prop · H603158 · 2019-09-04 00:00:00 — Det bör dock noteras att tilläggsförsäkring till liv- försäkring är en verksamhet som i Solvens II-direktivet betraktas som livförsäkring (artikel 2.3 a iii). En skadeförsäkring kan således i vissa fall vara att betrakta som en livförsäkring, om den meddelas som ett tillägg till en livförsäkring. Det krävs alltså att det finns en undantagsregel som tillåter att tjänstepensionsverksamheten regleras någon annanstans än i den lagstiftning som i genomför Solvens II-direktivet. Den undantagsregel som kan tillämpas är, även i detta sammanhang, den bestämmelse i Solvens II-direktivet som behandlas i avsnitt 5.3 och som uttryckligen avser livförsäkringsverksamhet (artikel 9.2). När det gäller skadeförsäkringsverksamhet finns ingen motsvarande undantags- bestämmelse. Av detta följer att det inte finns någon möjlighet att undanta det som enligt Solvens II-direktivet är att betrakta som direkt skade- försäkringsverksamhet från det direktivets tillämpningsområde. I sin tur innebär det att sådan verksamhet därigenom är undantagen från andra tjänstepensionsdirektivets tillämpningsområde (artikel 2.2 b). kan alltså inte tillåta de nya tjänstepensionsföretagen att driva direkt skade- försäkringsrörelse. Det betyder att som en yttersta gräns bör det gälla att en tjänstepensions- försäkring måste vara en livförsäkring (2 kap. 12 § FRL). Detta är också bedömningen som gjordes vid genomförandet av första tjänstepensions- direktivet (samma prop. s. 124). Till tjänstepensionsförsäkring kan då höra centrala delar av tjänstepensionsordningarna som ålders-, sjuk- och efter- levandepension, men även vissa sjukförsäkringar och premiebefrielse- försäkringar. Därför kan tjänstegrupplivförsäkringar anses som tjänste- pensionsförsäkringar i den nya regleringens mening, som bl.a. Svensk Försäkring och önskar. Som regeringen kom fram till vid genomförandet av första tjänste- pensionsdirektivet kan även andra typer av försäkringar, som sedda för sig skulle vara att betrakta som skadeförsäkringar, vara att anse som liv- försäkringar, under förutsättning att de tecknas som tillägg till en liv- försäkring, dvs. inom livförsäkringsklassen I b enligt 2 kap. 12 § FRL. Re- geringen instämmer med och i att definitionen av tilläggs- försäkring inte bör göras för snäv. Inte heller i fortsättningen bör det därför krävas att tilläggsförsäkringen tecknas i direkt samband med huvud- försäkringen (se prop. 1992/93:257 s. 189). I motsats till det som anges i promemorian torde det vara möjligt att meddela exempelvis arbetslöshets- försäkring inom ramen för en tjänstepensionsverksamhet, så länge denna utgör ett tillägg till en livförsäkring. En alltför vid definition av begreppet tilläggsförsäkring riskerar dock å andra sidan att leda till gränsdragningsproblem och tolkningssvårigheter kring vad som ingår i begreppet tilläggsförsäkring, och i förlängningen vad som kan inrymmas i begreppet tjänstepensionsförsäkring. För att undvika sådana bör det krävas att en försäkring, för att kunna utgöra en tilläggs- försäkring, är kopplad till en person. Det bör alltså krävas att en tilläggs- försäkring är en försäkring där försäkringsfallets inträffande är beroende av en eller flera personers liv, hälsa, ålder, graviditet, arbetsförmåga, arbetslöshet eller annan liknande omständighet. Liksom tidigare bör frivilligt tecknade försäkringar och försäkringar Prop. 2018/19:158 som överlåts på en arbetstagare kunna anses som tjänstepensions- Som påpekar krävs dock att arbets- givaren helt eller delvis står för premiekostnaden. Att betalningen av premiekostnaderna ges en central betydelse bidrar också till att gränsen kring begreppet tjänstepensionsförsäkring kan dras på ett tillräckligt enkelt sätt i rättstillämpningen. Av det som behandlas ovan följer att arbetstagaren är försäkrad inom en tjänstepensionsförsäkring, dvs. den vars intresse är försäkrat mot en skada eller den vars liv eller hälsa en försäkring gäller för (1 kap. 11 § FRL). kan det dock, när det handlar om sådana frivilligt tecknade eller överlåtna försäkringar som nämns ovan, vara arbetstagaren som är försäkringstagare, dvs. den som är part i försäkringsavtalet. För att ge begreppet tjänstepensionsförsäkring en vid innebörd utan att låta det omfatta försäkringar som hör till direkt skadeförsäkringsrörelse bör tjänstepensionsförsäkring definieras på samma sätt som vid genom- förandet av första tjänstepensionsdirektivet. Därigenom åstadkoms också en nationell reglering som motsvarar andra tjänstepensionsdirektivets defi- nition av pensionsförmån. Med tjänstepensionsförsäkring bör alltså avses livförsäkring som har samband med yrkesutövning och där utbetalning av försäkringsbelopp (engångsbelopp eller periodiska utbetalningar) är beroende av att en eller flera personer uppnår eller förväntas uppnå en viss ålder samt försäkringar som meddelas som tillägg till sådana försäkringar. Något behov av att förtydliga begreppet tjänstepensionsförsäkring i föreskrifter på lägre nivå än lag finns inte. Därmed finns inte skäl att i enlighet med utredningens förslag införa något bemyndigande för rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela före- skrifter om vilka produkter som ska kunna tillhandahållas av tjänste- pensionsföretagen, ett förslag som flera remissinstanser motsätter sig, bl.a. och . Egenföretagares försäkringar ska inte räknas som tjänstepensionsförsäkringar Som regeringen konstaterade när första tjänstepensionsdirektivet genom- fördes är det i de flesta fall omöjligt att hos ett försäkringsföretag skilja en försäkring som tecknats av en egenföretagare från en försäkring som samma egenföretagare tecknat privat, dvs. individuellt (se prop. 2004/05:165 s. 124). Gränsdragningsproblemen är sådana att inte heller i fortsättningen, i motsats till det bl.a. Svensk Försäkring och Försäkring anser, bör utnyttja möjligheten att låta egenföretagares för- säkringar meddelas av tjänstepensionsinstitut (artikel 6.1 b i andra tjänste- pensionsdirektivet). En ny lag om tjänstepensionsföretag Regeringens förslag: Andra tjänstepensionsdirektivet ska, när det gäller tryggandeformen tjänstepensionsförsäkring, genomföras i svensk rätt genom en ny lag om tjänstepensionsföretag. I den lagen ska de 2018/19:158 bestämmelser som krävs för att genomföra direktivet tas in. Därutöver ska vissa bestämmelser i försäkringsrörelselagen gälla för tjänste- pensionsföretagen i de fall detta särskilt anges i den nya lagen om tjänstepensionsföretag. För utländska tjänstepensionsinstitut ska direktivet genomföras genom ändringar i lagen om utländska försäkringsgivares och tjänste- pensionsinstituts verksamhet i . Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår en ny lag om tjänstepensionsrörelse som ska inne- hålla de bestämmelser som ska gälla för de nya tjänstepensionsföretagen och utan att hänvisningar görs till försäkringsrörelselagen. Remissinstanserna har inte några synpunkter på förslaget. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens för- I promemorian föreslås att bestämmelserna i försäkringsrörelselagen ska gälla för tjänstepensionsföretag med undantag för de fall när det sägs att en viss bestämmelse inte ska gälla. Remissinstanserna: Många remissinstanser invänder mot den lag- stiftningsteknik som föreslås i promemorian. anser att lagstiftningstekniken är svår att överblicka. Antalet hänvisningar, särregler och undantag innebär enligt verkets mening att lagstiftningen blir krång- ligare än nödvändigt. Det är svårt att få ett helhetsgrepp över vilka bestämmelser som ska tillämpas. , och () framför liknande synpunkter. anför att inspektionen hellre hade sett en självständig reglering utan omfattande hänvisningar till försäkringsrörelselagen och anser, med instämmande av Kammarrätten i , att den valda lagstiftningstekniken försvårar tillämpningen av den föreslagna regleringen. Svensk Försäkring instämmer i inspektionens och kammarrättens synpunkter och kan tänka sig två alternativa tekniker än den som valts i promemorian, antingen en helt fristående lag utan hänvisningar eller en lagstiftningsteknik där det anges i den nya lagen vilka bestämmelser i försäkringsrörelselagen som ska gälla. Kåpan Pensioner framför att utvecklingen av Solvens II-direktivet respektive andra tjänstepensionsdirektivet sannolikt kommer komplicera den föreslagna lagstiftningstekniken. Kommuner och Landsting avstyrker förslaget om att den nya lagen ska anpassas till försäkrings- rörelselagen. Försäkring, , och invänder mot den lagstiftningsteknik som används i promemorian och förordar den lagstiftningsteknik som utredningen använder. Skälen för regeringen förslag: I avsnitt 5.1 görs bedömningen att det bör införas en ny svensk reglering för den verksamhet avseende tjänste- pensionsförsäkring som drivs av försäkringsföretag och tjänstepen- sionskassor. Genom den nya regleringen ska tryggande av tjänstepension kunna ske i form av tjänstepensionsförsäkring som meddelas av tjänste- pensionsföretag. Andra tjänstepensionsdirektivet ska vara den unions- rättsliga grunden för regleringen. I promemorian föreslås att regleringen ska tas in i en ny lag om tjänste- pensionsföretag. En sådan ordning ligger i linje med det Försäkring, , och förordar och innebär att den unionsrättsliga systematiken, med skilda rörelseregleringar för försäk- Prop. 2018/19:158 ringsföretag och tjänstepensionsinstitut, kommer till klart uttryck i svensk Detta kan, som Kåpan Pensioner anser, underlätta när framtida ändringar i Solvens II-direktivet och andra tjänstepensionsdirektivet ska genomföras. Regleringen bör därför tas in i en ny lag om tjänstepensions- företag. Som flera remissinstanser anmärker, bl.a. Svensk Försäkring, Bolags- verket och , är dock den lagstiftningsteknik som föreslås i promemorian mindre lämplig eftersom lagstiftningen blir svårare att förstå och överblicka om försäkringsrörelselagens bestämmelser, som föreslås i promemorian, ska tillämpas om inget annat anges i den nya lagen. Regeringen anser att det är en fördel om regleringen är enkel, lättillgänglig och flexibel. I enlighet med det förordar bör den nya lagen därför innehålla de bestämmelser som krävs för att genomföra andra tjänstepensionsdirektivet och reglera de nya tjänste- pensionsföretagens rörelse och associationsrättsliga form. För det fall det är lämpligt av redaktionella eller andra skäl kan hänvisningar göras till försäkringsrörelselagen eller annan lagstiftning. Det bör då vara fråga om direkta hänvisningar, så att det är tydligt vilka bestämmelser i andra lagar som tjänstepensionsföretagen ska tillämpa, dvs. en sådan hänvisnings- teknik som Svensk Försäkring vill se. Den nya lagen om tjänstepensionsföretag bör, som föreslås i prome- , bara reglera svenska företags verksamhet i och sådana företags gränsöverskridande verksamhet. Utländska tjänstepensions- instituts verksamhet i bör liksom regleras i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i . Andra tjänstepensionsdirektivet bör därför genomföras genom bestämmelser i den lagen när det gäller utländska tjänstepensionsinstituts verksamhet i . 5.6Utgångspunkter för den nya lagen Regeringens bedömning: Den nya lagen om tjänstepensionsföretag bör möjliggöra en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapital sam- tidigt som den bör säkerställa ett fullgott skydd för de nuvarande och framtida pensionärerna. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. framför att för rigorösa eller omfattande regler som inte tar hänsyn till tjänstepensioners förutsättningar kan innebära att kostnaderna för att tillhandahålla tjänste- pensionsförmåner blir för stora i förhållande till den förmån de genererar. betonar tjänstepensionernas skyddsvärde till följd av deras betydelse för framtidens pensionärer. anser att regelverken för tjänstepensioner måste utformas så att de möjliggör en effektiv och säker hantering av tjänstepensionsförmåner. 2018/19:158 framhåller att det övergripande syftet med all tjänstepensions- verksamhet är att generera en bra tjänstepension och att ett väl balanserat regelverk ger förutsättningar för en effektiv förvaltning av tjänstepen- sionsplaner och bidrar till att säkerställa trygga och tillräckliga tjänste- Livförsäkringsbolaget , ömsesidigt anför att skyddet för de framtida pensionärerna är det mest centrala vid utformningen av en ny svensk reglering för tjänstepensionsinstitut. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. framför att de fram- lagda lagförslagen i huvudsak innebär att all tjänstepension regleras på samma sätt, oavsett om den är förmånsbestämd eller premiebestämd, kollektivavtalad eller individuell. Skälen för regeringens bedömning: Syftet med andra tjänstepensions- direktivet är i grunden att skydda och erbjuda trygghet från fattigdom på ålderdomen (skälen 2 och 10). Vidare syftar direktivet till att underlätta gränsöverskridande verksamhet och rörligheten för arbetstagare mellan medlemsstaterna i EU (skälen 2, 4 och 6). Direktivet är också avsett att främja tjänstepension som företeelse (skäl 8). De skyddsintressen som ligger till grund för andra tjänstepensions- direktivet bör ligga till grund även för den nya lagen om tjänstepensions- Skyddet för de nuvarande och framtida pensionärerna bör, som och anför, stå i förgrunden. uttalade redan vid genomförandet av första tjänstepensionsdirektivet är tjänstepensionen en väsentlig del av pensionsförmånerna och i vissa fall kan tjänstepensionen till och med uppgå till högre belopp än socialförsäk- ringsförmånerna (prop. 2004/05:165 s. 98 f.). Det är således av yttersta vikt att tjänstepensionsåtagandena i slutändan kan infrias. om tjänstepensionsföretag bör därför säkerställa ett fullgott skydd för de nuvarande och framtida pensionärerna. Som Svensk Försäkring framhåller bör även behovet av trygghet när det gäller andra förmåner än själva Skyddet för de nuvarande och framtida pensionärerna måste med nödvändighet balanseras mot intresset av att tillräcklig avkastning kan uppnås på de medel som arbetsgivare betalar för att trygga tjänstepension, vilket bl.a. och framhåller. Om regleringen ställer höga krav på t.ex. begränsning av risktagandet i tjänstepensionsinstitutens placeringar kommer det att leda till att de placeringarna måste ske i till- gångar med låg risknivå. Sådana tillgångar är förenade med lägre för- Alltför låg avkastning på tjänstepensionsföretagens placeringar leder i sin tur till alltför låga pensioner. medför sannolikt att belastningen ökar på de offentliga trygghetssystemen, eftersom framtidens pensionärer då i högre grad måste förlita sig på dem. Den nya lagen om tjänstepensionsföretag bör, utöver att tillgodose ett fullgott skydd för de nuvarande och framtida pensionärerna, möjliggöra en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapitalet. Lagen måste således, som påpekar, utformas så att en effektiv och säker hantering av de som betalas in till tjänstepensionsförsäkringar möjliggörs. Som uttalades vid genomförandet av första tjänstepensionsdirektivet kan en sådan effektiv förvaltning också bidra till att arbetsgivarna får rimliga kostnader för sina pensionsåtaganden, vilket ökar incitamenten att erbjuda Prop. 2018/19:158 tjänstepension. Detta gynnar arbetstagarkollektivet generellt och främjar försörjningen av långsiktigt kapital på de finansiella marknaderna. Enligt regeringens uppfattning bör man också vid utformningen av den nya lagen sträva efter att ge regleringen en flexibel utformning, så att den kan anpassas till de olika typer av tjänstepensionslösningar som finns på marknaden. Institut som driver en mindre riskfylld eller komplicerad verksamhet bör inte behandlas på samma sätt som institut vars verksamhet är mer komplicerad eller riskfylld. Skillnaderna kan t.ex. vara av de slag som påtalar, mellan förmånsbestämd och premiebestämd pension eller mellan kollektivavtalad och icke kollektivavtalad pension. I de olika slagen av tjänstepensionslösningar och från tid till annan kan det helt enkelt vara motiverat med något olika krav, beroende på hur starkt intressena av skydd respektive av tillräcklig avkastning gör sig gällande. Regeringens bedömning: Den nya lagen om tjänstepensionsföretag bör utformas på ett sådant sätt att omotiverad snedvridning av kon- kurrensen undviks. Strävan att undvika konkurrenssnedvridning bör dock inte drivas så långt att den motverkar en effektiv förvaltning av pensionskapitalet eller ett fullgott skydd för de nuvarande och framtida pensionärerna. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. anför att utgångs- punkten för den svenska regleringen för tjänstepensionsinstitut bör vara att föreslå ett så lämpligt regelverk som möjligt för tjänstepensionsinstitut. ifrågasätter om det är möjligt att på grundval av andra tjänstepensionsdirektivet skapa regler som inte snedvrider konkurrensen mellan och deras motsvarigheter i andra länder inom EES, eftersom direktivet endast syftar till minimiharmoni- sering och därför tillåter nationella särlösningar. Kommuner och Landsting pekar på behovet av konkurrensneutralitet mellan svenska tjänstepensionsföretag och deras utländska motsvarigheter och framför att det inte är önskvärt att svenska företag missgynnas så att kapital måste förvaltas av utländska aktörer som har bättre förutsättningar att generera högre nivåer på tjänstepensionerna. och anser att ett centralt syfte är att svenska och utländska aktörer ska kunna konkurrera med varandra på lika villkor såväl på den svenska som på den EU- gemensamma marknaden och att arbetsmarknadens parter kan komma att välja att trygga tjänstepensionsförmånerna i utländska institut om regleringen i andra länder bedöms ge bättre förutsättningar för att generera en hög nivå på tjänstepensionerna. Livförsäkringsbolaget , ömse- sidigt framför att konkurrensen på tjänstepensionsmarknaden så gott som uteslutande är nationell bl.a. till följd av marknadens starka koppling till nationella skatte- och socialförsäkringssystem. 2018/19:158 Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. anser att en strängare nationell reglering kan medföra en snedvriden konkurrens mellan svenska tjänstepensionsföretag och tjänstepensionsinstitut i andra länder inom EES. Inspektionen vidhåller dock att det kan ifrågasättas om andra tjänstepensionsdirektivet är avsett att uppnå långtgående konkurrensneutralitet inom EU. Svensk Försäkring framhåller vikten av att bedömningen i fråga om konkurrensneutralitet tillämpas konsekvent och att viktiga förutsättningar är flytträtt, möjligheten att överlåta bestånd och att omvandling kan ske från försäkringsföretag till tjänstepensions- företag och tvärtom. anför att den föreslagna regleringen skapar drivkrafter för svenska företag att lägga tjänstepensioner i utländska tjänstepensionsinstitut och att en hög grad av nationell konkurrensneutralitet uppnås genom att försäkringsföretag och tjänstepensionsföretag ges lika möjligheter att genom omvandling gå från det ena regelverket till det andra. Kommuner och Landsting anser att nationell konkurrensneutralitet och harmonisering mellan de olika regelverken har fått omotiverat stor betydelse i promemorian och att för liten hänsyn tas till konkurrensförhållandet till institut i andra länder inom EES. TCO anser att den svenska tjänstepensionsregleringen fullt ut borde använda de möjligheter som unionsrätten ger att skapa en funktionell och självständig sektorreglering för tjänstepensionsinstitut, vilket ger förut- sättningar för ökad konkurrens och en fungerande och långsiktig marknad för tryggande och förvaltning av tjänstepensioner. Försäkring, , och instämmer inte i de över- väganden om konkurrensneutralitet som görs i promemorian och anser att promemorian tillmäter inhemsk konkurrensneutralitet alltför stor betydelse på ett sätt som åsidosätter konkurrensneutraliteten inom EU. anser att regleringen bör utformas så att omotiverad snedvridning av konkurrensen mellan olika aktörer på den svenska marknaden undviks. PTK har uppfattningen att det inte är hållbart i ett långsiktigt perspektiv att försöka skapa konkurrensneutralitet på en nationell försäkringsmarknad mellan företag som driver tjänstepensions- verksamhet enligt två skilda regelverk med delvis olika syften. , , och Pension och anser att det är nödvändigt utifrån ett konkurrensperspektiv att alla bolag med samma typ av verksamhet, oavsett associationsform, ska kunna konkurrera på lika villkor, och att det inte är tillräckligt att reglerna är likvärdiga utan att de också bör följas åt . Skälen för regeringens bedömning: En riktlinje vid utformningen av finansiell reglering är att de funktioner som verksamheten fyller bör tas till utgångspunkt för regleringen. Det innebär att regleringen är mindre inriktad på att särreglera olika grupper av finansiella institut och mer ser till den funktion som utövas (se regeringens skrivelse 2002/03:141 Staten och den finansiella sektorn, s. 14). En funktionsinriktad och kon- kurrensneutral reglering främjar konkurrensen och intresset av en effektiv tillsyn. Konkurrensneutralitet bör eftersträvas såväl på den inhemska marknaden som i ett internationellt perspektiv. Det är angeläget att svenska företag inte missgynnas i förhållande till sina utländska mot- svarigheter till följd av inhemsk reglering. Att undvika omotiverad sned- vridning av konkurrensen, både på den inhemska marknaden och den euro- peiska marknaden, bör därför vara en utgångspunkt när andra tjänstepen- sionsdirektivet genomförs. Det kan som regeringen tidigare konstaterat (prop. 2009/10:246 s. 216) ibland vara svårt att skapa konkurrensneutrala regler på nationell nivå som konkurrensneutralitet också ska uppnås i ett vidare perspektiv, t.ex. på EU:s inre marknad. Hur tungt intresset av konkurrens- neutralitet på den inhemska marknaden väger i förhållande till intresset av konkurrensneutralitet i ett internationellt perspektiv måste beaktas när regleringen utformas. Utfallet kan variera från tid till annan och från bransch till bransch. Som regeringen tidigare funnit är dagens tjänstepensionsmarknad i stort sett en nationell företeelse (samma prop.). Som anför är tjänste- pensionsmarknaden i starkt knuten till den nationella skatte- och socialförsäkringslagstiftningen. Även anknytningen till den svenska kollektivavtalsmodellen är tydlig. Såvitt känt är det sällsynt att svenska arbetsgivare tryggar tjänstepensioner i utländska institut. Den helt domi- nerande ordningen är att tryggandet sker i ett svenskt försäkringsföretag, en svensk tjänstepensionskassa eller en svensk pensionsstiftelse. Likaså är det sällsynt att utländska arbetsgivare, som inte agerar på den svenska arbetsmarknaden, tryggar tjänstepensioner i svenska företag. Den situationen kan dock av olika skäl komma att ändras. Det kan tänkas att det i ett längre perspektiv kan finnas skäl för de far- hågor som , och Kommuner och Landsting, ger uttryck för när det gäller risken för att svenska arbetsgivare väljer att trygga tjänstepensioner i utländska institut. Det skulle då bli relativt sett viktigare med konkurrensneutralitet för i förhållande till tjänstepensionsinstitut i andra länder inom EES. Försäkring, , och , PTK och TCO anser att denna aspekt redan nu bör få större genomslag, i motsats till , , , Försäkring och och . måste dock frågan om konkurrensneutralitet på EU:s inre marknad anses ha lägre relativ betydelse för aktörerna på den svenska tjänstepensionsmarknaden.