prop · H603134 · 2019-05-28 00:00:00 — är positiv till förslaget men konstaterar att regelverket å ena sidan blir mer otydligt med detta undantag då förmånen ska borga för ett grundläggande försörjningsbehov där samtliga inkomster avräknas krona för krona. Å andra sidan anser myndigheten att förslaget innebär en förenkling i den samtidiga ansökan om bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd, då reglerna om fribelopp blir lika för de båda förmånerna, dvs. att det inom båda förmånerna finns ett fribelopp om . (KyrkA) tillstyrker förslaget men anser att fribeloppet bör indexeras för att säkra köpkraften. Forena har en principiell invändning mot att förslaget bortser från att äldreförsörjningsstödet är tänkt att vara likvärdigt för alla som når en viss ålder och saknar egen tillräcklig försörjningsförmåga och att regeringen i och med förslaget inför ett mått av prestationsrättvisa i äldreförsörjningsstödet som höjer stödet för dem som har kapacitet att arbeta. Skälen för regeringens förslag: Marginaleffekterna i äldreförsörjningsstödet är , dvs. får individen en krona högre inkomst (t.ex. genom arbete) minskar äldreförsörjningsstödet med en krona. Detta innebär att det helt saknas drivkrafter till arbete för denna grupp innan äldreförsörjningsstödet är helt bortreducerat, vilket också innebär att individen har en begränsad möjlighet att förbättra sin ekonomiska situation. Regeringen föreslår att ett fribelopp för arbetsinkomster införs i 2018/19:134 äldreförsörjningsstödet. Med arbetsinkomster avses inkomster av anställning och inkomster av egen näringsverksamhet. Fribeloppets nivå föreslås sättas till brutto. Genom ett fribelopp minskar marginaleffekterna på arbetsinkomster . Därmed skapas starka drivkrafter till arbete för mottagare av äldreförsörjningsstöd. Samma fribelopp finns redan i bostadstillägget, men även liknande incitament finns i dagens försörjningsstöd som riktas till personer . Precis som anför så innebär förslaget en förenkling för den enskilde i och med att reglerna om fribelopp blir lika. Som och Forena lyfter så är syftet med äldreförsörjningsstödet att täcka grundläggande försörjningsbehov. Stödet är därför starkt behovsprövat. Regeringen är medveten om att förslaget innebär ett avsteg från denna behovsprövning. Regeringen anser dock att det är prioriterat att skapa drivkrafter till arbete för denna grupp. Antalet personer med äldreförsörjningsstöd beräknas öka . Detta innebär att fler och fler kommer att möta stödets höga marginaleffekter. Ett fribelopp för arbetsinkomster kommer att ge större möjligheter för denna grupp att påverka sin ekonomiska situation. KyrkA menar att fribeloppet bör indexeras för att säkra köpkraften. Regeringen bedömer att innebär en rimlig avvägning mellan en tillräcklig behovsprövning och en nivå på fribeloppet som är tillräckligt hög för att göra skillnad för den enskildes ekonomiska situation. I likhet med motsvarande gräns inom bostadstillägget är gränsen en politisk avvägning. Det är inte givet att den avvägningen ska låsas exakt vid dagens nivå. Den gränsen liksom de flesta övriga gränser inom bostadstillägget bör därför vara avvägningar som kan variera . 4.11Höjd nivå på skälig bostadskostnad vid beräkning av äldreförsörjningsstöd Regeringens förslag: Skälig bostadskostnad ska höjas till för den som är ogift och för den som är gift. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. PensionärsGemenskap, SPF Seniorerna och Svenska Kommunal- tillstyrker förslaget men anser att bostads- kostnadstaket bör indexeras. (KyrkA) menar att skälig bostadskostnad ska höjas till för ogifta och till per månad för gifta. Skälen för regeringens förslag: Förslaget är en följdändring med anledning av det höjda bostadskostnadstaket i bostadstillägget. menar att skälig bostadskostnad bör pensionärsorganisationerna menar att bostadskostnadstaket bör in- Regeringen bedömer att en höjning av bostadskostnadstaket (byggår –2000) som är anpassat till äldres behov av tillgänglighet. Vad gäller indexering av taket menar regeringen att en indexering av Prop. 2018/19:134 bostadskostnadstaket skulle riskera att bli kostnadsdrivande (se ytterligare motivering under avsnitt 4.3). Regeringens förslag: Lagen ska träda i kraft . De nya bestämmelserna ska dock tillämpas för tid . Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för tid före utgången av 2019. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. Remissinstanserna: efterfrågar att de nya bestämmelserna ska träda i kraft . Beslut om pensionsbelopp och bostadstillägg behöver kunna fattas senast för att kunna gälla förmåner som avser tid . Skälen för regeringens förslag: De nya bestämmelserna bör träda i kraft . har framfört att de nya bestämmelserna bör vara i kraft för att kunna tillämpas på förmåner som avser tid . Det har dock inte visat sig praktiskt möjligt att genomföra några förändringar till . Regeringen bedömer därför att de nya bestämmelserna bör träda i kraft , men tillämpas för tid . torde dock kunna vidta de administrativa åtgärder som behövs för att lagen ska kunna tillämpas i sin helhet från och med ikraftträdandet. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för tid före utgången av 2019. 6 Konsekvenser av förslagen I detta avsnitt redovisas olika effekter av förslagen till förbättrat grundskydd för pensionärer. Jämförelsen görs med gällande regler. Förslagen redovisas först ur ett fördelnings- och jämställdhetsperspektiv. Vidare redovisas med hjälp av typfallsberäkningar de effekter förslagen får på olika typer av hushåll. Därefter redovisas hur förslagen påverkar den offentliga sektorns finanser och avslutningsvis administrativa och ekonomiska konsekvenser för myndigheterna. Då förslagen ska införas vid en 2018/19:134 och samma tidpunkt avser beräkningarna den sammantagna effekten av dessa förslag.2 Beräkningarna baseras på de förslag som redovisas i kapitel 4 – Förslag för ett förbättrat grundskydd. I korthet avser förslagen bl.a. en höjning av grundnivån i garantipensionen med . Höjningen är generell, vilket innebär att alla som har garantipension kommer att få ta del av höjningen. Eftersom nivån höjs tillkommer också nya individer som får en liten del garantipension. Förslagen innebär också ett flertal förändringar av bostadstillägget för ålderspensionärer. Bostadskostnadstaket höjs och ersättningsgraden förändras. För att tidigare arbete ska belönas som olika inkomster i högre grad ska likabehandlas föreslås också förändringar i beräkningen av reduceringsinkomsten, som används vid avräkningen av bostadstillägget. Förslaget innebär fortsatt högre bostadstillägg för individer som har arbetat jämfört med andra individer givet samma inkomstnivåer i övrigt. Personer som har en ovanligt hög andel av sin arbetsrelaterade pension i form av tjänstepension, exempelvis de som tar ut sin tjänstepension , kan komma att få ett lägre bostadstillägg. Dessutom föreslås en avräkning av bostadstillägg för alla nivåer på reduceringsinkomsten, dels för att förenkla regelverket, dels för att bostadstillägget inte ska ges vid relativt sett höga inkomster. Denna förändring kan leda till lägre bostadstillägg för dem med något högre inkomster. Andra förslag rör en höjning av fribeloppet i bostadstillägget och införande av ett fribelopp på för arbetsinkomster i äldreförsörjningsstödet. Likaså föreslås att skälig bostadskostnad höjs i det särskilda bostadstillägget och äldreförsörjningsstödet. 6.1Ekonomiska konsekvenser för individen I det följande redovisas effekterna av förslagen utifrån ett fördelningsperspektiv. En av utgångspunkterna har varit att förslagen ska ha en tyngdpunkt på de ekonomiskt svagaste. Fördelningsprofilen har därför varit viktig i utformningen. görs inkomstprövningen i bostadstillägget mer träffsäker, vilket innebär att det kan finnas personer som missgynnas av förslagen. Arbetsinkomster kommer att hanteras på samma sätt som arbetsrelaterade pensionsinkomster, vilket betyder att det inkomstavdrag som görs på bostadstillägget blir högre för personer med arbetsinkomst jämfört med . Personer med hög arbetsinkomst vid sidan om pensionsinkomster kommer därmed att kunna få en minskning av sitt bostadstillägg. Detsamma gäller för personer som har högre inkomster från tjänstepension. Utgångspunkten har ändå varit att minimera antalet förlorare och minimera effekten av en minskad inkomst bland dem. Eftersom förslagen enbart riktar sig till gruppen görs redovisning och analys av fördelningseffekter enbart för denna grupp. 2 Beräkningarna, förutom typfallen, är gjorda med mikrosimuleringsmodellen Fasit 2017 version 1 och avser . Beräkningarna är statiska, dvs. de tar inte hänsyn till eventuella Indelningen av inkomstgrupper (deciler) har enbart gjorts för dem som är Prop. 65år och äldre. Gruppen omfattas både av pensionärer som tar del av grundskyddet och dem som inte får någon typ av grundskydd över huvud taget. Effekten på ekonomisk standard Med ekonomisk standard avses hushållets disponibla inkomst dividerad med en konsumtionsvikt3, som tar hänsyn till att det finns stordriftsfördelar i hushåll med flera personer. Begreppet är framtaget för att på ett så rättvisande sätt som möjligt kunna jämföra hur inkomsten kan påverka standarden i hushåll av olika storlek. Begreppet är hushållsbaserat, men redovisningen sker i regel på individnivå. Samma ekonomiska standard antas då för samtliga hushållsmedlemmar. I figur 6.1 analyseras fördelningseffekterna för personer som är per inkomstgrupp, där decil 1 avser den tiondel av gruppen som har lägst inkomst och decil 10 den tiondel som har högst inkomster.4 Figuren visar hur den genomsnittliga ekonomiska standarden förändras i respektive inkomstgrupp till följd av förslagen, samt hur effekten fördelas mellan de olika inkomstgrupperna. Det är den genomsnittliga förändringen som avses, vilket betyder att det inom varje inkomstgrupp kan finnas både personer som gynnas och missgynnas eller inte påverkas alls. Av figuren framgår att bland den tiondel pensionärer som har lägst inkomst (decil 1) ökar den ekonomiska standarden med i genomsnitt . Störst positiv förändring i ekonomisk standard får personer i inkomstgrupp 2. För dem ökar den ekonomiska standarden med i genomsnitt . I jämförelse med inkomstgrupp 1 gynnas denna grupp i högre utsträckning av förslagen som rör förändringar i bostadstillägget. I de högre inkomstgrupperna är den procentuella ökningen marginell. Det visar att förslagen är fördelningsmässigt mycket träffsäkra. 3 Konsumtionsvikt enligt den svenska konsumtionsenhetsskalan . En vuxen i ett ensamhushåll har konsumtionsvikten 1, för ytterligare en vuxen läggs 0,51 till så att konsum- tionsvikten blir 1,51. För det första barnet läggs 0,52 till så att en familj med två vuxna och ett barn får konsumtionsvikten 2,03. 4 Beräkningarna i figuren visar punktestimat som bygger på ett urval och därmed finns det en viss osäkerhet kring de exakta nivåerna. 2018/19:134 Figur 6.1 Genomsnittlig förändring av ekonomisk standard i gruppen Anm. Decilindelningen är enbart på gruppen utifrån variabeln ekonomisk standard. Källa: beräkningar. Figur 6.2 visar att pensionärerna i genomsnitt påverkas mer positivt av förslagen ju äldre de är. Det beror på att de äldre i större utsträckning tar del av grundskyddet än de yngre pensionärerna. Antalet personer i respektive åldersgrupp avtar med stigande ålder. Figur 6.2 Genomsnittlig förändring av ekonomisk standard i olika åldersgrupper Källa: beräkningar. Effekter ur ett ekonomiskt I begreppet ekonomisk standard antas alla personer i hushållet ha gemensam ekonomi och samma levnadsstandard, vilket i praktiken inte alltid är fallet. När ekonomisk jämställdhet studeras är individens egna medel mer relevanta då de ger ekonomisk självständighet. För att jämföra individers ekonomiska situation beräknas därför den individuella disponibla inkomsten. Det sker genom en summering av alla individuella inkomster och genom att fördela hushållsgemensamma inkomster, som t.ex. bostadstillägg, lika mellan hushållets vuxna personer. Figur 6.3 visar genomsnittlig förändring av individuell disponibel inkomst för kvinnor och män fördelat på olika inkomstgrupper (deciler). Decilindelningen har gjorts på gruppen utifrån variabeln ekonomisk standard. Av figuren framgår att förslagen gynnar kvinnor i större utsträckning än män oavsett i vilken inkomstgrupp de befinner sig. I den lägsta inkomstgruppen (decil 1) är skillnaden i ökning av individuell disponibel inkomst dock liten mellan könen. Förslagen om förbättrat grundskydd ökar de ekonomiskt sämst ställda kvinnornas individuella disponibla inkomst och männens individuella disponibla inkomst . I inkomstgrupp 3 är skillnaden mellan könen störst. Pensionssystemet är i sig könsneutralt och de skillnader som finns mellan könen beror till största delen på tidigare arbetsinkomster. Att kvinnor i genomsnitt har lägre pension än män förklaras av att kvinnor generellt sett har lägre lön än män och arbetar mer deltid. Kvinnor lämnar också arbetslivet tidigare i större utsträckning. Detta medför i sin tur att kvinnor i större omfattning får grundskydd, viket förklarar varför regeringens förslag om förbättrat grundskydd i högre grad gynnar kvinnor än män. av dagens pensionärer som får garantipension och bostadstillägg är kvinnor. 2018/19:134 Figur 6.3 Genomsnittlig förändring av individuell disponibel inkomst bland kvinnor och män Anm. Decilindelningen är beräknad för gruppen utifrån variabeln ekonomisk standard. Källa: beräkningar. Förslaget att höja grundnivån i garantipensionen med beräknas öka den individuella disponibla inkomsten för närmare hälften av dagens kvinnliga pensionärer. Bland männen kommer att få en förbättrad individuell disponibel inkomst. Eftersom höjningen av garantipensionen är generell kommer kvinnor i de högre inkomstgrupperna också att få en högre genomsnittlig förbättring av den individuella disponibla inkomsten jämfört med männen, eftersom männen i mindre utsträckning har garantipension. Även de förändringar som föreslås inom bostadstillägget gynnar i högre grad kvinnor än män, eftersom de i högre grad får bostadstillägg. Detta gäller framför allt förslaget om höjt bostadskostnadstak i bostadstillägget. Förslaget om att en lägre andel () av inkomsterna som kommer från tidigare arbete ska tas med i den s.k. reduceringsinkomsten för avräkning på bostadstillägget beräknas dock gynna männen något mer i kronor räknat. är det fler kvinnor som gynnas av förslaget, vilket beror på att fler kvinnor får bostadstillägg och därför berörs av förslaget i större utsträckning. Att kvinnor i decil 2 gynnas mer än kvinnor i decil 1 beror på att bostadstillägg är mer förekommande i decil 2, vilket huvudsakligen förklaras av att personer i decil 2 har högre boendekostnader än personer i decil 1. Figur 6.4 visar att äldre kvinnor i genomsnitt kommer att gynnas mest av förslagen om förbättrat grundskydd. Det beror på att andelen äldre kvinnor som får grundskydd är högre. Till exempel beräknas kvinnor i åldersgruppen få en förbättring av sin individuella disponibla inkomst med i genomsnitt (/månad), att jämföra med ökningen på (/månad) bland männen i motsvarande åldersgrupp. I kronor räknat har höjningen av garantipensionen och höjningen av bostadskostnadstaket i bostadstillägget störst betydelse Prop. 2018/19:134 för inkomstförbättringen. Figur 6.4 Genomsnittlig förändring av individuell disponibel inkomst bland kvinnor och män i olika åldersgrupper Källa: beräkningar. 6.1.3Relativ låg ekonomisk standard Relativt låg ekonomisk standard mäts ofta med måttet R60 som är andelen med en ekonomisk standard av medianinkomsten för samtliga individer. Tabell 6.1 visar andel och förändring av andel med relativt låg ekonomisk standard till följd av förslagen fördelat på ensamstående och sammanboende i olika åldersgrupper. Andelen med relativt låg ekonomisk standard minskar mer bland ensamstående än bland sammanboende, vilket beror på att ensamstående i högre grad får grundskydd. Ju äldre grupp pensionärer som avses desto mer minskar andelen med relativt låg ekonomisk standard till följd av förslagen, då äldre pensionärer i högre grad får grundskyddet än yngre. 2018/19:134 Tabell 6.1 Andel och förändring av andel med relativt låg ekonomisk -2,4 -0,2 -3,0 -0,3 -3,0 -0,4 -3,1 -0,6 -4,1 -1,1 -4,5 -1,5 -5,8 -2,5 Nivån utan reformer är en framskrivning i Fasit-modellen. Källa: beräkningar. 6.1.4Omfördelning inom gruppen pensionärer med grundskydd till följd av förslagen Regeringens förslag om ett förbättrat grundskydd syftar till att förbättra för den ekonomiskt sämst ställda gruppen av pensionärer i . Drygt 830 000 pensionärer beräknas få en ekonomisk standardförbättring till följd av de samlade förslagen. Ett stort antal av dessa pensionärer beräknas få en förbättrad ekonomi till följd av den generella höjningen i garantipensionen. Höjningen omfattar alla pensionärer som har garantipension. Dessutom tillkommer nya personer som får en liten del garantipension när nivån höjs. Även om bara den ena individen i ett hushåll har garantipension får hela hushållet en ekonomisk standardförbättring till följd av höjningen, eftersom samma ekonomiska standard antas för samtliga hushållsmedlemmar. Fler väntas också få ett högre bostadstillägg när taket på bostadskostnaden höjs. Likaså gynnas vissa av att en mindre del av den inkomstgrundande pensionen tas upp i behovsprövningen av bostadstillägget. I regeringens förslag ingår även förändringar inom bostadstillägget som medför att ca 28 000 pensionärer beräknas få en lägre ekonomisk standard jämfört med . Ett av dessa förslag innebär att bostadstillägget ska räknas av i snabbare takt för reduceringsinkomster över ett basbelopp, dvs. i stället för . Ett annat förslag som genererar förlorare är att jämfört med tidigare av den aktuella arbetsinkomsten ska ta tas upp i reduceringsinkomsten. Förlorare uppkommer också till följd av förslaget att tjänstepensionen kommer att räknas in i högre grad i reduceringsinkomsten, i stället för dagens . För ett mindre antal personer som tagit ut en större andel tjänstepension och vars arbetsrelaterade pension (inkomst- och tjänstepension) i högre grad utgörs av tjänstepension kommer den lägre vikten för inkomstpensionen inte fullt ut att kompensera för den högre vikten för tjänstepensionen. Vid ett längre och jämnare uttag av tjänstepensionen uppstår ingen grupp som får lägre Prop. 2018/19:134 ekonomisk standard till följd av denna förändring. Figur 6.5 visar antalet personer som får en förbättrad respektive försämrad ekonomisk standard bland pensionärer fördelat per inkomstgrupp (decil). Med förbättring och försämring avses här en höjd respektive sänkt ekonomisk standard med eller mer till följd av förslagen. Av figuren framgår att det till stor del är de pensionärer som befinner sig i de lägre inkomstgrupperna som kommer att få en ekonomisk förbättring. Det förklaras av att pensionärer i de lägre inkomstgrupperna i högre grad tar del av grundskyddet och därför berörs av förslagen. Eftersom det är fler pensionärer med grundskydd i de lägre inkomstgrupperna kommer det också att vara fler som förlorar här jämfört med i de högre grupperna, som i mindre grad berörs av förändringarna. Eftersom fler kvinnor än män tar del av grundskyddet kommer det också att vara fler kvinnor som påverkas både positivt och negativt av förslagen. Antal personer med förbättrad respektive försämrad ekonomisk standard i olika decilgrupper i åldersgruppen 65 Kvinnor vinner>10 kr/mån Kvinnor förlorar<-10 kr/mån Män vinner>10 kr/mån Män förlorar<-10 kr/mån Källa: beräkningar. Omkring en tredjedel av landets samtliga pensionärer kommer att få en förbättrad ekonomisk standard med och med mer än . För det stora flertalet pensionärer, , innebär dock förslagen ingen förändring alls. Figur 6.6 visar förändringen fördelat på kvinnor och män. Eftersom diagrammet avser ekonomisk standard kommer även personer som indirekt berörs via den person de bor med räknas som vinnare. Exempelvis räknas en man som bor med en kvinna med garantipension som vinnare. 2018/19:134 Figur 6.6 Andel med olika förändringar i ekonomisk standard i Källa: beräkningar. Effekter för hushåll med hemtjänst eller för personer med sjuk- och aktivitetsersättning Förändringar i ekonomisk standard kan påverka enskildas eventuella avgifter för hemtjänst. Hemtjänstavgifter baseras på enskildas disponibla inkomst och kan således påverkas av förändringar av garantipension, bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. Som en följd av de förändringar som föreslås kommer det att uppstå hushåll där hela eller delar av inkomstökningen reduceras av en höjd hemtjänstavgift. Det finns också exempel på ett litet antal hushåll som kommer att få marginellt minskade inkomster till följd av att avgifterna höjs mer än vad inkomsterna ökar. Sådana konsekvenser beror på att enskilda kommuners regelverk ser olika ut avseende nivåer på avgifterna samt avräkning av inkomst. Bestämmelserna om kommunernas rätt att ta ut avgifter inom äldreomsorgen finns i socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL. Kommunen får enligt 8 kap. 2 § ta ut skäliga avgifter bl.a. för hemtjänst. Regeringen avser att följa denna fråga. Utöver ålderspensionärer kan även personer med sjuk- och aktivitetsersättning ha rätt till bostadstillägg. De förändringar som föreslås i denna proposition gäller dock endast bostadstillägg för ålderspensionärer. Det innebär att regelverken för bostadstillägg kommer att särskiljas ännu mer än vad som är fallet . Eftersom bostadstillägg är en hushållsbaserad förmån kan även sammanboende till ålderspensionärer med bostadstillägg komma att påverkas ekonomiskt av de föreslagna förändringarna. 6.2Typfall med effekter för olika individer Förslagen påverkar pensionärer med grundskydd i olika hög grad. Med hjälp av typfallsberäkningar kan man beräkna effekten av förslagen på individer med olika förhållanden avseende inkomster och boendesituation. I tabell 6.2 redogörs för fem olika typfall. Fyra av typfallen antas illustrera en ensamstående pensionär. Ett typfall är ett sammanboende par, där den ena parten antas få garantipension. För alla typfall antas en hyra på , vilket är den högsta ersatta bostadskostnaden. Vid beräkning av skatt har skatteregler som gäller använts för att beräkna skatten 2020. Pensionären i typfall 1 antas få sin inkomst enbart från garantipension och bostadstillägg. En höjning av garantipensionen enligt regeringens förslag ger individen ca mer i garantipension . Eftersom individens inkomst antas vara lägre än fribeloppet får individen högsta möjliga bostadstillägg som enligt nu gällande regler uppgår till . Med det nya förslaget höjs taket och ersättningsgraden ändras. Det nya förslaget innebär en höjning av bostadstillägget med . Efter skatt har individen fått en inkomstförbättring med totalt . I typfall 2 har individen både inkomstpension på och garantipension. Individen får också bostadstillägg. Det nya förslaget innebär att det bara är garantipensionen som ingår till i reduceringsinkomsten. Inkomstpensionen tas upp , vilket resulterar i att individen kommer att få en höjning av bostadstillägget med . Efter skatt har individen fått en inkomstförbättring med totalt . Typfall 3 är en pensionär som antas ha en relativt hög inkomstpension och därför inte får någon garantipension. Däremot kan individen få bostadstillägg, då personen inte har andra inkomster som kan minska bostadstillägget. Med nuvarande regler uppgår stödet till . Med de nya reglerna blir stödet . Den kraftiga ökningen beror på att inkomstpensionen tas upp av inkomsten vid beräkning av reduceringsinkomsten i stället för med dagens . Efter skatt har individen fått en inkomstförbättring med totalt . Typfall 4 är ett hushåll med två sammanboende personer. Den ena parten antas ha en så pass låg inkomstpension inklusive tjänstepension att garantipension beviljas. Förslaget om höjd garantipension ger således en inkomstförstärkning med ca . Den andra parten får enbart inkomst- och tjänstepension.