prop · H603120 · 2019-05-22 00:00:00 — f) Avser P. , A. Mansikkasalo & T. Ejdemo, Energisystemets långsiktiga utveckling – en granskning av metodik för långsiktiga energiscenarier, 2010. g) Avser extern granskning av doktorsavhandling , Mathematical programming for sector analysis – some applications, evaluations and methodological proposals, 1996. h) Avser antaganden och utdata; I. Vierth m.fl, Uppföljning av basprognoser för person- och godstransporter publicerade mellan1975 och 2009, 2009. i) Beror på vilken modell som används. j) Extern referensgrupp lämnar synpunkter på hela . k) Dokumentationen av scenarierna är inte publicerad. l) Det finns enklare dokumentation i form av Point-bilder, men ingen fullständig dokumentation. Källa: sammanställning. Myndigheterna genomför kvalitetssäkringen med olika ambitionsnivå, vilket är naturligt eftersom ambitionsnivån anpassas efter behovet. De modeller som ägs och förvaltas av konsulter kvalitetssäkras dock inte av myndigheterna. Förutom och i viss mån ställer myndigheterna inte heller krav på kvalitetssäkring av modellverktygen i upphandlingen av dessa konsulter. I många fall saknas plan och systematik i kvalitetssäkringen. SCB:s och kvalitetssäkringsprocesser innefattar ett systematiskt arbete med kvalitetssäkring som dokumenteras och publiceras. Inom trafikområdet har dessutom myndigheten ett särskilt kvalitetssäkringsansvar för viss typ av data. interna checklista för kvalitetssäkring är inte lika omfattande som och , men å andra sidan är kvalitetssäkringen av utsläppscenarierna i stor utsträckning styrd av EU- och . Kravet från på att kvalitetssäkring ska göras av hela scenariot måste emellertid uppfyllas och det är ansvar att upprätthålla ett samordnat kvalitetssäkringssystem. kvalitetssäkrar i sin tur medlemsstaternas scenarier. Denna kvalitetssäkring utgår från ett antal kriterier: transparens, fullständighet, jämförbarhet, konsistens och korrekthet. EU- kommissionen kontrollerar medlemsstaternas scenarier utifrån ovanstående R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N kriterier och begär in förklaringar och korrigeringar om fel upptäcks.93 kontrollerar de flesta av dessa punkter, men inte huruvida obligatoriska parametervärden från EU har tillämpats eller om internationell elhandel är överensstämmande med grannländernas, och inte heller om de antaganden som görs av de svenska myndigheterna är inbördes överensstämmande. har två utsedda kvalitetssäkrare för varje nytt scenario som tas fram, men det saknas riktlinjer för vad kvalitetssäkringen ska omfatta. genomför kvalitetssäkring, men inte på ett systematiskt, väl dokumenterat sätt. Vissa myndigheter har låtit göra en extern peer review där forskare har granskat modeller eller scenarioprocesser. olika modellverktyg har granskats av forskare,94 Men flera av dessa modellverktyg används inte längre. Forskare vid IVL – har granskat hela scenarioprocessen för utsläppsscenarier.95 olika scenarioresultat har granskats av externa forskare och även av Trafikanalys.96 modellberäkningar har vid ett antal tillfällen varit föremål för peer review i samband med publicering i vetenskapliga tidskrifter. Detta innebär normalt en kvalitetssäkring av modellspecifikation och teoretiskt ramverk men är sällan en fördjupad genomgång av modellkod och parametervärden. 3.5 Hantering av osäkerhet Bedömningar innebär alltid osäkerheter. Normalt hanteras dessa med någon typ av känslighetsanalys i vilken påverkan på resultat av förändringar i data och antaganden studeras. utgår ifrån att känslighetsanalyser bör göras inom scenarioprocesserna och att syftet med sådana analyser ska vara tydligt. Osäkerheten bör beskrivas på ett tydligt sätt så att den blir begriplig för mottagaren. Detta är något som betonas i de riktlinjer för kvalitetssäkring som används i Storbritannien.97 Beräkning eller bedömning av osäkerheten ska anpassas efter behovet. Det kan till exempel röra sig om känslighetsanalyser där enstaka parametervärden ändras, mer systematiska analyser med s.k. 93European on Change Mitigation Quality and quality control procedure for national and union GHG projections, 2017. 94Söderholm, P., A. Mansikkasalo & T. Ejdemo , Energisystemets långsiktiga utveckling – en granskning av metodik för långsiktiga energiscenarier, , 2010. Kindbom & T. , Emissionsprognoser och scenarier – behovsanalys, IVL, 2015. Vierth m.fl., Uppföljning av basprognoser för person- och godstransporter publicerade mellan1975 och 2009, CTS Working paper 2016:16, 2016. 97Se HM Treasury, , 2015; , Quality : Guidance for Models, 2015; , The DfT Analytical Framework, 2013. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Carlo-simulering för att uttrycka osäkerheten som en statistisk fördelning, eller analyser genom att variera grundläggande samband i modellverktygen. Enligt regeringens proposition 2012/13:25 - Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem - om viktiga utgångspunkter för trafikscenarioarbetet ska effekterna av alternativa antaganden studeras genom känslighetsanalyser.98 Enligt riktlinjer för framtagande av trafikscenarier ska det finnas en genomtänkt strategi för känslighetsanalyser och känslighetsanalyserna ska vara enkla att göra.99 Befolkningsscenariot har robusta analyser och illustrationer av osäkerhet SCB:s befolkningsframskrivning innehåller genomarbetade känslighetsanalyser. Antaganden som är centrala för resultatet, såsom dödlighet, barnafödande och migration varieras. För att illustrera osäkerheten görs även en så kallad stokastisk framskrivning. I denna görs tusen beräkningar av scenariot där respektive komponent simuleras med en statistisk modell (ARIMA-modell100). På så sätt kan ett konfidensintervall beräknas. SCB jämför även scenariot med tidigare befolkningsscenarier och de scenarier som tas fram av och Byggbehovsscenarier saknar fördjupad känslighetsanalys menar att befolkningsscenariot är så centralt i byggbehovsscenariot att en känslighetsanalys ställer krav på ett alternativt befolkningsscenario och detta publiceras enbart . Därför gör inte känslighetsanalyser utifrån befolkningsutveckling.102 konstaterar dock att SCB:s känslighetsanalyser av befolkningsscenariot som publiceras inte används som grund för att analysera känsligheten i beräkningar, vilket skulle vara möjligt. Däremot gör vissa andra känslighetsanalyser gällande antaganden om andelen kvarboendeungdomar eller bostadsreservens storlek. brukar också understryka osäkerheten i scenarierna. 2012/13:25 Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 99Trafikverket, Riktlinjer för framtagande av trafikprognoser. Rapport: 045, 2012. 100Autoregressive Integrated Moving Average. 101Detta beskrivs t.ex. i SCB, framtida befolkning 2012–2060, 2012:2, 2012, och SCB framtida befolkning 2015–2060, 2015:2, 2015. 102Intervju med , . R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N I utsläppscenarierna finns en genomtänkt strategi för känslighetsanalys Inom utsläppsscenariot finns en strategi för känslighetsanalyser. Det finns EU- krav på att känslighetsanalyser ska göras, men inte hur. Myndigheterna har gjort känslighetsanalyser genom att variera antaganden om BNP- och fossilbränsleprisutvecklingen. Betydelsen av mer sektorspecifika antaganden har även analyserats . I den senaste scenarioomgången gjordes känslighetsanalyser gällande antaganden om elbilsutveckling och trafiktillväxt. gör inga känslighetsanalyser i underlaget om jordbrukets utveckling. I ett forskningsprojekt – Programme – som är finansierat av , bedrivs forskning och utveckling av utsläppsscenarier. I en studie som behandlar känslighetsanalyser framkom att de myndigheter som arbetar med scenarierna önskar använda känslighetsanalys för att förbättra kommunikationen av hur säkra resultaten är.103 I trafikscenarierna är metoden för känslighetsanalys tydlig Utöver referensscenario redovisas flera alternativa scenarier. Dessa kan betraktas som känslighetsanalyser. Som exempel kan nämnas effekter av oförändrad bränsleskatt, ingen energieffektivisering, minskad biltrafik (för att uppnå klimatmål) och oförändrad realinkomst. Både referensscenario och känslighetsanalyser utgör ett underlag för den nationella infrastrukturplanen och för den finansiella ramen för transportinfrastrukturinvesteringar. Men det är inte tydligt hur och om känslighetsanalysen påverkar utformningen av planen. I beräkningshandledning för trafik- och transportscenarier framgår hur känslighetsanalys vid en s.k. objektsanalys ska genomföras, vilka alternativa antaganden som ska användas m.m. har därmed en relativt tydlig strategi för genomförandet av känslighetsanalyser. Känslighetsanalyser ska enbart genomföras för projekt som omfattar mer än . De parametrar som ska varieras är värderingen av koldioxid, trafiktillväxten m.m. Dessutom ska det s.k. klimatscenariot, dvs. personbilstrafiken utveckling dämpas så att det transportpoliska klimatmålet nås, användas som känslighetsanalys. Ingen uttalad strategi för känslighetsanalys i elmarknadsscenarier I Svenska Kraftnäts elmarknadsscenario finns ingen uttalad strategi för känslighetsanalyser. Det görs sådana analyser i varje scenarioomgång, men de , Känslighetsanalys som verktyg i arbetet med utsläppsprognoser, IVL, 2017. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N varierar från gång till gång utan tydlig struktur. Känslighetsanalyserna finns beskrivna i underlagsmaterialet Långsiktig marknadsanalys.104 Känslighetsanalyser i är olika från gång till gång I scenarier presenteras i regel ett huvudscenario och ett antal alternativa scenarier. Eftersom utredningens innehåll varierar från gång till gång finns det inga strategier för känslighetsanalyser. Vilka parametrar utredningen väljer att göra alternativa antaganden för varierar också. Någon mer utförlig känslighetsanalys utöver de alternativa scenarierna presenteras inte i utredningen. Känslighetsanalyser avser i regel inte grundläggande samband i modeller De känslighetsanalyser som myndigheterna gör avser framför allt antaganden om olika centrala parametrar. De avser sällan inbyggda samband i modellerna. Det skulle till exempel kunna gälla samband mellan inkomst och bilinnehav eller fossilbränslepriser och energiefterfrågan. Däremot gör känslighetsanalyser av för utfallet viktiga samband såsom arbetsproduktivitet, priskänslighet samt utveckling av sparande och investeringar. Känslighetsanalyserna publiceras dock inte. Information till om osäkerhet saknas i flera fall helt Det är viktigt att osäkerheter kommuniceras på ett begripligt sätt till mottagaren. Mottagare eller användare av scenarier kan vara olika aktörer med olika behov. Tydlig kommunikation är speciellt viktig om beräkningarna utgör centrala underlag för beslut snarare än endast diskussionsunderlag. Osäkerheter av större betydelse för besluten bör tydliggöras. I denna granskning har granskat hur osäkerheterna i de scenarier som används som beslutsunderlag kommuniceras till regering och riksdag. Scenarierna för utsläpp av växthusgaser används bland annat för att stämma av måluppfyllelse. har i en rapport till regeringen om förutsättningarna för att nå de klimatpolitiska etappmålen105 analyserat om dessa kan nås med hjälp av vidtagna och planerade åtgärder. I rapporten redovisas känslighetsanalyser för att understryka osäkerheten i vissa antaganden. Regeringen har i en skrivelse till om en klimatstrategi för Sverige106 återgivit slutsatserna från analys som visar stora gap mellan 104Affärsverket , Långsiktigt marknadsanalys 2017, 2017/857, 2017. 105Naturvårdsverket, Med de nya svenska klimatmålen i sikte, rapport 6795, 2017. 2017/18:238, En klimatstrategi för . R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N utsläppsmålet och utsläppsnivåerna vid vidtagna och planerade åtgärder. Gapet anges som ett intervall för att återge osäkerheten till . Scenarier för elmarknadens utveckling används bland annat som underlag till samhällsekonomiska kalkyler inför investeringsprojekt i stamnätet för el. Svenska kraftnäts styrelse fattar beslut om genomförande av investeringsprojekt. tar fram en investeringsplan till regeringen. På basis av planen fattar beslut om planen i sig som en inriktning för verksamheten och om finansiella befogenheter, till exempel. hur stora lån får ta. I investeringsplanen –2021107 anges inte vilka osäkerheter som finns i de underliggande parametrarna och vad det skulle betyda för planens innehåll och inte heller i regeringens redogörelse för investeringsplanen i budgetpropositionen redogörs för osäkerheter. I infrastrukturpropositionen108 redogör regeringen för olika scenarier för trafikarbetets utveckling. Scenarierna avser olika utredningsalternativ med befintliga styrmedel och med tillkommande styrmedel. I propositionen framgår inte vilka osäkerheter som är förknippade med dessa scenarier. I budgetpropositionen anger regeringen att bostadsbyggandet ännu inte når upp till den nivå som scenario visar behövs till år 2020.109 Regeringen anger inte om det finns någon osäkerhet i scenariot. har i sin tur inte har redovisat osäkerheten i scenariot. 3.6 Är scenarierna överensstämmande? utgår ifrån att centrala utgångspunkter, antaganden och metoder i möjligaste mån bör vara överensstämmande mellan de olika scenarierna och att angränsande myndigheters scenarioarbete beaktas. Politiska målsättningar bör hanteras på likvärdigt sätt i scenarierna. Det bör åtminstone göras tydligt för mottagaren om beräkningarna hanterar politiska målsättningar på olika sätt. De berörda myndigheternas arbete med scenarier utgör beslutsunderlag i olika sammanhang. Det finns ett värde i att myndigheterna i centrala delar eftersträvar överensstämmelse i utgångspunkter och metod. Syftet är att resultaten ska vara kompatibla och jämförbara vilket i slutändan bland annat underlättar för beslutsfattare. Dock är det av förklarliga skäl svårt att kräva att myndigheter inom olika områden ska basera scenarier på samma teoretiska utgångspunkter. Ambitionsnivån, resurserna och syftet med scenarierna skiljer sig åt. Vissa scenarier baseras på relativt enkla framskrivningar, andra på mer sofistikerade 107Affärsverket , Investerings- och finansieringsplan för åren 2018–2021, 2017/106, 2017. 2016/17:21 – Infrastruktur för framtiden – innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och hållbara lösningar. 109Även i budgetpropositionen finns motsvarande referens till bostadsbyggbehovsscenariot. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N modeller där beteenden, prismekanismer m.m. explicit beaktas. Vissa modeller beaktar hela ekonomin medan andra enbart beaktar delar av ekonomin. Det är dock viktigt att tydliggöra betydelsen av olika utgångspunkter då de bland annat påverkar hur resultaten kan användas och tolkas. När det gäller vissa data och flera viktiga antaganden som ligger utanför modellen (exogena) bör det finnas relativt goda förutsättningar att uppnå överensstämmelse genom att koordinera val av datakällor och parametervärden. Det är särskilt viktigt att antaganden, indata, utgångspunkter och metoder är överensstämmande inom en och samma scenarioprocess. Det är också viktigt med god överensstämmelse mellan scenarier som hänger ihop sakfrågemässigt såsom utsläpp och transporter eller energi- och elmarknad. Icke överensstämmande underlag riskerar att i förlängningen leda till felaktiga prioriteringar eller avvägningar mellan och inom olika politikområden. Om transportscenarier visar stor ökning, som utsläppsscenarier visar en svag ökning av trafikarbetet finns det risk att infrastrukturinvesteringar prioriteras framför utsläppsminskande åtgärder på grund av att beräkningarna inte är överensstämmande. Icke överensstämmande underlag skulle också kunna tyda på att arbetet med scenarier inom staten medför ineffektivt dubbelarbete, det vill säga att samma arbete utförs vid flera myndigheter. Det finns i allmänhet inget uppenbart värde i att vissa indata och antaganden skiljer sig åt, till exempel fossilbränslepriser. Det kan emellertid finnas fördelar med att scenarier tas fram parallellt med varandra på olika myndigheter i samma syfte, exempelvis om flera olika oberoende bedömningar kan styrka en viss inriktning eller visa på stora osäkerheter. I sådant fall bör detta vara ett medvetet och motiverat val där syftet är att dra nytta av och lära av varandra. I dessa fall är transparens särskilt viktigt, och det är även viktigt att betydelsen för resultaten av olika utgångspunkter m.m. tydliggörs. Nedan redovisas viktiga in- och utdata i några av scenarierna som omfattas av denna granskning. Befolkningsscenariot och bostadsbyggbehovsscenariot är utelämnade i genomgången nedan då de tas fram av endast en myndighet, SCB respektive , och källorna för indata är SCB i båda fallen. Viktigt med överensstämmelse i scenarier för utsläpp Klimatrapporteringen är en scenarioprocess där många myndigheter bidrar med indata och där överensstämmelse mellan centrala antaganden och metoder inom scenariot är av betydelse. ställer krav på vissa indata och beräkningsförutsättningar vilket bidrar till överensstämmelse i beräkningarna, inte minst i relation till övriga medlemsländers scenarier. Detta gäller bland annat indata om framtida fossilbränsle- och utsläppsrättspriser. I tabell 4 nedan redovisas de indata och källor som används i beräkningarna inom klimatrapporteringen och växthusgasscenarierna. R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N Tabell 4 In- och utdata i klimatrapporteringen Anmärkning: Även modellen Heureka som används för att beräkna utsläpp och upptag i markanvändningssektorn ingår i utsläppsscenariot men granskas inte i denna rapport. a) Times Nordic är en energioptimeringsmodell över den nordiska energimarknaden. b) Handbook emission factors for road transport c) Environmental Medium Term Economic Model. d) Swedish Agricultural Sector Model. e) Food and . Källa: sammanställning. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De involverade myndigheterna använder delvis samma indata. Modellerna skiljer sig dock åt. beräknar strukturomvandlingen i ekonomin med en allmän jämviktsmodell (EMEC) där det råder balans mellan efterfrågan och utbud på alla marknader samt inkomstbalans i ekonomin som helhet. Resultaten ges därmed för alla marknader i ekonomin, till exempel inom energi- och transportområdet. Överensstämmelse säkerställs för åtminstone vissa beräkningar genom avstämningar mellan beräkningar och energitillförselberäkningarna som görs med modellen Times Nordic. Motsvarande avstämningar görs dock inte inom transportområdet eller inom jordbruksområdet, vilket skulle kunna betyda att den framtida utveckling av jordbruks- och transportsektorn som redovisas i scenario inte överensstämmer med den bild som ges i klimatrapporteringen. Trafikscenarier och utsläppsscenarier stämmer inte överens är den huvudsakliga myndighet som tar fram scenarier på transportområdet. Den ekonomiska utvecklingen och den framtida strukturomvandlingen hämtas från scenarier som bryts ned på regional nivå. Därmed får en bild som, åtminstone gällande branschutveckling och aggregerad ekonomisk utveckling, överensstämmer (är konsistent) med de ekonomiska jämnviktsvillkor som är ett grundantagande i scenarier. Tabell 5 In- och utdata i scenariot för trafikarbete R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N Sampers, men i BNP i andra länder Anmärkning: a) Transportmodeller för persontrafik, b) Raps är en modell som genererar ekonomiska-, befolknings-, bostads- och arbetsmarknadsscenarier på regionalnivå, c) Trafikarbete mäts som fordonskilometer. d) Transportarbete mäts som personkilometer eller tonkilometer. e) Transportmodeller för godstransporter. Källa: sammanställning. En jämförelse mellan trafikscenarierna och scenarier för utsläpp av växthusgaser visar dock att det saknas överensstämmelse. I trafikscenarierna hämtar de ekonomiska scenarierna från medan hämtar motsvarande scenarier från . Det kan finnas signifikanta skillnader mellan och framtidsbild. I trafikscenarierna använder IEA () som källa för framtida fossilbränslepriser, medan använder uppgifter från i utsläppsscenarierna. Vidare beräknar trafikarbete och bilinnehav i trafikscenarierna. gör motsvarande beräkningar i utsläppscenarierna. Framtidsbilderna gällande transporter, energianvändning och utsläppsnivåer överensstämmer inte mellan scenarierna. Det är dock svårt att bedöma hur mycket detta sammantaget påverkar framtidsbilden, se vidare exempel i faktarutan senare i detta avsnitt. Elmarknadsscenariernas indata och antaganden stämmer inte överens med utsläppscenarierna tar fram scenarier för elmarknadens utveckling och använder scenarier för elmarknaden, som tas fram inom ramen för utsläppsscenariot, för att jämföra med det egna scenariot. anger110 dock att det är svårt att använda scenarier eftersom tidtabellerna inte stämmer överens och eftersom behöver scenarierna nedbrutna per elområdesnivå. Till skillnad från utsläppscenarierna, som måste använda uppgifter från , använder IEA:s fossilbränsle- och utsläpprättspriser. 110Intervju med , . 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 6 In- och utdata i elmarknadsscenarier för investeringar i stamnätet för el Elpriser per elområde, Anmärkning: a) Multi-area power market simulator. b) Konsultföretaget elmarknadsmodell. Källa: sammanställning. Hantering av politiska mål i olika scenarier I scenarier kan beslutade politiska målsättningar hanteras på olika sätt beroende på scenariernas syfte. Valet av angreppssätt påverkar normalt inte analysen eller de slutsatser som kan dras. Hur myndigheterna konstruerar scenarierna med avseende på politiska mål påverkar dock möjligheten att jämföra och tolka beräkningarna. Om en myndighet beräknar utvecklingen av elens användning givet dagens beslutade styrmedel och åtgärder och utan hänsyn till politiska mål, och en annan myndighet beräknar utvecklingen utifrån att de politiska målsättningarna är givna, är scenarierna inte jämförbara och resultaten kan bli svårtolkade för mottagaren (beslutsfattaren). SCB:s befolkningsscenario och byggbehovsscenario är utformade som framskrivningar utifrån skattade samband, utan några särskilda antaganden om politiska mål eller måluppfyllelse. Beräkningarna tar inte hänsyn till framtida beteendeförändringar som är kopplade till olika styrmedel eller politiska målsättningar. Frågan om hur dessa myndigheter hanterar politiska mål i scenarierna är därmed inte relevant. I utsläppscenariot tar och fram ett referensscenario som utgår från redan fattade politiska beslut om styrmedel. Utformningen styrs i hög grad av EU-reglering och även riktlinjer från FN. I detta scenario beskrivs utvecklingen oavsett om utsläppsmålen nås eller inte. I trafikscenario hanteras trafiksektorns klimatmål som en känslighetsanalys som sätts i relation till referensscenariot. utgår från regeringens anvisningar som anges i myndighetens uppdrag.111 Enligt de anvisningar som gällde inför infrastrukturplanen 2018–2029 skulle ta 111Regeringen, Uppdrag att ta fram inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplaneringen för perioden –2029, N2015/4305, TIF, 2015. R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N fram ett basscenario som är baserat på beslutad politik, ett scenario som är baserat på beslutad politik och aviserade styrmedel samt ett scenario som utgår från beslutad politik, aviserade styrmedel och ytterligare åtgärder för att minska utsläppen. Ett av de scenarier som tillämpar i samband med detta regeringsuppdrag kallar myndigheten för klimatscenario.