prop · H70364 · 2019-12-16 00:00:00 — 2019/20:64 universitet () anser att ändringarna i de övriga före- slagna lagarna bör tidsbegränsas. Skälen för regeringens förslag och bedömning Sekretess och rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Det finns ett antal sekretessregler i offentlighets- och sekretesslagen till skydd för intresset av att förebygga och beivra brott. Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller till angelägen- het som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller i annan verk- samhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med åtgärderna motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Sek- retess gäller också för uppgifter i annan verksamhet, som bedrivs av en åklagarmyndighet, , , , eller (18 kap. 1 § OSL). Sekretess gäller vi- dare för uppgift som hänför sig till underrättelseverksamhet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förut- sedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas (18 kap. 2 § OSL). Även hos myndigheter som biträder en åklagarmyndighet, , , , eller Kust- bevakningen med att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott gäller sekretess för dessa uppgifter (18 kap. 3 § OSL). Vidare finns bestämmel- ser om när sekretess ska gälla för uppgifter i verksamhet som avser rättsligt samarbete rörande förundersökning i brottmål eller tvångsmedel. Sekre- tess ska gälla i dessa fall om det kan antas att det varit en förutsättning för den andra statens eller den mellanfolkliga domstolens begäran att upp- giften inte skulle röjas (18 kap. 17 § OSL). Tystnadsplikten avseende an- vändningen av hemliga tvångsmedel har, förutom när det gäller hemlig rumsavlyssning i internationella förhållanden, företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter (18 kap. 19 § OSL samt 21 kap. 5 § och 21 kap. 8 § OSL för LSU-fallen). Gällande reglering innebär alltså en tystnadsplikt som inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, bl.a. när det är fråga om uppgifter som gäller användning av hemliga tvångsmedel. Att tystnadsplikt har före- träde i dessa fall har motiverats bl.a. med att syftet med åtgärderna skulle kunna omintetgöras om uppgifterna kommer ut (se t.ex. prop. 2005/06:178 s. 81). Det finns också sekretessregler till skydd för enskild i verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott. Sekretess gäller bl.a. för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller i annan verksamhet för att förebygga brott eller annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, , Säkerhetspolisen, Skattever- ket, eller (35 kap. 1 § OSL). För dessa upp- gifter har dock rätten att meddela och offentliggöra uppgifter företräde framför tystnadsplikten. Den som är misstänkt för brott har som huvudregel rätt till insyn i och således rätt att få del av det som förekommit vid förundersökningen. Rätten till sådan insyn är central för den enskildes rättssäkerhet och möj- ligheter att på ett adekvat sätt försvara sig mot misstankar eller anklagelser. Att den som är misstänkt för brott möjligt och fortlöpande får kännedom om resultaten av olika utredningsåtgärder är av stor betydelse för hans eller hennes möjligheter att på ett adekvat sätt försvara sig mot misstankarna. Han eller hon får också möjlighet att påkalla utrednings- åtgärder, se t.ex. propositionen Misstänktas rätt till insyn i förundersök- ningar (prop. 2016/17:68 s. 32). Den misstänktes insynsrätt inträder när han eller hon i samband med förhör underrättas om skälig misstanke om ett visst brott (23 kap. 18 § första stycket RB). Det finns vissa begränsningar i insynsrätten som inne- bär att uppgifter inte får lämnas ut till parten i den utsträckning det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretess- belagd uppgift i materialet inte röjs (10 kap. 3 § OSL). I sådana fall ska myndigheten på något annat sätt lämna parten upplysning om vad materia- let innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Sedan slutdelgivning gjorts har den misstänkte och försvararen rätt att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen (23 kap. 18 a § RB). Det gäller även efter det att åtal har väckts och fram till dess att det slutligt har prövats eller saken annars slutligt har avgjorts. Även här finns dock begränsningar i partsinsynen enligt samma bestämmelser i offentlig- hets- och sekretesslagen (10 kap. 3 och 3 a §§OSL). I ärenden om särskild utlänningskontroll gäller inte vad som sagts ovan. Rätten till insyn regleras i 14 § fjärde stycket LSU. Det finns sekretessbestämmelser som redan omfattar hemlig dataavläsning Utredningen bedömer att befintliga sekretessbestämmelser redan omfattar hemlig dataavläsning. Regeringen instämmer i den bedömningen. I offent- lighets- och sekretesslagen finns nämligen, som redogörs för i det före- gående, bestämmelser som reglerar sekretess under förundersökning och i underrättelseverksamhet samt regler om partsinsyn och förbehåll (18 kap. 1–3 och 17 §§, 10 kap. 3 och 3 a §§ och 35 kap. 1 § OSL). Dessa bestäm- melser är generella och bedöms komma att gälla även för hemlig data- avläsning. På motsvarande sätt finns redan en särskild reglering avseende mål om särskild utlänningskontroll. Sekretesskyddet för hemlig data- avläsning bedöms därför vara fullgott. Ändringar behövs när det gäller tystnadsplikten och rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Att tystnadsplikten har företräde framför rätten att meddela och offentlig- göra uppgifter gäller för befintliga hemliga tvångsmedel (18 kap. 19 § OSL). Om det inte fanns en tystnadsplikt för dessa uppgifter skulle upp- gifterna kunna få spridning och syftet med hemliga tvångsmedel kunna omintetgöras. Uppgifterna som kan inhämtas med hemlig dataavläsning har samma sekretessbehov som befintliga tvångsmedel. Utredningen före- Prop. 2019/20:64 slår därför att hemlig dataavläsning ska omfattas av samma regler. ringen delar denna uppfattning. Hemlig dataavläsning bör därför läggas till i uppräkningen av övriga hemliga tvångsmedel i 18 kap. 19 § andra stycket OSL. Hemlig dataavläsning bör dessutom tas upp i katalogen av tvångsmedel som kan användas enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål och i lagen om en europeisk utredningsorder (se avsnitt 13.1). Även i dessa fall finns en reglering i offentlighets- och sekretesslagen med innebörd att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter får ge vika för tystnads- plikten när det gäller uppgifter hänförliga till det internationella rättsliga samarbetet (18 kap. 19 § tredje stycket). Hemlig dataavläsning bör be- handlas på samma sätt som övriga hemliga tvångsmedel. Det finns därmed skäl att införa hemlig dataavläsning i regleringen, för att åtgärden ska kunna hemlighållas även när den användas i det internationella rättsliga samarbetet. Utredningen noterar att hemlig rumsavlyssning inte omfattas av den nämnda bestämmelsen och att det framstår som svårförklarligt. Skillnaden har inte motiverats i förarbetena till hemlig rumsavlyssning eller till offent- lighets- och sekretesslagen (prop. 2005/06:178 och prop. 2008/09:150). Utredningen bedömer därför att hemlig rumsavlyssning av förbiseende inte nämnts i 18 kap. 19 § tredje stycket OSL och föreslår att tystnads- plikten bör få företräde framför rätten att meddela och offentliggöra upp- gifter även när det är fråga om hemlig rumsavlyssning vid internationella förhållanden. Det finns ett tydligt behov av en stark tystnadsplikt för upp- gifter om användningen av hemliga tvångsmedel även när de används i det internationella rättsliga samarbetet. Det är inte tillfredsställande att upp- gifter som rör hemlig rumsavlyssning inte täcks av det skydd som upp- gifter om övriga hemliga tvångsmedel åtnjuter. Regeringen instämmer således i utredningens förslag. En särskild regel om operatörernas tystnadsplikt införs De operatörer som ska medverka vid verkställighet av hemlig dataav- läsning omfattas inte av regleringen om tystnadsplikt i offentlighets- och sekretesslagen (18 kap. 1–3 och 17 §§). För hemlig avlyssning och över- vakning av elektronisk kommunikation finns i stället särskilda bestämmel- ser i lagen om elektronisk kommunikation som ålägger operatörer tyst- nadsplikt (6 kap. 21 §). Regeringen föreslår nu en skyldighet för opera- törer att medverka vid hemlig dataavläsning (se avsnitt 12.2.2). Om inte en liknande bestämmelse om tystnadsplikt införs avseende hemlig dataav- läsning skulle det inte finnas något rättsligt hinder mot att operatörer offentliggör uppgifter om tvångsmedlet till obehöriga. Det skulle medföra stora risker för brottsbekämpningen och kunna omintetgöra syftet med tvångsmedlet om det blev känt t.ex. vem som är föremål för pågående hemlig dataavläsning eller vilka detaljerade åtgärder som vidtas. Behovet av att hålla vissa uppgifter hemliga är i många fall lika stort även efter det att åtgärden avslutats. Det finns sammantaget behov av en bestämmelse om tystnadsplikt. Bestämmelsen bör ta sikte på alla situationer då personer verksamma vid de företag som medverkar i samband med verkställighet av hemlig dataavläsning får kännedom om uppgifter som hänför sig till åtgärden. Bestämmelsen bör lämpligen utformas med 6 kap. 21 § lagen om elektronisk kommunikation som förebild. Regeringen föreslår därför att en bestämmelse om tystnadsplikt införs i lagen om hemlig dataavläsning som omfattar den som i samband med verksamhet som är anmälningspliktig enligt 2 kap. 1 § lagen om elektronisk kommunikation har fått del av eller tillgång till uppgift som hänför sig till angelägenhet som avser användning av hemlig dataavläsning och att den som tystnadsplikten gäller inte obehö- rigen får föra vidare eller utnyttja det han fått del av eller tillgång till. Bestämmelsen motsvarar därmed den sekretess som gäller enligt 18 kap. 1–3 och 17 §§ OSL och 6 kap. 21 § lagen om elektronisk kommunikation. föreslår att bestämmelsen om tystnadsplikt vid hemlig dataavläsning ska placeras i lagen om elektronisk kommunikation. Eftersom det föreslås att medverkansbestämmelsen vid hemlig dataavläsning införs i den nu föreslagna lagen och inte i lagen om elektronisk kommunikation och det är just operatörernas medverkan vid hemlig dataavläsning som huvudsakligen medför att de får tillgång till information som bör skyddas av tystnadsplikt anser regeringen, i likhet med utredningen, att bestämmelsen om tystnadsplikt lämpligen bör införas i lagen om hemlig dataavläsning. Inskränkningar i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Utredningen föreslår att det i offentlighets- och sekretesslagen införs en bestämmelse som inskränker rätten att meddela och offentliggöra upp- gifter som omfattas av den föreslagna bestämmelsen om tystnadsplikt för operatörer för uppgifter som hänför sig till hemlig dataavläsning. Utan en sådan sekretessregel skulle information om hemlig dataavläsning, som i många fall kan vara av mycket känslig natur, kunna spridas till obehöriga. I44 kap. offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser som reg- lerar situationer där tystnadsplikt som följer av andra författningar än offentlighets- och sekretesslagen har företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, bl.a. när det är fråga om uppgift om kvarhål- lande av försändelse på befordringsföretag, om hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommu- nikation på grund av beslut av domstol, undersökningsledare eller åklagare eller om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen (4 § 3). Efter- som den bestämmelsen tar sikte på lagen om elektronisk kommunikation anser utredningen att en bestämmelse med inskränkningar i meddelar- friheten för uppgifter som hänför sig till hemlig dataavläsning inte bör in- föras där, utan i 44 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen, som reglerar annan lagstiftning. Regeringen delar den uppfattningen. Ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen bör inte tidsbegränsas Regeringen bedömer, till skillnad från Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden och (), att reglerna om hemlig dataavläsning i offentlighets- och sekretesslagen inte bör vara tids- begränsade. Däremot, som anges i avsnitt 9.1, bör lagen om hemlig data- avläsning tidsbegränsas för att sedan utvärderas. En motsvarande lösning användes när hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning in- fördes (prop. 1995/96:85 och 2005/06:178). Skälen för en sådan lösning Prop. 2019/20:64 är huvudsakligen lagtekniska. 12.2.4Kvalifikationskrav på den som ansvarar för verkställighet Regeringens förslag: Den verkställande myndigheten ska utse en eller flera personer som får verkställa hemlig dataavläsning. Sådana personer ska vara särskilt lämpade för uppdraget och ha särskilda kunskaper om informationssäkerhet samt den särskilda kompetens, utbildning och erfarenhet som i övrigt är nödvändig. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna kommenterar inte för- fri- och rättigheter anser att utredningen visar en betydande okunnighet om verkligheten när den gör bedömningen att risken för spridning utanför den skara personer som känner till sår- barheterna på myndigheterna skulle vara synnerligen liten. Föreningen anser att risken för spridning är uppenbar. Skälen för regeringens förslag: Eftersom hemlig dataavläsning är mer tekniskt komplicerat än många andra tvångsmedel och kan innebära sär- skilda risker för den personliga integriteten behöver det utses en eller flera personer som får verkställa av hemlig dataavläsning. Det finns alltid en risk, så som fri- och rättig- heter påtalar, att den teknik som används för att verkställa hemlig dataav- läsning sprids och utnyttjas av kriminella. Det är därför av yttersta vikt att sådana risker minimeras, inte minst eftersom verkställighetstekniken ofta kommer att handla om att utnyttja sårbarheter i informationssystem. I lik- het med utredningen menar regeringen att ett sätt att minska risken för spridning är att endast en mycket begränsad mängd personer med rätt kom- petens har kännedom om de tekniker som används vid hemlig dataav- läsning. Förutom att en sådan lösning kommer att minska risken för sprid- ning av de tekniker som används kommer den också att minska risken för spridning av information om eventuella sårbarheter i informationssäkerhe- ten (se avsnitt 11.2.1 och 11.2.3). Det bör vara myndighetschefen som ansvarar för beslutanderätten om vilka som ska utses till detta uppdrag. Denna beslutanderätt bör kunna delegeras. Dem som utses behöver den kompetens, utbildning och erfarenhet som är nödvändig samt särskild kun- skap om informationssäkerhet. Den utvalda personkretsen torde även be- höva genomgå noggranna säkerhetskontroller. Till skillnad från Förening- en för digitala fri- och rättigheter anser regeringen härigenom att risken för spridning utanför den skara personer som känner till sårbarheterna är synnerligen liten. En bestämmelse som reglerar utseende av, och kompetenskrav för, de personer som ska verkställa hemlig dataavläsning bör, som utredningen föreslår, införas i lagen. 2019/20:64 12.2.5 Särskilda bestämmelser vid krig eller krigsfara Regeringens förslag: Om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som beror på krig eller krigs- fara och regeringen förordnar det ska tillstånd till hemlig dataavläsning av rumsavlyssningsuppgifter få ges av åklagaren i avvaktan på rättens beslut, om det kan befaras att det skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse för utredningen att inhämta rättens tillstånd. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna kommenterar inte förslaget. tetsskyddsnämnden och () anser dock att som en konsekvens av att lagen om hemlig dataavläsning tidsbe- gränsas så bör även ändringarna i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. tidsbegränsas på motsvarande sätt. Skälen för regeringens förslag: Det finns särskilda bestämmelser som reglerar vad som ska gälla om är i krig, eller om det råder krigsfara eller utomordentliga förhållanden föranledda av krig eller av krigsfara som har befunnit sig i och regeringen så förordnar (2 § lagen [1988:97] om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domsto- larna under krig eller krigsfara m.m.; lagen föreslås få ändrat namn, prop. 2018/19:262). Om förhållandena i landet är sådana att lagen är tillämplig och det i en situation då hemlig rumsavlyssning behövs kan befaras att det skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse för utredningen att inhämta rättens tillstånd till åtgärden, får tillstånd ges av åklagaren i av- vaktan på rättens beslut (28 §). Möjligheten till interimistiska åklagarbes- lut för övriga hemliga tvångsmedel regleras i och om- fattas därför inte av den aktuella lagen (prop. 2013/14:237 s. 146 och 191– 192). Åklagare har inte en generell möjlighet att ge intermistiska beslut om hemlig rumsavlyssning. Under extraordinära omständigheter när riket är i krig eller krigsfara anses det dock finnas skäl att avvika från den huvud- regeln. I likhet med vad utredningen föreslår anser regeringen att detta bör gälla även för hemlig dataavläsning avseende rumsavlyssningsuppgifter. En möjlighet till sådana interimistiska beslut bör därför införas i lagen. I likhet med vad som anges i avsnitt 12.2.3 beträffande ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen bedömer regeringen, till skillnad från och (Juri- diska fakulteten), att reglerna om hemlig dataavläsning i lagen inte bör vara tidsbegränsade (se avsnitt 12.2.3). 12.2.6Rätt att meddela föreskrifter Regeringens förslag: Det ska upplysas att regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter om medverkan och ersättning vid verkställighet och om underrättelser som i vissa fall ska skickas till . Utredningen lämnar inget förslag på upplysningsbestämmelse. Remissinstanserna: och Säkerhetspolisen framför Prop. 2019/20:64 att det finns skäl att i föreskrifter reglera nivåerna för ersättning till den operatör som ska medverka vid verkställigheten. Övriga remissinstanser yttrar sig inte i frågan. Skälen för regeringens förslag: Det föreslås att operatörer som är anmälningspliktiga enligt lagen om elektronisk kommunikation ska vara skyldiga att medverka vid verkställighet och att de ska ha rätt till ersättning för kostnader som uppstår vid sådan medverkan (se avsnitt 12.2.2). Det kan uppstå behov av att meddela verkställighetsföreskrifter som preciserar medverkan och ersättningsskyldigheten. Det är härvid framför allt den närmare formen för operatörernas medverkan som kan behöva preciseras ytterligare samt de närmare nivåerna på ersättning som operatörerna kan ha rätt till vid sådan medverkan. Regeringen föreslår också att ska underrättas om otillåten tilläggsinformation har tagits upp (se avsnitt 11.2.2). Den mer detaljerade utformningen av de underrättelser som ska lämnas till nämnden kan behöva regleras i form av verkställighetsföre- skrifter. Hemlig dataavläsning och internationella Det behövs regler om hemlig dataavläsning i det internationella straffrättsliga samarbetet Regeringens bedömning: Det bör införas regler om hemlig data- avläsning både i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål och i lagen om en europeisk utredningsorder. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har några invändningar mot och () anser att som en konsekvens av att lagen om hemlig dataavläsning tidsbegränsas så bör även ändringarna i bl.a. lagen om internationell rättslig hjälp tidsbegränsas på motsvarande sätt. Skälen för regeringens bedömning: Den brottslighet som regeringen föreslår ska omfattas av reglerna om hemlig dataavläsning är inte sällan av gränsöverskridande natur. Vissa brottsutredningar förutsätter mer eller mindre rättsligt samarbete med andra stater, t.ex. vid grov narkotikabrotts- lighet, människohandel och terroristbrottslighet. Även i utredningar av mer nationell brottslighet kan det behövas bistånd utom- lands, t.ex. om bevisningen finns i en annan stat. I detta samarbete används hemliga tvångsmedel vid allvarlig brottslighet. En given utgångspunkt är att all brottslighet – såväl nationell som internationell – ska bekämpas. De utredningsåtgärder som är möjliga att vidta i vid allvarlig brotts- lighet ska svenska åklagare kunna begära att de vidtas i en annan stat. På samma sätt ska utländska åklagare kunna begära att en motsvarande åtgärd vidtas i . Detta talar för att det finns ett behov av särskilda regler beträffande hemlig dataavläsning i de lagar som reglerar det internatio- nella rättsliga samarbetet. gäller lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder i . Lagen genomför och rådets direktiv /41/EU av om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området. Lagen gäller gentemot alla medlemsstater i EU utom och . Med en europeisk utredningsorder avses ett beslut i – eller i en annan medlemsstat – som innebär att en utred- ningsåtgärd ska vidtas i en annan medlemsstat i syfte att inhämta bevisning i den andra medlemsstaten respektive . Åtgärden ska ha meddelats av – i huvudsak – en åklagare eller domstol under en utredning eller rätte- gång i brottmål. De utredningsåtgärder som är möjliga att vidta enligt lagen är bl.a. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning (1 kap. 4 §). Direktivets tillämpningsområde sätter inga gränser för vilka utredningsåtgärder som kan ingå i lagstift- ningen, så länge det rör sig om en åtgärd som innebär bevisinhämtning. Tvärtom förutsätter direktivet att medlemsstaterna när det kommer en ut- redningsorder från ett annat land, kan tillhandahålla samtliga åtgärder som de nationella myndigheterna kan använda sig av. Även detta talar för att Prop. 2019/20:64 hemlig dataavläsning bör omfattas av de åtgärder som lagen avser. I förhållande till övriga stater tillämpas lagen (2005:562) om internatio- nell rättslig hjälp i brottmål (LIRB). Även om det inte föreligger en inter- nationell förpliktelse att införa regler om hemlig dataavläsning är en ut- talad målsättning med lagen att svenska åklagare och domstolar ska kunna lämna rättslig hjälp till utländska myndigheter med alla de åtgärder som kan vidtas vid en svensk förundersökning eller rättegång (prop. 1999/2000:61 s. 79–80). Av det skälet bör det införas regler om hemlig dataavläsning i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Regeringens sammantagna bedömning är således, i likhet med utred- ningen, att det bör införas regler om hemlig dataavläsning i både lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål och i lagen om en europeisk utred- ningsorder. Det bör dock noteras att vissa av de åtgärder som enligt svensk rätt kommer att utgöra hemlig dataavläsning i andra länder anses vara en metod för att verkställa ett hemligt tvångsmedel, t.ex. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Det kan medföra att den åtgärd som anges i en ansökan eller i en utredningsorder inte rubriceras på samma sätt i Sve- rige eller i andra länder. Det innebär att den åklagare som vill att en åtgärd ska vidtas i en annan stat måste ta hänsyn till detta när en ansökan eller utfärdad utredningsorder sänds över.