prop · H603100 · 2019-04-10 00:00:00 — Skillnaden mellan de olika prognoserna beror framför allt på olika bedömningar av den framtida makroekonomiska utvecklingen, konsumtions- efterfrågan, utvecklingen på arbetsmarknaden och inflationsutvecklingen. Tabell 7.20 Bedömningar av finansiellt sparande Anm.: Publiceringsdatum är för regeringen , , , , Europeiska kommissionen , , och () . 1I KI:s huvudscenario antas aktiva åtgärder för åren 2020–2022 som innebär att personaltätheten i offentligfinansierade verksamheter kan hållas nivå samt en standardhöjning enligt historisk utveckling. I det alternativa scena - riot exklusive åtgärder ingår endast de åtgärder som tidigare beslutat s och föreslagits i den beslutade budgeten , samt att den kommunala utdebiteringen hålls nivå. Prognosjämförelse avseende det strukturella sparandet I tabell 7.21 redovisas olika bedömares prognoser för den offentliga sektorns strukturella sparande. Skillnaderna gentemot andra bedömare är i vissa fall större vid jämförelser av det strukturella sparandet än det finansiella sparandet. Detta kan dels bero på olika bedömningar av ekonomins potentiella BNP-nivå, dels på skillnader i beräkningsmetoder. P R O P . 2 0 1 8 / 1 9 : 1 0 0 Tabell 7.21 Bedömningar av strukturellt sparande Procent av potentiell BNP -0,1 -0,2 Anm.: Publiceringsdatum är för regeringen , , , , Europeiska kommissionen , , och () . 1I KI:s huvudscenario antas aktiva åtgärder föråren 2020 –2022 som innebär att personaltätheten i offentligfinansierade verksamheter kan hållas nivå samt en standardhöjning enligt historisk utveckling. I det alternativa scenariot exklusive åtgärder ingår endast de åtgärder som tidigare beslutats och föreslagits i den beslutade budgeten samt att den kommunala utdebiteringen hålls nivå. 7.8Uppföljning av statens budgetsaldo En fullständig uppföljning av statens budget sker i regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2018 (skr. 2018/19:101). Statens budgetsaldo visade 2018 ett överskott om . Överskottet blev därmed lägre än beräkningarna i den beslutade budgeten , se tabell 7.22. Tabell 7.22 Utfall för statens budget 2018 -21,1 -14,6 -41,3 -47,8 -6,5 -1,3 -2,5 -0,4 -19,8 Anm.: Beloppen är avrundade och stämmer därför inte alltid överens med summan. 1Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar. Källor: och egna beräkningar. Skillnaden mellan utfallet för skatteinkomsterna och prognosen i den beslutade budgeten beror främst på att kapitalplaceringarna på skatte- kontot blev lägre än beräknat. inkomster blev lägre än beräknat beror framför allt på att försäljningar av statens egendom blev betydligt lägre än det beräknings- tekniska antagandet om försäljningsinkomster om som gjordes i budget- propositionen . De sammantaget lägre utgifterna på budgetens utgiftsområden återfinns framför allt på utgifts- områdena 14 Arbetsmarknad och arbetsliv och 8 Migration, som tillsammans blev lägre än beräknat. Den kassamässiga korrigeringen blev högre än beräknat bl.a. till följd av att Europeiska kommissionen rekvirerade ett högre belopp än de avgifter som redovisades mot anslag under utgiftsområde 27 Avgiften till Europeiska unionen. Betalningen av avgift till EU medför en kassamässig korrigering, eftersom inte betalar avgiften direkt till EU. Avgiften överförs till ett räntefritt konto i som disponeras av Europeiska kommissionen. sker redo- visning mot anslaget för EU-avgiften. Kom- missionen rekvirerar sedan via medel från kontot. Eftersom tidpunkten för redovisning mot anslag och rekvisition från EU skiljer sig åt, uppstår kassamässiga korrigeringar vid såväl redovisningen mot anslag som vid rekvisitionen. Anslagsbelastning och rekvisition kan också ske under olika budgetår. 7.9Uppföljning av offentliga sektorns finanser Den offentliga sektorn redovisade 2018 ett finansiellt sparande som uppgick till ca eller av BNP. Jämfört med beräkningarna i den beslutade budgetpropositionen blev sparandet 2018 ca lägre än beräknat. Bland inkomsterna tog avvikelser mer eller mindre ut varandra medan utgifter för framför allt räntor och investeringar belastade sparandet i större utsträckning än beräknat. I staten blev ränteutgifterna enligt NR betydligt högre än enligt den beslutade budgeten. Detta beror bl.a. på att NR ändrat definitionen på hur ränteutgifter ska redovisas. I den tidigare redovisningen påverkades utgiftsräntorna, vid återköp av obligationer, av kurseffekter. Dessa effekter utgörs av den kvarvarande bokförda över- eller underkursen för hela den löptid som återstod vid tidpunkten för återköpet. I den nya redovisningen tas inte denna effekt upp i ränte- kostnaderna och påverkar således inte finansiellt sparande. Även ränteutgifterna i kommunsektorn blev högre än beräknat. Den största avvikelsen för sektorn rör dock investeringsutgifterna som växte snabbare än prognostiserat. innebär upprevideringar av både ränte- utgifter i staten och kommunsektorn att utgifterna reviderats upp. Likaså beräknas kommunsektorns investeringsutgifter bli högre. Dessa utgiftsrevideringar medför att sparandet beräknas bli lägre än enligt den beslutade budgeten . medför både nedrevideringar av skatteinkomster och utgifter i staten och kommunsektorn att det finansiella sparandet blir lägre än i föregående prognos (se tabell 7.23). P R O P . 2 0 1 8 / 1 9 : 1 0 0 Tabell 7.23 Offentliga sektorns inkomster och utgifter. Aktuell prognos och förändringar jämfört med beslutad budget Miljarder kronor om inte annat anges. Utfall 2018, prognos 2019–2021 Finansiellt sparande i beslutad Förändring av finansiellt sparande -0,4 -0,3 -0,6 -0,6 Finansiellt sparande i 2019 års Anm.: Beloppen är avrundade och stämmer därför inte alltid överens med summan. utgifter för kapitalavkastning på pensionsskulden. Källor: och egna beräkningar. P R O P . 2 0 1 8 / 1 9 : 1 0 0 Konsoliderad bruttoskuld och den finansiella nettoförmögenheten jämfört med beslutad budget Tabell 7.24 Offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet. Aktuell prognos och förändringar jämfört med beslutad budget Miljarder kronor om inte annat anges. Utfall 2018, prognos 2019–2021 Källor: och egna beräkningar. Jämfört med bedömningen i den beslutade budgeten har den finansiella netto- förmögenheten reviderats ned betydligt mer än nedrevideringen av det ackumulerade finansiella sparandet (se tabell 7.24). Detta beror huvud- sakligen på att marknadsvärdet på tillgångarna i ålderspensionssystemet blev lägre än beräknat. Dessutom har statens pensionsskuld reviderats upp i NR, vilket medförde att denna skuld var underskattad även 2018 i den beslutade budgeten . Maastrichtskulden har också reviderats i en annorlunda utsträckning än det ackumulerade finansiella sparandet. Detta beror dels på Riks- bankens beslut att 2019 amortera delar av valuta- lånet, dels på en reviderad prognos på Riksgälds- kontorets hantering av skulddispositioner. Kommunsektorns finanser jämfört med beslutad budget Enligt det preliminära NR-utfallet var kommunsektorns finansiella sparande 13 miljar- der kronor lägre än prognostiserat i den budget som beslutades av (se tabell 7.25). Det lägre sparandet berodde på att utgifterna var högre i utfallet. Investerings- utgifterna var högre än i prognosen. Det preliminära utfallet för kommun- sektorns resultat var lägre än i prognosen. I prognosen i denna proposition har utgifterna reviderats upp mer än inkomsterna vilket medför att det finansiella sparandet reviderats ned. På utgiftssidan har framför allt investeringarna reviderats upp. På inkomstsidan har bl.a. skatterna reviderats ned 2018, 2020 och 2021 medan övriga inkomster reviderats upp . Att sparandet reviderats ned mer än resultatet i såväl utfall som prognos beror på upprevideringarna av investeringsutgifterna eftersom de inte påverkar resultatet. Tabell 7.25 Kommunsektorns finanser. Förändringar jämfört med beslutad budget Utfall 2018, prognos 2019–2021 Källor: och egna beräkningar. P R O P . 2 0 1 8 / 1 9 : 1 0 0 8Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet I detta avsnitt redovisas en bedömning av om finanspolitiken är långsiktigt hållbar. Bedöm- ningen görs utifrån scenarier för hur de offentliga inkomsterna och utgifterna utvecklas vid oför- ändrade regler och givet vissa antaganden om bl.a. befolkningsförändringar, sysselsättning, och till- växt. Syftet med analysen är att uppfatta om finanspolitiken är ohållbar, så att åtgärder för att återställa hållbarheten kan vidtas . Avsnittet innehåller även en jämförelse med andra aktörers och regeringens tidigare bedömningar av finanspolitikens hållbarhet. –Regeringen bedömer att finanspolitiken är långsiktigt hållbar. –Mer än en tredjedel av befolkningsökningen utgörs av de som är . Även antalet barn och unga väntas öka snabbt . Den demografiska utvecklingen innebär att produktionen av vård, skola och omsorg i regi behöver öka betydligt snabbare än det . Detta medför stora rekryterings- behov och personalförsörjningen i delar av de kommunala verksamheterna blir sanno- likt en utmaning. –Det är angeläget att de nyanländas arbets- kraftsutbud tas till vara, både för de nyanländas och för samhällsekonomins skull, men även för de offentliga finanserna. –Ett långt arbetsliv är en förutsättning för att alla ska kunna ha en god ekonomisk standard och för att skattefinansierade tjänster av god kvalitet ska kunna tillhanda- hållas i önskad omfattning. När medellivs- längden ökar är det därför viktigt att även antalet yrkesverksamma år ökar. En hållbar finanspolitik minskar risken för obalanser i de offentliga finanserna och tvära kast i den förda finanspolitiken. Om nödvändiga anpassningar identifieras och genomförs begränsas potentiella negativa konsekvenser av politiken. Anpassningarna verkar då före- byggande eftersom mer omfattande åtgärder inte behöver genomföras i ett senare skede. Om man har starka offentliga finanser finns förut- sättningar för att hantera kriser på ett ordnat sätt och stabiliseringspolitiska insatser kan då vid behov genomföras utan att förtroendet för finanspolitiken äventyras. Det är därför viktigt att såväl hushåll och företag som de internationella finansmarknaderna har ett stort förtroende för finanspolitiken. 8.1Vad avses med att finanspolitiken är hållbar? En hållbar finanspolitik innebär att de regler som styr de offentliga inkomsterna och utgifterna kan hållas oförändrade på lång sikt, utan att det resulterar i växande underskott och en alltför stor offentlig skuldsättning. Bedömningen av hur de P R O P . 2 0 1 8 / 1 9 : 1 0 0 offentliga finanserna påverkas av en oförändrad finanspolitik, samt hur stora underskott och hur stor skuld som kan tillåtas, kan göras på många olika sätt. Vanligtvis görs bedömningen utifrån framskrivningar av den offentliga sektorns inkomster och utgifter som sträcker sig så långt fram i tiden att alla förutsägbara demografiska förändringar beaktas. Osäkerheten i framskriv- ningarna är dock naturligtvis stor. Därför redovisas ett antal olika scenarier med skilda antaganden som visar konsekvenserna av antag- anden som har både negativa och positiva effekter på hållbarheten. Europeiska kommissionen har lagt fast två kriterier i den s.k. stabilitets- och tillväxtpakten. Enligt dessa får ett underskott i de offentliga finanserna inte vara större än av BNP, och den offentliga skulden inte överstiga av BNP. Länder som är medlemmar i unionen har nationella finanspolitiska ramverk som syftar till att dessa gränsvärden inte överskrids. I finns sedan i slutet av 1990- talet ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet), och även ett riktmärke för den offentliga skulden (skuldankaret). Båda dessa nationellt bestämda restriktioner är på en mer ambitiös nivå än vad unionens regler kräver, vilket har bidragit till att är en av två medlemsstater i EU som aldrig har varit föremål för ett s.k. förfarande vid för stort underskott. Frågan om finanspolitiken behöver ändras för att vara hållbar är förknippad med frågan om rättvisa mellan generationer. De skattefinans- ierade välfärdssystemen kan liknas vid ett implicit avtal mellan individen och samhället. Vi arbetar och betalar skatt under vissa delar av livet och förväntar oss att det ska finnas ett välfungerande utbildningssystem och vård- och omsorgs- tjänster. Det finns ingen vedertagen uppfattning om vad det offentliga åtagandet egentligen omfattar, vilka problem framtida generationer ska hantera själva och vilka problem som ska hanteras genom ett högre eller lägre offentligt sparande. Beräkningarna i detta avsnitt bygger på att dagens nivå av det offentliga åtagandet upprätthålls även . Ett sådant oförändrat åtagande innebär att antalet arbets- timmar inom välfärdstjänster som vård, skola och omsorg ökar i takt med antalet brukare av dessa tjänster, och värdet av de offentliga trans- fereringarna i takt med den genomsnittliga inkomstutvecklingen. En sådan framskrivning av det offentliga åtagandet inkluderar inte en fortsatt utbyggnad av åtagandets omfattning eller kvalitet. Det innebär att om det exempelvis efterfrågas en högre standard på de skattefinansierade välfärdstjänsterna, eller mer fritid, vilket skulle vara möjligt om produk- tiviteten fortsätter att öka, så är detta inte något som bör leda till ett högre offentligt sparande . Framtida generationer måste själva väga nyttan av en högre standard på välfärdstjänsterna mot nyttan av mer fritid, precis som nuvarande generationer gör . De måste själva komma fram till en rimlig balans mellan arbete och skatter å ena sidan och fritid och offentlig servicenivå å andra sidan. står inför en demografisk utveckling som kan innebära påfrestningar för samhälls- ekonomin. En ökad medellivslängd leder till en åldrande befolkning, vilket kan förväntas leda till ökade offentliga utgifter för vård- och omsorgs- tjänster. Dessutom har ett stort antal, främst yngre, människor invandrat till , vilket ökar behovet av arbetsmarknads- utbildning och utbildningsplatser. Invandringen sänker befolkningens medelålder och kan minska effekten av en åldrande befolkning på de offentliga finanserna då de nyanlända kommer in på arbetsmarknaden. Det är inte bara en ändrad befolkningsstruktur som kan påverka de offentliga finanserna. Även högre kostnader för och ökad efterfrågan på de skattefinansierade tjänsterna kan innebära på- frestningar. Hur detta ska mötas är i grunden en politisk fråga. Sänkt ambitionsnivå (avseende kvaliteten eller omfattningen i de skattefinan- sierade välfärdstjänsterna) eller högre skatter ger olika utfall. Dessa är dock inte de enda faktorer som påverkar de offentliga finanserna. Genom att producera de skattefinansierade tjänsterna på ett mer effektivt sätt, förlänga arbetslivet i takt med att medellivslängden ökar, öka sysselsättningen för grupper med lägre sysselsättningsgrad, öka medelarbetstiden och förbättra befolkningens hälsa så att fler kan arbeta längre kan trycket på de offentliga finanserna dämpas. Befolkningens storlek och sammansättning ändras snabbt befolkning förväntas öka med närmare 1,2 miljoner personer enligt () befolknings- prognos (se diagram 8.1). Befolk- ningen, som uppgick till ca 10 miljoner personer , förväntas öka till ca 11 miljoner och till ca 11,4 miljoner personer 2035. Befolkningen ökar då med mer än 70 000 personer 2018–2035, eller med , vilket är en relativt snabb ökningstakt både historiskt och i europeisk jäm- förelse. Av ökningen utgör barn och ungdomar och antalet personer i yrkesverk- sam ålder (20–) . Resterande ökning utgörs av personer som är . Diagram 8.1 Befolkningsförändringar jämfört med Alla Källa: . Antalet unga och de förvän- tas öka särskilt snabbt fram till ca 2025, då invand- ringen förväntas vara stor, medan de allra äldsta, de som är , gradvis står för en allt större andel av befolkningstillväxten efter 2025. Befolkningens sammansättning kommer troligen att förändras även vad gäller ursprung. Antalet personer i åldern 20–som är födda i har minskat och kommer med stor sannolikhet att fortsätta minska med ca 70 000 personer , för att därefter öka endast svagt (se diagram 8.2). Denna prognos är relativt säker eftersom den inte är beroende av antaganden om fertilitet, och eftersom dödlig- heten och migrationsbenägenheten förändras obetydligt i denna befolkningsgrupp. P R O P . 2 0 1 8 / 1 9 : 1 0 0 Diagram 8.2 Befolkningen i åldrarna 20–69 år Förändring jämfört med , tusental personer Framskrivningen av antalet personer i åldern 20–som är födda utomlands, är betydligt mer osäker eftersom in- och utvandringen bland utlandsfödda varierar kraftigt. När medellivslängden stiger ökar andelen äldre i befolkningen. I diagram 8.3 illustreras detta med en s.k. äldreförsörjningskvot, definierad som personer som är per 100 personer i åldern 20–. Efter att ha varit mer eller mindre oförändrat till 2010 har antalet äldre ökat betydligt snabbare än antalet personer . Detta är en utveckling som förväntas fort- sätta under resten av innevarande sekel. Antal personer som är per hundra personer 20–Utfall 1980–2018, prognos 2019–2100 P R O P . 2 0 1 8 / 1 9 : 1 0 0 Eftersom de som invandrar till har en lägre genomsnittsålder än de som är födda i innebär en ökad invandring att den demo- grafiska försörjningskvoten, definierad som an- talet personer i åldrarna 0–och per hundra personer i åldrarna 20–, minskar. Diagram 8.4 visar en demografisk försörjnings- kvot där antalet personer som är yngre eller –ställs i relation till denna åldersgrupp. Räknat enbart på personer som är födda i ökar antalet yngre och äldre snabbt . I hela befolkningen ökar antalet äldre och yngre långsammare i relation till befolkningen och når inte samma nivåer. De utrikes födda bidrar till att sänka försörjningskvoten samtliga år. Störst är skillnaden . För att den lägre demografiska försörjningskvoten till följd av invandring ska leda till ett minskat tryck på de offentliga finanserna krävs en väl fungerande integration. Diagram 8.4 Demografisk försörjningskvot Antal personer 0–och per hundra personer 20–Utfall 1980–2018, prognos 2019–2100 Källor: och egna beräkningar. Effekten på de offentliga finanserna av föränd- ringar i befolkningens ålderssammansättning beror på att en genomsnittlig individ påverkar den offentliga sektorns inkomster och utgifter på olika sätt över livet. Den förväntade befolknings- ökningen sker till stor del i åldersgrupper, de yngsta och de äldsta, där de offentliga utgifterna för välfärdstjänster och transfereringar är betydligt större än skatteinbetalningarna. Den demografiska utvecklingen vi nu står inför tenderar därmed att försämra det offentliga sparandet. Effekten på de offentliga finanserna beror dock även på hur det finansiella utbytet med den offentliga sektorn förändras i olika åldersgrupper. Exempelvis ökar ett längre arbetsliv de offentliga inkomsterna, medan en förbättrad hälsa leder till att kostnaderna för vård och omsorg minskar. 8.3Ett scenario för utvecklingen på lång sikt I detta delavsnitt redovisas ett scenario som illustrerar de utmaningar som beskrivits i tidigare avsnitt. Scenariot tar sin utgångspunkt i de demo- grafiska förändringarna i SCB:s befolknings- prognos. Det bör understrykas att scenariot inte redovisar den mest sannolika utvecklingen (för att markera skillnaden mot de bedömningar som redovisas i avsnitt 3 och 6 i denna proposition, benämns de beräkningar som redovisas i detta avsnitt som framskrivningar, medan referenser till bedömningar i avsnitt 3 och 6 genomgående benämns prognos). Syftet är i stället att illustrera konsekvenserna av en utveckling med oföränd- rade regler för de offentliga inkomsterna och utgifterna, och oförändrat beteende avseende arbetskraftsdeltagande och utnyttjandet av de skattefinansierade tjänsterna. Ambitionen är att identifiera framtida utmaningar genom att under- söka hur stora anpassningar av dagens regler för de offentliga inkomsterna och utgifterna som behöver göras för att de offentliga finanserna ska vara i balans på lång sikt. Genom alternativa scenarier som baseras på olika antaganden är det möjligt att belysa vilka faktorer som stärker finanspolitikens långsiktiga hållbarhet och vilka som försvagar den. Beräkningarna bygger på antaganden De långsiktiga framskrivningarna av de offentliga inkomsterna och utgifterna utgår från den bedömning av utvecklingen av svensk ekonomi som redovisas i avsnitt 3 och 7. uppgick det primära finansiella sparandet i den offentliga sektorn, dvs. det finansiella sparandet justerat för kapitalinkomster och kapitalutgifter, till ca -0,av BNP. förstärks den offentliga sektorns finansiella sparande i beräkningen. beräknas det primära sparandet i den offentliga sektorn motsvara av BNP, vilket är utgångsläget för framskrivningen av utvecklingen åren därefter. Produktiviteten i näringslivet antas öka . I produktionen av de skattefinansierade tjänsterna antas däremot produktiviteten vara oförändrad, oavsett om produktionen sker i offentlig eller privat regi. Skillnaden i produktivitetsutveckling leder, till- sammans med ett antagande om att timlöne- utvecklingen är densamma i hela ekonomin, till att kostnaderna för att producera välfärdstjänster ökar snabbare än den genomsnittliga kostnads- ökningen för övrig produktion. I scenariot antas befolkningens arbetsmark- nadsbeteende vara i stort sett oförändrat . Det betyder att arbetskraftsdeltagande, arbetslöshet och medelarbetstid för personer i olika åldrar med olika ursprung och av olika kön antas vara . En genomsnittlig kvinna eller man i en viss ålder och med ett visst ursprung antas då arbeta lika mycket som . Ett undantag från denna princip är att trenden med minskande andel sjuka utanför arbetskraften i åldersgruppen 55–antas fortsätta, vilket innebär att arbetskraftsdeltagandet i samma åldersgrupp ökar. Scenariot bygger även på antagandet att det offentliga åtagandet är oförändrat . Med detta avses att skattesatserna hålls på samma nivå som 2022, dvs. deras andel av skattebaserna, vilket är det underlag på vilka skatterna tas ut, är . För de skattefinansierade verksamhet- erna antas att standarden är oförändrad uttryckt som resursinsats per brukare, dvs. att en 90-åring får lika många äldreomsorgstimmar som en 90-åring . Eftersom produktiviteten i produktionen av de skattefinansierade tjänsterna antas vara oförändrad kommer den offentliga konsumtionen att utvecklas i samma takt som antalet arbetstimmar som behövs för att till- handahålla oförändrad standard. Även ersätt- ningsgraden i transfereringssystemen antas vara oförändrad så att transfereringarna per individ utvecklas i paritet med de sysselsattas timlöner. Det betyder att även transfereringar som enligt regelverket är nominellt fastställda eller endast följer prisutvecklingen antas öka i takt med genomsnittslönen . Den demografiska utvecklingen påverkar i första hand utgifterna för de välfärdstjänster som kommuner och landsting ansvarar för. I fokus för framskrivningen ligger dock det offentliga åta- gandet i sin helhet och den offentliga sektorn betraktas i detta sammanhang samlat. Ett centralt antagande är att staten har det övergripande P R O P . 2 0 1 8 / 1 9 : 1 0 0 ansvaret för finansieringen av den skatte- finansierade välfärden. Statsbidragen anpassas därför i kalkylen så att kommunallagens (2017:725) krav på god ekonomisk hushållning uppfylls. En mer utförlig beskrivning av de antaganden beräkningarna bygger på finns i rapporten till Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet som publiceras på i anslutning till denna proposition. I det långsiktiga scenariot skrivs den offentliga sektorns inkomster och utgifter fram under en mycket . Slutåret för framskriv- ningen är 2110, medan redovisningen i detta delavsnitt endast går till 2060. Det råder självfallet mycket stor osäkerhet om utvecklingen under en så . Som tidigare framhållits ska det långsiktiga utvecklingsscenariot inte heller ses som en prognos över den mest sannolika utveck- lingen, utan som en konsekvensanalys av de antaganden som görs.