prop · H60380 · 2019-04-09 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:80 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har i rapporten av premiepensionssystemet –kostnadseffektivitet för spararnas bästa? (RiR 2018:32) redovisat resultatet av sin granskning av om förvaltningen av premiepensionssystemet fungerar som det är tänkt. Syftet med granskningen är att bedöma om systemet är kostnadseffektivt för spararnas bästa. Granskningen är avgränsad till den förvaltning som bedrivs av privata fondförvaltare på fondtorget för premiepensionen. övergripande slutsats är att förvaltningen av premiepensionssystemet kan bli mer kostnadseffektiv. anser att det finns flera faktorer som försvårar en kostnadseffektiv förvaltning och som behöver åtgärdas. rekommenderar regeringen att utreda möjligheten att ställa högre krav på fondbolag som vill verka på fondtorget att redovisa samtliga kostnader samt att ge i uppdrag att genomföra regelbundna utvärderingar av kostnadseffektiviteten på fondtorget. Med hänsyn till att Pensionsgruppen kommit överens om en reformering av premiepensionssystemet och att regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att ta fram förslag till ett regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepension och en reglering för en ny myndighet som ska påbörja sin verksamhet att upphandla fonder och förvalta fondtorget, gör regeringen bedömningen att det inte är lämpligt att utreda möjligheten att ställa högre krav på fondbolag som vill verka på fondtorget att redovisa samtliga kostnader eller ge i uppdrag att genomföra regelbundna utvärderingar av kostnadseffektiviteten på fondtorget. Ärendet och dess beredning .............................................................. Myndigheternas bedömning av iakttagelser Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer .................................................. Förvaltningen av premiepensionssystemet – kostnadseffektivitet för spararnas bästa? Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Ärendet och dess beredning har i sin rapport av premiepensionssystemet –kostnadseffektivitet för spararnas bästa? (RiR 2018:32), se bilaga, redovisat granskningen av om förvaltningen av fonder som tillhandahålls av fondförvaltare på fondtorget för premiepension bedrivs kostnadseffektivt för spararnas bästa. överlämnade till regeringen. Ärendet har beretts inom . och har lämnat synpunkter på granskningsrapporten. Även har getts tillfälle att lämna synpunkter på granskningsrapporten. Myndigheten har uppgett att den inte har några synpunkter. granskning har resulterat i följande slutsatser och iakttagelser. Kostnadsredovisningen är inte heltäckande anser att även om , och tidigare , har åstadkommit en prisreduktion avseende synliga avgifter genom den så kallade rabattmodellen, är rabattmodellen inte en garant för kostnadseffektivitet. Redovisningen av kostnader som ligger utanför rabattmodellen är inte heltäckande. Enhetlig kostnadsredovisning för s.k. fond-i-fond, dvs. fonder som investerar i andra fonder, saknas och redovisningen av resultatbaserade avgifter och transaktionskostnader är bristande. Det finns även indikationer på att fondförvaltare sätter avgifterna i relation till rabattmodellens konstruktion. Det finns tecken på effektivitetsbrister på fondtorget Enligt visar granskningen att det finns indikationer på att marknaden för fonder på fondtorget skulle kunna fungera mer effektivt. En konsekvens av detta är att spararna riskerar att få betala en för hög avgift i förhållande till den värdeutveckling de får. En indikation på ineffektivitet i systemet är att det hade varit möjligt att uppnå ett högre pensionskapital vid så kallad passiv indexförvaltning. Det har delvis att göra med att passiv indexförvaltning kan handhas till en lägre avgift. Den huvudsakliga förklaringen till detta är välkänd: systemet med många privata producenter av olika sparandeprodukter förutsätter att sparare är aktiva och gör medvetna fondval. Om spararna är välinformerade och aktiva leder det i förlängningen till en ”självsanering”, eftersom 2018/19:80 de då väljer bort fonder som inte presterar i nivå med sin avgift. menar dock att det finns indikationer på att självsaneringen inte fungerar, vilket i sin tur leder till slutsatsen att förändringar för att förbättra systemet i detta avseende är nödvändiga. konstaterar att erbjuder informationsverktyg för de premiepensionssparare som vill välja fonder. Dessa verktyg syftar till att underlätta för individerna att välja fonder, till exempel i form av en fondvalsguide på webbplats. Även om guiden innehåller användbar information för spararen saknas det viktig information, till exempel om hur sparandet påverkas av vissa kostnadsposter, hur avgifter sätts och vilka förvaltningsstrategier fondbolag använder. Ett annat tecken på bristande effektivitet i systemet är att fondförvaltare synes ha anpassat sina avgifter till rabattmodellen, på ett för spararna ofördelaktigt sätt. Ett exempel på det var efter vissa regelförändringar 2011 som underlättade för fondförvaltare att sätta högre avgifter. visar granskningen att det stora flertalet sparare inte reagerar genom att byta till en annan fond när avgiftsuttaget ökar. Granskningen visar vidare att vissa förvaltningsformer är konstaterat ogynnsamma för spararen. Ett exempel är extern förvaltning genom fond- i-fond, vilket har ökat från år räknat som andel av kapitalet förvaltat av privata fondförvaltare. Fond-i-fond har en högre avgift och sämre värdeutveckling än traditionella fonder. Myndigheterna har inte fokus på att utvärdera kostnadseffektiviteten anser att myndigheternas tillsynsinsatser saknar ett tydligt fokus på skäligheten i uttagna avgifter, trots att det ligger inom myndigheternas mandat att granska riktigheten i information om förvaltningskostnader, samt skäligheten i avgiftsnivån. Det saknas ett tydligt huvudmannaskap för tillsyn av premiepensionen. Ansvaret för tillsynen är fördelat mellan och . har inte ansvar för tillsyn men har ansvar för att förvaltningen sker kostnadseffektivt. Det görs ingen löpande utvärdering av kostnadseffektiviteten. –utreda möjligheten att ställa högre krav på fondbolag som vill verka på fondtorget att redovisa samtliga kostnader –ge (eller den myndighet som framöver förvaltar premiepensionen) i uppdrag att genomföra regelbundna utvärderingar av kostnadseffektiviteten på fondtorget. 3 Myndigheternas bedömning av Skr. 2018/19:80 iakttagelser och rekommendationer instämmer i stort i iakttagelser och rekommendationer. Myndigheten påpekar dock att skrivningar i rapporten ger intrycket av att inom ramen för prövningen av nya fondbestämmelser gör en särskild prövning av skäligheten i prisnivån. Det ankommer på att godkänna om fondbestämmelser för en ny fond är skäliga för andelsägarna. Det är fondbestämmelserna som helhet som ska vara skäliga för fondandelsägarna. Det innebär att inte gör en särskild bedömning av skäligheten i prisnivån. Fonderna har dessutom sin prissättning som ett konkurrensmedel och syftet är inte att ska godkänna fondernas olika prisnivåer. påpekar bl.a. följande. centrala budskap i informationen till pensionsspararna är att avgifter och kostnader är viktiga faktorer i ett långsiktigt sparande och för den framtida pensionen. Den bärande tanken med premiepensionssystemet är att spararen själv ska göra en avvägning mellan pris och kvalitet på förvaltningen när fondval görs. Avgiften är således en av flera parametrar som spararen ska använda sig av vid urvalet av fond. Även om avgiften är en viktig variabel bör en sparare ta hänsyn till fler faktorer. delar uppfattningen att fondmarknaden i vissa avseenden fungerar ineffektivt, t.ex. finns få exempel på prispress på fondförvaltningstjänster till följd av ökad konkurrens. Enligt fondlagstiftningen ska samtliga sparare betala samma avgift i en fond. rabattmodell kan dock hantera höga avgifter genom det avgiftstak som finns med som en del av modellen. Avgifter i en fond behöver inte sättas i förhållande till vare sig mål eller prestation. Avgiften är oftast helt oberoende av fondens värdeutveckling. Det utgår således avgift även om fondens värdeutveckling är negativ, vilket också är adekvat eftersom fondbolagets kostnader är oberoende av värdeutvecklingen. En mindre del av fonderna på fondtorget har s.k. prestationsbaserad avgift, dvs. att avgiftsuttaget påverkas av fondens värdeutveckling. Det är en brist att denna avgiftsmodell bl.a. inte har standardiserats. konstaterande att avgiften är ”för hög” i förhållande till värdeutvecklingen är svår att förhålla sig till eftersom faktorerna inte är sammankopplade. anser att passiv indexförvaltning är en utmärkt förvaltningsform och flera sådana fonder finns på fondtorget. Beträffande fond-i-fond konstaterar att fond-i- fonder har ökat sedan premiepensionssystemet infördes men antalet fond- i-fonder har minskat eftersom flera större fond-i- fonder har avregistrerats och bara ett begränsat antal nya har tillkommit. har påbörjat en översyn av rabattmodellen avseende behandlingen av fond-i-fonder. Slutligen påpekar att de brister kring redovisningen av avgifter i fond-i-fonder och prestationsbaserade avgifter är 2018/19:80 generella på fondmarknaden och inte endast ett problem för fondtorget för premiepension. 4Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer Är kostnadsredovisningen tydlig och heltäckande? Regeringen instämmer i bedömning att rabattmodellen inte omfattar alla kostnader. Rabattmodellen omfattar det arvode, fast eller rörligt, som fondförvaltaren tar ur fonden samt förvaringsavgifter, men inte transaktionskostnader (courtage). Regeringen instämmer däremot inte i bedömning att fondförvaltare kan sätta avgifterna i relation till rabattmodellens konstruktion eftersom rabattmodellen är konstruerad med ett avgiftstak för fondavgifternas storlek. Om en fonds bruttoavgift är högre än taknivån rabatteras den överskjutande delen till . Regeringen instämmer inte i bedömning att det på fondtorget för premiepension saknas en enhetlig kostnadsredovisning för fond- i-fonder. har genom fondavtalet (och tidigare i samarbetsavtalet) ålagt fondförvaltare till fond-i-fonder att redovisa underliggande fonders kostnader till rabattmodellen, oavsett procentsats på fondinvesteringen. har även definierat fond-i-fond som en fond som har möjlighet att placera av sitt kapital i underliggande fonder. har dock bedömt att det finns skäl att se över rabattmodellen när det gäller behandlingen av fond-i- fonder och har därför påbörjat ett sådant arbete. Finns det tecken på effektivitetsbrister på fondtorget? Regeringen instämmer i iakttagelser att det finns indikationer på att marknaden för fonder på fondtorget skulle kunna fungera mer effektivt. Som en konsekvens av detta riskerar spararna att få betala en för hög avgift i förhållande till den värdeutveckling de får. Den huvudsakliga förklaringen till detta är välkänd. Premiepensionssystemet är konstruerat utifrån att spararna är välinformerade och gör medvetna val. Om spararna inte väljer bort de fonder som inte presterar i nivå med sin avgift, riskerar självsaneringen av dessa fonder att fungera mindre väl. Fokuserar myndigheterna på att förvaltningen av premiepensionen är kostnadseffektiv? Regeringen instämmer bara delvis i bedömning att myndigheterna inte har fokus på att utvärdera kostnadseffektiviteten på fondtorget. Myndigheterna har arbetat för att säkerställa att förvaltningen av premiepensionen är kostnadseffektiv inom de ramar som gäller för premie- , som ansvarar för att förvalt- Skr. 2018/19:80 ningen sker kostnadseffektivt, förändrade rabattrappan för att fondförvaltare inte skulle kunna kringgå den. Som konstaterar ryms det varken inom eller tillsyn att granska eller bedöma om näringsverksamheten på fondtorget bedrivs på ett kostnadseffektivt sätt. , som bl.a. har tillsyn och tillståndsprövning av fondbolag, har kartlagt fond-i-fonder och konstaterat att avgiftsnivå för fondandelsfonder generellt är hög, speciellt i jämförelse med indexfonder och svenska aktiefonder. Dessutom är informationen om fondandelsfondens totala avgifter ibland otydlig. prioriterade tillsynen av rådgivning till konsumenter och komplexa avgiftsstrukturer. Inom det projektet granskades även fonder och fondavgifter. 5 Regeringens åtgärder med anledning av Pensionsgruppen, med företrädare för de partier som står bakom pensions- överenskommelsen, har kommit överens om att premiepensionssystemet Reformen, som ska ske i två steg, syftar till att ge bättre trygghet och högre framtida pensioner (Pensionsgruppens överenskom- melse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, dnr S2017/07369/SF). Det första steget har redan tagits. Genom lagförslagen i propositionen Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem (prop. 2017/18:247), som trädde i kraft , ska fondförvaltare som vill ingå fondavtal med ansöka om det hos myndigheten. att få ingå fondavtal och erbjuda en fond på fondtorget för premiepension krävs bl.a. att fondförvaltaren har verksamhetshistorik och att fonden har ett minsta förvaltat kapital utanför premiepensionssystemet på och en avkastningshistorik som omfattar . Detta gäller även de fondförvaltare som tidigare hade samarbetsavtal med fondavtal ska enligt lag innehålla minst vissa slags villkor. kan dessutom lägga till villkor i fondavtalet som myndigheten bedömer är nödvändiga, vilket myndigheten också har gjort. Avsikten är att villkoren i fondavtalen ska gå utöver de krav som följer av fondregelverket och kunna anpassas till det särskilda förhållandet att premiepensionen är ett obligatoriskt fond- sparande inom det allmänna pensionssystemet. såsom en aktiv avtalspart kontrollera att fondförvaltarna följer avtals- Enligt konsekvensanalysen i prop. 2017/18:247 (s. 61) bedöm- des 266 av de 841 fonder som var registrerade på fondtorget den sista inte uppfylla de kvantitativa kraven. Det andra steget i reformen av premiepensionssystemet innebär bl.a. att det ska inrättas en myndighet för fondtorget för premiepension med uppdrag att upphandla kvalitativa, kostnadseffektiva och kontrollerade 2018/19:80 fonder som ska erbjudas på fondtorget och att förvalta fondtorget. Det andra steget har påbörjats genom att regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att ta fram förslag till regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepension (dir. 2018:57). I uppdraget ingår även att ta fram förslag till en lag som reglerar en ny myndighet som ska ha till uppgift att upphandla fonder och förvalta fondtorget. Utredaren ska redovisa uppdraget att utforma ett regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepension och regleringen av den nya myndigheten . Utredaren ska därefter förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten med ansvar för fondtorget för premiepension. Den nya myndigheten ska kunna inleda sin verksamhet . Med hänsyn till att en reformering av premiepensionssystemet redan har påbörjats anser regeringen att det inte är lämpligt att nu påbörja en utredning av möjligheten att ställa högre krav på fondbolag som vill verka på fondtorget att redovisa samtliga kostnader eller ge i uppdrag att genomföra regelbundna utvärderingar av kostnadseffektiviteten på fondtorget. Med detta anser regeringen att är färdigbehandlad. –kostnadseffektivitet för spararnas bästa? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-503-9 rir 2018:32 omslagets originalfoto: plattform tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 1 2 - 0 4 D N R : 3 . 2 0 1 7 - 0 9 1 1 R I R 2 0 1 8 : 3 2 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – kostnadseffektivitet för spararnas bästa? har granskat om förvaltningen av premiepensionssystemet fungerar som det är tänkt. I fokus ligger frågan om systemet är kostnadseffektivt för spararnas bästa. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser och regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. ; och , och R I K S R E V I S I O N E N F Ö R V A L T N I N G E N A V P R E M I E P E N S I O N S S Y S T E M E T R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Är kostnadsredovisningen tydlig och heltäckande? Finns det tecken på effektivitetsbrister på fondtorget? Förutsättningar för en självreglerande fondmarknad Avgiften och spararnas fondval Finns det ett långsiktigt samband mellan avgifter och prestation? Uppskattning av kostnadseffektiviteten genom jämförelseindex Fokuserar myndigheterna på att förvaltningen av premiepensionen Sammanfattande diskussion och rekommendationer Rabattrappan inte en garant för kostnadseffektivitet Brister i den löpande utvärderingen av förvaltningens kostnadseffektivitet Redovisningskraven för fonder på fondtorget är inte tillräckliga Fakta om fonder, fondtyper och risk R I K S R E V I S I O N E N F Ö R V A L T N I N G E N A V P R E M I E P E N S I O N S S Y S T E M E T På finns ett digitalt underlag att ladda ned. Underlaget ingår inte i den beslutade rapporten men kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Underlag a. Databeskrivning avsnitt 3.5 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Premiepensionssystemet är en viktig del av det allmänna pensionssystemet som stadigt växer i omfattning och betydelse. fanns det drygt 800 fonder registrerade på fondtorget, som totalt förvaltade ett pensionssparande motsvarande . Effektiviteten är viktig eftersom varje pensionsavsättning ska generera maximal pension för framtidens pensionärer utifrån de val de har gjort avseende risktagande, etiska värderingar med mera. Premiepensionssystemet är ett obligatoriskt fondsparande som inkluderar grupper av sparare som kan ha svårare än andra att nyttja systemets fördelar. Det gäller framförallt de som inte själva har den förkunskap och kompetens som krävs för att fatta kloka placeringsbeslut. Om systemet inte är effektivt är risken att dessa grupper får lägre avkastning från systemet och därmed lägre pensioner än andra grupper. har det uppmärksammats att det finns brister i förvaltningen av premiepensionen, brister som i förlängningen riskerar att leda till lägre pensioner. har därför sett det som angeläget att granska om förvaltningen av premiepensionssystemet fungerar som det är tänkt. Syftet har varit att granska om systemet leder till kostnadseffektivitet för spararnas bästa. har granskat den del av förvaltningen som sköts av de privata fondbolagen på fondtorget, vilket omfattade ett kapital på . En viktig förutsättning för en kostnadseffektiv förvaltning är bland annat att systemet tillgodoser att spararna har tillgång till bra information för att kunna göra medvetna val inom pensionssystemet. Det är också viktigt att de ansvariga myndigheterna verkar för en prisreduktion av avgifter, och att de har fokus på att följa och kontrollera kostnader i premiepensionssystemet. Granskningens övergripande slutsats är att förvaltningen av premiepensionssystemet kan bli mer kostnadseffektiv. Det finns flera faktorer som försvårar en kostnadseffektiv förvaltning och som behöver åtgärdas. Vår övergripande slutsats bygger på ett antal viktiga iakttagelser: Kostnadsredovisningen är inte heltäckande Ansvariga myndigheter, och tidigare , har visserligen åstadkommit en prisreduktion avseende synliga avgifter genom den så kallade rabattmodellen, men menar att rabattmodellen inte är en garant för kostnadseffektivitet. Redovisningen av kostnader som ligger utanför rabattmodellen är inte heltäckande. Till exempel saknas enhetlig kostnadsredovisning för så kallade R I K S R E V I S I O N E N F Ö R V A L T N I N G E N A V P R E M I E P E N S I O N S S Y S T E M E T fondandelsfonder (fond-i-fond). Redovisningen av resultatbaserade avgifter och transaktionskostnader är också bristande. Det finns indikationer på att fondförvaltare sätter avgifterna i relation till rabattmodellens konstruktion. Det finns även indikationer på att vissa förvaltningsformer på fondtorget uppvisar brister i kostnadseffektivitet. Det gäller till exempel fondandelsfonder. menar att regeringen bör utreda möjligheten att ställa högre krav på fondbolag som vill verka på fondtorget att redovisa samtliga kostnader och styra rapporteringen, samt fastställa enhetliga beräknings- och redovisningsmetoder. Det skulle ge spararna en bättre bild av fondernas faktiska kostnader och avgifter, men också ge kontrollerande och administrerande myndigheter bättre förutsättningar för uppföljning och utvärdering av fondförvaltningen inom premiepensionen. Det finns tecken på effektivitetsbrister på fondtorget Granskningen visar att det finns indikationer på att marknaden för fonder på fondtorget skulle kunna fungera mer effektivt. Spararna riskerar att som en konsekvens få betala en för hög avgift i förhållande till den värdeutveckling de får. En indikation på ineffektivitet i systemet är att det hade varit möjligt att uppnå ett högre pensionskapital vid så kallad passiv indexförvaltning. Det har delvis att göra med att passiv indexförvaltning kan handhas till en lägre avgift. Den huvudsakliga förklaringen till detta är välkänd: systemet med många privata producenter av olika sparandeprodukter förutsätter att sparare är aktiva och gör medvetna fondval. Om spararna är välinformerade och aktiva leder det i förlängningen till en ”självsanering”, eftersom de då väljer bort fonder som inte presterar i nivå med sin avgift. menar dock att det finns indikationer på att självsaneringen inte fungerar, vilket i sin tur leder till slutsatsen att förändringar för att förbättra systemet i detta avseende är nödvändiga. konstaterar att erbjuder informationsverktyg för de premiepensionssparare som vill välja fonder. Dessa verktyg syftar till att underlätta för individerna att välja fonder, till exempel i form av en fondvalsguide på webbplats. Även om guiden innehåller användbar information för spararen saknas det viktig information, till exempel om hur sparandet påverkas av vissa kostnadsposter, hur avgifter sätts och vilka förvaltningsstrategier fondbolag använder. Ett annat tecken på bristande effektivitet i systemet är att fondförvaltare synes ha anpassat sina avgifter till rabattmodellen, på ett för spararna ofördelaktigt sätt. Ett exempel på det var efter vissa regelförändringar som underlättade för fondförvaltare att sätta högre avgifter. visar granskningen att det stora flertalet sparare inte reagerar genom att byta till en annan fond när avgiftsuttaget ökar. Granskningen visar vidare att vissa förvaltningsformer är konstaterat ogynnsamma för spararen. Ett exempel är extern förvaltning genom 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N fond-i-fond, vilket har ökat från år räknat som andel av kapitalet förvaltat av privata fondförvaltare. Fond-i-fond har en högre avgift och sämre värdeutveckling än traditionella fonder. Myndigheterna har inte fokus på att utvärdera kostnadseffektiviteten Myndigheternas tillsynsinsatser saknar ett tydligt fokus på skäligheten i uttagna avgifter, trots att det ligger inom myndigheternas mandat att granska riktigheten i information om förvaltningskostnader, samt skäligheten i avgiftsnivån.