prop · H60333 · 2019-01-07 00:00:00 — Genom propositionen Gränsöverskridande informationsutbyte om trafik- säkerhetsrelaterade brott – genomförande av det nya CBE-direktivet (prop. 2015/16:24), har och rådets direktiv (EU) 2015/413 av om underlättande av gränsöverskridande informationsutbyte om trafiksäkerhetsrelaterade brott (det nya CBE- direktivet) genomförts. Syftet med direktivet är att genom ökat informationsutbyte göra det lättare för myndigheter inom EU att följa upp trafikbrott som begås med fordon som är registrerade i en annan medlemsstat. För att uppnå syftet ska medlemsstaterna enligt direktivet ge varandra direktåtkomst till sina så att den medlemsstat där ett brott har begåtts ska kunna söka information om ägaren eller innehavaren av fordonet. Förfarandet för sökning och bestämmelser om dataskydd enligt CBE-direktivet överensstämmer i allt 2018/19:33 väsentligt med Prümrådsbeslutets motsvarande bestämmelser. Transport- styrelsen ska biträda genom att som nationellt kontakt- ställe automatiskt besvara förfrågningar till vägtrafikregistret från utländska kontaktställen. Utbyte av uppgifter om fordonsägare med utbyter uppgifter om fordonsägare med enligt ett avtal mellan länderna. För fordon som är registrerade i och som ska betala trängselskatt eller infrastrukturavgifter för passager i får Transportstyrelsen ägaruppgifter. Nya lagar om behandling av verksamhet på vägtrafikområdet och om registrering och användning av fordon Regeringens förslag: Den nuvarande lagen om vägtrafikregister ska ersättas av två nya lagar, en lag om behandling av personuppgifter i Transportstyrelsens verksamhet på vägtrafikområdet och en lag om registrering och användning av fordon. vägtrafikdatalag respektive lag om fordons registrering och Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Transportstyrelsen har inga invändningar mot en uppdelning i två lagar, men anser att frågan om huruvida bestämmelser om fordons registrering ska föras in i en ny eller en befintlig lag inte är Datainspektionen delar utredningens uppfattning att de grundläggande principerna för behandling av personuppgifter ska regleras särskilt i en egen lag och att mer detaljerade föreskrifter kan meddelas på en lägre normgivningsnivå. , Trafikanalys och Motorhistoriska tillstyrker förslaget till ny författningsstruktur. Förslagen i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i sak med regeringens, men har delvis ändrats språkligt. Remissinstanserna: Datainspektionen välkomnar att den uppgifts- samling som utgör vägtrafikregistret regleras i en egen lag, men anser att de skyddande ramar som säkerställer att behandlingen av personuppgifter är proportionerlig måste framgå av lag. synpunkter på förslagen, men anser att det bör framgå av rubriken till lagrådsremissen att den omfattar två nya lagar. Trafikanalys, BIL , () och myndigheten, Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , , , , , ombudsmän (), , , Åklagarmyndig- Försäkring, och är antingen positiva till eller har inget att invända mot förslagen. Försvarsmakten, , , Kust- bevakningen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), , , (), Säkerhetspolisen och har inga synpunkter på förslagen. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 4 och 5 bedriver Transportstyrelsen en omfattande verksamhet på vägtrafik- området inom vilken en mycket stor mängd personuppgifter hanteras. En förutsättning för att denna verksamhet ska kunna bedrivas på ett ändamålsenligt, rättssäkert och effektivt sätt är att myndighetens personal har tillgång till ett rationellt it-stöd för behandling av personuppgifter. Detta har betydelse inte bara för myndighetens interna hantering av uppgifterna i samband med exempelvis ärendehandläggning utan under- lättar också ett effektivt informationsutbyte med andra myndigheter och aktörer. Transportstyrelsen behandlar ett mycket stort antal personuppgifter varav vissa är av känsligt slag, t.ex. uppgifter om tidigare brottslighet eller en enskilds ekonomiska eller medicinska förhållanden. Omfattande uppgifter om en enskilds privata förhållanden kan även komma att sammanställas och göras tillgängliga inom Transportstyrelsens verksamhet. Denna behandling är nödvändig för att myndigheten ska kunna utföra sina arbetsuppgifter på ett effektivt sätt, men den skulle, om den används felaktigt, kunna utgöra ett hot mot enskildas personliga integritet. Den personuppgiftsbehandling som förekommer i Transportstyrelsens verksamhet på vägtrafikområdet regleras , förutom av bestämmel- serna i PUL, av LVTR och FVTR. tillämpas även dataskyddsförordningen, som är direkt tillämplig i varje medlemsstat. De kompletterande bestämmelser till förordningen av generell karaktär som gäller regleras i dataskyddslagen. Utöver detta måste den sektorsspecifika lagstiftningen ses över för att säkerställa dels att dubbelreglering inte sker, dels att kompletterande nationella bestämmelser införs där förordningen ger medlemsstaterna beslutanderätt eller där det finns behov av verkställighetsföreskrifter. Både och regeringen har uttalat att myndighetsregister som innehåller ett stort antal registrerade och har ett särskilt känsligt innehåll bör regleras särskilt i lag, även om det tidigare inte har krävts lagform enligt regeringsformen (jfr bet. 1990/91:KU11 s. 11 och 1997/98:KU18 s. 48 samt prop. 1990/91:60 s. 58 och prop. 1997/98:44 s. 41). trädde en ny lydelse av 2 kap. 6 § regeringsformen i kraft. Bestämmelsen innebär att enskilda är skyddade mot åtgärder från det allmänna som innefattar betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Sammantaget med bestämmelsen i 2 kap. 20 § regeringsformen medför den nya lydelsen av 2 kap. 6 § att åtgärder som innebär betydande intrång i den personliga integriteten måste regleras i lag. Som nämnts tidigare behandlar Transportstyrelsen en stor mängd uppgifter, varav vissa av känsligt slag, om ett stort antal personer. Omfattande uppgifter om en enskilds privata förhållanden kan därmed komma att sammanställas och göras tillgängliga inom Transportstyrelsens Denna behandling kan anses innebära övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden, även om syftet med behandlingen i första hand är att kunna handlägga ärenden och i övrigt uppfylla de krav som vägtrafiklagstiftningen ställer på myndigheten. innebär att personuppgiftsbehandlingen – åtminstone delvis – numera skulle kunna falla inom det grundlagsskyddade området. behandlingen ska vara tillåten krävs i så fall att den regleras i lag. Mot bakgrund av det anförda bör de bestämmelser som kompletterar dataskyddsförordningen, och som behövs rörande behandlingen av personuppgifter i Transportstyrelsens verksamhet på vägtrafikområdet, fortsatt regleras särskilt i lag. Datainspektionen har anfört att de skyddande ramar som säkerställer att behandlingen av personuppgifter är proportio- nerlig måste framgå av lag. Kravet på proportionalitet i dataskydds- förordningens reglering återspeglar det krav som ställer på lagstiftaren i en rättsstat. Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får inte lagar och andra föreskrifter meddelas i strid med åtaganden Regeringen bedömer att det är mycket ovanligt att svensk rätt inte uppfyller krav (jfr prop. 2017/18:105 s. 50). Utgångspunkten bör därför vara att även dataskydds- förordningens motsvarande krav på proportionalitet är uppfyllt i fråga om de rättsliga förpliktelser, uppgifter av allmänt intresse och den myndig- hetsutövning som fastställs i enlighet med svensk rätt (jfr avsnitt 7.5). Däremot måste behandlingen av personuppgifter vara nödvändig i förhållande till den rättsliga grunden (artikel 6.1 b–f) och följa principerna i artikel 5. Den föreslagna vägtrafikdatalagen bygger i stort på nuvarande Regeringen gör bedömningen att den föreslagna lagstiftningen, liksom den nuvarande, är proportionerlig i förhållande till de legitima mål utgör en betydelsefull samhällsresurs som används av ett flertal olika aktörer. genomförs ca 540 miljoner transaktioner mot vägtrafikregistret. För samhället i stort är det därmed av grundläggande betydelse att registret fungerar effektivt och på ett Regleringen bör därför, som utredningen föreslår, vara flexibel så att den möjliggör utveckling och effektivisering av myndig- hetens verksamhet och it-stöd. Med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen är det också angeläget att lagregleringen i så stor utsträckning som möjligt är teknikneutral. Utredningen föreslår att dessa utgångspunkter bäst tillgodoses genom att de grundläggande bestämmelserna som har till syfte att skydda den registrerades identitet slås fast i lag medan mer detaljerade bestämmelser för behandlingen kan regleras i förordning eller, efter bemyndigande, Till de regler som enligt utredningen bör ges lagform hör till exempel regler om ändamål med behandlingen, personuppgiftsansvar, behandling av känsliga personuppgifter, direktåt- komst och bestämmelser om rättelse och skadestånd. bestämmelser om exempelvis vilka personuppgifter som ska registreras och när uppgifterna ska gallras anser utredningen bör regleras i förordning. Regeringen instämmer i dessa utgångspunkter. Förutom bestämmelser om behandlingen av personuppgifter i vägtrafik- registret innehåller lagen om vägtrafikregister materiella bestämmelser om fordons registrering och användning. I förarbetena till LVTR (prop. 2018/19:33 2000/01:95 s. 54 och 57–60) angavs att de bestämmelser som reglerar såväl registreringsplikten som undantagen från denna skulle anges i lag, eftersom grunden för skattskyldighet för ett fordon är knutet till fordonets registrering och RF i princip inte tillåter delegation av normgivningsmakt inom skatteområdet. Enligt regeringen skulle därför kriterierna för när ett fordon ska vara registrerat för att få brukas, liksom villkoren för undantag från registreringsplikten, anges i LVTR. Någon föreskriftsrätt skulle alltså inte finnas i dessa avseenden. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fick dock meddela föreskrifter om andra förpliktelser beträffande registrering av fordon och saluvagns- licens än dem som framgick av lagen under förutsättning att föreskrifterna inte avsåg skatt. Vidare ansågs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i enskilda fall skulle få medge undantag från registreringsplikten och från regler om brukande av fordon. Liksom utredningen anser regeringen att de grundläggande förutsätt- ningarna för ett fordons registrering och användning även i fortsättningen bör regleras i lag. Kompletterande bestämmelser bör alltjämt kunna meddelas av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Registreringen av ett fordon har en rättsverkan på så sätt att registreringen som huvudregel är en förutsättning för att fordonet ska få brukas. När det gäller övrig registrering, t.ex. av en behörighetshandling eller ett tillstånd, har registreringen i sig ingen rättsverkan utan utgör endast en förteckning över handlingar och tillstånd. Regeringen anser att de krav på funktionalitet och effektivitet samt på skydd för enskildas personliga integritet bättre tillgodoses genom att bestämmelser som avser behandling av personuppgifter skiljs från bestämmelser som avser fordons registrering. Lagen om vägtrafikregister bör således ersättas med två nya lagar, en lag om behandling av personuppgifter och en lag om registrering och användning av fordon. Regeringen anser, liksom utredningen, att den nya lagen om behandling av personuppgifter på vägtrafikområdet bör benämnas vägtrafikdatalag. Namnet ger en beskrivning av lagens innehåll och följer vad som gäller för åtskilliga registerförfattningar inom andra områden, t.ex. utlännings- datalagen (2016:27) och brottsdatalagen (2018:1177). Lagen som reglerar registrering av fordon bör av tydlighetsskäl benämnas lagen om fordons registrering och användning. Regeringens förslag: Syftet med lagen ska vara att dels ge tillgång till den information som finns registrerad hos Transportstyrelsen, dels ge Transportstyrelsen möjlighet att behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt sätt och att värna människors rätt till skydd av personuppgifter vid sådan behandling. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens, men utredningen föreslår en annan utformning av bestämmelsen. Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna del. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 5.3.3 är vägtrafikregistret en viktig samhällsresurs som ett stort antal myndigheter och enskilda aktörer är beroende av i sin dagliga verksamhet. syfte med lagen är därför att säkerställa att vissa personuppgifter på vägtrafikområdet finns tillgängliga hos Transportstyrelsen och att myndigheten ges möjligheter att på ett effektivt sätt tillhandahålla andra aktörer denna information. En grundläggande förutsättning för att Transportstyrelsen ska kunna tillgodose detta samhällsbehov på ett effektivt och rättssäkert sätt är att myndigheten har lagliga förutsättningar att behandla personuppgifter genom användande av en ändamålsenlig Vidare måste styrelsen vid behov kunna utbyta personuppgifter elektroniskt med ett större antal olika aktörer. Personuppgifter måste också, inom ramen för det internationella samarbetet, kunna utbytas med myndigheter i andra länder. utgör dataskyddsförordningen grunden för generell personuppgiftsbehandling inom EU. De kompletteringar till och undantag från förordningen som ansetts behövliga på ett generellt plan finns i den nya dataskyddslagen. Som utvecklas närmare i avsnitt 7.2 anser regeringen att det dessutom finns behov av mer precisa sektorsspecifika bestämmelser på vägtrafikområdet. till dataskyddsförordningen bör enligt regeringen tas in i vägtrafikdata- Hantering av personuppgifter på det sätt Transportstyrelsen har behov av kan innebära en risk för intrång i den personliga integriteten. utformningen av vägtrafikdatalagen är det därför viktigt att, inom ramen för vad dataskyddsförordningen medger, hitta en väl avvägd balans mellan å ena sidan människors rätt till skydd av personuppgifter och å andra sidan samhällets rättmätiga krav på att verksamheten på vägtrafikområdet kan bedrivas på ett effektivt och välordnat sätt. Intrång i den personliga integriteten måste alltid stå i rimlig proportion till det intresse som ska tillgodoses med behandlingen av personuppgifterna. lagen har till syfte att balansera dessa båda intressen. bör, liksom syftet att tillgängliggöra sådana personuppgifter på vägtrafikområdet som finns registrerade hos Transportstyrelsen, komma till tydligt uttryck i lagen. I lagrådsremissen föreslogs därför att ett syfte Prop. 2018/19:33 med vägtrafikdatalagen skulle vara att ge offentlighet åt informationen i vägtrafikregistret. Som Lagrådet har påpekat är det dock inte vägtrafikdatalagen som gör att vissa uppgifter i vägtrafikregistret är offentliga, utan detta regleras i TF och OSL. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att uttrycket ”ge tillgång till” bör användas i stället för ”ge offentlighet åt” när det gäller informationen i vägtrafikregistret. Regeringens förslag: Vägtrafikdatalagen ska gälla behandling av personuppgifter i Transportstyrelsens verksamhet på vägtrafikområdet som rör fordon, behörigheter, tillstånd och tillsyn. gälla om behandlingen av personuppgifter är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifterna ingår i eller kommer att ingå i ett register. Vissa av bestämmelserna i lagen ska gälla även vid behandling av uppgifter om juridiska personer och avlidna. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår dock en annan utformning av bestämmelsen om behandling av andra uppgifter än personuppgifter. Remissinstanserna: Datainspektionen har inga synpunkter på förslaget, men understryker behovet av att Strada regleras i lag. Transportstyrelsen tillstyrker förslaget men anser att gränsdragningen i förhållande till väg- och trafiklagstiftningen bör klargöras i författningstexten och att uppgifter om mobiltelefonnummer, e-postadress och vissa administrativa uppgifter hänförliga till en registrerad person bör omfattas av lagens tillämpningsområde. Trafikanalys anser inte att Strada bör omfattas av lagens tillämpningsområde, men understryker vikten av Förslagen i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med Remissinstanserna: Datainspektionen avstyrker förslaget i de delar det rör juridiska personer eftersom innebörden och omfattningen av lagen måste stämma överens med dataskyddsförordningen. företag ställer sig frågande till påståendet att juridiska och avlidna personer inte har samma behov av integritetsskydd som fysiska personer som är i livet och anser att det finns ett fortsatt stort värde av ett starkt integritetsskydd även för den avlidne, dödsboet och dödsbodelägarna. Skälen för regeringens förslag Dataskyddsförordningen ska enligt artikel 2.1 tillämpas på helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter och på annan behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. inget av de undantag från tillämpningsområdet som anges i artikel 2.2 är tillämpligt på Transportstyrelsens behandling av personuppgifter på vägtrafikområdet omfattas behandlingen av dataskyddsförordningens Förordningen hindrar dock inte att medlemsstaterna 2018/19:33 fritt bestämmer tillämpningsområdet för den nationella dataskyddslagstiftningen. Det innebär att den nationella registerlag- stiftningen för den verksamhet som regleras kan ha ett vidare eller snävare tillämpningsområde än dataskyddsförordningen och t.ex. omfatta sådan behandling av personuppgifter som inte omfattas av dataskydds- förordningen och behandling av uppgifter om juridiska personer och avlidna (jfr skäl 14 och 27 i dataskyddsförordningen). Verksamhet som lagen ska tillämpas på Transportstyrelsens verksamhet kan delas in i fyra olika verksamhets- grenar: järnväg, luftfart, sjöfart och vägtrafik. Tillämpningsområdet för den nya vägtrafikdatalagen bör begränsas till trafikslaget väg, i enlighet med vad som i princip gäller för LVTR. Enligt 1 § förordningen med instruktion för Transportstyrelsen har myndigheten till huvuduppgift att svara för regelgivning, tillstånds- prövning och tillsyn inom transportområdet. Transportstyrelsen ska vidare verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Mot den bakgrunden skulle det vara naturligt att avgränsa lagens tillämpningsområde till att gälla Transportstyrelsens hela verksamhet på vägtrafikområdet. Vägtrafikområdet är emellertid ett komplext område med en stor mängd delverksamheter av varierande slag som innefattar tillämpning av ett mycket stort antal författningar. Tillämpningsområdet bör vidare begränsas till sådan verksamhet som det finns ett behov av och som det anses lämpligt att reglera närmare i förhållande till dataskydds- förordningen och dataskyddslagen. Enligt regeringens uppfattning bör endast de delar av Transport- styrelsens verksamhet på vägtrafikområdet där det förekommer en omfattande behandling av personuppgifter regleras särskilt i vägtrafikdata- lagen. Begreppsmässigt kan en sådan uppdelning göras i verksamhet som rör fordon, behörigheter, tillstånd och tillsyn. Denna uppdelning är enligt regeringen både ändamålsenlig och tydlig. Nedan beskrivs kortfattat den huvudsakliga verksamhet som avses med respektive område. Med Transportstyrelsens verksamhet som rör fordon avses verksamhet som direkt eller indirekt har anknytning till fordonsägare, fordon och fordons utrustning. Med fordon avses detsamma som i 2 § lagen om vägtrafikdefinitioner. Verksamheten avser i första hand registrering av fordon och deras ägare samt de förhållanden som hänger samman med den registreringen, såsom tillhandahållande av saluvagnslicens och uttag av fordonsskatt, trängselskatt, vägavgifter, överlastavgifter och fel- parkeringsavgifter. Vidare omfattas verksamhet som avser fordons beskaffenhet och utrustning, såsom frågor om typgodkännande och enskilt godkännande samt frågor om besiktning av fordon. Verksamheten som rör behörigheter avser verksamhet som direkt eller indirekt rör behörighet eller utbildning som krävs för att föra ett fordon av visst slag eller i viss verksamhet. Bland annat avses Transportstyrelsens handläggning av ärenden om förarbehörigheter, taxiförarlegitimation och om yrkeskompetensbevis. Transportstyrelsens verksamhet som rör tillstånd innefattar verksamhet som direkt eller indirekt avser tillstånd att bedriva yrkesmässig verksamhet på vägtrafikområdet. Med yrkesmässig verksamhet på vägtrafikområdet avses t.ex. yrkesmässig trafik, taxitrafik och biluthyrning. Vidare omfattas yrkesmässig utbildning, t.ex. körkortsutbildning, samt förordnanden och godkännanden av personal, t.ex. förordnande av förarprövare och godkännande som trafikskolechef. Med Transportstyrelsens tillsynsverksamhet avses till att börja med tillsynen på fordons-, körkorts- och yrkestrafikområdena. Även annan tillsyn som ankommer på Transportstyrelsen och som gäller vägtrafik omfattas dock, såsom tillsyn över besiktningsverksamheten, säkerheten i vägtunnlar och elektroniska vägtullssystem. Utredningen har föreslagit att Transportstyrelsens verksamhet enligt väg- och trafiklagstiftningen i princip inte ska omfattas av vägtrafikdata- lagens tillämpningsområde. Det rör sig exempelvis om verksamhet som kan sägas utmynna i någon form av tillstånd, t.ex. Transportstyrelsens dispensprövning enligt trafikförordningen (1998:1276) och förordningen (1970:340) om skolskjutsning, prövning av tillstånd enligt förordningen (2004:1169) om vägtransportledare och godkännande enligt lagen (2006:418) och förordningen (2006:421) om säkerhet i vägtunnlar. I dessa fall torde endast ett fåtal personuppgifter, som inte är integritetskänsliga, komma i fråga att behandla. Enligt utredningen är det därför inte motiverat med en särreglering (i förhållande till PUL) i de fallen. Regeringen har förståelse för utredningens bedömning. Som Transportstyrelsen har påpekat är det dock svårt att av utredningens förslag till lagtext sluta sig till att den här verksamheten inte ska omfattas av Transportstyrelsens verksamhet som rör tillstånd. Det är vidare så, som Transportstyrelsen också har påpekat, att styrelsens tillsynsverksamhet även omfattar t.ex. vägtunnlar, som är en del av väglagstiftningen. Vissa uppgifter som omfattas av väg- och trafiklagstiftningen kommer således att behöva registreras och behandlas av Transportstyrelsen. Trots att endast ett fåtal personuppgifter torde komma i fråga att behandla inom dessa områden gör regeringen mot den bakgrunden bedömningen att Transportstyrelsens verksamhet enligt väg- och trafiklagstiftningen inte generellt bör undantas från vägtrafikdatalagens tillämpningsområde. Om sådan verksamhet rör exempelvis tillstånd eller tillsyn, ska behandlingen av personuppgifter således följa vägtrafikdatalagens bestämmelser om sådan verksamhet. Begreppet tillstånd bör i detta sammanhang tolkas i en vid bemärkelse, innefattande även dispenser, undantag och godkännanden. I motsats till utredningen anser Transportstyrelsen att det är mest ändamålsenligt och klarläggande att låta personuppgifter om mobiltelefon- nummer, e-postadress och vissa administrativa personuppgifter, t.ex. statusuppgifter vid framställning av körkort såsom ”initierad” eller ”framställd” i fråga om grundhandling för körkort, som är hänförliga till en registrerad person omfattas av lagens tillämpningsområde. Även om det, som utredningen anför i förhållande till PUL, skulle kunna vara tillräckligt att låta dataskyddsförordningens och dataskyddslagens bestämmelser gälla i dessa fall anser regeringen att ändamålsskäl talar för att inkludera nämnda personuppgifter i lagens tillämpningsområde. Skyddet för den enskildes personuppgifter blir därmed också starkare.