prop · H60377 · 2019-03-19 00:00:00 — viktig funktion för att underlätta frivårdens arbete med och kontroll av de Prop. 2018/19:77 villkorligt frigivna. Regeringen delar utredningens bedömning att prövotidens längd efter villkorlig frigivning inte bör ändras och att det allmänna kravet på skötsamhet och skyldigheten för villkorligt frigivna att inställa sig hos vid kallelse bör stå fast. Regeringens förslag: Övervakningen ska, om inte annat beslutas, gälla . Kriminalvården ska ändra ett beslut om övervakning när det finns anledning till det. Det ska framgå av lag att syftet med övervakningen är att minska risken för att den frigivne begår nya brott och att övervakningen ska planeras och utformas tillsammans med den dömde och i samverkan med berörda myndigheter. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, däribland ombudsmän, , Hovrätten för , , , i , , och Civil Rights Defenders ställer sig positiva till utredningens förslag. Arbetsförmedlingen välkomnar en längre övervakningstid, eftersom det ger en förlängning av den tid myndigheten kan samarbeta med Kriminalvården. Kriminalvården anser att det bör finnas en presumtion för övervakning. Enligt myndighetens uppfattning är det viktigt att även intagna som friges villkorligt från kortare fängelsestraff vid behov kan ställas under övervakning. Därför bör den nuvarande huvudregeln att övervakning kan underlåtas vid villkorlig frigivning från fängelse frångås. Reglerna bör också ändras så att en kortare övervakningstid än kan beslutas. Konsekvenserna blir annars orimliga i förhållande till reglerna om 28:3- fängelse. i anser att lämpligheten i att övervakningen som regel ska gälla hela prövotiden kan ifrågasättas, eftersom det innebär ett avsteg från principen att övervakningsbehovet styr övervakningstidens längd. Nämnden ställer sig vidare tveksam till om det bör finnas en koppling mellan strafftiden och övervakningsbehovet. Som alternativ kan i stället övervägas att ge Kriminalvården en möjlighet att besluta om en längre prövotid än i samband med att beslutet om övervakning fattas. anser att övervakning under hela den villkorligt medgivna friheten kan uppfattas som en efterföljande påföljd och därmed ha en kontraproduktiv effekt på den enskildes rehabilitering. Förslaget om en förlängd övervakning måste ställas mot den enskildes rätt till privatliv och övervakningens avtagande effekt . Skälen för regeringens förslag Övervakning av den som frigetts villkorligt ska beslutas om det bedöms som påkallat (26 kap. 11 § ). Beslutet fattas av Kriminalvården och ska grundas på en individuell bedömning utifrån såväl övervakningens hjälp- och stödfunktion som dess kontrollfunktion. Det är viktigt att frivårdens resurser koncentreras till sådana fall där övervakningen kan fylla ett behov. Någon presumtion för att Kriminalvården ska besluta om övervakning bör därför inte uppställas, även om i genomsnitt av de som friges från fängelsestraff överstigande ställs under övervakning. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att det inte finns skäl att ändra reglerna för under vilka förutsättningar den frigivne ska ställas under övervakning. Syftet med övervakning är att minska risken för att den frigivne begår nya brott. Detta bör, som utredningen föreslår, framgå uttryckligen av lagtexten. Om inte något annat beslutas upphör övervakningen av övervakningen har förflutit (26 kap. 11 § ). För dem som villkorligt friges från ett längre fängelsestraff och som vid frigivningen har en återstående strafftid överstigande upphör därför vanligen övervakningen innan prövotiden löpt ut. kan dock besluta om övervakning efter att av prövotiden har förflutit, dock längst till prövotidens utgång (26 kap. 18 § ). Som utredningen föreslår finns det skäl att närmare knyta övervakningstiden till prövotiden så att övervakningen består om inget annat beslutas. Syftet är att förtydliga att det är behovet av övervakning som ska styra övervakningstidens längd. Förslaget innebär att ett beslut om övervakning gäller tills vidare och vilar på uppfattningen att det inte är motiverat att övervakningen, som , ska upphöra automatiskt om det då fortfarande finns ett behov av stöd eller kontroll. Att låta beslutet gälla tills vidare måste anses vara en mer lätthanterad ordning än att, som i föreslår, redan från början bestämma en viss längre övervakningstid. är det viktigt, inte minst för att Kriminalvårdens resurser bör koncentreras till fall där de kan förväntas ge resultat, att övervakningstiden inte blir längre än vad som är motiverat med hänsyn till den dömdes situation och behov. Om övervakningen fungerat utan anmärkning och är påkallad bör det övervägas om övervakningen ska upphöra. Som utredningen föreslår bör därför Kriminalvården ges möjlighet att ändra ett beslut om övervakning när det finns anledning till det. Detta innebär att Kriminalvården kan besluta om att övervakningen ska upphöra om det inte längre finns skäl för åtgärden. Den möjligheten har bara övervakningsnämnden. Med en sådan flexibel och mer lättillämpad ordning som säkerställer att ett beslut om övervakning inte pågår längre än nödvändigt finns det, som Kriminalvården lyfter fram, mindre anledning att vara restriktiv med beslut om övervakning mot dem som friges villkorligt från kortare fängelsestraff (jfr prop. 1982/83:85 s. 126). Mot bakgrund av att beslutet om övervakning nu föreslås gälla tills vidare, och att Kriminalvården när som helst kan be- sluta om att övervakningen kan upphöra, finns det dock inte anledning att Prop. 2018/19:77 införa några regler som särskilt tar sikte på de fall rätten förenar en skyddstillsyn med ett kortare fängelsestraff, s.k. 28:3-fängelse. För att säkerställa att övervakning inte pågår längre än nödvändigt och bara används i de fall där den kan förväntas vara effektiv är det viktigt att Kriminalvården utarbetar rutiner för att löpande kontrollera behovet av övervakning. Genom sådana rutiner motverkas de farhågor som lyfter fram. I avsnitt 6 föreslås att en uttrycklig hänvisning till proportionalitetsprincipen ska tas in i 26 kap. . Regler om planering av övervakningen bör finnas i Regler om planering av övervakningen finns i 5 kap. 3 § frivårdsförordningen. Av bestämmelsen framgår bl.a. att planeringen av övervakningen ska göras vid ett möte med den dömde och övervakaren samt att det ska upprättas en plan för övervakningen som anger vilka åtgärder som ska vidtas. Vid planeringen ska också undersökas i vilken utsträckning Kriminalvården behöver medverka för att förmedla stöd och hjälp. I Kriminalvårdens ansvar ingår att samverka med andra myndigheter. I enlighet med den s.k. normaliseringsprincipen har Kriminalvårdens klienter rätt till samhällets stödfunktioner gällande t.ex. vård, boende och arbete, på samma villkor som andra i samhället. Under övervakningen ligger det på frivården att till den frigivne förmedla det stöd och den hjälp som han eller hon har rätt till. På samma sätt som gäller för planeringen av verkställigheten i anstalt är det viktigt att den dömde motiveras att aktivt delta i och medverka i planeringen av övervakningen. Det är viktigt att det finns en tydlig plan och struktur för verkställigheten i frivård. Som utredningen föreslår bör därför regler om planering av övervakningen finnas i 26 kap. . I planen får Kriminalvården meddela anvisningar om vad som ska gälla under övervakningen. Det kan t.ex. gälla anvisningar om på vilket sätt och i vilken omfattning den frigivne ska hålla kontakten med övervakaren. Lagrådet väcker frågan om vilken rättslig status planen har och om någon sanktion finns om den frigivne inte följer planen eller de anvisningar som får anges i planen. Denna fråga behandlas i avsnitt 8. Regeln om när straffet är helt verkställt bör finnas i samma paragraf som reglerar prövotiden I 26 kap. 24 § anges att straffet ska anses till fullo verkställt vid prövotidens utgång om villkorligt medgiven frihet då kan förklaras förverkad. Bestämmelsen bör som utredningen föreslår flyttas till den bestämmelse som reglerar prövotidens längd. 5.5Särskilda föreskrifter under övervakning Regeringens förslag: Möjligheterna att arbeta återfallsförebyggande genom att ge den villkorligt frigivne särskilda föreskrifter ska göras tydligare och utökas. Följande förändringar föreslås: •Kriminalvården ska ha rätt att besluta och ändra föreskrifter. • Endast den som ställs under övervakning ska kunna meddelas sär- • Det ska i lagtexten tydliggöras att särskilda föreskrifter kan med- delas också i kontrollsyfte. • Föreskrifter ska alltid vara tidsbegränsade och kunna gälla högst • Det ska tydliggöras att föreskrifter kan avse deltagande i program- verksamhet som syftar till att förhindra återfall i brott eller att bryta ett missbruk eller ett annat skadligt beteende. • Möjligheten att meddela en föreskrift om boende förtydligas så att det uttryckligen framgår att en sådan föreskrift också kan avse ett • En föreskrift om skyldighet att lämna prov för kontroll av att den övervakade inte är påverkad av alkohol eller andra bero- endeframkallande medel m.m. ska kunna beslutas även om den övervakade inte meddelats föreskrift om vård och behandling. Regeringens bedömning: Möjligheten att besluta en föreskrift om sätt och tid för betalning av skadestånd på grund av brott ska finnas Övervakaren bör även fortsättningsvis ha möjlighet att lämna anvis- ningar om verkställigheten av föreskrifterna och tillfällig jämka de anvisningar och föreskrifter som har beslutats. inte ha befogenhet att jämka beslut om elektronisk övervakning. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak Utredningen föreslår att möjligheten att lämna före- skrift om betalning av skadestånd ska tas bort och att övervakaren ska ha befogenhet att jämka beslut om elektronisk övervakning. föreslår också vissa justeringar i bestämmelsen i förhållande till utred- Remissinstanserna: De flesta remissinstanser delar utredningens för- slag och bedömning eller har inga invändningar mot dem. tingsrätt menar att utredningens förslag innebär att regelverket för vill- korligt frigivna kommer att skilja sig från vad som gäller för dem som dömts till skyddstillsyn. Domstolen ifrågasätter om det är motiverat och anser att behovet av mer kontrollerande föreskrifter gäller även för i anser att en samling av regelverket för skyddstillsyn och villkorlig frigivning bör göras. i anser att en ordning där föreskrifter ska beslutas inte är meningsfull. Det är i stället lämpligare att Kriminalvården ansvarar för att fortlöpande pröva behovet av de be- Enligt nämnden innebär föreskrifter som avser var den dömde ska uppehålla sig en inskränkning av den dömdes personliga frihet som är svår att förena med den villkorliga frigivningens huvud- En ökad användning av den typen av föreskrifter skulle kunna uppfattas som en straffskärpande och kontrollerande sanktion och inte som en åtgärd som bidrar till återanpassning och förebygger krimi- Förslaget om föreskrifter om arbete, utbildning och annan syssel- sättning saknar en analys om på vilket sätt den typen av föreskrifter skulle kunna fylla en funktion och hur de ska utformas. nämnden invänder inte i och för sig mot att Kriminalvården ges möjlig- Prop. 2018/19:77 het att fatta beslut om särskilda föreskrifter i samband med beslut om övervakning, men menar att det finns flera skäl som talar emot ett sådant system. Nämnden pekar särskilt på att en sådan ordning innebär att beslut om verkställighetsåtgärder i samband med villkorlig frigivning fattas av Kriminalvården, medan samma beslut i samband med skyddstillsyn meddelas av övervakningsnämnden. Detta skapar otydlighet för klienterna, eftersom vissa typer av misskötsamhet framöver ska hanteras av Kriminalvården, medan andra typer av misskötsamhet kommer underställas övervakningsnämnd. Civil Rights Defenders är tveksamma till att endast de som står under övervakning ska kunna få särskilda föreskrifter. Om meddelande av föreskrifter bedöms vara tillräckligt, är det mindre inskränkande för den enskilde än att också ställas under övervakning. understryker vikten av att Kriminalvården i ett tidigt skede samverkar med vid föreskrift om boende. delar utredningens bedömning att möjligheten att meddela föreskrift om sätt och tid för betalning av skadestånd på grund av brott ska utgå. menar att det finns skäl att överväga om de särskilda föreskrifter som den enskilde tvingas tåla under den villkorligt medgivna friheten, utgör sådana ingripande åtgärder som senare bör beaktas av domstol vid t.ex. bedömningen av om villkorligt medgiven frihet helt eller delvis ska förverkas. Skälen för regeringens förslag och bedömning Tydligare regler om föreskrifter För att förhindra återfall i brott och förbättra den frigivnes anpassning i samhället finns det som framhålls i avsnitt 5.2 skäl att ge Kriminalvården fler verktyg och därmed bättre förutsättningar för det återfallsförebyggande arbetet. Regeringen delar därför utredningens bedömning att det finns anledning att i högre utsträckning än överväga att använda särskilda föreskrifter efter villkorlig frigivning. För att skapa en tydlighet och struktur för tiden under villkorlig frigivning bör utgångspunkten vara att beslut om en eller flera föreskrifter fattas om vad som ska gälla för den dömde efter frigivningen. Vilken sorts föreskrifter det ska vara fråga om ska grundas på en bedömning i det enskilda fallet. Vid bedömningen ska särskilt risken för återfall i brott, behovet av kontroll och den dömdes behov av och mottaglighet för åtgärder beaktas. Förslagen i detta avsnitt om utökade möjligheter att besluta om föreskrifter avser enligt regeringens mening inte så ingripande åtgärder att det, som anser, finns skäl att överväga om dessa åtgärder bör beaktas av domstol vid senare lagföring. Föreskrifter ska beslutas och ändras av Kriminalvården gäller att föreskrifter enligt 26 kap. 15 § meddelas, ändras och upphävs av övervakningsnämnden. Kriminalvården får meddela föreskrift för tiden intill dess att nämnden har beslutat i frågan. Som utredningen lyfter fram finns det ett nära samband mellan frågan om det bör meddelas föreskrifter och de överväganden som Kriminalvården gör inför sitt beslut om den villkorligt frigivne ska ställas under övervakning. 2018/19:77 Under den del av verkställigheten som den dömde vistas i anstalt finns en skyldighet för Kriminalvården att utforma verkställigheten och bl.a. besluta om åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. Det är också normalt Kriminalvården som har bäst kunskap om klientens behov och hur verkställigheten i frihet fortskrider i varje enskilt fall. Inom finns även kompetens att göra de överväganden och bedömningar som behövs inför beslut om åtgärder för att hantera risk för återfall i brott och för att underlätta den dömdes anpassning till samhället. Det är vidare i allt väsentligt Kriminalvårdens personal som bereder dessa ärenden inför övervakningsnämnden . Som utredningen föreslår bör därför beslutsrätten i fråga om föreskrifter anförtros Kriminalvården i stället för övervakningsnämnd. Eftersom risken för återfall i brott och behovet av åtgärder kan variera under övervakningen är det viktigt att behovet av de beslutade åtgärderna kontinuerligt omprövas. Mot bakgrund av att beslutsrätten om föreskrifter föreslås flyttas från till Kriminalvården, bör Kriminalvården också kunna ändra tidigare meddelade beslut. i anser att en nackdel med den nya beslutsordningen är att den leder till att beslut om verkställighetsåtgärder i samband med villkorlig frigivning kommer att fattas av Kriminalvården, medan samma beslut i samband med skyddstillsyn meddelas av en övervakningsnämnd. Regeringen har förståelse för nämndens synpunkt. De vinster den nya beslutsordningen kan innebära för den enskilde när det t.ex. gäller ökad snabbhet och flexibilitet i systemet samt ökad närhet mellan beslutsfattaren och den enskilde, gör dock enligt regeringens mening att fördelarna med den nya ordningen överväger de eventuella nackdelarna. Särskilda föreskrifter ska få beslutas endast för den som står under övervakning I avsnitt 5.4 föreslår regeringen att övervakningen som huvudregel ska pågå . Regeringen delar mot den bakgrunden utredningens bedömning att det inte längre finns något behov av att kunna meddela en särskild föreskrift för den som inte står under övervakning. Att ge särskilda föreskrifter om det inte också finns ett beslut om övervakning, som Civil Rights Defenders anser bör vara möjligt, bedöms inte heller vara lämpligt. En särskild föreskrift måste kunna följas upp så att åtgärder kan vidtas vid misskötsamhet. Möjligheten att följa upp föreskriften måste i de allra flesta fallen anses kräva att den frigivne också står under övervakning. Syftet att förhindra nya brott I avsnitt 5.4 föreslås att det ska förtydligas att syftet med övervakning är att minska risken för att den frigivne begår nya brott. Ett motsvarande förtydligande bör som utredningen föreslår göras när det gäller förutsättningarna för att besluta särskilda föreskrifter. Behovet av en särskild föreskrift och valet av föreskrift bör därför bedömas utifrån såväl föreskriftens hjälp- och stödfunktion som dess kontrollfunktion. Hur länge ska en föreskrift löpa? En särskild föreskrift får som längst pågå till dess att prövotiden löper ut. Bortsett från särskild föreskrift om vistelseort eller bostad som endast får beslutas , högst åt gången, kan en särskild föreskrift meddelas att gälla tills vidare utan närmare angivande av tid. Enligt regeringens mening bör särskilda föreskrifter alltid beslutas att gälla . Visserligen föreslås ovan att Kriminalvården alltid ska ha rätt att ompröva behovet av föreskrifter, men en tidsbegränsning bedöms skapa en bättre förutsebarhet för den enskilde. Regeringen föreslår därför att en föreskrift ska meddelas för , högst åt gången. Det innebär inte att föreskriften alltid måste kvarstå under hela den beslutade tiden. På samma sätt som gäller för övervakning måste behovet av särskilda föreskrifter omprövas löpande . Om övervakningen och beslutade föreskrifter har fungerat utan anmärkning bör det finnas möjlighet att ändra föreskrifterna i syfte att minska graden av kontroll. Om det finns anledning till det bör också tiden för en föreskrift få förlängas. Övervakaren får enligt 26 kap. 17 § meddela anvisningar i fråga om verkställandet av särskilda föreskrifter och också medge tillfällig lättnad och göra jämkning. Det är viktigt att det finns utrymme för viss flexibilitet i fråga om beslutade föreskrifter och övervakaren bör därför även framöver ha denna behörighet. I avsnitt 5.6 föreslås att Kriminalvården ska få besluta om elektronisk övervakning för att kontrollera efterlevnaden av en föreskrift. Med hänsyn till förutsättningarna för att besluta om elektronisk övervakning anser regeringen, till skillnad från utredningen, att övervakaren inte bör ha behörighet att medge tillfällig lättnad av eller på annat sätt jämka ett sådant beslut. I lagrådsremissen användes ordet ”justera” för att uttrycka övervakarens befogenhet att göra sådana tillfälliga lättnader och jämkningar som behövs i fråga om föreskrifter. Lagrådet menar att ordet justera är mindre lämpligt eftersom det innefattar ändringar i skärpande riktning. Eftersom någon skillnad i detta avseende inte är avsedd följer regeringen synpunkt och en ändring i lagtexten förelås därför i förhållande till lagrådsremissens förslag. En kontinuerlig kontakt mellan den övervakade och övervakaren utgör själva grundförutsättningen för att övervakningen ska fylla sin funktion avseende hjälp, stöd och kontroll. Den som står under övervakning är skyldig att hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin arbetsanställning och andra förhållanden av betydelse för övervakningen (26 kap. 13 § ). Enligt samma bestämmelse är den frigivne också skyldig att på kallelse inställa sig hos övervakaren och i övrigt enligt hans eller hennes anvisningar upprätthålla förbindelsen med honom eller henne. En skyldighet att på kallelse inställa sig hos gäller även för dem som inte står under övervakning (se 26 kap. 14 § ). Dessa regler föreslås inte förändras i sak, men ändras redaktionellt och språkligt. Som framgår i avsnitt 5.1 finns en möjlighet att meddela föreskrifter om kontakt- eller underrättelseskyldighet. Sådana föreskrifter meddelas i normalfallet inte i ett inledande skede. En särskild föreskrift om kontakt- eller underrättelseskyldighet utgör i stället vanligen den första åtgärden som vidtas om den frigivne missköter den kontaktskyldighet som följer av lag eller har föreskrivits i verkställighetsplanen. Regeringen delar utredningens bedömning att möjligheten att lämna föreskrifter av detta slag bör finnas kvar. Utredningens förslag innehåller inte, som dagens reglering, någon uttrycklig föreskriftsrätt när det gäller den frigivnes skyldighet att lämna underrättelse om uteblivelse från arbetsplats, skola eller liknande. Enligt regeringens bedömning bör även den föreskriftsmöjligheten finnas kvar. Föreskrifter om vård, behandling och programverksamhet Föreskrifter om vård och behandling kan vara av vitt skilda slag och omfattning. Det kan vara fråga om läkarvård, missbruksvård eller annan vård eller behandling i eller utanför sjukhus eller annan liknande inrättning. Inom finns flera ackrediterade behandlingsprogram för dömda som har vålds- och sexualbrottsproblematik eller en kriminell livsstil. Det finns också behandlingsprogram för missbruk och beroende. Behandlingen kan också bestå i samtal som syftar till att motivera den dömde att inte återfalla i brott eller missbruk. Föreskrifter av aktuellt slag kan utgöra en viktig pusselbit för den dömdes återanpassning i samhället och för att förebygga återfall i brott. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att denna föreskriftsrätt ska finnas kvar. Som utredningen föreslår bör det tydliggöras i lagtexten att en föreskrift även kan avse deltagande i programverksamhet som syftar till att verka återfallsförebyggande eller bryta ett missbruk eller ett annat skadligt beteende. Föreskrifter om arbete, utbildning eller annan sysselsättning Föreskrifter om arbete, annan förvärvsverksamhet eller utbildning syftar främst till att åstadkomma en positiv förändring av den dömdes sociala situation. Ordnade förhållanden i fråga om sysselsättning eller utbildning utgör en av flera viktiga komponenter för att främja den enskildes återanpassning i samhället och minska risken för återfall i brott. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att sådana föreskrifter bör kunna ges även fortsättningsvis. om den dömdes bostad har ansetts vara av värde med hänsyn till den frigivnes möjlighet till rehabilitering. En sådan föreskrift har också ansetts fylla en viktig funktion ur kontrollsynpunkt. Som exempel på en särskild föreskrift om bostad anges i förarbetena placering på behandlingshem, inom familjevård och liknande (se SOU 1981:90 s. 148). Genom ett ordnat boende förbättras även den frigivnes förutsättningar att tillgodogöra sig återfallsförebyggande insatser och sköta sitt arbete eller annan sysselsättning. Att den frigivne efter villkorlig frigivning har ett ordnat boende som kan innefatta stöd- och kontrollåtgärder motsvarande dem som kan ges inom ramen för en placering på ett halvvägshus eller familjehem kan på ett avgörande sätt förbättra förutsättningarna för den frigivne att leva ett laglydigt liv. Det bör därför liksom finnas möjligheter att ge föreskrifter om boende. Regeringen ställer sig vidare bakom utredningens bedömning när det gäller behovet av att i lagtexten förtydliga att en föreskrift om bostad även kan avse någon form av kontrollerat boende. Som framhåller är det viktigt att Kriminalvården och andra berörda myndigheter i ett tidigt skede samverkar inför t.ex. ett beslut om boende. Föreskrifter om vistelseort är bl.a. tänkta att användas i kontrollsyfte när det är särskilt angeläget att hålla den frigivne borta från en viss miljö.