prop · H603120 · 2019-05-22 00:00:00 — Den streckade linjen mellan utsläppsscenariot och elmarknadsscenariot anger att det finns viss avstämning mellan scenarierna. Swedavia ingår inte formellt i processen med att ta fram trafikscenarier, men baserar till stor del flygtrafikscenarierna på Swedavias beräkningar. SCB har gjort befolkningsscenarier23 regelbundet . Resultaten publiceras en gång och är viktiga indata till en rad andra långsiktiga scenarier. Var tredje år gör SCB ett mer omfattande befolkningsscenario och då beräknas förutom huvudalternativet ett högre respektive lägre alternativ för de olika komponenterna fruktsamhet, migration och dödlighet. 23SCB benämner dessa befolkningsframskrivningar i enlighet med förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N har genomfört regionala byggbehovsanalyser för bostäder. Det senaste scenariot24 avsåg perioden –2025 och utarbetades . gjordes en beräkning 2007. Det senaste riksscenariot publicerades och sträcker sig . I beräkningarna uppskattas antalet hushåll baserat på SCB:s befolkningsscenarier vilket, tillsammans med framskrivningar av bostadsbeståndet, ger det s.k. byggbehovet. Beräkningarna utförs med hjälp av en relativt enkel kalkylbladsmodell. Resultaten används av för att skatta framtida energianvändning i bostäder. rapporterar ett scenario för utsläpp och upptag av växthusgaser till i enlighet med krav EU:s förordning om övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser och till Klimatkonventionens sekretariat i enlighet med krav i Klimatkonventionen.25 Klimatrapporteringen inkluderar scenarier på 10–och är reglerad i klimatrapporteringsförordningen (2014:1434). Enligt denna förordning ska samordna det nationella klimatrapporteringsarbetet, upprätthålla det rapporteringssystem som behövs ta fram och sammanställa underlag för rapporteringen och lämna underlaget till regeringen. Scenarioprocessen involverar främst , , och . Men även ett antal andra myndigheter ska enligt förordningen lämna underlag för klimatrapporteringen. Vissa grundantaganden ges från EU-kommissionen.26 Energimyndigheten baserar i sin tur sina beräkningar på underlag från bland annat . 24Boverket benämner detta bostadsbyggbehovsprognos. 25Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 525/2013 om en mekanism för att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och för att rapportera annan information på nationell nivå och unionsnivå som är relevant för klimatförändringen och om upphävande av beslut nr 280/2004/EG samt ramkonvention om klimatförändringar, SÖ 1993:13, 1993. 26Prisutveckling för utsläppsrätter, kol och olja. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 1 Myndigheternas uppgifter i klimatrapporteringen förordningen (2014/:1434) förordningen (2014:1434) förordningen (2014:1434) förordningen (2014:1434) förordningen (2014:1434) förordningen (2014:1434) Utsläpp och upptag i Förordningen (2014:1434) De olika myndigheterna använder en mängd olika modellverktyg som delvis har olika teoretiska utgångspunkter. Samtliga myndigheter, förutom , ska enligt klimatrapporteringsförordningen (2014:1434) ta fram underlag till klimatrapporteringen. tar fram underlag på uppdrag från . tar fram ett så kallat basscenario27 för person- och godstrafik som omfattar alla trafikslag. Basscenariot ligger till grund för strategiska planering och samhällsekonomiska beslutsunderlag inför investeringar i transportinfrastruktur. Processen för trafikscenarierna är till största delen intern inom . Nedan visas olika myndigheters roller i scenariot för trafikarbetet. 27Trafikverket benämner dessa scenarier för basprognoser. R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N Tabell 2 Myndigheters uppgifter i scenarier för trafikarbetet Anmärkning: a) Modellverktyget Raps, vilket används för regionala scenarier, flyttades från Tillväxtanalys till 2017. b) har utöver sitt klimatscenario fått i uppdrag av regeringen att beskriva olika scenarion för hur klimatmålen kan nås. Se t.ex. , Åtgärder för att minska transportsektorns utsläpp av växthusgaser – ett regeringsuppdrag, Rapport: 111. : , 2016. Utöver basscenariot tar fram ett s.k. klimatscenario i vilket åtgärder som är möjliga att genomföra i syfte att minska transporternas utsläpp av växthusgaser analyseras. studerar bland annat energieffektivisering, användning av biobränslen, elektrifiering, minskat trafikarbete och samhällsplaneringsåtgärder. Det klimatscenario som tar fram på eget initiativ används dels som underlag för en miljökonsekvensbeskrivning av den nationella infrastrukturplanen, dels för att göra känslighetsanalyser för infrastrukturprojekt . har även ansvar för att ta fram flygtrafikscenarier som primärt utarbetas med hjälp av expertbedömningar, det vill säga de ingår inte i de traditionella transportmodellerna. för dialog om flygtrafikens utveckling med Transportstyrelsen, som gör beräkningar av utvecklingen på kort sikt. En dialog förs även med Swedavia för att stämma av att bedömningen är i linje med de beräkningar som görs för bolagets tio flygplatser. Swedavia uppdaterar de långsiktiga scenarierna vartannat eller . scenarier har ingen fast publiceringscykel. Ett nytt beslut tas för varje ny utredning. Historiskt har dock en ny Långtidsutredning påbörjats ungefär vart tredje - fjärde år . 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N , men delar av scenarioberäkningarna har ofta gjorts av på uppdrag av utredningen. Även andra myndigheter har varit involverade i framtagandet av vissa scenarier, till exempel Tillväxtanalys för beräkningar av utvecklingen på regionnivå. Detta arbete kommer att genomföras av för nästkommande Långtidsutredning. scenarier beskriver vanligtvis den långsiktiga makroekonomiska utvecklingen och presenterar även en bild av ekonomins strukturella förändringar på lång sikt. En viktig utgångspunkt är SCB:s befolkningsscenario tillsammans med antaganden om den långsiktiga produktivitetsutvecklingen på aggregerad nivå och branschnivå. scenario används bland annat som utgångspunkt i scenarier.28 Scenarier för elmarknadens utveckling tar fram långsiktiga scenarier för elmarknadens utveckling. Detta görs som underlag till systemutvecklingsplanen för stamnätet för el som i sin tur är en grund för beslut om investeringar i stamnätet. Första gången gjorde ett större eget scenarioarbete var 2013, då som underlag till den s.k. perspektivplanen vilken senare ersattes av den s.k. systemutvecklingsplanen. I underlaget till systemutvecklingsplanen tog fram ett referensscenario och ett alternativt scenario. Båda scenarierna utgår från att de energipolitiska målen uppnås. Scenarierna visar framtida utveckling av elanvändning, elproduktion, elpriser, effektsituation m.m. Inför nästa systemutvecklingsplan arbetar med ett referensscenario och två kompletterande scenarier. 2.2 Scenarioarbete i andra länder Olika länder har olika styrning för att skapa överensstämmelse mellan politikområden från regeringarnas och parlamentens sida gällande scenarioprocesser. Motiven till någon form av styrning av scenarioprocesser är, i de länder som har sådan styrning, att få mer överensstämmande underlag, att undvika ifrågasättanden av olika antaganden, parametervärden och metoder i politiska beslutsprocesser och att få effektivitetsvinster genom att undvika dubbelarbete. I bilaga 2 finns en utförligare genomgång av scenarioprocesser och styrning av dessa i några utvalda länder: , , och . 28I det trafikscenario som planerar att publicera 2020 kommer ett makroekonomiskt scenario från att användas som utgångspunkt (samma som använder) eftersom scenario inte bedöms kunna färdigställas för ändamål. R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N I tas de flesta scenarier, som är relevanta för de områden som granskningen omfattar, fram av en central aktör. () har haft sin roll som oberoende institut sedan slut. CPB gör makroekonomiska scenarier på kort, medellång-, och lång sikt, men tar även fram långsiktiga scenarier för regional utveckling, urbanisering, transporter, energi, klimat och jordbruk. CPB är en del Policy och finansieras genom anslag från regeringen och parlamentet. CPB är dock helt oberoende i sin verksamhet och har ett eget mandat att initiera forskning och analyser. I är det framför allt de olika departementen som tar fram långsiktiga scenarier inom olika politikområden. Makroekonomiska scenarier tas dock fram av den oberoende myndigheten for Budget Responsibility, och befolkningsscenarier tas fram av Office for National Statistics. I finns ett antal centrala riktlinjer som samtliga departement ska följa – de s.k. färgade böckerna (the coloured books). The har givits ut av . Det är riktlinjer för alla departement om hur dessa ska ta fram utvärderingar och konsekvensanalyser av olika politiska förslag. I den gröna boken och dess kompletterande riktlinjer finns bland annat angivet vilken diskonteringsränta och vilka värderingar av miljöeffekter och tidsvinster, fossilbränsle- och utsläppsrättspriser som ska användas, samt var antaganden om framtida BNP- utveckling ska hämtas. The Aqua Book30 är en i departementen. Den är utgiven av men har tagits fram av en interdepartemental arbetsgrupp. Underlaget kommer från en särskild utredning som gjordes inom departementen 2012 om kvalitetssäkring av analytiska modeller som används inom departementen.31 Enligt boken ska alla departement se till att det finns tydliga processer för kvalitetssäkring och dokumentation av modellverktyg. I framställs scenarier av olika departement inom respektive politikområde. Nationella riktlinjer för framtagande av scenarier saknas. 29HM Treasury, , 2018. 30HM Treasury, , 2015. 31HM Treasury, Review of quality analytical models, 2013. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Nationella riktlinjer finns för planering, utvärdering och utveckling av transportsystem och de innehåller till exempel kalkylvärden för samhällsekonomiska analyser och riktlinjer för produktivitetsmått, efterfrågemodellering, utvärdering m.m. Det som är speciellt med dessa riktlinjer är att de gäller statlig, regional och nivå. Riktlinjerna har tagits fram gemensamt av transportmyndigheter på de olika nivåerna. Syftet är att få fram ett överensstämmande beslutsunderlag för infrastrukturinvesteringar. I har Statistisk Sentralbyrå (SSB) och centrala roller när det gäller utarbetande av scenarier. Förutom makroekonomiska scenarier () och befolkningsscenarier (SSB) tar de tillsammans fram scenarier för växthusgasutsläpp som presenteras i budgetpropositionen. publiceras dessutom Perspektivmeldingen, som är en motsvarighet till den svenska . I denna presenteras också långsiktiga scenarier för växthusgasutsläpp. ger ut ett cirkulär om principer för samhällsekonomiska analyser.32 Principerna ska användas vid samhällsekonomiska analyser som är tvingande för utredningsväsendet, inför propositioner och meldingar till . Cirkuläret innehåller värderingar av tidsvinster, ett statistiskt liv och miljöaspekter. Vidare ges anvisningar om vilken diskonteringsränta som ska användas i analyser. I finns också generella sektorsövergripande riktlinjer för samhällsekonomiska analyser som är utarbetade av Direktoratet for økonomistyring (DFØ).33 2.3 Styrning av scenarier i I saknas gemensamma generella riktlinjer och kvalitetskrav för scenarier som används som underlag för beslut inom staten. Sådana riktlinjer finns emellertid inom transportsektorn. För utsläppscenariot som tas fram inom ramen för klimatrapporteringen finns dessutom EU-riktlinjer som bland annat innehåller kvalitetskrav. har tagit fram riktlinjer för vilka krav som ska ställas på trafikscenarier som utgör underlag i myndigheten (se faktaruta nedan).34 Dessutom finns det samverkan inom transportsektorn mellan olika myndigheter och forskare som kallas ASEK - Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn. ASEK ska ge rekommendationer angående vilka ekonomiska analysmetoder och kalkylprinciper som bör tillämpas vid 32Det kongelige finansdepartement, Rundskriv R-109/14, Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser mv, 2014. 33Direktoratet for økonomistyrning, Veileder i sammfunsøkonomiske analyser, 2014. 34Trafikverket, Riktlinjer för framtagande av trafikprognoser, Rapport: 045, : , 2012. R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N samhällsekonomiska analyser av åtgärder inom transportområdet. ASEK ska också rekommendera vilka kalkylvärden som ska användas för framtagande av samhällsekonomiska analyser och trafikscenarier. ASEK ger ut en rapport med kalkylvärden m.m. Större revideringar av värden görs mer sällan, vart tredje - fjärde år. riktlinjer för framtagande av trafikprognoser tog 2011 fram riktlinjer för framtagande av scenarier eftersom det då hade uppmärksammats vissa brister i processen. Det gällde till exempel bristande dokumentation i processen för att ta fram scenarier och utveckling av modellverktygen, brister i användningen av scenarier för icke-avsedda ändamål, indata som saknade kvalitetsgranskning och indata och modeller som inte var tillgängliga för utomstående. anger i sina riktlinjer att då det finns officiella bedömningar såsom och befolkningsscenarier från SCB är det viktigt att dessa officiella källor ska användas som input till modeller och framtagande av scenarier. Riktlinjerna består av ett antal krav som ska uppfyllas för alla scenarier som tas fram av eller åt . Nedan redovisas några av de krav som ställs i riktlinjerna: –Det ska alltid gå att avläsa i vilket syfte en prognos har gjorts. –Prognoserna ska vara transparenta gällande syfte, antaganden, avgränsningar m.m. Det ska också gå att granska prognosen för en extern granskare. –Varje prognos ska ha ett av utgivaren deklarerat bäst-före-datum. –Indata, modeller eller andra beräkningsunderlag ska vara tillgängliga för granskning. –Tillgång till ursprungliga indata ska vara möjlig. Sekretessbelagda data behöver hanteras. –Indata till modeller eller andra beräkningsmetoder ska alltid vara dokumenterade och kvalitetsdeklarerade. –Antaganden ska dokumenteras och motiveras. –En prognosutgivare ska ha en dialog med sina huvudmän. –En ny prognos ska kunna relateras till tidigare prognoser. –Prognosarbetet ska koncentreras till de förutsättningar som har störst betydelse för prognosutfallet. –Det ska finnas en genomtänkt strategi för känslighetsanalyser. –Indata till nationella prognoser ska vara lätta att komma åt. –ska följa upp de nationella prognoserna. –bör delta i modellutveckling i internationella samarbeten. Scenarier används ofta som utgångspunkt i konsekvensanalyser och för konsekvensanalyser finns det vissa riktlinjer i Sverige.35Det finns en förordning om konsekvensanalyser vid regelgivning (2007:1244) som gäller alla myndigheter under regeringen och en kommittéförordning (1998:1474) som ställer krav på 35I en nyligen publicerad anges dock att dessa riktlinjer riskerar att resultera i alltför smala analyser, ha för stort fokus på regelgivning och vara alltför sektorsspecifika. Rapporten rekommenderar därför bland annat att en nationell vägledning för allsidiga konsekvensanalyser ska tas fram. Se S. Forsstedt, Tänk efter före! En om samhällsekonomiska konsekvensanalyser, Rapport: 5, 2018. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N konsekvensanalyser i kommittéarbete och som hänvisar till förordningen om konsekvensanalyser vid regelgivning. Till dessa två förordningar finns dessutom ett antal vägledningar36. Vid finns dessutom riktlinjer för konsekvensanalyser.37 I anges att konsekvensanalysen ska göras på både lång och kort sikt. Ett referensalternativ ska presenteras och känslighetsanalyser rekommenderas som metod för att hantera osäkerheter. Implicit innebär detta att kommittéerna måste ta fram eller utgå från befintliga långsiktiga scenarier. Närmare anvisningar hur detta ska gå till saknas emellertid. Vidare anges det i handboken att man av betänkandet ska kunna förstå utredningens förslag och deras konsekvenser, förstå hur pass tillförlitligt underlaget är och kunna jämföra det med alternativ. Ungefär samma innehåll återfinns i vägledning om konsekvensutredning vid regelgivning och i handledning för konsekvensanalys. 36Se vidare ESV, Vägledning – Tänka efter före – konsekvensutredning vid regelgivning, Rapport:19, 2015; , Handledning för konsekvensutredning, /aktuellaamnen/forenkling/handledning -for-konsekvensutredning.html, 2016; Ds 2000:1, . 37Näringsdepartementet, Riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar i , 2008; , Konsekvensutredning vid regelgivning – en vägledning, 2009. R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N 3Finns förutsättningar för scenarier av tillräckligt god kvalitet? En central fråga i granskningen är om det finns förutsättningar för långsiktiga scenarier av tillräckligt god kvalitet för att ska kunna fatta välinformerade beslut inom miljö-, transport-, bostads- och energipolitiken. Svaret beror delvis på hur beräkningarna används, det vill säga vilken typ av beslut som ska fattas. Vissa kvalitetskrav är dock giltiga oavsett användning, till exempel transparens och möjligheten till granskning samt i vilken utsträckning de kvalitetssäkras och hur osäkerhet hanteras. För beslutsfattare som tar del av scenarier från olika aktörer är det ofta viktigt att beräkningarna är överensstämmande både inom myndigheter, mellan olika myndigheter och i vissa fall, med internationella scenarioberäkningar. 3.1Bedömningsgrunder avseende förutsättningar för god kvalitet Granskningen har utgått från de övergripande bedömningsgrunder som presenteras i avsnitt 1.3. De övergripande bedömningsgrunderna har utvecklats till följande operationella bedömningsgrunder; Syfte: Ett tydligt syfte för scenariot bör anges. Såväl utförare som användare bör ha kännedom om syftet. Transparens: Antaganden och modellspecifikation bör vara dokumenterade och tydliga. Resultatet bör presenteras på ett för mottagarna begripligt sätt. Tillgängligt för extern granskning: Indata, modell och annat underlag bör vara tillgängligt för granskning och uppföljning. Kvalitetssäkring: Kvalitetssäkringen bör beskrivas i en plan, ansvariga för kvalitetssäkringen bör pekas ut, det bör finnas dokumentation av modeller, metoder och antaganden samt kvalitetssäkringen i sig, Ambitionsnivån bör vara anpassad efter syftet med scenariot. Redovisa osäkerhet: Myndigheten bör ha en genomtänkt strategi för hur känslighetsanalyser ska genomföras, dokumenteras och presenteras. Scenariots begränsningar och osäkerhet bör vara kända för användarna. Överensstämmelse: Arbete vid andra statliga aktörer bör beaktas och skillnader motiveras. Olika scenarier inom och mellan myndigheter bör vara jämförbara med varandra och centrala utgångspunkter bör vara överensstämmande. Scenarierna bör beakta att modellverktygen kan ha olika teoretiska utgångspunkter. Arbete vid erkända internationella organ som t.ex. , IEA (), bör beaktas, speciellt vad gäller den framtida internationella utvecklingen. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.2 Är syftet med scenarierna tydligt? utgår från att syftet med scenariot bör vara tydligt, och såväl användaren av scenariot som den myndighet som tar fram det bör vara införstådda med hur scenariot är tänkt att användas. Scenarier har olika syften och olika användningsområden. Några exempel på användningsområden är uppföljning av mål och underlag för formulering av nya målsättningar, analys av politiska reformer och åtgärder vid myndigheter, underlag till samhällsekonomiska kostnads- och intäktskalkyler, underlag till konsekvensanalyser som genomförs bland annat i utredningsväsendet, underlag för internationella förhandlingar om till exempel åtaganden på miljöområdet, internationell rapportering (EU, FN etc.) och regionalt och lokalt planeringsarbete. Syftet har betydelse för utformningen av scenariot. Ett scenario med otydligt syfte och användningsområde som används för ett ändamål det inte håller godtagbar kvalitet för kan medföra att beslut fattas på felaktiga grunder och i förlängningen leda till ett ineffektivt resursutnyttjande. Befolkningsscenariot har ett tydligt syfte och användningsområde Uppdraget att ta fram befolkningsscenariot anges i SCB:s instruktion. Scenariot har ett tydligt syfte och användningsområde.38 Syftet är att beräkna den framtida folkbokförda befolkningen i . Bland annat utgör beräkningarna en central utgångspunkt för planeringsarbetet inom andra statliga verksamheter, till exempel gällande den ekonomiska utvecklingen. Scenarierna används även som underlag till andra statistikprodukter vid SCB som beskriver framtiden i Sverige.39 byggbehovsscenario tas fram på myndighetens initiativ. utgångspunkt är att varje hushåll behöver en bostad.40 Begreppet byggbehov är dock inte entydigt. när tog fram byggscenarier för hur många bostäder som kommer att byggas ansåg att behovet av bostäder var en normativ fråga som bör hanteras av politiker.41 Dagens byggbehovsscenario används för att åskådliggöra det framtida byggbehovet av bostäder på nationell nivå, det vill säga hur många bostäder som behöver tillkomma för att möta den framtida befolkningstillväxten och används som en bred grund till arbetet med bostadsförsörjningsfrågor.42 Scenariot skulle 382 § 3 förordning (2016:822) med instruktion för . 39SCB, framtida befolkning 2018–2070, Demografiska rapporter: 1, 2018. 40Boverket, Reviderad prognos över behovet av nya bostäder till 2025, Rapport: 18, 2016. 41Boverket, Regional efterfrågeprognos, Rapport: 9, 1995. 42Intervju med , . R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N kunna fylla ett syfte i planeringssammanhang då många olika aktörer är beroende av att förhålla sig till bedömningar av byggbehovet för att kunna planera sin verksamhet. I ett delbetänkande av utredningen om planering för bostäder43 framgår emellertid av en dialog som utredningen fört med landets kommuner att byggbehovsscenariot har ett begränsat värde för dem. De framhåller att det är andra faktorer än scenarier och planering som styr bostadsbyggandet och att det finns viktigare uppgifter att ägna sig åt för att lösa bostadsbristen både för stat och för kommun. I slutbetänkandet föreslår utredningen44 att ska utveckla byggbehovsscenariot till bedömningar av bostadsbristen, det vill säga att fortlöpande ska bedöma hur det utbud av bostäder som motsvarar invånarnas behov och det faktiska utbudet av bostäder utvecklas på nationell nivå och på länsnivå, och på så sätt bedöma bostadsbristen.45 Regeringen bedömer att det fortlöpande kommer att finnas behov av ett underlag i form av kvantitativa analyser av bostadsbyggnadsbehovet i hela landet.46 Trots att anger att det finns användningsområden för scenariot har regeringen valt att inte formellt styra scenarioframtagning genom att ge ett återkommande uppdrag. I avsaknad av styrning är scenariots syfte och användningsområde otydligt. Scenario för utsläpp av växthusgaser har ett tydligt syfte har huvudansvar för att scenariot för utsläpp och upptag av växthusgaser tas fram i enlighet med klimatrapporteringsförordningen (2014:1434). Syftet med scenariot är att uppfylla de krav som ställs på i EU:s förordning om övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser47 att bland annat visa hur utsläpp nu och framöver förhåller sig till uppställda mål. I klimatrapporteringen till EU-kommissionen48 följer beskrivningen av scenarierna en särskild mall. Samma scenario används också för att uppfylla 43SOU 2017:73 En gemensam bild av bostadsbyggnadsbehovet, delbetänkande.