prop · H60397 · 2019-04-10 00:00:00 — Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.5 I fråga om ekonomisk jämställdhet preciserar regeringen detta som samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Och för utbildning är det att kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller utbildning, studieval och personlig utveckling.6 har beslutat att jämställdhetsintegrering är den 2008/09:01, s. 14. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:155. 2Nationalencyklopedin, Integration, , hämtad . 2008/09:AU1. 4Se bland annat 2017, Catching Up? Intergenerational Mobility and Children of Immigrants. s.125–146. 2005/06:155, bet. 2005/06:AU11, rskr. 2005/06:257. 6Skr.2016/17:10. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N huvudsakliga strategin för att nå målet.7 Det innebär bland annat att ett jämställdhetsperspektiv ska finnas med i alla delar och led av beslutsprocesserna.8 hade utrikes födda kvinnor i en högre sysselsättningsnivå jämfört med inrikes födda kvinnor.9 är situationen den motsatta; utrikes födda kvinnors arbetskraftsdeltagande är väsentligt lägre än såväl inrikes födda kvinnors som utrikes och inrikes födda mäns. Över tid har skillnaden i sysselsättning mellan inrikes födda kvinnor och män minskat medan den för utrikes födda kvinnor och män bestått (diagram 1). Trots detta har rankats högst i när det kommer till att erbjuda möjligheter för nyanlända att etablera sig på arbetsmarknaden.10 Diagram 1 Andel sysselsatta fördelat på inrikes och utrikes födda kvinnor och män, 16–64 år 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 konstaterade 2015 att regeringens etableringsreform, vars syfte bland annat var att öka förutsättningarna för kvinnors deltagande på arbetsmarknaden, inte bidragit till detta i någon större utsträckning.11 Orsaker till 7Prop.1993/94:147 om styrformer m.m., bet. 1993/94:AU17, rskr. 1993/94:290. 9Yazdanpanah, Invandrarkvinnors arbete i – behovet av en ny historieskrivning, s. 96. 10Se bland annat EU-finansierade Migration integration policy index 2015. Migrant Integration Policy Index undersöker integrationspolitiken i 38 länder. Utöver samtliga EU-länder ingår även , , , , , , , , och . Totalt används 167 indikatorer inom 8 olika områden för att jämföra integrationspolitiken mellan länderna. MIPEX leds av (), samt () och finansieras av . 11Riksrevisionen, Nyanländas etablering – är statens insatser effektiva? R I K S R E V I S I O N E N J Ä M S T Ä L L D H E T S I N T E G R E R I N G A V I N T E G R A T I O N S P O L I T I K E N den relativt stora skillnaden mellan inrikes och utrikes födda respektive mellan inrikes och utrikes födda kvinnor i , anger delvis vara att har en hög andel flyktinginvandring samt ett internationellt sett högt arbetskraftsdeltagande för inrikes födda kvinnor. anförde vidare att integrationspolitiken i inte har stöttat kvinnor i samma utsträckning som män och rekommenderade att behöver utveckla insatser för att utrikes födda kvinnor i större utsträckning ska etableras. Även om utrikes födda kvinnor och män är en heterogen grupp har utrikes födda i genomsnitt en svagare förankring på den svenska arbetsmarknaden än inrikes födda kvinnor och män, och detta gäller i synnerhet bland flyktinginvandrare och deras anhöriga. För utrikes födda råder även stora könsskillnader när det gäller arbetsmarknadsanknytning. Det finns flera förklaringar till könsskillnaderna som har förts fram i olika sammanhang. Det rör sig bland annat om att många kvinnor har sämre kvalifikationer för svensk arbetsmarknad (kort utbildning och begränsad arbetslivserfarenhet) samt om att vissa hushållsbaserade ersättningssystem och förmåner (främst föräldraförsäkringen och försörjningsstödet) minskar incitamenten för utrikes födda kvinnors arbetsmarknadsetablering.13 Ännu en förklaring kan vara att svenska myndigheter behandlar utrikes födda könsstereotypt baserat på förutfattade föreställningar om utrikes födda kvinnor och män.14 En underliggande förklaring som lyfts fram är att flyktingar och flyktinganhöriga i hög grad kommer från länder som har traditionella könsnormer när det handlar om arbete och familj.15 Sådana normer innebär att män arbetar och försörjer familjen medan kvinnor står för hemarbete och omsorg om anhöriga. En sådan arbetsdelning mellan makar kan förklara könsskillnader i exempelvis genomsnittlig utbildningsnivå samt arbetslivserfarenhet och kan fortsätta att påverka arbetsdelningen inom familjen även i mottagarlandet. Sammantaget medför det att integrations- och arbetsmarknadspolitiken behöver beskrivas och analyseras avseende hur den påverkar både kvinnor och män. Det innebär även att åtgärder och insatser kan behöva utformas på olika sätt för att kunna lämna likvärdigt och effektivt stöd till kvinnor och män i strävan mot betalt arbete och egen försörjning. Mot bakgrund av detta har bedömt att det är angeläget att granska om regeringens integrationspolitik har jämställdhetsintegrerats. 12OECD, 2016, Skills and Labour Market Integration of Immigrants and their Children in . 13Se till exempel , 2017, och Statskontoret, 2018. 14Se SOU 2012:69, avsnitt 6.6.4 och referenser däri. För en jämställdhetsanalys av nyanlända kvinnors och mäns tillgång till olika etableringsinsatser med mera, se även , 2017, samt och , 2018. 15Se till exempel Inglehart and , 2003, och , 2015. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N granskning har utgått från följande revisionsfråga: Har regeringens integrationspolitik jämställdhetsintegrerats och därmed lämnat förutsättningar för likvärdigt och effektivt stöd? Med likvärdighet menas att kvinnor och män i behov av samhällets stöd får lika tillgång och lika kvalitet i det stöd som ges. Effektivitet i detta sammanhang innebär att stödet utgår från en analys av faktiska behov hos kvinnor och män. har avgränsat granskningen till att studera politiken för förvärvsarbete och försörjning som är avgörande för integrationen.16 Andra aspekter av integrationspolitiken, exempelvis vad gäller utbildningsområdet, bostadsfrågor med mera, ingår inte i granskningen. Samhällets generella integrationspolitik är till för alla utrikes födda kvinnor och män, oavsett skäl för uppehållstillstånd och vistelsetid. För flyktinginvandrade och flyktinganhöriga kvinnor och män som bosatts i en finns också det särskilda etableringsinsatser från och med bosättningen i en kommun. De senare benämns fortsättningsvis nyanlända flyktingar och flyktinganhöriga. Vidare är granskningen avgränsad till att undersöka integrationspolitiken utifrån vad som uttryckts i de ekonomiska propositionerna, skrivelser till och rättsliga dokument för regeringens styrning av Arbetsförmedlingen. Den är därmed inte inriktad på enskilda insatser, system eller verksamheter. Granskningen avser perioden –2017 vilket motsvarar budgetåren 2009–2018. granskning tar utgångspunkt i målen för integrationspolitiken17 och för jämställdhetspolitiken18 som ställt sig bakom. Jämställdhetsintegrering är det huvudsakliga verktyget för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen.19 Jämställdhetsintegrering innebär, enligt definition ”Omorganisering, förbättring, utveckling och utvärdering av beslutsprocesser, så att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla steg av processen, av de aktörer som normalt sett deltar i beslutsfattandet”. 20 Det är även definitionen inom svensk 2008/09:AU1, s. 16. 2008/09:01, s. 14. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:155. 18Prop.1993/94:147, bet. 1993/94:AU17, rskr. 1993/94:290. 20Europarådet, Gender mainstreaming: Conceptual framework, methodology and presentation of good practices. R I K S R E V I S I O N E N J Ä M S T Ä L L D H E T S I N T E G R E R I N G A V I N T E G R A T I O N S P O L I T I K E N har även beslutat att individbaserad statistik ska vara könsuppdelad och lättillgänglig för användare samt att förslag och beslut, inom alla relevanta politikområden, bör analyseras ur ett jämställdhetsperspektiv för att klarlägga konsekvenser för kvinnor respektive män.21 Detta ska gälla på nationell, regional och lokal nivå.22 Ett beslut (till exempel om ett budgetförslag) ska inte fattas förrän en analys utförts som visar om förslagen ger skilda konsekvenser för kvinnor respektive män.23 Förenklat handlar jämställdhetsintegrering om att säkerställa att de tjänster och den service som erbjuds medborgarna svarar lika väl mot kvinnors som mot mäns behov.24 Endast genom att göra könsmedvetna analyser av offentliga verksamheter och system kan eventuella mekanismer som ger upphov till ojämställdhet synliggöras. Offentliga ersättningssystem och insatser som förefaller könsneutrala kan ändå få olika konsekvenser för kvinnor samt män och därmed motverka eller förstärka jämställdheten.25 Ett exempel är föräldraförsäkringen som ger mammor och pappor samma rättigheter och möjligheter, men som på grund av stora könsskillnader i utnyttjandet i praktiken medför olika konsekvenser för kvinnor och män. Det finns flera utarbetade metoder och arbetssätt för jämställdhetsintegrering,26 men övergripande handlar de alla om kartläggning av nuläget, analys av eventuella könsskillnader och förslag på åtgärder. Kartläggningen förutsätter att individuppgifter indelas efter kön och andra relevanta indelningsgrunder (till exempel utbildning, födelseregion, ålder med mera). Analysen genomförs så att konsekvenser av en befintlig verksamhet (eller regelförändring, ny insats etcetera.) beskrivs separat för kvinnor och för män. Om de könsskillnader som framträder bedöms som för stora, behövs en analys av orsaker till de identifierade skillnaderna för att sedan i nästa steg ta fram alternativa handlingsmöjligheter. Regeringens ekonomiska propositioner är centrala rättsliga dokument i den statliga budgetprocessen, där politikens resultat och inriktning beskrivs, och där resurser fördelas mellan olika ändamål. menar att om regeringen har jämställdhetsintegrerat integrationspolitiken är det rimligt att förvänta sig att det framgår av regeringens redogörelser i de granskade rättsliga dokumenten. Därmed bör de huvudsakligen vara jämställdhetsintegrerade eller så bör det 21Prop.1993/94:147, s. 79–80, bet. 1993/94:AU17, rskr. 1993/94:290. 23Prop.1993/94:147, s. 80–81, bet. 1993/94:AU17, rskr. 1993/94:290. 24SOU 2007:15, s.19. 25Jämställ.nu, , hämtad . 26Se till exempel SOU 2007:15. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N framgå hur underliggande arbete tagit hänsyn till kön. Utifrån centrala delar av jämställdhetsintegrering27 har undersökt om: •relevanta resultatredovisningar och beskrivningar är uppdelade på kön, samt på inrikes och utrikes födda där så behövs •den analys som regeringen gör i form av förklaringar och identifierade behov har tagit hänsyn till kön samt inrikes och utrikes födda där så behövs •regeringens framåtsyftande ambitioner, inriktningar och initiativ till följd av identifierade utmaningar och behov har tagit hänsyn till eventuella könsskillnader mellan inrikes och utrikes födda. 1.4 Metod och genomförande Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren samt projektmedarbetarna . Docent , , har varit knuten till projektet som referensperson och har gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till granskningsrapport. Ett seminarium har hållits vid och seminariedeltagare har gett synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. dokumentstudie har omfattat en analys av olika avsnitt i de centrala rättsliga dokumenten –2017, motsvarande budgetåren 2009–2018. Se faktaruta nedan för urval av dokument. –Budgetpropositioner –2018, avsnitt Finansplan –Regeringens ekonomiska vårproposition 2008–2017, avsnitt Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken –Budgetpropositioner –2015, utgiftsområde 13 avsnitt Integration –Budgetpropositioner –2018, utgiftsområde 13 avsnitt Nyanländas etablering –Budgetpropositioner –2018, utgiftsområde 14 avsnitt Arbetsmarknad –Skrivelser, relevanta för utrikes föddas arbetsmarknads etablering/integration –Instruktion för Arbetsförmedlingen –Regleringsbrev –2018 för Arbetsförmedlingen –Särskilda regeringsuppdrag till Arbetsförmedlingen relevanta för utrikes föddas etablering 27Se till exempel Jämställda styrdokument, gor-du-Jamstallda-styrdokument.pdf, hämtad . R I K S R E V I S I O N E N J Ä M S T Ä L L D H E T S I N T E G R E R I N G A V I N T E G R A T I O N S P O L I T I K E N urval av rättsliga dokument motiveras av att de är de mest centrala redogörelser som regeringen lämnar till . utgör det en avsevärd avgränsning, inte minst eftersom integrationspolitiken är tvärsektoriell och därmed ska genomföras integrerat på andra relevanta utgiftsområden såsom exempelvis Ekonomisk trygghet för familjer och barn (UO 12), Utbildning och universitetsforskning (UO 16), Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik (UO 18) med flera. menar dock att urvalet bör ge en tillräckligt god bild av om regeringen har jämställdhetsintegrat integrationspolitiken, och således om den har lämnat goda förutsättningar för likvärdigt och effektivt stöd till utrikes födda kvinnor och män. har undersökt om regeringen i urvalets texter lämnat individbaserad statistik och annan slags resultatredovisning är uppdelade på kön, om den analys som regeringen gör i form av förklaringar och identifierade behov har tagit hänsyn till kön samt om regeringens framåtsyftande ambitioner, inriktningar och initiativ till följd av identifierade utmaningar och behov har tagit hänsyn till eventuella könsskillnader. Eftersom arbetsmarknadspolitiken riktar sig till hela befolkningen har vi i avsnitt som rör den undersökt om regeringen tagit hänsyn till både kön samt inrikes och utrikes födda. Dokumentstudien har även omfattat en genomgång och analys av regeringens dokumenterade styrning av Arbetsförmedlingen under samma granskningsperiod. De dokument som har studerats är Arbetsförmedlingens instruktion, regleringsbrev och särskilda regeringsuppdrag för granskningsperioden. I dessa undersöker om regeringen har prioriterat jämställdheten i den verksamhet som omfattar insatser för nyanländas etablering. Utöver dokumentstudien har gjort en registeranalys av flyktingar och flyktinganhöriga kvinnor och män som varit folkbokförda i under minst fem sammanhängande år vid mättillfällena; 2005, 2010 och 2015. Dessa kvinnor och män har alltså tidigare varit berättigade att delta i samhällets integrationsinsatser för nyanlända men har vid mättillfällena vistats relativt länge i . Ett totalurval används avseende målgruppen flyktingar och flyktinganhöriga och ett representativt urval om används för den inrikes födda befolkningen som målgruppen jämförs med. Syftet med denna analys är att ge en bild av förankringen på arbetsmarknaden för flyktingar och flyktinganhöriga kvinnor och män. Vi fördjupa analysen något när det gäller den undergrupp som varken arbetar eller studerar. De personer som varken arbetar eller studerar är en grupp som sällan studerats separat (men har exempelvis Liljeberg och Vikman (2018) studerat de som varken arbetar eller studerar i hela befolkningen på den svenska arbetsmarknaden). Vidare har en rad publicerade rapporter fokuserat på just flyktinginvandrade kvinnor, dock inte med fokus på 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N dem som varken arbetar eller studerar.28 Vidare beskrivs vilka försörjningsslag individerna har och avslutningsvis beräknas långsiktiga konsekvenser av lågt arbetskraftsdeltagande där beräknade utfall för utrikes och inrikes födda kvinnor och män jämförs. I undersökningen har registerdata från () för åren 2000–2015 använts.29 Se bilaga 1 samt underlag a, b och c för mer information om tillvägagångssätt och resultat. I kapitel 2 ges en övergripande beskrivning av integrationspolitikens utveckling. I kapitel 3 redovisas registeranalys avseende flyktingar och flyktinganhöriga kvinnor och mäns förankring på arbetsmarknaden samt beräkningar av långsiktiga konsekvenser av lågt arbetskraftsdeltagande. I kapitel 4 presenteras resultaten från dokumentstudie avseende regeringens integrationspolitik samt styrningen av Arbetsförmedlingen. 28Se till exempel and , Tronstad, 2018, och , 2018, Nyanlända kvinnors etablering, TemaNord 2018:520. 29STATIV – en longitudinell databas för integrationsstudier och Inkomst- och taxeringsregistret. R I K S R E V I S I O N E N J Ä M S T Ä L L D H E T S I N T E G R E R I N G A V I N T E G R A T I O N S P O L I T I K E N Efter regeringsskiftet aviserade den nya regeringen att man avsåg ta fram en ny strategi för integrationspolitiken. Ett flertal uppföljningar av integrationspolitiken hade visat på blygsamma resultat: politikens måluppfyllelse skulle kunna förbättras betydligt genom ökad prioritering, tydligare samordning, ökad samsyn samt större konkretisering. Bland annat rekommenderade (2005) i en granskning av integrationspolitiken, regeringen att avgränsa politikens långsiktiga inriktningar till mätbara, realistiska delmål och konkreta uppdrag till myndigheterna. Vidare rekommenderade att regeringen på ett tydligt sätt borde kunna visa hur de insatser som genomförs för integration kan bidra till de långsiktiga målen.30 Regeringen bedömde att dessa behov bäst skulle tillgodoses inom ramen för en samlad strategi för integrationen. Regeringens strategi för integration presenterades i skrivelsen Egenmakt mot utanförskap – regeringens strategi för integration. Strategin pekade ut sju strategiska områden31 för politiken –2010.32 Regeringen konstaterade, i en redovisning av strategin, att de inriktningar som strategin haft i stort sett även skulle gälla även för mandatperioden –2016. Dock formulerades ingen ny samlad strategi för politiken.33 Av skrivelsen framgick att integrationspolitikens mål framför allt skulle uppnås genom generella insatser riktade till hela befolkningen. Eventuella riktade insatser skulle baseras på särskilda individuella behov eller förutsättningar. Säråtgärder riktade till invandrare som grupp skulle inte förekomma efter den i Sverige.34 Även dagens integrationspolitik präglas av dessa två utgångspunkter som lite förenklat innebär att integrationspolitiken ska uppnås genom två huvudspår. Det första gäller säråtgärder för nyanlända flyktingar och flyktinganhöriga kvinnor och män. Det andra gäller övriga utrikes födda kvinnor och män där integration ska främjas genom de generella system och åtgärder som 30Riksrevisionen, Från invandrarpolitik till invandrarpolitik, s. 12. 31De sju strategiska områdena var ett effektivt system för mottagande och introduktion för nyanlända; fler i arbete och fler företagare; bättre utbildningsresultat och likvärdighet i skolan; bättre språkkunskaper och utbildningsmöjligheter för vuxna; en effektiv bekämpning av diskriminering; en positiv utveckling i stadsdelar med utbrett utanförskap; en gemensam värdegrund i ett samhälle som präglas av en tilltagande mångfald. 2008/09:24, s. 4. 2009/10:233, s. 5. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N gäller hela befolkningen inom områden såsom arbetsmarknad, utbildning, hälso- och sjukvård och bostadsbyggande.35 2.1Etableringsinsatser för nyanlända flyktingar och flyktinganhöriga kvinnor och män beslutade om propositionen Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd, även kallad etableringsreformen.36 Etableringsreformen infördes med syftet att särskilt ge nyanlända förutsättningar för egenförsörjning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet. Enligt etableringslagen ska insatserna som minst omfatta tillgång till att delta i vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) eller motsvarande utbildning vid folkhögskola, samhällsorientering och aktiviteter för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet.37 Målgruppen för etableringsuppdraget var nyanlända som fyllt men inte och som har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande.38 Deras anhöriga omfattades även, förutsatt att de ansökt om uppehållstillstånd från att den som de har anknytning till först togs emot i en kommun. Nyanlända unga som är 18 eller och som saknar föräldrar i omfattades också.39 Bakgrunden till reformen var bland annat ett ökat antal uppehållstillstånd i på grund av skyddsbehov. Regeringen påtalade i propositionen hur stod inför en större integrationsutmaning jämfört med andra länder, eftersom skyddsbehövande visat sig ha betydligt svårare att etablera sig på arbetsmarknaden än andra kategorier av invandrare.40 Dessutom visade utvärderingar och uppföljningar av integrationspolitiken att målen för politiken ännu inte nåtts.41 Vidare konstaterade regeringen en långsam etablering på arbetsmarknaden för nyanlända och stora skillnader mellan kvinnor och män där kvinnor generellt sett etablerat sig långsammare. 35Regeringen, nyanlandas-etablering/, hämtad . 2009/10:60, s. 1. Bet.2009/10AU7, rskr.2009/10:208. 38Den förändrades etableringsuppdraget. Framförallt ändrades reglerna för nyanlända så att de i större utsträckning harmonierar med det regelverk som gäller för övriga arbetssökande. Bland annat justerades målgruppen till 20–samt att nyanlända unga mellan 18–i första hand ska fullfölja gymnasieutbildning. 2009/10:60, s. 25. 41Se till exempel , 2005, Från invandrarpolitik till invandrarpolitik. R I K S R E V I S I O N E N J Ä M S T Ä L L D H E T S I N T E G R E R I N G A V I N T E G R A T I O N S P O L I T I K E N bland nyanlända med kort vistelsetid i hade visat sig ha utvecklats negativt för kvinnor.42 Etableringsreformen innebar en betydande förändring i organiseringen av politiken. För att påskynda den långsamma etableringen på arbetsmarknaden och stärka likvärdigheten flyttades det övergripande ansvaret för introduktionsinsatser för nyanlända från kommunerna till staten. Arbetsförmedlingen gavs det samordnande ansvaret för nyanländas etablering. Regeringen beskrev den tidigare ansvarsfördelningen för introduktionen som otydlig och något som resulterat i att nyanlända inte i tillräcklig omfattning fått ta del av statliga insatser som till exempel rehabilitering och arbetsmarknadsinsatser. Vidare lyfte regeringen stor variation mellan kommuner i utförandet av introduktionsprogrammen.43 En ny insats, så kallad Etableringslots, infördes för att stödja den nyanlända . Införandet av etableringslotsen avsågs leda till en ökad kvalitet i verksamheten för nyanlända samt till ökad egenmakt och valfrihet för individen genom att den nyanlända själv skulle få välja lots på en fri marknad.44 I samband med etableringsreformen betonade regeringen särskilt att kvinnors integration skulle främjas. Reformen innebar ett individuellt ersättningssystem som förväntades främja jämställdheten då ersättningen betalas ut till den enskilda individen till skillnad från tidigare kommunala ersättningar som baserades på hushållet.45 2.2 Utvärderingar av insatser för nyanlända För att följa upp resultaten av etableringsreformen gav regeringen uppdrag både till och till Arbetsförmedlingen. I båda uppdragen skulle nyanlända kvinnors situation särskilt beaktas.46 De utvärderingar som gjordes av syftade till att utvärdera effekterna av reformen och inom ramen för uppdraget utvärdera hur reformen påverkat nyanländas möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden.