prop · H70354 · 2019-12-17 00:00:00 — Problemet med mörkertal inom bostadstillägg har uppmärksammats under de senaste dryga 15 åren. I flera budgetpropositioner har regeringen framhållit att mörkertal inom bostadstillägg är ett problem, med fokus på gruppen ålderspensionärer. I budgetpropositionen 2018 konstaterar regeringen bland annat att bostadstillägg ur flera aspekter är en effektiv förmån, men att utformningen innebär relativt höga administrativa kostnader och att risken för fel i hanteringen är relativt stor. Regeringen framhåller att det är svårt att beräkna hur stort mörkertalet är inom bostadstillägg, men bedömer att det åtminstone är tillräckligt stort för att föranleda åtgärder.3 I den senaste budgetpropositionen framhåller regeringen bland annat att bostadstillägget har en avgörande betydelse 1Se 33 kap. socialförsäkringsbalken (2010:110), (SFB). Aktivitetsersättning betalas ut till personer i åldrarna 19–och som på grund av funktionsnedsättning ännu inte har avslutat sin skolgång eller har nedsatt arbetsförmåga som kan antas bestå under . Sjukersättning betalas ut till personer i åldrarna 19–och som har en stadigvarande nedsatt arbetsförmåga. Ersättningen beviljas tills vidare. I åldrarna 19–utges sjukersättning endast i hel omfattning. 2Denna ansvarsfördelning gäller i samband med att bildades. 2017/18:1, utgiftsområde 11, s. 24. Regeringen lyfter även fram att eftersom det inte finns tillgängliga uppgifter om förmögenhet är svårt att hitta denna grupp. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N för ålderspensionärer med små ekonomiska marginaler.4 Omfattningen av mörkertalet inom bostadstillägg har även skattas av myndigheterna med delvis olika mätmetoder, bland annat beroende på en förändrad sammansättning av förmånsgrupperna och en reviderad beräkningsmodell. Det kan finnas många orsaker till detta såsom ett komplicerat regelverk och okunskap hos presumtiva berättigade om att man kan ha rätt till bostadstillägg.5 Det kan också handla om att den försäkrade på grund av till exempel kognitiva funktionsnedsättningar eller hög ålder har särskilda behov av stöd i kontakter med myndigheter för att kunna slutföra en ansökan.6 Psykiska sjukdomar och syndrom samt beteendestörningar är vanligaste skälet till att försäkrade uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning.7 årliga lägesrapport om verksamheter med så kallat personligt ombud8 visar till exempel att de främsta orsakerna till att försäkrade med psykiska funktionshinder söker stöd är svårigheter med ekonomin och att behovet av stöd i kontakten med myndigheter är stort. Bristen på gode män är även något som man menar bidrar till att många klienter har ekonomiska svårigheter. Dessutom har många problem med sin bostadssituation på grund av svag ekonomi och löper därför risk för att bli vräkta.9 Vidare framhåller företrädare för () bland annat att många äldre inte nås av information om bostadstillägg och att det 2018/19:1, utgiftsområde 11, s. 15. 5ISF har 2014 uppmärksammat brister i kvaliteten i och handläggning av bostadstillägg och menar att det komplicerade regelverket riskerar att leda till ett underutnyttjande som minskar träffsäkerheten. Dessutom leder komplexiteten till en hög andel felaktiga beslut hos både och , Handläggningen av bostadstillägg – Slutrapport, Rapport 2014:14. Rapporten är den tredje och avslutande från ett flerårigt regeringsuppdrag som avser granskning av kvaliteten i handläggningen av bostadstillägg inom och . Uppdraget innefattar också att följa upp övergången från tidsbestämda beslut till tillsvidarebeslut, som blev resultatet av en lagändring , och undersöka vilka effekter de nya reglerna får för handläggningstiderna och för kvaliteten i underlag och utbetalningsbelopp. 6De personer som är berättigade till bostadstillägg men som endast uppfyller kraven med liten marginal kan även medvetet välja att avstå från att söka med rädsla för återkrav. 7Försäkringskassans officiella statistik, aktivitetsersattning (hämtad ). 8Se förordning (SFS 2013:522) om statsbidrag till kommuner som bedriver verksamhet med personligt ombud för vissa personer med psykiska funktionsnedsättningar. Den enskilde ska ha sammansatta och omfattande behov av vård, stöd och service, rehabilitering och sysselsättning, samt ha behov av långvariga kontakter med , primärvården, den specialiserade psykiatrin och andra myndigheter. Verksamhet med personligt ombud syftar bland annat till att få myndigheter, kommuner och landsting att samverka utifrån den enskildes önskemål och behov och att ge underlag till åtgärder som kan förebygga brister i fråga om att den enskilde kan få tillgång till samhället utbud av vård, stöd och service. 9Socialstyrelsen, Lägesrapport om verksamheter med personligt ombud 2017, , lämnar en årlig lägesrapport till regeringen som baserar sig på de redovisningar som länsstyrelserna skickar in till över verksamheterna med personligt ombud i respektive län. R I K S R E V I S I O N E N M Ö R K E R T A L I N O M B O S T A D S T I L L Ä G G E T finns missförstånd om regelverket vad gäller till exempel förmögenhet. Det uppges även vara relativt vanligt att äldre saknar tillgång till dator som kan försvåra ansökan om bostadstillägg.10 Sammantaget menar att det finns risk för att redan utsatta grupper kommer i kläm och att tilliten till socialförsäkringssystemet i förlängningen minskar. Revisionsfrågorna i granskningen är: •Hur stort är mörkertalet inom bostadstillägget? •I vilken grad leder inkomstbortfall till ekonomisk utsatthet bland potentiellt berättigade som inte mottar bostadstillägg? •Är och insatser för att säkerställa ett så lågt mörkertal som möjligt inom bostadstillägg tillräckliga? Utifrån de första två delfrågorna bedöms huruvida problemets omfattning ligger i linje med socialförsäkringsutskottets intention om ett så lågt mörkertal som möjligt givet de konsekvenser det kan få på ekonomisk utsatthet bland de berättigade. Granskningen omfattar enbart bostadstillägg, det vill säga andra bostadsförmåner så som bostadsbidrag och äldreförsörjningsstöd ingår inte i granskningen. Det är i huvudsak och som granskas, men regeringen omfattas även av granskningen. Kvaliteten i och handläggning av bostadstillägg granskas inte. 1.3.1 Mörkertalet bör vara så lågt som möjligt konstaterade vid behandlingen av regeringens proposition om införandet av lagen (2001:761) om bostadstillägg till pensionärer m.fl. att motiverade att det nya systemet noga följdes upp och utvärderades efter en tid.11 påpekade utskottet att det är en angelägen uppgift att öka kunskapen om bostadstillägg till pensionärer.12 Utskottet har också 10Telefonintervju med PRO . 2001/02: SfU3. Denna lag upphörde att gälla den 1 januari 2011enligt lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken. 2007/08: SfU1, s. 65. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N framhållit att det är bekymmersamt med ett stort mörkertal inom bostadstillägg till pensionärer och att ”… ett så lågt mörkertal som möjligt bör eftersträvas”.13 1.3.2 Vikten av att minska risken för ekonomisk utsatthet Bostadstilläggets syften är att bidra till en skälig levnadsnivå och att förbättra förutsättningarna för en skälig bostadsstandard för ålderspensionärer och försäkrade som uppbär sjuk- och aktivitetsersättning. har lyft fram att behovsprövade bostadsförmåner ska bidra till att minska den ekonomiska utsattheten.14 1.3.3 Krav på uppföljning och analys och instruktioner anger att myndigheterna ska följa, analysera och förmedla socialförsäkringssystemets utveckling och effekter för enskilda och samhälle inom sina respektive verksamhetsområden.15 har även i olika sammanhang betonat vikten av att bedöma resultat av genomförda statliga insatser i förhållande till målen. 1.3.4 Krav på att hjälpa den enskilde så långt möjligt Förvaltningslagen (2017:900) omfattar bland annat grunderna för god förvaltning. Av 6 § framgår bland annat att en myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att hen kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål. Enligt 8 § ska en myndighet inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter. En myndighet ska i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter. Utifrån ovanstående bedömningsgrunder har tagit fram följande kriterier i syfte att bedöma om och arbete med mörkertal inom bostadstillägg kan anses vara tillräckligt: •skattningar av omfattningen av mörkertal inom bostadstillägg bör genomföras återkommande, liksom analyser av orsaker och om det finns grupper som är överrepresenterade, •särskilda insatser bör riktas till grupper som är överrepresenterade i mörkertalet, till exempel anpassad kommunikation och stöd i handläggningen, 2013/14: SfU7, s. 8. 14Se bland annat bet. 2017/18: SfU13. 152 § p 4 förordningen (2009:1174) med instruktion för samt 2 § p 3 förordningen (2009:1173) med instruktion för . R I K S R E V I S I O N E N M Ö R K E R T A L I N O M B O S T A D S T I L L Ä G G E T •myndigheterna bör i handläggningen av bostadstillägg utgå från den enskildes särskilda behov av hjälp och åtgärder, till exempel genom att inhämta upplysningar från andra myndigheter och aktörer, •kvaliteten i handläggningen av bostadstillägg bör följas upp återkommande med fokus på den enskildes behov av hjälp och åtgärder. Som en utgångspunkt i granskningen har skattat omfattningen av mörkertalet för bostadstillägget bland potentiellt berättigade personer som har sjuk- eller aktivitetsersättning, eller som är ålderspensionärer. Fokus har varit att identifiera om det finns grupper som är överrepresenterade inom mörkertalet. För att beräkna mörkertalet används fördelningsanalytiskt statistiksystem för inkomster och transfereringar (FASIT). FASIT är en statisk mikrosimuleringsmodell som förvaltas av , . Utifrån de regler som styr rätten till bostadstillägg sammanräknas individers och hushålls bidragsgrundande inkomster utifrån registeruppgifter om inkomster och transfereringar.16 Analysen avser år 2016.17 har också analyserat påverkan av mörkertalet på målgruppens ekonomiska standard genom att beräkna i vilken grad den ekonomiska utsattheten skulle minska om alla som är potentiellt berättigade till bostadstillägg också skulle motta förmånen. Dokumentstudier har även genomförts av myndigheternas styrdokument, samt av rapporter och utredningar inom området. Vidare har en genomgång av ett urval ärendeakter vid myndigheterna gjorts för att få mer kunskap om rutiner kring kommunikation och åtgärder som vidtas under handläggningen. För gjordes ett stratifierat, slumpmässigt urval av totalt 50 ärendeakter för försäkrade som uppbar sjuk- eller aktivitetsersättning.18 För gjordes ett urval av totalt tio ärendeakter där bostadstillägg fått avslag eller avvisats 2017. 16Berättigandet beräknas i FASIT utifrån det så kallade familjehushållet. Familjehushållet omfattar en eller två vuxna personer som är gifta eller sammanboende samt barn . Finns det barn i hushållet utgör de ett eget familjehushåll. Finns det ytterligare äldre vuxna i hushållet antas de utgöra ett eget familjehushåll. Om individen uppfyller kriterierna för att vara berättigad till bostadstillägg och uppskattas ha en tillräckligt låg bidragsgrundande inkomst anses individen vara berättigad till bostadstillägg. För de individer som i skattningen bedöms vara berättigade till förmånen undersöker vi om de i verkligheten har uppburit bostadstillägg det aktuella året. De individer som i vår skattning bedöms vara berättigade till bostadstillägg, men som inte har uppburit bostadstillägg i verkligheten, räknas till mörkertalet. Ett alternativt tillvägagångssätt är att definiera mörkertalet i termer av utbetalt belopp. En sådan analys görs inte i denna rapport. 17År 2016 avser de senaste tillgängliga registeruppgifterna vid granskningens genomförande. 18Ärenden avsåg både beviljade bostadstillägg, återkallad ansökan om bostadstillägg samt akter med beviljad huvudförmån utan en ansökan om bostadstillägg. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ärendeakter gjordes direkt i myndighetens ärendehanteringssystem med hjälp av en handläggare vid myndigheten. genomförde inledningsvis telefonintervjuer med företrädare för intresseorganisationer och ett personligt ombud för personer med psykiska funktionsnedsättningar. Syftet med dessa intervjuer var främst att få mer kunskap om försäkrades situation och särskilda behov, samt deras erfarenheter från kontakter med myndigheterna. intervjuade företrädare för främst vid tre avdelningar: avdelningen för funktionsnedsättning, avdelningen för sjukförsäkring och kommunikationsavdelningen. Vid intervjuades företrädare för utvecklingsavdelningen. Intervjuer vid har också genomförts. Intervjuerna har i flera fall följts upp med kompletterande frågor och svar per e-post och genomfördes . På uppdrag av har ett underlag även tagits fram av docent vid , medier och kommunikation vid . Underlaget avser metod och analys som forskningen lyfter fram avseende informationsbeteenden, se avsnitt 1.5 nedan. har även varit referensperson i denna granskning. har revisionsledare varit projektledare för granskningen. har revisionsdirektör lett granskningen. Revisor har ansvarat för beräkningar i denna rapport. Försäkrade kan få bostadstillägg förutsatt att de bor i , har sjuk- eller aktivitetsersättning eller hel ålderspension, låg inkomst och kostnader för bostaden. Försäkrade kan också få bostadstillägg om de bor i och får någon invaliditetsförmån från ett annat EES-land eller . Syftena med bostadstillägg är att bidra till en skälig levnadsnivå och förbättra förutsättningarna för en skälig bostadsstandard. Som ålderspensionär måste den försäkrade ha fyllt och ta ut hela sin allmänna pension för att vara potentiellt berättigad till bostadstillägg. Den försäkrade måste själv ansöka om bostadstillägg och i ansökan lämna uppgifter om bostadskostnad, inkomster och sparande. Storleken på bostadstillägget beror på boendekostnaden, inkomster och eventuell förmögenhet. Till inkomster räknas till exempel förvärvsinkomst, transfereringsinkomsten i och motsvarande utländska förmåner, inkomst av kapital, studiemedel.19 Boendeformen påverkar inte rätten till bostadstillägg. Såväl den som bor i hyreslägenhet som den som bor i bostadsrätt, eget 19Beräkning av bostadstillägg regleras i 102 kap. SFB. R I K S R E V I S I O N E N M Ö R K E R T A L I N O M B O S T A D S T I L L Ä G G E T hus, äldreboende eller annat boende kan ha rätt till förmånen. Bostadstillägg beviljas dock endast den bostad där den försäkrade har sitt huvudsakliga boende (permanentbostaden).20 Som bostadskostnad räknas hyra eller avgift, eventuella räntekostnader för bolån, fastighetsavgift samt kostnader för uppvärmning och övriga driftskostnader. Bostadskostnaden fördelas på antalet personer som bor i bostaden som bostadstillägg söks för och som kan anses vara självförsörjande.21 Barn som inte är självförsörjande tillgodoräknas sökanden.22 Utöver bostadstillägget kan den som har höga bostadskostnader och mycket låga inkomster även vara berättigad till så kallat särskilt bostadstillägg som ytterligare komplettering. En förutsättning för att kunna få särskilt bostadstillägg är att bostadstillägg är beviljat. Särskilt bostadstillägg kan beviljas om den sökandes inkomster efter avdrag för skälig bostadskostnad understiger en skälig levnadsnivå i övrigt. Denna prövas i samband med utredningen av ansökan om bostadstillägg.23 1.5 Forskningen om informationsbeteenden 1.5.1Forskningen visar att effekten av allmänna informations- och kommunikationsinsatser är begränsad Forskningen om informationsbeteenden pekar på att det finns en risk med att anta att rätt information, till rätt person vid rätt tillfälle per definition skapar förutsättningar för ett välfungerande system. 24 Människor agerar inte alltid i linje med intentioner, även om de är väl informerade och känner till sina rättigheter och skyldigheter.25 Istället för att förutsättningslöst analysera vad som orsakar problemet finns en risk med att begränsa insatsen till att lösa ett kommunikationsproblem.26 Den empiriska forskningen visar att individer i huvudsak tenderar att agera utifrån vad som anses vara lämpligt i de sociala sammanhang de ingår. Initiativförmåga och handlingskraft är starkt kopplad till utbildningsgrad, sociala nätverk samt ekonomiska resurser.27 Utöver det pekar 20Se 101 kap. 7 § SFB. 21Försäkringskassans webbplats (hämtad ). Om två personer bor i bostaden kan var och en få som mest . Det motsvarar av bostadskostnaden samt av bostadskostnaden . Ensamstående kan som mest få . Det motsvarar av bostadskostnaden upp till och av bostadskostnaden . 22102 kap. 24 § SFB. Se även föreskrift (PFS 2015:2), 21 §. 23101 kap. 2 § 2 st. och 102 kap. 26 § SFB. webbplats (hämtad ). Vid beräkning av särskilt bostadstillägg tas hänsyn till en bostadskostnad för ensamstående och för försäkrad som är gift eller sambo. 24Avsnittet baseras på ett underlag framtagen av docent vid , medier och kommunikation vid på uppdrag av . 25Se exempelvis Case och Given, 2016. 26Se exempelvis Broom och Sha, 2013 samt , 2006. 27Bourdieu, 1977. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N forskningen bland annat på att människor i huvudsak vänder sig till vänner, nyhetsmedier och sociala medier för att få hjälp, snarare än till officiella källor, samt att för mycket information ofta skapar stress och leder till att människor undviker information.28 Slutsatsen som kan dras är att utrymmet för informations- och kommunikationsinsatser är begränsade och att det därför är viktigt att beakta andra faktorer, snarare än bristen på information, som orsaken till att potentiellt berättigade inte ansöker om förmåner. Det i sin tur innebär att det sällan är ensidiga satsningar på information och kommunikation som är lösningen. I den mån de kan bidra till lösningar är det ofta i kombination med andra insatser.29 1.5.2 Behovet av en situationsanalys För att kunna rikta rätt insatser och på ett effektivt sätt motverka att utsatta grupper avstår från att söka förmåner krävs ett angreppssätt som inbegriper uppgifter från flera olika källor, insamlade på ett sätt som tar hänsyn till gruppernas sammansättning och som kombinerar flera olika analysmetoder. Denna analys bör inriktas på att identifiera överrepresenterade grupper och sedan bestämma gruppernas karaktärsdrag, vilka egenskaper som är avgörande för deras sammansättning, i vilken utsträckning och på vilket sätt de skiljer sig från varandra och sedermera avgöra i vilka grupper som benägenheten att söka bidragen är större eller mindre. Centralt för att en sådan analys ska vara relevant är att den inkluderar individer som har sökt, individer som inte har sökt, individer som har fått avslag och individer som har blivit beviljade bidrag. Utan sådana jämförelser är det svårt att analysera orsakerna till mörkertalen.30 En sådan analys skapar även förutsättningar att strategiskt välja ut vilka individer som ska inkluderas i de fördjupade frågeundersökningarna. 1.5.3 Behovet av fördjupade frågeundersökningar För att få en nyanserad och detaljerad beskrivning av de olika grupperna och vilka förutsättningar som präglar deras tillvaro, krävs det att personerna själva får möjlighet att komma till tals. Det innebär att myndigheterna behöver inkludera intervjuer i sin analys.31 På så vis finns det större möjligheter att få vetskap om vilka problem och hinder individer upplever och i vilken utsträckning skillnader bidrar till att öka eller minska benägenheten att agera för att åstadkomma en förändring.32 Det kan handla om individernas allmänna inställning till olika 28Se Case och Given, 2016. 29Se , och , 2009. 30Se , 2006. 31Urvalet av respondenter bör vara strategiskt och spegla resultaten av den statistiska analysen. 32Se Grunig, 1989. R I K S R E V I S I O N E N M Ö R K E R T A L I N O M B O S T A D S T I L L Ä G G E T former av stöd och om känslan av att vara beroende av andra. Det kan till exempel finnas inslag av stigma och skam att söka bidrag, vilket motverkar benägenheten bland personer att söka stöd.33 Utöver intervjuer med personer som är potentiellt berättigade till bostadstillägg är det även viktigt att intervjua personer som på olika sätt kommer i kontakt med målgruppen, till exempel tjänstepersoner i kommunala verksamheter, representanter för intresseorganisationer, gode män och anhöriga. Vidare lyfter forskningen fram betydelsen av att analysera vilka medier som målgruppen har tillgång till, information som är lättillgänglig och att de vänder sig till källor som är de är bekanta med snarare än officiella källor.34 Äldre använder sig till exempel i mindre utsträckning av internet och detsamma gäller för personer med lägre utbildning.35 33Se exempelvis Jo, 2013 och , 2012. Andra, liknande aspekter är individens upplevelser av vanmakt och kontroll i samband med ansökningsprocessen. är det till exempel känt att försäkrade med funktionshinder, utmärker sig genom att de i mindre utsträckning litar på människor i sin omgivning, myndigheter och samhällets institutioner. Se , 2018. 34Se Case & Given, 2016. 35Se , 2018. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Hur stort är mörkertalet? I detta kapitel redovisas skattning av omfattningen av mörkertalet inom bostadstillägg bland försäkrade som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning och pensionärer. Vidare analyseras också de ekonomiska konsekvenser som mörkertalet leder till bland de som inte uppbär det bostadstillägg som de bedöms vara berättigade till. Beräkningsmodellen FASIT som används för att beräkna mörkertalet baseras på delvis skattade och schabloniserade uppgifter om till exempel förmögenhet och boendekostnad. Dessa uppgifter har betydelse för beräkningen av berättigandet av bostadstillägget, vilket innebär att skattningen av mörkertalet är behäftad med viss osäkerhet.36 bedömer dock att beräkningsmodellen är lämpad för att uppskatta mörkertalets omfattning. Beräkningarna avser data. 2.1 Problemet med mörkertal kvarstår skattning visar att knappt var fjärde försäkrad med sjuk- eller aktivitetsersättning och var tredje pensionär inte uppbär bostadstillägg, trots att de bedöms vara berättigade till förmånen. Beräknat som antal personer uppskattas mörkertalet 2016 uppgå till cirka 40 000 personer med sjuk- eller aktivitetsersättning och cirka 129 000 ålderspensionärer. Beloppen mörkertalsgruppen går miste om månatligen i bostadstillägg uppgår till i genomsnitt bland personer med sjuk- eller aktivitetsersättning och bland pensionärer. Vidare framgår av resultaten att det finns en tydlig skillnad i mörkertal mellan män och kvinnor avseende gruppen pensionärer. Mörkertalet uppgår till cirka bland män och bland kvinnor. till antal personer rör det sig emellertid om cirka dubbelt så många kvinnor som män, eftersom kvinnor i högre utsträckning är berättigade till bostadstillägg bland pensionärer. Skillnaden på könsnivå bland personer med sjuk- och aktivitetsersättning är däremot liten. 36Eventuella fel kan innebära både under och överskattningar av det sanna mörkertalet, och problemet kan vara olika stort inom olika subgrupper. Enligt är det mer sannolikt att det rör sig om en överskattning än en underskattning av det sanna mörkertalet, se inom bostadstillägg till pensionärer – en genomgång av underutnyttjandet. I redogörs närmare för hur metoden som används i modellen inverkar på mörkertalsberäkningarnas precision.