prop · H70344 · 2019-11-21 00:00:00 — En grundläggande förutsättning för att kunna styra mot en sammanhållen och effektiv rättskedja är enligt mer kunskap om och analys av sambanden i rättskedjan tillsammans med långsiktighet i styrning och planering. Den nuvarande uppföljningen av verksamheten gör det svårt att fullt ut följa processerna genom hela kedjan. Vidare är kedjeperspektivet begränsat i myndigheternas underlag till regeringen. Övergripande analyser av rättskedjan behövs både i budgetarbetet och i det löpande arbetet för att säkerställa styrning mot en effektiv rättskedja. Analysfunktionen och budgetsamordningsfunktionen inom fyller delvis detta behov. Däremot kan deras roller i styrningen stärkas. Genom att utgöra ett kunskapsunderlag på alla nivåer i den interna hierarkin kan sådana övergripande analyser också motverka riskerna med ett uppdelat ansvar inom och riskerna med att ett stort ansvar för att avgöra när avstämningar behövs läggs på handläggarna. anser att styrningen av rättskedjan kan förbättras genom utvecklad kunskap inom området och tydligare kedjeperspektiv i styrningen samt i löpande arbetsprocesser och avstämningar. •att i styrningen tydliggöra ett mer långsiktigt rättskedjefokus. Det kan till exempel handla om utvecklad långsiktig planering eller målformulering för hur myndigheterna gemensamt och på lång sikt ska arbeta mot mål. •att säkerställa en stärkt tillgång till uppföljning och analys som har ett mer övergripande perspektiv. Det kan både handla om att stärka inslaget av analyser som kopplar till rättskedjans samlade behov och att komplettera den uppföljning som görs för att få en mer sammanhängande uppföljning. •att öka helhetsperspektivet i kontakterna med myndigheterna, till exempel genom att bredda kontaktytorna genom gemensamma dialoger med samtliga myndigheter i rättskedjan. rekommenderar myndigheterna i rättskedjan •att i större utsträckning diskutera strategiska frågor gemensamt för att nå samsyn kring prioriterade områden samt kring hur de bör agera, gemensamt och enskilt, för att rättskedjan ska fungera effektivt. R I K S R E V I S I O N E N S T Y R N I N G E N A V R Ä T T S K E D J A N 1.1 Motiv till granskning Rättskedjan omfattar polis, åklagare, allmän domstol och kriminalvård. Kedjan för att hantera brottmål inleds med att ett misstänkt brott anmäls till polis och avslutas med en eventuell påföljd som hanteras av Kriminalvården. utreder det misstänkta brottet, på egen hand eller under ledning av åklagare. När utredningen är färdig redovisas den till åklagare som beslutar i åtalsfrågan. Om åtal väcks går ärendet till domstol där den misstänkte frias eller fälls. Om domen innebär fängelse eller frivård verkställer Kriminalvården straffet. Den misstänkte kan även vara häktad under utredningens gång, vilket i så fall verkställs av Kriminalvården. Det totala anslaget till , , Domstolar och Kriminalvården har 2010–2018 ökat , från drygt 32 till . Myndigheterna inom kedjan påverkas av varandras arbete och är delvis beroende av varandra för att genomföra sina respektive uppdrag. Det gör att styrningen av en myndighet kan påverka andra myndigheter i kedjan,1 vilket har aktualiserats . Till exempel har flytt av arbetsuppgifter mellan myndigheterna, såsom att polisanställda har fått ökade möjligheter att, i stället för åklagare, leda förundersökningar2 och att Kriminalvården har övertagit delar av ansvar för transport av frihetsberövade påverkat deras mandat och arbetssätt i förhållande till varandra. Det har också rests farhågor för följdeffekter i samband med finansiella satsningar på enskilda myndigheter, exempelvis har före detta riksåklagaren uttryckt oro över resurssituationen på efter förstärkningar av och Kriminalvårdens häkten blir fulla när flödet från tidigare steg i kedjan ökar.3 Att styrningen av rättskedjan och de berörda myndigheterna hanteras på ett adekvat sätt är viktigt både för en effektiv statsförvaltning och för ett välfungerande rättsväsende. Regeringen har identifierat ett behov av kedjeperspektiv i styrningen av myndigheterna inom rättskedjan,4 men trots detta tycks det uppstå problem. 1Det finns dock även andra faktorer än styrningen som påverkar myndigheterna, såsom brottslighetens utveckling, och hur myndigheter och andra aktörer utanför rättskedjan (såsom kommuner) agerar. 2Ändringen infördes och 2013 och innebar att Polisen fick utökad befogenhet att leda förundersökningar i ungdomsärenden samt att besluta om förundersökningsbegränsning. 2011/12:10 Ändrade regler om förundersökningsledning och förundersökningsbegränsning. 3Perklev, ”Regeringens polissatsning kräver att åklagarna blir fler” ; Rissvik, ”Ministern om kritiken: känner inte igen bilden” SR ; , ”Fulla häkten trots utbyggnad” SR . 4Behovet har exempelvis lyfts i myndigheternas regleringsbrev och i budgetpropositioner. Se kapitel 3. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har tidigare iakttagit brister avseende helhetsperspektiv och kontinuitet i regeringens styrning av myndigheterna inom utgiftsområde 4.5 Det är därför angeläget att granska om strukturerna för styrningen underlättar kedjeperspektiv och om de kan utvecklas för att minska riskerna för problem. Granskningens syfte är att undersöka huruvida regeringen, och myndigheterna hanterar styrning av olika delar av rättskedjan så att hänsyn tas till konsekvenser för och effektivitet i hela rättskedjan. 1.Har och myndigheterna utformat arbetsprocesser som skapar förutsättningar för att beakta ett rättskedjeperspektiv? 2.Präglas regeringens och myndigheternas övergripande styrdokument i tillräcklig omfattning av ett rättskedjeperspektiv? 3.Tar och myndigheterna hänsyn till rättskedjan som helhet i resursfördelningen mellan och inom myndigheterna? Granskningen omfattar både regeringens styrning och myndigheternas planering och styrning. Den fokuserar särskilt på resursfördelning och prioriteringar inom rättskedjan då de identifierade problemen ofta härleds till denna typ av frågor. Granskningsobjekt är regeringen, , , , och Kriminalvården. Granskningen begränsas till dessa huvudsakliga myndigheter i rättskedjan, vilket gör att andra myndigheter inom utgiftsområde 4 eller andra brottsbekämpande myndigheter inte ingår. Eftersom är den enhet inom Domstolar6 som hanterar övergripande budget- och utvecklingsfrågor samt den övergripande strategiska planeringen fokuserar granskningen på , även om det främst är de allmänna domstolarna som genomför det operativa arbetet som faller inom rättskedjan. , Brå, kan inom ramen för sitt uppdrag studera hela rättskedjan men har inte ansvar att styra någon del av kedjan och ingår därför inte i granskningen. Granskningen omfattar heller inte myndigheternas gemensamma prognosarbete eftersom det har undersökts av Statskontoret.7 Granskningen avgränsas till 2010–2018. Startpunkten har valts för att de nuvarande målen för förvaltningspolitiken, som är en bas i bedömningsgrunden, började gälla då. 5Se exempelvis Att hantera brottmål effektivt – en utmaning för regeringen och rättsväsendet RiR 2011:27. Även Statskontoret har konstaterat att förmåga till helhetsperspektiv i sin styrning behöver utvecklas, se Statskontoret 2016, Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen 2016:26, s. 25 f. 6Sveriges Domstolar omfattar de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, hyres- och arrendenämnderna, , samt . 7Se Statskontoret 2019, Myndigheternas prognoser över flödet i brottmålsprocessen. R I K S R E V I S I O N E N S T Y R N I N G E N A V R Ä T T S K E D J A N 1.3 Definitioner av begrepp Med myndigheterna inom rättskedjan avses här , , och Kriminalvården. Begreppet kedjeperspektiv används här för att beskriva ett perspektiv som tar hänsyn till både att myndigheterna inom rättskedjan är beroende av varandra för att utföra rättskedjans verksamhet och att styrning och agerande av en myndighet kan få konsekvenser för övriga myndigheter i rättskedjan. Hänsyn bör också tas till kedjans samlade effektivitet och behov. I denna granskning avser begreppet samverkan den dialog och det handlande som sker i syfte att nå ett gemensamt mål. Det kan då ses som inkluderande både samarbete (ett gemensamt arbete i en avgränsad uppgift) och samordning (koordination av resurser).8 mål för kriminalpolitiken är att minska brottsligheten och att öka människors trygghet. Målet för rättsväsendet är den enskildes rättssäkerhet och rättstrygghet.9 En förutsättning för att mål ska kunna nås är enligt en välfungerande och effektiv rättskedja. Det kräver i sin tur dels att regeringen skapar förutsättningar för det i styrningen av myndigheterna, och dels att myndigheterna beaktar ett kedjeperspektiv och samverkar med varandra. Regeringen och myndigheterna har olika ansvar och roller i styrningen som utvecklas nedan. Gemensamt för dem är budgetlagens krav på att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet.10 Enligt behöver hänsyn tas till hela kedjans behov vid beredningen av resursfördelning mellan och inom myndigheterna för att säkerställa hög effektivitet och god hushållning i rättskedjan. Den förvaltningspolitiska propositionen samt tillhörande betänkande ger principer för hur styrningen bör ske. Enligt dessa är ett helhetsperspektiv, det vill säga att styrningen riktad till en myndighet är samordnad med styrningen av andra berörda verksamheter, viktigt i regeringens 8Myndigheten för samhällsskydd och beredskap 2011, Samverkan - för säkerhets skull! 16–20. 1997/98:1, bet. 1997/98:JuU1. Rättssäkerhet innebär att rättsskipning och annan myndighetsutövning ska vara förutsebar och enhetlig samt bedrivas med hög kvalitet. Med rättstrygghet avses att enskilda personer och andra rättssubjekt ska vara skyddade mot brottsliga angrepp på liv, hälsa, frihet, integritet och egendom. 101 kap. 3§ budgetlagen (2011:203). 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Detta kan försvåras av för starkt fokus på enskilda myndigheter. anses det viktigt med en tydlig ansvarsfördelning mellan myndigheterna. Styrningen bör utformas så att den gynnar syftet med verksamheten. pekas ut som viktigt i den strategiska styrningen och ansvarigt för att ta fram underlag för regeringen11 i vilka verksamheter och myndigheter analyseras i ett strategiskt och framtidsinriktat perspektiv. De analyserna kan bland annat omfatta hur sambanden ser ut mellan olika myndigheter och verksamheter.12 Arbetsformerna inom bör vara sådana att de, bland annat, stödjer samordning mellan myndigheter.13 Enligt förutsätter en effektiv rättskedja att myndigheterna samverkar med varandra.14 På så sätt kan de planera för och hantera de beroenden som finns mellan myndigheterna. För bedömningen av myndigheternas arbete utgår framför allt från myndighetsförordningen och förvaltningslagen. Av 6 § myndighetsförordningen (2007:515) framgår att alla myndigheter genom samarbete ska ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. De ska även tillhandahålla information om sin verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten. Enligt förvaltningslagen ska myndigheter inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter.15 Myndighetsledningarna har således ett ansvar att skapa goda förutsättningar för samverkan i den mån andra regler, såsom sekretess, inte hindrar det. Myndigheterna ska också på ett tillförlitligt och rättvisande sätt redovisa resultat till regeringen.16 Tidigare studier har bland annat visat att för att samverkan ska vara effektiv bör strukturerna för den anpassas till dess syfte och underlätta utbyte av relevant 11Detta ansvar finns även i 7 kap. 2 § regeringsformen enligt vilken har en skyldighet att inhämta behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden. 12Denna aspekt har också lyfts fram i forskning som visar att styrning som fokuserar på enskilda myndigheters uppdrag och resultat riskerar att leda till minskade incitament att samverka eftersom samverkan försvårar för myndigheterna att visa just deras resultat. och 2017, Intresserande samverkan. Från samsyn till framsyn – en studie inom , Akademin för ekonomistyrning i staten rapport 2017:2, s. 5. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 36, 72, 96-101, 103, 112f, Bilaga 9; bet. 2009/10:FiU38 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. 14Detta syns exempelvis i projektet om snabbare lagföring i vilket ökad samverkan tycks ha bidragit till kortare handläggningstiden för vissa brottmålsärenden. Se Brå 2019, Utvärdering av försöksverksamheten Snabbare lagföring. 158 § förvaltningslagen (2017:900) som trädde ikraft . Före reglerades samverkan i 6 § förvaltningslagen (1986:223) på följande sätt: Varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 98, 112f. R I K S R E V I S I O N E N S T Y R N I N G E N A V R Ä T T S K E D J A N information, skapa förståelse mellan parterna för deras respektive uppdrag och planering. Deltagarnas incitament att samverka stärks om de upplever att samverkan är viktig för att nå deras respektive mål.17 Sammantaget har regeringen ett ansvar för att i sin styrning av myndigheterna i rättskedjan säkerställa ett kedjeperspektiv, i rimlig balans med en tydlig myndighetsstyrning. Myndigheterna bör, enligt bedömning, beakta ett kedjeperspektiv i sin interna styrning och planering samt samverka. För revisionsfråga 1 bör •Justitiedepartementets interna organisation samt dokumenterade rutiner och riktlinjer säkerställa intern avstämning och hantering av rättskedjans myndigheters påverkan på varandra, samt att hänsyn tas till effektiviteten i hela rättskedjan, •det ske avstämningar inom , samt mellan och myndigheterna, av hur en åtgärd påverkar rättskedjan, •myndigheternas samverkan och informationsutbyte underlätta ett kedjeperspektiv i myndigheternas respektive planering och förståelse för varandras planering och agerande. För revisionsfråga 2 bör •ett kedjeperspektiv framgå i regeringens styrdokument och analyser så att styrningen gynnar hela rättskedjan och att mål kan nås, •myndigheterna i rättskedjan utöver ett myndighetsinternt perspektiv även beakta ett kedjeperspektiv i intern styrning och i underlag till regeringen. För revisionsfråga 3 bör •Justitiedepartementets beredning av resursfördelningen mellan myndigheterna ta hänsyn till rättskedjans behov, liksom de separata myndigheternas, •myndigheterna överväga om deras äskanden och interna medelsfördelning utöver myndighetens egna behov ska anpassas till rättskedjans behov. 17Se exempelvis och 2007, ”Collaborative Governance in Theory and Practice” i Journal and ; Danermark 2004, Samverkan – en fråga om makt; och 2003, ”Producing human services. Why do agencies collaborate?” i Public management review, vol. 5, nr 1 2003 63-81; Visam 2005, Mot en modern sammanhållen förvaltning. Erfarenheter från sex myndigheters samverkan i 15 projekt, s. 229 f, 233, 236f, 245; , presentation ”Migration, polis och mångkulturella områden”; och 2017, Intresserande samverkan. Från samsyn till framsyn – en studie inom , Akademin för ekonomistyrning i staten rapport 2017:2, s. 51–55. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Metoden har i huvudsak varit dokumentstudier och intervjuer. Granskningen kan delas in i fem moment, som presenteras nedan. De fyra första momenten svarar i huvudsak på de två första revisionsfrågorna. Det femte momentet svarar på den tredje revisionsfrågan. Som ett sätt att illustrera iakttagelserna i de olika momenten har , utöver det som beskrivs under varje moment, studerat två fall som bör ha krävt särskild beredning. Ett av dessa fall är flytten av ansvaret för transport av frihetsberövade från till Kriminalvården , som även innebar en resursomfördelning. Det andra är satsningen på , då myndigheten fick ett tillskott på ca (motsvarande en höjning med av anslaget), inklusive den aviserade ambitionen om 10 000 fler polisanställda. interna strukturer och rutiner Vi har undersökt om organisation samt rutiner säkerställer avstämningar inom departementet och samt mellan departementet och myndigheterna genom att gå igenom interna riktlinjer och rutiner för arbetet i form av cirkulär, arbetsordning, instruktion och PM. Detta har kompletterats med intervjuer med handläggare, huvudmän och chefstjänstemän för att undersöka hur rutinerna tillämpas i praktiken. För att bedöma kedjeperspektivet i regeringens styrning har vi studerat regleringsbrev, instruktioner och budgetpropositioner samt underlag inför myndighetsdialoger och budgetprocess. I detta moment har även bland annat ingått att undersöka hur stor andel av de uppdrag som ges i regleringsbreven som på något sätt riktar sig till flera av myndigheterna i rättskedjan. För att bedöma om myndigheternas interna arbetsprocesser underlättar ett kedjeperspektiv i deras planering och styrning har vi undersökt om myndigheternas rutiner och processer tar hänsyn till att avstämningar och utbyte av information kan behöva genomföras med andra myndigheter och om de sätter upp kontaktvägar för detta. Myndigheternas styrande dokument (såsom verksamhetsplaner och strategier) och underlag till regeringen (såsom budgetunderlag och årsredovisning) har granskats för att undersöka om det i dessa ingår bedömningar eller resonemang som hänvisar till rättskedjan. Även en bedömning av huruvida prioriteringarna i dem är samstämmiga mellan myndigheterna, det vill säga om myndigheterna lyfter liknande områden som viktiga i sina respektive planeringar, har ingått. R I K S R E V I S I O N E N S T Y R N I N G E N A V R Ä T T S K E D J A N Vi har undersökt mötesprotokoll från den samverkan som sker mellan myndigheterna på central nivå för att se om denna behandlar frågor om myndigheternas påverkan på varandra. Vi har vidare intervjuat handläggare, samverkansansvariga på samt rikspolischefen och generaldirektören för Domstolsverket18 för att få en djupare förståelse för samverkans innehåll och former. För att studera resursfördelningen i rättskedjan har nedslag gjorts i nyckelmoment i årshjulet avseende budget för att se hur dessa hanteras. De moment som studerats är myndigheternas framtagande av budgetunderlag, beredning av budgetpropositionen och myndigheternas processer för att fördela medel internt. Budgetarna för 2017 och 2018,19 samt ramfördelningarna med tillhörande underlag 2015–2018 ingår i granskningen. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetaren . Professor vid vid har varit knuten till projektet som referensperson och gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till granskningsrapporten. Företrädare för , , , och Kriminalvården har fått tillfälle att faktagranska och lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. De tre revisionsfrågorna besvaras i turordning i kapitel 2–4. Dessa kapitel är inbördes uppdelade efter regeringens respektive myndigheternas arbete. I kapitel 5 görs sedan en övergripande analys, som svarar mot rapportens syfte, utifrån resultaten som kommit fram i kapitel 2–4. 18Även riksåklagaren och generaldirektören för Kriminalvården har tillfrågats om intervju. bedömde det som olämpligt att intervjua riksåklagaren på grund av dennes korta tid på posten. Generaldirektören för Kriminalvården bad av kalenderskäl om att få besvara frågor skriftligen i stället, men avböjde sedan att svara på dem. 19Det har inte varit möjligt att gå längre tillbaka då inte alla myndigheterna har sparat material längre bakåt än 2017. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Arbetsprocesser i styrningen I detta kapitel behandlas först och sedan myndigheternas arbetsprocesser och huruvida de skapar förutsättningar för ett kedjeperspektiv i styrningen. Justitiedepartements interna organisation och rutiner bör säkerställa intern avstämning och hantering av rättskedjans myndigheters påverkan på varandra och att hänsyn tas till effektiviteten i hela rättskedjan. Det bör också ske avstämningar både inom departementet och mellan departementet och myndigheterna av hur en åtgärd påverkar rättskedjan. Myndigheternas samverkan bör å sin sida underlätta ett kedjeperspektiv i myndigheternas respektive planering och förståelse för varandras planering och agerande. För att Justitiedepartements interna organisation ska säkerställa ett kedjeperspektiv bör den medge att rättskedjan kan beaktas samlat utöver att de enskilda myndigheterna styrs separat. Departementets rutiner och riktlinjer bör vidare säkerställa intern avstämning och lyfta vikten av helhetsperspektiv. Avstämningarna som sker mellan departementet och myndigheterna bör fånga upp kedjans samlade behov utöver de enskilda myndigheternas. 2.1.1 organisation och ansvarsfördelning Myndigheterna inom rättskedjan sorterar under . Det är fyra enheter på departementet som huvudsakligen ansvarar för myndigheterna: polisenheten (PO), åklagarenheten (Å), enheten för processrätt och domstolsfrågor (DOM) och kriminalpolitiska enheten (), som bland annat svarar för Kriminalvården,20 se även figur 1. På enheten ledningsstöd och personalfrågor (LP) finns det en budgetsamordningsfunktion som samordnar generella myndighetsfrågor mellan bland annat dessa enheter samt ser till att budgetarbetet hålls samman.21 På finns även en analysfunktion för det kriminalpolitiska området som helhet. Den tar fram underlag och analyser på statistisk grund samt sammanställer texterna om rättsväsendets samlade resultat i budgetpropositionerna.22 har ett större ansvar än övriga enheter för att se till hela kedjan i styrningen och ska enligt departementets arbetsordning 20Enheterna Å och DOM handlägger även relaterad lagstiftning, medan PO och har systerenheter som handlägger lagstiftningsfrågor: enheten för lagstiftning om allmän ordning och säkerhet och samhällets krisberedskap, L4, respektive straffrättsenheten, L5. 21Intervju ledningsstöd, , chefstjänsteman, . Budgetsamordningen består av ca 2 årsarbetskrafter. 22Analysfunktionen består av två-tre årsarbetskrafter. Intervju analysfunktionen, . R I K S R E V I S I O N E N S T Y R N I N G E N A V R Ä T T S K E D J A N samordna frågor som rör flera delar av rättsväsendet och hantera gemensamma utvecklingsfrågor.23 På enheterna arbetar handläggare, generellt med fokus på antingen styrnings- eller budgetfrågor, och huvudmän24 med styrningen av myndigheterna. Handläggarna genomför det dagliga, löpande arbetet.25 Huvudmannen är ytterst ansvarig för planering och samordning inom sitt sakområde26 samt för att ärenden bereds korrekt.27 På nivån över huvudmännen finns på departementet två chefstjänstemän som svarar för styrningen av de myndigheter som ingår i granskningen. Den ena av dessa, expeditionschefen, har även ansvar att se till hela rättsväsendet i budgetprocessen och i frågor om utveckling av rättsväsendet. Över dessa chefstjänstemän finns sedan en politisk ledning i form av statssekreterare och statsråd. Instruktionen för samt departementets arbetsordning anger de olika funktionernas ansvar. Under de år för vilka har gått igenom underlag för budgetprocessen (2015–2018) har behandlats separat från övriga myndigheter på tjänstemannanivå men tillsammans med på politisk nivå. Domstolar och Kriminalvården har samlats under samma chefstjänsteman, statssekreterare och statsråd, se figur 1.28 Även efter att den nuvarande regeringen tillträdde 2019 ansvarar samma statsråd och statssekreterare för både och , medan Domstolar och Kriminalvården faller under en annan statssekreterare och ett annat statsråd. Ansvarsfördelningen för chefstjänstemännen är under diskussion när detta skrivs.