prop · H60379 · 2019-04-16 00:00:00 — I situationer där avfallet felaktigt förverkats under förundersökningen, t.ex. vid friande dom, bör det vara tillräckligt att avfallsinnehavaren kompenseras ekonomiskt för värdet av avfallet. Regeringen delar därför och synpunkter om att det, i likhet med 24 § smugglingslagen, bör införas en möjlighet i att förverka avfall som tagits i beslag redan under förundersökningen. 6.6Möjlighet att hålla kvar och omhänderta avfall bör införas Regeringens förslag: ska få besluta att hålla kvar eller omhänderta avfall, om det behövs för att säkerställa att ett förbud i avfallstransportförordningen följs eller att ett föreläggande som beslutats med anledning av förordningen följs. Promemorian saknar förslag i denna del. Remissinstanserna: anser att det finns problem för tillsynsmyndigheterna med att hålla kvar avfall som stoppats i en illegal avfallstransport och att det bör införas en möjlighet att omhänderta sådant avfall på plats. Det justerade lagförslaget överensstämmer huvudsakligen med rege- ringens men har en annan språklig utformning och skiljer sig från rege- ringens genom att regeringens förslag även ger möjlighet att ”hålla kvar” avfall och att ett kvarhållande eller omhändertagande av avfall kan ske även för att säkerställa att ett förbud följs. Det skiljer sig också genom att bestämmelsen i det justerade lagförslaget inte är begränsad till att gälla förbud eller förelägganden med koppling till avfallstransportförordningen. Remissinstanserna: och i län anser att avfall inte enbart bör kunna omhändertas och kvarhållas i avvaktan på att ett föreläggande ska följas utan även för att säkerställa att ett förbud efterlevs, t.ex. den behöriga myndigheten i 2018/19:79 tillsammans med avsändarmyndigheten (myndigheten i det land avfallet kommer i från) utreder vad som ska hända med avfallet. Länsstyrelserna i och anser att det bör vara möjligt för tillsynsmyndigheterna att både kvarhålla och omhänderta avfall – kvarhållande är av mer tillfällig natur (transportören har då kvar ansvaret för avfallet) medan ett omhändertagande är mer varaktigt (tillsynsmyndigheten tar över ansvaret för avfallet). Skälen för regeringens förslag: Det saknas möjlighet för länsstyrelserna och , att omhänderta avfall som påträffas inom ramen för tillsyn av avfallstransporter. Det är endast , och som har möjligheter att ta avfall i beslag och är i vissa fall beroende av åklagarna för att kunna göra sådana beslag. eller har i sin tillsynsverksamhet ingen sådan möjlighet utan är beroende av beslut av åklagare alternativt polis om att ta avfallet i beslag. Det är inte alltid möjligt för polis och åklagare att fatta sådana beslut med mycket kort varsel. Eftersom tillsynsmyndigheterna är de som utövar tillsynen och upptäcker de olagliga transporterna har dessa större möjligheter att fatta sådana beslut på plats. Enligt 26 kap. 9 § har en tillsynsmyndighet möjlighet att i ett enskilt fall besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att bl.a. ska följas. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas. Med stöd av bemyndigandet i 26 kap. 5 § har regeringen meddelat föreskrifter om att 26 kap. ska tillämpas vid tillsyn över avfallstransportförordningen, jfr 1 kap. 4 § och 2 kap. 19 § 10 miljötillsynsförordningen (2011:13). Enligt 26 kap. 26 § får en tillsynsmyndighet bestämma att dess beslut ska gälla även om det överklagas. Nuvarande bestämmelser ger således tillsynsmyndigheterna stora möjligheter att agera för att kunna säkerställa att regelverken följs. Tillsynsmyndigheterna har exempelvis möjlighet att besluta om exportförbud, förbud att fortsätta en transport utan att erforderliga dokument presenterats eller andra förelägganden. Tillsynsmyndigheterna kan dock inte hindra den misstänkta otillåtna avfallstransporten från att köra vidare och inte heller omhänderta avfallet för att säkerställa att ett föreläggande eller förbud följs. Det ger upphov till särskilda problem när det gäller gränsöverskridande transporter av avfall. Det beror på att avfallet och aktörerna ofta inte går att återfinna när föreläggandet ska ha följts eftersom att de inte längre finns kvar i . Tillsynsmyndigheternas möjlighet att besluta om förelägganden är därför inte tillräckliga för att kunna hindra olagliga utländska transporter av avfall som stoppas i . Artikel 24 i avfallstransportförordningen innefattar krav på behöriga myndigheter som upptäcker en olaglig transport. Den behöriga myndigheten, inom vars område avfallet upptäcks, har ansvar för att säkerställa att åtgärder vidtas för säker lagring av avfallet. Det gäller fram tills dess avfallet kan återsändas eller tas om hand på ett alternativt sätt. En olaglig transport som upptäcks i ska således hållas kvar tills , som är behörig myndighet i , tagit kontakt med myndigheten i det land som avfallet kommer från och det landet tagit tillbaka avfallet eller tagit hand om avfallet på annat sätt. regelverket ger inte möjlighet att uppfylla kraven i av- Prop. 2018/19:79 fallstransportförordningen eftersom verket inte har möjlighet att omhän- derta avfall utan är beroende av att avfallet tas i beslag. För att ska kunna leva upp till sina skyldigheter enligt avfallstransportförordningen och för att tillsynen över och sanktionerna mot de otillåtna avfallstransporterna ska vara effektiva bör det avfall som stoppas kunna hållas kvar eller tas omhand som behövs för att säkerställa att förelägganden och förbud följs. Regeringen delar således och länsstyrelsernas i och synpunkter. En bestämmelse med en sådan innebörd bör därför införas. Lagrådet har anfört att bestämmelsen som föreslås i lagrådsremissen har ett betydligt vidare tillämpningsområde än förbud enligt avfallstransportförordningen och förelägganden som beslutas med stöd av förordningen. Enligt Lagrådet framgår det inte av lagrådsremissen att detta är motiverat. Syftet med bestämmelsen är att komma till rätta med problem när det gäller gränsöverskridande transporter av avfall och för att därigenom ska kunna leva upp till sina skyldigheter enligt avfallstransportförordningen. Bestämmelsen bör därför utformas så att tillämpningsområdet begränsas till förbud enligt avfallstransportförordningen och förelägganden som beslutats med anledning av förordningen. Regeringens förslag: Bestämmelserna ska träda i kraft . Promemorians förslag stämmer inte överens med regeringens förslag. I promemorian föreslås att bestämmelserna ska träda i kraft . Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. och i län, anser att det är angeläget att bestämmelserna träder i kraft . Det justerade lagförslaget stämmer inte överens med regeringens förslag. I promemorian föreslås att bestämmelserna ska träda i kraft . Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på det justerade lagförslaget. Skälen för regeringens förslag: De nuvarande straffbestämmelserna om otillåtna avfallstransporter har visat sig svåra att tillämpa. För att uppfylla kraven i artikel 50.1 i avfallstransportförordningen om att medlemsstaterna ska fastställa effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner vid överträdelser av bestämmelserna i förordningen bör ändringarna träda i kraft så fort som möjligt. Syftet med förslaget är att åtgärda de problem som finns med straffbestämmelsen om gränsöverskridande transporter av avfall och skapa effektiva sanktioner som är avskräckande och som ger möjlighet till fler fällande domar på området. Alternativa lösningar och effekter av att ingen reglering kommer till stånd Ett alternativ är att ha kvar straffbestämmelsen om otillåten avfallstransport som finns . Effekten av att ingen reglering kommer till stånd är att de bestämmelser som gäller fortsätter gälla och att de olagliga transporter som upptäcks vid tillsynsmyndigheternas insatser inte leder till fällande domar i den utsträckning som är rimlig. Icke fungerande straffbestämmelser på området ger negativa effekter för hälsa och miljö. Artikel 50.1 i avfallstransportförordningen kräver att medlemsstaterna ska fastställa bestämmelser om sanktioner vid överträdelser av bestämmelserna. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Syftet med förslaget är att åtgärda de problem som finns med dagens straffbestämmelser så att kraven i avfallstransportförordningen uppfylls. Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser Avfallstransporter som sker i strid med avfallstransportförordningen är redan kriminaliserade enligt smugglingslagen eller som otillåten avfallstransport eller som försök till otillåten avfallstransport enligt 29 kap. 4 a § . Förslaget till nya straffbestämmelser för otillåtna avfallstransporter motiveras av att de nuvarande bestämmelserna inte går att tillämpa på ett effektivt sätt. Det är därför viktigt att bestämmelserna träder i kraft så fort som möjligt. När reglerna är beslutade bör information om dessa läggas ut på exempelvis webbplats. Påverkan på företag och andra som berörs av regleringen Eftersom det rör sig om straffbestämmelser som avser olagliga transporter påverkas bara de som inte följer det regelverk om gränsöverskridande transporter som beslutats inom EU. Konsekvenserna uppkom därför redan genom avfallstransportförordningen. Förslaget bör innebära positiva effekter för de företag som följer regelverket och tar hand om sitt avfall på rätt sätt. För dessa företag är det positivt om fler olagliga transporter upptäcks och straffas så att företagen kan konkurrera på liknande villkor. Förslaget bör ha en preventiv verkan och bidra till färre olagliga transporter av avfall. Det är inte möjligt att ta särskilda hänsyn till små företag vid utformningen av straffbestämmelser. Straffbestämmelserna för otillåten avfallstransport finns . De föreslagna ändringarna motiveras främst att de nuvarande straffbestämmelserna inte fungerat som varit avsett. Kostnaderna för de myndigheter som arbetar med att förhindra olagliga transporter uppstod redan när straffbestämmelserna infördes och myndigheterna fick sina uppdrag. Hur betungande myndigheternas arbete kommer att bli är beroende av i vilken omfattning myndigheterna bedriver tillsyn, beslagtar och omhändertar avfall samt i vilken omfattning kontrollerar avfallstransporter samt i vilken omfattning det är möjligt att driva frågan i domstol. Möjligheten att hålla kvar och omhänderta avfall är inte ett krav på tillsynsmyndigheterna utan innebär endast en möjlighet. Även om de föreslagna bestämmelserna ger möjlighet till fler fällande domar bedöms därför de föreslagna bestämmelserna inte ge upphov till ökade kostnader utan bör kunna ske inom ramen för nuvarande budget. Det är positivt att avfall som transporteras olagligt i strid med avfallstransportförordningen beslagtas, förverkas och tas om hand så att avfall inte hamnar i länder utan ett miljömässigt godtagbart omhändertagande. Redan enligt nuvarande bestämmelser i och smugglingslagen finns möjlighet att förverka avfall som tagits i beslag. Grunden för detta har av tillsynsmyndigheterna i vissa fall upplevts som osäker. Möjligheten att förverka avfall finns således redan enligt nuvarande bestämmelser. Möjligheten att förverka avfall med stöd av genomförs främst för att undanröja de osäkerheter som tillsynsmyndigheterna upplevt. De ändrade bestämmelserna om förverkande i ger således inte upphov till ökade kostnader för myndigheterna och bedöms kunna ske inom ramen för nuvarande budget. Dessutom införs, i likhet med bestämmelserna i smugglingslagen, en möjlighet att och utan en lagakraftvunnen dom eller beslut låta sälja eller förstöra avfall som tagits i beslag. Det medför att avfall som tidigare skulle förvaras och hanteras fram till dess att det förklarades förverkat nu kan säljas eller förstöras. Det ger upphov till minskade kostnader eftersom avfallet inte måste förvaras på ett miljömässigt godtagbart sätt som ibland kunnat vara omfattande. Syftet med straffbestämmelserna är att de ska vara avskräckande och bidra till att mindre brott begås. I sådant fall kommer mindre avfall tas i beslag och förverkas och kostnaderna för detta minska. De kostnader som uppstår för staten för att ta hand om avfallet på ett miljömässigt godtagbart sätt bör till viss del kunna kompenseras genom reglerna om förverkande och utbyte av brott i 29 kap. 11 § . Det innebär att det i de fall det uppkommit ekonomiska fördelar av brott finns en möjlighet att ta i beslag och förverka annan egendom till motsvarande värde. Enligt artikel 25 i avfallstransportförordningen ska den som olagligt transporterat avfall stå för kostnaderna för återtagandet. 2018/19:79 De föreslagna bestämmelserna som sådana ger således inte upphov till ökade kostnader för staten. En annan fråga som påpekats av t.ex. är att tillsynen och med det tillhörande beslag av avfall bör öka för att de föreslagna straffbestämmelserna ska kunna få full betydelse. Paragrafen är ny och innebär att tillsynsmyndigheten får besluta att hålla kvar eller omhänderta avfall, om det behövs för att säkerställa att ett förbud i avfallstransportförordningen följs eller att ett föreläggande som beslutats med anledning av förordningen följs. Paragrafen har utformats efter synpunkter från Lagrådet. Med uttrycket ”hålla kvar” avses situationen att avfallet hålls kvar i närheten av platsen där transporten stoppats . Det kan ske genom att en trailer kopplas ifrån lastbilen eller att en container ställs åt sidan i en hamn. Avfall kan t.ex. hållas kvar i avvaktan på att transportören uppvisar de dokument som krävs för transporten. Med uttrycket ”omhänderta” avses att avfallet tas om hand . Det kan t.ex. ske genom att avfallet lastas av från ett fartyg eller fordon för att tas om hand av tillsynsmyndigheten genom att det forslas bort till en annan plats. Det kan vara nödvändigt att omhänderta avfall om det konstateras att det inte är möjligt för transportören att följa bestämmelserna i avfallstransportförordningen och att avfallet därför ska skickas tillbaka till avsändarlandet. Uttrycket ”om det behövs” innebär att avfallet inte får hållas kvar eller omhändertas i alla situationer utan endast om det är nödvändigt för att säkerställa att ett föreläggande eller förbud ska följas. Behovet av att hålla kvar och omhänderta avfall är särskilt stort när det gäller gränsöverskridande transporter eftersom det i dessa situationer finns en risk för att både gärningspersonen och avfallet försvinner utomlands. En tillsynsmyndighet har möjlighet att i ett enskilt fall besluta om de förelägganden som behövs för att avfallstransportförordningen ska följas, jfr 26 kap. 9 § samt 1 kap. 4 § och 2 kap. 19 § 10 miljötillsynsförordningen (2011:13). Ett sådant föreläggande kan exempelvis avse exportförbud eller förläggande om att lämna in relevant information såsom att ta fram uppgifter som krävs enligt avfallstransportförordningen eller som behövs för att bedöma transportens laglighet. I avvaktan på att ett sådant förläggande ska följas kan tillsynsmyndigheten med stöd av denna bestämmelse hålla kvar eller omhänderta avfallet. Bestämmelsen innebär att det är möjligt att hålla kvar eller omhänderta avfall det tar för den behöriga myndigheten att anordna att avfall som enligt avfallstransportförordningen inte får exporteras skickas tillbaka till avsändarlandet eller på annat sätt säkerställa att ett exportförbud följs. Avfall som hållits kvar eller omhändertagits av tillsynsmyndigheten kan Prop. 2018/19:79 också beslagtas av polis eller åklagare. Bestämmelser om hanteringen av beslagtagen egendom finns i och smugglingslagen. Avfall som tagits i beslag kan med stöd av de nya bestämmelserna i 29 kap. 12 a och 12 b §§ säljas eller förstöras. Det kan vara nödvändigt avseende avfall som omhändertagits och omfattas av ett föreläggande som aldrig följs och det inte är möjligt att komma i kontakt med den person som föreläggandet riktar sig till. En tillsynsmyndighets beslut får enligt 19 kap. 1 § tredje stycket överklagas hos mark- och miljödomstolen. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.6. Paragrafen innehåller straffbestämmelse om otillåten avfallstransport. I avfallstransportförordningen anges att definitionen av avfall i och rådets direktiv /12/EG av om avfall är tillämplig även i avfallstransportförordningen. Direktivet upphävdes genom och rådets direktiv /98/EG av om avfall. Hänvisningar till direktiv /12/EG ska anses som hänvisningar till direktiv /98/EG (se artikel 41). Enligt artikel 3.1 i direktiv /98/EG avses med avfall ett ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Ordet avfall har samma innebörd i svensk rätt och direktivets definition återfinns i 15 kap. 1 § . Det är den innebörden som ordet avfall har i straffbestämmelsen om otillåtna avfallstransporter. Iförsta stycket andra punkten, som avser avfallstransporter inom EU, omformuleras uttrycket ”utan att göra en skriftlig förhandsanmälan och utan att ha ett giltigt godkännande …” till det kortare uttrycket ”utan en skriftlig förhandsanmälan och utan ett godkännande …”. Någon ändring i sak är inte avsedd. Första stycket tredje punkten, som avser avfallstransporter från EU, motsvarar innehållet i nuvarande första stycket tredje–nionde punkterna. Det nuvarande ordet ”exporterar” ersätts med uttrycket ”anordnar eller genomför en transport av avfall som är avsedd att gå från Europeiska unionen till ett land eller territorium utanför Europeiska unionen”. Det betyder att det för straffrättsligt ansvar inte förutsätts att transporten har passerat en geografisk gräns. Det är tillräckligt att det är fråga om ett anordnande eller genomförande av en transport som är avsedd att gå från EU till ett land eller territorium utanför EU. Anordnandet och genomförandet av en transport för export av avfall har enligt den nuvarande lydelsen ansetts som ett försök till otillåten avfallstransport. Ändringen av bestämmelsen innebär att brottet i stället fullbordas när någon anordnar eller genomför en transport under förutsättning att övriga rekvisit är uppfyllda. Uttrycket ”anordna en transport” innebär att den som inte själv utför en transport men som vidtar åtgärder som krävs för att få en transport till stånd omfattas av straffansvar. Anordnandet kan bestå av många delar, t.ex. att planera, anskaffa avfall, ingå avtal med mottagaren av avfallet, anlita ett transportföretag och fylla i och lämna in de dokument som krävs. någon ska kunna dömas till ansvar räcker det inte att anordnandet av trans- porten endast inletts. Det ska därför inte dömas till ansvar om bara en be- gränsad del av de åtgärder vidtagits som krävs för att anordnandet av av- fallstransporten ska vara avslutat. För ansvar är det t.ex. inte tillräckligt att de export- och transporthandlingar som krävs börjat att fyllas i. heller inte tillräckligt att avfallet anskaffats utan det krävs att även andra åtgärder har vidtagits för transporten ska kunna komma till stånd. svar ska dömas om de åtgärder som tillsammans vidtagits innebär att det stadium då en transport kan anses ha blivit organiserad har uppnåtts. innebär inte att samtliga åtgärder som krävs för att anordnandet ska vara avslutat måste ha vidtagits. För ansvar krävs att de åtgärder som är mest väsentliga för att en transport ska kunna komma till stånd vidtagits. ansvar är det därför tillräckligt att t.ex. en deklaration av avfallet för utförsel lämnats in till eller att transporten planerats, avfallet införskaffats och ett transportföretag anlitats. För att rekvisitet ska vara uppfyllt krävs inte att transporten påbörjats utan det är tillräckligt att avfallet finns kvar hos exempelvis exportören. För straffansvar för den som anordnar transporten saknar det betydelse om avfallet packas om och byter transportör på vägen. Att anordna en transport kan kräva att flera olika åtgärder vidtas. kan gälla t.ex. att fylla i och lämna in handlingar, köpa in avfall, anlita transportföretag och ingå avtal. Dessa handlingar kan vara utförda av olika Alla dessa personer kan dömas till ansvar som gärningspersoner om de begått gärningen tillsammans och i samförstånd. varje persons handlande täckas av uppsåt eller oaktsamhet till samtliga rekvi- sit i bestämmelsen. I ringa fall ska inte dömas föransvar, se 29 kap. 11 §. Uttrycket ”genomför en transport” innebär att den som utför själva trans- porten omfattas av straffansvar. Det innebär att chaufförer som endast till- handahåller en transporttjänst kan träffas av bestämmelsen. svar krävs dock att de haft uppsåt eller varit oaktsamma. förer endast har uppgiften att befordra godset för en kunds räkning bör kravet på aktsamhet ställas lägre än vad som annars är fallet om någon transporterar avfall de själva äger eller på annat sätt har rådighet över. ringa fall ska inte dömas för ansvar, se 29 kap. 11 §. Utanför den personkrets som kan göras straffrättsligt ansvariga som gär- ningspersoner faller den som varken anordnar eller genomför transporten men som deltar i transporten på annat sätt. Det gäller t.ex. lagerhållare som anlitas av anordnaren för lagerhållning eller omlastningsmöjligheter eller den som lämnar avfall till anordnaren. Dessa bör i stället kunna göras an- svariga för medhjälp till otillåten avfallstransport, även oaktsam sådan. Transport definieras som befordran av avfall (se definitionen i artikel 2.34 i avfallstransportförordningen). som stoppas i kontroller på väg eller i hamnar eller andra platser. de transporter som är på väg mot gränsen omfattas av bestämmelsen utan även transporter som innefattar uppsamlande av avfall från olika ställen och som körs för omlastning på ett annat ställe. Rekvisitet ”avsedd att gå” innebär att det för fullbordat brott inte krävs att exporten ägt rum men att avsikten är att en export ska komma att ske. många fall upptäcks gärningen vid tillsynsmyndighetens kontroller efter att gods deklarerats hos för utförsel. I dessa situationer är det uppenbart om avsikten varit att avfallet ska exporteras till ett land utanför EU eftersom det framgår av handlingarna. Olagliga exporter av avfall upptäcks även vid oanmälda tillsynsinsatser exempelvis genom att transporter stoppas på vägar eller i närheten av gränspassager. I dessa fall kan avsikten exempelvis framgå av exportdokument, körscheman, kvitton, avtal och muntliga uppgifter om vart transporten är på väg. Med ett land eller territorium utanför Europeiska unionen avses förutom alla länder som inte är med i unionen även och länder och territorier som upprätthåller särskilda förbindelser med , , och och därför förtecknas i bilaga II till fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Det gäller t.ex. och . Jfr artikel 2.26 i avfallstransportförordningen och artikel 2 och 98 i rådets beslut /755/EU av om associering av de utomeuropeiska länderna och territorierna med Europeiska unionen (ULT-beslutet). Avfallstransportförordningens förbud mot att exportera avfall till An- tarktis i artikel 39 och förbudet att exportera avfall för återvinning till de utomeuropeiska länderna och territorierna i artikel 40.2 förs in i straffbestämmelsen (första stycket tredje punkten a) så att transporter som utförs i strid med de artiklarna omfattas av straffansvar. Kravet på skriftlig förhandsanmälan eller godkännande i artikel 40.3 förs in i straffbestämmelsen (första stycket tredje punkten f) så att transporter som utförs i strid med den artikeln omfattas av straffansvar. Jämfört med paragrafens nuvarande lydelse görs det i första stycket tredje punkten d och åttonde punkten ändringar som innebär att ordet ”skriftligt” tas bort eftersom det i dessa fall enligt avfalltransportförordningen förutom skriftliga godkännanden även kan vara fråga om underförstådda godkännanden. Det sker exempelvis genom att den behöriga myndigheten informerar om att den tillämpar s.k. tysta godkännanden och att den som ansökt inte kommer att få ett skriftligt godkännande.