prop · H603109 · 2019-04-09 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:109 myndighetsreformen då Universitets- och Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar och åtgärder med anledning av då UHR och UKÄ inrättades – intentioner och måluppfyllelse (RiR 2018:35). Granskningen visar att flera av intentionerna med reformen av myndigheterna har uppnåtts och att nuvarande myndighetsstruktur på det stora hela fungerar tillfredsställande. bedömer dock att gränsen mellan granskande, utvecklande och främjande uppdrag ibland är otydlig och att reformens intentioner om en tydlig rollfördelning kan vara svåra att upprätthålla inom vissa områden. rekommenderar regeringen att: •överväga att ha gemensamma myndighetsdialoger med de båda myndigheterna, •överväga ömsesidig representation i styrelse och insynsråd, och •tydliggöra ansvar och resursfördelning ytterligare när gemensamma uppdrag ges till myndigheter. Regeringen anser att den årliga myndighetsdialogen är ett viktigt led i styrningen av varje myndighet och att den därför inte bör genomföras tillsammans med en annan myndighet. Regeringen avser dock att överväga att i större utsträckning genomföra gemensamma avstämningar med Universitets- och högskolerådet, och andra berörda myndigheter när det är motiverat utifrån verksamheten. 2018/19:109 Regeringen vill betona att alla myndigheter har som generellt krav att samarbeta med varandra och att en välfungerande samordning av olika verksamheter inte förutsätter ömsesidig representation i styrelse och insynsråd. Regeringens utgångspunkt är att en tillitsbaserad styrning eftersträvas där myndigheter både får och tar ett stort eget ansvar. Regeringen anser att den nuvarande ordningen för gemensamma uppdrag är ändamålsenlig och att det finns goda förutsättningar att vid behov göra förtydliganden i fråga om uppdrag, t.ex. inom ramen för den löpande dialogen med myndigheterna. Om det trots dialog kvarstår oklarheter i fråga om ett enskilt uppdrag, kan regeringen ytterst besluta om förtydliganden i ett enskilt fall. Regeringen anser därför inte att det behövs någon generell förändring i hur gemensamma uppdrag till myndigheter utformas. Ärendet och dess beredning ............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................ myndighetsdialoger med Universitets- och 3.3Rekommendationen om ömsesidig representation i styrelse och insynsråd...................................................... 3.4Rekommendationen om tydligare ansvar och resursfördelning vid gemensamma uppdrag.................... 4 Regeringens åtgärder med anledning av UHR och UKÄ inrättades – intentioner och måluppfyllelse (RiR 2018:35) ......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Ärendet och dess beredning ningsrapport då UHR och UKÄ inrättades – inten- tioner och måluppfyllelse (RiR 2018:35) till regeringen. porten finns i bilagan. , Universitets- och hög- skolerådet, , Myndigheten för , Svenska institutet samt ett urval av de statliga universiteten och högskolorna har beretts tillfälle att yttra sig med anledning av granskningsrapporten. (U2019/00074/UH). I denna skrivelse används för de statliga universiteten och högskolorna begreppen universitet och högskolor eller lärosäten. Bakgrund och syfte med granskningen har granskat myndighetsreformen när Universitets- och högskolerådet och inrättades. Syftet har varit att granska om intentionerna med myndighetsreformen på högskoleområdet har uppnåtts utifrån fyra frågor: •Bidrar regeringens styrning till att tydliggöra myndigheternas roller? •Fungerar samordningen mellan verksamheter? •Har regeringen fått tillgång till en breddad analyskapacitet? •Är rollfördelningen mellan Universitets- och högskolerådet och tydlig för berörda intressenter och tillgodoses deras behov? De båda myndigheterna inrättades 2013 genom en myndighetsreform som innebar att de två myndigheterna övertog uppgifter som fram till dess i huvudsak funnits på , Verket för högskoleservice och Internationella programkontoret för utbildningsområdet. beskriver reformen som ett led i den då rådande förvaltningspolitiska trenden att renodla den statliga förvaltningen. Av rapporten framgår att behovet av den nya myndighetsstrukturen motiverades med att det rådde en oklar rollfördelning och med en önskan om att tydliggöra statens roll som granskare på högskoleområdet. Regeringens huvudsakliga intentioner med myndighetsreformen var att •säkerställa en tydlig rollfördelning mellan kvalitetssäkring och tillsyn å ena sidan och service och främjande å andra sidan, •skapa samordningsvinster mellan verksamheter, •få tillgång till breddad analyskapacitet, och •underlätta för intressenter att använda tillgängligt stöd. framhåller att ingen sammanhållen information om resultatet av reformen finns att tillgå eftersom ingen samlad uppföljning av myndighetsreformen har gjorts. Vidare anför att det, ut- Skr. 2018/19:109 över frågan om huruvida organisationsförändringar leder till effektivare verksamhet, även är viktigt för förtroendet för staten att reformer som genomförs får avsedda konsekvenser. granskning utgår i huvudsak från propositionerna Nya myndigheter på utbildningsområdet m.m. (prop. 2011/12:133) och Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175). lyfter fram att i dessa propositioner betonas att det behövs en tydlig styrning, att myndigheter inte bör ha överlappande uppgifter, att myndigheter behöver samverka och att de ska tillhandahålla god service gentemot sina målgrupper. Den nuvarande myndighetsstrukturen fungerar på det stora hela tillfredsställande Granskningen visar att flera av intentionerna med reformen har uppnåtts och att nuvarande myndighetsstruktur på det stora hela fungerar tillfredsställande. Dock bedömer att gränsen mellan granskande, utvecklande och främjande uppdrag ibland är otydlig och att reformens intentioner om en tydlig rollfördelning kan vara svåra att upprätthålla inom vissa områden. I rapporten framhålls att det inte behöver vara ett problem i sig att flera myndigheter har liknande uppdrag. Det kan i stället verka kvalitetsdrivande. En otydlig rollfördelning är emellertid enligt mot intentionerna med reformen och kan innebära merarbete för myndigheterna och deras intressenter. Vidare drar slutsatsen att ytterligare renodling av myndigheternas uppgifter inte per automatik skulle leda till en effektivare eller mer ändamålsenlig organisering. Däremot finns det enligt anledning att överväga hur regeringens styrning av myndigheterna kan samordnas för att den i högre grad ska främja ett helhetsperspektiv på verksamheterna och att det därmed går att undvika oklarheter och onödiga överlappningar. Regeringens styrning har skapat nya gråzoner Granskningen visar att tillsyn och service numera är tydligt åtskilda verk- samheter men att rollfördelningen inom vissa andra områden är otydligare. Det gäller både mellan Universitets- och högskolerådet och Universitets- kanslersämbetet, och mellan dem och andra myndigheter. täcker tematiska utvärderingar sakområden där vissa uppgifter ligger under Universitets- och högskolerådets ansvars- har också analysuppdrag, exempel- vis med syfte att kartlägga och sprida goda exempel, där gränsdragningen gentemot Universitets- och högskolerådets främjandeuppdrag enligt Riks- revisionen är otydlig. bedömer att uppdelningen mellan främjande och granskande uppgifter inledningsvis förstärktes av att det då- varande kvalitetssäkringssystemet fokuserade på kontroll medan det nuvarande systemet även har fokus på lärosätenas kvalitetsutveckling. anser vidare att uppgift att inkludera forskning i granskningen av lärosätenas kvalitetssäkringssystem har skapat gränsdragningsfrågor gentemot . 2018/19:109 att flera myndigheter framfört att det är ett problem att regeringen lägger ut gemensamma uppdrag utan ett tydligt utpekat huvudansvar. Välfungerande samarbete men oklart om alla förutsedda samordningsvinster uppnåtts anser att Universitets- och högskolerådets och täta och väl fungerande samarbete är en förutsättning för att hantera den otydlighet som finns i fördelningen av vissa uppgifter och uppdrag mellan myndigheterna. Om samordningen mellan myndigheterna skulle upphöra att fungera kan det enligt granskningsrapporten leda till dubbelarbete. Renodlingen i samband med reformen var tänkt att skapa förutsättningar för att hitta samordningsvinster mellan verksamheter. Granskningen visar att vissa samordningsvinster har uppstått, exempelvis inom analysområdet och inom bedömningsverksamheten. Myndighetsreformen löste också problemet med överlappande informationsuppdrag mellan och Verket för högskoleservice. Däremot bedömer att det är oklart i vilken grad alla de samordningsvinster som förutsågs mellan olika verksamheter inom myndigheterna har uppnåtts. Regeringen har fått tillgång till en breddad analyskapacitet Enligt har regeringen genom Universitets- och högskolerådet fått tillgång till en bredare analyskapacitet . För del handlar det om att myndigheten i större utsträckning gör analyser som svarar direkt mot regeringens specifika behov. anger vidare att ökningen av de specifika regeringsuppdragen innebär att möjligheten för båda myndigheterna att genomföra egna analyser inom ramen för sina övergripande analysuppdrag begränsas. Nöjda intressenter men viss osäkerhet kring rollfördelningen Granskningen visar att Universitets- och högskolerådets och huvudsakliga intressenter, dvs. lärosäten och studentkårer, till stor del anser att myndigheterna tillgodoser deras behov. Merparten av de lärosäten som har svarat på den enkät som har gjort anser också att de bägge myndigheternas analyser är ett viktigt stöd för dem i utvecklingen av sina verksamheter. De flesta lärosätena upplever rollfördelningen mellan myndigheterna överlag som tydlig, men är mindre säkra på vilken myndighet som ansvarar för främjandefrågor. Studentkårerna har kännedom om myndigheterna men anser att myndigheternas respektive roller är något otydliga, redovisar . anser vidare att lärosätenas inflytande över Universitets- och högskolerådets uppdrags- och avgiftsfinansierade verksamhet har minskat i och med att regeringen, och inte som tidigare styrelsen för Verket för högskoleservice, utser myndighetschef. I granskningen framkommer vidare att nyttan med insynsråd är oklar och att myndigheten har en rad andra referensgrupper som anses mer användbara. Enligt bör Universitets- och högskolerådets och respektive verksamheter i högre grad ses som en sammanhållen verksamhet för att främja ett helhetsperspektiv. lämnar utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser följande rekommendationer: •Regeringskansliet bör överväga att ha gemensamma myndighetsdialoger med Universitets- och högskolerådet och för att säkerställa en sammanhållen analys. Det kan också skapa förutsättningar för en mer effektiv styrning eftersom gränsdragningsfrågor då kan diskuteras gemensamt. •Regeringen bör överväga ömsesidig representation i styrelse och insynsråd som ett sätt att ytterligare stärka och formalisera samordningen mellan Universitets- och högskolerådet och . •Regeringen bör tydliggöra ansvar och resursfördelning ytterligare när gemensamma uppdrag ges till myndigheter. Det ska vara tydligt vilken myndighet som är huvudansvarig och om ett gemensamt beslut ska fattas. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning av myndighetsreformen och bedömer att den kan bidra till utveckling av dels regeringens styrning av myndigheterna, dels myndigheternas interna verksamhetsutveckling. Regeringen delar bedömningen att den nuvarande myndighetsstrukturen i det stora hela fungerar väl. Regeringen delar också bedömning att det finns ett välfungerande samarbete mellan myndigheterna och välkomnar att därtill lyfter fram viktiga områden som kan utvecklas vidare inom myndigheterna. Regeringen förutsätter också att myndigheterna arbetar vidare internt med de behov av organisations- och verksamhetsutveckling som kan finnas. Vidare delar regeringen slutsats att analyskapaciteten på högskoleområdet har breddats bl.a. genom de analyser som Universitets- och högskolerådet gör. Det är en välkommen utveckling som har gett tillgång till värdefulla analyser. Att ökningen av uppdrag i regleringsbrev gör att utrymmet för myndigheterna att initiera egna analyser minskar, är enligt regeringen en naturlig följd. I det följande lämnas närmare kommentarer till några av slutsatser där regeringen delvis gör en annan bedömning i fråga om främst iakttagelser som har legat till grund för rekommen- 2018/19:109 dationer. Det gäller framför allt bedömningen att gränsen mellan granskande, utvecklande och främjande uppdrag ibland är otydlig och att regeringens styrning har skapat nya gråzoner. Myndigheter kan ha uppgifter på samma sakområde men utifrån olika perspektiv bedömer att gränsen mellan granskande, utvecklande och främjande uppdrag ibland är otydlig och att reformens intentioner om en tydlig rollfördelning kan vara svåra att upprätthålla inom vissa områden. Exempelvis anser att det nuvarande kvalitetssäkringssystemet har bidragit till en oklar rollfördelning i och med att det har fokus även på kvalitetsutveckling samt har inslag av tematiska utvärderingar på områden som även ligger inom Universitets- och högskolerådets sakområde. Regeringen delar inte bedömningen. Det nationella kvalitetssäkringssystemet har varierat i fråga om vilka sorters granskningar som har ingått och vad som har varit i fokus vid granskningarna. Gemensamt är dock att de syftar till att bidra till hög kvalitet i högre utbildning. I likhet med vad framför i sitt yttrande anser regeringen att det faktum att ämbetets granskningar i det nuvarande systemet ska kunna utgöra underlag för att bidra till utveckling, inte innebär att arbeta främjande på det sätt som brukar avses med främjandebegreppet. Som påpekar har Universitets- och högskolerådet däremot flera uppdrag som uttrycks som rena främjandeuppdrag. uppdrag har i stället ett tydligt granskningsperspektiv där omdömen ges på en skala även för de tematiska utvärderingarna och myndigheten kan återkalla ett lärosätes examenstillstånd. anser vidare att otydligheter i styrningen inte finns enbart när det gäller nu nämnda myndigheters uppdrag, utan också vid samarbeten med andra myndigheter. Exempelvis anser att det, i och med breddade uppdrag att även granska hur lärosätena kvalitetssäkrar forskning, har uppstått behov av att tydliggöra gränserna mot uppgifter. Som framgår ovan anser regeringen att myndigheter kan ha uppdrag med olika syften på angränsande eller samma områden utan att ansvarsfördelningen för den delen är oklar. Regeringen återkommer till detta när det gäller förhållandet mellan Universitets- och högskolerådet och nedan. I likhet med bl.a. delar regeringen således övergripande bedömning att ytterligare renodling av myndigheternas uppgifter inte per automatik skulle leda till en effektivare eller mer ändamålsenlig organisering. Det är, i enlighet med vad påpekar, knappast möjligt eller önskvärt att uppnå fullständigt avgränsade roller mellan myndigheter, något som i stället skulle riskera att synergier och samarbeten skulle bli svårare att åstadkomma. I stället vill regeringen betona vikten av samarbete mellan myndigheterna, något som också i de flesta fall bedöms fungera väl. Så som påpekar finns det dessutom allmänna krav på samverkan och samarbete mellan myndigheter i förvaltningslagen (2017:900) och myndighetsförordningen (2007:515). Särskilt om uppdrag att kvalitetssäkra forskning lyfter fram uppdrag att även inkludera forskningen i granskningen av lärosätenas kvalitetssäkringssystem som en otydlighet i styrningen i fråga om samarbeten med andra myndigheter. Enligt har uppdraget skapat ett ökat behov av att tydliggöra gränsdragningen mot . Uppdraget till aviserades i propositionen Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50 s. 65) och har fokus på kvalitetssäkring genom granskning av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete. Även tematiska utvärderingar av frågor med relevans för forskningen, t.ex. jämställdhet inom forskningen, villkor för unga forskare och samverkan med det omgivande samhället bedömdes kunna vara relevanta, liksom uppföljning av regeringens mål och delmål för forskningspolitiken. Ett mer sammanhållet system för kvalitetssäkring som inkluderar högskolans hela verksamhet bedömdes vidare i den nämnda propositionen kunna bidra till en ökad koppling mellan forskning och utbildning, t.ex. genom att hela kunskapsmiljöer granskas samlat. Detta har kommit till uttryck i förordningen (2012:810) med instruktion för där det framgår att myndigheten ska kvalitetssäkra universitetens och högskolornas verksamhet genom bl.a. granskning av kvalitetssäkringsarbete och tematiska utvärderingar. Myndigheten ska redovisa hur kvalitetssäkringen har bidragit till kvalitetsutveckling och hög kvalitet i universitetens och högskolornas verksamhet. Därutöver finns det flera myndigheter som ansvarar för utvärdering av forskning. I den ovan nämnda propositionen lyfter regeringen fram behovet av att kunna följa forskningens kvalitet på nationell nivå och att flera forskningsråd, däribland , har en viktig roll i att förse regeringen med underlag. Som exempel nämns nationella ämnesutvärderingar och de utvärderingar av forskningssatsningar som råden har finansierat eller fått i uppdrag av regeringen att utvärdera. I förordningen (2009:975) med instruktion för anges att myndigheten ska utvärdera forskning och bedöma forskningen och dess vetenskapliga kvalitet och betydelse. Forskningsrådens uppdrag har inte förändrats med anledning av uppdrag. Regeringen konstaterar att även om myndigheternas respektive uppdrag avser samma sakområde skiljer de sig åt. har ett granskningsuppdrag som avser universitetens och högskolornas eget kvalitetssäkringsarbete i fråga om såväl utbildning som forskning. Ämbetet ger ett omdöme enligt en skala och kan återkalla examenstillstånd. är en forskningsfinansiär som ska ge stöd till grundläggande forskning av högsta kvalitet och i det ingår uppgiften att utvärdera forskningens vetenskapliga kvalitet och betydelse. Myndigheternas uppdrag är således av olika karaktär. Bortsett från att uppdragen har olika syften, så fokuserar på lärosätenas eget kvalitetssäkringsarbete och andra omständigheter av betydelse för forskningen såsom jämställdhet inom forskningen, villkor för unga 2018/19:109 forskare och samverkan med det omgivande samhället, medan ska göra en konkret bedömning av den utförda forskningens kvalitet och betydelse. Regeringen noterar att de båda myndigheterna i sina yttranden över har gett uttryck för skilda uppfattningar i frågan om gränsdragningens tydlighet. delar uppfattning att uppdrag har skapat ett ökat behov av att tydliggöra gränsdragning mellan uppdragen. anser å sin sida att samarbetet med fungerar väl och att det inte uppstått några svåra gränsdragningar vad avser detta. Regeringen vill därför betona att det är ett viktigt ansvar för myndigheter att samordna sina verksamheter om de ser oklarheter i uppdrag som gränsar mot varandra. Vidare finns det goda möjligheter att inom ramen för myndigheternas löpande dialog med diskutera dessa frågor. I det fall oklarheter trots det kvarstår finns det ytterst också en möjlighet för regeringen att besluta om förtydliganden i myndigheternas uppdrag. Det är viktigt med tydlighet vid gemensamma uppdrag men också att myndigheter ges utrymme att hitta lämpliga lösningar Enligt framhåller flera myndigheter att det är ett problem att regeringen lägger ut gemensamma uppdrag utan tydligt utpekat huvudansvar. framför i sitt yttrande att myndighetsgemensamma uppdrag generellt bör finnas i alla myndigheters regleringsbrev och att det bör pekas ut en huvudansvarig myndighet för varje uppdrag. anger också att de ser oklarheter kring hur meningsskiljaktigheter ska hanteras. Också Universitets- och högskolerådet tillstyrker förslaget om en tydligare ansvars- och resursfördelning när gemensamma uppdrag ges till myndigheter. Regeringen strävar alltid efter största möjliga tydlighet i sina uppdrag till myndigheter. Enligt praxis för utformningen av regleringsbrev gäller också att om flera myndigheter ska bidra till genomförandet av ett uppdrag ska separata uppdrag lämnas till de berörda myndigheterna. innebär regeringens tillitsbaserade styrning av myndigheterna, som den beskrivs i budgetpropositionen (prop. 2017/18:1 utg.omr. 2), att styrningen både ska tydliggöra vad som ska uppnås och ge ett så stort handlingsutrymme som situationen tillåter för den som ska utföra verksamheten. Det kan t.ex. innebära att regeringen anger syfte och mål för vad som ska uppnås utan att närmare föreskriva hur uppdrag ska genomföras. I vissa fall är det lämpligt att lämna gemensamma uppdrag med krav på en gemensam redovisning, t.ex. när uppdraget kräver två eller flera myndigheters kompetens. I sådana uppdrag ligger också att myndigheterna ska hitta en lösning som båda kan acceptera. Regeringen har stort förtroende för att myndigheterna tillsammans kan reda ut eventuella oklarheter och göra de avvägningar som krävs. Det gäller särskilt när det handlar om myndigheter som har ett väl utvecklat samarbete. Det finns inte heller något som hindrar myndigheter från att ta initiativ till avstämningar med om de anser att det behövs förtydliganden av uppdrag. Sådana avstämningar kan t.ex. ske vid de informella dialoger som löpande genomförs med myndigheterna. Det finns även en möjlighet för regeringen att vid behov ytterst besluta om förtydliganden i enskilda uppdrag. Lärosätena har även nu inflytande över Universitets- och högskolerådets uppdrags- och avgiftsfinansierade verksamhet bedömer att lärosätenas inflytande över Universitets- och högskolerådets uppdrags- och avgiftsfinansierade verksamhet, som bl.a. omfattar den gemensamma antagningen, har minskat i och med att det nu är regeringen som utser myndighetschef. utsågs nämligen myndighetschefen för dåvarande Verket för högskoleservice, som benämndes direktör, av den myndighetens styrelse. Där utgjorde ledamöter från universitet och högskolor en majoritet. Liksom beskriver, har dock Universitets- och högskolerådet ett betydligt bredare uppdrag och en högre andel ramanslag från regeringen och än Verket för högskoleservice hade. Att generaldirektören för Universitets- och högskolerådet utses av regeringen är enligt regeringen en naturlig följd av myndighetens bredare uppdrag och i enlighet med vad som normalt gäller för statliga förvaltningsmyndigheter. Regeringen anser att lärosätenas inflytande över den uppdrags- och avgiftsfinansierade verksamheten som bedrivs vid Universitets- och högskolerådet även i fortsättningen är viktigt. Redan i direktiven till den utredning som föregick myndighetsreformen betonades det att lärosätenas inflytande över den verksamhet som då utfördes av Verket för högskoleservice på uppdrag av lärosätena skulle säkerställas (dir. 2011:52). Ett led i det har varit att regeringen utser ledamöter i som är verksamma vid universitet och högskolor. ingår tre sådana ledamöter i styrelsen, varav en kommer från ett utländskt lärosäte. Universitets- och högskolerådet har vidare samverkansgrupper för antagningsverksamheten som helt består av representanter för universitet och högskolor. har en annan roll än att vara referensgrupp I granskning framkommer att nyttan med insynsråd anses oklar och att myndigheten har andra referensgrupper som ses som mer användbara. Regeringen vill peka på att valet av ledningsform för en myndighet är en strategisk styrningsfråga som naturligt uppkommer i samband med bildandet av en ny myndighet. , där myndighetschefen är ansvarig inför regeringen för verksamheten, är en av tre ledningsformer som kan väljas. Den är också den vanligaste.