prop · H60386 · 2019-04-02 00:00:00 — EU- domstolen resonerar här kring den svenska lagstiftningen om datalagring och konstaterar att den föreskriver en generell och odifferentierad lagring av samtliga trafikuppgifter och lokaliseringsuppgifter för samtliga abonnenter och registrerade användare avseende samtliga elektroniska kommunikationsmedel och ålägger leverantörer av elektroniska kom- munikationstjänster att systematiskt och kontinuerligt lagra dessa uppgifter, utan undantag. Därefter konstaterar att denna mängd av uppgifter gör det möjligt att dra mycket precisa slutsatser om privatlivet för de personer vilkas uppgifter har lagrats. slutsats är att en sådan lagstiftning utgör ingrepp i de rättigheter som följer av EU:s rättighetsstadga och att därför endast grov brottslighet kan motivera lagring. Dock kan inte ens grov brottslighet i sig ensamt motivera en generell och odifferentierad lagring av samtliga trafikuppgifter och lokaliseringsuppgifter. Vid beskrivningen av den svenska lagstiftningen konstaterar domstolen att lagringen på ett allomfattande sätt berör samtliga personer som använder elektroniska kommunikationstjänster, utan att dessa personer ens indirekt befinner sig i en situation som kan föranleda lagföring och att lagringen inte är begränsad till tid, geografiskt område eller krets av personer. Domstolens slutsats är att den svenska lagringen överskrider gränsen för vad som är strängt nödvändigt och därför står i strid med artikel 15.1 i direktiv /58 jämförd med artiklarna 7, 8, 11 och 52.1 i EU:s rättighetsstadga. Denna slutsats är också den som finns i domslutet. Domstolen resonerar kring hur en möjlig nationell lagstiftning angående datalagring skulle kunna se ut. Resonemanget i denna del handlar om s.k. riktad lagring. Det anförs här att riktad lagring, vad gäller vilka slags uppgifter som ska lagras, vilka kommunikationsmedel som avses, vilka personer som berörs och hur länge lagringen ska ske, måste begränsas till vad som är strängt nödvändigt (punkt 108). För att uppfylla kraven behöver den nationella lagstiftningen föreskriva tydliga och precisa bestämmelser som reglerar omfattningen och tillämpligheten av en lagringsåtgärd och som slår fast minimikrav, så att de personer vars uppgifter lagrats har garantier som möjliggör ett effektivt skydd av deras personuppgifter mot riskerna för missbruk (punkt 109). Även om villkoren kan variera utifrån vilka åtgärder som vidtas för att förebygga, undersöka, avslöja och väcka åtal för grov brottslighet, måste lagringen alltid uppfylla objektiva kriterier som fastställer ett samband mellan de uppgifter som ska lagras och det eftersträvade syftet. Enligt domstolen behöver villkoren vara sådana att de klart avgränsar åtgärdens omfattning och följaktligen den berörda personkretsen (punkt 110). När det gäller den berörda personkretsen och de situationer som det kan handla om uttalar domstolen att den nationella lagstiftningen ska grunda sig på objektiva omständig- heter som gör det möjligt att ta sikte på en personkrets vars uppgifter kan avslöja en åtminstone indirekt koppling till grov brottslighet och på ett eller på annat sätt bidra till att bekämpa grov brottslighet eller förhindra en allvarlig risk för den allmänna säkerheten. En sådan avgränsning skulle, enligt domstolen, kunna säkerställas genom att lagring sker inom särskilt brottsutsatta geografiska områden (punkt 111). Några remissinstanser, t.ex. , fri- och rättigheter och , anför att endast en riktad lagring skulle vara förenlig med eftersom i Tele2-domen uttalat att villkoren för den nationella lagringen måste vara sådana att de klart avgränsar åtgärdens omfattning och följaktligen den berörda personkretsen. anser att utredningens resonemang om att domstolens skrivningar om riktad lagring endast är ett exempel på en tillåten lagringsform, är EU-rättsligt främmande. Enligt regeringen är dock domstolens skrivningar om riktad lagring, som bl.a. anför, just att se som en möjlig form av lagring. Att på angivet sätt dra slutsatser om tolkningen av en dom från är inget främmande utan väl förenligt med hur den nationella lagstiftaren förutsätts verka inom ramen för . Uttalandena om avgränsning av den berörda personkretsen, t.ex. genom ett geografiskt kriterium, tar, enligt regeringens uppfattning, sikte på denna riktade lagring och således inte generellt på hur nationell lagstiftning om lagring måste vara utformad. I detta sammanhang kan det vidare noteras att efter Tele2-domen i en näraliggande fråga har accepterat att lagring som sker i brottsbekämpande syfte av flygbolags passageraruppgifter omfattar samtliga flygpassagerare och således inte är riktad till sådana passagerare om vilka det förelåg någon misstanke att de kunde hota den allmänna säkerheten (yttrande 1/15, punkterna 41, 186 och 189). I yttrandet konstaterar domstolen att behandlingen av samtliga passagerares personuppgifter syftar till att identifiera den risk för säkerheten som vissa personer skulle utgöra, vilket inte vid lagringen är känt för myndigheterna. Att utesluta vissa personer eller vissa ursprungs- områden skulle, enligt domstolen, kunna utgöra hinder för uppnåendet av ändamålet med behandlingen av uppgifterna, nämligen identifieringen bland samtliga passagerare av de personer som kan utgöra risk för den allmänna säkerheten, och skulle kunna göra det möjligt att kringgå kontrollen. Trots att yttrandet endast tar sikte på registrering av passageraruppgifter och således inte avser samma situation som lagring av uppgifter om elektronisk kommunikation, anser regeringen att EU- domstolens övergripande resonemang i yttrandet även kan vara av visst intresse för lagring av uppgifter om elektronisk kommunikation i brottsbekämpande syfte. Om lagringen skulle riktas mot vissa i förväg utpekade personkretsar eller geografiska områden skulle nämligen syftet med lagringen kunna förfelas eftersom det inte på förhand går att veta av vem, var eller när ett brott kommer att begås. Vid sitt konstaterande att den svenska regleringen avseende datalagring inte är förenlig med EU:s rättighetsstadga betonar i Tele2- 2018/19:86 målet på flera ställen att det är just den allomfattande generella lagringen som underkänns. I punkt 103 uttalar sig domstolen om en generell och odifferentierad lagring av samtliga trafikuppgifter och lokaliserings- uppgifter. Punkt 104 hänvisar till den svenska lagstiftning med de särdrag som beskrivits i punkt 97, dvs. en lagstiftning som föreskriver en systematisk, kontinuerlig, generell och odifferentierad lagring av samtliga trafikuppgifter och lokaliseringsuppgifter för samtliga abonnenter och registrerade användare avseende samtliga elektroniska kommunikations- medel utan undantag. Även resonemanget i punkt 105 avser en allomfattande lagringsskyldighet, närmare definierad som en lagstiftning som på ett generellt sätt omfattar samtliga abonnenter och registrerade användare och avser samtliga kommunikationsmedel och samtliga trafik- uppgifter, utan åtskillnader, begränsningar eller undantag. Samman- fattningsvis innebär domen alltså att en generell och odifferentierad lagring inte är tillåten enligt . Eftersom har ansett att den svenska lagringen föreskriver en sådan generell lagring måste de svenska lagringsreglerna göras mindre omfattande. Ett sätt att göra det på är att införa ett system med s.k. riktad lagring (se mer om detta nedan). Domen utesluter emellertid inte andra former av datalagring, så länge skyldigheten att lagra inte blir huvudregel och den i varje del begränsas till vad som är strängt nödvändigt. (SOU 2015:31), som kom med sitt betänkande efter Digital Rights-domen men före Tele2-domen, bedömde att det inte behövde göras några förändringar av lagringsskyldighetens omfattning. Med anledning av Tele2-domens uttalanden gällande den svenska regleringen får denna bedömning anses ha förlorat sin aktualitet. Regeringen redogör därför inte särskilt för de remissvar som kommit in med anledning av bedömning i denna fråga. En riktad lagring bör inte införas Som framgår ovan har uttalat sig om riktad lagring som en möjlig form av lagring. Riktad lagring innebär en situationsanpassad förebyggande lagring av uppgifter hänförliga till vissa personer, nummer, kommunikationsutrustningar eller platser. Frågan är om en sådan lagring bör införas i . Utredningen kommer fram till att en riktad lagring skulle vara till ringa nytta för de brottsbekämpande myndigheterna och lämnar därför inget förslag på en sådan lagring. Denna bedömning får stöd från flera remissinstanser, bl.a. , , , och Rädda barnen. Andra remiss- instanser, t.ex. Datainspektionen, , , och Civil Rights Defenders, anser dock att frågan om riktad lagring behöver belysas och övervägas närmare och efterlyser en mer ingående analys av förutsättningarna att införa ett system med riktad lagring. Vid analysen av denna fråga måste nyttan och behovet av en riktad lagring vägas mot intrånget för de berörda personerna. När det gäller nyttan och behovet av en riktad lagring kan det konstateras att det är komplicerat att med någon större precision i förväg veta hur man ska rikta lagringen. Det är t.ex. svårt att veta vilka som kan komma att begå olaga hot över internet, barnpornografibrott eller misshandel. gäller den brottsbekämpande verksamheten syftar datalagring framför allt till att i efterhand, när ett brott har begåtts, kunna få ta del av information som t.ex. kan klarlägga händelser som anknyter såväl till själva brotts- tillfället som till planläggningen och flykten från brottsplatsen. Dessa uppgifter syftar bl.a. till att kunna ta reda på vem eller vilka som kan misstänkas för brottet eller för att kunna avföra sådana misstankar. Att i förväg ringa in vissa personer eller vissa områden skulle alltså, som framhålls i det föregående, innebära en påtaglig risk för att ändamålet med lagringen skulle hindras, eftersom det inte på förhand går att veta av vem, var eller när ett brott kommer att begås. När det gäller frågan om riktad lagring gentemot vissa personer har i ett mål om bl.a. avlyssning av mängddata (eng. bulk interception) i underrättelseverksamhet, gjort vissa uttalanden som också kan vara relevanta i detta sammanhang. ansåg i målet att det inte är lämpligt att kräva att det ska finnas en viss misstankegrad (eng. reasonable suspicion) mot de personer som information får hämtas från, något som klagandena hade gjort gällande borde införas. Domstolen uttalade att det vore fel att automatiskt förutsätta att avlyssning av mängddata skulle innebära ett större intrång i privatlivet än en riktad avlyssning mot misstänkta personer, eftersom den senare till sin natur mer sannolikt skulle resultera i inhämtning och undersökning av stora mängder data gällande den ifrågavarande personens kommunikationer. Avlyssning av mängddata är också per definition inte riktad, och att kräva att det ska finnas en viss misstankegrad gentemot den avlyssnade skulle, enligt domstolen, omöjliggöra ett sådant system (Watch m.fl. mot , , mål nr 58170/13, 62322/14 och 24960/15, punkterna 316–317). beslutade att målet – som rör en rad olika frågor om avlyssning och inhämtning av mängddata – ska prövas i stor sammansättning (eng. Grand Chamber). När det gäller en riktad lagring som begränsar sig till vissa geografiska områden skulle det innebära att förutsättningarna för att lösa allvarlig brottslighet blir olika för olika delar av landet, vilket skulle vara mycket problematiskt. Att införa ett regelverk som får till följd att allvarliga brott skulle bli väsentligt svårare, och i vissa fall kanske omöjliga, att klara upp beroende på var själva brottet begicks eller planerades är enligt regeringens mening oacceptabelt. Det skulle också kunna innebära att viss brottslighet anpassar sig till detta och förläggs på en plats där lagring inte sker i syfte att förhindra eller försvåra upptäckt. En geografisk avgränsning är också problematisk vid sådan brottslighet som inte kan sägas vara kopplad till geografiska förhållanden överhuvudtaget, t.ex. internet- relaterad brottslighet. I vissa fall kan det dock vara så att brottsrisken ökar i ett visst område vid speciella händelser, t.ex. vid statsbesök, högnivå- möten eller större evenemang som innebär att många människor samlas på en och samma plats. I sådana fall skulle man kunna tänka sig en riktad lagring kring den plats där mötet eller evenemanget ska äga rum. Dock är värdet av en sådan lagring inte särskilt stort. Både underrättelse- verksamheten och – i värsta fall – förundersökningsverksamheten avseende sådan brottslighet måste rikta sig mot betydligt större områden än själva attentatsplatsen. Planering och kontakter mellan gärningsmän sker nämligen med största säkerhet inte enbart på själva brottsplatsen och Man skulle även kunna tänka sig en lagring som bara riktar sig mot personer som använder vissa specifika tekniker, t.ex. lagring av elektronisk kommunikation avseende personer som använder vissa mjukvaror för anonymisering. Problemet med en sådan lagring är att den skulle fånga in en försvinnande liten del av de uppgifter som är nödvändiga Dessutom skulle det innebära ett större integritetsintrång för den enskilde eftersom man skulle behöva ta del av vilken mjukvara som personen använder för kommunikationen. I likhet med utredningen och bl.a. polisen och , kan regeringen mot bakgrund av det anförda inte se någon större praktisk nytta eller något större behov av riktad lagring. Dessutom är det inte säkert att en riktad lagring innebär integritetsvinster. När det gäller intrånget för de berörda personerna kan det noteras att all lagring innebär ett integritetsintrång. Att rikta lagringen till en viss person eller krets av personer (exempelvis i ett visst område), utan att det finns någon konkret misstanke mot dessa personer, innebär rimligen en än större rättighetskränkning mot dessa människor och skulle riskera att vara diskriminerande mot vissa grupper, vilket också påpekas av och Civil Rights Defenders. lagring måste nämligen vissa personer eller personkategorier pekas ut som mer brottsbenägna än andra så att lagring av just deras uppgifter ska Regeringen har svårt att se hur en sådan urvalsprocess i praktiken ska kunna ske på objektiva grunder. Tvärtom torde risken för diskriminering eller i övrigt stötande effekter vara stor. Utöver den ovan redovisade bristande ändamålsenligheten och proportionaliteten, är riktad lagring förknippad med ett annat problem. man ska rikta lagringen mot vissa tider eller områden måste operatörerna underrättas om detta beslut så att rätt uppgifter kan lagras. operatörer överstiger 500 stycken. Även om antalet mobiloperatörer, som i första hand torde beröras av en riktad lagring, är väsentligt färre och står för en mycket stor marknadsandel, riskerar en underrättelse att behöva gå till många operatörer. Det skulle bli en praktiskt utmanande uppgift som uppgiften om att ett visst område eller vissa personer är av intresse för den brottsbekämpande verksamheten skulle spridas till en alltför stor krets av personer. Det är särskilt problematiskt i underrättelse- verksamheten där kraven på sekretess är särskilt stora. Sammantaget anser regeringen att en riktad lagring till en viss personkrets, ett visst geografiskt område eller till personer som använder vissa specifika tekniker vid en första anblick kan framstå som en lösning som är rimlig med hänsyn till avvägningen mellan integritetsintrånget och effektiviteten i brottsbekämpningen. Som framgår ovan innebär dock en sådan riktad lagring varken en ändamålsenlig, proportionerlig eller Regeringen lämnar därför inget förslag på en sådan Av de skäl som utredningen anför anser regeringen inte heller att lagring i form av bevarandeföreläggande, kryptering eller lagring av senaste abonnemangsaktivitet skulle vara en framkomlig väg i detta Den enda rimliga kvarvarande modellen är enligt regeringen i stället en lagringsskyldighet som inte omfattar alla kommunikationssätt, som är mindre omfattande än och som är anpassad efter vad som är strängt nödvändigt för att bekämpa grov brottslighet. Hur en sådan Prop. 2018/19:86 begränsad lagringsmodell kan utformas utvecklas nedan. En begränsad lagringsskyldighet bör gälla framöver Enligt utredningen bör lagringsskyldigheten begränsas på så vis att endast sådana uppgiftskategorier som är påtagligt viktiga för brottsbekämpningen och som inte är möjliga att få del av genom en mindre ingripande åtgärd ska lagras. Både informationen och lagringen måste alltså vara nödvändiga. Lagringen får således inte omfatta uppgifter som sällan eller aldrig inhämtas eller för vilka nyttan eller behovet inte är stort. Det är inte heller tillräckligt att den lagrade uppgiften allmänt sett är användbar eller bra att ha för de brottsbekämpande myndigheterna. Även de olika uppgifternas karaktär som mer eller mindre integritetskänsliga måste beaktas. Det innebär inte bara att det måste göras ett noggrant urval av vilka uppgiftskategorier som ska lagras och vilka tjänster som ska omfattas av lagringsskyldigheten, utan även att lagringstiderna måste differentieras och anpassas till vad som är strängt nödvändigt för varje sorts uppgift. Slutligen får inte lagringen vara allomfattande i sådan mening att lagring blir huvudregel i stället för undantag. På detta sätt blir lagrings- skyldigheten begränsad och differentierad, dvs. i varje del anpassad efter vad som är strängt nödvändigt. Regeringen delar denna bedömning och anser att en sådan lagring är förenlig med . Flera av de brottsbekämpande myndigheterna, t.ex. , , och , påpekar att de allra flesta uppgifter som omfattas av lagringsskyldigheten är till stor nytta för brottsbekämpningen och att varje begränsning i lagringsskyldigheten skulle innebära att möjligheten att bekämpa grov brottslighet försämras. Regeringen ifrågasätter inte denna bedömning men vill framhålla att en begränsad och proportionerlig lagringsskyldighet som är förenlig med gör det möjligt att behålla datalagring som verktyg för de brottsbekämpande myndigheterna. En lagringsskyldighet som inte är förenlig med och andra grundläggande rättigheter kommer, som bl.a. IT&Telekomföretagen och påpekar, inte att kunna tillämpas och skulle alltså innebära att inga uppgifter lagras i syfte att bekämpa brott. En begränsad lagringsskyldighet kan således öka förmågan för de brottsbekämpande myndigheterna att förhindra och utreda allvarliga brott, skydda nationella säkerhetsintressen och göra till ett säkrare land att vistas i. Säkerhetspolisen, , och påpekar att en begränsning av vilka uppgifter som lagras riskerar att bli handlingsdirigerande för den brottsbenägne. Det argumentet har emellertid inte den tyngd som det framstår vid ett första påseende. är lagringen så pass begränsad att det är möjligt för en person med högt säkerhetsmedvetande att kommunicera på ett sätt som inte lämnar elektroniska fotspår som omfattas av lagringsskyldigheten. Påverkan på möjligheterna att utreda brott där dessa personer är inblandade torde alltså inte bli så stor. Emellertid kommer varje begränsning att innebära en viss försämring för brottsbekämpningen, eftersom även den allra mest säkerhetsmedvetne förr eller senare gör 2018/19:86 misstag och ju färre uppgifter som lagras, desto svårare blir det att upptäcka dessa misstag. Sammanfattningsvis anser regeringen att en sådan begränsad lagringsskyldighet som beskrivs ovan framstår som det lämpligaste sättet att uppnå ett system som överensstämmer med och som beaktar såväl integritetsintressena som behovet av en effektiv brottsbekämpning. Vilka uppgifter som bör lagras inom ramen för ett sådant system redovisas i det följande. 5.3Vilka uppgifter bör lagras fortsättningsvis? Regeringens förslag: Lagringsskyldigheten enligt lagen om elektronisk kommunikation ska inte längre omfatta uppgifter •vid telefoni eller meddelandehantering som sker helt inom det fasta telefoninätet eller genom fasta internetanslutningar •om nummer som samtal styrts till (dvs. •om tillhandahållande av kapacitet för att få internetåtkomst (anslutningsform). Regeringens bedömning: Lagringsskyldigheten enligt lagen om elektronisk kommunikation bör även fortsättningsvis omfatta uppgifter som är nödvändiga för att spåra och identifiera kommunikationskällan, slutmålet för kommunikationen, datum, tidpunkt och varaktighet för kommunikationen, typ av kommunikation, kommunikationsutrustning samt lokalisering av mobil kommunikationsutrustning vid kommunika- tionens början och slut. Skyldigheten att lagra ovanstående uppgifter bör även i fortsättningen omfatta uppgifter som genereras eller behandlas vid telefonitjänst och meddelandehantering via mobil nätanslutningspunkt samt vid internet- åtkomst. Även vid en misslyckad uppringning bör det gälla en skyldighet att lagra uppgifter som genereras eller behandlas. Lagringsskyldighetens ramar bör även fortsättningsvis framgå av lag och de mer detaljerade föreskrifterna bör meddelas i förordning eller, efter regeringens bemyndigande, i myndighetsföreskrifter. Utredningens bedömning och förslag överensstämmer huvudsakligen med regeringens. Utredningen bedömer att samtliga författningsändringar som behöver göras med anledning av att vissa uppgiftskategorier inte längre bör omfattas av lagringsskyldigheten kan göras genom ändringar i förordningen om elektronisk kommunikation. Remissinstanserna: har ingen invändning mot utredningens bedömning av vilka uppgifter och kommunikationsmedel som i förhållande till den ursprungliga lagringsskyldigheten är mindre värdefulla för brottsutredningar. Det framstår enligt myndigheten t.ex. som självklart att mobiltelefonin är mer angelägen att kunna följa än den fasta telefonin. tillstyrker att uppgifter hänförliga till fasta telefonitjänster undantas från lagringsskyldigheten eftersom detta skulle innebära en anpassning till krav. Säkerhetspolisen, , och anser att borttagandet av lagring gällande fast telefoni, inklusive ip-telefoni, kommer att leda till negativa konsekvenser för brottsbekämpningen. anser att om man gör skillnad på fast och mobil telefon respektive fasta och mobila anslutningspunkter riskerar det föra med sig svårigheter att rekonstruera en trafikväg men också att kunna knyta en person till en viss plats vid . Säkerhetspolisen påpekar att det kan innebära svåra gränsdragningar mellan vad som är en fast respektive en mobil anslutningspunkt. Ip-telefoni kan t.ex. användas från såväl fast telefon som mobiltelefon. är inne på samma linje och avstyrker därför förslaget eftersom det skulle göra regleringen mindre teknikneutral och inte beakta den konvergens mellan fast och mobil telefoni som pågått och som kommer öka ytterligare framöver. Även ifrågasätter om förslaget främjar ett långsiktigt och hållbart regelverk eftersom teknikutvecklingen innebär att gränsen mellan fast och mobil anslutningspunkt alltmer kommer att suddas ut. anser att förslaget att ta bort lagringen av vissa uppgifter vid samtal och meddelanden, bl.a. uppgifter om vidarekoppling, om vilken tjänst som använts samt datum och spårbar tid för på- och avloggning i tjänsten, innebär att lagstiftningen blir mer proportionerlig. , , , Ecpat och Rädda barnen anser att uppgift om lokalisering vid meddelandehantering såsom sms, också måste anses vara en sådan uppgift som är strängt nödvändig att lagra. Dessa uppgifter är minst lika viktiga som lokaliseringsuppgifter vid samtal. , , , , Ecpat , , IFPI , Rättighetsalliansen, Dataspelsbranschen, , , , Film- och TV-branschens samarbets- kommitté och välkomnar förslaget om att möjliggöra identifiering av slutanvändare vid internetåtkomst genom s.k. NAT-teknik. anser att förslaget innebär en ändamålsenlig uppdatering och att reglerna blir teknikneutrala. Genom förslaget motverkas den tilltagande anonymiseringen på internet som kriminella personer i ökad utsträckning har kunnat dölja sig bakom. Ecpat betonar problemet med NAT-tekniken i ärenden om sexuella övergrepp mot barn och att polisen har mycket svårt att identifiera slutanvändaren i dessa fall.