prop · H603144 · 2019-06-17 00:00:00 — Det finns viss statistik per avdelning i Skolinspektionens interna resultatrapport, till exempel genomsnittlig arbetstid per uppföljningsärende samt hur länge huvudmännen i genomsnitt får vänta på uppföljningsbeslutet. utvecklade Skolinspektionen sina interna uppföljningsindikatorer, och för uppföljningen av kommer även vissa nya mått avseende uppföljning av tillsynsbesluten (till exempel andel viten i uppföljningsbeslut och andel uppföljningar med uppföljningsbesök) att användas.138 Uppföljningsarbetet i sig, och olikheterna mellan avdelningarna, förefaller dock inte följas upp på något systematiskt sätt.139 I vilken utsträckning besök görs och övrig utredning sker, till exempel om resultat aktivt efterfrågas, beror också på den enskilde inspektörens bedömningsförmåga och kompetens samt möjlighet utifrån de tidsramar som ges. Skillnaderna mellan inspektörerna kan urskiljas i de akter som granskat och avspeglas också i de enkätsvar som kommit in. 135Enkät till inspektörer. ansåg att ledningen visar ett medelmåttigt intresse, anser att ledningen visar ett litet intresse, och har ingen uppfattning i frågan. 136Intervjuer vid Skolinspektionen –. 138Enligt uppgifter i e-post från Skolinspektionen . 139En femtedel av inspektörerna anser att uppföljningsarbetet följs upp internt, men i frisvaren framgår att det i princip bara handlar om arbete som sker inom avdelningarna och ingen myndighetsövergripande analys. Enkät till inspektörer. R I K S R E V I S I O N E N S K O L I N S P E K T I O N E N S U P P F Ö L J N I N G A V B R I S T E R I S K O L O R 4 Slutsatser och rekommendationer I detta kapitel redovisar sina slutsatser och rekommendationer med anledning av den genomförda granskningen. I kapitlet förs också en kortare diskussion om möjliga förklaringar till de brister som iakttagit. övergripande slutsats är att det finns brister i Skolinspektionens uppföljning av tillsynsbesluten. En ändamålsenlig uppföljning bör kontrollera att de identifierade bristerna är åtgärdade och avhjälpta innan ärenden avslutas. Uppföljningen bör även vara transparent, skyndsam och likvärdig. Granskningen visar att det i samtliga dessa avseenden finns brister i genomförandet. bör det framhållas att det finns grundligt och väl utförda uppföljningar vad gäller såväl frågan om bristerna är avhjälpta som transparensen och skyndsamheten i handläggningen. 4.1.1 Osäkert om bristerna alltid är avhjälpta när ärenden avslutas sammanfattande bedömning är att Skolinspektionens uppföljning av tillsynsbeslut inte alltid säkerställer att alla identifierade brister är avhjälpta. Till exempel är det enligt bedömning svårt att avgöra om en brist avseende trygghet och studiero har avhjälpts enbart på basis av huvudmannens skriftliga redovisning. Denna bedömning baseras dels på iakttagelser vid besök på skolor och aktstudier, dels på svar vid intervjuer med inspektörerna och på enkätsvar från inspektörer. I mer än hälften av ärendena med brister i trygghet och studiero tas besluten om avslut på basis av en skriftlig redovisning. slutsats blir därför att det inte kan vara säkerställt att bristerna faktiskt är avhjälpta. Brister i trygghet och studiero är en av de vanligaste bristerna som Skolinspektionen identifierar. En annan iakttagelse är att det sällan redogörs för resultat och effekter av de åtgärder som huvudmannen vidtagit i de skriftliga redovisningarna. har genom aktstudier sett att Skolinspektionen vid skrivbordsuppföljningar ofta nöjer sig med huvudmannens redovisning av vilka åtgärder som vidtagits och vilka effekter som förväntas uppnås. Dokumentation om uppnådda effekter och resultat redovisas sällan och efterfrågas sällan som komplettering – enligt vad som går att utläsa från akterna. Trots detta väljer Skolinspektionen ofta att avsluta ärenden. Det finns en varierande kvalitet i Skolinspektionens uppföljningar. som många ärenden avslutas utan att det inhämtats resultat om eventuella effekter av åtgärder finns också ärenden som följs upp på ett mycket professionellt och 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har i samband med aktstudierna sett exempel på såväl skrivbordsuppföljningar som uppföljningar med besök som gjorts mycket grundligt och där inspektörerna har ordentlig empiri för att kontrollera och konstatera att bristerna är avhjälpta. 4.1.2 Transparensen brister ofta vid avslut av ärenden bedömning är att det ofta är svårt att förstå varför ett ärende avslutas. Flera av Skolinspektionens avdelningar motiverar sällan sina beslut för avslut. Det framgår inte heller av akterna hur bedömningen att bristerna är avhjälpta har gjorts. bedömning är att motiveringen bör skrivas fram i beslutet. När det inte heller framgår av akten blir det svårt att förstå på vilka grunder beslut om avslut tas. Beslut om förelägganden är som regel väl motiverade. En förklaring till att avslut inte skrivs fram lika noggrant som fortsatta förelägganden kan vara att det i Skolinspektionens tillsynsprocess tydligt framgår att fortsatta förelägganden måste kvalitetssäkras betydligt mer än avslutsbeslut.140 Ett beslut om ett fortsatt föreläggande får konsekvenser för huvudman och skolledning och måste självfallet vara ordentligt kvalitetssäkrat, men för eleverna kan ett otillräckligt grundat beslut om avslut spela lika stor roll som motsatsen. Det kan innebära att elever fortsatt inte får den undervisning som de har rätt till. Det verkar inte finnas någon samsyn inom myndigheten om hur motiveringar ska skrivas i beslut om avslut. Många inspektörer skriver inte avslutsmotiveringar, trots att det framhålls av ledningen och står angivet i riktlinjerna för regelbunden tillsyn att beslut ska motiveras. Myndigheten har i många andra avseenden god transparens i sitt tillsynsarbete. I samband med beslut om föreläggande eller föreläggande med vite erbjuds tillsynsobjekten en muntlig återföring då inspektören kan förklara på vilka grunder beslutet är fattat och ge vägledning avseende åtgärder som behöver vidtas för att avhjälpa de identifierade bristerna. Skolinspektionens undersökning som genomförs efter den inledande tillsynen, visar att tillsynsbesluten uppfattas som lätta att förstå av mottagarna,141 något som också bekräftas i enkätundersökning till rektorer och lärare. Skolinspektionen har också utvecklat bra rutiner för att offentliggöra sina beslut, till exempel finns de flesta tillsyns- och uppföljningsbeslut lätt tillgängliga på myndighetens hemsida och i databas . Om skolenheten fått föreläggande eller förläggande med vite informerar Skolinspektionen även elever och vårdnadshavare på skolenheten (via rektorn). 140Skolinspektionen (2015b). Regelbunden tillsyn – processens PM, version 1.4, s. 46–47. 141Enligt den postenkät som Skolinspektionen regelbundet skickar ut till tillsynsobjekt efter den inledande tillsynen har andelen svarande som upplever att Skolinspektionens tillsynsbeslut (exklusive uppföljningsbeslut) är formulerade på ett lättförståeligt sätt varit . R I K S R E V I S I O N E N S K O L I N S P E K T I O N E N S U P P F Ö L J N I N G A V B R I S T E R I S K O L O R 4.1.3För det mesta görs uppföljningen skyndsamt men det finns för många undantag bedömning är att Skolinspektionens uppföljning inte alltid genomförs skyndsamt. Myndighetens riktlinje om att inte fatta beslut på underlag som är äldre än efterlevs . Ungefär en tredjedel av uppföljningsbesluten tas mer än efter att huvudmannen inkommit med sin redovisning. är medveten om att det ibland kan vara motiverat att ha längre handläggningstider än så för att säkerställa en hög kvalitet och rättssäkerhet i handläggning och beslut. I ett antal fall är dock handläggningstiderna mycket långa – det finns ärenden där det tagit mellan tillsynsbeslut och uppföljningsbeslut. anser att det är angeläget att uppföljningen ska ske skyndsamt i de delar som Skolinspektionen själv kan påverka. De inledande tillsynerna (det vill säga de som föregår det första tillsynsbeslutet) tidsbestäms på ett tidigt stadium och planeras in i inspektörernas kalendrar. Däremot är det få enheter som har en systematisk modell för att planera in uppföljningarna, utan de får utföras när det finns tid utöver allt annat som inspektörerna också ska hantera. 4.1.4Omotiverat stora variationer i många avseenden mellan de olika avdelningarna Regelbunden tillsyn inklusive uppföljning bedrivs vid Skolinspektionens samtliga regionala avdelningar. bedömning är att likvärdigheten mellan avdelningarna brister. Det finns skillnader när det gäller hur ambitiöst avdelningarna planerar och lägger upp sina uppföljningar, och hur ofta inspektörerna åker ut på uppföljningsbesök. Dessa faktorer kan enligt bedömning påverka utfallet för en uppföljning. Därutöver har iakttagit stora skillnader i handläggningstider och i hur väl avslutsbeslut motiveras. Det finns ingen enhetlig modell inom Skolinspektionen för hur enheterna ska jobba med uppföljning, och ser det mycket olika ut mellan enheter och avdelningar. Det behöver inte vara ett problem att avdelningarna har valt att organisera sig olika, så länge utfall och resultat är likvärdiga. Men då konstaterat stora skillnader i faktorer som både kan ha betydelse för utgången av ett ärende och vara av betydelse för berörda under ärendets gång, blir slutsatsen att skillnaderna inte går att motivera. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.1.5 Vad beror bristerna på? Enligt mening är en bidragande orsak till de brister som konstaterats i granskningen att det inte reserveras tillräckligt med resurser för Skolinspektionens uppföljningsarbete. Skolinspektionen investerar en hel del resurser i den inledande tillsynen. Till att börja med görs en omfattande och kostnadskrävande risk- och väsentlighetsanalys, som bland annat baseras på de enkäter som Skolinspektionen låter elever, föräldrar och lärare besvara med regelbundna intervall.142 Sedan görs omfattande inledande tillsyner där mycket tid läggs på förberedelser, besök och efterarbete. De inledande tillsynerna är strikt styrda från ledningen, och varje avdelning fick under Tillsyn 2015 terminsvis143 ett antal tillsyner att utföra under terminen. Uppföljningen av tillsynsbeslut förväntas avdelningarna däremot kunna hantera inom de givna ramarna per ärende. Om uppföljningen får för lite resurser finns enligt en uppenbar risk att avkastningen på de inledningsvis satsade resurserna blir lägre än optimalt. En annan förklaring till bristerna är att uppföljningsarbetet inte alltid läggs in i planeringen utan får ske vid sidan av när tillfälle ges. Denna faktor interagerar med resursfrågan och är i sin tur ett resultat av det starka fokus som läggs på att avdelningarna ska klara av sina tilldelade tillsynsärenden terminsvis. Konsekvenserna blir bland annat att uppföljningsarbetet inte kan utföras tillräckligt grundligt och skyndsamt. Det kan också finnas behov av att se över hela processen, i syfte att korta tiden i de delar av processen som Skolinspektionen själv kan påverka. En förklaring till de stora variationerna gällande i vilken omfattning avslutsbeslut motiveras är att det inte tydligt har informerats inom myndigheten om hur de ska formuleras. Det råder ingen samsyn mellan avdelningarna när det gäller om och hur avslutsbeslut ska motiveras. Även gällande andra aspekter av uppföljningsarbetet, till exempel i vilken omfattning besök kan och bör göras, finns olika uppfattningar, och därför kan en tydligare styrning vara befogad. Sammanfattningsvis finns flera mekanismer som tillsammans blir hinder för en väl genomförd uppföljning. Det är ett, enligt , alltför stort fokus på de inledande tillsynerna; uppföljningarna planeras sällan in inledningsvis; beslutsgången har lägre krav på kvalitetssäkring vid avslut; och direktiven kring avslutsmotiveringar är otydliga. 142Under perioden ht18–vt20 kommer alla huvudmän att ha besvarat enkäten. 143Detta har förändrats i och med den nya inspektionsmodellen som gäller och görs nu läsårsvis. R I K S R E V I S I O N E N S K O L I N S P E K T I O N E N S U P P F Ö L J N I N G A V B R I S T E R I S K O L O R 4.1.6Risk för färre uppföljningsbesök under den kommande tillsynscykeln Skolinspektionen har prioriterat om en del resurser från den regelbundna tillsynen till den regelbundna kvalitetsgranskningen.144 Viss regelbunden tillsyn kommer dock att göras också fortsättningsvis och uppföljningar måste göras även framöver. Med tanke på att det är inom den regelbundna tillsynen och inte inom den regelbundna kvalitetsgranskningen som Skolinspektionen kan förelägga huvudmännen om att åtgärda identifierade brister, ser det som bekymmersamt att det framöver kommer att göras regelbunden tillsyn på endast de av skolorna som har högst riskindex. Detta kan jämföras med den här granskade perioden då alla 20–av skolenheterna med högst riskindex fick så kallad prioriterad tillsyn. I det senaste budgetunderlaget145 aviserar Skolinspektionen en intern resursomfördelning från regelbunden tillsyn till regelbunden kvalitetsgranskning. Denna omfördelning förefaller naturlig i och med att färre skolenheter ska tillsynas. Men eftersom det enbart är skolor med högt riskindex som kommer att få regelbunden tillsyn framöver, är det enligt tolkning sannolikt att andelen tillsynsbeslut med föreläggande och föreläggande med vite kommer att öka under den nya tillsynscykeln, och därmed även andelen uppföljningar som andel av tillsynade skolenheter. Eftersom identifierade brister ska följas upp oavsett vilka resurser som finns tillgängliga finns det en uppenbar risk för att uppföljningarna i större utsträckning kommer att göras vid skrivbordet. Detta kan medföra en ökad risk för att Skolinspektionen inte kan säkerställa att identifierade brister avhjälps. lämnar utifrån granskningens resultat och slutsatser följande rekommendationer till Skolinspektionen: •Skolinspektionen bör i högre grad se till att uppföljningsärenden inte avslutas förrän brister är avhjälpta genom att −se över resursfördelningen och prioriteringar inom myndigheten −åstadkomma en samsyn inom organisationen om vilka slags ärenden som alltid bör följas upp med besök −kräva in uppgifter om uppnådda resultat när uppföljningsbesök inte genomförs. •Skolinspektionen bör säkerställa transparensen genom att tydliggöra att samtliga beslut ska motiveras. 144Skolinspektionen (2018b). Budgetunderlag för åren 2019–2021, s. 7. 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •Skolinspektionen bör säkerställa att uppföljningar genomförs skyndsamt genom att på ett systematiskt sätt planera in uppföljningen i tillsynsverksamheten. •Skolinspektionen bör säkerställa en ökad likvärdighet i uppföljningen genom att −regelbundet jämföra och analysera avdelningarnas uppföljning av tillsynsbesluten −se till att avdelningarna i viktiga avseenden arbetar mer enhetligt. R I K S R E V I S I O N E N S K O L I N S P E K T I O N E N S U P P F Ö L J N I N G A V B R I S T E R I S K O L O R ESV (2006). utbildningsinspektion – ger den några effekter? Effektutvärdering genomförs på uppdrag av . m.fl. (2007) Förvaltningslagen – en kommentar. (2013). Statens tillsyn över skolan – bidrar den till förbättrade kunskapsresultat? Skolinspektionen (2015a). Riktlinje för uppföljning av beslut inom regelbunden tillsyn, , Dnr. Skolinspektionen (2015b). Regelbunden tillsyn - Processens PM. Skolinspektionen (2018a). Skolinspektionen (2018b). Budgetunderlag för åren 2019–2021. Dnr 11- 2017:10584. Skolinspektionen (2018c). Statens skolinspektions verksamhetsplan 2018, Dnr. Skolinspektionen (2018d). Statistik över regelbunden tillsyn 2017. Skolinspektionen (2018e). Strategier för kvalitet och helhet i utbildningen. Skolinspektionen (2018f). Skolinspektionens verksamhetsplan 2018. Statskontoret (2017). (2016). Hur fungerar regelbunden tillsyn? Skolinspektionens modell för regelbunden tillsyn. Tillsyn – förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn: slutbetänkande. Tre nya skolmyndigheter. Tydlig och öppen. Förslag till en stärkt skolinspektion: betänkande. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Utredningen om förbättrade resultat i . Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer: delbetänkande. Samling för skolan - Nationell strategi för kunskap och likvärdighet. Slutbetänkande av skolkommission. En lärande tillsyn Statlig granskning som bidrar till verksamhetsutveckling i vård, skola och omsorg. Delbetänkande av Tillitsdelgationen. Kommittédirektiv (2007:80). framtida inriktning och utformning. 2007/08:50. Nya skolmyndigheter, bet. 2007/08:UbU13, rskr. 2007/08:161. Regeringens skrivelse 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn. Regleringsbrev för avseende . U2017/05038/GV, . R I K S R E V I S I O N E N S K O L I N S P E K T I O N E N S U P P F Ö L J N I N G A V B R I S T E R I S K O L O R har använt flera olika metodansatser som tillsammans bidrar till att uppfylla syftet och besvara revisionsfrågorna. Nedan beskrivs de olika metoder och datakällor som använts för att besvara granskningens frågeställningar. Sammanlagt har utfört 25 intervjuer med anställda vid . har besökt Skolinspektionens samtliga regionala avdelningar (, , , och ) och intervjuat enhetschefer och ett urval inspektörer. I Umeå146 och , som har särskilda team för uppföljningen, har intervjuat sammankallande för teamet och ytterligare någon inspektör som tillhör teamet. Vid de avdelningarna som inte har uppföljningsteam har valt ut vilka inspektörer ska intervjuas utifrån antalet genomförda uppföljningar . Intervjuerna ägde rum –, var semistrukturerade och ungefär timslånga. I vissa fall har intervjuerna kompletterats med skriftliga frågor. Syftet med intervjuerna har varit att förstå uppföljningsprocessen med dess svårigheter och utmaningar ur ett utförarperspektiv. Intervjuerna har även varit till hjälp för utformningen av enkät till Skolinspektionens inspektörer (se nedan). Intervjuer har även utförts med processägare och processledare för regelbunden tillsyn samt representanter för enheten för Ekonomi och verksamhetsstyrning147. har även intervjuat myndighetens generaldirektör och biträdande generaldirektör. har genomfört en registerstudie för att kunna kartlägga och analysera Skolinspektionens uppföljning av tillsynsbeslut med avseende på frekvensen av uppföljningsbesök för olika typer av ärenden, tidsåtgång mellan olika arbetsmoment och skillnader mellan avdelningarna. Registerstudien baseras på ett utdrag från Skolinspektionens ärenderegister () över samtliga tillsyns- och uppföljningsbeslut för de skolenheter och huvudmän som fick förelägganden eller förelägganden vid vite –2018 (t.o.m. okt). Syftet med registerstudien var att komplettera och verifiera den kvalitativa informationen som hämtats in via intervjuer och enkäter. 146I kom det till kännedom att uppföljningsteamet i lades ner . 147Enheten utför risk- och väsentlighetsanalysen som legat till grund för om skolenheterna fick bastillsyn eller prioriterad tillsyn. 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har också studerat ett antal uppföljningsbeslut (148 stycken) som är offentligt tillgängliga i databas . Syftet var att studera i vilken utsträckning avslutade ärenden motiveras och se hur de ursprungliga bristerna bedömts. Urval av besluten har utgjorts av ärenden som fått föreläggande eller föreläggande vid vite inom bedömningsområdet Trygghet och studiero. har deltagit som observatör vid åtta uppföljningsbesök vid fyra av de fem avdelningarna. Detta innebar att inspektörerna genomförde uppföljningsbesöket (inledande möten, intervjuer med skolledning, lärare och elevhälsa, lektionsobservationer och verksamhetsbesök samt dokumentstudier), observerade och kunde efteråt ställa frågor till inspektörerna om vilka överväganden som styrde olika åtgärder. har inte varit närvarande vid elevintervjuer. Syftet med observationsstudier har varit att som komplement till intervjuerna och aktstudierna fördjupa vår förståelse av hur uppföljning och kontroll går till, och inhämta konkreta exempel. Ett urval akter har studerats inom ramen för granskningen. Syftet med aktstudier har varit att följa uppföljningsprocessen för att förstå de möjligheter och svårigheter som uppföljningen står inför, men även att bedöma likvärdigheten när det gäller informationshämtning, motivering av beslut och arbetssätt. Akterna innehåller information om vad som sker under uppföljningsprocessen, såsom Skolinspektionens begäran om kompletteringar, men också allt beslutsunderlag som Skolinspektionen samlat in (till exempel besöksprotokoll, inkomna redovisningar och tjänsteanteckningar) under uppföljningens gång. Genom akterna har också kunnat följa kommunikationen mellan Skolinspektionen, huvudman och skolenhet. Totalt har granskat ett hundratal akter. Urval av akterna gjordes utifrån olika kriterier beroende på vilken fråga som skulle besvaras. Närmare beskrivning av urvalet har beskrivits i resultatkapitlet. Huvudsakligen har urvalet utgjorts av akter som rör brister i bedömningsområdena Extra anpassningar och särskilt stöd och Trygghet, studiero och åtgärder mot kränkande behandling. Inom ramen för granskningen har även tre separata enkätundersökningar genomförts. R I K S R E V I S I O N E N S K O L I N S P E K T I O N E N S U P P F Ö L J N I N G A V B R I S T E R I S K O L O R En webbenkät har skickats till samtliga Skolinspektionens inspektörer som arbetar med den regelbundna tillsynen (152 stycken ). Syftet med enkätundersökningen till inspektörerna var att få en mer samlad bild av deras uppfattning om olika aspekter av uppföljning av tillsynsbeslut. På grund av tekniska problem kunde dock ett antal inspektörer inte besvara enkäten, vilket i sin tur försämrade svarsfrekvensen något. Enligt bedömning har detta dock inte medfört någon systematisk bias i materialet. Svarsfrekvensen bland inspektörerna var (89 svar). Två snarlika webbenkäter har skickats till rektorer respektive lärare på ett urval skolor. Syftet med enkäten till rektorer och lärare var att få en bild av deras uppfattning av Skolinspektionens uppföljning av tillsynsbeslut. I en strävan att respondenterna ska ha något sånär jämförbara utgångspunkter för sina upplevelser av Skolinspektionens uppföljningsarbete har urvalet utgjorts av de skolenheter som inom Tillsyn 2015 fick förelägganden eller förelägganden med vite inom bedömningsområdet Extra anpassningar och särskilt stöd. Anledningen till detta urval är att det är stora skillnader mellan Skolinspektionens olika bedömningsområden när det gäller hur omfattande åtgärder huvudmannen behöver vidta för att avhjälpa bristen, men även skillnader när det gäller komplexiteten och omfattningen i Skolinspektionens utredning och uppföljning. Rektorerna (244 stycken) har fått enkäten direkt via e-post, men även ombetts att distribuera lärarenkäten till sina lärare. Detta förfaringssätt har använts då det inte finns något register med e-postadresser till lärare. Det gör dock omöjligt att beräkna en svarsfrekvens vad gäller lärarenkäten. har fått in svar från 460 lärare. Antalet rektorer som besvarade enkäten var 86, vilket ger en svarsfrekvens på . Under utformningen av enkäterna testades de av f.d. inspektörer på Skolinspektionen, lärare och rektorer. Företrädare för Kommuner och Landsting (SKL) och har givit synpunkter på enkäterna till rektorer och lärare. Enkäten innehöll fasta svarsalternativ och möjlighet att utveckla svaren i form av fritextkommentarer. Även Skolinspektionens styrdokument (instruktion och regleringsbrev) och interna styr- och arbetsdokument (till exempel processens PM, riktlinje för uppföljning av tillsynsbeslut, årsredovisningar och resultatrapporter) har varit viktiga källor för granskningen. har också studerat protokoll från myndighetsdialoger med Skolinspektionen.