prop · H70327 · 2019-10-24 00:00:00 — Regeringens proposition 2019/20:27 Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka till förfogande för deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission (RSM) i till och med . Det svenska styrkebidraget ska bestå av högst 50 personer på plats. Om situationen så kräver, ska det finnas möjlighet att utöver själva styrkebidraget tillföra en tillfällig förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 150 personer. Det svenska styrkebidraget till RSM kommer i huvudsak att bistå de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna med utbildning, rådgivning och stöd i syfte att konsolidera försvars- och säkerhetsstyrkornas förmåga att självständigt hantera säkerheten i landet. Styrkebidraget kommer att vara verksamt vid baser där säkerheten så medger. Styrkebidraget kommer även att bestå av personal som tjänstgör i för insatsen relevanta staber och ledningsstrukturer. I propositionen redogör regeringen för situationen i , inklusive säkerhetsläget, och för och det internationella samfundets engagemang i landet. Regeringen redogör även för insatsens folkrättsliga grund och resonerar kring det svenska bidragets målsättningar och måluppfyllnad samt sina överväganden inför ett fortsatt svenskt deltagande i RSM. Avslutningsvis redogörs för bidragets ekonomiska konsekvenser. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. och det internationella samfundets engagemang i Folkrättslig grund för insatsen .......................................................... Den internationella utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission ................................................................. Det svenska bidragets målsättningar och måluppfyllnad .................. Det föreslagna svenska bidraget ..................................................... Regeringens överväganden och förslag .......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande till och med för att på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) i (avsnitt 9). Ärendet och dess beredning godkände () säkerhetsråd i resolution upprättandet av en internationell säkerhetsstyrka, Assistance Force (Isaf), i enlighet med det så kallade om tillfälliga arrangemang i , för att i enlighet med kapitel VII i stadga (SÖ 1946:1) bistå den afghanska regeringen med att upprätthålla säkerheten i och att stödja övergången till demokratiskt styre i . 2014/15 upphörde Isaf och en ny icke-stridande utbildnings- och rådgivningsinsats, Resolute Support Mission (RSM), inleddes under ledning av Nato. Insatsen genomförs på inbjudan av den afghanska Inbjudan utgör grunden för det så kallade (Status of Forces Agreement) mellan den afghanska regeringen och Nato upprättandet av RSM, senast genom resolution (2016). nära samarbete mellan RSM och FN:s arbete i landet nämns i resolution 2405 (2018). Det svenska deltagandet inom ramen för RSM har varit föremål för ställningstagande genom förslag i 2013/14:UFöU1, 2013/14:129), 2014/15:UFöU2, 2014/15:73), 2015/16:UFöU1, 2015/16:107), 2016/17:UFöU1, 2016/17:108), 2017/18:UFöU1, 2017/18:133) 2018/19:UFöU1, 2018/19:58). propositionen 2018/19:5 föreslog regeringen att skulle medge regeringen att ställa en svensk väpnad styrka bestående av högst 50 personer till förfogande, för att delta i RSM på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer. Om situationen så krävde skulle det finnas möjlighet att högst tillfälligt sätta in en förstärknings- och evakueringsstyrka om högst ytterligare 150 personer till och med . beslutade att bifalla regeringens förslag. På uppdrag av (Försvarsdepartementet) inkom Försvarsmakten med förslag till fortsatt bidrag inom ramen för RSM –2020. har sedan sitt tillträde 2014 hämmats av interna motsättningar, vilket har påverkat regeringens förmåga att leva upp till sina reformutfästelser. Den afghanska inrikespolitiken präglas av motsättningar och etniska spänningar. Parlamentsvalet, som genomfördes , präglades av våldsamheter och stora logistiska och administrativa utmaningar. visade ett relativt högt valdeltagande på befolkningens stöd till en demokratisk valprocess. genomfördes ett presidentval som ursprungligen skulle ha ägt rum . Den afghanska regeringens fredsansträngningar fortsätter. President presenterade 2018 en färdplan för fred samt erbjöd talibanerna villkorslösa förhandlingar. Talibanerna har konsekvent vägrat att inleda en direkt dialog med regeringen . har emellertid bilaterala samtal pågått i mellan det amerikanska sändebudet och talibanerna. En amerikansk överenskommelse med talibanerna skulle eventuellt kunna bana väg för förhandlingar mellan parterna i om ett ramverk för framtida fredsförhandlingar. Ett centralt tema i förhandlingarna har varit förutsättningarna för vapenvila och minskad våldsanvändning – vilket förts fram som viktiga målsättningar från amerikansk sida. Trots fredsansträngningarna har den väpnade konflikten förvärrats i omfattning och intensitet och den utgör det största hindret för utveckling. FN rapporterar om 3 812 civila offer , varav 1 366 döda (144 kvinnor, 895 män och 327 barn). Antalet attacker mot internationella organisationer och biståndsarbetare är fortsatt högt. En sektor som särskilt drabbats är hälso- och sjukvården. De afghanska säkerhetsstyrkorna ansvarar fullt ut för säkerheten i landet . Det väpnade motståndet, i första hand talibanerna, har genomfört offensiva väpnade operationer i flera delar av landet. Daesh har visst fotfäste i , främst i de östra delarna, och fortsätter att utföra självmordsattacker, särskilt mot shiamuslimska mål. Respekten för mänskliga rättigheter är mycket bristfällig. Kvinnor och flickor har en marginaliserad roll och utsätts för hot och våld. Kvinnor är underrepresenterade i nästan samtliga yrkeskategorier, vilket försämrar kvinnors och flickors möjligheter till ett fullgott deltagande i samhällslivet. Rättssäkerheten är svag och olagliga frihetsberövanden och våldsbrott förekommer i stor skala. Tortyr är alltjämt vanligt förekommande även om vissa framsteg skett . Den humanitära situationen i har försämrats . Konflikten förblir den främsta anledningen, men har också i perioder lidit av omfattande torka. FN:s humanitära kontor (OCHA) och () uppgav att omkring 6,3 miljoner människor var i behov av akut humanitär hjälp i . Möjligheten för de humanitära aktörerna att nå ut till de behövande begränsas av säkerhetsläget, bristande infrastruktur och hot. UNHCR har rapporterat att det 2018 fanns över 2,1 miljoner internflyktingar i till följd av konflikten. Antalet asylsökande från till har minskat , men har legat på en relativt nivå till EU och afghanska medborgare utgör den näst största gruppen asylsökande i EU efter syriska medborgare. är ett av världens fattigaste länder och av befolkningen uppges leva under fattigdomsgränsen. Den ekonomiska tillväxten har varit låg . beräknas BNP- tillväxten uppgå till medan befolkningstillväxten beräknas till . Arbetslösheten förblir hög. Den politiska osäkerheten, det 2019/20:27 svaga rättsväsendet och säkerhetsläget har bidragit till låga investeringsnivåer, utflöde av kapital samt försämrad valutakurs. Biståndsberoendet är stort, budgeten finansieras till av internationellt bistånd. Korruption genomsyrar hela samhället och utgör ett allvarligt hinder mot en hållbar utveckling. Arbete pågår för att stävja korruptionen. Opiumproduktionen nådde rekordhöga nivåer 2017. Bland annat på grund av torka skedde en minskning . 4Sveriges och det internationella samfundets engagemang i Relationerna mellan och är goda. har diplomatisk närvaro i och 2008 upprättades en ambassad. har en ambassad i . har ett samförståndsavtal med om återtagande av afghanska medborgare. har ett brett och långsiktigt partnerskap med , civilt och militärt. reducerades gradvis den svenska militära närvaron som det svenska engagemanget gavs ökat civilt fokus för att främja afghansk utveckling och institutionsuppbyggnad. bidrag till RSM är en del i en strategisk helhet, och i linje med slutsatserna i betänkandet i –2014 (SOU 2017:16) från bör hela det svenska engagemanget i vara fortsatt samordnat, även om ramarna och dynamiken för det militära respektive civila stödet skiljer sig åt. har aviserat att utvecklingssamarbetet ska uppgå till cirka 8–8,för perioden –2024. För perioden –2019 är fokus i strategin för utvecklingssamarbetet demokrati, jämställdhet och mänskliga rättigheter, utbildning och sysselsättning, privatsektors- och landsbygdsutveckling samt ökad ekonomisk integration. gav regeringen ett uppdrag i en kompletterande strategi för fredsfrämjande insatser i . Strategin uppgick till –2019 och hade särskilt fokus på kvinnors deltagande i fredsprocesser. Därtill bidrar med humanitärt bistånd som uppgick till . bidrar också med kärnstöd till ett antal humanitära organisationer som är närvarande i , såsom OCHA, UNHCR, WFP och ICRC, samt med stöd till en gemensam humanitär fond som finansierar akuta humanitära insatser i . är den femte största bilaterala givaren av bistånd till . , , och är de största biståndsgivarna till . EU är en stor givare och EU:s utvecklingssamarbete med för perioden –2020 har ett indikativt belopp på . EU har en Afghanistanstrategi –2020. Strategins fokus är att 1) främja fred, stabilitet och regional säkerhet, 2) stärka demokratin, rättsstatsprincipen och skyddet för mänskliga rättigheter samt främja god förvaltningssed och kvinnors ställning, 3) stödja ekonomisk och mänsklig Prop. 2019/20:27 utveckling samt 4) möta migrationsrelaterade utmaningar. ingick 2016 en politisk överenskommelse på migrationsområdet, kallad Joint . Ett långsiktigt partnerskapsavtal mellan och , Cooperation Agreement on Partnership and Development, undertecknades . EU finansierar ett projekt till stöd för en inkluderande fredsprocess, Afghan Peace Support Mechanism (APSM), där Sida är genomförande partner och uppdragits att bidra. Vid en internationell givarkonferens i bekräftade det internationella samfundet sitt fortsatta stöd till utveckling till 2020. Konferensen följdes upp av ett möte i där givarna och bekräftade sina ömsesidiga åtaganden. FN:s stöduppdrag i – United Nations Assistance Mission in (Unama) har spelat både en betydande politisk roll och en roll som partner till afghanska myndigheter och det civila samhället i återuppbyggnadsarbetet. genomförde Unama en strategisk verksamhetsöversyn som föreslår utökat stöd från insatsen till den afghanska regeringens fredsansträngningar och reformprocess samt givarsamordning. Unamas mandat inkluderar även arbete med humanitärt tillträde, mänskliga rättigheter, genderfrågor och stöd till regionalt samarbete. Unamas nuvarande mandat löper till och med . Ett mycket stort antal FN-organ är fortsatt närvarande i . diskuteras regelbundet i säkerhetsrådet i anslutning till att generalsekreterarens kvartalsrapporter om offentliggörs. 5 Folkrättslig grund för insatsen Det folkrättsliga mandatet för insatsen Resolute Support Mission (RSM) utgörs av det så kallade (Status of Forces Agreement) mellan den afghanska regeringen och Nato som undertecknades i . har även samtyckt till att ett antal stater som inte är medlemmar i , däribland , deltar i insatsen. omfattar en icke-stridande insats för utbildning, rådgivning och stöd till de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna. Insatsens våldsanvändning är begränsad till styrkans egenskydd varvid insatsens personal ges rätt att inneha och bära vapen. Efter särskild förfrågan och inbjudan från den afghanska regeringen kan utbildning, rådgivning och stöd ges även till afghanska specialförband på taktisk nivå. 6Den internationella utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission Som regeringen redogjort för etablerades RSM i samband med att Isaf upphörde /15 (prop. 2014/15:13 avsnitt 5.2). RSM inleddes på inbjudan av den afghanska regeringen. RSM bistår de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna med utbildning, rådgivning och stöd i syfte att konsolidera deras förmåga att självständigt hantera säkerheten i landet. Stöd ges på högre stabs- och ledningsnivå (kårnivå) för de reguljära styrkorna och ner till taktisk nivå för specialförbanden. Därutöver ges rådgivning vid berörda afghanska institutioner som till exempel försvarsministeriet. Insatsen har inga stridande uppgifter förutom styrkans egenskydd. Enligt den militära operationsplanen är RSM indelad i tre faser i form av en fortsatt begränsad regional närvaro som sedan ska övergå till en mer Kabul-centrerad närvaro innan en slutlig utfasning av trupperna sker. Faserna är inte tidsbestämda utan utgår från omständigheterna på marken. Parallellt med RSM lyfter Nato fram organisationens fond för kapacitetsuppbyggnad av den afghanska armén () och det långsiktiga civila partnerskapet med , Enduring Partnership (EP). Syftet med EP är att utgöra en brygga mellan RSM och Natos bilaterala partnerskap med på lång sikt. Operationsplanen lyfter också fram det fortsatta behovet av civilt-militärt samarbete mellan Nato och det internationella samfundet, till exempel FN/Unama, EU och icke-statliga organisationer. Natos allierades och partners utökade truppbidrag till RSM efter önskemål från , som även utökade sin bilaterala militära insats, Operation Freedom’s Sentinel (OFS), i linje med den nya Sydostasienstrategin. Som en följd av de samtal som förde med talibanerna, kan en justering av truppbidragen till RSM komma att ske. Det finns emellertid ännu inga beslut fattade. Inriktningen är att RSM fortsatt ska bidra med utbildning och rådgivning till de afganska styrkorna, om än i en något mindre skala än . Bidragsgivare till fattade beslut om att fortsätta bidra till fonden till och med . RSM har brett internationellt stöd och omfattar 39 bidragande länder, varav 13 inte är medlemmar i . RSM-insatsen omfattar drygt 17 000 personer, baserade i och omkring , , , och Mazar-e-Sharif. Arbetet samordnas i och via Natos politiska beslutsprocess i . Den afghanska fredsprocessen är ett återkommande diskussionsämne mellan de länder som bidrar till RSM. Insatsen måste kontinuerligt anpassas efter förhållandena på marken, de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkornas behov samt de bidragande ländernas önskemål och bidragsnivåer. Denna diskussion har aktualiserats i ljuset av besked om en minskad Sådana eventualiteter behöver RSM ta Prop. 2019/20:27 med i beräkningarna vilket understryker vikten av den löpande dialog som förs mellan länderna som bidrar till RSM om förutsättningarna för insatsens arbete. är i kontinuerlig dialog med Nato, men även med och andra länder som deltar i RSM, om situationen i landet och förutsättningarna för insatsen. Om och när något land fattar beslut om att dra ned sin militära närvaro, kommer alla länder som deltar i insatsen, även , att i dialog med insatsens ledning behöva ta ställning till hur förändringen påverkar insatsens möjlighet att genomföra sitt mandat samt vilka konsekvenser det får för det egna landets bidrag. har inget land fattat beslut om att dra sig ur RSM, och det är därför för tidigt att uttala sig om hur eventuella tillbakadraganden skulle inverka på det svenska militära bidraget. ska det understrykas att engagemang för är brett och långsiktigt. Utöver det militära bidraget till RSM har , såväl bilateralt som genom FN och EU, ett omfattande utvecklingssamarbete med och ger ett stort humanitärt stöd till landet. 7Det svenska bidragets målsättningar och måluppfyllnad Genom att delta i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats i utgör en solidarisk samarbetspartner i arbetet för att öka säkerheten, förebygga konflikter och skapa förutsättningar för hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning i landet. bidrag till RSM är förhållandevis litet sett till insatsens samlade bemanning. Möjligheten att utvärdera det svenska bidragets effekt på den samlade säkerhetsutvecklingen och dess roll i den totala utbildnings- och rådgivningsinsatsen är därför begränsad. Detta, tillsammans med det svenska bidragets uppgifter och mandat, måste tas i beaktande vid en utvärdering av den svenska insatsens resultat. Natos regelbundna översyner av insatsen, tillsammans med rapportering och dialog med Försvarsmakten avseende det svenska styrkebidraget, vägs in i de analyser som regeringen löpande gör i utvärderingen och utformandet av det svenska bidraget. Ambassaden i Kabuls rapportering och bedömningar av de politiska, säkerhetsmässiga och humanitära förhållandena i landet vägs också in i regeringens sammanvägda överväganden om det svenska bidraget. Det övergripande målet med styrkebidrag till RSM är att bidra till att konsolidera de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkornas förmåga att självständigt hantera säkerheten i landet. Detta sker genom långsiktiga och strategiska åtaganden med för insatsen relevanta och efterfrågade förmågor. Det militära bidraget utgör en del i breda och långsiktiga engagemang för , vars övergripande syfte är att åstadkomma långsiktig stabilitet i landet. de mänskliga rättigheterna och internationell humanitär rätt, utgör grunden för det svenska bidraget. Enligt Natos regelbundna översyner av insatsen har de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkornas förmåga sakta förbättrats, även om deras övergripande förmåga att hantera säkerheten i landet är ojämn. fyraåriga vägkarta för försvars- och säkerhetsstyrkorna som introducerats av presidenten och som understöds av RSM har bidragit till den positiva Bland annat har försvars- och säkerhetsstyrkorna nått de uppställda målen för i vägkartan i fråga om ledarskapsutveckling, stridsförmåga och korruptionsreducering inom I de regelbundna översynerna framhålls behovet av fortsatt internationellt militärt utbildnings- och rådgivningsstöd. bedömning menar regeringen att även om framstegen vad gäller att stärka försvars- och säkerhetsstyrkornas förmåga är ojämna och begränsade kan en positiv utveckling av förmågan hos styrkorna konstateras. därmed regeringens samlade bedömning att det svenska bidraget till RSM bidrar till förstärkt förmåga som på kommer att möjliggöra för de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna att självständigt hantera säkerheten i landet. Regeringen vill verka för att stödja de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna där det är mest efterfrågat och avser därför anpassa bidraget efter av Nato identifierade behov hos styrkorna samt i relation till andra länders bidrag. ska aktivt verka för att 1325 (2000) och efterföljande resolutioner om kvinnor, fred och säkerhet genomförs som en del i . militära krishanteringsinsatser och fredsbevarande insatser ska kunna bidra till konfliktlösning och varaktig fred är kunskapen om och genomförandet av resolution av central betydelse. frågan om genomförande av resolutionen i planeringsarbetet för RSM och följer noga dess tillämpning. Resolution är inskriven i insatsens operationsplan som en grundläggande förutsättning för insatsens arbete. har även bidragit till arbetet med att uppdatera Natos handlingsplan för genomförandet av resolution , som fastställer ett flertal riktlinjer som ska tillämpas i alla Nato-insatser, inklusive RSM. följer utvecklingen för att säkerställa att fokus på dessa frågor bibehålls vid uppdateringar av styrande dokument. har också som mål att säkerställa att all personal som ingår i det svenska bidraget är utbildad i och har kunskap om praktisk tillämpning av resolutioner om kvinnor, fred och säkerhet. och efterföljande resolutioner är en inarbetad del i den utbildning som all svensk personal får innan de åker till . kontinuerligt över utbildningen för att den på bästa sätt ska möta personalens behov när de är på plats i . genomförande ingår även i den rådgivning och utbildning som ges till de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna. Ytterligare en målsättning med deltagande i RSM är att bidra till att bygga förmågan hos våra nationella krigsförband och staber. deltagande i RSM har gett svensk militär personal erfarenheter av att tjänstgöra i en internationell kontext, vilket har bidragit till att höja Försvarsmaktens förmåga att samverka med andra. Genom arbetet i en multinationell Nato-insats främjas interoperabilitet och förståelse för nya metoder, procedurer och arbetssätt. Detta är tillsammans med erfarenheten Prop. 2019/20:27 av att delta i skarp operativ verksamhet svårt att uppnå endast genom övnings- och träningsverksamhet i en nationell kontext. Därtill bidrar deltagandet i RSM till att stärka partnerskap med Nato. kan deltagande i internationella operationer även ha vissa negativa effekter på krigsdugligheten, exempelvis på grund av utebliven övningsverksamhet i ordinarie förbandssammansättning. När ett förband deltar i internationella insatser kan även förbandets genomförande av nationella huvuduppgifter på kort sikt påverkas negativt. Förmågan hos våra nationella krigsförband och staber måste därför mätas på . Den nationella förmågan bör även, av de skäl som redovisats ovan, utvärderas på både strategisk och operativ nivå, det vill säga från utvecklingen av bi- och multilaterala försvars- och säkerhetssamarbeten till utvecklingen av den enskilda individens förmåga i sin militära profession. Sammantaget har det svenska militära bidraget verkat i linje med och bidragit till de uppställa målen. Regeringen konstaterar att bidrag till RSM måste utvärderas utifrån en helhetsbedömning. politiska, utvecklingspolitiska och humanitära engagemang på andra områden, samt utvecklingen i sin helhet inom ramen för det internationella samfundets engagemang i måste vägas in i resultatutvärderingen, också inför beslut om förlängning av insatsen efter . tillkännagivande om mål för utvärdering har tillkännagett för regeringen det som det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet anfört om mål för och utvärdering av det svenska deltagandet i RSM (bet. 2016/17:UFöU1 punkt 3, rskr. 2016/17:108). Regeringen återrapporterade och tre tillfällen till det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet kring insatsens bidrag till måluppfyllnad. Som anförs ovan görs en sammanvägd bedömning och uppföljning av målen baserat på såväl Natos insatsuppdateringar, rapportering och dialog med försvarsmakten avseende det svenska styrkebidraget samt rapportering och dialog med ambassaden i . Genom nämnda återrapporteringar samt vad som anförts ovan i fråga om hur målen följs upp anser regeringen att tillkännagivande har tillgodosetts fullt ut och att tillkännagivandet därmed är slutbehandlat. Det föreslagna svenska bidraget har ett fortsatt behov av internationellt militärt stöd för utvecklingen av de afghanska försvars- och säkerhetsstrukturernas att hantera säkerheten i landet. säkerhetssituationen innebär betydande påfrestningar för de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna, vars övergripande förmåga att hantera 2019/20:27 säkerheten i landet är ojämn. Det finns ett behov och en efterfrågan av ett fortsatt svenskt militärt bidrag till utbildnings- och rådgivningsinsatsen. Inriktningen är att fortsatt ska bidra till det internationella samfundets ansträngningar att stödja utvecklingen av de afghanska försvars- och säkerhetsstrukturernas förmåga där det är mest efterfrågat. Det övergripande syftet är att åstadkomma en långsiktig stabilitet i landet. bidrag till RSM planeras bestå av högst 50 personer på plats i . Styrkan ska med kort varsel kunna förstärkas tillfälligt för att möjliggöra räddnings-, evakuerings-, förstärknings- och fritagningsinsatser om behov uppstår. Det svenska bidraget ska då kunna uppgå till högst 200 personer totalt.