prop · H603104 · 2019-04-11 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:104 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I denna skrivelse redogör regeringen för medlemskap i 2017–2018. Skrivelsen omfattar säkerhetsrådets löpande arbete inklusive de frågor som behandlats. Därtill redogörs för regeringens utgångspunkter för medlemskap, samt arbetsformer och initiativ kopplade till medlemskapet. Ärendet och dess beredning .............................................................. i 2017–2018............................................ mandat och arbetsformer....................................... Mandat och beslut ............................................................ 3.3E10, EU, regionala organisationer och länder på 4Folkrätt, mänskliga rättigheter, jämställdhet samt ett Folkrätt och mänskliga rättigheter.................................... Kvinnor, fred och säkerhet .............................. Konfliktförebyggande och fredsbyggande ...... Klimat och säkerhet......................................... Barn och väpnad konflikt ................................ Andra tematiska frågor..................................................... Skydd av civila inklusive skydd av samt den så kallade Den israelisk-palestinska konflikten............... Sanktioner i utveckling................................. 7.2Säkerhetsrådets arbetsgrupp för barn och väpnad 7.6Arbetsgruppen för dokumentation och andra 7.8Informella expertgruppen om kvinnor, fred och De svenska ordförandeskapen...................................................... Möte på Backåkra ........................................................................ Sociala medier och digital Medie- och pressarbete.................................. Dialog med övriga medlemsstater ................. Samråd och dialog med företrädare från civilsamhället och experter............................ arbetsformer under medlemskapet ............ 13 Resultat, uppföljning och framåtblick........................................... Förteckning över säkerhetsrådets resolutioner och ordförandeuttalanden –2018................................... Program för medlemskap i säkerhetsråd 2017–2018 ................................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... 1Ärendet och dess beredning var vald medlem av () säkerhetsråd 2017– 2018. deltog i rådets arbete. Skrivelsen avser att redogöra för regeringens utgångspunkter för medlemskapet, de frågor som behandlades i säkerhetsrådet samt svenska initiativ och arbetsformer . Därtill presenteras ett antal lärdomar och slutsatser. Under beredningen har synpunkter inhämtats från företrädare för civilsamhället, myndigheter och experter. 2Sverige i 2017–2018 Omvärldsläget var utmanande när inledde sin fjärde tvåårsperiod som vald medlem i . uppmättes det högsta antalet konflikter i världen sedan slut. –2017 var motsättningarna mellan världens stormakter betydande och tilltagande, vilket även återspeglades i säkerhetsrådet. Det fanns en ökande skepsis mot gemensamma och multilaterala lösningar, trots ett antal multilaterala framgångar , däribland Agenda 2030 för hållbar utveckling och det så kallade om klimat. För var denna utveckling bekymmersam och uppfordrande. Som ett omvärldsberoende land ligger det i intresse, liksom det även ligger i Europeiska unionens (EU), med en fungerande internationell regelbaserad ordning där FN och säkerhetsrådet utgör kärnan. Behovet av att bidra till och slå vakt om denna ordning har också varit en bärande anledning till att suttit i säkerhetsrådet med ungefär två decenniers mellanrum sedan det första medlemskapet . Mot denna bakgrund var utgångspunkten för säkerhetsrådsmedlemskap 2017–2018 att värna och främja FN:s grundtanke om samarbete för internationell fred och säkerhet. skulle söka bidra till att säkerhetsrådet tog ansvar för sin huvuduppgift – att upprätthålla internationell fred och säkerhet – genom att vara en principfast, ansvarsfull, dialoginriktad, öppen och lösningsorienterad medlem. föresatte sig att göra skillnad: främja fredlig lösning och förebyggande av väpnade konflikter, värna folkrätten, verka för ansvarsutkrävande för övergrepp, säkra humanitär hjälp till nödställda och stärka kvinnors inflytande. 2018/19:104 uppgift befogenheter är unika. För att utföra sin uppgift om att upprätthålla internationell fred och säkerhet kan rådet anta resolutioner som är folkrättsligt bindande för FN:s medlemsstater, till exempel om sanktioner och fredsinsatser. Utöver resolutioner kan rådet anta ordförandeuttalanden och göra pressuttalanden. Till skillnad från resolutioner kräver uttalanden konsensus. dagordning inkluderar ett femtiotal olika dagordningspunkter med geografisk och tematisk inriktning. , medlemskapsperiod, antog säkerhetsrådet 115 resolutioner och 48 ordförandeuttalanden samt gjorde 180 pressuttalanden. Därigenom styrdes bland annat 27 pågående fredsinsatser (fredsbevarande och politiska insatser) runtom i världen, såsom i , , , , och . beslutade också om sanktioner mot individer och enheter inom eller med kopplingar till och Isil/Daesh, beslut som därefter blir gällande i efter att ha omvandlats till EU-rättsakter. Detta löpande arbete i rådet överskuggas ofta av stormaktsmotsättningar. Vetorätten för rådets permanenta medlemmar kan leda till låsningar i avgörande frågor. är det mest flagranta exemplet. Även i sådana geopolitiskt laddade situationer var det möjligt för att påverka rådets beslutsfattande. ledde exempelvis de förhandlingar som både 2017 och 2018 resulterade i överenskommelser om gränsöverskridande humanitärt bistånd till miljontals syrier. var också pådrivande för att söka en lösning på konflikten i , vilket bidrog till Stockholmsöverenskommelsen mellan de stridande parterna. Utgångspunkter för det svenska medlemskapet presenterade ett program för medlemskapet (se bilaga 4). Till grund för programmet låg bland annat bidrag från civila samhället, den akademiska världen och experter samt förberedande konsultationer med andra säkerhetsrådsmedlemmar. En grundläggande ansats var att i varje förhandling och diskussion utgå från etablerade principer för svensk utrikespolitik inom FN: folkrätt, mänskliga rättigheter, jämställdhet och ett humanitärt perspektiv. Denna principfasta hållning samspelade väl med en annan utgångspunkt: att arbeta för resultat. Den fasta kompassen över hela säkerhetsrådets agenda skapade förtroende och förutsägbarhet. Genom konsekvent agerande i svåra frågor som exempelvis , och kunde med trovärdighet bygga allianser, till exempel för att möjliggöra antagandet av resolutioner om . En tredje utgångspunkt var ökad transparens, både inom säkerhetsrådet och externt som del av offentlig diplomati. arbetssätt präglades av löpande dialog med länder inom och utanför rådet, regionala organisationer samt civilsamhället. Det resulterade både i bättre underlag Skr. 2018/19:104 för agerande och i en bredare förankring. En fjärde vägledande ansats var att driva tematiska prioriteringar inom ramen för de enskilda geografiska konfliktsituationer och kriser som hanteras av rådet. Syftet var att operationalisera de tematiska satsningarna och därigenom åstadkomma största möjliga skillnad på marken. Agendan för kvinnor, fred och säkerhet kom att förknippas allra tydligast med . har mellan antagit resolutioner om vikten av att kvinnor deltar i fredsprocesser, att konfliktrelaterat sexuellt våld uppmärksammas och motverkas samt om behovet av att anlägga ett jämställdhetsperspektiv på konfliktsituationer. Trots detta saknade rådet en integrerad ansats att omhänderta dessa frågor. drev därför frågan om kvinnors deltagande och inflytande i freds- och säkerhetsarbete konsekvent och huvudsakligen som en integrerad del av rådets dagordning. Olika verktyg användes för att öka genomslaget, däribland operativa skrivningar i resolutionstexter och det svenska ordförandeskapet i den informella expertgruppen om kvinnor, fred och säkerhet. hade ambitionen att bidra till ett stärkt fokus på konfliktförebyggande i säkerhetsrådet. Det handlade om att ”tidig varning” måste åtföljas av ”tidigt agerande”, att stärka förmågan till riskanalys samt att genomgående och löpande anlägga ett förebyggandeperspektiv i rådets arbete. Konfliktförebyggande är kontroversiellt i en rådskontext eftersom vissa medlemmar, däribland ett par permanenta, motsätter sig tidiga ingripanden då man menar att det kränker suveränitetsprincipen. Sammantaget nåddes vissa framsteg inom konfliktförebyggande under medlemskap. Hanteringen av krisen i , under svenskt ordförandeskap, var ett framgångsexempel. Likaså kunde generalsekreterarens agenda för konfliktförebyggande stödjas, och relationen mellan generalsekreteraren och säkerhetsrådet stärkas . fanns flera besvikelser. arbetade med att vitalisera verktygen för att i informella format ta upp frågor som inte redan står på rådets dagordning – men motståndet var ofta kompakt. Situationerna i och var två exempel på detta. Kopplingen mellan klimatförändringar och säkerhet är också en kontroversiell fråga i säkerhetsrådet. I likhet med tillvägagångssättet i förhållande till andra tematiska frågor introducerade frågan om klimat och säkerhet via en geografisk situation. Efter att säkerhetsrådet diskuterat Tchadsjöregionen under det svenska ordförandeskapet besökte rådet regionen. På plats fick säkerhetsrådets medlemmar ta del av konkreta exempel som visade hur klimatförändringarna påverkade naturresurstillgångar och försörjningsmöjligheter, vilket i sin tur bidrog till instabilitet och osäkerhet. Efter besöket kunde en resolution antas. På svenskt förslag inkluderade resolutionstexten skrivningar om klimatförändringarnas 2018/19:104 negativa inverkan på stabiliteten i regionen. Det var första gången en säkerhetsrådsresolution beaktade denna fråga. Med avstamp i detta drev sedan klimatfrågan i olika specifika situationer. Därmed började klimatdimensionen att etableras på rådets agenda, och en kapacitet utvecklades i . arrangerade sedan under sitt andra ordförandeskap en högnivådebatt om klimat och säkerhet under utrikesminister ledning. Under medlemskapet var ordförande för säkerhetsrådets formella arbetsgrupp om barn och väpnad konflikt (Children and Armed Conflict, Caac). Barn är särskilt sårbara i kriser och konflikter, och behöver särskilt skydd. Som ordförande ansträngde sig för att stärka arbetsgruppen och att integrera Caac-agendan i den löpande hanteringen i rådet. Dessutom antog rådet med konsensus en av framförhandlad resolution om Caac under det svenska ordförandeskapet . Statsminister ledde mötet och ett rekordstort antal länder – 98 stycken – blev så kallade medförslagsställare till resolutionen. Ytterligare tematiska prioriteringar tillkom i rådet i ljuset av utvecklingen i omvärlden. Till dessa hörde inte minst arbetet med att stärka skyddet av sjukvård i väpnad konflikt, där spelat en aktiv roll . dagordning består till av geografiska frågor. Det är också i den geografiska kontexten som rådets verktyg kommer till tydligast uttryck. Den geografiska dagordningen är dels förutsägbar, dels händelsestyrd. En viktig utgångspunkt för var därför att vara förberedd på det oväntade, och att upprätthålla flexibilitet. Härigenom stärktes möjligheten att fånga ett tillfälle i flykten och att stärka det svenska aktörskapet. Geografiska frågor som stod i fokus under det svenska medlemskapet inkluderade bland annat , , , , samt . Det handlar om geopolitiskt laddade frågor där säkerhetsrådets permanenta medlemmar har strategiska intressen. Då intressebilden inte är samstämmig blir resultatet en komplicerad och polariserad rådsdynamik. De starka motsättningarna mellan stormakterna bidrog till att säkerhetsrådets hantering av konflikten i , som för inträde pågått , var mycket svår. –2018 lade sitt veto vid sex tillfällen, i samtliga fall mot beslut om att undersöka användandet av kemvapen i . Den politiska processen präglades också av motsättningar. kunde man nå resultat i det humanitära spåret. hade en huvudroll genom att leda de förhandlingar som resulterade i att rådet – och sedan återigen – fattade beslut om gränsöverskridande humanitärt tillträde. Besluten möjliggjorde humanitärt bistånd till miljontals människor i från grannländerna. tog också tydligt ställning för de humanitära principerna i rådets diskussioner om situationen i , och kunde successivt bygga upp en aktörsroll i denna fråga. Detta engagemang kulminerade i fredssamtal och den så kallade Stockholmsöverenskommelsen . och situationen i Rakhine var en föga – om alls – uppmärksammad fråga i säkerhetsrådet vid inträde. Under det svenska medlemskapet ökade rådets engagemang väsentligt. var från och med inträdet drivande i arbetet som bland annat resulterade i ett tydligt uttalande från ett enat säkerhetsråd till . Rådet besökte också . var framstegen begränsade och starka krafter i rådet verkade för en försiktig ansats. , tillsammans med , drev således utan framgång att rådet skulle hänskjuta situationen till (). Rådets diskussioner om var avhängiga utvecklingen i relationen mellan och . Medan 2017 präglades av eskalerande retorik och spänningar, inklusive ett stort antal robottester och ett kärnvapenprov av , kunde vikten av diplomati och dialog få genomslag i överläggningarna . bidrog till att hålla ihop rådet, inte minst genom att arbeta i kretsen av valda medlemmar. var under hela rådsmedlemskapet drivande för att åstadkomma dialog. stöttade genomförandet av rådets sanktioner mot , inklusive de humanitära undantagen. Ett antal frågor gällande situationer på den afrikanska kontinenten stod också i fokus. Dessa dagordningspunkter är i regel mindre polariserade medan frågorna är desto fler. FN har ofta en starkare aktörsroll. De största av FN:s fredsinsatser finns också på den afrikanska kontinenten. Bland de frågor som utmärkte sig under medlemskap fanns Sydsudan, (DRK) samt . stärktes även rådets engagemang i olika frågor med koppling till situationen i . Medan hanteringen av DRK och Sydsudan kännetecknades av en besvärlig utveckling på marken var utvecklingen mer positiv på andra håll. Fredsprocessen mellan och medförde att ett enigt säkerhetsråd kunde häva sanktionerna mot . FN:s fredsbevarande insatser i såväl som kunde under medlemskap avslutas efter i allt väsentligt framgångsrika uppdrag. Som enskilt ärende fäste särskild vikt vid uppföljningen av morden i DRK på FN-experterna . var den europeiska fråga som upptog mest tid för det svenska medlemskapet. Bakgrunden till detta är illegala annektering av och den fortsatta aggressionen mot . tog i samråd med och andra likasinnade, främst EU-rådsmedlemmar, flera viktiga initiativ till möten om . Utgångspunkten var genomgående att folkrätten måste respekteras. Bland de få dagordningspunkter som berörde utmärkte sig där ett enigt råd kunde ge understöd till fredsprocessen mellan regeringen och Farc. undersökte därutöver förutsättningarna att ta upp . Motståndet var emellertid omfattande under medlemskap i säkerhetsrådet, inklusive från annars likasinnade partner i regionen som då menade att det vore kontraproduktivt att diskutera i säkerhetsrådet. 2018/19:104 De svenska ordförandeskapen ordförandeskap roterar i bokstavsordning mellan rådets femton medlemmar. Slumpen föll sig så att blev ordförande vid inträdet och igen . Det fanns organisatoriska utmaningar men också politiska fördelar med att vara ordförande redan under av medlemskapet. fick möjlighet att göra avtryck och etablera nätverk. Ordförandeskapet sammanföll med den nya generalsekreteraren tillträde. En särskild satsning gjordes på att stödja hans ambitionshöjning inom FN:s konfliktförebyggande arbete. Bland de geografiska prioriteringarna fanns och DRK. kom att utvecklas till en viktig fråga under ordförandeskapet. Under ordförandeskapet togs fördjupande steg inom en rad prioriterade områden, särskilt kvinnor, fred och säkerhet, klimat och säkerhet, samt barn och väpnad konflikt. någonsin uppnåddes könsbalans mellan rådets föredragande. Viktigare geografiska punkter var Sydsudan, DRK, , , och . använde sina två ordförandeskap till att skapa större insyn i rådet och söka effektivisera dess arbetsmetoder. Varje möte förbereddes med ett tydligt syfte. Resultat – beslut, uttalande eller åtagande – uppnåddes från nästintill samtliga möten under båda ordförandeskap. Samarbetet inom EU och bland de valda medlemmarna hade som målsättning att stärka EU-samarbetet i rådet. EU- samordning i traditionell bemärkelse förekommer emellertid inte i säkerhetsrådet. Ett fördragsfäst undantag finns med hänsyn till främst de permanenta medlemmarna och . ansats var att där möjligt verka för att hålla ihop EU-kretsen och bidra till att stärka länken mellan och . På svenskt initiativ tillkom bland annat ett nytt format – ”EU8” – som inkluderade innevarande, avgångna samt närmast inkommande EU- rådsmedlemmar. Formatet användes till exempel för gemensamma uttalanden i anslutning till möten i rådet, däribland om och fredsprocessen i . verkade även för att stärka gruppen av valda medlemmar (Elected ten, E10). Ett effektivt och legitimt säkerhetsråd förutsätter nämligen att de valda medlemmarna inkluderas i rådets beslutsfattande på ett adekvat sätt. möjligheter att göra skillnad hängde också samman med en vitalisering av . E10-initiativ togs därför i olika frågor, inte minst kopplat till rådets arbetsmetoder. Vid utträde ur rådet fanns en stärkt E10-dynamik, som inte minst de tillträdande säkerhetsrådsmedlemmarna , och ville fördjupa. Den grundläggande problematiken, där de permanenta medlemmarna (Permanent five, P5) innehar både formella och informella verktyg som verkar till deras fördel, kvarstod emellertid. Förankring och offentlig diplomatiSkr. En tydlig skillnad med detta rådsmedlemskap jämfört med tidigare medlemskap var omfattningen av arbetet med offentlig diplomati. Arbetet med medier var intensivt. Sociala medier användes och profilerade sig i rådskretsen genom att skapa nya ytor och arbetsmetoder. Syftet var både att bidra till att öppna upp rådets arbete för omvärlden och att informera om svenska ställningstaganden. Genom att vara ”en röst från rådet om rådet” stärktes också det egna kapitalet i pågående förhandlingar. En annan viktig del i rådsarbetet var utbytet och förankringen med det civila samhället. Viktiga perspektiv inhämtades vid regelbundna dialogtillfällen på () och i , liksom genom dialog med det civila samhället i länder på rådets dagordning. hölls informerad genom månadsvisa briefingar i utrikesutskottet. En process inleddes för att omhänderta uppföljningen av säkerhetsrådsmedlemskapet. För att främja fortsatt arbete med de svenska prioriteringarna genomfördes därför överlämningskonsultationer med de inkommande rådsmedlemmarna , , och . Internt inom utrikesförvaltningen gjordes en genomgång av samtliga frågor för att upparbeta beredskap att ta vidare arbetet med prioriterade frågor i andra forum. Genomgången skedde med avstamp i rådsmedlemskapets principfasta hållning: folkrätt, mänskliga rättigheter, jämställdhet och ett humanitärt perspektiv. Uppföljningar sker särskilt inom områdena kvinnor, fred och säkerhet, klimat och säkerhet, fredsbyggande, humanitärt engagemang samt dialog och medling. De två senare avser till exempel och . Ett bärande tema i uppföljningen blir också att ytterligare stärka länken mellan EU och FN. Här finns framsteg att bygga på, såsom EU8-gruppen i säkerhetsrådet, men också föresatsen att åstadkomma ett sakpolitiskt och institutionellt närmande mellan organisationerna i sin helhet – inom fred och säkerhet, hållbar utveckling och jämställdhet, liksom för allmänt främjande av multilateralismen och den regelbaserade internationella ordningen. FN-samarbetet mellan de nordiska länderna, men även de nordiskbaltiska, har stärkts under medlemskap i säkerhetsrådet. Överlämningen och stödet till , nästa nordiska land som kandiderar till säkerhetsrådet (perioden –2022), har därför varit och förutses förbli särskilt omfattande. Slutligen förvaltas erfarenheterna av aktörskapet. Medlemskapet har utvecklat utrikesförvaltningens förmåga till multilateralt agerande och genomslag, inklusive det så centrala samspelet mellan , , och fältet. Det tjänar väl i det löpande multilaterala arbetet men också inför liknande uppgifter såsom kommande EU- 2018/19:104 ordförandeskap liksom i det fortsatta genomförandet av regeringens fredsdiplomatiska satsning. 3Säkerhetsrådets mandat och arbetsformer är ett av FN:s sex huvudorgan och har ansvar för att upprätthålla internationell fred och säkerhet enligt artikel 24. beslut är bindande för alla FN:s 193 medlemsstater. består av 15 medlemmar. Av dessa är fem permanenta med möjlighet att avlägga veto – , , , samt (Permanent five, P5) – medan övriga tio är ickepermanenta medlemmar (Elected ten, E10). De senare väljs av generalförsamlingen till mandatperioder . byts fem medlemmar ut. Mandaten är fördelade mellan regionala grupperingar. Utöver de permanenta medlemmarna satt – 2018 i säkerhetsrådet tillsammans med de valda medlemmarna , (2017), (2018), , , (2017), (2017), , (2018), (2018), (2018), (2018), (2017), (2017) och (2017). har varit medlem i säkerhetsrådet (1957–58, 1975–76, 1997–98). Arbetet i säkerhetsrådet är omfattande. Agendan inkluderar ett femtiotal olika dagordningspunkter med en bred geografisk och tematisk spridning. För rådets olika dagordningspunkter är en medlem i regel så kallad Detta är ett informellt uppdrag som innebär att aktuellt land ansvarar för att ta fram utkast till uttalanden och beslut, men också ett generellt ansvar för att bevaka utvecklingen och ta initiativ i denna fråga i De permanenta medlemmarna , och har en överväldigande majoritet pennhållarskap. pennhållarna och kan variera och i vissa fall vara mycket Möten äger rum i rådet, ofta både under för- och eftermiddag. Under i säkerhetsrådet genomfördes 915 möten. möten i säkerhetsrådets kammare eller konsultationsrum sker en rad förhandlingar och andra sammankomster . Ordförandeskapet i säkerhetsrådet roterar månatligen i bokstavsordning mellan rådets medlemmar. Det är ordförandens uppgift att planera och leda var ordförande och (se avsnitt 8). Arbetet utgår från ett månadsprogram, som vanligtvis antas den Rådets arbete och månadsprogram innefattar huvudsakligen tre olika typer av möten: regelbundet återkommande dagordningspunkter som ofta har sin grund i tidigare antagna resolutioner, särskilt arrangerade möten av ett ordförandeskap avslutningsvis händelsestyrda möten som sammankallas mot bakgrund av utvecklingen i en viss fråga. Den sistnämnda typen av möten Skr. 2018/19:104 kan ibland sammankallas med mycket kort varsel och i undantagsfall även Månadsprogrammet är därför alltid ett ”levande dokument” som kan uppdateras. Två format är de vanligast förekommande för säkerhetsrådets överläggningar. Det första är briefingar i säkerhetsrådskammaren, som sker i öppet format och som även kan följas direkt på FN:s hemsida. Det andra är i informella och slutna konsultationer i säkerhetsrådets konsultationsrum, som är beläget bredvid rådskammaren. Briefingar och konsultationer har olika syften. De förstnämnda har formell karaktär, med förberedda anföranden och utgör en möjlighet för rådsmedlemmarna att kommunicera budskap till omvärlden, inklusive parterna i den konflikt som diskuteras. Konsultationerna är däremot mer informella och interaktiva. Syftet är att rådsmedlemmarna ska kunna diskutera frågor och söka överenskommelser. Öppna möten är inte alltid ändamålsenliga. I svåra frågor och under ett känsligt förhandlingsskede kan öppna möten i rådet resultera i ett behov av positionsmarkering och därigenom accentuera motsättningar och låsningar i rådskretsen. Om rådet vid sådana tillfällen inte hanterar frågan i slutet format kan transparensen i stället undergrävas, då nödvändiga samtal i stället tenderar att ske längre bort från rådet och i en mindre krets.