prop · H603141 · 2019-06-25 00:00:00 — De centrala branschorganisationerna , och ställer sig bakom ett svenskt tillträde till eCMR-protokollet. framhåller att även om det finns skäl att tillträda protokollet i syfte att uppnå en internationellt enhetlig reglering så fram- står den reglering som protokollet bygger på som föråldrad. Skälen för regeringens förslag: Det är viktigt att internationella trans- porter kan bedrivas enligt ett regelverk som är gemensamt med de länder som vi har handelsförbindelser med. Det är också viktigt att regelverket är anpassat efter de moderna lösningar som används för att organisera trans- porterna. Ett enhetligt och modernt regelverk för godstransporter är inte bara fördelaktigt för företagen inom transportsektorn. Det är av stor be- tydelse också för andra företag inom export- och importindustrin. Utveck- lingen har gått mot ett större fokus på dörr-till-dörr- transporter och en närmare anknytning av transportfunktionen till företagens tillverknings- och försäljningsprocesser. Dagens reglering av internationella godstransporter på väg bygger på bestämmelser om att en fraktsedel ska upprättas i pappersform i tre exemplar och undertecknas av parterna. Den interna- regleringen tillkom för över ett halvt sekel sedan och den är i detta avseende främmande i förhållande till den tekniska utveckling som skett Ett tillträde till eCMR-protokollet skulle medföra en modern- Prop. 2018/19:141 are reglering. En ökad användning av digitala transportdokument innebär en effektivare och modernare informationshantering, vilket i sin tur leder till minskade transaktionskostnader. En annan effekt av en ökad digitali- sering är att den kan leda till enklare och säkrare kontroller från myndig- heternas sida av att transportföretagen följer gällande regelverk. Detta är viktigt av konkurrensskäl. Ett säkerställande av att gällande regler för transporterna följs ger större förutsättningar för konkurrens på lika villkor. framhåller kan det visserligen tyckas att utvecklingen har sprungit ifrån också den modernisering som protokollet innebär. Det skulle vara mer passande att reglera vilken information som ska lämnas än att tala om en fraktsedel. Moderna system bygger ofta på att informationen lagras i databaser i stället för att den tas in i ett sam- manhållet dokument. Protokollets bestämmelser utgör emellertid enligt regeringen ett steg i rätt riktning och branschorganisationerna förordar också ett svenskt tillträde. Som dessutom pekar på är det inte heller lämpligt att re- gleringen av internationella godstransporter sker nationellt. Om trans- porter över landsgränsen kan bedrivas i enlighet med ett regelverk som är gemensamt med regleringen i de länder som transporten passerar genom ökar förutsebarheten för parterna. Att regleringen av den dokumentation som ska åtfölja transporten är gemensam för länderna kan också i sig förväntas leda till minskade transaktionskostnader. har 20 stater tillträtt eCMR-protokollet. De flesta är EU-länder och flera finns i närområde. Det finns dessutom ett önskemål från Europeiska kommissionen om att medlemsstaterna ska tillträda protokollet. Ett flertal medlemsstater förbereder även ett tillträde. Det är viktigt att inte ställer sig utanför det internationella samarbetet. Med hänsyn till den modernisering som eCMR-protokollet innebär och de förutsättningar som protokollet ger för en enhetlig reglering av interna- godstransporter delar regeringen bedömningen i departements- promemorian att bör tillträda protokollet. Eftersom ett tillträde till protokollet kommer att kräva ändringar i svensk lag, måste protokollet underställas för godkännande (10 kap. 3 § regeringsformen). Regeringen föreslår att ska godkänna proto- kollet. Införlivande av eCMR-protokollet med Regeringens förslag: Artiklarna 1–6 i eCMR-protokollet ska gälla som Departementspromemorians förslag överensstämmer i sak med Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. konventionen och eCMR-protokollet bör genomföras i svensk rätt genom transformering eftersom det enligt förbundet ger en ökad förutsebarhet och transparens. Skälen för regeringens förslag: Ett internationellt avtal som tillträder blir inte enbart genom tillträdet en del av svensk rätt. Om be- stämmelserna i avtalet bedöms kräva ändringar eller kompletteringar av den svenska lagstiftningen, måste dessa på något sätt införlivas med svensk rätt för att bli tillämpliga. Det finns inga föreskrifter i lag om hur sådana bestämmelser ska införlivas. Ett internationellt avtal kan införlivas med nationell rätt antingen genom att avtalet omarbetas till svensk författningstext i den utsträckning nya bestämmelser krävs (transformer- ing) eller genom att det föreskrivs i lag att bestämmelserna ska gälla som lag i (inkorporering). Valet av metod får göras efter vad som är lämpligt i varje enskilt fall. har inkorporerats genom lagen med anledning av tillträde till konventionen om fraktavtalet vid internationell godsbefordran på väg, i vilken anges att konventionen gäller som svensk lag. När införlivades med svensk rätt var det fortfarande ovanligt att inkorporering användes. har det blivit relativt vanligt med inkorporering på transporträttens område. Båda metoderna har för- och nackdelar. En fördel med transformering är att konventionens bestämmelser skrivs om till svenska och att termer och uttryck därmed kan anpassas till den övriga svenska lagstiftningen. Regleringen blir därigenom mer lättillgänglig. har det inte framkommit att dagens reglering skulle vara förenad med några särskilda tillämpningsproblem. Att transformera bestämmelserna i tionen skulle dessutom fördröja lagstiftningsarbetet och tillträde till eCMR-protokollet. Till skillnad från anser regeringen mot den bakgrunden att det inte finns tillräckliga skäl att nu transformera bestämmelserna i konventionen. Eftersom eCMR-proto- kollet är tänkt att komplettera bestämmelserna i bör det genomföras på samma sätt som konventionen. Protokollets materiella bestämmelser bör alltså införlivas med svensk rätt genom inkorporering. När inkorporerades i svensk rätt tillkännagavs konventionens lydelse genom en särskild kungörelse (kungörelse [1969:91] med anledning av tillträde till konventionen om fraktavtalet vid internationell godsbefordran på väg). är det vanligt att inkorporerade bestämmelser i stället tas med som en bilaga till lagen. Så skedde i samband med att tillträdde ändringsprotokoll till konventionen då artikel 23 togs med som en bilaga. I samband med ett tillträde till eCMR-protokollet anser regeringen att det är lämpligt att samtliga inkorporerade konventionsbestämmelser tas in som bilagor till lagen. En sådan ordning innebär att de inkorporerade bestämmelserna blir mer lättillgängliga än vad som är fallet . Den nuvarande bilagan till lagen bör därför ersättas med en bilaga som innehåller artiklarna 1–41 i konventionen i dess lydelse enligt ändringsprotokoll. Bestämmelserna i eCMR-protokollet bör tas in i lagen som en andra bilaga. Av lagtekniska skäl är det lämpligt att inkorporeringen av eCMR- protokollet sker i samma paragraf som anger att ska gälla som svensk lag. bör paragrafens lydelse moderniseras. 2018/19:141 Även lydelsen av lagens rubrik bör moderniseras. I den gällande lagtexten används begreppet upprätta för att beskriva till- komsten av en fraktsedel. I den svenska översättningen av konventionen har utfärdats använts som ett synonymt begrepp. Som Lagrådet påpekar aktualiseras frågan om vilket av dessa båda begrepp som bäst överens- stämmer med konventionens originaltexter. Båda begreppen kan användas men regeringen bedömer att upprättas är mer passande för att beskriva till- komsten av en fraktsedel oavsett om den är i pappersform eller i elek- tronisk form. Det överensstämmer också med den begreppsbildning som används i den gällande lagtexten. Den svenska översättningen av konven- tionen som tas in som en bilaga till lagen bör justeras i enlighet med det sagda. 8Elektroniska fraktsedlar vid inrikes vägtransporter Regeringens förslag: Fraktsedlar i elektronisk form ska kunna an- vändas i samband med inrikes transporter, om avsändaren och frakt- föraren är överens om detta. Departementspromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorian innehåller ett förslag till en bestämmelse som anger när en fraktsedel i elektronisk form ska anses överlämnad. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. är kritiskt till för- slaget och framhåller att det bör övervägas alternativa lösningar som är anpassade efter den teknik som används för det digitala informationsflödet i samband med transporter. En del remissinstanser har synpunkter på autentiseringen av den elektroniska fraktsedeln i samband med inrikes transporter. Den frågan behandlas i avsnitt 9. Förslaget i den kompletterande promemorian överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorian innehåller ett förslag till en bestämmelse som anger att avsändaren och fraktföraren ska komma överens om förfarandet när det gäller användningen av den elektroniska fraktsedeln, inbegripet hur fraktsedeln ska upprättas och överlämnas. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. framhåller i tillägg till sin tidigare kritik att införandet av detaljerade regler om elektroniska fraktsedlar riskerar att medföra att utvecklingen inom e-handel och logistik bromsas snarare än underlättas. Näringslivets transportråd framhåller att det är angeläget att det skapas en gemensam standard som är överensstäm- mande mellan inrikes och utrikes transporter och som alla involverade parter kan använda. har inget att invända mot förslaget i departementspromemorian att en fraktsedel ska anses överläm- nad när den har gjorts tillgänglig för mottagaren och anser vidare att frågan om när fraktsedeln ska anses utställd bör besvaras. Även efterfrågar förtydliganden, bl.a. när det gäller hur en elektronisk fraktsedel upprättas. Enligt är det också lämpligt att förtydliga regleringen av ansvarsövergången när det gäller fraktförarens övertagande respektive utlämnande av godset. Skälen för regeringens förslag: Som beskrivs i avsnitt 6 anser regeringen att eCMR-protokollet är ett steg i rätt riktning för en modern- isering av bestämmelserna om dokumentationen i samband med transport- er. När regleringen av internationella transporter nu anpassas till an- vändning av elektroniska fraktsedlar framstår det som naturligt att mot- svarande anpassning sker i regleringen av inrikes transporter. Detta är också något som efterfrågas av branschen. Åkeriföre- tag, och stödjer samstämmigt förslaget i departementspromemorian att elektron- iska fraktsedlar ska kunna användas också vid inrikes transporter. Som på- pekas av går utvecklingen snarare mot ett funk- tionsbaserat informationsutbyte där informationen inte är knuten till ett särskilt dokument. Det kan därför – som universitet också förordar – övervägas om inte mer moderna lösningar bör utredas när det gäller inrikes transporter. torde det underlätta för aktörerna i branschen om regleringen av inrikes och internationella transporter överensstämmer så långt som möjligt. Man kan utgå från att de flesta transportföretagen an- vänder samma slags system och rutiner för fraktsedlar oavsett om det är fråga om en internationell eller en inrikes transport. Mot bakgrund av vad branschorganisationerna har anfört anser regeringen att en reglering om användning av elektroniska fraktsedlar i samband med inrikes transporter bör införas. Användningen av en fraktsedel i elektronisk form vid inrikes transporter ska, precis som vid internationella transporter, vara frivillig. På mot- svarande sätt som vid internationella transporter bör det överlämnas till parterna att komma överens om det närmare förfarandet när det gäller an- vändningen av elektroniska fraktsedlar (jfr artikel 5.1 eCMR-protokollet). Det bör därmed inte införas någon särskild reglering av vilken teknisk standard som ska användas. I den kompletterande promemorian föreslås för tydlighets skull att det uttryckligen ska framgå av lagtexten att av- sändaren och fraktföraren ska komma överens om förfarandet. Enligt Lagrådet är det inte lämpligt med en sådan bestämmelse. Regeringen lägger därför inte fram något sådant förslag utan nöjer sig med att konstatera att det ankommer på avsändaren och fraktföraren att komma överens om förfarandet. Detta inbegriper hur fraktsedeln upprättas och överlämnas (se också nedan). Vid internationella transporter uppställs krav på att förfarandet vid fraktsedelns användning uttryckligen anges i fraktsedeln (se artikel 5.2 eCMR-protokollet). Det kan diskuteras om det bör införas ett motsvarande krav för inrikes transporter. Att fraktsedeln utöver det innehåll som den ska ha enligt 9 och 10 §§ lagen om inrikes vägtransport också ska innehålla uppgifter om förfarandet torde dock inte få någon rättslig betydelse. Regeringen anser därför att ett sådant krav inte är nödvändigt att införa för inrikes transporter. Det står emellertid parterna fritt att själva komma överens om att ta med dessa uppgifter i fraktsedeln. Som framhålls i departementspromemorian förutsätter vissa bestämmel- Prop. 2018/19:141 ser i lagen om inrikes vägtransport att fraktsedeln överlämnas. ska överlämnas till avsändaren i samband med att godset tas emot för befordran (8 § tredje stycket). Även den mottagare som begär att få godset utlämnat har rätt att erhålla ett exemplar av fraktsedeln (20 § andra stycket). Utförs transporten av flera fraktförare efter varandra på grund av ett och samma fraktavtal, inträder varje fraktförare efter den förste som part i fraktavtalet bl.a. genom att ta emot fraktsedeln (43 §). Eftersom så- dana bestämmelser passar mindre bra när det gäller fraktsedlar i elek- tronisk form föreslås det i departementspromemorian att en elektronisk fraktsedel ska anses överlämnad när den har blivit tillgänglig för mottag- aren. För att så långt som möjligt nå en överensstämmelse mellan använd- ningen av elektroniska fraktsedlar vid internationella och inrikes trans- porter är det enligt regeringens bedömning lämpligare att det lämnas till avsändaren och fraktföraren att komma överens om hur en elektronisk fraktsedel ska överlämnas och upprättas. Till skillnad från förslaget i departementspromemorian föreslår därför regeringen ingen särreglering av när fraktsedeln ska anses överlämnad. har efterfrågat ett förtydligande av regleringen av ansvarsövergången när det gäller fraktförarens övertagande och ut- lämnande av godset. Regeringen konstaterar att frågan kräver närmare överväganden som inte är möjliga att göra inom ramen för detta ärende. Autentisering av den elektroniska Regeringens förslag: En elektronisk fraktsedel ska undertecknas med en avancerad elektronisk underskrift. I stället för en avancerad elek- tronisk underskrift får en avancerad elektronisk stämpel användas. Departementspromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med Promemorian innehåller inget förslag till bestämmelser om vilken slags underskrift som ska godtas för elektroniska fraktsedlar vid in- I promemorian finns inget förslag om att den elektroniska underskriften eller stämpeln ska vara avancerad. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. håller att införandet av ett regelverk om användning av elektroniska fraktsedlar kan ge ett bättre skydd mot manipulation av fraktsedlar. och påpekar att en vanlig elektronisk underskrift inte mot- svarar de krav som ställs i artikel 3.1 i eCMR-protokollet och att det mot den bakgrunden bör ställas krav på att en avancerad elektronisk underskrift eller en avancerad elektronisk stämpel används. ifrågasätter varför det överhuvudtaget behöver ställas krav på elektronisk underskrift i samband med inrikes transporter. att en elektronisk stämpel bör kunna godtas om den uppfyller motsvarande krav som gäller för en elektronisk underskrift. Åkeriföretag att möjligheten att använda tryckta underskrifter eller stämp- lar på pappersfraktsedlar bör utmönstras eftersom sådana underskrifter och stämplar inte är tillförlitliga. , och lyfter frågan om myndigheternas förutsättningar att kontrollera elektroniska frakthandlingar. Förslaget i den kompletterande promemorian överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. vidhåller sin kritik mot förslaget att kräva elektronisk underskrift vid inrikes transporter. Skälen för regeringens förslag: Som nämns i avsnitt 5 ställer eCMR- protokollet krav på att fraktsedelns äkthet bestyrks (autentiseras) på ett särskilt sätt. Det krävs alltså att en tillförlitlig metod för elektronisk un- derskrift används. En metod förutsätts vara tillförlitlig om underskriften uppfyller vissa krav. ska vara knuten uteslutande till under- tecknaren och kunna identifiera denne. ska dessutom ha ska- pats genom medel som står under enbart undertecknarens kontroll och varje senare förändring av de data som underskriften hänför sig till ska gå att upptäcka (artikel 3.1). En annan elektronisk metod för autentisering som tillåts i medlemsstaten kan också användas för att autentisera fraktsedeln (artikel 3.2). I regleras elektroniska underskrifter av och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv /93/EG (eIDAS-för- ordningen). Förordningen utgör en rättslig ram för elektronisk identifier- ing och innehåller bestämmelser om elektroniska underskrifter. En elek- tronisk underskrift namnteckningen ersätts av en sifferkod som kan användas för att kontrollera att innehållet i en handling kommer från den som har undertecknat handlingen. På motsvarande sätt kan en elek- tronisk stämpel användas för att kontrollera att en handling härrör från en viss juridisk person. Man skiljer mellan vanliga, avancerade och kvalifi- cerade elektroniska underskrifter respektive stämplar. En avancerad elek- tronisk underskrift är en elektronisk underskrift på vilken det ställs höga krav på säkerhet och kryptering. Detsamma gäller för en avancerad elektronisk stämpel. Kvalificerade elektroniska underskrifter och stämplar har mycket höga krav. Som påpekar motsvaras de krav som eCMR- protokollet ställer på den elektroniska fraktsedelns underskrift av en avan- cerad elektronisk underskrift enligt eIDAS-förordningen (se artiklar- na 3.11 och 26 i eIDAS-förordningen). I lagen om internationella väg- transporter bör det av tydlighetsskäl uttryckligen anges att en sådan under- skrift ska användas för att autentisera fraktsedlar som utfärdas i och som används vid internationella vägtransporter. Som framhålls i departementspromemorian bör den elektroniska underskriften kunna er- sättas av en elektronisk stämpel som uppfyller protokollets krav på auten- tisering. I likhet med vad som gäller för en elektronisk underskrift att den elektroniska stämpeln ska vara avancerad. I lagtexten bör det därför uttryckligen framgå att även en avancerad elek- tronisk stämpel kan användas. Andra sätt att autentisera den elektroniska fraktsedeln bör inte tillåtas. ifrågasätter behovet av att kräva autentisering genom en elektronisk underskrift gäller fraktsedlar i inrikes trans- porter. Mot bakgrund av att fraktsedeln inte är avsedd att omsättas borde det enligt vara tillräckligt att det framgår av fraktsedeln vem fraktföraren är. Som framhålls av bl.a. Svenska Transportarbetareför- bundet kan emellertid införandet av autentiserade fraktsedlar medföra säk- rare kontroller av fraktsedlarna. Detta är av nytta inte enbart för parterna i transportavtalet utan också för de myndigheter som behöver ta del av fraktsedlarna för att kontrollera att fraktförarna uppfyller gällande regel- verk, t.ex. i samband med polisens vägkontroller. påpekar i det här sammanhanget att parterna alltid kan välja att använda sig av en pappersfraktsedel och därmed undgå kravet på autentisering. Enligt regeringen framstår det emellertid som rimligt att också vid inrikes vägtransporter säkerställa att de elektroniska fraktsedlarna inte kan manipuleras. Under alla förhållanden innebär detta en ökad säkerhet när elektroniska dokument används. Kraven på autentisering torde inte inne- bära någon större administrativ börda för fraktförarna och är också något som branschorganisationerna själva önskar. Det ska inte heller bortses från att användandet av elektroniska fraktsedlar är frivilligt för parterna. Regeringen bedömer sammantaget att krav på autentisering genom avancerad elektronisk underskrift eller stämpel bör införas också när det gäller inrikes transporter. Enligt behöver motorfordonets och släpvagnens registreringsnummer kunna föras in i fraktsedeln för att den ska utgöra ett tydligt bevis för att åkaren uppfyller gällande regler. Regeringens be- dömning är dock att det inte inom ramen för den nu föreslagna regleringen av avtalsparternas användning av fraktsedlar finns anledning att föreslå ytterligare krav på fraktsedelns innehåll. Tillförlitligheten av de handlingar som uppvisas får bedömas i samband med myndigheternas kontroller. När det gäller m.fl. fråga om myndigheternas förut- sättningar att kontrollera elektroniska frakthandlingar bedömer regeringen att en ökad användning av elektroniska frakthandlingar kommer att leda till att myndigheternas kontroller förenklas och effektiviseras. Skulle det visa sig att det finns behov av kompletterande bestämmelser när det gäller kontrollen av frakthandlingar kan regeringen komma att återkomma till frågan. I detta sammanhang kan det framhållas att kommissionen har lämnat förslag till en förordning om inrättandet av en enhetlig rättslig ram för godtagande av elektronisk godstransportinformation. Förordning- en har till syfte att reglera under vilka förutsättningar behöriga myndig- heter i medlemsstaterna ska vara skyldiga att godta elektronisk godstrans- portinformation och att säkerställa driftskompatibilitet för it-system som används för utbyte av sådan information. Enligt den föreslagna regleringen ska myndigheterna godta godstransportinformation som görs tillgänglig i enlighet med de krav som anges i förordningen. Informationen ska enligt förslaget göras tillgänglig i ett format som är maskinläsbart och, på be- gäran av behörig myndighet, på en skärm som tillhör transportföretaget eller den behöriga myndigheten. Som konstateras i departementspromemorian innebär införandet av krav på autentisering att större krav ställs på elektroniska fraktsedlar än på pappersfraktsedlar, där underskriften kan ersättas med vanliga stämplar 2018/19:141 eller med förtryckta blanketter. Även om det kan anses otillfredsställande att fraktsedlar i pappersform lättare kan manipuleras än elektroniska fraktsedlar bedömer regeringen att ett borttagande av möjligheten att förenkla underskriftsförfarandet avseende pappersfraktsedlar riskerar att leda till betungande administrativa bördor för företagen. Till skillnad från vad framhåller bör därför möjligheten att ersätta underskriften med stämplar eller förtryckta blanketter när det gäller pappersfraktsedlar behållas. Som motsvarande hänvisningar i annan lagstiftning bör hänvisningarna i lagtexten till eIDAS-förordningen utformas så att de avser förordningen i en viss angiven lydelse, s.k. statisk hänvisning (se prop. 2015/16:72). Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den dag som Ändringarna i lagen om kollektivtrafikresenär- ers rättigheter ska dock träda i kraft . Regeringens bedömning: Några övergångsbestämmelser behövs Departementspromemorians förslag och bedömning överens- stämmer med regeringens. I promemorian behandlas inte frågan om be- hovet av ändringar i lagen (2015:953) om kollektivtrafikresenärers rättig- Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslagen och