prop · H70364 · 2019-12-16 00:00:00 — begränsningar kring sådan insamling och hur den ska hanteras. Skälen för regeringens förslag: Vid all tvångsmedelsanvändning gäller legalitetsprincipen, ändamålsprincipen, behovsprincipen och pro- 2019/20:64 portionalitetsprincipen som allmänna principer. Legalitetsprincipen inne- bär att en åtgärd måste ha stöd i lag. Ändamålsprincipen innebär att en myndighets befogenhet ska vara bunden till det ändamål för vilket tvångs- medlet har beslutats. Behovsprincipen innebär att en myndighet får använ- da ett tvångsmedel endast när det finns ett påtagligt behov av detta och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Slutligen innebär proportio- nalitetsprincipen att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet ska stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden (, Straffprocessuella tvångsmedel – när och hur får de användas?, 4 uppl. 20–28). Även om proportionalitetsprin- cipen alltså redan gäller vid all tvångsmedelsanvändning utan att återges i lagtext är det vanligt att principen lagfästs (se t.ex. 27 kap. 1 § tredje styck- et RB). Med hänsyn till remissinstansernas synpunkter och med beaktande av att hemlig dataavläsning innebär ett ökat integritetsintrång för den enskilde finns det starka skäl som talar för att principen bör tydliggöras i lagen om hemlig dataavläsning. Regeringen instämmer därför i utred- ningens förslag i denna del. I proportionalitetsavvägningen är det särskilt viktigt att noggrant pröva samtliga omständigheter och väga dem som talar för mot dem som talar mot att tillåta hemlig dataavläsning i det enskilda fallet. Prövningen kan leda till att en åtgärd inte tillåts trots att de krav som lagen i övrigt upp- ställer är uppfyllda. En utgångspunkt för proportionalitetsprövningen bör vara att hemlig dataavläsning för en viss uppgiftstyp endast är proportio- nerlig om andra åtgärder för att komma åt uppgifterna inte är tillräckliga, skulle vara väsentligt svårare att genomföra än hemlig dataavläsning eller kan förväntas leda till större integritetsintrång än hemlig dataavläsning. Till skillnad från () och Sveri- ges advokatsamfund anser regeringen att det är tillräckligt att det i propor- tionalitetsprövningen beaktas att hemlig dataavläsning bör vara sekundärt till andra tvångsmedel. Proportionalitetsprincipen kan få särskild betydelse när en ansökan om hemlig dataavläsning avser flera uppgiftstyper och tvångsmedelsåtgärder eftersom integritetsriskerna då blir större för den enskilde. Vid tillstånds- prövning av hemlig dataavläsning måste domstolen alltså, utöver att beak- ta samtliga omständigheter som åberopas i det enskilda fallet, också ställa sig frågan om det är proportionerligt att tillåta avläsning eller upptagning av flera olika uppgiftstyper. Det bör endast undantagsvis och endast i de allra allvarligaste fallen, t.ex. vid terroristbrottslighet eller annan mycket allvarlig brottslighet, vara möjligt att få tillstånd till avläsning eller upp- tagning av samtliga uppgiftstyper . Vid proportionalitetsprövningen kan det också väckas frågor om infor- mationssäkerhet och företagshemligheter. Det är en naturlig del av rättens prövning att bedöma t.ex. om det finns risk för att den brottsbekämpande myndigheten kan få del av uppgifter som helt saknar betydelse för det ärende åtgärden ska vidtas i och som dessutom är av särskilt känslig karak- tär. Det är inte formellt uteslutet med hemlig dataavläsning avseende såda- na uppgifter men en viss åtgärd kan behöva uteslutas eller begränsas till sin omfattning. I och med att proportionalitetsprövningen kommer att in- rymma dessa frågor och många andra behöver det inte, till skillnad från vad Google anser, anges uttryckligen i lagstiftningen. Regeringen gör bedömningen att det, på samma sätt som för övriga hem- liga tvångsmedel, inte finns något behov av att i lagen införa uttryckliga principer om legalitet eller åtgärdens ändamål och behov eftersom de kommer till uttryck i lagens materiella bestämmelser genom avgränsning- ar som tydliggör i vilka fall hemlig dataavläsning får användas för olika ändamål. Till skillnad från och () anser regeringen alltså att det är tillräck- ligt att endast proportionalitetsprincipen uttryckligen anges i lagen. Några remissinstanser, bl.a. , lyfter fram att proportionali- tetsprincipen bör förtydligas att gälla även som tvångsmedlet består. Regeringen instämmer i att det är angeläget att principen respek- teras under hela förfarandet. Det är emellertid klart att principen gäller både vid beslut och verkställighet (se SOU 1995:47 s. 324 och prop. 2005/06:178 s. 101). Om en situation uppstår där integritetsintrånget blir för stort kan åtgärden även utan att det uttryckligt anges i lagtexten, med hänvisning till proportionalitetsprincipen, behöva avbrytas eller beslutet omprövas (, samma bok s. 32). Med hänsyn härtill saknas det skäl att lagfästa att proportionalitetsprincipen gäller även under verk- ställighet. Hemlig dataavläsning under en Regeringens bedömning: Vid hemlig dataavläsning i syfte att läsa av eller ta upp uppgifter som får hämtas in med befintliga hemliga tvångs- medel bör som utgångspunkt motsvarande krav gälla som gäller för de Vid hemlig dataavläsning för att läsa av eller ta upp uppgifter som inte är möjliga att hämta in med hemliga tvångsmedel bör kravet för hemlig dataavläsning motsvara vad som gäller för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna kommenterar Några remissinstanser, t.ex. , delar uttryckligen utredningens bedömning. mö tingsrätt anser att det är en naturlig och rimlig utgångspunkt att som huvudregel använda motsvarande krav för tillstånd till hemlig dataavläs- ning som gäller för tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommu- Skälen för regeringens bedömning: Vid utformningen av reglerna om hemlig dataavläsning bör en jämförelse göras både med de krav som ställs för övriga hemliga tvångsmedel och med dagens möjligheter att komma åt uppgifterna på annat sätt och vilka krav som då ställs. riskerna för den personliga integriteten beaktas. De uppgiftstyper som föreslås ska kunna läsas av eller tas upp efter till- stånd till hemlig dataavläsning är dels uppgifter som får hämtas in enligt de nu gällande reglerna om hemliga tvångsmedel, dels uppgifter som hem- liga tvångsmedel tidigare inte gett tillgång till. I den förstnämnda kategorin har hemlig dataavläsning närmast karaktären av en verkställighetsmetod för befintliga hemliga tvångsmedel. Det är därför, som utredningen före- slår och som instämmer i, rimligt att det som huvudregel ställs samma krav på hemlig dataavläsning som för de befintliga hemliga tvångsmedlen när hemlig dataavläsning motsvarar de befintliga tvångs- I avsnitt 10.1.2 redogörs för i vilka situationer den föreslagna reg- leringen om hemlig dataavläsning avviker från de befintliga tvångs- Förslaget att hemlig dataavläsning ska få användas för att läsa av eller ta upp lagrade uppgifter samt uppgifter om hur ett informationssystem används innebär generellt sett en ökad integritetsrisk för den enskilde (se För att kunna avgöra hur regleringen bör utformas behöver därför göras en något mer ingående jämförelse mellan hemlig dataav- läsning avseende dessa uppgiftstyper och andra hemliga tvångsmedel. Det nuvarande hemliga tvångsmedel som det ställs högst krav på för att få använda är hemlig rumsavlyssning. Hemlig rumsavlyssning är generellt sett av särskilt ingripande karaktär och därför anförde regeringen i förar- betena till den lagen att det finns starka skäl att vara synnerligen restriktiv beträffande när åtgärden får användas, se propositionen Hemlig rums- avlyssning (prop. 2005/06:178 s. 51). Eftersom omständigheterna i det en- skilda fallet styr hur stort integritetsintrång ett visst tvångsmedel utgör kan det dock finnas enskilda fall då hemlig rumsavlyssning utgör ett mindre integritetsintrång än andra tvångsmedel, se betänkandet Hemliga tvångs- medel mot allvarliga brott (SOU 2012:44 s. 516). Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation anses medföra ett klart mindre integritetsintrång än övriga hemliga tvångsmedel. I proposi- tionen Hemliga tvångsmedel – offentliga ombud och en mer ändamålsen- lig reglering jämförde regeringen hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation med hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och an- såg att övervakning var lindrigare eftersom övervakning inte ger uppgifter om innehållet i samtal eller meddelanden (prop. 2002/03:74 s. 23–24). Hemlig kameraövervakning och hemlig avlyssning av elektronisk kom- munikation har ansetts medföra integritetsintrång på likvärdiga nivåer och användningen styrs därför av samma brottskatalog som reglerar när de får användas (se prop. 1995/96:85 s. 21–22). Brottsbekämpande myndigheter kan vid husrannsakan få rätt att ta del av elektroniskt lagrade uppgifter, t.ex. efter att en dator tas i beslag. Ett beslut om husrannsakan kräver endast att det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa. Beslag av ett föremål kräver endast att det skäligen kan antas ha betydelse för en ut- redning om brott eller vara avhänt någon genom ett brott eller förverkat på grund av brott. Till skillnad från husrannsakan och beslag kommer hemlig dataavläsning att utföras i hemlighet. Hemlig dataavläsning som avser elektroniskt lagrade uppgifter och upp- gifter om hur ett informationssystem används kan innebära en löpande realtidsövervakning av en persons förehavanden med ett informations- system. Det kan ge tillgång till mycket känsliga uppgifter. Trots att upp- gifterna i vissa fall är sådana som kan kommas åt genom husrannsakan och beslag kan integritetsintrånget anses tala för att kraven för att få använda åtgärden bör ställas lika högt som vid hemlig rumsavlyssning. Det kan nämligen hävdas att både hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläs- ning för att läsa av eller ta upp lagrade uppgifter och uppgifter om hur ett informationssystem används innebär en slags realtidsövervakning. Hemlig rumsavlyssning kan dock i större utsträckning än hemlig dataavläsning komma att avse förtroliga samtal med personer utan intresse för brottsut- redningen eftersom rumsavlyssningen innefattar alla ljud och samtal i det avlyssnade rummet och är inte på samma sätt riktat mot användningen av ett enda informationssystem. På ett generellt plan anser regeringen därför att de nya åtgärder som föreslås inte kan anses vara lika ingripande för den enskilde som hemlig rumsavlyssning och bör därför inte jämställas med hemlig rumsavlyssning. är det uppenbart att hemlig dataav- läsning för att få del av lagrade uppgifter och uppgifter om hur ett informa- tionssystem används inte utgör ett så begränsat intrång som hemlig över- vakning av elektronisk kommunikation. Vid en samlad bedömning anser regeringen, i likhet med utredningen, att integritetsrisken vid hemlig dataavläsning för att läsa av eller ta upp lagrade uppgifter eller uppgifter som visar hur ett informationssystem an- vänds motsvarar vad som gäller vid hemlig avlyssning av elektronisk kom- 2019/20:64 munikation och hemlig kameraövervakning. Det är därför rimligt att samma krav som gäller för dessa hemliga tvångsmedel även ska gälla för hemlig dataavläsning som avser lagrade uppgifter eller uppgifter som visar hur ett informationssystem används. Vid vilka brott ska hemlig dataavläsning få Regeringens förslag: Ett tillstånd till hemlig dataavläsning ska få be- viljas vid förundersökning om brott som kan leda till tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Ett tillstånd till hemlig data- avläsning för att läsa av eller ta upp rumsavlyssningsuppgifter ska få beviljas endast vid en förundersökning om brott som kan leda till till- stånd till hemlig rumsavlyssning. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna kommenterar tillstyrker förslaget och anser att av- gränsningen till vilka brott hemlig dataavläsning bör få användas är rimlig. Datainspektionen anser att förslaget omfattar möjlighet till tvångsmedel för brott som inte är tillräckligt allvarliga. Datainspektionen anser att ut- redningen borde ha prövat behovet och proportionaliteten för vart och ett av de brott som kan aktualisera hemlig dataavläsning. inspektionen att det som utgångspunkt endast bör bli aktuellt med hemlig dataavläsning för mycket allvarliga brott, t.ex. terroristbrott och mycket grov organiserad brottslighet, som kan påverka rikets säkerhet. stadsnätsföreningen och Civil Rights Defenders är av samma uppfattning och anser att tillämpningsområdet för hemlig dataavläsning bör begränsas och att det inte är tillräckligt att ange ett minimistraffvärde för att få använda tvångsmedlet. redovisar en liknande uppfattning. utom att hemlig dataavläsning bör vara förbehållet Säkerhetspolisen och komma i fråga endast vid mycket allvarlig brottslighet som utgör hot mot rikets säkerhet och som har som straffminimum eller förväntat straffvärde () och är av samma uppfatt- Skälen för regeringens förslag: Som redogörs för i föregående avsnitt bör utgångspunkten för vilka krav som ska vara uppfyllda för att hemlig dataavläsning ska få användas för att läsa av eller ta upp uppgifter som får hämtas in med befintliga hemliga tvångsmedel motsvara de som gäller för de bakomliggande hemliga tvångsmedlen. I samma avsnitt görs också be- dömningen att kraven för att få använda hemlig dataavläsning för att ta upp eller läsa av lagrade uppgifter och uppgifter om hur ett informations- system används bör motsvara de som ställs för hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning. de strafftrösklar som är föreskrivna för dessa tvångsmedel också som utgångspunkt ska tillämpas för hemlig dataavläsning. Vissa remissinstanser, bl.a. Datainspektionen och advokat- samfund, anser att de bakomliggande tvångsmedlens strafftrösklar inte bör bilda utgångspunkt för när hemlig dataavläsning ska kunna tillåtas utan att kravet för att få använda hemlig dataavläsning bör sättas högre så att tvångsmedlet endast kan användas vid mycket allvarlig brottslighet. De förordar en uppräkning, eller i vart fall en individuell prövning för vart och ett av de brott som kan bli aktuella att tillämpa hemlig dataavläsning för. Det kan hävdas att viss brottslighet, t.ex. terrorist- eller narkotikabrottslig- het i allmänhet kräver mer kommunikation än annan allvarlig brottslighet, t.ex. en synnerligen grov misshandel utan föregående planering, och att behovet av åtgärder för att komma åt krypterad information i meddelanden därför är större i de förra fallen än i de . Emellertid avsätter en större andel av den totala brottsligheten digitala spår. Det innebär att det kan vara av yttersta vikt att även vid ett brott som det senare kunna ta del av den misstänktes kommunikation eller annan information för att kunna knyta denne till brottet. Vikten av att kunna följa sådana spår kan inte anses mindre därför att det kan förväntas finnas färre uppgifter att hämta in. Mot den bakgrunden gör regeringen bedömningen att behovet av hemlig data- avläsning inte i något avgörande avseende kan anses mindre för vissa brottskategorier än andra. Det är dessutom i enlighet med sedvanlig lag- stiftningsteknik på det straffprocessuella tvångsmedelsområdet att ange en strafftröskel för en viss tvångsåtgärd. Sådana trösklar finns vid en lång rad av möjliga åtgärder under en förundersökning; inte bara vid hemliga tvångsmedel utan också vid t.ex. häktning. Eftersom verkställighet av hemlig dataavläsning i sig kan anses innebära en ökad risk för den personliga integriteten finns det dock skäl att i vissa delar höja kraven för när hemlig dataavläsning får användas. När det gäller avläsning eller upptagning av kommunikationsövervaknings- och plats- uppgifter, dvs. uppgiftstyper som får hämtas in genom hemlig över- vakning av elektronisk kommunikation, bör kravet för hemlig dataavläs- ning sättas högre än vad som gäller för inhämtning av uppgifterna enligt nuvarande regler. Avläsning eller upptagning av sådana uppgifter bör, i enlighet med utredningens förslag, komma i fråga först vid sådana brott som kan föranleda tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommu- nikation. När det gäller kommunikationsavlyssningsuppgifter och kamera- övervakningsuppgifter samt lagrade uppgifter och uppgifter som visar hur ett informationssystem används anser emellertid regeringen, i likhet med utredningen, att det inte finns skäl att göra avsteg från den ovan redovisade principen. Dessa åtgärder bör alltså kunna komma i fråga vid sådana brott som kan föranleda tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommu- nikation. Det ska noteras att de formella rekvisiten för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation avseende brottets allvar är desamma som för hemlig kameraövervakning. Samma princip gör sig gällande när det gäller hemlig dataavläsning för att läsa av eller ta upp rumsavlyssningsuppgifter. Åtgärden är i allt väsentligt är att jämställa med hemlig rumsavlyssning. Just när det gäller hemlig rumsavlyssning har det i förarbetena till införandet av tvångs- medlet ansetts att det med hänsyn till tvångsmedlets särskilt ingripande karaktär finns starka skäl för att vara synnerligen restriktiv med när tvångs- medlet ska få användas (prop. 2005/06:178 s. 51). Det finns inte skäl att avvika från denna hållning när rumsavlyssningen verkställs genom hemlig dataavläsning, varför kraven beträffande vilka brott som kan föranleda åtgärden bör sättas lika högt. 2019/20:64 Vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation finns en s.k. straffvärdeventil som anger att tillstånd får ges till tvångsmedlet om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde över- stiger fängelse (27 kap. 18 § andra stycket RB). Det är enligt regeringen viktigt att det finns förutsättningar att använda hemlig dataav- läsning även i dessa fall. Hemlig dataavläsning skulle då kunna aktuali- seras vid misstanke om ett brott som inte har fängelse som minimi- straff men som ändå i det enskilda fallet bedöms ha ett straffvärde på mer än fängelse . Det kan t.ex. röra sig om mycket grova skattebrott, grova systematiska stölder, grov misshandel av allvarligt slag och rån som inte är att bedöma som grovt men med ett straffvärde . Vilka brott som bör kunna föranleda hemlig dataavläsning varierar således beroende på vilken åtgärd som tvångsmedlet avser. De straffnivåer som bestämmer när respektive tvångsmedel kan aktualiseras är enligt regeringens mening ändamålsenliga och tar hänsyn till tvångsmedlets in- gripande karaktär som kraven för användning av det inte ställs för högt. Om lagstiftningen skulle utformas på så sätt att endast Säkerhets- polisen skulle ha möjlighet till hemlig dataavläsning eller att strafftröskeln skulle sättas lika högt som för hemlig rumsavlyssning, som bl.a. Data- inspektionen, och Civil Rights Defenders anser, skulle tillämpningsområdet begränsas på ett sätt som inte stämmer med behovet av tvångsmedlet. Det skulle innebära att det vid mycket allvarliga brott som faller utanför Säkerhetspolisens verksamhetsområde fortfarande skulle saknas möjlighet att läsa av t.ex. krypterad trafik. Det skulle i för- längningen kunna leda till att vissa brott inte kan utredas. Det är inte acceptabelt. Sammanfattningsvis föreslår regeringen, i likhet med utredningen, att hemlig dataavläsning ska få användas vid förundersökning om sådana brott som kan aktualisera hemlig avlyssning av elektronisk kommuni- kation. När det gäller hemlig dataavläsning för att läsa av eller ta upp rums- avlyssningsuppgifter bör dock hemlig dataavläsning endast få användas vid förundersökning om sådana brott som kan föranleda hemlig rums- avlyssning. 10.1.3Brottsmisstankens styrka och behovet av åtgärden Regeringens förslag: Hemlig dataavläsning ska som utgångspunkt få användas endast om någon är skäligen misstänkt för brottet. Åtgärden ska vara av synnerlig vikt för utredningen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna lämnar förslaget och anser att hemlig dataavläsning innebär högre risker för den personliga integriteten och för informationssäkerheten än övriga hemliga tvångsmedel. Därför anser de att det bör övervägas att uttryckligen ange att hemlig dataavläsning är subsidiärt till andra tvångsmedel. Även anser att hemlig dataavläsning bör vara subsidiärt till övriga tvångsmedel och därför endast få användas efter att det visat sig att annat beslutat tvångs- medel inte gett avsett resultat. anser att rekvisitet synnerlig Prop. 2019/20:64 vikt har getts delvis en annan innebörd än i nu gällande tvångsmedels- användning, eftersom utredningen anger att metoden för uppgiftsin- hämtningen ska ges en särskilt framträdande roll vid bedömningen av tillståndsfrågan. Skälen för regeringens förslag Hemlig dataavläsning ska som huvudregel kräva en skäligen misstänkt Användningen av nuvarande hemliga tvångsmedel under förundersökning förutsätter som huvudregel att det finns någon som är skäligen misstänkt för ett brott för vilket tvångsmedlet i fråga får användas. Hemlig över- vakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning får dock under vissa förhållanden genomföras även utan att det finns en skäligen misstänkt person. Att en person är skäligen misstänkt är ett högre ställt krav än att en per- son kan misstänkas för brott, men innebär ett lägre krav än att vederböran- de är misstänkt på sannolika skäl. Om brottsmisstanken för att få använda hemliga tvångsmedel skulle bestämmas till sannolika skäl skulle det kunna leda till att åtgärderna blir utan betydelse i den brottsutredande verksam- heten. Ett sådant krav innebär nämligen ofta att den mesta bevisningen redan är säkrad. Hemliga tvångsmedel används typiskt sett i ett tidigare skede, för att samla in uppgifter som kan leda till att misstankegraden når upp till sannolika skäl (se t.ex. betänkande Om buggning och andra hemliga tvångsmedel, SOU 1998:46 s. 389–390). Att använda ett högre krav än skäligen misstänkt är därför inte lämpligt. Vidare framstår det som uteslutet att välja ett lägre krav än skäligen miss- tänkt med hänsyn till hur övrig reglering av hemliga tvångsmedel är utfor- mad och den integritetsrisk som hemlig dataavläsning kan innebära, jfr propositionen om vissa tvångsmedelsfrågor (prop. 1988/89:124 s. 43–44) och prop. 1995/96:85 s. 28. Regeringens sammantagna bedömning är där- för i likhet med utredningen att hemlig dataavläsning bör få användas en- dast om någon är skäligen misstänkt för ett brott som kan aktualisera åtgär- den. Kravet bör gälla för samtliga uppgiftstyper som kan läsas av eller tas upp. Det ska dock noteras att regeringen föreslår att det under vissa förut- sättningar bör finnas undantag från att det finns en skäligen misstänkt person (se avsnitt 10.1.5). Åtgärden ska vara av synnerlig vikt för utredningen Nuvarande hemliga tvångsmedel får endast användas om åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. I samband med införandet av det som då benämndes hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i rätte- gångsbalken uttalade departementschefen bl.a. att uttrycket synnerlig vikt för utredningen inte nödvändigtvis behöver avse att avlyssningen ska ge avgörande bevisning som kan leda till fällande dom, utan kan ge uppslag till vidare spaning och för andra åtgärder. Vidare anförde hon att upplysningarna som kunde tänkas komma fram inte skulle inskränka sig till obetydliga detaljer, att avlyssningen bör vara nödvändig med hän- syn till utredningsläget och att vad som kan vinnas med åtgärden i princip inte får vara åtkomligt med andra, mindre ingripande metoder. 2019/20:64 det sist nämnda kan det ändå vara motiverat att använda tvångsmedlet om alternativen skulle kräva en orimligt hög personalinsats eller vara förenade med avsevärd risk att utredningen avslöjas.