prop · H60376 · 2019-03-19 00:00:00 — Dessutom avslutas en tredjedel av alla ÅVS:er utan ett tydligt förslag till åtgärder. Sådana ÅVS:er kan därmed inte vara ett underlag för prioritering i kommande planer. Ett ytterligare kvalitetsproblem är att det inte alltid tydligt redovisas vem som är ansvarig för att genomföra varje åtgärd. Det är också ofta otydligt om eventuella förslag i en ÅVS utgör underlag för beslut om investering i den nationella transportplanen eller en länsplan eller är underlag för andra beslut inom . Sammantaget bedömer att underlagen för åtgärdsval behöver förbättras på en rad punkter. 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6 Fyrstegsprincipen i den nationella planen I detta kapitel redovisas iakttagelser som underlag för att besvara delfråga 4, om ÅVS:er och fyrstegsprincipen används som underlag vid åtgärdsval till nationella planen. bedömningsgrund är att det ska finnas en ÅVS med tillämpning av fyrstegsprincipen när beslut fattas om större investeringar, framför allt för sådana som förs till den nationella planen. Mot denna bakgrund har granskat hur ofta det finns en ÅVS som är genomförd enligt fyrstegsprincipen som underlag till de åtgärdsbeslut som lett fram till att de namngivna objekten förts in i den nationella planen. Många av de namngivna objekten som finns med i den senaste nationella planen har haft den tidiga planeringsfasen så långt tillbaka i tiden att det då inte fanns något krav på ÅVS:er. Mot denna bakgrund har valt att granska ett antal projekt som ligger så sent i planeringsprocessen att byggstarten är planerad till . utgångspunkt är att dessa projekt bör ha haft en ÅVS som underlag när åtgärdsvalen gjordes. Det går inte att begära att ÅVS:en ska vara helt ny, men den bör enligt ha genomförts efter att den förra nationella planen beslutades, alltså perioden –2018. När det gäller aktualitet bör det ställas ungefär samma krav på underlaget för åtgärdsval som för . 6.2Hur ofta är ÅVS:er underlag för prioriteringar i nationella planen? Ett syfte med ÅVS:er är att, tillsammans med en , ge ett gott underlag för de slutliga prioriteringarna inom . Av särskilt vikt är att ÅVS:erna utgör kvalificerade underlag för de projekt som ”konkurrerar” om en plats som namngivet objekt i nationella planen. Av avsnitt 3.3.4 framgår att de flesta av ÅVS:erna rör begränsade brister där de förslag till åtgärder som framförs representerar ganska låga kostnader. Färre än av alla ÅVS:er har förslag som kostar mer än och därmed kan utgöra underlag för beslut i den nationella transportplanen. Många ÅVS:er utgör därmed inte ett underlag för beslut i en nationell plan. I tabell 8 följer en redovisning av resultatet från granskning av dessa tio projekt. R I K S R E V I S I O N E N F Y R S T E G S P R I N C I P E N I N O M P L A N E R I N G E N A V T R A N S P O R T I N F R A S T R U K T U R Tabell 8 Beslutsunderlag för åtgärdsval, 10 projekt som har kvalificerats till nationell plan Enligt har projektet en lång En ÅVS gjord 2012 ÅVS:en gällde för E20 genom hela Västra , där –endast är en av flera delsträckor. Väg E14 Blåberget– ÅVS som gäller den Det finns ÅVS:en ”öst-västliga resor och transporter”, publicerad 2014 och där sträckan ingår. Denna ÅVS är översiktlig och saknar redovisade bedömningar av nyttor Väg E4 Broänge– Förstudien senare kompletterad med en beskrivning av hur man arbetade med Projektet fanns med som namngivet objekt i den nationella planen –2025, dock enbart ”under strecket”. cykelstråk, idéer och Väg E22 Ö– En ÅVS , där Inga alternativ till denna steg 4-åtgärd prövas möjliga åtgärder utretts vid tidigare tillfällen. Objektet kostade i första skedet under 50 mnkr vilket innebar att det hanterades som När objektet blev dyrare fördes det som namngivet objekt till ÅVS:en gällde hela , med en underlagsrapport för den specifika Ett exempel på att använder sig av avgränsade funktionsutredningar i stället för ÅVS:er på järnvägsområdet som underlag Källa: Underlag från . Granskningen av de tio projekten visar en splittrad bild. Endast i två fall finns en ÅVS som är ny, alltså från perioden –2018. Ytterligare ett projekt har en ÅVS som underlag. Ett av projekten har en ny funktionsutredning som underlag, vilket i sig kan motiveras med att det är ett järnvägsprojekt med en relativt snäv problembeskrivning (”det saknas förbigångsspår”). Som framgår av tabell 8 finns flera projekt vars enda underlag för åtgärdsval är äldre förstudier. 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Genomgången representerar ett urval av nya projekt. Det totala antalet nya namngivna objekt i den nationella planen är cirka 50 stycken och det är inte helt säkert att urvalet är representativt. Granskningen visar dock att tankesättet bakom ÅVS-metodiken och fyrstegsprincipen i flera fall inte är närvarande. låter i flera fall ett äldre material utgöra underlaget för åtgärdsval till den nationella planen. 6.3 Vart tar ÅVS:erna vägen? Det är svårt att veta exakt hur många ÅVS:er som har producerats, men eftersom de har producerats och cirka 170 publicerades kan det röra sig om cirka 500 ÅVS:er, kanske mer. Få ÅVS:er avser namngivna objekt i den nationella planen. Det framgår av avsnitt 3.3 att de flesta ÅVS:er görs för att närmare utreda relativt små brister, och det föreslagna åtgärdspaketet understiger oftast . Många av dessa förslag blir input till egen drifts- och underhållsverksamhet. Hur stor andel av alla smärre investeringar som görs inom ramen för drift och underhåll och som har en ÅVS som underlag har inte granskats, men med tanke på den stora mängd åtgärder som genomförs inom VO Underhåll har en mindre del av alla smärre investeringar en ÅVS som underlag. En del av åtgärdsförslagen blir också underlag för beslut om länsplaner. Det har inte ingått i granskningen att undersöka hur stor den andelen är. Inom VO Planering finns i alla sex regionerna en så kallad åtgärdsbank där åtgärdsförslagen initialt hamnar. I de intervjuer som genomförts har framkommit att många av åtgärdsförslagen är tänkta att ”hämtas upp” . Det framgår ovan att beslutsunderlagen för nya namngivna objekt i den nationella planen inte sällan baseras på äldre utredningar. Det andra underlaget som enligt statsmakterna ska finnas tillhands vid åtgärdsval är en kvalificerad . har inte undersökt inom ramen för granskningen, men Trafikanalys har på uppdrag av regeringen undersökt dessa.86 Det finns upparbetade rutiner om att ska uppdateras inför varje ny planeringsomgång, alltså . Som beskrivs i kapitel 5.4.1 kan vi dock konstatera att liknande rutiner inte finns för ÅVS:erna eller för de förslag som förs till den så kallade åtgärdsbanken. har granskat hur underlagen till de namngivna objekten i nationella planen ser ut i praktiken, genom att undersöka tio projekt som 86Trafikanalys, Kvalitetsgranskning av förslag till planer för transportsystemet 2018-2029 – slutredovisning, 2018. R I K S R E V I S I O N E N F Y R S T E G S P R I N C I P E N I N O M P L A N E R I N G E N A V T R A N S P O R T I N F R A S T R U K T U R kvalificerats till nationella planen. Då urvalet är relativt litet bör slutsatser dras med försiktighet. I flera av dessa fall baseras åtgärdsval till de namngivna objekten i nationella planen på ett äldre material, som har tagits fram med en annan metodik där fyrstegsprincipen inte har varit lika närvarande. Att detta gäller projekt som kommit relativt långt i den fysiska planeringen, och att investeringsbygget i vissa fall även startat, är naturligt. Men inte sällan tycks detta även gälla projekt som är i ett relativt tidigt planeringsskede och där byggstart planeras först . I intervjuerna framkommer en bild av att genomförda ÅVS:er läggs i den interna åtgärdsbanken, utan att det är klargjort när de i realiteten ska komma att användas som underlag för åtgärdsval. Riksrevision ser därför en risk för att åtgärdsval inför nationella planen även framöver kommer att baseras på underlag som inte är aktuella. 60 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Kostnadseffektivitet i valet av infrastrukturinvesteringar. Rapport till 2015:1. Problemstyrd planering: en förklaring till att effektivitet spelar så liten roll vid valet avtransportåtgärder. CTS Working paper 2015:15. Flam , , och . Vart är vi på väg? Systemfel i transportpolitiken. Modell för inventering och planering av cykelvägar. Åtgärdsvalsstudie en ny planeringsaktivitet för bättre lösningar på transportrelaterade problem. KTH, Rapport 2012. Odhage , Otraditionella lösningar med traditionella medel – åtgärdsvalsstudien som planeringsfenomen. , Fyrstegsprincipen – Infrastrukturplaneringens nya Potemkinkuliss? SIKA- rapport 2005:11. VTI, Fyrstegsprincipen i praktiken. Tre underlagsrapporter för granskning av transportpolitiken. VTI notat 40–2012. VTI, De samlade effektbedömningarnas roll i framtagandet av förslag till nationell plan. CTS Working paper 2018:4. WSP, Livet efter ÅVS. FOI-studie om förutsättningar för genomförande av steg 1–2- åtgärder efter avslutad åtgärdsvalsstudie, 2016. Regeringen, Nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet 2014-2025, 2014. , Statens satsningar på transportinfrastruktur – valuta för pengarna? , Statens investeringar i allmänna farleder. Trafikanalys, Kvalitetsgranskning av förslag till nationell plan för transportsystemet 2014–2025. Trafikanalys, Granskning av byggstartsförslag . Trafikanalys, Hur beaktar underhåll vid investeringsbeslut? R I K S R E V I S I O N E N F Y R S T E G S P R I N C I P E N I N O M P L A N E R I N G E N A V T R A N S P O R T I N F R A S T R U K T U R , Transportsystemets behov av kapacitetshöjande åtgärder – förslag på lösningar fram och utblick mot . , Inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplanering för perioden –2029. , Åtgärdsvalsstudier – nytt steg i planering av transportlösningar. Handledning Rapport 2015:171. , Steg 1 och 2, exempel och resonemang om vad vi bör och kan göra. , Förslag till nationell plan för transportsystemet 2018–2029. Remissversion daterad , bilaga 1. , Tillstånd och brister i transportsystemet. Underlagsrapport till Nationell plan för Transportsystemet 2018–2029. Propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling, prop. 1997/98:56, bet. 1997/98;TU10, rskr. 1997:98/266. Propositionen Moderna transporter, prop.2005/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308. Propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr 2008/09:145. Propositionen Mål för framtidens resor och transporter, prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257. Propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur, prop. 2011/12:118, bet. 2011/12:TU13, rskr. 2011/12:257. Propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem, prop. 2012/13:25, bet. 2012713:TU2, rskr. 2012/13:119. Propositionen Infrastruktur för framtiden – innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och hållbar utveckling, prop. 2016/17:21 bet. 2016/17:TU4, rskr. 2016/17:101. Propositionen Budgetpropositionen – utgiftsområde 22 Kommunikationer (prop. 2017/18:1). Lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen. Lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län. 62 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N , Uppdrag att ta fram inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplanering 2018–2029, N2015/4305/TIF. , Uppdrag att ta fram förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur, N2017/02312/TIF. , Fastställelse av nationell trafikslagsövergripande plan för transportinfrastrukturen för perioden –2029, N2018/03462/TIF. Modell för bedömning av risk och otrygghet vid busshållplatser på landsbygd, TRV 2010:110. Samlad effektbedömning och samhällsekonomiska analyser. Trafik för en attraktivare stad – underlag till handbok, 2015. Instruktion till busshållplatser på mötesfria vägar, version 0.2 2016. Tillgänglighet och trafiksäkerhet – Busshållplats vsk E22, kommun. Trafikslagsövergripande stråkstudie och åtgärdsvalsanalys, älv- Vänerstråket - godsutredning och samhällsekonomisk analys, 2013. instruktion (förordning 2010:185, 1 §). – utformning drift och underhåll med gång-, cykel- och mopedtrafik i fokus, 2010. Etapp 1 och 2: Status, prioriteringar och vidare arbete, 2013. interna PM ”Steg 1 och 2, exempel och resonemang om vad vi bör och kan göra”, 2018. Framkomlighetsprogram: inriktning för hur primära vägnät används på bästa sätt. ÅVS - Korsningen söder om väg E20, väg 523 och väg 1743, TRV 2016:18579. Åtgärdsvalsstudie - Tillgänglighet , TRV 2017:22844. Åtgärdsvalsstudie - Väg 282, –. Åtgärdsvalsstudie - E4 Häggvik – . R I K S R E V I S I O N E N F Y R S T E G S P R I N C I P E N I N O M P L A N E R I N G E N A V T R A N S P O R T I N F R A S T R U K T U R Åtgärdsvalsstudie - Väg 363 Passage oskyddade trafikanter , TRV 2017:21537. Åtgärdsvalsstudie - Väg 19 vid Bondrum, kommun. Transportstyrelsen, Föreläggande angående avgifter för nyttjande av järnvägsinfrastruktur (banavgifter), Rapport 2015:952. Rätt fart i staden – i en attraktiv stad, 2008. , Vägars utformning 94. Hämtad gator/vgu/aldre/VU94---Originalversion--tillagg-/VU94/ 64 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Frågeformulär – fyrstegsprincipen inom ÅVS R I K S R E V I S I O N E N F Y R S T E G S P R I N C I P E N I N O M P L A N E R I N G E N A V T R A N S P O R T I N F R A S T R U K T U R 4.Vilka är de angivna huvudbrister som ska åtgärdas (flervalsalternativ) Säkerhet – bristande förmåga att minimera antalet omkomna eller allvarligt skadade Miljö och hälsa – negativ påverkan på klimat, landskap och hälsa eller bristande förmåga att främja en positiv utveckling av dessa Kapacitet – brister i förmåga att hantera efterfrågad volym. Punktlighet – förseningar, bristande information vid störningar Robusthet – brister i förmåga att stå emot störningar Användbarhet – transportsystemet har bristande förmåga att hantera olika användares behov av transportmöjligheter Oklart vilka huvudbristerna är 5.Hur tydligt är bristen redovisad? (Besvaras för alla angivna brister) Det är tydligt vilka huvudbristerna är. Det redovisas också på ett tydligt sätt att tillståndet är sämre än vad som är acceptabelt. Det är tydligt vilka huvudbristerna är. Det redovisas dock inte på ett tydligt sätt att tillståndet är sämre än vad som är acceptabelt , eller framöver. Bristerna redovisas mer allmänt, i förhållande till transportmålen. Den stegvisa processen och alternativ som presenteras 7.Beskriver och presenterar man i åtgärdsvalsstudien möjliga steg 1–4-åtgärder? (En fråga för respektive stegnivå) 66 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 8.Finns det kostnadsbedömningar för de steg 1–4-åtgärder som presenteras? (En fråga för respektive stegnivå) 9.Finns det effektbedömningar för de steg 1–4-åtgärder som presenteras? (En fråga för respektive stegnivå) Ja, det finns kvantitativa effektbedömningar Ja, det finns kvalitativa effektbedömningar, utförda på ett systematiskt sätt Nej, effekterna beskrivs resonemangsvis i förhållande till uppsatta mål 10.Utifrån bristbeskrivningen, bedömer att det saknas alternativa åtgärder som borde presenteras som möjliga alternativ i steg 1–3? I så fall, vilka typer av åtgärder? 11.Finns det ett tydligt förslag om åtgärd i åtgärdsvalsstudien? Ja, ett tydligt förslag föreslås Nej, flera förslag föreslås Nej, vidare utredning föreslås 12.Vilka typer av åtgärder innehåller förslaget? Åtgärdsförslaget innehåller steg 1-åtgärder Åtgärdsförslaget innehåller steg 2-åtgärder Åtgärdsförslaget innehåller steg 3-åtgärder Åtgärdsförslaget innehåller steg 4-åtgärder Åtgärdsförslaget innehåller enbart steg 4-åtgärder 13.Hur motiverar man den valda lösningen? SEB:ar med kvantitativa beräkningar har gjorts för alla åtgärder SEB:ar med kvantitativa beräkningar har gjorts för vissa åtgärder SEB:ar med kvalitativa bedömningar har gjorts för alla åtgärder SEB:ar med kvalitativa bedömningar har gjorts för vissa åtgärder Man refererar mer resonerande till god måluppfyllelse R I K S R E V I S I O N E N F Y R S T E G S P R I N C I P E N I N O M P L A N E R I N G E N A V T R A N S P O R T I N F R A S T R U K T U R 14.Finns det en avsiktsförklaring som anger hur finansieringen ska gå till? 15.Hur ska steg 1–4-åtgärder finansieras? (Flervalsalternativ – en fråga per stegnivå) Statlig finansiering utan medfinansiering Statlig finansiering med medfinansiering Kommunal finansiering utan medfinansiering Kommunal finansiering med statlig medfinansiering 16.Åtgärdsvalsstudien utgör underlag för 68 R I K S R E V I S I O N E N FYRSTEGSPRINCIPEN INOM PLANERINGEN AV TRANSPORTINFRASTRUKTUR Staten investerar i ny transportinfrastruktur. För att säkerställa att det är de mest kostnadseffektiva investeringarna som genomförs ska beslut om investeringar föregås av en trafikslagsövergripande och förutsättningslös prövning som kallas fyrstegsprincipen. Den innebär att alternativa åtgärder ska prövas stegvis innan dyrare investeringar i ny transportinfrastruktur övervägs. slutsats är att det trafikslagsövergripande perspektivet inte har fått fullt genomslag inom . Fyrstegsprincipen används främst för vägprojekt och bristerna beskrivs sällan så brett att åtgärder från olika trafikslag prövas. Dessutom är kvalitén på åtgärdsvalsstudier, där fyrstegsprincipen ska vara vägledande, ojämn. Granskningen visar även att inte alltid följer fyrstegsprincipen. I hälften av de granskade projekten har inte de minst omfattande alternativen, så kallade steg 1-åtgärder, prövats. saknar verktyg för att genomföra många av steg 1-åtgärderna. rekommenderar att regeringen och bör överväga att i högre grad låta nationellt framtagna bristanalyser och prioriteringar på systemnivå utgöra en utgångspunkt för planeringen av investeringar i transportinfrastruktur. iakttagelser pekar nämligen på att det kan vara svårt att hitta kostnadseffektiva lösningar inom nuvarande planeringssystem, som i hög grad bygger på att brister identifieras lokalt. nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , Y , M , , , , , , , Strandhäll, Shekarabi, Ygeman, , , , , , Regeringen beslutar skrivelse 2018/19:76 om fyrstegsprincipen