prop · H70335 · 2019-10-17 00:00:00 — Ett par exempel på den senare typen av uppdrag är att ta fram urval till kvalitetsmätningarna och en utredning inom regeringens uppdrag till om jämställdhetsintegrering för att kvalitetssäkra att underrättelse- och kontrollverksamheten inte bygger på en bias om att män är mer kriminella än kvinnor.102 KCAU:s ledning beskriver även att avdelningscheferna för och BB ställer krav på att KCAU ska ha bevakning på de flesta restriktionsområden (det finns totalt cirka 80 stycken). Resultatet av detta är att personalen inom KCAU är utspridd på många olika restriktionsområden och andra arbetsuppgifter. Utöver att göra verksamheten sårbar för personalförändringar innebär det att möjligheten att kraftsamla mot enskilda företeelser är mycket begränsad. KCAU:s ledning menar att det finns områden som skulle kunna nedprioriteras och att färre inriktningar 100Intervju nr 1 vid , . Intervju nr 3 vid , . 101Tullverkets internrevision, 2017. 102Intervju nr 2 vid , . 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N och mer kraftsamling skulle kunna ge bättre resultat. Ett sådant arbetssätt skulle dock kräva acceptans från övriga delar av , vilket saknas i dag.103 4.2 Kommissionen för tung trafik Avsikten med bildandet av KCAU har, som beskrevs ovan, varit att samla underrättelsearbetet inom en organisation. har det dock funnits ett betydande undantag från den tanken. konstaterade att resultaten i det tunga trafikflödet i princip uteblivit trots att flödet hade prioriterats, bland annat genom investeringar i mobila skannrar. gjorde den norska tullen upprepade narkotikabeslag i det tunga flödet. Dåvarande avdelningschefen för beslutade därför 2016 att inrätta en särskild kommission med fokus på tung trafik.104 Kommissionen för tung trafik utformades som en pilotverksamhet och placerades vid sidan av den ordinarie organisationen. Uppdraget var att hitta kontrollvärda objekt som kunde öka beslagen i den tunga trafiken och att öka användningen av de mobila skannrarna. Kommissionen bestod av 14 personer (däribland underrättelsehandläggare och selekterare) och den fick stora möjligheter att själv styra och utforma sitt arbete.105 Det finns ingen rapport som ger en utförlig uppföljning av kommissionens resultat, men uppföljningen av beslag i lastbilsflödet visar att arbetet direkt eller indirekt106 lett till en markant ökning av samhällsnyttan. beräknar att beslagen i lastbilsflödet genererade en samhällsnytta på 2017, vilket kan jämföras med den totala samhällsnyttan för alla beslag 2016 som uppgick till . Till detta kan läggas att information från kommissionen även bidrog till i samhällsnytta som och våra grannländer kunde tillgodoräkna sig.107 Det kan inte uteslutas att resultatet av kommissionens arbete kunde ha blivit ännu bättre, eftersom 181 av 300 framtagna kontrolluppslag inte kontrollerades. Kommissionen angav på en skala från 1 till 5 hur pass prioriterade uppslagen var, men det har inte skett någon uppföljning av vilken prioritetsnivå uppslagen som inte kontrollerades hade. Skälet till att kontroller inte genomfördes var dock 103Intervju nr 2 vid , . 104E-post från , . Intervju nr 4 vid , . 105Intervju nr 4 vid , . Intervju vid , . 106Kommissionen genomförde informationsinsatser som gav personalen inom gränsskyddet bättre möjligheter att själva hitta relevanta kontrollobjekt i lastbilsflödet. 107E-post nr 1 från , . E-post från , . E-post från , . R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? antingen att det saknades resurser eller att vakthavande befäl (VB) valde att prioritera annan verksamhet. Detta var situationer som uppstod oavsett vilken prioritering kontrolluppslaget hade.108 4.2.2 Implementering i KCAU beslutades att pilotverksamheten skulle upphöra och att arbetet i stället skulle implementeras i KCAU:s ordinarie verksamhet. I beslutet anges att personerna som arbetat i kommissionen ska beredas möjlighet att fortsätta sitt arbete inom KCAU, för att undvika att kompetens och de nationella och internationella kontakter som byggts upp går förlorade. Avdelningschefen för poängterar vidare att det är av stor vikt att implementeringen går bra och att kommissionens arbete ska fortsätta fungera ungefär på samma sätt när det bedrivs inom KCAU.109 Under granskningen har personer som varit involverade i kommissionen uttryckt oro för att faktorer som bidrog till kommissionens framgång kommer förloras vid övergången till KCAU.110 Projektgruppen som ansvarar för implementeringen i KCAU har också identifierat detta som en risk. Det har därför sammanställts en utförlig rapport som beskriver kommissionens arbete och identifierar framgångsfaktorerna. Inom KCAU:s ledning betraktas dessa faktorer som mycket viktiga vid implementeringen. Bland dem finns, utöver internationella kontakter, att kommissionen hade ett klart uttalat mandat att styra arbete och resurser, oaktat den organisatoriska hemvisten, och att det fanns möjlighet att delta i det förundersökningsarbete som vidtog efter att underrättelserna hade överlämnats till kontrollverksamheten. Vikten av att det fanns en mix av olika roller med fredade resurser och ett gemensamt mål framhålls också.111 Trots att det finns en vilja från avdelningsledningen att övergången till KCAU ska fungera bra, och trots att det finns en god bild av framgångsfaktorerna, anger KCAU:s ledning att det har uppstått svårigheter vid implementeringen. För det första har det varit svårt att överföra vissa personer som arbetade i kommissionen från gränsskyddet till KCAU, och för det andra kommer den nya gruppen inte få samma möjlighet att vara involverad i förundersökningsfasen som kommissionen hade. Efter månader med internationellt samarbete för att hitta ett intressant objekt är det viktigt att kunna ge snabb återkoppling till de internationella motparterna om vad som hände när objektet kom till . Detta försvåras om gruppen förlorar insyn i vad som händer med ärendet efter överlämning.112 108E-post från , . E-post nr 2 från , . 109E-post från , . Intervju vid , . 110Intervju nr 4 vid , . Intervju vid , . 111E-post från , . 112Intervju nr 2 vid , . 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den operativa underrättelseverksamhetens uppgift är att producera underrättelser som kan ligga till grund för kontrollinsatser. Två centrala arbetsmetoder i den produktionen är ärendehantering och selektering. Därutöver tillkommer bland annat uppdragshantering som, i stället för enskilda aktörer, fokuserar på övergripande fenomen. Till uppdragshanteringen hör till exempel den bevakning av enskilda restriktionsområden som omnämndes i avsnitt 4.1.2.113 Utformningen av de operativa underrättelserna skiljer sig åt beroende på vilken process som är mottagare. Personalen inom KCAU delas också upp på EH- och BB-handläggare (huvuddelen av personalen som arbetar med operativa underrättelser är BB-handläggare). Detta beror dels på att det krävs olika typer av specialistkunskap för att arbeta gentemot EH respektive BB, och dels på att dessa handläggare arbetar mot två databaser som regleras av olika lagar.114 Ett typiskt exempel på ärendehantering är enligt underrättelsemodellen när information inkommer till desken och sedan skickas vidare till någon av underrättelseenheterna, varpå informationen analyseras i syfte att avgöra om det finns anledning att vidta någon typ av kontroll. Informationen avser oftast namngivna personer och företag som kan misstänkas för brottslig verksamhet eller som kan antas göra fel i tullhanteringen.115 Det här arbetet sker till största del från skrivbordet. Vid bildandet av KCAU fanns förslag om att de skulle ha egna spaningsresurser, men så blev inte fallet. Det går att låna in spaningsresurser från BB, men KCAU anger att det är relativt svårt att få det.116 Som angavs ovan ser underrättelseprodukterna olika ut beroende på vilken del av kontrollverksamheten som ska omhänderta dem. Den fysiska kontrollen får kontrolluppslag som kan ange en specifik person eller ett fordon som kommer vid och till en viss plats. Operatörsuppföljningen får underrättelserapporter som anger företag som det finns anledning att genomföra eftergranskning eller revision hos. Till klareringen görs så kallad spärrläggning som innebär att deklarationer som uppfyller vissa kriterier inte godkänns automatiskt, utan väljs ut för kontroll. Ytterligare en viktig arbetsuppgift för BB-handläggarna är att förse KCAU:s underrättelsedatabas med uppgifter som i ett senare skede kan ligga till grund för de kontrolluppslag som tas fram genom selektering.117 113Tullverket, 2015b. Intervju nr 1 vid , . 114Intervju vid , . 115Tullverket, 2015b. 116Intervju nr 1 vid , . 117E-post från , . Intervju vid , . Intervju nr 3 vid , . R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? Informationen som bearbetas inom ärendehanteringen består huvudsakligen av tips från externa aktörer och från andra delar av . På EH-sidan inkommer cirka 1 000 tips och bland de externa uppgiftslämnarna finns bland annat EU-institutioner och andra medlemsländer. På BB-sidan har antalet tips varierat, men 2017 handlade det om cirka 7 500 stycken. De vanligaste källorna är andra KC inom BB och . Det saknas uppföljning av hur många av dessa tips som leder till någon typ av kontroll, men det mäts hur hög andel av de inledda ärendena som leder till delgivning (det vill säga att någon form av underrättelseprodukt skickas till kontrollverksamheten), och 2018 gällde det cirka 80 procent.118 Vid samtal med chefer för underrättelseenheterna har det framkommit att den största delen av arbetet utgörs av hanteringen av inkommande tips, något som inte betraktas som helt problemfritt. Vid en av enheterna konstateras att tipshanteringen begränsar möjligheten att arbeta proaktivt med ärenden som bygger på egen information (överskottsinformation från förundersökningar, myndighetssamverkan, beslagsanalyser med mera). Det finns erfarenheter som visar att den här typen av ärenden kan ge bra utfall, men saknats tid för att ta fram tillräckligt många egna ärenden för att göra en jämförelse.119 Som nämndes ovan går det inte att följa upp vad som händer med enskilda tips och det går således inte att mäta i vilken utsträckning tips från vissa aktörer är bättre än tips från andra. Detta beror på att de olika delarna inom KCAU använder egna lösningar för uppföljning som inte är sammankopplade, vilket medför att det inte går att följa ärenden från ax till limpa. Följden av detta är att det bland annat saknas statistik på genomströmningstider för ärendehanteringen.120 Som beskrevs tidigare handlar selektering om att bearbeta trafikuppgifter, och att baserat på riskprofiler (till exempel vissa resmönster som tyder på smuggling) och andra typer av underrättelseinformation välja ut relevanta kontrollobjekt. Även om det inte kallas selektering, och således inte kommer att behandlas i det här avsnittet, bör det framhållas att det ute på fältet finns flera andra metoder och hjälpmedel för att välja ut relevanta kontrollobjekt i de stora trafikflödena. Tulltjänstemännen pratar till exempel med förarna av fordon som stannas och utvecklar en förmåga att fånga upp misstänkta signaler. Det är också värt att lyfta 118E-post från , . 119Intervju nr 1 vid , . 120Intervju nr 2 vid , . Intervju vid , . 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N fram hundar som kan vara ett mycket bra hjälpmedel för att till exempel välja ut passagerare för kontroll.121 Inom det nybildade selekteringscentret görs både selektering (att välja ut objekt genom att manuellt analysera bokningsuppgifter) och automatisk selektering där IT-system hittar objekt i inlästa bokningsuppgifter baserat på information som finns i underrättelsedatabas. används ungefär hälften av arbetstiden till selektering och den andra hälften till automatisk. Det sker dock en utveckling mot ökad automatisk selektering. Det bör också nämnas att selektering bara används för att ta fram kontrolluppslag till BB; på EH-sidan används i stället den tidigare nämnda metoden till att stoppa inkommande deklarationer med hjälp av spärrar.122 Möjligheterna att selektera styrs till stor del av tillgången på trafikuppgifter. På finns exempelvis inga förhandsuppgifter om vilka fordon som kommer passera. Ett annat exempel är postflödet, där tulltjänstemän själva måste välja ut vilka paket som ska kontrolleras, varpå hjälpmedel såsom skannrar och hundar används.123 används selektering inom färjetrafiken, tågtrafiken, containerflödet och kurirflödet. Det har tidigare även bedrivit ett framgångsrikt selekteringsarbete inom flygtrafiken (där bland annat personer som svalt narkotika har kunnat stoppas). Men till följd av lagen (2018:1180) om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen, som trädde i kraft , har hanteringen av passagerarlistor från flyget flyttats över från till Polismyndigheten.124 Bakgrunden till, och effekterna av, den här förändringen beskrivs i avsnitt 5.1.1. har rätt att begära in bokningsuppgifter från transportföretagen och totalt inkommer det cirka 700 000 listor med bokningsuppgifter , där varje lista kan innehålla allt från ett till flera tusen objekt. En svårighet är att inte kan ställa krav på hur dessa leveranser ska vara utformade. De inkommande underlagen är utformade på en mängd olika sätt, vilket begränsar möjligheten till automatisering. Det finns en försöksverksamhet för att få bolag att rapportera in data på ett mer strukturerat sätt, men för att det ska fungera krävs att det blir en bred uppslutning, annars kan konkurrensen snedvridas (när vissa bolag blir lättare för att kontrollera än andra).125 121Intervju nr 1 vid , . 122Intervju nr 3 vid , . Intervju vid , . 123Intervju nr 3 vid , . 124Intervju nr 1 vid , . Intervju nr 3 vid , . E-post nr 1 från , . 125Intervju vid , . Intervju nr 3 vid , . R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? Före bildandet av NSC var antalet kontrolluppslag baserade på selektering runt 3 000 stycken, vilket kan vara en viss underskattning eftersom selekteringen inom gränsskyddet sannolikt inte alltid registrerades som ett kontrolluppslag. skedde en nedgång, främst till följd av lagändringen rörande flygpassageraruppgifter, men förhoppningen är att det kommer gå att öka antalet kontrolluppslag från selekteringen . Processägaren för Analysera och selektera konstaterar dock att detta kräver en fortsatt utveckling av de IT-system som används.126 Chefen för beskriver att en faktor som gör det svårare att öka antalet kontrolluppslag är de höga kvalitetskrav som ställs på selekteringen. ligger till exempel träffsäkerheten på kontrolluppslagen till kurirflödet på . Om NSC skulle öka antalet uppslag genom att välja ut objekt där träffsäkerheten är lägre skulle tilltron till underlaget från NSC minska inom kontrollverksamheten. Detta beskrivs som en svår balansgång.127 NSC konstaterar också att ett tänkbart sätt att öka kontrolluppslagen vore att pröva selektering på nya områden där kunskapen är låg. Om ett sådant försök inte faller väl ut kommer det dock leda till försämrad träffsäkerhetsstatistik. Det är med andra ord säkrare att arbeta med de områden och metoder som man redan vet fungerar, även om det kan innebära problem i längden.128 4.4 Träffsäkerhet och underrättelsevolymer KCAU lämnar underrättelser till både EH och BB, men det finns skillnader när det gäller hur hög andel dessa underrättelser utgör av det totala antalet kontroller inom respektive avdelning. Detta avsnitt beskriver därför hur träffsäkerhet och underrättelsevolymer ser ut inom EH respektive BB. Avslutningsvis berörs även frågan om levererade underrättelser som inte leder till någon kontroll. 4.4.1 Träffsäkerhet inom avdelningen Effektiv handel KCAU levererar huvudsakligen två typer av produkter till EH, beroende på om klareringen eller operatörsuppföljningen är mottagare. Det finns betydande skillnader mellan dessa produkter, varför de nedan kommer att redovisas separat. De flesta deklarationer som inkommer till hanteras automatiskt. KCAU:s uppgift är att lägga spärrar som medför att deklarationer som uppfyller 126Intervju nr 3 vid , . Intervju vid , . 127Intervju nr 3 vid , . 128Intervju nr 3 vid , . 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N vissa kriterier i stället väljs ut för kontroll. De flesta kontroller som initieras på det här sättet är dokument- och klareringskontroller som inte i första hand syftar till att hitta något fel, utan det kan till exempel handla om att säkerställa att företaget har rätt tillstånd.129 I granskningen har vi i stället valt att fokusera på de spärrar som har ett uttalat syfte att hitta fel, det vill säga de riskbaserade dokumentkontrollerna och varuundersökningarna. I tabellen nedan beskrivs antal och träffsäkerhet för den typen av spärrar. Tabell 12 Antal kontroller som grundas på riskbaserade spärrar Antalet varuundersökningar i tabellen avviker från antalet varuundersökningar som redovisades i kapitel 2. Det beror på att det längs Norgegränsen görs varuundersökningar som inte har spärrar som grund. Tabellen visar att de riskbaserade dokumentkontrollerna utgör en låg andel av de drygt 40 000 dokumentkontroller som genomförs och att deras träffsäkerhet ligger på relativt låg nivå. Det bör noteras att en dokumentkontroll endast registreras som en träff om den leder till uppbördsförändring, men kontrollerna kan även medföra korrigering av andra oriktiga uppgifter i deklarationen. beskriver också att en svårighet vid spärrläggningen är att de kan bli för breda och generera många utfall som inte avser den företeelse som spärren syftar till att hitta, vilket kan leda till försämrad träffsäkerhet. Det finns därför en kontinuerlig dialog mellan klareringen och KCAU om spärrarnas utformning.130 I avsnitt 2.2 framgick att debiteringen efter initialkontroller, som dessa kontroller tillhör, uppgick till . Det saknas möjlighet att redovisa hur stor andel av detta som kan kopplas till de riskbaserade spärrarna, men bedömningen är att det handlar om merparten av beloppet.131 Operatörsuppföljningens kontroller grundas i huvudsak på underrättelserapporter från KCAU, men de kan även välja ut egna kontrollobjekt. De potentiella objekten genomgår sedan en prioritering för att avgöra vilka som kan generera störst 129Den här typen av kontroller som syftar till att säkerställa tullövervakningen görs framför allt inom områden som har pekat ut som riskområden. 130Intervju nr 2 vid , . E-post nr 1 från , . 131E-post från , . Intervju nr 2 vid , . R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? debiterat belopp samt huruvida det är lämpligast att göra revision eller eftergranskning. Förstahandsvalet är revision eftersom det finns en ambition att öka mängden granskning som sker på plats ute hos företagen. Chefen för operatörsuppföljningen påpekar dock att det finns situationer då eftergranskningar är effektivare och att mer tid ute hos företagen medför kostnader i form av till exempel hotell och traktamenten.132 internrevision genomförde 2016 en granskning som påtalade att brist på underlag från KCAU medförde att operatörsuppföljningen var hänvisade till att ta fram egna objekt. Internrevisionen menade att det behövdes större samsyn mellan dem och KCAU om antalet objekt som ska levereras och vilken den lägsta nivån på uppskattad undanhållen tull ska vara.133 När diskuterade den här frågan med operatörsuppföljningen framgick att det finns tillräckligt med underrättelserapporter, men att den pågående rekryteringen av revisorer kommer medföra ett ökat behov av underlag från KCAU framöver.134 Tabell 13 Antal eftergranskningar och revisioner Av tabellen framgår att träffsäkerheten är något högre för revisioner och att det har skett en stadig ökning av träffsäkerheten . I avsnitt 2.2 framgick att debiteringen till följd av revisioner uppgick till och att övriga efterkontroller (som innefattar fler kontrolltyper än eftergranskningar) uppgick till . Det är dock svårt att göra en mer detaljerad analys av resultatet. För revisionerna mäts debitering , men motsvarande uppgift finns inte för eftergranskningarna under de år som redovisas i tabellen.135 Internrevisionen påtalar i sin rapport att det är en brist att underlaget från KCAU inte särredovisas från operatörsuppföljningens egna urval. Detta medför att det inte går att bedöma resultat och träffsäkerhet för de underrättelserapporter som KCAU levererar. har också efterfrågat en uppdelning av det här 132Intervju nr 1 vid , . 133Tullverkets internrevision, 2016. 134Intervju nr 3 vid , . 135Intervju nr 3 vid , . 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N slaget, men uppger att den Excel-baserade uppföljning som används inte möjliggör detta. Det har inte heller gjorts någon utvärdering av huruvida det egna urvalet eller underrättelserapporterna från KCAU ger bäst resultat.136 4.4.2 Träffsäkerhet inom avdelningen Brottsbekämpning har en omfattande uppföljning av den fysiska kontrollen som visar hur många kontroller som genomförs i olika flöden, hur hög träffsäkerheten är och vilken samhällsnytta som genereras. I nedanstående tabell redovisas dessa uppgifter för huvudkategorierna inom fysisk kontroll. Tabell 14 Fysiska kontroller 1 477 932 346 Post, kurir- och fraktgods Tabellen visar att det finns stora skillnader i träffsäkerhet och uppskattad samhällsnytta i olika flöden. Träffsäkerheten är lägst vid kontroller av transportmedel, men eftersom de största beslagen görs där genereras ändå högst samhällsnytta. Att träffsäkerheten är som högst i post- och kurirflödet beror delvis på att det där finns förutsättningar för erfarna tulltjänstemän att identifiera misstänkta försändelser. Ytterligare en faktor är att paket klassas som kontrollerade först efter att de har röntgats och öppnats. Ett paket som röntgats och inte bedömts vara relevant att öppna räknas inte som en kontroll.137 levererade KCAU 1 858 kontrolluppslag till gränsskyddet, vilket motsvarar av det totala antalet genomförda fysiska kontroller. Processägaren för Genomföra fysisk kontroll uppger att det finns en ambition att öka andelen, eftersom de underrättelsebaserade kontrollerna har högre träffsäkerhet än de egeninitierade. Som beskrevs i avsnitt 4.3.2 finns visserligen möjlighet att öka antalet kontrolluppslag från selekteringen, men den pågående rekryteringen inom gränsskyddet kommer medföra fler fysiska kontroller som storleken på KCAU förblir oförändrad. Följden av detta blir, enligt 136Tullverkets internrevision, 2016. E-post nr 1 från , . Intervju nr 1 vid , . 137E-post från , . R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? processägaren, sannolikt att andelen underrättelsebaserade kontroller inte kommer att öka.138 Detta kommer diskuteras ytterligare i kapitel 7. konstaterar att det – trots den låga andelen – vore relevant att kunna jämföra de underrättelsebaserade kontrollernas träffsäkerhet och resultat med motsvarande uppgifter för de egeninitierade. Detta försvåras dock av att det sker separata uppföljningar av den fysiska kontrollen och produktionen inom KCAU. I KCAU:s uppföljning registreras huruvida kontrolluppslag lett till en träff eller inte, men inte vilken samhällsnytta som genererats. Det används även en annan indelning av flöden. KCAU:s uppföljning presenteras i nedanstående tabell. Tabell 15 Träffsäkerhet för de kontrolluppslag som medfört kontroll Tabellen visar att antalet kontrolluppslag som levererats varierar, men att det skedde en nedgång 2018.