prop · H70361 · 2019-12-20 00:00:00 — Bedömningen av när väntetiden blir oskälig varierar dock från fall till fall beroende på individuella omständigheter, även när det gäller samma insatser. 115Totalt har 1 789 förvaltningsrättsdomar om särskild avgift identifierats i för perioden –2018. Samtliga domar (858 domar) från de fyra förvaltningsrätter (, , och ) med flest avkunnade domar har gåtts igenom. 116IVO, Hur länge ska man behöva vänta?, 2014. 117Genomgång av 858 domar i förvaltningsrätterna i , , och för perioden –2018 samt , ”Vanliga frågor som kommer in till om ej verkställda beslut”, hämtad . 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det är relativt vanligt att domstolen anger att beräkningen av den särskilda avgiften bör utgå från ett kortare oskäligt dröjsmål än vad tillsynsmyndigheten yrkat. Det har särskilt gällt vissa boendeinsatser där vissa förvaltningsrätter tidigare bedömt att oskäligt dröjsmål uppstått först 12 månader efter kommunens gynnande beslut. och domstolens bedömning av vad som utgör ersättningsinsats kan också skilja sig åt. En förklaring till det kan vara att det inte är ovanligt att nya omständigheter framkommer under domstolsprövningen som tillsynsmyndigheten inte kände till vid tiden för sitt yrkande. När det gäller dyrare insatser, som boendeinsatser, förekommer det ibland att förvaltningsrätten vid en sammanvägd bedömning anser att en lägre avgift ska sättas än den som blir vid en direkt uträkning utifrån tillsynsmyndighetens yrkande, trots att domstolen instämmer i yrkandet. Det är inte alltid kommunerna bestrider tillsynsmyndighetens yrkande om särskild avgift. I sådana fall är det vanligt att domstolen går helt på tillsynsmyndighetens yrkande i sitt avgörande. Om kommunen och tillsynsmyndigheten är överens om avgiften, vilket förekommer, gör inte domstolen heller någon annan bedömning. 5.3.2 Skillnader i avrundning mellan domstolar ger skillnader i belopp Det finns också en variation i bedömningen och beräkningen av särskild avgift mellan domstolar. Vissa domstolar är något mer restriktiva än andra. De största skillnaderna rör dock hur domstolar avrundar antingen den oskäliga tiden eller det utdömda beloppet. Vissa domstolar avrundar det utdömda beloppet till närmast lägre hundratal kronor eller det oskäliga dröjsmålet till närmast lägre antal månader eller dagar, medan andra beräknar den särskilda avgiften på kronan eller dagen. Skillnader i avrundning medför att de totala utdömda beloppen vid olika domstolar kan skilja sig åt ganska mycket. Skillnader kan även uppstå inom en och samma domstol. 5.3.3 Relativt få domar om särskild avgift överklagas Omkring 200 eller av utdömda särskilda avgifter i förvaltningsdomstolen överklagas till kammarrätt. Det finns dock en relativt stor variation mellan olika domstolar. Nästan hälften eller av alla överklaganden avser domar från förvaltningsrätterna i och . Det vill säga två av storstadsregionerna.118 118Baseras på samtliga identifierade kammarrättsdomar om särskild avgift för perioden –2018 (210 domar). Genomgången inkluderar även den överklagade domen från förvaltningsrätten. Det vill säga samtliga förvaltningsrätter är representerade. R I K S R E V I S I O N E N EJ VERKSTÄLLDA BESLUT – RAPPORTERINGSSKYLDIGHET OCH SÄRSKILD AVGIFT I SOL OCH LSS Det är vanligare att kommunen överklagar förvaltningsrättens dom om särskild avgift än att tillsynsmyndigheten gör det. Som framgår av Tabell 5 står kommunen för av alla överklaganden medan tillsynsmyndigheten står för knappt 20 procent.119 Tabell 5 Överklagade domar om särskild avgift med dom/beslut –2018* Särskild avgift FR (kr) Antal (andel) ÖK 001–100 000 100 001–500 000 500 001–999 999 *198 av domarna överklagades 2013–2018. De överklagade domarna är –2018. **För en överklagad dom saknas utdömt belopp i förvaltningsrätten. Källa: Kammarrätterna i , , och . Kommunerna överklagar oftare vid högre belopp i särskild avgift jämfört med tillsynsmyndigheten. Men kommunernas överklagande kan även avse lägre belopp. Exempelvis är samtliga överklagade domar där den lägsta särskilda avgiften på dömts ut överklagade av en kommun. Det finns också kommuner som inte överklagar alls trots att de betalat både många avgifter och stora belopp i avgift. Att kommunerna inte överklagar kan bero på att de saknar tid och resurser för att överklaga domar.120 Det händer även att kommunen inte yttrar sig i samband med prövningen av särskild avgift i förvaltningsrätten men sedan ändå överklagar den slutliga domen till kammarrätten. För av alla överklaganden av särskild avgift meddelar kammarrätten prövningstillstånd. I av målen där prövningstillstånd beviljats har kammarrätten dömt ut ett lägre belopp och i av målen har den särskilda avgiften satts ned helt. Den totala nedsättningen av särskild avgift i kammarrätten uppgår till av det belopp som förvaltningsrätten dömt ut. Att kammarrätten ändrar förvaltningsrättens dom när prövningstillstånd väl beviljats ligger dock lite i sakens natur. Ofta har kammarrätten då funnit att det finns omständigheter som 119Överlappningen beror på att i några fall har både kommunen och tillsynsmyndigheten överklagat. 120Se , och ros – En utvärdering av bestämmelserna om rapporteringsskyldighet och särskild avgift i socialtjänstlagen, 2009. 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N medger att avgiften sätts ned alternativt efterges. har nya fakta tillkommit i målet. Hanteringen av särskild avgift från tillsynsmyndighetens yrkande till verkställd dom tar tid, oftast . Det gör att det är svårt för både kommunen och tillsynsmyndigheten att följa enskilda ärenden och se kopplingen mellan beslut och avgift. Det innebär också att de flesta av de överklagade domarna är mer än . Hur stor administrativ belastning den särskilda avgiften är för domstolarna har inte undersökts men det handlar om cirka 300 domar , vilket kan jämföras med totalt omkring 25 000 inkomna mål som rör . 5.4 Den särskilda avgiften varierar med insats Den särskilda avgiften ska bestämmas både utifrån dröjsmålets längd och hur allvarligt det i övrigt kan vara. Av IVO:s tidigare uppföljning framgår att de flesta domar om särskild avgift resulterar i relativt små belopp.121 Det är även något som bekräftas av genomgången av domar i denna granskning. I Tabell 6 visas hur de undersökta domarna fördelar sig mellan olika belopp i särskild avgift. Mer än hälften av beloppen som dömts ut uppgår till max och medianbeloppen ligger på . Det går inte att se någon ökning i de utdömda beloppen . För vissa insatser kan det dock bli ganska stora avgifter. I 18 domar har det högsta beloppet dömts ut.122 Samtliga domar utom en avsåg boendeinsatser enligt LSS. Tabell 6 om särskild avgift med dom/beslut –2018 Belopp (kr) 000–50 000 001–500 000 500 001–999 999 Källa: Förvaltningsrätterna i , , och . I Tabell 7 redovisas de vanligaste insatserna där särskild avgift dömts ut i de undersökta domarna. av domarna och av beloppen avser insatser enligt LSS. Den vanligaste insatsen där särskild avgift dömts ut är 121IVO, Hur länge ska man behöva vänta?, 2014. 12211 av dessa har överklagats. R I K S R E V I S I O N E N EJ VERKSTÄLLDA BESLUT – RAPPORTERINGSSKYLDIGHET OCH SÄRSKILD AVGIFT I SOL OCH LSS bostad för vuxna enligt LSS. Drygt en tredjedel av domarna avser denna insats. Det är också den insats som fått de högsta utdömda beloppen. Tre fjärdedelar eller av de utdömda beloppen avser bostad för vuxna enligt LSS, vilket ger ett genomsnittligt belopp på . Det kan jämföras med utdömda belopp för insatserna kontaktfamilj och kontaktperson där beloppen i genomsnitt ligger . Tabell 7 om särskild avgift med dom/beslut –2018 Särskild avgift FR (kr) Antal (andel) Belopp (andel) Bostad för vuxna (LSS) Kontaktperson (LSS) Kontaktperson (SoL) Korttidsvistelse (LSS) Särskilt boende (SoL) Källa: Förvaltningsrätterna i , , och . Sammantaget uppgår de utdömda beloppen i de drygt 800 förvaltningsrättsdomar som undersökts i granskningen till 132 miljoner kronor.123 5.4.1 Avgiftens påverkan på verkställighet Utifrån undersökta förvaltningsrättsdomar framgår att kommuner som fått många domar om särskild avgift emot sig ofta också rapporterar många ej verkställda beslut. I de flesta av dessa fall fortsätter kommunerna dock att rapportera många ej verkställda beslut trots många utdömda avgifter. En förklaring till detta kan förstås vara att utdömda avgifter inte är tillräckligt kännbara. Tanken med den särskilda avgiften är att den ska spegla kommunens kostnad för den uteblivna insatsen plus ett repressivt påslag. Utifrån uppgifter från över fakturerade belopp handlar det i så fall om insatser för . Fördelat per fakturerad avgift blir det per insats och år. Det kan jämföras med kommunernas 123Efter överklaganden uppgår de utdömda beloppen till vilket i genomsnitt blir /år. Det är drygt hälften av det totala fakturerade beloppet i särskild avgift som uppgår till /år. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N totala kostnader för vård och omsorg som uppgår till per år.124 De förvaltningar som kontaktats i granskningen har även tagit upp att det inte är risken för avgift som avgör om man arbetar med ett ärende utan man vill verkligen verkställa de beslut som fattats. Risken för särskild avgift kan dock skapa incitament att arbeta mer frekvent med ärendet och med att erbjuda insatser. Inom vissa förvaltningar arbetar man mycket aktivt med att lämna erbjudande om insats, till exempel äldreboende, varannan eller . Till viss del kan det kopplas till risken för särskild avgift. En konsekvens av detta är dock att det kan bli många fall där den enskilde tackar nej om kommunens erbjudande inte stämmer med den enskildes önskemål.125 Det förekommer också att ärenden där kommunen vet att avgift kommer att betalas prioriteras och hanteras snabbare. Detta för att undvika ytterligare avgifter längre fram. I övrigt är det oklart hur avgiften egentligen påverkar verkställigheten. Avgiften uppfattas av vissa kommuner/förvaltningar som en bestraffning som i slutändan även drabbar den enskilde, eftersom kommunen blir av med resurser. Flera förvaltningar menar att det är svårt att påverka om man får avgift eller inte, eftersom det handlar om saker utanför kommunens kontroll. Några exempel är långa plan- och byggprocesser eller insatser i form av lekmannauppdrag där kommuner är beroende av civilsamhället. Enligt kommunerna räcker det heller inte alltid att visa att man arbetat med att verkställa insatsen. Om problemet är resursbrist så kommer inte avgiften att göra det lättar att verkställa beslut, tvärtom. Avgiften går ju inte till brukarna utan IVO:s handläggning av ej verkställda beslut är inriktad mot om ansökan om särskild avgift ska göras eller inte. Det innebär att följer upp och bedömer alla inrapporterade ej verkställda beslut. I omkring en femtedel av fallen överväger att ansöka om avgift och i av fallen ansöker myndigheten om avgift, vilket motsvarar 300–400 avgifter . Flest ansökningar om särskild avgift görs för insatser som kommunerna har svårast att verkställa. Kommuner med många rapporterade ej verkställda beslut får fler avgifter, och ansökta avgifter avser oftast LSS insatser och beslut med längre väntetider än . 124Uppgift från SCB:s räkenskapssammandrag för kommuner och landsting. 125Intervju/möte med tio förvaltningar i tre kommuner (, och ) –. R I K S R E V I S I O N E N EJ VERKSTÄLLDA BESLUT – RAPPORTERINGSSKYLDIGHET OCH SÄRSKILD AVGIFT I SOL OCH LSS Hanteringen kring ansökan om särskild avgift är administrativt krävande och processen innan ansökan kan vara ganska lång. Det kan ta tid innan kommunen vet om det blir avgift eller inte. Den särskilda avgiften är också repressiv genom att ansökta avgifter oftast avser verkställda eller avslutade beslut. Praxis har etablerats och få ansökningar om särskild avgift avslås. Ansökta belopp sätts också ner i mindre utsträckning mot tidigare. Men beloppen kan ändå variera mellan domstolar på grund av olika lång handläggningstid och hur domstolen väljer att avrunda väntetid och belopp. Överklaganden är ovanliga men lönar sig ofta för kommunen. Den särskilda avgiften varierar beroende på insats men påverkan på verkställighet är oklar. Avgiften utgår från kommunens besparing och inte från hur allvarligt dröjsmålet är för den enskilde. Det repressiva påslaget är detsamma i procent oavsett kostnad eller besparing. Vissa kommuner har infört rutiner för att undvika avgift. 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6 Slutsatser och rekommendationer övergripande bedömning är att rapporteringsskyldigheten och den särskilda avgiften sammantaget bidragit till en förbättrad rättssäkerhet för enskilda som beviljats bistånd. Fler kommuner rapporterar ej verkställda beslut, vilket bedömer beror på ökad medvetenhet och uppföljning. Åtgärdernas direkta påverkan på kommuners möjlighet att verkställa beslut är begränsad. Kommuner som rapporterat många ej verkställda beslut får ofta betala fler särskilda avgifter men fortsätter ändå att rapportera många beslut. Den särskilda avgiften är dessutom i de flesta fall repressiv i och med att merparten av besluten är verkställda eller avslutade när den särskilda avgiften döms ut. Men rapporteringen och avgiften kan ändå indirekt bidra till förbättrad verkställighet. Det förekommer att de kommunala revisorerna inleder en granskning i kommuner som betalat många avgifter. Det kan starta en process där ej verkställda beslut kommer med i planeringsdokument och prioriteringar. innebär systemet med rapporteringsskyldighet och särskild avgift en påtaglig administration. Verkställighet är också komplext och orsaken till att biståndsbeslut kan vara svåra att verkställa varierar. Sanktionsåtgärderna har därför begränsade möjligheter att helt motverka förekomsten av ej verkställda biståndsbeslut. Granskningen bekräftar därmed tidigare uppföljningar av och . 6.1 Inga tydliga mönster i ökningen av rapporterade beslut Rapporteringsskyldigheten och den särskilda avgiften syftar till att minska förekomsten av ej verkställda beslut för att på så sätt stärka rättssäkerheten för enskilda som beviljats bistånd. Ett ökande antal rapporterade ej verkställda beslut behöver dock inte innebära att enskildas rättssäkerhet försämras. Det beror på vad som orsakar att antalet rapporterade ej verkställda beslut ökar. 6.1.1 Väntetider och insatser har varit oförändrade Kommunerna har rapporterat drygt 90 000 ej verkställda beslut Utvecklingen är tydlig. Med undantag för något enstaka år har antalet rapporterade ej verkställda beslut ökat . Det går inte att se några tydliga mönster i ökningen. Även om antalet rapporterade ej verkställda beslut har ökat så har väntetiderna förändrats väldigt lite sedan rapporteringen infördes. Hälften av alla inrapporterade beslut verkställs eller avslutas . Det har heller inte skett någon större förändring i vilka insatser som kommunerna rapporterar som svåra att verkställa. R I K S R E V I S I O N E N EJ VERKSTÄLLDA BESLUT – RAPPORTERINGSSKYLDIGHET OCH SÄRSKILD AVGIFT I SOL OCH LSS som kommunerna hade svårast att verkställa när rapporteringen infördes är fortfarande de insatser där kommunerna rapporterar flest ej verkställda beslut. 6.1.2 Medvetenhet kan ge fler rapporterade ej verkställda beslut Kommuner som tidigare rapporterat många ej verkställda beslut fortsätter ofta att rapportera många beslut och vice versa. En förklaring till ökningen är dock att fler kommuner rapporterar ej verkställda beslut. har samtliga kommuner utom tre rapporterat ej verkställda beslut . Av IVO:s tidigare uppföljning och tillsyn samt de kommunala revisorernas granskningar framgår att det finns ett samband mellan ökad medvetenhet och uppföljning och antal rapporterade beslut. Kommuner som utvecklat skriftliga rutiner för rapporteringen rapporterar också fler ej verkställda beslut. 6.1.3 Verkställighet är komplext Det är framför allt vissa insatser som kommunerna rapporterar som svåra att verkställa. De insatser där kommunerna rapporterat flest ej verkställda beslut är särskilt boende, boende för vuxna enligt LSS, kontaktperson och kontaktfamilj. Sammantaget står dessa insatser för majoriteten av rapporterade ej verkställda beslut. För insatsen kontaktperson är kommunerna också beroende av civilsamhället. Av kommunernas rapportering till framgår att de vanligaste orsakerna till att beslut är svåra att verkställa är brist på boende eller att den enskilde tackar nej till kommunens erbjudande. När enskilda tackar nej till erbjuden insats tar det generellt att verkställa beslut. Detta gäller särskilt när det handlar om insatser inom omsorg till personer med funktionsnedsättning. Överlag tar det för kommunerna att verkställa beslut om insatser till personer med funktionsnedsättning oavsett orsak. Det kan finnas flera förklaringar till detta, som att det handlar om enskilda som behöver mer stöd och för att välja boende eller utförare. Det kan också vara frågan om resursbrist och bristande planering från kommunens sida. Av granskningen framgår att många kommuner har haft särskild svårt att förutse och planera för särskilda boenden eller LSS- boenden. Vissa av dessa kommuner har börjat använda uppgifter från rapporteringen om ej verkställda beslut som ett av flera underlag i sina kommunala bostadsförsörjningsplaner. 6.2Rapporteringen har en viktig funktion men kan förenklas Kommunernas skyldighet att rapportera ej verkställda biståndsbeslut syftar till förbättrad uppföljning och planering. Rapporteringen ska också underlätta tillsyn och ge tillsynsmyndigheten en överblick över situationen och kommunernas arbete när det gäller ej verkställda beslut. 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Trots att rapporteringsskyldigheten funnits är kommunernas administrativa system fortfarande inte alltid avpassade för att ta fram de uppgifter som rapporteringen kräver. Även om de flesta kommuner rapporterar ej verkställda beslut kan kvaliteten i rapporteringen variera. Det finns därför en risk för att vissa beslut inte kommer med i rapporteringen eller att beslut rapporteras trots att de är verkställda. När rapporteringen till varit stängd har det också påverkat kommunernas rapportering till revisorer och kommunfullmäktige. bedömer därför att kravet på rapportering fyller en funktion i att fortsätta vara ett verktyg för kommunerna för att få överblick och underlag för planering när det gäller ej verkställda beslut. För att säkerställa kvaliteten i rapporteringen är det viktigt att följer upp kommuner som rapporterar få eller inga verkställda beslut. är rapporteringen tidskrävande och administrativt betungande. Även i de fall rapporteringen fungerar och rutiner finns på plats är verkställighet inte enkel. Trots detta verkställs merparten av de beslut som rapporteras utan att ansökt om särskild avgift. bedömer därför att det kan finnas utrymme att förenkla rapporteringsskyldighetens omfattning genom att utöka tidsgränserna i densamma. Innebörden av utökade tidsgränser i rapporteringen behöver kommuniceras väl. Detta eftersom tidigare uppföljningar har visat att kommunerna ibland likställer tidsgränserna i rapporteringen med den tid de har på sig att verkställa ett beslut. Ytterligare en risk med utökade tidsgränser är att insatser där oskäligt dröjsmål uppstår mycket snart efter kommunens beslut kanske inte kommer att rapporteras om beslutet verkställs eller avslutas inom tidsgränsen. Om beslutet fortfarande inte är verkställt och rapporteras när rapporteringsskyldigheten inträder kan beslut om särskild avgift, liksom , ändå avse hela den tid det oskäliga dröjsmålet varat. 6.2.1 IVO:s förenklingsarbete kan även underlätta för kommunerna Ej verkställda beslut är ett annorlunda inslag i IVO:s tillsyn och har tidigare föreslagit att rapporteringen till bör tas bort och ersättas med en mer riskbaserad tillsyn. har också arbetat med att effektivisera handläggningen och underlätta för mer enhetliga bedömningar av ej verkställda beslut. Som en del i arbetet har utvecklat hur informationen från kommunernas rapportering kan användas i IVO:s riskbaserade och egeninitierade tillsyn. IVO:s arbete med att förenkla och effektivisera rapporteringen av ej verkställda beslut kan även underlätta för kommunerna. Hur rapporteringen till fungerar har nämligen betydelse för kommunernas rapportering till såväl de kommunala revisorerna som kommunfullmäktige. IVO:s ambition är att ersätta nuvarande rapportering på individnivå med nämndrapportering. Syftet är framför allt att minska mängden beslut och ärenden för att hantera. R I K S R E V I S I O N E N EJ VERKSTÄLLDA BESLUT – RAPPORTERINGSSKYLDIGHET OCH SÄRSKILD AVGIFT I SOL OCH LSS ett införande av nämndrapportering även vara till nytta för kommunerna. Kommuner som har svårt att få fram statistik om ej verkställda beslut ur de egna systemen kan på ett enklare sätt få hjälp med det via IVO:s system. IVO:s kunskapsåterföring från rapporteringen av ej verkställda beslut till kommuner och nämnder är även viktig för att sätta rapporteringen i ett sammanhang. IVO:s analyser och externa återkoppling ger också kommunerna ökade möjligheter till jämförelser och mellan kommuner. 6.2.2Överblick över ej verkställda gynnande domar viktigt av rättssäkerhetsskäl Kommunerna är enligt lag skyldiga att rapportera ej verkställda beslut till , däremot finns inte motsvarande rapporteringsskyldighet när det gäller ej verkställda gynnande domar. ingår det i IVO:s uppdrag att ansöka om särskild avgift när kommuner inte verkställer gynnande domar enligt SoL IVO:s bedömning är att det är få gynnande domar som inte verkställs inom skälig tid. Vid kommunbesöken i denna granskning har det också framkommit att det är ovanligt med ej verkställda gynnande domar. Den pilottillsyn som genomförde 2018 visar dock att det kan vara svårt att få fram uppgifter om ifall en gynnande dom är verkställd eller inte ur kommunernas verksamhetssystem. bedömning är att ej verkställda gynnande domar innebär samma problem ur ett rättssäkerhetsperspektiv som ej verkställda gynnande beslut. För att gynnande domar inte ska missas krävs därför att de kommer med 6.3 Särskild avgift har liten betydelse för verkställighet Den särskilda avgiften är obligatorisk men avsedd som en yttersta åtgärd som bara ska behöva tillgripas i ett mindre antal fall. När avgiftens storlek fastställs ska det särskilt beaktas hur dröjsmålet pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Avgiften ska vara kännbar, men i de flesta fall handlar det om relativt små belopp. 6.3.1 Risken för avgift har större betydelsen än avgiften i sig Hanteringen av särskild avgift från IVO:s yrkande till domstolens beslut kan ta . De flesta beslut är också verkställda eller avslutade vid tiden för IVO:s yrkande om avgift. Det innebär att både kommunerna och behöver system för att följa enskilda ärenden och för att kunna se kopplingen mellan beslut och avgift. Av granskningen framgår att många kommuner anser att det är en större administration att hantera IVO:s begäran om yttrande och handlingar inför ansökan om särskild avgift jämfört med att rapportera ej verkställda beslut. Det finns också en osäkerhet inbyggd i om det blir avgift eller inte. 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N fall där överväger att ansöka om särskild avgift avslutar ärendet utan att upprätta någon ansökan. Det innebär att bedömt att det inte funnits tillräckliga skäl att ansöka om avgift. Trots detta anser många kommuner att det är svårt att påverka och ha beredskap för särskild avgift. Det förekommer också att kommuner infört olika rutiner för att undvika avgift eller att ärenden där avgift dömts ut prioriteras.