prop · H603117 · 2019-05-14 00:00:00 — 93Enligt regleringsbrev för avseende länsstyrelserna, anslag 5:1 ap 15 får i för finansiering av utveckling och därtill hörande utvecklingsnära förvaltning av projekt som bedrivs gemensamt av länsstyrelserna. 94Regleringsbrev, t.ex. 2009. R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A 4.3 Länsstyrelsernas förutsättningar att utföra sitt uppdrag utredningar har varit kritiska mot de förutsättningar regeringens styrning ger länsstyrelserna att utföra sina uppdrag. Det går att urskilja tre huvudspår i denna kritik: För det första har det visat sig att det sätt länsstyrelsernas verksamhet finansieras på gör det svårt för länsstyrelserna att långsiktigt planera sin verksamhet och att bemanna de olika uppdragen. För det andra har kritik riktats mot att finansieringen gör det svårt för länsstyrelserna att omfördela medel inom myndigheten och på så sätt ta ansvar för att göra de prioriteringar länsledningarna bedömer lämpliga utifrån de uppdrag man har att utföra. För det tredje har det framförts kritik mot att det breda uppdraget gör att verksamhetsvolymen hos de små länsstyrelserna blir för liten, vilket i sin tur får konsekvenser, t.ex. i termer av kvalitetsbrister och bristande likvärdighet över landet. 95 I detta avsnitt undersöker viom de åtgärder som vidtagits, t.ex. i termer av att i ökad utsträckning ge länsstyrelserna dispositionsrätt över medel på sakanslag och att koncentrera viss verksamhet, har förbättrat länsstyrelsernas förutsättningar att utföra sitt uppdrag. Det har varit ett känt faktum att den stora andelen bidragsfinansiering har gjort det svårt för länsstyrelserna att planera sin verksamhet. Regeringen skriver i budgetpropositionen 2012/13 att bidragsfinansieringen innebär betydande utmaningar för länsstyrelserna att bedriva en effektiv, ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet. De efterföljande åren finns problembeskrivningen kvar. har problembilden utvecklats i en rad olika statliga utredningar.96 Bidragen kommer huvudsakligen från andra myndigheter. De bidragsgivande myndigheterna ger bidrag till länsstyrelserna för att genomföra olika utpekade uppdrag. Uppdragen regleras generellt i den aktuella myndighetens regleringsbrev. Denna ordning har visat sig vara problematisk på grund av att de slutliga nivåerna på inomstatliga bidrag fastställs relativt sent under budgetåret av den bidragsgivande myndigheten. Anledningen är att den bidragsgivande myndigheten får sitt regleringsbrev som länsstyrelserna får sitt. Den bidragsgivande myndigheten har då ofta till uppgift att ta fram riktlinjer och instruktioner för hur en viss uppgift ska utföras och att bestämma hur medel ska fördela mellan de 21 länsstyrelserna. Processen tar tid och det är därför inte ovanligt att beslut som gäller för innevarande budgetår inte 95SOU 2004:14, s. 82, SOU 2012:81, s. 283, S2012/2366/SFÖ. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kommer förrän /april eller ännu senare.97 Detta innebär i sin tur en rad olika problem för länsstyrelsernas möjlighet att styra och planera verksamheten.98 Extra besvärligt är det med bidrag som bara ges i taget eftersom länsstyrelsernas planerings- och genomförandetid då krymper till ett minimum. Innan vet hur mycket medel den kommer att tilldelas vet den inte hur många årsarbetare som kan tillsättas för uppdraget. Ändå måste arbetet påbörjas för att man ska kunna uppvisa några resultat i slutet . Sammantaget har det visat sig svårt för länsstyrelserna att planera sina verksamheter på ett långsiktigt och effektivt sätt. Det har i sin tur skapat osäkra förutsättningar för bland annat länsstyrelsernas personal- och kompetensförsörjning. Dispositionsrätter för bättre planeringsmöjligheter I budgetpropositionen 2016/17 lanseras slutligen en lösning på problemet. Regeringen skriver då att man för att väsentligen förbättra länsstyrelsernas förutsättningar att bedriva en effektiv, ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet avser att pröva möjligheten att i ökad utsträckning ge länsstyrelserna dispositionsrätt över medel på sakanslag som betalas ut till länsstyrelserna som bidrag från andra myndigheter. Av den dokumentation som tagit del av från framgår att syftet med ökad dispositionsrätt var att den administrativa bördan skulle minska och att effektiviteten i medelsanvändningen skulle öka genom att länsstyrelserna inte längre behöver vänta på fördelningsbeslut från en annan myndighet. Man menar därför att dispositionsrätt för länsstyrelserna förbättrar långsiktigheten i verksamheten, som den samlade verksamhetsnyttan ökar i och med att administrationen kan minskas. Dispositionsrätt påverkar däremot inte nivån på sakanslagen eller öronmärkningen av medel i och med att länsstyrelserna är bundna vid att använda dem på det sätt som ändamålet för respektive sakanslag tillåter.99 Huruvida länsstyrelsernas ökade dispositionsrätt fått avsedd effekt är inte en lätt fråga att ge svar på. SFÖ uppger i sina svar till att de inte planerar att följa upp utvecklingen, men att de inom ramen för den årliga styrningsprocessen löpande tar ställning till om förändringar av länsstyrelsernas finansiering behöver göras.100 Vad som kan konstateras är emellertid att alla representanter från länsledningarna som intervjuats, och som haft en uppfattning i frågan, anser att ökad dispositionsrätt har förbättrat deras planeringsmöjligheter. 97PM Översyn av länsstyrelsernas totala finansiering av verksamhetskostnader. 2012, s. 14–15. 98SOU 2004:14, s. 82, SOU 2012:81, s. 283. 99Tjänsteanteckning från genomgång av dokumentation om dispositionsrätter på SFÖ, , . 100Skriftliga svar från SFÖ, , . R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A Många lyfter visserligen fram att beslutet om ökad dispositionsrätt kom så hastigt att länsstyrelserna fick ”lägga rälsen som tåget måste gå”, dvs. att länsstyrelserna var tvungna att ta fram en process för hur medel skulle fördelas som de var tvungna att göra själva fördelningen. Detta gjorde att processen var behäftad med vissa barnsjukdomar 2017, men att processen blivit smidigare 2018. Den avgörande skillnaden mot tidigare är att fördelningen av medel går snabbare när länsstyrelserna själva tar beslut om hur medlen ska fördelas och att förutsebarheten ökar. Vissa länsråd lyfter också fram att återrapporteringen blir mindre när länsstyrelserna sköter fördelningen av medel, eftersom den tidigare bidragsgivande myndigheten kapats som mellanled. Vidare nämns att den administrativa bördan gällande fördelningsbesluten blir något större för länsstyrelserna. I den för länsstyrelserna gemensamma rapporten av dispositionsrätter beräknar författarna en tillkommande kostnad på två årsarbetskrafter.101 Detta är också något som Länsstyrelserna äskar för i budgetunderlaget –20.102 I övrigt beräknas kostnaderna bli i det närmaste oförändrade för länsstyrelserna, men minskade för staten i stort. Detta eftersom länsstyrelserna ändå måste medverka i diskussionerna när en central myndighet ska fördela inomstatliga bidrag till länsstyrelserna. Sammanfattningsvis tyder det mesta på att regeringens grepp att i ökad utsträckning ge länsstyrelserna dispositionsrätt över medel på sakanslag har uppnått målet om att förbättra länsstyrelsernas planeringsmöjligheter. Mycket av planeringssvårigheterna finns kvar Detta konstaterande innebär emellertid inte med automatik att länsstyrelserna kan sägas ha goda möjligheter att planera sin verksamhet. Dispositionsrätterna står enbart för ungefär en fjärdedel av den totala inomstatliga bidragsfinansieringen. Och av de nya uppdrag som tillfördes länsstyrelserna regleringsbrev, kom bara ett med dispositionsrätt.103 Vissa av de intervjuade länsråden är oroliga för att det kan ske en återgång till den gamla ordningen om inte SFÖ förmår driva frågan visavi övriga departement. intervjuer med representanter på sakdepartementen tyder dock på att frågan är aktuell och att man prövar möjligheten till dispositionsrätt under beredningen av nya uppdrag. Ett sakdepartement uttrycker dock en skepsis mot dispositionsrätterna. Vad som oroar är att det nationella perspektivet försvinner när länsstyrelserna ska förhandla om fördelningen av pengar. Då kan andra, från ett nationellt perspektiv ovidkommande, faktorer komma att avgöra hur mycket 102Budgetunderlag –2020, län, s. 7. 103Intervju med länsråd vid en länsstyrelse. 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N pengar de olika länsstyrelserna får. Detta gör att man tänker till mer än en gång innan man lämnar över dispositionsrätten till länsstyrelserna. Bara saker med svag nationell koppling kan därför komma på tal.104 Merparten av de intervjuade länsledningarna tycker fortfarande att den stora andelen bidragsfinansiering gör det svårt att planera verksamheten, att det leder till för många visstidsanställningar och att det blir svårt att styra olika verksamheter strategiskt. Budgeten är ettårig; därför leder sena fördelningsbeslut till att länsstyrelserna har svårt att få igång verksamhet för de öronmärkta medlen. Detta gäller särskilt nya uppdrag, såväl regeringsuppdrag som uppdrag som kommer via sakmyndigheter, som oförutsett dyker upp en bit in . De problem som identifierats i tidigare utredningar kvarstår med andra ord i stor utsträckning. Detta blir inte minst tydligt när specifika områden sätts under lupp. granskning av skyddet av värdefull skog visar t.ex. att arbetssättet vid flera länsstyrelser i hög grad är händelsestyrt. Ett mer strategiskt arbetssätt bedöms kunna öka effektiviteten på området, men finansieringen förhindrar detta. bedömning är att den bristande förutsägbarheten i länsfördelning av medel innebär svårigheter för länsstyrelserna att långsiktigt planera verksamheten105. Regeringen skriver i budgetpropositionen 2011–2012 att den höga andelen bidragsfinansiering och den låga andelen förvaltningsanslag har resulterat i en sektorsstyrd verksamhet. Regeringen skriver vidare att en ”följd av detta är att sektorsverksamheter ges en mer fristående roll inom länsstyrelserna i förhållande till uppgiften att samordna staten. En ytterligare effekt är att länsstyrelsernas möjligheter att göra prioriteringar mellan verksamheter utifrån länens olika regionala förhållanden begränsas”.106 har problembilden utvecklats i en rad olika statliga utredningar.107 Den stora andelen bidragsfinansiering innebär att länsstyrelserna erhåller öronmärkta medel för specifika ändamål. Finansieringen gör det svårt för länsstyrelserna att omfördela medel inom myndigheten och på så sätt ta ansvar för att göra de prioriteringar länsledningarna bedömer lämpliga utifrån de uppdrag man har att utföra. Det begränsar utrymmet för länsstyrelserna att göra egna prioriteringar inom den samlade verksamheten, vilket kan försvåra för länsstyrelserna att bedriva tvärsektoriellt arbete utifrån ett helhetsperspektiv med bibehållet fokus på det egna länet. 104Intervju med sakdepartement, 2011/12:1 Utgiftsområde 1, s. 48. 107SOU 2004:14, s. 82, SOU 2012:81, s. 283, 2012. R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A Vad som går att konstatera är att införandet av dispositionsrätter har givit länsstyrelserna ökade möjligheter att prioritera sin verksamhet mellan länen. Länsstyrelserna kan, i den mån uppställda villkor medger det, fördela medel mellan sig på det sätt man gemensamt bedömer att pengarna gör mest nytta. Det har också medfört att länsstyrelserna kan omfördela medel för de anslag där det är möjligt. Länsstyrelserna har därför infört en rutin där varje län, utifrån förbrukning till och med juli, lämnar en prognos för helåret. anger respektive länsstyrelse huruvida man bedömer att tilldelade medel kommer att förbrukas och lämnar en beskrivning av vilka ytterligare insatser man skulle göra vid eventuellt tillskott av medel. Efter beredning i en för länsstyrelserna gemensam arbetsgrupp kan sedan ett beslut om omfördelning av medel fattas av i län.108 Dispositionsrätterna har dock inte löst det sektoriseringsproblem som bidragsfinansieringen medför. Länsstyrelsernas möjligheter att göra prioriteringar mellan verksamheter har inte förbättrats. Många av de intervjuade länsledningarna efterlyser därför fortfarande en större del av finansieringen i form av förvaltningsanslag och mindre detaljstyrning så att länsstyrelserna själva får större utrymme att prioritera utifrån de olika länens behov. Av intervjuer med framgår dock att detta är något tjänstemännen på flera departement inte vill se. Där finns det en påtaglig oro för att en sådan utveckling av finansieringen skulle göra det omöjligt att säkerställa att länsstyrelserna gör det de ska göra inom det egna sakområdet. Som vi konstaterade i kapitel 2 har länsstyrelserna många uppgifter och uppdrag inom en mängd olika verksamhetsområden. Merparten av verksamheterna ska alla länsstyrelser bedriva. En komplicerande faktor är att länsstyrelserna sinsemellan är mycket olika, t.ex. i termer av ekonomiska och personella resurser. Den största , , hade 2017 t.ex. 707 årsarbetskrafter och den minsta , , hade 114 årsarbetskrafter till sitt förfogande för att genomföra sitt uppdrag.109 Denna kombination har renderat en del kritik i tidigare utredningar. I utredningen regionala förvaltning (SOU 2012:81) skriver t.ex. utredaren att länsstyrelsernas mycket breda uppdrag leder till att många av dagens länsstyrelser har för liten verksamhetsvolym inom ett stort antal områden. Flera verksamhetsområden är så små att de sysselsätter betydligt färre än en årsarbetskraft på enskilda länsstyrelser. Få ärenden motverkar en 108PM hantering av dispositionsrätter. Länsstyrelserna 2017, s. 5. 109Värt att notera är att antalet årsarbetskrafter för i inkluderar personal för länsstyrelsernas gemensamma IT-funktion, som har sin hemvist där. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N effektiv och rättssäker prövning. Liten omfattning innebär också svårigheter med att upprätthålla kompetens. Det faktum att antalet länsstyrelser är 21 innebär svårigheter att uppnå enhetlighet bland annat inom ärendehantering och tillsyn. Utredaren menar att variationerna i vissa fall är så stora mellan länsstyrelserna att det påverkar förutsebarhet och likabehandling inom rättstillämpningen negativt.110 För att råda bot på dessa problem genomfördes, som redan konstaterats, en mer omfattande koncentration av länsstyrelsernas verksamhet 2012. Att en verksamhet koncentreras betyder i klartext att en länsstyrelse fullgör uppgifter även i andra län än det egna. De uppgifter som koncentrerats handlar huvudsakligen om att utöva tillsyn samt besluta om tillstånd och sanktioner, dvs. områden där det är viktigt att alla, oavsett var i landet man befinner sig, får en likvärdig bedömning. Det har inte kommit till kännedom att det har gjorts någon övergripande utvärdering av om koncentrationen av ärendegrupper fått avsedd effekt. Det är heller inget denna granskning kan ge ett uttömmande svar på. Däremot har gjort en granskning av länsstyrelsernas tillsyn över överförmyndare, som är en av de ärendegrupper som var föremål för koncentration 2012.111 Länsstyrelsernas uppgift är i detta sammanhang att se till att överförmyndarna kontrollerar att ställföreträdarnas verksamhet sköts på ett korrekt sätt. De ska med råd stödja överförmyndarna i deras verksamhet och se till att utbildningen av överförmyndarna är tillfredsställande. Till länsstyrelsernas uppgifter hör också att anmäla olämpliga överförmyndare till domstol. Enligt granskningen är tillsynen över ställföreträdarna och överförmyndarna inte av sådan kvalitet att enskildas rättssäkerhet och likabehandling fullt ut kan garanteras. rekommenderade därför ytterligare koncentration i första hand till en länsstyrelse, men i förlängningen till en central förvaltningsmyndighet för att bl.a. åstadkomma likvärdighet över i hela landet. En liknande utveckling ser vi inom ett annat verksamhetsområde som var föremål för koncentration 2012: länsstyrelserna som utbetalande myndighet av lönegaranti. Utan att beröra frågan i sak kan vi konstatera att en statlig utredning (Ds 2017:67) så sent som diskuterade lämpligheten i att länsstyrelserna ska ha kvar denna uppgift. Skälet anges vara att länsstyrelserna i övrigt inte har någon anknytning till dessa frågor och att antalet aktörer i hanteringen bör minskas. Ett samlat ansvar på nationell nivå anses ge möjligheter att bygga upp en god kompetens, minska sårbarheten i verksamheten och att förbättra effektiviteten i handläggningen.112 110SOU 2012:81, s. 18. 112Ds 2017:67, s. 14. R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A Även om exemplen inte ger något uttömmande svar på om koncentrationen fått avsedd effekt inom övriga ärendegrupper, pekar det på en paradox med koncentration som lösning på problemet med bristande likvärdighet. Flera av de områden som blivit föremål för koncentration pekas i utredningen regionala förvaltning ut som uppgifter som inte anses kräva geografisk närhet eller god kunskap om lokala och regionala förhållanden.113 Det kan alltså sägas finnas en inbyggd begränsning i antalet uppgifter som låter sig koncentreras, om regeringen är mån om att behålla de fördelar som finns med den nuvarande länsstyrelseorganisationen i termer av tillgänglighet och närhet till avnämarna. Dessutom är det rimligt att fråga sig varför länsstyrelserna ska ansvara för uppdrag med högt ställda krav på likvärdighet och som låter sig beskrivas i termer av ”begränsat behov av lokalkännedom”, ”begränsat samband med övriga kärnverksamhet” eller ”begränsad betydelse för länsstyrelsernas uppdrag enligt 2 § länsstyrelseinstruktionen” i enlighet med de kriterier som sattes upp för att ett område skulle bli föremål för koncentration.114 Av intervjuerna med länsledningarna framgår också detta. Ingen har några starka invändningar mot den koncentration av uppgifter som genomförts, men merparten ser inte heller koncentration som en lösning på de problem som fortfarande finns med bristande likvärdighet i länsstyrelsernas verksamhet. De som uppfattar situationen som problematisk förespråkar i stället antingen ett minskat antal länsstyrelser för att uppnå en kritisk massa på varje länsstyrelse och/eller att finansieringen ordnas på ett sätt så att alla länsstyrelser har möjlighet att hålla sig med tillräcklig personal och kompetens inom samtliga verksamhetsområden. Åsikterna är dock inte jämt fördelade inom länsstyrelsekollektivet. De större länsstyrelserna som är s.k. koncentrationslän förespråkar oftare ett färre antal länsstyrelser, medan mindre länsstyrelser som riskerar att försvinna vid en sådan reform förespråkar förändringar av finansieringsmodellen. Likvärdighet en fråga om finansiering? har det förts många diskussioner mellan länsstyrelserna om hur medel ska fördelas. De större länsstyrelserna förespråkar att fördelningen i görligaste mån ska följa 7-parametersnyckeln eftersom basfinansieringen är omhändertagen i den generella fördelningsmodellens konstruktion, medan övriga ofta förespråkar att samtliga länsstyrelser bör få en grundplåt för att man åtminstone ska kunna inrätta en halvtidstjänst och att man sedan låter resterande medel fördelas enligt nyckeln. Enligt de intervjuade länsledningarna finns det åtminstone tre problem med dagens finansieringsmodell som får konsekvenser för likvärdigheten i utförandet av olika uppdrag. Då gäller det inte bara tillsyn och 113SOU 2012:81, s. 310. 2011/12:31, s. 28 ff. 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N tillståndsgivning, utan kan även handla om andra uppdrag som specificerats av regeringen eller andra myndigheter och som måste genomföras på ett likartat sätt av alla länsstyrelser. Uppdrag som tillkommer och som saknar finansiering är något merparten av de intervjuade länsledningarna tar upp som ett stort problem. I budgetunderlaget –20 äskar länsstyrelserna gemensamt t.ex. medel inom verksamhetsområdet livsmedel, djurskydd och allmänna veterinära frågor. Här har länsstyrelserna fått en rad nya tillsyns- och kontrolluppdrag som man ser som ofinansierade. Länsstyrelserna skriver därför bl.a. att de är långt ifrån att kunna kvalitetssäkra livsmedelsproduktionen utan mer tillförda medel. Enligt intervjuerna med länsledningarna är det inte ovanligt att de på detta sätt får ofinansierade uppdrag. Den rådande finansieringslösningen innebär att länsstyrelserna är styrda och att prioritering mellan verksamheter inte kan ske med mer än för det som avser förvaltningsanslaget. Inom ramen för förvaltningsanslaget ska en rad regelstyrda verksamheter genomföras och ambitionsnivån läggs därmed i förhållande till ekonomiskt utrymme. Möjligheterna för omprioriteringar är därmed även minst för små länsstyrelser vilket kan påverka likvärdigheten i verksamheterna. Många länsstyrelser får, på grund av hur finansieringen är ordnad, också problem med att utföra alla sina uppdrag på en godtagbar nivå även när det finns pengar avsatta för ändamålet. Orsakerna är delvis desamma som med ofinansierade uppdrag, dvs. att prioriteringar mellan verksamheter inte kan ske med mer än för det som avser förvaltningsanslaget. Men det handlar också om att anslagen eller bidragen ofta är små och att de mindre länsstyrelserna, efter fördelning, får mycket små summor att ordna verksamhet för. Viktigt att påpeka är att detta inte bara gäller de minsta länsstyrelserna utan också andra. i nämner bland annat mänskliga rättigheter, personligt ombud, funktionshinderpolitik och utsatta EU-medborgare som exempel på verksamhetsområden där medel inte räcker till en hel tjänst. I dessa fall blir det komplicerat för att rekrytera och behålla kompetens. Dagens arbetsmarknad gör att det ibland är svårt att skaffa tillfällig personal då länsstyrelserna inte kan hitta rätt kompetens för ett vikariat eller hos bemanningsföretagen. I stället försöker de plocka ihop tjänster med medel från olika bidrag och anslag. En och samma person kan alltså ensam ansvara för en rad olika uppdrag och uppgifter. I intervjuerna med länsledningarna framhålls det att ambitionsnivån i dylika fall helt styrs av finansieringens storlek. När avsatta medel endast täcker kostnaderna för t.ex. mindre än en halv årsarbetskraft blir ambitionsnivån därefter. Eftersom länsstyrelserna tilldelas olika mycket resurser för att utföra samma uppgifter kommer ambitionsnivån också att skilja sig åt. Om själv anser att en bidragsfinansierad verksamhet är särskilt angelägen får medel från förvaltningsanslaget användas, men då finns en risk för R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A att ambitionsnivån för de instruktionsenliga uppgifterna blir lägre. En uppgift som ofta sägs bli nedprioriterad är länsstyrelsernas tillsynsuppdrag. Länsledningen i berättar t.ex. att de alltid brukar klara sina mål inom tillsynsverksamheten men att detta beror på att myndigheten själv sätter målnivåerna och att detta görs i förhållande till de resurser de har. Följaktligen klarar de målen, men tycker själva att de borde göra mer för att ha en bra tillsyn. Till skillnad från annan handläggning, t.ex. tillståndsprövning, finns det ingen extern efterfrågan på tillsyn. 4.3.4 Många problem kvarstår för länsstyrelserna Vi har kunnat konstatera att den omfattande bidragsfinansieringen fortfarande orsakar problem för länsstyrelserna i att bedriva en effektiv, ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet.