prop · H60334 · 2019-01-16 00:00:00 — Förändringen i utformning handlar dels om vad man kan få stöd för, dels om att stödet ska vara mer långsiktigt. Av det skälet har det nya stödet ingen bortre tidsgräns och anslagna medel har, för att bättre matcha efterfrågan, minskats.80 För en jämförelse mellan de två stöden, se bilaga 1. •Regeringen angav två huvudsakliga motiv för att stödet infördes: stor avveckling av antalet platser i särskilt boende för äldre och en ökning av ej verkställda beslut om särskilt boende. •Trots den till synes stora avvecklingen var det dock få kommuner som upplevde sig ha brist på boenden. Det var motsägelsefullt då hälften av kommunerna inte kunde verkställa sina beslut om särskilt boende. Det främsta skälet var att man inte hade någon plats att erbjuda. •Det var inte investeringskostnaden för byggande som höll tillbaka utvecklingen av särskilt boende. Den stora kostnaden uppstod i den långsiktiga driften av verksamheten. •Om investeringsstöd fungerar eller inte är oklart. Man har undersökt effekter, utan att få några svar. Svårigheterna med att mäta stödformens effekter var alltså kända vid införandet av stödet. •Regeringen har infört ett nytt stöd . Skälet till det är att regeringen såg att det problem med brist på platser som man tidigare identifierat kvarstod. Det nya stödet är delvis förändrat, men är de grundläggande dragen desamma. 792 § förordningen (2016:848) om statligt stöd för att anordna och tillhandahålla bostäder för äldre personer. 80Intervju vid , . 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4Kommuners möjligheter att ta ansvar för planering och framförhållning Det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen innebär att kommunen ska analysera och bedöma behovet av bostäder samt se till att åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Intentionen bakom investeringsstödet var att underlätta för kommunerna att bättre möta lokala behov av särskilt boende. För att investeringsstödet ska vara effektivt i det avseendet behöver det fungera stödjande för kommunernas ansvar. Kommunen ska för det första ha möjlighet att bedöma vilket behov de äldre har av särskilt boende. För det andra ska kommunen ha möjlighet att praktiskt genomföra åtgärder. Om stödet ska fungera som stimulans och om det ska underlätta byggande av fler platser i särskilt boende krävs både att stödet riktas till de kommuner som har behov av att bygga och att stödet bidrar till att minska eventuella hinder att möta behoven. Det aktuella kapitlet kommer att behandla det första av de två delmomenten, dvs. kommunernas möjlighet att bedöma behovet av platser i särskilt boenden för äldre och i nästa kapitel beskrivs andra faktorer som spelar roll för kommunernas beslut att bygga. I det aktuella kapitlet behandlas bl.a. den generella kunskapen om äldres boendebehov, de prognosunderlag som kommunen har tillgång till, vilken roll som byggmarknadens aktörer och kommunernas interna organisering kan ha och betydelsen av kommuners ekonomiska situation. 4.1 Kunskap om åldrande och boendebehov Kommunens utgångspunkter för att göra prognoser av boendebehovet verkar enligt främst handla om tre huvudområden: den demografiska utvecklingen, den medicinska utvecklingen och den tekniska utvecklingen. Alla tre har betydelse när det handlar om att bedöma åldrande och boendebehov. Som tidigare konstaterat saknas en enhetlig definition av särskilt boende för äldre. På samma sätt saknas en entydig beskrivning av behov som motiverar plats i särskilt boende. Biståndsbedömningarna fattas av kommunen själv och kan uppvisa stor variation. Så stor att det som sagt är svårt att bedöma hur avgörande den äldres behov är för den slutliga biståndsbedömningen.81 81SOU 2008:113, Bo bra hela livet– Slutbetänkandet av Äldreboendedelegationen, Del B bilagor, s. 164. R I K S R E V I S I O N E N O K L A R A E F F E K T E R A V I N V E S T E R I N G S S T Ö D E T T I L L S Ä R S K I L T B O E N D E F Ö R Ä L D R E Dock kan vi konstatera att särskilt boende för äldre blir aktuellt när det finns mer omfattande vårdbehov, vilket innebär att kunskapen om åldrande och sjuklighet har betydelse för förutsättningarna att bedöma behov. Kognitiva sjukdomar, t.ex. demens, innebär att man kan vara relativt frisk fysiskt sett och ändå inte klara sig hemma. Sjukdomsutvecklingen i den här gruppen är oftast ganska lätt att följa eftersom det sällan sker drastiska förändringar. Kroppsliga åkommor som gör det omöjligt att bo kvar hemma skapar andra behov, som skiljer sig från de ovanstående. Här kan förändringen gå snabbt.82 Till det kan läggas de behov alla har av en social gemenskap. Överhuvudtaget kan man konstatera att befolkningens utveckling, när allt fler blir allt äldre, i sig själv är en ny situation som både kräver och ger ny kunskap om åldrandets förutsättningar och behov. Vissa mönster finns dock, och ökar sannolikheten för att man kan klara ett eget boende utan omfattande stöd. ska det ställas mot den medicinska och tekniska utvecklingen, som påverkar både sjukdomsbilden och möjligheterna till kvarboende.83 I en fördjupande telefonintervju beskriver en kommunrepresentant t.ex. hur allt fler får en demenssjukdom, men att medicinerna blir bättre.84 Det försvårar möjligheten att göra träffsäkra prognoser, men på samma gång skapar det nya möjligheter. Vissa respondenter talar om vikten av beredskap för sådana förändringar. I ytterligare en fördjupande telefonintervju beskriver respondenten hur utmaningarna också skapar öppningar för att tänka på nya sätt, att vara flexibel för att följa varje individs åldrande. Här upplevs investeringsstödet i vissa fall begränsande. En av de intervjuade säger: ”Idén om åldrandet som en förutbestämd trappa är inte självklar, varje människa åldras på sitt sätt. Men stödets utformning följer den gamla strukturen.”85 4.2 Kommunernas underlag för att göra prognoser Av de tre parametrar vi nämnde ovan är den demografiska utvecklingen mest förutsägbar. Att antalet äldre blir fler och lever är välkänt. Däremot är det oklart vad det innebär. Eller, som en kommunrepresentant i en fördjupande telefonintervju formulerade det: ”Människor lever , och blir både sjukare och friskare. Människor överlever sjukdomar som var dödliga, finns sjukdomstillstånd man knappt kände till .”86 82SOU 2008:113, Bo bra hela livet – Slutbetänkandet av Äldreboendedelegationen, s. 73. 83SOU 2008:113, Bo bra hela livet – Slutbetänkandet av Äldreboendedelegationen, s. 73. 84Fördjupad telefonintervju, . 85Fördjupad telefonintervju, . 86Fördjupad telefonintervju, . 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Befolkningsökningen generellt får också olika konsekvenser på olika håll i landet. Vissa orter beräknas få en stadig befolkningstillväxt, medan andra platser fortsätter präglas av utflyttning. Krympande kommuner får ofta många äldre relativt resten av befolkningen, kan det faktiska antalet äldre minska. Sammantaget gör det att förutsättningarna för att göra tillförlitliga prognoser försämras.87 Det gäller förstås enskilda kommuner, men framför allt försvåras nationella bedömningar. Enligt ett delbetänkande från en statlig utredning innehåller både SCB:s prognoser och samtliga underlag, som delvis utgår från SCB:s material, stora brister. SCB:s prognoser för boende generellt har historiskt visat på betydande avvikelser från faktiskt utfall. Bostadsbeståndet i lägenhetsregistret stämmer inte alla gånger med verkliga förhållanden. Enligt vissa bedömare är dessa helt enkelt inte tillräckliga för att ligga till grund för bedömningar av bostadsbehovet generellt.88 I slutbetänkandet tar utredningen upp att svårigheten att bedöma såväl framtida behov som utbud av bostäder till följd av befolkningsprognoser är ett faktum som inte kan åtgärdas av enskilda kommuner.89 saknar många kommuner resurser för att skapa helt egna underlag och flera av de kommuner intervjuat beskriver att man huvudsakligen använder sig av exempelvis SCB:s och statistik. Som vi tidigare visat är det svårt att använda statistik om ej verkställda beslut som kunskapsgrund nationellt, vilket betyder att det heller inte fungerar som stöd i kommunernas planering. Dessutom har rapporteringen av ej verkställda beslut och statistiken runt detta förändrats mycket efter investeringsstödets införande, vilket ytterligare försvårar. bostadsmarknadsenkät (BME) ger i och för sig möjlighet till jämförelse mellan olika kommuners byggande samt bedömningar av om man har boende i balans eller brist respektive överskott. Dock saknas som sagt uppgifter på hur många bostäder som avvecklats, vilket gör resultatet haltande. 4.3Betydelsen av kommunernas och byggmarknadens organisering 4.3.1 Många aktörer på byggmarknaden kan försvåra planering Under arbetet med granskningen har uppfattningen om att det finns en allmängiltig ”planeringskedja”, i kommunerna dykt upp, dvs en process från planering till färdigställande där kommunen hade en initial nyckelroll. Under granskningens gång har vi noterat att det inte alltid är en klar och tydlig kedja. 87SOU 2015:85, Bostäder att bo kvar i, s. 240. 88SOU 2017:73, En gemensam bild av bostadsbyggnadsbehovet, s. 41, 43. 89SOU 2018:35, Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar, s. 123. R I K S R E V I S I O N E N O K L A R A E F F E K T E R A V I N V E S T E R I N G S S T Ö D E T T I L L S Ä R S K I L T B O E N D E F Ö R Ä L D R E kan ibland snarare handla om ett nätverk, där kommunerna ingår som en av många aktörer. Det finns bl.a. exempel på att privata byggherrar tagit initiativ till att initiera en byggprocess. Även här är dock variationen stor. I vissa kommuner finns inget intresse från privata byggherrar, vilket betyder att kommunen har ansvar för både behov och byggande. Problemet kan då i stället vara att hitta en aktör som vill och kan bygga i kommunen. I andra kommuner finns så många aktörer att det är svårt för kommunen att få överblick. Tjänstemän i en kommun intervjuat berättar om hur man ibland googlar för att skaffa sig kunskap om hur många boendeplatser det finns i kommunen.90 En marknad med många eller få aktörer kan också påverka kostnadsnivån för bygget. 4.3.2Kommunernas interna organisation påverkar planeringsförutsättningar Särskilt boende är en speciell typ av bostad, eftersom det både handlar om boende och om den omvårdnad som ska bedrivas där. Att det handlar om det tekniska byggandet som det handlar om den vårdande omsorgen skapar ytterligare utmaningar i kommunerna. Enligt en tjänsteman på behandlas frågan om särskilt boende i kommunerna inte sällan som en vårdfråga. känner till behoven av olika typer av boenden men det är inte som faktiskt planerar för boenden, det gör istället t.ex. tekniska nämnden. Det innebär att två kulturer möts, som inte självklart använder samma termer och resonemang samt som har olika planering och behov. kan se behov av särskilt boende men ett boende som planeras kanske står färdigt först om sju år.91 En tjänsteman på SKL som talat med är inne på samma linje och menar att det saknas en brygga mellan socialtjänst och samhällsplanering. På samhällsplaneringssidan ser man exempelvis inte kostnaderna för hemtjänst, hemsjukvård och liknande. Äldreomsorgens kostnader blir synliga först när de dyker upp som kostnader för ett nytt boende. Olika förvaltningar är ofta ”upptagna av vardagen”.92 Detta gäller bostadsfrågor generellt, men förutsättningarna för särskilt boende för äldre ingår i ett större mönster. 90Intervju med kommun, . 91Intervju vid i , . 92Intervju vid SKL, . 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det kan vara svårt att få med alla sidor i den strategiska långsiktiga planeringen. Problemet är inte bara resursbrist utan även tidsbrist. I stora kommuner kan det vara vattentäta skott mellan olika förvaltningar beroende på storleken.93 I en statlig utredning som utreder framtidens socialtjänst beskrivs olika typer av förebyggande arbete som medverkar i. Enligt utredningen finns färre exempel på att medverkar i samhällsplaneringen, än när det till exempel handlar om att förebygga fallolyckor och undernäring hos äldre.94 Fenomenet med bristande samverkan i kommunerna är inte nytt. togs det upp som problematiskt i en utredning där man tryckte på vikten av att erfarenheter och kunskaper kommer in i arbetet med bostadsförsörjningsplanering. Man refererade bl.a. till en rapport från , som redovisade att det ofta brister i samverkan mellan kommunernas ”mjuka” och ”hårda” förvaltningar.95 I en annan utredning, som i första hand behandlade frågor om äldreomsorg, ansåg man att det i bostadsförsörjningslagen bör tydliggöras att socialnämnden ska medverka i planeringen av bostadsförsörjningen och tillföra kunskaper och erfarenheter om levnadsförhållandena i kommunen.96 4.4Kommunens ekonomi har en viktig men inte avgörande roll Vi har frågat oss hur mycket den kommunala ekonomin styr byggandet av särskilt boende. I detta sammanhang är det intressant att närmare undersöka om stödet fungerar som incitament och stimulans för kommuner att bygga. För att ta reda på mer om vilka faktorer som är avgörande för att bygga eller inte bygga skickade ut en enkät till kommuner som inte använt investeringsstödet . Ett syfte var att fånga om det var kommunens ekonomi som påverkat att de inte byggt. Resultatet visar att i ett fall hade kommunen valt att bygga utan att använda sig av stödet, men den absoluta merparten uppgav att man saknade behov av fler platser i särskilt boende och att man därför avstod från att bygga. Detta stämmer överens med vad som tidigare konstaterats i granskningen: att investeringsstöd inte initierar en byggprocess som inte redan var påtänkt. 93Intervju vid SKL, . 94SOU 2018:32, Ju förr desto bättre – Vägar till en förebyggande socialtjänst, s. 40. 95SOU 2003:91, Äldrepolitik för framtiden, s. 354. 96SOU 2017:21, Läs mig! Nationell kvalitetsplan för vård och omsorg om äldre personer, s. 40. R I K S R E V I S I O N E N O K L A R A E F F E K T E R A V I N V E S T E R I N G S S T Ö D E T T I L L S Ä R S K I L T B O E N D E F Ö R Ä L D R E Även i de fördjupande telefonintervjuerna med kommuner angavs att det i första hand var behoven som styrde byggandet. Det bidrag investeringsstödet kunde ge var visserligen betydelsefullt, och kunde påverka tidpunkt för byggstart eller till viss del byggnadens utformning. Däremot var det inte tillräckligt stort för att vara avgörande. Stödet hade heller ingen inverkan på den del av satsningen som i längden utgör den stora kostnaden för kommunen, nämligen den fortsatta driften.97 statistiska analys visar både att det är vanligare att kommuner med god ekonomi bygger och att de kommuner som byggt har en något mindre andel äldre i befolkningen jämfört med de kommuner där man inte byggt. Detta pekar dels mot att olika kommuner gör olika bedömningar av när särskilt boende behövs och dels mot att ekonomin i kommunen till viss del påverkar byggandet. Om det inte vore så att ekonomin och möjligheten att göra bedömningar påverkade borde kommuner med störst andel äldre i befolkningen också byggt mest. Det tyder på att kommunens egna förutsättningar och behov har större betydelse för om man bygger, snarare än investeringsstödet. 4.5 Kommuners prognoser varierar på många nivåer har gått igenom förändringar mellan åren i kommunernas bedömningar i bostadsmarknadsenkät (BME) när det gäller särskilt boende för äldre för åren 2007–2013 samt 2014–2017 (dvs. sammanlagt nio möjliga förändringar mellan åren). Genomgången visar att mer än hälften av kommunerna ändrat sina bedömningar vid maximalt två tillfällen som analyserats. tolkar det som att dessa kommuner har kunnat göra bedömningar som håller över åren. Genomgången visar att nästan en fjärdedel av kommunerna ändrat sina bedömningar fyra gånger eller fler. Det innebär att dessa kommuner ändrat bedömning nästan . Detta tolkar som ett tecken på att det är svårt för kommunerna att bedöma behovet. Om det vore lätt för samtliga kommuner att planera för boende, och i det här fallet antal platser i särskilt boende, skulle inte så många av kommunerna ansett det nödvändigt att ändra sina bedömningar så ofta. Resultatet av bostadsmarknadsenkät (BME) visar att antalet kommuner som rapporterat brist på eller underskott av särskilt boende har ökat , vilket antyder att det finns boendebehov investeringsstödet inte kan lösa. statistiska analys visar , som tidigare nämnts, att en tredjedel av kommuner inte alls tagit del av stödet . talar som sagt resultaten från statistiska analys för att särskilt boende fyller en specifik funktion. Det är viktigt att det finns särskilda 97Fördjupad telefonintervju, . 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N boenden för de äldre som behöver det. I en tidigare granskning från om stödet till anhöriga omsorgsgivare framfördes att ett bra särskilt boende kan vara det bästa stödet, både för den äldre och för anhöriga.98 Vi kan se i den statistiska analysen att de kommuner som faktiskt byggt i större utsträckning har balans i boendet vilket talar för att det finns samband mellan behov i kommunerna och den typ av lösning som särskilt boende är. Med tanke på att vissa kommuner valt att bygga särskilda boenden trots en svag ekonomisk situation uppfyller sannolikt dessa boenden specifika behov som är svåra att möta på andra sätt. Det mesta pekar mot att de boenden som byggs också kommer till användning. Det är väldigt få kommuner som ändrat sin bedömning i BME till överskott.99 Det är med andra ord svårt att avgöra hur äldre människors behov och typ av boende hänger ihop. kan också konstatera att kommunernas lösningar ser olika ut. Det gör att behovet av investeringsstöd för att stötta äldreomsorgen också varierar. En statlig utredning ser stora skillnader mellan kommuner när det gäller andelen äldre som bor i särskilt boende. Skillnaderna är större om man ser till invånare som är över 80 år.100 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys redovisar också i en rapport att vissa kommuner har låg andel äldre med hemtjänst och låg andel äldre i särskilt boende, som andra kommuner har hög andel äldre med hemtjänst och hög andel äldre i särskilt boende. Myndigheten påpekar att ”det är möjligt att skillnaderna förklaras av att äldre i olika kommuner har olika stora behov, men de stora skillnaderna antyder också att kommunerna kan ha valt olika strategier för äldreomsorgen eller ha olika ambitionsnivå.”101 Investeringsstödet riktas till byggherren som kan representeras av kommunala och privata bostadsföretag samt byggindustrin som ansvarar för själva genomförandet av bygget. I det här kapitlet har vi redovisat vilka utmaningar och hinder som kommunerna står inför när deras behov av antal platser i särskilt boende ska bedömas och de ska fatta beslut om att sätta igång ett bygge. När investeringsstödet riktas till ett privat bostadsföretag kommer stödet in först när kommunens planering är klar. I det fall där det är kommunen som bygger visar granskningen att stödet kan påverka tidpunkt för byggstart eller till viss del byggnadens utformning. Däremot är det inte tillräckligt stort för att vara 98Riksrevisionen 2014:9, Stödet till anhöriga omsorgsgivare. 99Riksrevisionens statistiska analys. 100SOU 2015:85, Bostäder att bo kvar i – bygg för gemenskap i tillgänglighetssmarta boendemiljöer, s. 144. 101Vårdanalys 2015:8, Hemtjänst, vård- och omsorgsboende eller mitt emellan? Ett kunskapsunderlag för planering av morgondagens äldreomsorg, s. 22. R I K S R E V I S I O N E N O K L A R A E F F E K T E R A V I N V E S T E R I N G S S T Ö D E T T I L L S Ä R S K I L T B O E N D E F Ö R Ä L D R E avgörande för om kommunen ska bygga eller inte. Granskningen visar att det framför allt är behovet som styr byggandet. Investeringsstödet spelar således ingen större roll i denna del av processen och tycks inte påverka behovet att bygga nämnvärt. Eftersom investeringsstödet var just ett investeringsstöd fick byggherren del av det först när byggandet var avslutat. Det följer gängse utformningen av sådana stöd och är inget som har något att anmärka på. Men som vi redan konstaterat fanns det två syften med investeringsstödet: dels fler boendeplatser, dels som en satsning för att förbättra vården och omsorgen i kommunerna. I kapitlet har vi nämnt flera utmaningar som påverkar kommunernas möjligheter att bygga särskilt boende. har inte funnit något som pekar på att investeringsstödet har kunnat avhjälpa dessa utmaningar. Detta beror dels på att det var ett investeringsstöd, som var en ekonomisk lättnad för byggherren (som kan vara någon annan än en kommun), dels på att stödet dök upp först när planeringen var klar. Vid det laget är redan många av svårigheterna i kommunerna omhändertagna. •Det är svårt för kommunen att göra en stabil prognos av situationen. Problemen med bedömning finns när det gäller den äldres egna behov, men också kommunens behov samt huruvida ett särskilt boende är rätt resurs för äldreomsorgen . •Investeringsstödet var ett välkommet bidrag, men avgör inte att man bygger. •Eftersom kommunerna har möjligheten att själva utforma sin äldreomsorg gör det att investeringsstödet har olika stor betydelse för olika kommuner. •Olika kommunala förvaltningar är ansvariga för olika delar av kommunens arbete. Det kan leda till svårigheter för mjuka och hårda förvaltningar att mötas, vilket stödet inte kan lösa. •Riksrevisionen vill poängtera att särskilda boenden sannolikt möter ett unikt behov och att det kommer att finnas anledning att fortsätta bygga dem. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5 Att bygga kräver långsiktig planering I förra kapitlet gick vi igenom kommunens förutsättningar att planera och bedöma sitt behov av platser i särskilt boende. Nästa steg är planeringen inför själva genomförandet av bygget. Om stödet skulle fungera som stimulans för att bygga fler platser borde stödet ha underlättat planerings- och byggprocessen. Gränsen mellan dessa steg är emellertid inte tydlig och de går delvis in i varandra. Det här kapitlet handlar om vad som händer när kommunen efter att ha identifierat ett behov bestämt sig för att initiera en byggprocess, hur den kommunala byggplaneringen går till, hinder som kommunerna kan stöta på och vilken roll investeringsstödet har. 5.1 Flera faktorer styr byggandet Kommunernas planmonopol innebär att kommunerna har kontroll över en viss del av byggplaneringen, men det bör sättas i sitt sammanhang. Processen för att färdigställa en byggnad är komplicerad och flera faktorer spelar in. Trots kommunernas kontroll över byggplanering beskriver flera utredningar att det är komplicerat för kommunerna att planera sin bostadsförsörjning rent generellt. Här följer några exempel på faktorer som kan påverka förutsättningarna för själva byggandet. I en utredning pekar man på att det är svårt för kommunerna att planera eftersom viktiga förutsättningar för den fysiska planeringen ligger på regional eller nationell nivå.102 Den kommunala bostadsförsörjningen lever enligt utredningen i flera avseenden sitt eget liv, frikopplad från övrig och regional planering. Trots att samhället utvecklats menar man i utredningen att delar av samhällsplaneringen fortfarande går till på samma sätt som under mitten av 1900-talet.103 En utredning pekar på att bostadsmarknaden samt kommunernas resurser spelar en avgörande roll för byggandet.104 5.2 Det tar att bygga Nedan följer en kort beskrivning av hur de olika stegen i kommunens byggplanering ser ut. Detta är huvuddragen i processen men stegen kan variera och då framför allt tiden de tar, vilket vi närmare beskriver i kapitlet. 102SOU 2015:59, En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning, s. 295. 103SOU 2015:59, En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning, s. 299.