prop · H603105 · 2019-04-25 00:00:00 — Enligt regeringens mening är detta huvudskälet till att har en fredlig arbetsmarknad och även förhållandevis få stridsåtgärder mot kollektivavtalsbundna arbetsgivare. I likhet med Företagarna anser regeringen att den fredsplikt som följer av tecknandet av kollektivavtal är en på svensk arbetsmarknad som är viktig att värna. LO, TCO, och inkom till regeringen med ett förslag om förändrade konfliktregler på svensk arbetsmarknad. Det är regeringens uppfattning att ett sådant partsgemensamt förslag från de organisationer som organiserar det stora flertalet arbetsgivare och arbetstagare på arbetsmarknaden ger ett brett stöd för ändrade konfliktregler. Det är även en styrka att de centrala organisationerna kommer överens i en sådan viktig fråga för arbetsmarknadens funktionssätt. Parternas förslag innebär att lagstiftningen ändras i enlighet med den praxis som huvudorganisationerna och deras medlemsorganisationer redan tillämpar och som går tillbaka till som slöts 1938. Ett tydligt och enhetligt regelverk som bygger på det som redan gäller är ändamålsenligt för hela arbetsmarknaden. Sammantaget med de allvarliga konsekvenser som stridsåtgärder mot kollektivavtalsbundna arbetsgivare kan få finns det, i linje med parternas förslag, anledning att överväga en utökning av fredsplikten när en arbetsgivare har ett kollektivavtal som reglerar det aktuella arbetet. En utökad fredsplikt får inte störa den fungerande samordning som finns mellan olika kollektivavtal Det är vanligt på svensk arbetsmarknad att en arbetsgivare har kollektivavtal med flera arbetstagarorganisationer. Inte sällan tillämpas dessa avtal 2018/19:105 på snarlikt arbete. Det gäller inte minst tjänstemannaavtal som tillämpas på medlemmar i eller TCO och deras medlemsorganisationer. Det förekommer också att arbetsgivare som bedriver olika typer av verksamhet med flera arbetstagarorganisationer som avtalspart sluter kollektivavtal som tillämpas på alla arbetstagare, oavsett om dessa är arbetare eller tjänstemän och oavsett akademisk utbildning. Villkoren i sådana s.k. medarbetaravtal kompletteras i regel med särskilda avtal som på arbetstagarsidan sluts med respektive organisation eller sammanslutning av sådana organisationer och som tillämpas på sådant arbete som respektive arbetstagarorganisations medlemmar utför hos arbetsgivaren. och Vision understryker vikten av att den samordning som finns mellan olika kollektivavtal som i och för sig kan vara tillämpliga på samma arbete inte störs av en utökad fredsplikt. Även parterna betonar vikten av kollektivavtalssamordningen i sin överenskommelse. Regeringen anser, i likhet med och Vision, att en reglering som medför en utökad fredsplikt bör utformas så att den inte stör den samordning och praxis som har utvecklats på svensk arbetsmarknad kring konkurrerande avtal och medarbetaravtal. Frågan om samordningen av och gränsdragningen mellan sådana avtal bör även fortsättningsvis hanteras av arbetsmarknadens parter och i yttersta undantagsfall genom en prövning i domstol. Det bör finnas ett regelverk som gäller för alla organisationer – oavsett om de är medlemmar i huvudorganisationerna Flera remissinstanser berör frågan om det är lämpligt att de avtal och den praxis som huvudorganisationerna och deras medlemsorganisationer tillämpar kodifieras, dvs. att avtalsinnehåll och praxis görs till lagstiftning. m.fl. är kritiska till en sådan kodifiering. påpekar att avtalen ägs av parterna och kan sägas upp. Förbundet anger också att förslaget i promemorian innebär att avtalen blir tvingande lagstiftning för andra än de som har ingått avtalen. (Juridiska fakultetsstyrelsen) anger att det är anmärkningsvärt att det inte görs några allvarliga reflektioner i promemorian när det gäller inskränkningar i en viktig och grundläggande rättighet eller några överväganden beträffande en situation där de etablerade organisationerna gemensamt kan föreslå lagstiftning som begränsar andra organisationers handlingsutrymme. Enligt är det inte tillräckligt för att motivera lagstiftning att LO, TCO, och har träffat en överenskommelse som enligt riksförbundet i huvudsak inte träffar dem själva. Regeringen vill med anledning av dessa synpunkter påpeka att förslaget i promemorian utgår från synsättet att kollektivavtalsbundenhet ska medföra särskilda fördelar. Att bundenhet vid kollektivavtal medför fördelar ligger som (Samhällsvetenskapliga fakulteten) påpekar i linje med principer som kommer till uttryck i flera lagar på arbetsmarknadsområdet. Det gäller inte endast rätten till medbestämmande enligt medbestämmandelagen utan också t.ex. förhandlingsrätt med möjlighet att ingå överenskommelser om turordning enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd, anställningsskyddslagen, och rätten att utse skyddsombud och skyddskommitté enligt arbetsmiljölagen (1977:1160). Man kan liksom (Juridiska fakultetsstyrelsen) ställa frågan om förslaget i promemorian skulle kunna hämma bildandet av nya arbetstagarorganisationer och göra att organisationer utanför de etablerade huvudorganisationerna och som normalt inte är kollektivavtalsbärande får svårare att etablera sig och reglera sina medlemmars anställningsvillkor i kollektivavtal. Förslaget skulle kunna uppfattas som ett försök från de etablerade organisationerna att försämra förutsättningarna för fristående organisationer att företräda sina medlemmar och kunna växa och konkurrera med de etablerade organisationer som är kollektivavtalsbärande. Regeringen anser att det ligger ett stort värde i att det finns grundläggande konfliktregler som gäller för alla organisationer på arbetsmarknaden. Sådana regler kan gälla krav på att förhandlingar hålls innan stridsåtgärdsrätten används eller att stridsåtgärder inte används som ett påtryckningsmedel i rättstvister. Om vissa organisationer inte genom avtal förbinder sig att respektera sådana regler, eller inte anser sig bundna av den praxis som flertalet organisationer följer, skapas en situation där olika spelregler gäller på samma arbetsmarknad, och till och med på samma arbetsplats. Enligt regeringens mening är en sådan situation otillfredsställande. När det gäller frågan om ändrade konfliktregler skulle försämra förutsättningarna för fristående organisationer vill regeringen understryka att något förslag som begränsar möjligheten för fristående organisationer att strida för ett eget kollektivavtal inte bör läggas. De s.k. fristående organisationerna bör även kunna företräda sina medlemmars intressen precis som genom att vidta politiska stridsåtgärder, sympatiåtgärder och indrivningsblockader. Arbetares anger att förslaget i promemorian endast gynnar arbetsgivarsidan och att det kommer att försvaga arbetstagarnas ställning. Enligt regeringens uppfattning har parterna etablerat en grundläggande balans mellan arbetsgivares och arbetstagares intressen i huvudavtal och praxis när det gäller hur stridsåtgärdsrätten ska användas. Förslaget medför att de regler som gäller enligt huvudavtalen och praxis nu kommer att gälla för hela arbetsmarknaden. Det kan vidare anses betydelsefullt för bägge parter i anställningsförhållandet att incitamentet för en arbetsgivare att träffa ett kollektivavtal som ger arbetsfred värnas eftersom kollektivavtalet har en sådan viktig funktion för att skapa goda arbetsvillkor för arbetstagare. Beredningen av förslaget i promemorian Vissa remissinstanser har synpunkter på beredningen av förslaget. Några anger att det har funnits brister i kunskapsinhämtningen och saknar utredningsinitiativ för att skapa ett allsidigt kunskapsunderlag. Därutöver efterlyser några remissinstanser mer öppenhet och insyn i beredningsprocessen. Företagarna anger bl.a. att det inte är transparent när parterna lämnar in mer eller mindre färdiga förslag som departementet gör till sina och som har förhandlats fram utan insyn eller möjlighet att lämna synpunkter på under framtagandet. Regeringen vill med anledning av dessa synpunkter understryka att några avvikelser från den normala beredningsprocessen av lagförslag inte har gjorts. Ett förslag har tagits fram i en promemoria som sedan har remitterats till berörda myndigheter och organisationer med normal remisstid enligt beredningskravet i regeringsformen och etablerade rutiner i . Att förslaget i promemorian grundar sig på parternas överenskommelse ser inte regeringen som någonting negativt. Tvärtom ser regeringen att det är en styrka att parterna på arbetsmarknaden tar ett stort ansvar för hur spelreglerna för utövandet av stridsåtgärdsrätten utformas. Det också för att det kommer att finnas ett brett stöd för lagstiftningen när den genomförs. När det gäller frågan om kunskapsinhämtning och utredningsinitiativ vill regeringen påminna om att promemorian föregicks av en utredning, , som överlämnade sitt betänkande ungefär som parterna nådde en överenskommelse. betänkande har varit ett viktigt kunskapsunderlag vid utformningen av promemorian och denna proposition. Fredsplikten bör utökas när arbetsgivaren är bunden av ett kollektivavtal Medbestämmandelagens bestämmelser medför en omfattande fredsplikt för de som är bundna av kollektivavtal i förhållande till varandra. Däremot saknas en tillräcklig garanti för fredsplikten när en arbetsgivare har ett kollektivavtal men utsätts för stridsåtgärder från en arbetstagarorganisation som inte är bunden av kollektivavtal i förhållande till arbetsgivaren. Regeringen anser att detta är otillfredsställande eftersom kollektivavtalet bör skapa en omfattande fredsplikt. I syfte att stärka fredsplikten i situationer när arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal bör fredsplikten därför utökas. 5.2Rätten att vidta stridsåtgärder mot en kollektivavtalsbunden arbetsgivare ska få utövas under vissa villkor Regeringens förslag: Det ska ställas vissa villkor i medbestämmandelagen för att en arbetstagare ska få vidta eller delta i en stridsåtgärd mot en kollektivavtalsbunden arbetsgivare till stöd för krav i en fråga som är reglerad genom arbetsgivarens kollektivavtal. En stridsåtgärd som inte uppfyller villkoren ska vara olovlig. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Bestämmelsen i promemorian har dock en annan redaktionell utformning. Remissinstanserna: framhåller att det är viktigt att förslaget inte medför ett större ingrepp i konflikträtten än absolut nödvändigt. Enligt förbundet är förslaget utformat med nödvändig precision. Flera remissinstanser, bl.a. , Arbetares , och ett antal Sekoklubbar, varnar för att förslaget kan leda till arbetsgivarkontrollerade arbetstagarorganisationer och avtalsshopping. , och anger att förslaget medför risker för missbruk av fredspliktsinvändningar. Flera remissinstanser, bl.a. Bankinstitutens , Företagarna, , och Kommuner och Landsting, har synpunkter på vem regleringen riktar sig Arbetsdomstolen har synpunkter på lagtextens utformning och på att Prop. 2018/19:105 förslaget tycks kunna bli tillämpligt på sedvanliga förbundsförhandlingar. Skälen för regeringens förslag En utökad fredsplikt bör åstadkommas genom att stridsåtgärdsrätten villkoras Som regeringen har konstaterat är möjligheten att vidta stridsåtgärder en viktig del av den svenska arbetsmarknadsmodellen som bör värnas. Det är därför som framhåller viktigt att en utökad fredsplikt inte medför ett större ingrepp i stridsåtgärdsrätten än absolut nödvändigt. Något generellt förbud mot att vidta stridsåtgärder mot en kollektivavtalsbunden arbetsgivare bör enligt regeringens mening inte övervägas eftersom det uppenbart skulle vara för långtgående och ingripande. Ett sådant förbud skulle därtill sannolikt vara oförenligt med internationella åtaganden. I stället bör rätten att vidta stridsåtgärder villkoras när det redan finns ett kollektivavtal som reglerar det arbete som stridsåtgärden gäller. Risken för missbruk av fredspliktsinvändningar och flera andra remissinstanser varnar för missbruk av fredspliktsinvändningar från arbetsgivarsidan. Sådana invändningar skulle enligt remissinstanserna kunna fungera som ett medel för att skjuta upp eller försvåra användningen av stridsåtgärdsrätten och minska stridsåtgärdernas effektivitet. Invändningar skulle även enligt remissinstanserna kunna minska arbetsgivares intresse av att nå resultat i sakfrågor genom förhandlingar utan att i stället försöka uppnå sina mål genom obstruktion och fredspliktsinvändningar. anger att införandet av förslaget innebär ett osäkerhetsmoment kring i vilka situationer en arbetsgivare skulle kunna rikta fredspliktsinvändningar mot varslade konfliktåtgärder. De nya reglerna skulle därmed kunna innebära ett större ingrepp i konflikträtten än vad som ursprungligen har avsetts. anger att det får antas att makten över stridsåtgärdsbegreppets tillåtlighet i viss mån kommer att hänskjutas till Arbetsdomstolen som är en partssammansatt domstol med ledamöter från de organisationer som vill genomföra förslaget. Regeringen vill med anledning av dessa synpunkter betona att ett viktigt syfte med förslaget är att det ska finnas en utökad möjlighet att få till stånd en prövning av en stridsåtgärds tillåtlighet. I det ligger att olika frågor som har anknytning till en stridsåtgärd ska kunna underkastas en prövning i domstol. Regeringen vill understryka att parterna på arbetsmarknaden även fortsättningsvis har ett ansvar för att utforma spelregler och praxis om hur stridsåtgärdsrätten ska utövas och att parterna historiskt sett har sett till att frågor om stridsåtgärder inte regelmässigt har hänskjutits till Arbetsdomstolen för prövning. Risken för arbetsgivarkontrollerade arbetstagarorganisationer och s.k. avtalsshopping Flera remissinstanser, bl.a. , Arbetares , och ett antal 2018/19:105 Sekoklubbar, varnar för att en utökad fredsplikt kan leda till att arbetsgivare får en större valfrihet att välja avtalspart och avtal. Detta kan i sin tur, enligt remissinstanserna, få till följd att det uppstår arbetsgivarkontrollerade arbetstagarorganisationer, s.k. gula fackföreningar, eller att arbetsgivare väljer att teckna kollektivavtal med de för arbetsgivaren billigaste villkoren, utan att andra arbetstagarorganisationer kan agera, s.k. avtalsshopping. Den omfattande stridsåtgärdsrätt som finns ger starka incitament för en arbetsgivare att sluta kollektivavtal med en arbetstagarorganisation som för arbetet i fråga organiserar många eller flertalet arbetstagare för arbetet på riksplanet, och ofta även på den aktuella arbetsplatsen. Dessa incitament bör värnas. Därför bör det fortsättningsvis finnas ett stort utrymme för en arbetstagarorganisation att strida för ett eget kollektivavtal, även om arbetsgivaren redan är bunden av ett kollektivavtal som reglerar det aktuella arbetet. Med ett fortsatt stort utrymme för en arbetstagarorganisation att strida för ett eget kollektivavtal finns inte, enligt regeringens uppfattning, någon ökad risk för avtalsshopping. När det gäller riskerna för att arbetsgivarkontrollerade arbetstagarorganisationer etablerar sig på svensk arbetsmarknad bör det särskilt påminnas om att en arbetstagarorganisation enligt 6 § medbestämmandelagen definieras som en sådan sammanslutning av arbetstagare som enligt sina stadgar ska tillvarata arbetstagarnas intressen i förhållandet till arbetsgivaren. Enligt regeringens uppfattning kan det med anledning av definitionen ifrågasättas om en organisation som har bildats eller som kontrolleras av en arbetsgivare är en arbetstagarorganisation i medbestämmandelagens mening. Om så inte är fallet kan organisationen inte ingå ett kollektivavtal. Förslaget i denna proposition ändrar inte på den grundläggande förutsättningen att en arbetstagarorganisation är en sådan organisation som tar tillvara arbetstagares intressen. Någon ökad risk för att arbetsgivarkontrollerade arbetstagarorganisationer etablerar sig på svensk arbetsmarknad finns därmed inte. En villkorad stridsåtgärdsrätt bör genomföras genom bestämmelser som riktar sig till arbetstagare Enligt förslaget i promemorian bör en villkorad stridsåtgärdsrätt rikta sig till arbetstagare och omfatta både organiserade och oorganiserade arbetstagare. är kritiskt till att förslaget i promemorian ensidigt inskränker arbetstagarsidans möjlighet att använda stridsåtgärdsrätten. Förbundet menar att förslaget i denna del inte har någon förankring i de senaste årens händelser på den svenska arbetsmarknaden. Även ifrågasätter att förslaget endast begränsar arbetstagarorganisationers möjligheter att vidta stridsåtgärder. Enligt regeringens uppfattning bör en villkorad stridsåtgärdsrätt freda arbetsgivare som har bundit sig genom kollektivavtal i större utsträckning än vad dessa arbetsgivare är fredade . Det skydd som finns för arbetstagarsidan genom de s.k. punktförbudet i 41 § medbestämmandelagen är enligt regeringens mening tillräckligt för att skydda arbetstagare och arbetstagarorganisationer som är bundna av kollektivavtal. Kommuner och Landsting och föreslår att regleringen ska rikta sig till arbetstagarorganisationer i enlighet med förslag, inte till arbetstagare som föreslås i promemorian. Att rikta regleringen direkt till en enskild arbetstagare kan, enligt staden, medföra att regleringen blir svår att förstå för arbetsgivaren och medföra tillämpningssvårigheter för båda parter. Bankinstitutens anger att det är bra att förslaget riktar sig direkt till arbetstagare, och därigenom indirekt till arbetstagarorganisationer. Företagarna tillstyrker att regleringen riktar sig mot arbetstagare trots att det kan innebära vissa svårigheter i tillämpningen. När det gäller frågan om regleringen ska rikta sig till arbetstagare eller till arbetstagarorganisationer kan regeringen i viss mån hålla med de remissinstanser som anger att det vore rimligt att rikta bestämmelsen mot en arbetstagarorganisation eftersom det är dessa som ingår kollektivavtal och inte enskilda arbetstagare. Regeringen menar dock att det är viktigt att även oorganiserade arbetstagare och arbetstagare som är medlemmar i en organisation men som agerar utan stöd från sin organisation omfattas av förslaget. Det bör också påminnas om att arbetstagarorganisationer också har ett ansvar för fredsplikten enligt 42 § medbestämmandelagen. En reglering som riktar sig till arbetstagare träffar därför indirekt även dessas organisationer. anser regeringen att en reglering som riktar sig till arbetstagare systematiskt ligger i linje med andra bestämmelser om fredsplikt i medbestämmandelagen, inte minst punktförbuden i 41 § som riktar sig till arbetsgivare och arbetstagare och inte dessas organisationer. Arbetsdomstolen ställer frågan om regleringen riktar sig till en arbetstagare, dvs. oavsett om han eller hon är bunden av arbetsgivarens kollektivavtal eller inte. Om det inte är avsikten bör bestämmelsen enligt domstolen ändras så att det framgår att den riktar sig till arbetstagare som inte är bundna av arbetsgivarens kollektivavtal. Enligt regeringens uppfattning skulle en reglering som riktar sig till såväl bundna som obundna arbetstagare kunna leda till situationer då en stridsåtgärd både är olovlig enligt något av punktförbuden i 41 § och enligt den nu föreslagna villkorade stridsåtgärdsrätten. befarar regeringen att det skulle kunna uppstå luckor i regleringen om den endast riktar sig till obundna arbetstagare. Man skulle t.ex. kunna tänka sig att arbetstagaren är bunden av ett kollektivavtal i förhållande till arbetsgivaren och vidtar en stridsåtgärd till stöd för krav i en fråga som inte är reglerad genom avtalet men som är reglerad genom ett annat avtal som arbetsgivaren är bunden av. I en sådan situation bör den villkorade stridsåtgärdsrätten gälla enligt regeringens mening. Därför anser regeringen att regleringen bör rikta sig till en arbetstagare oavsett om han eller hon är bunden av arbetsgivarens kollektivavtal. En följd av detta blir att en stridsåtgärd för bundna arbetstagare kan vara olovlig både enligt punktförbuden i 41 § medbestämmandelagen och enligt den nu föreslagna villkorade stridsåtgärdsrätten. Regeringen ser dock inte att detta kan leda till några tillämpningsproblem. Den villkorade stridsåtgärdsrätten ska gälla oavsett vilken typ av kollektivavtal som arbetsgivaren är bunden av Enligt 23 § medbestämmandelagen är ett kollektivavtal ett skriftligt avtal mellan en arbetsgivarorganisation eller en arbetsgivare och en arbetstagarorganisation om anställningsvillkor för arbetstagare eller om förhållandet i övrigt mellan arbetsgivare och arbetstagare. Inom denna definition ryms 2018/19:105 många olika typer av avtal, t.ex. huvudavtal, avtal om medbestämmande och avtal om löner och allmänna anställningsvillkor. Gemensamt för alla dessa kollektivavtal är att de får till följd att fredsplikt enligt 41 § medbestämmandelagen råder mellan parterna . Fredspliktens omfattning bestäms inte endast av kollektivavtalets ordalydelse, utan det finns även s.k. tysta utfyllnadsregler eller dold reglering som medför fredsplikt. Arbetsdomstolen anger att promemorians förslag är utformat så att det inte bara omfattar arbetsgivare som är bundna av sedvanliga förbundsavtal, utan omfattar varje kollektivavtal i medbestämmandelagens mening. Enligt domstolen bör det övervägas om inte promemorians förslag i denna del ger upphov till tillämpningsproblem och går längre än vad som krävs för att uppnå syftet att stärka fredsplikten. Regeringen instämmer att bundenhet till alla olika typer av kollektivavtal skulle kunna leda till vissa tillämpningsproblem. Framför allt skulle det kunna leda till svårigheter för den som inte är avtalspart att avgöra vad som regleras genom avtalet och vad som faller utanför avtalets tillämpningsområde, särskilt om det inte är fråga om ett sedvanligt förbundsavtal. En konsekvens av detta skulle kunna vara att det uppstår en osäkerhet om en stridsåtgärd få vidtas eller inte. Det går inte att bortse från risken för en sådan osäkerhet och att det skulle kunna få en dämpande verkan på viljan att vidta stridsåtgärder. kan regeringen konstatera att den nu diskuterade osäkerheten även gäller vid tillämpningen av Britanniaprincipen eftersom en organisation måste förhålla sig till ett kollektivavtals innehåll för att avgöra om en stridsåtgärd riskerar att tränga undan dess tillämpning. Det kan konstateras att en avgränsning till en viss typ eller till vissa typer av kollektivavtal skulle leda till fördelar för arbetsgivare som normalt tecknar sådana avtal. Att endast arbetsgivare som är bundna av sedvanliga förbundsavtal ska få fördel av den villkorade stridsåtgärdsrätten är enligt regeringens uppfattning en mindre lämplig särbehandling av arbetsgivare som normalt inte är bundna av sådana avtal. Därför bör den villkorade stridsåtgärdsrätten inte begränsas till att gälla vid bundenhet till endast vissa kollektivavtal. Den villkorade stridsåtgärdsrätten ska gälla vid en stridsåtgärd till stöd för krav i en fråga som är reglerad genom arbetsgivarens kollektivavtal Enligt promemorians förslag ska den villkorade stridsåtgärdsrätten gälla om arbetsgivaren redan är bunden av ett kollektivavtal för arbetet i fråga. Enligt Arbetsdomstolen är det oklart vad som avses med uttrycket arbetet i fråga. Om det är arbete som faller inom kollektivavtalets sakliga tillämpningsområde är det enligt domstolen lämpligt att använda formuleringen som finns i 26 § medbestämmandelagen. I den paragrafens första stycke anges att ett kollektivavtal som har slutits av en arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation inom sitt tillämpningsområde även binder en medlem i organisationen. Arbetsdomstolen anger också att det som möjligen avses är att arbetstagaren sysselsätts i arbete inom kollektivavtalets tillämpningsområde. Den villkorade stridsåtgärdsrätten bör skydda arbetsgivare som har slutit ett kollektivavtal för ett visst arbete. När ett avtal har slutits för arbetet bör stridsåtgärder endast få vidtas av en annan arbetstagarorganisation om de Prop. 2018/19:105 uppfyller ett antal villkor.