prop · H7033 · 2019-10-03 00:00:00 — Huvudsakligen instämmer regeringen i iakttagelsen att regeringen följer upp verksamheten genom den gemensamma årliga rapporten som sammanställs av och att regeringen utöver detta inte gör någon regelbunden uppföljning av respektive myndighets del i det Emellertid anser regeringen att den gemensamma årliga rapporten utgör ett viktigt underlag för årlig uppföljning och fortsatt analys inom . presenteras vid ett årligt gemensamt möte och följs även upp i samband med de ordinarie processer som finns för uppföljning av myndighetens Frågor om samarbetet tas också upp till exempel vid departementens dialoger med respektive myndighet. rekommenderar regeringen att säkerställa att styrningen av det myndighetsgemensamma arbetet samordnas regelbundet. Regeringen delar utgångspunkt att det är viktigt att i styrningen förtydliga eventuella frågor som kan uppstå hos myndigheterna och anser att det i huvudsak hanteras bäst i den ordinarie dialogen med Slutligen rekommenderar regeringen att regelbundet följa upp den myndighetsgemensamma verksamheten avseende resursåtgång och resultat för att tillse att verksamheten når sina mål och för att få tillräckliga underlag för den fortsatta styrningen. rekommendation gäller såväl de enskilda myndigheternas del i arbetet som det myndighetsgemensamma arbetet som helhet. att uppföljning av resultat är betydelsefulla i syfte att garantera värden såsom transparens, rättssäkerhet och effektivitet. Det kan konstateras att de samverkande myndigheterna har skiftande uppgifter och förutsättningar. Flera myndigheter har komplex verksamhet 2019/20:3 och är i hög grad styrda av lagar och förordningar. Myndigheterna förmedlar regelbundet information till regeringen om verksamheterna, deras resultat och vilka utvecklingsbehov som myndigheterna ser. De samverkande myndigheterna redovisar verksamheten och dess resultat i den årliga rapporten som sammanställs av . Myndigheternas olika förutsättningar och redovisningsmodeller medför dock vissa svårigheter att hitta en myndighetsgemensam uppföljningsmodell för att ge en bild av måluppfyllelsen för satsningen i dess helhet. fick sekretariatet för myndighetssamverkan i uppdrag av samverkansrådet att kontakta (Brå). Uppdraget syftade till att finna en modell för att utveckla förmågan att mäta effekten och samhällsnyttan av det arbete som görs inom den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet. Brå avböjde uppdraget eftersom myndigheten bedömde att uppdraget inte var möjligt att utföra. Regeringen noterar att det finns svårigheter att mäta effekterna av det myndighetsgemensamma arbetet men att det mäts både utifrån kvantitativa och kvalitativa underlag. Det operativa arbetet är något lättare att mäta än de viktiga långsiktiga och preventiva effekter som det myndighetsgemensamma arbetet har. Arbetet ger synergieffekter och ökar till exempel kunskapen inom berörda myndigheter. Samhällsnyttan och signalvärdet av att rättsväsendet och den offentliga förvaltningen aktivt arbetar för att upprätthålla den demokratiska rättsstatens funktionalitet är betydelsefulla effekter av arbetet. Sådana effekter är dock ofta svåra att mäta. Regeringen anser att syftet med arbetet mot organiserad brottslighet är tydligt och konstaterar att de samverkande myndigheterna inte har uttryckt osäkerhet kring detta. Myndigheterna har inte heller begärt att regeringen ska styra verksamheten på något specifikt sätt eller område. Därför ser inte regeringen något behov av att introducera ett särskilt mål för arbetet mot den organiserade brottsligheten. Däremot anser regeringen att det kan vara möjligt för myndigheterna att utveckla resultatredovisningen genom en utökad analys, även om regeringen noterar att förbättringar på detta område har skett . 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Enligt regeringen är det angeläget att fortsätta utveckla det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet. Ingen myndighet kan självständigt hantera de stora utmaningar som den organiserade brottsligheten utgör för samhället. Myndighetssamverkan är därför en viktig förutsättning för att bekämpa den organiserade brottsligheten. Regeringens bedömning är att visar att det myndighetsgemensamma arbetet och regeringens styrning till stor del fungerar tillfredställande. Men som lyfter fram i sin rapport kan regeringens styrning av de samverkande myndigheternas deltagande i det myndighetsgemensamma arbetet i vissa fall behöva tydliggöras. 2019/20:3 Regeringen avser därför att fortsätta följa arbetet noga och till exempel överväga om behov finns att vid lämpligt tillfälle se över instruktionerna för någon eller några av de berörda myndigheterna. Att samordna och följa upp myndigheternas arbete mot organiserad brottslighet är betydelsefullt. Detta sker exempelvis vid möte i samband med att den årliga rapporten om det myndighetsgemensamma arbetet publiceras. Vidare förekommer samordning och uppföljning i dialoger mellan respektive myndighet och ansvarigt departement. Regeringen överväger att förstärka samordningen inom inför dessa myndighetsspecifika dialoger och att utveckla dialogformerna i samband med avrapporteringen av den myndighetsgemensamma årliga rapporten. Med en mer samordnad dialog kan den gemensamma utgångspunkten för arbetet tydliggöras och stärkas. Vidare kan dialogen bidra till att arbetet fortsätter att fördjupas, förbättras och utvecklas i fortsatt positiv riktning. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Myndighetsgemensamt arbete mot organiserad brottslighet – brister i styrning och uppföljning är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-518-3 rir 2019:11 omslagets originalfoto: maskot bildbyrå ab tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 0 3 - 2 0 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 8 - 0 4 3 7 R I R 2 0 1 9 : 1 1 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Myndighetsgemensamt arbete mot organiserad brottslighet – brister i styrning och uppföljning har granskat det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Arbetsförmedlingen, , , , , , , , , , och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Revisor och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. ; , , och . Arbetsförmedlingen, , , , , , , , , , och . R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Myndigheternas olika uppgifter och ansvar Målet med det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet Styrning genom regleringsbrev och instruktion Ingen öronmärkt finansiering för det myndighetsgemensamma arbetet Myndighetsdialoger och informella kontakter Prioritering av det myndighetsgemensamma arbetet uppföljning av myndigheternas arbete Organisation och struktur för det myndighetsgemensamma arbetet Myndighetsgemensamma förutsättningar – strategisk styrning Myndighetsgemensamma förutsättningar – operativ styrning Uppföljning av den myndighetsgemensamma verksamheten 4.1Har regeringen styrt de samverkande myndigheterna på ett tydligt och samordnat sätt? Har myndigheterna skapat förutsättningar för att nå målen? Till rapporten finns en bilaga att ladda ned från . Bilagan kan även begäras ut från ärendets akt genom registraturen. R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningens bakgrund och syfte På uppdrag av regeringen har myndigheter såväl inom som utanför rättsväsendet samarbetat för att bekämpa den organiserade brottsligheten. Totalt tolv myndigheter har deltagit i samarbetet; , , , , , , , , , , och Arbetsförmedlingen. De har upprättat en gemensam organisation och struktur för att bedriva underrättelsearbete samt för att fatta beslut om att genomföra operativa insatser på nationell och regional nivå. Verksamheten är omfattande – myndigheterna uppskattar att de –2018 tillsammans lagt ner mer än och haft kostnader på . Regeringen beslutade att det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet skulle utvecklas och gav därför myndigheterna i uppdrag att bland annat genomföra organisatoriska förändringar samt möjliggöra samverkan på lokal nivå med ett särskilt fokus på utsatta områden. Regeringsuppdragen har slutredovisats men verksamheten fortgår. Syftet med denna granskning har varit att undersöka om regeringen och de samverkande myndigheterna säkerställt att det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet bedrivs på ett sådant sätt att målen med verksamheten kan nås. Granskningens två revisionsfrågor är: 1.Har regeringen styrt de samverkande myndigheterna på ett tydligt och samordnat sätt? 2.Har de samverkande myndigheterna skapat förutsättningar för att uppnå målen? sammanfattade iakttagelser och bedömningar av de två revisionsfrågorna presenteras nedan. Sammanfattningen avslutas med slutsats. R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T Har regeringen styrt de samverkande myndigheterna på ett tydligt och samordnat sätt? Regeringen har inte inriktat det myndighetsgemensamma arbetet eller styrt de samverkande myndigheternas deltagande tillräckligt tydligt konstaterar att myndigheterna och de ansvariga departementen är överens om att det övergripande målet med det myndighetsgemensamma arbetet är att myndigheterna tillsammans ska bekämpa organiserad brottslighet. Det har dock lämnats till myndigheterna att själva formulera vad det myndighetsgemensamma arbetet mer konkret ska uppnå. Det myndighetsgemensamma arbetet har under delar av perioden –2017 funnits angivet i vissa av de samverkande myndigheternas regleringsbrev men ingen myndighet hade arbetet uttryckligen inskrivet i sitt regleringsbrev 2018 och ingen myndighet utom har arbetet inskrivet i sin instruktion. menar att det fortsatta arbetet ska ske inom ramen för myndigheternas ordinarie uppdrag, och därigenom kan eventuella målkonflikter undvikas. Den myndighetsgemensamma verksamheten ska finansieras inom ramen för respektive myndighets förvaltningsanslag. Regeringen har därmed inte förtydligat hur mycket medel som ska gälla för verksamheten. Fem av myndigheterna har –2018 äskat pengar för sitt deltagande utan att någon extra finansiering har erhållits. Fyra av tolv myndigheter anser att finansieringen av det myndighetsgemensamma arbetet är problematisk. Merparten anser heller inte att regeringen har tydliggjort hur de ska prioritera detta arbete i förhållande till övrig verksamhet. Ingen regelbunden samordning eller uppföljning av respektive myndighets del Regeringens uppföljning av det myndighetsgemensamma arbetet sker i huvudsak genom den gemensamma årliga rapport som sammanställs av . gör dock ingen regelbunden uppföljning av respektive myndighets del i det myndighetsgemensamma arbetet. Regeringens informella dialoger med myndigheterna kring arbetet sker till synes inte heller regelbundet. Vidare saknas en regelbunden samordning mellan ansvariga departement vad gäller styrningen av de samverkande myndigheterna och inget departement har ett uttalat ansvar för det myndighetsgemensamma arbetet som helhet. Har de samverkande myndigheterna skapat förutsättningar för att uppnå målen? Det finns tillräckliga myndighetsinterna förutsättningar Representanterna för de olika myndigheterna som gemensamt arbetar mot organiserad brottslighet upplever att de har fått bra förutsättningar av den egna myndigheten för att förstå vilket ansvar och vilka befogenheter de har inom ramen R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N för det myndighetsgemensamma arbetet, hur de ska prioritera mellan sitt ordinarie arbete och det myndighetsgemensamma arbetet och hur de ska vidareföra kunskap inom den egna myndigheten. Strategiska inriktningen styr underrättelseverksamheten och insatserna har funnit att inriktningen på det myndighetsgemensamma arbetet styrs av den gemensamt framtagna strategiska inriktningen. Detta baseras bland annat på de enkäter som genomfört, där en majoritet av myndigheternas representanter i olika samverkansforum svarat att den strategiska inriktningen styr verksamheten. I aktgranskning framkom också att myndigheterna utgick från någon av de för tillfället gällande inriktningarna i de underlag som låg för beslut om nationella insatser. Myndigheterna har inte skapat tillräckliga förutsättningar för att uttala sig om huruvida verksamheten nått målen Myndigheterna har formulerat mål för verksamheten men har inte gjort en bedömning av måluppfyllelsen i relation till målformuleringen. I den årliga återrapporteringen till regeringen för myndigheterna fram att de har svårt att värdera måluppfyllelsen, effekterna och samhällsnyttan med verksamheten. Myndigheterna uppger vidare att det är en utmaning att följa upp det operativa arbetet. Uppföljningen försvåras även av att det inte finns gemensamt överenskomna och använda uppföljningsmetoder samt att myndigheterna har olika organisationer för uppföljning. Även då den regionala verksamheten uppges vara omfattande återrapporteras den endast i begränsad utsträckning. Majoriteten av myndigheterna kan inte heller uppge tid och kostnad för myndighetens del av det myndighetsgemensamma arbetet på regional nivå. bedömer att myndigheterna i vissa delar skapat tillräckliga förutsättningar för det myndighetsgemensamma arbetet, men att de inte skapat tillräckliga förutsättningar för att kunna följa upp verksamheten och därmed uttala sig om dess måluppfyllelse och effektivitet. bedömer vidare att regeringen inte har haft en tillräckligt tydlig och samordnad styrning av de myndigheter som ingår i det myndighetsgemensamma arbetet. En stor del av regeringens ansvar har delegerats till myndigheterna och därigenom har dessa fått ett stort utrymme att tolka uppdraget och avgöra omfattningen. Uppföljning är därför särskilt viktigt, inte minst då arbetet fortsätter att öka i omfattning sett till antalet involverade myndigheter och den mängd resurser som tas i anspråk. anser dock att regeringen inte i tillräcklig utsträckning följt verksamheten för att försäkra sig om att den når sina mål. R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T Baserat på de bedömningar som presenterats ovan är sammanfattande slutsats att varken regeringen eller myndigheterna säkerställt att verksamheten bedrivs så att målen kan nås, framför allt då det saknas tillräckliga förutsättningar för att de ska kunna uttala sig om den myndighetsgemensamma verksamhetens måluppfyllnad. Besläktat med detta är också att det saknas uppgifter för att kunna följa den totala resursåtgången, varför det alltså än mindre går att uttala sig om effektiviteten i arbetet. •säkerställa att styrningen av det myndighetsgemensamma arbetet samordnas regelbundet. Detta för att kunna förtydliga styrningen i de frågor som uppstår hos myndigheterna. •regelbundet följa upp den myndighetsgemensamma verksamheten avseende resursåtgång och resultat för att tillse att den når sina mål och för att få tillräckliga underlag för sin fortsatta styrning. Detta gäller för såväl de enskilda myndigheternas del av arbetet som det myndighetsgemensamma arbetet som helhet. rekommenderar de samverkande myndigheterna att •skapa förutsättningar för att kunna göra en rättvisande och tillförlitlig redovisning av resursåtgång och resultat av den gemensamma verksamheten, och därigenom i förlängningen kunna göra en bedömning av verksamhetens måluppfyllelse och effektivitet. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringen tog 2008 beslut om att ge dåvarande , , , , , , , och i gemensamt uppdrag att upprätta en organisation som säkerställde en effektiv och uthållig verksamhet för bekämpning av den grova organiserade brottsligheten.1 Arbetet har sedan successivt utökats med tre myndigheter: , och Arbetsförmedlingen. Regeringen beslutade att det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet skulle utvecklas och gav därför de sammanlagt tolv myndigheterna i uppdrag att bland annat genomföra organisatoriska förändringar samt möjliggöra samverkan på lokal nivå med ett särskilt fokus på utsatta områden.2 Regeringsuppdragen har slutredovisats men verksamheten fortgår. Myndigheter såväl inom som utanför rättsväsendet ingår i arbetet mot organiserad brottslighet. Myndigheterna har upprättat en organisation och struktur för det gemensamma arbetet och bedriver tillsammans underrättelsearbete samt fattar beslut om att genomföra operativa insatser på både nationell och regional nivå. Verksamheten är bland annat inriktad på strategiska personer som bedriver organiserad brottslighet och bedöms vara samhällsfarliga.3 Verksamheten är omfattande – myndigheterna uppskattar att de –20184 tillsammans lagt ner mer än 2,8 miljoner arbetstimmar5 och haft kostnader på minst 1,4 miljarder kronor6. I dessa siffror ingår alltså inte den verksamhet mot organiserad brottslighet som varje myndighet bedriver enskilt eller i andra konstellationer. Uppdrag till och andra berörda myndigheter att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten, JU2008/5776/PO. Uppdrag till och andra berörda myndigheter att utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, JU2015/09350/PO. 3Den myndighetsgemensamma verksamheten kan även inriktas mot utsatta områden eller av särskilda skäl inriktas mot annan allvarlig och omfattande organiserad brottslighet. Den myndighetsgemensamma organisationen och verksamheten beskrivs närmare i kapitel 3. 4Till och med . 5Riksrevisionens frågeformulär ställt till , , , , , , , , , , och Arbetsförmedlingen. Tio av myndigheterna kunde uppge uppskattade timmar för myndighetens medverkan . Åtta av myndigheterna kunde uppge uppskattade kostnader för myndighetens medverkan . R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T 1.1 Motiv till granskning Riksdag och regering har uttalat att organiserad brottslighet utgör ett allvarligt hot mot det demokratiska samhället och att den är en stor utmaning för många statliga aktörer.7 har konstaterat att en effektiv bekämpning av organiserad brottslighet förutsätter aktivitet från aktörer från hela samhället och att myndigheter såväl inom som utanför rättsväsendet berörs.8 ser att det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet är av betydande omfattning, förutom i timmar och kronor också genom att det innefattar 12 myndigheter som skiljer sig åt vad gäller uppgifter och mål. Motivet för att genomföra denna granskning är att det är väsentligt att den organiserade brottsligheten bekämpas effektivt för att upprätthålla allmänhetens förtroende för rättsväsendet. Eftersom det myndighetsgemensamma arbetet pågått , men inte granskats av någon extern part i dess nuvarande form,9 ser att det är motiverat att granska verksamhetens måluppfyllelse. 1.2 Syfte och frågeställningar Syftet är att granska om regeringen och de samverkande myndigheterna säkerställt att det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet bedrivs på ett sådant sätt att målen med verksamheten kan nås. Granskningens två revisionsfrågor är: 1.Har regeringen styrt de samverkande myndigheterna på ett tydligt och samordnat sätt? 2.Har de samverkande myndigheterna skapat förutsättningar för att uppnå målen? Granskningen omfattar det arbete som skett inom ramen för det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet med tyngdpunkt , det vill säga tidsperioden –2018. I vissa fall har det dock varit möjligt att granska arbetet . Granskningen har fokuserat på myndigheternas styrning av verksamheten, i syfte att säkerställa måluppfyllelsen av det myndighetsgemensamma arbetet som 2008/09:JuU22, prot. 2008/09:101 samt 2015/16:JuU20, rskr. 2015/16:197. Uppdrag till och andra berörda myndigheter att utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, JU2015/09350/PO. 2008/09:JuU22, prot. 2008/09:101 samt 2015/16:JuU20, rskr. 2015/16:197. 9Det myndighetsgemensamma arbetets första utvärderades av . Bekämpning av organiserad brottslighet, Brå rapport 2011:20. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningen har inte omfattat det arbete mot organiserad brottslighet som myndigheterna bedriver utanför det myndighetsgemensamma arbetet. Granskningen har inte heller omfattat kvalitet eller effektivitet i enskilda insatser eller underrättelsearbetet. 1.3.1 Definition av organiserad brottslighet Regeringen har inte definierat begreppet organiserad brottslighet men myndigheterna har gemensamt kommit fram till att det ska röra sig om minst två personer som varaktigt begår allvarliga brott i samarbete och i syfte att uppnå ekonomisk . Myndigheterna poängterar att de använder sig av en vid definition av organiserad brottlighet för att alla de samverkande myndigheterna ska ha möjlighet att beskriva de kriminella aktörer de möter i sin verksamhet.10 1.3.2Definition av det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet Det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet innefattar , , , , , , , , , , och Arbetsförmedlingen. I denna rapport syftar vi på det myndighetsgemensamma arbete som bedrivs med utgångspunkt i regeringsuppdragen från 200811 och 201512 när vi refererar till ”det myndighetsgemensamma arbetet”. 1.4.1 Regeringens styrning av de samverkande myndigheterna Regeringens styrning är återkommande föremål för ställningstaganden. I finansutskottets betänkande med anledning av förvaltningspolitiska proposition tydliggjorde att ”styrningen bör i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2018– 2019, 2017, s. 3. Uppdrag till och andra berörda myndigheter att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten, JU2008/5776/PO. Uppdrag till och andra berörda myndigheter att utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, JU2015/09350/PO. R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T Genom att regeringen lämnar uppdrag till myndigheterna delegerar den därmed en del av sitt ansvar.13 Regeringens styrning blir tydlig om myndighetens uppdrag preciseras genom att uppgifter, regler och i förekommande fall mål och prioriteringar anges. Mål och uppgifter till myndigheterna bör formuleras så att myndigheten har rimliga möjligheter att genomföra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt.14 Regeringen tillämpar så kallad tillitsbaserad styrning.