prop · H60347 · 2019-02-26 00:00:00 — Även i framhåller att det måste finnas en tydlig skiljelinje mellan vad Statens servicecenter gör och vilken myndighet som kan bli ansvarig för eventuella fel som begås av myndigheten. Arbetsförmedlingen anser att utredningen inte har hanterat frågan om vad som gäller rättsligt om en servicehandläggare missköter sig och uppdragsmyndighetens ansvar för detta. delar utredningens bedömning att Statens servicecenter inte ska ha det rättsliga ansvaret för ärendehanteringen. Myndigheten påpekar vidare att det är Statens servicecenter i egenskap av arbetsgivare som har det rättsliga ansvaret i förhållande till servicehandläggarna, exempelvis vid disciplinpåföljder. anser att det bör vara möjligt att i samverkan med kommunerna i fler fall utföra förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Enligt har det funnits samtjänstavtal med kommuner avseende förvaltningsuppgifter som vid en närmare analys har bedömts innefatta myndighetsutövning, men inte omfattas av regleringen i samtjänstförordningen. Det har bl.a. varit fråga om utlämnande av utfärdade pass, mottagning av anmälningar om förlust av gods i fall då det inte finns någon misstanke om brott samt utlämnande och registrering av upphittat gods. anser att samtjänstförordningen bör kompletteras med en reglering som tillåter samtjänst avseende dessa uppgifter, liksom uppgiften att verkställa enklare delgivningsuppdrag. Statens servicecenter, som instämmer i utredningens bedömning att beslutsfattandet på servicekontoren bör vara begränsat, anser i likhet med Samarbetsorganet för etniska organisationer i (SIOS) att det bör vara möjligt att fatta beslut av enklare beskaffenhet vid servicekontoren. Skälen för regeringens bedömning Ansvaret för förvaltningsuppgifterna bör inte ändras Regeringen anser att den nuvarande ordningen, där myndigheten som ansvarar för en viss förvaltningsuppgift har det rättsliga ansvaret för sina ärenden även efter att ett serviceavtal ingåtts, bör behållas. Enligt regeringens bedömning skulle ett avsteg från denna ordning rent principiellt vara ett stort avsteg från vad som gällt inom den svenska rättsordningen. Ärendehanteringen bör därför även i fortsättningen ske inom ramen för den ursprungligt ansvariga myndighetens verksamhet. Det rättsliga ansvaret för ärendehanteringen kommer således ligga på , och , och inte på Statens servicecenter. Av myndighetsförordningen (2007:515) följer att berörda myndigheter, inom sitt ansvarsområde, ansvarar i förhållande till regeringen för att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas tillförlitligt och att myndigheten hushållar väl med statens medel. Det sagda innebär inte heller några förändringar av förutsättningarna för exempelvis ombudsmäns (JO) tillsyn enligt lagen (1986:785) med instruktion för ombudsmän. Det ställer dock krav på att de enskilda uppdragsavtalen är tydliga och konkreta, så att det exempelvis i samband med tillsyn inte kan råda någon tvekan om att den enskilda arbetstagaren har haft rätt att utföra en förvaltningsuppgift som innefattat myndighetsutövning för en annan myndighets räkning. Uppdragsavtal bör även fortsättningsvis ingås med enskilda handläggare på servicekontoren Vid den senaste ändringen av samtjänstlagen uttalade regeringen att det är en självklar utgångspunkt, och ett grundläggande rättssäkerhetskrav, att den myndighet som enligt lag eller annan författning ansvarar för ett visst ärende också har kontroll över det sätt på vilket dess uppgifter utförs. Detta inbegriper kontroll och styrning över vem som utför uppgifterna. Genom att anställnings- eller uppdragsavtal upprättas direkt med den enskilda handläggaren blir handläggningen en del av respektive myndighets ordinarie verksamhet (prop. 2008/09:123 s. 20 f.). För att ansvaret för ärendehanteringen ska ligga på den myndighet som ansvarar för förvaltningsuppgiften, och inte Statens servicecenter, bör respektive myndighet även fortsättningsvis ingå uppdragsavtal med varje servicehandläggare på servicekontoren som ska utföra förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till personuppgifter. Som närmare behandlas i avsnitt 5.3 ska myndigheterna inte ingå anställningsavtal med personal anställd vid Statens servicecenter. De enskilda uppdragsavtalens betydelse för ansvarsfrågor behandlades i samband med den senaste ändringen av samtjänstlagen. Regeringen uttalade då (prop. 2008/09:123 s. 18) att samtjänstavtalen inte har någon självständig betydelse för handläggarens straffansvar för tjänstefel m.m. enligt 20 kap. eller för skadeståndsansvaret för det allmänna respektive den enskilde handläggaren enligt skadeståndslagen (1972:207). Ansvarsfrågorna är i stället beroende av det specifika avtal som sluts med den enskilde handläggaren. Regeringens avsikt är att denna ordning ska gälla även fortsättningsvis. Regeringen delar mot bakgrund av vad som anförts ovan inte ESV:s, och kommuns bedömning att det finns risk för att otydliga ansvarsförhållanden uppstår vid Statens servicecenters servicekontor. Skillnaden mellan rättsligt ärendeansvar och arbetsgivarens ansvar för arbetstagarna Det bör framhållas att den nu aktuella reformen inte innebär någon förändring när det gäller den grundläggande synen på den enskildes anställning och de frågor som förknippas med ett sådant arbetsgivar- och arbetstagaransvar enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning (), och övrig gällande rätt på området. Arbetsmiljölagstiftningen och arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet är viktiga delar av det ansvaret. Utmärkande för anställningar vid servicekontor jämfört med en vanlig anställning i en statlig myndighet är möjligheten att teckna enskilda uppdragsavtal med enskilda handläggare. Med uppdragsavtalen som grund kan de enskilda handläggarna komma att utföra förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning för en annan myndighets räkning. Möjligheten att teckna uppdragsavtal med enskilda handläggare är inte ny utan etablerad . Det har inte framkommit något som tyder på att det finns några problem med hur modellen fungerar. Det finns således en skillnad mellan arbetsgivaransvaret och det rättsliga ärendeansvaret. En handläggare anställd vid Statens servicecenter, som träffar ett uppdragsavtal med exempelvis , lyder under ansvarig chef på servicecenter som ansvarar för att fördela arbetsuppgifter liksom för förhållandet arbetsgivare/arbetstagare vad avser exempelvis arbetsmiljö, rehabilitering samt utvecklings- och lönesamtal. har däremot det rättsliga ansvaret för ärendehanteringen. När det gäller de specifika arbetsuppgifter som den anställde utför för räkning enligt uppdragsavtalet ansvarar denna myndighet för kompetensutveckling, information och uppföljning. I likhet med anser regeringen att det är av vikt att den myndighet som har det rättsliga ansvaret för ärendehanteringen kan fullgöra sitt ansvar och ha kontroll över ärendehanteringen. Detta förutsätter att berörda myndigheter tillsammans utvecklar en modell för kontinuerlig kunskaps- och informationsöverföring mellan myndigheterna och servicehandläggarna. Var går gränserna för myndigheternas respektive ansvar? Regeringen vill med anledning av vad Arbetsförmedlingen anför om ansvaret för disciplinära åtgärder framhålla att Statens servicecenter kommer att ha det rättsliga ansvaret som arbetsgivare för att vidta åtgärder i förhållande till sina anställda servicehandläggare, exempelvis disciplinpåföljder vid åsidosättande av skyldigheter i anställningen (se 14 och 15 §§ ) eller åtalsanmälan vid misstanke om brott i anställningen (22 § ). Detta ansvar gäller även för åtgärder som den enskilde har vidtagit för en annan myndighets räkning till följd av uppdragsavtalet. Regeringen anser mot denna bakgrund att det i förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter bör införas en samrådsskyldighet mellan personalansvarsnämnden vid Statens servicecenter och den myndighet som ansvarar för förvaltningsuppgifterna. Myndigheterna bör kunna avtala om vilka ärenden som ska hanteras på servicekontoren Den verksamhet som bedrivs vid de befintliga servicekontoren består i huvudsak av tillhandahållande av information och vägledning i olika frågor samt fördjupad service, vilket förutsätter kännedom om besökarens identitet och tillgång till personregister. Regeringen anser att den service som ska tillhandahållas vid de servicekontor som Statens servicecenter kommer att ansvara för bör vara densamma som gäller , dvs. service av både allmän och fördjupad karaktär. Kvaliteten på servicen är i stor utsträckning beroende av stöd från de ursprungliga myndigheterna i form av exempelvis tillgång till register, kompetensutveckling och uppdatering av information. Det förhållandet att Statens servicecenter ska bedriva verksamheten vid servicekontoren utgör i enlighet med vad som anförts i avsnitt 4.2 inte skäl för att införa en mindre flexibel ordning. Regeringen bedömer därför att Prop. 2018/19:47 de berörda myndigheterna bör ha möjlighet att kunna ingå avtal med Sta- tens servicecenter om vilka ärenden som verksamheten vid servicekontoren ska omfatta, med de begränsningar som finns för ärenden som avser myndighetsutövning. Myndighetsutövningen vid servicekontoren bör begränsas Av samtjänstförordningen framgår att möjligheterna att vid servicekontoren utföra förvaltningsuppgifter som helt eller delvis innefattar myndighetsutövning är begränsad. Regeringen vill med anledning av bl.a. SIOS och Statens servicecenters önskemål om utökade möjligheter att utföra uppgifter av detta slag vid servicekontoren framhålla att den service som tillhandahålls på servicekontoren fyller en viktig och i många fall tillräcklig funktion. Lagrådet har i samband med ändringar i samtjänstlagen varit kritiskt till att utvidga området för beslutsfattande i samtjänsten. Lagrådet har bl.a. uttalat att det kan ifrågasättas om de som har sin huvudsakliga anställning hos en myndighet ska ges rätt att meddela beslut som kräver specialkunskaper och förvärvad erfarenhet på en annan myndighets område (prop. 2008/09:123 bilaga 5). Regeringen anser mot denna bakgrund att ärendehanteringen vid servicekontoren även i fortsättningen bör vara begränsad. Regeringen avser i det kommande förordningsarbetet se över vilken ärendehantering som innefattar myndighetsutövning som är tillåten enligt den nuvarande regleringen och som i praktiken har utnyttjats. I samband med detta kommer de synpunkter som lämnat i sitt remissvar att beaktas. Behov av anpassning av den rättsliga Regeringens bedömning: Det finns behov av att anpassa den rättsliga regleringen av verksamheten vid servicekontoren i samband med övergången till en ny organisationsstruktur. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag. ter och ESV påpekar att det framöver bör göras en översyn av lagstift- ningen som styr servicekontoren samt av hur reformen kan utvecklas yt- Statens servicecenter anser dock att verksamheten vid service- kontoren även framöver ska grunda sig på samtjänstavtal enligt samtjänst- Utifrån vikten av ett skyndsamt genomförande, både ur ett med- borgar- och verksamhetsperspektiv, är det enligt myndigheten en fördel att i så hög utsträckning som möjligt bygga på befintliga förutsättningar. Skälen för regeringens bedömning: I enlighet med vad som anförts i avsnitt 5.1 anser regeringen att de principer som ligger bakom nuvarande samtjänstlagstiftning med flexibilitet, inflytande för myndigheterna ge- nom samtjänstavtal och uppdragsavtal för handläggarna på servicekon- toren, och där ärendehanteringen sker i respektive myndighets namn, även fortsättningsvis bör ligga till grund för regleringen av verksamheten vid 2018/19:47 servicekontoren, trots att de kommer att drivas i Statens servicecenters regi. I likhet med Statens servicecenter och ESV anser regeringen att det kan finnas anledning att på utvärdera reformen. I samband med en sådan utredning bör det bl.a. göras en översyn av lagstiftningen och analyseras om samtjänstavtal och uppdragsavtal är den mest ändamålsenliga ordningen i en bestående servicestruktur inrättad av regeringen (se även avsnitt 9.2). För att erhålla en tydligare och eftersträvad styrning bör dock redan nu vissa ändringar göras i den befintliga regleringen. 5.3Anpassningar i regleringen för tillhandahållande av lokal statlig service Regeringens förslag: Den eller de statliga myndigheter som regeringen bestämmer ska utföra uppgifter vid lokala servicekontor för andra myndigheters räkning. Uppdragsavtal, och inte anställningsavtal, ska ingås med den som är anställd och som ska utföra förvaltningsuppgifter för någon annan statlig myndighets räkning än den där personen är anställd, om förvaltningsuppgifterna helt eller delvis innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personuppgifter. Skyldigheten att ge in samtjänstavtal och årliga verksamhetsrapporter till Kammarkollegiet ska inte gälla sådan verksamhet som regeringen bestämt att en statlig myndighet ska utföra för andra myndigheters räkning. En ny anpassad lag om en gemensam och offentlig service ska ersätta den nuvarande samtjänstlagen. Utredningens förslag: Utredningen har lämnat dels ett författningsförslag som endast omfattar förordningsändringar, dels ett författningsförslag som omfattar en ny lag och förordning om gemensam offentlig service. Det sistnämnda förslaget överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens lagförslag. Arbetsförmedlingen delar utredningens bedömning att den befintliga lagregleringen för tydlighets skull bör ändras. Även i och förordar utredningens lagförslag. Enligt myndigheterna skulle det innebära en tydligare reglering om den nuvarande samtjänstlagen ersattes med en lag om gemensam offentlig service. Kammarkollegiet anser att förordningsförslaget inte bör genomföras i förevarande skick, utan att det i stället bör tas ett helhetsgrepp på verksamheten avseende samtjänst med en fullständig genomlysning av samtjänstlagen och samtjänstförordningen. Det lagförslag som utredningen presenterat är enligt myndigheten inte heller tillräckligt. Kammarkollegiet anser vidare att det inte räcker med verksamhetsredovisning i årsredovisningen. Enligt myndigheten bör regeringen ansvara för kontrollen av samtjänstavtal och för granskningen av redovisningen av verksamheten. anser att handläggarna vid servicekontoren enbart bör vara anställda av Statens service- menar att uppdragsavtal innebär en sämre ställ- Prop. 2018/19:47 ning för arbetstagaren samt medför en sämre arbetsmiljö och otrygga Enligt kommun skapar benämningen medborgarkontor i den nuvarande regleringen viss förvirring, bl.a. då kommunala medborgarkontor inte omfattas av regleringen. Statens servicecenter framhåller att det bör vara möjligt för andra myndigheter att ansluta sig till samtjänsten utan särskilt beslut av regeringen. Statens servicecenter tillstyrker vidare förslaget som innebär att myndigheten ska undantas från skyldigheten att rapportera till Kammarkollegiet. Skälen för regeringens förslag Den eller de statliga myndigheter som regeringen bestämmer ska vara skyldiga att tillhandahålla lokal statlig service åt andra myndigheter Som angetts i avsnitt 4.3.3 bedömer regeringen att den lokala serviceverksamheten bör samlas i en organisation. För att säkerställa en effektiv och tydlig styrning av den samordnade statliga serviceverksamheten är det lämpligt att regeringen bestämmer vilken eller vilka myndigheter som ska vara skyldiga att tillhandahålla lokal statlig service för andra myndigheters räkning. Den eller de myndigheter som regeringen bestämmer ska vidare vara skyldiga att använda sig av de först nämnda myndigheternas tjänster vad gäller lokal statlig service. Regeringen avser tills vidare endast att ge Statens servicecenter i uppdrag att tillhandahålla lokal statlig service åt andra myndigheter. Vidare avser regeringen att ålägga , och att ansluta sig till Statens servicecenters lokala organisation. Detta hindrar inte, som Statens servicecenter framhåller, andra myndigheter från att frivilligt ingå serviceavtal med Statens servicecenter och delta i samverkan vid servicekontoren. Det bör inte heller finnas något hinder mot att andra statliga myndigheter frivilligt ingår avtal med varandra, med en kommun eller ett landsting om tillhandahållande av service. Endast uppdragsavtal ska kunna ingås med statligt anställda servicehandläggare De särskilda uppdrags- eller anställningsavtalen som ingås utgör en viktig beståndsdel i den nuvarande ordningen för att knyta en handläggare på ett servicekontor till en myndighet där handläggaren inte har sin anställning. Som anförts i avsnitt 5.1 krävs att ett särskilt uppdrags- eller anställningsavtal ingås mellan respektive myndighet som ansvarar för förvaltningsuppgifterna och servicehandläggaren i de fall samtjänsten omfattar förvaltningsuppgifter som helt eller delvis innefattar myndighetsutövning, eller som kräver tillgång till personuppgifter. Av utredningens betänkande framgår att i praktiken endast uppdragsavtal används vid servicekontoren. Redan i betänkandet Se medborgarna – för bättre offentlig service (SOU 2009:92 s. 196) föreslogs att möjligheten att ingå anställningsavtal mellan arbetstagaren och den myndighet som ansvarar för förvaltningsuppgifterna skulle slopas, då en statligt anställd på ett servicekontor endast bör ha en arbetsgivare. Förslaget bör ses tillsammans med bestämmelsen i 11 § , som anger att om en statligt anställd 2018/19:47 får en ny statlig anställning så upphör med vissa undantag den första anställningen. Mot denna bakgrund anser regeringen att endast uppdragsavtal ska kunna ingås med den som ska utföra förvaltningsuppgifter som helt eller delvis innefattar myndighetsutövning, eller kräver tillgång till personuppgifter, för en annan statlig myndighets räkning än den där personen är anställd. Med anledning av de invändningar som framför mot uppdragsavtalen vill regeringen framhålla att ordningen med enskilda uppdragsavtal har tillämpats enligt samtjänstlagen. För de enskilda servicehandläggarna på servicekontoren är det viktigt att de har en arbetsgivare som ansvarar för och som i samverkan med arbetstagarorganisationer och skyddsombud bedriver ett systematiskt arbetsmiljöarbete, med ett tydligt och närvarande dagligt ledarskap. Andra betydelsefulla förutsättningar är väl fungerande rutiner och riktlinjer för ledning och styrning liksom chefernas och medarbetarnas dialog och kommunikation med den rättsligt ansvariga myndigheten. Rapporteringsskyldighet m.m. till Kammarkollegiet Enligt 2 § fjärde stycket samtjänstlagen ska så snart ett samtjänstavtal har ingåtts eller ändrats en kopia av detta skickas till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Vidare framgår av 4 § samtjänstlagen att myndigheter som har ingått ett samtjänstavtal på det sätt som bestäms av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer ska redovisa hur verksamheten har bedrivits genom att ge in årliga verksamhetsrapporter. I 4 och 5 §§ samtjänstförordningen anges att avtal respektive rapporter ska ges in till Kammarkollegiet, som alltså erhåller dels kopior av ingångna samtjänstavtal, dels verksamhetsrapporter. De yttre ramarna för en sådan lokal serviceverksamhet som en statlig myndighet ska tillhandahålla för en annan myndighets räkning kommer att bestämmas av regeringen. Regeringen bedömer, till skillnad från Kammarkollegiet, att det för denna verksamhet inte finns behov av att låta någon annan aktör än de statliga myndigheter som tillhandahåller lokal statlig service, och de myndigheter för vars räkning servicen tillhandahålls, löpande följa upp verksamheten vid servicekontoren. Berörda statliga myndigheter kommer enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag vara skyldiga att i sina årsredovisningar redogöra för verksamheten vid servicekontoren. En ny lag är mest ändamålsenlig Utöver de ändringar som föreslagits ovan kan konstateras att samtjänstlagen och samtjänstförordningen innehåller begrepp som redan enligt den nuvarande ordningen kan uppfattas som missvisande. Enligt den reform som avses genomföras kommer ärendehanteringen på servicekontoren inte ha någon direkt koppling till den statliga myndighet som ansvarar för kontoren och det kan därför ifrågasättas om det är lämpligt att fortsättningsvis använda begreppet samtjänst. Den verksamhet som regleras av samtjänstförfattningarna handlar om att erbjuda och ge besökare service från det offentliga på en plats som är gemensam för flera myndigheter. Regeringens anser därför att benäm- Prop. 2018/19:47 ningen samtjänst bör ersättas av det mer neutrala begreppet service. Som kommun påpekat används begreppet medborgarkontor, som finns i samtjänstförfattningarnas rubriker, även för den verksamhet som bedrivs av kommuner för att ge information om kommunens service. Denna verksamhet kan ha en egen lokal eller vara inrymd i en lokal där även annan verksamhet bedrivs, t.ex. ett bibliotek. Det är inte fråga om det som kallas samtjänst. Regeringen bedömer sammanfattningsvis att samtjänstförfattningarna i dess nuvarande lydelser inte är anpassade till den verksamhet som kommer att bedrivas vid servicekontoren i servicecenters regi. Flera remissinstanser har också förordat att en ny lagstiftning införs. Då de utgångspunkter som den nuvarande samtjänstlagstiftningen bygger på, med flexibilitet, inflytande för myndigheterna och uppdragsavtal med servicehandläggarna, ska gälla även fortsättningsvis, anser regeringen, till skillnad från Kammarkollegiet, inte att någon fullständig översyn av den rättsliga regleringen är nödvändig (se avsnitt 5.2). Mot denna bakgrund bör en ny lagstiftning införas som reglerar gemensam offentlig service vid statliga servicekontor i servicecenters regi. Lagstiftningen innebär, i likhet samtjänstlagen, att myndigheter även kan sluta serviceavtal vid sidan av verksamheten vid servicekontoren. 6Allmänna handlingar och sekretess vid servicekontoren 6.1En ny sekretessbestämmelse införs Regeringens förslag: Sekretess ska gälla i offentlig serviceverksamhet som en statlig myndighet ska utföra åt någon annan myndighet. Myndigheten ska tillämpa motsvarande sekretess som gäller hos den myndighet för vilken en handling tagits emot eller upprättats. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har föreslagit att sekretess ska gälla i Statens servicecenters verksamhet enligt samtjänstlagen och samtjänstförordningen enligt de bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som gäller hos respektive myndighet för vilken en handling mottagits eller upprättats. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanserna som yttrat sig i frågan tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag. Statens servicecenter, som tillstyrker förslaget, framhåller att det i det fortsatta författningsarbetet bör analyseras vilka förutsättningar Statens servicecenter har att lämna uppgifterna vidare till den myndighet som svarar för förvaltningsuppgiften. i framhåller att den föreslagna regleringen ställer stora krav på den enskilde handläggarens förmåga och kunskap, både vad gäller att hålla isär de olika uppgifterna och att ha kännedom om sekretessbestämmelser för flera myndigheter. 2018/19:47 framhåller att det förhållandet att Statens servicecenter enbart ska ta emot och upprätta handlingar för att fullgöra uppdrag inom andra myndigheters verksamhet, är en unik företeelse. Det är enligt myndigheten därför av vikt att handlingar som kommit in till eller upprättats hos Statens servicecenter även anses inkomna till den myndighet inom vars verksamhet handlingen ska behandlas.