prop · H70311 · 2019-09-24 00:00:00 — Regeringen anser att kommunernas förutsättningar att leva upp till lagens krav blir mer likvärdiga om resurserna i större utsträckning fördelas efter behov. ifrågasätter även meningen med en socioekonomisk kompensation eftersom det inte finns några garantier för att de tillkommande resurserna kommer den pedagogiska verksamheten till del. Regeringen vill framhålla att utjämningssystemet i sin helhet syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting, inte till att styra medel till vissa verksamheter. Regeringen bedömer att den socioekonomiska kompensationen bör baseras på ett genomsnittligt socioekonomiskt tillägg per barn i åldern 1– i riket i enlighet med utredningens förslag och ett socioekonomiskt index som tas fram för varje kommun. Det socioekonomiska indexet bör spegla föräldrars inkomststandard, utbildningsbakgrund samt vistelsetid i . Kompensation för befolkningsökning överförs och en kompensation för minskning av antal barn i åldern 1–införs Tillägg och avdrag för kraftig ökning av antal barn i åldern 1–beräknas i nuvarande system i delmodellen för befolkningsförändringar. kompensation ges till kommuner med ett fast belopp för den del av ökningen av antalet barn i åldern 1–som över- stiger ett visst gränsvärde. I enlighet med vad som anförs i avsnitt 5.2.2 bör kompensationen för kraftig ökning av antalet barn i åldern 1–5 år överföras till delmodellen för förskola, fritidshem och annan pedagogisk Kompensationsbeloppet bör uppdateras i enlighet med utredningens förslag och räknas upp med ett prisindex, för att undvika att kompensationen urholkas i förhållande till övriga delar i Kompensation för kraftiga befolkningsökningar ges i nuvarande system även för åldersgruppen 7–. För denna åldersgrupp ges dessutom kompensation vid kraftig befolkningsminskning, för kvardröjande fasta Motsvarande kompensation saknas för åldersgruppen 1–. Utredningen har funnit att det finns en statistiskt signifikant samvariation mellan minskande antal barn i åldern 1–och högre nettokostnader. denna bakgrund anser regeringen, i likhet med bl.a. i samt och kommuner, att kommuner bör kompenseras också för en kraftig minskning av antal barn i åldern 1–. Kompensationen bör vara symmetrisk med den för en kraftig ökning av barn i åldern 1–vad gäller gränsvärden och nivån på kompensationen. Kompensation för lönekostnadsskillnader överförs och uppdateras Tillägg och avdrag för skillnader i lönekostnader beräknas i nuvarande system inom ramen för delmodellen för löner. I enlighet med vad som anförs i avsnitt 5.2.2 bör kompensation för lönekostnadsskillnader inom förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet överföras till I den nuvarande delmodellen för löner beräknas tillägg och avdrag för skillnader i lönekostnader genom att standardkostnaden i berörda del- modeller multipliceras med en för verksamheten fastställd lönekostnads- andel och kommunens lönekostnadsindex. variablerna andel av befolkningen som inte arbetar i kommun eller landsting, priset för bostadsrätter i länet och taxeringsvärdet för småhus i Utredningen har kunnat konstatera att den nuvarande beräkningen av lönekostnadsindex för kommuner har en hög förklarings- Utredningen har uppdaterat de ingående variablerna för beräkning Regeringen anser att den uppdaterade beräkningen av lönekostnadsindex bör ligga till grund för beräkning av tillägg och avdrag för skillnader i lönekostnader. Regeringen anser vidare att de lönekostnadsandelar som används i nuvarande beräkning bör uppdateras i enlighet med utred- Detta innebär för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet att lönekostnadsandelen minskar jämfört med den Regeringens bedömning: I kostnadsutjämningen för förskoleklass och grundskola bör det göras en uppdatering av underlagen som används för beräkning av kompensation för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk samt för små skolor och skolskjutsar. I beräkningen av kompensation för lönekostnadsskillnader inom förskoleklass och grundskola bör lönekostnadsindexet och löne- Det belopp som används i beräkningen av kompensation för kraftiga förändringar av befolkningen i åldern 7–bör uppdateras och kom- pensationen bör utvidgas till att innefatta befolkningen i åldern 6–. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig, bl.a. , och kommuner tillstyrker i huvudsak förslaget eller har inga invändningar mot det. En stor andel av remissinstanserna, bl.a. , , och kommuner, anser att statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling bör överföras till det generella statsbidraget och att socioekonomisk kompensation bör införas i delmodellen. instanserna anför bl.a. att kompensation inom ramen för kostnads- utjämningen har större förutsägbarhet och varaktighet än ett riktat statsbidrag och att det bör finnas enhetlighet i de pedagogiska del- och kommun anser att det riktade statsbidraget för likvärdig skola inte utgör något hinder mot att införa en kompensation för socioekonomiska skillnader i delmodellen för förskole- klass och grundskola. Skälen för regeringens bedömning I den nuvarande delmodellen för förskoleklass och grundskola är basen för standardkostnaden en åldersersättning som beräknas utifrån andelen barn i åldern 6–i kommunen och den genomsnittliga kostnaden i riket för Till åldersersättningen görs tillägg eller avdrag för moders- målsundervisning och svenska som andraspråk samt för små skolor och Normkostnaden för modersmålsundervisning och svenska som Merkostnaden för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk räknas i nuvarande modell fram utifrån ett normbelopp för modersmåls- undervisning och svenska som andraspråk och antal elever i åldern 7–15 år med utländsk bakgrund i kommunen. Uppgift om antalet elever med utländsk bakgrund uppdateras men normbeloppet, som uttrycks i kronor per invånare i åldern 7–, har inte uppdaterats . Regeringen anser att det finns behov av att uppdatera normbeloppet. bör, liksom i nuvarande modell, baseras på antalet heltidstjänster för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk i riket, genom- snittlig lön för grundskolelärare i riket samt antalet elever som deltog i dessa verksamheter i riket. Regeringen anser att normbeloppet bör räknas om utifrån aktuell statistik för att inte kompensationen för merkostnaderna för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk ska urholkas i förhållande till övriga delar av kostnadsutjämningen. Beräkningen för små skolor och skolskjutsar uppdateras Kompensationen för små skolor och skolskjutsar ges i nuvarande modell till kommuner i glesbygd dels för att de kan behöva ha enheter som antas vara för små för att kunna drivas till en genomsnittlig kostnad, dels för kostnader för skolskjuts vid långa avstånd till en skola. Underlaget för beräkning av merkostnader för små skolor och skolskjutsar har inte uppdaterats . Utredningen har gjort en uppdatering av gleshetsberäkningarna i modell Struktur med aktuell befolkningsstatistik och geografiskt boendemönster samt en ny utplacering av fiktiva enheter. I beräkningen har årskursindelningen för grundskolor ändrats från årskurs F–5 och 6–9 till årskurs F–6 och 7–9, för att bättre stämma överens med dagens årskursindelning. Vidare har de kompensationsbelopp som används i beräkningen räknats upp utifrån kostnadsutvecklingen. De beräknade merkostnaderna för respektive kommun har räknats om till ett index. Regeringen anser att respektive kommuns kompensation för små skolor och skolskjutsar fortsättningsvis bör beräknas utifrån detta index. Indexet bör ligga fast och relateras till åldersersättningen i beräkningen av kompensationen, för att kompensationen inte ska urholkas i förhållande till övriga delar i kostnadsutjämningen. Kompensation för lönekostnadsskillnader överförs och uppdateras Tillägg och avdrag för skillnader i lönekostnader beräknas i nuvarande system inom ramen för delmodellen för löner. I enlighet med vad som anförs i avsnitt 5.2.2 bör kompensation för lönekostnadsskillnader inom förskoleklass och grundskola överföras till delmodellen. Som anförs i avsnitt 6.2 bör beräkningen av lönekostnadsindex och lönekostnadsandelen uppdateras i enlighet med utredningens förslag. För förskoleklass och grundskola minskar lönekostnadsandelen jämfört med den nuvarande modellen. Kompensation för befolkningsförändringar överförs och uppdateras Tillägg och avdrag för kraftiga förändringar i befolkningen i åldern 7–beräknas i nuvarande system i delmodellen för befolkningsförändringar. I enlighet med vad som anförs i avsnitt 5.2.2 bör kompensationen för kraftiga förändringar i befolkningen i åldern 7–föras över till delmodellen för förskoleklass och grundskola. Kompensation ges för såväl kraftig minskning som kraftig ökning av antalet barn i åldern 7–. Kompensationen bör utvidgas till att omfatta barn i åldern 6–. Regeringen anser att det ersättningsbelopp som används i beräkningen bör uppdateras i enlighet med utredningens förslag och därefter räknas upp med ett prisindex för att undvika att kompensationen urholkas i förhållande till övriga variabler i kostnadsutjämningen. Kompensation för socioekonomi utanför kostnadsutjämningen Regeringen anser, i likhet med bl.a. samt och kommuner, att det är motiverat att omfördela medel utifrån socioekonomiska förutsättningar. Skälen till detta anförs i avsnitt 6.2. har fattat beslut om ett statligt stöd för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling i förskoleklass och grundskola som fördelas utifrån socioekonomiska förhållanden i kommunen (prop. 2017/18:1, bet. 2017/18:UbU1, rskr. 2017/18:125). Mot bakgrund av detta instämmer regeringen, till skillnad från och kommun, i utredningens bedömning att ett införande av kompensation för socioekonomiska skillnader i delmodellen riskerar att innebära en dubbelkompensation. Fullt utbyggt kommer statsbidraget att utgöra en väsentlig andel av nettokostnaderna för förskoleklass och grundskola. Regeringen avser därför inte föra in en socioekonomisk kompensation i kostnadsutjämningen. Regeringen vill dock betona vikten av att det finns förutsättningar för stärkt likvärdighet i förskoleklass och grundskola, bl.a. genom att statligt stöd till kommuner fördelas utifrån socioekonomiska faktorer. En stor andel av remissinstanserna, bl.a. och kommuner, anser att statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling bör överföras till det generella statsbidraget och att socioekonomisk kompensation i stället bör införas i delmodellen för förskoleklass och grundskola i kostnadsutjämningen. Det är regeringens uppfattning att generella statsbidrag ska vara utgångspunkten i den ekonomiska styrningen av kommunsektorn. Regeringen avser mot den bakgrunden att se över möjligheten att minska antalet riktade statsbidrag samt se över möjligheterna att förenkla utformningen och minska administrationen i de fall där det är lämpligt. Inom utbildningsområdet fortsätter den översyn av de riktade statsbidragen som påbörjades under den förra mandatperioden. Arbetet fortsätter även inom ramen för , som regeringen avser att tillsätta . Regeringen ser dock att det finns behov av att i viss utsträckning rikta statsbidrag till verksamhetsområden med stora utvecklingsbehov. Regeringen avser inte att inom ramen för detta lagstiftningsärende göra en sådan överföring av bidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling som remissinstanserna förordar. Regeringens bedömning: I kostnadsutjämningen för gymnasieskola bör beräkningen av programvalsfaktorn inkludera samtliga invånare i åldern 16–. Kostnadsunderlaget för introduktionsprogrammen bör uppdateras. bör inte ges i uppdrag att samla in uppgifter om kost- nader för introduktionsprogrammen. Kompensationen för merkostnader för gymnasieskola i glesbygd bör justeras och uppdateras. I beräkningen av kompensation för lönekostnadsskillnader inom gymnasieskola bör lönekostnadsindexet och lönekostnadsandelen upp- Det belopp som används vid beräkning av kompensation för kraftiga förändringar av befolkningen i åldern 16–bör uppdateras. Utredningens förslag överensstämmer huvudsakligen med regeringens Utredningen föreslår dock att ska samla in uppgifter om kostnader för introduktionsprogrammen. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig över förslaget, bl.a. och kommuner samt SmåKom, tillstyrker i huvudsak eller har inga invändningar mot förslaget. anser att förutsättningarna för kommuner med socioekonomiska utmaningar förbättras om samtliga invånare i åldern 16– inkluderas i beräkningen av programvalsfaktorn. Flera remissinstanser, bl.a. SKL samt , och kommuner, för fram att det finns en risk för att programvalsfaktorn kan komma att kompensera en kommun två gånger för samma individ, i de fall en individ inte går i gymnasieskola som 16–18-åring men sedan gör det som 19–20-åring. , och kommuner anser att det i modellen bör tas hänsyn till eventuell sysselsättning bland individer i åldern 16–som inte är inskrivna i gymnasieskola. kommuner instämmer i behovet av en socioekonomisk kompensation inom kostnadsutjämningen för gymnasieskola men anser att utredningens förslag är mindre träffsäkert än vad ett socioekonomiskt index, likt det som föreslås inom delmodellen för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet, hade varit. är positivt till förslaget om förändringar i delmodellen, med undantag för delen om att myndigheten ska få i uppdrag att samla in kostnadsuppgifter för introduktions- Myndigheten menar att det inte är lämpligt att detta görs inom ramen för insamlingen av uppgifter för övriga program. och kommuner m.fl. menar att en årlig insamling av kostnadsuppgifter för introduktionsprogrammen innebär ett merarbete för kommunerna och är tveksamma till en sådan insamling. Skälen för regeringens bedömning I den nuvarande delmodellen för gymnasieskola är grunden för standard- kostnaden en åldersersättning som beräknas utifrån andelen ungdomar i åldern 16–i kommunen och den genomsnittliga kostnaden i landet för åldersgruppen. Till detta görs tillägg och avdrag för skillnader i elevers programval och antal inskrivna elever samt tillägg och avdrag för merkostnader för gymnasieskola i glesbygd. Ny beräkning av programvalsfaktorn Tillägg och avdrag för skillnader i elevers programval beräknas i nuvarande system med hjälp av en programvalsfaktor som tar hänsyn till två faktorer. För det första skiljer sig elevers programval åt mellan kommuner och olika gymnasieprogram kostar olika mycket att bedriva. För det andra skiljer sig inskrivningsgraden i gymnasieskola bland ungdomar i åldern 16–åt mellan kommuner. Utredningens analys visar att det finns en tydlig samvariation mellan inskrivningsgrad i gymnasieskola och socioekonomi. Kommuner som har en större andel unga med lågutbildade föräldrar och en större andel ungdomar som varit i i högst har en lägre inskrivningsgrad i gymnasieskola. Utredningen konstaterar att avsaknad av gymnasieutbildning är en av de allra största riskfaktorerna för arbetslöshet och utanförskap. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det mot denna bakgrund finns skäl att införa en kompensation för socioekonomiska skillnader i delmodellen för gymnasieskola. Regeringen bedömer att en sådan förändring skapar mer likvärdiga förutsättningar för kommunerna. Kompensationen bör ske genom att alla 16–18-åringar i kommunen, även de som inte är inskrivna i gymnasieskolan, används som underlag i beräkningen av programvalsfaktorn. Regeringen bedömer att den risk för dubbelkompensation som förs fram av bl.a. SKL samt , och kommuner är begränsad och att eventuella effekter är av den storleksordningen att det inte heller finns skäl att införa någon form av reducering i modellen. Utredningen undersökte ett alternativt sätt att införa en socioekonomisk kompensation, likt den lösning som förespråkar. Den alternativa beräkningen skulle dock medföra större förändringar i beräkningen inom delmodellen och utredningen bedömde därför detta alternativ som mindre lämpligt. Regeringen delar utredningens bedömning och avser att förändra beräkningen i enlighet med utredningens förslag. Kostnaden för de nationella gymnasieprogrammen hämtas från den riksprislista som fastställer och som baseras på kommunernas budgeterade kostnad per nationellt program (13 kap. 9 § gymnasieförordningen). Insamlingen omfattar dock inte introduktionsprogrammen. Kostnaden för introduktionsprogrammen som används i den nuvarande modellen baseras på en genomsnittskostnad för det dåvarande individuella programmet (IV-programmet) som beräknades 2008. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att kostnaden för introduktionsprogrammen bör uppdateras med mer aktuella data för att bättre stämma överens med dagens förhållanden. Utredningen föreslår att kostnaden för introduktionsprogrammen uppdateras genom att får i uppdrag att samla in kostnadsuppgifter från kommunerna om introduktionsprogrammen, på samma sätt som för de nationella programmen. Regeringen bedömer, i likhet med bl.a. samt och kommuner, att det inte bör ske en årlig insamling av uppgifter avseende kostnader för introduktionsprogrammen eftersom det skulle öka uppgiftslämnarbördan för kommunerna. Kostnaden för introduktionsprogrammen bör i stället baseras på de uppgifter utredningen har samlat in om kostnader för introduktionsprogrammen och kostnaden bör räknas upp utifrån kostnadsutvecklingen för de nationella programmen. Ny beräkning av merkostnader i glesbygd I den nuvarande delmodellen för gymnasieskola tas hänsyn till att det uppstår merkostnader för små gymnasieskolor samt för resor och inackordering av gymnasieelever för kommuner i glesbygd. Utredningen har genomfört uppdaterade beräkningar av merkostnader i glesbygd med hjälp av modell Struktur. Utredningen konstaterar att de nuvarande antagandena om vad som kan anses vara en liten gymnasieskola inte överensstämmer med verkliga förhållanden. Endast en liten andel av alla gymnasieskolor i landet är större än den nuvarande gränsen på 900 elever, vilket indikerar att gränsen bör sänkas. I utredningens beräkningar har gränsen för vad som kan betraktas som en liten gymnasieskola sänkts till 600 elever och gränsen för det minsta antal elever som krävs för en utplacering av en fiktiv enhet sänkts till 300 elever. Vidare har modellen uppdaterats med aktuell befolkningsstatistik och geografiskt boendemönster. En ny utplacering av fiktiva gymnasieskolor har gjorts utifrån detta och de kostnadsfunktioner som används i modellen har räknats upp utifrån prisutvecklingen. Regeringen anser att utredningens uppdaterade beräkningar bör ligga till grund för ett kommunspecifikt index för merkostnader för gleshet. Indexet bör ligga fast och relateras till åldersersättningen i beräkningen av kompensation, för att kompensationen inte ska urholkas i förhållande till övriga delar i kostnadsutjämningen. Kompensation för lönekostnadsskillnader överförs och uppdateras Tillägg och avdrag för skillnader i lönekostnader beräknas i nuvarande system inom ramen för delmodellen för löner. I enlighet med vad som anförs i avsnitt 5.2.2 bör kompensation för lönekostnadsskillnader inom gymnasieskola överföras till delmodellen. Som anförs i avsnitt 6.2 bör beräkningen av lönekostnadsindex och lönekostnadsandelen uppdateras i enlighet med utredningens förslag. För gymnasieskolan innebär detta att lönekostnadsandelen ökar något jämfört med den nuvarande modellen. Kompensation för befolkningsförändringar överförs och uppdateras Tillägg och avdrag för kraftiga förändringar i befolkningen i åldern 16–beräknas i nuvarande system inom ramen för delmodellen för befolkningsförändringar. I enlighet med vad som anförs i avsnitt 5.2.2 bör kompensationen för kraftiga befolkningsförändringar av antalet personer 16–föras över till delmodellen. Kompensation ges för såväl kraftig minskning som för kraftig ökning av antalet ungdomar i åldern 16–. Regeringen anser att ersättningen bör uppdateras i enlighet med utredningens förslag och därefter räknas upp med ett prisindex för att undvika att kompensationen urholkas i förhållande till övriga variabler i kostnadsutjämningen. Regeringens bedömning: I kostnadsutjämningen för vuxenutbildning bör standardkostnaden beräknas utifrån komponen- terna vuxenutbildning på grundläggande nivå, vuxenutbildning på gymnasial nivå och svenska för invandrare (sfi). baseras på ett, för varje kommun, skattat utbildningsbehov för respektive verksamhet och den i landet genomsnittliga kostnaden för En justering bör göras för sysselsättningsgraden I komponenten sfi bör en reducering göras för personer som haft uppehållstillstånd i som flyktingar, skyddsbehövande eller anknytningar till dessa personer för den period statlig ersättning Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens I beräkningen av komponenten sfi föreslår utredningen dock ingen reducering med kommunmottagna som har haft uppehållstillstånd i Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig, bl.a. Statskontoret samt , och Östra Göinges kommuner tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. och kommuner är positiva till att en delmodell för vuxenutbildning införs men menar att modellen delvis kompenserar för brister i andra utbildningsformer genom variablerna andelen vuxna utan fullgjord grundskola respektive gymnasieskola. SKL skulle ha önskat att utredningen klarlagt hur utbildningsbehovet hos högutbildade individer med behov av svenska som andraspråk inom den grundläggande vuxen- Statskontoret anser att det är förhållandevis lätt att förstå hur delmodellen är tänkt att vara uppbyggd och hur standard- kostnaden ska beräknas, men anser att det är oklart hur utjämningen för sfi förhåller sig till den statliga ersättningen till kommunerna för sfi. bl.a. och kommun påpekar att det bör tydliggöras hur den statliga ersättningen för sfi verkar i relation till för- kommun anser inte att andelen studerande bör ingå i korrigeringsvariabeln för sysselsättning. Skälen för regeringens bedömning: vuxenutbildning ska enligt 20 kap. 3 § skollagen tillhandahållas på tre olika nivåer: vuxen- utbildning på grundläggande nivå, vuxenutbildning på gymnasial nivå samt vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi). liksom utredningen, att delmodellen för vuxenutbildning bör innehålla komponenter för dessa tre verksamheter. beräknas utifrån ett förväntat utbildningsbehov för respektive verksamhet per kommun samt den i landet genomsnittliga kostnaden per person i målgruppen för respektive verksamhet inom delmodellen. Behovet av vuxenutbildning i kommunerna i relation till antalet invånare i olika åldersgrupper varierar mer mellan kommunerna än behovet av annan pedagogisk verksamhet. Ett förväntat utbildningsbehov för de tre verksamheterna inom delmodellen måste därför uppskattas för varje Det förväntade utbildningsbehovet för grundläggande vuxen- bör beräknas utifrån antal personer i åldern 20–i respektive kommun utan grundskolebehörighet. Det förväntade utbildningsbehovet för gymnasial vuxenutbildning bör beräknas utifrån antal personer i åldern 20–som har nioårig grundskola som högsta utbildningsnivå. Avgränsningen till personer beror på att studiemedel inte betalas ut i högre åldrar samt att endast en mycket liten andel av eleverna är äldre än så. Det förväntade behovet av sfi bör beräknas utifrån antal personer i åldern 20–som har haft uppehållstillstånd i mindre än . För personer som fått uppehållstillstånd i som flyktingar, skyddsbehövande eller anknytningar till dessa personer utgår det en statlig schabloniserad ersättning som är tänkt att täcka kommunens kostnader för sfi i kommunen. Regeringen anser att det bör göras en justering för den period då en statlig ersättning utbetalas för att det inte ska ske en överkompensation för denna grupp.