prop · H603148 · 2019-09-09 00:00:00 — •Hos Polisen handlar det om anställda med kopplingar till företag inom säkerhetsbranschen. •I fall är det kopplingar till företag i skogssektorn och utbetalningar av områdesskydd. •På har det varit kopplingar till olika typer av management- och utvärderingskonsulter. Vi menar att närheten till kärnverksamheten i dessa fall innebär en särskild risk för att de ska te sig förtroendeskadliga. Ytterligare några områden har gått att urskilja, där kopplingarna haft en karaktär som kan ha inneburit en risk för förtroendeskada. Ett första sådant område handlar om utgifter för kurser, konferenser och intern representation. Det kan exempelvis handla om att en enhet besökt en kursgård eller om restaurangbesök. I samtliga myndigheter, förutom där detta inte alls förekom, handlar det om mer än enstaka fall. Denna typ av inköp handlar om utgifter som hanteras på förhållandevis låg organisatorisk nivå, vilket kan innebära en lägre grad av transparens kring inköpsbesluten. Ett andra område som kan urskiljas i några myndigheter är transaktioner som i olika avseenden hanteras separat från myndighetens upphandlings- och inköpsorganisation. Det har bland annat handlat om bidrag som lämnas av myndigheterna. Närståendetransaktioner av detta slag styrs av färre lagregler än upphandlingspliktiga inköp. Ett tredje område handlar om myndigheters användning av konsulter. Det har både handlat om användande av bemanningsföretag för bemanning av olika stödfunktioner och om konsulter inom myndigheternas kärnverksamhet. Tillsammans utgör de en inte oväsentlig andel av de fall där det funnits en närhet mellan den anställda som har företagskopplingen och den del av organisationen där inköpet gjorts. Hos några av de granskade myndigheterna finns kopplingar mellan anställda och leverantörer som pekar mot att kopplingen uppstått genom att myndigheten anställt personal som arbetat som konsulter åt myndigheten. I vissa fall tycks den anställda fortsatt arbeta för företaget som levererat konsulttjänsten, parallellt med anställningen på myndigheten. I dessa situationer luckras gränserna mellan vad som är inköp och vad som är anställning upp. Det är då särskilt viktigt att myndigheterna tydliggör ansvarsförhållanden R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D mellan anställd och inhyrd personal, samt försäkrar sig om att samma krav på exempelvis jävshantering används då inköp hanteras av externt anlitad personal. För alla myndigheter gäller att många riskfyllda närståendetransaktioner handlar om inköp från leverantörer för belopp som inte överstiger de gränser som upphandlingslagarna sätter för krav på annonsering och anbudsförfarande. Det innebär att många av närståendetransaktionerna innefattar inköp som inte nödvändigtvis omgärdas av de skarpaste formkraven och därför kanske inte uppmärksammas på samma sätt. I en del myndigheter är flera av beloppen så små att inte heller formkrav på större direktupphandlingar är tillämpliga. Att beloppen är jämförelsevis små innebär med ett sådant perspektiv en särskild ”risk”. När vi talar om transaktioner som skulle kunna resa misstankar om oegentligheter, om de inte hanterats väl, är det förstås en bra sak att det mer sällan rör sig om större och mer frekvent återkommande belopp. Arbete pågår för att förbättra myndigheternas inköpssystem En central del i arbetet med inköp är att stegvis minska de olika sätt som det är möjligt att genomföra ett inköp på och de frihetsgrader som finns för den anställda i inköpssituationer. Granskningen visar att flera av myndigheterna, framför allt de större, arbetar med att i större utsträckning samordna myndighetens inköp. Bland annat utses ansvariga för olika inköpskategorier, som arbetar strategiskt med behovsformulering. Vidare sker en professionalisering av inköp där en ökande andel av inköp och upphandlingar genomförs av handläggare på särskilda inköps- och upphandlingsfunktioner och avrop hanteras av särskilda beställare. Professionaliseringen har bland annat lett till ett fokus på betydelsen av att kravspecifikationer inte utformas med en särskild leverantör i sikte. En bieffekt av professionaliseringen av inköpsverksamheten till särskilda inköps- eller upphandlingsfunktioner är att det leder till fler ögon i inköpsprocesserna. Tydligast är det vid de stora upphandlingarna, men samordning kan också innebära att fler inköp samlas till stora. Även för mindre inköp sker dock i de flesta myndigheter ett arbete både med att utveckla rutiner och att tydliggöra för resten av verksamheten vad som gäller. Flera av de granskade myndigheterna bedriver ett omfattande arbete för att modernisera sina inköps- och upphandlingssystem. Det handlar ofta om att utveckla och bygga ut olika former av e-handelssystem, vilket förbättrar myndigheternas möjlighet att spåra och följa upp inköp, och möjliggör mer riktade utvecklingsinsatser. kan detta antas minska möjligheten att närståendetransaktioner sker utan oberoende saklig prövning. Granskningen visar dock att det finns vissa brister i myndigheternas inköpsarbete. Utmaningarna ser olika ut. Bland annat finns brister i uppföljningsarbetet inom inköpsverksamheten på flera av myndigheterna. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Myndigheterna kan och ska dock inte följa upp allt, utan behöver hitta andra sätt att försäkra sig om att arbetssätt är förankrade på alla nivåer i organisationen. Skyddet mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner hänger ytterst på att de som gör inköp är införstådda med myndighetens rutiner och att denna medvetenhet styr deras agerande. Det sistnämnda torde i stor utsträckning vara en fråga om vilken kultur som råder i myndigheten, både rent generellt och mer specifikt när man gör inköp. Olika aktivt arbete med bisysslor När anställda på en myndighet själva har en funktion i eller ersättning från ett privat företag så är det en bisyssla. Bestämmelserna kring bisysslor ger möjlighet för en myndighet att skaffa sig kunskap om och pröva anställdas bisysslor. Om det finns rutiner för att lyfta frågan om bisysslor kan det ha en förebyggande effekt. I diskussioner om bisysslor kan myndigheten ge vägledning om vilka företagsengagemang som är olämpliga och kan vara otillåtna i kombination med anställningen på myndigheten. Myndigheterna har olika inställning till hur man kan arbeta med bisysslor. Det finns myndigheter som ger uttryck för att de huvudsakligen ska pröva enskilda fall rättsligt, för att försöka avgöra vad som vid en prövning i Arbetsdomstolen skulle bedömas vara tillåtet och inte. Andra myndigheter uttrycker tydligare uppfattningar om typer av situationer som myndigheten bedömer kan vara olämpliga och förtroendeskadliga, även om de sedan prövar vad som kan vara tillåtet eller ej utifrån omständigheter i enskilda fall. De riktlinjer som finns på några av de större myndigheterna, som tar sikte på bisysslor hos leverantörer () eller bisysslor på myndighetens huvudsakliga verksamhetsområde (Polisen), klargör den skada som myndigheten bedömer kan drabba verksamheten. Det kan i sin tur göra det lättare för den enskilde att bedöma om en bisyssla ska anmälas för bedömning än om den förhandsinformation som ges enbart betonar att själva rättsbedömningen alltid görs från fall till fall. Oavsett om frågan om bisysslor huvudsakligen ses som begränsad till prövning av enskilda fall, eller om myndigheten tar på sig att tydliggöra mer generella risker sett ur myndighetens perspektiv, är det viktigt att medarbetarna återkommande upplyses om att bisysslor ska inrapporteras. Annars är det stor risk att information om anställdas bisysslor inte kommer myndigheten till del fast de skulle behöva prövas. Det vanliga är att någon typ av information finns på internwebben, och att medarbetarnas närmsta chef har ansvar för att frågan behandlas på något sätt, antingen vid nyanställningar, på arbetsplatsträffar eller vid medarbetarsamtal. Det finns i några av myndigheterna en viss osäkerhet om i vilken utsträckning det faktiskt görs. Utifrån hur vanligt det är med bisysslor – föreliggande granskning har visat att mellan hade en bisyssla i ett privat företag och detta är bara en typ av bisyssla – är det rimligt att frågan på något sätt tas upp med alla R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D Det säkraste sättet att åstadkomma det bör vara att resa frågan vid årliga medarbetarsamtal, men det kan också lösas på andra sätt. God jävshantering – viktigt för att säkra saklighet, svårt att följa upp Jävshantering tar sikte på att skydda enskilda ärenden från påverkan av osakliga intressen, men också från misstankar om osaklig påverkan som kan uppkomma för att det ser ut som om osakliga intressen fått påverka. Att jäviga personer inte deltar i beslut är alltid viktigt, men kanske särskilt viktigt vid transaktioner där ett upphandlingsreglemente inte styr processens olika steg och tvingar fram en viss grad av transparens och kontroll genom kriteriestyrda leverantörsval. Ansvaret för att lyfta frågor om eventuellt jäv ligger typiskt sett på den enskilda anställda. Utan regelbunden uppmärksamhet på jävsreglerna i organisationen ökar risken att medarbetare som är jäviga inte lyfter frågan. Det betyder att kunskap om jäv behöver spridas och förankras. Det sker också, i större och mindre utsträckning, på flera myndigheter. Andra sätt att stärka jävshanteringen är att regelmässigt ställa frågor om jäv i inköpssituationer. Bara Polisen rapporterar om en sådan rutin för att löpande lyfta frågan om jäv vid inköp. Myndigheterna kan också ha rutiner för vad som ska ske när det konstaterats att någon i processen är jävig. Det vanligaste, som kanske ligger närmast till hands, är att lyfta ur den person som är jävig ur beslutsprocessen. har för sina områdesskydd en annan ordning. Där flyttas istället hela ärendet till en annan del av organisationen. Om det alls är möjligt i andra typer av ärenden beror förstås på deras omfattning och karaktär. Proceduren har fördelen att det avstånd som etableras mellan den jäviga personen och beslutet typiskt sett blir större om beslutet flyttas till en annan enhet än om den jäviga personen inte deltar i det formella beslutet. I delar av Polisens inköpsverksamhet finns rutinen att även dokumentera den ”jävsinventering" som skett vid en upphandling på en särskild blankett. Ingen annan myndighet beskriver någon rutin för att dokumentera uppmärksammade jävsförhållanden och hur de hanterats. Det finns skäl både för och emot dokumentering. Med dokumentationskrav följer påtagliga risker. De tenderar att lagras på andra dokumentationskrav, utan att informationen nödvändigtvis används. Anteckningar om jävsprövningar skulle dock göra det lättare att i efterhand spåra hanteringen av jäv och vilka avväganden myndigheten gjort. Riskmedvetenhet i hela organisationen en förutsättning för gott skydd För att kunna utforma välavvägda åtgärder mot oegentligheter krävs en god förståelse av de risker myndigheten har att hantera, kunskap hos medarbetarna om hur riskerna kan minimeras och en förtrogenhet med de värden som ska styra myndighetsutövning. Det skapas inte bara genom att informera om enskilda rutiner och processer för att hantera närståendetransaktioner. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N i ett större sammanhang av analys, förebyggande åtgärder, rapporteringsmöjligheter, utredningskapacitet etc. och bäras av en kultur där skydd mot oegentligheter tas på allvar – i alla delar av organisationen, på alla nivåer. Att skapa ett sådant brett och heltäckande skydd mot oegentligheter kräver tydliga styrsignaler från myndighetsledningen. Ett viktigt steg är att risker för oegentligheter inventeras. Alla myndigheterna gör detta på någon nivå, men skillnaderna i ambitionsnivå är mycket stora. Även beaktat att verksamhetens karaktär ställer olika krav i olika myndigheter kan analysen av risker kopplade till oegentligheter och närståendetransaktioner utvecklas i de myndigheter där frågan får minst uppmärksamhet. I flera myndigheter har ledningen eller internrevisionen identifierat just genomslaget för rutiner, regler och värden i hela organisationen som en risk i arbetet mot oegentligheter. Alla myndigheter har rutiner och riktlinjer som ska adressera olika typer av oegentligheter. Arbetet med att stimulera medarbetarna att reflektera över olika dilemman kopplade till oegentligheter är olika aktivt och strukturerat. Myndigheterna behöver också ha en beredskap för att fånga upp anställdas frågor om vad som är lämpligt i olika situationer, men också eventuella misstankar om oegentligheter. Frågor om bisysslor hanteras ofta i direkt diskussion med ansvarig chef. Internrevisionen kan fungera som rådgivare i olika frågor om risker och oegentligheter. Någon myndighet har ett särskilt råd för etiska frågor. Alla myndigheter har visselblåsarfunktion, några och några sedan alldeles . Beroende på bland annat storlek och typ av verksamhet och hur många fall som lyfts för hantering i myndigheten är det mycket olika tydligt vad som händer om något misstänkt oegentlighet skulle uppdagas. På vissa myndigheter kan man knappt dra sig till minnes något fall eller hur det hanterats. Rimlig ambitionsnivå på kontrollsystemen givet förekomst av närståendetransaktioner – men viktigt fullfölja arbetet Granskningen har visat att antalet kopplingar mellan anställda och leverantörer är ganska litet, i relation till antalet anställda och antalet leverantörer, och av dem framstår i sin tur majoriteten som oproblematiska i så måtto att det verkar finnas ett avsevärt avstånd mellan inköpsbeslutet och den berörda anställda. Om de återstående fallen är tillräckligt eller betryggande få, låter sig inte sägas. Vad vi kan se är att närståendetransaktioner inträffar på alla de områden vi på förhand trodde skulle vara riskområden, men i litet antal och utan tydlig koncentration. Kopplingarna till leverantörer är i hög grad glest utspridda i olika delar av myndigheterna. En slutsats vi drar av närståendetransaktionernas spridning i de undersökta myndigheterna är att skyddet mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D behöver fungera i hela organisationen och alltså inte kan isoleras till enskilda typer av inköp eller anställda. De närståendetransaktioner som förekommit bedöms inte i någon myndighet vara av en mängd eller art som gör det rimligt med särskilda åtgärder mot just denna typ av närståendetransaktioner. Snarare krävs ett gott allmänpreventivt skydd som tar sikte på närståendetransaktioner i bredare mening än vad som här undersökts, som både arbetar med risker för oegentligheter och för att förhindra att misstankar om oegentligheter uppkommer på grund av bristande transparens eller otydliga inköpsprocesser. Den sammantagna bedömningen av myndigheternas befintliga skydd är att rutiner och system har lagt en god grund för kontroll, att det utvecklingsarbete som pågår går i rätt riktning och att det behöver fullföljas. Det är värt att betona att det inte går att kräva av myndigheterna att närståendetransaktioner aldrig ska inträffa. Det följer bland annat av att näringsfriheten även gäller för offentliganställda, av att regleringen av bisysslor ska värna både det allmännas intressen och de anställdas näringsfrihet samt av att de upphandlingsregler som styr många inköp bygger på principen om konkurrensneutralitet. Det gör att ett budgivande företag inte kan uteslutas från affärsmöjligheter på grund av personkopplingar. En myndighet behöver alltså räkna med att närståendetransaktioner då och då inträffar. System där inköp och övriga ersättningar behandlas måste därför vara så robusta och transparenta att det står helt klart både internt och externt att också ärenden som involverar närståendetransaktioner behandlas sakligt och opartiskt. granskning visar att den uppgift myndigheterna har framför sig handlar om att fullfölja och i vissa delar förstärka det arbete som redan pågår, inte om att göra helt andra saker än det man redan gör. vill utifrån granskningen lämna följande rekommendationer till de granskade myndigheterna: •Myndighetsledningarna bör säkerställa att frågan om myndighetens hantering av oegentligheter kopplade till inköp aktualiseras i arbetet med myndigheternas riskanalys. •Varje enskild myndighet bör säkerställa att myndighetens anställda uppmärksammas på frågan om bisysslor, till exempel vid medarbetarsamtal. •Myndigheterna bör tillse att frågan om jäv lyfts vid upphandlingar. De bör även ta ställning till vid vilka upphandlingar som det är lämpligt att bedömningar av jäv dokumenteras. 14R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Myndigheters inköp av varor och tjänster har sett i ett längre tidsperspektiv ökat avsevärt i omfång. har uppskattat att stat, kommun och landsting upphandlade varor och tjänster till ett sammanlagt värde av , vilket motsvarar cirka en sjättedel av BNP.1 Därtill sker omfattande inköp som inte är upphandlingspliktiga.2 Företag får även vissa andra typer av ersättningar och bidrag för att utföra uppgifter inom olika myndigheters ansvarsområden. Det ligger i både allmänhetens och anbudsgivarnas intressen att de företag som konkurrerar om att leverera varor och tjänster till myndigheter kan göra det utifrån tydligt definierade spelregler. Med vissa preciserade undantag ska inköp över vissa gränsvärden alltid ske genom ett offentligt anbudsförfarande. Detta ska säkerställa effektivitet och priskontroll genom konkurrens, men innebär också en viss offentlighet kring inköpen som reser hinder mot att egennyttiga motiv får påverka inköp och kontrakt.3 För inköp för mindre belopp och andra typer av ersättningar kan goda interna rutiner kring beslut skapa en transparens inom myndigheten, med samma syfte. Inte sällan lyfts statens relationer med privata leverantörer fram som ett riskområde för korruption.4 Olika typer av inköp kan dock antas vara sårbara för oegentligheter på olika sätt. Å ena sidan finns statliga kontrakt där mycket höga belopp står på spel vid storskaliga upphandlingar, med hög offentlighet kring förfarandet. Å andra sidan finns det många vardagliga inköp, för mindre summor per tillfälle, där informationen om köpet är svårtillgänglig för utomstående. Direktupphandlingar, det vill säga inköp under vissa gränsvärden som styrs av färre krav, har därför ibland utpekats som ett särskilt riskområde.5 De interna risker som myndigheterna har att hantera i samband med upphandling sträcker sig mellan risker för grovt kriminella handlingar, som stora mutor i utbyte mot kontrakt, till förtroendeskador som kan uppkomma därför att ärenden hanterats 1Konkurrensverket och 2018:2 s. 34. 2Arnek m.fl. 2015. 3Lagen om offentlig upphandling (2016:1145), lagen om upphandling inom försörjningssektorerna (2016:1146), lagen om upphandling inom försvars- och säkerhetsområdet (2011:1029), lagen om upphandling av koncessioner (2016:1147), lagen om valfrihetssystem (2008:962), jf lagen 2010:536 om valfrihet hos Arbetsförmedlingen. Upphandlingslagstiftningen vilar i sin tur på ett antal EU- direktiv. 4Bergh m.fl. 2016; 2002; 2013:15. 5Wersäll/2012:20. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D på ett sådant sätt att osakliga eller partiska hänsyn skulle kunna misstänkas. lyfts ofta fram som ett av världens minst korrupta länder, och andelen invånare som uppger att de avkrävts en muta är liten. framhålls i forskning att även om det inte finns skäl att misstro att har en i jämförelse mycket välfungerande förvaltning, så kan det ändå finnas problem med nepotism, jäv och egennyttig hantering av allmänna medel. Föreställningen att korruptionen är låg kan leda till bristande uppmärksamhet på sådana fenomen.6 När 2013 granskade statliga myndigheters skydd mot korruption drogs slutsatsen att skyddet kunde stärkas. Bland annat identifierades brister i myndigheternas riskanalyser, vilket kan påverka effektiviteten i vidtagna kontrollåtgärder.7 Förvaltningens och förvaltningstjänstemännens värdegrund har med jämna mellanrum satts i fråga, med utgångspunkten att olika händelser uppmärksammade i medierna kan antas vara ett tecken på ett mer utbrett problem.8 Det är av vikt att syna sådana misstankar, för att antingen kunna avfärda dem eller klarlägga problemen och vidta välavvägda åtgärder. En utmaning för såväl granskare som myndigheterna själva är att vad som är en välavvägd åtgärd beror av problemets karaktär och magnitud. är kunskapen om hur vanligt det är med oegentligheter låg – av naturliga skäl. Ett exempel där myndighetens saklighet och opartiskhet kan sättas i fråga är när företag som myndighetsanställda har intressen i gynnas av myndigheters inköp. Hanteringen av offentliganställdas bisysslor och nära relationer i anslutning till myndigheters inköp har varit i centrum i flera uppmärksammade granskningar . Det har bland annat handlat om kommuner där anställda har upphandlat tjänster för betydande belopp från anhöriga, och liknande företeelser har förekommit bl.a. vid Statens fastighetsverk.9 Flera granskningar av bisysslor har även genomförts av årliga revision, där frågan om inköp från anställdas företag har uppmärksammats. Det har bland annat lett till rekommendationer om hur hanteringen av bisysslor vid kan förbättras.10 Ett skäl att undersöka risker för oegentligheter kopplade till just denna typ av relationer är att själva relationen, till skillnad från till exempel vänskap och beroenderelationer, är möjlig att urskilja med hjälp av offentlig statistik. 6Till exempel m.fl. 2016, se även Statskontoret 2012:20. 8Andrén, U. i ”Vi är inte förskonade från korruption” och , I. SvD , ”Farligt när allt blir politik”, se även 2017 ”backar i korruptionsindex. 9Mitt i ”Chef i kommn sitter på två stolar”; ”Lät anlita sambo för ”; ”Nya misstankar i härvan kring ”. 10Riksrevisionen, 2017b. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.2 Frågeställningar och avgränsningar I granskningen undersöks i vilken utsträckning det förekommer att företag som levererar varor och tjänster till myndigheter har en nära koppling till myndigheters anställda, samt hur myndigheter hanterar sådana kopplingar. Betalningar till företag som har kopplingar till myndighetens anställda, direkt eller via anhöriga, kallas i granskningen för närståendetransaktioner.11 Fem myndigheter granskas: Arbetsförmedlingen, Polisen, , och . •Är myndigheternas skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner ändamålsenligt? För att kunna besvara granskningsfrågan ska följande delfrågor ställas om myndigheternas riskmiljö och förekomsten av närståendetransaktioner: 1.I vilken utsträckning har myndighetsanställda kopplingar till företag i branscher där myndigheten gör stora inköp eller betalar ut andra ersättningar? 2.I vilken utsträckning, på vilken typ av områden, förekommer närståendetransaktioner, och vilka är inblandade? 3.I vilken utsträckning kan identifierade närståendetransaktioner betraktas som potentiellt förtroendeskadliga? Att ett företag, som en anställd eller dennas anhörig har en inkomst från eller funktion i, levererar varor eller tjänster till den myndighet där denna arbetar behöver inte vara fel. Bedömningen av om myndighetens saklighet och opartiskhet kan sättas i fråga på grund av närståendetransaktioner är i hög grad en fråga om hur myndigheterna hanterar inköp, ersättningar, jävssituationer och bisysslor. För att besvara granskningsfrågan krävs därför en analys av hur myndigheterna hanterar relationer till företag som anställda och anställdas anhöriga är knutna till. Följande frågor och delfrågor ska ställas om hur myndigheterna använder tillgängliga verktyg: 4.Hur hanteras risker kopplade till närståendetransaktioner?