prop · H60376 · 2019-03-19 00:00:00 — De brister som kan föranleda åtgärder ska alltså vara brister i förhållande till dessa leveranskvaliteter.17 kan sägas vara huvudansvarig för att de transportpolitiska målen uppnås. Undantaget är miljömålen där är en av många myndigheter som tillsammans ska bidra till att målen uppnås. Centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner och näringslivet har alla viktiga roller i arbetet med att genomföra åtgärder, med som samordnande. I Infrastrukturpropositionen 2016 framhålls att transportsystemets utformning som helhet har stor betydelse för dess bidrag till en långsiktigt hållbar utveckling, och att sektorns klimatpåverkan behöver fortsätta att minska kraftigt jämfört med dagens nivå.18 1997/98:56, bet. 1997/98;TU10, rskr. 1997:98/266. 2008/09:93 bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257. 15Reviderat i prop. 2012/13:1 utgiftsområde 22, bet. 2012/13:TU1, rskr. 2012/13:118. 2005/06:160 Moderna transporter, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308. 17Trafikverkets årsredovisning, 2017. 2016/17:21, bet. 2016/17:TU4, rskr 2016/17:101. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N tolkar statsmakternas syn på fyrstegsprincipen och de mål som formulerats inom transportområdet enligt följande: •När investeringsåtgärder prövas ska alla stegen som är definierade i fyrstegsprincipen prövas stegvis och på samma sätt i det enskilda fallet. På så sätt ges billigare alternativ möjlighet att konkurrera med dyrare alternativ på lika villkor. •Investeringsåtgärder ska prövas utifrån ett trafikslagsövergripande perspektiv. ska så långt det är möjligt pröva olika typer av åtgärder från olika trafikslag för att lösa eller minimera identifierade brister, och bristbeskrivningen bör inte vara så snävt formulerad att det bara finns en given lösning. •ÅVS:er ska vara ett bra underlag för val av åtgärder. Brister som kan föranleda åtgärder ska ha sin grund i målen för transportpolitiken och vara väl motiverade. En ÅVS ska innehålla ett väl grundat förslag till åtgärd. Det ska också framgå av förslaget vem som är ansvarig för finansiering och genomförande av de olika åtgärderna och vilka kommande beslut som förslaget utgör underlag för. •Det ska finnas en ÅVS med tillämpning av fyrstegsprincipen som underlag när beslut fattas om större investeringar, framför allt för sådana som förs till den nationella planen. 1.3 Syfte och frågeställningar Syftet med granskningen har varit att undersöka om fyrstegsprincipen tillämpas så som statsmakterna avsett i de ÅVS:er som genomför för tänkbara investeringsprojekt som prövas. Om granskningen visar att så inte är fallet är syftet även att analysera tänkbara förklaringar. Syftet har brutits ner i fyra delfrågor: 1.Innehåller ÅVS:erna en systematisk stegvis prövning av åtgärder i enlighet med fyrstegsprincipen? 2.Prövas åtgärder på det trafikslagsövergripande sätt som statsmakterna avsett? 3.Fungerar ÅVS:erna som ett bra underlag för åtgärdsval? 4.Används ÅVS:er och fyrstegsprincipen som underlag vid åtgärdsval till den nationella planen? och regeringen har varit granskningsobjekt. R I K S R E V I S I O N E N F Y R S T E G S P R I N C I P E N I N O M P L A N E R I N G E N A V T R A N S P O R T I N F R A S T R U K T U R Granskningen har avgränsats till den del av planering av transportinfrastruktur där fyrstegsprincipen ska vara vägledande, dvs. planeringsprocessen fram till att beslut fattas om att en åtgärd ska genomföras. Hur planeringsprocessen ser ut inom framgår närmare i kapitel 2. Granskningen är i denna del främst inriktad mot de underlag som ska finnas på plats när beslutet om att genomföra (eller inte genomföra) en åtgärd fattas, och det arbete som bedrivs inom för att ta fram dessa underlag. Det främsta underlaget är en ÅVS. Ett annat viktigt underlag är den samlade effektbedömningen ()19 som görs för alla föreslagna åtgärder som har möjlighet att komma med i den nationella planen. Dessa har dock inte ingått i granskningen eftersom de inte uttryckligen ska vägledas av fyrstegsprincipen. Dessutom har Trafikanalys i flera sammanhang valt att granska . Det har antingen skett inom ramen för särskilda regeringsuppdrag eller som ett led i det generella instruktionsuppdraget att bistå regeringen med underlag och rekommendationer. Granskningen är i huvudsak avgränsad till arbetet med fyrstegsprincipen inför investeringsbeslut, då det framgår av statsmakternas uttalanden att principen ska vara vägledande inför sådana beslut. I vissa fall kan det visa sig att en brist bäst åtgärdas genom insatser av drifts- och underhållskaraktär. Statsmakterna har dock aldrig uttalat att även de delar av verksamhet som har ansvar för drift och underhåll ska bedriva sin verksamhet utifrån fyrstegsprincipen. Därför har inte denna verksamhet som sådan granskats. Granskningen är vidare avgränsad till arbete. Det arbete som s.k. länsplanerare20 genomför har inte granskats. 1.5 Metod och genomförande Granskningen inleddes med dokumentstudier och inledande frågor till . Syftet med dessa frågor var att få förståelse för planeringsprocessen där fyrstegsprincipen ska vara närvarande. 19Samlad effektbedömning () är den metod och mall som använder för att beskriva en åtgärds effekter på ett samlat och strukturerat sätt. Den kan beskrivas som en kostnads–nytto- analys, kompletterat med analyser av fördelningseffekter och måluppfyllelse i förhållande till de transportpolitiska målen. 20I lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen finns bestämmelser om att ett samverkansorgan har till uppgift att upprätta och fastställa länsplaner för regional transportinfrastruktur (kommer att upphävas ). I lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, som från får rubriken lagen (2010.630) om regionalt utvecklingsansvar, finns bestämmelser om att vissa landsting har till uppgift att upprätta och fastställa länsplaner för regional transportinfrastruktur. Ett landsting som avses i lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län ska fastställa länsplanen efter samråd med . 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N genomfördes även intervjuer med företrädare för , länsstyrelser, Trafikanalys och Kommuner och Landsting (SKL) samt länsplaneupprättare och trafikforskare från (). För att kunna besvara de tre första delfrågorna har dels undersökt ett stort antal ÅVS:er, dels intervjuat de som arbetar med framtagandet av ÅVS:er både på operativ och på strategisk nivå. ÅVS-metodiken har utvecklats kontinuerligt . För att kunna ge en rättvisande bild av nuläget har valt att granska ÅVS:er , totalt 170 stycken. För själva undersökningen har ett frågeformulär tagits fram (se bilaga 1). Utgångspunkterna för frågeformuläret har varit dels de operationaliserade bedömningsgrunderna, dels frågeställningarna. För att testa frågeformuläret har gjort en pilotstudie av cirka 10 ÅVS:er. Syftet har varit att testa om frågorna fångar innehållet i ÅVS:erna på ett heltäckande sätt. Frågeformuläret innehåller förutom rena sakfrågor även fritext för samlade bedömningar. Pilotstudien har därför även syftat till att skapa samsyn kring de bedömningar som projektgrupp har behövt göra inom ramen för granskningen. Framtagandet av det slutliga frågeformuläret har således föregåtts av en iterativ process. Den deskriptiva statistiken och de samlade bedömningarna har sammanställts och kategoriserats utifrån gemensamma teman. Som stöd för undersökningen har enkätverktyget Webropol använts. ÅVS- rapporterna har hämtats från ÅVS-portal. För att kunna analysera resultatet från undersökningen har ytterligare intervjuer genomförts. Varje region har intervjuats (sex stycken), och företrädare för samtliga enheter som arbetar med framtagande av ÅVS:er har deltagit vid dessa intervjuer (totalt 23 personer). Intervjuerna har varit semistrukturerade och de har följt en och samma frågemall, men beroende på svar har även följdfrågor ställts. har även intervjuat nationellt och de som arbetar med ÅVS-metodiken på strategisk nivå. För att kunna besvara den fjärde frågan, dvs. om ÅVS:er och fyrstegsprincipen används som underlag vid åtgärdsval i nationell plan, har en processpårning av 10 namngivna objekt som har kvalificerat sig till den nationella planen 2018–2029 genomförts. Många av de namngivna objekten är långt gångna. Det innebär att den tidiga planeringsfasen ligger så långt tillbaka i tiden att det då inte fanns något krav på varken ÅVS:er eller fyrstegsprincipen. Därför har valt ut projekt som ligger sent i planeringsprocessen, dvs. sådana där bygget är planerat att påbörjas . Urvalet har innefattat vägar och järnvägar, och alla regionerna har varit representerade. Projekten som har valts ut var alla av ”normalstorlek”; de allra största projekten i den nationella planen har inte ingått. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Delveborn (projektledare) och . R I K S R E V I S I O N E N F Y R S T E G S P R I N C I P E N I N O M P L A N E R I N G E N A V T R A N S P O R T I N F R A S T R U K T U R nationalekonomi med inriktning mot transporter, har varit knuten till projektet som referensperson och har gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till granskningsrapport. Företrädare för (), och Trafikanalys har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Fyrstegsprincipen i planeringsprocessen I detta bakgrundskapitel redovisas den långsiktiga ekonomiska planeringsprocessen samt interna planeringsprocess för beslut om investeringar och andra typer av åtgärder, och var i denna process fyrstegsprincipen ska vara vägledande. Syftet är att underlätta förståelsen av innehållet i kapitlen 3–6 som innefattar iakttagelser. 2.1Den övergripande planeringen av transportinfrastruktur i Investeringar i statlig transportinfrastruktur planeras i tolvårsperioder och redovisas i den nationella transportplanen som normalt innehåller cirka 150–200 namngivna investeringar. Enbart projekt som bedöms kosta eller mer är namngivna i denna plan. Väg- och järnvägsprojekt är dominerande, men här finns också investeringar inom sjöfart och luftfart. I planen ingår både påbörjade projekt och projekt som är under planering. Planen förnyas och revideras , se figur 1. Varje revidering av planen inleds normalt med att regeringen ger i uppdrag att ta fram ett inriktningsunderlag för transportinfrastrukturplanering inför nästa period.21 Det senaste underlaget redovisades och gäller den kommande planeringsperioden –2029. Figur 1 Den övergripande nationella infrastrukturplaneringens fyraårscykel 1.Regeringen ger uppdrag och tar fram inriktningsunderlag 2.Trafikverket inkommer med ett inriktningsunderlag 3.Regeringen lämnar en infrastrukturproposition 4.Riksdagen tar ställning till propositionen 5.Regeringen ger uppdrag att lämna förslag till nationell transportplan 6.Trafikverket inkommer med förslag till nationell 12-årig transportplan 7.Regeringen beslutar om nationell 12-årig transportplan 21Näringsdepartementet, Uppdrag att ta fram inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplanering 2018–2029, 2015. R I K S R E V I S I O N E N F Y R S T E G S P R I N C I P E N I N O M P L A N E R I N G E N A V T R A N S P O R T I N F R A S T R U K T U R Med utgångspunkt i inriktningsunderlaget presenterar regeringen en infrastrukturproposition, med övergripande mål för den närmaste tolvårsperioden. Den senaste infrastrukturpropositionen redovisades i oktober 2016.22 tar därefter ställning till propositionen, vilket normalt innebär ett godkännande av föreslagna ekonomiska ramar och medskick i form av tillkännagivanden. Regeringen ger därefter ett uppdrag till att upprätta ett förslag till en nationell plan.23 Den senaste redovisades av och gäller planeringsperioden –2029.24 Regeringen fastställer därefter den nationella planen.25 I den nationella planen görs en långsiktig ekonomisk planering av det samlade transportsystemet för väg, järnväg, sjöfart och luftfart. Den nationella transportplanen innehåller resurstilldelning, vad som ska göras och vilka geografiska områden som berörs. Det kan handla om såväl nya järnvägar, vägar och farleder som ombyggnader, drift och underhåll samt åtgärder för trafiksäkerhet eller miljö. Parallellt med denna process finns en regional planering. Där tar regionalt utvecklingsansvariga aktörer i respektive län fram en så kallad länsplan för regional transportinfrastruktur. Länsplanerna innehåller de satsningar som länen avser göra med hänsyn till de samlade transportbehoven inom regionen. I nästa avsnitt presenteras hur resurserna fördelades i den senaste planen –2019 som ett illustrerande exempel. 2.2 De långsiktiga ekonomiska ramarna för I den nationella planen –2029 fastställdes de ekonomiska ramarna till . I arbetet med att ta fram planen utgick regeringen i stort från de investeringar som fanns namngivna i den tidigare planen (alltså den –2025). Att planera och genomföra investeringsprojekt av denna storlek tar . Projekten överlappar dessutom ofta de fyraåriga planeringscyklerna. Därför återfinns många av de namngivna objekt som fanns med i den nationella planen –2025 även i planen –2029. Det innebär att vissa medel i nuvarande plan redan är uppbundna enligt tidigare plan. 2016/17:21, bet. 2016/17:TU4, rskr 2016/17:101. 23Näringsdepartementet, Uppdrag att ta fram förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur, 2017. 24Trafikverket, Förslag till nationell plan för transportsystemet 2018–2029, 2018. 25Näringsdepartementet, Fastställelse av nationell trafikslagsövergripande plan för transportinfrastrukturen för perioden –2029, 2018. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N motsvarar det av de som har anslagits till att utveckla transportsystemet. Den statliga ramen för planeringsperioden fördelas på följande sätt: Tabell 1 Statlig ram för planeringsperioden –2029 Statlig ram för planeringsperioden (prisnivå 2017)isnivå Totalt vidmakthållande av transportsystemet Större investeringar i nationell plan (>100 mkr) Trimning och miljöåtgärder28 (<100 mkr) Driftbidrag Icke statliga flygplatser Totalt utveckling av transportsystemet Källa: , Fastställelse av nationell transportslagsövergripande plan 2018– 2029, 2018. Av dessa poster har genom budgetpropositioner tagit ställning till och godkänt beloppen för vidmakthållande av väg, vidmakthållande av järnväg och total utveckling av transportsystemet. Resterande poster har beslutats av regeringen. Det nuvarande förslaget innebär en ökning med jämfört med föregående planperiod, vilket står i paritet med hur mycket mer resurser som brukar tillföras vid varje ny planomgång. 26Här ingår drift och underhåll av vägar (132 mdkr), bärighetsåtgärder (16,3 mdkr), bidrag till enskilda vägar (13,4 mdkr) och forskning och innovation (2,2 mdkr). 27Här ingår forskning och innovation (1,2 mdkr). 28Varav 9,6 mdkr ska användas till miljöåtgärder. 29Kommuner och landsting kan söka stöd för att främja hållbara stadsmiljöer, så kallat stadsmiljöavtal, enligt förordningen (2015:579). 30Här ingår planering, stöd och myndighetsutövning (14,5 mdkr), forskning och innovation (4,6 mdkr) och bidrag och (5,5 mdkr). R I K S R E V I S I O N E N F Y R S T E G S P R I N C I P E N I N O M P L A N E R I N G E N A V T R A N S P O R T I N F R A S T R U K T U R denna omgång på vidmakthållande (underhåll) av systemet och ytterligare 56 miljarder på utveckling av transportsystemet (investeringar). är organiserat i sex geografiska regioner (Norr, Mitt, , Öst, Väst och Syd) och fem verksamhetsområden (VO). Dessa fem VO framgår av nedanstående bild och finns i varje region. -VO Planering – ansvarar för åtgärdsplaneringen. -VO Underhåll – ansvarar för fysisk planering och genomförande av drifts- och underhållsåtgärder -VO Investering – ansvarar för fysisk planering och genomförande av investeringsprojekt -VO Stora projekt – ansvarar för fysisk planering och genomförande av stora investeringsprojekt -VO Trafikledning – ansvarar för trafikledning inom järnväg, och särskilt för att leverera tåglägen Arbetet med åtgärdsplanering och att ta fram underlag för åtgärdsval i enlighet med fyrstegsprincipen är i huvudsak förlagt till VO Planering. Inom varje region och VO Planering är arbetet med åtgärdsplanering organiserat i tre enheter: Samhällsplanering, Utredning och Åtgärdsplanering. Inom Samhällsplanering mottas det stora flödet av identifierade problem i transportsystemet från intressenter såsom kommuner, regioner och branschorganisationer. Arbetet för samhällsplanerarna består i hög grad av dialoger med sådana intressenter. Samhällsplanerarna är därför en viktig del i den selektionsprocess där beslut tas om vilka tänkbara behov och brister som ”är värda” att starta en ÅVS för. Nya brister som ska utredas initieras alltså av enheten Samhällsplanering. Detta beslutas även i samråd med företrädare för de övriga två enheterna.31 Input till den tidiga selektionsprocessen kan även komma från egna analyser av brister i transportsystemet. Det finns även så kallade utpekade brister i den gällande nationella planen, dvs. brister som regeringen har pekat ut och som ska utredas inom ramen för ÅVS. Sådana ÅVS:er initieras av enheten Åtgärdsplanering. Enheten Utredning ansvarar sedan för att genomföra ÅVS:er och andra typer av utredningar som kan behövas, och för framtagandet av samhällsekonomiska effektbedömningar (). ÅVS:en och bildar det centrala underlaget när åtgärden i fråga ska konkurrera med andra möjliga åtgärder för att kvalificera sig till den nationella planen, eller i vissa fall en länsplan. Enheten Utredning anlitar oftast konsulter för att genomföra både ÅVS:erna och . 31Intervjuer med regionkontor, . 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I ÅVS-skedet finns två typer av som kan utgöra underlag för åtgärdsvalet. De ÅVS:er som är övergripande till sin karaktär och som har en låg grad av konkretisering i de åtgärder som föreslås behöver enbart omfatta en förenklad, kvalitativ, . I de ÅVS:er där åtgärderna har kvantifierbara effekter anger de interna riktlinjerna att en mer avancerad , så kallad SEB-Excelmall, bör användas för att välja åtgärd.32 Den som har initierat den prioriterade bristen (enheten Samhällsplanering vid nya brister och enheten Åtgärdsplaneringvid redan utpekade brister) tar emot slutrapporten och fattar beslut om fortsatt hantering av de rekommenderade åtgärderna. När ansvarig enhet har fattat beslut om fortsatt hantering levereras ÅVS:en som underlag för åtgärdsval till den nationella planen, länsplanen eller den interna långsiktiga planeringen. Inom finns en nationell grupp som tar fram det slutliga förslaget till den nationella planen och som prioriterar bland de åtgärder som regionerna har tagit fram. Alla åtgärder går inte vidare som underlag för en särskild plan utan vissa åtgärder läggs i den så kallade åtgärdsbanken i avvaktan på finansiering och beslut om fortsatt hantering. Enheten Åtgärdsplanering är ansvarig för uttaget av åtgärder i åtgärdsbanken om det blir aktuellt. 2.4 Metodiken för åtgärdsval ÅVS-arbetet infördes på 2013 i samband med att den nya planläggningsprocessen beslutades. hade då testat det nya arbetssättet i sex pilotprojekt och utvärderat det med hjälp av oberoende forskare.33 Det beslutades att arbetssättet skulle utvecklas parallellt med att det infördes; alla rutiner och riktlinjer fanns inte på plats när det lanserades. Det pågår fortfarande ett utvecklingsarbete och har utarbetat en handlingsplan för vidareutveckling och förbättringar.34 tog fram den handledning för ÅVS-metodiken som är aktuell. Syftet med handledningen är att bidra till att ÅVS:er genomförs på ett systematiskt sätt, så att en viss metodik och ett visst arbetssätt tillämpas i enlighet med fyrstegsprincipen.35 Enligt handledningen inleds metodiken med en initiera-fas där inblandade aktörer kommer överens om att genomföra och bekosta en ÅVS. I förstå-fasen sker en fördjupad analys för att klargöra problemet och dess orsaker. Kärnan i denna fas 32Trafikverkets riktlinje, Samlad effektbedömning och samhällsekonomiska analyser, 2015. Åtgärdsvalsstudie en ny planeringsaktivitet för bättre lösningar på transportrelaterade problem. miljö, KTH. 34Intervju med nationellt, . 35Trafikverket, Åtgärdsvalsstudier – nytt steg i planering transportlösningar, 2015. R I K S R E V I S I O N E N F Y R S T E G S P R I N C I P E N I N O M P L A N E R I N G E N A V T R A N S P O R T I N F R A S T R U K T U R är att närmare studera problemen genom att samla information om nuläget och i dialog med berörda aktörer komma fram till en gemensam problem- och målbild. I den tredje fasen, pröva tänkbara åtgärder, genereras alternativa åtgärder från fyrstegsprincipens fyra steg. Här görs en tidig bedömning av åtgärdernas kostnader och måluppfyllelse som sedan ska resultera i en utgallring av åtgärder. Handledningen anger att resultaten från fasen pröva tänkbara åtgärder bör resultera i ett antal alternativa förslag till åtgärder eller paket av åtgärder. Varje handlingsalternativ bör beskrivas och analyseras på samma sätt så att jämförelser kan göras. Den åtgärd som bedöms vara mest kostnadseffektiv bör föreslås. Slutligen formas en inriktning och rekommendation om möjliga och lämpliga åtgärder, det vill säga ett åtgärdsval görs. Där ska bland annat kostnader och effekter anges. Det ska också framgå hur den förslagna åtgärden/det föreslagna åtgärdspaketet förväntas bidra till de övergripande transportpolitiska målen. Resultaten från en ÅVS dokumenteras i en rapport. Ett underlag för beslut om fortsatt hantering tas sedan fram tillsammans med ansvariga aktörer. Ett sätt att sammanfatta hur fyrstegsprincipen kommer in i planering är att beskriva processen som en selektionsprocess, där möjliga åtgärder för att tillgodose ett visst behov eller eliminera en viss brist prövas i flera steg (se figur 2). Den första selektionen inträffar när ett beslut tas, eller inte tas, om att genomföra en ÅVS. Åtgärder för att eliminera nedprioriterade brister lär knappast komma att genomföras. Under ÅVS:en selekteras möjliga åtgärder bort som bedöms som mindre ändamålsenliga, medan en åtgärd – eller ett åtgärdspaket – föreslås gå vidare för prövning till exempelvis den nationella planen eller olika länsplaner. Den slutliga selektionen sker när det beslutas, eller inte beslutas, att ett föreslaget projekt förs till de nämnda planerna. Därmed kommer projektet i normalfallet att genomföras, oftast med byggstart efter ytterligare av fysisk planering. Som framgår av figuren är det främst i arbetet med att ta fram ÅVS:er som fyrstegsprincipen tillämpas. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 2 Selektionsprocessen – från brist till projekt som genomförs Värdering av behov/brister Beslut att göra ÅVS Värdering av möjliga åtgärder (med stöd av ) Beslut att föreslå åtgärder R I K S R E V I S I O N E N F Y R S T E G S P R I N C I P E N I N O M P L A N E R I N G E N A V T R A N S P O R T I N F R A S T R U K T U R 3 Den stegvisa prövningen I detta kapitel redovisas iakttagelser som underlag för att besvara delfråga 1, om ÅVS:erna innehåller en systematisk stegvis prövning av olika kostsamma alternativ i enlighet med fyrstegsprincipen. När investeringsåtgärder prövas ska alla steg som är definierade i fyrstegsprincipen prövas stegvis och på samma sätt i det enskilda fallet. På så sätt ges billigare alternativ möjlighet att konkurrera med dyrare alternativ på lika villkor. tolkning är inte att det nödvändigtvis behöver vara så att steg 1 alltid prövas först och steg 4 sist.