prop · H70336 · 2019-10-29 00:00:00 — Det borde rimligen ha kommit till uttryck där om man ansett att en sådan implicit och betydelsefull begränsning av föreningsfriheten föreligger. Till detta kommer att det, på samma sida i propositionen som uttalandet om lovlig verksamhet, konstateras att brottet olovlig kårverksamhet utgör en begränsning av föreningsfriheten (a. prop. s. 113). Olovlig verksamhet skyddas alltså enligt detta uttalande av föreningsfriheten. Förarbetsuttalandena är som synes inte lättförenliga. Det står dock klart att det senast nämnda angående brottet olovlig kårverksamhet är ett konkret ställningstagande till hur föreningsfriheten ska tolkas. Det medförde dessutom att ett uttryckligt undantag infördes i regeringsformen för att föreningsfriheten avseende sådana organisationer skulle få begränsas med stöd av lag, den regel som återfinns i 2 kap. 24 § andra stycket. 2019/20:36 Bilaga 8 2019/20:36 Bilaga 8 Förekomsten av denna begränsningsregel och de överväganden som den vilar på utgör ett starkt argument mot att föreningsfriheten skulle vara beroende av om det som regleras är lovlig verksamhet i föreningsform. Beträffande rasistiska organisationer framfördes i detta sammanhang att man bör undvika att utforma grundlagen så att den hindrar eventuell lagstiftning mot sådana organisationer (a. prop. s. 113 f.). Regeringsformen gavs därför i nuvarande 2 kap. 24 § andra stycket ett uttryckligt undantag även för sådan lagstiftning. Uttalandet kan tolkas som att utan ett sådant undantag skulle en reglering mot rasistiska organisationer inte vara möjlig, oavsett hur olovlig deras verksamhet kunde anses vara. Även detta stärker intrycket av att någon implicit begränsning till lovlig verksamhet inte ingår i regeringsformens skydd av föreningsfriheten. Andra uttalanden i förarbetena till regeringsformen som är av betydelse för tolkningen av föreningsfriheten När gränserna för mötesfriheten övervägdes kom tanken på att begränsa mötesfriheten till möten med lagligt syfte eller liknande att avvisas (a. prop. s. 47). Anledningen var att det skulle göra grundlagsskyddet helt beroende av vanlig lagstiftning. Samma sak kan sägas gälla för den närliggande rätten till föreningsfrihet. Med den i lagrådsremissen föreslagna tolkningen skulle, som inledningsvis nämnts, föreningsfrihetens räckvidd bli helt beroende av vad som till följd av vanlig lag kan betecknas som lovligt. Att man i ett sammanhang (mötesfriheten) skulle avvisa tanken på att begränsa mötesfriheten till möten med lagligt syfte eller liknande, men i ett annat (föreningsfriheten) skulle bejaka en sådan tanke – fast utan att uttryckligen ange det – synes inte troligt. Även i övervägandena om möjligheterna att begränsa yttrande- och informationsfriheten finns viss vägledning för tolkningen av föreningsfriheten. Där angavs att begränsningsreglerna inte borde utformas på ett uttömmande sätt. En särskild fara med en för detaljerad reglering skulle vara att man lätt kan förbise helt legitima yttrandefrihetsbegränsningar vilka därigenom blir grundlagsstridiga. Även risken för att stela grundlagsregler kan leda till att lagstiftaren frestas att ”tumma på” dem när oförutsedda nya situationer påkallar snabb handling framhölls (a. prop. Begränsningsreglerna när det gäller yttrande- och informationsfrihet (numera 2 kap. 23 § regeringsformen) kom därför att förses med en särskild ”ventil” för fall när särskilt viktiga skäl föranleder sådana åtgärder, tillsammans med en anvisning om att rättighetens kärna skulle skyddas särskilt. Någon motsvarande reglering för de rättigheter som regleras i 24 §, alltså bl.a. föreningsfriheten, infördes inte. De där angivna begränsningsändamålen ger således intryck av att vara just uttömmande. Att det var fråga om att man därmed medvetet valt att inrätta ett mycket långtgående skydd av föreningsfriheten står klart. I samband med frågan om rätten att organisera sig fackligt anfördes dessutom att förutom möjligheterna att ingripa mot föreningar av militär art eller mot förening för rasförföljelse är skyddet av föreningsfriheten undantagslöst (a. prop. s. 61). Detta kategoriska yttrande ger ytterligare stöd för att lagrådsremissens tolkning inte stämmer med den uppfattning om föreningsfrihetens räckvidd som förarbetena ger uttryck för. Sammantaget ger inte förarbetena till rättighetsreglerna i regerings- formen något direkt eller övertygande stöd för att hänsyn till demokratiska värderingar eller en verksamhets lovlighet utgör gränser för föreningsfri- Som framgått finns däremot sådant stöd för den motsatta Andra lagstiftningsärenden av intresse för frågan om förslagets har ett mer vidsträckt synsätt på vad som utgör ett ingrepp som aktualiserar rättighetsskyddet kommit till uttryck. måste även de praktiska effekterna av en reglering beaktas. I samband med införandet av ett s.k. maskeringsförbud 2006 fann regeringen anledning att också ta förbudets effekt på utövandet av mötes- och demonstrationsfriheten med i bedömningen av om det var fråga om en begränsning av rättigheten (prop. 2005/06:11 s. 30). fråga i de flesta fall torde vara av sådan karaktär att den hade olovliga syften, t.ex. att försvåra identifiering eller störa allmän ordning (se t.ex. a s. 25), påverkade inte behovet av en sådan prövning. När en reglering om ökad insyn i bl.a. finansieringen av de politiska partierna infördes framhölls att det inte var fråga om någon reglering av partiernas verksamhet eller organisation och de praktiska effekterna av regleringen övervägdes då särskilt (prop. 2013/14:70 s. 96–98). liknande prövning gjordes när ett förbud mot anonyma bidrag infördes i I förarbetena uttalas att förbudet inte är en föreskrift av vilken det uttryckligen eller underförstått framgår att en rättighetsbegränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i reglering- en (prop. 2017/18:55 s. 103). Att förslaget i lagrådsremissen skulle kunna påverka möjligheterna att delta i vissa organisationers verksamhet torde vara ställt utom tvivel. är också ett uttalat syfte att påverka den del av verksamheten som har an- knytning till grov brottslighet. I jämförelse med ärendena om maskerings- förbud och de politiska partiernas finansiering så är beröringspunkterna med rättighetsskyddet alltså betydligt starkare här. I lagrådsremissen hänvisas till förarbetena till utvidgningen av finansieringsbrottet i lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall. Regeringen uttalade då bl.a. att den verksamhet som en terroristorganisation bedriver inte är lovlig. regleringen inte innebar någon begränsning av föreningsfriheten eftersom den inte hindrade ideella föreningar att verka för lovliga ändamål (prop. 2015/16:78 s. 55 f.). I den efterföljande riksdagsbehandlingen konsta- terade att regeringens analys utmynnat i bedöm- ningen att förslagen inte innebar någon begränsning av föreningsfriheten och att utskottet anslöt sig till denna bedömning. uttryck för att man anslöt sig till bedömning (2015/16:JuU17 s. 14 f.). Uttalandena i det lagstiftningsärendet anses i lagrådsremissen ge stöd för bedömningen att olovlig verksamhet faller utanför skyddet av förenings- Dock framhålls i remissen att ett deltagandeförbud är mer in- gripande än ett förbud mot finansiering och att jämförelsen med finansi- eringslagen måste göras med försiktighet (remissen s. 24). 2019/20:36 Bilaga 8 Lagrådsremissens förslag avser – till skillnad från finansieringslagen – ett förbud som direkt riktar sig mot deltagande i föreningars verksamhet. Jämförelsen med finansieringslagen måste därför göras med försiktighet. Det var där fråga om att bedöma åtgärder vilka inte innebar någon direkt eller åsyftad rättighetsbegränsning, utan som indirekt kunde ha rättighetsbegränsande verkningar. När det gäller att bedöma om en åtgärds praktiska effekter på rättighetsskyddet är sådana att begränsningsreglerna blir tillämpliga kan det vara godtagbart att ta hänsyn till om effekterna t.ex. endast drabbar olaglig verksamhet. Det är då fråga om situationer där det inte står klart att grundlagsreglerna är tillämpliga. Finansieringslagen och dess förarbeten ger således inte särskilt starkt stöd för lagrådsremissens slutsats. Betydelsen av att allt deltagande i en terroristorganisations verksamhet inte omfattas av kriminaliseringen I lagrådsremissen framförs också ett annat argument som stöd för att föreningsfriheten inte berörs. Det anges att deltagandebrottet inte tar sikte på att förbjuda vissa personer eller grupper av personer att sluta sig samman för att verka för alla syften, oavsett vilka dessa syften är. I stället förbjuds samtliga personer att delta i verksamhet i vissa olovliga syften, i detta fall syftet att begå särskilt allvarlig brottslighet. Detta kan förstås som att eftersom inte allt deltagande i en organisation förbjuds, utan endast sådant som utgör brott enligt de angivna rekvisiten, så skulle föreningsfriheten inte vara berörd. Frågan är om detta är ett godtagbart sätt att tolka rättighetsskyddets innebörd. I förarbetena till regeringsformen anges att deltagande i en organisations verksamhet skyddas av föreningsfriheten (prop. 1975/76:209 s. 144). Ingen avgränsning till hur mycket deltagande det ska vara fråga om görs. Att det skulle gå att ingripa mot vissa delar av enskildas deltagande, utan att det i sig skulle utgöra en begränsning av deras föreningsfrihet, saknar helt stöd i förarbetena. Föreningsfriheten skulle då i realiteten gå att plocka isär i olika beståndsdelar. Till saken hör också att det deltagande som förbjuds i förslaget är tämligen omfattande, det avser allt från mer vardagliga aktiviteter såsom matlagning, transportering, informationsspridning och undervisning till rena våldshandlingar eller planering av sådana. Det är alltså stora delar av den verksamhet som en enskild kan delta i som faller in under det straffbara området (remissen s. 33–36). Deltagande som inte är aktivt och sådant som rör enstaka helt harmlösa aktiviteter synes vara det enda som helt säkert faller utanför det straffbara området. Effekten av förbudet är således en långtgående faktisk begränsning av möjligheterna att delta i en viss typ av organisations verksamhet. Det finns då, såsom i fallet med maskeringsförbudet, också på denna grund skäl för att anse det vara fråga om en rättighetsbegränsning i regeringsformens mening. I sammanhanget bör nämnas att det ofta upprepade konstaterandet i samband med frågan om föreningsfrihetens räckvidd, att annars straffbara gärningar inte skyddas för att de vidtas inom ramen för en förening, inte ändrar denna bedömning. är fråga om att införa en ny straffbar gärning i form av deltagande vars karaktär av rättighetsbegränsning ska bedömas. Själva deltagandet kan då inte anses som en sådan ”annars straffbar gärning” som skulle kunna tillämpas utan hinder av föreningsfriheten; det vore något av en självmotsägelse. Förslagets konsekvenser för föreningsfriheten Något bör också nämnas om de tänkbara konsekvenser som den föreslagna grundlagstolkningen kan få. Det finns ett antal organisationer i som har verksamhet eller syften som knappast kan anses som lovliga eller väl förenliga med demokratiska grundvärderingar. Det är t.ex. helt tillåtet att bilda politiska partier som inte vill ha demokrati i någon vedertagen mening eller där revolution eller väpnad kamp åtminstone i teorin är en del Det finns också öppet verksamma sammanslutningar vars verksamhet i hög grad tycks kopplad till kriminalitet. Med det synsätt som lagrådsremissen bygger på skulle det vara möjligt att utan hinder av grundlagen straffbelägga allt deltagande som främjar, stärker eller under- stödjer sådana verksamheter. Det kan även finnas anledning att ställa sig frågan vilket grundlagsskydd en förening eller dess medlemmar har som ägnar sig åt civil olydnad. Samma fråga kan ställas beträffande en fack- förening som utlyser vilda strejker. Den föreslagna grundlagstolkningen innebär väsentligt utökade möjligheter för staten att ingripa mot organisationer jämfört med hur man förstått skyddets räckvidd. En sådan tolkning riskerar att leda till att grundlagsskyddet blir illusoriskt. Detta bör också beaktas i samman- Särskild anledning kan finnas att beakta konsekvenserna för ett s.k. skymningsläge (se prop. 1975/76:209 s. 26 f. och 84 f.). Lagrådsremissens förslag vilar på premissen att grundlagsskyddet för föreningsfriheten inte omfattar olovlig verksamhet. Lagrådets bedömning kan sammanfattas enligt följande. ingsformens ordalydelse begränsas inte grundlagsskyddet för förenings- friheten till att enbart avse lovlig verksamhet. Det förhållandet att den befintliga kriminaliseringen av olovlig kårverksamhet har an- setts kräva ett särskilt undantag från skyddet talar starkt mot att ett sådant implicit undantag kan tolkas in i regleringen. Det stöd som finns i för- arbetena till regeringsformen för en sådan inskränkning av skyddets räck- vidd är vagt och motsägelsefullt. Andra förarbetsuttalanden talar tydligt emot den tolkning som görs i lagrådsremissen. En sådan tolkning riskerar dessutom att göra grundlagsskyddet illusoriskt eftersom det kan ändras genom vanlig lag. Sammanslutningar med olovlig verksamhet har tidigare inte ansetts sakna föreningsfrihetens skydd. Det förhållandet att endast en del av en sammanslutnings verksamhet träffas av kriminaliseringen kan inte anses medföra att grundlagsskyddet faller bort. Enligt Lagrådets bedömning talar därför övervägande skäl för att en kri- minalisering av deltagande i en terroristorganisations verksamhet på det sätt som föreslagits innebär en begränsning av den grundlagsskyddade för- En sådan begränsning får ske genom lag endast under de förutsättningar som framgår av 2 kap. regeringsformen. frågan om sådana förutsättningar föreligger inte aktualiserats. Den föreslagna straffbestämmelsen om samröre med en terrorist- organisation träffas inte av resonemanget angående föreningsfriheten. 2019/20:36 Bilaga 8 Förslaget i den delen är emellertid kopplat till kriminaliseringen av deltagande i en sådan organisation. Mot bakgrund av det anförda finner sig Lagrådet inte kunna tillstyrka att det remitterade förslaget läggs till grund för lagstiftning. Vad gäller vissa gränsdragningsfrågor som uppkommer med utformningen av den föreslagna 2 b § har Lagrådet funnit anledning att lämna synpunkter. I paragrafen anges att den som deltar i verksamheten i en terroristorganisation på ett sätt som är ägnat att främja, stärka eller understödja terroristorganisationen döms till fängelse i högst . Av remissen framgår att det straffbara deltagandet ska ta sig uttryck i någon form av aktivitet inom ramen för terroristorganisationens verksamhet och att det bör finnas en konkret och kvalificerad anknytning till organisationen. Vissa remissinstanser har påtalat att regleringen leder till tillämpningssvårigheter. En fråga som väcks är om en kvinna kan anses delta i en terroristorganisations verksamhet enbart genom att ta hand om sina barn. En annan fråga är hur journalister som verkar i dessa miljöer ska kunna utföra journalistiskt arbete utan att riskera att omfattas av det straffbara området. Beträffande den första frågan anförs i remissen bl.a. följande. Att utbilda barn i terroristorganisationens ideologi är enligt regeringen ett exempel på ett slags handlande som stärker, främjar eller understöder terroristorganisationens förmåga. Att enbart ta hand om barn inom familjen, som Justitiekanslern efterfrågar om det ska vara straffbart, bör dock som utgångspunkt inte vara straffbart. Ett sådant handlande kan visserligen indirekt främja en terroristorganisation genom att den andra föräldern kan ägna sig helhjärtat åt terroristorganisationen, men det kan inte typiskt sett anses främja en terroristorganisation att ta hand om barn inom den egna familjen. Utövandet av föräldrarollen inskränker sig i regel inte till att enbart ta hand om sina barn. Vanligare är att föräldrar har som ambition att uppfostra dem. Den situationen att en förälder fostrar sina barn i den ideologi som genomsyrar en terroristorganisation skulle möjligen kunna anses likställd med utbildning. Även detta exempel förtjänar att behandlas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Redan det förhållandet att en förälder låter sina barn växa upp i den miljö som en terroristorganisation utgör tycks inte vara avsett att falla in under det straffbara området. Detta kan i sådant fall tydliggöras. Beträffande den andra frågan som berörs ovan anförs i remissen bl.a. följande. Enligt regeringen är det angeläget att den föreslagna kriminaliseringen inte begränsar möjligheterna att bedriva granskande journalistik. En sådan journalistisk verksamhet kan knappast heller sägas stärka, främja eller understödja en terroristorganisation. Detta måste anses gälla även om det som ett led i den journalist- iska verksamheten ingår vissa deltagandehandlingar i terroristorganisationens verksamhet. Sådana deltagandehandlingar kan emellertid aldrig tillåtas gå utöver vad som är absolut nödvändigt för att utföra det journalistiska uppdraget, t.ex. bör det aldrig kunna vara tillåtet att hantera vapen eller utföra misshandel i organisationens namn. Det är vidare viktigt att påpeka att det aldrig kan vara tillåtet att delta i terroristorganisationens verksamhet genom att bedriva journalistisk verksamhet till stöd för densamma. 2019/20:36 Bilaga 8 Det är angeläget att journalistisk verksamhet inte omfattas av det straffbara området. Den citerade texten väcker dock frågor om gränsen för detta område. Det är tveksamt om en gränsdragning kan göras beroende av om den journalistiska verksamheten bedöms som granskande eller inte. Likaså är det tveksamt om gränsdragningen kan göras beroende av om den journalistiska verksamheten, inklusive resultatet av den, bedöms utgöra ett stöd för terroristorganisationen eller inte. Den verksamhet som i detta avseende ter sig motiverat att straffbelägga är ren propaganda. Ett alternativt sätt att dra upp gränsen för det straffbara området är att beträffande journalistisk verksamhet anlägga ett betraktelsesätt som liknar det som i remissen görs avseende humanitär verksamhet. Det skulle kunna innebära att endast sådan journalistisk verksamhet som bedrivs inom ramen för en terroristorganisation och som är en integrerad del av denna skulle vara straffbar. Utanför det straffbara området skulle sådan journalistisk verksamhet falla som bedrivs helt fristående i förhållande till en terroristorganisation. Förslaget till lag om ändring i lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall Ändringen av punkt 3 bygger på att förslaget till 2 b § lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet genomförs. Lagrådet hänvisar till vad som anförts beträffande det förslagets förenlighet med föreningsfriheten. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. 2019/20:36 Bilaga 9 Förteckning över remissinstanserna (utkastet till lagrådsremiss) Efter remiss har yttrande över utkastet till lagrådsremiss avgetts av Attunda tingsrätt, , , , , , , Försvarshögskolan, Försvarsmakten, , (, juridiska institutionen), Hovrätten för , Justitiekanslern, , , , , Myndigheten för press, radio och tv, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, , , , ombudsmän, , , (Sida), , , Svenska Röda Korset, , , , , , , TU Medier i , , () och . Yttranden har också inkommit från , vid och . Ett yttrande har dessutom inkommit från en enskild person. , , och kommuner och landsting och har beretts tillfälle att avge yttrande men har avstått från att yttra sig. Yttrande har inte inkommit från , Civil Rights Defenders, , Forum för idéburna organisationer med social inriktning, , , , , Svenska avdelningen av , , , och Utgivarna. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet dels att rubriken närmast efter 2 § ska utgå, dels att 3, 4, 5 b och 6‒8 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas tre nya paragrafer, 2 a, 2 b och 7 a §§, och närmast före 2 a och 2 b §§ och närmast efter 2 a § nya rubriker av följande lydelse. Med terroristorganisation avses i denna lag en sammanslutning av personer som begår särskilt all- varlig brottslighet eller gör sig till försök, förberedelse, Samröre med en terroristorganisa- Till fängelse i högst döms, om gärningen är ägnad att främja, terroristorganisation, den som 1. för terroristorganisationen tar befattning med vapen, ammunition, brandfarliga eller explosiva varor, 2. upplåter lokal eller mark till terroristorganisationen, eller 3. lämnar annat liknande stöd till terroristorganisationen. Den som söker förmå någon annan, i annat fall än som anges i 3 §, att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet eller att ha samröre med en terroristorganisation enligt 2 b § döms till fängelse i högst . Den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet döms till fängelse i högst . Den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet eller till samröre med en terroristorganisation enligt 2 b § döms till fängelse i högst . Den som söker förmå någon annan, i annat fall än som anges i 3 §, att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet döms till fängelse i högst . Till fängelse i högst döms den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land i avsikt att 1. begå särskilt allvarlig brotts- 1. begå särskilt allvarlig brotts- lighet eller göra sig skyldig till lighet eller göra sig skyldig till förberedelse, stämpling eller med- förberedelse, stämpling eller med- verkan till sådan brottslighet, eller verkan till sådan brottslighet, 2. ha samröre med en terrorist- organisation enligt 2 b §, eller 2. meddela eller ta del av in- 3. meddela eller ta del av in- struktioner enligt 5 eller 5 a §. struktioner enligt 5 eller 5 a §. Första stycket gäller inte den som är svensk medborgare och som reser eller påbörjar en resa till . Om brott som anges i 3, 4, 5 eller Om brott som anges i 2 b, 3, 4, 5 5 a § är grovt, döms till fängelse i eller 5 a § är grovt, döms till lägst och högst . fängelse i lägst och Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet avsett särskilt allvarlig brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse, om brottet ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller om det annars varit av särskilt farlig art. 1Senaste lydelse 2018:1313. 2Senaste lydelse 2018:1313. 3Senaste lydelse 2016:95. 2 b § ska dömas ut om samröret har varit obetydligt eller om gärningen med är att anse som ringa. Ansvar enligt denna lag ska inte enligt 3, 4, 5, 5 a dömas ut om det funnits endast 5 b § ska inte dömas ut om det obetydlig fara för att gärningen funnits endast obetydlig fara för att skulle leda till förövande av särskilt gärningen skulle leda till förövande allvarlig brottslighet eller om av särskilt allvarlig brottslighet, gärningen med hänsyn till andra eller om gärningen med hänsyn till omständigheter är att anse som andra omständigheter är att anse För försök till brott som anges i 2 b § döms det till ansvar 23 kap. 1 § . 2019/20:36 Bilaga 10 Om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i eller i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott ska ansvar enligt denna lag inte dömas ut. Om en gärning som anges i 3, 4, 5, 5 a eller 5 b § är belagd med samma eller strängare straff i