prop · H603144 · 2019-06-17 00:00:00 — , genom utbildningsutskottet, har betonat vikten av att åtgärder vidtas när krav som följer av bindande regler inte efterlevs.68 Syftet med Skolinspektionens uppföljning är att kontrollera om de åtgärder som huvudmannen vidtagit har avhjälpt de brister som identifierats i tillsynen.69 Enligt innebär det att huvudmannen dels har följt upp och försäkrat sig om att bristerna inte längre kvarstår, dels på ett övertygande sätt visat för Skolinspektionen att så är fallet. Olika brister kan kräva olika sorters uppföljning. Vissa ärenden kan kontrolleras genom så kallad skrivbordsuppföljning. Det förutsätter att huvudmannen skickar in en redovisning som motsvarar de krav som Skolinspektionen ställer. Det ska alltså framgå (1) vilka konkreta åtgärder huvudmannen har vidtagit, (2) hur åtgärderna har följts upp och (3) vilka resultat som åtgärderna har lett till.70 Ärenden som kan bedömas genom skrivbordsuppföljning är till exempel brister i det systematiska kvalitetsarbetet och rena anställningsärenden. Vissa ärenden går däremot i princip inte att bedöma genom enbart skriftliga redovisningar och telefonsamtal, utan kräver platsbesök med bland annat elevintervjuer och klassrumsobservationer. Det handlar framför allt om brister i trygghet och studiero.71 För att bedöma om uppföljningen kontrollerar att bristerna är avhjälpta har granskat hur uppföljningen utförs när det gäller framför allt brister inom trygghet och studiero samt särskilt stöd. Granskningen visar att uppföljningen inte alltid kontrollerar att bristerna är avhjälpta innan ärenden avslutas. 2009/10:UbU21, s. 44–45. 69Skolinspektionen (2015a). Riktlinje för uppföljning av beslut inom regelbunden tillsyn. 70Ibid, s. 2. 71Intervjuer vid Skolinspektionen –och enkätsvar från enhetschefer och inspektörer. R I K S R E V I S I O N E N S K O L I N S P E K T I O N E N S U P P F Ö L J N I N G A V B R I S T E R I S K O L O R 3.1.1 Endast en femtedel av föreläggandena följs upp med besök Av statistik från Skolinspektionen framgår att ungefär en femtedel av alla förelägganden, med eller utan vite, följs upp med besök. Det såg ungefär likadant ut för Tillsyn 2015.72 I stort sett samtliga intervjuade inspektörer och enhetschefer framhåller dock att uppföljningarna fick större fokus under Tillsyn 2015 jämfört med tidigare.73 Inspektörerna anser att det görs fler besök och att de inte avslutar ett uppföljningsärende enbart på dokumentation och planerade åtgärder längre, utan kräver underlag som visar att något faktiskt har hänt.74 framgår av såväl enkätsvar som intervjuer att det ibland genomförs skrivbordsuppföljningar när återbesök vore önskvärt.75 Det framgår också av aktstudierna att allvarliga brister i till exempel trygghet och studiero ibland enbart följs upp genom huvudmannens skriftliga redovisning. 3.1.2 Uppföljningsbesöken är som regel mycket noggranna Vid de uppföljningsbesök där har deltagit som observatör har Skolinspektionens inspektörer varit mycket noggranna och krävt att skolenheten konkret ska visa vilka åtgärder de vidtagit för att komma till rätta med bristerna. Inspektörerna har inte nöjt sig med uppgifter om vilka insatser som planerats utan ställt krav på en redovisning av vilka åtgärder som faktiskt genomförts och en bedömning av vilka effekter som de fått. Vid besöken har skolledning, lärare, elevhälsa och elever intervjuats och därtill har klassrumsobservationer genomförts i de flesta fall. Utifrån de akter som studerats framgår att den absoluta majoriteten av uppföljningsbesöken följer samma mönster men med vissa smärre variationer beroende på vilka brister det gäller. Utifrån de uppföljningsbesök som har deltagit i kan konstateras att dessa ger goda förutsättningar för att kontrollera och grundligt bedöma om de brister som identifierats under tillsynen har avhjälpts eller inte. 3.1.3 Långt ifrån alla befogade uppföljningsbesök genomförs Vid intervjuer med enhetschefer och inspektörer framhålls att uppföljningsärenden som gäller brister i trygghet och studiero alltid följs upp – eller bör följas upp – med besök.76 Dessa utsagor stämmer emellertid inte särskilt väl överens med den bild som framkommer av verksamhetsstatistiken. 72Skolinspektionen har inte kunnat redovisa uppgifter över vare sig det totala antalet eller andelen uppföljningsbesök under föregående tillsynsperiod. 73Intervjuer vid Skolinspektionen –. 75Riksrevisionens enkät till inspektörer och intervjuer vid Skolinspektionen 18–. 76Intervjuer vid Skolinspektionen –. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Skolinspektionen fattade knappt 1 900 tillsynsbeslut (exklusive uppföljningsbeslut) om föreläggande inom ramen för bas- eller prioriterad tillsyn inom Tillsyn 2015.77 av dessa beslut avser brister i trygghet och studiero, exklusive åtgärder mot kränkande behandling.78 Av Skolinspektionens statistik över samtliga uppföljningsärenden under Tillsyn 2015 framgår att mindre än hälften () av de förelägganden som avsåg brister i trygghet och studiero har följts upp med besök. Vidare framgår att det finns stora variationer mellan avdelningarna i detta avseende, från vid Linköpingskontoret till vid Göteborgskontoret. När det gäller vitesförelägganden uppger många inspektörer och enhetschefer samt även myndighetsledningen att dessa i princip alltid följs upp med besök.79 Detta överensstämmer också med verksamhetsstatistik från Skolinspektionen som visar att av vitesföreläggandena följs upp med besök och att det är relativt liten variation mellan avdelningarna i detta avseende.80 Det har även framhållits att vissa brister som kan vara förenade med vite faktiskt går att bedöma från skrivbordet, till exempel brister i det systematiska kvalitetsarbetet, och att det då inte är nödvändigt med uppföljningsbesök. 3.1.4 Bristande redovisning från huvudmännen godtas i vissa fall Skolinspektionen har utfärdat riktlinjer för vad som krävs för att man vid så kallad skrivbordsuppföljning ska kunna bedöma om vidtagna åtgärder är tillräckliga för att avsluta ett tillsynsärende. Av riktlinjerna framgår att den inskickade redovisningen bland annat behöver innehålla en redovisning av vilka insatser som huvudmannen har vidtagit, hur dessa insatser har följts upp och vad de resulterat i.81 I enkätsvaren från lärarna framkommer att vissa planerade åtgärder som huvudmannen redovisat för Skolinspektionen aldrig har genomförts. Många tar upp att Skolinspektionen borde genomföra platsbesök för att kontrollera att det rektor och huvudman skriver verkligen stämmer. Enligt inspektörerna finns det 77Sammanlagt fattades, , 1 878 inledande tillsynsbeslut om föreläggande inom bastillsyn och prioriterad tillsyn, inom Tillsyn 2015. Huvudmannatillsynen är exkluderad i beräkningen eftersom trygghet och studiero enbart granskas på skolenhetsnivå. 78Vi har i denna statistik inte räknat med bristen om det gäller problem med arbetet mot kränkande behandling – en brist som ingår i samma bedömningsområde (Trygghet, studiero och åtgärder mot kränkande behandling). En sådan brist kan självfallet vara mycket allvarlig, men den kan ibland handla om att det inte finns en skriftlig plan för arbetet mot kränkande behandling, något som ju kan följas upp skriftligen. När vi fortsättningsvis skriver om brister i trygghet och studiero avser vi just det och inte brister i åtgärder mot kränkande behandling. 79Intervjuer vid Skolinspektionen –. 80Observera att siffrorna inte avser ärenden med viten, utan antal eller andel viten inom de sex bedömningsområdena. Om ett ärende medfört vite gällande såväl särskilt stöd som trygghet och studiero, och inget besök gjorts, räknas det alltså som två fall av uteblivet besök. 81Skolinspektionen (2015a). Riktlinje för uppföljning av beslut inom regelbunden tillsyn. R I K S R E V I S I O N E N S K O L I N S P E K T I O N E N S U P P F Ö L J N I N G A V B R I S T E R I S K O L O R också huvudmän och skolor som fortfarande inte förstått att de ska ha åtgärdat bristerna till svarsdatumet, inte bara påbörjat en planering av åtgärderna.82 Inspektörer har också berättat om skriftliga redovisningar som uppenbart varit plagierade från andra skolors redovisningar. Det finns exempel där huvudmannen till och med glömt att ändra skolenhetens namn i rapporten, eller där två redovisningar från två skolenheter varit exakt likadana.83 har i samband med observationer vid uppföljningsbesöken kunnat konstatera att huvudmännen ibland levererar redovisningar där alla brister framstår som avhjälpta trots att så inte är fallet. har genom aktstudier av uppföljningsärenden studerat om och hur Skolinspektionens inspektörer förhåller sig till riktlinjerna med fokus på bedömningsområdena (1) Trygghet, studiero och åtgärder mot kränkande behandling och (2) Extra anpassningar och särskilt stöd. När det gäller skrivbordsuppföljningar avseende brister i trygghet och studiero tar Skolinspektionen sällan del av huvudmannens eller skolenhetens genomförda enkätresultat eller liknande, trots att det i riktlinjerna framgår att någon form av inhämtning av förstahandsinformation i allmänhet ska göras för att verifiera huvudmannens skriftliga redovisning. När resultat beskrivs är det ofta i svepande ordalag, såsom upplevelsen är att studieron är bättre . Av 33 granskade akter där det funnits brister inom bedömningsområdet har Skolinspektionen endast i 9 fall tagit del av någon form av resultatredovisning.84 Huvudmännen beskriver ofta vilka undersökningar och uppföljningar som gjorts men utan att redovisa några resultat. Det händer att tomma enkätmallar ingår i redovisningen. I många fall beskriver huvudmännen också vilka uppföljningar och enkäter som de planerar att genomföra. I mer än två tredjedelar av de akter som studerats godkänner Skolinspektionen redovisningen utan att vänta in en redovisning av eventuella effekter av vidtagna åtgärder. Det är också ovanligt att Skolinspektionen begär in kompletterande material i form av resultatredovisningar, även om detta händer . Nedanstående är ett utdrag ur beslutsdokumentet för en skola som förelades inom bedömningsområdet Trygghet, studiero och åtgärder mot kränkande behandling.85 I en kompletterande intervju […], med läraren och resursperson i den klass i årskurs 3 som Skolinspektionen genomfört observationer i framkommer att det är en oro i klassen och att nedsättande ord och våld förekommer i gruppen. Vidare framkommer av intervjun att alla elever inte får det stöd de behöver vilket påverkar tryggheten och studieron i klassen negativt. Den resursperson som finns 82Intervjuer vid Skolinspektionen –. 84Riksrevisionen har granskat av de ärenden som det gäller (174 ärenden). 85Ärende nr 1 inom regelbunden tillsyn. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N i klassen upptas av att åtgärda störande beteende genom att ta med elever ut från klassrummet istället för att bli en resurs i lärarens pedagogiska arbete. Både läraren och resurspersonen i klassen delar den bild eleverna gav vid intervjun att större del av lektionstiden går åt till annat än ämnesinnehåll och undervisning. Resultatet av situationen i klassen blir att eleverna inte får den undervisning de har rätt till och detta har påtalats för rektorn enligt de intervjuade. Vidare menar de att någon uppföljning av situationen i klassen inte gjorts vid tiden för intervjun. Under Skolinspektionens observationer i klassen uppstår bråk med nedsättande kommentarer mellan elever utan att lärare ingriper. En elev avviker från lektionen och några elever som befinner sig i klassrummet ägnar större delen av lektionen åt att medvetet störa ordningen genom att ge nedsättande kommentarer och högljutt motsätta sig lärarens uppmaningar. Läraren nöjer sig med att kommentera elevernas beteende utan att följa upp och korrigera det. Läraren ignorerar störande beteende och fortsätter istället med undervisningen för de elever som lyssnar. Vid elevintervjun stärks den bild som observationerna gett att ett antal elever stör ordningen och att övervägande del av undervisningen går åt till att skapa ordning i klassen istället för att ägnas åt ämnesinnehåll och undervisning. Detta ärende avslutas efter en skriftlig redovisning från huvudmannen med följande motivering ”Skolinspektionen bedömer mot bakgrund av de uppgifter som redovisats att [X] har vidtagit sådana åtgärder att den påtalade bristen i [y]skolan har avhjälpts”.86 Inom ramen för aktstudien har det emellertid också framkommit flera exempel på hur Skolinspektionen inte har nöjt sig med en redovisning av enbart åtgärder utan även begärt en redovisning av effekter av vidtagna åtgärder. Detta framgår exempelvis av nedanstående uppföljningsbeslut (delar av motivering): Huvudman har efter regelbunden tillsyn av skola [x] inkommit med redovisning av vidtagna åtgärder. I redovisningen, som inkom , uppger huvudman att flera åtgärder påbörjats men inte hunnit utvärderas. Dessa utvärderingar skulle genomföras vid skolans utvärderingsdag . Skolinspektionen begärde kompletterande redovisning från huvudmannen . Av denna redovisning framgår bland annat att skolan inte lyckats åtgärda bristen gällande trygghet och studiero fullt ut. Den trivselenkät som genomfördes , visar att problem kvarstår: trots trygghetsteamets arbete har skolan inte lyckats vända trenden av andelen elever i årskurs 3–5 som känner sig kränkta.87 Skolinspektionen gör i ovanstående fall bedömningen att bristerna kvarstår och förelägger huvudmannen på nytt. 86Ärende nr 1 inom regelbunden tillsyn. 87Ärende nr 2 inom regelbunden tillsyn. R I K S R E V I S I O N E N S K O L I N S P E K T I O N E N S U P P F Ö L J N I N G A V B R I S T E R I S K O L O R Även när det gäller uppföljningar avseende bedömningsområdet Extra anpassningar och särskilt stöd har genom aktstudier sett att Skolinspektionen i många fall har accepterat huvudmannens berättelse utan att begära in konkreta bevis. När ett uppföljningsärende gäller brister i beslutsfattandet, innehållet i eller utvärderingen av åtgärdsprogram88 kan, enligt bedömning, bristen anses vara avhjälpt om huvudmannen kan visa att nya rutiner tillämpas i praktiken, det vill säga att det finns korrekt utformade åtgärdsprogram som också utvärderas. För att kontrollera detta bör det rimliga vara att hämta in och granska de åtgärdsprogram som är upprättade efter det att huvudmannen fick föreläggandet. Men av 18 slumpvis utvalda akter som avsåg brister i innehållet i eller utvärderingen av åtgärdsprogram89 har Skolinspektionen enbart i 4 fall tagit del av exempel på nya eller uppdaterade åtgärdsprogram. I flera fall har bristen avskrivits efter att huvudmannen angett att man ändrat rutiner och beslutsmallar och att besluten och åtgärdsprogram numera utformas på rätt sätt. Ett annat exempel inom samma bedömningsområde är fall där det under tillsynen framkom att det finns elever på skolan som är i behov av särskilt stöd men som antingen inte får det alls eller inte i den omfattning som behövs.90 För att säkerställa att denna brist har avhjälpts är det rimligt, enligt bedömning, att uppgifter om pedagogiska utredningar, beslut om särskilt stöd och utarbetade åtgärdsprogram hämtas in. En granskning av 20 slumpvis valda ärenden med brister inom detta område visar emellertid att detta bara gjorts i hälften av fallen. har inte bedömt om hälften av dessa utredningar säkerställer att alla elever de facto har fått det särskilda stöd som de behöver men kan konstatera att Skolinspektionen i de fallen har gjort en grundlig informationshämtning och utredning. kan konstatera att det finns mycket stora skillnader i den inhämtade informationen. I flera fall består redovisningen i allt väsentligt endast av ett konstaterande i stil med ”som en följd av beslutsdelegeringar eller 88Enligt skollagen (3 kap. § 9) ska ett åtgärdsprogram utarbetas för en elev som ska ges särskilt stöd. Av programmet ska behovet av särskilt stöd och hur det ska tillgodoses framgå. Av programmet ska det också framgå när åtgärderna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen. Åtgärdsprogrammet beslutas av rektorn. Om beslutet innebär att särskilt stöd ska ges i en annan elevgrupp eller enskilt enligt 11 § eller i form av anpassad studiegång enligt 12 § får rektorn inte överlåta sin beslutanderätt till någon annan. 89Bedömningsområdet 2.12 och/eller 2.14. 90Enligt skollagen (3 kap. 8 §) ska det anmälas till rektorn om det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, trots att stöd har getts i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. Detsamma gäller om det finns särskilda skäl att anta att sådana anpassningar inte skulle vara tillräckliga. Rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Samråd ska ske med elevhälsan, om det inte är uppenbart obehövligt. Om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd, ska han eller hon ges sådant stöd. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N förstärkningar av elevhälsoteamet utreds numera alla elevers behov skyndsamt och alla som behöver särskilt stöd får det”. I andra fall har inspektörerna gjort omfattande dokumentstudier, ställt kompletterande frågor och aktivt begärt in konkreta exempel. Även om det är uttalat att Skolinspektionen inom Tillsyn 2015 lade stort fokus på att granska de processer och strukturer som behöver fungera för att skolor ska klara av sitt uppdrag, och att de bedömer helheten snarare än enskilda faktorer, anser att det är rimligt att kontrollera om de ändrade processerna och strukturerna också tillämpas i praktiken och därmed får effekt för eleverna. Aktstudierna visar emellertid att det även inom det här bedömningsområdet finns goda exempel där Skolinspektionen anmodar huvudmannen att komplettera redovisningen av de nya rutinerna med några åtgärdsprogram som upprättats efter att de nya rutinerna tagits i bruk. 3.1.5En ökad andel av inspektörerna anser att bristerna åtgärdas, men lärare och rektorer är inte överens I den enkät som gjordes i samband med granskning av Skolinspektionen 201391 fick inspektörerna en fråga om i vilken utsträckning de ansåg att uppföljningen säkerställde att bristerna i tillsynsbeslutet hade åtgärdats. Då var det som ansåg att uppföljningen säkerställde detta. Samma fråga ställdes i den enkät som inspektörerna besvarade 2018 och då ansåg att uppföljningen säkerställer att bristerna åtgärdas. Andelen inspektörer som anser att uppföljningsarbetet fungerar har således ökat markant . är det fortfarande en majoritet av inspektörerna som inte anser att uppföljningen säkerställer att bristerna har åtgärdats. Spridningen mellan avdelningarna är också relativt stor, andelen varierar mellan . I enkäten ställdes frågan även till rektorer och lärare på skolor som fått sina ärenden avslutade. Andelen rektorer som ansåg att bristerna var helt åtgärdade uppgick till medan av lärarna delade den uppfattningen. Av lärarna var det dock som ansåg att bristerna var delvis åtgärdade medan motsvarande andel för rektorerna var 13 procent.92 ”Brist på personal” var det som både rektorer och lärare i första hand lyfte fram som anledning till att bristerna inte hade åtgärdats. ”Brist på tid” framhölls också som orsak av båda grupper. Rektorerna framhöll också otillräcklig kompetens som en viktig förklaring medan lärarna i stället lyfte fram bristfällig organisation. 91Riksrevisionen, RiR 2013:16. 92Det går inte att fastslå att det är rektorer och lärare från exakt samma skolenheter som besvarat frågan. För närmare beskrivning av enkätundersökningen, se bilaga 1. R I K S R E V I S I O N E N S K O L I N S P E K T I O N E N S U P P F Ö L J N I N G A V B R I S T E R I S K O L O R 3.2Genomförs och redovisas uppföljningen på ett transparent sätt? Transparens i uppföljningen av tillsynsbeslut innebär att hela uppföljningsprocessen är möjlig att följa, från det att första tillsynsbeslutet fattas tills bristen är avhjälpt och uppföljningsbeslutet fattat. Beslut ska vara lätta att förstå och motiv ska redovisas. Denna bedömningsgrund har stöd i regeringens skrivelse om en rättssäker tillsyn, Skolinspektionens egna riktlinjer samt av nu gällande förvaltningslag.93 har granskat transparensen, bland annat genom att studera motiveringarna i tillsyns- och uppföljningsbeslut. Granskningen visar att transparensen ofta brister när det gäller att motivera varför brister anses avhjälpta och ärenden därmed avslutas. 3.2.1 Trots krav motiveras sällan beslut att avsluta tillsynsärenden När Skolinspektionen fattar ett uppföljningsbeslut som innebär att ärendet avslutas bör det framgå på vilka grunder bristen bedöms vara avhjälpt. Av Skolinspektionens promemoria för tillsynsprocessen framgår att föredragande inspektör ska skriva motiveringar för alla beslut i arbetsdokumentet, som sedan övergår i ett beslutsprotokoll.94 Myndighetens ledning bekräftar att alla sådana beslut ska motiveras.95 Av besluts- och aktstudier framgår att beslut om förelägganden och förelägganden med vite som regel motiveras väl. 96 Det gäller dock inte för beslut där ärenden avslutas för att bristerna bedöms vara avhjälpta. I 83 av 148 granskade uppföljningsbeslut gavs ingen motivering till sådana avslut. I många fall förklaras besluten endast med några enstaka meningar med ungefär följande lydelse: Det har vid uppföljningen av tillsynen inte framkommit annat än att bristen är avhjälpt. Skolinspektionen bedömer mot bakgrund av de uppgifter som redovisats att kommun X har vidtagit sådana åtgärder att den påtalade bristen i y-skolan har avhjälpts. bedömning är att denna formulering är en slutsats och inte en motivering. Slutsatsen kompletteras ofta med en redogörelse för hur informationen har inhämtats, till exempel Skolinspektionens bedömning görs utifrån huvudmannens skriftliga redovisning av vidtagna åtgärder samt de kompletteringar som huvudmannen inkommit med, vilket inte heller kan anses vara en motivering. avsnitt 1.4 ovan angående bedömningsgrunder. 94Skolinspektionen (2015b). Regelbunden tillsyn – processens PM, version 1.4, s. 44. 95Intervjuer vid Skolinspektionen –. 96Riksrevisionen har i detta avseende granskat totalt 149 uppföljningsbeslut från de 5 kontoren (39 från , 33 från , 25 från , 39 från och 13 från ). 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Besluts- och aktstudierna visar att beslutsmotiveringarna skiljer sig åt mellan Skolinspektionens regionala avdelningar.97 Det finns avdelningar där inspektörerna så gott som aldrig har förklarande texter om på vilka grunder beslut om avslut fattas, till exempel vilka åtgärder som har vidtagits eller vilka effekter som uppnåtts.98 På andra avdelningar ges välmotiverade förklaringar till såväl avslutsbeslut som beslut om föreläggande. Vid avdelningen i motiveras närapå nio av tio beslut om avslut, medan avdelningen i i princip aldrig skriver mer än att bristerna bedöms vara avhjälpta. Vid avdelningarna i , och är andelen motiverade avslutsbeslut 69, för de beslut om avslut som granskats. intervjuer visar att direktiven om att avslutande uppföljningsbeslut ska motiveras inte nått ut till alla inspektörer och avdelningar.99 Det har även kommit upp att avslutsbesluten skrivs på olika sätt på avdelningarna.100 I Skolinspektionens promemoria om regelbunden tillsyn finns krav på hur en tillsyn ska dokumenteras. Inspektören ska dokumentera de iakttagelser och upplysningar som har betydelse för Skolinspektionens ärende. Anteckningarna utgör underlag för beslut och även för hur en eventuell uppföljning ska läggas upp. har inte genomfört någon systematisk undersökning av hur Skolinspektionen dokumenterar sin tillsyn, men i samband med aktstudien har noterats att akterna ibland är bristfälliga.