prop · H603120 · 2019-05-22 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:120 miljö-, energi-, transport- och bostadspolitiken Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat de statliga myndigheternas arbete med långsiktiga scenarier inom miljö-, energi-, transport-, och bostadspolitiken. Långsiktiga scenarier utgör underlag för bl.a. formuleringen av politiska målsättningar, analyser av reformer, samhällsekonomiska analyser och internationell rapportering. har redovisat resultatet av sin granskning i rapporten planera för framtiden – statens arbete med scenarier inom miljö-, energi-, transport-, och bostadspolitiken (RiR 2019:4). I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och de rekommendationer till regeringen som har redovisat i rapporten. Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledningen av rapporten. övergripande slutsats är att regeringens styrning av och myndigheternas arbete med scenarier behöver förbättras för att bidra till välinformerade beslut och rätt prioriteringar samt för att öka effektiviteten i arbetet. Regeringen instämmer i huvudsak i rekommendationer. Myndigheternas scenarier utgör viktiga beslutsunderlag för regeringen och . Det är därför angeläget att dessa håller god kvalitet samt att myndigheternas arbete med att ta fram scenarier är effektivt och att det samordnas. Regeringen avser därför att utveckla styrningen av detta arbete. Ärendet och dess beredning .............................................................. Förutsättningar för scenarier av tillräckligt god Förutsättningar för ett effektivt framtagande av Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Ansvarsfördelning och samordning.................................... Politiska mål i scenarierna.................................................. Transparens, kvalitetssäkring och redovisning av 4Regeringens åtgärder med anledning av Att planera för framtiden - statens arbete med scenarier inom miljö-, energi-, transport-, och bostadspolitiken (RIR 2019:4)………………………………………...……..9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Ärendet och dess beredning har granskat statens arbete med scenarier inom miljö-, energi-, transport-, och bostadspolitiken. Resultatet av granskningen har överlämnats till i form av granskningsrapporten planera för framtiden – statens arbete med scenarier inom miljö-, energi-, transport-, och bostadspolitiken (RiR 2019:4), se bilaga. överlämnade rapporten till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och de rekommendationer till regeringen som har redovisat i sin rapport. 2.1Förutsättningar för scenarier av tillräckligt god kvalitet har granskat om regeringen och myndigheterna har skapat förutsättningar för att kunna ta fram scenarier av tillräckligt god kvalitet så att kan fatta välinformerade beslut inom miljö-, transport-, bostads- och energipolitiken. Med scenarier avses även det som av vissa myndigheter benämns prognoser, framskrivningar, projektioner eller långsiktskalkyler. Granskningen omfattar långsiktiga scenarier eller mer. bedömer att förutsättningarna för att ta fram scenarier av god kvalitet är relativt goda, men att det i många delar saknas koordinering mellan olika scenarier. Det är också ett problem att större skillnader i utgångspunkter och osäkerheter som har betydelse för resultaten inte framgår av rapporteringen till . Ett exempel som nämns i rapporten är att () och gör olika bedömningar av trafikmängdens utveckling på lång sikt. anser att denna typ av bristande överenstämmelse i förlängningen kan medföra att beslut om infrastrukturinvesteringar och nationella klimatåtgärder inom transportområdet baseras på motstridiga framtidsbilder och att prioriteringar görs på felaktig grund. menar att olika hantering av politiskt uppställda mål i scenarierna minskar möjligheterna att göra välgrundade avvägningar och prioriteringar inom och mellan olika områden. Avvikelser och olikheter mellan olika scenarier kan enligt vara motiverade, men bör vara resultatet av ett medvetet val. Myndigheten framhåller att transparens är särskilt viktigt i dessa fall, samt att olika utgångspunkters och antagandens betydelse för slutresultaten behöver tydliggöras. anser att en bra kvalitetssäkring av beräkningarna är centralt för att skapa trovärdighet och för att resultaten ska kunna användas som beslutsunderlag. Inom samtliga verksamheter som behandlas i granskningen görs någon form av kvalitetssäkring. 2018/19:120 kvalitetssäkrar inte sina scenarier på ett systematiskt sätt och ambitionsnivån skiljer sig åt. framhåller att det är grundläggande att statligt framtagna scenarier kan granskas av oberoende expertis för att säkerställa att beslut med stora samhälleliga konsekvenser fattas utifrån tillförlitliga underlag. Myndigheten konstaterar vidare att det finns brister när det gäller transparens i myndigheternas arbete med scenarier. Generellt sett är transparensen sämre när modellverktygen ägs av utomstående konsulter, eftersom detta ofta minskar tillgängligheten och öppenheten. Att data omfattas av sekretess kan vara ett hinder för granskning av oberoende expertis. anser att en tydlig redovisning av osäkerheter i underlaget är viktigt för att och regeringen ska kunna fatta välgrundade beslut. Granskningen visar vidare att vissa scenariobaserade beslutsunderlag som presenteras för helt saknar en redogörelse av centrala osäkerheter i beräkningarna. 2.2Förutsättningar för ett effektivt framtagande av scenarier har också granskat om regeringen och myndigheterna har skapat förutsättningar för ett effektivt framtagande av scenarier. sammanfattande bedömning är att det saknas flera viktiga förutsättningar för ett effektivt arbete inom ramen för givna resurser. anser att det behövs en tydligare styrning och riktlinjer, både från regeringen och internt inom respektive myndighet, för att möjliggöra mer tillförlitliga och överensstämmande scenarier, med säkerställd kontinuitet. Koordineringen och samordningen behöver också förbättras för att undvika dubbelarbete och förbättra överensstämmelsen mellan olika scenarier. har hittat flera exempel på att arbetet med att ta fram scenarier inom samma område utförs parallellt i olika myndigheter. Komparativa fördelar utnyttjas inte. Enligt kan detta innebära dubbelarbete och ett ineffektivt resursutnyttjande. Det riskerar dessutom att minska överensstämmelsen och jämförbarheten mellan olika scenarier. bedömer att beroende av nyckelpersoner kan vara en stor risk i myndigheternas arbete. Att enbart ett fåtal personer har kännedom om eller arbetar med olika scenarier kan innebära en risk för att kunskap går förlorad och avbrott i verksamheten vid personalförändringar. konstaterar att det saknas gemensamma generella riktlinjer för scenarioarbete i , vilket gör det svårare att uppnå överensstämmelse mellan olika scenarier. När underlagen inte överensstämmer kan de olika scenarierna, t.ex. för växthusgasutsläpp och trafik, skapa en otydlig eller felaktig bild av om mål som är uppställda av eller regeringen kan uppnås var för sig och . Det blir också svårare att bedöma vilka åtgärder som kan krävas för att nå olika mål på ett kostnadseffektivt sätt och att göra avvägningar inom och mellan viktiga samhällsområden. Åtgärder för en samordnad, transparent och kvalitetssäkrad scenarioverksamhet anser att det behövs gemensamma, generella riktlinjer för framtagande av scenarier. Sådana riktlinjer är nödvändiga för att skapa ökad överensstämmelse mellan olika myndigheters utgångspunkter och därmed mer jämförbara scenarier. De skulle även underlätta en effektiv, koordinerad och transparent verksamhet vid myndigheterna och i förlängningen öka förutsättningarna för att regeringen och kan fatta välinformerade beslut. Mot denna bakgrund rekommenderar regeringen att tydliggöra 1.inom vilka ansvarsområden som de olika myndigheterna ska ta fram scenarier, 2.vilka av de berörda myndigheternas scenarier för ekonomi, trafik, energi, utsläpp, bostäder och befolkning m.m. och tillhörande antaganden som ska utgöra utgångspunkt för övriga myndigheters scenarier, 3.hur politiskt fastställda mål ska beaktas i scenarierna, samt 4.hur transparens, kvalitetssäkring och redovisning av osäkerhet ska säkerställas. Detta kan enligt exempelvis ske genom föreskrifter eller uppdrag till de berörda myndigheterna. Eftersom ekonomiska scenarier är en central utgångspunkt för utsläppsscenarierna bör myndigheten enligt omfattas av klimatrapporteringsförordningen (2014:1434). är den enda av de myndigheter som bidrar till klimatrapporteringen som inte omfattas av förordningen. tar fram sina scenarier på uppdrag av . Uppdraget löper t.o.m. . Medel förs med anledning av uppdraget regelbundet över från till , i stället för att anslagsmedel anslås direkt till . anser att detta innebär en viss osäkerhet om framtida medverkan i arbetet, och att det i sin tur kan innebära svårigheter att utarbeta det utsläppsscenario som är skyldig att ta fram enligt och Rådets förordning (EU) nr 525/2013 av om en mekanism för att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och för att rapportera annan information på nationell nivå och unionsnivå som är relevant för klimatförändringen och om upphävande av beslut nr 280/2004/EG. rekommenderar mot denna bakgrund regeringen att i klimatrapporteringsförordningen ange att ska ta fram ekonomiska scenarier. 2018/19:120 3 Regeringen instämmer i bedömning att övergripande, generella riktlinjer avseende vissa centrala antaganden, kvalitetssäkring, redovisning och samordning kan ge scenarier med högre kvalitet och bättre överensstämmelse med varandra. Regeringen vill dock framhålla att myndigheternas arbete med att ta fram scenarier har olika syften och utförs i olika sammanhang, vilket motiverar att det finns skillnader i såväl regeringens styrning som i myndigheternas metoder och antaganden. Regeringen delar dock bedömning att skillnader bör vara resultatet av medvetna val, och att det är viktigt att dessa tydligt framgår när scenarierna redovisas. Myndigheternas ansvar när det gäller framtagande av scenarier följer i huvudsak av inom vilka sakområden de verkar. När det gäller hur myndigheternas scenarier förhåller sig till varandra finns i vissa fall en naturlig ordning, där resultatet från en myndighet kan fungera som utgångspunkt för andra. Ett exempel på detta är att ekonomiska scenarier används när och tar fram sina scenarier. I dessa fall anser regeringen att det är lämpligt att myndigheterna, i den utsträckning som det är möjligt, samordnar sig för att nå överensstämmelse mellan scenarierna. Som ett exempel på detta kan nämnas att valt att utgå ifrån ekonomiska scenario för att få överensstämmelse med scenarier framtagna av , som beslutat sig för att utgå ifrån scenario. Ett annat exempel på en liknande samordning mellan myndigheter är nätverk Plattform för samhällsekonomisk analys. I andra fall då myndigheter har behov av likartade analyser bör givetvis dubbelarbete undvikas genom samordning, både för att öka överensstämmelsen mellan scenarier och för att minska resursåtgången. Men det förekommer att myndigheter har behov av olika modeller som delvis beräknar samma resultat. Avvikelser som då uppstår kan till viss del hanteras genom att gemensamma utgångspunkter och indata från samma källor används, men vissa avvikelser, exempelvis på grund av skillnader i metoder, är sannolikt svåra att undvika. I de fall dessa avvikelser är betydande bör samordning ske genom att myndigheterna jämför sina resultat med varandra. Regeringen anser i likhet med att det är viktigt med transparens när det gäller hur myndigheternas scenarier förhåller sig till varandra. Det kan uppnås genom att myndigheterna redovisar väsentliga skillnader och hur de påverkar resultaten. Det finns dock gränser för hur långt det är möjligt och rimligt att samo- rdna myndigheternas scenarioarbete. Syfte och metoder skiljer sig åt, vilket i sin tur kan innebära olika förutsättningar och antaganden. Det bör Skr. 2018/19:120 även framhållas att avvägningar mellan samhällsområden görs utifrån helhetsbedömningar. Detta innebär att scenarier och de beslutsunderlag som baseras på scenarierna endast i begränsad omfattning kommer att kunna utgöra underlag för avvägningar mellan olika samhällssektorer. 3.3Politiska mål i scenarierna Regeringen vill med anledning av iakttagelser framhålla att scenarier kan ha olika syften, exempelvis att visa hur och i vilken utsträckning beslutade styrmedel bidrar till att mål uppnås, analysera olika investeringar eller visa på olika risker. Vilka antaganden som är lämpliga beror på syftet. Enligt regeringen finns det fördelar med beslutsunderlag som innehåller flera olika scenarier, då detta ger förutsättningar för välgrundade beslut. Dessa beslutsunderlag kan inkludera redogörelser både för hur utvecklingen blir med beslutade styrmedel och hur den blir om ytterligare åtgärder vidtas för att nå uppsatta mål. 3.4Transparens, kvalitetssäkring och redovisning av osäkerheter Regeringen instämmer i bedömning att en tydlig redovisning och en strukturerad kvalitetssäkring av scenarier är viktigt för att säkerställa att regeringens beslut kan baseras på tillförlitliga och trovärdiga beslutsunderlag. Vikten av kvalitet vid framtagande av scenarier framhålls bl.a. i förordningen (2007:759) med instruktion för och i klimatrapporteringsförordningen. Regeringen instämmer vidare i bedömning att statligt framtagna scenarier bör vara transparenta och kunna granskas av oberoende expertis, även i de fall då beräkningsmodellerna ägs eller förvaltas av konsulter. En tydlig redovisning av osäkerheter är vidare viktig för att och regeringen ska kunna värdera ett framtaget scenario. Känslighetsanalyser är ett betydelsefullt verktyg för att hantera osäkerheter, både de som beror på en modells egenskaper och de som beror på de data och antaganden som använts. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen instämmer i huvudsak i rekommendationer och avser att utveckla styrningen av arbetet med att ta fram scenarier, exempelvis i form av vissa generella riktlinjer. I detta sammanhang kommer att utgöra ett värdefullt bidrag. 2018/19:120 Regeringen anser i likhet med att det kan finnas fördelar med att reglera framtagande av scenarier i klimatrapporteringsförordningen. Regeringen kommer därför överväga möjligheterna att föra in en sådan reglering i förordningen. Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad. Att planera för framtiden –statens arbete med scenarier inom miljö-, energi-, transport-, och bostadspolitiken är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och eﬀektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och eﬀektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom eﬀektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur eﬀektiv den statliga verksamheten är. Eﬀektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-511-4 rir 2019:4 tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 0 1 - 1 8 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 1 5 0 9 R I R 2 0 1 9 : 4 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Att planera för framtiden –statens arbete med scenarier inom miljö-, energi-, transport-, och bostadspolitiken har granskat statens arbete med scenarier inom miljö-, energi-, transport-, och bostadspolitiken. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Ämnessakkunnige , revisionsledare och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. ; , , och , , , , , , , , , , R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Scenarioarbete i andra länder Styrning av scenarier i Finns förutsättningar för scenarier av tillräckligt god kvalitet? Bedömningsgrunder avseende förutsättningar för god kvalitet Är syftet med scenarierna tydligt? Är scenarierna transparenta och möjliga för utomstående att granska? Är scenarierna kvalitetssäkrade? Är scenarierna överensstämmande? Sammanfattande iakttagelser och bedömning Finns förutsättningar för ett effektivt framtagande av scenarier? Bedömningsgrunder för effektivt arbete Sammanfattande iakttagelser och bedömning Till rapporten finns bilagor att ladda ned från . Bilagorna kan även begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Scenarioprocesser i andra länder Skillnader mellan och beräkningsunderlag R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningens bakgrund och motiv Staten har behov av långsiktig planering cirka 10–inom ett antal områden. Infrastruktur, transporter, bostäder, energitillförsel och miljöförbättringar är några exempel.1 Dessa områden karaktäriseras av långa planeringshorisonter, långsiktiga mål och stora statliga insatser. Områdena är även nära sammankopplade och inbördes beroende av varandra. Långsiktiga beräkningar eller scenarier2 utgör underlag inom ovanstående områden. Beräkningarnas kvalitet är av stor vikt då de ofta utgör underlag för; politiska målsättningar och uppföljning av mål, exempelvis långsiktiga energipolitiska mål analys av politiska reformer och åtgärder vid myndigheter, till exempel inom ramen för bostadspolitiken samhällsekonomiska kostnads- och intäktskalkyler, exempelvis som grund för investeringar i infrastruktur såsom elnät och vägar3 konsekvensanalyser som genomförs bland annat i utredningsväsendet underlag för internationella förhandlingar till exempel om åtaganden på miljöområdet internationell rapportering (EU, FN etc.), inom till exempel klimatområdet regionalt och lokalt planeringsarbete , regeringen och även har efterfrågat beslutsunderlag i form av beräkningar och analyser som håller god kvalitet, är robusta, transparenta och beaktar andra statliga aktörers arbete.4 Ändå finns det 1Se t.ex. , Reviderad prognos över behovet av nya bostäder till 2025, Rapport: 18, 2016; , Scenarier över energisystem 2016, Rapport: 06, 2017; , Historiska och framtida utsläpp av luftföroreningar i , Rapport: 6689, 2015; SOU 2015:106, ekonomi – scenarier , , Bilaga 1; , Prognos för persontrafiken 2040 – Basprognoser , Rapport: 059, 2016. 2Ibland benämns dessa som prognoser, men de har oftast karaktären av scenarier, dvs. inte regelrätta prognoser med konfidensintervall eftersom sådana sällan är meningsfulla att göra på 10–. och är några av de myndigheter som använder benämningen prognoser. I denna granskning används främst benämningen scenario för alla långsiktiga beräkningar. 3Sådana kalkyler har blivit allt viktigare för investeringsbeslut om t.ex. större infrastrukturprojekt. J. m.fl., Does benefit/cost-efficiency influence transport investment decisions? 49(3), 2015, s. 377–396. 4Se t.ex. prop. 2012/13:25 Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119; Prop. 2008/09:35 Framtidens resor och transporter – Infrastruktur för hållbar tillväxt bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145; Skr. 2016/17:148 om förutsättningar för en säker kraftöverföring, bet. 2016/17: NU21, rskr. 2016/17:332; Regeringsuppdrag till att lämna förslag till hur bedömningen av bostadsbyggnadsbehovet R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N endast ett fåtal utvärderingar av enskilda myndigheters scenario- och prognosarbete och det saknas övergripande granskningar av myndigheternas samverkan och koordinering.5 Granskningens syfte och avgränsningar Syftet är att granska om regeringen och myndigheterna har skapat förutsättningar för scenarier med tillräckligt god kvalitet för att ska kunna fatta välinformerade beslut och om arbetet bedrivs koordinerat, transparent och effektivt. Om det finns förutsättningar för tillräckligt god kvalitet granskas utifrån bedömningsgrunder som preciseras närmare i kapitel 1, 3 och 4. Granskningen är avgränsad till miljö-, energi-, transport-, och bostadspolitiken. De övergripande frågeställningarna är: 1.Har regeringen och myndigheterna skapat förutsättningar för scenarier av tillräckligt god kvalitet så att kan fatta välinformerade beslut inom miljö-, transport-, bostads- och energipolitiken? a.Skiljer sig beräkningsförutsättningar och metod åt mellan olika myndigheter och är i så fall skillnaderna motiverade? b.Är myndigheternas scenarier jämförbara och överensstämmande6 myndigheterna emellan och med internationellt framtagna scenarier? c.Är scenarierna transparenta, möjliga att granska och tydligt beskrivna? 2.Har regeringen och myndigheterna skapat förutsättningar för ett effektivt arbete? a.Är arbetsprocesserna väl dokumenterade? b.Samarbetar myndigheterna då det är motiverat? Grundas separat arbete på motiverade val? c.Identifieras och hanteras risker relaterade till arbetsprocesserna på ett bra sätt i scenarioarbetet? Granskningen omfattar inte kvalitet i scenarioresultat, det vill säga avvikelser mellan scenario och verkligt utfall. Granskningen omfattar inte heller modellverktygens kvalitet. ska göras (N2016/03324/PUB); och Rådets förordning (EU) nr 525/2013 om en mekanism för att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och för att rapportera annan information på nationell nivå och unionsnivå som är relevant för klimatförändringen och om upphävande av beslut nr 280/2004/EG. Utvärderingar har gjorts av klimatrapporteringsprocessen och scenarioarbete. Se K. Kindbom & T. , Emissionsprognoser och scenarier – en behovsanalys. Rapport: C 121. : IVL, 2015; P. , A. Mansikkasalo & T. Ejdemo, Energisystemets långsiktiga utveckling – en granskning av metodik för långsiktiga energiscenarier, , 2010. Med överensstämmande avses inte att scenariernas i alla avseenden är lika utan snarare att de är konsistenta eller kompatibla, det vill säga att de hänger ihop och inte är motsägelsefulla i antaganden eller hantering av mål. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N övergripande slutsats är att regeringens styrning av och myndigheternas arbete med scenarier behöver förbättras. Ökad transparens, överensstämmelse (konsistens), jämförbarhet, effektivitet och samordning behövs. Kvarstående osäkerheter i, och skillnaden mellan, myndigheternas scenarier behöver tydliggöras även i rapporteringen till . Förbättringarna behövs för att bidra till välinformerade beslut och underlätta avvägningar mellan olika politikområden samt för att öka effektiviteten i arbetet. Har regeringen och myndigheterna skapat förutsättningar för scenarier av tillräckligt god kvalitet så att kan fatta välinformerade beslut? bedömning är att förutsättningarna för scenarier av god kvalitet är relativt goda, givet insatta resurser. Det saknas dock i många delar koordinering och överensstämmelse mellan olika scenarier. Större skillnader i utgångspunkter och osäkerheter med betydelse för resultaten framgår inte av rapporteringen till . Skillnaderna riskerar att få långtgående konsekvenser eftersom scenarierna ofta används som underlag för beslut med stor betydelse för statens finanser och insatser inom olika områden. Till exempel är det stora skillnader i hur och bedömer hur trafikmängden utvecklas på lång sikt. Denna typ av bristande överenstämmelse kan i förlängningen medföra att beslut om infrastrukturinvesteringar och nationella klimatåtgärder inom transportområdet baseras på motstridiga framtidsbilder och att prioriteringar görs på felaktig grund.