prop · H70332 · 2019-10-24 00:00:00 — Regeringens proposition 2019/20:32 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att det införs en ny punktskatt på avfall som förbränns. Undantag från skatteplikten införs för biobränsle, farligt avfall, animaliska biprodukter samt viss produktion av material som innehåller avfallet eller dess restprodukter. Skatten ska tas ut med per ton avfall. är dock skattesatsen per ton avfall och är skattesatsen per ton avfall. I propositionen föreslås även en årlig omräkning av skattesatsen grundad på faktiska förändringar i konsumentprisindex. Avdrag för skatten får göras för avfall som förs ut från en förbränningsanläggning. Förslaget om införande av skatt på avfall som förbränns bygger på en överenskommelse mellan regeringen, och Liberalerna. Den nya lagen föreslås träda i kraft . 2019/20:32 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om skatt på avfall som förbränns ............... 2.2Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ........................................................................ 3 Ärendet och dess beredning ............................................................ Klimat- och energipolitik ................................................. skatt på förbränning av avfall ............................ EU:s system för handel med utsläppsrätter ...................... EU-rätt och statligt stöd.................................................... 5 Skatt på avfall som förbränns.......................................................... Behov av styrning och val av styrmedel........................... Skattens huvudsakliga utformning och uppbyggnad........ Undantag från skatteplikt ................................................. Skattskyldighet och skattskyldighetens inträde................ Avdrag för skatt................................................................ Omräkning av skattesatsen............................................... Förfarandet vid beskattning.............................................. Ikraftträdande- och övriga övergångsbestämmelser......... Konsekvenser för materialåtervinningen.......................... Minskad import på .......................................... Konsekvenser för klimatet................................................ Konsekvenser för företag ................................................. Konsekvenser för hushåll ................................................. 6.8Konsekvenser för energisystemet och försörjningstryggheten av el............................................. Konsekvenser för kommuner och landsting ..................... Konsekvenser för myndigheter ........................................ Konsekvenser för jämställdhet ......................................... Förslaget är förenligt med EU-rätt ................................... Förslaget till lag om skatt på avfall som förbränns........... 7.2Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ...................................................................... Sammanfattning av betänkandet Brännheta skatter! Bör avfallsförbränning och utsläpp av kväveoxider från energiproduktion beskattas? (SOU 2017:83) ............ Förteckning över remissinstanserna ................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 2019/20:32 1 1.Riksdagen antar regeringens förslag om lag om skatt på avfall som förbränns. 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244). 2.1Förslag till lag om skatt på avfall som förbränns Härigenom föreskrivs följande. 1 § Skatt ska betalas till staten enligt denna lag för avfall som förs in till en avfallsförbränningsanläggning eller en samförbränningsanläggning. Med avfall avses detsamma som i 15 kap. 1 § (1998:808). 2 § Med avfallsförbränningsanläggning avses en förbränningsanläggning 1.som är avsedd för avfallsförbränning med eller utan återvinning av alstrad energi, 2.där förbränning av avfall sker på ett sådant sätt att det huvudsakliga ändamålet med anläggningen inte kan anses vara produktion av energi eller material, 3.där av den alstrade värmen kommer från förbränning av farligt avfall, eller 4.där det förbränns annat hushållsavfall än avfall som omfattas av någon av avfallstyperna i underkapitel och är källsorterat eller i underkapitel , enligt bilagan till kommissionens beslut /532/EG av om ersättning av beslut 94/3/EG om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv /442/EEG om avfall, och rådets beslut 94/904/EG om upprättande av en förteckning över farligt avfall i enlighet med artikel 1.4 i rådets direktiv /689/EEG om farligt avfall, i lydelsen enligt kommissionens beslut /955/EU. 3 § Med samförbränningsanläggning avses en förbränningsanläggning som 1.huvudsakligen är avsedd för produktion av energi eller material men där avfall används som normalt bränsle eller tillskottsbränsle eller värmebehandlas i syfte att kunna bortskaffas, och 2.inte är en avfallsförbränningsanläggning. 4 § Med förbränningsanläggning avses en stationär eller mobil teknisk anläggning där avfall förbränns. I en förbränningsanläggning enligt denna lag ingår 1.hela anläggningen och det område som hör till anläggningen med samtliga förbränningslinjer, utrymmen, utrustning och system som hör samman med avfallets behandling, och 2.allt i anläggningen som hör samman med termisk behandling av avfallet genom oxidering eller genom en förbränningsprocess som följer därefter. 5 § Med avfallsförbränning avses värmebehandling av avfall genom oxidation eller andra värmebehandlingsprocesser som pyrolys, förgasning eller plasmaprocess, i den utsträckning som ämnena från behandlingen sedan förbränns. 6 § Skatt enligt denna lag ska inte betalas för 1.farligt avfall som förs in till en anläggning, 2.biobränsle som förs in till en anläggning, 3.animaliska biprodukter som förs in till en anläggning, eller 4.avfall som förs in till en samförbränningsanläggning som huvudsakligen producerar material och där avfallsförbränning ingår i produktionen av materialet, under förutsättning att materialet innehåller en del av avfallet eller dess restprodukter. 7 § Med farligt avfall avses avfall med minst en av de farliga egenskaper som förtecknas i bilaga III till och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv, i lydelsen enligt kommissionens förordning (EU) nr 1357/2014. 8 § Med biobränsle avses material av biologiskt ursprung som används som bränsle. Med biobränsle avses dock inte 2.osorterat avfall, oavsett innehåll, eller 3.föremål eller ämne som avses i 2 men som har upphört att vara avfall efter en hantering som innebär återvinning. 9 § Med animaliska biprodukter avses de produkter som definieras som kategori 1-material och kategori 2-material i och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002 (förordning om animaliska biprodukter), i lydelsen enligt och rådets direktiv /63/EU. Vem som är skattskyldig 10 § Skattskyldig enligt denna lag är den som bedriver verksamheten på en avfallsförbränningsanläggning eller på en samförbränningsanläggning. 11 § Skyldighet att betala skatt inträder när avfall förs in till en avfallsförbränningsanläggning eller en samförbränningsanläggning. 12 § Skatt ska betalas med per ton avfall. 13 § För och efterföljande år ska skatten betalas med belopp som efter en årlig omräkning motsvarar det i 12 § angivna skattebeloppet multiplicerat med det jämförelsetal, uttryckt i procent, som Prop. 2019/20:32 anger förhållandet mellan det allmänna prisläget året närmast före det år beräkningen avser och prisläget . Belopp enligt första stycket avrundas till hela kronor. Regeringen fastställer före november månads utgång det omräknade skattebelopp som enligt denna paragraf ska betalas för påföljande kalenderår. 14 § Den som är skattskyldig får göra avdrag för skatt enligt denna lag 1.för avfall som förs ut från anläggningen, och 2.för ämne eller föremål som har upphört att vara avfall och som förs ut från anläggning. Avdrag ska göras med det skattebelopp som gällde när skattskyldigheten för avfallet inträdde. 15 § I fråga om förfarandet vid beskattningen enligt denna lag gäller skatteförfarandelagen (2011:1244). 1.Denna lag träder i kraft . 2.Lagen tillämpas inte på avfall som förts in till en avfallsförbränningsanläggning eller en samförbränningsanläggning före ikraftträdandet. 3.Skatt enligt 12 § ska betalas med per ton avfall till och med samt med per ton avfall till och med . 2.2Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) Härigenom föreskrivs att 3 kap. 15 § och 7 kap. 1 § skatteförfarandelagen (2011:1244) ska ha följande lydelse. Med punktskatt avses skatt enligt 1.lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam, 2.lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel, 3.2 § första stycket 5 lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel, 4.lagen (1990:1427) om särskild premieskatt för grupplivförsäkring, m.m., 5.lagen (1994:1563) om tobaksskatt, 6.lagen (1994:1564) om alkoholskatt, 7.lagen (1994:1776) om skatt på energi, 8.lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus, 9.lagen (1999:673) om skatt på avfall, 10.lagen (2007:460) om skatt på trafikförsäkringspremie m.m., 11.lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik, 12.lagen (2017:1200) om skatt på flygresor, 13. lagen (2018:696) om skatt på 13. lagen (2018:696) om skatt på vissa nikotinhaltiga produkter, och vissa nikotinhaltiga produkter, 14. lagen (2018:1139) om skatt 14. lagen (2018:1139) om skatt på spel, och 15. lagen (2019:000) om skatt på avfall som förbränns. 1.den som är skyldig att göra skatteavdrag, 2.den som är skyldig att betala arbetsgivaravgifter, 3.den som är skattskyldig enligt mervärdesskattelagen (1994:200), med undantag för den som är skattskyldig bara på grund av förvärv av sådana varor som anges i 2 a kap. 3 § första stycket 1 och 2 samma lag, 4.den som utan att omfattas av 19 kap. 1 § mervärdesskattelagen har rätt till återbetalning av ingående mervärdesskatt enligt 10 kap. 9, 11 och 11 b–13 §§ samma lag, 5.den som gör sådant unionsinternt förvärv som är undantaget från skatteplikt enligt 3 kap. 30 d § första stycket mervärdesskattelagen, 1Senaste lydelse 2018:1146. 2 Senaste lydelse 2018:1892. 6. en utländsk beskattningsbar person som är etablerad i ett annat EU- land och har rätt till återbetalning enligt 10 kap. 1–3 §§ mervärdesskattelagen utan att omfattas av 19 kap. 1 § samma lag och inte heller ska registreras enligt 3, 4 eller 5, 7.en beskattningsbar person som är etablerad i och omsätter tjänster i ett annat EU-land som förvärvaren av tjänsten är skattskyldig för i det landet i enlighet med tillämpningen av artikel 196 i rådets direktiv /112/EG av om ett gemensamt system för mervärdesskatt, 8. den som är skyldig att jämka ingående mervärdesskatt enligt 8 a kap. eller 9 kap. 9–13 §§ mervärdesskattelagen, 9.den som är skattskyldig och redovisningsskyldig enligt lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam, 10.den som är skattskyldig enligt a)lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel, b)lagen (1990:1427) om särskild premieskatt för grupplivförsäkring, m.m., c)10 eller 13 § eller 16 § första stycket eller 36 § 1 lagen (1994:1563) om tobaksskatt, d)9 eller 12 § eller 15 § första stycket lagen (1994:1564) om alkoholskatt, e)4 kap. 3 eller 6 § eller 9 § första stycket eller 12 § första stycket 1 eller 11 kap. 5 § första stycket 1, 2 eller 3 lagen (1994:1776) om skatt på energi, f)lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus, g)lagen (1999:673) om skatt på avfall, h)lagen (2007:460) om skatt på trafikförsäkringspremie m.m., i)8 § 1 eller 2 lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss j) lagen (2017:1200) om skatt på flygresor, k) 6 § 1 eller 2 b lagen k) 6 § 1 eller 2 b lagen (2018:696) om skatt på vissa (2018:696) om skatt på vissa nikotinhaltiga produkter, eller l) lagen (2018:1139) om skatt på l) lagen (2018:1139) om skatt på m)lagen (2019:000) om skatt på avfall som förbränns, 11.den som är skyldig att använda kassaregister enligt 39 kap. 4–6 §§, 12.den som enligt 39 kap. 11 b § är skyldig att tillhandahålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan föras på en byggarbetsplats, och 13.den som betalar ut ersättning som är underlag för statlig ålderspensionsavgift enligt lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift. Om den som ska registreras enligt första stycket har en företrädare enligt 5 kap., ska dock företrädaren registreras i stället. Denna lag träder i kraft . 2019/20:32 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att en särskild utredare bl.a. skulle se över förutsättningarna för och analysera behovet av att införa en skatt på förbränning av avfall (dir. 2016:34). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv enligt vilka utredningen skulle lämna ett förslag på utformningen av en avfallsförbränningsskatt (dir. 2017:49). Utredningen, som tog namnet , redovisade sitt uppdrag i betänkandet Brännheta skatter! Bör avfallsförbränning och utsläpp av kväveoxider från energiproduktion beskattas? (SOU 2017:83). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har i nu aktuella delar remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i . Till har inkommit skrivelser som avser frågan om undantag från avfallsförbränningsskatt. Exergi uppmanar i skrivelse (Fi2019/00702/S2) regeringen att införa ett undantag från avfallsförbränningsskatt för sorteringsrester från avfall som passerat en effektiv sorteringsprocess. Även SÖRAB uppmanar i skrivelse (Fi2019/01612/S2) regeringen att införa ett sådant undantag. Förslaget om införande av en avfallsförbränningsskatt bygger på en överenskommelse mellan regeringen, och Liberalerna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen i bilaga 4. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter i avsnitt 5.1, avsnitt 5.2, avsnitt 5.3 och avsnitt 5.6 samt i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissens lagförslag har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. Klimatlagen (2017:720) anger att regeringens klimatpolitik ska utgå ifrån klimatmålen. Lagen reglerar även hur klimatarbetet ska bedrivas. Regeringen ska presentera en klimatredovisning i budgetpropositionen. ska regeringen också ta fram en klimatpolitisk handlingsplan som bl.a. ska redovisa hur klimatmålen ska uppnås. Det långsiktiga klimatmålet som fastslagit är att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Därefter ska uppnå negativa utsläpp. Utsläppen från verksamheter Prop. 2019/20:32 inom svenskt territorium ska vara lägre än utsläppen Med negativa utsläpp avses här att nettoutsläpp, beräknade i enlighet med propositionen Ett klimatpolitiskt ramverk för (prop. 2016/17:146) är mindre än noll. Detta kan uppnås med s.k. kompletterande åtgärder som kan omfatta exempelvis ökad kolsänka, avskiljning och lagring av koldioxid med biogent ursprung (bio-CCS) och utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder. Utöver målet har även fastställt etappmål . Utsläppen i i de sektorer som kommer att omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning, bör vara lägre än utsläppen , och lägre 2040. Utsläppen som omfattas är främst från transporter, arbetsmaskiner, mindre industri- och energianläggningar, bostäder och jordbruk. Dessa utsläpp ingår inte i EU:s system för handel med utsläppsrätter, som omfattar det mesta av utsläppen från industrin, el- och fjärrvärmeproduktion samt flygningar med start och landning inom det europeiska ekonomiska samarbetsområdet EES. På motsvarande sätt som för det långsiktiga målet finns även möjlighet att nå delar av målen till 2030 och 2040 genom kompletterande åtgärder. Sådana åtgärder får användas för att klara högst av utsläppsminskningsmålen och 2040. I och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv, kallat avfallsdirektivet, finns den s.k. avfallshierarkin som anger den prioriteringsordning för politik och lagstiftning som medlemsstaterna ska ha avseende förebyggande och behandling av avfall. Avfallsdirektivet är genomfört i svensk rätt genom framför allt (1998:808) och avfallsförordningen (2011:927). Avfallshierarkin innebär att man i första hand ska förebygga avfall, i andra hand förbereda det för återanvändning, i tredje hand materialåtervinna det, i fjärde hand återvinna det och i sista hand deponera avfallet. Avsteg från hierarkins prioriteringsordning kan göras om det ger ett bättre resultat för människors hälsa och miljön som helhet eller om den behandlingsmetod som ska användas enligt hierarkin får orimliga konsekvenser. Avfallshierarkin regleras i svensk rätt i 15 kap. 10 § . Förbränning av avfall kan betraktas antingen som energiåtervinning eller som bortskaffande av avfallet, beroende på nyttiggörandet av den frigjorda energin vid förbränningen. Enligt avfallsdirektivet innefattar materialåtervinning varje form av återvinningsförfarande genom vilket avfallsmaterial upparbetas till produkter, material eller ämnen, antingen för det ursprungliga ändamålet eller för andra ändamål. Det omfattar även upparbetning av organiskt material, men inte energiåtervinning och upparbetning till material som ska användas som bränsle eller fyllnadsmaterial. 2019/20:32 Materialåtervinning innebär, enligt , att avfall upparbetas till nya ämnen eller föremål som inte ska användas som bränsle eller fyllnadsmaterial. 4.2Tidigare skatt på förbränning av avfall Den tidigare energi- och koldioxidskatten på fossilt kol i visst hushållsavfall som förbränns (avfallsförbränningsskatten) infördes (se prop. 2005/06:125, bet. 2005/06:SkU33, rskr. 2005/06:352). Avfallsförbränningsskatten var en schablonbeskattning av vissa delar av hushållsavfallet. Schablonvärdet bestämdes till fossilt kol per ton blandat hushållsavfall. Vissa industrier omfattades inte och kraftvärmeproduktion skulle stimuleras genom skattelättnader enligt en trappstegsmodell med avseende på kraftvärmeanläggningarnas elverkningsgrad. tillsattes en utredning med syfte att analysera förbränningsskatten. presenterade sitt betänkande Skatt i retur (SOU 2009:12). I betänkandet föreslogs att avfallsförbränningsskatten skulle slopas eftersom den inte kostnadseffektivt styrt mot relevanta politiska mål. Utredningen gjorde också bedömningen att skatten haft en blygsam effekt på materialåtervinningen, särskilt på det relativt fossilrika lätta plastavfallet. Utredningen gjorde även bedömning att skattelättnader för kraftvärmeproduktion föranlett skattedrivna avfallstransporter. Skatten på förbränning av hushållsavfall slopades (se prop. 2009/10:41, bet. 2009/10:SkU21, rskr. 2009/10:122). 4.3EU:s system för handel med utsläppsrätter EU:s system för handel med utsläppsrätter (, förkortat EU ETS) för växthusgaser omfattar utsläpp från energiintensiva industrier och större el- och värmeproducenter. Systemet sätter ett tak för hur mycket växthusgaser anläggningarna som ingår i systemet tillsammans får släppa ut. Utsläppsrätter i systemet kan antingen tilldelas anläggningarna eller säljas via ett auktionsförfarande. Anläggningarna tillåts fritt handla utsläppsrätter med varandra. I omfattas avfallsförbränningsanläggningar med sammanlagd installerad tillförd effekt över av EU ETS, samt de med en installerad tillförd effekt under som är anslutna för leverans till ett fjärrvärmenät med en sammanlagd installerad tillförd effekt över . EU ETS har ofta kritiserats för att priset på utsläppsrätter varit för lågt och systemet för oförutsägbart för att ge incitament till kortsiktiga utsläppsreduktioner och långsiktiga investeringar i utsläppsreduktioner. Ett medel för att motverka det låga priset är marknadsstabilitetsreserven som beslutades men började tillämpas först . Marknadsstabilitetsreserven ska motverka att priset på utsläppsrätter blir oönskat lågt genom att omfördela utsläppsrätter . utsläppsrätter i omlopp överstiger 833 miljoner minskas antalet Prop. 2019/20:32 auktionerade utsläppsrätter och de som inte auktioneras ut överförs till marknadsstabilitetsreserven. När antalet utsläppsrätter i omlopp på marknaden understiger 400 miljoner återförs 100 miljoner utsläppsrätter till marknaden genom ökad auktionering, så länge utsläppsrätter finns kvar i reserven. beslutade rådet och om en reformering av EU ETS inför fjärde handelsperioden –2030. var drivande under förhandlingarna om EU ETS för att påverka EU:s politik i en ambitiös riktning vilket, bidrog till att den slutliga överenskommelsen innebär bl.a. åtgärder för att stärka prissignalen. Det totala antalet utsläppsrätter ska minska . Beslutet innebär också att kommer de utsläppsrätter i marknadsstabilitetsreserven som överstiger föregående års auktionering att annulleras. Annulleringen innebär att utsläpp inte bara omfördelas utan faktiskt minskar. 4.4EU-rätt och statligt stöd Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, förkortat EUF- fördraget, innehåller bl.a. regler som ska säkerställa en väl fungerande konkurrens på den inre marknaden. Bland dessa regler finns bestämmelser om statligt stöd. Bestämmelserna återfinns i artiklarna 107–109 i EUF- fördraget och har till syfte att förhindra att konkurrensförhållandena inom unionen snedvrids genom att medlemsstaterna gynnar vissa företag eller viss produktion ekonomiskt. Statligt stöd är enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget som utgångspunkt förbjudet. Ett stöd kan emellertid efter prövning av Europeiska kommissionen bedömas vara förenligt med den gemensamma marknaden. Medlemsstaterna ska anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen för granskning och får inte genomföra åtgärderna förrän kommissionen gett sitt godkännande (genomförandeförbudet). Genomförandeförbudet följer av artikel 108.3 i fördraget och har direkt effekt, vilket innebär att det ger upphov till rättigheter för enskilda som kan åberopas även inför nationella domstolar. Kommissionen är den enda instans som får godkänna statligt stöd inom EU. För att underlätta och förenkla hanteringen av statligt stöd inom EU har kommissionen dock beslutat om vissa undantag från genomförandeförbudet. För stöd som uppfyller förutsättningarna i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (gruppundantagsförordningen) eller kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse, finns undantag från anmälningsförfarandet. Det finns dock regelverk och rapporteringsskyldigheter som måste följas för att dessa undantag ska vara tillämpliga. Konsekvenserna av att inte följa bestämmelserna avseende genomförandeförbudet hanteras i lag (2013:388) om tillämpningen av 2019/20:32 Europeiska unionens statsstödsregler. Statligt stöd som lämnas i strid med genomförandeförbudet ska medlemsstaten återkräva från stödmottagaren med ränta så att konkurrensförhållandet återställs. 5Skatt på avfall som förbränns 5.1Behov av styrning och val av styrmedel Regeringens förslag: En skatt på förbränning av avfall införs. Utredningens bedömning överensstämmer inte med regeringens. Utredningen anser inte att en skatt på avfall som förbränns bör införas. Förslaget överensstämmer dock i huvudsak med det lagstiftningsförslag som lämnats i betänkandet. Remissinstanserna: , Förvaltningsrätten i , Kammarrätten i , Kemikalieinspektionen, , , , , , , och Återvinningsindustrierna tillstyrker förslaget eller har inte något att invända mot det Avfall , Energigas , Energiföretagen , Innovations och kemiindustrierna (IKEM), , , , ,