, redan får förutsättas gjort de anpassningar som behövs för att följa distributionsreglerna. När det gäller understödsföreningar som är tjänstepensionskassor, vilka inte är föremål för bestämmelserna i lagen om försäkrings- distribution, är alternativet att antingen upphöra med sin verksamhet eller att ombildas sig till försäkringsföretag eller tjänstepensionsföretag (eftersom lagen om understödsföreningar är upphävd och övergångs- regleringen för försäkringsföretag som driver verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkring kommer att upphöra). I det senare fallet kommer de företagen i vart fall ha att följa lagen om försäkringsdistribution. Som framgår av avsnitt 4 har tjänstepensionerna en stor samhälls- ekonomisk och social betydelse och kommer även framgent utgöra en viktig försörjningskälla för pensionärerna. Med tanke på de mycket stora medel som finns avsatta och investerade för framtida tjänstepensioner har tjänstepensionerna därutöver ett stort värde för kapitalförsörjningen på de finansiella marknaderna. Tjänstepensionernas betydelse för samhällsekonomin och framtidens pensionärer innebär att regleringen av de institut som ska förvalta tjänste- pensionerna måste utformas med omsorg. En rad intresseavvägningar måste göras. Det gäller bl.a. avvägningen mellan trygghet för framtidens pensionärer och de framtida pensionernas storlek. Även samspelet med den arbetsrättsliga lagstiftningen och med socialförsäkringssystemen – däri inbegripet den allmänna pensionen – bör beaktas. Skyddet för nuvarande och framtida pensionärer måste balanseras mot intresset av att tillräcklig avkastning kan erhållas på de medel som arbetsgivare betalar för att trygga tjänstepension. Om regleringen ställer väldigt höga krav på t.ex. begränsning av risktagandet i tjänstepensions- institutens placeringar, kommer det att leda till att placeringarna måste ske i tillgångar med låg risknivå. Sådana tillgångar är allmänt sett också förenade med lägre avkastning. Låg avkastning på tjänstepensions- institutens placeringar leder i sin tur till låga pensioner. Lägre tjänste- pensioner kan därmed medföra en ökad belastning på de offentliga trygg- hetssystemen. Bedömningen är att förslagets utformning inte kommer att leda till större förändringar i företagens allokering av sina tillgångar, men ge ett starkare skydd för kundernas pensioner genom ökad tydlighet kring ingripanden m.m.Därmed är de samhällsekonomiska konsekvenserna begränsade, och positiva. 2018/19:158 I den nya lagen om tjänstepensionsföretag förtydligas att tjänste- pensionsföretag får beakta hållbarhetsfaktorer i sina investeringsbeslut, vilket torde få en positiv inverkan på målet att finansmarknaden ska bidra till en hållbar utveckling. Enligt förslaget ska vara registreringsmyndighet för tjänste- pensionsföretag och ska i sitt försäkringsregister föra in de uppgifter som enligt lagar och andra författningar ska anmälas för registrering. Bolags- verket har således redan den organisation och de system som krävs för dessa uppgifter. Eventuella kostnader kan därför hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Enligt förslaget ska vara tillsynsmyndighet för tjänste- Samtliga tjänstepensionsföretag kommer behöva löpande tillsyn och ärendehantering från sida (det gäller t.ex. ändringar av bolagsordningar, beståndsöverlåtelser och Tillsynen bör ha samma omfattning som tillsynen Vidare föreslås också bemyndiganden på olika Detta innebär att måste anpassa sitt tillsyns- arbete samt sina befintliga föreskrifter och allmänna råd till den nya lag- Det innebär även att behöver utarbeta nya föreskrifter och allmänna råd avseende tjänstepensionsföretagens verk- I det sammanhanget bör dock beaktas att det finns likheter mellan det nuvarande regelverket för försäkringsföretag och den reglering för tjänstepensionsföretag som föreslås, samt att de befintliga företag som kan omfattas av den nya regleringen redan står under Till detta kommer dock att eventuella omvandlingar av tjänstepensions- kassor och försäkringsföretag kan antas komma att kräva ett relativt om- Vidare innebär tillsynsansvar att inrapporteringen till inspektionen och webbsidor måste ändras och upp- Detta kräver vissa utbildningsinsatser, både internt och externt. Dessa kostnader är till sin natur mer av engångskaraktär. Det kan även finnas behov av att ändra och utveckla rapporteringssystemet. kostnader är av engångskaraktär. nämner i sitt remissvar att kostnader inte bara av engångskaraktär kommer att uppstå, eftersom parallella regleringar kan förväntas skapa tolkningssvårigheter vid såväl tillståndshantering som Sammanfattningsvis kan det konstateras att förslagen innebär nya och delvis utökade arbetsuppgifter för . belastningen som uppstår genom omarbetning av befintliga föreskrifter och allmänna råd, och framtagande av nya sådana, samt genom hantering av ansökningar om omvandling, får dock i huvudsak anses vara av Samtliga budgetära konsekvenser ska hanteras inom Prop. 2018/19:158 befintliga ekonomiska ramar. Enligt den föreslagna nya lagen om tjänstepensionsföretag ska, i likhet med det som gäller enligt försäkringsrörelselagen, och beslut få överklagas till allmän förvaltningsdomstol respektive allmän domstol. Det ska även vara möjligt att begära förklaring av allmän förvaltningsdomstol att vissa ärenden hos onödigt uppehålls. Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i nämner i sina remissvar att den nya regleringen kommer medföra en ökad arbetsmängd, mer komplexa fall och tidigare oprövade frågor. Bedöm- ningen är dock att förslagen endast leder till ett begränsat antal mål i domstolarna och att kostnaderna för detta kan hanteras inom befintliga anslagsramar. 17.10Konsekvenser av genomförandet av direktivet om aktieägares rättigheter De föreslagna bestämmelserna i den nya lagen om tjänstepensionsföretag är påkallade av de nya EU-reglerna. Bestämmelserna i ändringsdirektivet är tvingande. Möjligheterna att välja alternativa lösningar är mycket be- gränsade. Ändringsdirektivet ger dock medlemsstaterna vissa valmöjlig- heter. I valet mellan olika alternativ är strävan att välja det alternativ som innebär den minsta administrativa bördan för det enskilda företaget. Vidare hålls den administrativa bördan nere genom utgångspunkten att inte gå längre än ändringsdirektivets krav. För tjänstepensionsföretagen föreslås nya informationsskyldigheter. Som flera remissinstanser påpekar kan skyldigheterna antas leda till ökade administrativa kostnader för de berörda företagen. Vissa av informations- kraven finns dock redan i självregleringen. Kraven är därför inte helt nya, även om detaljnivån nu ökar. Det ska dessutom vara möjligt att avstå från att följa vissa krav. Regeringen bedömer därför att de ökade administrativa bördorna inte kan antas vara betydande. Som flera remissinstanser påtalar har svenska institutionella investerare och kapitalförvaltare generellt sett ett stort och långsiktigt engagemang i de bolag i vilka de investerar. Ändringarna får anses skapa incitament för dem att engagera sig ytterligare. Ett engagemang bidrar till en god bolagsstyrning och i förlängningen en sund marknad och ett fun- gerande näringsliv, vilket gynnar bl.a. investerarna. Förslagen innebär att tillsynsuppgifter utökas. till det tillsynsansvar som redan har över de företag som omfattas av regleringen rör det sig om en begränsad ökning av arbets- uppgifter som endast kommer ha en marginell påverkan på Finansinspek- tionens verksamhet. Kostnaderna kan hanteras inom befintliga ramar. Ändringarna bedöms inte föranleda negativa effekter för företagens ar- betsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. 2018/19:158 inte få några konsekvenser för jämställdheten mellan män och kvinnor. De bedöms inte heller i övrigt ha några sociala eller miljömässiga konsek- venser. 18.1Förslaget till lag om tjänstepensionsföretag Paragrafen innehåller en bestämmelse om lagens tillämpningsområde. Den genomför delvis artikel 1.1 i andra tjänstepensionsdirektivet. Övervägan- dena finns i avsnitten 5.2, 5.3 och 5.5. Lagen gäller för den tjänstepensionsverksamhet som drivs av svenska tjänstepensionsföretag. Med tjänstepensionsverksamhet avses verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkringar, vilket är en form av försäkrings- rörelse. Försäkringsrörelselagen (2010:2043, FRL) är endast tillämplig på försäkringsrörelse som drivs av svenska försäkringsföretag (1 kap. 1 § FRL). Den lagen är därför inte tillämplig på tjänstepensionsföretag som driver tjänstepensionsverksamhet. Vissa bestämmelser i försäkrings- rörelselagen är dock tillämpliga även på sådana företag. Det regleras i 16 §. Lagen är även tillämplig på europabolag och europakooperativ med säte i som driver verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkring (se artikel 9.3 i rådets förordning (EG) nr 2157/2001 av om stadga för europabolag (SE-förordningen) och artikel 8.2 i rådets för- ordning (EG) nr 1435/2003 av om stadga för europeiska kooperativa föreningar (SCE-förordningen)). Tillämpningen av lagen på europabolag och europakooperativ behandlas även i 2 kap. 2 §. Paragrafen innehåller en hänvisning till den särskilda lagstiftningen för utländska tjänstepensionsinstituts verksamhet i . Paragrafen mot- svarar 1 kap. 2 § FRL. Med utländskt tjänstepensionsinstitut avses ett utländskt institut vars hemland hör till EES och som utan att vara försäk- ringsgivare enligt lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i omfattas av andra tjänste- pensionsdirektivet (1 kap. 5 § första stycket 3 lagen om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i ). Paragrafen innehåller en bestämmelse om vilka associationsformer som finns för tjänstepensionsföretag. Den genomför artikel 2.1 och delvis artiklarna 1 och 6.1 i andra tjänstepensionsdirektivet. Paragrafen är ut- formad efter förebild av 1 kap. 3 § FRL. Övervägandena finns i avsnitt 6.1. De tillåtna associationsformerna för tjänstepensionsföretag motsvarar de som är tillåtna för försäkringsföretag. avses ett aktiebolag som har fått tillstånd att driva tjänstepensions- Prop. 2018/19:158 verksamhet enligt denna lag. Ett ömsesidigt tjänstepensionsbolag är ett bolag som har till ändamål att främja delägarnas ekonomiska intressen genom tjänstepensionsverksamhet som tjänstepensionsföretag (jfr prop. 2009/10:246 s. 429 ang. ömsesidiga försäkringsbolag). I 10 kap. 47 § anges att en tjänstepensionsförening är en förening som har till ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom att driva tjänste- pensionsverksamhet som tjänstepensionsföretag i vilken medlemmarna deltar genom att använda föreningens tjänster som försäkringstagare eller som försäkrad. Paragrafen innehåller en definition av tjänstepensionsförsäkring. Defini- tionen motsvarar, inom ramen för tryggandeformen tjänstepensionsförsäk- ring, definitionen av pensionsförmån i andra tjänstepensionsdirektivet (artikel 6.4). Paragrafen genomför artiklarna 6.4 och 10.2 och delvis artikel 6.1i andra tjänstepensionsdirektivet. Övervägandena finns i avsnitt 5.4. Paragrafen har samma lydelse som 1 kap. 8 § FRL före 2016, vilken är den bestämmelse i svensk rätt som genomförde defini- tionen av pensionsförmån i första tjänstepensionsdirektivet (se prop. 2004/05:165 s. 219 f.). Paragrafen innehåller dock en hänvisning till 2 kap. 11 § i syfte att förtydliga vad som avses med livförsäkring. Paragrafen innebär att det endast är livförsäkringar enligt 2 kap. 11 § som kan utgöra tjänstepensionsförsäkringar. Avgränsningen görs eftersom unionsrätten inte tillåter att ett tjänstepensionsföretag driver direkt skadeförsäkrings- rörelse. Paragrafen innehåller ett antal definitioner av begrepp som förekommer i lagen. Övervägandena finns i avsnitten 5.2, 8.2.1, 8.2.4 och 14.1.2. Ipunkt 1 definieras behörig myndighet. 6.8 i andra tjänstepensionsdirektivet. Ipunkterna 2–9 definieras Solvens II-direktivet, blandat finansiellt holdingföretag, , EES-försäkringsgivare, försäkringsföretag, försäk- ringsholdingföretag, försäkringsholdingföretag med blandad verksamhet och försäkringsgivare från tredjeland. Definitionerna motsvarar defini- tionerna av dessa begrepp i försäkringsrörelselagen (1 kap. 12 § 2–4, 6–8 och 10 FRL), med undantag för definitionen av försäkringsföretag som i denna lag avser företag som har tillstånd att driva försäkringsrörelse enligt försäkringsrörelselagen. Begreppen har bl.a. betydelse för bestämmelserna om grupptillsyn i 16 kap. Avsikten är att begreppen ska ha samma inne- börd i denna lag som i försäkringsrörelselagen. Ipunkt 10 definieras MTF-plattform, OTF-plattform och reglerad marknad. Begreppen har betydelse för bestämmelserna om investeringar i 6 kap. och bestämmelserna om offentliggörande i 13 kap. Definitionerna genomför artikel 6.14–6.16 i andra tjänstepensionsdirektivet. Ipunkt 11 definieras uppdragsgivande företag. Begreppet har betydelse för bestämmelserna om gränsöverskridande verksamhet i 3 kap., om 2018/19:158 investeringar i 6 kap. och om gränsöverskridande överlåtelser i 11 kap. Definitionen genomför artikel 6.3 i andra tjänstepensionsdirektivet. I paragrafen definieras begreppen försäkringstagare och försäkrad. Para- grafen motsvarar 1 kap. 11 § FRL. Övervägandena finns i avsnitt 5.2. Vid tjänstepensionsförsäkring är det vanligtvis arbetsgivaren som är försäkringstagare och den anställde som är försäkrad. Det kan dock finnas situationer där den anställde är den som tecknar försäkringen och därmed är försäkringstagare. I lagen jämställs i många situationer ”andra ersättningsberättigade” med försäkringstagare och försäkrade.