prop · H603121 · 2019-05-16 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:121 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning med anledning av iakttagelser och rekommendationer i rapporten – stöd till lokala klimatinvesteringar (RiR 2019:1). Regeringens mål är att ska bli världens första fossilfria välfärdsnation. Enligt det klimatpolitiska ramverket ska inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. För att lyckas med detta måste effektiva investeringar göras i olika typer av lösningar som kan leda till kraftfulla utsläppsminskningar i alla samhällssektorer. Klimatklivet har varit en av regeringens viktigaste åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser. Regeringen välkomnar granskning. Regeringen har påbörjat ett arbete med att utveckla och effektivisera Klimatklivet. Det arbetet görs i enlighet med det s.k. januariavtalet, den sakpolitiska överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, de gröna, och Liberalerna. Genom klimatlagen (2017:720), som trädde i kraft , finns numera ett tydligt krav på regeringen att genom klimatredovisningar och klimathandlingsplaner presentera en bedömning av hur klimatpolitiken påverkar möjligheterna att nå de nationella och globala klimatmålen. På detta sätt har kravet på redovisning och möjligheten att granska klimatpolitiken stärkts. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer........................ 3Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer........................ lokala klimatinvesteringar (RiR 2019:1) ............................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... 1Ärendet och dess beredning har granskat klimatinvesteringsstödet Klimatklivet. Resultatet av granskningen samt slutsatser och rekommendationer har redovisats i rapporten – stöd till lokala klimatinvesteringar (RiR 2019:1), se bilaga 1. överlämnades till regeringen . 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Syftet med granskning har varit att undersöka om genomförandet av Klimatklivet har varit effektivt samt om stödet har bidragit till att uppnå klimatmål på ett kostnadseffektivt sätt. Vidare har granskat huruvida regeringens återrapportering till har varit rättvisande. Bakgrunden är att Klimatklivet har utgjort, i jämförelse med tidigare liknande program, en relativt stor post i statsbudgeten. bedömer att genomförandet av Klimatklivet i huvudsak har fungerat effektivt men att det finns vissa brister. Uppstartsfasen av Klimatklivet var mycket kort och karaktäriserades av en rad svårigheter då bland annat vägledningar för handläggning och ärendehanteringssystem utarbetades parallellt med att handläggningen av bidrag startade. Arbetsprocessen för Klimatklivet har varit omfattande och innehållit många steg från det att en ansökan kommit in till dess att beslut kunnat fattas. Enligt granskning har det funnits viss otydlighet i arbetsfördelningen mellan och länsstyrelserna som medfört dubbelarbete. Mindre än hälften av länsstyrelserna har haft interna riktlinjer för handläggningsprocessen av Klimatklivsärenden. har det saknats en övergripande riskanalys för Klimatklivet som inkluderar t.ex. risk för oegentligheter och sårbarhet vad gäller personella resurser. hade vid granskningstillfället ännu inte fastställt hur uppföljningen av Klimatklivet ska gå till. Enligt är det viktigt att planera för en utvärdering redan vid starten av ett stödsystem för att säkerställa att rätt uppgifter för utvärderingen kan samlas in. De administrativa kostnaderna (exklusive sökandes kostnader) för Klimatklivet per ärende har totalt sett varit på jämförbar nivå med föregångaren Klimp, men betydligt högre än för andra, smalare investeringsstöd. De sökandes administrativa kostnader har varit jämförelsevis låga i Klimatklivet. Den administrativa kostnaden i förhållande till utbetalda bidrag har 2018/19:121 legat på en normal nivå och väsentligt lägre än föregångaren Klimatinvesteringsprogrammet (Klimp). Enligt framstår Klimatklivet som mycket komplext eftersom stödet har kunnat ges till ett brett spann åtgärder. Bidragssökande har behövt komplettera sin ansökan i betydligt högre utsträckning än för andra jämförbara stödsystem, som andra uppgifter varit obligatoriska att uppge som sedan inte har använts. bedömer att utsläppsminskningarna och merkostnaden för åtgärder inom Klimatklivet inte har varit korrekt beräknade. har identifierat ett antal brister som enligt myndigheten bidragit till att Klimatklivet inte kunnat sägas generera kostnadseffektiva åtgärder för att uppnå etappmålen under miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Marginalkostnaderna har varit högre än de marginalkostnader som enligt Miljömålsberedningens analys skulle krävts för att nå klimatmålet till 2030. bedömer därför att Klimatklivet inte varit en del av en kostnadseffektiv styrmedelskombination för att nå det svenska klimatmålet till 2030. Att exempelvis höja koldioxidskatten skulle vara mer kostnadseffektivt, men kan av andra skäl vara svårt att genomföra, enligt . rekommenderar därför förändringar av stödsystemet som skulle öka kostnadseffektiviteten. har beviljat stöd till åtgärder utifrån om den så kallade klimatnyttokvoten är över en viss förutbestämd brytpunkt. Åtgärder av olika slag jämförs därmed med varandra utifrån hur mycket utsläppsminskning per investeringskrona som de beräknas generera. Laddstationer och transportåtgärder har tillåtits en lägre brytpunkt eftersom dessa, utöver utsläppsminskningen, också anses bidra till teknikspridning. Bortsett från dessa undantag i systemet har stödet varit utformat så att det skulle kunna ge maximal utsläppsminskning per investerad krona. Detta under förutsättning att utsläppsminskningen har varit korrekt definierad, realiseras i praktiken och inte skulle ha kommit till stånd utan stödet. bedömer dock att de förutsättningarna inte alltid uppfyllts. Därutöver finns det även en mängd andra klimatekonomiska styrmedel som samverkat med Klimatklivet, exempelvis koldioxidskatten och bonus– malus-systemet, vilket försvårar möjligheten att jämföra Klimatklivets åtgärder med varandra och gör att utsläppsminskningen som Klimatklivet ger upphov till riskerar att överskattas. Att stödet getts till ett brett spektrum av åtgärder har även bidragit till att företagen har haft ett informationsövertag som gjort det svårt för att bedöma förutsättningarna för en åtgärd när det saknats andra liknande åtgärder att jämföra med. vägledningar för utsläppsberäkningar har baserats på livscykelanalys, vilket även inkluderar utsläppsminskningar i andra länder. Detta skiljer sig från hur de svenska klimatmålen är avgränsade, och från vilka riktlinjer som använts för beräkning av utsläpp för uppföljning av de svenska klimatmålen, enligt . anser att det funnits problem med dubbelräkning i de fall där det behövs en kedja av åtgärder för att åstadkomma en utsläppsminskning. Den samhällsekonomiska kostnaden för utsläppsminskningen från en åtgärd har antagits motsvara investeringskostnaden för åtgärden, vilket anser inte alltid ger en rättvisande bild eftersom vissa åt- Skr. 2018/19:121 gärder ger både intäkter och driftskostnader som kan kopplas till andra tjänster som åtgärden genererar, utöver själva utsläppsminskningen. Stöd till tank- och laddstationer har getts vid lägre klimatnyttokvot än vad som krävts för att få stöd för andra åtgärder eftersom tank- och laddstationer även ansetts bidra till marknadsintroduktion av teknik. bedömning är att behovet av dessa stationer inte går att mäta i utsläppsminskningar. Stödet borde i stället ges utifrån andra grunder, exempelvis hur de är geografiskt utspridda. har granskat rapporteringskedjan från myndigheterna till . Enligt har rapportering till regeringen varit utförlig men utgått från myndighetens statistik över stödet, vilken inte tagit hänsyn till de brister som uppmärksammats i granskning. bedömer att regeringen har valt att återge en ensidigt positiv bild av det som rapporterat, och att det även saknats en samlad samhällsekonomisk bedömning av stödets effekter. lämnar följande rekommendationer till regeringen: ∙För att undvika att felaktiga beslut fattas som riskerar att minska effekten av ett eventuellt nytt stöd bör regeringen säkerställa tillräckliga tidsramar så att myndigheterna kan arbeta fram en fungerande arbetsprocess innan ett komplext system liknande Klimatklivet startar. Ar- betsprocesser och system som byggts upp inom Klimatklivet bör tas till vara. ∙Stöd till klimatinvesteringar bör enbart ges till åtgärder i sektorer där andra styrmedel är svaga så att användningen av dubbla styrmedel kan minska i enlighet med intentioner. ∙Ge stöd utifrån det marknadsmisslyckande som ska avhjälpas. Exempelvis bör stöd till tank- och laddstationer inte primärt ses som ett klimatinvesteringsstöd utan snarare som ett stöd för spridning av tank- och laddstationer i syfte att bygga upp ett nätverk av stationer. ∙Stöd till klimatinvesteringar bör fördelas utifrån bedömningskriteriet största möjliga minskning av växthusgasutsläpp per bidragskrona. ∙En utvärderingsplan bör tas fram vid start av ett eventuellt nytt klimatinvesteringsstöd för att säkerställa att rätt uppgifter kan samlas in från början. ∙Stöd till klimatinvesteringar bör vara enkelt utformat och innehålla minsta möjliga administration. Endast information som används vid bedömning av åtgärder bör begäras in. ∙Säkerställ att rapporteringen till , om Klimatklivet och eventuella framtida stöd, är rättvisande och även innefattar de samlade samhällsekonomiska effekterna. 2018/19:121 lämnar följande rekommendationer till : ∙Naturvårdsverket bör ta fram en riskanalys för Klimatklivet som inkluderar bland annat risk för oegentligheter och sårbarhet vad gäller personella resurser bland annat i syfte att klarlägga behovet av kontroller. Detta bör även gälla för eventuella framtida stöd. ∙Vid genomförandet av eventuella nya stöd bör i vägledningar tydliggöra: –Vilka uppgifter som behövs för att fatta beslut i syfte att minska behovet av kompletteringar i efterhand. –Hur utsläppsminskningar ska beräknas. Det är rimligt att utgå från ett av framtaget referensscenario om utsläppens utveckling och de internationella riktlinjerna för klimatrapporteringen. Regeringens bedömning och åtgärder Regeringen välkomnar granskning av Klimatklivet. ringens mål är att ska bli världens första fossilfria välfärdsnation. Enligt det klimatpolitiska ramverket ska inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå För att lyckas med detta måste kostnadseffektiva investe- ringar göras i olika typer av lösningar som kan leda till kraftfulla utsläpps- minskningar i alla samhällssektorer. Klimatklivet har varit en av regering- ens viktigaste åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser. Genom klimatlagen (2017:720), som trädde i kraft , finns numera ett tydligt krav på regeringen att genom klimatredovisningar och klimathandlingsplaner presentera en bedömning av hur klimatpoliti- ken påverkar möjligheterna att nå de nationella och globala klimatmålen. På detta sätt har kravet på redovisning och möjligheten att granska klimat- Regeringen anser att Klimatklivet ska vara ett så effektivt styrmedel som möjligt och bidra till varaktiga utsläppsminskningar av växthusgaser. turvårdsverket har därför haft som återrapporteringskrav att redovisa hur stödet har fördelats, hur arbetet med uppföljning och utvärdering av investeringsprojekten fortskrider. verket, om det är relevant, ge förslag på ändringar för att öka stödets sam- Enligt en utvärdering som låtit genomföra 2017 ligger Klimatklivets roll i att det kan fylla i de luckor som finns i den generella klimatpolitiken som koldioxidskatten. na som genomförs underlättar en omvandling av t.ex. transporter och upp- värmningssystem till mer koldioxidsnåla alternativ och kan bidra till att effektiva klimatinvesteringar tidigareläggs. att det finns utrymme för förbättringar. Utifrån erfarenheter och utvärderingar av Klimatklivet har regeringen tidigare gjort ändringar i den förordning som reglerar investeringsstödet. Parallellt har , länsstyrelserna och utvecklat sitt arbetssätt. Den budget som har beslutat om medför att det tills vidare inte kommer att fattas beslut om nya stöd inom ramen för Klimatklivet. Regeringen har i propositionen Vårändringsbudget (prop. 2018/19:99) föreslagit en förstärkning av anslaget 1:16 Klimatinvesteringar under utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård för att det återigen ska bli möjligt att ge stöd via Klimatklivet. Regeringen har påbörjat ett arbete med att utveckla och effektivisera Klimatklivet. Det arbetet görs i enlighet med det s.k. januariavtalet, den sakpolitiska överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, de gröna, och Liberalerna. är ett viktigt underlag för detta arbete. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. – stöd till lokala klimatinvesteringar är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-507-7 rir 2019:1 omslagets originalfoto: plattform tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 0 1 - 0 9 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 8 - 0 0 5 8 R I R 2 0 1 9 : 1 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – stöd till lokala klimatinvesteringar har granskat Klimatklivet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. ; Miljö- och , och samtliga länsstyrelser R I K S R E V I S I O N E N K L I M A T K L I V E T – S T Ö D T I L L L O K A L A K L I M A T I N V E S T E R I N G A R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Har Klimatklivet genomförts på ett effektivt sätt? Sammanfattande iakttagelser och bedömningar Bidrar Klimatklivet till att uppnå klimatmålet på ett Klimatklivet och andra klimatpolitiska styrmedel Sammanfattande iakttagelser och bedömningar Rapportering till regering och riksdag Sammanfattande iakttagelser och bedömningar Marginell klimatnyttokvot per ansökningsomgång Till rapporten finns en bilaga att ladda ner från . Bilagan kan även begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Enkätresultat – En enkät ställd till de som sökt bidrag inom R I K S R E V I S I O N E N K L I M A T K L I V E T – S T Ö D T I L L L O K A L A K L I M A T I N V E S T E R I N G A R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat det lokala klimatinvesteringsstödet, Klimatklivet. Klimatklivet är ett stöd till lokala klimatinvesteringar som syftar till att öka takten för att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och dess etappmål. Stödet omfattade , av statens utgifter för miljöpolitik 2018. Klimatklivet utgjorde därmed en relativt stor post i statens budget, särskilt i jämförelse med tidigare liknande satsningar. Stödet har gått till ett brett spektrum av åtgärder och organisationstyper. Stödbeloppen per åtgärd har även varierat kraftigt där den minsta åtgärden beviljats stöd om och den största . Klimatklivet kan sökas av företag, kommuner, bostadsrättsföreningar, landsting etc., men inte av privatpersoner. ska i samverkan med andra centrala myndigheter och länsstyrelserna administrera och besluta om stöd inom Klimatklivet. Länsstyrelsernas roll är att stödja och vägleda dem som vill ansöka inom respektive län. Länsstyrelserna tar emot ansökan och skriver ett yttrande innan ansökan skickas vidare till för beslut. kan i bedömningen även ta hjälp av andra expertmyndigheter såsom , eller . Syftet är att granska om genomförandet av Klimatklivet har varit effektivt samt om stödet har bidragit till att uppnå klimatmål på ett kostnadseffektivt sätt. Granskningen innefattar följande frågor: 1.Har Klimatklivet genomförts på ett effektivt sätt? 2.Bidrar Klimatklivet till att uppnå klimatmålet på ett kostnadseffektivt sätt? a.Är stödet utformat så att utsläppsminskningarna maximeras, givet Klimatklivets budget? b.Utgör Klimatklivet tillsammans med övriga styrmedel en kostnadseffektiv styrmedelskombination för att nå de svenska klimatmålen? 3.Har återrapporteringen till varit rättvisande? bedömningsgrund för granskningen av Klimatklivet utgår från det klimatpolitiska ramverket som bland annat fastställer klimatmål samt klimatlagen med dess krav på regeringens klimatpolitiska arbete. Granskningen utgår vidare från uttalande om att erfarenheter från R I K S R E V I S I O N E N K L I M A T K L I V E T – S T Ö D T I L L L O K A L A K L I M A T I N V E S T E R I N G A R tidigare satsningar bör tas till vara och att regeringen återkommande bör rapportera till hur medlen används och effekterna av införda åtgärder. Bedömningarna utgår även från uttalanden om att klimatpolitiken ska vara långsiktigt effektiv och bedrivas så att minskade utsläpp av växthusgaser förenas med tillväxt samt att dubbla styrmedel inom klimatpolitiken är problematiskt och bör undvikas. övergripande slutsats är att Klimatklivet i stora delar har genomförts på ett effektivt sätt, men att stödet inte är en del av en kostnadseffektiv styrmedelskombination för att nå det svenska klimatmålet till 2030. ser förbättringsmöjligheter vad gäller genomförande, utformning och rapportering av stödet. Har Klimatklivet genomförts på ett effektivt sätt? bedömer att genomförandet av Klimatklivet i huvudsak fungerar effektivt men att det finns vissa brister. Bristerna avser t.ex. att det saknas övergripande riskanalys, viss otydlighet i ansvarsfördelningen av uppgifter mellan myndigheterna, och att vägledningen till de sökande är otydlig när det gäller vilken typ av uppgifter som behövs för att kunna fatta beslut i de enskilda ärendena. Kort uppstartsfas riskerar att leda till felaktiga beslut Uppstartsfasen av Klimatklivet var mycket kort och karaktäriserades av en rad svårigheter då vägledning för stödsystemet utarbetades parallellt med att handläggningen av bidrag startade. Ärendehanteringssystemet fanns inte heller på plats, vilket ledde till viss hantering och hantering i dubbla system. Det är oklart om det snabba införandet av Klimatklivet har påverkat besluten av vilka åtgärder som ska beviljas stöd, men eftersom vägledningar i vissa fall saknades finns det en risk att felaktiga beslut fattades. För att undvika att fatta felaktiga beslut som riskerar att minska effekten av stödet, bedömer att det är att föredra att låta myndigheterna arbeta fram en fungerande arbetsprocess innan ett komplext system som Klimatklivet startar. Överlappande och otydliga arbetsuppgifter leder till visst dubbelarbete Arbetsprocessen för Klimatklivet är omfattande och innehåller många steg från det att en ansökan inkommer till dess att beslut kan fattas. har kartlagt arbetsprocessen och ser att vissa länsstyrelser i praktiken utför arbetsuppgifter utöver vad som anges i riktlinjerna från regeringen och . Det rör sig främst om kontrollberäkningar av projektens klimatnytta och lönsamhet som anges i ansökningarna som utförs både av länsstyrelserna och . 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det finns även viss otydlighet i arbetsfördelningen gällande uppgifter kopplade till begäran om kompletteringar och kontroll av slutförda åtgärder. bedömer att överlappande och otydliga arbetsuppgifter leder till dubbelarbete, ett arbetsområde där myndigheterna behöver fortsätta förbättringsarbetet. Interna riktlinjer för arbetsprocessen behövs för att minska sårbarheten Mindre än hälften av länsstyrelserna har interna riktlinjer för handläggningsprocessen av Klimatklivsärenden. bedömer att en avsaknad av riktlinjer bland annat riskerar att försvåra för myndigheterna att identifiera och eliminera onödiga arbetsmoment och ökar också sårbarheten vid exempelvis personalförändringar. Riskbedömning behövs för att kartlägga behovet av kontroller Granskningen visar att det saknas en övergripande riskanalys för Klimatklivet som inkluderar t.ex. risk för oegentligheter och sårbarhet vad gäller personella resurser. har hanterat risker avseende bidragsmottagarnas genomförandekapacitet och risken att behöva återkräva utbetalda medel, men har inte gjort någon övergripande riskanalys för genomförandet och handläggningen av Klimatklivet varför det inte är tydligt om myndigheten har identifierat och hanterat alla väsentliga risker. otydligt hur uppföljning ska göras har ännu inte fastställt hur uppföljningen av Klimatklivet ska gå till, men arbetar med en utvärderingsplan. Därmed saknar de bidragssökande fortfarande kännedom om vilka uppgifter kan komma att begära in från dem, vilket riskerar att försvåra en kommande uppföljning. bedömer att en utvärderingsplan bör finnas redan från programmets start för att säkerställa att rätt uppgifter kan samlas in. Administrativa kostnader är högre än för andra stödsystem De administrativa kostnaderna (exklusive sökandes kostnader) för Klimatklivet per ärende är totalt sett på jämförbar nivå med föregångaren Klimp, men är betydligt högre än för andra investeringsstöd. De sökandes administrativa kostnader är jämförelsevis låga i Klimatklivet. Kostnaden i förhållande till utbetalda bidrag ligger på en normal nivå och väsentligt lägre än föregångaren Klimp. Investeringsstöd har tidigare kritiserats för höga administrativa kostnader jämfört med mer generella ekonomiska styrmedel såsom koldioxidskatten och denna kritik kan således gälla även för Klimatklivet. Stödet framstår som mycket komplext och ärenden måste kompletteras i betydligt högre utsträckning än för andra jämförbara stödsystem. Mer än hälften av alla ärenden kompletteras. Komplexiteten beror i hög grad på att stödet kan ges till ett brett spann av åtgärdskategorier. En del av de uppgifter som behöver som underlag för beslut framgår inte tydligt av ansökningsformulär och R I K S R E V I S I O N E N K L I M A T K L I V E T – S T Ö D T I L L L O K A L A K L I M A T I N V E S T E R I N G A R Å andra sidan samlas annan information in via ansökningsblanketten som inte används, exempelvis hur åtgärden påverkar andra miljömål och sysselsättning. bedömer att sådana uppgifter endast bör samlas in om de är tänkta att användas. Bidrar Klimatklivet till att uppnå klimatmålet på ett kostnadseffektivt sätt? bedömer att de beräknade utsläppsminskningarna och merkostnaden för åtgärder inom Klimatklivet inte är korrekt beräknade. har identifierat ett antal brister som bidrar till att Klimatklivet inte kan sägas generera kostnadseffektiva åtgärder för att uppnå etappmålen under miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. beräkningsexempel visar att marginalkostnaden för utsläppsminskningarna är betydligt högre än statistik visar när hänsyn tas till samverkan med andra styrmedel, stödets administrationskostnader med mera. Marginalkostnaderna är högre än vad som enligt Miljömålsberedningens analys krävs för att nå klimatmålet till 2030. bedömer därför att Klimatklivet inte är en del av en kostnadseffektiv styrmedelskombination för att nå det svenska klimatmålet till 2030.