prop · H70335 · 2019-10-17 00:00:00 — Mot bakgrund av den viktiga samhällsfunktion som kontroller fyller, och de svårigheter som myndigheten möter, bedömer att det är motiverat att granska om resurserna inom kontrollverksamheten används på ett så effektivt sätt som möjligt. 1.2 Syfte och avgränsningar Granskningens övergripande syfte är att undersöka om har utformat sin kontrollverksamhet på ett effektivt sätt, det vill säga huruvida myndigheten sammantaget har utformat kontrollen på det sätt som ger största möjliga måluppfyllelse givet tilldelade resurser. syn på vad som kännetecknar en effektivt utformad kontrollverksamhet utvecklas ytterligare under rubriken ”Operationalisering av begreppet effektivitet” nedan. Inom kontrollverksamhet finns stora skillnader i tillvägagångssätt, bland annat beroende på om syftet är att säkerställa uppbörd eller motverka brottslighet. Granskningens ambition är att göra en bred översyn som inkluderar de olika kontrolltyperna. För att granskningens omfattning ska bli hanterbar krävs dock avgränsningar som exkluderar vissa angränsande frågor som kan ha implikationer för hur kontrollen bedrivs. R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? började en ny unionstullkodex tillämpas inom EU. Syftet är bland annat att standardisera och automatisera tullhanteringen, vilket beräknas vara färdigt . Det nya regelverket kräver att utvecklar nya IT- lösningar, vilket är förknippat med stora kostnader. De nya systemen implementeras stegvis och påverkar utformningen av kontrollen inom vissa områden. Eftersom det skulle kräva andra granskningsmetoder kommer dock utvecklingen av de nya systemen inte omfattas av granskningen. När kontrollverksamheten genererar en misstanke om brott är det personal inom som ansvarar för utredningen. Den brottsutredande verksamheten har nära koppling till kontrollen, men eftersom den använder andra arbetsmetoder och möter andra svårigheter kommer den inte ingå i granskningen. Ytterligare frågor som inte är föremål för granskning är hantering av tillstånd och arbetet med att kräva in tull och skatt från företag som inte betalat det kräver (det vill säga arbetet för att uppbördsfelet ska bli så litet som möjligt). 1.3 Bedömning av effektivitet I följande avsnitt presenteras de bedömningsnormer som granskningen tar sin utgångspunkt i samt de förutsättningar anser bör vara uppfyllda för att kontrollverksamhet ska kunna betraktas som effektiv. Mot bakgrund av detta har fyra revisionsfrågor utarbetats. Genom att anta budgetpropositionen har ställt sig bakom att målen för ska vara att på ett rättssäkert och kostnadseffektivt sätt ta in tullar, skatter och avgifter samt övervaka och kontrollera att reglerna om in- och utförsel efterlevs. ska också informera om reglerna på området och förebygga och motverka brottslighet.2 Motsvarande skrivningar finns även i förordningen (2016:1332) med instruktion för . Kontroll utgör således en central del av verksamhet. All statlig verksamhet ska enligt 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) eftersträva hög effektivitet och iaktta god hushållning. Mot bakgrund av målen för gör tolkningen att kontrollverksamheten ska utformas på det sätt som innebär att målen nås med så låg resursanvändning som möjligt. I en situation där resurserna inte är tillräckliga för att nå målen fullt ut ska resurserna prioriteras så att största möjliga effekt eller nytta uppnås. medlemskap i unionens tullunion innebär att kontrollverksamhet i stor utsträckning påverkas av de gemensamma krav som ställs på europeiska tullmyndigheter. Kraven medför till exempel begränsade 2018/19:1, utgiftsområde 3. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N möjligheter att utföra kontroller vid gränser mellan EU-länder, och instruktioner om hur korrekt uppbörd vid unionens yttre gräns ska säkerställas. Dessa krav kan också påverka möjlighet att fördela sina resurser på ett effektivt, vilket i så fall kommer beaktas vid formulering av granskningens slutsatser. 1.3.2 Operationalisering av begreppet effektivitet Som beskrevs ovan är kontrollverksamhetens uppdrag att bidra till övergripande mål att säkerställa en korrekt uppbörd och att restriktionerna för in- och utförsel efterlevs. Med tanke på de stora trafik- och varuflöden som passerar landets gränser är det i praktiken inte möjligt att förhindra all illegal införsel och skatteundandragande. Syftet med kontrollen blir i stället att minimera de problem som uppstår i samhället till följd av denna typ av brottslighet. Granskningen inriktas därför mot verksamhetens kostnadseffektivitet, det vill säga huruvida resurserna används på det sätt som ger största möjliga nytta för samhället. Den nytta som kontroller skapar kan förenklat beskrivas som den samlade nytta som uppstår då felaktigheter och brott motverkas.3 Myndighetens resursinsats kan med andra ord optimeras om åtgärderna riktas mot de felaktigheter och brott som medför störst negativa konsekvenser för samhället, som kostnaderna för att förhindra dessa tas i beaktande. Sambandet beskrivs mer detaljerat i bilaga 1. Det här sättet att se på effektiviteten inom kontrollverksamheten är inte unikt. Ett liknande resonemang användes i den statliga utredning som tillsattes 1997 i syfte att analysera myndighetens organisation och dimensionering med anledning av EU-medlemskapet. Utredningen definierade hög effektivitet som en situation där det samhällsekonomiska värdet av beslagen i förhållande till resursinsatsen är högt. En effektiv uppbörd beskrevs som rätt uppbörd i rätt tid, till liten kostnad.4 Av ovanstående synsätt framgår att en förutsättning för att kunna fördela resurserna effektivt är att det finns kunskap om vilka fel och brott som medför störst konsekvenser och vilken nytta framgångsrika kontroller gentemot dessa därigenom genererar. Den här kunskapsuppbyggnaden kompliceras av att arbetar gentemot många olika typer av fel och brott. Arbetet med att mäta nyttan försvåras även av att det i flera fall handlar om illegala marknader där effektkedjan från kontrollinsatsen till nyttan som uppstår i samhället kan vara svår att mäta. Kostnaden för att förhindra olika typer av brott styrs i hög grad av kontrollernas träffsäkerhet. En hög träffsäkerhet innebär att färre resultatlösa kontroller 3Observera att ordet ”samhällsnytta” inte används här. Det begreppet används av själva, men då med en lite annorlunda innebörd, vilket kommer att beskrivas i kapitel 2. 4SOU 1998:18, En gräns – en myndighet? R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? genomförs och att effekten av ett givet antal kontroller ökar. Urval med god träffsäkerhet är således en central framgångsfaktor och därmed en förutsättning för att uppnå en effektiv kontroll. Inom bedrivs underrättelsearbete som syftar till att öka träffsäkerheten inom kontrollen. Tillgången på tekniska hjälpmedel, IT-system, kompetens, regelverk och ändamålsenlig organisation kan också vara viktiga verktyg för att hålla nere kostnaderna. Det bör avslutningsvis poängteras att kontroll sker på ett område som är i ständig förändring. Volymerna i olika transportflöden förändras, trafiken kan flyttas mellan olika hamnar och flygplatser. Därutöver försöker personer som ägnar sig åt brottslig verksamhet hitta nya vägar och metoder för att transportera illegala varor och undanhålla tull. För att kontrollverksamheten ska fungera effektivt krävs därför att myndigheten har förmåga att identifiera den här typen av nya företeelser och skyndsamt anpassa kontrollen. Baserat på det ovanstående resonemanget identifierar fyra förutsättningar för att kontrollverksamhet ska kunna utformas på ett effektivt sätt. Dessa förutsättningar har legat till grund för formuleringen av följande revisionsfrågor: 1.Har metoder och underlag för att i tillräcklig utsträckning kunna mäta eller rangordna nyttan av att åtgärda olika typer av fel och brott? 2.Har ett ändamålsenligt underrättelsearbete för att säkerställa att träffsäkerheten inom kontrollverksamheten blir så hög som möjligt? 3.Har ändamålsenliga verktyg för att hantera de kontrollområden som bedöms vara prioriterade? 4.Är kontrollverksamheten utformad på ett sätt som gör det möjligt att anpassa och utveckla den efter förändrade omvärldsfaktorer? Revisionsfrågorna uttrycker förutsättningar för att kunna uppnå en effektivt utformad kontrollverksamhet, men de är inte tillräckliga. För att säkerställa att verksamheten är effektivt utformad krävs även att dessa faktorer beaktas vid styrning och prioritering av resurser. Information om nytta och träffsäkerhet är till exempel avgörande underlag för att uppnå en optimal fördelning av resurser mellan olika delar av kontrollverksamheten. Detta har också beaktats i granskningen. 1.4 Metod och disposition Grunden för granskningen utgörs av en genomgång av hur arbetar med kontroll och hur styrning och uppföljning av verksamheten fungerar. Kartläggningen baseras på intervjuer med chefer och processägare för kontroll- och underrättelseverksamhetens olika delar. Totalt har 32 intervjuer genomförts. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Detta har kompletterats med besök i verksamheten. Sådana besök har genomförts på , vid och vid hamnar i . Ett möte genomfördes även för att få information om tillgången på IT-verktyg inom underrättelseverksamheten. En viktig del av empiriinsamlingen har varit att identifiera relevanta interna dokument och statistik som kan användas för att underbygga och komplettera informationen som framkommit under intervjuerna. har en omfattande uppföljning och tillgången på verksamhetsstatistik är relativt god. Det finns således mätningar av träffsäkerhet, samhällsnytta, kontrollvolymer med mera som har kunnat användas för att belysa revisionsfrågorna. har även tagit del av rapporter från internrevision. Det ovanstående materialet har i relevanta fall kompletterats med underlag från aktörer med kunskap om brottsbekämpning och dess effekter i samhället. Bland dessa finns (Brå), () och . Rapporten inleds med ett bakgrundskapitel (kapitel 2) som beskriver organisation och de kontroller som myndigheten utför. I kapitlet förklaras även ett antal begrepp och förkortningar som används i rapporten. Därefter kommer följande fem kapitel: Kapitel 3 inleds med en beskrivning av uppdrag, vilken syftar till att klargöra vilka typer av fel och brott som ligger inom myndighetens ansvarsområde. Detta följs av en beskrivning av vilken kunskap som finns om hur vanligt förekommande dessa fel och brott är samt vilka konsekvenser de medför, och därmed nyttan av att åtgärda dem. Kapitel 4 beskriver arbete för att uppnå en så hög träffsäkerhet som möjligt, ett arbete som till största del kretsar kring den underrättelseverksamhet som bedrivs inom myndigheten. Kapitel 5 handlar om huruvida har ändamålsenliga verktyg för att hantera prioriterade kontrollområden. Kapitel 6 behandlar den sista revisionsfrågan om möjligheten att anpassa och utveckla kontrollen efter förändrade omvärldsfaktorer. Kapitel 7 ger en beskrivning av hur styrningen av kontrollverksamheten är uppbyggd och huruvida de iakttagelser som gjorts rörande de fyra revisionsfrågorna påverkar möjligheten att göra en optimal resursallokering. R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? Inledningen av detta kapitel beskriver organisation och innebörden av begrepp och förkortningar som används inom myndigheten och i denna rapport. Den andra delen av kapitlet beskriver storleken på de flöden av deklarationer och trafik som övervakar samt mängden kontroller som utförs. 2.1 organisation och kontrollens beståndsdelar kärnverksamhet delas in i två avdelningar: Brottsbekämpning (BB) och Effektiv handel (EH). Avdelningarna leds av var sin chef med strategiskt ansvar för ledning och styrning av verksamheten inom respektive avdelning som till stöd har fyra stabsenheter.5 Avdelningarna har även ett gemensamt (KC) som ansvarar för underrättelseverksamhet.6 Organisationen kan illustreras med följande figur. KC Analys och underrättelse Avdelningen för brottsbekämpning är uppdelad på fyra KC som ansvarar för var sin geografisk del av . Inom dessa KC finns både tullkriminalenheter som ansvarar för brottsutredningar och gränsskyddsenheter som ansvarar för kontroll av varor som korsar gränsen. Den här typen av kontroller kallas inom och internationell samordning, samordning, och uppföljning och . 6Tullverket, 2018a. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N för ”fysiska kontroller”. Det är värt att poängtera att inte utför personkontroller (säkerställa att den inresande har de identitetshandlingar och tillstånd som krävs). Den uppgiften ligger hos (Gränspolisen).7 Avdelningen EH ansvarar för att fastställa och ta ut tullar, skatter och avgifter i syfte att säkerställa en korrekt uppbörd. Avdelningen ansvarar också för att bestämmelserna om in- och utförselrestriktioner följs när varor deklareras eller anmäls på annat sätt till . De tre KC som finns inom EH är inte geografiskt uppdelade, utan tjänstemännen hanterar ärenden från hela landet.8 Inom KC Klarering (KCK) sker den tullhantering som görs när en vara förs över EU:s gräns, det handlar bland annat om att säkerställa att korrekt tull, skatter och avgifter betalas och att särskilda införselrestriktioner efterlevs. (Sådana restriktioner finns till exempel för läkemedel, miljöfarligt avfall och utrotningshotade djur). Inom KC Tillstånd (KCT) tar emot ansökningar och utfärdar tillstånd. KC Uppföljning (KCU) arbetar med kontroller för att i efterhand säkerställa att korrekt uppbörd skett (operatörsuppföljning).9 Den avdelningsgemensamma underrättelseverksamheten inom KC Analys och underrättelse (KCAU) har till uppgift att tillgodose behov av underrättelsestöd på strategisk och operativ nivå. KCAU samverkar även med organisationer utanför myndigheten.10 Utöver den ovan beskrivna organisationsstrukturen tillämpar även processtyrning. Grunden för detta är ett beslut med syftet att bland annat öka kvaliteten i handläggningen, skapa ett effektivare resursutnyttjande och arbeta mer enhetligt. Det sistnämnda gäller särskilt inom BB där det finns en geografisk uppdelning av verksamheten som styrs från fyra orter i landet.11 innehåller sex kärnprocesser, varav fyra berörs av granskningen: Analysera och selektera, Genomföra fysisk kontroll, Klarera varor och transportmedel och Följa upp operatör och ärende. I processen Analysera och selektera bedrivs underrättelsearbete. Arbetet utförs huvudsakligen inom KCAU, men en del av processen finns även inom brottsbekämpningens fyra KC i form av exempelvis fysisk spaning och inhämtning av information.12 I rapporten avser hänvisningar till 7Tullverket, 2018a. Intervju nr 1 vid , . 8Tullverket, 2018a. 9E-post från , . 10E-post från , . 11Tullverket, 2015a. Intervju vid , . 12E-post från , . R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? underrättelsearbete det arbete som utförs inom KCAU, eftersom det är där underrättelser till kontrollverksamheten skapas. Processen Genomföra fysisk kontroll avser de kontroller av varor och transporter som gränsskyddsenheterna utför. Processen Klarera varor och transportmedel avser det arbete som sker inom KC Klarering. Processen Följa upp operatör och ärende omfattar de kontroller som operatörsuppföljningen genomför för att i efterhand säkerställa att korrekt tull, skatt och avgifter har betalats. Efter beslutet att införa processtyrning skedde en gradvis implementering av det nya arbetssättet, vilket skett i olika takt inom olika processer. 2016 skedde ett byte av redovisningssystem, varefter det är möjligt att följa tiden som läggs inom respektive process. I tabellen nedan presenteras antalet årsarbetskrafter för de kontrollrelaterade processer som omfattas av granskningen. Tabell 1 Antal årsarbetskrafter för kontrollprocesserna Klarera varor och transportmedel Följa upp operatör och ärende Tabellen visar att resurserna för de fyra processerna har legat på en relativt nivå och utgjorde de av det totala antalet årsarbetskrafter inom . Det bör dock noteras att tabellen visar de årsarbetskrafter som kan kopplas direkt till processerna, antalet inkluderar inte tid för utbildning, IT-utveckling, laboratorieundersökningar och annan tid som har en mer indirekt koppling till processerna. I årsredovisning används det bredare begreppet kärnverksamhet för att beskriva verksamheten som sker inom avdelningarna Brottsbekämpning och Effektiv handel. Som framgår av tabellen nedan har antalet årsarbetskrafter sjunkit , både för kärnverksamheten och för som helhet. Tabell 2 Antal årsarbetskrafter för kärnverksamheten R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N beskriver i sitt budgetunderlag –2020 att utveckling och förvaltning av myndighetens IT-system upptar en allt större del av myndighetens budget, vilket har framtvingat nedprioriteringar av den operativa kärnverksamheten. beskriver detta som ett stort problem och anger till exempel att myndigheten har en starkt begränsad nattäckning av personal i gränsskyddet. Det konstateras också att minskad personalstyrka ökar risken för att oseriösa aktörer utnyttjar platser där inte finns för kriminell verksamhet samt att arbetet mot organiserad brottslighet blir lidande13 De kostnader för IT-utveckling som omnämns i budgetunderlaget kan till stor del kopplas till EU:s nya tullkodex som innebär krav på en helt elektronisk tullhantering, vilket i sin tur kräver omfattande systemutveckling. behöver också upprätthålla dubbla IT-system . Tanken var från början att EU-länderna skulle ha implementerat den nya tullkodexen 2020, något som bedöms kunna ske tidigast 2025.14 kostnader för IT-utveckling har ökat från 48 miljoner 2013 till 2018.15 Regeringen har hörsammat behovet av ökade resurser och tilldelade medel för att förstärka kontrollverksamheten. Detta beskrivs i kapitel 7 där frågor om resursprioritering inom myndigheten behandlas. 2.2 Kontrollvolymer i handels- och transportflöden I följande avsnitt görs en genomgång av olika kontrolltyper som arbetar med, och som kommer att omnämnas i rapporten. För att möjliggöra en bedömning av mängden kontroller ges också inledningsvis en kortfattad beskrivning av storleken på vissa av de trafikflöden som övervakar. konstaterar att de trafik- och handelsströmmar som myndigheten övervakar är stora och ökande. Som exempel kan nämnas att trafiken över uppgick till 7 miljoner motorfordon och att antalet passagerare på utrikes flyg till och från uppgick till 28,5 miljoner, varav 2,7 miljoner från länder utanför Europa.16 När det gäller varutransporter anländer det cirka 1 500 containrar till . I post- och kurirflödet ankommer också stora volymer. 13Tullverket, 2017a. 14Tullverket, 2017a. Intervju vid , . 15E-post från , . 16Tullverket, 2019. Swedavia, 2018. R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? närvarande statistik om antalet paket som anländer från utlandet via postflödet, men det anländer enligt runt 75 000 kurirpaket per dag.17 De ökande volymerna kan illustreras med att antalet tulldeklarationer som hanterar har ökat . inkom 7,7 miljoner deklarationer, varav automatklarerades, medan övriga krävde någon form av hantering. Det kan till exempel handla om deklarationer som lämnas in manuellt vid en klareringsexpedition och deklarationer som väljs ut för kontroll.18 2.2.2 Kontroller inom avdelningen Effektiv handel Kontrollerna som utförs inom EH kan delas upp i initialkontroller och efterkontroller. Initialkontroller görs i samband med klareringen och kan i sin tur delas upp i två olika typer, klareringskontroll och dokumentkontroll. Vid klareringskontroll sker en avstämning av uppgifterna i en deklaration mot information som har tillgängligt i olika system (det kan till exempel handla om att stämma av att företaget har rätt tillstånd för att föra in en viss typ av vara). Vid dokumentkontroll sker en avstämning av uppgifterna i deklarationen gentemot styrkande handlingar som begär in från företaget.19 Ytterligare en form av initialkontroll är så kallade varuundersökningar. De genomförs i situationer där det finns behov av att undersöka om uppgifterna i deklarationen överensstämmer med de varor som finns i transporten. Den här typen av kontroll initieras av personal inom klareringen eller KCAU, men den klassas som en fysisk kontroll och utförs i huvudsak av gränsskyddets personal.20 Tabell 3 Antal initialkontroller Drygt 65 000 tulldeklarationer genomgick klarerings- och dokumentkontroller . Det är således en relativt låg andel av de deklarationer som inte automatklareras som blir föremål för kontroll. 17Intervju nr 3 vid , . 18Tullverket, 2019. E-post från , . Intervju nr 2 vid , . 19E-post från , . 20E-post från , . Intervju nr 2 vid , . 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2017 beror på att genomförde en översyn av de spärrar som väljer ut deklarationer för kontroll (spärrar beskrivs i avsnitt 4.4.1).21 Efterkontroller genomförs inom operatörsuppföljningen och syftar till att i efterhand fastställa att korrekta tullar, skatter och avgifter har betalats. Främst två typer av efterkontroller, tullrevisioner och eftergranskningar, behandlas i granskningen.22 Vid tullrevisioner granskas räkenskaper och andra typer av handlingar på plats hos företaget. Eftergranskningar sker i situationer där inte behöver åka ut till företaget, utan där det räcker med att begära in handlingar.23 Tabell 4 Antal revisioner och eftergranskningar Resultatet av kontrollerna inom EH kan beskrivas genom att redovisa hur stora debiteringar som har gjort till följd av dessa kontroller. Detta redovisas i nedanstående tabell. Tabell 5 Debiterat efter kontroller (tkr) Tabellen visar att det finns stora variationer mellan olika år. Detta beror på att enskilda fall kan omfatta stora belopp. Ett exempel är det höga beloppet för initialkontroller då två debiteringar rörande punktskatter tillsammans uppgick till . gjordes fyra stora debiteringar av tull och punktskatter inom initialkontrollen som tillsammans uppgick till samt en tullrevision som medförde debitering av punktskatter på . Detta kan sättas i relation till totala debiterade uppbörd som låg på 8,3 miljarder kronor.24 21Tullverket, 2018c. 22Andra typer av efterkontroller är t.ex. kontroller av ursprungsintyg och övervakning av tillstånd. 23E-post från , . 24E-post från , . R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? 2.2.3 Kontroller inom avdelningen Brottsbekämpning Som beskrevs tidigare genomför gränsskyddet så kallade fysiska kontroller. De vanligaste typerna av fysiska kontroller redovisas i nedanstående tabell. Tabell 6 Antal fysiska kontroller Kontroll av post, kurir- och fraktgods Kontroll av resande sker både vid inresa- och vid utresa från landet och kan omfatta både genomsökning av bagage och kroppsvisitation. utgjordes av dessa kontroller av resande med flyg. Kontroll av transportmedel avser främst kontroller av lastbilar och personbilar och kan inkludera transportmedlet, godset och passagerarna. Med kontroller i post- och kurirflödet avses försändelser som hanteras av både PostNord och kurirföretag (till exempel DHL). Antalet kontroller gick ner 2018, vilket i årsredovisningen förklaras med att ett pågående rekryteringsarbete krävt mycket lärartid och handledning samt att stora beslag medfört att resurser behövt överföras till tullkriminalenheterna.25