prop · H70352 · 2019-12-11 00:00:00 — har uttalat sitt stöd för kommitténs förslag och uttryckt att det är lämpligt att staten klargör sina prioriteringar på nationell nivå, framför allt eftersom en nationell strategi för fysisk plane- ring enligt utredningen kan leda till en bättre målstyrning inom staten (SOU 2018:46 del 1 s. 225). I likhet med merparten av remissinstanserna anser regeringen att det inte är lämpligt att införa ett krav på att kommunerna ska beskriva konsekven- serna av översiktsplanen i förhållande till ett dokument som inte är fram- taget. förslag i denna del bör således inte genomföras inom ramen för detta lagstiftningsärende. Bestämmelsen finns i 3 kap. 6 a § PBL. Regeringens förslag: Översiktsplanen får för en viss del av kommunen redovisas med en annan detaljeringsgrad än för kommunen i övrigt. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. ningen föreslår att översiktsplanen för en viss del av kommunen får redo- visas med en annan detaljeringsgrad än för planen i övrigt. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig över förslaget är positiva till detta, däribland länsstyrelserna i respektive Stock- Malung-Sälens kommun framhåller att det särskilt i en geograf- iskt stor kommun är bra att redovisningen kan ske med olika detaljerings- Prop. 2019/20:52 grad. Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande rätt får en ändring av översiktsplanen för en viss del av kommunen redovisas med en annan detaljeringsgrad än för översiktsplanen i övrigt (3 kap. 23 § andra stycket PBL). Bestämmelsen tillkom på förslag från och avsåg att ge ett tydligt stöd för att kommunen kan ändra översiktsplanen genom en s.k. fördjupning, utan att behöva ändra hela den kommun- omfattande översiktsplanen (SOU 2005:77 del 2 s. 443 f.). Översiktsplane- utredningen framhåller att bestämmelsen kan uppfattas som att det krävs en ändring av den kommunomfattande planen för att kommunen ska få redovisa en viss del av kommunen, t.ex. en tätort, med en annan detalje- ringsgrad än vad som gäller för planen i övrigt (SOU 2018:46 del 1 s. 231 f.). En sådan tolkning är inte avsedd – redan när ÄPBL tillkom fördes i pro- positionen ett resonemang om att planeringen behöver ske på olika skal- nivåer (prop. 1985/86:1 s. 131). Även när den nuvarande bestämmelsen tillkom uppmärksammades att en fördjupning kan ingå i beslutet om den kommunomfattande planen, men att den också kan tillföras genom en ändring av planbeslutet (prop. 2006/07:122 s. 39). Regeringen anser att det är önskvärt att regelverket är entydigt. I likhet med utredningen anser regeringen att bestämmelsen bör ändras så att det blir tydligt att delar av den kommunomfattande planen får redovisas med en annan detaljeringsgrad, trots att det inte är fråga om en ändring av översiktsplanen (jfr nuvarande 3 kap. 23 § andra stycket PBL). Regeringen föreslår dock en mindre ändring av bestämmelsens formulering jämfört med den som föreslogs i lagrådsremissen. Ändringen är av språklig karaktär och påverkar inte tillämpningsområdet för bestämmelsen. Bestämmelserna finns i 3 kap. 6 och 27 §§ PBL. 7.8.1Föreskrifter om standarder för översiktsplaner, regionplaner och områdesbestämmelser Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om standarder för utformning av översiktsplaner, regionplaner och områdesbestämmelser. Regeringens bedömning: Det behövs fler åtgärder för att säkerställa att det finns ändamålsenliga rutiner för hur digitala översiktsplaner kan arkiveras. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Utredningens bedömning: Överensstämmer inte med regeringens. Utredningen har inte övervägt behovet av ytterligare åtgärder för att säker- ställa att digitala planhandlingar kan arkiveras. Utredningen gör i stället bedömningen att kravet på att de handlingar som ska skickas till , och lantmäterimyndigheten ska vara lämpliga för arkivering bör behållas tills vidare. Remissinstanserna: Remissinstanserna är i huvudsak positiva till ut- redningens förslag, däribland , , Statskontoret, länsstyrelserna i , , respektive Västernorr- lands län, , , och kommuner samt Fastighetsägarna. för miljö, areella näringar och sam- hällsbyggande (Formas) anser att standardiserade digitala översiktsplaner skapar ett viktigt mervärde för planeringsforskningen och annan relaterad forskning genom att ge enkel digital åtkomst till aktuella standardiserade översiktsplaner. framhåller att en ökad harmo- nisering mellan översikts- och regionplaner kan underlätta för kommunerna att förhålla sig till den regionala nivån i den översiktliga planeringen, och vice versa. kommun motsätter sig förslaget. Kommunen framhåller att när det gäller detaljplaner har man under tagit fram vägled- ningar för framtagande av detaljplaner som snart kommer att leda fram till en standard, medan ÖP-modellen bara har funnits . Länsstyrelserna i , , respektive Värm- lands län framhåller att ett enhetligt digitalt arbetssätt ställer krav på att berörda myndigheter själva kan leverera och ta emot underlag och övriga digitala material i ett lämpligt format. i anser att arkiveringen är en viktig fråga som behöver få en praktisk lös- ning. De remissinstanser som yttrar sig över utredningens bedömning är i huvudsak positiva eller har inget att invända mot denna, bl.a. Länsstyrel- sen i . kommun anser att tekniken bör utvecklas mot digitala arkiv som hanterar flera digitala format. Kommunen framhåller att översiktsplanen är en karta och att det därmed är särskilt viktigt att utveck- la en teknik med koppling till interaktiva kartor. i län framhåller att vägledning behöver tas fram för hur kommunen ska kunna arbeta med webbaserade översiktsplaner och andra digitala verktyg under planprocessens gång. kommun anser att kommunen bör kunna skicka översikts- planen och andra planhandlingar till de statliga myndigheterna i digitalt format då det främjar miljön och reducerar det merarbete som postgången medför. Skälen för regeringens förslag och bedömning Bakgrund och gällande rätt De flesta kommuner utvecklar numera såväl översiktsplanen som sina detaljplaner i en digital miljö. Informationen som redovisas på plankartan är vanligtvis georefererad, dvs. de punkter, gränser och ytor som utgör informationen i kartan är redovisade i ett visst koordinatsystem. Det inne- bär att informationen förhållandevis enkelt kan överföras till andra it- system och återanvändas för t.ex. digital kartproduktion, fastighetsbild- ning och underlag för bygglovshandlingar. Möjligheten att utbyta information mellan olika aktörer försvåras av att kommuner och konsulter m.fl. arbetar med olika gränssnitt, dvs. den digi- tala informationen ordnas och lagras på olika sätt. I en digital planprocess behöver information kunna utbytas mellan olika aktörer som planen växer fram. Planinformationen behöver också kunna återanvändas och vidareutvecklas när planen har fått laga kraft. I syfte att skapa förutsättningar för digitalt tillgängliga detaljplaner och grundkartor infördes med verkan från ett bemyndigande i PBL som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer får meddela föreskrifter om standarder för utformning av detalj- planer, planbeskrivningar och grundkartor (16 kap. 1 a §). Regeringen har därefter bemyndigat och Lantmäteriet att ta fram sådana före- skrifter. räknar med att alla detaljplaner som görs ska vara digitala (2018:28, Tidplan för en enhetlig digital tillämpning av ). En digital översiktsplan behöver även kunna arkiveras på ett ändamåls- enligt sätt. Enligt PBL ska kommunen utan dröjsmål skicka vissa hand- lingar till bl.a. och , när ett beslut att anta eller ändra en översiktsplan har fått laga kraft (nuvarande 3 kap. 22 § PBL). De hand- lingar som ska skickas ska vara lämpliga för arkivering (2 kap. 6 § plan- och byggförordningen [2011:338]). Bestämmelsen är teknikneutral, på så vis att den inte innehåller något särskilt krav på att planerna ska finnas på papper eller liknande material. I fråga om digitala översiktsplaner har utredningen bedömt att kravet bör kunna uppfyllas genom att kommunen skickar planhandlingarna elektroniskt. Kravet på att planen ska vara lämplig för arkivering kompletteras av bestämmelser i arkivlagen (1990:782). Av den lagen framgår att myndig- heterna vid framställningen av handlingar ska använda materiel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av arkivbeständighet (5 §). Av förarbetena framgår att dessa bestämmelser även tar sikte på handlingar i elektronisk form (prop. 1989/90:72 s. 39). I detta sammanhang kan noteras att (Ku 2017:02) har arbetat med en bred översyn av arkivområdet som bl.a. inkluderar arkivlagstiftningen och närliggande lag- stiftning. Föreskrifter om standarder gör det lättare att dra nytta av informationen i översiktsplanen i samhällsbyggnadsprocessen En digitalisering av samhällsbyggnadsprocessen bör leda till effektivitets- vinster för berörda aktörer genom att information lättare kan återanvändas och bearbetas. För att potentialen med en digital process ska kunna tas till vara behöver dock aktörernas arbetssätt standardiseras och utvecklas. Regeringen anser, i likhet med utredningen och en bred majoritet av remissinstanserna, att det är angeläget att främja enhetliga digitala arbets- sätt. Med det arbete som bedrivs för att åstadkomma digitalt tillgängliga detaljplaner som förebild anser regeringen att det även bör införas krav på att översiktsplaner ska finnas tillgängliga digitalt. På motsvarande sätt som gäller för detaljplaner, planbeskrivningar och grundkartor anser regeringen att kraven i huvudsak bör preciseras på före- skriftsnivå. Regleringen i PBL kan därmed begränsas till ett bemyndig- ande för regeringen, respektive den myndighet som regeringen bestäm- mer, som kan precisera hur kraven bör se ut i detalj för att säkerställa att informationen är digitalt utbytbar. 2019/20:52 infördes ett nytt 7 kap. i PBL som innebär ett krav på regional fysisk planering i respektive län och att lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i upphävdes (prop. 2017/18:266, bet. 2018/19:CU2, rskr. 2018/19:31). Som utredningen framhåller bör den planering som ska ske på regional nivå bygga på samma standard som kommunerna förhåller sig till i översikts- planeringen. Annars finns det, enligt utredningen, en risk för att kommun- erna hamnar i en situation där regionplanen är utformad på ett sätt, medan föreskrifterna som anger hur översiktsplanen ska utformas digitalt anger ett annat. Det skulle kunna försämra kommunernas möjligheter att imple- mentera den regionala planeringen lokalt. Regeringen, eller den myndig- het som regeringen bestämmer, bör således även ha möjlighet att meddela föreskrifter om standarder för utformningen av regionplaner enligt 7 kap. PBL. Regeringen framhöll i propositionen Digitalisering av grundkartor och detaljplaner (prop. 2017/18:132 s. 8) att PBL:s materiella och processuella bestämmelser så långt som möjligt bör vara teknikneutrala. Det innebär att den framtida teknikutvecklingen inte behöver föranleda ändringar i lagen. Att PBL är teknikneutral hindrar inte att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan ställa krav på en viss teknik på förord- nings- eller föreskriftsnivå, exempelvis att en översiktsplan eller en region- plan ska vara digital. Liksom i propositionen Digitalisering av grundkartor och detaljplaner avses med standarder för utformning bl.a. arbetssätt, gränssnitt och termer. Sådana standarder kan t.ex. omfatta metadata, databasstruktur, krav på kvalitet och validitet samt hur information ska förvaltas, underhållas och distribueras. Standarder för utformning av översiktsplaner avser bl.a. tek- niskt överföringsformat av planinformation och krav på uppgifter om översiktsplanen, gränser, områden och planens riktlinjer, dvs. principer för kodning. Vidare avses bl.a. kartornas informationsmängder, informations- specifikationer för dessa och utseende (manér), exempelvis färg, textsätt- ning, kartdeklaration och kartbeteckningar (samma prop. s. 12). Föreskrifter om standarder avser således inte i sig en kodifiering av förslag till ÖP-modell eller att enbart vissa markanvändnings- kategorier kan komma i fråga. De skäl som kommun anför mot förslaget är därmed inte relevanta. Möjligheten att kunna utbyta information i digital form hänger samman med frågan om hur informationen ska kunna arkiveras Utvecklingen mot digitala översiktsplaner har lett till att flera kommuner utvecklat egna plattformar där den enskilde ges nya möjligheter för att interagera med den kommunala planeringen, exempelvis genom att använ- daren själv kan tillföra underlag i digital form under planprocessen som andra kan ta del av. Det är i grunden en positiv utveckling som kan bidra till att vitalisera samrådet och främja medborgarinflytandet. Utvecklingen innebär att kommunerna tillhandahåller digital information i olika format för datalagring. Denna information kan därmed vara oläslig för den som inte har tillgång till den programvara som kommunen har utformat översiktsplanen med. kommun framför att kommunen bör kunna skicka över- siktsplanen och andra planhandlingar till de statliga myndigheterna i digitalt format. Regeringen delar denna uppfattning. Det är inte enbart kommunen själv som ska kunna läsa planhandlingarna. Även de myndig- heter som kommunen ska skicka handlingarna till behöver kunna hantera dessa i en digital miljö. Det gäller både under planprocessen och när plan- en har fått laga kraft (se 3 kap. 14 och 22 §§ PBL). Mottagarna kan således inte vara beroende av att kommunen tillhandahåller en viss teknisk platt- form för att mottagarna ska kunna läsa sitt exemplar av planen. För att hanteringen ska fungera på ett ändamålsenligt sätt behöver kommunerna tillhandahålla planhandlingarna i ett standardiserat format som säkerställer att mottagaren kan hantera informationen. Kommunen behöver också, som utredningen framhåller, använda sig av ett lagringsformat som uppfyller arkivlagens krav på beständighet för att kunna säkerställa läsbarheten . Den hänger samman med att de format som används för lagring av digital information inte nödvänd- igtvis är universellt läsbara , eftersom nya format tillkommer i takt med att tekniken utvecklas som andra format försvinner. Kommunen behöver således planera för att dokumentet ska vara möjligt att arkivera redan när den påbörjar arbetet med att upprätta en digital över- siktsplan. Föreskrifter om standarder behöver utformas med hänsyn till behovet av att den färdiga planen ska kunna arkiveras. De tillämpningsproblem som finns kring hur översiktsplanen kan utformas digitalt – till följd av att det kan vara svårt för kommunen att förvissa sig om vilken utformning som uppfyller kravet på arkivbeständighet – bör således kunna minska eller upphöra när föreskrifter om standard för översiktsplaner har tagits fram. Regeringen gav Lantmäteriet i uppdrag att ta fram lösningar för att tillgängliggöra all geodata inom samhällsbyggnadsprocessen och för att tillhandahålla detaljplaner nationellt (Fi2018/00396/DF). Utred- ningen har föreslagit att Lantmäteriets uppdrag bör utökas så att det även ska omfatta att tillgängliggöra kommunernas översiktsplaner via en natio- nell plattform. Den frågan kan dock inte hanteras inom ramen för detta lagstiftningsärende. Regeringen kan konstatera att det behövs fler åtgärder för att säkerställa att det finns ändamålsenliga rutiner för hur översiktsplaner ska kunna tillgängliggöras och arkiveras . Regeringen avser att initiera de uppdrag som behövs för att sådana rutiner ska kunna tas fram. Bestämmelserna finns i 16 kap. 1 a § PBL. 2019/20:52 7.8.2 Översiktsplanen ska finnas på kommunens Regeringens förslag: Kommunen ska senast dagen efter det att beslutet om att anta översiktsplanen har tillkännagetts hålla planen tillgänglig på sin webbplats. Skyldigheten upphör om beslutet upphävs efter ett överklagande eller när planen inte längre gäller därför att ett beslut att anta en ny plan har fått laga kraft. ska kommunen även se till att det förslag som samrådet avsett finns tillgängligt. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår att kommunens skyldighet att hålla översiktsplanen på sin webbplats ska inträda när ett beslut att anta eller ändra planen har fått laga kraft. Utredningen föreslår inte att kommunen ska se till att det förslag som samrådet avsett finns tillgängligt. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget, där- ibland (fastighetsvetenskap), länsstyrelserna i Gävle- borgs, , respektive , och Föreningen . framhåller att det underlättar verkets handläggning av olika ärenden, om kommunen publicerar översiktsplanen på sin webbplats. framhåller vikten av att planerna görs tillgängliga redan i anslutning till antagandet, tillsammans med uppgift om planens aktuella status. När beslutet att anta planen har fått laga kraft, uppdateras informationen om planens status. Försvarsmakten anser att samrådsver- sionen av en digital översiktsplan behöver tillhandahållas på webbplatsen under den efterföljande planprocessen, eftersom planer som endast redo- visas digitalt är svåra att arkivera för andra. Det medför ett inte oansenligt merarbete för Försvarsmakten, eftersom det annars kan vara svårt för myndigheten att bedöma om något har ändrats inför utställningen/gransk- ningen. har liknande synpunkter och framhåller att den digitala spårbarheten behöver säkras genom rutiner så att genomförda förändringar blir synliga för inblandade aktörer. framhåller att inflytande och delaktighet i sam- hället är en viktig förutsättning för en god och jämlik hälsa och att kom- munerna har en viktig roll när det gäller att göra centrala planerings- och beslutsunderlag tillgängliga och begripliga. pekar även på vikten av att överväga möjligheten att använda fler forum än den kommunala webbplatsen för att främja tillgänglighet för alla medborgare i kommunen. Skälen för regeringens förslag Den antagna översiktsplanen ska hållas tillgänglig på kommunens webbplats Nästan alla kommuner tillgängliggör översiktsplanen i sin helhet på kommunens webbplats. Det förekommer dock att äldre tillägg till över- siktsplanen, s.k. fördjupningar, inte finns att tillgå på kommunens webb- plats. Att dokumentet är lätt att hitta är både en demokratifråga och en fråga om rättssäkerhet för dem som påverkas av planen. Skälen för att översikts- planen ska finnas tillgänglig på kommunens webbplats är alltså goda. Mot den bakgrunden anser regeringen att det finns skäl för att ställa krav på att kommunen ska hålla planen tillgänglig på sin webbplats. Regeringen anser att kravet bör gälla från det att beslutet att anta översiktsplanen har tillkännagetts på kommunens anslagstavla och inte, som utredningen har föreslagit, från det att beslutet har fått laga kraft. Det ger förutsättningar för att andra aktörer kan ta del av innehållet i planen och är motiverat bl.a. utifrån den s.k. Århuskonventionen (konventionen om tillgång till infor- mation, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till över- prövning i miljöfrågor, se särskilt artikel 6.9). Som anför är det viktigt att kommunen på webbplatsen anger vilken status som den publicerade planen har, dvs. om beslutet har fått laga kraft eller om det ännu inte har fått det. Även om kommunens webbplats ger möjlighet för många att ta del av planförslaget är det, som framhåller, viktigt att kommunen även överväger behovet av att använda andra forum för att ge alla kommunmedlemmar möjlighet att lämna synpunkter på den långsikt- iga utvecklingen av kommunens fysiska miljö. Skyldigheten att hålla översiktsplanen tillgänglig på webbplatsen bör upphöra när planen inte längre gäller till följd av att kommunfullmäktige har beslutat att anta en ny plan och det beslutet har fått laga kraft. Denna skyldighet påverkas alltså inte av att kommunen har förklarat att planen är aktuell. Skyldigheten att hålla översiktsplanen tillgänglig på webbplatsen bör även upphöra om fullmäktiges beslut upphävs efter ett överklagande. Det planförslag som samrådet har avsett ska hållas tillgängligt Det förekommer att kommunen utformar sitt förslag till översiktsplan under planprocessen så att det enbart är läsbart i en digital miljö. Som redovisats ovan förekommer det även fall där förslaget är utformat så att det förut- sätter en viss programvara för att kunna uppfattas (se avsnitt 7.8.1). Andra myndigheter och enskilda är således i praktiken beroende av att kommu- nen håller planförslaget tillgängligt på sin webbplats för att dessa ska kunna bedöma förslaget. Att förslaget endast finns tillgängligt på kommunens webbplats kan ifrågasättas utifrån kravet att kommunen innan utställningen äger rum ska skicka bl.a. planförslaget till , (regionen) och de kommuner som berörs (nuvarande 3 kap. 14 § PBL). Även svårigheten för kommunen att skicka planförslaget i digital form – så att mottagarna kan uppfatta planförslagets innebörd – är enligt regeringen huvudsakligen kopplad till att det ännu inte finns någon standard för hur översiktsplanen ska utformas i digital form. Detta tillämpningsproblem bör således upp- höra när en sådan standard finns framtagen (se avsnitt 7.8.1). Behovet av att samrådsversionen av en översiktsplan finns tillgänglig under den efterföljande planprocessen, som Försvarsmakten och Forti- fikationsverket uppmärksammar, kan dock förväntas bestå även i fram- tiden. Det gäller inte minst för enskilda och miljöorganisationer, som ock- 2019/20:52 så kan ha behov av att jämföra det planförslag som kommunen samrått om med det förslag som kommunen låter granska (avsnitt 6.2). Mot den bak- grunden anser regeringen att PBL bör innehålla ett krav på att kommunen ska se till att det planförslag som samrådet avsett finns tillgängligt. Behovet av att samrådsförslaget finns tillgängligt är inte heller begränsat till översiktsplaner som utformas i en digital miljö utan gäller även om förslaget tas fram på annat sätt. Ett samråd kan avse flera olika planförslag, där planeringsinriktningen successivt förfinas. Behovet av att kommunen ska hålla flera olika versioner från samrådet tillgängliga får bedömas från fall till fall. Vanligtvis avslutas samrådsskedet med en förhandsremiss där ett eller flera sammanvägda förslag skickas ut till samtliga berörda aktörer (se prop. 1985/86:1 s. 137). Enligt regeringen bör det normalt vara tillräckligt att det eller de förslag som har varit föremål för den avslutande förhands- remissen hålls tillgängliga . Bestämmelserna finns i 3 kap. 12 och 19 a §§ PBL. företräder statens intressen under Regeringens bedömning: För att PBL-systemet ska fungera effektivt är det angeläget att staten lämnar tydliga besked om hur staten ställer sig till kommunens planering. Utredningens bedömning: Utredningen gör ingen uttrycklig bedöm- ning, men dess uttalanden i frågan överensstämmer med regeringens be- Skälen för regeringens bedömning: Även om det är en ange- lägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt PBL behöver staten samverka med kommunerna i deras planläggning. bör även i fortsättningen vara den arena där staten och kommunen kommer överens om de stora dragen när det gäller hur mark och vatten ska använ- För att en sådan överenskommelse ska få reell betydelse, måste över- siktsplanens innehåll vara tillräckligt tydligt för att ge goda förutsättningar för efterföljande planering och prövning. Det ställer även krav på tydliga besked från staten. har uppdraget att samlat företräda de statliga myndig- heternas intressen i kommunernas planering. har en nyckelroll i statens dialog med kommunen om fysisk planering. är alltså en central aktör för att ta till vara statens intressen, men också för att se till att dessa intressen inte i onödan hindrar den kom- Det finns en risk för att kommunens ställningstaganden i översiktsplanen Prop. 2019/20:52 i praktiken inte får någon betydelse, om staten är otydlig i sina anspråk och ställningstaganden.