prop · H603127 · 2019-05-27 00:00:00 — I lagen finns en uppräkning av de byggnader, och anläggningar m.m. som med utgångspunkt från viss skyddsvärd verksamhet kan förklaras som skyddsobjekt, givet att allmänhetens tillträde eller rätt att utnyttja dessa behöver begränsas med hänsyn till skyddsändamålen. skydd för totalförsvarsverksamhet har haft i uppgift att analysera de skyddsmöjligheter som skyddslagen ger och bedöma om det finns behov av utökade möjligheter att besluta om skyddsobjekt till skydd för civil och militär verksamhet. Syftet med skyddslagen är att ge rättsliga förutsättningar för ett kvalificerat skydd för vissa byggnader m.m. som beslutas vara skyddsobjekt. Den centrala och huvudsakliga verkan av ett beslut om skyddsobjekt är tillträdesförbudet. Skyddslagen är ett av flera regelverk som innehåller bestämmelser om tillträdesbegränsningar och tvångsmedel m.m. Skyddslagen reglerar däremot inte om en viss specifik anläggning ska vara skyddsobjekt eller utformning av visst skydd vilket exempelvis i , och påpekat. Skyddslagens konstruktion i förhållande till ägaren eller den som nyttjar objektet är grundläggande för regelverket i fråga och har därmed varit ett ingångsvärde för kommitténs arbete. Kommittén har i sitt arbete dragit slutsatsen att huvuddelen av de objekt som kan betraktas som skyddsvärda i förhållande till de i lagen angivna hoten redan omfattas av lagens tillämpningsområde och att lagen därmed i huvudsak motsvarar behoven för totalförsvaret. Regeringen delar denna bedömning och konstaterar att skyddslagen som ingångsvärde fyller avsedd funktion att ge rättsliga förutsättningar för ett kvalificerat skydd för byggnader m.m. som beslutas vara skyddsobjekt. 5.1Skyddsobjekt till skydd för civil verksamhet Kommittén har i sitt arbete inriktat sig på att identifiera om det ur totalförsvarets perspektiv finns skyddsvärda byggnader och anläggningar m.m. som inte träffas av skyddslagen och övervägt om skyddslagen i så fall är rätt medel för att erbjuda möjligheter till förstärkt skydd. I huvudsak har kommittén funnit att skyddslagen med sitt nuvarande tillämpningsområde motsvarar totalförsvarets behov. har kommittén funnit det påkallat att utöka och förtydliga lagens tillämpningsområde. En tillämpning av skyddslagen kan i vissa fall innebära en inskränkning i den grundlagsfästa rörelsefriheten (2 kap. 8 § regeringsformen). Detta är en rättighet som också regleras i artikel 2 i tilläggsprotokoll 4 till den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Detta då tillträdesbegränsningarna till skyddsobjekt kan innebära att rörelsefriheten inskränks. Rörelsefriheten får dock begränsas genom lag (2 kap. 20 § regeringsformen). Sådana begränsningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem och inte heller sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Rörelsefriheten får också enligt tilläggsprotokoll 4 till inskränkas under förutsättning att inskränkningen anges i lag och är nödvändig i ett demokratiskt samhälle av hänsyn till bland annat statens säkerhet eller den allmänna säkerheten. Inskränkningar kan även göras inom vissa bestämda områden om de anges i lag och är försvarliga med hänsyn till det allmännas intresse i ett demokratiskt samhälle. Syftet med skyddslagen är att åstadkomma ett förstärkt skydd för vissa skyddsvärda byggnader, andra anläggningar, områden och objekt mot bland annat sabotage och spioneri. De inskränkningar i rörelsefriheten som kan följa vid tillämpning av skyddslagen är motiverade med hänsyn till statens säkerhet och den allmänna säkerheten och är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Rörelsefriheten i den mening som här avses aktualiseras inte heller alltid med självklarhet för skyddsobjekt. Någon sådan inskränkning kan till exempel inte anses bli följden av tillträdesförbudet när skyddsobjektet tillhör ett privat företag. Vidare bör avspärrningen i fråga vara av mer varaktig karaktär för att rörelsefriheten ska anses inskränkt. Vid beslut om skyddsobjekt har beslutsfattaren självfallet att förhålla sig till regelverket i sin helhet. Som konstaterades i propositionen Skyddslagen (prop. 2009/10:87 s. 32–33) gäller bland annat att man vid bedömningen av vad som kan vara ett möjligt skyddsobjekt har att titta på verksamheten när det gäller hot och risker kopplade till lagens skyddsändamål. Det handlar då typiskt sett om hotets art och styrkan i hotet samt konsekvensbilden, dvs. de verkningar i ett enskilt fall på samhällets funktionalitet som ett angrepp skulle kunna leda till. Till detta kommer att skyddet av ett skyddsobjekt bör upprätthållas genom olika typer av bevakningsåtgärder. Det är ofrånkomligt, av praktiska skäl, att skyddet knyts till anläggningar, byggnader eller områden i syfte att säkerställa en verksamhet som bedrivs. Det innebär att skyddet bör ha en verklig betydelse och vara lämpat för en viss verksamhet. Här kan påpekas att det finns många verksamheter dit allmänheten generellt sett inte har rätt till tillträde oaktat att dessa inte är skyddsobjekt, till exempel verksamhet som bedrivs av privata företag. Vidare är de befogenheter som måste tillkomma bevakningspersonalen för att skyddet ska vara effektivt så pass långtgående att det, sett utifrån grundlagsfästa intressen och rättssäkerhet, inte är lämpligt att lagen utvidgas mer än nödvändigt. Det är vidare typiskt sett inte möjligt att genom bevakning skydda hela system, framför allt inte de 2018/19:127 som är av icke-fysisk karaktär. Exempelvis it-system är därför inte lämpliga eller möjliga som skyddsobjekt i lagens mening. Ett beslut om skyddsobjekt måste alltid föregås av en intresseavvägning och får inte göras mer ingripande eller omfattande än vad som behövs för att tillgodose behovet av skydd. Vid bedömningen av om något ska utgöra skyddsobjekt ska behovet av tillträdesskydd nogsamt vägas mot samtliga motstående intressen som kan tänkas tala mot att tillträdet begränsas (prop. 2009/10:87 s. 33 och 91). Dessa ingångsvärden gäller och ska självklart alltjämt gälla för skyddslagen och dess tillämpning. I sammanhanget förtjänar att framhållas att det faktum att en viss typ av verksamhet faller in under lagens tillämpningsområde alltså inte innebär att samtliga byggnader m.m. som faller in under tillämpningsområdet därmed ska beslutas vara skyddsobjekt. 5.1.1Strukturen i lagen för uppräkning av möjliga skyddsobjekt Regeringens förslag: Strukturen för uppräkningen av skyddsvärd civil verksamhet i lagen behålls i huvudsak oförändrad men ges en delvis ny utformning. Vidare tydliggörs det att byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för polisverksamhet får beslutas vara skyddsobjekt. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén har förutom att ändra i strukturen för uppräkningen även föreslagit vissa språkliga förändringar. Kommittén har dock i sitt förslag valt att inte använda sig av benämningen fredstida krishantering och delvis använt en annan ordningsföljd. Remissinstanserna välkomnar i huvudsak kommitténs arbete och har inte särskilt kommenterat den lagtekniska utformningen och föreslagna språkliga omformuleringar. Säkerhetspolisen framhåller att det behöver tydliggöras att byggnader m.m. som används eller är avsedda för samordning vid kris eller höjd beredskap även fortsatt kan göras till skyddsobjekt även då det inte är fråga om en situation med höjd beredskap eller en krissituation. i , kommun, kommun och Kommuner och Landsting anser att vad som omfattas av kriser enligt lagstiftningen inte får snävas in till att endast avse säkerhetspolitiska kriser. i och i menar att ordet kris i författningstexten skulle kunna ersättas med exempelvis extraordinära händelser respektive samhällsstörning. anser att förslaget om skyddsobjekt bör utvidgas till att gälla även ledning och styrning av verksamhet hos enskilda som bedöms ha stor betydelse för säkerhet. ser ett behov av att förtydliga regleringen i skyddslagen när det gäller polisverksamhet. Skälen för regeringens förslag: Kommittén har i sitt arbete sett över regleringen av den civila verksamhet som kan bli föremål för beslut om skyddsobjekt. I syfte att tydliggöra regelverket har kommittén föreslagit en ändrad ordningsföljd i uppräkningen i fråga samt även lagtekniskt en uppdelning i fler punkter. Vidare har vissa språkliga justeringar gjorts. Ingen ändring i sak har avsetts. I nu gällande skyddslag räknas byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för ledning av räddningstjänsten eller totalförsvarets civila delar i övrigt eller för fredstida krishantering, energiförsörjning, vattenförsörjning, elektroniska kommunikationer, transporter eller försvarsindustriella ändamål upp samlat i en punkt. Regeringen återkommer i avsnitt 5.1.2 till kommitténs ställningstagande i frågan om det i denna del finns behov av att utvidga lagens tillämpningsområde. I detta sammanhang bör dock noteras att lyft frågan om uppräkningen i fråga om ledning och styrning av statlig eller verksamhet även bör utvidgas till att omfatta ledning och styrning av verksamhet hos enskilda som bedöms ha stor betydelse för säkerhet. Uppräkningen av civil skyddsvärd verksamhet i skyddslagen syftar till att omfatta de funktioner och områden som är av central betydelse när det gäller att bevara samhällets, och därmed också ytterst totalförsvarets, förmåga att fungera på ett tillfredsställande sätt och som därför behöver möjligheten till ett förstärkt skydd redan i fredstid. I den uppräkning av civil skyddsvärd verksamhet som görs i skyddslagen behöver mot denna bakgrund ledning och styrning av statlig och verksamhet beaktas. I fråga om privat bedriven verksamhet har lagstiftaren valt att fånga upp den särskilt skyddsvärda civila verksamheten genom att räkna upp själva verksamhetsområdena. Det handlar till exempel om energiförsörjning och transporter. Privat bedriven verksamhet omfattas därmed av skyddslagens tillämpningsområde i den mån den faller in under något av dessa utpekade verksamhetsområden. Regeringen konstaterar att med denna konstruktion ringas sådan privat bedriven verksamhet som kan komma i fråga för beslut om skyddsobjekt in genom nämnda uppräkning av verksamhetsområden. Skyddslagen innebär till sin natur att långtgående befogenheter tillkommer skyddsvakter vid bevakning av skyddsobjekt. Mot denna bakgrund är det inte lämpligt att utvidga lagstiftningen med nya, brett utformade kategorier, som i sin tur kan antas omfatta ett mycket stort antal byggnader. I den mån privat verksamhet ska komma i fråga för överväganden om skyddsobjektsstatus bör det därför även fortsättningsvis vara uppräkningen av skyddsvärda civila verksamheter som görs i lagen som ska vara styrande. Det är sedan upp till beslutsfattande myndigheter att, med beaktande av skyddslagstiftningens krav i sin helhet, avgöra om förutsättningar för beslut om skyddsobjekt finns i de enskilda fallen. Kommittén har lämnat förslag till något förändrad struktur och även gjort vissa språkliga justeringar i lagen. Som en följd av de språkliga förändringar som kommittén föreslagit har bland annat Säkerhetspolisen funnit anledning att påpeka att det behöver tydliggöras att byggnader m.m. som används eller är avsedda för samordning vid kris eller höjd beredskap också fortsatt ska kunna beslutas vara skyddsobjekt även då det inte är fråga om en situation där det råder höjd beredskap eller är fråga om en pågående krissituation. i , kommun, kommun och Kommuner och Landsting anser att vad som omfattas av kriser enligt lagstiftningen inte får snävas in till att endast avse säkerhetspolitiska kriser. i och i har lämnat förslag till andra ordval än kris. Kommittén har framhållit att någon ändring i sak inte är avsedd med den föreslagna omstruktureringen och omformuleringen av uppräkningen av skyddsvärd civil verksamhet. Mot bakgrund av vad i med flera remissinstanser anfört kan dock konstateras att för- slaget medfört viss osäkerhet i den del regleringen avser det som i nu gällande skyddslag benämns fredstida krishantering. Avsikten är inte att inskränka tillämpningsområdet jämfört med . Att så är fallet framgår av kommitténs delbetänkande. Mot bakgrund av detta anser regeringen att övervägande skäl talar mot att byta ut benämningen fredstida krishantering mot kriser, och den uppdelning som i denna del i övrigt följer av kom- Att föra in för skyddslagen nya uttryck, som extraordinära händelser eller samhällsstörning, vilket i och i tagit upp som alternativ, bör också Skyddslagens befintliga terminologi och struktur bör även fort- satt användas för att reglera den skyddsvärda verksamhet som avser freds- Regeringen anser vidare att ordningsföljden i uppräk- ningen bör bibehållas i något större utsträckning än vad som följer av kom- Utöver den omstrukturering av lagen som föreslås finns det behov av att förtydliga möjligheten att besluta om skyddsobjekt i polisverksamhet. dag gäller att byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för verksamhet som innefattar upprätthållande av allmän ordning och säkerhet kan beslutas vara skyddsobjekt. varande utformning bygger på överväganden där det konstaterades att det finns ett relativt utbrett behov av att polisens byggnader ges ett förstärkt rättsligt skydd mot antagonistiska hot eller an- Regeringen delade uppfattning men fram- höll att när det kommer till polishus bör det alltjämt i första hand vara byggnader som av särskild anledning bedöms vara i behov av ett kvalifice- rat skydd som kan komma i fråga som skyddsobjekt. kvalificerat skyddsbehov ansågs till exempel vara byggnader där uppgifter av strategisk eller central betydelse bedrivs eller polishus som rymmer mer Även polisens helikopteranläggningar an- fördes som exempel på sådana skyddsvärda verksamheter (se prop. 2009/10:87 s. 36–37 och 88). ställer sig bakom vad som redovisats i delbetänkandet om att polisens byggnader m.m. har ett särskilt behov av skydd. grund av hur nuvarande reglering i vissa fall tolkats ser att det finns ett behov att förtydliga regelverket för en mer ändamålsenlig Den snäva tolkningen har inneburit att vissa byggnader m.m. i verksamhet inte har beslutats vara skyddsobjekt, trots att det varit angeläget ur säkerhetssynpunkt. Ett förtydligande av reglering- en där det uttryckligen framgår att byggnader, andra anläggningar och om- råden som används eller är avsedda för polisverksamhet kan vara skydds- objekt skulle därför enligt vara önskvärt. Kommittén har konstaterat att polisens byggnader m.m. har ett särskilt behov av skydd mot antagonistiska hot och angrepp och framfört att detta blivit tydligt då flera polishus har utsatts för attacker av olika Regeringen delar den bedömningen. För att undvika risken för en alltför snäv tolkning av vilka byggnader m.m. i och Säkerhetspolisens verksamhet som kommer i fråga som skyddsobjekt anser regeringen att det uttryckligen bör framgå att byggnader, andra Prop. 2018/19:127 anläggningar och områden som används eller är avsedda för polisverksam- het kan beslutas vara skyddsobjekt. Med polisverksamhet avses verksamhet som bedrivs av och Säkerhetspolisen. Sådana byggnader m.m. kan ha behov av ett sådant kvalificerat skydd som ett beslut om skyddsobjekt medger. Beslut måste dock tas efter överväganden i varje enskilt fall där hänsyn ska tas till bland annat behov och alternativa lösningar. Eftersom ansvaret för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet även ligger på andra myndigheter, till exempel , bör bestämmelsen även fortsättningsvis dessutom omfatta annan verksamhet som innefattar upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. Allmänhetens tillgång till polishus är av central betydelse för myndigheternas brottsbekämpande verksamhet. För att möjliggöra för enskilda att anonymt uppsöka kan det därför vara nödvändigt att på samma sätt som görs , undanta en del av en byggnad, till exempel polishusets reception, i ett beslut om skyddsobjekt. Uppräkningen av skyddsvärd civil verksamhet omfattar byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för ledning av räddningstjänst eller för totalförsvarets civila delar i övrigt. Mot bakgrund av Säkerhetspolisens påpekande är det här av vikt att framhålla att det som regleras är byggnader m.m. som används för dylik verksamhet, men att även sådana byggnader m.m. som är avsedda att användas för sådan verksamhet omfattas. Regeringens förslag: Uppräkningen av skyddsvärd civil verksamhet utökas till att även omfatta byggnader, andra anläggningar och områden inom posthantering, alarmering, livsmedelsförsörjning och försörjning med andra förnödenheter av betydelse för försörjningsberedskap. Uppräkningen ska även omfatta fartyg som används för transporter av kärnämnen. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens i fråga om utökningen av objekt till att även omfatta posthantering, livsmedelsförsörjning och försörjning med andra förnödenheter av betydelse för försörjningsberedskap. Kommittén har däremot inte ansett att civila fartyg som används för transporter av kärnämnen ska tas med i uppräkningen. Kommittén har inte särskilt behandlat frågan om alarmering. Remissinstanserna är i huvudsak positiva till kommitténs förslag till utökning av möjliga skyddsobjekt. Ett antal remissinstanser har föreslagit förtydliganden och tillägg i förhållande till kommitténs förslag. , som överlag ställer sig positiv till kommitténs förslag, tillstyrker förslaget att objekt för posthantering bör tillföras uppräkningen av möjliga skyddsobjekt. Myndigheten har dock vissa synpunkter på den föreslagna utformningen av lagtexten. Även i anser bland annat att ett förtydligande kan behöva göras för att säkerställa vad som avses med posthantering. har även framfört att det bör övervägas 2018/19:127 om de lokaler som länsstyrelserna använder vid den slutliga röstsammanräkningen vid allmänna val ska kunna utgöra skyddsobjekt. i pekar på att det kan finnas behov av precisering av vad som faller in under vatten i detta sammanhang. konstaterar att kommittén tar upp läkemedel som exempel på förnödenheter av betydelse för försörjningsberedskap och framhåller att det är önskvärt att det förtydligas att även medicintekniska produkter är exempel på sådana produkter samt att det förutom lagerhållning även kan handla om andra former av hantering såsom verksamhet för tillverkning och tillhandahållande av förnödenheterna i fråga. kommun, kommun och Kommuner och Landsting anser att uppräkningen bör kompletteras med försörjning av läkemedel och digital infrastruktur. Säkerhetspolisen anser att det bör vara möjligt att besluta om tillfälliga skyddsobjekt i samband med övningar och utbildningar som är av betydelse för det civila försvaret. i framhåller att det bör förtydligas att vad som sägs om objekt som behövs för ledning av räddningstjänst samt ledning och samordning av civil verksamhet vid kriser och krig även omfattar mobila ledningsplatser. anser att civila, rörliga objekt som mobila ledningsplatser och mobila kraftverk bör kunna göras till skyddsobjekt. delar inte kommitténs bedömning att skyddsbehov för civila rörliga skyddsobjekt helt kan tillgodoses genom att området där objektet ställs upp görs till skyddsobjekt. anser att myndighetens fartyg bör kunna klassas som skyddsobjekt och ser fördelar om motsvarande även skulle kunna gälla för flygplanen. pekar på att myndighetens fordon kan vara i behov av skydd och anför att fordon som har en särskild roll inom totalförsvaret bör kunna prövas för beslut om att utgöra skyddsobjekt. i , kommun, Kommuner och Landsting och SOS Alarm framför att uppräkningen även bör kompletteras med alarmering för att säkerställa att alarmeringscentraler kan vara skyddsobjekt. Bevakningsbranschens , och Säkerhetsföretagen tycker att uppräkningen bör kompletteras med byggnader, anläggningar och områden som används eller är avsedda för att fullgöra bevakning av skyddsobjekt. Bland annat , kommun, Svensk kärnbränslehantering AB, Uniper, Säkerhetschefen i , vid , , , Energiföretagen , och framhåller betydelse och funktion i energiförsörjningen och anser att även civila fartyg som används för transporter av kärnämnen bör kunna vara skyddsobjekt. har i detta sammanhang framfört vikten av att transporter av farliga ämnen, såsom kärnämne och kärnavfall, kan genomföras med fullgott skydd. Skälen för regeringens förslag Regleringen i skyddslagen omfattar funktioner och områden som är av central betydelse när det gäller att bevara samhällets och ytterst total- försvarets förmåga att fungera på ett tillfredsställande sätt. ansett att huvuddelen av de objekt som kan betraktas som skyddsvärda i förhållande till de i skyddslagen angivna skyddsändamålen också omfattas av lagens tillämpningsområde. Kommittén har bedömt i vilken utsträck- ning uppräkningen i skyddslagen av skyddsvärd civil verksamhet svarar upp mot det behov av möjligheter till förstärkt skydd som totalförsvarets behov ger vid handen. En sammanhängande planering för totalförsvaret och då ytterst behovet av beredskap för att kunna hantera krig behöver I syfte att åstadkomma en reglering som speglar en sådan helhets- syn har kommittén övervägt behovet av tillägg i uppräkningen av skydds- värd civil verksamhet och föreslagit vissa mindre utvidgningar av vad som kan beslutas som skyddsobjekt med stöd av lagen. I vad mån en specifik byggnad m.m. ska beslutas vara skyddsobjekt blir sedan upp till besluts- fattande myndigheter att bedöma. Remissinstanserna har i huvudsak varit positiva till kommitténs förslag till utvidgning. En del remissinstanser har föreslagit vissa förtydliganden och tillägg vilket regeringen återkommer till i det följande. Möjligheten att nå ut med beslut och information är av stor vikt, inte minst under höjd beredskap. Ett sätt att kommunicera och förmedla viktig infor- mation är att skicka brev. I dagens samhälle finns det självklart många andra kommunikationskanaler och samhällsutvecklingen går i stor utsträckning mot en minskad användning, och ett minskat beroende, av traditionell post i form av brev. Kommittén har konstaterat att traditionell post är ett viktigt sätt att kommunicera på och fram- hållit att sådan kommunikation kan bli än betydelsefullare under kris- eller Myndigheter har under höjd beredskap behov av att för- medla information och till exempel beslut om inkallelse för tjänstgöring kan flera olika kommunikationskanaler kom- ma att behöva användas parallellt. Traditionell postgång kan i detta sammanhang vara ett alternativ till elektronisk kommunikation. totalförsvarsperspektiv är därför möjligheten till traditionell postgång av Kommittén har konstaterat att traditionell postgång inte träffas av nu gällande uppräkning av civila skyddsvärda verksamheter i skyddslagen och framhållit att den fysiska posthanteringen allt mer har koncentrerats till färre och större anläggningar. mitténs bedömning att sådana anläggningar borde kunna komma i fråga som skyddsobjekt i syfte att uppnå ett skydd för postgången. rörelsefrihet bör inte komma att påverkas i någon större omfattning och utgör inte hinder för att föreslå en sådan utvidgning. Kommittén har föreslagit en komplettering av uppräkningen av skydds- värd verksamhet i skyddslagen genom tillägget posthantering i syfte att har ställt sig positiv till detta förslag, men ser ett behov av att det tydliggörs vad som här avses med 2018/19:127 posthantering. I postlagen (2010:1045) görs skillnad på hantering av olika försändelser med utgångspunkt från försändelsens vikt och med användande av olika uttryck. Även i anser att ett förtydligande av vad som avses med posthantering bör göras. Det väsentliga i detta sammanhang är att det är möjligheten att förmedla traditionell post som är att betrakta som skyddsvärd.