prop · H60338 · 2019-02-12 00:00:00 — Esmas beslut om avgifter och viten ska i regel offentliggöras. Besluten ska vara verkställbara i medlemsstaterna enligt deras civilprocessrättsliga regler (artikel 9.1 i SFT-förordningen med hänvisning till artiklarna 65– 68 och 73 i OTC-förordningen). Om efter en utredning finner att ett transaktionsregister överträtt någon av bestämmelserna ska besluta att kräva att transaktionsregistret upphör med överträdelsen, ålägga avgifter, utfärda offentliga underrättelser eller, som en sista utväg, återkalla registreringen av transaktionsregistret (artikel 9.1 i SFT-förord- ningen med hänvisning till artikel 73 i OTC-förordningen). Om det är nödvändigt får delegera vissa specifika tillsynsåtgärder till behöriga myndigheter i en medlemsstat (artikel 9.1 i SFT-förordningen med hänvisning artikel 74 i OTC-förordningen). beslutar om registrering av transaktionsregister och får ta ut tillsynsavgifter av dessa (artiklarna 5 och 11, se avsnitt 4.4.2). Det åligger att ta fram förslag till tekniska standarder bl.a. om rapporteringsförfarandet, registrering för transaktionsregister och tillgång till insamlade uppgifter. De tekniska standarderna antas därefter av kommissionen (artiklarna 5.7, 5.8 och 12.3). Behöriga myndigheter enligt SFT-förordningen ska vara de nationella myndigheter som har utsetts till behöriga myndigheter enligt vissa andra angivna EU-rättsakter (artikel 16.1, se även avsnitt 6.1). De behöriga myndigheterna ska övervaka att företagen följer bestämmelserna i och utöva de befogenheter myndigheterna har fått genom de ovan nämnda andra EU-rättsakterna (artikel 16.2). En behörig myndighet ska också kontrollera att fondföretags förvaltningsbolag och investeringsbolag samt AIF-förvaltare, som är etablerade på den behöriga myndighetens territorium, inte använder transaktioner för värdepappersfinansiering och totalavkastningsswappar utan att följa SFT- förordningens bestämmelser om transparens gentemot investerare i fonder (artikel 16.3). De behöriga myndigheterna ska ha möjlighet att bl.a. besluta om åtminstone de administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder som anges i SFT-förordningen vid överträdelser av bestämmelserna om rapportering, arkivering och återanvändning (artikel 22). De behöriga Prop. 2018/19:38 myndigheterna ska offentliggöra sådana beslut om administrativa sank- tioner eller andra administrativa åtgärder (artikel 26). Vid överträdelse av SFT-förordningens bestämmelser om transparens gentemot investerare i fonder ska de behöriga myndigheterna tillämpa sanktioner och andra åtgärder som redan har införts i medlemsstaterna till följd av genomförandet av UCITS-direktivet och AIFM-direktivet (artikel 28). De behöriga myndigheterna enligt SFT-förordningen är i vissa fall skyldiga att på begäran av vidta åtgärder till stöd för , som t.ex. vissa utredningsåtgärder. Detta beskrivs närmare i avsnitt 6.3.3. ISFT-förordningen anges också skyldigheter för de behöriga myndigheterna att samarbeta och utbyta information med varandra och med i syfte att identifiera och avhjälpa överträdelser av förordningen (artikel 17). Medlemsstaterna ska se till att beslut som fattas och åtgärder som vidtas enligt SFT-förordningen är väl underbyggda och kan överklagas till domstol. Rätten att överklaga till domstol ska även finnas i det fall att beslut inte har fattats efter det att en ansökan som innehåller alla begärda uppgifter har lämnats in (artikel 27). 4.9Det fortsatta arbetet inom EU Enligt SFT-förordningen ska utarbeta förslag till vissa tekniska standarder, bl.a. för tillsyn och genomförande av rapportering av uppgifter om transaktioner för värdepappersfinansiering och för rapportering av uppgifter om administrativa sanktioner och administrativa åtgärder som behöriga myndigheter ålagt vid överträdelse av bestämmelserna om rapportering, arkivering och återanvändning (artiklarna 4.9, 4.10 och 25.4). Kommissionen ska därefter anta tekniska standarder på grundval av förslagen. Det ska ske i form av dels en delegerad akt (artikel 4.9), dels en genomförandeakt (artiklarna 4.10 och 25.4). överlämnade förslag till bl.a. sådana tekniska standarder till kommissionen (”Final Report. Technical standards under SFTR and certain amendments to ”, ESMA70-708036281-82). I fråga om artikel 4.9 antog kommissionen en delegerad förordning (C(2018) 8334 final), som dock ännu varken har publicerats i Europeiska unionens officiella tidning eller trätt i kraft. Kommissionen har ännu inte antagit någon genomförandeakt i fråga om artiklarna 4.10 och 25.4. efter dagen för ikraftträdandet av den delegerade akt som kommissionen ska anta om rapportering av transaktioner för värdepappersfinansiering (artikel 4.9) ska kommissionen överlämna en rapport till och rådet om ändamålsenlighet, effektivitet och proportionalitet när det gäller skyldigheterna i förordningen samt där- utöver lägga fram eventuella lämpliga förslag (artikel 29.1 första stycket). 2018/19:38 Kommissionen ska samråda med innan rapporten överlämnas (samma stycke). Med anledning av den rapport som kommissionen tar fram enligt ovan ska som anges i SFT-förordningen överlämna en rapport till , rådet och kommissionen om rapporteringens ändamålsenlighet (artikel 29.1 andra stycket). ska efter samråd med ESRB offentliggöra en årsrapport om aggregerade volymer av transaktioner för värdepappersfinansiering på grundval av de uppgifter om sådana transaktioner som rapporterats (artikel 29.5). Enligt SFT-förordningen (artikel 11.2) har kommissionen befogenhet att anta en delegerad akt som närmare specificerar de avgifter som ska ta ut av transaktionsregistren. Kommissionen antog en delegerad förordning (C(2018) 8333 final) i fråga om detta. Den förordningen har dock ännu varken publicerats i Europeiska unionens officiella tidning eller trätt i kraft. Kommissionen överlämnade en rapport till och rådet om framstegen i de internationella insatserna för att minska riskerna i samband med transaktioner för värdepappersfinansiering (COM(2017) 604 final, se artikel 29.3 i SFT-förordningen). 5.1En ny lag ska införas Regeringens förslag: En ny lag med de bestämmelser som är nödvändiga för att komplettera SFT-förordningen ska införas. Regeringens bedömning: Den nya lagen bör utformas på samma sätt som annan jämförbar lagstiftning på finansmarknadsområdet förutsatt att en sådan ordning är förenlig med SFT-förordningen och särskilda skäl inte talar emot det. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Skälen för regeringens förslag och bedömning: En EU-förordning är direkt tillämplig i varje medlemsstat. En sådan rättsakt får varken inkorporeras i eller transformeras till nationell rätt. Några särskilda åtgärder för att införliva SFT-förordningen med svensk rätt får därför inte vidta. SFT-förordningen förutsätter dock att vissa nationella bestämmelser införs. Exempelvis ska den myndighet som är behörig myndighet enligt förordningen ha åtminstone vissa befogenheter, som anges i förordningen. Vidare ska medlemsstaterna införa sanktioner mot överträdelser av förordningen. De bestämmelser som är nödvändiga till följd av SFT-förordningen bör införas i en ny lag, lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om transparens i transaktioner för värdepappersfinansiering och Lagen benämns i det följande lagen med komplette- Prop. 2018/19:38 rande bestämmelser till SFT-förordningen. För att förutsättningarna för jämförbara aktörer på området ska vara så lika som möjligt bör den nya lagen utformas på samma sätt som annan jämförbar lagstiftning på finansmarknadsområdet förutsatt att en sådan ordning är förenlig med SFT-förordningen och särskilda skäl inte talar emot det. 5.2Hänvisningar till SFT-förordningen ska vara dynamiska Regeringens förslag: Hänvisningar till SFT-förordningen ska vara dynamiska, dvs. avse förordningen i den gällande lydelsen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Förvaltningsrätten i anser att en närmare analys av konsekvenserna av valet av hänvisningsteknik bör redovisas. Förvaltningsrätten påpekar att Lagrådet i tidigare lagstiftningsärenden efterfrågat en sådan analys. Skälen för regeringens förslag: Hänvisningar till EU-rättsakter kan göras antingen statiska eller dynamiska. En statisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i en viss angiven lydelse. En dynamisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i den gällande lydelsen. I några av de bestämmelser som föreslås i denna proposition krävs det hänvisningar till SFT-förordningen. För att ändringar i SFT-förordningen ska få genomslag i den föreslagna nya lagen bör samtliga hänvisningar vara dynamiska. På så sätt säkerställs också att en ändring av förordningen får genomslag i rättstillämpningen och att och förvaltningsdomstolarnas prövning vid varje tid överensstämmer med kraven i förordningen. Det är också den hänvisningsteknik som regeringen ofta har använt i senare tids propositioner (se t.ex. prop. 2015/16:156 s. 20 f. och prop. 2016/17:22 s. 95–97). Förvaltningsrätten i anser att en närmare analys av konsekvenserna av valet av hänvisningsteknik bör redovisas. Förvaltningsrätten påpekar att Lagrådet i tidigare lagstiftningsärenden efterfrågat en sådan analys och hänvisar till Lagrådets yttrande över lagrådsremissen och EU:s kemikalielagstiftning (prop. 2015/16:160 s. 120 f.). Regeringen konstaterar att det i lagförslaget i lagrådsremissen i det lagstiftningsärendet var fråga om en stor mängd bestämmelser där det förekom såväl dynamisk som statisk hänvisningsteknik. I förevarande fall är det dock fråga om förhållandevis få bestämmelser med dynamisk hänvisningsteknik vilken, som konstateras ovan, är den hänvisningsteknik som ofta används. Regeringen bedömer därför att det ovan anförda utgör en tillräcklig analys av konsekvenserna av valet av hänvisningsteknik (jfr Lagrådets yttrande över lagrådsremissen Omarbetade miljöbalksbestämmelser med anledning av EU:s kemikalie- lagstiftning [samma prop. s. 139 f.]). 2018/19:38 6 Regeringens förslag: En upplysningsbestämmelse ska införas i den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen om att det följer av SFT-förordningen att är behörig myndighet enligt förordningen. Promemorians bedömning avviker från regeringens förslag. I promemorian görs bedömningen att någon upplysningsbestämmelse inte behövs. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens förslag: Enligt SFT-förordningen ska de behöriga myndigheterna vara de myndigheter som har utsetts i enlighet med vissa andra angivna EU-rättsakter (artikel 16.1). För svensk del är det som är behörig myndighet i samtliga fall. Det följer därmed redan av SFT-förordningen att för vidkommande är behörig myndighet. Artikel 16.1 kräver därför inte någon lagstiftningsåtgärd. Av tydlighetsskäl bör det dock enligt regeringens uppfattning i den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT- förordningen införas en upplysningsbestämmelse om att är behörig myndighet enligt förordningen. Vilka uppgifter som den behöriga myndigheten ska ansvara för regleras i olika artiklar i SFT-förordningen. Utöver att besluta om sanktioner vid överträdelse av SFT-förordningen (artiklarna 22 och 28) ska den behöriga myndigheten bl.a. samarbeta och utbyta information med andra behöriga myndigheter och med (artikel 17) och offentliggöra beslut om sanktioner (artikel 26). Uppgifterna behandlas närmare i avsnitt 4.7.2. I ansvarar för tillsynen över företagen på finansmarknaden. Inspektionen ska enligt förordningen (2009:93) med instruktion för arbeta bl.a. för ett stabilt finansiellt system med väl fungerande finansiella marknader och följa och analysera utvecklingen inom sitt ansvarsområde (2 §). Som exempel på företag och verksamheter som står under inspektionens tillsyn kan nämnas de enheter under tillsyn som omfattas av skyldigheter enligt SFT-förordningen, bl.a. värdepappersinstitut, kreditinstitut, fondbolag, förvaltningsbolag, AIF- förvaltare, försäkringsföretag och andra finansiella företag (23 kap. 1 § lagen om värdepappersmarknaden, 13 kap. 2 § lagen om bank- och finansieringsrörelse, 10 kap. 1 § lagen om värdepappersfonder, 13 kap. 1 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder och 17 kap. 2 § försäkringsrörelselagen). har ett visst tillsynsansvar för icke-finansiella motparter (artikel 10.5 i OTC-förordningen, se även 1 kap. 2 § och 4 kap. 1–3 §§ lagen [2013:287] med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister, i det följande benämnd OTC-lagen). utövar i även tillsyn över handelsplatserna för de transaktioner som ska rapporteras in enligt SFT-förordningen (jfr artikel 12.2 e i SFT-förordningen). Eftersom är behörig myndighet enligt SFT-för- Prop. 2018/19:38 ordningen får inspektionen även de befogenheter som den behöriga myndigheten har direkt med stöd av förordningen, t.ex. när det gäller att kunna begära att ska granska att ett transaktionsregister verkligen uppfyller de villkor som krävs enligt förordningen (artikel 10.3). Detta är en följd av att förordningen är direkt tillämplig i medlemsstaterna. Det krävs emellertid även att den behöriga myndigheten genom nationella lagstiftningsåtgärder får vissa ytterligare befogenheter för att kunna fullgöra sina skyldigheter enligt förordningen. Dessa lagstiftningsåtgärder behandlas i avsnitten 6.3.2 och 8. 6.2Finansinspektionens rätt att få tillgång till dokument, data och information Regeringens förslag: ska för tillsynen över att bestämmelserna i följs få förelägga en fysisk eller juridisk person att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat, och att den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken ska inställa sig till förhör på tid och plats som inspektionen bestämmer. Föreläggandet får dock inte strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater. Beslutet om föreläggande ska få förenas med vite. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag Enligt SFT-förordningen ska behöriga myndigheter, i , utöva de befogenheter som de tilldelats och övervaka att företagen fullgör de skyldigheter som fastställs i förordningen (artikel 16.1 och 16.2). Det är fråga om skyldigheter för finansiella och icke-finansiella motparter när det gäller rapportering och arkivering (artikel 4) samt återanvändning (artikel 15). Det är också fråga om skyldigheter för fondbolag och förvaltningsbolag samt för AIF-förvaltare med tillstånd enligt lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder när det gäller transparens gentemot investerare i fonder (artiklarna 13 och 14, jfr artikel 2.1 c). I den svenska språkversionen av förordningen (artikel 16.3) anges vidare att behöriga myndigheter ska övervaka att förvaltningsbolag och investeringsbolag samt alternativa investeringsfonder, som är etablerade på deras territorier, inte använder transaktioner för värdepappersfinansiering och totalavkastningsswappar utan att följa bestämmelserna om transparens gentemot investerare i förordningen (artiklarna 13 och 14). I den engelska språkversionen av förordningen används dock uttrycket ”AIFMs”, vilket på svenska betyder AIF-förvaltare. Även i de franska och tyska språkversionerna används uttryck som på svenska motsvaras av AIF- Förordningen bör därför tolkas så att ska övervaka AIF-förvaltare, inte alternativa investeringsfonder. Det stämmer också överens med det faktum att bestämmelserna i förordningen om transparens gentemot investerare i fonder gäller för AIF-förvaltare och inte för alternativa investeringsfonder. Bestämmelser om tillsynsbefogenheter bör införas I SFT-förordningen (artiklarna 22 och 28) finns bestämmelser om sanktioner enligt nationell rätt vid överträdelser av bestämmelser i förordningen om rapportering, arkivering, återanvändning och transparens gentemot investerare i fonder. Detta behandlas närmare i avsnitt 8. SFT-förord- ningen innehåller dock i övrigt inte några uttryckliga bestämmelser om de befogenheter som de behöriga myndigheterna bör ha för tillsyn över att bestämmelserna följs. tillsynsbefogenheter följer av de olika lagar på finansmarknadsområdet som reglerar den berörda verksamheten, t.ex. lagen om handel med finansiella instrument, lagen om värdepappersfonder, lagen om värdepappersmarknaden och lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Utgångspunkten för befogenheter för tillsyn över att bestämmelserna i följs bör enligt regeringens uppfattning vara att dessa ska utformas på samma sätt som i annan jämförbar lagstiftning på finansmarknadsområdet, förutsatt att en sådan ordning är förenlig med förordningen och särskilda skäl inte talar emot det (se avsnitt 5.1). Samma bedömning gjorde regeringen vid införandet av kompletterande bestämmelser till OTC-förordningen (prop. 2012/13:72 s. 23). Mot denna bakgrund bör tillsynsbefogenheter utformas på samma sätt som i andra lagar på finansmarknadsområdet. Både SFT-förordningen och OTC-förordningen omfattar tillsyn över såväl finansiella företag som icke-finansiella företag. I syfte att utöva tillsyn över att sådana företag följer bestämmelserna i har möjlighet att förelägga en fysisk eller juridisk person att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat, och att den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken ska inställa sig till förhör (4 kap. 1 § OTC-lagen). har motsvarande möjligheter även enligt andra lagar på finansmarknadsområdet (se t.ex. 10 kap. 3 § lagen om värdepappersfonder, 23 kap. 3 § lagen om värdepappersmarknaden och lagen 3 kap. 1 § [2016:1306] med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning). bör därför få motsvarande befogenheter för tillsynen över att bestämmelserna i följs. Lagrådet anser att det undantag från befogenhet att besluta om sådana förelägganden som enligt förslaget ska gälla i den utsträckning uppgiftslämnandet skulle strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater inbjuder till att tolkas motsatsvis, så att undantaget är begränsat till advokaters tystnadsplikt. Lagrådet konstaterar att bestämmelsen enligt författningskommentaren i lagrådsremissen inte är avsedd att tolkas motsatsvis, dvs. att den inte utesluter att även andra tystnadsplikter kan upprätthållas, men att det inte kommer till uttryck i lagtexten. Lagrådet hänvisar till att Lagrådet i ett tidigare lagstiftningsärende som innehöll en bestämmelse med samma utformning har gjort ett liknande påpekande (se prop. 2011/12:175 s. 79), men då godtagit bestämmelsens utformning främst mot bakgrund av att den haft sin motsvarighet i ett antal lagar på bl.a. finansmarknadsområdet. I detta lagstiftningsärende upprepar Lagrådet det tidigare påpekandet och framhåller det otillfredsställande i att det inte framgår av lagtexten vilka andra tystnadsplikter – lagreglerade eller inte – som ska kunna upprätthållas. Regeringen konstaterar inledningsvis att förslaget att ska få besluta om nu aktuella förelägganden har vissa begränsningar. Att sådana förelägganden inte ska beslutas i strid med exempelvis anonymitetsskyddet och efterforskningsförbudet i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen följer av principen att grundlag har företräde framför vanlig lag och behöver därför inte anges i den föreslagna nya lagen. I den nya lagen ska det enligt förslaget däremot införas en bestämmelse som har till syfte att begränsa befogenhet att besluta om föreläggande till att inte omfatta ett principiellt viktigt fall, nämligen då uppgiftslämnandet skulle strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater. I en situation när överväger att besluta att förelägga någon enligt bestämmelsen torde det vanligtvis framgå om den berörda personen är advokat eller annan som kan omfattas av den lagreglerade tystnadsplikten för advokater. I andra fall kan det däremot inte antas att det för beslut om föreläggande framgår om den berörda personen omfattas av någon tystnadsplikt och vilken tystnadsplikt det i så fall är fråga om. Vid ett sådant föreläggande till någon som omfattas av tystnadsplikt uppkommer frågan om det är rätt att få uppgifter eller tystnadsplikten som ska ha företräde. Hur en sådan konflikt bör lösas i det enskilda fallet behandlas kortfattat nedan. Eftersom bestämmelsen inte innebär någon reglering av förhållandet mellan upplysningsskyldighet och tystnadsplikt finns det inte någon anledning att i bestämmelsen ange vilka tystnadsplikter som ska kunna upprätthållas. Genom detta förtydligande och motsvarande justering i författningskommentaren finns det inte heller någon sådan motsättning mellan lagtext och författningskommentar som Lagrådet påpekar. Som redovisas ovan finns motsvarande bestämmelser även i många andra lagar bl.a. på finansmarknadsområdet. Regeringen anser mot bakgrund av det som anförs ovan att det inte finns skäl att i detta lagstiftningsärende göra någon annan bedömning än den som regeringen har gjort i tidigare lagstiftningsärenden. Bestämmelsen i den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen bör därför utformas på samma sätt som motsvarande bestämmelser i andra lagar på finansmarknadsområdet. Det förekommer ett stort och svåröverblickbart antal lagreglerade och andra tystnadsplikter. Frågan om huruvida uppgiftsskyldigheten i den föreslagna nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT-förord- ningen kan bryta en tystnadsplikt får avgöras i det enskilda fallet och beror på vilken tystnadsplikt det är fråga om. Som anförs ovan går en grundlagsskyddad tystnadsplikt före upplysningsskyldigheten (prop. 2016/17:162 s. 483). I andra situationer får andra överväganden göras. Exempelvis avgjordes i praxis frågan huruvida en tystnadsplikt skulle bryta en upplysningsskyldighet genom en intresseavvägning i det konkreta fallet (se Kammarrättens i dom i mål nr 4514- 06). 2018/19:38 har enligt flera lagar på finansmarknadsområdet möjlighet att förena ett föreläggande om att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat eller att inställa sig till förhör med vite (se t.ex. 6 kap. 3 § lagen om handel med finansiella instrument och 4 kap. 3 § OTC-lagen). Det saknas skäl att behandla förevarande situation på ett annat sätt. bör därför få möjlighet att även förena en begäran enligt den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT- förordningen med vite. 6.3Esmas tillsyn över transaktionsregister 6.3.1Krav på tillstånd för att inhämta information bör inte införas Regeringens bedömning: Det bör inte införas något krav på att ska inhämta tillstånd från en domstol eller annan rättslig myndighet innan begär in uppgifter av vissa juridiska personer. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning Enligt SFT-förordningen (artikel 9.1) ska de befogenheter som tilldelats enligt OTC-förordningen (bl.a. artiklarna 61 och 62) gälla även med avseende på SFT-förordningen. Esmas möjlighet att begära in uppgifter och genomföra utredningar enligt SFT-förordningen får dock inte användas för att kräva röjande av information och handlingar som omfattas av tystnadsplikt (artikel 9.2). får enligt OTC-förordningen bl.a. begära information av transaktionsregister och anknutna tredje parter till vilka transaktionsregister gett i uppdrag att utföra operativa uppgifter eller verksamhet (artikel 62). får även genomföra utredningar av dessa juridiska personer (artikel 62.1). Sådana utredningar kan bl.a. omfatta inhämtande av kopior på handlingar och uppgifter om tele- och datatrafik samt intervjuer med fysiska eller juridiska personer.