prop · H70310 · 2019-09-24 00:00:00 — lyfter fram att patriarkala strukturer kan leda till att kvinnor inte alltid själva har ett fritt val vad gäller bostad och bostadsort. I detta avseende finns det anledning att betona, i likhet med vad bl.a. i och SKL anför, att det är av vikt att införandet av en områdesbegränsning förenas med relevanta och tydliga informationsinsatser till de asylsökande. Med relevant information ökar förutsättningarna för asylsökande – enskilda, par och familjer – att fatta väl övervägda beslut om bostad och bostadsort och förstå konsekvenserna av valet. Informationen bör lämnas på ett sådant sätt att både kvinnor och män nås av samma information. Sammanfattningsvis anser regeringen i denna del att möjligheten till eget boende för asylsökande bör begränsas i områden med socioekonomiska utmaningar. Regeringen bör ges möjlighet att meddela föreskrifter om vilka områden som har socioekonomiska utmaningar Frågan är sedan hur de områden som ska omfattas av områdesbegränsningen ska bestämmas. Utredningen föreslår beträffande modellen med social prövning att efter ansökan från en kommun ska besluta om det i kommunen ska införas en ordning med social prövning. Utredningen lämnar inte något förslag på vilka kriterier som prövning ska göras utifrån, utan anser i stället att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få ange sådana. Enligt utredningen bör en liknande urvalsprocess kunna tillämpas vid en ordning med områdesbegränsning. Regeringen anser att det finns svårigheter med att ge ansvaret för urvalet av kommuner eller kommundelar. En sådan svårighet är att uppgiften att bedöma de socioekonomiska utmaningarna i landets kommuner ligger långt från uppdrag i övrigt. En bättre lösning är i stället, som föreslås i promemorian, att regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka områden som ska anses ha socioekonomiska utmaningar. Faktorer som kan ha betydelse när man bestämmer vilka områden som ska anses ha socioekonomiska utmaningar är t.ex. utbildningsnivå, sysselsättning, arbetslöshet och andelen mottagare av försörjningsstöd. Det kan ibland, vilket i och kommun lyfter fram, finnas vissa svårigheter med att identifiera och avgränsa de områden som ska anses ha socioekonomiska utmaningar. Anledningen till detta är att det saknas ett enhetligt och allmänt tillgängligt sätt att mäta socioekonomiska utmaningar för mindre geografiska områden än kommuner. Att det saknas relevant statistik på områdesnivå har uppmärksammats inom ramen för regeringens arbete för att minska och motverka segregation. Regeringen har gett () i uppdrag att ta fram rikstäckande områdesindelning för statistisk uppföljning av socioekonomisk segregation. Uppdraget ska slutredovisas . kommer det därför att finnas bättre förutsättningar för att mäta socioekonomisk utsatthet och på så sätt identifiera områden med socioekonomiska utmaningar. Det bör dock framhållas att det finns jämförbar statistik på kommunnivå som innebär att det är möjligt att fastställa vilka kommuner som har sådana delområden. Med anledning av Förvaltningsrätten i önskemål om förtydligande bör det framhållas att områdesbegränsningen föreslås gälla tills vidare och inte vara begränsad . Inte minst med hänsyn till detta är det, enligt regeringens mening, viktigt att urvalet av områden bygger på samråd och dialog med de berörda kommunerna och att det, som kommun tar upp, kontinuerligt ses över vilka kommuner och områden som ska anses ha socioekonomiska utmaningar. De områden som regeringen bedömer har socioekonomiska utmaningar bör därför inte nödvändigtvis per automatik omfattas av en begränsning av asylsökandes eget boende. Kommunerna har en lokal representation och kännedom och de får anses bäst lämpade att bedöma vilka delområden som bör anses ha socioekonomiska utmaningar och därmed omfattas av begränsningen. Det bör därför finnas en möjlighet för regeringen att föreskriva om ett anmälningsförfarande i vilket kommunerna kan ange det närmare urvalet av områden. En ordning med ett sådant anmälningsförfarande innebär att det i slutändan kommer att vara de berörda kommunerna som löpande får bedöma om förhållandena är sådana att det finns skäl att införa och låta begränsningen av asylsökandes möjligheter till eget boende omfatta vissa kommundelar. Lagrådet ifrågasätter det lämpliga i att låta regeringen i förordning bestämma om kommunernas medverkan och anser att den roll som kommunerna avses få bör uttryckas tydligare i lagtexten. Regeringen konstaterar emellertid att det kommer att behövas förhållandevis detaljerade bestämmelser för att reglera det anmälningsförfarande genom vilket berörda kommuner avses få möjlighet att ange vilka kommundelar som ska omfattas av regleringen. Inte minst med beaktande av detta framstår det som mest ändamålsenligt att kommunernas närmare medverkan regleras på lägre författningsnivå än i lag. För att innebörden av bemyndigandet tydligare ska framgå finns det dock skäl att i förhållande till lagrådsremissens förslag utforma bemyndigandet något annorlunda. Mot ovanstående bakgrund föreslår regeringen att det ska införas ett bemyndigande om att regeringen ska få meddela föreskrifter om vilka delar av en kommun som ska anses ha sociala och ekonomiska utmaningar och om möjligheten för en kommun med sådana kommundelar att i ett anmälningsförfarande ange vilka av kommundelarna som ska omfattas av begränsningen. Asylsökande som bor i eget boende i områden med socioekonomiska utmaningar bör inte ha rätt till dagersättning För att få så stor del av de asylsökande som möjligt att följa de nya reglerna finns det skäl att förena begränsningen med någon form av påverkansmedel. Av den anledningen föreslås det i promemorian att en asylsökande som bor i eget boende i ett område med socioekonomiska utmaningar inte ska ha rätt till dagersättning eller särskilt bidrag enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. (när dagersättning nämns i fortsättningen avses, om inget annat anges, även särskilt bidrag). Enligt regeringen framstår det föreslagna påverkansmedlet som lämpligt och proportionerligt. Vissa av remissinstanserna, bl.a. , i och , anser att ett styrmedel som är inriktat på rätten till dagersättning inte är tillräckligt effektivt och att det finns en risk för att asylsökande fortsätter att bo i kommundelar som omfattas av en områdesbegränsning. Dagersättningen torde dock för många asylsökande vara den enda inkomstkällan och ha stor betydelse för den dagliga livsföringen. Ett styrmedel som är kopplat till dagersättningen bör därför, enligt regeringens mening, på ett ändamålsenligt sätt kunna påverka asylsökande i deras val av bostadsområde. Det bör även lyftas fram att effekterna av de regler och det påverkansmedel som föreslås rimligen inte går att jämföra med effekterna av de mer restriktiva reglerna om bostadsersättning som infördes . Även efter den reformen har asylsökande nämligen haft rätt till dagersättning, medan asylsökande som väljer att bo i strid med den nu föreslagna områdesbegränsningen riskerar att stå utan medel. I promemorian föreslås det att avgörande för om rätten till dagersättning ska upphöra ska vara att den asylsökande bor i eget boende i ett område med socioekonomiska utmaningar. Vidare föreslås det i en bestämmelse som tas in på förordningsnivå att en förutsättning för att den asylsökande inte ska ha rätt till dagersättning är att han eller hon har flyttat till det egna boendet som kommundelen omfattas av begränsningen. Enligt regeringens mening är emellertid rekvisitet som är inriktat på tidpunkten för den asylsökandes flytt av sådan central betydelse för prövningen att det bör placeras i lag och inte i förordning. Vidare bör villkoret formuleras på ett sätt som innebär att begränsningen av rätten till dagersättning gäller om kommundelen i fråga ska anses ha socioekonomiska utmaningar under hela den tid som den asylsökande har bott i det aktuella egna boendet, dvs. från inflyttningen och framåt. Lagtexten bör, i enlighet med vad Lagrådet tar upp, ge klart uttryck för de start- och sluttidpunkter som gäller för att den asylsökande inte ska ha någon rätt till dagersättning. Genom att utforma regleringen på ett sådant sätt blir det tydligt för den enskilde och de rättstillämpande myndigheterna hur bestämmelserna är avsedda att tillämpas och i vilka fall den asylsökande har eller inte har rätt till dagersättning. Regeringen anser därför att det i lag bör anges att en asylsökande inte ska ha rätt till dagersättning om han eller hon på egen hand ordnar bostad och bostaden ligger i en del av en kommun som vid inflyttningen och utlänningen bor i den ska anses ha sociala och ekonomiska utmaningar. Med en sådan utformning av lagtexten bedömer regeringen dessutom att det inte finns något behov av ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om de närmare förutsättningar som ska gälla för att utlänningen inte ska ha rätt till dagersättning. Begränsningen av rätten till dagersättning bör emellertid inte vara undantagslös. En asylsökande som på egen hand ordnar bostad i ett område som anses ha sociala och ekonomiska utmaningar bör enligt regeringens mening inte gå miste om rätten till dagersättning om det skulle vara uppenbart oskäligt. Några remissinstanser, bl.a. och , anser att begreppet uppenbart oskäligt kan bli svårtolkat och att innebörden därför behöver förtydligas. att det bör tydliggöras vad som gäller i de fall barn berörs av begränsningen av rätten till dagersättning. Att det ska vara uppenbart oskäligt innebär att undantaget ska tillämpas restriktivt och att det måste vara fråga om starka skäl för att frångå huvudregeln och trots allt bevilja dagersättning. Undantaget skulle t.ex. kunna bli tillämpligt beträffande en asylsökande barnfamilj som har ordnat eget boende i ett område med socioekonomiska utmaningar innan rätten till dagersättning vid eget boende i området föll bort. Om familjen därefter flyttar till en ny bostad inom samma område och barnen i familjen har stadgat sig och går i skola eller förskola där, bör det enligt regeringens mening normalt anses vara uppenbart oskäligt att familjen nekas dagersättning. Den omständigheten att den enskilde asylsökande – eller hans eller hennes familj – står utan inkomst om rätten till dagersättning dras in innebär dock aldrig i sig att undantaget blir tillämpligt. I författningskommentaren utvecklar regeringen vidare hur undantaget är tänkt att tillämpas. Där ges även några ytterligare exempel på situationer som skulle kunna medföra att kravet på uppenbart oskäligt är uppfyllt. Vissa remissinstanser, bl.a. FARR, anser att begränsningen av eget boende för asylsökande kommer att innebära en relativt långtgående restriktion av individens självbestämmanderätt. RFSL anser också att det finns asylsökande som väljer att bo i eget boende i ett visst område eller en större stad för att det är tryggt och för att det där finns möjlighet att t.ex. träffa andra hbtq-personer i liknande situation. Det är visserligen så att förslaget innebär att möjligheterna för asylsökande att bo på samma villkor runt om i landet minskar genom förslaget; en asylsökande som väljer att bo i ett område med socioekonomiska utmaningar riskerar att förlora rätten till dagersättning medan asylsökande som bor på andra håll inte behöver oroa sig för sådana konsekvenser. Förslaget innebär dock inte en faktisk begränsning av rörelsefriheten eller att en asylsökande fråntas rätten att bo i områden med socioekonomiska utmaningar. Genom förslaget uppmuntras i stället asylsökande att bo i sådana områden där förutsättningar finns för ett ordnat och socialt hållbart mottagande. Det bör dessutom framhållas att begränsningen av eget boende endast kommer att omfatta ett mindre antal områden. Asylsökande kommer således även fortsättningsvis kunna välja att bo i större delen av landet – och då även i större städer – med bibehållen rätt till dagersättning. En begränsning av asylsökandes möjligheter att bo i eget boende ska inte kunna innebära att ett ensamkommande barn förlorar rätten till dagersättning eller särskilt bidrag. För ensamkommande barn gäller nämligen att ska anvisa en kommun som ska ordna boendet (3 § andra stycket). Enligt regeringens mening bör det tydliggöras i lagtexten 2019/20:10 att områdesbegränsningen inte gäller denna grupp. Förslaget att begränsa möjligheten till eget boende i vissa områden kan emellertid indirekt få effekt för var en kommun förlägger boenden för ensamkommande barn i kommunen. Sammantaget föreslår regeringen att en asylsökande inte ska ha rätt till dagersättning om han eller hon på egen hand ordnar bostad och bostaden ligger i ett område som vid inflyttningen och utlänningen bor i den anses ha sociala och ekonomiska utmaningar. Detta ska dock inte gälla om det är uppenbart oskäligt att den asylsökande inte får rätt till sådant bistånd. Områdesbegränsningen ska inte gälla ensamkommande barn, men den kan indirekt få effekt också för denna grupp. Regeringens förslag innebär, som påpekas av JO, att måste känna till den asylsökandes bostadsadress när myndigheten beslutar om dagersättning. En ansökan om dagersättning ska göras skriftligen och innehålla en förklaring på heder och samvete att de uppgifter om ekonomiska och personliga förhållanden som lämnats i ansökan är riktiga (8 § förordningen [1994:361] om mottagande av asylsökande m.fl., FMA). Vidare ska den som ansöker om eller får dagersättning anmäla sådana ändringar i fråga om inkomst och andra förhållanden som kan antas påverka rätten till eller storleken av biståndet (8 a § FMA). Detta innebär att en asylsökande som är berättigad till dagersättning men som flyttar till eller inom ett område med socioekonomiska utmaningar, kommer att behöva anmäla detta till . Regeringen anser, till skillnad från och kommun, inte att dessa regler behöver ändras för att förtydliga asylsökandes skyldigheter. I detta sammanhang bör det även nämnas att en asylsökande som har nekats dagersättning på grund av att han eller hon bor i eget boende i ett område med socioekonomiska utmaningar men som senare väljer att flytta till ett område som inte omfattas av begränsningen, behöver meddela sin nya adress för att myndigheten ska kunna göra en prövning av om förutsättningarna för att bevilja dagersättning är uppfyllda. Handläggningen av sådana ärenden kan antas bli okomplicerad och den asylsökande bör därför relativt snabbt kunna få dagersättning igen. Enligt JO kan det diskuteras om en och samma myndighet, dvs. , bör ansvara för prövningen av rätten till dagersättning och av asylärendet. Synpunkten – som framför allt synes göras gällande om det införs en ordning med social prövning – förs fram eftersom det enligt JO kan finnas en risk för att ställningstagandet i fråga om rätten till dagersättning kan påverka den enskildes förtroende för att prövar hans eller hennes asylansökan förutsättningslöst. En självklar utgångspunkt är att handläggningen av frågor både om dagersättning och rätten till asyl i ska präglas av objektivitet och opartiskhet. behöver ta ställning till frågor som har att göra med rätten till och nedsättning av dagersättning. Det har inte framkommit något som tyder på det skulle finnas en risk för att asylsökande ifrågasätter opartiskhet i asylärendet beroende på hur myndigheten har beslutat i de frågor som handlar om bistånd. Inte heller anser regeringen att förslaget i denna proposition – med den begränsade påverkan det har på prövning – medför att det finns anledning att befara en sådan utveckling. Regeringen utgår också från att i sitt arbete agerar på ett sådant sätt att myndighetens anseende i dessa avseenden inte kan ifrågasättas. I och rådets direktiv /33/EU av om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (omarbetning), det s.k. mottagandedirektivet, behandlas bl.a. vilka materiella mottagningsvillkor (boende, mat och kläder samt dagersättning) som asylsökande har rätt till. I direktivet anges även när de materiella mottagningsvillkoren får inskränkas eller dras in. anser att det saknas möjlighet enligt mottagandedirektivet för medlemsstaterna att villkora eller sätta ned de materiella mottagningsvillkoren enbart på den grunden att den asylsökande på egen hand väljer att bo på en viss plats, utom i de fall detta görs i strid med en uttrycklig boendeanvisning. Enligt mottagandedirektivet ska medlemsstaterna se till att materiella mottagningsvillkor är tillgängliga för sökande när de ansöker om internationellt skydd och att de materiella mottagningsvillkoren ska ge de sökande en rimlig levnadsstandard som säkerställer deras uppehälle och skyddar deras fysiska och psykiska hälsa (artikel 17.1 och 17.2). Medlemsstaterna får besluta om var en sökande ska bo av hänsyn till bl.a. allmänintresset (artikel 7.2). Vidare får medlemsstaterna ställa som villkor för att bevilja materiella mottagningsvillkor att den sökande bor på en bestämd plats. Ett sådant beslut, som kan vara av allmän karaktär, ska fattas på individuell grund (artikel 7.3). En inskränkning eller indragning av de materiella mottagningsvillkoren får göras bl.a. om den asylsökande lämnar den bostadsort som fastställts av den behöriga myndigheten utan att meddela denna eller om begärt tillstånd inte har erhållits (artikel 20.1 a). Medlemsstaterna får införa eller bibehålla mer förmånliga bestämmelser om mottagningsvillkor för sökande och andra nära anhöriga till den sökande i samma medlemsstat när de är beroende av den sökande eller av humanitära skäl (artikel 4). Förslaget om en områdesbegränsning går ut på att en asylsökande som ordnar eget boende i vissa i förväg utpekade bostadsområden med socioekonomiska utmaningar riskerar att efter en individuell prövning inte få den dagersättning som han eller hon annars hade haft rätt till. Förslaget innebär däremot inte några faktiska begränsningar i fråga om var en asylsökande får bo eller vistas. Inte heller innebär begränsningen att det anvisas en bestämd plats eller bostadsort där asylsökande måste bo. I stället kommer asylsökande fortsatt att kunna välja att bo i större delen av landet med bibehållen rätt till dagersättning. Enligt regeringens mening måste därför de regler som föreslås vara att bedöma som mer förmånliga – eller mindre inskränkande – för asylsökande än de regler som medges av artiklarna 7 och 20 i direktivet. Till detta kommer att den föreslagna begränsningen inte kan anses rubba utgångspunkten att dagersättning ska vara tillgänglig för alla asylsökande. En asylsökande kan alltid välja att bo i ett asylboende eller i eget boende i ett sådant område som inte omfattas av begränsningen, med följden att han eller hon då också kan beviljas dagersättning under förutsättning att övriga villkor är uppfyllda. Förslaget hindrar därför inte heller asylsökande från att få sina behov i fråga om t.ex. 2019/20:10 hälsa och uppehälle täckta (jfr SOU 2003:89 s. 156). Det bör härvid även påpekas att den nu aktuella begränsningen av rätten till dagersättning måste anses proportionerlig utifrån syftet med begränsningen och den enskilda asylsökandens grundläggande rätt till rörelsefrihet. Regeringen instämmer därför i promemorians och de flesta av remissinstansernas bedömning att förslaget är förenligt med mottagandedirektivet. presenterade ett förslag till reviderat mottagandedirektiv (KOM (2016) 465). Förslaget är föremål för förhandlingar. Såvitt kan bedömas medför ändringarna i direktivet inte att rättsläget förändras när det gäller möjligheten att begränsa rätten till dagersättning för asylsökande som ordnar eget boende. Regeringen bedömer även att förslaget är förenligt med rätten att fritt välja bosättningsort enligt artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Regeringens förslag: Lagändringen ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångsbestämmelser. Utredningens och promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några synpunkter på utredningens och promemorians förslag och bedömning. i län förordar att en begränsning av möjligheten till eget boende träder i kraft som andra delar av asylmottagandet reformeras. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt regeringen är det angeläget att lagändringen träder i kraft . Det är därför inte aktuellt att, som förordas av i län, avvakta med ikraftträdandet. Ett tidigare ikraftträdande än bedöms inte möjligt. Några övergångsbestämmelser behövs inte. Det bör framhållas att begränsningen av en asylsökandes möjlighet att bo i eget boende förutsätter att regeringen meddelar föreskrifter om vilka delar av en kommun som ska anses ha sociala och ekonomiska utmaningar och om möjligheten för en kommun med sådana kommundelar att i ett anmälningsförfarande ange vilka av kommundelarna som ska omfattas. Den föreslagna lagändringen får således inte verkan förrän det har meddelats sådana föreskrifter och tydliggjorts vilka områden som begränsningen omfattar. Regeringens bedömning: Förslaget bör skapa incitament för asylsökande att bo i andra områden än sådana som har socioekonomiska utmaningar och därmed minska de negativa sociala konsekvenserna av asylsökandes eget boende. Förslaget beräknas medföra ökade kostnader för . Anledningen till detta är främst att förslaget bedöms medföra att fler asylsökande kommer att bo i boenden och att kostnaderna för boendebeståndet därmed ökar. I budgetpropositionen föreslås det att ska tillföras medel för att finansiera kostnadsökningarna. Utredningens och promemorians bedömning överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna, bl.a. kommun, kommun, , Delegationen för unga och nyanlända till arbete, , Förvaltningsrätten i , i (LO), och , har inte några synpunkter på utredningens och promemorians bedömning. Vissa remissinstanser, bl.a. , i och , anser att det är svårt att förutse vilka effekter förslaget får. Arbetsförmedlingen anser att det finns en risk att asylsökande fortsätter att bo i kommundelar som föreslås omfattas av områdesbegränsningar. Vissa remissinstanser, bl.a. kommun, i län och kommun, anser att kostnader som staten står för kan komma att belasta kommunerna och även att de positiva konsekvenserna för en kommun riskerar att utebli om många asylsökande väljer att bo kvar i ett område med socioekonomiska utmaningar och då utan rätt till dagersättning. Några remissinstanser, bl.a. , i län, och Kommuner och Landsting (SKL), framför att förslaget innebär en ökad risk för att personer kommer att uppge felaktiga adresser och använda sig av falska hyreskontrakt, vilket kan få konsekvensen att staten betalar ut ersättning till personer som inte är berättigade till sådan. Statskontoret anser att risken för fusk närmare bör analyseras. anser att analysen präglas av en hög grad av osäkerhet när det gäller graden av en ökad måltillströmning till förvaltningsdomstolarna. Equmeniakyrkan, LSU – ungdomsorganisationer, i , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, , bisexuellas, transpersoners och queeras rättigheter (RFSL), RFSL Ungdom, Rädda barnen, , kristna råd och kvinnolobby efterfrågar en djupare konsekvensanalys för vissa grupper av asylsökande, bl.a. barn och hbtq-personer, och effekterna för jämställdheten. anser att konsekvenserna för asylsökande barn vars föräldrar väljer att bo kvar i ett område där rätten till dagersättning dragits in bör utvecklas. Enligt kommun bör det tydliggöras vem som har ansvaret för att följa upp barnens situation. Skälen för regeringens bedömning Regeringens förslag innebär att asylsökandes möjlighet att bo i eget boende i områden med socioekonomiska utmaningar begränsas. Förslaget bör därför leda till att färre asylsökande bor i sådana områden och skapa incitament för dem att i stället bo där det finns bättre förutsättningar för ett socialt hållbart mottagande.