prop · H60380 · 2019-04-09 00:00:00 — Slutligen uppskattas kostnadseffektiviteten på fondtorget genom så kallade jämförelseindex. Den tredje frågan, om ansvariga myndigheter har ett tydligt fokus på att förvaltningen av premiepensionen sker kostnadseffektivt, besvaras främst genom att inhämta information genom frågeformulär som är riktade till , , och regeringen, samt genom att studera den information som finns i till exempel olika rapporter, propositioner eller utredningsdirektiv. Ett tydligt fokus förutsätter enligt 14Riksrevisionen (2013). 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N att kostnadseffektiviteten i premiepensionen följs upp och att det finns ett tydligt huvudmannaskap i frågor som rör tillsyn. har revisionsdirektör varit projektledare för granskningen, och projektgruppen har bestått av projektmedarbetarna enhetschef och ämnessakkunnig (). har enhetschef haft rollen som chef för granskningen. Två externa referenspersoner har varit knutna till projektet och gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till granskningsrapporten: •Daniel Barr, ekonomie licentiat i finansiell ekonomi och produktdirektör på . Barr var referensperson då han utsågs till generaldirektör för . •Gabriella , docent i nationalekonomi och forskare och utredare på Inspektionen för socialförsäkringen. var referensperson då hon tillträdde en tjänst som revisionsdirektör på . Finansrådgivningsbolaget har bistått med sin finansiella expertis och beräkningsunderlag till vissa delar av analysen. Företrädare för , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. I kapitel 2 besvaras den första granskningsfrågan, om kostnadsredovisningen är tydlig och heltäckande. I kapitel 3 besvaras den andra revisionsfrågan, om det finns tecken på effektivitetsbrister på fondtorget. I kapitel 4 besvaras den tredje revisionsfrågan, om ansvariga myndigheter har ett tydligt fokus på att förvaltningen av premiepensionen sker kostnadseffektivt. Slutligen, i kapitel 5, finns en sammanfattande diskussion och slutsatser. I bilaga 1 finns en beskrivning av fonder, fondtyper, risk med mera. I bilaga 2 finns beskrivningar av datamaterial, skattningsmetoder och ytterligare bakgrundsmaterial. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R V A L T N I N G E N A V P R E M I E P E N S I O N S S Y S T E M E T 2Är kostnadsredovisningen tydlig och heltäckande? I detta kapitel beskrivs informationsgivningen kring fondförvaltningens kostnadsredovisning. Frågan om huruvida kostnadsredovisningen är tydlig och heltäckande i premiepensionssystemet besvaras genom att kartlägga redovisningen av de olika kostnader som är förknippade med premiepensionssparande. För att underlätta förståelsen av granskningen behöver så kallade rabattmodell beskrivas. Det görs i följande avsnitt. Vid premiepensionssystemets införande skapades en rabattmodell som skulle möjliggöra väsentligt lägre avgifter för fondsparandet än för övrigt fondsparande.15 Genom denna rabattmodell blir avgiftsrabatten på avgiften upp till 80–av bruttoavgiften, vilket således får väsentlig inverkan på en sparares avkastning över längre tid.16 fungerar så att pensionsspararens synliga avkastning på sin investering motsvarar den avkastning som fonden genererat med fullt uttag av förvaltningsavgift – på samma sätt som hur avkastningen skulle ha sett ut för innehav av fonder på den öppna fondmarknaden, utan rabatt. Detta belopp benämns fortsättningsvis fondens bruttoavkastning. Spararen får sedan , , tillbaka den del av avgiften som överstiger den på fondtorget gällande avgiften, i form av en rabatt.17 Bruttoavkastningen med rabatten återlagd benämns fortsättningsvis fondens nettoavkastning. Ur spararens synvinkel är alltså avkastningen efter rabatt (nettoavkastningen) större än avkastningen före rabatt (bruttoavkastningen) i de fall en rabatt ges. Likaså benämns fortsättningsvis avgiften före rabatt bruttoavgift och avgiften efter rabatt nettoavgift. Avgiftsrabatten möjliggörs i grunden av att agerar som ensam kund gentemot fondbolagen, vilket minskar administrationskostnaderna för fondbolagen. Hur denna rabatt beräknas har förändrats och är under 15Pensionsmyndigheten (2014a). 17Pensionsmyndigheten (2017a). 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De största förändringarna för hur rabatterna på fondavgifterna ska beräknas skedde och år 2015.18 Rabattmodellen bygger på fondkategori, förvaltat kapital inom premiepensionen och bruttoavgift. Typiskt sett medges lägre rabatt för aktiefonder och blandfonder jämfört med räntefonder. Rabatten ökar också med det totala förvaltade kapital som fondbolaget förvaltar inom premiepensionen.19 Detta är motiverat av att det finns stordriftsfördelar i kapitalförvaltningen. Progressiviteten i modellen innebär att ett ökat kapital i en av en förvaltares fonder eller hos förvaltaren i sig medför att förvaltaren måste betala tillbaka mer till spararen i form av rabatt. Det är viktigt att ha i åtanke att rabattmodellen inte omfattar alla kostnader, utan primärt fondavgifter. Rabattmodellen gäller enbart det arvode, fast och/eller rörligt, som förvaltningsbolaget tar ur fonden samt förvaringsavgifter. Därmed ingår inte transaktionskostnader (courtage), som därför belastar bruttoavkastningen. 2.2Pensionsmyndighetens information om förvaltningskostnader har utformat en rad webbaserade verktyg som är tänkta att användas som stöd i analysen av hur olika faktorer och variabler påverkar fondspararande. Bland annat behandlas områden såsom ”Risk är också möjlighet”, ”Kostnaden är viktig”, ”Spartiden har betydelse” och ”Tänk på hela pensionen”. är tydlig i sitt budskap att avgiften har en stor betydelse för den framtida pensionen.20 Det kuvertet skickas ut till alla som är födda och . Det innehåller ett årsbesked där individen bland annat kan se hur mycket som tjänats ihop till den allmänna pensionen. Det kuvertet innehåller även information om individens premiepensionskonto och visar, förutom fondval, i kronor hur mycket som betalts i administrations- och fondavgifter. 18År 2007 förändrades rabattmodellen till att beräknas utifrån det totala kapitalet på fondbolagsnivå istället för att som tidigare beräknas utifrån kapitalet för varje enskild fond. Förändringen genomfördes för att minska de incitament som fondbolagen hade att anmäla nya fonder för att minska sina utgifter. Ändringen kan också motiveras av att stordriftsfördelar snarare sker på fondbolagsnivå än på fondnivå. förändrades rabattmodellen genom att ett avgiftstak infördes för fonder i systemet. Även efter denna ändring kan fonder på fondtorget ha högre bruttoavgift än taknivån, men den överskjutande delen rabatteras då till . Taknivåerna har kopplats till huvudkategorierna av fonder. Förändringen gjordes för att undvika att fondbolagen anpassar fonder och avgifter utifrån rabattmodellens konstruktion. 19Pensionsmyndigheten (2017a). 20Det framgår bland annat genom ett tema som förekommer på webbplats; genom att välja fonder med låga avgifter i den fondkategori man är intresserad av, har individen ”gjort mycket för att få en så bra pension som möjligt”. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R V A L T N I N G E N A V P R E M I E P E N S I O N S S Y S T E M E T kuvertet specificeras även hur mycket rabatt i kronor som individen fått på fondavgiften. Fondvalsguiden på webbplats är avsedd att vägleda premiepensionssparare på fondtorget. Via en söktjänst i fondvalsguiden21 har sparare möjlighet att lägga in såväl specifika fondkategorier som till exempel risknivå i sökningen, samt kategorisera fonder utifrån värdeutveckling, avgift och fondbolag. I fondvalsguiden ges relativt detaljerad information om fonders historiska avkastning; här kan man göra jämförelser mellan fondens avkastning och avkastningen för ett relevant jämförelseindex. Det finns även indikatorer i olika färgskalor för vilken risknivå som fonden har. Avgiften kan användas som särskilt urvalskriterium via en specifik flik. Då finns det möjlighet att avläsa avgiften efter rabatt (presenterad som ”fondavgift”), bruttoavgift (”avgift före rabatt”), riskjusterad avkastning och ett prisjämförelsemått (se nedan). Fondinformationen innehåller inte någon information om fondens historiska avgifter. Särskilda markörer vid risk för högre avgifter Om en fond har en prestationsbaserad del, finns en särskild markering (röd triangel) i fondvalsguiden. Det framgår av webbplats att ”prestationsavgiften gör att fondavgiften kan variera kraftigt mellan enskilda år och kvartal inom året.” Den redovisade avgiften för fonder som har en prestationsbaserad del avser enbart avgiften från föregående år. Det finns även en särskild markering då fonder tillämpar en fond-i-fond-lösning (blå kvadrat). Enligt Pensionsmyndigheten22 är de prestationsbaserade avgifterna ett svårt mått för sparare att förstå, och det är inte alltid tydligt hur och när denna avgift tas ut. Myndigheten påpekar att informationsgivningen för detta dock har förbättrats , och ska denna typ av information finnas med på fondens basfaktablad (KIID). anser själva att denna information är bristfällig, och att den enbart visar huruvida fonden har, eller inte har, en prestationsbaserad avgift. För att ta reda på storleken på avgiften och vilken beräkningsmetod förvaltaren använder sig av förväntas spararen på egen hand vända sig till någon annan informationskälla. I fondvalsguiden kan man via fondens namn länkas vidare till egna fondfaktablad för respektive fond inom premiepensionssystemet. Myndigheten har valt att inte presentera fondernas Sök och jämför fonder, , hämtad . 22Pensionsmyndigheten (2015). 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N basfaktablad (KIID) utan istället presentera ett eget fondfaktablad. Anledningen är främst att delar av informationen på fondernas KIID inte gäller inom premiepensionssystemet. Detta gäller bland annat avgiftsuttag, handelsinformation och skatteinformation. Planer finns dock på att framöver länka till fondernas officiella KIID. På detta sätt blir det enklare för spararen att ta reda på ovan nämnd information.23 saknas en enhetlig kostnadsredovisning, eftersom det inte slås fast vid vilken procentsats som de underliggande fondernas kostnader ska redovisas i ”Årlig avgift”. För resultatbaserade avgifter finns ett otal olika kostnadsuttagsmodeller och inga egentliga krav i lagstiftningen. Redovisningen och tillsynen av dessa kostnadsuttag är därför i många fall bristfällig.24 Illustration av avgiftens betydelse tog fram ett eget avgiftsjämförelsemått, prisjämförelse, för att göra det mer konkret för sparare vad en fond kostar i kronor under en viss sparandeperiod. Måttet har förändrats och beskriver hur mycket en sparare betalar i avgift för varje fond , om hen sätter in . Avgiften som beräkningen grundas på är nettoavgiften efter återförd rabatt. I webbaserade fondvalsguide har varje fond ett uträknat värde på prisjämförelsen, och det kompletteras med ett genomsnitt för fonder inom samma fondkategori.25,26 tog fram ett nytt nyckeltal, värdeutveckling efter rabatt. Tanken med detta nyckeltal är att belysa den extra värdeutveckling som pensionsspararna får i form av återbetalda rabatter. Nyckeltalet presenteras i webbaserade fondvalsguide i kolumnen ”Värdeutveckling efter rabatt, ”.27 2.2.2 Information om transaktionskostnader (courtage) Som vi redovisade i avsnitt 2.1 ingår inte transaktionskostnader i beräkningsunderlaget för pensionsmyndighetens rabattmodell. Transaktionskostnader består främst av det courtage som fonderna erlägger som 23Pensionsmyndigheten (2015). 24Pensionsmyndighetens svar till , . 25Pensionsmyndigheten (2015). 26Beräkningen bygger på den maximala pensionsrätten som en sparare kan tjäna in med dagens förutsättningar, vilket är . En nackdel med måttet är att det kan vara svårt för sparare som har lägre årliga insättningar att förstå avgiftens betydelse för sitt eget sparande. Beräkningen antar att fonden också har en årlig värdeutveckling innan fondavgiften dras, motsvarande för aktiefond, för generationsfond och blandfond, och för räntefond. 27Pensionsmyndigheten (2015). R I K S R E V I S I O N E N F Ö R V A L T N I N G E N A V P R E M I E P E N S I O N S S Y S T E M E T en del av köp/sälj-likviden när fonderna handlar värdepapper. Redovisningen av transaktionskostnader är inte fullständig och finns endast inrapporterad för en del av fonderna på fondtorget. rabattmodell baseras sedan på fondens totala utgiftskvot (TER). Fondens totalkostnadsandel (TKA) är fondens samlade kostnader och inkluderar courtagekostnader, utöver det som ingår i TER. För de fonder som TKA-redovisas i faktablad avses fondens TKA för det senaste kalenderåret. På webbplats28 framgår att TKA är ett äldre samlingsmått för fondens alla kostnader som inte tar hänsyn till rabatt.29 Informationstexten om TKA på webbplats är relativt begränsad. Det saknas exempelvis information på informationsbladet för fonderna om hur TKA-uppgiften påverkar den samlade avgiftsbilden för den aktuella fonden. En fond kan därmed ha låga brutto- och nettoavgifter som den samlade avgiften är betydligt högre när transaktionskostnader inkluderas i redovisningen. 2.2.3Redovisade transaktionskostnader i premiepensionssystemets årsredovisning Förvaltningskostnadernas utveckling redovisas i myndighetens årsredovisning och i premiepensionssystemets årsredovisning (den så kallade ). I resultatredovisningen avseende framgår att de totala avgifterna (efter rabatt) uppgick till , det vill säga av ett totalt premiepensionskapital på . Utöver de fasta förvaltningsarvodena redovisar även en uppskattning av premiepensionsfondernas transaktionskostnader.30 Dessa uppskattas uppgå till , det vill säga av de nettoredovisade avgifterna . Räknat som andel av Avgifter och rabatter inom premiepensionen, inom-premiepensionen, hämtad . 29Vidare anges (ibid.) att ”eftersom TKA inte är obligatoriskt eller enhetligt definierat är det många fonder som inte längre presenterar något TKA utan istället hänvisar till fondens årsredovisning för den kompletta kostnadsbilden.” saknas en ny europeisk reglering som ersätter kostnadsmåttet TKA efter att det avskaffades som krav i svenska fonders redovisning . har inte ställt upp något krav på att nyckeltalet TKA ska redovisas. 30Transaktionskostnaderna är inget som rapporteras in till (e-post från , ). Estimatet bygger på en undersökning som gjorde , där transaktionskostnaderna för ett urval av fonder hämtades in från fondernas årsredovisning. Utifrån denna indata gjordes en kategorianpassad approximation av transaktionskostnaderna för samtliga fonder. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N premiepensionskapitalet uppgår transaktionskostnaderna till 0,05 procent.31 Transaktionskostnader ligger utanför rabattmodellen och läggs därmed ovanpå den nettoredovisade avgiften som presenteras för spararen. Sparare kan drabbas av uteblivet mervärde om fonderna underpresterar.32 Om prestationen är sämre i förhållande till vad man skulle förvänta sig, eller om avgifterna inte motsvarar den förvaltning man säger sig utföra, påverkar det förvaltningens effektivitet negativt eftersom det påverkar utgående pension. Sparare kan likaså erhålla mervärde av fondförvaltningen, vilket skulle tala för ökad effektivitet. Man bör betona att uppskattningen av effektivitet till sin natur är relativ och bör ses som mer eller mindre osäker, beroende på analysens antaganden och val av referenspunkt. En uppskattning av vad uteblivet mervärde kan uppgå till kräver att en jämförelse görs med en alternativ hantering. Om tillgångarna hade förvaltats på annorlunda sätt, så hade man kunnat åstadkomma jämförbar avkastning till en lägre förvaltningskostnad. Det finns risk för onödigt höga avgifter (även efter rabatt), då fondförvaltare kan ta ut högre fondavgift än vad deras prestation motiverar. Ett exempel på detta är så kallade dolda indexfonder, det vill säga fonder som beskrivits som aktivt förvaltade där konsumenter betalt för att en förvaltare ska vara aktiv men där fonderna i praktiken följer ett index. Ett annat exempel är fond-i-fond-lösningar. har uppmärksammat33 att det förekommer att fonder marknadsförs som aktivt förvaltade, trots att förvaltningen egentligen handlade om passiv indexförvaltning. Som nämndes ovan kan det driva upp avgiften. poängterar i sin rapport34 att sparare som väljer en aktivt förvaltad fond betalar en extra avgift för att förvaltaren ska ta en viss aktiv risk utöver jämförelseindex. De köper sig således en möjlighet till högre avkastning, med risk för en sämre avkastning. har uppmärksammat att flera fondbolag har interna förvaltningsmål som inte kommuniceras till konsumenten. Målsättningarna syftar till att begränsa fondens aktiva risk genom att sätta upp gränser för hur mycket fondens utveckling får avvika från jämförelseindex. 31Av (, 2017b) framgår att transaktionskostnaderna har varit relativt stabila mellan , räknat som andel av premiepensionskapitalet. 2017/2018:247, s 25–26. Propositionen tar också upp bedrägerier eller missförhållanden som även de riskerar att drabba spararen. Detta är inget som granskas i denna rapport. 33Finansinspektionen (2015). R I K S R E V I S I O N E N F Ö R V A L T N I N G E N A V P R E M I E P E N S I O N S S Y S T E M E T När bolag i sina interna mål för förvaltningen väljer att begränsa fondens aktiva risk begränsas också fondens möjlighet att uppnå en överavkastning i förhållande till den marknad som fonden placerar på. I flera fall är dessa avvikelsemål så stramt satta att fonden måste anses ha tydliga inslag av indexnära förvaltning. Målsättningarna stämmer i dessa fall inte överens med beskrivningen av fondens aktivitet och avkastningsmål i faktabladet, där det redogörs för en aktiv förvaltning med ingående analys av enskilda företag och en hög totalavkastning som överträffar den på marknaden. En viktig informationskälla för fondspararna är fondernas faktablad, vars utformning styrs av EU-förordningen om basfakta för investerare.35 Där framgår att konsumenter innan investering ska få tillgång till ett faktablad på max två sidor med relevant information om fonden, detta för att säkerställa konsekvent och jämförbar information om olika fondalternativ. innehåller bland annat kortfattad information om fondens mål och placeringsinriktning, risk, tidigare resultat och avgifter. En fond-i-fond-lösning (även fondandelsfond) innebär att förvaltaren av huvudfonden placerar spararens insatta kapital i andra fonder, så kallade underfonder. Dessa underliggande fondval sker alltså inte på spararens initiativ, utan spararen som valt en sådan huvudfond kan vara helt passiv. Fond-i-fond- lösningen är alltså en typ av extern förvaltningstjänst, som har fördelen att spararen kan vara passiv och få sina insatta medel förvaltade på ett sådant sätt att förvaltningen potentiellt ger högre avkastning. Dessa portföljsammansättningar kan, men behöver inte, vara baserade på fondtorgsfonder. Om underfonderna är valbara på fondtorget så skulle premiepensionsspararen genom sina fondval själv potentiellt kunna sätta samman en sådan portfölj (förutsatt att det inte är alltför många underfonder). Därigenom skulle spararen undvika att förvaltningen sker i flera led och slippa en onödig avgift till huvudfonden. Det kan finnas vinster eller förluster för sparare av fond-i-fond, beroende på om denna typ av externa förvaltning är mer eller mindre effektiv än traditionell fondförvaltning, det vill säga presterar bättre eller sämre i förhållande till avgift än traditionella fonder. Fond-i-fond utgör alltså ett exempel på när spararna kan drabbas av en onödig ”kostnad” i form av uteblivet mervärde för det fall att 35EU nr 583/2010 av om genomförande av och rådets direktiv /65/EG rörande basfakta för investerare och villkor som ska uppfyllas när faktablad med basfakta för investerare eller prospekt tillhandahålls på annat varaktigt medium än papper eller på en webbplats. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N förvaltaren av huvudfonden genom dålig förvaltning underpresterar i någon mening jämfört med en alternativ hantering. I fallet med fond-i-fond väljer fondbolagen ensidigt att ansöka hos behörig tillståndsmyndighet att deras fonder ska övergå från traditionell fondförvaltning till fond-i-fond-lösning, utan att involvera de sparare som investerat i fonden. I de fall en traditionell fond övergår till fond-i-fond-lösning efter det att spararen placerade sina medel i fonden har alltså inte spararen själv valt extern förvaltning genom fond-i-fond-lösning. Regeringen har uppmärksammat att placering i underliggande fonder utanför fondtorget skapar en betydande risk för att rabattmodell inte fungerar så som tänkt. är nämligen beroende av att fondförvaltare har gjort den, ibland komplexa, rabattberäkningen korrekt. Ytterligare komplexitet i rabattberäkningen uppkommer om det finns underliggande fonder i flera led. En indirekt ”kostnad” kan alltså uppstå om fond- i-fond innebär risk för att rabattberäkningen blir felaktig på grund av missvisande underlag. Enligt regeringen används så kallade fond-i-fond-lösningar för att kringgå rabattmodellen. Regeringen har uppmärksammat36 att fond-i-fond-lösningar gör det svårare att överblicka innehaven och riskerar att leda till för hög avgiftsnivå för pensionssparare. Lösningen innebär att premiepensionskapital kan förvaltas i fonder vars fondförvaltare inte har samarbetsavtal med , och de behöver därmed inte leva upp till de krav och villkor som gäller på fondtorget. tar i sin uppföljning av det så kallade massbytesstoppet upp att vissa förvaltare har övergått till fond-i-fond-lösningar.37 konstaterar att informationen om förvaltningen i flera fall var bristfällig från förvaltarens sida. Det var till exempel ett återkommande problem att sparare inte informerades om att underfonderna var valbara på fondtorget. har i en rapport från år 2014,38 inför reformeringen av rabattmodellen, följt upp avgiftsnivån för fond-i-fond och konstaterar följande: ”Vissa av de fonder som har de mest extrema bruttoavgifterna har även prestationsbaserat arvode, vilket varierar år för år. Det syns dock tydligt att det finns väldigt många fond-i-fonder med omotiverat höga avgiftsnivåer.” 2017/18:247, s. 26 37Pensionsmyndigheten (2012). Enligt var syftet med stoppet bland annat att få företagen att förvalta pensionsspararnas premiepensionsmedel på , det vill säga att förvaltningen enbart sker i företagets egna fonder eller genom fond-i-fond-lösningar, och inte i portföljsammansättningar baserade på fondtorgsfonder. 38Pensionsmyndigheten (2014a). R I K S R E V I S I O N E N F Ö R V A L T N I N G E N A V P R E M I E P E N S I O N S S Y S T E M E T I rapporten analyserar dock inte detta närmare, varför bedömer det påkallat att ytterligare undersöka sambandet mellan denna typ av fondlösning och avgiftsnivån. I avsnitt 3.4 analyserar om fond-i-fond-lösningar tenderar att ge en annorlunda värdeutveckling och avgiftsnivå för sparare än andra fonder. Ett uppmärksammat problem utan konkreta lösningar En möjlighet att kompensera sparare för eventuella högre avgifter i fond-i-fond är genom rabattmodellen. Inför förändringen av rabattmodellen tog upp frågan om fond-i-fond-lösningar.39 kom fram till att dessa fonder inte skulle särbehandlas i rabattmodellen. Samma taknivåer skulle gälla för samtliga avgifts- och fondstrukturer, oavsett om fonderna var fond-i-fond, om de tillämpade prestationsbaserat arvode eller om de enbart hade en årlig avgift.