prop · H70348 · 2019-11-19 00:00:00 — Här görs en sammanfattning och analys av de resultat som framkommit i granskningen. 6.1Ökad kunskap om löneskillnader på arbetsgivarnivå behövs har det skett en kontinuerlig minskning av löneskillnaderna mellan män och kvinnor på svensk arbetsmarknad. En övergripande bild av hur området utvecklas är därmed att utvecklingen går i den riktning som regeringens politik syftat till. Det finns dock fortfarande en löneskillnad på i genomsnitt till männens fördel. Trots att löneskillnaderna minskar sett till hela arbetsmarknaden finns det fortfarande branscher där löneskillnaderna är relativt stora (till exempel inom bank och finans).110 I kapitel 3 visades att löneskillnaderna mätt internt hos arbetsgivare där det finns både manliga och kvinnliga anställda var 2016, utan att hänsyn tagits till utbildningsbakgrund eller att män och kvinnor ofta arbetar i olika yrken och befattningar med olika lönenivåer. I genomsnitt är skillnaden lägre hos små än hos stora arbetsgivare. De uppgifter har tagit fram utgör en grundläggande kartläggning av hur löneskillnaderna ser ut på arbetsgivarnivå. För att veta hur åtgärder bör utformas för att kunna bidra till minskade osakliga löneskillnader hos arbetsgivare skulle det vara välkommet att utveckla statistikinhämtning och analys av lönestrukturstatistiken eller motsvarande uppgifter. De områden som är intressanta att studera är exempelvis om löneskillnaderna på arbetsgivarnivå skiljer sig mellan olika sektorer och mellan olika branscher. Med en bättre kunskap om hur löneskillnader på arbetsgivarnivå utvecklas och hur de skiljer sig mellan olika typer av arbetsgivare skulle det vara möjligt att få djupare kunskap om på vilka delar av arbetsmarknaden lönekartläggning eller andra åtgärder har större respektive mindre möjlighet att bidra till att minska löneskillnaderna. 110Enligt lönestatistik tjänade till exempel kvinnliga banktjänstemän av de manliga banktjänstemännens lön , enligt statistik på webbplats, . 64 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6.1.1 Svårt att belägga osakliga löneskillnader med få anställda I granskningen gjordes en simulering av sannolikheten att kunna identifiera osakliga löneskillnader med hjälp av statistisk analys. Av simuleringen framgår att givet att könslöneskillnaderna på arbetsgivarnivå är , är möjligheten att genom jämförelse av två grupper kunna belägga osakliga löneskillnader begränsade för mindre arbetsgivare. Resultaten pekar därmed på att det är svårt att på ett systematiskt sätt påvisa osakliga löneskillnader då ett företag har få anställda eller då löneskillnaderna är små. 6.2 Regelverket om lönekartläggning bör förenklas Löneskillnaderna mellan män och kvinnor har minskat kontinuerligt vilket kan tänkas vara ett tecken på att den lagstiftning som syftar till att motverka osakliga löneskillnader mellan könen kan ha haft framgång. Som konstateras i SOU 2014:41 kan regelverket kopplat till aktiva åtgärder potentiellt vara en bidragande faktor till en normförändring för att skapa lika villkor för alla i samhället. Dagens lagstiftning tillåter en stor flexibilitet i hur lönekartläggning kan genomföras, vilket innebär att arbetet i relativt stor grad kan anpassas till arbetsgivarens förutsättningar. Behovet av ett visst mått av flexibilitet för att arbetet ska bli framgångsrikt lyfts bland annat av DO (2016) och i SOU 2010:7. Dagens lagstiftning får också anses vara i samklang med EU- kommissionens rekommendationer, även om ställer högre krav på arbetsgivare med få anställda än vad rekommenderar. 6.2.1 Motiverat att göra lagstiftningen mindre arbetskrävande granskning visar emellertid på att det finns skäl att överväga om lagstiftningen om lönekartläggning bör förändras för att bättre kunna leva upp till sitt syfte. Ett skäl till att se över lagstiftningen är att arbetet bedöms vara arbetskrävande för arbetsgivare. Regeringen har i flera förarbeten till lagstiftningen angett att administrativa bördor ska undvikas (se avsnitt 1.2.4). I direktivet till den senaste utredningen om att förändra diskrimineringslagen angavs exempelvis: kraven på aktiva åtgärder bör enligt regeringen vara överblickbara för den enskilde arbetsgivaren och vara möjliga att inkorporera i reguljära verksamheten, administrativa bördor ska på sådant vis undvikas.111 I enkäten till arbetsgivar- och arbetstagarorganisationen framkom att organisationerna bedömer att arbetet med lönekartläggning är arbetskrävande (se avsnitt 5.1.6). Ett område som bedöms vara mycket svårt för arbetsgivare att analysera är löneskillnader för arbeten som kan anses vara likvärdiga (se avsnitt 5.1.2). 2015/16:135. R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G som lönekartläggning av en del bedöms vara mycket arbetskrävande är de potentiella vinsterna i form av minskade löneskillnader relativt små enligt de organisationer som svarade på enkäten. Enligt den av oss genomförda simuleringsstudien visade det sig också vara svårt för små företag att kunna belägga förekomsten av osakliga löneskillnader utifrån statistiska överväganden. Sammanfattningsvis är det av vikt att överväga om verktyget lönekartläggning, såsom det är utformat , är överdimensionerat för problemet det ska åtgärda, i alla fall för arbetsgivare med få anställda. I föregående avsnitt lyftes att flexibilitet i lagstiftning kan vara önskvärd. Emellertid finns det också en potentiell nackdel med lagstiftningens nuvarande utformning som ger en stor variation i hur lönekartläggningen genomförs.112 Om lönekartläggning kan genomföras på det sätt som arbetsgivaren finner lämpligt kan det leda till att verktyget blir tandlöst och inte leder till att eventuella osakliga löneskillnader upptäcks. Lagstiftningens flexibilitet eller otydlighet kan också leda till låg efterlevnad av lagstiftningen. I enkäten angavs att det vanligaste skälet till att lönekartläggning inte genomförs är att det uppfattas som komplicerat att genomföra i praktiken. En enklare och tydligare lagstiftning skulle därmed i förlängningen kunna innebära en högre efterlevnad. Att lagstiftningen kan vara komplicerad att leva upp till har också skapat en marknad för konsulter som hjälper till med lönekartläggning. Konsulterna kan bidra till arbetet genom att de har en objektiv blick på företagets arbete med lönekartläggning. Baksidan kan däremot vara att kunskapen om vilka risker det finns för osakliga löneskillnader riskerar att stanna hos konsulten och inte får det genomslag i organisationen som det hade fått om organisationen själva hade en mer aktiv roll i att genomföra arbetet. 6.2.2 Behov av att anpassa lagstiftningen utifrån arbetsgivarstorlek I granskningen har det framkommit att lagstiftningen är svår att tillämpa för små men även för riktigt stora arbetsgivare (se svar på enkätfrågor i avsnitt 5.2.1 och 5.3.3) För de små arbetsgivarna anger organisationerna att det går en gräns vid när arbetsgivaren har en HR-funktion som besitter kunskap om lönesättning och lönekartläggning. Gränserna för hur många anställda som krävs för att arbetsgivare ska behöva dokumentera lönekartläggning är låga i sett ur ett internationellt perspektiv. rekommenderar medlemsländerna att de ska ställa krav på lönerevision, vilket kan jämföras med lönekartläggning, för företag med fler än 250 anställda. För mindre företag anses sådana krav innebära en oproportionerlig börda (se avsnitt 2.3). I ska alla arbetsgivare genomföra lönekartläggning och de med 10 eller fler anställda ska dokumentera 112Se till exempel DO (2016) för en beskrivning av att dokumentationen av lönekartläggningen kan skifta stort mellan olika arbetsgivare. 66 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det råder alltså en diskrepans mellan de svenska kraven på vilka arbetsgivare som ska genomföra lönekartläggning och rekommendation. Det finns även praktiska svårigheter med att genomföra lönekartläggning för små företag. Ju färre anställda en arbetsgivare har desto svårare kan det vara att kategorisera de anställda i olika grupper. För en arbetsgivare med till exempel 20 anställda är det troligt att det blir få arbetstagare i olika arbeten om arbetsgivaren delar in de anställda utifrån vilka yrkesroller de har. När så arbetsgivaren i nästa steg ska dela upp de olika yrkesgrupperna i kvinnor och män blir grupperna potentiellt ännu mindre och det kan då vara svårt att göra relevanta jämförelser. Lönekartläggning handlar om att bedöma vilka arbeten som är lika respektive likvärdiga. Vid bedömningar av likvärdiga arbeten ska arbetsgivare göra en uppskattning av arbetets krav när det gäller arbetsuppgifter och arbetsförhållanden. Ju färre personer som ingår i en grupp av arbetstagare, desto svårare är det sannolikt att identifiera vilka krav som arbetet ställer. Det beror på att arbetets innehåll ofta påverkas av vem som utför arbetsuppgifterna och vilka kvalifikationer den personen har. Ju fler personer som ingår i en yrkesgrupp, desto lättare är det att särskilja arbetets krav och innehåll från de individer som utför arbetet. Så som visades i simuleringsstudien i kapitel 3 är det också svårare att statistiskt kunna belägga osakliga löneskillnader ju färre anställda en arbetsgivare har. Möjligheten att fastställa om det finns osakliga löneskillnader mellan två grupper minskar också om de två grupperna sinsemellan är olika stora. I enkäten framkom att det kan vara problematiskt för riktigt stora arbetsgivare att genomföra lönekartläggning. Det beror i huvudsak på att jämförelsen ska göras för hela arbetsgivaren som en juridisk person. Det kan då bli ett mycket omfattade arbete som är svårt att överblicka för den som ska hålla samman arbetet. Det uppstår även utmaningar med att arbetsgivare ska jämföra yrkesgrupper i olika delar av landet med olika marknadslöner. För dessa arbetsgivare skulle arbetet möjligtvis kunna underlättas om lönekartläggningen kunde göras på lägre nivåer hos arbetsgivarna, exempelvis genom att jämförelsen kunde hållas inom en ort eller på ett arbetsställe. Nackdelen med en sådan uppdelning skulle dock vara att man kan gå miste om den slags utjämnande påverkan som lönekartläggning skulle kunna ha till följd av att kvinnor och män kan arbeta i olika branscher och på olika orter (till exempel i en stor koncern med diversifierad verksamhet) hos samma arbetsgivare. Sammanfattningsvis finns det skäl att se över om lagstiftningen kan förenklas för att göras mer tillämpbar för arbetsgivare utifrån sina respektive förutsättningar. R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G 6.3 Olika sätt att förenkla lagstiftningen på I föregående avsnitt diskuterades behovet av att förenkla lagstiftningen och anpassa den till arbetsgivare av olika storlek. Förändringen av lagstiftningen och arbetet med den kan göras på många olika sätt. väljer här att lyfta fram och diskutera olika sätt att förändra lagstiftningen på. De olika förslagen utgör inte en uttömmande förteckning över olika möjligheter utan är en sammanställning av förändringsförslag som har uppkommit i arbetet med granskningen. tar inte ställning för eller emot de olika förslagen. 6.3.1 Förtydliga kraven på lönekartläggning i diskrimineringslagen I enkäten uttryckte hälften av organisationerna att de önskar se förändringar i lagstiftningen, till exempel att tydliggöra eller förenkla kraven på arbetsgivare. En möjlig förändring är att justera de delar av diskrimineringslagens tredje kapitel som handlar om att arbetsgivaren ska motverka osakliga löneskillnader. Det skulle finnas möjlighet att se över de författningsreglerade kraven på hur stora respektive små arbetsgivare ska arbeta med lönekartläggning och även förtydliga eller förenkla kravet på att analysera löneskillnader för likvärdiga arbeten. Det kan dock vara svårt för lagstiftaren att beskriva hur lönekartläggning ska göras på en arbetsmarknad som karakteriseras av stora förändringar till följd av globalisering, digitalisering och nya typer av anställningsformer. Av detta skäl kan det vara att föredra att ha en mindre detaljerad skrivning om hur lönekartläggning ska genomföras i lagtexten. 6.3.2 Korta lagstiftningen och komplettera med föreskrifter En annan variant av att förtydliga lagstiftningen är att korta ner och förenkla skrivningarna om lönekartläggning i diskrimineringslagen och i stället komplettera lagstiftningen med att en myndighet ges rätten att meddela föreskrifter. I SOU 2014:41 som låg till grund för den förändring i diskrimineringslagen som gjordes 2017 föreslogs att diskrimineringslagen skulle kompletteras med föreskrifter eller i vart fall allmänna råd. I utredningen angavs att det är rimligt att föreskrifterna, efter bemyndigande från regeringen, meddelas av den expertmyndighet som bäst känner till den praktiska verksamheten kring dessa frågor.113 113SOU 2014:41 s. 29. Utredningen föreslog att det ska finnas en upplysningsbestämmelse i lagen som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av 8 kap. 7 § RF kan meddela närmare föreskrifter om det systematiska arbetet med aktiva åtgärder, samverkan och dokumentation. I den efterföljande prop. 2015/16:135 nämndes inte utredningens förslag om en upplysningsbestämmelse i diskrimineringslagen. Anledningen till det var att förslaget mötte remisskritik varför propositionen fick en delvis annan karaktär än vad som föreslogs i SOU 2014:41. Se epost-svar från RK, . 68 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Fördelen med att komplettera lagen med föreskrifter är att föreskrifterna kan uppdateras löpande och anpassas till hur arbetsmarknaden utvecklas. Det skulle också vara möjligt att diversifiera kraven på små och stora arbetsgivare på ett tydligare sätt. Denna förändring skulle dock troligtvis kräva att fler delar av diskrimineringslagen skulle behöva ses över för att skapa enhetlighet. 6.3.3 Göra lagen semidispositiv I enkäten var det totalt sex organisationer som förordade att lagen skulle göras semidispositiv, det vill säga att lagen skulle kunna avtalas bort om det istället fanns en överenskommelse mellan parterna i kollektivavtal. Fördelen med detta skulle främst vara att jämställdhetsinsatser kan anpassas till branschens förutsättningar. I branscher där osakliga löneskillnader är ett betydande problem kan parterna välja att lägga större kraft på att motverka detta och i branscher där problemen är mindre kan kraven på att göra lönekartläggning mjukas upp. Att göra lagen semidispositiv gör dock att det kan bli svårare att från statens sida verka för minskade löneskillnader mellan könen. Det beror på att staten delvis lämnar ifrån sig ett möjligt verktyg för att påverka löneskillnaderna till arbetsmarknadens parter.114 6.3.4 Standardiserad statistisk modell Flera organisationer påtalade i fritextsvar att det skulle vara önskvärt att det fanns enkla digitala verktyg för att göra lönekartläggning (se avsnitt 5.3.4). Det skulle vara möjligt att använda en standardiserad statistisk modell för att mäta löneskillnader, till exempel motsvarande den modell som används i . Den slags kartläggningsmodell som används i bygger på en beräkningsmodell som kräver uppgifter om minst 50 anställda. Ett mer enhetligt arbetssätt skulle kunna öka lagstiftningens påverkansmöjlighet genom att det blir enhetligt och transparant vilka faktorer som arbetsgivaren ska ta hänsyn till i lönekartläggningen. En lönekartläggningsmodell som är kvantitativ och standardiserad öppnar även upp för en automatiserad granskningsprocess vilken kan möjliggöra en effektivare tillsyn.115 En nackdel med att tydliggöra lagstiftningen enligt schweizisk modell är att lagstiftningen blir mindre flexibel och anpassningsmöjligheten till olika förutsättningar hos olika arbetsgivare blir mindre. Dessutom relaterar modellen genom sin konstruktion endast till lika arbeten (och lika befattningar), inte en jämförelse av likvärdiga arbeten. Det senare är en följd av att den statistiska modellen som används inkluderar kontroller för de anställdas yrken och befattningar. Utformningen av en statistisk 114I (2017) framförs dessutom att det kan finnas bristande incitament för fackliga organisationer att verka för jämställda löner då man befarar att arbetsgivare kommer att kräva kompensation (”cost-neutral adjustments”) i fall man från fackligt håll skulle kräva särskilda lönesatsningar för kvinnor. 115Se Vaccaro (2017). R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G lönekartläggningsmodell som passar in i en svensk kontext skulle behöva klarläggas i fall man väljer att följa det spåret. Till exempel skulle man i så fall behöva reda ut om, och i så fall på vilken nivå, kontroller för yrke och befattning är motiverade att ha med i en sådan modell. 6.4 Hur förändringen ska ske bör utredas har i granskningen pekat ut några områden där lagstiftningen behöver ses över. I avsnittet ovan ges olika exempel på hur lagstiftningen skulle kunna förändras på en översiktlig nivå. Det finns fördelar och nackdelar med de olika alternativ som nämns och bedömer att det behöver utredas vidare hur lagstiftningen bör förändras. Regeringen har aviserat att de ska tillsätta en utredning i syfte att se över behoven av effektivare tillsyn av diskrimineringslagen (dir. 2018:99). Ett möjligt sätt att hantera de förbättringsområden har funnit är att ge denna utredning i uppdrag att undersöka om lagstiftningen kan anpassas till arbetsgivare av olika storlek på ett bättre sätt och om arbetsbördan för arbetsgivare kan minskas. bedömer att tillsyn av lagstiftningen underlättas betydligt om lagstiftningen är tydlig avseende vilka krav som ställs på arbetsgivare. Det skulle därför vara naturligt att, i samband med att tillsynen ses över, utreda om lagstiftningen behöver justeras. 70 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 7 Genomförda intervjuer Representant(er) Expert på lönebildning och Chef för rättsenhet arbetsliv och chef Samhällspolitisk chef och chefsjurist R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G Enkät till arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer Frågorna i enkäten berör om lagstiftningen är tillämplig, efterlevs i praktiken och om den ger effekt. Enkäten skickades till 14 fackförbund och 14 arbetsgivarorganisationer. Urvalet av arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer gjordes med avsikten att få en spridning i aspekterna: bransch, sektor, om organisationerna representerar företag som är kvinno- eller mansdominerade eller har jämn könsfördelning samt om organisationen representerar parter på den del av arbetsmarknaden som organiserar arbetare eller tjänstemän. Urvalet täckte organisationer som är stora sett till antalet medlemmar för att täcka in arbetstagare på en så stor del av arbetsmarknaden som möjligt. Inför utskicket av enkäten diskuterades urvalet av mottagare samt utformningen av enkätfrågorna med tre centralorganisationer på arbetstagar- och arbetsgivarsidan. För att säkerställa att vi skulle nå rätt respondenter och för att förbereda organisationerna inför att svara på frågorna skickades ett e-postmeddelande till organisationerna på förhand där vi beskrev enkätens syfte och innehåll samt en förfrågan om en kontaktperson som skulle ansvara för att sammanställa svaret på enkäten. gjordes totalt 30 utskick men en arbetstagarorganisation och en arbetsgivarorganisation valde att avstå från att medverka. En påminnelse gjordes till de organisationer som inte svarade i ett första skede. Enkäten skickades ut och sista svarsdatum var . Av de 28 organisationer som fick enkäten utskickad svarade 21 på enkäten. Tabell 8 Organisationer som besvarade enkäten R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Nedan redovisas svar på flervalsfrågor. Flera frågor skulle besvaras i fritextformat. Svaren på dessa frågor är sammanställda dels i kapitel fem, dels som noter i anknytning till den flervalsfråga som fritextfrågan berör. Detta medför att svaren på frågorna nedan inte följer strikt nummerordning. Fråga 1 På vilka sätt arbetar ni med frågor om lönekartläggning gentemot era medlemmar (eller förtroendevalda)? Flera svarsalternativ är möjliga. Vi erbjuder utbildningar i hur lönekartläggning Vi svarar på frågor om diskrimineringslagen och genomförandet av lönekartläggning. Vi erbjuder mallar/analysmodeller för genomförande av lönekartläggning. Vi delar information om diskrimineringslagens krav på vår hemsida. Vi genomför undersökningar rörande hur arbetsgivare inom vårt område arbetar med Vi erbjuder juridiskt stöd vid eventuella konflikter gällande lönekartläggning. Annat, ange vad Vi arbetar inte med frågor om lönekartläggning gentemot våra medlemmar. Not: som svarade annat uppgav i ett flertal svar att ett partsgemensamt arbete bedrivs där vägledning ges kring hur man bör säkerställa jämställda löner. som svarade annat uppgav bland annat att lönekartläggning tas upp under löneutbildningar och att pris delas ut till arbetsgivare som genomfört ett föredömligt arbete med jämställda löner. Fråga 2 Är det vanligt att era medlemmar (eller förtroendevalda) ställer frågor till er om lönekartläggning eller övrigt arbete arbetsgivare ska göra för att motverka osakliga löneskillnader enligt diskrimineringslagen? Ja, det är vanligt att våra medlemmar ställer dessa frågor till oss. Ganska ovanligt, men vi får ibland frågor om Nej, vi får aldrig, eller endast i undantagsfall, frågor om detta. R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G Fråga 3 Hur bedömer ni, generellt sett, kunskaperna hos ledningen inom företagen/organisationerna inom ert medlemsområde om diskrimineringslagens krav på lönekartläggning? De har mycket god kunskap De har ganska god kunskap De har ganska låg kunskap De har mycket låg kunskap Not: och fackförbund uppgav i huvudsak att större företag med HR- organisation hade mer kunskap om kraven på lönekartläggning än mindre företag utan HR- organisation. Fråga 5 Enligt kap 3, 9 § i diskrimineringslagen ska arbetsgivare analysera om löneskillnader har direkt eller indirekt samband med kön. En del av denna analys ska avse om det finns skillnader mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika. Hur lätt är det för arbetsgivare inom ert område att analysera löneskillnader för arbete som är att betrakta som lika? 74 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Fråga 6 Hur stor andel av arbetsgivarna inom ert område analyserar löneskillnader för arbete som är att betrakta som lika åtminstone ? Gör en bedömning av hur stor andel som gör denna analys utifrån era erfarenheter av kontakt med arbetsgivare, förtroendevalda eller arbetstagare. Alla, eller nästan alla, ca 80– De flesta, ca 50– Inte så många, ca 20– Ingen eller nästan ingen, Not: Som utmaningar med att bedöma löneskillnader för lika arbeten nämndes att många yrkesroller är individualiserade och personliga egenskaper är avgörande för prestationen, yrkesrollerna blir därför svåra att jämföra. Det nämndes också att det är utmanande att ha en stabil klassificering av olika befattningar och att analysen för lika arbete kan bli omfattande då det kan bli aktuellt med jämförelser på individnivå. Fråga 8 Enligt kap 3. 9 § i diskrimineringslagen ska arbetsgivare även analysera löneskillnader mellan grupper med arbetstagare som utför kvinnodominerat arbete och de som utför arbete som är att betrakta som likvärdigt men som inte är kvinnodominerat.