prop · H603109 · 2019-04-09 00:00:00 — •Nya och gamla gränsdragningsfrågor finns även gentemot andra myndigheter. Exempelvis har UKÄ:s uppgift breddats till att även inkludera forskning i granskningen av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete, vilket skapat ett behov av att tydliggöra gränsdragningen gentemot . UHR och SI har fortsatt delvis överlappande uppdrag i fråga om att informera utomlands om högre utbildning i . •Myndigheter som samarbetar med UHR och/eller UKÄ påpekar att regeringen lägger ut gemensamma uppdrag på myndigheter utan tydligt utpekat huvudansvar. Myndigheterna anser att uppdragen bör finnas i båda myndigheternas regleringsbrev för att resurser lättare ska kunna avdelas. 3.2 Fungerar samordningen mellan verksamheter? Enligt är en väl fungerande samverkan såväl inom myndigheterna som mellan dem av grundläggande betydelse för att uppnå regeringens intentioner om ökade samordningsvinster mellan verksamheter. För att bedöma om samordningen fungerar på ett ändamålsenligt sätt har vi granskat om rollkonflikter förekommer inom eller mellan myndigheterna, och i vilken grad samarbete sker mellan verksamheter. 3.2.1 Fungerande samarbete mellan UHR och UKÄ En förutsättning för att regeringens intentioner om ökade samordningsvinster ska realiseras är ett fungerande samarbete mellan myndigheter såväl som myndighetsinternt. I utredningen nämndes särskilt två områden där det fanns skäl för nära samarbete mellan myndigheterna: informationsuppdragen och statistikuppdragen.99 Hur UHR och UKÄ arbetar med statistikuppdragen beskrevs 99SOU 2012:1, s. 84–85. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Inledningsvis var det också mycket samarbete på informationsområdet eftersom resultaten från UKÄ:s kvalitetsgranskningar behövde föras över till UHR och förmedlas vidare.100 granskning visar att det framför allt är i analysuppdragen som det finns särskilt behov av nära samarbete. Gråzonen mellan analysverksamheterna har funnits sedan starten och ytterligare gråzoner har skapats beroende på hur regeringen har fördelat och hur myndigheterna har tolkat sina uppdrag.101 Gråzonen har inte skapat någon konflikt mellan myndigheterna, men den innebär en svårighet gällande planeringen av verksamheten. En förutsättning för att arbetet ska fungera smidigt är att myndigheterna träffas regelbundet och stämmer av verksamheten för att undvika dubbelarbete och oklarheter.102 Samarbetet mellan UHR och UKÄ sker på olika nivåer och med olika syften. Utöver formaliserat samarbete i gemensamma regeringsuppdrag, se nedan, förekommer också egeninitierade samarbeten. Samarbete på myndighetschefsnivå har pågått , även före reformen.103 anordnas även gemensamma ledningsgruppsmöten . Mötena syftar till att diskutera och stämma av gemensamma frågor.104 Samtliga berörda som vi intervjuat menar att mötena mellan UHR och UKÄ är en av huvudanledningarna till att samarbetet fungerar så bra mellan myndigheterna. Även på avdelningsnivå sker samarbete mellan myndigheterna, i första hand mellan analysavdelningarna på respektive myndighet som möts åtminstone en gång . På mötena går avdelningarna igenom myndigheternas uppdrag med fokus på om den andra myndigheten ska ingå i olika uppdrag och hur det i sådana fall kan riggas. Man pratar också om de gemensamma områdena jämställdhet, breddad rekrytering, internationalisering och sökandestatistik. Ingen av myndigheterna upplever att det finns någon konkurrenssituation mellan dem, vilket uppges underlätta samarbetet.105 3.2.2 Begränsade samordningsvinster mellan verksamheter Regeringens intentioner om ökade samordningsvinster rörde i huvudsak verksamheter inom servicemyndigheten, exempelvis bedömningar av utländska utbildningar, informationsområdet, internationellt samarbete och mobilitet. 100Intervju med tidigare företrädare för , . Se också slutrapporten från som förutser ett nära samarbete på såväl informationssom analysområdet. (SOU, Slutrapport från (U2012:07).) 101Intervju med företrädare för , . 102Intervju med företrädare för , ; intervju med företrädare för , . 103Intervju med tidigare företrädare för , ; intervju med tidigare företrädare för , ; intervju med tidigare företrädare för , . 104Intervju med tidigare företrädare för , . 105Intervju med företrädare för , ; intervju med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S R E F O R M E N D Å U H R O C H U K Ä I N R Ä T T A D E S Vinsterna avsågs uppstå i och med att verksamheterna fördes samman i en och samma myndighet. Ytterligare en fördel som betonades var att nyckelkompetens kunde stärkas genom att samla uppgifter i en myndighet. Kompetenser som nämndes var juridiskt stöd, analys och uppföljning.106 I utredningen nämndes också att man önskade skapa förutsättningar på granskningsmyndigheten för synergier mellan tillsyn, kvalitetssäkring och analys.107 Det framgår dock inte på vilket sätt dessa synergier skulle uppstå, och finner det oklart vilka mekanismer i renodlingen av granskningsmyndigheten som skulle främja samarbetet mellan verksamheterna. kan ha försvårat samordningen På uppdrag av UHR:s generaldirektör gjordes en uppföljning av organisationen efter reformen. I rapporten framkommer att personalen upplevde att UHR:s verksamhet bedrevs i stuprör och det fanns interna tvivel på att de synergier som förväntades av sammanslagningen hade uppnåtts. Det gällde särskilt kommunikationsfrågorna där många medarbetare ansåg att organisation och ansvarsfördelning ännu inte funnit sin form på myndigheten. Fördelar av sammanslagningen som nämns är en större och mer resursstark myndighet med stödfunktioner och att viss samverkan sker inom myndigheten, där det tidigare var olika myndigheter som skulle samarbeta.108 Vad gäller informationsuppdraget visar en rapport från UHR:s internrevision att myndigheten har ett trettiotal webbplatser och att det finns behov av bättre samordning och tydligare styrning på myndighetsnivå.109 Den decentraliserade organisationen med ett trettiotal kommunikatörer på sakavdelningarna har lett till att resurserna är låsta till respektive avdelning vilket försvårat samordningen, och därmed begränsar möjliga synergieffekter.110 En möjlig orsak till att samordningsvinsterna till viss del uteblivit kan vara att både UHR och UKÄ organiserades i stort sett i enlighet med de gamla myndigheternas ansvarsområden. Hela IPK flyttades exempelvis in i UHR och bildade avdelningen för internationellt samarbete. Bedömningsavdelningen organiserades med separata enheter för gymnasierespektive högskolenivå, följaktligen med personal från VHS och HSV. Enligt UHR har dock en del synergier på bedömningsområdet uppstått i form av samlad kompetens, metodutveckling, tydlighet för sökande och stordriftsfördelar. Fördelen med att vara del av en större 2011/12:133, bet. 2011/12:UbU22, rskr. 2011/12:278. 107SOU 2012:1, s. 87. 108Universitets- och högskolerådet, Uppföljning av , , GD-staben, . 109Universitets- och högskolerådet, Granskning av intern styrning och kontroll avseende myndighetens digitala media, Internrevisionsrapport, . 110Intervju med företrädare för , 2018-06-26b. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N organisation, menar UHR kan ha bidragit till att den stora ökningen av ärendemängden på bedömningsavdelningen i samband med de stora flyktingströmmarna 2015 kunde hanteras mer effektivt än vad den skulle ha gjort i de gamla organisationerna VHS och HSV. En större myndighet har ökade möjligheter att omfördela resurser inom myndigheten jämfört med en mindre organisation. Däremot har inga egentliga synergier uppstått mellan bedömningsavdelningen och internationella avdelningen enligt UHR.111 Den enda avdelning som fick personal och uppdrag från samtliga myndigheter var avdelningen för analys, främjande och tillträdesfrågor. Enligt är det också inom analysområdet som flest synergieffekter verkar ha uppstått. Exempelvis görs analyser på det internationella området, något som IPK hade begränsade möjligheter till. Det förekommer också samarbete mellan de tre avdelningarna för bedömning, antagning och analys inom ramen för uppdraget kring reell kompetens.112 En samordningsvinst som nämns av UHR är också utvecklingen av tekniska stödsystem som inte bara rör antagningsverksamheten, exempelvis Rauk som hanterar den globala enhetens stipendieansökningar.113 Den juridiska funktionen på UHR har däremot inte stärkts som propositionen förutsåg. Funktionen uppgår till mellan en och två personer. Avsaknaden av juristkompetens beskrivs som besvärlig inledningsvis av en företrädare för som varit van vid mer omfattande stöd på HSV.114 Oklara samordningsvinster på UKÄ Som nämns ovan menade utredningen också att reformen skulle kunna skapa förutsättningar på granskningsmyndigheten för synergier mellan tillsyn, kvalitetssäkring och analys.115 När det gäller ökat samarbete mellan verksamheterna på UKÄ är det ett arbete som pågått lite av och till enligt de vi har intervjuat. Arbetet intensifierades när dåvarande myndighetschef arbetade med att få ihop avdelningarna, bland annat genom gemensamt projektarbete över avdelningsgränserna.116 konkretiserades samarbetet mellan den juridiska tillsynen och kvalitetssäkringen genom den nya form för lärosätestillsyn som implementerades 2018.117 Enligt är det dock oklart i vilken mån de synergier som ändå har uppstått kan härledas till myndighetsreformen, eller om de hade uppstått ändå. 111Intervju med företrädare för , och ; e-post från företrädare för , . 112Intervju med företrädare för , . 113Intervju med företrädare för , 2018-08-29b; e-post från UHR, . 114Intervju med företrädare för , . 115SOU 2012:1, s. 87. 116Intervju med tidigare företrädare för , . 117Intervju med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S R E F O R M E N D Å U H R O C H U K Ä I N R Ä T T A D E S •Det täta och väl fungerande samarbetet mellan UHR och UKÄ är en förutsättning för att minska risken för dubbelarbete. •Samarbetet sker i hög grad på myndigheternas eget initiativ. •De samordningsvinster som förutsågs mellan olika verksamheter inom myndigheterna har endast till viss del uppnåtts. 3.3Har regeringen fått tillgång till en breddad analyskapacitet? Vid bedömningen av om regeringen har fått tillgång till en breddad analyskapacitet utgår från att myndigheternas analyser tillgodoser regeringens behov. Vi har översiktligt jämfört analyskapaciteten hos de tidigare myndigheterna HSV, VHS och IPK med situationen när det gäller fördelningen mellan specifika regeringsuppdrag och uppdrag som initierats av myndigheterna själva inom ramen för sina respektive uppdrag. 3.3.1 De specifika regeringsuppdragen har ökat Genom reformen ville regeringen få tillgång till breddad analyskapacitet innefattande bland annat uppföljning, antagning och internationalisering. Möjligheterna att lägga uppdrag på VHS var tidigare begränsade på grund av att myndigheten knappt hade något anslag från regeringen utan nästan helt finansierades av lärosätena. Före reformen kom av VHS intäkter från avgifter.118 Även IPK hade begränsad analyskapacitet. finansieras UHR till genom avgifter från uppdrag som UHR utför åt lärosäten och till via ramanslag.119 Genom att myndighetschefen för utses av regeringen och inte av styrelsen har regeringens styrning av den serviceverksamhet som finansieras av lärosätena ökat. Regeringen ville också öka analyskapaciteten genom att knyta UKÄ närmare till sig. Som framkom i utredningens remissrunda var en farhåga i samband med reformen att den tydligare skrivningen, att analyser skulle svara mot regeringens behov av beslutsunderlag, kunde medföra att myndigheterna själva inte skulle kunna ta initiativ till egna analyser och utredningar.120 I 118E-post från , . 119Andra finansiärer är Sida och . Universitets- och högskolerådet, UHR:s intressenter och målgrupper, malgrupper/, hämtad . 120Regeringskansliet, Remissammanställning SOU 2012:1, s. 15–17. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N tillkännagivande tillkom ett självständigt uppdrag för omvärldsbevakning och analys för högskolesektorn som skulle ligga på granskningsmyndigheten.121 Det finns aktörer inom sektorn, exempelvis SUHF122, som fortfarande ser behov av en mer omfattande omvärldsanalys som är mindre styrd av regeringens omedelbara behov.123 Omvärldsbevakning är en uppgift i UKÄ:s instruktion utan särskilt avsatta resurser. I våra intervjuer framkommer att myndigheterna själva anser att det finns ett ganska stort eget handlingsutrymme inom ramen för deras samlade uppdrag.124 Det som framför allt sätter begränsningen är att specifika regeringsuppdrag alltid går före. Möjligheten att ta initiativ till egna analyser beror med andra ord i förlängningen på vilka specifika regeringsuppdrag som läggs på myndigheterna.125 Ett egeninitierat samarbete har påbörjats mellan UKÄ, UHR, och med syftet att samordna verksamheterna och identifiera kunskapsluckor där bredare analyser inom högskolesektorn skulle behövas.126 I och med regeringsskiftet kan man notera ett ökat antal uppdrag till UHR inom ett brett spann av frågor. Uppdragen ligger inom ramen för UHR:s främjande roll, exempelvis att kartlägga och analysera lärosätenas arbete med breddad rekrytering till, och breddat deltagande i, högskolan.127 UHR har även fått i uppdrag att ge stöd till samt samordna lärosätenas arbete i bedömning av reell kompetens.128 Bland övriga uppdrag till UHR kan nämnas utvecklingen av ett nationellt behörighetsprov för tillträde till högskoleutbildning och utveckling av ett särskilt antagningsprov för ämneslärarutbildningen.129 UHR är dessutom en 2011/12:133, bet. 2011/12:UbU22, rskr. 2011/12:278. 122SUHF, , är en medlemsorganisation för universitet och högskolor. Organisationen arbetar för att tillvarata medlemmarnas intressen utåt och verkar inåt i frågor där samordning behövs. 123Intervju med företrädare för , . 124UHR nämner som exempel filmer som gjorts kring de nationella minoritetsspråken och Eurostudentrapporter med fokus på funktionshinder. Inom ramen för det internationella området har det inte förekommit några specifika regeringsuppdrag, utan det mesta som görs där kan därför ses som egeninitierat så till vida att som finansierar Erasmus+ kräver att det ska göras utvärderingar och analyser av hur programmen fungerar. UHR väljer dock själva vad man ska fokusera på, och detsamma gäller programmen Nordplus, MFS och som finansieras av respektive Sida. (Intervju med företrädare för , .) 125Intervju med företrädare för , . Doktorandspegeln och Studentspegeln nämns som exempel på egeninitierade uppdrag som kräver mycket resurser och som därför kan göras väldigt sällan. 126Intervju med företrädare för , och . Hur analysbehovet ska säkerställas för hela högskolesektorns olika nivåer är även en fråga som diskuteras inom ramen för Styr- och resursutredningen. 127Ändring av regleringsbrev för avseende Universitets- och högskolerådet, . 128Regleringsbrev för avseende Universitets- och högskolerådet; Ändring av regleringsbrev för avseende Universitets- och högskolerådet, . 129Ändring av regleringsbrev för avseende Universitets- och högskolerådet, . R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S R E F O R M E N D Å U H R O C H U K Ä I N R Ä T T A D E S myndighet som blivit intressant för fler politikområden och har enligt numera en viktigare roll för regeringens politik. Eftersom UHR har en så omfattande uppdrags- och avgiftsfinansiering kräver det att regeringen är medveten om balansen när specifika uppdrag ges för att inte anslagsfinansierade uppdrag ska tränga ut den avgiftsfinansierade verksamheten.130 Även UKÄ har fått fler uppdrag, exempelvis de tidigare nämnda uppdragen kring internationella utbildningssamarbeten och mänskliga rättigheter i utbildningar.131 Flera av regeringsuppdragen har rört kvalitetssäkringssystemet. UKÄ fick 2016 bland annat i uppdrag att inom ramen för det nya systemet utvärdera lärosätenas arbete med att främja hållbar utveckling – ett uppdrag som faller inom ramen för de tematiska utvärderingarna.132 UKÄ:s instruktion breddades 2017 till att gälla kvalitetssäkring av universitetens och högskolornas verksamhet, och inte enbart högskoleutbildning.133 fick UKÄ tillsammans med tre regeringsuppdrag som rörde att kvalitetssäkra forskning, att utveckla uppföljningen av svensk forskning och att samordna uppföljning och utvärdering.134 •Regeringen har fått en ökad och breddad analyskapacitet genom att UKÄ har knutits närmare och att regeringen genom UHR har tillgång till en bredare verksamhet. Båda myndigheterna genomför fler specifika regeringsuppdrag. •Både UHR och UKÄ anser att det finns utrymme för egeninitierade uppdrag inom ramen för myndigheternas övergripande uppdrag, men att utrymmet begränsas när resurser läggs på specifika regeringsuppdrag. 3.4Är rollfördelningen mellan UHR och UKÄ tydlig för berörda intressenter och tillgodoses deras behov? bedömer att rollfördelningen är tydlig när berörda intressenter vet vart de ska vända sig i en viss fråga. Intressenternas behov tillgodoses enligt när de anser att myndigheterna utför sina uppdrag väl och använder sig av analyser och uppföljningar som stöd i sin egen verksamhet. Eftersom UHR ansvarar för ett samordnat antagningsförfarande och för att ge 130Intervju med företrädare för , . 131Regleringsbrev för avseende . 132Ändring av regleringsbrev för avseende , . 133Förordning (SFS 2017:845) om ändring i förordningen (2012:810) med instruktion för , . 134Ändring av regleringsbrev för avseende , . 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N service och råd rörande studieadministrativ verksamhet på uppdrag av universitet, högskolor och enskilda utbildningsanordnare, menar att dessa intressenter också ska ha inflytande över verksamheten. 3.4.1 Intressenterna finns representerade i styrelse och insynsråd När UHR inrättades ansågs det viktigt att säkerställa att lärosätena fick ett fortsatt inflytande över den uppdrags- och avgiftsfinansierade verksamheten, dvs. den verksamhet som tidigare legat på VHS.135 UHR:s styrelseledamöter kommer från lärosäten, studentkår och arbetstagarorganisationer. Det är värt att notera att UHR har sett behov av ytterligare inhämtande av synpunkter från lärosätesledningar, i och med det rådgivande rektorsråd som inrättades i syfte att stämma av och förankra frågor inom de delar av UHR:s verksamhet som berör högskolesektorn.136 Lärosätena står fortfarande för av finansieringen av den verksamhet som tidigare bedrevs på VHS137, exempelvis den gemensamma antagningen. UHR har dock ett betydligt bredare uppdrag än VHS och dessutom en högre andel ramanslag från regeringen. utser inte myndighetens chef, vilket var fallet under VHS tid, och därmed menar att lärosätenas inflytande över den uppdrags- och avgiftsfinansierade verksamheten har minskat. Lärosätena har även möjligheter att föra fram sina synpunkter via med SUHF. Gruppen diskuterar numera inte bara de tjänster som UHR utför åt lärosätena utan ska hantera olika typer av frågor i och med UHR:s bredare uppdrag.138 I enkät till lärosätena framkommer att av universiteten och högskolorna139 anser att de i mycket liten eller liten utsträckning har inflytande över UHR:s verksamhet. I gruppen övriga lärosäten, dvs. konstnärliga högskolor och övriga enskilda utbildningsanordnare, ligger andelen som anser att de inte har inflytande på (se bilaga 4, fråga 12), men de använder sig inte heller i samma utsträckning av de system och tjänster som UHR erbjuder.140 136Universitets- och högskolerådet, Rektorsråd ska utveckla UHR:s verksamhet, uhr/nyheter/2018-nyheter/rektorsrad-ska-utveckla-uhrs-verksamhet/ , hämtad . 137E-post från , . 138Intervju med SUHF, . 139Vi utgår från den indelning som görs i UKÄ:s årsrapport: universitet, högskolor, konstnärliga högskolor och enskilda utbildningsanordnare. När vi använder begreppet lärosäten inkluderar det samtliga fyra grupper. Gruppen övriga lärosäten inkluderar grupperna konstnärliga högskolor och övriga enskilda utbildningsanordnare. 140Exempelvis är 38 av 48 lärosäten anslutna till den gemensamma antagningen. Endast två av fem konstnärliga högskolor är anslutna och hälften av övriga enskilda utbildningsanordnare. Universitets- och högskolerådet, Årsredovisning 2017, s. 8–10. R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S R E F O R M E N D Å U H R O C H U K Ä I N R Ä T T A D E S Totalt av universitet och högskolor upplever att UHR i mycket stor eller stor utsträckning är lyhört för deras synpunkter jämfört av övriga lärosäten (se bilaga 4, fråga 13). I fritextsvaren framkommer att flera lärosäten ser ett behov av en förbättrad anpassning av uppdrag till lärosätenas perspektiv och att UHR därför i högre grad bör sätta sig in i deras verksamhet. UKÄ har ett smalare uppdrag och färre samarbeten, men har bland annat flera olika kommunikationskanaler med SUHF, huvudsakligen i form av formaliserade referensgrupper i olika frågor.141 Huvuddelen av insynsrådets ledamöter är representanter för lärosäten och studenter, men där finns även en ledamot från en arbetstagarorganisation samt generaldirektör. Studenters rätt till representation i både och finns inskrivet i respektive myndighets instruktion.142 Flera intervjupersoner anser att nyttan med är oklar.143 SFS menar att en styrelse skulle ge studenterna mer reellt inflytande och att den dessutom har fördelen att det skapar en tydlighet eftersom ledamöter kan reservera sig. roll upplevs av många som otydlig vilket begränsar engagemanget hos insynsrådets ledamöter.144 De referensgrupper och andra rådgivande grupper som UKÄ har bedöms som mer funktionella och värdefulla när det gäller att komma med synpunkter. Utöver det har UKÄ:s utvärderingsavdelning tagit initiativ till att tillsätta en extern expertgrupp med syfte att se över processen och ge möjlighet till omprövning av beslut (en så kallad second opinion).145 Vid en internationell utblick över våra nordiska grannländer framgår att UKÄ:s motsvarigheter i , och leds av motsvarande styrelser som fattar beslut.146 3.4.2 UHR:s och UKÄ:s roller upplevs som relativt tydliga enkät visar att lärosätena upplever sig vara säkra på vilken myndighet som har ansvar för ett område när det gäller de allra flesta av UHR:s 141Intervju med företrädare för , . 14218 § förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet; 10 § förordningen (2012:810) med instruktion för . 143Intervju med särskild utredare ; intervju med företrädare för , ; intervju med företrädare för , och . 144Under 2018 hölls tre möten med insynsrådet. Ett fjärde möte skulle hållits men blev inställt på grund av för många återbud. (E-post från UKÄ, .) 145Intervju med företrädare för , . 146I sker ackreditering av vid och i godkänner Sektionen för utvärdering av högskolorna vid Nationella centret för utbildningsutvärderingar slutresultat av auditeringar av högskolornas kvalitetssystem. I godkänner styrelsen vid norska Nasjionalt Organ for kvalitet i utdanninga, NOKUT, kvalitetssäkringssystem och ackreditering av institutioner (). 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N och UKÄ:s verksamheter. Det gäller exempelvis kvalitetsgranskningar, juridisk tillsyn samt bedömning av utländsk utbildning där mellan alltid eller är säkra på vilken myndighet som har ansvaret.147 Minst säkra är lärosätena när det gäller frågor som rör främjande av lika rättigheter och möjligheter inom högre utbildning, där alltid eller är säkra (se bilaga 4, fråga 2). Av fritextsvaren framkommer dock att några lärosäten upplever ett behov av en tydligare rollfördelning mellan UHR och UKÄ eftersom de har närliggande uppdrag som skapar risker för dubblering och bristande koordinering.