prop · H70352 · 2019-12-11 00:00:00 — Bland dessa krav kan nämnas att översiktsplanen ska visa grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden, kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras, samt hur kommunen avser att tillgodose riksintres- sen enligt 3 och 4 kap. och följa gällande miljökvalitets- normer enligt 5 kap. samma balk. Bestämmelsen innebär således inte något krav på revidering av planen eller ens ett krav på ett ställningstagande till i vilka avseenden den behöver revideras (samma prop. s. 115). ska minst en gång redovisa sina syn- punkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Synpunkterna ska redo- visas i en sammanfattande redogörelse till kommunen. Av redogörelsen ska det även framgå hur synpunkterna förhåller sig till översiktsplanen. ska även lämna en sådan redogörelse till kommunen när kommunen begär det (3 kap. 28 § PBL). Det behövs en tydligare reglering Att översiktsplanen är aktuell har stor betydelse för att planen ska kunna underlätta efterföljande planering och prövning. Att planen hålls aktuell har därmed betydelse för effektiviteten i hela PBL-systemet. Utredningen har redogjort för att det är svårt att bedöma i vilken ut- sträckning som kommunerna aktualitetsprövar sina översiktsplaner. Även om flera kommuner arbetar kontinuerligt med översiktsplanering konsta- terar utredningen att många kommuner inte bedriver sådan planering aktivt. Utredningen bedömer även att aktualitetsprövningen inte sker i den omfattning som lagstiftaren tänkt sig, trots flera tidigare reformer i syfte att främja kontinuiteten i översiktsplaneringen. Den svenska plan- och bygglagstiftningen bygger på det s.k. kommunala planmonopolet, vilket innebär att det är en kommu- nal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt PBL (se 1 kap. 2 § PBL). Det innebär att det i princip är kommunen själv som avgör både om, när och hur mark- och vattenområden får användas och bebyggas, i första hand genom detaljplaneläggning. Monopolet ger kommunen en mycket stark position, både gentemot staten, fastighets- ägare och andra aktörer. I PBL-systemet har översiktsplanen en viktig funktion genom att planen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Den kommunala rätten att besluta om hur mark och vatten får 2019/20:52 användas är således förenad med ett ansvar för att kontinuerligt redovisa hur kommunen avser att använda denna rätt, genom kravet på att översiktsplanen ska vara aktuell. Om kommunen inte fullgör detta ansvar, finns en risk för att kommunen i onödan begränsar handlingsutrymmet för andra aktörer. Detta genom att ange att mark och vatten ska användas på ett visst sätt – trots att dessa anspråk kanske är aktuella. Även om översiktsplanen inte är bindande kan den sägas utgöra ett förhandsbesked till kommuninvånare och andra om vilka allmänna intres- sen som kommunen avser att prioritera i framtida markanvändningsbeslut, t.ex. beslut i ett bygglovsärende eller beslut att anta en detaljplan. Det finns således en risk för att andra aktörer i onödan avstår från att förfoga över sin egendom på önskat sätt, om översiktsplanen inte är aktuell. På mot- svarande sätt skulle planeringen av vägar, järnvägar och annan samhälls- nyttig infrastruktur kunna försvåras. Brist på tydliga ställningstaganden om översiktsplanens aktualitet kan också medföra att andra myndigheter i stället tvingas bedöma om planen är aktuell, vilket riskerar att urholka kommunmedlemmarnas möjlighet att påverka hur mark och vatten bör användas. Regeringen anser att de motiv som anfördes i samband med införandet av kravet på att översiktsplanen ska aktualitetsprövas minst en gång per mandatperiod är relevanta. Mot bakgrund av att det fortfarande finns brister i aktualitetsprövningen anser regeringen, även om utredning- en inte fullt ut kunnat klarlägga omfattningen av dessa brister, att det är motiverat att vidta ytterligare åtgärder som främjar kontinuiteten i över- siktsplaneringen. I likhet med utredningen ser regeringen ett behov av en mer framåtsyft- ande aktualitetsprövning för att öka engagemanget och främja en kontinu- erlig översiktsplanering i form av en s.k. planeringsstrategi. Att kommun- fullmäktige antar en planeringsstrategi bör vara en förutsättning för att översiktsplanen ska anses vara aktuell (se avsnitt 5.2). Eftersom en konti- nuerlig översiktsplanering är en förutsättning för enkla och effektiva detalj- planeprocesser, bör en följd av att kommunen inte håller planen aktuell vara att kommunen inte heller kan tillämpa det enklare standardförfarandet vid detaljplaneläggning m.m. (se avsnitt 5.3). Regeringen anser således att utredningens förslag i huvudsak är ändamålsenligt utformade. Förslaget att kommunen ska anta en planeringsstrategi bygger delvis på erfarenheter från och , där det finns krav på att kommunen ska anta en planstrategi inom efter ett val. Avsikten är bl.a. att kommunen ska beskriva politiska målsättningar för den fysiska planer- ingen och ta ställning till om den gällande översiktsplanen helt eller delvis behöver revideras. Införandet av kravet på planstrategi i anses ha genererat ett bredare politiskt engagemang. I samband med en utvärde- ring av den norska har planstrategin ansetts vara ett viktigt dokument som kan bidra till att skapa ett välfungerande kom- munalt plansystem, åtminstone om dokumentet blir tillräckligt förankrat inom kommunens politiska ledning och inom förvaltningen. Några remissinstanser ifrågasätter termen planeringsstrategi, bl.a. Riks- antikvarieämbetet och och kommuner. Regeringen anser dock att den föreslagna benämningen kan godtas. En planeringsstrategi kan leda till ett mer framåtsyftande arbetssätt Den nuvarande aktualitetsprövningen innebär att kommunfullmäktige minst en gång ska pröva om översiktsplanen är aktuell i förhållande till vissa krav. Det närmare innehållet i eller underlaget för fullmäktiges ställningstagande har inte reglerats för att formerna ska kunna anpassas till kommunens förutsättningar och behov. har pröv- ningen i många fall närmast fått karaktären av en revision. Den nuvarande aktualitetsprövningen speglar således inte det framåtsyftande synsätt som behövs för att främja en kontinuerlig översiktsplanering. Förslaget att ersätta aktualitetsprövningen med ett krav på att kommun- fullmäktige varje mandatperiod ska anta en planeringsstrategi syftar till att främja kontinuiteten i översiktsplaneringen genom att öka intresset och engagemanget för sådan planering inom kommunen. Avsikten är att plane- ringsstrategin ska bli mer framåtsyftande jämfört med aktualitetspröv- ningen, där frågan om kommunens fortsatta arbete med översiktsplane- ringen bör stå i centrum. I PBL bör även preciseras vilka moment som ska ingå i den prövning som ska göras i planeringsstrategin. Regeringen anser att fullmäktige behöver dels ta ställning till ändrade planeringsförut- sättningar av betydelse för översiktsplanens aktualitet och kommunens fortsatta arbete med översiktsplaneringen, dels bedöma i vilken utsträck- ning översiktsplanen är aktuell. Kommunens fortsatta arbete med översiktsplaneringen Kommunfullmäktige bör i planeringsstrategin ta ställning till kommunens fortsatta arbete med översiktsplaneringen. Avsikten är att fullmäktige i strategin ska redogöra för sin syn på behovet av översiktsplanering som kommunen bör inleda eller fortsätta med i syfte att skapa förutsättningar för en önskad utveckling. Strategin blir därmed ett verktyg för politisk prioritering av olika planeringsuppgifter. Ställningstagandet kan exempelvis handla om att fullmäktige anser att –översiktsplanen behöver preciseras i vissa avseenden, exempelvis att en s.k. fördjupning av planen bör tas fram för en viss tätort eller stads- del i syfte att möjliggöra ett större omvandlingsprojekt, –den befintliga planen behöver kompletteras med överväganden i för- hållande till ett visst allmänt intresse, t.ex. vindkraft, strandskydd, grönområden, utbyggnad av kommunikationsleder, kulturmiljöfrågor, miljökvalitetsmål, vattenkraft, bostadsförsörjning och områden för jord- bruket och öppna landskap (jfr prop. 2006/07:122 s. 39 f.), –en tidigare beslutad planeringsinriktning bör ses över eller överges, eller –arbete bör inledas med att se över den kommunomfattande översikts- planen eller att det inte finns något sådant behov. Ställningstagandet bör avse åtgärder som enligt kommunen bör inledas eller vidtas under den aktuella eller den efterföljande mandatperioden. Planeringsstrategin medför inte att översiktsplanen ändras. Det finns inte heller något krav på att fullmäktige i strategin ska lägga fast mål eller en viss planeringsinriktning. Det finns alltså inget krav på att kommunfull- mäktige ska ange hur arbetet ska bedrivas i strategin. Sammantaget ger detta förutsättningar för att ställningstagandet kan hållas kortfattat. I vilken utsträckning översiktsplanen är aktuell Regeringen anser att planeringsstrategin bör inkludera kommunfullmäk- tiges bedömning av översiktsplanens aktualitet. Det innebär liksom att fullmäktige bl.a. ska bedöma om planens intentioner är giltiga (prop. 1994/95:230 s. 115). Till skillnad från utredningen anser regeringen att prövningen även i fortsättningen bör avse att översikts- planen ger vägledning i förhållande till de krav som anges i nuvarande 3 kap. 5 § PBL, för att det ska vara tydligt för kommunen vilka moment som ska ingå i bedömningen (se prop. 2009/10:170 del 1 s. 190). Det är översiktsplanen i dess helhet som ska bedömas, dvs. även för- djupningar och tillägg till planen. Inte heller en bedömning i fråga om översiktsplanens aktualitet innebär att översiktsplanen ändras. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att översiktsplanen mycket väl kan vara delvis aktuell. Ett mer nyanserat synsätt när det gäller planens aktualitet bör leda till att det blir lättare för kommunen att bestämma att delar av planen behöver ses över. Att översiktsplanen inte är aktuell i alla avseenden bör dock inte tolkas som att planen förlorar sin vägledande funktion i övrigt. Exempelvis kan översiktsplanens inriktning för hur ett visst geografiskt område bör utvecklas eller ett ställningstagande för hur ett visst allmänt intresse bör bedömas ha upphört att vara aktuellt, sam- tidigt som planen i övrigt är aktuell. Ett ställningstagande om att kommu- nen helt eller delvis bör ta fram en ny översiktsplan bör enligt regeringens uppfattning inte heller nödvändigtvis leda till slutsatsen att den gällande planen är aktuell. Det kan förekomma att den gällande över- siktsplanen är aktuell som kommunen tar initiativ för att pröva andra planeringsinriktningar inom ramen för en översiktsplane- process. Om kommunen bedömer att översiktsplanen i en viss del är aktuell, medför detta att kommunens ställningstaganden i översiktsplanen förlorar sin vägledande funktion i den delen. Konsekvensen av detta kan bli att den myndighet eller domstol som ska tillämpa översiktsplanen inte får något stöd av planen när det gäller hur en viss bedömning bör utfalla, exempelvis om vad som utgör en lämplig användning av mark och vatten. Myndigheten kan därmed behöva göra en bredare prövning av förutsätt- ningarna på platsen, vilket kan kräva ett mer omfattande underlag i sam- band med efterföljande planering och prövningar. Även om kommunen förklarar att översiktsplanen i en viss del är aktuell, kan planen ändå fungera som ett viktigt beslutsunderlag genom att den kan innehålla information om planeringsförutsättningarna. Dessutom kan granskningsyttrande innehålla värdefull information om hur vissa frågor bör bedömas i ett visst område, även om kommunen har bedömt att över- siktsplanens ställningstaganden för det berörda området är aktuella. Det bör vara sällsynt att kommunfullmäktige vid sin bedömning av översiktsplanens aktualitet kommer till slutsatsen att den gällande planen inte i någon del är aktuell. Om fullmäktige finner att planen i ett visst avseende är aktuell, bör det ofta finnas skäl för fullmäktige att inleda en översyn av planen i detta avseende (jfr prop. 1994/95:230 s. 67). Formerna för hur kommunen ska redovisa att översiktsplanen är aktuell i ett visst avseende kommer att behöva anpassas från fall till fall, beroende på vad bedömningen avser. I vissa fall bör det att vara förhållan- devis enkelt att beskriva bedömningen i planeringsstrategin genom att hänvisa till en viss text i översiktsplanen. I andra fall kan fullmäktiges bedömning av planens aktualitet behöva preciseras med hjälp av en eller flera kartor. Eftersom även andra myndigheter och enskilda behöver förstå i vilka avseenden som översiktsplanen är aktuell är det viktigt att kommunens bedömning blir tydlig. Som framhåller kan även handläggningen av bygglov påverkas om översiktsplanen inte är aktuell. När ska pröva en ansökan om bygglov eller förhandsbesked för en åtgärd som ska vidtas utanför detaljplanelagt område, är det första steget vanligtvis att gå igenom översiktsplanen för att där se vilka bedömningar som gjorts i fråga om de allmänna intressena i 2 kap. PBL. Översiktsplanen ligger alltså ofta till grund för lämplighetsprövningen. Därför kommer det att försvåra hand- läggningen av sådana bygglov och förhandsbesked, om översiktsplanen upphör att vara aktuell. Det är således angeläget att kommunen tar de initiativ som behövs för att översiktsplanen ska vara aktuell. Ändrade planeringsförutsättningar av betydelse för översiktsplanens aktualitet Nya planeringsförutsättningar som tillkommer efter att översiktsplanen har antagits kan ha betydelse för de ställningstaganden som har gjorts i planen och därmed också för bedömningen av planens aktualitet. Exempelvis kan det framkomma att ett område som enligt översiktsplanen har bedömts vara lämpligt för bebyggelse visar sig vara olämpligt för detta ändamål till följd av nya kunskaper om risken för översvämning eller förekomsten av markföroreningar. ska minst en gång redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet (se nuvarande 3 kap. 28 § PBL). Detta underlag kan leda till att planeringsförutsättningarna för över- siktsplanen förändras. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att kommunfullmäktige i planeringsstrategin behöver ta ställning till sådana ändrade planerings- förutsättningar som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Om tillhandahåller ett planeringsunderlag som har betydelse för kommunens översiktsplanering, bör kommunen redogöra för om och hur underlaget har beaktats vid sin bedömning av översiktsplanens aktualitet. En sådan redogörelse kan nämligen ha betydelse för dialogen mellan staten och kommunen när det gäller förutsättningarna för efterföljande planering. Det gäller exempelvis om kommunen anser att översiktsplanens inriktning bör ligga fast, trots att de förändrade planeringsförutsättningarna innebär att inriktningen står i konflikt med de s.k. ingripandegrunderna som läns- styrelsen har tillsyn över (se 11 kap. 10 och 11 §§ PBL). Uppföljningen bör även i fortsättningen vara ett led i kommunfullmäktiges bedömning av om översiktsplanen är aktuell I samband med att kravet på aktualitetsprövning infördes framhölls att ett naturligt led i den kontinuerliga översiktsplaneringen är att löpande följa upp och utvärdera översiktsplanens effekter i olika avseenden. uppföljning ingår t.ex. att utvärdera översiktsplanens värde som styrinstru- ment för efterföljande detaljplanering och bygglov, liksom att följa upp och analysera statliga myndigheters beslut. Det är naturligt att sådana upp- följningar tillsammans med analyser av nya förutsättningar regelbundet ställs samman och kontinuerligt tas upp till politisk diskussion i lämpliga former (prop. 1994/95:230 s. 66). I samband med aktualitetsprövningen av översiktsplanen kan det även vara lämpligt att undersöka vilken betydande miljöpåverkan som planen har medfört. Det hänger samman med kravet att kommunen, när en plan som omfattas av kravet på en strategisk miljöbedömning har antagits, ska skaffa sig kunskap om den betydande miljöpåverkan som genomförandet av planen faktiskt medför (6 kap. 19 § , se även avsnitt 6.4). Regeringen anser, i linje med vad som uttalades om behovet av uppfölj- ning av översiktsplanen när kravet på aktualitetsprövning infördes, att det är lämpligt att kommunen bildar sig en uppfattning om hur planen har tillämpats inför kommunfullmäktiges beslut om planeringsstrategin. Efter- som kommunernas behov och förutsättningar skiljer sig åt anser reger- ingen att kommunen även i fortsättningen själv bör avgöra hur planen ska följas upp och utvärderas samt vilket underlag som behövs för fullmäkti- ges bedömning av planens aktualitet. Planeringsstrategin ska antas månader efter ett ordinarie val Utredningen har förordat att det nuvarande kravet på att kommunfullmäkt- ige minst en gång varje mandatperiod ska pröva om översiktsplanen är aktuell även ska gälla planeringsstrategin. Därutöver anser utredningen att kommunens bedömning av översiktsplanens aktualitet bör kopplas till sammanfattande redogörelse om sådana statliga och mellan- kommunala intressen som kan ha betydelse för planens aktualitet. Reger- ingen delar den bedömningen. För att säkerställa att ges goda förutsättningar för att ta fram ett ändamålsenligt underlag inför kommunens arbete med planerings- strategin anser regeringen, i likhet med utredningen, att PBL bör ange både när kommunfullmäktige ska anta strategin och när ska till- handahålla sitt underlag. Kommunfullmäktige bör fatta sitt beslut under den första delen av en mandatperiod, eftersom det innebär att fullmäktiges nya majoritet ges möjlighet att påverka inriktningen av kommunens översiktsplanering. Om planeringsstrategin i stället antas , finns det en risk för att uppföljningen i stället får karaktären av en revision. Utredningen har bedömt att en lämplig tidpunkt för kommunfullmäktige att anta planeringsstrategin bör vara månader efter ett ordinarie val och att bör ge förutsättningar för att fullmäktige ska hinna bilda sig en uppfattning om inriktningen av kommunens översiktsplane- ring. Utredningens förslag överensstämmer för övrigt i stora drag med den ordning som gäller i våra grannländer. En norsk kommun ska anta sin strategi efter ett val, medan en dansk kommun har på sig. Några remissinstanser, bl.a. länsstyrelserna i och samt och kommuner, har ifrågasatt behovet av att reglera tiden då planeringsstrategin ska beslutas. en anser dock att det är önskvärt att andra aktörer som exempelvis läns- styrelsen och andra statliga myndigheter kan förutse under vilken del av mandatperioden som kommunfullmäktige kommer att besluta om plane- ringsstrategin. Därutöver anser regeringen att det är bra om en nytillträdd politisk ledning ges förutsättningar för att ge sin syn på hur översiktsplane- ringen bör utvecklas . Om fullmäktiges ställnings- tagande i stället görs finns risk för att ställnings- tagandet snabbt blir inaktuellt, om fullmäktige efter valet har en annan syn på hur översiktsplaneringen bör bedrivas. Andra remissinstanser, bl.a. och kommuner samt , framhåller att 15 månader kan vara en för att hinna ta fram en planeringsstrategi, exempelvis om det tar tid att bilda en kommunstyrelse efter ett val. Regeringen delar uppfattningen att tiden inte bör vara för kort. Därför anser regeringen att kommunfullmäktige bör anta planeringsstrategin månader efter ett ordinarie val. Det kan noteras att det inte finns något hinder mot att kommu- nen inleder sitt arbete med att följa upp hur översiktsplanen har tillämpats redan inför ett val för att det senare ska bli lättare att bedöma planens aktualitet. Med en sådan framförhållning kan kommunen säkerställa att det finns tillräckligt med tid för att förbereda sitt beslut. i har föreslagit att tiden bör räknas från mandatperiodens början eftersom datumet för valet varierar. Eftersom omval kan förekomma och mandattiden varierar för ledamöterna i full- mäktige och nämnderna (se 5 kap. 9 § och 6 kap. 18 och 19 §§ kommunal- lagen [2017:725]) anser regeringen att det är lämpligare att koppla skyldig- heten att anta planeringsstrategin till efter att ett ordinarie val har hållits. Planeringsstrategin förutsätter i sig inget samråd och behöver inte heller miljöbedömas Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det inte bör finnas något krav på samråd för att ta fram en planeringsstrategi. Det överensstämmer med de regler som gäller för aktualitetsprövningen . Att det inte finns något krav på samråd hindrar inte att kommunen själv samråder om inrikt- ningen med kommunens medlemmar eller andra organisationer. Utredningen har bedömt att planeringsstrategin inte utgör en plan eller ett program av sådant slag att det medför att strategin omfattas av kravet på miljöbedömning enligt 6 kap. . anför dock att frågan behöver övervägas ytterligare, bl.a. med hänsyn till två domar från . Regeringen kan konstatera att planeringsstrategin är avsedd att utgöra dels en bedömning av om den gällande översiktsplanen är aktuell, dvs. om den fortfarande speglar kommunens intentioner och om den uppfyller vissa krav i PBL, dels en viljeyttring i fråga om kommunens fortsatta arbete med översiktsplanering. Som tidigare nämnts föreslås inte något krav på att kommunen i planeringsstrategin ska ange hur arbetet ska bedrivas. Det bör även noteras att om kommunfullmäktige i planerings- strategin anger att översiktsplanen är aktuell, att planen ska ändras eller kompletteras eller att en ny plan ska upprättas, kommer 2019/20:52 ändringen eller den nya planen att miljöbedömas i samband med upp- rättandet av planen (se avsnitt 6.4). Som ett led i bedömningen av om översiktsplanen är aktuell föreslår regeringen även att fullmäktige ska ta ställning till ändrade plane- ringsförutsättningar av betydelse för översiktsplanens aktualitet. Det kan då tänkas uppstå situationer när de nya förutsättningarna medför att den rådande planeringsinriktningen kan anses vara lämplig. Sådana situationer bör leda till att fullmäktige förklarar att planen är aktuell och att kommunen då inleder arbetet med att se över planen. Enligt regeringens bedömning utgör den föreslagna planeringsstrategin en sådan viljeyttring som faller utanför tillämpningsområdet för 6 kap. . Att kommunen i strategin ska bedöma översiktsplanens aktualitet föranleder ingen annan bedömning. Inte heller de mål från EU- domstolen som hänvisar till innehåller slutsatser som påverkar regeringens bedömning i detta avseende. Enligt regeringens upp- fattning har det inte heller i övrigt framkommit något skäl av sådan vikt att det finns anledning att införa krav på att planeringsstrategin ska föregås av en miljöbedömning. Kravet att kommunen ska skicka planeringsstrategin till vissa mottagare ska finnas i finns kravet att kommunen ska skicka beslut om översiktsplanens aktualitet till , och berörda kommuner m.fl., i 2 kap. 7 § plan- och byggförordningen (2011:338). Däremot finns bestämmelsen om att kommunen ska skicka den antagna översiktsplanen till vissa myn- digheter m.fl. i PBL (se 3 kap. 22 §). Att bestämmelserna finns i olika regel- verk kan, enligt utredningen, vara en bidragande faktor till att och länsstyrelserna inte alltid får kännedom om kommunernas aktualitets- prövningar. Regeringen anser att det bör framgå av PBL att kommunen, när kommun- fullmäktige har antagit planeringsstrategin, ska skicka strategin och ett protokollsutdrag med beslutet till , , regionen och de kommuner som berörs (har, som anges i kapitel 3, beslutat att beteckningen landsting ska ändras till region). Därigenom upphör även behovet av det bemyndigande som anger att regeringen får meddela före- skrifter om att kommunen ska skicka beslut om översiktsplanens aktualitet till myndigheter, kommuner och andra berörda (nuvarande 16 kap. 1 § 1 PBL).