prop · H603117 · 2019-05-14 00:00:00 — Försöket med att i ökad utsträckning ge länsstyrelserna dispositionsrätt över medel på sakanslag, som tidigare betalades ut till länsstyrelserna som bidrag från andra myndigheter, tycks dock ha fallit väl ut. Länsstyrelserna vittnar om förbättrade planeringsmöjligheter. Vidare har vi sett att den omfattande öronmärkningen av medel för specifika ändamål fortfarande gör det svårt för länsstyrelserna att göra prioriteringar mellan verksamheter utifrån länens olika regionala behov. Slutligen har vi kunnat konstatera att det breda uppdraget i kombination med den omfattande öronmärkningen av medel får negativa konsekvenser. Det leder till att verksamhetsvolymen inom en rad olika områden blir så liten att det blir svårt med kompetensförsörjningen och att få till stånd en meningsfull verksamhet hos alla länsstyrelser. I det här kapitlet har vi undersökt om regeringens styrning gör det möjligt för länsstyrelserna att samarbeta, och om den ger varje landshövding förutsättningar att ta ansvar för sin länsstyrelse och dess verksamhet. Vi kan konstatera att regeringen i flera avseenden styr länsstyrelserna som om de vore en myndighet. Regeringen förutsätter att länsstyrelserna arbetar som en koncern, bland annat genom att tala med en röst, fatta gemensamma beslut och hantera gemensamma medel som det formella regelverket behandlar dem som enskilda myndigheter. Detta försvårar för de enskilda myndighetscheferna att ta ansvar för sin egen myndighet. Det försvårar också hanteringen av gemensamma medel samt möjligheterna att i efterhand utkräva ansvar. Vi har vidare undersökt om regeringens styrning ger samtliga länsstyrelser, oavsett storlek och regionala förutsättningar, rimliga möjligheter att bedriva en långsiktig och hållbar verksamhet. Det går att konstatera att många av de problem som tidigare utredningar uppmärksammat och som kan hänföras till 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N finansieringen av länsstyrelsernas verksamhet kvarstår. Införandet av dispositionsrätterna tycks dock ha fått avsedd effekt vad gäller länsstyrelsernas planeringsmöjligheter. Förutsebarheten har ökat och pengarna kan betalas ut tidigare . Många av planeringsproblemen finns emellertid kvar eftersom en så stor del av länsstyrelsernas verksamhet fortfarande finansieras med bidrag som betalas ut av andra myndigheter. Den stora andelen öronmärkta medel leder till att länsstyrelserna har svårt att göra egna prioriteringar. I kombination med det breda uppdraget och den detaljerade styrningen gör det att länsstyrelserna har svårt att i alla avseenden bedriva en likvärdig verksamhet över hela landet. Mindre länsstyrelser får problem med att bedriva meningsfull verksamhet när avsatta medel, efter fördelning till alla länsstyrelser, blir allt för små. R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A 5 Slutsatser och rekommendationer Vi inledde den här rapporten med att konstatera att länsstyrelserna i många avseenden skiljer sig från andra myndigheter och att det därför är en särskild utmaning för regeringen att styra länsstyrelserna. Vi konstaterade att det i flera statliga utredningar påtalats att regeringens styrning ger länsstyrelserna bristfälliga förutsättningar att utföra sina uppdrag. De försök som gjorts från regeringens sida att organisera om länsorganisationen för att skapa färre och större länsstyrelser har avstannat. syfte har därför varit att – med avstamp i den rådande länsstyrelseorganisationen – granska om regeringens styrning av länsstyrelserna är ändamålsenlig. Den här granskningen visar att många av de problem som varit kända kvarstår. Vi har visat att styrningen av länsstyrelserna i flera avseenden är otydlig. Det handlar delvis om att den är svår att överblicka då den är utspridd i många uppdrag och förordningar, men också om att den är omfattande bl.a. genom ett mycket omfattande regleringsbrev. Finansieringen är dessutom svår att överblicka eftersom den består av ett förhållandevis litet förvaltningsanslag och en mängd olika och kompletterande finansieringskällor. I kapitel 2 gjorde vi därför bedömningen att den sammantagna styrningen på grund av dess omfattning och detaljeringsnivå gör det svårt för länsstyrelserna att avläsa regeringens intentioner. I kapitel 4 gjorde vi bedömningen att regeringens sätt att styra, på flera sätt begränsar länsstyrelsernas möjligheter att bedriva en långsiktig och hållbar verksamhet. Den detaljerade styrningen och den omfattande bidragsfinansieringen av länsstyrelsernas verksamhet leder till att länsstyrelserna har svårt att planera sin verksamhet på ett långsiktigt och effektivt sätt. Det gör det bl.a. svårt för länsstyrelserna att göra egna prioriteringar, att omfördela medel inom myndigheten och att rekrytera och behålla kompetent personal. Genom att ge länsstyrelserna utökad dispositionsrätt på vissa sakanslag har regeringen dock skapat bättre förutsättningar för länsstyrelserna att planera sin verksamhet. Vår slutsats är att regeringen inte har ett tillräckligt utvecklat helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna. Styrningen av länsstyrelserna följer i stället gängse normer för hur myndighetsstyrning går till inom , utan att tillräcklig hänsyn tas till att länsstyrelserna har ett betydligt bredare uppdrag än övriga myndigheter och att de inte är en myndighet, utan tjugoen olika myndigheter. Uttryckt på ett annat sätt: styrningen av länsstyrelserna är inte tillräckligt verksamhetsanpassad. Granskningen visar att respektive departement arbetar för att länsstyrelserna ska bedriva sin verksamhet enligt de nationella mål och prioriteringar som gäller inom dess avgränsade sektorsområde. Siktet är då i 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N första hand inställt på att åstadkomma en ändamålsenlig styrning inom varje område. Inom varje område tas därför en mängd beslut – som i sig kan vara väl motiverade – men som sammantaget inte leder till en helt ändamålsenlig styrning av länsstyrelserna. För att styrningen av länsstyrelserna ska vara ändamålsenlig är det vår bedömning att respektive styrsignal behöver sättas in i ett större sammanhang av vad regeringen vill använda länsstyrelserna till och hur den påverkar länsstyrelsernas möjlighet att bedriva en långsiktig och hållbar verksamhet. Granskningen visar att det sker viss samordning av styrningen av länsstyrelserna inom –vilket ser positivt på – men att den inte är tillräcklig för att åstadkomma detta. Vår övergripande bedömning är därför att regeringens styrning av länsstyrelserna kan bli mer ändamålsenlig. Regeringen kan förbättra länsstyrelsernas förutsättningar att sköta sina åtaganden genom att utveckla sin myndighetsstyrning av länsstyrelserna och att det kan och bör göras oavsett om regeringen väljer att förändra länsstyrelseorganisationen eller inte. I det följande diskuterar vi hur vi når fram till denna bedömning och lämnar en rad rekommendationer till regeringen, och länsstyrelserna i syfte att bidra till en mer ändamålsenlig styrning. Granskningen visar att regeringen har haft svårt att minska antalet uppdrag och återrapporteringskrav i länsstyrelsernas regleringsbrev, trots uttalade ambitioner att göra det. Detta är ett tecken på att sakdepartementens intresse för att lägga uppdrag på sina respektive områden har vägt tyngre än det förvaltningspolitiska intresset av att hålla nere mängden uppdrag. Granskningen visar vidare att de olika departementen genom den gemensamma beredningen kommer överens om innehållet i länsstyrelsernas regleringsbrev, men att inget departement kan avgöra om uppdrag inom ett område är viktigare än inom något annat område. har ett forum för samordning i länsstyrelsefrågor. Granskningen visar dock att forumet inte används för att göra helhetsbedömningar över departementsgränserna. SFÖ kan försöka förhindra att regleringsbrevet expanderar, men gör inga innehållsmässiga bedömningar av vad som bör prioriteras. SFÖ försöker också påverka övriga departement genom generella instruktioner om att t.ex. hålla nere antalet uppdrag, men det är bedömning att de har svårt att hålla emot sakdepartementens önskningar. Resultatet blir att det i praktiken inte anläggs ett sektorsövergripande helhetsperspektiv på den årliga styrningen av länsstyrelserna. R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A Ett mindre antal uppdrag till länsstyrelserna skulle öka tydligheten i styrningen och ge länsstyrelserna större handlingsutrymme att bedriva tvärsektoriellt arbete utifrån ett helhetsperspektiv. För att minska antalet uppdrag krävs dock prioriteringar över departementsgränser. har en strategiskt viktig uppgift i att bidra till detta. •Riksrevisionen rekommenderar att samordning av styrningen av länsstyrelserna bör utvecklas för att stärka helhetsperspektivet i styrningen av länsstyrelserna. En möjlighet vore att i större utsträckning använda den interdepartementala arbetsgruppen för länsstyrelsefrågor för att diskutera t.ex. mängden och sammansättningen av uppdrag samt eventuella målkonflikter. En liknande iakttagelse har vi gjort när det kommer till finansieringen av länsstyrelsernas verksamhet. Den förklaring vi funnit till den omfattande bidragsfinansieringen är att den ger stora möjligheter till nationell styrning av hur länsstyrelserna ska använda sina resurser inom olika avgränsade sektorsområden. Som konstaterades i kapitel 3 betraktas bidragsfinansieringen som ett sätt att försöka säkerställa att länsstyrelserna bedriver sin verksamhet enligt nationella mål och prioriteringar. Det har krävts mycket arbete från SFÖ för att få till stånd utökade dispositionsrätter. Vår bedömning är att övriga departement endast motvilligt velat släppa kontrollen över finansieringen. Ordningen med dispositionsrätterna kan förstås som en kompromiss mellan länsstyrelsernas önskemål om att få en större del av finansieringen via förvaltningsanslaget och sakdepartementens intresse av att behålla ordningen med inomstatliga bidrag. En större direkt finansiering genom förvaltningsanslag eller dispositionsrätt på sakanslag skulle ge länsstyrelserna bättre förutsättningar att utföra sina uppgifter på ett effektivt och långsiktigt sätt. Det skulle förbättra länsstyrelsernas planeringsmöjligheter, göra medelstilldelningen mer överskådlig och underlätta styrning och uppföljning av länsstyrelsernas samlade verksamhet. •Riksrevisionen rekommenderar därför att bör fortsätta arbeta aktivt för att minska andelen bidragsfinansiering. Som en del i arbetet med att avgöra vilken finansieringsform som är mest ändamålsenlig bör noggrant följa upp vilka konsekvenser införandet av dispositionsrätterna har fått för länsstyrelserna. Granskningen visar vidare att det inte finns någon tydlig logik i vilka uppgifter länsstyrelserna ansvarar för. Den regionala komponenten, som är en av de tydligaste idéerna bakom länsstyrelseorganisationen, är t.ex. ofta helt frånvarande i olika uppgifter. Frågan är då varför länsstyrelserna ska ansvara för verksamheten? När effektivitet och likformighet är mycket viktiga värden och det helt saknas en regional komponent är det svårt att förstå varför uppgifter läggs på länsstyrelserna. 60R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En förklaring till otydligheten är givetvis att syftet med länsstyrelserna är att de ska kunna utföra en mängd olika uppgifter och att det därmed är svårt att uppnå en hög grad av tydlighet i styrningen. En annan förklaring kan vara att länsstyrelserna ibland används för att avlasta andra myndigheter. Uppgifter kan t.ex. flyttas från andra myndigheter till länsstyrelserna för att renodla dessa myndigheters verksamhet och uppnå ökad effektivitet. Man ska inte underskatta värdet av att länsstyrelserna kan fylla den funktionen i statsförvaltningen. Det borde emellertid inte stå i konflikt med att aktivt pröva vilka uppgifter länsstyrelserna ska ansvara för. Det breda uppdraget bör kunna kombineras med en tydligare roll för länsstyrelserna. •För att tydliggöra länsstyrelsernas samlade uppdrag och roll rekommenderar att formulerar ett antal principer som blir vägledande för departementen vid en prövning av vilka uppgifter länsstyrelserna ska ansvara för. Detta skulle kunna bidra till att styrningen blir mer helhetsinriktad och strategisk. Granskningen visar att inte har en komplett och sammanhållen bild av vilka uppdrag länsstyrelserna har och hur de finansieras. ger en begränsad bild av länsstyrelsernas samlade uppdrag och hur det finansieras. I granskningen har det framkommit att anser att behovet av överblick tillgodoses via processen för gemensam beredning. Enligt vår bedömning riskerar den typ av överblick som kan erhållas genom den gemensamma beredningen att inte vara tillräcklig som underlag för en långsiktig och strategisk analys av länsstyrelserna. Det saknas t.ex. sammanställningar av de uppdrag regeringen givit länsstyrelserna på andra sätt än genom regleringsbrevet. Det gör det svårt för regeringen att få en helhetsbild av styrningen av länsstyrelserna. Med tanke på omsättningen av handläggare på försvårar det även kunskapsöverföringen mellan myndighetshandläggare. •För att skapa en bättre helhetsbild över länsstyrelsernas uppgifter och finansiering rekommenderar att regeringen bör sträva efter att uppdragen till länsstyrelserna, i den mån det är möjligt, samlas i det gemensamma regleringsbrevet. skulle då kompletteras med uppdrag till länsstyrelserna som bara framgår av andra myndigheters regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut som berör länsstyrelserna. 5.2.2 Förbättra transparensen i styrkedjan Det är en stor utmaning för regeringen att styra tjugoen olika myndigheter med ett gemensamt uppdrag men med varierande förutsättningar. En viktig slutsats i den här granskningen är att regeringen i praktiken hanterar detta genom att i stor utsträckning styra länsstyrelserna som om de vore en myndighet. Genom sin styrning sätter regeringen press på länsstyrelserna att komma överens, trots att det R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A formella regelverket behandlar dem som enskilda myndigheter. Vi har konstaterat att detta i viss mån begränsar möjligheterna för varje landshövding att ta ansvar för sin länsstyrelse och dess verksamhet. Att styra länsstyrelserna som om de vore en koncern kan betraktas som ett smidigt sätt att ordna styrningen av länsstyrelserna. Det finns helt enkelt effektivitetsskäl för att använda en länsstyrelsegemensam organisation för att underlätta styrningen av tjugoen myndigheter. Granskningen har dock visat att den nuvarande ordningen har vissa svagheter. Kontaktlänsrådens mandat är inte reglerat och det finns inga tydliga principer för representation i länsrådsgrupperna. Det innebär att ordningen helt bygger på att tilliten till systemet kan upprätthållas. I praktiken är detta sällan ett problem, men ibland kan länsstyrelserna inte komma överens om en gemensam hållning. Då kan det uppstå problem med tilliten. Vissa landshövdingar har påtalat att de inte litar på att länsrådsgrupperna företräder dem i kontakterna med och att inte får ta del av den egna synpunkter. har inte granskat i vilken utsträckning enskilda länsstyrelsers synpunkter i praktiken når fram till . Granskningen visar dock att det finns landshövdingar som upplever att de inte har full kontroll över processen, som utgår ifrån att kontaktlänsråden för alla länsstyrelsers talan. I första hand är situationen en konsekvens av att länsstyrelserna valt att organisera sig på ett sätt som i praktiken givit länsråden i länsrådsgrupperna en mycket central roll i styrkedjan. har gjort sig beroende av länsstyrelsernas gemensamma organisation i sitt arbete med styrningen. Om regeringen vill behålla fördelarna med att ha en länsstyrelsegemensam kontaktyta för strategiska frågor är det vår bedömning att det är viktigt att ordningen upplevs som legitim i hela länsstyrelsekollektivet. •För att öka och bibehålla tilliten inom länsstyrelsernas gemensamma organisation rekommenderar att länsstyrelserna bör upprätta tydliga principer för hur länsstyrelserna ska representeras i länsrådsgrupperna och tydliggöra kontaktlänsrådens mandat. •Ett sätt att öka legitimiteten för regeringens sätt att styra länsstyrelserna är genom ökad transparens i styrkedjan. bör därför ta fram riktlinjer för hur strategiska kontakter med länsstyrelserna ska hanteras och dokumenteras. •De enskilda och gemensamma regelbundna myndighetsdialogerna med länsstyrelserna är centrala delar av styrkedjan och bör alltid dokumenteras inom , både för att möjliggöra ansvarsutkrävande och för att underlätta kunskapsöverföring inom . 62R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Koncentration av länsstyrelseverksamhet, Statens regionala företrädare – trender och scenarier. Lönegaranti och utbetalande myndighet. Hur finansierar statliga myndigheter sin verksamhet? Statens regionala företrädare – trender och scenarier. Överenskommelse om samverkan mellan länsstyrelserna. PM Hantering av dispositionsrätter. Länsstyrelserna i län, och . Fördelning av medel för civilt försvar mellan länsstyrelserna. Länsstyrelsernas gemensamma kansli. Gemensamma utvecklings- och förvaltningsmedel, slutrapport. Att styra – Rapport om regeringsuppdraget att analysera och lämna förslag till hur styrningen av länsstyrelserna kan utvecklas. Tillsyn av ställföreträdare och överförmyndare – Statens bristande ansvar för samhällets mest utsatta. Skydd av värdefull skog. SB PM 2012:1, rev. PM Översyn av Länsstyrelsernas totala finansiering av verksamhetskostnader. S2012/2366/SFÖ. Det ofullständiga pusslet – Behovet av att utveckla den ekonomiska styrningen och samordningen när det gäller länsstyrelserna. Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. Statens regionala förvaltning, förslag till en angelägen reform. Regional indelning – tre nya län. R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A Förstudie av länsstyrelsernas digitalisering på uppdrag av enheten för statlig förvaltning, . PM Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter. Proposition 1988/89:154. En ny regional statlig förvaltning. Proposition 1996/97:36. Den regionala samhällsorganisationen. Proposition 2001/02:7. Regional samverkan och statlig länsförvaltning. Proposition 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. Proposition 2011/12:31. Ändring av viss länsstyrelseverksamhet. Proposition 2017/18:1. 64R I K S R E V I S I O N E N VANANS MAKT – REGERINGENS STYRNING AV LÄNSSTYRELSERNA Länsstyrelserna är 21 fristående myndigheter med ett brett uppdrag, vilket gör det till en särskild utmaning för regeringen att styra dem. Det har påtalats att länsstyrelserna inte ges bästa möjliga förutsättningar för att bedriva sin verksamhet. har därför granskat regeringens styrning av länsstyrelserna. övergripande slutsats är att regeringen inte har ett tillräckligt utvecklat helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna, vilket har gjort styrningen sektoriserad, detaljerad och otydlig. Det har bland annat lett till att länsstyrelserna har svårt att avläsa regeringens intentioner och planera sin verksamhet. Granskningen visar också att regeringen i flera avseenden styr länsstyrelserna som om de vore en myndighet. Det är ett smidigt sätt för regeringen att styra 21 myndigheter, men det gör roller och ansvarsförhållanden inom länsstyrelsekollektivet mindre tydliga. Det är bedömning att regeringens sätt att styra länsstyrelserna begränsar deras möjligheter att bedriva en långsiktig och hållbar verksamhet. rekommenderar bland annat att utvecklar samordningen av styrningen, formulerar vägledande principer för vad länsstyrelserna ska göra och skapar en mer sammanhållen finansiering. Länsstyrelserna rekommenderas att upprätta tydliga principer för länsrådsgruppernas sammansättning och att tydliggöra kontaktlänsrådens mandat. nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsrådet , ordförande, och statsråden , M , , , , , Strandhäll, Shekarabi, Ygeman, , , , , , , , Regeringen beslutar skrivelse om regeringens styrning av länsstyrelserna