prop · H60334 · 2019-01-16 00:00:00 — Den som mottog bidraget hade en skyldighet att använda de bostäder som byggts med hjälp av stödet efter att det hade betalats ut.37 Det gick således inte att bygga ett särskilt boende för att året efter omvandla det till t.ex. studentbostäder. skulle uppfylla både grundläggande krav för permanentbostäder och vara utformat så att omvårdnadsarbete skulle kunna utföras i enlighet med krav som kan ställas i arbetsmiljölagen (1977:1160).38 2.2.2 och administrerade stödet Ärenden om bidrag handlades av och länsstyrelserna. Länsstyrelserna fattade beslut om bidrag och skötte utbetalningarna. 39 I början av perioden delade ut pengarna proportionellt till de olika länsstyrelserna, men efterhand övergick man till att länsstyrelserna äskade medel hos . Handläggningen skedde i två steg. Först skulle den sökande skicka fullständig ansökan till , som därefter eventuellt begärde kompletteringar. Både regler för arbetsmiljö och boendestandard skulle vara uppfyllda. Överhuvudtaget krävdes detaljerad information om planeringen av bostaden, och inte sällan tog sökande med sig både arkitekt och ritning till . Handläggningens andra steg var själva utbetalningen, som utgick från hur bygget blev.40 För att få stödet utbetalat ansökte byggherren hos efter det att ny- eller ombyggnationen färdigställts. Bidraget betalades dock bara ut om projektet, när det var färdigt, uppfyllde de förutsättningar som låg till grund för beslutet.41 följde upp investeringsstödet på olika sätt. Av instruktion som var gällande när stödet infördes framgick att skulle följa upp och utvärdera effekterna av olika styrmedel.42 I de två efterföljande instruktioner som gällde resten av stödperioden framgick att skulle följa upp och utvärdera de statliga stöd och bidrag som myndigheten hade ett centralt administrationsansvar för.43 Under avsnitt 3.3.2 beskrivs närmare vad myndigheten kom fram till i sin uppföljning. 364 § förordningen (2007:159) om investeringsstöd till äldrebostäder m.m. 377 § förordningen (2007:159) om investeringsstöd till äldrebostäder m.m. 385 § förordningen (2007:159) om investeringsstöd till äldrebostäder m.m. 3910 § förordningen (2007:159) om investeringsstöd till äldrebostäder m.m. 40Intervju vid i , . 4113 § förordningen (2007:159) om investeringsstöd till äldrebostäder m.m. 42Se tidigare gällande 2–3 §§ förordningen (2007:1065) med instruktion för . 43Se tidigare gällande 3 och 9 §§ förordningen (2009:1482) med instruktion för samt 3 och12 §§ förordningen (2012:546) med instruktion för . R I K S R E V I S I O N E N O K L A R A E F F E K T E R A V I N V E S T E R I N G S S T Ö D E T T I L L S Ä R S K I L T B O E N D E F Ö R Ä L D R E 3Beslutsunderlaget för utformningen av investeringsstödet Kapitlet handlar om vilka underlag som låg till grund för utformningen av regeringens beslut om ett investeringsstöd. Med underlag menar statliga utredningar, regeringsuppdrag, rapporter från myndigheter och liknande som fanns tillgängliga främst vid införandet av stödet men också sådana som redovisades som stödet löpte. Detta är intressant då regeringen förlängde stödet och att ett nytt liknande stöd infördes . Enligt uppfattning bör stödet vara utformat utifrån ett välunderbyggt underlag om liknande investeringsstöds effekter och en analys av läget när det gäller platser i särskilt boende. Att utgå från tillgänglig kunskap bör öka stödets träffsäkerhet och därmed ändamålsenlighet. Därutöver bör uppföljningar göras av stödet så att uppfyllelsen av syftet med stödet kan följas. För att säkerställa att fler platser skapas behöver både antal byggda och antal avvecklade platser följas upp. 3.1 Två huvudsakliga skäl till inrättande av stödet 2007 Följande avsnitt handlar om på vilka grunder och med vilka underlag som regeringen fattade beslutet att införa stödet. har identifierat två huvudsakliga skäl till införandet, nämligen en stor avveckling av boenden samt problem med ej verkställda beslut när det gäller bedömt behov av särskilt boende. Nedan följer en närmare genomgång av dessa skäl. 3.1.1 Stor avveckling av boenden Det första skälet, som dessutom ofta återkommer, är att det skett en stor avveckling av platser i särskilt boende. Detta uppmärksammades i början av 2000- talet. fick och ett regeringsuppdrag där de undersökte utvecklingen av tillgången på platser i särskilda boenden för äldre. och konstaterade att det skett en stor avveckling av äldrebostäder. hade över 14 000 platser avvecklats, även om det fanns regionala skillnader i hur dessa fördelade sig. De vanligaste skälen till 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N avveckling var att platserna i särskilt boende för äldre inte var fullvärdiga samt att efterfrågan minskat.44 Även om få kommuner rapporterade brist på platser i särskilt boende för äldre ville myndigheterna ändå varna för att avvecklingen enligt dem gått alltför fort.45 som och fick sitt regeringsuppdrag fick en särskild utredare i uppdrag att genomföra en översyn av vård och omsorg om äldre efter ädelreformen. Särskild vikt skulle bland annat läggas vid utvecklingen av det särskilda boendet.46 I utredningen som kom 2004 beskrev utredaren hur särskilt boende såg ut . Bilden som gavs var densamma som och gett: färre personer bodde permanent i särskilt boende, och utredaren hänvisade till myndigheternas konstaterande att avvecklingen av boenden gått snabbt och att det fanns regionala skillnader i avvecklingsfrekvens.47 De förslag som lämnades i utredningen handlade om åtgärder för att åstadkomma en sammanhållen hemvård med kommunen som huvudman, förstärka läkarmedverkan i hemvården, förbättra samverkan om den enskildes vård och omsorg samt utveckla forskning och utveckling.48 lämnade en utvärdering av olika stöd till bostadsbyggande. I rapporten uppgav myndigheten att det var få kommuner som uppgav brist på särskilt boende och att den brist som kommunerna rapporterat om således verkade ha minskat. beskrev också att kommunerna i mycket liten utsträckning byggde ut de särskilda boendeformerna. Det var till och med så att många kommuner avvecklade och därmed minskade antalet platser i särskilda boenden. I stället gav man vård i den egna bostaden, dvs. i enlighet med den tidigare nämnda kvarboendeprincipen. Det fanns flera skäl till avvecklingen, bland annat att antalet äldre hade minskat, att det fanns ökade möjligheter till vård och omsorg i den egna bostaden samt ekonomiska skäl.49 3.1.2 Problem med ej verkställda beslut och domar Förutom farhågan att det fanns alltför få platser i särskilt boende visade det sig 2002, när regeringen följde upp den nationella handlingsplanen för 44Boverket och 2004, Varför kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses? Regeringsuppdrag till och , s. 15–16. 45Boverket och 2004, Varför kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses? Regeringsuppdrag till och , s. 50. 46Dir.2003:40, Översyn av vård och omsorg för äldre – efter Ädelreformen. 47SOU 2004:68, Sammanhållen hemvård, s. 197–206. 48SOU 2004:68, Sammanhållen hemvård, s. 73. 49Boverket 2005, Många mål – få medel. utredning av statliga stöd till bostadsbyggande –2004, s. 49. R I K S R E V I S I O N E N O K L A R A E F F E K T E R A V I N V E S T E R I N G S S T Ö D E T T I L L S Ä R S K I L T B O E N D E F Ö R Ä L D R E äldrepolitiken50, att det var ett stort problem att kommuner och landsting51 inte verkställde egna gynnande beslut. De vanligaste anledningarna var enligt regeringen brist på platser samt svårigheter att rekrytera personal. Regeringen pekade på att det var ett stort problem att gynnande beslut inte verkställdes och påminde om att enligt gällande rätt ska beslut om insats verkställas inom rimlig tid. Att göra som kommunerna gjorde, och hänvisa till resursbrist, planeringssvårigheter eller rekryteringsproblem var enligt regeringen i princip inte godtagbart.52 Uppgifter från länsstyrelserna visade att många kommuner fortfarande hade svårt att snabbt kunna verkställa beslut och domar om insatser.53 I redovisningen av det regeringsuppdrag som och fick 2003 framstod kopplingen mellan ej verkställda beslut och brist på boenden som delvis motsägelsefull. som allt fler kommuner rapporterade att deras behov av särskilt boende för äldre var täckt och allt färre kommuner rapporterade brist på boenden, så kunde ungefär hälften av kommunerna inte verkställa beslut om särskilt boende i skälig tid. Det främsta skälet var att man inte hade någon plats att erbjuda.54 Den motstridiga bild som gavs har senare förstärkts då en statlig utredning visar att det inte går att styrka några samband mellan verkställda beslut och tillgång till platser i särskilt boende. Enligt utredningen ”går det heller inte att se att det skulle finnas samband mellan hög andel ej verkställda beslut och låg andel platser i särskilt boende sett till antal personer i kommunen som är ”.55 Inte bara ej verkställda beslut och antal platser varierar. Även själva begreppet ”väntetider” skiljer sig åt mellan kommunerna. I vissa kommuner tillåts t.ex. den sökande inte tacka nej till ett erbjudet boende utan att lämna kön, medan andra kommuner inte har satt någon gräns för hur en sökande får tacka nej.56 Det är svårt att identifiera några tydliga mönster i väntetidernas utveckling med investeringsstödet. Inspektionen för vård och omsorg () beskriver att väntetiderna minskat , men det är i relation till 2002/03:30, Uppföljning av den nationella handlingsplanen för äldrepolitiken. 51De gynnande beslut som landstingen inte verkställde handlade inte om särskilt boende enligt socialtjänstlagen utan om beslut som rörde lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). 2002/03:30. Uppföljning av den nationella handlingsplanen för äldrepolitiken, s.68–69. 2004/05:1, Budgetproposition , utg.omr. 9, s.146–147. 54Boverket och 2004, Varför kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses? Regeringsuppdrag till och , s. 25, 27. 55SOU 2017:2, Läs mig! Nationell kvalitetsplan för vård och omsorg om äldre personer, del 2, s. 671. 56Intervju vid Inspektionen för vård och omsorg (), . 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2015 när väntetiderna nådde en topp.57 beskriver på samma sätt att väntetiderna stannat upp, men ställer det mot rapporter om ökad brist.58 I marknadsenkät (BME)59 redovisas kommunernas bedömningar av om man har boende i balans eller om man har brist respektive överskott. I statistiska analys har vi sett att hälften av de kommuner som inte byggt boende uppger att de har balans i utbudet av boende. Analysen visar dock att byggande av särskilt boende ändå verkar höra ihop med en ökad grad av balans. Bland de kommuner som har byggt särskilda boenden återfinns ett lägre antal kommuner med brist än bland kommuner totalt. 3.2 Regeringens bild av läget innan stödet infördes Regeringen uppmärksammade det faktum att allt färre äldre bodde i särskilt boende och regeringens bild var att det var problematiskt. I budgetpropositionen tog regeringen upp att en förskjutning mot ordinärt boende hade skett. Man tog också upp att pekat på att det var svårt att överblicka konsekvenserna av denna utveckling, samt att resurser istället lades på att äldre skulle kunna bo kvar i ordinärt boende. Regeringen pekade också på uppgifter från som gjorde gällande att ett viktigt skäl till minskningen av platser i särskilt boende handlade om att kommunernas sämre ekonomi kunde göra det svårt att klara driften och verksamheten.60 I budgetpropositionen var bilden snarlik. Något som dock tillkom i regeringens framställning var att det fanns omoderna boenden där den boende var tvungen att dela rum med någon annan än anhörig. Regeringens uppfattning om att det rådde brist på platser i särskilt boende för äldre ska emellertid ställas mot att de flesta kommuner angav att behovet av särskilda boendeformer var täckt eller skulle komma att täckas under de närmaste åren.61 I bostadsmarknadsenkät (BME) var det enligt regeringen av kommunerna som rapporterade att det fanns risk för en brist på särskilt boende för äldre även om man tog hänsyn till beslut om och pågående utbyggnad . var det en större andel kommuner, , som hade ett överskott på särskilt boende för äldre.62 57Intervju vid Inspektionen för vård och omsorg (), . 58Intervju vid , . 59I bostadsmarknadsenkät (BME) som riktar till kommunerna går det att se kommunernas bedömningar av om bostadsbeståndet ligger i balans, eller om kommunen har brist eller överskott. En del handlar om särskilt boende för äldre. 2004/05:1, Budgetproposition , utg.omr. 9, s. 146–147. 2005/06:1, Budgetproposition , utg.omr. 9, s. 151–153. 2005/06:115, Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre, s. 75. R I K S R E V I S I O N E N O K L A R A E F F E K T E R A V I N V E S T E R I N G S S T Ö D E T T I L L S Ä R S K I L T B O E N D E F Ö R Ä L D R E I utvecklingsplanen för vård och omsorg om äldre 2006, där stödet aviserades, bedömde regeringen att det fanns mycket som tydde på att kommunerna gjorde en alltför restriktiv tolkning av socialtjänstlagen när det gällde boende och hemtjänst. Som skäl för sin bedömning hänvisade regeringen till uppgifter från en statlig utredning som gjorde gällande att överklagade beslut i dåvarande länsrätten (numera förvaltningsrätten) ofta ändrades och fyra av tio överklaganden bifölls. Det borde enligt regeringen tyda på att kommunerna tolkade lagen för återhållsamt. Detta hade också och flaggat för i sitt gemensamma regeringsuppdrag. Enligt regeringen var det också belagt att äldre i viss utsträckning inte fick sina behov av särskilt boende tillgodosedda eftersom beslut inte kunde verkställas i rimlig tid. Regeringen menade att detta var oroande och att det därför behövdes stödåtgärder för att fler boenden skulle kunna byggas.63 Det år som stödet infördes var det en lite högre andel kommuner som rapporterat en bristsituation, men fortfarande uppgav av kommunerna att de hade brist.64 3.3 Oklara effekter av investeringsstöd Ovan redovisades det underlag som fanns samt regeringens bild av läget med platser i särskilt boende. Nedan följer en beskrivning av vad regeringen visste om vilka effekter ett investeringsstöd kunde förväntas ha. 3.3.1Den stora kostnaden uppstår i den långsiktiga driften av verksamheten Redan innan stödet infördes, i redovisningen av sitt gemensamma regeringsuppdrag, slog och fast att det inte var investeringskostnaderna för byggande som höll tillbaka utvecklingen av särskilt boende. Baserat på det gjorde myndigheterna bedömningen att det ”inte är påkallat med särskilt stöd för nyproduktion av särskilt boende för äldre”. Myndigheterna menade också att om man ansåg att utbyggnaden av särskilda boendeformer behövde stimuleras, så var det bättre att göra det genom stöd till verksamheten. Detta eftersom den stora kostnaden uppstår i den långsiktiga driften av verksamheten och inte i byggnadsinvesteringen. Vidare ansåg de att olika boendeformer för äldre borde utvecklas med utgångspunkt i lokala behov och efter lokal efterfrågan, inte utifrån vad det för tillfället gick att få ett statligt stöd till.65 2005/06:115, Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre, s. 76–79. 2006/07:1, Budgetproposition , utg.omr. 9, s. 115. 65Boverket och 2004, Varför kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses? Regeringsuppdrag till och , s. 72–73. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I ett remissvar som lämnade 2005 på en utredning om verkställigheten av gynnande beslut inom socialtjänstlagen samt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, (LSS), tog man upp att ett investeringsstöd till byggande av särskilt boende kunde vara en lösning på problemen med ej verkställda beslut.66 noterar att i sitt remissvar refererar till den gemensamma rapporten67 med trots att detta inte överensstämmer med vad som framfördes i den, nämligen att ett investeringsstöd inte var en lämplig lösning vid denna tidpunkt.68 3.3.2Uppföljning och utvärdering bekräftar bilden av begränsade effekter av stödet Efter införandet av stödet har både följt upp och utvärderat stödet, för att kunna ge regeringen ytterligare information om hur stödet fungerat och om problemen har lösts. Uppföljningen genomfördes , året efter stödets etablering. I denna tog upp resultatet från ett tidigare stöd för byggande av äldrebostäder som fanns . pekade på att det var svårt att veta vilka effekter detta stöd fått. I uppföljningen genomförde telefonintervjuer med vissa kommuner för att undersöka ändamålsenligheten i stödet. Myndigheten kom fram till att det var relativt få projekt där stödet varit avgörande för att komma i gång med projektet. Kommunerna menade att de skulle ha byggt ändå samt att stödet möjligen lett till en viss tidigareläggning av byggandet. kom utvärdering av stödet, vilken var inriktad på att utvärdera effekterna av stödet. Utvärderingen visade att bostäder hade tillkommit med hjälp av stödet. kom fram till att stödet har haft stor betydelse för många, i synnerhet för dem som hade fattat beslut om trygghetsboende. Myndigheten hade dock, precis som tidigare, svårt att veta om det verkligen var investeringsstödet som var skälet till att man byggt. pekade i utvärderingen på att även om stödet har påverkat beslutet att bygga nytt eller omvandla, behövde det inte nödvändigtvis betyda att dessa bostäder inte alls hade uppförts om inte investeringsstödet hade funnits. Precis som när det gällde stödet som fanns 1998– 2001 ansåg att stödet kan ha påverkat beslutet på så sätt att beslutet att bygga eller omvandla togs tidigare snarare än . 66Boverket 2005, Yttrande över betänkandet ”Beviljats men inte fått” (SOU 2004:118). 67Boverket och 2004, Varför kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses? Regeringsuppdrag till och . 68Boverket och 2004, Varför kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses? Regeringsuppdrag till och , s. 72–73. 69Boverket 2008, Uppföljning av investeringsstödet till äldrebostäder, s. 25–26. R I K S R E V I S I O N E N O K L A R A E F F E K T E R A V I N V E S T E R I N G S S T Ö D E T T I L L S Ä R S K I L T B O E N D E F Ö R Ä L D R E också en tredjedel av respondenterna att de skulle ha byggt i alla fall.70 Utvärderingen visade också att det försvann fler platser i särskilt boende än vad som tillkom. Stödet kan dock ha minskat takten på avvecklingen.71 3.3.3 Kunskap om det faktiska beståndet saknas För att en rimlig bedömning ska kunna göras av hur investeringsstödets bidrag använts krävs enligt bedömning inte bara kunskap om hur många platser som byggs: man behöver även känna till hur många platser som avvecklas. saknas den kunskapen. Under den aktuella stödperioden förekom ingen systematisk rapportering om hur många platser som avvecklades. De uppgifter använde sig av i sin utvärdering hade sammanställts av SKL, och byggde på en enstaka statistikinsamling. Inte heller finns någon återkommande insamling av uppgifter om hur många platser som försvinner varje år.72 I ett par av de fördjupande telefonintervjuerna har vi fått information om att kommuner fått investeringsstöd för att bygga ett boende för att därefter kunna avveckla ett annat, tidigare etablerat, boende.73 I de fall där ett nytt boende ersätter andra boenden som är fullvärdiga hjälper alltså stödet bara till med att behålla status quo: det leder inte till att kommunens möjlighet att erbjuda fler platser i äldreomsorgen har ökat. Det leder följaktligen inte heller till att syftet med investeringsstödet nås, det vill säga att fler platser ska tillkomma. 3.3.4 Inga eller oklara effekter även av andra investeringsstöd Investeringsstöd har prövats när det gäller byggande av vårdbostäder för äldre.74 Det är därför intressant att se vilken övrig kunskap det finns om vad sådana stöd kan leda till. Trots att olika former av investeringsstöd för byggande har prövats har man haft svårt att visa på effekter av dem.75 En försvårande omständighet för investeringsstöd, som pågår , är att långa byggprocesser gör att stödet måste ha funnits ett tag innan det 70Boverket 2013, Utvärdering av investeringsstödet till äldrebostäder. 71Boverket 2013, Utvärdering av investeringsstödet till äldrebostäder. 72E-post , , epost från SKL, samt intervju vid , . 73Fördjupade telefonintervjuer, samt . 74Se exempelvis i Äldre boende – forskningsperspektiv i , s. 230, SOU 2017:21 Läs mig! Nationell kvalitetsplan för vård och omsorg om äldre personer, s. 678 och 2008, Uppföljning av investeringsstödet till äldrebostäder, s. 10. 75Se bland annat 2005, Många mål – få medel. utredning av statliga stöd till bostadsbyggandet –2004, 2008, Uppföljning av investeringsstödet till äldrebostäder 2013:7, Utvärdering av investeringsstödet till äldrebostäder, 2017:2 Bygg mer för fler!. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N överhuvudtaget kan ha någon effekt. Något annat som kan försvåra är att investeringsstöd tenderar att gynna byggherren. Dessa behöver inte ha samma uppfattning om vad som är kommunens behov. Både före införandet av stödet, samt efter det nya stödets införande har det funnits information om att investeringsstöd har oklara resultat. 3.4 Beslutet om investeringsstöd Behovet av stimulansmedel för stöd till nybyggnad och ombyggnad av särskilda boendeformer för äldre aviserades först i den Nationella utvecklingsplanen för vård och omsorg om äldre som kom . Medelstilldelningen till de satsningar som gjordes i utvecklingsplanen presenterades i den ekonomiska vårpropositionen 2006. Inom denna resursram anvisades respektive för ny- och ombyggnad av särskilda boendeformer. I budgetpropositionen anvisades ytterligare medel för satsningar för vård och omsorg för äldre av den nytillträdda regeringen . Satsningen på äldre var också något som hade varit uppe i valrörelsen. I regleringsbrevet fick disponera för ett investeringsstöd. En förordning (2007:159) om investeringsstöd till äldrebostäder m.m. trädde i kraft . Investeringsstödet var både ett stöd för byggande, och utformat som sådana brukar vara, och en satsning på äldreomsorgen.76 Eftersom byggsubventioner genom investeringsstöd redan förekom inom bostadspolitiken utformades stödet med hjälp av . kan emellertid konstatera att stödet infördes trots att effekterna av ett investeringsstöd var oklara och bilden inte var tydlig kring hur omfattande bristen på platser i särskilt boende egentligen var. Kommunerna angav att bristen inte var så stor. I detta sammanhang vill också påminna om hur socialutskottet särskilt lyft fram betydelsen av att kommuner, landsting och stat har en gemensam syn på äldreomsorgens utvecklingsbehov.77 fick i uppdrag att följa upp stödet och senare göra en utvärdering. Själva syftet att skapa fler platser följdes emellertid inte upp löpande. 3.5 Ett nytt stöd infördes Ett nytt investeringsstöd infördes . Stödets syfte är att främja en ökning av antalet bostäder för äldre personer.78 Baserat på erfarenheter från stödet 2007– 76Intervju vid , . 2005/06:SoU26, Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre, s.1. 781 § förordningen (2016:848) om statligt stöd för att anordna och tillhandahålla bostäder för äldre personer. R I K S R E V I S I O N E N O K L A R A E F F E K T E R A V I N V E S T E R I N G S S T Ö D E T T I L L S Ä R S K I L T B O E N D E F Ö R Ä L D R E 2014 fick det nya stödet delvis en annan utformning. Stödet gäller enbart hyresbostäder, till skillnad från det äldre stödet som också kunde gå till bostadsrätter. Stödmottagaren ska uppfylla kraven i stället för fyra och åldersgränsen för trygghetsboende sänks till . I det nya stödet är det möjligt att få bidrag även för att renovera särskilda boenden. För att främja kvarboende kan man också göra mindre anpassningar i gemensamma utrymmen i anslutning till hyresrätter, kooperativa hyresrätter eller bostadsrätter.79