prop · H70361 · 2019-12-20 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:61 om ej verkställda beslut – rapporteringsskyldighet och särskild avgift i Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat reglerna om kommunernas skyldighet att rapportera ej verkställda beslut och särskild avgift i socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Ej verk- ställda beslut – rapporteringsskyldighet och särskild avgift i SoL och LSS (RiR 2019:23). I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och de åtgärder som vidtagits eller planeras med anledning av Regeringen välkomnar granskning och instäm- mer i de övergripande iakttagelserna. Regeringen håller med om att hante- ringen av ej verkställda beslut behöver fortsätta att förenklas och kun- Regeringen delar även bedöm- ning att ej verkställda gynnande domar kan innebära samma problem ur ett rättssäkerhetsperspektiv som ej verkställda gynnande beslut. en avser därför att se över förutsättningarna för och behoven av att utreda om ej verkställda gynnande domar ska omfattas av kommunernas rap- Regeringen gör dock en annan bedömning än Riks- revisionen när det gäller rekommendationen att se över tidsgränsen för när kommunerna ska rapportera ett ej verkställt beslut. vinster i form av en mindre administrativ börda, kan flera negativa konsekvenser bli en följd av en sådan förändring. Regeringen bedömer därför att tidsintervallet mellan beslut och rapporteringsskyldighet inte bör utökas. I och med denna skrivelse anser regeringen att rapport Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer ........................ Utgångspunkter för granskning................ Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Ej verkställda beslut – rapporteringsskyldighet och särskild avgift i SoL och LSS (RiR 2019:23)..................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat reglerna om kommuners skyldighet att rapportera ej verkställda beslut och särskild avgift i socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Ej verkställda beslut – rapporteringsskyldighet och särskild avgift i SoL och LSS (RiR 2019:23). överlämnade till regeringen . Granskningsrapporten finns i bilagan. 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Kommuner som inte verkställer beslutade insatser ska rapportera detta till kommunens revisorer, kommunfullmäktige och Inspektionen för vård och omsorg (). Skyldigheten avser biståndsbeslut enligt 4 kap. 1 § SoL samt beslut enligt 9 § LSS. Om den enskilde har fått vänta oskäligt länge på att ett beslut verkställs kan ansöka om utdömande av en sanktionsavgift (särskild avgift) hos förvaltningsrätten. Rapporteringsskyldigheten och sanktionsavgiften infördes efter att regeringen uppmärksammats på att kommunerna ibland inte verkställer gynnande domar eller beslut. Syftet med regleringen är att stärka rättssäkerheten för den enskilde och förbättra uppföljning och planering av insatser i kommunerna. Trots vidtagna åtgärder har antalet rapporterade ej verkställda beslut ökat med undantag för något enstaka år . granskningar visar även att arbetet med rapporteringsskyldigheten och sanktionsavgiften upplevs som tidskrävande och administrativt betungande. Enligt finns det därför skäl att se över om åtgärderna särskild avgift och rapporteringsskyldighet är effektiva för att hantera problemet med ej verkställda beslut. har fokuserat på tre centrala områden: •utvecklingen av antalet rapporterade ej verkställda beslut, •betydelsen av kommunernas rapporteringsskyldighet, •IVO:s och domstolarnas hantering av särskild avgift. Granskningens frågeställningar har besvarats med hjälp av dokumentstudier, intervjuer, statistiksammanställningar och kommunbesök. övergripande bedömning är att rapporteringsskyldigheten och den särskilda avgiften har bidragit till en förbättrad rättssäkerhet för den enskilde som beviljats bistånd eller insats. lyfter fram att rapporteringsförfarandet bidrar till kunskap om ej verkställda beslut som kan ligga till grund för kommunernas planering och verksamhetsutveckling samt för IVO:s riskbaserade tillsyn. Rapporteringen har även bidragit till en ökad medvetenhet i kommunen om beslut som upplevs som svåra att verkställa. ser inga nya tydliga mönster i ökningen av inrapporterade beslut men det är fler kommuner som rapporterar ej verkställda beslut än när rapporteringsskyldigheten infördes. Detta bedömer bero på en ökad medvetenhet om kraven på rapporteringsskyldighet och en ökad uppföljning i kommunerna. Granskningen visar även att rapportering och särskild avgift inte undanröjer svårigheten med att verkställa vissa beslut. Orsakerna varierar, vilket rapporteringssystemet eller sanktionsavgiften i sig inte ändrar på. lyfter att systemet upplevs som tidskrävande och administrativt betungande för både kommunerna och , även om det har effektiviserats. Kommunerna har ibland svårt att ta fram de uppgifter som rapporteringen kräver från sina egna verksamhetssystem. har ett pågående utvecklingsarbete där myndigheten arbetat med att förenkla och effektivisera handläggningen. har exempelvis centraliserat hanteringen av ej verkställda beslut. Från hanteras alla ärenden på den regionala tillsynsavdelningen, avdelning sydöst. har även arbetat med att uppdaterat sina system och har utvecklat hur informationen från kommunernas inrapporterade ej verkställda beslut ska kunna användas för den egeninitierade riskbaserade tillsynen. Av de kommunbesök som genomfört framgår att det bland kommunerna finns olika syn på nyttan med rapporteringen. Vissa kommuner menar exempelvis att tidsgränserna är för fyrkantiga och inte tar hänsyn till de många olika orsaker som kan ligga bakom att verkställigheten dröjer. Andra kommuner menar att rapporteringen bidrar till förbättrad överblick samt synliggör beslut som är svåra att verkställa. Kommunernas rapporteringsskyldighet omfattar inte överklagade gynnande domar som inte har verkställts . Däremot är det IVO:s uppgift att överväga om myndigheten ska ansöka om särskild avgift även för gynnande domar som inte verkställs inom skälig tid. har tidigare kontinuerligt fått alla domar från som rör SoL och LSS där enskilda överklagat kommunens beslut. I granskningen lyfter att arbetssättet var tidskrävande och att överenskommelsen med om att skicka samtliga domar därför avslutades. har efter det genomfört pilottillsyner och överväger nu hur myndigheten ska arbeta vidare med frågan. Det framgår av granskningen att det troligen är få gynnande domar som inte verkställs inom skälig tid. bedömning är dock att ej verkställda gynnande domar innebär samma problem ur ett rättssäkerhetsperspektiv som ej verkställda gynnande beslut. För att gynnande domar inte ska förbises anser därför att de bör ingå i kommunernas rapporteringsskyldighet. Granskningen visar att antalet ej verkställda beslut låg relativt stabilt för att sedan öka kraftigt efter den upp- följning av regelverket som genomförde 2013. Därefter har antalet Skr. 2019/20:61 rapporterade beslut fortsatt att öka, men inte i samma omfattning. inte skett några större förändringar när det gäller vilka insatser som kommunerna inte verkställt . De insatser som föranlett flest rapporterade ej verkställda beslut är särskilt boende enligt SoL, bostad för vuxna enligt LSS, kontaktperson enligt LSS, kontaktperson enligt SoL samt kontaktfamilj enligt SoL. Väntetiderna har enligt varit relativt oförändrade sedan systemet infördes. Överlag tar det för kommunerna att verkställa insatser som ges enligt LSS jämfört med insatser enligt SoL. Den vanligaste orsaken till rapporterade ej verkställda beslut är brist på boende och att den enskilde tackat nej till en erbjuden insats. Generellt blir väntetiderna längre i de fall där enskilda tackar nej. Ungefär hälften av alla inrapporterade ej verkställda beslut avslutas , utan att ansökt om särskild avgift. bedömer att det kan finnas utrymme för effektivisering genom att öka tidsintervallet mellan beslut och kommunens skyldighet att rapportera i det fall beslutet inte har verkställts. pekar på vinster i form av förenklad administration men menar att innebörden av utökade tidsgränser för rapporteringen behöver kommuniceras väl, eftersom tidigare uppföljningar har visat att kommunerna ibland likställer tidsgränserna i rapporteringen med den tid de har på sig att verkställa ett beslut. Ytterligare en risk med utökade tidsgränser är att insatser där oskäligt dröjsmål uppstår mycket snart efter kommunens beslut inte rapporteras. Sanktionsavgiften har enligt liten betydelse för verkställigheten i det enskilda ärendet. Det kan ta tid innan ansöker om särskild avgift, ansökan sker ofta efter att ärendet redan avgjorts. Däremot bedömer att sanktionsavgiften indirekt kan bidra till förbättrad verkställighet. Det förekommer att kommunala revisorer inleder en granskning i kommunen och rapportering och sanktionsavgifter kan utgöra kunskapsunderlag i planeringsdokument och prioriteringar. rekommenderar regeringen att: •överväga om kommunernas skyldighet att rapportera ej verkställda beslut även bör omfatta ej verkställda gynnande domar, •se över om tidsgränserna i kommunernas skyldighet att rapportera ej verkställda beslut behöver justeras mot bakgrund av att de flesta rapporterade beslut verkställs . 3Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning och instämmer i de övergripande iakttagelserna. Rapporteringsskyldigheten och den särskilda avgiften har sammantaget bidragit till att öka rättssäkerheten för den enskilde. Antalet ej verkställda beslut har , med undantag för några enstaka år, fortsatt att öka sedan rapporteringskravet infördes. Det är angeläget för regeringen att fortsätta följa utvecklingen samt bevaka mönster bland de ej verkställda beslut som rapporteras. Det vanligaste inrapporterade ej verkställda beslutet gäller särskilt boende för äldre. Med syfte att öka antalet bostäder för äldre har regeringen avsatt i investeringsstöd för äldrebostäder. Mot bakgrund av att flera kommuner uppger att de har brist på boenden men att det saknas en nationell helhetsbild har regeringen givit i uppdrag att kartlägga behoven av och tillgången till särskilda boendeformer för äldre. Det gäller både boende för heldygnsvård och biståndsbedömda trygghetsboenden. Regeringen har även gett en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av SoL och vissa av uppgifter (dir. 2017:39). I uppdraget ingår att föreslå åtgärder som kan bidra till en förutsägbar, likvärdig, jämlik och jämställd tillgång till och dess insatser. Utredaren ska lämna sina förslag (dir. 2018:69). Regeringen delar bedömning att handläggningen och rapporteringen av ej verkställda beslut bör kunna förenklas och effektiviseras och avser att i dialog med följa upp det utvecklingsarbete som redan initieras för att förenkla hanteringen av ej verkställda beslut. Det är angeläget att fortsätter arbetet med kunskapsåterföring från kommunernas rapportering av ej verkställda beslut, både till kommuner och till den egna riskbaserade tillsynen. Regeringen instämmer i bedömning att ej verkställda gynnande domar kan innebära samma problem ur ett rättssäkerhetsperspektiv som ej verkställda gynnande beslut. För att gynnande domar inte ska förbises kan det behöva ses över om de bör ingå i kommunernas rapporteringsskyldighet. Regeringen avser därför att se över förutsättningarna för och behoven av att utreda om ej verkställda gynnande domar ska omfattas av kommunernas rapporteringsskyldighet. Regeringen gör en annan bedömning än när det gäller rekommendationen att se över tidsgränsen för när kommunerna ska rapportera ett ej verkställt beslut till . Liksom ser regeringen både för- och nackdelar med en utökad tidsgräns för kommunernas rapportering. Genom att färre ej verkställda beslut rapporteras till skulle den administrativa bördan lätta för både kommunerna och . kan negativa konsekvenser uppstå. skriver att tidigare uppföljningar har visat att kommunerna ibland likställer tidsgränsen i rapporteringen med den tid de har på sig att verkställa ett beslut. Ett beslut om bistånd enligt SoL eller insats enligt LSS ska verkställas . En ökning av tidsintervallet för kommunernas rapportering skulle innebära en ökning av antalet fall med oskäligt dröjsmål som inte Skr. 2019/20:61 kommer till IVO:s kännedom. Detta skulle motverka myndighetens upp- gift att ansöka om sanktionsavgifter enligt SoL och LSS. Rapporteringen fyller även en funktion som verktyg för att få överblick och underlag för planering av insatser. I ett läge där ej verkställda beslut ökar är det särskilt angeläget att på både och nationell nivå skapa sig en så god bild som möjligt av ej verkställda beslut. Sammantaget riskerar en utökad tidsgräns att försämra rättssäkerheten för den enskilde. Regeringen bedömer därför att tidsintervallet mellan beslut och rapporteringsskyldighet inte bör utökas. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. 2019/20:61 Bilaga är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och eﬀektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och eﬀektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom eﬀektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur eﬀektiv den statliga verksamheten är. Eﬀektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-531-2 rir 2019:23 omslagets originalfoto: forenza tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 0 9 - 0 2 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 1 1 6 0 R I R 2 0 1 9 : 2 3 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – rapporteringsskyldighet och särskild avgift i SoL och LSS har granskat reglerna om kommuners skyldighet att rapportera ej verkställda beslut och särskild avgift i socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Inspektionen för vård och omsorg (). Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. i den slutliga handläggningen. Inspektionen för vård och omsorg () R I K S R E V I S I O N E N EJ VERKSTÄLLDA BESLUT – RAPPORTERINGSSKYLDIGHET OCH SÄRSKILD AVGIFT I SOL OCH LSS R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund och motiv till granskning Om rätten till bistånd och ej verkställda beslut Enskildas rätt till bistånd Vägen fram till lagstiftningen om särskild avgift och rapporteringsskyldighet Mönster i ej verkställda beslut Läget – antal inrapporterade ej verkställda beslut fortsätter att öka Fler kommuner rapporterar ej verkställda beslut Kommunernas skyldighet att rapportera ej verkställda beslut Administrativa utmaningar finns kvar Förändringar i tillsynen av ej verkställda beslut Ansökan och domar om särskild avgift IVO:s handläggning av ej verkställda beslut och särskild avgift Mönster i ansökan om särskild avgift om särskild avgift – få avslag men lägre belopp Den särskilda avgiften varierar med insats Inga tydliga mönster i ökningen av rapporterade beslut Rapporteringen har en viktig funktion men kan förenklas Särskild avgift har liten betydelse för verkställighet Om rapporteringsskyldighet och särskild avgift i SoL och LSS R I K S R E V I S I O N E N EJ VERKSTÄLLDA BESLUT – RAPPORTERINGSSKYLDIGHET OCH SÄRSKILD AVGIFT I SOL OCH LSS R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N När kommunernas socialtjänst beslutat om bistånd till enskilda ska beslutet verkställas direkt. För att säkerställa att kommunerna genomför insatserna har infört sanktionsåtgärder i form av en särskild avgift och rapporteringsskyldighet. Om en kommun inte verkställer ett beslutat bistånd inom skälig tid kan en förvaltningsdomstol döma ut en sanktionsavgift (särskild avgift). Kommunen ska också rapportera om beslutade insatser som inte verkställts till kommunens revisorer, kommunfullmäktige och Inspektionen för vård och omsorg (). Trots de införda åtgärderna har antalet rapporterade ej verkställa biståndsbeslut fortsatt att öka . Biståndsansökningar som får avslag kan överklagas till förvaltningsdomstol. Gynnande biståndsbeslut, det vill säga beslut som innebär en förmån för den enskilde, går däremot inte att överklaga. Det kan innebära en risk för att enskildas rättssäkerhet sätts ur spel. har därför granskat om åtgärderna särskild avgift och rapporteringsskyldighet är effektiva för att hantera problemet med ej verkställda biståndsbeslut och domar. Granskningen har utgått från följande delfrågor. Finns det mönster som återkommer för olika typer av insatser eller kommuner som kan förklara varför antalet rapporterade ej verkställda beslut ökar trots vidtagna åtgärder? Är omfattningen på kommunernas skyldighet att rapportera ej verkställda beslut väl avvägd i förhållande till syfte och administrativ börda? Bidrar IVO:s hantering av den särskilda avgiften till en god praxis och är den särskilda avgiften väl avvägd i förhållande till sitt syfte? övergripande bedömning är att rapporteringsskyldigheten och den särskilda avgiften sammantaget har bidragit till en förbättrad rättssäkerhet för enskilda som beviljats bistånd. Fler kommuner rapporterar ej verkställda beslut vilket bedömer beror på ökad medvetenhet och uppföljning. innebär systemet med rapporteringsskyldighet och särskild avgift en påtaglig administration. Orsakerna till att biståndsbeslut är svåra att verkställa varierar dessutom vilket innebär att sanktionsåtgärderna har små möjligheter att helt säkerställa att biståndsbeslut verkställs . Granskningen bekräftar därmed tidigare uppföljningar av och . Sanktionsåtgärderna kan däremot indirekt bidra till förbättrad verkställighet. Det förekommer att de kommunala revisorerna inleder en granskning i kommuner R I K S R E V I S I O N E N EJ VERKSTÄLLDA BESLUT – RAPPORTERINGSSKYLDIGHET OCH SÄRSKILD AVGIFT I SOL OCH LSS som betalat många särskilda avgifter. Det kan starta en process där ej verkställda beslut blir synliga i planeringsdokument och prioriteringar. Inga tydliga mönster i ökningen av rapporterade beslut, men fler kommuner rapporterar Kommunerna har rapporterat drygt 90 000 ej verkställda biståndsbeslut –2018. Med undantag för något enstaka år har antalet ökat . Det går inte att se några tydliga mönster i ökningen. Det har inte skett någon större förändring i vilka insatser kommunerna rapporterar som svåra att verkställa. Även väntetiderna har varit relativt oförändrade och hälften av alla inrapporterade beslut verkställs eller avslutas . En förklaring till ökningen är att fler kommuner rapporterar ej verkställda beslut. har samtliga kommuner utom tre rapporterat ej verkställda beslut . Av IVO:s tidigare uppföljning samt de kommunala revisorernas granskningar framgår att kommuner som har skriftliga rutiner för rapporteringen också rapporterar fler ej verkställda beslut. Rapporteringen bidrar till överblick men kan förenklas Kommunernas skyldighet att rapportera om ej verkställda biståndsbeslut har funnits . har många kommuner fortfarande svårt att ta fram de uppgifter som rapporteringen kräver ur de egna verksamhetssystemen. Kravet på rapportering fyller därmed en funktion som verktyg för kommunerna att få överblick och underlag för planering när det gäller ej verkställda beslut. Det är dock viktigt att säkerställa kvaliteten i rapporteringen. I granskningen har också framkommit att uppgifter från den rapportering som kommunerna gör kan utgöra ett av flera underlag i kommunala bostadsförsörjningsplaner. Rapporteringsskyldigheten är tidskrävande och administrativt betungande. Även i de fall den fungerar och rutiner finns på plats är det inte enkelt att verkställa besluten. Merparten av de beslut som rapporteras verkställs dessutom utan att ansökt om särskild avgift. Det kan därför finnas utrymme att förenkla rapporteringens omfattning i vissa delar. har arbetat med att förenkla och effektivisera handläggningen och rapporteringen av ej verkställda beslut. Det är ett arbete som fortfarande pågår och som även kan vara till nytta för kommunerna. Ambitionen är bland annat att minska mängden ärenden för att hantera genom en ny teknisk lösning för kommunernas rapportering till . Kommuner som har svårt att få fram statistikrapporter om ej verkställda beslut ur de egna systemen skulle därmed på ett enklare sätt få hjälp med det via IVO:s system. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har också utvecklat hur information från kommunernas rapportering kan användas i IVO:s riskbaserade och egeninitierade tillsyn. Därutöver är IVO:s kunskapsåterföring från rapporteringen av ej verkställda beslut till kommuner och nämnder viktig för att sätta rapporteringen i ett sammanhang. Kommunernas rapporteringsskyldighet omfattar inte överklagade domar. Överklagade domar som inte verkställs omfattas däremot av den särskilda avgiften. IVO:s tillsyn har visat att det är ovanligt att domar inte verkställs, men att det kan vara svårt att få uppgifter om ifall en överklagad dom är verkställd eller inte från kommunernas verksamhetssystem. Gynnande domar som inte verkställs går inte att överklaga, varför det är viktigt att dessa bevakas ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Överklagade domar behöver därför komma med Praxis har utvecklats men särskild avgift har liten betydelse för verkställighet Hanteringen av särskild avgift från IVO:s ansökan till domstolens beslut tar ofta , . Många beslut är också verkställda eller avslutade när ansöker om särskild avgift. Det innebär att både kommunerna och behöver system för att följa enskilda ärenden och för att kunna se kopplingen mellan beslut och avgift. Granskningen visar att många kommuner anser att det är svårt att påverka och ha beredskap för särskild avgift. Det förekommer också att kommuner infört olika rutiner för att undvika avgift eller att de prioriterar ärenden där avgift dömts ut. Det verkar därför snarare vara risken för avgift än storleken på avgift i sig som har betydelse. Kommuner med många ej verkställda beslut får också fler ansökningar om särskild avgift emot sig, men fortsätter ändå att rapportera många beslut. Detsamma gäller kommuner som betalat relativt höga belopp i avgift. IVO:s ansökningar om särskild avgift avser i huvudsak de insatser som kommunerna har svårast att verkställa och där väntetiderna därmed blir långa. Få ansökningar om särskild avgift avser beslut med kortare väntetider än . Ansökningarna om särskild avgift ser därmed ut att spegla hur allvarligt dröjsmålet är för den enskilde utifrån dröjsmålets längd. Granskningen visar också att det har utvecklats en praxis där IVO:s och domstolarnas bedömningar kring särskilt avgift närmat sig varandra allt mer. Avslag på IVO:s ansökan om särskild avgift är ovanligt och andelen avslag har minskat . Däremot är det fortfarande relativt vanligt att domstolen dömer ett lägre belopp i särskild avgift jämfört med vad yrkat. en utveckling mot att domstolen i allt mindre utsträckning sätter ned de belopp som yrkat i avgift. R I K S R E V I S I O N E N EJ VERKSTÄLLDA BESLUT – RAPPORTERINGSSKYLDIGHET OCH SÄRSKILD AVGIFT I SOL OCH LSS Den särskilda avgiften ska spegla hur allvarligt dröjsmålet är för den enskilde.