prop · H603148 · 2019-09-09 00:00:00 — a.Vilka verktyg används för att säkerställa en ordnad och transparent hantering av myndighetens inköp och utbetalningar av övriga ersättningar? 11Termen syftar på transaktioner med företag som står myndighetens anställda nära. ”Närstående” syftar alltså i granskningen inte på anhöriga. Ett företag som levererar varor eller tjänster kan stå nära en anställd på grund av en anställds funktion i eller inkomst från företag (direkt koppling), men också genom en anställds anhörigs funktion i företaget (indirekt koppling). R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D b.Vilka kontrollsystem används för att förhindra jäv vid inköp och utbetalningar av övriga ersättningar till företag? c.Hur hanteras anställdas bisysslor? d.Uppmärksammas risker för oegentligheter kopplat till inköp och företagsrelationer? 5.Är vidtagna åtgärder myndigheterna väl utformade, sett till de risker som uppdagats i granskningen? De direkta slutsatserna och rekommendationerna kommer att handla om de granskade myndigheterna. Slutsatserna kan emellertid antas ha relevans för andra myndigheter vars omständigheter liknar de granskades. 1.3 Preciseringar och avgränsningar granskning omfattar statliga myndigheters inköp av varor och tjänster från inhemska privata företag samt vissa övriga ersättningar till dessa. Granskningsobjekten har valts bland statliga myndigheter (se avsnitt 1.5.1 nedan). Granskningen omfattar inte statliga bolag och stiftelser. Inte heller högskolor och universitet har inkluderats.12 I granskningen har vi undersökt inköp som görs genom offentlig upphandling med anbudsförfaranden, direktupphandlingar samt vissa inköp som inte är upphandlingspliktiga, till exempel lokalhyror. Även vissa andra typer av ersättningar till företag ingår, exempelvis vissa bidrag som utbetalas för utförande av tjänster inom myndighetens verksamhetsområde.13 Upphandlingspliktiga inköp utgör dock den stora merparten. Också företag som får ersättning eller bidrag för att utföra en tjänst kallas i rapporten för leverantörer. En mer utförlig beskrivning av de uppgifter som fått av myndigheterna återfinns som ett elektroniskt underlag till rapporten på webbplats. En viktig utgångspunkt i granskningen är att inköp utan annons- och anbudskrav sker i en mindre transparent process, och att det därmed är viktigt att granska även inköp som omfattar mindre summor.14 Förtroendeskador till följd av att offentliga inköp inte hanteras korrekt eller gynnar enskilda kan vara avsevärda, även om de ekonomiska förlusterna är mindre betydande. 12Universitetsanställda forskare uppmuntras ofta uttryckligen att utveckla idéer i företagsform, varför problematiken kopplad till deras företagskopplingar inte är helt jämförbar. Högskolelärares bisysslor granskades av 2008 (se 2008:5). 13För Arbetsförmedlingen ingår lönebidrag till företag, för utbetalningar för biotopskydd och naturvårdsavtal och för vägbidrag. 14Inköp över en viss storlek är i hög grad regelstyrda. Bland annat finns krav på annonsering och kriteriestyrt anbudsförfarande. Inköp under vissa gränsvärden, så kallade direktupphandlingar, omgärdas däremot av färre processkrav. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kan föras om andra ersättningar. Granskningen inriktas därför i första hand på förekommande fall snarare än de största beloppen. Eftersläpning i tillgång på data gör att registeruppgifter gäller och . En bedömning har därmed fått göras av huruvida de kontrollsystem som funnits på myndigheterna när dessa granskats har förändrats . Nedan preciseras vad vi menar med ett antal begrepp som förekommer i granskningen. Närståendetransaktioner: I denna text avser närståendetransaktioner myndighetens transaktioner med företag som har kopplingar till myndigheten via den anställda själv, tidigare anställda eller anställdas anhöriga.15 I granskningen undersöks enbart ekonomiska transaktioner från myndighet till företag i utbyte mot varor eller tjänster. Granskningen kan inte fånga in kopplingar mellan anställda och företag som baseras på till exempel vänskap eller beroenderelationer. Det finns dock inga särskilda skäl att tro att olämpliga transaktioner relaterade till sådana mer vaga kopplingar är ovanligare än olämpliga transaktioner relaterade till släktskap och egenintresse. Kopplingar grundade på vänskap och beroende kan dock inte upptäckas med hjälp av register.16 Leverantörskopplingar: En koppling mellan en anställd och ett företag kan bestå i att den anställda själv, eller dennas anhöriga, har en funktion i ett företag. Det kan till exempel vara ägare, vd, styrelseledamot eller revisorssuppleant. Den kan också bestå i att den anställda har en inkomst från företaget.17 Anhöriga till anställda: Till gruppen anhöriga räknas sambo, make/maka, föräldrar, barn och syskon.18 Anhöriga är här av intresse enbart i relation till den anställda, med utgångspunkten att anhöriga kan ses som en förlängning av den anställdas privata intressesfär. Om en anställds anhörig har ett engagemang som styrelseledamot, vd, ägare eller styrelsesuppleant i ett företag bedöms alltså även den anställda ha en koppling till företaget. Det antas däremot inte uppenbart ligga i den myndighetsanställdas utvidgade intresse att myndigheten gör inköp eller betalar ut ersättningar till ett företag som dennas anhöriga ”bara” har en inkomst från. Därför räknas de leverantörer till myndigheten som en anställds anhörig har en inkomst från inte som kopplade till den anställda i den här studien. 15Användandet av termen ”närstående” på detta sätt kommer från finansiell revision, se till exempel Europeiska revisionsrätten 2012:108. 16Närståendetransaktioner kan i princip också inkludera andra transaktioner, till exempel en vidare krets av bidragsbeslut där en person eller organisation med en nära koppling till myndighetens personal är föremål för ett beslut om bistånd. 17”Inkomst” inbegriper både inkomst från tjänst och inkomst från näringsverksamhet. 18Jf kretsen anhöriga i förvaltningslagens jävsbestämmelse i dess tidigare lydelse, se 11 § 1 förvaltningslagen (1986:223). I nuvarande förvaltningslag talas om ”närstående” generellt, se 16 § förvaltningslagen (2017:900). R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D I gruppen tidigare anställda ingår de som varit anställda de närmast föregående två åren.19 Förtroendeskadlighet: En närståendetransaktion är inte att likställa med en förtroendeskadlig relation. Förtroendeskadlig är den relation som har potential att skada myndighetens förtroende genom att relationen antingen uppfattas kunna ha påverkat beslut på ett osakligt sätt, eller faktiskt har gjort det. En sådan misstanke kan uppkomma genom att beslut har fattats på ett sätt som gör att myndighetens saklighet kan sättas i fråga, eller genom att relationen har en karaktär som gör att myndighetens saklighet och opartiskhet mer allmänt kan ifrågasättas.20 Här görs en samlad bedömning av om myndighetens transaktioner med anställdas och anställdas anhörigas företag innebär en risk för att myndighetens förtroende skadas, vilket är något annat än en bedömning av om det förekommit enskilda fall som är förtroendeskadliga i lagens mening. Granskningen syftar inte heller till att göra rättsliga bedömningar av om inköpsbeslut, leverantörsrelationer eller utbetalningar kan utgöra lagöverträdelser.21 De bedömningskriterier som använder vilar på av stadfästa normer och principer, eller på normer och principer som på andra grunder kan antas vara allmänt omfattade. Medborgarna har rätt att förvänta sig att myndighetsbeslut sker fria från misstanke om att myndighetsanställda påverkas av personliga hänsyn. Principen är grundläggande i det svenska statsskicket, vilket återspeglas i grundlag så väl som i lag. I regeringsformen uttrycks att ”[d]omstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter 19Det finns ingen självklar tidsgräns för när en person som haft ett arbete eller uppdrag upphör att ha en koppling till den tidigare arbets- eller uppdragsgivaren. Statsråd och statssekreterare kan omfattas av karens eller ämnesrestriktion upp (prop. 2017/18:162, bet. 2017/18:KU42 rskr 2017/18:305). Också riksbanksledamöter och generaldirektören för Transportstyrelsen har en karenstid för vissa uppdrag. För privatanställda finns en överenskommelse mellan och att en avtalad karenstid inte kan överstiga 18 månader (SOU 2017:3 kap 6). Eftersom vårt syfte inte är att sätta en gräns för när en anställning kan förbjudas, utan enbart att beskriva den grupp myndighetsanställda som potentiellt sett har kopplingar till privata företag genom tidigare uppdrag, har vi bedömt att det är motiverat med en något vidare tidsavgränsning än i de angivna exemplen. 20Jämför hur regler om jäv i förvaltningslagen motiveras utifrån risk för förtroendeskador, se nedan. 21Det är tänkbart att det förekommer enstaka lagöverträdelser i en myndighet som har ett välfungerande skyddssystem. På en myndighet med ett illa fungerande system kan det finnas flera fall som tillsammans bedöms som förtroendeskadliga, utan att det för den skull finns skäl att misstänka regelbrott i något av fallen. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet”.22 har lyft in dessa krav även i förvaltningslagen (2017:900).23 Krav på likvärdighet och icke-diskriminering finns vid offentlig upphandling.24 Osakliga hänsyn till privata intressen orsakar förtroendeskador vilket i sin tur kan ge upphov till avsevärda negativa ekonomiska konsekvenser.25 Jäv är en av de företeelser som innebär att sakligheten kan påverkas, till exempel vid en upphandlingssituation. Regler om jäv finns i förvaltningslagen.26 De ska förhindra att anställda med egna eller anhörigas intressen i ett ärende deltar i handläggningen, så att objektiviteten i besluten kan sättas i fråga.27 Behovet att skydda förtroendet för myndigheternas objektivitet har också lett till att myndighetsanställdas möjligheter att bedriva sidoverksamhet har reglerats i sådana fall där deras egenintressen kan uppfattas kollidera med myndighetens och statens. Lagen (1994:260) om offentlig anställning förbjuder bisysslor som kan skada förtroendet för myndigheten, oavsett om det gäller förtroendet för att den anställda själv är opartisk, för myndighetens anställda mer allmänt eller om det kan skada hela myndighetens anseende (7 §). Tillsammans markerar regelverken den vikt som lägger vid att myndigheternas verksamhet inte ska kunna ifrågasättas med medarbetarnas egenintressen som utgångspunkt. finns ett grundlagsfäst skydd av näringsfriheten, som bara kan inskränkas till skydd för angelägna allmänna intressen.28 Näringsfriheten omfattar också offentliganställda. har i regleringen av offentliganställdas bisysslor utgått från att såväl offentliganställda chefer som medarbetare kan ha bisysslor, så länge de inte är förtroendeskadliga (eller strider mot allmänna intressen på andra sätt som preciserats i föreskrifter eller avtal).29 1.4.2 Kriterier för bedömning Givet skyddet för näringsfriheten, regleringen av bisysslor och att myndigheternas inköpsarbete förutsätts bygga på konkurrensneutralitet är det inte självklart att det aldrig inträffar att myndigheter gör inköp från företag som anställda har egna 221 kap. 9 § regeringsformen. 235 § förvaltningslagen 2017:900. 24I 4 kap 1 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling föreskrivs att ”[u]pphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt”. 25Vikten av att hushålla med allmänna medel finns stadfäst i det mandat givit. , se 4 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m., samt till exempel i budgetlagen, se 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 2616–18 §§ förvaltningslagen (2017:900). 2016/17:180, bet. 2017/18:KU2, rskr. 2017/18:2. 282 kap. 17 § regeringsformen. 29Prop 1993/94:65 s. 56–57, bet. 1993/94:AU18, rskr 1993/94:257. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D Givet att de offentliganställdas krets av anhöriga tillsammans utgör en mycket stor grupp människor kommer det att inträffa att anställdas anhöriga har engagemang i myndigheters leverantörer. Om det finns en risk för att myndighetens förtroende kan skadas av närståendetransaktioner får därför bedömas utifrån om det finns en närhet mellan den anställda på myndigheten och den del av organisationen som fattat beslut om inköpet eller ersättningen. Finns det en sådan närhet beror vår bedömning av myndigheternas skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner på om processer och rutiner kring inköp och vissa övriga ersättningar är sådana att vi kan känna oss säkra på ärendehanteringens saklighet och opartiskhet trots att det funnits en sådan närhet. Generella krav som kan ställas på myndigheternas arbete mot oegentligheter är att de ska 1) göra de analyser som krävs för att skaffa sig en god förståelse av risker 2) utforma välavvägda åtgärder utifrån riskanalysen 3) utföra den kontroll och uppföljning av vidtagna åtgärder som behövs för att säkerställa att de fungerar samt 4) i rimlig utsträckning dokumentera sitt arbete.30 Myndigheterna bör således skaffa sig god förståelse för sårbarheter i de egna inköps- och ersättningsprocesserna kopplat till anställdas egenintressen. De bör också utforma åtgärder och rutiner som förhindrar osakliga hänsyn och som om möjligt fångar upp närståenderelationer så att dessa kan övervägas och i problematiska fall undvikas. Dessutom bör myndigheternas hantering av närståendetransaktioner som kan uppfattas som förtroendeskadliga dokumenteras, för att med hjälp av tydlighet och transparens förhindra förtroendeskador. I fråga om myndigheternas hantering av risken för förtroendeskadliga närståendetransaktioner kan kravet alltså formuleras så att frågan ska tas på det allvar som är rimligt utifrån en rättvisande analys av de faktiska risker som föreligger. Kraven på styrning och kontroll är inte sådana att varje teoretiskt tänkbar oegentlighet ska vara omöjlig. Även om det är myndigheternas hantering av inköp och vissa övriga ersättningar som ska bedömas med avseende på kontroll mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner, så kommer antalet fall vara en del av bakgrunden. Det kan antas inverka negativt på förtroendet för myndigheten om det skulle visa sig vara vanligt förekommande att anställda har ekonomiska intressen i leverantörer, mer generellt eller i ett visst segment. Det går dock inte att sätta upp några kriterier för vad som är för vanligt. Bedömningen av myndigheternas kontroll kommer av nödvändighet vara resonerande. Dess slutsats kommer mot denna bakgrund att bygga på en analys av hur tillgängliga verktyg används, satt i relation till de kopplingar till företag som 30Se till exempel förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll och internationell standard för intern styrning och kontroll. Det finns vissa variationer i vad som inkluderas som centrala element i processen, men kärnan är lik, jfr 2013:2. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N finns och de närståendetransaktioner som kan påvisas. Myndigheternas verktyg beskrivs närmare i kapitel 2. 1.5 Metod och genomförande Undersökningen omfattar fallstudier av fem statliga myndigheter. Myndigheterna har undersökts med avseende på fenomenets utbredning och de verktyg som myndigheterna har och hur de används. Den bild som framträder har sedan bedömts i ljuset av kraven ovan på upprätthållande av saklighet och opartiskhet genom välavvägda system för styrning och kontroll (se avsnitt 1.4). 1.5.1 Val av myndigheter Myndigheterna har valts på grundval av olika omständigheter som, utan att vara extrema eller ovanliga, kan antas innebära en förhöjd risk för att förtroendeskadliga närståendetransaktioner förekommer. Verksamhetens karaktär skapar på olika sätt tillfällen där anställdas egenintressen kan påverka myndighetens inköpsbeslut.31 Storleken på de värden som myndigheten upphandlar för kan i sig vara ett incitament för den som vill påverka upphandlingssystemet för att gynna egna eller anhörigas företagsintressen. 2.Många små inköp från mindre leverantörer. Ett stort antal leverantörer och inköp under gränsen för anbudsförfarande kan antas innebära att det blir svårare för interna kontrollfunktioner, konkurrenter eller medier att avgöra om upphandlings- och inköpsbeslut fattas opartiskt och sakligt. Det kan innebära en särskild risk för att osakliga relationer mellan inköpare och leverantörer undgår uppmärksamhet. 3.Personalgrupper med en kompetens som är efterfrågad på den privata marknaden. Vid vissa myndigheter finns specifika yrkesroller eller anställda med en eftertraktad utbildning eller erfarenhet. Det kan innebära att det är vanligare att myndighetens anställda har företag eller uppdrag vid sidan om sin ordinarie tjänst. I de fall då myndigheten vid sidan av egenproduktion även köper tjänster eller varor som kräver en sådan kompetens finns det en risk för att inköp sker från företag som anställda har en funktion i eller inkomst från. 4.Nytillkomna eller snabbt växande marknader. Det finns flera exempel på områden där politiska beslut innebär att nya typer av tjänster eller varor ska upphandlas från den privata marknaden med offentlig sektor som huvudsaklig kund. Då upphandlingar sker från marknader som snabbt 31De fem fallen har valts bland de myndigheter som ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228) och förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll som gäller myndigheter där regeringen har bedömt att behovet av kontroll är särskilt stort. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D expanderar till följd av politiska beslut kan myndighetspersonal ofta antas äga en efterfrågad kunskap om hur tjänsten eller varan ska utformas. Ett specialfall av nya tjänster är när en verksamhet har övergått från myndighetsintern produktion till privat produktion. 5.Omfattande lokal organisation. En verksamhet som är spridd över stora delar av landet, exempelvis genom drift av lokala eller regionala kontor, innebär ofta fler inköp från lokala leverantörer. Beställare kan vilja gynna lokala leverantörer av lokalpatriotiska skäl. Sådana inköp kännetecknas ofta av kortare avstånd mellan leverantörer och beställare, vilket innebär en förhöjd risk för att inköp sker från företag som en anställd eller anhörig har en koppling till.32 Utifrån de omständigheter som beskrivs ovan har fem myndigheter valts för fallstudier. Ingen bedömning av hur myndigheterna hanterar de ovan beskrivna omständigheterna har gjorts inför urvalet. Urvalet inkluderar verksamheter av olika slag och myndigheter av olika storlek. Det täcker in de huvudkategorier av inköpare som Statskontoret urskiljer i sin studie av myndigheter som upphandlar kärnverksamhet: inköpare av centrala välfärdstjänster (Arbetsförmedlingen), infrastruktur () och expertis ().33 Eftersom såväl den största inköparen () som den största arbetsgivaren () ingår, omfattar granskningen en betydande andel av både statens samlade inköp och personal. Tillsammans hade de undersökta myndigheterna cirka en femtedel av de anställda i staten och stod 2016 för av statliga myndigheters utbetalningar till privata företag.34 32Brottsförebyggande rådet 2007:21; 2002. 33Statskontoret, 2015. 34Myndigheternas årsredovisningar ; , 2017; och , 2018. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De första två delfrågorna har besvarats med hjälp av uppgifter om anställda och inköp och vissa övriga ersättningar från de granskade myndigheterna. Uppgifter om vilka som var anställda vid de granskade myndigheterna samt vilka leverantörer myndigheterna ersatt för varor och tjänster åren 2014–2016 har begärts in. () har därefter på uppdrag kompletterat uppgifterna med registerdata som inkluderat uppgifter om anhöriga till de anställda, personernas inkomster och om leverantörerna. Uppgifter från om eventuella funktioner i företag har också lagts till. Registeruppgifterna har anonymiserats avseende person- och organisationsnummer innan de tillgängliggjorts för . Vi har därefter undersökt i vilken utsträckning anställda och anställdas anhöriga har en funktion i eller inkomst från företag, och i vilken utsträckning de granskade myndigheterna gör inköp eller betalar ut andra ersättningar till dessa.35 Fråga tre, om huruvida det finns risk att dessa närståendetransaktioner skadar förtroendet, har undersökts genom att vi så långt det varit möjligt har försökt avgöra sannolikheten att den anställda har haft möjlighet att påverka inköpet. I detta har ingått att undersöka: 1.geografisk närhet mellan den anställda och var ett inköp genomförts 2.organisatorisk närhet mellan den anställda och var ett inköp genomförts 3.om det finns en anknytning mellan en anställds tjänst och typen av inköp 4.hur inköp och personens anställning förhåller sig till varandra i tid 5.om den anställda genom sin position kan ha haft en större möjlighet att påverka inköpet. Det är värt att betona att vi därmed inte kan klarlägga att det säkert förekommit en förtroendeskadlig transaktion, eller ens förelegat en risk för det. Det undersökningen kan klarlägga är omständigheter som gör att misstankar om oegentlighet kopplade till närståendetransaktionen kan uppkomma, om det inte kan visas att ärendehanteringen förhindrat att osakliga hänsyn påverkat transaktionerna. För att svara på fråga fyra, om hur myndigheterna hanterar risker, har vi gjort intervjuer med tjänstemän i nyckelpositioner och samlat in styrdokument av olika slag, i syfte att beskriva myndighetens organisation och rutiner. Någon fullständig bedömning av i vilken utsträckning de rutiner och riktlinjer som finns också levandegörs i organisationen har inte kunnat göras. Svaret på fråga fem bygger därmed på en analys av om myndigheterna i tillräcklig utsträckning har skapat förutsättningar för ett gott arbete som kan förebygga förtroendeskador. Analysen grundas på hur personer i ansvarig ställning beskriver att de organiserat arbetet, 35För en utförligare beskrivning av tillvägagångssättet i granskningen: se elektroniskt underlag a. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D på hur processer beskrivs i olika beslut och rapporter med mera och på förekommande fall. Även om förekomsten av potentiellt förtroendeskadliga närståendetransaktioner, granskat på ovanstående sätt, och utformningen av myndigheternas kontroll mot dem kan antas säga något om hur myndigheternas kontroll mot oegentligheter mer allmänt fungerar, måste man alltid utgå från att det vid sidan av de fall som synliggörs i denna granskning också kan finnas ett visst mörkertal av kopplingar mellan leverantörer och anställda som grundas på vänskap, rent ekonomiskt utbyte eller beroende. De arbetssätt som beskrivs i granskningen kan dock antas ha en skyddande effekt också mot sådana fall. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetarna . Två referenspersoner har varit knutna till projektet och gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till granskningsrapporten: •Gissur , biträdande professor i statsvetenskap, •Monika , utredare samt doktorand i kriminologi, . Företrädare för Arbetsförmedlingen, Polisen, , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2Verktyg för god kontroll av närståendetransaktioner Vad kan myndigheterna göra för att förhindra förtroendeskadliga närståendetransaktioner?