prop · H603117 · 2019-05-14 00:00:00 — 55Intervju med sakdepartement, . R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A Eventuella målkonflikter hanteras huvudsakligen genom processen för gemensam beredning. Berörda departement får där möjlighet att yttra sig om lämpligheten i ett uppdrag eller dess utformning. Det finns med andra ord inget speciellt forum för detta när det kommer till styrningen av länsstyrelserna. Enligt uppgifter från ett sakdepartement händer det dock att länsstyrelserna påpekar att det föreligger en konflikt mellan olika uppdrag. Då vänder sig länsstyrelserna till SFÖ. är SFÖ med i förhandlingar mellan länsstyrelserna och berörda sakdepartement för att lösa målkonflikter. I andra fall påtalar SFÖ att det finns målkonflikter för andra departement. Enheten har dock inte mandat att lösa målkonflikter som kan finnas i lagar och förordningar, eller mellan olika sakområdens prioriteringar.56 SFÖ löser därför inte denna typ av frågor genom att göra egna avvägningar. I stället skickas ärendet vidare till berörda departement för bilaterala diskussioner. Enligt länsstyrelserna är det vanligaste dock att målkonflikter hanteras på regional nivå av länsstyrelserna själva, något de tycker ingår i uppdraget. Enligt uppgift från får SFÖ genom beredningsrutiner en god överblick över de uppdrag som ges till länsstyrelserna via andra myndigheters regleringsbrev och regeringsuppdrag som ges vid sidan av länsstyrelsernas regleringsbrev. Det finns dock ingen sammanställning av dessa uppdrag och på en direkt fråga från kan enheten inte svara på hur många regeringsuppdrag som länsstyrelserna har vid sidan av regleringsbrevet eller plocka fram dessa uppdrag. 3.2.3 Prövning av vilka uppgifter länsstyrelserna ska ansvara för Det finns inga tydliga gränser för vilka uppgifter och uppdrag som länsstyrelserna ska eller bör ansvara för. Som konstaterats ovan står det i instruktionen att länsstyrelserna ansvarar för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Det är därför t.ex. svårt att tänka sig ett enkelt sätt att renodla länsstyrelsernas verksamhet. Att det är just i länet länsstyrelserna ska verka är emellertid ingen slump utan är givetvis kopplat till det förvaltningspolitiska värdet vi tidigare benämnde det regionala. Alltså att länsstyrelserna ska finnas nära och vara tillgängliga för medborgare, företag och kommuner och att länsstyrelserna ska ha kunskap om regionala förhållanden och förutsättningar. Det regionala kan därför tänkas innebära en typ av begränsning där t.ex. nationella uppgifter utan koppling till länet faller utanför ”det möjligas gränser”. Representanterna för de olika departementen som intervjuats inom ramen för denna granskning svarar ganska olika på frågan om hur de avgör vad som är en nationell uppgift och vad som är en regional uppgift och därför bör tas om hand av länsstyrelserna. SFÖ svarar att det inte finns några dokumenterade kriterier för 56Information från SFÖ, , . 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N när uppdrag ska ges till länsstyrelser eller andra myndigheter. Det är en fråga som avgörs från fall till fall, med hänsyn taget till verksamhetens specifika behov och politiska avvägningar Vid bedömningar av detta slag kan dock bl.a. beaktas om uppdraget har regional koppling, om det rör verksamhet som bedrivs i hela landet och hur det i övrigt förhåller sig till länsstyrelsernas uppgifter och uppdrag. Hur de olika faktorerna ska viktas mot varandra kommer dock att skilja sig från fall till fall och olika departement resonerar olika. Ett sakdepartement svarar t.ex. att frågan inte alls varit föremål för diskussion inom departementet.57 Ett annat sakdepartement säger att det inte finns någon princip som styr hur de placerar uppdrag.58 I stället är det något som avgörs i dialog mellan olika inblandade tjänstemän på departementet. Andra myndigheter kan också signalera om de behöver länsstyrelserna som utförare eller om de klarar en ny uppgift själva. Ett tredje sakdepartement menar att det ofta faller sig naturligt inom deras område, t.ex. när det gäller att inhämta information från landets kommuner eller att få information om den regionala utvecklingen.59 Arbetsfördelningen mellan den nationella myndigheten med sakansvar och länsstyrelserna är då reglerade i förordningar. Det finns dock uppdrag och uppgifter som helt uppenbart avviker från det resonemang som SFÖ menar är vägledande vid beslut om vad länsstyrelserna ska ansvara för. genomfördes t.ex. en mer omfattande koncentration av länsstyrelsernas verksamhet med syfte att åstadkomma en högre effektivitet och en mer rationell användning av resurser samt att säkerställa en fungerande rättssäkerhet.60 Med koncentration avsågs verksamhet där en länsstyrelse fullgör uppgifter även i andra län än det egna. De uppdrag som kom på tal för koncentration skulle uppfylla merparten av följande kriterier: •begränsat behov av lokalkännedom •begränsat samband med övriga kärnverksamhet •begränsad betydelse för länsstyrelsernas uppdrag enligt 2 § länsstyrelseinstruktionen •behov av likformigt utförande 57Intervju med sakdepartement, . 58Intervju med sakdepartement, . 59Intervju med sakdepartement, . 2011/12:31 Ändring av viss länsstyrelseverksamhet, s. 29 ff. 61Ibid, s. 28 ff. R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A De verksamheter som koncentrerades återfinns t.ex. inom ärendegrupperna medborgarskap, överförmyndare, begravningsfrågor, bilskrotning, lönegaranti, Allmänna arvsfonden, lotterier och bitillsyn.62 Uppgifter koncentrerades till länsstyrelserna i , , , , , och . Intressant i detta sammanhang är att flera av de områden som blivit föremål för koncentration i utredningen regionala förvaltning (SOU 2012:81) pekas ut som uppgifter som kan överföras till centrala förvaltningsmyndigheter eftersom de saknar beröringspunkter med länsstyrelsernas övergripande uppdrag. Uppgifterna anses inte heller kräva geografisk närhet eller god kunskap om lokala och regionala förhållanden. På motsvarande sätt väljer regeringen kontinuerligt att lägga uppdrag hos en länsstyrelse eller ett fåtal länsstyrelser. Ett sakdepartement menar t.ex. att man i dessa fall har gjort bedömningen att alla länsstyrelser inte har resurser och kompetens för att genomföra uppdraget. Därför hamnar uppdraget hos någon av de större länsstyrelserna. På liknande sätt resonerar ett annat sakdepartement i sina svar till . Eftersom många av de uppdrag som kommer ifrån det departementet har en mycket begränsad budget går det inte att få verksamhet hos alla tjugoen länsstyrelser.63 Då väljer man i stället att förlägga uppdragen hos en länsstyrelse. det blir handlar till stor del om vilka som tidigare haft liknande uppdrag och vilka som visar intresse för sakfrågan. Det kan också vara så att uppdrag läggs på en länsstyrelse med uppdrag att samordna övriga. Då kan motivet vara att departementet vill ha en samlad återrapportering, dvs. en rapport eller ”produkt” som är mer lätthanterlig än om alla länsstyrelser rapporterar enskilt. 3.2.4 Uppföljning av länsstyrelsernas resultat Regeringen följer upp länsstyrelsernas verksamhet både i samband med den enskilda och den gemensamma myndighetsdialogen. Det viktigaste underlaget för regeringens uppföljning av länsstyrelsernas resultat är årsredovisningen. I årsredovisningen ska länsstyrelserna redovisa hur de löst de uppgifter som de tilldelats genom lag, instruktion och annat regeringsbeslut. I samband med den gemensamma dialogen utför varje departement en årlig bedömning av länsstyrelsernas resultat inom sitt område, främst utifrån länsstyrelsernas årsredovisningar. Bedömningarna görs utifrån instruktioner som tagits fram av SFÖ. Instruktionerna är uppbyggda som ett slags betygssystem för att möjliggöra jämförelser mellan länsstyrelserna. Omdömena är godkänt, arbete återstår och bristfällig information. fanns även omdömet väl godkänt, 2011/12:31 Ändring av viss länsstyrelseverksamhet, s. 42. 63Intervju med sakdepartement, . 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N som nu har tagits bort eftersom det ansågs vara en allt för svår bedömning att göra. I våra intervjuer med handläggare vid har det framkommit att inget departement läser hela årsredovisningen, utan att man tar hand om ”sina delar”. SFÖ samlar sedan bedömningarna i ett dokument som används som underlag till den gemensamma myndighetsdialogen med länsstyrelserna. Själva bidrar SFÖ med en beskrivning av utvecklingen på länsstyrelserna när det gäller mer ämnesövergripande frågor såsom verksamhetens utveckling, finansiering och organisation. De gör också en bedömning av hur väl länsstyrelserna samverkar med myndigheter och andra aktörer. SFÖ gör också vissa sammanfattande bedömningar av länsstyrelsernas resultat, det handlar framför allt om hur resultaten förhåller sig till föregående års resultat. Att det ska finnas länsstyrelser brukar motiveras av att vissa statliga frågor och beslut omfattar flera sakområden och därför kräver ett brett synsätt och en helhetsbedömning på regional nivå. Någon analys eller bedömning av hur länsstyrelserna sammantaget klarar av detta övergripande uppdrag har dock inte funnit. Att ingen på läser hela årsredovisningarna är inte så konstigt. Länsstyrelsernas årsredovisningar är långa (totalt för samtliga 21 handlar det om flera tusen sidor). En viktig förklaring till textmängden är självklart att länsstyrelsernas verksamhet omfattar en mängd olika sektorer, men också att regeringen inom flera sakområden har gett länsstyrelserna en stor mängd återrapporteringskrav. En annan förklaring till det stora sidantalet är det system för bedömningar av resultaten som byggts upp av . Flera länsstyrelser uppger att de upplevt att ju mer man skriver, desto bättre betyg får man. Vissa handläggare på bekräftar denna bild och menar att eftersom man bara läser de egna delarna i årsredovisningarna tar man tacksamt emot de detaljerade redogörelserna på det egna området. Med detta sagt är alla inblandade medvetna om att detta inte är så bra för den läsare som vill bilda sig en uppfattning om verksamhetens resultat som helhet. I samband med dialogen får varje länsstyrelse ta del av en skriftlig återkoppling på den egna resultat. Beroende på vilka frågor som ska tas upp vid den gemensamma dialogen bjuds även statssekreterare från andra departement in. Utöver myndighetsdialogerna har även möjlighet att följa upp länsstyrelsernas arbete vid landshövdingemötena och länsrådsmötena en gång . Dessa möten är dock i första hand till för länsstyrelserna själva och är kanske snarare att betrakta som en avstämning än en uppföljning. har dock stående informationspunkter på dagordningen. Efter informationen har landshövdingarna och länsråden möjlighet att reflektera, ställa frågor och be om förtydliganden. Länsstyrelsernas årsredovisningar innehåller inte uppgifter om resultat av uppdrag som kommer via andra myndigheters regleringsbrev. R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A slag rapporteras huvudsakligen in till respektive bidragsgivande myndighet, som i sin tur återrapporterar till ansvarigt departement. Myndigheterna har ofta, men inte alltid, stort utrymme att själva avgöra vad de vill ha inrapporterat. Detta betyder två saker: det finns en risk för att länsstyrelsernas bidragsfinansierade verksamhet inte blir föremål för samma grad av prövning från regeringens sida som de verksamheter där själva disponerar medel. Det innebär också att en relativt sett stor del av länsstyrelsernas verksamhet inte blir föremål för någon samlad uppföljning utan hanteras utspritt på de olika sakdepartementen. Det blir således svårt för SFÖ att ha ett helhetsperspektiv på hur länsstyrelserna klarar hela sitt uppdrag. 3.2.5 Stark betoning på sektorsperspektiven Vi har kunnat konstatera att principen om den samordnade länsförvaltningen inte är styrande vid prövningen av om länsstyrelserna är bäst lämpade för ett uppdrag. Behoven inom respektive sektor tycks i stället vara det avgörande vid beslut om vilken myndighet som ska göra vad. Avsaknaden av fasta principer, mot vilka det kan ske en aktiv prövning av vilka uppgifter länsstyrelserna ska ansvara för, bidrar sannolikt till denna sektorisering. Vidare finns det inga processer för att väga olika regleringsbrevsuppdrag och återrapporteringskrav mot varandra över sektorsgränserna. Det görs följaktligen aldrig någon helhetsbedömning av vad som är viktigast att länsstyrelserna gör för att regeringens samlade politik ska få genomslag i länen. Detta får också tydliga konsekvenser för återrapporteringen. Mängden återrapporteringskrav i kombination med den asymmetri som finns i regleringsbrevet gör det svårt att bilda sig en uppfattning om länsstyrelsernas resultat i en mer övergripande mening. Detta problem är något årliga revision återkommer till i våra kontakter med dem. SFÖ tycks inte utgöra en tillräckligt stark sammanhållande kraft. Detta är också något många av de intervjuade länsledningarna påtalar. SFÖ anses inte vara tillräckligt tydliga eller starka i förhandlingen med sakdepartementen. Flera av de intervjuade länsledningarna lyfter att enheten inte förmår driva mer principiella frågor inom , t.ex. vilka uppgifter länsstyrelserna ska ansvara för och hur uppdrag ska finansieras. Till saken hör dock att SFÖ har ett mycket svårt och komplext arbete att utföra, där delvis motstridiga förvaltningspolitiska värden ska balanseras mot varandra. Att bryta ner dessa värden till tydliga riktlinjer och förhållningsregler för övriga departement skulle kräva en hel del. Att bara ha kontroll över alla uppdrag och den komplexa finansieringsbilden är en utmaning i sig. Problemen har dock varit kända , varför det är något förvånande att de personella resurserna som avsätts för styrningen av länsstyrelserna på är så små. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Slutligen är det svårt att se att förutsättningarna för att anlägga ett helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna finns . Vi har t.ex. kunnat konstatera att det är svårt att få fram grundläggande information om uppdrag och finansiering från SFÖ eftersom den typen av sammanställningar saknas. Det finns inte heller någon sammanhållande uppföljning av hela länsstyrelsernas verksamhet och det görs ingen analys av resultaten i förhållande till länsstyrelsernas övergripande uppdrag. 3.3 Kontakter och dokumentation I detta avsnitt undersöker vi de löpande kontakter mellan och länsstyrelserna som är nödvändiga för att styrningen ska fungera. Vi undersöker och diskuterar också behovet av dokumentation av dessa kontakter. 3.3.1 Kontakter mellan och länsstyrelserna För att styrningen av länsstyrelserna ska kunna anpassas efter myndigheternas förutsättningar och tas emot på ett bra sätt av myndigheterna är det nödvändigt med löpande informella kontakter mellan tjänstemän på och företrädare för myndigheterna.64 Denna typ av kontakter bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt förtydliganden av regeringens styrning. 65 Kontakterna är ett sätt för regeringen att hålla sig uppdaterad om hur det går för myndigheterna och vilka behov som finns och ett sätt för länsstyrelserna att kunna få regeringens krav och intentioner klarlagda. Det finns en rad olika, mer eller mindre formaliserade, tillfällen för dialog mellan länsstyrelserna och . Som regel bör regeringen genomföra en årligt återkommande myndighetsdialog där myndighetens ledning och företrädare för regeringen pratar om respektive myndighets resultat och verksamhet med utgångspunkt i bland annat myndighetens årsredovisning.66 Enligt uppgift från är tanken att ansvarigt statsråd eller statssekreterare på departementet samt huvudmannen för länsstyrelserna tillsammans med en av myndighetshandläggarna ska delta i samtalet. För länsstyrelsernas del sker myndighetsdialogen . Rent praktiskt innebär det att sju länsstyrelser har sin myndighetsdialog , utifrån ett rullande schema. På så vis tar det regeringen att genomföra dialogerna med länsstyrelserna. 2009/10:FiU38, s. 11. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, s. 12. R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A Utöver den enskilda myndighetsdialogen har länsstyrelserna en gemensam myndighetsdialog . Vid detta möte deltar alla landshövdingar och länsråd samt ansvarigt statsråd och statssekreterare vid , huvudmannen och samtliga myndighetshandläggare. Övriga departement bidrar med underlag i form av en årlig bedömning av länsstyrelsernas resultat som används vid den gemensamma dialogen. Utöver myndighetsdialogerna träffas samtliga landshövdingar en gång . Även länsråden träffas en gång . Här finns möjligheter för att bistå länsstyrelserna med förtydliganden av den formella styrningen. Vid dessa möten har SFÖ en stående tid för information om aktuella frågor. Denna punkt leds av huvudmannen på tillsammans med en eller flera myndighetshandläggare. På vissa landshövdingemöten deltar ansvarigt statsråd och statssekreterare från . Löpande kontakter mellan departementen och länsstyrelserna För att hantera gemensamma frågor har länsstyrelserna organiserat sig i så kallade länsrådsgrupper. Länsrådsgrupperna är konstruerade utifrån olika politikområden och är bemannade med länsråd från olika länsstyrelser. I varje grupp finns en ordförande och gruppens ansvarsområden är fördelade mellan olika kontaktlänsråd. Länsrådsgrupperna ansvarar för den operativa verksamheten såsom bevakning, beredning och styrning av frågor inom olika sakområden, och rapporterar till länsrådsmötet. Det är länsrådsmötet som ger uppdrag och mandat samt bemannar länsrådsgrupperna. Till sin hjälp har länsrådsgrupperna nätverk med chefer och handläggare från länsstyrelserna som jobbar på deras uppdrag. Nätverken har en beredande eller analyserande funktion. Länsrådsgrupperna är indelade efter följande sakområden: Tabell 2 Länsrådsgruppernas ansvarsområden Grupp 1 Samhällsplanering, krisberedskap och kulturmiljö Grupp 2 Förvaltning, juridik, ekonomi, länskoncentrerade arbetsuppgifter, informationssäkerhet, strategiska personalfrågor, informations- och kommunikationsfrågor samt miljöledning Grupp 3 Social hållbarhet, folkhälsa, integration och jämställdhet Grupp 4-5 Regional utveckling, konkurrens och strukturfonder samt landsbygd, skogsbruk, fiske och veterinära frågor Grupp 6 Miljö, natur, energi och klimat Grupp 7 Gemensamma stödprocesser 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Till en början var syftet med länsstyrelsernas gemensamma organisation att ensa länsstyrelserna i gemensamma frågor. Efter hand har den gemensamma organisationen också kommit att användas som en viktig kontaktyta för . I stället för att föra dialog med tjugoen olika parter kan kommunicera med en part. Länsrådsgrupperna har också en sakområdesindelning som stämmer väl med departementens olika ansvarsområden. Detta gör sammantaget kommunikationen snabbare och enklare. Kommunikationen med länsstyrelserna på tjänstemannanivå inom sker i regel med kontaktlänsråden.67 Kommunikationen sker huvudsakligen direkt med de ansvariga sakdepartementen, men kan också ske via SFÖ. Samtliga landshövdingar och länsråd som har intervjuat är av uppfattningen att det framför allt är länsrådsgrupperna och kontaktlänsråden som har de strategiska kontakterna med departementen, inte myndighetscheferna. Kontaktlänsråden beskriver själva att det som tas upp i kontakterna kan handla om allt från ny lagstiftning, finansiering och regleringsbrev till enskilda uppdrag. Hur mycket kontakt som kontaktlänsråden har med och hur formaliserade dessa kontakter är varierar mellan de olika länsrådsgrupperna. Enligt uppgift från förväntar sig att länsstyrelserna samordnar sig inom ramen för länsrådsgrupperna.68 Detta bekräftas också i våra intervjuer med företrädare för de olika sak departementen, där det framgår att de förutsätter att länsstyrelserna löser eventuella oenigheter inom länsstyrelsekollektivet innan de kommunicerar med , eller att de informerar om det finns eventuellt avvikande meningar hos vissa länsstyrelser. Till skillnad från kontaktlänsråden företräder landshövdingarna, i den mån landshövdingarna nu har kontakter med , generellt sett den egna länsstyrelsen.69 3.3.2 dokumentation av informella kontakter Informella kontakter kan vara olika institutionaliserade. Man kan beskriva kontakterna som att de befinner sig på en skala mellan informella och formella. I den informella änden av skalan kan vi placera muntliga oplanerade konversationer mellan opolitiska tjänstemän i och tjänstemän i myndigheter och i andra änden finner vi regeringsbeslut som skickas till myndigheter. Utifrån den här logiken följer att ju mer planerade, regelbundna och högre upp i hierarkin kontakterna är, desto mer institutionaliserade och formaliserade blir de. 67Uppgift från SFÖ, . Framgår av intervjuerna med sakdepartementen. 68Skriftliga svar på frågor från SFÖ, , . 69Enligt uppgift från en länsstyrelse, , förekommer det dock också att landshövdingar företräder länsstyrelsekollektivet tillsammans med kontaktlänsrådet i enstaka fall. R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A Ansvaret för hur de informella kontakterna mellan och myndigheterna ordnas är ett ansvar för både chefer i och myndighetscheferna. I finns ett vägledande PM om informella kontakter. Här ställs inte krav på att tjänstemännen alltid ska dokumentera informella kontakter. Behovet av dokumentation av informella kontakter beror helt enkelt på vad som diskuteras och det får avgöras i det enskilda fallet beroende på relevansen för den fråga som den informella kontakten avser. Enligt PM:et ligger det i sakens natur att en informell dialog ska vara just informell och därför är det inte möjligt att reglera eller formalisera informella kontakter.70 Enligt PM:et är myndighetsdialogen en informell kontakt. har noterat att flera av de kontakter som betraktar som informella och som därför saknar generella interna krav på dokumentation är både formaliserade och regelbundna. Det finns inga nedskrivna rutiner för hur de informella kontakterna med länsstyrelserna ska hanteras. Det som är en tydlig signal från SFÖ och som slagit igenom på samtliga departement som haft kontakt med i granskningen är att de strategiska kontakterna när det gäller länsstyrelserna ska ske genom kontaktlänsråden. Huruvida en sådan kontakt dokumenteras avgörs från fall till fall och sakdepartementen resonerar lite olika. Ett sakdepartement menar t.ex. att de alltid dokumenterar de på förhand bestämda mötena med den länsrådsgrupp som ansvarar för deras frågor.71 Ett annat sakdepartement menar att de normalt inte dokumenterar sina kontakter med representanter från länsrådsgrupperna.72 Myndighetsdialogerna är, som redan konstaterats, regelbundna möten mellan regeringen och och länsstyrelserna. Enligt uppgift från förs i regel minnesanteckningar vid de enskilda myndighetsdialogerna med länsstyrelser. Vår granskning av dokumentationen visar dock att det varierar om minnesanteckningar finns kvar och hur de ser ut. Dokumentationen varierar dessutom . finns tre av sju dialoger dokumenterade, finns sex av sju dialoger dokumenterade, finns en av sju dialoger dokumenterad och finns två av sju dialoger dokumenterade. Vid ett återbesök under granskningen har vikunnat konstatera att samtliga myndighetsdialoger finns dokumenterade. Variationen i dokumentationen följer ingen särskild logik.