prop · H70365 · 2019-12-18 00:00:00 — En ökande mängd förnybar elproduktion kan betyda en större mängd variabel kraft som för med sig nya utmaningar. har en elmarknad som fungerar väl med hög leveranssäkerhet, god överföringskapacitet, låg miljöpåverkan och el till konkurrenskraftiga priser. Men kraven och utmaningarna, särskilt när det gäller leveranssäkerhet och överföringskapacitet, kan förväntas öka framöver. Ett robust och starkt elnät tillsammans med rätt incitament till flexibilitet är avgörande. Elnäten behöver utvecklas på alla nivåer i takt med den ökande elektrifieringen av samhället, bl.a. i transport- och industrisektorerna och växande städer. Åtgärder bör tas för att öka flexibiliteten, bl.a. på efterfrågesidan. Ökad elektrifiering kommer att vara en viktig komponent i omställningen till nettonollutsläpp i transportsektorn och industrin. Regeringen avser att ta fram en nationell strategi för elektrifiering där elektrifieringens betydelse för att nå fossiloberoende i transportsystemet kommer att vara en viktig del. Dessutom kommer en att tillsättas för att påskynda arbetet med elektrifiering av de tunga vägtransporterna och transportsektorn som helhet. Avfallsförbränning för el- och värmeproduktion är i många avseenden effektiv ur ett systemperspektiv. Genom att bränna avfall återvinns energin och utsläpp av metan från deponier minskar. har effektiv teknik för avfallsförbränning och har ett väl utbyggt fjärrvärmenät. Förbränning av avfall med fossilt ursprung är förenade med utsläpp av koldioxid. Det har skett stora investeringar i anläggningar för förbränning av avfall . Utsläppen av koldioxid från förbränning av avfall av fossilt ursprung, till exempel olika former av plast, har ökat kraftigt. För att minska andelen plast i avfallet genomförs en rad åtgärder både på europeisk och svensk nivå. och rådets direktiv (EU) 2019/904 av om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön (direktivet om engångsplast) syftar förutom nedskräpningsförebyggande åtgärder till att både minska konsumtion och öka återvinningen av engångsplastprodukter. Regeringen avser att utreda en skatt på fler engångsprodukter samt förbud mot fler plastartiklar i strävan att nå en mer cirkulär ekonomi. Regeringen ser också positivt på utvecklingen av tekniker för kemisk återvinning av plast vilket kan komma att göra returplast till en viktig insatsvara i petrokemisk industri. Anläggningarna har lång avskrivningstid och kommer att vara i drift också efter det att enligt det klimatpolitiska ramverket ska ha uppnått nettonollutsläpp. Arbete bedrivs både på europeisk nivå och nationell nivå för att implementera avfallshierarkin och därmed undvika att avfall uppkommer. I propositionen Skatt på avfallsförbränning (prop. 2019/20:32) föreslår regeringen att det införs en ny punktskatt på avfall som förbränns för att nå de nationella klimatmålen och en mer resurseffektiv och giftfri avfallshantering. Skatten förväntas leda till att avfallsförbränningskapaciteten i minskar efter 2030 och kan därmed också bidra till att minska territoriella fossila växthusgasutsläpp. Skatten bör träda i kraft . Avfallsmängderna har kontinuerligt ökat i . Därutöver importeras avfall för behandling och energiåtervinning som annat avfall exporteras för deponering eller materialåtervinning. Trots den ökade mängden avfall har utsläppen från avfallssektorn minskat kraftigt, främst metanutsläppen från avfallsdeponier. Faktorerna bakom denna minskning är en ökad metanåtervinning från avfallsdeponier och mindre deponering av organiskt material, kombinerat med ökad materialåtervinning, biologisk behandling som rötning samt avfallsförbränning med energiåtervinning. Dessa åtgärder är en följd av en serie politiska instrument på både nationell nivå och inom EU. Befintliga styrmedel i avfallssektorn syftar till att minska metanutsläpp från deponier, öka materialåtervinning samt minska mängden avfall och dess farlighet. De främsta styrmedlen för detta är förbudet att deponera brännbart och organiskt avfall, reglering av metangas från deponier, deponiskatt, producentansvar och avfallsplanering. Klimatklivet har bl.a. bidragit till minskade utsläpp från avfallsdeponier till följd av exempelvis så kallade klimatfönster som bryter ner metan till koldioxid och en uppbyggnad av behandlingsanläggningar för att röta matavfall och annat biologiskt avfall så att biogas kan framställas. Vidare har åtgärder för minskat matsvinn bidragit till minskad negativ klimatpåverkan i livsmedelskedjan. Efterfrågan på avfall som bränsle för fjärrvärme har också påverkat en omställning från deponering till förbränning. För att en hållbar cirkulär avfallshantering enligt avfallshierarkin med materialåtervinning kan det behövas produktkrav och mer förnybar råvara vid plasttillverkning. Eftersom trenden är att avfallsmängderna ökar i , är avfallsförebyggande av stor betydelse. Ökad resurseffektivitet och främjande av en cirkulär samhällsekonomi bl.a. genom nya affärsmodeller är av stor vikt. Utsläppen från avfallsbehandling består framförallt av metan från avfallsdeponier. uppgick utsläppen från avfallsbehandling till ca koldioxidekvivalenter varav två tredjedelar kom från deponier. Dessa utsläpp har minskat kraftigt och regeringen bedömer att de kommer fortsätta minska. Det finns en begränsad potential för att minska utsläpp från avfallsbehandlingen ytterligare. Utsläpp av metan och lustgas från avloppsvattenbehandling, rötning och kompostering bedöms dock kunna minska ytterligare. Avfall och inte minst plastavfall kan i stället utgöra en resurs i den cirkulära ekonomin och då ersätta fossila insatsvaror. genomför regeringen ett utredningsarbete för att utveckla förslag på hur de reviderade avfallsdirektiven på EU-nivå ska genomföras i . Dessa krav kommer att innebära ett ökat fokus på åtgärder för att förebygga och materialåtervinna mer avfall. Kraven ska vara införda i svensk lagstiftning . Regeringen avser att ta fram en nationell strategi för cirkulär ekonomi och genomföra en bred översyn av regelverken för återvinning och hantering av avfall och restprodukter för att främja innovation och företagande i den cirkulära ekonomin Regeringen har också tillsatt en utredning som ska föreslå ett producentansvar för textil. Syftet med producentansvaret är att åstadkomma miljönytta genom ökad insamling av textil för återanvändning och av textilavfall för återvinning, i första hand för förberedelse för återanvändning och materialåtervinning. Syftet är också att ansvaret för avfallshantering och återvinning av textil ska läggas på producenterna för att följa principen om att förorenaren betalar. Textil är ett mycket användbart material och är en förutsättning för såväl vissa varor som aktiviteter. Produktionen är dock resursintensiv med stor miljö- och klimatpåverkan i hela värdekedjan. Det går åt stora mängder vatten, kemikalier och energi vid produktionen av textil. Detta i sin tur ger utsläpp av farliga ämnen som kan spridas både lokalt och globalt och påverka miljön och människors hälsa. Produktionen genererar också utsläpp av växthusgaser. till 2017 har klimatutsläppen från svensk textilkonsumtion ökat med och uppgår till koldioxidekvivalenter totalt över hela livscykeln. Av utsläppen sker vid nyproduktionen som övervägande sker i andra länder. Genom forskning, utveckling och innovationer finns möjligheter att minska produktionens negativa miljö- och klimataspekter. 11.4Skogsbruk och annan markanvändning Regeringens bedömning: En hållbar markanvändning som möjliggör substitution av fossilintensiva material och fossila bränslen med förnybara produkter är betydelsefull för en växande bioekonomi och för att nå de nationella klimatmålen. bör långsiktiga kolsänkor bevaras , biologisk mångfald värnas och ekosystemtjänster vidmakthålls. Det nationella skogsprogrammet bör utvecklas för att ytterligare främja en växande skogsnäring och ett hållbart skogsbruk. Regeringen bör tillsammans med de gröna näringarna ta fram en svensk bioekonomistrategi som bidrar till ökad tillgång till biomassa och sysselsättning i hela landet samt skapar miljö- och klimatnytta. Regeringen avser att ha en fortsatt hög ambition med naturvård, biologisk mångfald och ekosystemtjänster. För att skydda värdefull natur och värna rödlistade och akut utrotningshotade arter bör naturvården stärkas på ett sätt som bygger på legitimitet hos de människor och verksamheter som berörs. Ett ökat kolupptag, och minskade utsläpp, kan bidra till negativa nettoutsläpp och vara en kompletterande åtgärd för att bidra till att etappmålen i det klimatpolitiska ramverket nås, men får inte bli en förevändning för att minska omställningstrycket för att få ner de fossila utsläppen. Metoder för ökad kolinlagring i bl.a. jordbruksmark bör främjas. Berörda myndigheter bör få i uppdrag att genomföra en strategisk planering för arbetet med att minska avgången av växthusgaser från jord- och skogsbrukets organogena jordar och öka kolinlagringen i åker- och betesmark. Skälen för regeringens bedömning Skog- och markanvändning bidrar till klimatarbetet genom sin förmåga att ta upp och binda koldioxid och genom den så kallade substitutionseffekten som innebär att fossilintensiva material och fossila bränslen byts ut mot biobaserade. Ökad användning av skogens bioenergi har starkt bidragit till att utsläppen av växthusgaser minskat inom industrin och i värmesektorn –2017. Det årliga nettoupptaget inom markanvändningssektorn har ökat från ca till ca koldioxidekvivalenter främst beroende på att tillväxten i skog och mark ökat mer än avgången (avverkning och nedbrytning). Inlagring av kol sker framförallt på skogsmark och främst i levande träd och växter samt mineraljord. Växande skog, speciellt inom ramen för ett hållbart skogsbruk, står för en betydande del av detta nettoupptag. Produkter från skogen står vidare för en ansenlig del av svensk energiförsörjning och till produkter som ersätter fossilintensiva material och fossila bränslen. Utsläppsminskningar till följd av ökad användning av biomassa redovisas inte i utsläppssektorn skogsbruk och annan markanvändning utan i de respektive sektorer där biomassan ersätter fossilintensiv energi och material. En del av skogsbrukets utsläpp hänförs i utsläppsstatistiken till sektorerna arbetsmaskiner och åtgärder för dessa redovisas i avsnitt 11.6. som levereras till skogsmaskiner ingår i reduktionsplikten på samma sätt som bränslen som levereras till övriga samhället. Åtgärder och program bör skapa förutsättningar för klimatomställningen De två jämställda målen för skogen, ett miljömål och ett produktionsmål, ligger fast. När staten påverkar efterfrågan på biomassa genom att till exempel främja bioekonomins utveckling behöver det ske på ett sätt som är förenligt med arbetet för att nå andra miljö- och samhällsmål och med hänsyn till konsekvenserna för kolsänkor . Regeringen bedömer att har goda förutsättningar att förena ett aktivt skogsbruk med höga miljökrav som en betydande kolsänka kan upprätthållas eller förstärkas. Enligt miljökvalitetsmålet Levande skogar ska skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion skyddas, som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas. Regeringen har tillsatt en utredning som bör undersöka möjligheterna och föreslå åtgärder för stärkt äganderätt till skog, nya flexibla skydds- och ersättningsformer vid skydd av skogsmark samt hur internationella åtaganden om biologisk mångfald ska kunna förenas med en växande cirkulär bioekonomi. Syftet med utredningen är att värna och stärka den privata äganderätten till skogen genom att stärka rättssäkerheten för markägare och företag, och säkerställa att markägare får ekonomisk kompensation för inskränkningar i ägande- och brukanderätten i den utsträckning som de har rätt till. Syftet är också att belysa eventuella målkonflikter och att synergier nyttjas mellan internationella och relevanta nationella åtaganden om biologisk mångfald och en växande cirkulär bioekonomi. Utredaren bör dessutom föreslå hur incitament för hållbart skogsbruk och en förbättrad legitimitet för den förda skogs- och miljöpolitiken kan skapas. Förslagen bör sammantaget främja en växande skogsnäring och hållbar skoglig tillväxt med god och säkerställd tillgång till nationell biomassa från den svenska skogen. beslutade regeringen om en strategi för nationella skogsprogram. Genom strategin har den långsiktiga inriktningen för arbetet med det nationella skogsprogrammet lagts fast. Det nationella skogsprogrammet kommer att utvecklas för att ytterligare främja en växande skogsnäring och ett hållbart skogsbruk. Programmet bör bygga på de jämställd skogspolitiska målen om produktion om miljö. Regeringen beslutade att inrätta en delegation för cirkulär ekonomi (dnr M2018/01090/Ke). Syftet är att nationellt och regionalt stärka omställningen till en resurseffektiv, cirkulär och biobaserad ekonomi. Delegationens uppgifter är att ge råd till regeringen, identifiera hinder och fungera som katalysator, samt vara ett och en samordnande kraft för omställningen. Vidare har ett innovationskluster för etanol och flytande biogas inrättats vid , liksom en kompetensplattform för växtförädling i syfte att säkra framtidens behov av bioråvara. Inom pågår också ett arbete som bidrar till att öka skogens bidrag till en växande bioekonomi för långsiktig klimatnytta. Viktiga kunskapsunderlag är skogliga konsekvensanalyser (SKA) som innefattar långsiktiga beräkningar av framtida utveckling av virkesförråd. En ny sådan analys väntas presenteras under mandatperio- arbetar även i en samverkansprocess med skogsintressenter för att identifiera åtgärder för ökad produktion. Utsläpp sker förstås även vid brukande av skog. Den diesel som används i skogsmaskiner ingår i samma kvot i Bränslebytet som den för övriga samhället. Regeringen anser att det är viktigt att identifiera synergieffekter mellan åtgärder som höjer produktionen i skogen och är gynnsamma för den biologiska mångfalden och att sådana synergieffekter särskilt bör främjas. I en växande bioekonomi måste ett hållbart uttag av skogsråvara säkras som den biologiska mångfalden och sociala värden värnas. Inom EU regleras hållbarhetskriterier för biobränslen i det s.k. förnybartdirektivet, dvs. och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. Direktivet anger villkor för biodrivmedel som kommer att gälla på EU-nivå till 2030. Andra hållbarhetsaspekter håller på att regleras inom ramen för det så kallade taxonomiförslaget och det är viktigt att regler bl.a. inom förnybardirektivet blir ledande för reglerna inom taxonomiförslaget för att undvika dubbla regelverk som enkom bidrar med ökad administrativ börda utan några nämnvärda miljövinster. Regeringen avser ta fram en bioekonomisk strategi för lanserade kommissionen en uppdaterad bioekonomistrategi som tar sin utgångspunkt i bl.a. i och FN:s hållbarhetsmål. sätter upp tre mål: 1) skala upp och stärka biobaserade sektorer, 2) snabbt sprida bioekonomin i , och 3) skydda ekosystem och förstå bioekonomins ekologiska begränsningar. Kommissionen ska föreslå åtgärder . har tillkännagett att en nationell bioekonomistrategi bör inrättas för att tillsammans med de gröna näringarna skapa större miljö- och klimatnytta (bet. 2018/19:MJU8 reservation 27 punkt 20, rskr. 2018/19:147). I reservationen anges att den nationella strategin ska vara en väl förankrad strategi som främjar samverkan mellan staten och näringslivet för att underlätta de omställningar som krävs i exempelvis skogsindustrin och lantbruket. Regeringen instämmer i det som anges i reservationen om att det finns ett stort behov av att skapa bättre förutsättningar och långsiktiga spelregler för biobränslen samt säkerställa en bred råvarubas. Detta krävs för att större investeringar ska komma till stånd exempelvis i anläggningar för produktion av biobränslen. Regeringen avser därför att ta fram en svensk bioekonomistrategi tillsammans med de gröna näringarna som bidrar till ökad tillgång till av biomassa och sysselsättning i hela landet och skapar miljö- och klimatnytta. Tack vare vår goda tillgång till förnybara resurser, teknisk spetskompetens och industriella infrastruktur har utmärkta förutsättningar att utveckla en cirkulär och biobaserad ekonomi i världsklass. konstaterar att svenskt jordbruk på kort sikt kan bidra med närmare biomassa och med 35–2050. Om åkerareal som inte nyttjas skulle användas för att odla biomassa för energi- och materialändamål skulle skogs- och jordbruket kunna bidra med ytterligare biomassa i det korta perspektivet och omkring till 2050. Det är biomassa som är konkurrensutsatt och därför kan gå till en mängd produkter, inklusive biodrivmedelsproduktion. 2019/20:65 Omställningen till en samhällsnyttig, cirkulär och biobaserad ekonomi förutsätter ett aktivt deltagande från samhällsaktörerna och en innovativ kunskapsuppbyggnad i hela värdekedjan. Genom att skapa en nationell samling kring övergången till bioekonomin kommer bioekonomistrategin att möjliggöra för såväl industri som tjänstesektor att tillsammans med de areella näringarna skapa ökad sysselsättning och större miljö- och klimatnytta. Den nationella strategin bör vara väl förankrad i vetenskaplig kunskap om bl.a. ekosystemtjänsternas betydelse för samhället och främja samverkan mellan staten, forskningen och näringslivet för att underlätta de omställningar som krävs. Tillkännagivandet är inte slutbehandlat. EU-regler om utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk EU har gemensamma bokföringsregler som omfattar upptag och utsläpp av växthusgaser till och från markkategorier påverkade av mänsklig aktivitet genom den s.k. LULUCF-förordningen. , orörda våtmarker, sjöar och hav omfattas inte. Förordningen syftar till att medlemsländerna själva vidtar de åtgärder som de finner lämpliga inom LULUCF-sektorn. Enligt förordningen förbinder sig medlemsländerna att säkerställa att utsläppen inte överskrider upptagen, beräknade som summan av de totala utsläppen och de totala upptagen inom deras territorium, i förhållande till bokföringsreglerna i förordningen som sträcker sig –2030. Om så ändå sker kan detta kompenseras, t.ex. med utsläppsminskningsenheter inom icke-handlande sektorn. Om det totala nettoupptaget inom LULUCF-sektorn ökar kan länderna i stället enligt tillgodoräkna sig detta ökade upptag för att möta sitt åtagande inom ESR-sektorn, givet vissa restriktioner. har möjlighet att använda totalt koldioxidekvivalenter i ökade nettoupptag i LULUCF-sektorn som helhet för att uppnå vårt åtagande enligt ESR (EU:s ansvarsfördelningsförordning) –2030. De största flödena av växthusgaser inom LULUCF-sektorn återfinns i markkategorin brukad skogsmark. I kategorin ingår all skog och skogsmark förutom mark som avskogas eller beskogats, vilka redovisas separat. Nettoupptagen i brukad skogsmark bokförs mot en beräknad referensnivå baserad på skogsbrukets utveckling – 2009. Dock begränsas mängden ökat upptag som varje medlemsland får tillgodoräkna sig. För innebär det en begränsning till ungefär koldioxidekvivalenter . En eventuell ökning av kolsänkan i långlivade träprodukter respektive i död ved omfattas dock inte av begränsningen. Eftersom har ett långt mer ambitiöst nationellt mål än utsläppsminskningsmålet enligt ESR förväntas inte behöva använda ett eventuellt ökat nettoupptag för att nå åtagandet enligt ESR. I enlighet med regeringens slutsats i skrivelsen En klimatstrategi för och miljömålsberedningens förslag bör eventuellt ökade nettoupptag utöver LULUCF-förordningens krav om bibehållet nettoupptag därmed kunna räknas som kompletterande åtgärd för uppfyllande av nationella etappmål inom klimatramverket. Potential för ökat upptag av koldioxid Regeringen bedömer att ett aktivt, hållbart skogsbruk kan bidra till klimatomställningen genom att ersätta fossil råvara och genom en långsiktigt ökad inlagring av kol i skogsmark som övriga miljökvalitetsmål, bl.a. levande skogar ska nås. Återvätning av utdikad organogen mark (jordar med högt innehåll av organiskt material) kan ge minskade utsläpp av koldioxid. Detta får dock inte minska omställningstrycket på att minska de fossila utsläppen. Även ökat byggande i trä erbjuder möjligheter till upplagring av kol i form av träprodukter. Trä är också ett klimateffektivt byggmaterial. Regeringen avser införa krav på klimatdeklaration och främja kravställande på klimatpåverkan ur ett livscykelperspektiv, vilket främjar ett ökat byggande i trä (se avsnitt 11.1). Det är viktigt med en hållbar tillväxt i den svenska skogen, då detta ger större möjligheter för skogsprodukter att ersätta fossila produkter som kolsänkan bevaras . På jordbruksmark finns det ofta synergier mellan kolinlagring och produktion. En hög produktion innebär att inflödet av nytt organiskt material till marken ökar och även kolförrådet i marken. Ökad produktivitet i jordbruket kan bidra till att livsmedel kan produceras på en mindre areal. Därmed kan mark frigöras för t.ex. odling av fleråriga bioenergigrödor, kantzoner, återvätning av dikad torvmarkoch beskogning, vilket ökar kolförråden i odlingslandskapet. För skogsmark finns det både synergier och konflikter mellan kolinlagring och produktion. Det gäller t.ex. för åtgärder som syftar till att öka tillväxten i skogen samt att öka kolinlagring i avverkade träprodukter. Klimatpolitiska vägvalsutredningen (M 2018:07) utreder bland annat vilken potential olika åtgärder har för att öka kolsänkan och uppskatta den sammantagna realiserbara potentialen för LULUCF-sektorn att bidra till att nå klimatmålen. Utredaren bör också föreslå sätt att skapa incitament till åtgärder som ökar kolsänkan. Regeringen kommer att ge berörda myndigheter ett uppdrag att genomföra en strategisk planering för arbetet med att minska avgången av växthusgaser från jord- och skogsbrukets organogena jordar och öka kolinlagringen i åker- och betesmark. Våtmarkernas betydelse för klimatet Dikade torvmarker och torvartade jordar i är ca , dvs. ungefär en femtedel av landets yta. Kolsänkan i dessa torvmarker är betydande. De naturliga våtmarkerna utgör en kolsänka medan dikade torvmarker är en stor källa till utsläpp av växthusgaser. Detta beror på att torven förmultnar när den syresätts genom dikning och exempelvis uppodling och det bundna kolet övergår till koldioxid. Stora arealer torvmark har dikats ut för jord- och skogsbruk i . En del av dessa marker har tagits ur produktion och skulle kunna återföras till våtmarker. Dikad torvmark i är en stor källa till växthusgaser. Torvmarker som dränerats för att bedriva jord- och skogsbruk avger sammanlagt ca koldioxidekvivalenter, enligt den senaste klimatrapporteringen. Till del kompenseras dessa utsläpp av upptag av koldioxid i växande biomassa. Restaurering av våtmarker som dikats ut kan vara ett bidrag i klimatarbetet genom deras funktion som kolsänka. Sådana insatser kan också ge flera andra vinster i form av vattenhushållning, vattenrening och den biologiska mångfalden. Regeringen har stärkt insatserna för restaure- Prop. 2019/20:65 ring av våtmarker. Kolupptag i hav och kustmiljöer Kol lagras in i naturliga hav och kustmiljöer. Ålgräsängar och andra kusthabitat i gott skick bidrar till att ta upp kol och i utsjömiljöer bidrar sedimentationen av plankton till upptag av kol i djupa havsbottnar. För att dessa habitat ska kunna maximera kolupptaget måste även störningarna från mänskliga aktiviteter minimeras. En del i detta kan vara att nå målen för minskningar av näringsläckage, minskad tillförsel av farliga ämnen, hantering av exploateringstryck och förvaltning av fiskbestånd så att en hållbar artsammansättning och beståndssituation uppnås mm. Klimatförändringarna innebär att bör sträva efter att höja ambitionen för när dessa mål ska nås och understryker vikten att återställa ekosystemens resiliens, dvs.