prop · H7036 · 2019-09-24 00:00:00 — om regeringens styrning av kulturområdets institutioner Regeringens skrivelse 2019/20:6 styrning av kulturområdets institutioner Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i rapporten att styra – regeringens styrning av kulturområdets institutioner (RiR 2019:10). samlade bedömning är att regeringens styrning har blivit tydligare, att styrningen präglas av långsiktighet, men att den inte är tillräckligt anpassad till institutionernas olika verksamhetsformer. rekommenderar regeringen att för de statligt ägda bolagen inom kulturområdet överväga att ta fram ägaranvisningar som antas på bolagsstämman. Därutöver rekommenderas regeringen att i dialog med stiftelserna säkerställa att riktlinjer eller villkor för statens bidrag till stiftelserna inte strider mot stiftelsernas förordnanden. Regeringen instämmer i bedömning att regeringens styrning på kulturområdet har blivit tydligare samt att den är resultatinriktad, långsiktig och strategisk. Regeringen instämmer delvis i att regeringens styrning inte är tillräckligt anpassad till institutionernas olika verksamhetsformer. Regeringen kommer att säkerställa att det fortsatt görs analyser av eventuella konflikter mellan regeringens riktlinjer eller villkor för bidragen och stiftelsernas förordnanden. Regeringen avser också att ta upp frågan med stiftelserna. Styrformerna för de statligt ägda bolagen inom kulturområdet ses över inom . I översynen ingår att överväga att ta fram ägaranvisningar till bolagen, samt att i övrigt möjliggöra en flexibel och ändamålsenlig styrning av bolagen. Regeringen anser i och med denna skrivelse att rapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Konsten att styra – regeringens styrning av kulturområdets institutioner RiR 2019:10 .......................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat regeringens styrning av myndigheter, statligt ägda bolag, stiftelser samt ideella och ekonomiska föreningar inom kulturområdet. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten att styra – regeringens styrning av kulturområdets institutioner (RiR 2019:10), se bilagan. överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser som har redovisat i sin rapport. har granskat regeringens styrning av myndigheter, statligt ägda bolag, stiftelser samt ideella och ekonomiska föreningar inom kulturområdet. Syftet har varit att granska om regeringens styrning inom kulturområdet lever upp till de kriterier som har ställt för styrning av statlig verksamhet: •Är regeringens styrning tydlig och resultatinriktad? •Är regeringens styrning anpassad till institutionernas olika verksamhetsformer? •Är regeringens styrning långsiktig och strategisk? har upprepat en enkät som gjorde 2010 och som riktades till de institutioner som departementet förde en årlig samlade bedömning är att regeringens styrning har blivit tydligare, att regeringens styrning präglas av långsiktighet, men att den inte är tillräckligt anpassad till institutionernas olika Granskningen visar att de institutioner som har årliga dialoger med överlag är tillfreds med den formella styrningen och bedömer den som tydlig utan att vara för detaljerad. framkommer att cheferna vid kulturområdets institutioner har en mer positiv inställning till regeringens styrning än myndighetscheferna i stort. De upplever också en större möjlighet att påverka den egna verksamheten. Dessutom bedömer att det finns goda och välkända rutiner inom för hantering av både sakfrågor och kontakt Instruktioner och regleringsbrev (eller motsvarande dokument för institutioner som inte är myndigheter) uppfattas reglera rätt Den formella styrningen uppfattas fungera bättre nu än 2010, då den tidigare enkätundersökningen genomfördes. De institutioner som träffar företrädare för för årliga dialoger uppfattar i större utsträckning att det finns möjligheter att föra samtal om den formella styrningen än de som inte har en årlig dialog. mer nöjda med den årliga dialogen än övriga institutioner. att t.ex. konstnärligt innehåll inte diskuteras under dialogerna i enlighet med principen om ”armlängds avstånd” mellan politik och kulturutövande. Huvuddelen av institutionerna anser att uppfyller behovet av tillgänglighet, kompetens och kontinuitet i kontakterna. 2019/20:6 gäller informella kontakter är dessa vanligare med myndigheter än med andra typer av institutioner. Institutionerna gör den närmast samstämmiga bedömningen att det inte finns någon risk för att de informella kontakterna ska leda till någon form av otillbörlig styrning. konstaterar att har arbetat aktivt med utveckling och omprövning av institutioner och verksamheter, och över åren har låtit genomlysa flera institutioner, vilket har lett till förändringar i organisationsstrukturer. Därutöver bedömer att processen för de årliga dialogerna är väl etablerad och att de dokumenteras på ett sätt som skapar goda förutsättningar för långsiktighet i styrningen. Historiken och kunskapen om verksamheterna blir därmed institutionaliserad och inte personberoende inom . Dokumentation underlättar också möjlighet till kontroll och insyn. Av svaren på enkäten framgår att cheferna för områdets institutioner i huvudsak uppfattar regeringens styrning som väl anpassad till verksamhetens inriktning och omfattning. Det förefaller råda en samsyn mellan och institutionerna om hur prestationer och kostnader ska rapporteras. bedömer emellertid att regeringens styrning inte är tillräckligt anpassad till de olika verksamhetsformer som finns på området. Beträffande de statligt ägda bolagen konstaterar att regeringens riktlinjer för bidragen till dessa bolag innehåller såväl återrapporteringskrav som krav på bolagens verksamhet kopplade till det statliga bidraget. konstaterar att om inte regeringen säkerställer att innehållet i riktlinjerna överensstämmer med andra styrdokument som fastställts på bolagsstämman, så finns en risk att det uppkommer målkonflikter mellan styrdokument som bolaget ska följa enligt aktiebolagslagen (2005:551) och de villkor som regeringen beslutat om. Att överlämna riktlinjer som beslutas av regeringen har inte aktiebolagsrättslig giltighet och styrelserna i bolagen behöver inte följa dem. Om bolagsstyrelserna behöver prioritera annorlunda än vad regeringen beslutat, så riskerar det att leda till att regeringen inte får vad den förväntar sig för de statliga medel som fördelas till bolagen. bedömer vidare att styr stiftelserna som om de vore myndigheter. Riktlinjerna eller villkoren som är beslutade av regeringen är enligt inte rättsligt styrande för stiftelserna, och om det uppstår målkonflikter mellan riktlinjer och stiftelseförordnande så måste styrelserna prioritera enligt stiftelsernas förordnanden. Regeringen riskerar därmed även i dessa fall att inte få förväntat utfall av de statliga medlen som fördelas. rekommenderar regeringen att för de statligt ägda bolagen inom kulturområdet överväga att ta fram ägaranvisningar som antas på bolagsstämman, i stället för att besluta om riktlinjer för de bidrag som lämnas till bolagen. Därutöver rekommenderas regeringen att i dialog med stiftelserna säkerställa att riktlinjer eller villkor för statens bidrag till stiftelserna inte strider mot stiftelsernas förordnanden. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer delvis i iakttagelser. Regeringen instämmer i att styrningen är komplex och konstaterar att det är viktigt att det finns en välfungerande styrning på kulturområdet. Regeringen instämmer i bedömning att regeringens styrning på kulturområdet har blivit tydligare samt att den är resultatinriktad, långsiktig och strategisk. Regeringen instämmer delvis i bedömning att regeringens styrning inte är tillräckligt anpassad till institutionernas olika verksamhetsformer. När det gäller förhållandet till stiftelserna under instämmer regeringen i att det finns en risk för att det kan uppstå målkonflikter om regeringens riktlinjer eller villkor för bidrag inte är förenliga med stiftelsernas förordnanden. Även om det finns en risk att regeringen inte får det förväntade resultatet på grund av att de riktlinjer regeringen antar inte är bindande och på att de kan strida mot stiftelsernas förordnanden bedömer regeringen att denna risk är låg. Resultaten följs upp i förhållande till de beslutade riktlinjerna. Uppföljningen tas även upp i dialog med institutionerna. Regeringen vill även understryka att det vid ändringar av riktlinjer eller villkor för statens bidrag till stiftelser görs en analys av förenligheten med stiftelseförordnandet, och att det inte finns några kända exempel på att en målkonflikt har uppstått i praktiken. När det gäller de statligt ägda bolagen inom kulturområdet instämmer regeringen i att det kan finnas en risk för målkonflikt eftersom regeringens riktlinjer för bidragen inte är aktiebolagsrättsligt bindande för styrelseledamöternas arbete. Det finns inte något exempel på en situation där det har uppstått en målkonflikt mellan riktlinjerna och beslut som fattats på bolagsstämman. har inte heller identifierat någon sådan situation. Regeringens uppföljning av verksamheten i bolagen och dialogen är ytterligare ett instrument för att fånga in eventuella målkonflikter. Att styra kulturverksamhet med ägaranvisningar skulle kunna leda till att principen om armlängds avstånd äventyras, eftersom det kan vara svårt att dra gränsen mellan vad som är konstnärligt innehåll och verksamheten i övrigt. Därför är det viktigt att ta det i beaktande vid övervägandet av framtida styrning. Riktlinjerna är direkt kopplade till det statliga bidraget samt följer budgetcykeln och beslut om medel . Regeringen behöver därför även i fortsättningen ha möjlighet att göra återkommande ändringar i styrningen, till följd av exempelvis ändrade anslag eller återrapporteringskrav. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen konstaterar att det vid varje ändring av riktlinjer eller villkor för bidrag till stiftelser under görs en analys för att säkerställa att riktlinjerna eller villkoren för statens bidrag inte strider mot stiftelsernas förordnanden. I de riktlinjer för statens bidrag till stiftelser som beslutades har ett återrapporteringskrav lagts in om att stiftelserna ska rapportera till regeringen när nya eller ändrade föreskrifter i ett stiftelseförordnande har godkänts och registrerats av tillsynsmyndigheten enligt 6 och 10 kap. stiftelselagen (1994:1220). Regeringen konstaterar att detta kommer att säkerställa att det finns uppdaterad information om stiftelseförordnandet när en analys görs av eventuella konflikter mellan regeringens riktlinjer eller villkor för bidragen och stiftelseförordnandet. I enlighet med rekommendation avser regeringen också att i dialog med stiftelserna ta upp frågan om att riktlinjer eller villkor inte ska strida mot stiftelsernas förordnanden. I de fall där stiftelserna är föremål för en årlig dialog med planeras detta göras inom ramen för dialogen. Styrformerna för de statligt ägda bolagen inom kulturområdet ses över inom . I översynen ingår att överväga att utforma och ta fram ägaranvisningar till bolagen samt att i övrigt möjliggöra en flexibel och ändamålsenlig styrning av bolagen. Styrningen ska beakta såväl principen om armlängds avstånd till kulturutövande som en god ägarstyrning i enlighet med statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande. granskning är ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet. Regeringen anser i och med denna skrivelse att granskningsrapporten är slutbehandlad. 2019/20:6 Bilaga –regeringens styrning av kulturområdets institutioner är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-517-6 rir 2019:10 tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 0 3 - 1 4 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 8 - 0 4 5 4 R I R 2 0 1 9 : 1 0 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – regeringens styrning av kulturområdets institutioner har granskat regeringens styrning av kulturområdets institutioner. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N KONSTEN ATT STYRA – REGERINGENS STYRNING AV KULTUROMRÅDETS INSTITUTIONER R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Syfte, frågeställningar och avgränsningar Kort beskrivning av kulturområdet Styrning av olika verksamhetsformer Styrning genom uppföljning och omprövning Omprövning och översyn av institutioner och verksamhet Institutionernas uppfattning om regeringens styrning Jämförelse med andra politikområden Jämförelse mellan olika typer av institutioner Uppfattningar om den formella styrningen Uppfattningar om de informella kontakterna Regeringens styrning har blivit tydligare 6.2Regeringens styrning är inte tillräckligt anpassad till institutionernas olika Regeringens styrning präglas av långsiktighet Offentliga utredningar och Statskontorets myndighetsanalyser R I K S R E V I S I O N E N K ON ST E N A T T ST YRA – RE G E RI N G E N S ST YRNI N G A V K U L RÅ D E T S I N ST I T U T I ON E R Ansvarsfördelning vid de tre berörda enheterna vid frågor till de berörda enheterna vid Jämförelse av enkäterna respektive 2018 Jämförelse mellan myndigheter, icke-myndigheter och övriga På finns ett digitalt underlag att ladda ned. Underlaget ingår inte i den beslutade rapporten men kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Underlag a. Stiftelserna inom kulturområdet, en utredning av stiftelsernas rättsliga status R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat regeringens styrning av myndigheter, statligt ägda bolag, stiftelser samt ideella och ekonomiska föreningar inom kulturområdet. Granskningens bakgrund och motiv Jämfört med andra politikområden utmärker sig kulturområdet i vissa förvaltningspolitiska och styrningsmässiga avseenden. Området kännetecknas av särskilda förutsättningar i form av många små myndigheter och en mångfald av verksamhetsformer. Förutom myndigheter finns det ekonomiska föreningar, ideella föreningar, stiftelser och statligt ägda bolag. Utöver dessa faktorer – det stora antalet institutioner och mångfalden av verksamhetsformer – är kulturområdet ett politikområde som karaktäriseras av en stark autonominorm, vanligen omtalad som armlängdsprincipen. Det innebär att svensk kulturpolitik handlar om att skapa så goda förutsättningar för konstnärligt skapande som möjligt, medan frågor som handlar om konstens innehåll och kvalitet av hävd överlämnas till professionen. Granskningen är uppdelad i tre övergripande frågeställningar som syftar till att granska om regeringens styrning inom kulturområdet lever upp till de kriterier som har ställt för styrning av statliga verksamheter. •Är regeringens styrning tydlig och resultatinriktad? •Är regeringens styrning anpassad till institutionernas olika verksamhetsformer? •Är regeringens styrning långsiktig och strategisk? Regeringens styrning har blivit tydligare har upprepat en enkät som gjorde 2010 och som riktades till de institutioner som departementet förde en årlig dialog med. enkät visar att de institutioner som har årliga dialoger med överlag är tillfreds med den formella styrningen och bedömer den som tydlig. Instruktionen, som är central för myndigheter, och regleringsbrevet (eller motsvarande dokument för institutioner som inte är myndigheter), uppfattas reglera rätt saker. Den formella styrningen uppfattas fungera bättre nu än 2010. uppfattar de institutioner som träffar för årliga dialoger i större utsträckning att det finns möjligheter att föra samtal om den formella styrningen än de som inte har en årlig R I K S R E V I S I O N E N K ON STYRA – S STYRNIN G A V K ULTUROM RÅ DETS IN STITUTION ER Vidare är myndigheterna mer nöjda med den årliga dialogen än övriga institutioner. De underlag i form av analyspromemorior som tas fram på inför de årliga dialogerna är något mer omfattande för myndigheter än för stiftelser, bolag och föreningar, framför allt genom att myndigheternas arbetsgivaransvar och det ekonomiska resultatet diskuteras i större utsträckning. Vad gäller informella kontakter visar enkät att det är vanligare att handläggare tar informella kontakter med myndigheter än med andra typer av institutioner. Det bör också noteras att institutionerna gör den närmast samfällda bedömningen att det inte finns någon risk för att de informella kontakterna ska leda till någon form av otillbörlig styrning. Regeringens styrning av institutionerna inom kulturområdet har blivit mer resultatinriktad och det förefaller råda en större samsyn mellan och institutionerna om hur prestationer och kostnader ska rapporteras. Regeringens styrning är inte tillräckligt anpassad till institutionernas olika verksamhetsformer Cheferna för områdets institutioner uppfattar i huvudsak regeringens styrning som väl anpassad till verksamhetens inriktning och omfattning. bedömer emellertid att regeringens styrning inte är tillräckligt anpassad till de olika verksamhetsformer som finns på området. De årliga dialogerna genomförs på, i stort sett, samma sätt för alla institutioner. Vidare beslutar regeringen om riktlinjer eller villkor för statens bidrag till kulturområdets bolag och stiftelser för att fullgöra vissa uppgifter. Detta är en form av påverkan som riskerar att skapa oklarheter. Operan och är bolag som har särskilda samhällsuppdrag och som får ersättning för att utföra dessa. Regeringens riktlinjer till dessa bolag innehåller såväl återrapporteringskrav som krav på bolagens verksamhet kopplade till det statliga bidraget. Om inte regeringen säkerställer att innehållet i riktlinjerna överensstämmer med andra styrdokument som fastställts på bolagsstämman finns en risk att det uppkommer målkonflikter mellan styrdokument som bolaget ska följa enligt aktiebolagslagen och de villkor som regeringen beslutat om. Att överlämna riktlinjer beslutade av regeringen har ingen aktiebolagsrättslig giltighet och styrelserna i bolagen behöver inte följa dem. Om bolagsstyrelserna behöver prioritera annorlunda än vad regeringen beslutat så innebär det att regeringen riskerar att inte få vad den förväntar sig för de statliga medel som fördelas till bolagen. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I granskning av regeringens insyn i, och uppföljning av, statligt bildade stiftelser 2008 konstaterades att styrde stiftelserna som om de vore myndigheter. bedömer att den situationen kvarstår. Riktlinjerna eller villkoren beslutade av regeringen är inte rättsligt styrande för stiftelserna. Sannolikt följer stiftelserna riktlinjerna i syfte att få den ekonomiska ersättningen. Det finns dock även här en risk för att det uppstår målkonflikter och då måste styrelsen prioritera enligt stiftelsens förordnande. Regeringen riskerar därmed också här att inte få vad den förväntar sig för de statliga medlen som fördelas till stiftelserna. Regeringens styrning präglas av långsiktighet har arbetat aktivt med utveckling och omprövning av institutioner och verksamheter, och har över åren låtit genomlysa flera institutioner. I vissa fall har institutioner slagits samman, i andra fall har uppgifter eller verksamheter flyttats från en institution till en annan. En annan aspekt på regeringens långsiktiga och strategiska styrning är processen kring de årliga dialogerna med institutionerna. Processen är etablerad och dialogerna dokumenteras. Därmed skapas goda förutsättningar för långsiktighet i styrningen och det underlättar för nya nyckelpersoner hos både och institutionen att ta del av innehållet i tidigare års dialoger. Historiken och kunskapen om verksamheterna blir därmed institutionaliserad och inte personberoende. Dokumentation underlättar också möjlighet till kontroll och insyn. riktar följande rekommendationer till regeringen. •Regeringen bör för de statligt ägda bolagen inom kulturområdet överväga att ta fram ägaranvisningar som antas på bolagsstämman i stället för att besluta om riktlinjer för de bidrag som lämnas till bolagen. •Regeringen bör i dialog med stiftelserna säkerställa att riktlinjer eller villkor för statens bidrag till stiftelserna inte strider mot stiftelsernas förordnanden. R I K S R E V I S I O N E N K O N S T E N A T T S T Y R A – R E G E RI N G E N S S T Y R NI N G A V K U L O M R Å D E T S I N ST I T U T I O N E R Den statliga kulturbudgeten uppgick till 8,3 miljarder kronor.1 I är det som handlägger frågor inom kulturområdet. Regeringen fördelar statliga medel till sammanlagt 52 institutioner med olika verksamhetsformer inom kulturområdet. Som ett led i regeringens styrning på området håller årliga formaliserade dialoger – också kallade myndighetsdialoger – med företrädare för sammanlagt 31 av dessa institutioner, varav 19 förvaltningsmyndigheter, 9 stiftelser, 2 bolag och 1 ideell förening. Med resterande 21 institutioner är kontakter mindre formaliserade och vanligen mer sporadiska. 1.1 Motiv till granskning Jämfört med andra politikområden utmärker sig kulturområdet i vissa förvaltningspolitiska och styrningsmässiga avseenden. För det första är det ett område som kännetecknas av särskilda förutsättningar i form av ”oproportionerligt många små myndigheter.”2 Enligt museiutredning är detta förhållande betungande för och det riskerar enligt utredningen att försvåra en mer strategisk styrning av den statligt finansierade verksamheten på kulturområdet.3 För det andra är det ett politikområde som kännetecknas av en ovanlig mångfald av verksamhetsformer. Förutom myndigheter finns det ekonomiska föreningar, ideella föreningar, statligt ägda bolag och stiftelser. Det behöver inte utgöra ett problem utan kan tvärtom utgöra ett uttryck för att regeringen anser att det ger områdets verksamheter bästa möjliga förutsättningar att verka och utvecklas. Men, och det är inte oväsentligt, blandningen av verksamhetsformer ställer stora krav på förmåga att anpassa regeringens styrning av områdets verksamheter till de särskilda förutsättningar som gäller. Regeringen kan till exempel inte, vilket återkommer till, styra bolag eller stiftelser på samma sätt som den kan styra förvaltningsmyndigheter. Av intresse i detta sammanhang är att granskade regeringens insyn i, och uppföljning av, statligt bildade stiftelser 2008. konstaterade då att regeringen saknade ingående kunskap om de statligt bildade stiftelserna och att det fanns olika uppfattningar inom 1Till kulturbudgeten räknas områdena kulturområdesövergripande verksamhet; teater, dans och musik; litteraturen, läsandet och språket; bildkonst, arkitektur, form och design; kulturskaparnas villkor; arkiv; kulturmiljö; museer och utställningar samt film. 2017/18:1, utg. omr. 17, s. 32. 2SOU 2015:89, s. 292 f. Se också prop. 2016/17:116, s. 114 f.