prop · H603154 · 2019-06-25 00:00:00 — Minimistraffen höjdes även för bl.a. grov misshandel, synnerligen grov misshandel, grovt olaga tvång, grovt rån och grov utpressning. och trädde de lagändringar som föreslagits i propositionen Ett starkt straffrättsligt skydd för den personliga 2018/19:154 integriteten i kraft (prop. 2016/17:222). Genom lagändringarna moderniserades och stärktes skyddet för den personliga integriteten. Det infördes bl.a. ett nytt brott – olaga integritetsintrång – som gör det olagligt att göra intrång i någon annans privatliv genom att sprida vissa slag av integritetskänsliga bilder och uppgifter. Vidare förtydligades och moderniserades straffbestämmelserna om olaga hot, ofredande, grovt förtal och förolämpning. Straffbestämmelsen om olaga hot utvidgades så att det är straffbart att hota med fler typer av brottsliga gärningar. beslutade regeringen lagrådsremissen Ett stärkt straffrättsligt skydd för blåljusverksamhet och myndighetsutövning. I lagrådsremissen föreslås bl.a. att straffskalan för grovt våld eller hot mot tjänsteman skärps. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Regeringen har även vidtagit andra åtgärder för att minska de förtroendevaldas utsatthet. Regeringen antog handlingsplanen Till det fria ordets försvar – åtgärder mot utsatthet för hot och hat bland journalister, förtroendevalda och konstnärer. Syftet med handlingsplanen är att stärka arbetet med att förebygga och hantera hot och hat mot journalister, förtroendevalda och konstnärer eftersom dessa aktörer anses vara särskilt utsatta i det demokratiska samtalet. Handlingsplanen omfattar åtgärder för ökad kunskap, stöd till dem som utsätts och åtgärder för ett stärkt rättsväsende. I regleringsbrevet fick i uppdrag att redovisa vilka åtgärder som har vidtagits för att bekämpa brott som hotar den fria åsiktsbildningen och i vilken utsträckning det finns likvärdiga möjligheter för bl.a. journalister och förtroendevalda att få hjälp i hela landet. arbetar aktivt med dessa frågor och redovisningen, som lämnades , visade att har förstärkt arbetet på flera områden. Vidare har (Brå) på uppdrag av regeringen vid fyra tillfällen genomfört Politikernas trygghetsundersökning för att kartlägga trakasserier, hot och våld mot förtroendevalda för åren 2011, 2012, 2014 och 2016. Brå har även fått i uppdrag att göra en kartläggning för . Kommuner och Landsting (SKL) har fått medel för att utveckla och stödja kommunernas och landstingens arbete för att förebygga och hantera hot och hat mot förtroendevalda. 6.2Förtroendevalda är fortfarande utsatta Redan av betänkandet Jakten på makten framgår att förtroendevalda är utsatta för trakasserier, hot och våld i relativt hög grad. Av Brås rapport 2015:12 Hot och våld – Om utsatthet i yrkesgrupper som är viktiga i det demokratiska samhället, framgår dessutom att riksdagspolitiker är en av de yrkesgrupper som för rapporten var som mest utsatt för hot, våld, trakasserier eller liknande bland de yrkesgrupper som är av särskild betydelse för det demokratiska samhället. Brå har även vid fyra tillfällen genomfört Politikernas trygghetsundersökning, där ordinarie ledamöter i riksdag och fullmäktigeförsamlingar (kommuner och landsting) tillfrågats om sin utsatthet för trakasserier, hot och våld. Av Politikernas trygghetsundersökning 2017, som avser utsattheten , framkommer i huvudsak följande. Var fjärde förtroendevald utsattes för trakasserier, hot eller våld i samband med sitt politiska förtroendeuppdrag . Utsattheten är lika stor bland kvinnor och män. Majoriteten av dem som utsatts har blivit det vid upprepade tillfällen. Utsattheten utgörs främst av hot och trakasserier medan våld är ovanligare. Den vanligaste typen av hot och trakasserier är hot eller påhopp via sociala medier. Yngre förtroendevalda är mer utsatta än äldre. Majoriteten upplever att händelsen var direkt riktad mot dem som förtroendevalda. Även närstående till förtroendevalda är drabbade. Dryga uppger att någon närstående har blivit utsatt för trakasserier, hot eller våld på grund av den förtroendevaldes uppdrag. Det är en dryg procent högre än vid motsvarande undersökning 2012. Brå har genom undersökningen kunnat jämföra utsattheten under två mellanliggande år vilka är mer jämförbara än ett mellanliggande år och ett valår. Av jämförelsen går det att se att utsattheten totalt sett har ökat. 2012 var det som uppgav att de varit utsatta medan nivån var . Bland förtroendevalda kvinnor är andelen som utsatts för hot eller påhopp via sociala medier, fått hotfull e-post eller blivit uthängda på internet högre . Detta mönster återfinns inte bland förtroendevalda män. Förtroendevalda som är mer aktiva på internet och i sociala medier är oftare utsatta, jämfört med dem som inte är lika aktiva. Vilken typ av uppdrag den förtroendevalda har, och i vilken omfattning uppdraget utförs, påverkar också den förtroendevaldas utsatthet. Exempelvis är utsattheten högre bland de förtroendevalda som utövar sitt uppdrag på heltid. Kvinnor som innehar en ordförandepost är även utsatta i högre utsträckning än män i samma position. Vanligast är att förtroendevalda förknippar utsattheten med ett engagemang i en särskild politisk fråga. Förtroendevalda med utländsk bakgrund är i större utsträckning utsatta än förtroendevalda med svensk bakgrund. Den vanligaste konsekvensen av utsatthet, eller oro för att utsättas, är att den förtroendevalde undvikit att engagera sig eller uttala sig i en specifik fråga. Totalt har nästan var fjärde förtroendevald påverkats i sitt förtroendeuppdrag, antingen till överväganden eller till faktiska handlingar, på grund av utsatthet eller oro för att utsättas. Bland utsatta förtroendevalda uppger nästan var tredje att de självcensurerade sig i något sammanhang kopplat till förtroendeuppdraget. En del av de utsatta har även lämnat ett eller alla uppdrag på grund av utsatthet eller oro för att utsättas. Var femte förtroendevald har övervägt att lämna ett eller alla uppdrag. Ungefär var sjätte förtroendevald som utsatts tvekade också inför en åtgärd eller ett beslut och en mindre andel förtroendevalda har påverkats till att fatta ett annat beslut eller vidta en annan åtgärd än vad som ursprungligen var tänkt. Jämfört var det en större andel av de utsatta som uppgav att de självcensurerade sig eller som övervägt att lämna ett specifikt uppdrag eller samtliga uppdrag. Av de förtroendevalda som undvek att engagera sig eller uttala sig i en specifik 2018/19:154 fråga på grund av utsatthet eller oro uppgav majoriteten att frågorna handlade om rasism, invandring, migration och integration. Övriga frågor som nämndes var bl.a. frågor om vindkraft, skolfrågor, frågor om jämställdhet och våld i nära relation samt vård- och omsorgsfrågor. Precis som vid tidigare undersökningar uppfattas förövaren oftast vara en förargad medborgare eller en rättshaverist. Den andel som uppfattade förövaren som medlem i en högerextremistisk eller rasistisk grupp eller i en vänsterextremistisk grupp var markant högre 2016 än 2012 (jämfört ). Det är inte ovanligt att förövaren finns inom den egna yrkesgruppen. En annan förtroendevald tillskrivs av händelserna. Andelen händelser som polisanmäls är fortsatt låg. Endast var femte händelse polisanmäls. Våld, skadegörelse och stöld polisanmäls i högre utsträckning än hot och trakasserier. Som skäl till att det inte gjorts någon polisanmälan angav störst andel, nästan var tredje, att de inte trodde att det skulle leda till något, och nästan var fjärde att de såg händelsen som en del i uppdraget. Brå har även tagit fram en kortanalys (Kortanalys 4/2018 Kvinnors och mäns utsatthet som politiker) där syftet är att presentera en fördjupad analys av eventuella könsskillnader i utsattheten bland förtroendevalda. Brå konstaterar i denna kortanalys att kvinnor har en något större risk än män att utsättas men även att kvinnor mer sällan innehar de positioner som innebär störst politiskt inflytande. Brå konstaterar vidare att det kan ses som ett demokratiskt problem att en grupp med mindre politiskt inflytande också tycks ha något större risk att utsättas som politiker. Utöver kvinnor är även yngre och personer med utländsk bakgrund underrepresenterade inom politiken i förhållande till sin befolkningsmängd. Av betydelse för risken att bli utsatt synes bland annat vara om man är ung, aktiv på internet eller i sociala medier samt omskriven eller omtalad i medierna eller i sociala medier. Det har även framkommit att folkvalda ledamöter i är utsatta för bl.a. hot (se prop. 2017/18:287 Ändringar i regleringen för och sametingsvalet s. 33 f.). Motsvarande risk att bli utsatt för olika former av brott på grund av förtroendeuppdraget gäller också ledamöter i och deras ersättare. Vidare gjordes det dryga 2 300 brottsanmälningar kopplade till de allmänna valen, inklusive valet till , under . 6.3Det behövs ett förstärkt straffrättsligt skydd för förtroendevalda Regeringens bedömning: Det behövs ett förstärkt straffrättsligt skydd för förtroendevalda. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot promemorians bedömning. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i frågan. Skälen för regeringens bedömning: har ett demokratiskt styrelseskick. Demokrati bygger på kommunikation mellan väljare och förtroendevalda. Väljarna ska ha rätt att ifrågasätta de förtroendevaldas åsikter och beslut. Brister dialogen mellan förtroendevalda och väljare ökar risken för misstro mot politiker och likgiltighet inför demokratin. Det är viktigt att det finns en gräns för på vilket sätt som en uppfattning om förtroendevaldas åsikter och beslut kan komma till uttryck. En förtroendevald ska inte behöva känna sig exempelvis hotad eller bli utsatt för trakasserier som i andra sammanhang är att bedöma som brottsliga handlingar. Förtroendevaldas synlighet och tillgänglighet är en viktig faktor för att kunna upprätthålla en väl fungerande dialog mellan förtroendevalda och väljare. Det främjar demokratin när förtroendevalda kan röra sig fritt, debattera i sociala medier och delta i offentliga sammanhang. På motsvarande sätt försvagas demokratin om tillgängligheten till de förtroendevalda minskar, om förtroendevalda på grund av hot, våld eller andra brottsliga handlingar påverkas i eller lämnar sina uppdrag, eller om det blir svårare att rekrytera nya personer till förtroendeuppdrag på grund av oro eller rädsla för att utsättas för brott. Konsekvenser såsom att den förtroendevalde på grund av utsatthet eller oro överväger att lämna sitt uppdrag eller tvekar inför ett beslut är oroväckande. När utsatthet eller oro också leder till faktiska handlingar som att en förtroendevald lämnar förtroendeuppdrag eller fattar andra beslut än vad som ursprungligen var tänkt är det särskilt allvarligt. En annan faktisk konsekvens, som är mindre påtaglig men lika skadlig ur en demokratisk synvinkel, är de fall då en förtroendevald väljer att förhålla sig passiv i stället för att engagera sig eller uttala sig, dvs. en form av självcensur. Brott som begås mot förtroendevalda på grund av förtroendeuppdraget är därmed allvarligare än motsvarande brott utan sådan koppling eftersom det både direkt och i förlängningen är ett angrepp inte bara mot den enskilde individen utan även mot demokratin som sådan. Detta gäller oavsett om den förtroendevalde är vald att utöva sitt uppdrag i exempelvis , eller . Alla har de direkt eller indirekt valts att företräda sina väljare i de olika organen. Det är viktigt för demokratin att de förtroendevalda därmed ges förutsättningar att kunna utöva sina uppdrag obehindrat. Ett angrepp mot detta intresse måste komma till tydligt uttryck vid straffvärdebedömningen. Av redovisningen ovan (avsnitt 6.2) framgår att brott mot förtroendevalda förekommer i sådan omfattning att det får anses utgöra ett hot mot den representativa demokratin. Visserligen bör den omständigheten att ett brott riktar sig mot en förtroendevald på grund av dennes förtroendeuppdrag kunna beaktas i skärpande riktning inom ramen för den allmänna straffvärdebedömning som alltid ska göras enligt 29 kap. 1 § . Så görs också i viss utsträckning men inte i alla fall. Det är inte heller alltid som domstolarna redovisar straffvärdet i sina domskäl, än mindre omständighetens konkreta påverkan på straffvärdet. Det är vidare en oroväckande utveckling att utsattheten för förtroendevalda ökar. De generella åtgärder som vidtagits är inte tillräckliga för att 2018/19:154 motverka denna utveckling. Att straffbestämmelserna om bl.a. olaga hot, ofredande, grovt förtal och förolämpning har förtydligats och moderniserats är av betydelse även för förtroendevalda men kan inte anses ge uttryck för det särskilda allvar som följer av att ett brott begås mot en förtroendevald på grund av dennes uppdrag. Ett sådant brott är inte bara ett angrepp mot individen som sådan utan också på demokratin. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att det behövs ett förstärkt straffrättsligt skydd för förtroendevalda. En särskild straffskärpningsgrund införs Regeringens förslag: En särskild straffskärpningsgrund införs i för brott som begåtts mot en person på grund av att han eller hon eller någon närstående innehaft ett uppdrag som förtroendevald i stat, kommun, landsting, eller Promemorians förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens men med en delvis annan språklig utformning. omfattar dock inte förtroendevalda i . Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot förslaget, däribland Brottsoffer- myndigheten, , Justitiekanslern, , tingsrätt, , läns landsting, advokat- samfund, Säkerhetspolisen, och . ställer sig tveksam till förslaget. och avstyrker förslaget. Vissa remissinstanser anser att förslaget får konsekvenser för systematiken i 29 kap. 2 § . förslaget förvisso avviker från systematiken i paragrafen men anser att det är det lämpligaste alternativet. anser att en utvidg- ning av 29 kap. 2 § borde vara mer generellt avfattad för att inte bli för framför att 29 kap. 2 § inte tar sikte på särskilda samhällsgruppers straffrättsliga skydd utan pekar ut vissa typer av gärningar som är särskilt klandervärda och att det därför skulle avvika från systematiken att peka ut särskilda grupper som mer skyddsvärda än , , Svenska Journalist- förbundet och delar inte promemorians uppfattning eller ifrågasätter att förslaget kommer medföra ett förstärkt straffrättsligt skydd för de förtroendevalda. De framför att en straffskärpning kan ske redan med dagens reglering eller att effekten av förslaget kan diskuteras. anser inte att det tillräckligt utförligt har klargjorts på vilket sätt en ny straffskärpningsgrund skulle ge det önskade resultatet att avskräcka folk från att begå brott mot förtroendevalda. , och tar upp det faktum att det i andra betänkanden har föreslagits att det bör införas nya särskilda framför i detta sammanhang att det finns en risk för att en alltför lång katalog av straffskärpningsgrunder medför att 29 kap. 2 § kan uppfattas som uttömmande och att det, om fler gärningar ska föranleda straffskärpning, kan övervägas om inte en mer generell skärpning av tillämpliga straffskalor är att föredra. Även framför att ytterligare försvårande omständigheter i praktiken innebär att andra omständigheter som inte räknas upp får mindre betydelse. Beträffande begreppet ”förtroendevald i stat, kommun och landsting” anser och sametingspartierna Álbmut och Landspartiet Svenska att lagtexten bör förtydligas genom att ordet ”” läggs till. anser det problematiskt, främst ur ett legalitetsperspektiv, att det av det nuvarande författningsförslaget inte går att utläsa att omfattas. anser att tillämpningsområdet för straffskärpningsgrunden måste avgränsas så att inte alla brott som riktas mot det aktuella skyddsintresset leder till straffskärpning och att kandidater i val därför inte bör omfattas av förslaget. , , och läns landsting anser dock att förslaget om en ny straffskärpningsgrund även bör omfatta personer som ställer upp och kandiderar i val till förtroendeuppdrag i stat, kommun eller landsting. pekar på att förslaget inte heller omfattar de som annars engagerar sig i partier, politiska frågor eller den politiska debatten utan att kandidera i val eller vara förtroendevalda. framhåller att de som kandiderar i val utgör en särskilt utsatt grupp. och framför att begreppet ”på grund av” kan bli svåruppfyllt och jämför med närliggande utformningar i bl.a. 29 kap. 2 § 7. och har synpunkter på definitionen av närstående. framhåller att det bör förtydligas om och varför en nära vän eller en tidigare make, maka eller sambo som den förtroendevalde har gemensamma barn med inte ska omfattas av närståendebegreppet. pekar på att 29 kap. 2 § med förslaget kommer innehålla två olika definitioner av begreppet närstående, att detta är naturligt eftersom de intressen som bestämmelserna avser att skydda skiljer sig åt men ifrågasätter om det är lämpligt. pekar vidare på att en hänvisning till närståendebegreppet i 4 kap. 4 a § kan uppfattas som att det finns ett krav på att den förtroendevalde och den närstående bor tillsammans. och har språkliga synpunkter på ordet ”utövat”. invänder att ordet ger intryck av att den förtroendevalde på något sätt måste vara aktiv i sitt uppdrag, vilket inte överensstämmer med intentionerna med lagstiftningen, och föreslår därför att ordet byts ut mot ”innehaft”. noterar även att tempusformen medför att en förtroendevald som ännu inte tillträtt sitt uppdrag inte omfattas men att den allmänna bestämmelsen i 29 kap. 1 § i sådana fall får tillämpas. anser att det i lagtexten i stället borde stå ”utövar eller utövat”. Oavsett tempusform ifrågasätter om de som utsätts för brott för att de i mer allmänna ordalag tar ställning eller positionerar sig i en viss fråga omfattas. Kvinnolobby anser att det i lagtexten bör läggas till att det ska föreligga en ytterligare skärpning om den förtroendevalde har utsatts för brottet på grund av att hon är kvinna. Kvinnolobby anser vidare att ordet ”kön” bör läggas till i straffskärpningsgrunden för 29 kap. 2 § 7. Kommuner och Landsting anser att lagtexten vad gäller våld eller hot mot tjänsteman respektive förgripelse mot tjänsteman i 17 kap. 1 och 2 §§ bör formuleras om så att förtroendevalda som utövar myndighet återigen omfattas av straffbestämmelserna på samma sätt som före lagändringen 2016. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss stämmer i sak överens med regeringens men med en delvis annan redaktionell utformning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot förslaget att Europaparlamentarikerna även ska omfattas av den föreslagna straffskärpningsgrunden, däribland , , , och . Kommuner och Landsting tillstyrker förslaget men vidhåller att lagtexten, vad gäller våld eller hot mot tjänsteman respektive förgripelse mot tjänsteman i 17 kap. 1 och 2 §§, bör formuleras om så att förtroendevalda som utövar myndighet återigen omfattas av straffbestämmelserna på samma sätt som före lagändringen 2016. för europapolitiska studier (Sieps) välkomnar förslaget men ställer frågan om inte även EU-kommissionärerna bör inkluderas med hänsyn till att deras funktion liknar de svenska statsrådens, som omfattas av förslaget. tillstyrker förslaget vad avser de ledamöter som utsetts i svenska val till men anser att frågan om förslaget ska omfatta alla Europaparlamentariker bör övervägas ytterligare och inte bli föremål för lagstiftning . anför i detta avseende att förslaget om att omfatta alla Europaparlamentariker får anmärkningsvärda konsekvenser då exempelvis en tysk Europaparlamentariker skulle omfattas men däremot inte om samma person arbetade i det tyska nationella parlamentet. Vidare anförs att förslaget är ingripande eftersom det omfattar drygt 700 ledamöter och närstående till dem alla. vidhåller sin tveksamhet till förslaget i dess helhet men anser, för det fall förslaget genomförs, att även förtroendevalda i bör omfattas. och framhåller att de alltjämt avstyrker förslaget i sin helhet på samma grunder som tidigare men att de i och för sig inte har någon erinran mot att även förtroendevalda i omfattas av straffskärpningsgrunden. Skälen för regeringens förslag Ett förstärkt straffrättsligt skydd bör åstadkommas genom en särskild straffskärpningsgrund Som regeringen framhåller i avsnitt 6.3 ovan finns det ett behov av ett förstärkt straffrättsligt skydd för förtroendevalda. Frågan blir därmed hur ett förstärkt straffrättsligt skydd bör utformas. Ett sätt att åstadkomma ett sådant skydd skulle kunna vara att ändra eller göra tillägg till redan befintliga straffbestämmelser i , såsom bestämmelserna om brott mot medborgerlig frihet (18 kap. 5 §) eller våld eller hot mot tjänsteman alternativt förgripelse mot tjänsteman (17 kap. 1 och 2 §§). En sådan lösning skulle dock vara förenad med flera svårigheter. Brott mot medborgerlig frihet är ett högmålsbrott och placerat i 18 kap. I förarbetena till bestämmelsen uttalas att den är avsedd att komplettera straffbestämmelserna i 18 kap. 1 § om uppror och 19 kap. 1 § om högförräderi, med ett särskilt skydd för yttrande-, församlings- och föreningsfriheten (jfr NJA II 1962 s. 274 f.). Bestämmelsen om brott mot medborgerlig frihet tar således sikte på särpräglade förhållanden. Som redovisas i avsnitt 5.2 är dess tillämpningsområde snävt. För straffansvar krävs att det funnits en konkret fara för yttrande-, församlings- eller föreningsfriheten på ett mer generellt plan i det svenska samhället (jfr RH 2015:46). De förhållanden som motiverade införandet av straffbestämmelsen om brott mot medborgerlig frihet överensstämmer alltså inte fullt ut med de skäl som motiverar ett förstärkt straffrättsligt skydd för rätten att utöva ett förtroendeuppdrag. Bestämmelsen tar inte heller sikte på sådana mindre allvarliga trakasserier som kan prägla brotten mot förtroendevalda. En ändring av utformningen skulle därför i praktiken förutsätta att straffbestämmelsen görs om i grunden. Det skulle inte heller vara invändningsfritt att ändra straffbestämmelserna om hot eller våld mot tjänsteman alternativt förgripelse mot tjänsteman i syfte att omfatta även brott mot förtroendevalda. Visserligen kan förtroendevalda omfattas av straffbestämmelserna, men ett av grundelementen i dessa bestämmelser är att det ska vara fråga om åtgärder i myndighetsutövning. Detta krav är sällan uppfyllt när det gäller det uppdrag som utförs av förtroendevalda. Den vanligaste anledningen till att förtroendevalda blir utsatta för brott handlar snarare om den förtroendevaldes engagemang i en särskild politisk fråga än ett särskilt beslut (se avsnitt 6.2). Vidare utövar förtroendevalda uppdrag av ett annat slag än de personkategorier som skyddas av 17 kap. 5 § och lagen (1975:688) om skydd för viss tjänsteutövning. Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med promemorians bedömning, att ändringar av nämnda straffbestämmelser inte är en lämplig väg framåt. När det gäller själva begreppet tjänsteman infördes detta, som konstateras i avsnitt 5.2, i beskrivningen av den straffbara gärningen avseende våld eller hot mot tjänsteman och förgripelse mot tjänsteman på förslag från Lagrådet för att beteckna den person som gärningen riktas mot. Ändringen syftade enbart till att förenkla lagtexten och innebar inte någon saklig ändring (se prop. 2015/16:113 s. 91). Förtroendevalda som utövar myndighet omfattas alltså på samma sätt som tidigare av straffskyddet enligt den straffbestämmelsen. Det saknas därför skäl att, som Kommuner och Landsting anser, formulera om lagtexten för att förtydliga detta. Ett annat sätt att förstärka det straffrättsliga skyddet för förtroendevalda skulle kunna vara att utvidga det kriminaliserade området genom en ny straffbestämmelse som tar sikte på fler eller andra typer av gärningar än de som är straffbelagda .