prop · H60339 · 2019-01-31 00:00:00 — Enligt artikel 6 får hamnledningen eller den behöriga myndigheten begränsa antalet leverantörer av en viss hamntjänst av ett eller flera av följande skäl: a)brist på reserverad användning av mark eller vattennära plats, förutsatt att begränsningen är förenlig med de beslut eller planer som antagits av hamnledningen och i förekommande fall eventuella andra myndigheter som är behöriga i enlighet med nationell rätt, b)avsaknaden av en sådan begränsning förhindrar fullgörandet av en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, inbegripet när denna avsaknad leder till alltför höga kostnader i anslutning till fullgörandet av dessa skyldigheter för hamnledningen, den behöriga myndigheten eller hamnanvändarna, c)avsaknaden av en sådan begränsning strider mot behovet att säkerställa en säker, skyddad och miljömässigt hållbar hamnverksamhet, d)hamninfrastrukturens karaktär eller hamntrafikens art är sådan att den gör det omöjligt för flera hamntjänsteleverantörer att vara verksamma i hamnen, e)det har enligt artikel 35 i direktivet om upphandling inom försörjningssektorerna fastställts att en hamnsektor eller hamnundersektor med sina hamntjänster inom en medlemsstat utför verksamhet som är direkt konkurrensutsatt i enlighet med artikel 34 i det direktivet. Om hamnledningen eller den behöriga myndigheten beslutar att begränsa antalet hamntjänsteleverantörer ska detta ske i enlighet med ett urvalsförfarande som är öppet för alla berörda parter, icke-diskri- minerande och insynsvänligt. Förfarandet ska ge intresserade parter minst på sig att utvärdera och utarbeta ansökningar. Enligt artikel 7 får medlemsstaterna besluta att ålägga leverantörer av hamntjänster skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som har koppling till hamntjänster och får anförtro rätten att införa dessa skyldigheter åt hamnledningen, eller en behörig myndighet, för att säkerställa t.ex. att hamntjänsten blir tillgänglig på lika villkor för samtliga hamnanvändare året om, att tjänsten blir tillgänglig till ett överkomligt pris för vissa kategorier av användare eller att lämpliga transporttjänster tillhandahålls för allmänheten. Enligt artikel 8 får hamnledningen eller den behöriga myndigheten antingen besluta att själv tillhandahålla en hamntjänst eller att tillhandahålla den genom en i rättsligt hänseende fristående enhet över vilken den utövar kontroll på ett liknande sätt som över sina egna avdelningar, under Prop. 2018/19:39 förutsättning att aktuella minimikrav på utövandet av tjänsten tillämpas i lika grad på alla leverantörer som tillhandahåller den aktuella hamntjänsten. I sådana fall ska hamntjänsteleverantören anses vara en intern operatör. 5.7Skyldighet att fatta motiverade och överklagbara beslut För att säkerställa att hamntjänstförordningen tillämpas korrekt gäller enligt artikel 5 att hamnledningen eller den behöriga myndigheten senast från det att ansökan och nödvändiga handlingar har inkommit, ska bevilja eller förvägra en leverantör rätten att tillhandahålla hamntjänster enligt minimikraven. En förvägran, begränsning eller uppsägning av rätten att tillhandahålla hamntjänster ska motiveras. Eventuella förslag om att begränsa antalet hamntjänsteleverantörer enligt artikel 6 ska offentliggöras av hamnledningen eller den behöriga myndigheten tillsammans med en motivering för detta innan ett beslut att göra en begränsning fattas. Hamnledningen eller den behöriga myndigheten ska offentliggöra det antagna beslutet att begränsa antalet hamntjänsteleverantörer. Av artikel 18 framgår att besluten ska kunna överklagas. Instansen för överklagande ska vara oberoende av de inblandade parterna och får vara en domstol. 5.8Skydd av arbetstagarnas rättigheter och utbildning av personal Enligt artikel 9 ska förordningen inte påverka tillämpningen av socialskydds- och arbetsrättsreglerna i medlemsstaterna. Vidare anges att hamnledningen eller den behöriga myndigheten ska begära att den hamntjänsteleverantör som har utsetts tillförsäkrar personalen arbetsvillkor i enlighet med tillämpliga social- och arbetsrättsliga skyldigheter och följer socialskyddsnormer som har fastställts i unionsrätten, nationell rätt eller kollektivavtal. Enligt artikel 14 ska hamntjänsteleverantörer säkerställa att arbetstagare erhåller nödvändig utbildning för att förvärva den kunskap som krävs för deras arbete. Utbildningskraven ska uppdateras regelbundet för att möta de utmaningar som den tekniska innovationen medför. 5.9Finansiell insyn och oberoende I kapitel III i förordningen finns bestämmelser om insyn i hamnarnas finansiella förbindelser, hamnavgifter och hamninfrastrukturavgifter. 2018/19:39 5.9.1 Insyn i de finansiella förbindelserna Enligt artikel 11 ska de finansiella förbindelserna mellan myndigheterna och en hamnledning eller annan enhet som tillhandahåller hamntjänster för dess räkning och som erhåller offentliga medel på ett öppet sätt kunna avläsas i räkenskapssystemet för att tydligt visa vilka offentliga medel som myndigheterna ställer till hamnens förfogande, antingen direkt eller genom offentliga företags eller offentliga finansinstituts förmedling, och för att visa vilket användningsområde som medlen har anvisats för. Medel för offentligt finansierade hamntjänster eller muddringstjänster ska redovisas skilt från hamnens övriga verksamhet. Uppgifterna ska sparas av hamnledningen . Artiklarna 12 och 13 innehåller bestämmelser om hur hamnavgifter och hamninfrastrukturavgifter ska sättas. Med hamnavgift avses en avgift som tas ut till förmån för hamntjänsteleverantören och som betalas av den som utnyttjar den berörda tjänsten. Med hamninfrastrukturavgift avses en avgift som tas ut direkt eller indirekt till förmån för hamnledningen eller den behöriga myndigheten för utnyttjande av infrastruktur, anläggningar och tjänster, samt för tillgång till tjänster för hantering av passagerare och last, men exklusive arrendeavgifter och avgifter med motsvarande verkan. Avgifter för vissa tjänster (dvs. hamnavgifter), däribland tjänster som tillhandahålls av en intern operatör inom ramen för en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och avgifter för lotstjänster som inte är konkurrensutsatta ska enligt artikel 12 fastställas på ett öppet, objektivt och icke-diskriminerande sätt och stå i proportion till kostnaden för tjänsten. Enligt artikel 13 ska medlemsstaterna se till att en hamninfrastrukturavgift tas ut. Avgiften ska fastställas i enlighet med hamnens egna affärsstrategi och investeringsplaner, vara förenlig med konkurrensreglerna och i förekommande fall fastställas inom ramen för den berörda medlemsstatens allmänna hamnpolitik. Avgifterna får variera i enlighet med hamnens egna ekonomiska strategi och policy. Kriterierna för dessa variationer ska vara öppna, objektiva och icke-diskriminerande samt förenliga med konkurrensrätten, inbegripet reglerna för statligt stöd. Avgifterna får beakta externa kostnader och får variera beroende på kommersiell praxis. Hamnanvändarna ska underrättas om avgifternas art och nivå och om ändringar i dessa. Skillnader i avgifterna som är resultat av individuella förhandlingar är tillåtna och behöver inte redovisas. Vid klagomål på hamnavgiften eller hamninfrastrukturavgiften ska hamntjänsteleverantören respektive hamnledningen förse den berörda myndigheten i den berörda medlemsstaten med alla relevanta uppgifter om beräkningsgrunden för att fastställa strukturen och nivån på avgifterna. Betalning av hamnavgiften får integreras med betalning av hamninfrastrukturavgiften. I sådant fall ska de respektive avgiftsbeloppen lätt kunna utläsas av användaren. Enligt artikel 15 ska hamnledningen samråda med hamnanvändarna om sin avgiftspolitik. Samråd ska även ske med hamnanvändarna och övriga berörda parter om andra väsentliga frågor, t.ex. samordningen av hamntjänsterna inom hamnen, miljöfrågor och fysisk planering. Hamntjänsteleverantörerna ska göra lämplig information om hamnavgifternas art och nivå tillgänglig för hamnanvändarna. 5.11Klagomål, överklagande och sanktioner Enligt artikel 16 ska varje medlemsstat säkerställa att det finns ett effektivt förfarande för att hantera klagomål som uppstår i samband med tillämpningen av förordningen. Hanteringen av klagomålen ska ske på ett sätt som utesluter intressekonflikter och som är funktionellt oberoende av varje hamnledningsorgan eller hamntjänsteleverantör. Hanteringen ska vara opartisk och öppen. Enligt artikel 18 har varje part med ett legitimt intresse rätt att överklaga de beslut eller enskilda åtgärder som fattats eller vidtagits enligt förordningen av hamnledningen, den behöriga myndigheten eller någon annan berörd nationell myndighet. Enligt artikel 19 ska medlemsstaterna fastställa bestämmelser om sanktioner för överträdelser av förordningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att sanktionerna genomförs. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Enligt artikel 21 ska förordningen inte tillämpas för hamntjänstekontrakt som har ingåtts före och som är tidsbegränsade. Hamntjänstekontrakt som har ingåtts före samma datum men som inte är tidsbegränsade ska ändras för att överensstämma med denna förordning . Enligt artikel 22 ska förordningen tillämpas . 2018/19:39 6 EU-förordningar är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i alla medlemsstater (jfr artikel 288 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). En EU-förordning får inte införlivas i eller transformeras till nationell rätt. Medlemsstaterna får således inte utfärda bestämmelser i sådana frågor som regleras i förordningen och regeringen kan inte heller skriva egna förarbeten eller andra typer av förtydliganden om hur en EU- förordning ska tillämpas eller hur begrepp i förordningen ska förstås. Dessa frågor kan endast tillämpande myndigheter och i förekommande fall domstolar ta ställning till. Nationella bestämmelser får inte heller införas för att komplettera en EU-förordning inom förordningens tillämpningsområde. Endast om förordningen uttryckligen lämnar till medlemsstaterna att t.ex. utvidga förordningens tillämpningsområde eller på annat sätt reglera förhållanden i förordningen har medlemsstaterna en möjlighet att införa bestämmelser och kan då klargöra dessa reglers innebörd och tillämpning. En EU-förordning hindrar dock inte att en medlemsstat inför regler av verkställande karaktär, bl.a. för att bestämmelserna i förordningen ska kunna tillämpas. Exempelvis kan det behöva pekas ut vilka nationella myndigheter som ska ansvara för att fatta beslut enligt förordningens bestämmelser. Det kan också behöva införas bestämmelser om överklagande eller andra processuella bestämmelser. Sådana verkställande bestämmelser får dock inte ges en lydelse eller innebörd som avviker från EU- förordningens. 6.1En ny lag ska komplettera hamntjänstförordningen Regeringens förslag: En ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning ska införas. Termerna hamnledning, hamntjänsteleverantör och hamninfrastrukturavgift ska ha samma betydelse som i EU:s hamntjänstförordning. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag, men rubriken på lagen är något annorlunda. Promemorian innehåller inte någon bestämmelse om att vissa termer i lagen ska ha samma betydelse som i hamntjänstförordningen. Remissinstanserna har inga åsikter om förslaget att hamntjänstförordningen ska kompletteras med en ny lag. i , Föreningen sjöfart, hamnar, , hamn AB, hamnar AB, hamn AB, hamn AB, hamn AB, , , och anser att hamntjänstförordningen ska tillämpas på samtliga all- männa hamnar i . anser att hamntjänstförordningen ska tillämpas på alla kusthamnar i . anser att hamntjänstförordningen ska tillämpas på alla svenska hamnar med gods- och passagerartrafik. ställer sig tveksamt till att inte tillämpa förordningen på samtliga svenska allmänna hamnar. , , , kommuner och landsting, , , och kommun stöder promemorians förslag att hamntjänstförordningen ska gälla endast för de hamnar som följer av förordningen. anser att de hamnar som förordningen ska tillämpas på är felprioriterade. anser att det är viktigt att tydliggöra hur tillhandahållandet av el i hamnarna ska hanteras i hamntjänstförordningen. Föreningen sjöfart undrar om endast bunkring vid kaj omfattas. anser att den föreslagna lagen, alternativt en kommande förordning, bör innehålla en entydig definition av vad som ska anses som hamnområde. Även efterfrågar förtydliganden av förordningens definition av hamnområde och anser vidare att andra grunder för gränsdragningen av hamnområdena än de föreslagna hamnskyddsplanerna bör övervägas. hamnar, hamn AB, hamnar AB, hamn AB, hamn AB, och efterlyser förtydligande av begreppet hamnledning, bl.a. vid utarrendering och koncessionsavtal. och hamn AB efterlyser generellt en definition av begreppet hamnmyndighet. Även hamn AB tar upp frågor om begreppet hamnledning. hamn AB anser att hamntjänster i förhållande till utövare och dess ansvar bör förtydligas. och efterfrågar ett förtydligande av hamntjänstförordningens förhållande till upphandlingsregelverket. Skälen för regeringens förslag I promemorian föreslås att de kompletterande bestämmelser som bedöms behöva införas till följd av hamntjänstförordningen ska införas i en ny lag. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på detta. De frågor som regleras i hamntjänstförordningen är i princip oreglerade i svensk rätt. Svensk rätt innehåller dock liknande allmänna bestämmelser som i princip är tillämpliga även på hamnverksamhet och som innebär att hamnverksamhet i ska utövas på ett sätt som i många hänseenden motsvarar hamntjänstförordningens krav. Hamntjänstförordningen innehåller dock bestämmelser om bl.a. rätt att framföra klagomål på hur förordningen tillämpas i hamnarna, om överklagande och om krav att införa sanktioner vid överträdelser av hamntjänstförordningen. Detta kräver att kompletterande bestämmelser införs i lag. Någon befintlig lagstiftning där sådana bestämmelser lämpligen skulle kunna föras in finns inte. Det bör därför i enlighet med promemorians förslag införas en ny lag som ska innehålla de nödvändiga kompletterande bestämmelserna till hamntjänstförordningen. Promemorians förslag på lagens rubrik bör dock justeras något för att bättre motsvara lagens innehåll. Vilka hamnar omfattas? Enligt artikel 1.4 tillämpas hamntjänstförordningen på alla kusthamnar inom det transeuropeiska transportnätet, enligt förteckningen i bilaga II till förordning (EU) nr 1315/20131. De svenska hamnar som därmed omfattas är , , , , , , , , , , , , , , , (inkl. ), , , , , , , och . Motiveringen till detta sätt att bestämma tillämpningsområdet framgår av skäl 7 i hamntjänstförordningen. I det skälet anges att den absolut största delen av unionens sjötrafik går genom kusthamnar i det transeuropeiska transportnätet och att förordningen bör gälla de kusthamnar som var för sig hanterar av EU:s totala frakt- eller passagerarvolymer för att uppnå målet med [hamntjänst]förordningen på ett proportionellt sätt utan att det leder till onödiga bördor för andra hamnar. Enligt artikel 1.6 i förordningen får medlemsstaterna tillämpa förordningen på andra kusthamnar. I promemorian analyseras frågan om en utökning av tillämpningsområdet, men slutligen bedöms att inte bör tillämpa hamntjänstförordningen på ytterligare hamnar. Många remissinstanser har synpunkter på huruvida ska utöka tillämpningsområdet för förordningen till fler hamnar. Oenigheten i frågan är dock stor bland remissinstanserna. Regeringen delar den bedömning som görs i promemorian och konstaterar att det inte finns tillräckliga skäl att avvika från det tillämpningsområde som gäller enligt EU-förordningen. Önskemål om förtydliganden av hamntjänstförordningen kan inte tillgodoses Flera remissinstanser har efterfrågat att innebörden av vissa begrepp i hamntjänstförordningen ska förtydligas i lagen eller på annat sätt av regeringen. Som inledningsvis har nämnts i detta avsnitt finns dock inte någon möjlighet för regeringen att i författning eller på annat sätt ange hur begrepp i förordningen ska tolkas eller vad begreppen ska anses omfatta. Eftersom lagens syfte är att komplettera hamntjänstförordningen får termer och begrepp i lagen inte ges någon annan innebörd än den som gäller enligt hamntjänstförordningen. I lagrådsremissen föreslogs därför att det i lagen ska anges att termer och uttryck i lagen ska ha samma betydelse som i EU:s hamntjänstförordning. Lagrådet har uppgett att en sådan bestämmelse i princip kan avvaras men att det av tydlighetsskäl kan finnas anledning att i lagen ange att åtminstone begrepp som inte är självförklarande förklaras i hamntjänstförordningen. Enligt Lagrådet skulle begreppen hamnledning, hamntjänsteleverantör och hamninfrastrukturavgift kunna vara sådana begrepp som kan anges i en sådan upplysande bestämmelse. Regeringen delar Lagrådets uppfattning och föreslår att det i 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1315/2013 av om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet och om upphävande av beslut nr 661/2010/EU. lagen anges att termerna hamnledning, hamntjänsteleverantör och hamninfrastrukturavgift ska ha samma betydelse som i EU:s hamntjänstförordning. Några av de begrepp som remissinstanserna har ställt frågor om motiverar en kortare redovisning. När det gäller önskemål om förtydligande av i vilken omfattning tillhandahållande av el i hamn utgör bunkring kan det upplysas om att med bunkring avses enligt artikel 2.1 tillhandahållande av fast, flytande eller gasformigt bränsle eller annan energikälla som används till såväl framdrivning av fartyg som till den allmänna och särskilda energiförsörjningen ombord på fartyg vid kaj. El är otvivelaktigt en energikälla som kan användas för såväl framdrivning av fartyg som annan energiförsörjning. Definitionen medger uttryckligen att försörjningen kan avse tid när fartyget ligger vid kaj. Några ytterligare krav ställs inte i artikeln för att ett tillhandahållande ska anses vara bunkring enligt förordningen. Vad gäller Föreningen sjöfarts fråga om endast bunkring vid kaj omfattas konstaterar regeringen att artikel 2.1 inte nämner något om var bunkringen ska ske för att omfattas. Dock bör det upplysas om att artikel 1.2innebär att endast tjänster inom ett hamnområde eller på en vattenväg till en hamn omfattas. Definitionerna av begreppen kusthamn och vattenväg i artiklarna 2.16 och 2.18 är därför av betydelse för att avgöra om t.ex. en bunkringstjänst omfattas. Vilka typer av hamntjänster som omfattas, definitioner av dessa och vad som avses med en hamntjänsteleverantör och ett hamntjänstekontrakt anges också i hamntjänstförordningen. Någon möjlighet att efterkomma hamns önskan om förtydligande av ansvarsförhållandena för utövare av hamntjänster finns därför inte. Artikel 2.16 i hamntjänstförordningen anger vad som avses med begreppet kusthamn. Någon möjlighet för regeringen att ytterligare definiera hamnområdet finns inte. önskemål om en sådan definition kan således inte uppfyllas. För att hamntjänstförordningen ska kunna tillämpas kan hamnarnas gränser dock behöva anges rent konkret genom geografiska angivelser. Ett bestämmande av en hamns faktiska gräns, helt eller delvis, kan t.ex. behöva göras av en myndighet i samband med att myndigheten prövar ett klagomål eller ett överklagande (se avsnitt 6.1.4) för att möjliggöra en prövning i det enskilda ärendet. Gränserna skulle också kunna anges i verkställighetsföreskrifter. Det finns inte någon för alla sammanhang gällande gränsdragning i fråga om de svenska hamnarna. Däremot sätts mer eller mindre konkreta gränser för hamnarna, eller delar av hamnarna, med stöd av olika regelverk, t.ex. lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, lagen (2004:487) om sjöfartsskydd, lagen (2006:1209) om hamnskydd och (2010:900). Gränsdragningen är ofta olika i de skilda regelverken eftersom syftet med regelverken skiljer sig åt. 2018/19:39 dessa regelverk sätts endast en gräns i hamnens vattenområde, i andra fall endast på land. Svårigheterna att hitta en definition av begreppet hamnområde som kan användas i flera sammanhang framgår med tydlighet redan i betänkandet Förslag till hamnlag (SOU 1974:24 s. 22–25. När hamnarnas gränser bestäms enligt hamntjänstförordningen finns det inget som hindrar att den gränsdragning av hamn- och hamnanläggningsområden som sker med stöd av t.ex. av något av de ovan nämnda regelverken beaktas. Oavsett om ett befintligt regelverk används som utgångspunkt eller om en ny gränsdragning görs måste de konkreta gränserna för hamnarna naturligtvis stämma överens med den definition som finns i hamntjänstförordningen. Behörig myndighet, hamnledning och hamnmyndighet Något behov att definiera begreppet hamnmyndighet finns enligt regeringen inte eftersom hamntjänstförordningen inte ger några uppgifter till ett sådant subjekt. I artikel 2.3 och 2.5 anges vad som avses med begreppen behörig myndighet och hamnledning. Definitionerna är mycket lika. Anledningen är att hamnarna i EU:s medlemsländer är mycket olika organiserade. Ägarförhållandena kan variera från statsägda hamnar till helt privata hamnar, med ett mycket stort antal varianter i ägarskap däremellan. Hamntjänstförordningen erkänner alla dessa olika typer av hamnar, jfr t.ex. skäl 9, 10 och 24.Det har därför varit nödvändigt att i hamntjänstförordningen hitta mycket breda definitioner för de subjekt som har skyldigheter enligt förordningen. Många av bestämmelserna i förordningen pekar dessutom ut såväl hamnledningen som den behöriga myndigheten som alternativt ansvariga subjekt av den anledningen att ansvaret för den aktuella frågan i vissa länder kan vara placerad på myndighetsnivå och i andra länder hos en offentlig eller privat hamnledning. Det kan inte ens uteslutas att det förekommer olika ansvarsuppdelning mellan hamnledning och behörig myndighet inom samma land. Mot bakgrund av att förordningen inte kräver att de nationella organisationsmodellerna ändras till följd av förordningen, behöver det inte heller finnas både en hamnmyndighet och en hamnledning för en hamn. Hamntjänstförordningen kräver dock oftast att något av dessa subjekt uppfyller de aktuella kraven eller uppgifterna. För svensk del får begreppen hamnledning och behörig myndighet i avgörande avseenden olika betydelse. Det torde knappast vara möjligt att i hitta en behörig myndighet, däremot bör det i alla svenska hamnar alltid kunna identifieras en hamnledning enligt definitionen i artikel 2.5, även om det i vissa hamnar kan vara svårt att direkt identifiera detta subjekt. I många hamnar finns flera olika verksamheter med egen ägare eller ledning. Det bör emellertid alltid finns något subjekt som i hamnen har någon eller några av de överordnade funktioner som nämns i definitionen. I de många kommunalt ägda hamnarna i torde det enligt promemorian normalt vara det kommunala hamnbolaget som utgör hamnledning. Det behöver dock inte alltid vara fallet utan detta kräver en analys av varje enskild hamns organisation och ägarförhållanden. För det fall de berörda hamnarna inte gör en sådan analys och en hamnledning inte utkristalliseras i praktiken, kan den myndighet som prövar klagomål (se avsnitt 6.1.4) eller den domstol som ska ta ställning till ett ersättningsanspråk (se avsnitt 6.1.2) som ett led i prövningen behöva ta ställning till vilket subjekt som utgör hamnledning. Flera remissinstanser har särskilt efterfrågat förtydligande av vilket subjekt som utgör hamnledning vid utarrendering eller koncessionsavtal. Regeringen kan dock inte heller när det gäller hamnar där verksamheten mer eller mindre omfattas av t.ex. koncessions- eller arrendeavtal avgöra vilket subjekt som i ett konkret fall utgör hamnledning enligt hamntjänstförordningen. Regeringen konstaterar att hamntjänstförordningen ålägger skyldigheter för en hamnledning i samtliga de hamnar som omfattas av hamntjänstförordningen.