prop · H603117 · 2019-05-14 00:00:00 — Det innebär att styrningen kan vara detaljerad för vissa myndigheter, medan den för andra kan vara mer övergripande.7 har en strategiskt viktig uppgift i att ta fram underlag som bidrar till att omvandla den förda politiken till regeringsbeslut. Inom ramen för regeringens myndighetsstyrning förutsätter det att verksamheter och myndigheter analyseras i ett strategiskt och framtidsinriktat perspektiv. Regeringen anser vidare att enskilda beslut bör fattas utifrån ett helhetsperspektiv på regeringens samlade politik och en bedömning av politiska avvägningar över sektorsgränser samt med beaktande av angivna prioriteringar och statens samlade resurser.8 Något mer konkret om vad god myndighetsstyrning innebär har inte tagit ställning till. I de följande avsnitten försöker vi därför konkretisera vad en ändamålsenlig styrning av länsstyrelserna bör innehålla. De idéer om styrning som beskrivs i den förvaltningspolitiska propositionen gäller för all myndighetsstyrning, men det betyder inte att alla myndigheter kan eller ens bör styras på samma sätt. är en i många avseenden unik organisation inom den svenska statsförvaltningen. För att kunna säga något om vad som utgör en ändamålsenlig styrning av länsstyrelserna måste vi först förstå länsstyrelseorganisationens grundförutsättningar. Statsmakterna har uttalat sig om behovet av en samordnad länsförvaltning.9 Vi gör bedömningen att tanken med den samordnade länsförvaltningen vilar på åtminstone fyra olika förvaltningspolitiska värden: •Det regionala: länsstyrelserna ska finnas nära och vara tillgängliga för medborgare, företag och kommuner. Länsstyrelserna ska ha kunskap om regionala förhållanden och förutsättningar. 2017/18:1, utg.omr. 2, s. 86. 2009/10:175, s. 98. 8Ibid, s. 99–100. 1988/89:154, bet.1989/90:BoU4, rskr. 1989/90:89, prop. 1996/97:36, bet. 1996/97:KU4, rskr. 1996/97:39, prop. 2001/02:7, bet. 2001/02:KU7, rskr. 2001/02:138, prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •Det nationella: det ska finnas länsstyrelser i hela landet och de ska tillhandahålla likvärdig offentlig service. •Det sektoriella: länsstyrelserna ska verka för att nationella politiska mål får genomslag i länet bland annat genom att utföra uppgifter inom en rad olika sektorer. •Det sektorsövergripande: länsstyrelserna ska samordna olika sektorsintressen utifrån ett statligt helhetsperspektiv. Vi uppfattar regeringens och uttalanden som att inget av värdena ska betonas på bekostnad av något annat, men att länsstyrelsernas uppgifter generellt sett ska avgränsas till det egna länet. Styrningen av länsstyrelserna måste därför hitta en balans mellan dessa i många avseenden motstridiga värden. Vid en grafisk framställning, där varje värde utgör en ytterlighet, kan därför en balanserad styrning placeras in i mitten. Figur 1 En balanserad styrning För att kunna göra uttalanden om hur denna balans kan uppnås måste också hänsyn tas till rådande organisatoriska strukturer. Det är t.ex. ett faktum att länsstyrelserna är 21 fristående myndigheter. Det finns på så sätt redan en vikt i den regionala vågskålen. På motsvarande sätt är det väl belagt inom den förvaltningspolitiska forskningen att organisering ofta medför en betoning av det sektoriella på bekostnad av det sektorsövergripande. Detta är något vi tar hänsyn till när vi i det följande föreslår att en ändamålsenlig styrning av länsstyrelserna bör uppfylla en uppsättning kriterier, om målet är att uppnå en balanserad styrning. 1.3.3Bedömningskriterier för en ändamålsenlig styrning av länsstyrelserna Länsstyrelsernas uppdrag är brett och omfattar många verksamhetsområden. Så gott som alla departement ansvarar för någon verksamhet som utförs av R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A Det blir därför en särskild utmaning för regeringen att vara tydliga med vad man vill att länsstyrelserna ska göra och vilken roll de ska ha i statsförvaltningen. •Mål, uppgifter och uppdrag bör vara formulerade så att det är tydligt vad länsstyrelserna ska göra och vilka aktiviteter som är prioriterade. För ett flertal frågor finns det någon annan myndighet som skulle kunna tilldelas länsstyrelsernas uppdrag. Länsstyrelserna har dock unika samordningsmöjligheter och kunskap om regionala förhållanden som man kan verka över hela landet. •För att regeringen ska kunna använda länsstyrelserna på bästa sätt och för att regeringens intentioner ska bli så tydliga som möjligt bör det göras en aktiv prövning av vilka uppdrag som ska hanteras av länsstyrelserna respektive centrala myndigheter. Den stora mängd verksamhetsområden som länsstyrelserna ansvarar för gör att risken för målkonflikter är påtaglig, som ansvaret för olika verksamhetsområden inom är uppdelat mellan flera olika departement. När det gäller länsstyrelserna är behovet av informationsutbyte särskilt stort eftersom styrkedjan ser ut som den gör, med många avsändare och mottagare. Det gör att behovet av samordning inom blir stort – sannolikt större än när det gäller andra statliga myndigheter. •För att styrningen av länsstyrelserna ska vara strategisk och långsiktig bör arbetsprocesserna inom vara utformade så att och regeringen kan anlägga ett sektorsövergripande helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna. Enligt 3 § myndighetsförordningen (2017:515) ansvarar myndighetens ledning för verksamheten inför regeringen och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt. har ett instruktionsreglerat regionalt uppdrag och landshövdingens ansvar är kopplat till den egna myndigheten, vilket innebär att de flesta bedömningar och avvägningar behöver göras utifrån det enskilda länets perspektiv. Av regeringsformen framgår att myndigheterna är självständiga i förhållande till varandra.10 får länsstyrelserna ofta gemensamma uppdrag och uppdrag att samordna sig. Det innebär att länsstyrelserna ska samarbeta i gemensamma frågor men i grunden är de fristående myndigheter med uppdrag inom respektive län. •Regeringens styrning av länsstyrelserna bör således vara utformad på ett sådant sätt att den ger länsstyrelserna goda möjligheter att samarbeta och 10Se 12 kap. 2 § regeringsformen. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ger varje landshövding förutsättningar att ta ansvar för sin länsstyrelse och dess verksamhet. Länsstyrelserna är 21 myndigheter med olika förutsättningar men med ett gemensamt uppdrag. •Regeringens styrning av länsstyrelserna bör därför utformas så att alla länsstyrelser, oavsett storlek och regionala förutsättningar, har rimliga möjligheter att bedriva en långsiktig och hållbar verksamhet. 1.4 Genomförande och metod Denna granskning har bedrivits med utgångspunkt i den problembild som skrivits fram i tidigare utredningar. Eftersom den senaste mer ingående utredningen gjordes 2012 fanns det dock anledning att anta att regeringens styrning av länsstyrelserna förändrats.11 Därför gjorde vi inledningsvis sonderande intervjuer med länsstyrelserna i och . I ett fall närvarade länsrådet och en senior medarbetare, i det andra fallet närvarade landshövdingen och en rad andra representanter från med olika befattningar. Landshövdingarna är myndighetschefer på länsstyrelserna och utses av regeringen.12 har också ett länsråd eller en länsöverdirektör, som är en chefstjänsteman.13 Dessa möten indikerade att många av de gamla problemen fanns kvar, att åtgärder vidtagits på vissa områden och att nya, för oss okända, problem uppkommit. Utredningsarbetet tog sedan formen av en kartläggning och fördjupning i olika områden. 1.4.1 Styrdokument och ekonomisk styrning I utredningen Det ofullständiga pusslet (SOU 2004:14) framhålls det att länsstyrelsernas regleringsbrev är otydligt och allt för omfattande, samt att det inte går att få en helhetsbild av alla delar i länsstyrelsernas verksamhet eller hur de finansieras genom regleringsbrevet. 14 Orsaken till det senare problemet var att regeringen valt att styra t.ex. uppdrag där länsstyrelserna är delaktörer i genomförandet genom andra myndigheters regleringsbrev eller genom särskilda regeringsbeslut. Det har också påtalats att det är svårt att hitta motiv till varför länsstyrelsernas sammansättning av uppgifter ser ut som den gör.15 För att ta reda på om dessa problem finns kvar genomfördes en kartläggning och analys av styrningen av länsstyrelserna så som den tar sig uttryck i förordningen 1211 § förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 1323 § förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. Enligt 24 § beslutar regeringen om anställningar som länsöverdirektör och länsråd efter anmälan av landshövdingen. 15SOU 2012:81, s. 173. R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A (2017:868) med länsstyrelseinstruktion och länsstyrelsernas regleringsbrev. Fokus i analysen har legat på regleringsbrevets omfattning och relationen mellan de olika styrdokumenten. Vi har också begärt in uppgifter om de uppdrag till länsstyrelserna som kommer genom andra myndigheters regleringsbrev och genom särskilda regeringsbeslut. har vi försökt kartlägga hur olika uppdrag finansieras genom att begära in information från . I detta arbete har också länsstyrelserna bistått oss med sina egna kartläggningar av hur uppdrag är kopplade till olika anslag och bidrag. I tidigare utredningar har det också riktats kritik mot att länsstyrelsernas verksamheter till stor del är bidragsfinansierad och att finansieringen av länsstyrelserna inte alltid följer vedertagna principer för finansiering i staten. 16 För att bilda oss en uppfattning om utvecklingen gjordes inledningsvis en genomgång av det budgetpropositioner. Redan då stod det klart att finansieringen förändrats på flera sätt . Detta följdes sedan upp på en rad olika sätt, bl.a. i intervjuer med företrädare för länsstyrelserna och genom olika analyser av underlag från länsstyrelserna och . Särskilt fokus lades på de dispositionsrätter länsstyrelserna nu fått överta från andra myndigheter för att själva fördela sinsemellan. Vi genomförde även en särskild intervju med ekonomichefen från i för att få en fördjupad bild av finansieringen sett ur ett länsstyrelseperspektiv, bl.a. vad gäller fördelningen av förvaltningsanslaget och vilken typ av verksamheter och kostnader som finansieras med inomstatliga bidrag. 1.4.2 arbete med styrningen av länsstyrelserna utredningar har kritiserat arbete med styrningen av länsstyrelserna. Det har påtalats att styrningen av länsstyrelserna är mycket sektoriserad och att det i beredningsprocess inte sker någon bevakning av att regeringens beslut ligger i linje med principen om den samordnade statliga länsförvaltningen. 17 Det har också hävdats att verksamheter i de flesta fall har tillkommit eller förts från på marginalen utan att någon analys av samlade uppdrag och roll har gjorts.18 För att kartlägga hur arbetet med styrningen av länsstyrelserna går till har vi genomfört intervjuer med tjänstemän inom , ställt skriftliga frågor och tagit del av dokumentation som utgör underlag för styrningen. Under hela projektet har vi löpande haft kontakt med den enhet på som ansvarar för myndighetsstyrningen av länsstyrelserna. Enheten har ställt upp och svarat på frågor om deras roll i styrningen och hur de arbetar för att samordna 17Ibid, s. 145 18SOU 2012:81, s. 173 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N styrningen av länsstyrelserna, samt försett oss med dokument och underlag. Kommunikationen har huvudsakligen skett skriftligen, enligt önskemål. Eftersom nästan alla departement är inblandade i styrningen av länsstyrelserna, t.ex. genom att bereda regleringsbrevsuppdrag, har det också varit viktigt att prata med andra departement. Intervjuer med en enhetlig tematik har därför genomförts med handläggare som är involverade i styrningen av länsstyrelserna på , och och . har svarat på samma frågor skriftligt, eftersom vi inte lyckades hitta för intervju som passade båda parter.19 Intervjuerna har givit en god inblick i skillnader i synsätt och arbetssätt mellan departementen samt i hur man bereder ärenden och följer upp länsstyrelsernas resultat. Vidare har vi granskat dokumentation på för att kartlägga arbetet med styrningen av länsstyrelserna. Vi har bl.a. gått igenom de bedömningar de olika departementen gjort av länsstyrelsernas resultat inför den årliga gemensamma resultatdialogen och de riktlinjer tagit fram för detta arbete. Vi har också gjort en genomgång av dokumentation från olika möten mellan och länsstyrelserna, t.ex. minnesanteckningar från de enskilda myndighetsdialogerna, från länsrådsmöten och landshövdingemöte. Dels för att ta reda på vad dessa kontakter har för funktion i styrningen, dels för att se i vilken mån det går att följa dessa kontakter i efterhand. 1.4.3 Länsstyrelsernas förutsättningar att utföra sitt uppdrag utredningar har varit kritiska mot de förutsättningar regeringens styrning ger länsstyrelserna att utföra sina uppdrag. Styrningen har bedömts göra det svårt för länsstyrelserna att planera sin verksamhet och att göra egna prioriteringar samt leda till kvalitetsbrister och bristande likvärdighet i utförandet av olika uppgifter och uppdrag. För att ta reda på hur styrningen påverkar länsstyrelsernas förutsättningar att utföra sitt uppdrag har vi genomfört intervjuer med landshövdingar och länsråd från länsstyrelserna i , , , , , och . Urvalet gjordes med hänsyn till länsstyrelsernas storlek och geografiska spridning, men också för att vi på bästa sätt skulle kunna få en inblick i de olika länsrådsgruppernas arbete. 20 Landshövdingar och länsråd intervjuades inte tillsammans, utan enskilt. Tanken var att de skulle få möjlighet att tala utifrån sin egen roll, utan hänsyn till sin underrespektive överordnade. 19I texten refererar vi även till dessa svar som ”intervju med sakdepartement”, då det för rapportens slutsatser inte är viktigt att veta vem som har sagt vad. 20För en beskrivning av länsrådsgrupperna och dess betydelse för styrningen av länsstyrelserna, se avsnitt 3.3. R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A Intervjuerna hade en enhetlig tematik, men gav också utrymme för intervjupersonerna att prata om saker som de ansåg viktiga. Fokus i intervjuerna låg på att stämma av om de tidigare påtalade problemen finns kvar, men också på länsstyrelsernas gemensamma organisation som under granskningens gång visat sig spela en mycket viktig roll i regeringens styrning av länsstyrelserna. Intervjuerna gav en god bild av hur länsledningarna upplever styrningen och dess konsekvenser, samt av de olika synsätt som finns inom länsstyrelsekollektivet. finns ett litet kansli som arbetar med samordning av länsstyrelsegemensamma frågor. Vi har genomfört en intervju med två representanter för detta kansli, för att få en bild av hur länsstyrelserna arbetar tillsammans i olika frågor och hur de hanterar gemensamma medel. Rapporten är uppbyggd i fem kapitel. Sammantaget ska rapporten ge svar på om regeringens styrning av länsstyrelserna är ändamålsenlig. Olika frågor, t.ex. om sektorisering och tydlighet, återkommer i de olika kapitlen och svaren utvecklas i takt med att olika lager av empiri presenteras. I kapitel 2 beskrivs den formella styrningen av länsstyrelserna som den tar sig uttryck i instruktionen, regleringsbrev, regeringsuppdrag och hur länsstyrelsernas verksamhet finansieras. I kapitel 3 söker vi förklaringar till varför styrningen ser ut som den gör genom att analysera hur arbetar med styrningen av länsstyrelserna. Vi undersöker också hur kommunikationen mellan och länsstyrelserna fungerar och i vilken utsträckning den dokumenteras. I kapitel 4 görs en analys av vilka konsekvenser styrningen får för länsstyrelsernas möjligheter att utföra sitt uppdrag. I kapitel 5 gör vi våra slutliga bedömningar av styrningens ändamålsenlighet genom att väga samman de iakttagelser som gjorts av hur länsstyrelserna styrs, varför de styrs som de gör och vilka konsekvenser det får för länsstyrelserna. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av (projektledare), och . Två referenspersoner har varit knutna till projektet och gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till granskningsrapporten: , docent i statskunskap vid och de , fil.dr i statsvetenskap vid . Företrädare för och länsstyrelserna har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. 16R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Regeringens styrning av länsstyrelserna 2.1 Kapitlets syfte och innehåll Länsstyrelserna är 21 olika myndigheter med ett gemensamt uppdrag. Verksamheten omfattar bland annat rådgivning, samordning, tillståndsprövning och tillsyn inom vitt skilda områden såsom livsmedelskontroll, miljöskydd, folkhälsa och krisberedskap. Länsstyrelserna har gemensamt förvaltningskostnader på och har tillsammans knappt 4 700 årsarbetskrafter. Myndighetsuppgifterna spänner över 12 av statsbudgetens 27 utgiftsområden och regleras i över 500 författningar, en länsstyrelseinstruktion, ett gemensamt regleringsbrev, särskilda regeringsuppdrag samt särskilda direktiv från andra myndigheter. Det blir därför en särskild utmaning för regeringen att vara tydliga med vad man vill att länsstyrelserna ska göra och vilken roll de ska ha. I detta kapitel beskriver vi hur regeringens styrning kommer till uttryck i instruktionen, regleringsbrev, regeringsuppdrag och hur länsstyrelsernas verksamhet finansieras. Syftet med kapitlet är att analysera vad som karaktäriserar styrningen av länsstyrelserna och bedöma om det är tydligt vad länsstyrelserna ska göra och vilka aktiviteter som är prioriterade. 2.2 De centrala styrdokumentens komposition Myndigheternas instruktioner är ett grundläggande instrument i regeringens styrning och gäller tills vidare. Instruktionen innehåller som regel myndighetens ansvarsområde, uppgifter, ledningsform och andra för myndigheten specifika förhållanden. Uppgifter som är tidsbegränsade eller som kan förväntas att ändras inom en närmare framtid, liksom uppgifter eller uppdrag där regeringen ser behov att vara utförlig i beskrivningen är exempel på sådant som vanligtvis inte regleras i instruktionen utan i annat beslut.21 De uppgifter och ansvarsområden regeringen ger länsstyrelserna varierar . Uppgifter tillkommer och uppgifter tas bort. handlar det om att ansvaret för uppgifter flyttas mellan kommunen och staten och ibland om att det flyttas mellan olika statliga myndigheter. Bland annat har ansvaret för kontroll av djurskydd samt livsmedel och foder i primärproduktionen överförts från kommunerna till länsstyrelserna, uppgifter inom området körkort och yrkestrafik har flyttats från länsstyrelserna till Transportstyrelsen och uppgifter vad gäller tillsyn och tillstånd inom har flyttats till (och därefter 2009/10:175, s. 111. R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A till Inspektionen för vård och omsorg). Myndigheters instruktioner är tänkta att vara relativt stabila över tiden och är normalt inte något som ändras . Flytten av uppgifter till och från länsstyrelserna avspeglas dock i länsstyrelsernas instruktion som har ändrats . fick länsstyrelserna en helt ny förordning med myndighetsinstruktion.22 I och med den nya instruktionen halverades antalet paragrafer vilket medfört att 11 nya förordningar skapats på andra departement än . Avsikten var att rensa i instruktionen vilket skulle bidra till att stärka ägarskapet för frågorna.23 I länsstyrelseinstruktionen går att läsa att det i varje län ska finnas en länsstyrelse som ansvarar för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. ska verka för att nationella mål får genomslag i länet, som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Den ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande samt inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Vidare ska främja länets utveckling och noga följa tillståndet i länet samt underrätta regeringen om dels det som är särskilt viktigt för regeringen att ha vetskap om, dels händelser som inträffat i länet. Den ska också inom sin verksamhet främja samverkan mellan kommuner, landsting, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i länet, och ansvara för de tillsynsuppgifter som eller regeringen har ålagt den. 2.2.2 Länsstyrelsernas regleringsbrev och andra uppdrag är ett verktyg som främst är avsett för den årliga styrningen av myndigheterna. Länsstyrelsernas enskilda regleringsbrev innehåller bara uppgifter om låneram och krediter. Länsstyrelsernas gemensamma regleringsbrev anger uppdrag och återrapporteringskrav som i huvudsak är kopplade till anslaget 5:1 Länsstyrelserna m.m. under utgiftsområde 1 . Eftersom Länsstyrelserna bedriver verksamhet inom ett stort antal utgiftsområden är det också vanligt att uppdrag som riktar sig till länsstyrelserna återfinns i andra myndigheters regleringsbrev. I dessa fall sker återrapporteringen i normalfallet till respektive sakmyndighet som i sin tur rapporterar till regeringen. Enligt uppgift till kan antalet uppdrag länsstyrelserna får via andra myndigheter uppskattas till cirka femtio per år.25 har de sin grund i en annan myndighets regleringsbrev men kan också komma i form av separata regeringsbeslut eller ett 22Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 23Minnesanteckningar från landshövdingemöte, . 241–2 §§ förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 25Skriftlig information från ekonomichef vid en länsstyrelse. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N särskilt beslut från en sakmyndighet. Vissa av dessa uppdrag finns också angivna i länsstyrelsernas regleringsbrev, men långt ifrån alla. innehåller en del renodlade uppdrag där länsstyrelserna ska göra något, t.ex. delta i ett samverkansråd, bedriva utvecklingsarbete, bistå andra myndigheter i arbetet med en viss satsning eller ta fram lägesbilder inom ett visst område. Merparten av uppdragen består dock av att länsstyrelserna ska redovisa sina insatser eller vidtagna åtgärder inom verksamheter som de enligt instruktionen, annan författning eller lag ska bedriva. tillkommer uppdrag medan andra försvinner. Det är emellertid inte ovanligt att samma uppdrag återkommer i rad. I jämförelse med andra myndigheter har länsstyrelserna en stor mängd uppdrag och återrapporteringskrav i regleringsbrevet. I en rapport beskrev dåvarande landshövdingen i , , att antalet brukar ligga mellan 75 och 100.26 innehåller mellan 85 och 95 återrapporteringskrav, lite beroende på hur man räknar. Ett tiotal återrapporteringskrav riktar sig t.ex. bara till en eller ett fåtal länsstyrelser. En naturlig förklaring till mängden återrapporteringskrav är att bedriver verksamhet inom många olika sakområden. Eftersom är organiserat i sakdepartement med ansvar för skilda verksamhetsgrenar får länsstyrelserna uppdrag från nästan alla departement. Det framgår dock av minnesanteckningar från ett landshövdingemöte att anser att antalet återrapporteringskrav är för många. Ansvarig enhet på framför under mötet att kurvan går åt fel håll, då antalet uppdrag och återrapporteringskrav ökat något.27 Utöver de uppdrag länsstyrelserna får i regleringsbrevet kan regeringen när som helst , genom särskilda regeringsbeslut, ge ytterligare uppdrag.