prop · H7036 · 2019-09-24 00:00:00 — En typ av situation där dialogen blir särskilt betydelsefull är vid större organisationsförändringar, exempelvis nedläggning, sammanslagning med annan institution, uppdelning av befintlig institution eller omlokalisering. En markering av detta är att det ofta är statssekreteraren som leder den dialogen. I en förändringsprocess är det särskilt angeläget för institutionerna att få löpande information om förutsättningarna. I det avseendet framför vissa institutioner kritik mot departementet för långsam hantering. Genomgående i dialogerna är att både departementets och institutionernas företrädare uttrycker en stark medvetenhet om vikten av att upprätthålla gränsen mellan formell styrning och informella kontakter. Det är också tydligt i materialet som helhet att syftet med de årliga dialogerna är att diskutera verksamheternas förutsättningar, särskilt frågor som handlar om ekonomi, lokaler och arbetsmiljö. Däremot förefaller det inte, utifrån den utförliga dokumentation som har tagit del av, som att verksamheternas innehåll eller inriktning diskuteras under de årliga dialogerna. Detta rimmar väl med principen om armlängds avstånd. konstaterar att dokumentationen från de årliga dialogerna utgör en värdefull kunskapsresurs för i arbetet med att genomföra regeringens styrning på området. Exempelvis kan en ny chef eller handläggare tack vare dokumentationen ta del av vad som avhandlats under tidigare års dialoger. Enhetscheferna har också stor användning av dokumentationen när de avrapporterar årets dialoger till departementets politiska ledning. 4.4Omprövning och översyn av institutioner och verksamhet –2018 har sammanlagt 30 offentliga utredningar initierats av . Av dessa har tolv utredningar koppling till verksamheter inom kulturområdet. Sju av de tolv utredningarna har lett fram till propositioner. har tio myndigheter och stiftelser inom kulturområdet blivit föremål för Statskontorets myndighetsanalyser. Därtill har Statskontoret också anlitats för att göra ett antal analyser, eller översyner, av verksamheter inom kulturområdet som inte organiseras i form av en myndighet eller stiftelse. Den kunskap och de förslag som kommer fram i olika utredningar, analyser och översyner resulterar i olika former av kunskapsunderlag. I vissa fall presenteras de i form av departementsskrivelser eller promemorior, i andra fall i form av regeringens propositioner till . I vissa fall fyller departementsskrivelser och promemorior funktionen att ta vid efter en utredning eller myndighetsanalys R I K S R E V I S I O N E N K ON ST E N A T T ST YRA – RE G E RI N G E N S ST YRNI N G A V K U L RÅ D E T S I N ST I T U T I ON E R för att reda ut de praktiska frågor som kan uppstå vid till exempel en omorganisering (se bilaga 1). Ett exempel på det senare är promemorian En museimyndighet för hela den historiska utvecklingen i Sverige50 som ligger till grund för sammanslagningen av de två museimyndigheterna Livrustkammaren och med Stiftelsen (LSH) med (). Värt att notera i relation till den promemorian är att (SOU 2015:89) valde att inte föreslå några organisatoriska förändringar specifikt avseende museimyndigheterna, men att alltså gick vidare med en egen analys som resulterade i en sammanslagning. I intervjuerna med framkommer en förhållandevis enhetlig bild av hur de tre enheterna arbetar med omprövning av verksamheter. Syftet med omprövningar kan vara olika från fall till fall. I vissa fall är det regeringens politiska prioriteringar som styr och vissa omprövningar är uttryck för förändringar i den politiska inriktningen. I andra fall handlar det om att politiken ligger fast men att förändringar i omvärlden gör det nödvändigt att ompröva formerna för den statliga verksamheten. Exempel på den senare formen av organisatoriska förändringar är överförandet av den uppdragsarkeologiska verksamheten från till , överförandet av det fastighetsbestånd som tidigare förvaltades av till och överförandet av Järnvägsmuseet och de transporthistoriska samlingarna i Kjula och från till Statens maritima museer. För de två senare exemplen handlar det inte bara om överförande av ansvar från en myndighet till en annan utan också om en flytt av anslag från ett utgiftsområde till ett annat, vilket kan framstå som en detalj i sammanhanget men som i praktiken leder till en ganska avsevärd handpåläggning inom Kulturdepartementet.51 Vid genomförandet av organisationsförändringar är det av betydelse för regeringen och att ta hänsyn till det regelverk som gäller för olika verksamhetsformer. När det gäller områdets myndigheter står det regeringen fritt att göra olika typer av förändringar som till exempel att skapa nya myndigheter eller slå ihop, omlokalisera eller lägga ned befintliga myndigheter. När det gäller de andra verksamhetsformerna ser förutsättningarna olika ut. Det innebär dock inte att organisationsförändring är omöjligt även om det är svårare. har två stiftelser – Rikskonserter och – avvecklats. Därtill har avskilts från och 50Ku2016/01365/KL. 51Intervjuer , , . 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N är nu en separat stiftelse och inte som tidigare en del av myndigheten . Sammantaget konstaterar att har låtit analysera och utreda flera institutioner. Det har lett till både små och stora organisationsförändringar. De tre enheter vid som handlägger regeringens styrning inom kulturområdet arbetar med en bred portfölj av sakfrågor och ett stort antal institutioner såsom statligt ägda bolag, föreningar och stiftelser. intryck är att det vid de berörda enheterna finns goda och välkända rutiner för hanteringen av både sakfrågor och institutioner. Det är tydligt att de årliga dialogerna utgör ett viktigt forum både för och för de berörda institutionerna (vilket inte är alla) att mötas och utbyta information. Dokumentation av de årliga dialogerna utgör en värdefull kunskapsresurs för departementet, vilket saknas för de institutioner som inte har årliga dialoger. Att kunna ta del av samtalen i efterhand underlättar överlämnandet vid byte av nyckelpersoner såsom tjänstemän på departementet eller chefer på berörd institution. Dokumentationen ger också goda möjligheter för insyn och kontroll, vilket är viktigt när det gäller styrningen av all statlig och statligt finansierad verksamhet. –2018 har det genomförts en lång rad olika utredningar och analyser av omprövande karaktär inom kulturområdet och flera av dessa har lett till både små och stora organisationsförändringar. R I K S R E V I S I O N E N K ON ST E N A T T ST YRA – S STYRNIN G A V K U L RÅ DETS IN ST IT R 5Institutionernas uppfattning om regeringens styrning I det här kapitlet presenteras resultaten från den enkätundersökning som har låtit genomföra 2018 i syfte att undersöka hur regeringens styrning uppfattas av cheferna för kulturområdets institutioner. 5.1 Kort om enkäten Frågorna i enkäten är i huvudsak hämtade från en enkät som genomförde 2010 i motsvarande syfte. I enkäten har vi därutöver tagit med några frågor som ingick i en enkät som Statskontoret skickade ut till samtliga myndighetschefer 2016. Genom att jämföra resultaten års enkät med enkät och Statskontorets enkät har vi möjlighet att här svara på tre övergripande frågor: •Finns det några skillnader när det gäller chefernas uppfattning av regeringens styrning mellan kulturområdet och övriga politikområden? •Finns det några skillnader när det gäller chefernas uppfattning av regeringens styrning kopplad till institutionernas verksamhetsform? •Har det skett några förändringar i hur cheferna på kulturområdet uppfattar regeringens styrning ? De fullständiga enkätresultaten redovisas i bilagorna 6 och 7. I de fall där svaren redovisas nedbrutet på verksamhetsform har institutionerna sorterats in i kategorierna myndigheter (förvaltningsmyndigheter som har årlig dialog med ), icke-myndigheter (bolag, stiftelser och föreningar som har årlig dialog med ) och övriga institutioner (bolag, stiftelser och föreningar som mottar bidrag från den statliga kulturbudgeten men som inte har årlig dialog med ). 5.2Jämförelse med andra politikområden I Statskontorets enkät ställdes fyra frågor till sammanlagt 193 myndighetschefer om deras övergripande inställning till regeringens styrning av deras myndigheter.52 har upprepat dessa frågor till de institutioner som har en årlig dialog med . 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I tabell 2 framkommer att cheferna vid kulturområdets institutioner, i jämförelse med Statskontorets resultat, har en något mer positiv inställning till regeringens styrning än myndighetscheferna i stort.53 Tabell 2 Erfarenheter av regeringens styrning; jämförelse mellan samtliga myndighetschefer och cheferna på kulturområdet Regeringen är tydlig med vad myndigheten/institutionen ska Styrningen är anpassad till den Myndigheten/institutionen kan Regeringen visar stort förtroende för myndigheten/institutionen Tabellkommentar: Svarsalternativen utgjordes av en skala från 1 till 5, där 1 = instämmer inte alls och 5 = instämmer helt. Balansmåttet har tagits fram genom att lägga ihop andelen chefer som har svarat 4 eller 5 och subtrahera den summan med summan av andelen chefer som har svarat 1 eller 2. Genomsnittsvärdet är helt enkelt det genomsnittliga svaret på respektive fråga på skalan från 1 till 5. Källa för kategorin ”Samtliga”: Statskontoret 2016. konstaterar att cheferna för kulturområdets institutioner i huvudsak verkar anse att regeringens styrning är såväl tydlig som verksamhetsanpassad. Vidare uppfattar de att de, i större utsträckning än myndighetschefer på andra politikområden, har möjlighet att utforma den egna verksamheten. 5.3 Jämförelse mellan olika typer av institutioner I tabell 3 redovisas svaren på frågorna om chefernas inställning till regeringens styrning för de sammanlagt 40 institutioner inom kulturområdet som har svarat på enkät . Svaren har här brutits ned på kategorierna myndigheter (18 svarande), icke-myndigheter (10 svarande) och övriga institutioner (12 svarande). Det låga antalet svar inom respektive kategori gör att det balansmått 53Riksrevisionen har inte haft tillgång till svaren i Statskontorets enkät och kan därför inte jämföra hur styrningen uppfattas av de enstaka institutionerna. Det framkommer dock en skillnad som antyder att kulturområdets institutioner har en mer positiv inställning till regeringens styrning än genomsnittet för samtliga myndigheter. Skillnaden skulle sannolikt vara ännu något större om inte kulturinstitutionerna hade varit inkluderade i Statskontorets undersökning. R I K S R E V I S I O N E N K O N ST E N A T T ST Y R A – R E G E RI N G E N S ST Y R NI N G A V K U L O M R Å D E T S I N ST I T U T I O N E R som används i tabell 2 blir känsligt för enstaka svar. Därför redovisar vi här enbart genomsnittsvärden på skalan 1–5. Tabell 3 Erfarenheter av regeringens styrning; jämförelse mellan chefer för myndigheter, icke- myndigheter och övriga institutioner på kulturområdet Regeringen är tydlig med vad myndigheten/institutionen ska Styrningen är anpassad till den Myndigheten/institutionen kan Regeringen visar stort förtroende för Tabellkommentar: Svarsalternativen utgjordes av en skala från 1 till 5, där 1 = instämmer inte alls och 5 = instämmer helt. Genomsnittsvärdet är helt enkelt det genomsnittliga svaret på respektive fråga på skalan från 1 till 5. Två resultat sticker ut som särskilt noterbara i tabell 3. Myndigheter och icke- myndigheter som har en årlig dialog med uppfattar regeringens styrning som relativt tydlig (4,2 respektive 4,0), medan de övriga institutionerna som inte har årliga dialoger uppfattar styrningen som mindre tydlig (3,3). Vidare uppfattar cheferna vid icke-myndigheterna i lägre utsträckning att regeringens styrning är anpassad till den specifika verksamheten (3,0 för icke- myndigheterna jämfört med 4,0 för myndigheterna och 3,8 för de övriga institutionerna). När det gäller frågorna om institutionens möjligheter att utforma sin verksamhet och om regeringen visar stort förtroende för institutionen är skillnaderna genomgående små mellan de olika kategorierna. konstaterar att svaren indikerar att regeringens styrning uppfattas något olika beroende på vilken typ av relation institutionen har med . Både verksamhetsform och typ av kontakter med departementet har betydelse om än på olika sätt. Däremot framkommer det i svaren på de två senare frågorna att det är små skillnader mellan de olika kategorierna av institutioner avseende i vilken utsträckning de uppfattar att de kan 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N utforma sin egen verksamhet och i vilken utsträckning regeringen visar ett stort förtroende för institutionen. 5.4 Uppfattningar om den formella styrningen I det här avsnittet redovisas enkätsvaren avseende den formella styrningen av områdets institutioner. Instruktionen utgör det centrala dokumentet för myndighetens verksamhet. Det är bara myndigheter som har instruktioner och de är utfärdade i form av förordningar. Myndighetscheferna anser att myndighetens uppgifter och uppdrag är tydligt definierade i instruktionen och de flesta anser därtill att instruktionen inte är för detaljerad. Nästan samtliga anser att instruktionen i ganska eller mycket hög grad fungerar som det centrala dokumentet för regeringens styrning av verksamheten och samtliga har svarat ja på frågan om det förs en dialog mellan departementet och myndigheten om dess instruktion. En jämförelse med den enkät som genomförde 2010 visar att likheterna i myndighetschefernas bedömning av instruktionens utformning och betydelse är påtagliga. Även när det gäller frågorna om huruvida instruktionen fungerar som det centrala dokumentet för regeringens styrning av myndighetens verksamhet och om huruvida det förs en dialog mellan departementet och myndigheten om dess instruktion är det liknande svar i de två undersökningarna. konstaterar att myndighetschefernas uppfattning om instruktionen är att den är tydlig utan att vara alltför detaljerad. Instruktionen fungerar som det centrala dokumentet för regeringens styrning av myndighetens verksamhet och det förs en dialog mellan departementet och myndigheten om dess instruktion. Myndighetschefernas uppfattning om instruktionen är i det närmaste identisk i de två undersökningarna 2010 och 2018. 5.4.2 Regleringsbrev eller motsvarande Utöver instruktionen styr regeringen myndigheterna genom årliga regeringsbeslut i form av regleringsbrev. omfattar en verksamhetsdel och en finansiell del. I verksamhetsdelen kan regeringen förtydliga och precisera mål och eventuella återrapporteringskrav. Den finansiella delen ska återspegla regeringens behov av finansiell styrning i förhållande till institutionen. För de anslag som fördelas till institutioner som inte utgör myndigheter fattar regeringen årliga beslut om riktlinjer eller villkor, vilka till omfattning och innehåll kan vara väldigt lika myndigheternas regleringsbrev. har valt att benämna det regleringsbrev eller motsvarande. R I K S R E V I S I O N E N KONSTEN A TT STYRA – REGERINGENS STYRNING A V KULTUROMRÅ DETS INSTITUTIONER En klar majoritet av cheferna anser att uppdragen i regleringsbrev/motsvarande är tydliga men ej för detaljerade. Sammanlagt anser cheferna för 26 av 28 institutioner att uppdragen i regleringsbrev/motsvarande är tydliga. På frågan om huruvida regleringsbrev/motsvarande är för detaljerat svarade 21 ”Nej” och övriga sju ”Ja, i viss mån”. 24 av 28 chefer svarar ”Ja, i ganska hög grad” eller ”Ja, i mycket hög grad” på frågan om huruvida rätt frågor regleras i regleringsbrev/motsvarande. Det övergripande intrycket när det gäller frågorna om hur cheferna för kulturområdets myndigheter och institutioner uppfattar regeringens styrning genom regleringsbrev/motsvarande är att regleringsbreven/motsvarande uppfattas vara tydliga men ej för detaljerade och att de reglerar rätt frågor. /motsvarande uppfattas i relativt stor utsträckning tillföra styrsignaler utöver de signaler som redan getts i andra styrdokument men det finns indikationer på att det kan finnas motsättningar mellan de olika styrdokumenten. Den finansiella styrningen i form av villkor under anslag/anslagsposter bedöms i stort sett vara ändamålsenlig och de allra flesta myndigheter och icke-myndigheter uppger att det förs en dialog mellan departementet och myndigheten/institutionen om dess regleringsbrev/motsvarande. Jämförelsen mellan enkäterna och 2018 visar att myndigheternas och institutionernas uppfattning av regeringens styrning genom regleringsbrev/motsvarande i stort är oförändrad . De indikationer på förändring som finns pekar på att styrningen genom regleringsbrev/motsvarande uppfattas fungera ännu något bättre 2018 än den gjorde 2010 i den meningen att ännu fler myndigheter och institutioner anger att de uppdrag som ges i regleringsbrevet/motsvarande är tydliga utan att vara för detaljerade vid den senare mätpunkten. 5.5 Uppfattningar om de informella kontakterna I det här avsnittet redovisas enkätsvaren avseende den årliga dialogen och andra former av informella kontakter mellan och kulturområdets institutioner. Grafisk sammanställning av svaren återfinns i bilaga 6. 5.5.1 Den årliga dialogen En klar majoritet av cheferna anser att den årliga dialogen utgör ett viktigt instrument för att få och ge återkoppling. Jämförelsen mellan de två undersökningarna 2010 och 2018 uppvisar stora likheter när det gäller de svarande chefernas upplevelse av de årliga dialogerna. konstaterar att den årliga dialogen uppfattas som viktig för att få och ge återkoppling och att det är ett resultat som gäller för samtliga studerade 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kategorier av institutioner och vid båda undersökningstillfällena. När det gäller förberedelserna inför dialogen uppger cheferna för institutionerna att det ges möjlighet att ta del av och lämna synpunkter på vad som kommer att tas upp under mötet, och här har det skett en noterbar förändring mellan de olika undersökningarna i meningen att än fler chefer anger alternativet ”Ja, i mycket hög grad” 2018 än vad som var fallet 2010. På frågan om huruvida institutionen får tydliga styrsignaler för sin framtida verksamhet i den årliga dialogen är svarsbilden mer splittrad och därför mer svårtolkad. Spridningen indikerar att chefernas uppfattning av vad som försiggår under dialogerna och hur det ska tolkas i termer av styrsignaler varierar och frågan är vad det säger om dialogens roll i förhållande till den formella styrningen. Det finns en liknande variation bland icke-myndigheterna i båda undersökningarna 2010 och 2018, vilket talar för att den här otydligheten varken är ny eller avgränsad till myndigheterna. 5.5.2 Andra informella kontakter Vid sidan av de årliga dialogerna är det viktigt att det finns goda förutsättningar även för andra former av kontakter mellan och de olika institutionerna. Det kan för institutionernas del handla om att bjuda in företrädare för departementet till utställningar, att informera om händelser som kan komma att uppmärksammas i den politiska debatten eller att anmäla frågor som har stor betydelse för myndigheten eller institutionen och som den inte kan klara ut själv (exempelvis frågor kring ökad kredit, låneram eller tolkning av instruktion eller regleringsbrev). För departementets del kan det handla om att till exempel begära in faktauppgifter om institutionernas verksamhet som kan behövas för det interna arbetet i men också som underlag för att till exempel förbereda tal eller att svara på frågor i eller i annat forum. I enkäten ställdes sammanlagt elva frågor om informella kontakter mellan och institutionerna vid sidan av den årliga dialogen. konstaterar att svaren på dessa frågor överlag ger en bild av att institutionschefernas uppfattning om departementets tillgänglighet för informella kontakter är mycket positiv och att de allra flesta också verkar anse att de informella kontakterna sker i tillräcklig omfattning. konstaterar att förutsättningarna för informella kontakter mellan och kulturområdets institutioner framstår som goda. Institutionernas företrädare vet vem de ska kontakta när de har något ärende att ta upp och det görs en positiv bedömning av tillgängligheten hos kontaktpersoner och handläggare. Huvuddelen av områdets institutioner anser också att departementet uppfyller institutionens behov av kompetens och kontinuitet i kontakterna och att de informella kontakterna sker i tillräcklig utsträckning. Det framgår av enkätsvaren att det är vanligare att kontakter tas på tjänstemannanivå även om det i vissa fall förekommer kontakter R I K S R E V I S I O N E N KONSTEN ATT STYRA – REGERINGENS STYRNING AV KULTUROMRÅDETS INSTITUTIONER med departementets politiska ledning. Det hör dock till ovanligheterna att den politiska ledningen tar initiativ till informella kontakter med institutionen. I huvudsak verkar institutionerna anse att de informella kontakterna uppfyller deras behov av informationsutbyte och vägledning men det verkar inte vara så att de informella kontakterna har ökat i betydelse . På frågan om det finns en risk för att de informella kontakterna kan leda till någon form av ministerstyre svarar cheferna för kulturområdets institutioner att det inte finns någon sådan risk. Vid en jämförelse med enkät visar svaren att det blivit ännu tydligare vem på departementet som ska kontaktas i olika frågor, och det finns en mer positiv uppfattning bland cheferna avseende departementstjänstemännens tillgänglighet, kompetens och kontinuitet. Cheferna för kulturområdets institutioner verkar i större utsträckning än myndighetschefer på andra politikområden uppfatta att de har möjlighet att påverka den egna verksamheten. Inom kulturområdet ser uppfattningen av regeringens styrning dock olika ut beroende på verksamhetsform och typ av kontakter med . Cheferna vid icke-myndigheterna uppfattar i mindre utsträckning regeringens styrning som verksamhetsanpassad än cheferna vid myndigheter och övriga institutioner. Cheferna vid övriga institutioner uppfattar styrningen som mindre tydlig än cheferna vid myndigheter och icke-myndigheter som har en årlig dialog med departementet. Cheferna för institutionerna uppfattar regeringens formella styrning som tydlig utan att vara för detaljerad. De anser också att det är rätt frågor som regleras och det finns få indikationer på att det skulle föreligga några motsättningar mellan de olika styrdokumenten. Den finansiella styrningen bedöms i stort sett vara ändamålsenlig och både myndigheter och icke-myndigheter uppger att det förs en dialog mellan departementet och institutionen om dess regleringsbrev/motsvarande. Den årliga dialogen uppfattas som ett viktigt forum för att få och ge återkoppling av samtliga studerade kategorier av institutioner och vid båda undersökningstillfällena. På frågan om institutionen får tydliga styrsignaler för sin framtida verksamhet i den årliga dialogen är svarsbilden något mer svårtolkad. En möjlighet är att det finns en verklig variation när det gäller vad som försiggår under dialogerna och hur det kan tolkas i termer av styrsignaler. Förutsättningarna för informella kontakter mellan och kulturområdets institutioner vid sidan av den årliga dialogen framstår som goda. Huvuddelen av institutionerna anser att organisation 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N uppfyller institutionens behov av tillgänglighet, kompetens och kontinuitet i kontakterna med departementet och att de informella kontakterna sker i tillräcklig utsträckning. Cheferna för kulturområdets institutioner gör den närmast samfällda bedömningen att det inte finns någon risk för att de informella kontakterna ska leda till någon form av otillbörlig styrning. R I K S R E V I S I O N E N