prop · H60339 · 2019-01-31 00:00:00 — Regeringen konstaterar att promemorians förslag om skadestånd i vissa delar har använt bestämmelserna om upphandling som förebild. Den slutliga utformningen av bestämmelserna i denna proposition har dock gjorts utifrån de krav som hamntjänstförordningen ställer. Någon anledning att göra ytterligare analyser av likheter och skillnader mellan regelverken finns enligt regeringen inte. De här föreslagna reglerna ska tillämpas mot bakgrund av de syften som finns med hamntjänstförordningen och vad som i övrigt följer av denna proposition. har slutligen frågat om andra sanktioner har övervägts. I promemorian övervägs om en avgift motsvarande den upphandlingsskadeavgift som kan påföras vid felaktig upphandling skulle kunna vara en sanktion som är lämplig för överträdelser av hamntjänstförordningen. I promemorian görs dock bedömningen att en sådan avgift inte är lämplig. Ingen remissinstans har invänt mot denna bedömning eller föreslagit att någon annan sanktion bör införas. Några ytterligare överväganden i denna fråga är mot denna bakgrund inte aktuella i detta lagstiftningsärende. Skyldighet att ta ut hamninfrastrukturavgift Regeringens förslag: Hamnledningen ska se till att en hamninfrastruk- turavgift tas ut. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens men har en annorlunda lagteknisk utformning. Remissinstanserna: anser att hela lagen om vissa av- gifter i allmän hamn kan upphävas och i stället ingå i den föreslagna nya lagen om allmän farled och allmän hamn. hamn AB anser att förslaget innehåller oklarheter och anser att nuvarande lagtext är tydligare. Övriga remissinstanser tillstyrker eller har inga synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 13.1 ska medlems- staterna se till att en hamninfrastrukturavgift tas ut. I artikel 2.9 anges vad som avses med infrastrukturavgift. Skyldigheten att ta ut en avgift följer således inte direkt av hamntjänstförordningen utan innebär att medlems- staterna måste vidta åtgärder för att avgiften tas ut. I promemorian föreslås att skyldigheten för medlemsstaten bör uppfyllas genom att det i lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn införs en skyldighet för hamnledningen att ta ut en hamninfrastrukturavgift när det är fråga om de allmänna hamnar som omfattas av hamntjänstförord- För det fåtal hamnar som omfattas av hamntjänstförordningen men som inte är allmänna hamnar, och därmed inte omfattas av den nämnda lagen, föreslås det i promemorian att tillsynsmyndigheten ska få till upp- gift att se till att avgiften tas ut. Regeringen delar promemorians bedömning att det bör införas en lagstadgad skyldighet att ta ut en hamninfrastrukturavgift för de hamnar som omfattas av hamntjänstförordningen. Skyldigheten bör dock regleras 2018/19:39 på samma sätt för alla hamnar som omfattas av hamntjänstförordningen. Om skyldigheten ska införas genom användande av lagen om vissa avgifter i allmän hamn, krävs i så fall att den lagen görs tillämplig även på andra hamnar än allmänna. Dessutom måste då bestämmelser om rätt att framföra klagomål införas i den lagen, eftersom hamntjänstförordningen innehåller en rätt att framföra klagomål, se avsnitt 6.1.4. Det är enligt regeringen mindre lämpligt med en sådan lösning, särskilt eftersom det inte är utrett vilka andra följder en sådan utvidgning av lagens tillämpningsområde kan medföra. Skyldigheten att ta ut en hamninfrastrukturavgift bör därför i stället föras in i den nu föreslagna kompletterande lagen. En sådan lösning innebär vidare att lag kan ha kvar sin utformning och tillämpas som tidigare i de delar som avser avgifter som inte omfattas av skyldigheten att ta ut hamninfrastrukturavgift enligt hamntjänstförordningen, något som har efterfrågats av hamn AB. lag bör det dock anges att den lagen inte ska tillämpas på avgifter som ska tas ut enligt den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning. synpunkt att lag kan upphävas är en fråga som är relevant först vid överväganden om införandet en ny lag om allmänna farleder och allmänna hamnar. Promemorians förslag om en sådan lag omfattas inte av denna proposition. I lagrådsremissen föreslogs att det i den befintliga paragrafen i lagen om vissa avgifter i allmän hamn skulle göras vissa språkliga förändringar, bl.a. genom att en obestämd artikel lades till före ordet kaj vid tre ställen. Lagrådet har väckt frågan om den obestämda artikeln bör utgå på ett eller flera ställen. I sjöfartssammanhang förekommer visserligen uttryck som t.ex. ”lasta eller lossa över kaj” utan att någon obestämd artikel används. Några motsvarande uttryck torde dock inte finnas i fråga om brygga eller likande anordning. Den konstruktion som paragrafen har hindrar därför enligt regeringen inte att en obestämd artikel förs in före ordet kaj. 6.1.4Prövning av klagomål m.m. Regeringens förslag: I lagen ska det upplysas om att regeringen bestämmer vilken myndighet som prövar frågor enligt hamntjänstförordningen. Myndigheten ska benämnas prövningsmyndighet. En hamnledning eller en hamntjänsteleverantör ska på begäran av prövningsmyndigheten lämna den information och de handlingar som behövs för prövningen. Om brådska, materialets omfång eller något annat förhållande föranleder det, ska informationen eller handlingarna få inhämtas genom besök hos hamnledningen eller hamntjänsteleverantören. ska få besluta de förelägganden som behövs för prövningen och för att de som omfattas av prövningen fullgör sina skyldigheter enligt EU:s hamntjänstförordning eller den föreslagna lagen. Ett beslut om föreläggande ska få förenas med vite. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens men har en annorlunda lagteknisk utformning. Remissinstanserna: anser att det är tillräckligt med en rätt att överklaga beslut till en förvaltningsrätt för att uppfylla hamntjänstförordningens krav på en effektiv prövning av klagomål. anser vidare att det är rimligt med en möjlighet till föreläggande förenat med vite vid överträdelser av konkurrensfrågor och hamnavgifter. När det gäller frågor om tilldelningar av hamntjänster framstår föreläggande och vite enligt som mindre lämpligt. saknar uppgifter om vilka befogenheter som myndigheten ska ha och anser att det är tveksamt om myndigheten bör ha möjlighet att förelägga en hamnledning att vid vite avsluta ett kontrakt eller upphäva en tilldelning. anser slutligen att det är olämpligt att inte ha någon preskriptionstid för de åtgärder som myndigheten ska kunna vidta. Övriga remissinstanser tillstyrker promemorians förslag eller har inga synpunkter. Skälen för regeringens förslag Rätt enligt hamntjänstförordningen att få en hamnlednings beslut och åtgärder prövade Hamntjänstförordningen kräver enligt artikel 16 att varje medlemsstat säkerställer att det finns ett effektivt förfarande för att hantera klagomål som uppstår i samband med tillämpningen av förordningen. Därutöver finns särskilda skyldigheter att hantera information vid klagomål enligt artiklarna 11–13. Enligt artikel 17 ska medlemsstaterna säkerställa att hamnanvändare och övriga berörda parter informeras om de berörda myndigheterna i artiklarna 11.5, 12.3 och 13.6. Medlemsstaterna ska även informera kommissionen om dessa myndigheter. Slutligen ska det enligt artikel 18 finnas en möjlighet att överklaga de beslut eller åtgärder som fattas eller vidtas av bl.a. hamnledning eller behörig myndighet. Termen överklagande i artikel 18 i hamntjänstförordningen är missvisande för svenska förhållanden. Regleringen i hamntjänstförordningen är avsedd att tillgodose alla medlemsländers former av organisation av deras hamnar, varför det kan antas att det i vissa länder finns skäl att dela upp dessa frågor i klagomål och överklaganden på det sätt som följer av artiklarna 16 och 18. Ett överklagande kan således antas fylla en funktion t.ex. i de länder där det i hamnarna finns en särskilt reglerad hamnmyndighet som ägnar sig åt myndighetsutövning vars beslut typiskt sett lämpar sig för ett överklagande till domstol. Svenska hamnar saknar sådana hamnmyndigheter. De leds för det mesta av ett kommunalt bolag som fattar privaträttsliga beslut eller vidtar andra åtgärder som inte manifesteras i form av förvaltningsrättsliga beslut. Dessa beslut eller åtgärder ska dock vara möjliga att överklaga enligt hamntjänstförordningen. Någon avgörande skillnad mellan den prövning som ska ske enligt artikel 18 och den prövning av klagomål som ska ske enligt artikel 16 kan dock inte anses finnas vid en tillämpning av dessa på svenska förhållanden. Artiklarna överlappar dessutom varandra när det gäller de frågor som kan komma att prövas. Av artikel 18 framgår dessutom att överklagandet inte måste ske direkt till domstol utan först kan prövas av en myndighet. 2018/19:39 finns därför ingen anledning att skilja förfarandena enligt artiklarna 16 och 18 åt så länge som hamntjänstförordningens syfte uppnås, dvs. att den enskilde kan få frågor om tillämpningen av hela hamntjänstförordningen prövade, inbegripet en rätt till domstolsprövning. Regeringen hanterar därför kraven på prövning enligt artiklarna 16 och 18 i denna proposition genom samma åtgärd. Eftersom regeringen således inte behandlar hamntjänstförordningens begrepp överklagande som ett överklagande till domstol, bör i den kompletterande lagen inte heller begreppet överklagande användas i detta sammanhang. Själva rätten att få framställa klagomål enligt artikel 16 och att överklaga enligt artikel 18 följer direkt av hamntjänstförordningen och kräver ingen ytterligare nationell reglering. Däremot behöver det införas nationella förfaranden för att en prövning ska kunna ske enligt kraven i artiklarna 16 och 18. I promemorian föreslås att dessa krav ska uppfyllas genom dels ett överprövningsförfarande som sker direkt i domstol, dels prövning av en tillsynsmyndighet. Enligt regeringen är det dock tillräckligt att kraven uppfylls genom en rätt till prövning hos en annan myndighet än domstol, kompletterat med en rätt att överklaga den myndighetens beslut till domstol. Även anser att detta är tillräckligt. En sådan lösning är i överensstämmelse med förordningen och innebär ett renodlat förfarande där tvistiga frågor först prövas av en myndighet innan en domstol prövar frågorna. Den i promemorian föreslagna lösningen skulle dessutom innebära att en fråga hade riskerat att hamna såväl i ett överprövningsförfarande som i ett tillsynsförfarande , vilket inte är en lyckad lösning. Regeringen avser således att i förordning bestämma vilken myndighet som ska pröva frågor enligt artiklarna 16 och 18 i hamntjänstförordningen. Myndighetens beslut bör sedan kunna överklagas enligt sedvanliga principer, se avsnitt 6.1.5. Därmed är hamntjänstförordningens krav uppfyllda. Artikel 18 kräver även att beslut som fattas av den berörda myndigheten kan överklagas. Med berörd myndighet avses den myndighet som gör prövningar enligt artiklarna 11–13, vilket alltså är den myndighet som i detta avsnitt föreslås benämnas prövningsmyndighet. Rätten att överklaga den berörda myndighetens beslut behandlas i avsnitt 6.1.5. Ingen tidsfrist att framföra klagomål eller överklaga en hamnlednings beslut eller åtgärder Av hamntjänstförordningen framgår inte att det finns någon tidsmässig gräns för den enskildes rätt att framföra klagomål eller överklaga en hamnlednings beslut eller åtgärder. I promemorian föreslås inte heller någon sådan tidsfrist för att få ett klagomål prövat. har ifrågasatt om detta är en lämplig ordning. Någon sådan tidsfrist bör dock enligt regeringen inte införas eftersom den skulle inskränka den enskildes rätt enligt hamntjänstförordningen. I praktiken kan dock ett klagomål eller ett överklagande som kommer till myndigheten långt efter det att t.ex. ett avtal har slutits eller någon annan åtgärd har vidtagits av hamnen innebära att myndighetens prövning blir såväl svår ur ett rent praktiskt perspektiv och när det gäller bevisfrågor, som faktiskt meningslös. Detta gäller t.ex. kravet i artikel 11.4 att spara visst material om hamnens finansiella förbindelser . kan en prövning inte vara meningsfull eftersom prövningen ändå inte kan leda till att situationen återställs. I ett sådant fall får den enskilde hänvisas till den möjlighet till skadestånd som föreslås i avsnitt 6.1.2. Det ska dock upplysas om att hamntjänstförordningen innehåller flera bestämmelser med innebörden att hamnledningen före vidtagandet av åtgärder ofta ska samråda eller på annat sätt informera om den kommande åtgärden. Den enskilde har då möjlighet att få information om beslut och åtgärder som kan vara av betydelse för den enskildes övervägande om att klaga. Som ett led i tillgodoseendet av den enskildes möjligheter att ta tillvara sina intressen framstår det därför som extra viktigt att hamntjänstförordningens bestämmelser om information och samråd verkligen uppfylls av hamnledningen. Rätt för den prövande myndigheten att ta del av information och handlingar En förutsättning för att myndighetens uppgift att pröva klagomål och överklaganden kan ske effektivt är att myndigheten har möjlighet att få tillgång till information och de handlingar som finns hos hamnledningen eller en hamntjänsteleverantör och som behövs för en effektiv prövning. I lagrådsremissen föreslogs att en hamnledning eller en hamntjänsteleverantör därför på begäran av den myndighet som prövar klagomål ska lämna den information och de handlingar som är nödvändiga för att klagomålet ska kunna prövas. Lagrådet har ansett att rätten att erhålla information och handlingar bör finnas om dessa behövs för prövningen, inte om de är nödvändiga. Av artikel 16.5 i hamntjänstförordningen framgår att de myndigheter som ansvarar för hanteringen av klagomål ska ha rätt att, i enlighet med nationell rätt, få information som är relevant för prövningen. Förslaget i lagrådsremissen att kravet att få tillgång till information och handlingar är att dessa ska vara nödvändiga för prövningen framstår därmed som för högt ställt. Befogenhet för tillsynsmyndigheter att få tillgång till t.ex. handlingar om dessa behövs för tillsynen finns också i flera senare lagstiftningar, se t.ex. 24 § lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster och 35 § lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Regeringen följer därför Lagrådets förslag. Om brådska, materialets omfång eller något annat förhållande föranleder det, ska informationen eller handlingarna få inhämtas genom besök hos hamnledningen eller hamntjänsteleverantören. En bestämmelse om detta bör tas in i den föreslagna lagen. En annan förutsättning för att myndighetens uppgift att pröva klagomål och överklaganden ska kunna ske effektivt är att det finns en möjlighet för myndigheten att vidta åtgärder t.ex. om en hamnledning inte lämnar ut den information som krävs för att en prövning ska kunna ske. En sådan befogenhet för myndigheten förutsätts också finnas enligt artikel 16.5 i hamntjänstförordningen. Sådana åtgärder består i svensk rätt normalt i att en myndighet kan meddela t.ex. förelägganden om att lämna ut handlingar, och förena föreläggandet med vite. Det bör därför i likhet med förslaget i 2018/19:39 promemorian införas en möjlighet för myndigheten att meddela de förelägganden som behövs för prövningen. Förelägganden bör också kunna användas som en följd av en avslutad prövning där myndigheten har funnit att bestämmelserna i hamntjänstförordningen eller den i avsnitt 6.1.3 föreslagna skyldigheten inte har följts. Myndigheten bör då t.ex. kunna förelägga en hamnledning att vidta rättelser så att skyldigheterna följs. En möjlighet att meddela förelägganden är också ett nödvändigt komplement till skadestånd för att uppfylla hamntjänstförordningens krav i artikel 19 på effektiva sanktioner. Förelägganden anses förvisso inte som sanktioner i den traditionella betydelsen, men utgör i praktiken effektiva få ett subjekt som inte följer ett regelverk att vidta rättelse. Möjligheten att myndigheten kan besluta om förelägganden som påverkar hamnens verksamhet bör vara tillräckligt effektiv och avskräckande i det avseende som avses i artikel 19. I förhållande till det som ska uppnås bör förelägganden också anses vara proportionerliga på det sätt som avses i artikel 19. Som har påpekat kan dock förelägganden kombinerat med vite inte alltid anses vara en lämplig åtgärd, t.ex. vid avslutade förfaranden som kan vara svåra eller omöjliga att återställa. Det är dock inte möjligt att i denna proposition ta ställning till i vilka situationer som förelägganden bör användas. Det måste lämnas till myndigheten att i det enskilda fallet ta ställning till om det är lämpligt med ett föreläggande. I lagrådsremissen föreslogs att bestämmelserna om föreläggande ska föras in i ett och samma stycke i en paragraf. Lagrådet har ansett att denna lösning innebär att de förelägganden som prövningsmyndigheten meddelar för att se till att hamntjänstförordningen och den föreslagna 4 § i lagen följs ges en alltför undanskymd plats. Lagrådet förordar därför att bestämmelserna om de olika typerna av förelägganden skiljs åt i olika stycken eller paragrafer. Regeringen delar Lagrådets mening att de olika typerna av förelägganden bör åtskiljas. Enligt regeringens mening är det dock tillräckligt att detta sker genom en punktuppställning. Ett föreläggande bör i likhet med förslaget i promemorian kunna förenas med vite för att säkerställa att föreläggandet följs. De hamnar som omfattas av hamntjänstförordningen och den föreslagna lagen drivs nästan uteslutande av kommunala bolag. Ett par av hamnarna drivs i förvaltningsform och ytterligare ett par är rent privatägda. Förelägganden kan således enligt förslaget i detta avsnitt komma att riktas mot kommuner. Frågan är om det bör vara möjligt att rikta ett vitesföreläggande mot en hamn som drivs i förvaltningsform. Frågan om möjligheten att rikta ett vitesföreläggande mot en offentligrättslig juridisk person i form av t.ex. en kommun diskuterades i förarbetena till lagen (1985:206) om viten, jämför prop. 1984/85:96 s. 98– 100. Något generellt hinder mot att rikta ett vitesföreläggande mot en offentligrättslig juridisk person infördes inte. Det framhölls att, även om det fick anses uppenbart att staten inte kan föreläggas vite med avseende på dess offentligrättsliga verksamhet, så kunde det särskilt på det marknadsrättsliga området tänkas uppkomma situationer där staten i så utpräglad grad uppträder som privaträttsligt subjekt att det skulle te sig onaturligt om möjligheten att förelägga vite inte stod till buds. Bland annat lyftes det exemplet fram att ett organ som ingår i den statliga organisationen bedriver affärsverksamhet i konkurrens med och på liknande sätt som privata företag, mot vilka viten kan riktas enligt de marknadsrättsliga reglerna. I ett enskilt fall kunde det, med hänsyn till särskilda omständigheter, därför framstå som obefogat att särbehandla ett sådant organ genom att inte tillåta att vitesföreläggande riktas mot detta. Utanför det marknadsrättsliga området borde det dock krävas ett helt speciellt undantagsfall för att ett vitesföreläggande mot staten skulle komma i fråga. En kommun som bedriver hamnverksamhet, oavsett om det sker i förvaltningsform eller i form av ett kommunalt bolag, uppträder i detta avseende på motsvarande sätt som ett privaträttsligt subjekt som bedriver affärsverksamhet, inte sällan i konkurrens med andra hamnar. Det skulle därför inte vara lämpligt att särbehandla de få kommuner som bedriver hamnverksamheten i förvaltningsform genom att inte tillåta vitesförelägganden riktade mot dem, som vite kan föreläggas en hamn som drivs av ett kommunalt bolag eller rent privat. Vitesförelägganden bör således vara möjliga att rikta mot samtliga hamnar som omfattas av EU- förordningen, dvs. även mot en kommun som bedriver hamnverksamheten i förvaltningsform. Närmare om myndighetens befogenheter Eftersom klagomål torde komma att uppstå i första hand efter det att en hamnledning har avtalat med en tjänsteleverantör om att utföra tjänster i hamnen, uppstår frågan om hur långt myndighetens befogenheter sträcker sig för att få hamnledningen att efterkomma hamntjänstförordningens krav. Det kan t.ex. tänkas att en hamnledning har begränsat antalet tjänsteleverantörer i en hamn på ett otillåtet sätt och att detta har fått följden att en tjänsteleverantör inte har fått möjligheten att tillhandahålla sina tjänster. Kan myndigheten i ett sådant fall efter klagomål från leverantören förelägga hamnledningen att upphäva befintliga avtal med sina tjänsteleverantörer och göra om förfarandet så att den klagande parten kan få möjlighet att utföra tjänster i hamnen? Ett sådant ingripande från myndigheten kan påverka hamnledningens och befintliga leverantörers privaträttsliga förhållanden i mycket stor utsträckning. har ifrågasatt om detta är en lämplig ordning. Inledningsvis ska det sägas att hamntjänstförordningen inte sätter några gränser för vilka effekter en prövning av klagomål eller ett överklagande kan få. Det får tvärtom antas att förordningen – liksom EU-rättsliga åligganden i övrigt – förutsätter att medlemsstaterna vidtar de åtgärder som krävs för att förordningens skyldigheter och rättigheter får effekt i praktiken. Att hamnledningen och en leverantör är privaträttsligt bundna av ett avtal som har uppkommit till följd av att hamnledningen inte har följt hamntjänstförordningen, kan alltså inte innebära att åtgärder som ingriper i detta privaträttsliga förhållande inte får vidtas av myndigheten. Den myndighet som ska pröva klagomål och överklaganden enligt hamntjänstförordningen måste därför ha så långtgående befogenheter att överträdelser av förordningen helt kan korrigeras. Detta kan innebära att myndigheten i vissa fall kan behöva utforma ett föreläggande på ett sådant 2018/19:39 sätt att det enda sättet för en hamnledning att följa föreläggandet är att i princip häva avtalet med sin tjänsteleverantör. Befogenheter för en myndighet att vidta åtgärder som i praktiken ingriper i parters privaträttsliga förhållanden förekommer redan i svensk rätt, jämför t.ex. tillsynsmyndighetens befogenheter enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, se prop. 2002/03:110 s. 301–304. Det kan nämnas att dessa befogenheter har utformats bl.a. mot bakgrund av EU- rättens krav på en effektiv prövning. Även befogenheterna för tillsynsmyndigheten enligt ellagen (1997:857) är sådana att förelägganden kan innebära ingripanden i parters privaträttsliga förhållanden. Även om myndigheten inte ges rätt att upphäva t.ex. ett ingånget avtal, kan myndighetens åtgärder således i praktiken innebära att parterna tvingas att ändra villkoren i ett avtal eller t.o.m. upphäva avtalet. Myndighetens föreläggande kan dock begränsas till att ange att hamnledningen t.ex. ska följa hamntjänstförordningen på visst sätt. 6.1.5Överklagande av prövningsmyndighetens beslut m.m. Regeringens förslag: beslut ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. När ett beslut överklagas, ska prövningsmyndigheten vara motpart i domstolen. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås en särskild forumregel. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Av avsnitt 6.1.4 framgår att kraven i artiklarna 16 och 18 i hamntjänstförordningen om rätt att framföra klagomål och överklaga hamnledningars beslut och åtgärder kommer att omhändertas genom en prövning hos myndighet. De beslut som myndigheten fattar inom ramen för en sådan process bör i sedvanlig ordning vara möjliga att överklaga till allmän förvaltningsdomstol. Hamntjänstförordningen kräver också enligt artikel 18 att bl.a. varje part med ett legitimt intresse ska ha rätt att överklaga bl.a. beslut som fattas av berörd nationell myndighet. Berörd nationell myndighet är i detta fall just den myndighet som regeringen kommer att utse för att göra prövningarna.