prop · H60334 · 2019-01-16 00:00:00 — 104SOU 2017:73, En gemensam bild av bostadsbyggnadsbehovet, s. 47–48. R I K S R E V I S I O N E N O K L A R A E F F E K T E R A V I N V E S T E R I N G S S T Ö D E T T I L L S Ä R S K I L T B O E N D E F Ö R Ä L D R E Genomsnittlig tid mellan idé och lagakraftvunnen plan ligger mellan 1,5 och . Vid långa överklagandeprocesser kan tiden dock förlängas till . Här löser man eventuella motsättningar mellan byggherren, kommunen och andra företrädare för allmänna intressen som kan vara berörda. I det här skedet löser man även interna motsättningar inom kommunen. Arbetet syftar till att beskriva hur och av vem projektet intieras, och det avslutas med ett formellt beslut. Detaljplaneprogrammet och detaljplaner tas fram i samverkan mellan kommun och byggherre. Planerna presenteras i samråd och som utställningar. Slutligen antas planerna. Om eventuella överklaganden avslås avslutas överklagandeprocessen med att detaljplanerna vinner laga kraft. Här ingår bygglovsprövning och projektering. I vissa fall handläggs byggskedet parallellt med överklaganden, vilket gör att projektet kan vara klart för byggstart när planerna godkänts. Vem som är markägare har stor betydelse för den totala tiden. Om markägaren är privat har kommunen liten kontroll över hur marken används, t.ex. när det gäller byggtakt. Vissa kommuner hyr ut sin mark med tomträtt: i de fall byggherren vill köpa ut den innebär det en stor kostnad. revisorer (2000/01:14), Plan och byggprocessens längd. SOU 2008:69, Bygg – helt enkelt. SOU 2013:34, En effektivare plan- och byggprocess. Intervju tjänsteman, . 5.2.1 Lång tid från start till färdig byggnad har i granskningen frågat olika aktörer hur det tar att bygga ett särskilt boende, och har fått till svar att man får räkna med 1,5–i normala fall.105 Att det rör sig om en lång process för att bygga bekräftas också av i utvärderingen av investeringsstödet.106 Om bygget överklagas eller något annat inträffar på vägen, kan tiden fördröjas med . Vid en intervju nämns att särskilda boenden ofta överklagas, bland annat eftersom det finns risk för ökad trafik när transporter och personal ska åka till boendet.107 105Intervju med privat aktör, , intervju vid SKL, samt intervju vid i , . 106Boverket 2013:7, Utvärdering av investeringsstödet till äldrebostäder, s. 54–55. 107Intervju vid SKL, . 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En privat aktör tar upp att detaljplanen är avgörande för byggtiden. Om det finns en färdig detaljplan kan man sätta igång bygget efter bygglovsansökan. Finns det däremot inte någon detaljplan kan det ta att upprätta den. Med andra ord kunde planering och byggande i enskilda fall ta än hela stödperioden –2014. Kommunerna har också väldigt olika förutsättningar när det gäller möjligheten att bygga.108 När det gäller hur ett bygge tar, kan det skilja sig åt mellan kommuner i samma län.109 I en statlig utredning som behandlade äldres boende tog man upp att det är initieringsskedet, dvs. den tid det tar innan kommunen sätter igång planarbetet, som oftast är den längsta tiden i planprocessen. Enbart denna del kunde enligt utredningen ta 1,5–3,5 år.110 Den långa tiden till ett färdigställande innebär också att kommunerna behöver en lång framförhållning för att identifiera och planera inför framtida behov, vilket ännu mer ökar svårigheten att göra välgrundade bedömningar. 5.3 Investeringsstödets roll i byggprocessen Kommunerna har ansvar för att planera bostadsförsörjning och att planlägga mark- och vattenanvändning, men inte för att faktiskt bygga bostäder.111 När kommunen har tagit ett beslut att initiera en byggprocess gäller det att hitta en byggherre som är intresserad av att bygga. Som tidigare nämnts går investeringsstödet till byggherren. Regeringen valde att subventionera investeringskostnaden och då riktas följaktligen stödet till den som bygger.112 Byggherren kunde vara en kommun, men det kunde också röra sig om ett landsting, ett bolag, en stiftelse m.m. analys av stödmottagare visar att det vanligaste var att ett privat eller kommunalt bolag byggde och därför erhöll investeringsstöd och det näst vanligaste att en primärkommun erhöll stöd. I utvärdering av investeringsstödet 2013 framgår att privata fastighetsägare i högre utsträckning än övriga grupper uppgav att stödet har haft en avgörande betydelse för deras beslut att bygga eller bygga om. har visat att investeringsstödet minskar kostnaderna för byggherren med ungefär tio procent.113 Även uppgifter från beskriver liknande nivåer.114 Vi har tidigare tagit upp frågan om huruvida investeringsstödet 108Intervju vid SKL, . 109Intervju vid i , . 110SOU 2008:113, Bo bra hela livet – Slutbetänkande av Äldreboendedelegationen, s. 121. 111SOU 2015:48, , bilaga 3 s. 16. 112Intervju vid , samt intervju vid , . 113Boverket 2013:7, Utvärdering av investeringsstödet till äldrebostäder, s. 35. 114Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N O K L A R A E F F E K T E R A V I N V E S T E R I N G S S T Ö D E T T I L L S Ä R S K I L T B O E N D E F Ö R Ä L D R E stimulerar till ytterligare byggande men utvärderingar och uppföljningar har haft svårt att visa att stödet har varit avgörande för själva byggandet. Bidraget kan emellertid påverka lönsamhet i ett projekt för en byggherre. I en telefonintervju med en kommun där det kommunala bolaget byggt talade tjänstemannen om hur stödet skapade en ekonomisk marginal för att bygga gemensamhetsytor. I detta exempel var det allmännyttan som hade ansvar för projektet från början till slut. 115 Frågan är hur olika aktörer använder de eventuella ekonomiska marginaler som uppstår. Får kommunmedborgarna och äldreomsorgen ta del av dessa i form av lägre hyror, eller som i detta exempel, skapas det ett ekonomiskt utrymme för att bygga gemensamhetsytor? En tidigare uppföljning av olika byggstöd som gjort visade att de investeringsstöd som myndigheten undersökt visserligen förbättrade investeringskalkylen, men att effekten av investeringsstöden i flertalet projekt blev mindre än vad denna kalkyl visade.116 Det har också framkommit att investeringsstödet kan tidigarelägga en investering men att denna oftast redan var planerad. Oavsett vem som är byggherre är det kommunen som enligt socialtjänstlagen har ansvaret för att det finns särskilda boenden i kommunen. Det är kommunen som får stå till svars vid brist på platser. Då stödet främst gått till bolag innebar det att stödet inte sällan betalades ut till en aktör som inte hade ansvar för den fortsatta driften. När planering sker av byggande av särskilt boende måste man även planera hur den framtida vården ska organiseras och finansieras. Det är också i den fortsatta driften de största kostnaderna uppstår vilket kan vara en förklaring till varför de privata byggherrarna snarare än kommunerna beskriver stödet som mer avgörande. Kommunen bör ställa investeringsstödet i relation till de betydligt större kostnaderna för driften, medan det för privata byggherrar är ett uppskattat bidrag. Att byggandet är förknippat med framtida höga kostnader är en skillnad i förhållande till byggande av andra bostäder med investeringsstöd och det är något som kommunen behöver ta ställning till vid beslut om att bygga ett särskilt boende. När det gäller byggande och drivande av särskilt boende för äldre kan det som sagt finnas många olika aktörer inblandade. Kommunerna har olika strategier för om verksamheten bedrivs i egen eller privat regi. Det varierar också hur närvarande olika privata alternativ är i kommunerna. Vi listar här fyra olika tänkbara typer av aktörssammansättningar: 1.kommunen bygger och kommunen driver boendet 2.kommunen bygger och privat aktör driver boendet 115Fördjupad telefonintervju, . 116Boverket 2005, Många mål – få medel. utredning av statliga stöd till bostadsbyggandet –2004, s. 153. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.privat aktör bygger och kommunen driver boendet 4.privat aktör bygger och privat aktör driver boendet (behöver emellertid inte vara samma). Redan vid förhållandevis begränsade nedslag i olika kommuner finns många exempel på varierande organisering, och mycket tyder på att det i sin tur får konsekvenser för den kommunala planeringen och stödets betydelse i densamma. I en kommun med stor etablering av privata aktörer ledde detta, enligt intervjuade tjänstemän, till att den ansvariga förvaltningen fick problem med att hålla reda på alla aktörer och boenden i kommunen.117 Det kan i sin tur ställas i relation till hur en privat aktör berättar att man i vissa kommuner kan ta en mer aktiv roll, och själva leta upp lämplig mark som man skulle vilja bygga på.118 Förutom den variation som redan beskrivits när det gäller biståndsbeslut och definition av särskilt boende tillkommer alltså stora skillnader mellan kommuner när det gäller antal aktörer som är inblandade och vilken roll de har i byggprocessen och den framtida driften. Sedan stödets införande har mycket förändrats, inte minst när det gäller just driften. Lagen (2008:962) om valfrihetssystem, LOV, tillsammans med en förändrad relation mellan marknadslösningar och offentlig verksamhet är några exempel på ändrade förutsättningar. Stödet förändrades dock bara marginellt och förändringar berodde till stor del på att anslagna medel inte användes. En annan faktor som påverkar kommunens möjligheter att bygga är tillgången till mark. Bristen på mark är ett problem som varierar över landet. Det varierar också hur mycket mark kommunen äger.119 Ingen av de faktorer som redovisas ovan, som kan försena eller hindra en byggnation, påverkas av investeringsstödet. I utvärderingen angav flest privata bolag att stödet hade spelat en avgörande roll för deras beslut att bygga eller bygga om, men stödet tycks i övrigt även i denna del av processen ha en begränsad roll i att underlätta eller stimulera byggprocessen. Efter valet bestämdes att satsningen skulle fortsätta även åren 2011–2014, trots att stödet inte utnyttjats fullt ut. För att bättre utnyttja de budgeterade medlen som uppgick till så utvidgades reformen till att även 117Intervju med kommun, . 118Intervju med privat aktör, . 119Intervju vid i , samt 2017:2 Bygg mer för fler! R I K S R E V I S I O N E N O K L A R A E F F E K T E R A V I N V E S T E R I N G S S T Ö D E T T I L L S Ä R S K I L T B O E N D E F Ö R Ä L D R E omfatta så kallade trygghetsboenden för äldre. Trots utvidgningen låg efterfrågan på det totala stödet, för både trygghetsboende och särskilt boende, ändå på cirka 300 miljoner per år.120 Diagrammet nedan visar förhållandet mellan anslagna och utnyttjade medel som gått till både särskilt boende för äldre och trygghetsboende. Skälet till att de båda boendeformerna är med i diagrammet är för att illustrera att även när trygghetsboende inkluderades i stödet utnyttjades hela summan praktiskt taget aldrig. På grund av eftersläpningar i stödet skedde de sista utbetalningarna efter att stödet inte längre gick att söka. Diagram 1 Investeringsstödet 2007–2014, särskilt boende, trygghetsboende och totalsumma 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Källor: Uppgifter om utbetalat belopp kommer från . Uppgifter om anslag: 2007–2008 regleringsbrev för , anslag 17:1; 2009–2011 regleringsbrev för , anslag 5:1; 2012–2016 regleringsbrev för anslag 4:5. Som vi beskrivit är planerings- och byggprocessen både lång och komplicerad. Erfarenheter från tidigare investeringsstöd har visat att stödet bör finnas för att ge effekt. Inledningsvis är det ofta bara projekt som redan är inplanerade som tar del av stödet. När det gäller det här stödet beskrevs behoven som stora och ganska akuta vid stödets införande, en beskrivning som hade betydelse för att stödet över huvud taget kom till och dessutom lades på en relativt hög nivå. 120Intervju vid , . 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N många ansökningar ligger utbetalt belopp till särskilt boende för äldre på en relativt stabil nivå . De outnyttjade medlen kan bero på att behovet inte var så stort som regeringen utgick från, i kombination med att stimulansen inte är tillräckligt hög i förhållande till den totala kostnaden . •Kommunerna har långa processer. Tiden för planering och byggande är mellan 1,5 och . •Tiden kan variera mycket för planering och byggande. Denna tid kan påverkas av olika faktorer, exempelvis överklagandeprocesser eller att det saknas lämplig mark att bygga på. Det finns inget i investeringsstödet som underlättar för kommunerna. •Vilka aktörer som är inblandade i byggande och drift varierar mellan olika kommuner. •Byggherren får stödet, vilket är en vanlig konstruktion i investeringsstöd. I de flesta fall har byggherren varit ett bolag, kommunalt eller privat. Det är dock inte bolagen som har en skyldighet att tillhandahålla särskilt boende till äldre utan det ansvaret, liksom ansvaret för den fortsatta driften, ligger hos kommunerna - som inte nödvändigtvis fått del av resurserna. •Stödet var till en början kraftigt överbudgeterat, och har minskats efter hand. R I K S R E V I S I O N E N O K L A R A E F F E K T E R A V I N V E S T E R I N G S S T Ö D E T T I L L S Ä R S K I L T B O E N D E F Ö R Ä L D R E 6 Slutsatser och rekommendationer har granskat det investeringsstöd som fanns och som gått till byggande av särskilt boende för äldre. Syftet med granskningen är att undersöka om investeringsstödet till särskilt boende för äldre var ändamålsenligt utformat, så att det stimulerade byggande av särskilt boende och ledde till att fler platser skapades. 6.1 Stödet var till största del inte ändamålsenligt utformat slutsats är att stödet till övervägande del inte var ändamålsenligt utformat. Ett investeringsstöd syftar till att ge stimulans till att bygga fler platser. Investeringsstödet var därför tekniskt sett utformat så som man kan förvänta sig av ett sådant stöd. Det granskade investeringsstödet hade dock ytterligare ett syfte: att stärka äldreomsorgen. Det gör att stödet får ytterligare en till dimension. anser att regeringen tog ett beprövat sätt att stötta byggherrar och lyfte in det i en kontext där det inte passade fullt ut. Särskilt boende är mycket mer än bara en boendeform. Det inbegriper också att organisera vård och omsorg om äldre. 6.1.1 Ingen kunskap om huruvida det övergripande syftet är nått Det övergripande syftet med stödet var att öka antalet platser i särskilt boende. kan konstatera att som stödet fanns tillkom platser i särskilt boende. Man kan dock inte säga hur stor nettotillgången på platser var eftersom ingen vet hur många platser som avvecklades. Det går inte heller att veta hur många av de platser i särskilt boende som byggdes som skulle ha byggts även utan investeringsstöd. Det finns mycket som talar för att stödets utformning, precis som för andra investeringsstöd, lett till att stödet finansierat platser som skulle byggts oavsett, men som har byggts med en ekonomisk marginal för byggherren. 6.1.2 Bara den som bygger stöttas Stödet gick till en byggherre, t.ex. ett privat eller kommunalt bostadsföretag. Inför en eventuell byggstart bedömer denna om projektet är lönsamt i enlighet med affärsmässiga grunder. har i granskningen inte funnit något stöd för att det är investeringskostnaderna som är det stora problemet. Även om stödet är ett välkommet bidrag till de byggherrar som byggt har inte heller hittat något som pekar på att investeringsstödet var den avgörande faktorn för att byggandet skulle påbörjas. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Som stödet var utformat var subventionen sannolikt för liten för att vara det som avgjorde om ett byggprojekt var lönsamt eller inte. Byggherren betalar trots investeringsstödet själv. De stora utgifterna uppstår i stället senare för kommunerna i driften av vård- och omsorgsverksamheten. Stödet initierar därmed inte en byggprocess om inte behoven redan finns. Detta innebär å ena sidan att investeringsstödet var ett svagt ekonomiskt styrmedel för att stimulera byggande. Å andra sidan var det positivt att behovet styrde byggandet. För att göra stödet mer träffsäkert är det viktigt att ta reda på anledningen till att inte fler kommuner utnyttjat stödet. Detta för att närmare förstå problemen och se hur man skulle kunna stödja kommunerna på bästa sätt. 6.2 En splittrad problembild låg till grund för stödet har identifierat två huvudsakliga skäl till att stödet infördes: att många platser i särskilt boende försvunnit efter ädelreformen samt att antalet ej verkställda beslut hade ökat. Trots att många platser försvunnit var det emellertid få kommuner som rapporterade brist på platser i särskilt boende. har tidigare pekat på att det är viktigt att kommuner, landsting och stat har en gemensam syn på utvecklingsbehoven inom äldreomsorgen. innebar stödet att staten subventionerade platser i särskilt boende, trots att många kommuner inte upplevde sig ha en brist på platser. Det var dessutom oklart om ej verkställda beslut om särskilt boende hängde samman med brist på platser i särskilt boende eller med den stora avvecklingen av platser. Att ett beslut inte verkställs kan ha flera olika orsaker men vid den aktuella tidpunkten saknades kunskap om de närmare orsakerna. Regeringen har försökt lösa bostadsproblem med investeringsstöd. Uppföljningar och utvärderingar har inte kunnat påvisa några klara effekter. Bostäder har visserligen byggts, men om det berott på stödet går inte att leda i bevis. redovisade en utvärdering och konstaterade att samma sak gällde för detta stöd. Det fanns således tidigare känd kunskap om att effekterna var oklara, både när regeringen fattade beslut om stödets införande och vid stödets förlängning. Med tanke på att det var oklart om det fanns någon brist på platser i särskilt boende när stödet infördes borde regeringen skaffat sig mer kunskap om vilka behov av ett investeringsstöd som kommunerna faktiskt hade. Enligt hade det också behövts en noggrannare analys av hur stödet borde utformats för att fungera för att stärka äldreomsorgen. Det kan handla om andra stöd än ekonomiska bidrag eller om att stödja andra delar av äldreomsorgen. noterar att stödet inte heller föregicks av en utredning. Regeringen borde också sett till att en kontinuerlig uppföljning gjordes av hur många boenden som avvecklades. Utifrån den samlade bilden anser att stödet inte R I K S R E V I S I O N E N O K L A R A E F F E K T E R A V I N V E S T E R I N G S S T Ö D E T T I L L S Ä R S K I L T B O E N D E F Ö R Ä L D R E var ändamålsenligt utformat utifrån tillgänglig kunskap om investeringsstöd och kommunernas behov. Det investeringsstöd som granskats ligger till grund för ett nytt stöd utan bortre tidsgräns. Även om det nya stödet är förändrat när det gäller exempelvis beloppsgränser så är de grundläggande dragen desamma. Regeringen har fortfarande inte konstruerat stödet och uppföljningen på ett sådant sätt att man kan ta reda på hur många fler platser det blir netto . 6.3 Trots olika behov stöttades en typ av insats Investeringsstödet var inledningsvis en del av regeringens satsning Nationella utvecklingsplanen för vård och omsorg om äldre. Budgetmässigt ligger också investeringsstödet i statens budget under utgiftsområde 9 som omfattar hälsovård, sjukvård och social omsorg, där det finns särskilda mål för politiken för omsorg om äldre. Investeringsstödet hade således dubbla syften. Det handlade inte bara om att bygga byggnader utan också om att stödja kommunernas äldreomsorg. tolkar detta som att regeringens främsta syfte var en god äldreomsorg. vill peka på att tillgången på särskilt boende är helt central i vissa fall, och är i dessa fall svår att ersätta med andra lösningar. vill lyfta fram att särskilt boende i många fall är en bland flera lösningar. Granskningen har visat att kommunerna löser sin äldreomsorg på olika sätt. Särskilt boende är en dyr och statisk lösning. Det gör att i de fall där kommunerna bygger särskilt boende finns det ett verkligt behov, vilket är positivt. är det viktigt att vara medveten om att ett stöd som ska gå just till investeringar medför att inte alla kommuner kan använda stödet för sin äldreomsorg. Drygt en tredjedel av landets kommuner har inte tagit del av stödet. Skälet är först och främst att de inte har haft något behov av att bygga nya särskilda boenden. Granskningen visar också att det är svårt för kommunerna att göra en prognos av behovet. Det innebär att kommuner som bygger särskilda boenden gör en investering som påverkar kommunens ekonomi , baserad på ett mycket osäkert underlag. Problemen med bedömning finns när det gäller demografin och den äldres egna behov utifrån bl.a. medicinteknisk utveckling, men också när det gäller kommunens behov att kunna bedriva äldreomsorg samt huruvida ett särskilt boende är rätt satsning för äldreomsorgen . kan konstatera att investeringsstödet troligen inte påverkar denna bedömning eftersom stödet riktar sig mot byggherrens investeringskostnader och inte mot kommunen. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6.4 Flera hinder för byggande som stödet inte kan avhjälpa Förutom svårigheterna att planera finns det också andra faktorer som är kopplade till byggande som investeringsstödet inte kan rå på, t.ex. tillgången på mark, som varierar mellan kommunerna. Granskningen visar också att mängden olika aktörer har ökat i byggprocessen och i driften av omsorgen och att kommunens roll därför i vissa fall förändrats jämfört med tiden för stödets införande, medan stödet i stort sett har samma utformning. Med oförändrad utformning i ett förändrat sammanhang finns risk för att stödet ännu mindre än tidigare kan fungera som stimulans i den verksamhet det gäller, och att det därför blir mindre relevant. Det kan inte anses vara god hushållning av statliga resurser att binda upp pengar i ett stöd som inte nyttjas. vill också understryka att det är kommunen som har ansvar för och skyldighet att bedriva äldreomsorg och tillhandahålla särskilt boende. finns ett investeringsstöd som trots vissa mindre ändringar är snarlikt det stöd som granskats. Det nuvarande investeringsstödet är fortfarande utformat som ett riktat bidrag till byggherren. Enligt mening bör ekonomiska bidrag som staten tillför välfärdsverksamheterna i första hand ges genom generella statsbidrag i det kommunala utjämningssystemet. Kommunerna har valt olika strategier för att organisera sin äldreomsorg och med ett generellt bidrag kan kommunerna i användningen av medel utgå från sina förutsättningar och behov. har förståelse för att regeringen särskilt vill stötta kommunerna i deras ansvar att kunna ge vård och omsorg efter behov och i kommunernas skyldighet att tillhandahålla plats i särskilt boende. Antalet äldre kommer att öka framöver och rapporterar fler kommuner än tidigare att de har brist på platser i särskilt boende. har funnit att det främst är behovet som styr byggandet av särskilt boende, men om regeringen önskar att stödja kommuner så att antalet platser överensstämmer med framtida behov är det framför allt driften som skulle behöva stödjas eftersom det är där de stora kostnaderna uppstår. Detta talar för att bidraget borde utgå som ett mer generellt bidrag. Det skulle också leda till att alla kommuner kan ta del av bidraget och att det även kan användas för andra delar av äldreomsorgen. Risken är emellertid att ett sådant bidrag inte främst går till kommuner där behovet inom äldreomsorgen är störst. föreslår därför att bidraget skulle kunna fördelas utifrån antalet äldre. En sådan lösning med ett åldersrelaterat bidrag har tillämpats tidigare. R I K S R E V I S I O N E N O K L A R A E F F E K T E R A V I N V E S T E R I N G S S T Ö D E T T I L L S Ä R S K I L T B O E N D E F Ö R Ä L D R E