prop · H70347 · 2019-11-26 00:00:00 — 11.den som är skyldig att använda kassaregister enligt 39 kap. 4–6 §§, 12.den som enligt 39 kap. 11 b § är skyldig att tillhandahålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan föras på en byggarbetsplats, och 13.den som betalar ut ersättning som är underlag för statlig ålderspensionsavgift enligt lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift. Om den som ska registreras enligt första stycket har en företrädare enligt 5 kap., ska dock företrädaren registreras i stället. 2019/20:47 3 Ärendet och dess beredning Av en sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, de gröna (januariavtalet) följer att en skatt eller avgift ska införas på bärkassar i syfte att förhindra spridningen av mikroplaster. Mot denna bakgrund har en promemoria med förslag om skatt på plastbärkassar utarbetats inom . Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissvaren finns tillgängliga i (Fi2019/02465/S2). Förslaget om införande av en skatt på plastbärkassar bygger på en överenskommelse mellan regeringen, och Liberalerna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5.4 och i författningskommentaren. Det övergripande målet för den svenska miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Generationsmålet har utvecklats av 2010 (se prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Under Generationsmålet finns ett antal strecksatser varav i första hand följande kan påverkas av användningen av plastbärkassar: ∙Människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas. ∙Kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen. ∙En god hushållning sker med naturresurserna. ∙Konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. har också beslutat om 16 miljökvalitetsmål som utgör stommen i den svenska miljöpolitiken. Nedskräpning har negativ inverkan på flera miljömål och påverkar framför allt miljökvalitetsmålen God bebyggd miljö, Hav i balans samt Levande kust och skärgård och Levande sjöar och Plast är ett mycket användbart material med många fördelar, men som kan orsaka stor skada särskilt då den hamnar i hav och sjöar. sprids ut i naturen kan orsaka skada för djurlivet i havet. plastbärkassar och annat skräp bryts ner till s.k. mikroplaster som Prop. 2019/20:47 i slutändan kan hamna i den mat som människor äter. Den nedskräpningen är omfattande. beräknas mellan plastavfall hamna i haven. Enligt Europeiska kommissionen består 80–av den nedskräpningen av plast och cirka hälften av det skräpet utgörs av engångsartiklar. Detta bekräftas av organisationen mätningar, vilka visar att av de tio mest förekommande skräpkategorierna som återfinns vid svenska stränder är sju av plast; plastfragment, plastpåsar, godisförpackningar och snabbmatsbehållare, engångsbestick, kapsyler och presenningar. Den nuvarande förbrukningsnivån för plastbärkassar leder till nedskräpning och i förlängningen till spridning av mikroplaster. Regeringen beslutade om en proposition med förslag att ytterligare förtydliga avfallshierarkin i (prop. 2015/16:166). Avfallshierarkin innebär att man helst ska förebygga avfall, i andra hand förbereda det för återanvändning, i tredje hand materialåtervinna det, i fjärde hand återvinna det och i sista hand bortskaffa det. Ordningen gäller under förutsättning att det är miljömässigt motiverat och ekonomiskt rimligt. 4.2Skatt på bärkassar enligt Skatt på bärkassar är inte en punktskatt som har harmoniserats inom EU. Enligt rådets direktiv /118/EG om allmänna regler för punktskatt och upphävande av direktiv /12/EEG får medlemsstaterna införa skatter på andra produkter än sådana varor som uttryckligen omfattas av direktivet om detta inte leder till gränsformaliteter i handeln mellan medlemsstater. Utgångspunkten är alltså att det är upp till varje enskild medlemsstat att inom ramen för den egna kompetensen besluta om en skatt på plastbärkassar ska införas och avgöra hur en sådan skatt ska utformas, förutsatt att skatten inte leder till gränsformaliteter och i övrigt respekteras. I artikel 4.1a av och rådets direktiv /62/EG av om förpackningar och förpackningsavfall (förpackningsdirektivet) anges att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att inom sitt territorium uppnå en varaktig minskning av förbrukningen av tunna plastbärkassar (enligt definitionen plastbärkassar med en väggtjocklek ). Dessa åtgärder får bestå av nationella minskningsmål, bibehållande eller införande av ekonomiska instrument och begränsningar i fråga om utsläppande på marknaden, under förutsättning att begränsningarna är proportionella och ickediskriminerande. Åtgärderna får variera på grundval av de tunna plastbärkassarnas miljöpåverkan när de återvinns eller bortskaffas, deras komposteringsegenskaper, livslängd eller specifika avsedda användningsområde. I förpackningsdirektivets artikel 4.1a stipuleras vidare att de åtgärder som medlemsstaterna vidtar ska omfatta minst ett av två i bestämmelsen Enligt det första alternativet ska åtgärder antas för att 2019/20:47 säkerställa att den årliga förbrukningsnivån inte överskrider 90 tunna plastbärkassar per person respektive 40 tunna plastbärkassar per person , eller motsvarande mål fastställda enligt vikt. Enligt det andra alternativet ska instrument antas för att säkerställa att tunna plastbärkassar inte tillhandahålls kostnadsfritt på försäljningsställen för varor och produkter, såvida inte lika effektiva instrument införs. Mycket tunna plastbärkassar (enligt definitionen plastbärkassar med en väggtjocklek som behövs av hygienskäl eller som tillhandahålls som primära förpackningar för livsmedel som säljs i lösvikt när detta förhindrar matsvinn) får undantas från åtgärderna enligt båda alternativen. Medlemsstaterna får även vidta åtgärder som gäller plastbärkassar oavsett deras väggtjocklek. Enligt artikel 15 i förpackningsdirektivet ska rådet besluta om ekonomiska styrmedel för att främja realiserandet av de mål som fastställs i direktivet. I avsaknad av sådana åtgärder får medlemsstaterna vidta egna åtgärder för att realisera dessa mål. Av artikel 16 framgår att medlemsstaterna ska underrätta kommissionen om förslagen till de åtgärder som de tänker vidta inom ramen för direktivet innan de genomför dem. Underrättelse behöver inte ske avseende åtgärder av fiskal art men däremot avseende tekniska specifikationer som hänger samman med fiskala åtgärder för att främja efterlevnaden av sådana tekniska specifikationer. Anmälan ska ske i enlighet med det förfarande som föreskrivs i och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (anmälningsdirektivet). Enligt artikel 1 i anmälningsdirektivet avses med teknisk specifikation bl.a. en i ett dokument intagen specifikation som fastställer de egenskaper som krävs av en produkt. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, förkortat EUF-fördraget, innehåller regler som ska säkerställa en väl fungerande konkurrens på den inre marknaden. Bland dessa regler finns bestämmelser om statligt stöd. Bestämmelserna återfinns i artiklarna 107–109 i fördraget och har till syfte att förhindra att konkurrensförhållandena inom unionen snedvrids genom att medlemsstaterna gynnar vissa företag eller viss produktion ekonomiskt. Dessa bestämmelser måste beaktas vid utformningen av en ny punktskatt. Enligt artikel 107.1 är i princip allt statligt stöd förbjudet, om stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion och påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Kommissionen kan efter prövning förklara att en statlig stödåtgärd anses förenlig med den inre marknaden enligt vissa kriterier som anges i artikel 107.2 och 107.3. Medlemsstaterna ska enligt artikel 108.3 anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen. Innan kommissionen har gett sitt godkännande får åtgärden inte vidtas. Kommissionen får enligt artikel 108.4 anta förordningar avseende de Prop. 2019/20:47 kategorier av statligt stöd som rådet har fastställt som möjliga att undanta från förfarandet i artikel 108.3. Med stöd av denna bestämmelse har kommissionen utfärdat förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget samt förordning (EU) nr 1407/2013 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. Genom dessa förordningar undantas vissa kategorier av stöd respektive stöd som i förhållande till en enskild stödmottagare inte överstiger . 4.4Ekonomiska styrmedel avseende plastbärkassar i andra länder Flera andra EU-länder har infört ekonomiska styrmedel i syfte att minska förbrukningen av plastbärkassar. Nedan redogörs för några av dessa. I tas en avgift ut på vissa bärkassar av plast och papper. Avgiftsskyldigheten gäller kassar som är försedda med handtag eller liknande, har en volym om samt lämpligen kan ersättas av en tygkasse eller annat hållbart alternativ. Avgiften beräknas på kassarnas vikt, med en lägre skattesats för papperskassar. Betalningsskyldig är den som importerar kassar eller förvärvar dessa från en godkänd lagerhållare inom landet. På tas en avgift ut på kassar som är helt eller delvis tillverkade i plast och tillhandahålls konsumenter i en livsmedelsaffär eller annat försäljningsställe. Undantag görs för bl.a. mindre påsar som uteslutande används för att förpacka vissa typer av livsmedel (i huvudsak färskt kött och fisk samt frukt och grönsaker i lösvikt). Avgiften tas ut med ett visst belopp per plastkasse och betalas av det detaljhandelsföretag som tillhandahåller till en slutkonsument. Medlen avsätts i en fond som finansierar olika miljöskyddsåtgärder. I har lagstiftning införts som kräver att detaljhandelsföretag med minst 250 anställda tar ut ett minimipris när bärkassar av plast med handtag tillhandahålls kunder. Undantag görs för bl.a. papperskassar och påsar som endast används för vissa typer av livsmedel. Det är inte fråga om en avgift eller skatt. uppmanas att skänka de medel som härrör från försäljningen till välgörande ändamål. Regeringens förslag: En punktskatt på plastbärkassar införs genom en ny lag om skatt på plastbärkassar. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. 2019/20:47 Remissinstanserna: Avfall , Datainspektionen, , , för miljö, areella näringar och samhällsbyggande Förvaltningsrätten i , Håll Rent, , , , , , , , universitets Östersjöcentrum och tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. anför att den föreslagna skatten är ett lämpligt styrmedel och att förslaget kan förväntas bidra till minskad nedskräpning och spridning av mikroplaster. Trots att flera framsteg har gjorts anser att ytterligare styrmedel behövs för att ska uppnå EU:s förbrukningsmål. Vad gäller påverkan på resursförbrukningen anför att det finns studier som visar på olika resultat beträffande valet av material i kassar samt att det inte finns data som på ett säkert sätt visar att ett material är bättre än något annat. De studier som genomförts har dock inte innefattat aspekten nedskräpning. Ur detta perspektiv är plast det material som har störst negativ effekt för miljön. Kemikalieinspektionen ser positivt på utvecklingen av ekonomiska styrmedel på miljöområdet och pekar på att minskad användning av plastbärkassar till följd av förslaget kan bidra till miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Ett flertal remissinstanser, däribland FAR, Innovations- och kemiindustrierna i (IKEM), , , Svensk Dagligvaruhandel, , , , Visita, Teknikföretagen och Återvinningsindustrierna, avstyrker förslaget. Ett antal av remissinstanserna ifrågasätter behovet av en skatt på plastbärkassar, bl.a. med hänvisning till att förbrukningen och nedskräpningen har minskat. Flera av remissinstanserna hänvisar även till att det inom handeln har vidtagits åtgärder för att minska bärkassars miljöpåverkan, i synnerhet en branschöverenskommelse om att kassarna ska bestå av återvunnen eller förnybar plast. anför att det är oklart huruvida EU uppställer ett sådant kvantitativt mål som skatten syftar att styra mot och hänvisar till att de stora aktörerna inom dagligvaruhandeln redan tar betalt för bärkassar. Flera remissinstanser, däribland Företagarna, , , Svensk Dagligvaruhandel, och Återvinningsindustrierna, anför att förslaget riskerar att leda till ökad användning av påsar som är sämre för miljön ur framför allt ett klimat- eller resurshushållningsperspektiv. Några remissinstanser, däribland IKEM och anför att förslaget riskerar att leda till en ökad förbrukning av avfallspåsar som huvudsakligen tillverkas av fossil plast. Bland andra Håll Rent, Företagarna, och framhåller nyttan av ett avgiftsbaserat styrmedel där intäkterna öronmärks till miljöskyddande ändamål. Företagarna och IKEM anför att antalet företag som blir skattskyldiga enligt förslaget troligtvis är betydligt högre än vad som uppskattats i promemorian, vilket påverkar den administrativa kostnaden för näringslivet. Vidare ifrågasätter några remissinstanser, däribland FAR, Svensk Dagligvaruhandel, och Visita, att skatten kommer att inbringa de intäkter som förslaget utgått från. Skälen för regeringens förslag: Som redogjorts för i avsnitt 4.2 har en skyldighet enligt förpackningsdirektivet att vidta åtgärder för att säkerställa att den årliga förbrukningsnivån inte överskrider 90 tunna plastbärkassar per person respektive 40 tunna plastbärkassar per person . Enligt det direktivet har medlemsstaterna vidare en skyldighet att till Europeiska kommissionen rapportera om den årliga förbrukningen av plastbärkassar . Till följd av åtaganden enligt förpackningsdirektivet har regeringen utfärdat förordningen (2016:1041) om plastbärkassar. Av den förordningen framgår att den som i en yrkesmässig verksamhet tillhandahåller plastbärkassar till konsumenter ska informera om bl.a. plastbärkassars miljöpåverkan och åtgärder för att minska förbrukningen. Vidare ska tillverkare och importörer lämna information till om produktion respektive införsel av plastbärkassar. har ifrågasatt huruvida de kvantitativa mål som följer av förpackningsdirektivets artikel 4.1a fjärde stycket a är bindande för mot bakgrund av att dessa mål endast gäller medlemsstater som inte vidtagit sådana åtgärder som avses i artikel 4.1a fjärde stycket b. har i detta hänseende särskilt pekat på det förhållandet att de stora aktörerna inom dagligvaruhandeln redan tar betalt för bärkassar. Regeringen konstaterar att artikel 4.1a fjärde stycket b i förpackningsdirektivet ger medlemsstaterna en möjlighet att vidta åtgärder för att säkerställa att tunna plastbärkassar inte tillhandahålls kostnadsfritt, eller anta motsvarande lika effektiva instrument. har inte infört någon lagstiftning som reglerar minimipris på plastbärkassar som tillhandahålls till konsumenter. Regeringen gör därför, till skillnad från , bedömningen att de kvantitativa målen enligt artikel 4.1a fjärde stycket a förpackningsdirektivet är bindande. Enligt statistik från omsattes totalt 1 020 miljoner tunna och 67 miljoner tjocka plastbärkassar på den svenska marknaden . Det finns indikationer på att detaljhandlarnas informationsplikt har haft viss effekt på de svenska konsumenternas beteendemönster, vilket har resulterat i en minskning i förbrukningen av plastbärkassar. Flera remissinstanser har framhållit att plastbärkassar i i hög utsträckning återanvänds som bl.a. soppåsar och vid en internationell jämförelse endast i mindre omfattning hamnar i naturen. Det har även framhållits att det inom handeln finns en överenskommelse som innebär att bärkassarna huvudsakligen består av återvunnen eller förnybar plast. Även med beaktande av detta anser regeringen dock att den nuvarande förbrukningsnivån för plastbärkassar leder till nedskräpning, som i förlängningen resulterar i spridning av mikroplaster. Regeringen bedömer, i likhet med vad har anfört, att utan ytterligare styrning inte kommer att klara av målet att säkerställa en årlig förbrukningsnivå om maximalt 40 tunna plastbärkassar per person . I ljuset av plastbärkassars miljöpåverkan och EU:s kvantitativa mål anser regeringen därför, till skillnad flera av remissinstanserna, att det finns behov av ekonomiska styrmedel i syfte att minska förbrukningen av plastbärkassar. 2019/20:47 avfallshierarkin förebyggande först. Därmed är styrning för minskad förbrukning av plastbärkassar också i linje med avfallshierarkin. Flera remissinstanser har framfört synpunkten att plastbärkassar inte är sämre än bl.a. papperskassar och flergångskassar av tyg vad gäller resurseffektivitet eller klimatpåverkan. Syftet med skatten är dock att uppnå EU:s förbrukningsmål och därigenom minska de negativa följder som nedskräpning av plastbärkassar resulterar i, främst spridning av mikroplaster. Att skatten bara träffar bärkassar av plast är därför i linje med åtgärdens syfte. Ett par remissinstanser har framfört synpunkten att skatten riskerar att resultera i en ökad förbrukning av avfallspåsar. Regeringen bedömer dock att avfallspåsar inte riskerar att hamna i naturen genom nedskräpning i samma utsträckning som sådana påsar som tillhandahålls i handeln för att packa och bära varor. Avfallspåsar omfattas inte heller av EU:s förbrukningsmål. Rätt utformade skatter och andra ekonomiska styrmedel har stor potential att på ett kostnadseffektivt sätt bidra till att uppfylla miljömålen. Punktskatter belastar flera andra typer av varor och tjänster som bedöms vara skadliga ur miljösynpunkt eller av folkhälsoskäl. Exempelvis används tobak- och alkoholskatterna för att hålla nere konsumtionen av dessa varor. Genom att införa en skatt på plastbärkassar ökar incitamenten för konsumenterna att minska förbrukningen av plastbärkassar. För att minska förbrukningen av plastbärkassar och styra mot miljömålen anser regeringen därför, till skillnad från flera av remissinstanserna, att en skatt på plastbärkassar bör införas. Flera remissinstanser har förespråkat att det i stället för en skatt bör införas ett avgiftssystem där intäkterna går till informationskampanjer eller andra typer av miljöfrämjande insatser. Regeringen kan se att såväl en skatt som en avgift skulle kunna vara ett effektivt styrmedel för att uppnå det uttalade syftet. Att beskatta negativ miljöpåverkan är dock en del av regeringens politik. Skatt som ekonomiskt styrmedel är ett lämpligt sätt att ställa om samhället i miljövänlig riktning. Regeringen anser därför vid en sammantagen bedömning att en skatt på plastbärkassar bör väljas som ekonomiskt styrmedel framför en avgift. Förslaget föranleder införandet av en ny lag om skatt på plastbärkassar, se avsnitt 2.1. Regeringens förslag: Skatt tas ut på alla typer av plastbärkassar som inte är avsedda för varaktigt bruk Med plastbärkasse avses bärkasse som i mer än försumbar omfattning består av plast. Med bärkassar avses påsar, med eller utan handtag, som är avsedda att tillhandahållas konsumenter för att packa eller bära varor. Med plast avses en polymer enligt definitionen i och rådets förordning om registrering, utvärdering godkännande och begränsning av kemikalier. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Håll Rent anför att det är bra att definitionen av plast även inkluderar plaster som är biobaserade, komposterbara eller på annat sätt nedbrytbara samt plaster från fossilt ursprung eftersom dessa plaster har samma negativa påverkan på miljön. IKEM anför att bionedbrytbar plast inte är ett bättre alternativ och enligt inte får ses som en lösning på nedskräpningen. och Avfall tillstyrker att alla plastbärkassar som inte är avsedda för varaktigt bruk, oavsett tjocklek, omfattas av skatten. tillägger att det ur nedskräpningssynpunkt och vad gäller spridningen av mikroplaster saknar betydelse vad plasten har för ursprung. Ett antal remissinstanser, däribland, FAR, , Svensk Dagligvaruhandel, och Återvinningsindustrierna ifrågasätter att skatten träffar andra plastbärkassar än sådana som huvudsakligen består av jungfrulig fossil råvara. Flera remissinstanser anför att om en skatt ändå ska införas bör skattesatsen vara differentierad på så vis att skillnad görs mellan kassar av fossilt ursprung och kassar gjorda av återvunnen eller förnybar råvara. Vissa remissinstanser, däribland och , anför att påsar för frukt och grönsaker inte omfattas av EU:s förbrukningsmål och att förslaget i denna del innebär en överimplementering vars effekter behöver motiveras grundligt i enlighet med vad tillkännagett. Papier-Mettler KG ifrågasätter att skatten träffar plastbärkassar oavsett väggtjocklek trots att EU:s förbrukningsmål gäller plastbärkassar med en väggtjocklek . Papier-Mettler KG anför vidare att plastbärkassar med en väggtjocklek som överstiger kan återanvändas ett flertal gånger och därför, om de alls ska beskattas, bör omfattas av en lägre beskattning. Några av remissinstanserna framför att vissa definitioner kan leda till tillämpningsproblem. FAR anför att det finns en risk för att två identiska påsar kan komma att behandlas olika i skattehänseende beroende på om de är avsedda att användas på en plats där varor tillhandahålls. och Visita anför att det är oklart huruvida fryspåsar samt bärkassar som erhålls via e-handel omfattas av skatten då kassarna redan har beskattats innan det är klarlagt för vilket ändamål som de ska användas. Kemikalieinspektion anför att definitionen av plastbärkasse behöver förtydligas för att förhindra möjligheten till olika tolkningar av ”försumbar omfattning”. Skälen för regeringens förslag: Vilka plastbärkassar som ska omfattas av skatten bör vara tydligt avgränsat för att det ska vara enkelt för en skattskyldig att avgöra om punktskatt ska betalas eller inte. För att åstadkomma en sådan avgränsning bör definitioner införas av plastbärkasse, bärkasse respektive plast. Ledning bör sökas i redan befintliga definitioner. I unionsrätten finns definitioner av plast i såväl förpackningsdirektivet som i direktiv (EU) 2019/904 av om minskning av vissa 2019/20:47 plastprodukters inverkan på miljön (plastproduktsdirektivet). I dessa direktiv definieras plast med utgångspunkt i den definition av polymer som finns i och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv /45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv /769/EEG och kommissionens direktiv /155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG. Även den definition av plast som finns i förordningen (2016:1041) om plastbärkassar utgår från definitionen av polymer i Reach. I artikel 3.5 i Reach finns följande definition av polymer. ett ämne bestående av molekyler som är uppbyggda av en sekvens av en eller flera typer av monomerenheter. Molekylerna skall vara fördelade över en rad molekylvikter, där skillnaden i molekylvikt främst kan hänföras till skillnader i antalet monomerenheter. En polymer utgörs av a)en enkel viktmajoritet molekyler som innehåller åtminstone tre monomerenheter kovalent bundna till åtminstone en annan monomerenhet eller annan reaktant, b)mindre än en enkel viktmajoritet molekyler med samma molekylvikt. I denna definition avses med ”monomerenhet” en monomers form i en polymer efter reaktionen.