prop · H603127 · 2019-05-27 00:00:00 — Det kan därför här skapa problem att låsa sig till uttryck där försändelsens vikt blir avgörande. Det får bli en fråga för beslutsfattande myndigheter att avgöra i vad mån förutsättningar för att fatta beslut om skyddsobjekt finns och vilka anläggningar som då kan komma att aktualiseras. Distribution i form av transporter av paket faller, som också konstateras av , utanför vad som omfattas av kommunikation via post och träffas inte av den föreslagna utvidgningen. Transporter finns med i uppräkningen i skyddslagen. Någon förändring i fråga om detta föreslås inte. Det av kommittén föreslagna tillägget posthantering fyller i detta sammanhang därmed funktionen att övergripande beskriva den skyddsvärda verksamheten på motsvarande sätt som exempelvis uttrycken energiförsörjning och transporter gör och följer därmed skyddslagens systematik. Regeringen ser fördelar med att inte binda sig till postlagens terminologi i skyddslagen. Benämningen posthantering syftar till att beskriva den skyddsvärda verksamhet som träffas av skyddslagen. Syftet med regleringen är att möjliggöra förstärkt skydd för specifika, med stöd av skyddslagen beslutade, skyddsobjekt. Därmed kan förutsättningarna för upprätthållande av möjligheten att kunna kommunicera via traditionell postgång stärkas. Regeringen anser därför att den av kommittén valda benämningen posthantering är en, för skyddslagen, ändamålsenlig beskrivning. De byggnader m.m. som träffas av gällande reglering i skyddslagen omfattar bland annat sådana som används eller är avsedda för vattenförsörjning. Någon förändring i sak i denna del har inte föreslagits av kommittén som däremot tagit upp frågan om det finns anledning att utvidga tillämpningen genom att låta uppräkningen omfatta även livsmedelsförsörjningen. Tillgång till livsmedel i tillräcklig omfattning är ett av de grundläggande områden som aktualiseras i en sammanhängande totalförsvarsplanering. Försvarsberedningen har i sin rapport – inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66 s. 171) i fråga om livsmedelsförsörjningen bland annat uttalat att det finns behov av att lagra vissa strategiska varor i omsättningslager framöver. En sådan form av lagring kan vara en del i beredskapen. Kommittén har i sitt arbete framhållit att det finns ett fåtal noder som är avgörande för livsmedelsdistributionen i samhället. Mot bakgrund av detta har kommittén konstaterat att det inom livsmedelsförsörjningen kan finnas anläggningar m.m. som bör kunna vara tänkbara nya skyddsobjekt. Med kommitténs förslag ingår såväl vattensom livsmedelsförsörjningen i den uppräkning av skyddsvärd verksamhet som görs i skyddslagen. i har påpekat att det kan finnas behov av preci- sering av vad som faller in under vatten i detta sammanhang. Som kom- Prop. 2018/19:127 mittén konstaterat är vatten ett livsmedel och faller, i den betydelsen i och för sig in under livsmedelsförsörjning. Uttrycket vattenförsörjning i skyddslagen tar dock även sikte på vatten som kan behövas för till exempel upprätthållande av nödvändig produktion, hygien och avlopp. Av det skälet finns det anledning att även fortsatt ha med vattenförsörjning i uppräkningen, även om det i viss mån överlappar uttrycket livsmedelsförsörjning. Regeringen delar följaktligen kommitténs bedömning att för livsmedelsförsörjningen kritiska anläggningar m.m., såsom till exempel distributionsnoder och omsättningslager, vid behov bör kunna erbjudas möjligheter till förstärkt skydd. Livsmedelsförsörjningen är i sig grundläggande för totalförsvaret på motsvarande sätt som exempelvis energiförsörjningen. Det är därmed för livsmedelsförsörjningen i stort kritiska anläggningar och liknande som bör kunna komma i fråga som skyddsobjekt. Det bör vanligtvis inte handla om platser där allmänheten som regel rör sig och allmänhetens rörelsefrihet bör därför inte komma att påverkas i någon större omfattning av den tänkta utvidgningen. Skyddslagen bör därför utvidgas till att uttryckligen omfatta även livsmedelsförsörjning som skyddsvärd verksamhet. Andra förnödenheter av betydelse för försörjningsberedskap I planeringen för totalförsvaret ingår att se över hur försörjningen med väsentliga förnödenheter kan säkerställas. Säkerställandet av en nödvändig försörjning av bland annat livsmedel, dricksvatten och energi är avgörande för att skydda civilbefolkningen och för att upprätthålla förmågan inom totalförsvaret, vilket är något som också Försvarsberedningen framhållit (Ds 2017:66 s. 161–174). När det gäller tillhandahållandet av olika förnödenheter är såväl offentliga som privata aktörer involverade och många förnödenheter, exempelvis olika livsmedel, importeras. En försörjningsberedskap bygger på ett flertal olika åtgärder. Ett sätt att upprätthålla beredskap i fråga om tillgång till vissa förnödenheter kan vara att i viss utsträckning upprätthålla beredskapslager. I den mån beredskapslagring aktualiseras kan även behov av förstärkt skydd med stöd av skyddslagen behöva övervägas. Skyddslagen bygger på systematiken att sådana skyddsvärda civila verksamheter, såsom energiförsörjning, vattenförsörjning och transporter, som ska omfattas av lagstiftningen räknas upp i lagen. På detta sätt fångas för samhällets behov grundläggande, skyddsvärda verksamheter upp, där behov av möjligheten att överväga beslut om skyddsobjekt ansetts finnas. Med beaktande av försörjningsberedskapen i stort kan det även i övrigt finnas behov av att överväga om det finns byggnader, anläggningar eller områden som skulle kunna behöva prövas som möjliga skyddsobjekt. Kommittén har som ett exempel konstaterat att beredskapslagring kan komma att bli aktuellt i det totalförsvarsplaneringsarbete som löpande ska göras och som exempel på förnödenheter att då överväga nämnt lager av läkemedel. har tagit upp medicintekniska produkter som ett annat exempel på förnödenheter av betydelse för försörjningsberedskap och även pekat på annan hantering än lagring i sammanhanget, exempelvis tillverkning och tillhandahållande. 2018/19:127 Kommuner och Landsting anser att uppräkningen i skyddslagen uttryckligen bör kompletteras med försörjning med läkemedel. Regeringen anser i likhet med kommittén att försörjningen med förnödenheter av betydelse för försörjningsberedskap är av grundläggande betydelse för totalförsvaret. Byggnader, anläggningar och områden som används eller är avsedda för försörjningen med förnödenheter av betydelse för försörjningsberedskap bör därför kunna beslutas vara skyddsobjekt. Det är i detta sammanhang inte ändamålsenligt att eftersträva en uppräkning av de olika förnödenheter det här kan komma att bli fråga om. Exempel på förnödenheter av betydelse för försörjningsberedskapen där behov av skyddsobjekt kan behöva övervägas är som nämnts till exempel läkemedel och medicintekniska produkter. Utformningen av lagtexten bör ge utrymme för att det kan komma att handla om olika förnödenheter. I vad mån en förnödenhet är av betydelse för försörjningsberedskap påverkas vidare av förhållanden som till exempel omfattningen av eventuell tillverkning i , distributionskanaler, tillgång till likvärdiga produkter och nödvändiga prioriteringar. Den skyddsvärda verksamheten ur skyddslagens perspektiv är att ska kunna upprätthålla en beredskap för försörjningen med förnödenheter av betydelse för landets försörjningsberedskap. Genom ett tillägg som träffar andra förnödenheter av betydelse för försörjningsberedskap, i enlighet med kommitténs förslag, utvidgas skyddslagen till att även omfatta försörjningsberedskapen. Skäl att därutöver särskilt räkna upp exempelvis läkemedelsförsörjningen finns inte. Vilka byggnader, anläggningar och områden som kan bli aktuella att besluta som skyddsobjekt blir upp till tillämpande myndigheter att besluta med beaktande av skyddslagstiftningen i sin helhet. Det faktum att det handlar om för försörjningsberedskap kritiska anläggningar m.m. motiverar att en viss inskränkning i allmänhetens rörelsefrihet kan behöva göras. bör det här främst komma att handla om anläggningar m.m. där allmänheten vanligtvis inte rör sig. Allmänhetens rörelsefrihet kan därför inte anses komma att påverkas i någon större utsträckning. Byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för elektroniska kommunikationer kan beslutas vara skyddsobjekt enligt nu gällande bestämmelser i skyddslagen. Kommittén har i sitt arbete övervägt om elektroniska kommunikationer tillräckligt väl beskriver det som i detta sammanhang är skyddsvärt eller om det bör ersättas eller kompletteras med något annat uttryck. Uttrycket elektroniska kommunikationer började användas när skyddslagen trädde i kraft (prop. 2009/10:87 s. 40–41). Anläggningar eller områden som används för rundradioförsörjning och radio- och telekommunikationer omfattas av uttrycket, men även området datakommunikation inklusive it. Som ett exempel tas radiokommunikationssystemet upp. I propositionen konstateras att radiokommunikationssystemet omfattas av uttrycket elektroniska kommunikationer men att det knappast är lämpligt eller möjligt att förklara hela Rakelsystemet eller stora delar av detta som skyddsobjekt. Behovet av ett kvalificerat skydd måste kunna knytas till ett visst fysiskt objekt. Vid bedömningen av om en anläggning m.m. som hyser ett dylikt system ska kunna vara skyddsobjekt bör stor vikt fästas vid vilken påverkan ett enskilt fysiskt angrepp skulle få för systemet i dess helhet. Det torde främst handla om anläggningar m.m. som rymmer för systemet centrala punkter (s.k. centralnoder) som kan komma i fråga som skyddsobjekt. Kommittén konstaterar att elektroniska kommunikationer blivit en nödvändig del av snart sagt all verksamhet i samhället. Syftet med regleringen i skyddslagen är att i första hand säkra viktig förmåga att kommunicera och sprida information i samhället. Kommittén har funnit att den nuvarande konstruktionen, där elektroniska kommunikationer utgör en del av uppräkningen, bör behållas och har inte kunnat finna något lämpligare uttryck att använda. Bland annat Kommuner och Landsting och kommun anser att benämningen elektroniska kommunikationer är för begränsad och föreslår att uppräkningen bör kompletteras med digital infrastruktur. Detta för att täcka in exempelvis serverhallar som används för digitala tjänster som i sig inte räknas till elektronisk kommunikation. är överlag positiv till kommitténs förslag och har inte uttalat sig särskilt i denna del. Kommittén har konstaterat att dagens digitaliserade informationssamhälle innebär ett ökat beroende av fungerande it-system och att det därför kan finnas skäl att lyfta fram att uttrycket elektroniska kommunikationer kan appliceras på fler anläggningar m.m.än vad som förutsågs . Regeringen delar kommitténs bedömning och ser behov av att i sammanhanget poängtera att det även fortsatt endast är konkreta ting i form av anläggningar, noder och installationer bland annat för sändning och mottagning (till exempel och dylikt) som kan bli föremål för sådan bevakning som ett beslut om skyddsobjekt möjliggör. Syftet med regelverket har inte förändrats. Ingen ändring av skyddslagen föreslås därför i denna del. Vid bedömningen av om exempelvis en anläggning som är en del av ett it-system ska kunna beslutas vara skyddsobjekt på denna grund gäller alltså även fortsättningsvis bland annat att stor vikt bör fästas vid vilken påverkan ett enskilt fysiskt angrepp skulle få för systemet i dess helhet. Skyddslagen ger stöd för att pröva behovet av beslut om skyddsobjekt i fråga om byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för ledning av räddningstjänsten eller totalförsvarets civila delar i övrigt eller för fredstida krishantering. SOS Alarm, i , kommuner och landsting och kommun har påpekat att sådan verksamhet som rör ledning av alarmering bör omfattas och att det därmed behöver tydliggöras att även alarmeringscentraler kan vara skyddsobjekt. I förarbetena till skyddslagen har frågan om möjligheten att göra SOS-centraler till skyddsobjekt övervägts. Det ansågs då att det inte fanns skäl att föreslå en utvidgning i syfte att möjliggöra att en byggnad m.m. i vilken huvudsakligen ren förmedling av samtal sker ska kunna beslutas som skyddsobjekt (prop. 2009/10:87 s. 35). Kommittén har inte särskilt tagit upp denna fråga. Den alarmeringsfunktion som SOS Alarm upprätthåller är en viktig del i krisberedskapen. Det bör därför övervägas om alarmeringscentraler i vissa fall fyller en sådan funktion att de bör kunna beslutas vara skyddsobjekt. Det kan också finnas skäl att överväga alarmeringscentralernas 2018/19:127 funktion i syfte att eftersträva fungerande kommunikationsvägar för alarmering, även vid kriser och under höjd beredskap. Det skyddsvärda här är inget nytt i sig. Remissutfallet indikerar att nu gällande regelverk kan lämna utrymme för osäkerhet och att olika bedömningar görs. För att tydliggöra att alarmeringscentraler kan bli föremål för beslut om skyddsobjekt anser regeringen att skyddslagen bör kompletteras med en uttrycklig skrivning om alarmering i uppräkningen av civil skyddsvärd verksamhet. I vad mån det sedan blir aktuellt att besluta att en specifik alarmeringscentral ska vara skyddsobjekt blir, i likhet med vad som gäller generellt, beroende av utfallet av den bedömning som beslutsfattande myndighet har att göra inom ramen för tillämpningen av lagstiftningen i sin helhet. Mot bakgrund av den typ av byggnader m.m. det här kan bli fråga om bör allmänhetens rörelsefrihet inte komma att påverkas i någon större omfattning. Sammantaget finner regeringen att övervägande skäl talar för att utvidga uppräkningen på sätt som redovisats. Offentliga förrättningar och bevakning En möjlighet att besluta att exempelvis en byggnad ska vara skyddsobjekt bygger på att de grundläggande förutsättningar och ingångsvärden som gäller enligt skyddslagstiftningen är uppfyllda. Det innebär bland annat att skyddet bör kunna ha en verklig betydelse och vara lämpat för en viss verksamhet. Det kan i detta sammanhang vara av betydelse att beakta om det är fråga om en verksamhet som allmänheten generellt sett inte har tillträde till, till exempel verksamheter som bedrivs av privata företag. Skyddslagen kan vara ett sätt att möjliggöra förstärkt tillträdesskydd, men det innebär inte med självklarhet att denna väg är lämplig att använda i samtliga fall där frågor om behov av bevakning m.m. kan aktualiseras. Skyddslagens konstruktion ställer krav på grannlaga avvägningar i fråga om grundlagsfästa intressen och rättssäkerhet. i har framfört att det bör övervägas om de lokaler som länsstyrelserna använder vid den slutliga röstsammanräkningen vid allmänna val ska kunna vara skyddsobjekt. Den slutliga rösträkningen är en offentlig förrättning och ska kungöra tid och plats för den slutliga röstsammanräkningen (13 kap. 1 och 4 §§ vallagen [2005:837]). Med ett beslut om att något ska vara skyddsobjekt följer ett tillträdesförbud. Med ett tillträdesförbud följer en skyldighet för en enskild person att på begäran av skyddsvakt bland annat uppge namn, adress och födelsetid. Med hänvisning till detta har det i förarbetena till skyddslagen konstaterats att det, då det gäller byggnader m.m. som används i statlig och verksamhet, i vissa fall kan bli nödvändigt att i beslut om att byggnaden ska vara skyddsobjekt göra undantag från tillträdesförbudet (prop. 2009/10:87 s. 34–35.). Detta för att beslutet inte ska stå i strid med grundlagsfästa rättigheter. Principen att beslutande församlingars sammanträden ska vara offentliga utgör en grundläggande princip i ett demokratiskt statsskick. Bestämmelser om förhandlingsoffentlighet, såsom exempelvis i fråga om och kommunfullmäktiges sammanträden i 6 kap. 7 § riksdagsordningen (2014:801) respektive 5 kap. 42 § kommunallagen (2017:725), medför därmed att utrymmet för ett skyddsobjektsarrangemang som omfattar sådana lokaler bör vara mycket begränsat. Behovet av säkerhetsskydd får tillgodoses med andra rättsliga Olika åtgärder som förbättrar säkerheten, till exempel byggnadstekniska lösningar, möjlighet att använda ordningsvakter och polisnärvaro kan till exempel övervägas (prop. 2009/10:117 s. 19–21). I lagen (2010:294) om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting och lagen (1988:144) om säkerhetskontroll i regleras särskilda säkerhetskontroller vid offentliga sammanträden i , kommuner och landsting. Även en förhandling i domstol ska vara offentlig. För domstolar finns reglering om säkerhetskontroll i lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll i domstol. Den slutliga röstsammanräkningen vid allmänna val är en offentlig förrättning som äger rum i en särskilt för ändamålet utpekad lokal. Mot bakgrund av detta och att verksamheten därmed till sin konstruktion ska vara öppen för allmänheten att följa och då motsvarar situationen med offentliga sammanträden, anser regeringen att skyddslagen inte är en framkomlig väg för att lösa eventuella behov av säkerhetsåtgärder i detta sammanhang. Bevakningsbranschens , och Säkerhetsföretagen anser att uppräkningen av skyddsvärd civil verksamhet bör kompletteras med byggnader, anläggningar och områden som används eller är avsedda för att fullgöra bevakning av skyddsobjekt. Det som då avses är inte verksamheten vid bevakningen av skyddsobjekt, utan om byggnader m.m. som används av bevakningsföretag som tillhandahåller skyddsvaktstjänster bör kunna vara skyddsobjekt. Ett beslut om skyddsobjekt innebär framför allt att tillträdesförbud för objektet i fråga blir följden. Ett ingångsvärde att beakta är att privata företag inte behöver ge allmänheten tillträde till sina lokaler. Skyddsvakter har utrustning i form av exempelvis vapen. För förvaring av vapen finns bestämmelser i vapenlagstiftningen, där bland annat bevakningsföretag tas upp. Regeringen anser inte att sådana skäl föreligger, att möjligheten att fatta beslut om skyddsobjekt bör kunna användas för det ändamål som här diskuteras. Byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för ledning av räddningstjänsten eller totalförsvarets civila delar i övrigt, eller för bland annat fredstida krishantering, kan enligt skyddslagen beslutas vara skyddsobjekt. Detsamma gäller byggnader och andra anläggningar som staten, en kommun eller ett landsting har äganderätt eller nyttjanderätt till och som används eller är avsedda för att leda eller styra statlig eller verksamhet. Ett beslut om skyddsobjekt ska enligt skyddslagen gälla tills vidare eller under en viss angiven tid. När det är fråga om skyddsobjekt som används eller är avsedda för ledning av räddningstjänst eller totalförsvarets civila delar i övrigt, fredstida krishantering m.m. ska beslutet som huvudregel gälla för , som längst . Kommitténs förslag innebär inte någon förändring i dessa delar. Säkerhetspolisen anser att det bör vara möjligt att besluta om tillfälliga skyddsobjekt i samband med övningar och utbildningar som är av betydelse för det civila försvaret. Övriga remissinstanser har inte pekat på problem kopplade till övningsverksamhet inom ramen för civilt försvar. När det gäller områden där Försvarsmakten, eller tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök eller där 2018/19:127 oförutsedda följder av sådan verksamhet kan inträffa regleras detta särskilt i skyddslagen. Orsaken är bland annat att ett av lagens skyddsändmål är skydd för allmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär verksamhet. Något sådant skyddsändamål i fråga om civilt försvar finns inte reglerat i skyddslagen och gör sig inte heller gällande. Mot bakgrund av de möjligheter som skyddslagen ger att överväga behov av skyddsobjekt kopplat till ledning och styrning av totalförsvarets civila delar samt exempelvis fredstida krishantering och att beslut om skyddsobjekt även kan begränsas ser inte regeringen skäl att förändra regelverket i detta avseende. Kommittén har i sitt arbete övervägt frågan om vissa rörliga civila objekt på marken ska kunna göras till skyddsobjekt för att de ska kunna erbjudas det skydd som skyddslagen möjliggör. Det gäller då till exempel mobila ledningsplatser och mobila kraftverk i händelse av svåra påfrestningar i energiförsörjningen. Kommittén har inte lämnat förslag om ändrad reglering i skyddslagen i detta avseende mot bakgrund av att man ansett att sådana objekt i och för sig bör kunna skyddas enligt skyddslagen, men att skyddsbehovet i fråga om dessa i allt väsentligt kan tillgodoses genom att området där objekten ställs upp görs till skyddsobjekt. I sammanhanget har även framhållits att den grundläggande rörelsefriheten för den enskilde inte bör inskränkas mer än absolut nödvändigt. Kommitténs delbetänkande har i huvudsak mottagits positivt och flertalet remissinstanser har inte tagit upp frågan om civila rörliga skyddsobjekt särskilt. i anser dock att det bör förtydligas att vad som sägs om objekt som behövs för ledning av räddningstjänst samt ledning och samordning av civil verksamhet vid kriser och krig även ska omfatta mobila ledningsplatser. och har framhållit att civila, rörliga objekt som mobila ledningsplatser och mobila kraftverk bör kunna göras till skyddsobjekt. I fråga om civila rörliga skyddsobjekt har vidare påpekat att myndighetens fartyg och luftfartyg bör kunna klassas som skyddsobjekt. tycker att myndighetens fordon kan vara i behov av skydd, med beaktande av funktion och utrustning, och anser att fordon som har en särskild roll inom totalförsvaret bör kunna prövas för beslut om skyddsobjekt. Skyddslagen möjliggör, som kommittén framhållit, att områden som används eller är avsedda för ledning av räddningstjänsten eller totalförsvarets civila delar i övrigt eller för bland annat fredstida krishantering och energiförsörjning kan beslutas som skyddsobjekt. Mobila ledningsplatser och kraftverk kan därmed vid behov beredas skydd vid uppställning genom att området i fråga kan göras till skyddsobjekt. Frågan om civila fordon som skyddsobjekt har tidigare behandlats. I samband med skyddslagens tillkomst konstaterades det bland annat att det när det kommer till skyddet av ett fordon inte finns någon allemansrätt eller några andra regler som ger allmänheten rätt till tillträde till fordon. Den som olovligen tar ett fordon i besittning eller på andra sätt angriper ett fordon och dem som färdas i detta kan straffas bland annat enligt bestämmelser. När det gäller fordon i rörelse är det särskilt svårt att tänka sig en störande eller hindrande handling eller andra typer av angrepp som inte kan betecknas som brottsligt förfarande. Tilläggas ska att var och en har befogenhet att ingripa mot sådan brottslighet med stöd av 24 kap. 7 § andra stycket (prop. 2009/10:87 s. 47–48). Vid överväganden om vad som ska kunna beslutas vara skyddsobjekt enligt skyddslagen gäller alltjämt att skyddet av ett skyddsobjekt bör ske genom olika typer av bevakningsåtgärder i syfte att upprätthålla ett tillträdesskydd för objektet. Med beslutet följer bland annat befogenheter för en skyddsvakt att besluta om kroppsvisitation och undersökning av fordon m.m., ta föremål i beslag samt i vissa fall avvisa, avlägsna, omhänderta eller gripa personer. Behovet av skydd under färd torde i första hand uppkomma i en situation när fordonet utsätts för fysiska angrepp. Motsvarande resonemang som för civila fordon gör sig även gällande för mobila ledningsplatser och kraftverk. Skäl har inte framkommit att här göra en annan bedömning än den som kommittén gjort för civila rörliga objekt i allmänhet. I sammanhanget finns dock en särskild frågeställning att ta upp, närmare bestämt de transporter till sjöss av kärnämnen som utförs av ett för ändamålet specialutrustat fartyg. , kommun och Svensk kärnbränslehantering AB har framhållit det specialutrustade fartyget betydelse och funktion i energiförsörjningen och anser att även civila fartyg som används för transporter av kärnämnen bör kunna vara skyddsobjekt.