prop · H603144 · 2019-06-17 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:144 uppföljning av brister i skolor Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat Statens skolinspektions uppföljning av tillsynsbeslut för att bedöma om uppföljningen av besluten genomförs på ett ändamålsenligt sätt. Granskningen omfattar tillsynsbeslut inom ramen för myndighetens regelbundna tillsyn som har resulterat i ett föreläggande. övergripande slutsats är att det finns brister i Skolinspektionens uppföljning av tillsynsbesluten. Skolinspektionens uppföljning har granskats med utgångspunkt i att uppföljningen ska kontrollera att de identifierade bristerna är åtgärdade, att uppföljningen är transparent samt att den skett skyndsamt och likvärdigt. rekommenderar Skolinspektionen att i högre grad se till att uppföljningsärenden inte avslutas förrän brister är avhjälpta och att säkerställa transparensen i uppföljningen av tillsynsbeslut genom att tydliggöra att samtliga beslut ska motiveras. rekommenderar också myndigheten att säkerställa att uppföljningar genomförs skyndsamt genom att på ett systematiskt sätt planera in dessa i tillsynsverksamheten. Slutligen rekommenderas Skolinspektionen att säkerställa en ökad likvärdighet i uppföljningen. Några rekommendationer lämnas inte till regeringen. Regeringen delar bedömningar av Skolinspektionens uppföljning av tillsynsbeslut. Enligt vad som framgår av granskningen, och av Skolinspektionens yttrande över granskningsrapporten, är flera av de brister som påtalats åtgärdade och ytterligare insatser pågår för att utveckla myndighetens arbete med en ändamålsenlig uppföljning av tillsynsbesluten för att se till att de identifierade bristerna avhjälps i enlighet med rekommendationer. 2018/19:144 följa upp Skolinspektionens arbete med rekommendationerna vid myndighetsdialogen. Regeringen avser inte att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av granskningen. Med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning ............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................ Regeringens åtgärder med anledning av uppföljning av brister i skolor (RiR2019:6) .................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... 2018/19:144 1 Ärendet och dess beredning har granskat Statens skolinspektions arbete med uppföljning av tillsynsärenden. Resultatet av granskningen redovisas i granskningsrapporten av brister i skolor – ett viktigt arbete som kan förbättras (RiR 2019:6). överlämnade till regeringen . Granskningsrapporten finns i bilagan. Skolinspektionen har yttrat sig över rapporten (U2019/00753/GV). En ändamålsenlig uppföljning är en förutsättning för en likvärdig utbildning publicerade 2013 en granskning av Statens skolinspektions tillsynsverksamhet i granskningsrapporten över skolan – bidrar den till förbättrade kunskapsresultat? (RiR 2013:16). I rapporten presenterades indikationer på att uppföljningen av tillsynsbeslut inte genomfördes ändamålsenligt och att myndighetens inspektörer upplevde uppföljningen som en mindre prioriterad del av verksamheten. Mot denna bakgrund har bedömt det som angeläget att granska hur Skolinspektionens uppföljning av tillsynsbesluten har utvecklats och fungerar . Skolinspektionen utövar tillsyn över ett stort antal huvudmän och skolor . I många fall föreläggs huvudmännen att, med eller utan vite, åtgärda identifierade brister inom en viss bestämd tid. Uppföljning av tillsynsbeslut är av central betydelse för att Skolinspektionen ska kunna försäkra sig om att huvudmännen har avhjälpt de brister som identifierats. konstaterar att effekten av tillsynen kan utebli om uppföljningen brister. Det övergripande syftet med granskning är att bedöma om Skolinspektionens uppföljning av tillsynsbesluten genomförs på ett ändamålsenligt sätt så att alla elever får tillgång till en likvärdig utbildning i en trygg miljö. Det förutsätter enligt att Skolinspektionen säkerställer att de identifierade bristerna är avhjälpta när ett tillsynsärende avslutas. Vidare ska uppföljningen utföras inom rimliga tidsgränser och besluten ska vara transparenta, likvärdiga och välgrundade. övergripande slutsats är att det finns brister i Skol- inspektionens uppföljning av tillsynsbesluten. Uppföljningen kontrollerar inte alltid att identifierade brister är av- En ändamålsenlig uppföljning av att identifierade brister har avhjälpts innebär, enligt , att Skolinspektionen ska kontrollera att huvudmannen dels har följt upp och försäkrat sig om att bristerna inte längre kvarstår, dels på ett övertygande sätt har visat för Skolinspektionen att så är fallet. konstaterar att olika brister kan kräva olika sorters uppföljning. Det finns ärenden som kan följas upp med en s.k. skrivbordsuppföljning medan andra kräver platsbesök för att kunna bedöma om brister är åtgärdade. Det senare gäller framför allt för ärenden som gäller brister inom bedömningsområdet Trygghet, studiero samt åtgärder mot kränkande behandling, vilket tillsammans med ärenden som gäller bedömningsområdet Extra anpassningar och särskilt stöd är de ärenden som särskilt har granskat. I mer än hälften av ärenden med brister i trygghet och studiero gör Skolinspektionen inget uppföljningsbesök utan avslutar ärendet utifrån huvudmannens skriftliga redovisning, trots att det då kan vara svårt att avgöra om en brist verkligen har avhjälpts. Huvudmännens skriftliga redovisning redogör sällan för resultatet av de åtgärder som vidtagits och det är ovanligt att Skolinspektionen inhämtat sådan information när myndigheten inte genomför uppföljningsbesök. Detta gäller även uppföljningarna av brister inom bedömningsområdet Extra anpassningar och särskilt stöd, där huvudmannens utsagor i många fall accepterats trots att huvudmannen inte på ett övertygande sätt visat att de påtalade bristerna åtgärdats. Granskningen visar att det vid uppföljningen inte alltid kontrollerats att bristerna är avhjälpta innan ärenden avslutas, och i vissa fall har ärenden avslutats trots att planerade åtgärder aldrig har genomförts. De uppföljningsbesök som har deltagit i som observatör har varit mycket noggrant genomförda. konstaterar att besöken ger goda förutsättningar för att kontrollera och grundligt bedöma om brister har avhjälpts. Transparensen brister ofta vid avslut av ärenden Med begreppet transparens i uppföljningen avser att hela uppföljningsprocessen ska kunna följas från det första tillsynsbeslutet till dess att bristen är avhjälpt och uppföljningsbeslutet fattat. Beslut ska vara lätta att förstå och skälen för beslutet ska redovisas. Enligt motiverar Skolinspektionen i många fall inte beslutet att avsluta ett uppföljningsärende och det framgår sällan hur myndigheten har bedömt att bristerna är avhjälpta. Eftersom det också är ovanligt att huvudmannen redovisar resultatet av de åtgärder som vidtagits är det ofta svårt för en utomstående att förstå på vilka grunder ett ärende har avslutats. Det finns enligt inte någon samsyn inom Skolinspektionen om hur beslut om avslut ska motiveras. Skolinspektionens direktiv om att avslutande uppföljningsbeslut ska motiveras har inte heller nått ut till alla inspektörer och avdelningar. För många undantag görs från myndighetens riktlinjer om skyndsam uppföljning Enligt Skolinspektionens egna riktlinjer ska uppföljningsbeslut inte fattas på underlag som är äldre än . Granskningen visar att en majoritet av ärendena följts upp inom . I ungefär en tredjedel av fallen har uppföljningen dock tagit än . I vissa fall har det tagit mycket från tidpunkten att huvudmannen har lämnat sin redovisning till dess att Skolinspektionen genomfört ett uppföljningsbesök eller fattat ett beslut. 2018/19:144 Det kan enligt finnas goda skäl till att ett ärende pågår mycket länge t.ex. om flera uppföljningsbesök eller kompletteringar krävs. Av akterna framgår det dock som regel inte varför ett ärende tagit så . konstaterar att inledande tillsyner tidsbestäms på ett tidigt stadium och planeras in i inspektörernas kalendrar. Det är dock få enheter inom Skolinspektionen som har en systematisk modell för att planera in uppföljningarna, utan de får utföras när det finns tid vid sidan av allt annat som inspektörerna ska hantera. Uppföljningsarbetet skiljer sig mellan de olika avdelningarna Tillsyn ska utföras likvärdigt över hela landet. anser att det innebär att det i princip inte ska spela någon roll för utgången av ett tillsynsärende vilken avdelning det är som handlägger ärendet. Mycket av arbetet i samband med tillsyn är reglerat i en fastlagd process, men det finns stora möjligheter för avdelningarna att själva organisera sin verksamhet. Granskningen visar att uppföljningsarbetet skiljer sig mellan avdelningarna i flera avseenden. Vid granskningen fanns inte någon gemensam modell för hur det avgörs vilka tillsynsärenden som ska följas upp med besök och inte, och inte heller för när beslut om det ska tas. Någon avdelning följde upp en majoritet av ärendena med brister i trygghet och studiero med besök, medan andra bara gjorde det i en femtedel av fallen. Det fanns också en stor variation i vilken utsträckning som avslutsbeslut motiverats och hur många timmar som lagts på ett uppföljningsärende. När det gäller i vilken utsträckning vitesförelägganden följts upp med besök var dock variationen relativt liten mellan enheterna. ger myndigheten följande rekommendationer: •Skolinspektionen bör i högre grad se till att uppföljningsärenden inte avslutas förrän brister är avhjälpta, genom att –se över resursfördelningen och prioriteringar inom myndigheten –åstadkomma en samsyn inom organisationen om vilka slags ärenden som alltid bör följas upp med besök –kräva in uppgifter om uppnådda resultat när uppföljningsbesök inte genomförs. •Skolinspektionen bör säkerställa transparensen genom att tydliggöra att samtliga beslut ska motiveras. •Skolinspektionen bör säkerställa att uppföljningar genomförs skyndsamt genom att på ett systematiskt sätt planera in dessa i tillsynsverksamheten. •Skolinspektionen bör säkerställa en ökad likvärdighet i uppföljningen –regelbundet jämföra och analysera avdelningarnas uppföljning av tillsynsbesluten –se till att avdelningarna i viktiga avseenden arbetar mer enhetligt. Regeringen har med intresse tagit del av granskning av Statens skolinspektions uppföljning av tillsynsbeslut. ingen annan bedömning än när det gäller vikten av att Skolinspektionen följer upp sina tillsynsbeslut. kan få till följd att effekten av tillsynen uteblir. Det är därför viktigt att uppföljningen är transparent, att den sker skyndsamt och att den genom- förs likvärdigt mellan de olika regionala avdelningarna. Skolinspektionen tydliggör hur tillsynsärenden följs upp och avslutas Regeringen delar bedömning att olika tillsynsärenden kräver olika uppföljning och att Skolinspektionen oavsett vilken metod som använts ska kontrollera att huvudmannen dels har följt upp och försäkrat sig om att bristerna inte längre kvarstår, dels på ett övertygande sätt har visat för Skolinspektionen att så är fallet. I sitt yttrande påpekar Skolinspektionen att de tolkar slutsatser som att myndig- heten mer specificerat bör ange vilka resurser som bör läggas på Enligt Skolinspektionens uppfattning finns det dock nackdelar med sådana detaljerade styrprinciper. Resurser för att följa upp ett tillsynsbeslut finns medräknade i det antal timmar som Skolinspektionen avsätter för ett ärende. utrymme för de regionala avdelningarna att, utifrån ärendets karaktär, bedöma hur resurserna fördelas i varje enskilt ärende. regionala avdelningar är de som arbetar närmast skolorna och som har bäst förutsättningar att göra denna bedömning. Mot denna bakgrund anser Skolinspektionen att myndigheten inte ska ändra på nuvarande principer för hur resurser fördelas. Skolinspektionen anger dock i sitt yttrande att myndigheten framöver kommer att arbeta med större tydlighet i plane- ringen så att uppföljningsbesluten blir synligare. ningarna ska säkerställa att resurser avsätts så att uppföljningar kan genomföras enligt plan. Skolinspektionen kommer att följa upp hur Utifrån vad som anges i Skolinspektionens yttrande bedömer regeringen att Skolinspektionen utvecklar sitt arbete kring uppföljningsbeslut i linje Arbetet med gemensamma principer behöver fortsätta Såväl regeringen som Skolinspektionen delar uppfattning att alla inspektörer ska utgå från samma principer när uppföljning av Det bör vara tydligt om ett ärende bör följas upp med besök eller inte samt vilka uppgifter som ska krävas in för att säker- ställa att huvudmannen åtgärdat påtalade brister. I sitt yttrande pekar Skolinspektionen på att myndigheten har en riktlinje, Riktlinje för uppföljning av beslut i regelbunden tillsyn, vars syfte är att tydliggöra hur Skolinspektionens uppföljning av beslut i regelbunden tillsyn ska genomföras. Riktlinjen anger att inspektörerna i allmänhet ska göra någon form av inhämtning av förstahandsinformation i samband med uppföljningen så att huvudmannens skriftliga redovisning kan verifieras samt att huvudmannen ska komplettera redovisningen om den inte är fullständig. Om bristerna är allvarliga, eller om det bedöms att huvudmannen saknar vilja och förmåga att avhjälpa bristerna, ska en mer omfattande inhämtning av förstahandsinformation ske exempelvis genom ett uppföljningsbesök. Skolinspektionen anger i sitt yttrande att myndigheten i sitt arbete med likvärdighet förtydligat att besök bör göras vid uppföljning av brister gällande trygghet och studiero. Skolinspektionen konstaterar att det finns ett behov av att fortsätta arbetet för att åstadkomma likvärdiga arbetssätt inom myndigheten. Regeringen bedömer att Skolinspektionen därmed arbetar i linje med rekommendation även i denna del. Hela uppföljningsprocessen ska vara möjlig att följa har rekommenderat Skolinspektionen att tydliggöra att alla beslut ska motiveras. Regeringen delar uppfattning att det är viktigt att hela uppföljningsprocessen är möjlig att följa. Beslut ska vara lätta att förstå och skälen för besluten ska redovisas. Även om det, som skriver i sin rapport, rent formellt inte fanns någon lagstadgad skyldighet för Skolinspektionen att före motivera avslutsbeslut som inte gick någon part emot, så har det framgått av regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (Skr. 2009/10:79) och Skolinspektionens egna riktlinjer att beslut ska motiveras. Det varierar emellertid stort mellan myndighetens regionala avdelningar hur ofta beslut om avslut har motiverats. intervjuer visar att direktiven om att avslutande uppföljningsbeslut ska motiveras inte nått ut till alla inspektörer och avdelningar. Skolinspektionen bedömer att myndigheten under den aktuella granskningsperioden uppfyllt de juridiska kraven men för att förbättra likvärdigheten mellan de regionala avdelningarna har Skolinspektionen tagit fram en PM och riktlinje om hur uppföljningsbeslut ska motiveras vid avslut. Myndigheten avser också att inrätta en samordningsfunktion för gemensamma arbetssätt. Utifrån vad som framkommer i Skolinspektionens yttrande bedömer regeringen att Skolinspektionen planerar åtgärder i enlighet med rekommendation. Skolinspektionen tydliggör hur tillsynsärenden ska avslutas rekommenderar Skolinspektionen att säkerställa att uppföljningar genomförs skyndsamt genom att på ett systematiskt sätt planera in dessa i tillsynsverksamheten. Skolinspektionens huvudregel är att huvudmannen ska avhjälpa påtalade brister så skyndsamt som möjligt vilket i normalfallet betyder högst . Tidsfristen kan dock vara både längre och kortare beroende på bristens art. I framgår att det i ungefär en tredjedel av fallen tagit än och i vissa fall betydligt . anger att det finns ärenden där det finns goda skäl till att det dragit ut , men att det också finns ärenden där det gått från det att huvudmannen inkommit med en redovisning till dess Skolinspektionen vidtagit någon åtgärd och att det som regel inte framgår av akten varför det har tagit så I sitt yttrande anger Skolinspektionen att för att uppföljningar ska Skr. 2018/19:144 kunna genomföras enligt plan kommer myndigheten framöver att tydligare synliggöra uppföljningsbeslut och med större tydlighet visa att resurser för uppföljning ingår i den samlade resurs som ges för tillsyn. Därutöver kommer myndigheten att i ökad utsträckning följa upp hur tillsynsärenden avslutas. Regeringen bedömer att Skolinspektionen därmed omhändertagit rekommendation i denna del av granskningen. För att likvärdigheten i Skolinspektionens beslut ska öka rekommenderar att myndigheten regelbundet jämför och analyserar avdelningarnas uppföljning av tillsynsbesluten samt ser till att avdelningarna i viktiga avseenden arbetar mer enhetligt. Regeringen delar bedömning att likvärdigheten mellan de fem regionala avdelningarna behöver stärkas. Skolinspektionen har i sina egna uppföljningar och analyser sett ett behov av att stärka likvärdigheten mellan de regionala avdelningarna vad gäller arbetssätt och bedömningar. För att enklare kunna identifiera omotiverade olikheter i arbetssätt planerar myndigheten att från inrätta en samordnings- och kvalitetsfunktion. För att förbättra sina analyser överväger Skolinspektionen dessutom att utveckla de egna statistiksystemen. Utifrån vad som framkommit i Skolinspektionens yttrande bedömer regeringen att myndigheten planerar åtgärder i enlighet med rekommendation. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser har inte lämnat några rekommendationer som riktar sig till regeringen. Regeringen delar bedömningar av Statens skolinspektions uppföljning av tillsynsbeslut. Enligt vad som framgår av granskningen, och av Skolinspektionens yttrande över granskningsrapporten, är många av de brister som konstaterats åtgärdade och vidare insatser pågår för att ytterligare utveckla myndighetens arbete med att säkra att tillsynsbeslut genomförs på ett ändamålsenligt sätt i enlighet med rekommendationer. Regeringen kommer att följa upp Skolinspektionens arbete med rekommendationerna vid myndighetsdialogen. Regeringen avser inte att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av granskningen. Med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Skolinspektionens uppföljning av brister i skolor –ett viktigt arbete som kan förbättras rir 2019:6 är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-512-1 rir 2019:6 omslagets originalfoto: maskot bildbyrå ab tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 0 2 - 0 7 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 8 - 0 2 3 9 R I R 2 0 1 9 : 6 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Skolinspektionens uppföljning av brister i skolor – ett viktigt arbete som kan förbättras har granskat Skolinspektionens uppföljning av tillsynsbeslut. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. Keili Saluveer har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N S K O L I N S P E K T I O N E N S U P P F Ö L J N I N G A V B R I S T E R I S K O L O R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Syfte, frågeställningar och avgränsningar Regeringens styrning av Skolinspektionen Resurser för regelbunden tillsyn Är uppföljningen ändamålsenlig? Kontrollerar uppföljningen att identifierade brister avhjälpts? Genomförs och redovisas uppföljningen på ett transparent sätt? Genomförs uppföljningen skyndsamt? Genomförs uppföljningen likvärdigt över hela landet? R I K S R E V I S I O N E N S K O L I N S P E K T I O N E N S U P P F Ö L J N I N G A V B R I S T E R I S K O L O R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N (Skolinspektionen) ska verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande får tillgång till en likvärdig utbildning, genom att granska huvudmän och verksamheter. Skolinspektionen tillsynar ett stort antal huvudmän och skolor , och i många fall föreläggs huvudmännen, med eller utan vite, att åtgärda identifierade brister inom tidsgränser som bestäms av Skolinspektionen. Skolinspektionens uppföljning av tillsynsbesluten är central för att säkerställa att huvudmännen vidtar tillräckliga åtgärder för rättning, och i slutändan för att myndighetens arbete faktiskt leder till en förbättrad skolverksamhet. Om uppföljningen brister kan det få till följd att effekten av tillsynen uteblir. I en granskning konstaterade att en stor andel inspektörer, rektorer och huvudmän ansåg att Skolinspektionens uppföljning av tillsynsbeslut inte säkerställde att brister åtgärdats. inledde Skolinspektionen ett arbete för att utveckla sin uppföljning. Mot denna bakgrund är det enligt mening angeläget att granska hur Skolinspektionens uppföljning av tillsynsbesluten har utvecklats och fungerar . Det övergripande syftet med granskning är att bedöma om Skolinspektionens uppföljning av tillsynsbesluten genomförs på ett ändamålsenligt sätt. Som underlag för denna bedömning besvarar granskningen följande revisionsfrågor: 1.Kontrollerar uppföljningen att bristerna är avhjälpta? 2.Genomförs och redovisas uppföljningen på ett transparent sätt? 3.Genomförs uppföljningen skyndsamt? 4.Genomförs uppföljningen likvärdigt? övergripande slutsats är att det finns brister i Skolinspektionens uppföljning av tillsynsbesluten. En ändamålsenlig uppföljning bör kontrollera att de identifierade bristerna är åtgärdade och avhjälpta innan ärenden avslutas. Uppföljningen bör även vara transparent, skyndsam och likvärdig. Med transparent avses framför allt att det ska framgå för en utomstående läsare på vilka grunder besluten är fattade. Med skyndsam avses att tiden mellan tillsynsbeslut och uppföljningsbeslut inte ska vara längre än nödvändigt. Med likvärdig avses att R I K S R E V I S I O N E N S K O L I N S P E K T I O N E N S U P P F Ö L J N I N G A V B R I S T E R I S K O L O R det för en huvudman inte ska spela någon roll vilken avdelning som genomför uppföljningen. Även om det finns brister i samtliga de aspekter av Skolinspektionens uppföljning som granskats bör det också framhållas att sett grundligt och väl utförda uppföljningar vad gäller frågan om bristerna är avhjälpta samt transparens och skyndsamhet i handläggningen. Uppföljningen kontrollerar inte alltid om bristerna är avhjälpta Skolinspektionen avslutar många ärenden enbart utifrån huvudmannens skriftliga redovisning, trots att det då kan vara svårt att avgöra om en brist verkligen har avhjälpts. Huvudmännens skriftliga redovisning redogör sällan för resultatet av de åtgärder som vidtagits, och det är ovanligt att Skolinspektionen inhämtar sådan information när man inte genomför uppföljningsbesök. En av de vanligaste bristerna som Skolinspektionen identifierar gäller trygghet och studiero. I mer än hälften av dessa fall gör Skolinspektionen inget uppföljningsbesök utan avslutar ärendet enbart utifrån huvudmannens skriftliga redovisning. Transparensen brister ofta vid avslut av ärenden I många fall motiverar inte Skolinspektionen beslutet att avsluta ett uppföljningsärende, och det framgår sällan hur man har bedömt att bristerna är avhjälpta. Eftersom det också är ovanligt att huvudmannen redovisar resultatet av de åtgärder som vidtagits är det ofta svårt för en utomstående att förstå på vilka grunder ett ärende har avslutats.