prop · H60351 · 2019-02-19 00:00:00 — En annan invändning mot att IAF skulle utfärda allmänna råd om försäkringens tillämpning, som framförs av ett antal a-kassor, är att a-kassor via sitt handläggarstöd har en snarlik funktion.90 Som vi tidigare konstaterat är a-kassorna överlag mycket nöjda med a-kassors handläggarstöd. Flera a-kassor menar att a-kassor sköter uppgiften bättre än vad IAF skulle kunna göra.91 Därtill skulle det kunna uppstå situationer där IAF och 88IAF (2015). Budgetunderlag för budgetåren 2016–2018. 2014/614. 89Intervjuer med chefer vid –. 90Fritextsvar i enkät till a-kassorna. R I K S R E V I S I O N E N A - K A S S O R N A , I A F O C H A R B E T S L Ö S H E T S F Ö R S Ä K R I N G E N a-kassor gör olika tolkningar, vilket skulle kunna skada det ömsesidiga förtroendet mellan IAF och a-kassorna. Slutligen skulle naturligtvis utfärdandet av allmänna råd medföra kostnader och arbetsinsatser för IAF. menar dock att den första invändningen faller då IAF granskar tillämpningen av föreskrifter som man själv utfärdar. Vidare torde det primära målet för myndigheten vara att så effektivt som möjligt bidra till att tillämpningen av regelverket är enhetlig och rättssäker, och här kan en tydligare förebyggande ansats ha en plats vid sidan av tillsynsarbetet. Det finns en rad tillsynsmyndigheter som även utfärdar allmänna råd, exempelvis , och . När det gäller den andra invändningen kan konstatera att a-kassors handläggarstöd huvudsakligen är en sammanställning av förarbeten och befintlig praxis medan allmänna råd skulle utfärdas i de fall då vägledning från praxis saknas. Därmed torde allmänna råd snarare kunna fungera som komplement till det arbete som a-kassor bedriver med handläggarstödet. menar vidare att staten har det yttersta ansvaret för att säkerhetsställa att regelverket tolkas enhetligt. I vissa fall kanske inte allmänna råd är lämpliga, eller så behöver de kompletteras. Tydligare vägledning kan då exempelvis uppnås genom resonemang om lämpliga tolkningar utifrån förarbeten. Slutligen bör utfärdandet av allmänna råd kunna ske succesivt. Givet de relativt låga kostnader som IAF har för att förtydliga regelverket bör även en viss ökning av kostnaderna kunna rymmas inom ramen för befintliga anslag, om omprioriteringar eller effektiviseringar görs. 5.5 Sammanfattande iakttagelser och slutsatser övergripande slutsats är att föreskriftsverksamheten förefaller eftersatt av såväl IAF som regeringen. Det finns viss kritik mot tydligheten i föreskrifterna, och IAF har tidigare utfärdat föreskrifter som saknar stöd i bemyndiganden. Trots att IAF har påpekat att ytterligare bemyndiganden behövs till regeringen, har inga åtgärder vidtagits. Det finns även en efterfrågan på ökad vägledning i form av föreskrifter om godtagbara skäl. menar att likvärdigheten i tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringen kan främjas om IAF utfärdar allmänna råd inom områden där rättspraxis är oklar och där stora olikheter konstaterats i tillsynen eller på annat sätt. 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N , och , (2014). Monitoring , Punishments, Exit to Work, and . 2: 284–334. , (2006). Tillsyn och effektivitet. Neumark, (1988). Employers' Discriminatory Behavior and the Estimation of Wage Discrimination. 3: 279–295. En ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster. Myndigheternas föreskrifter – en handbok. Rättvisa och tydliga regler i arbetslöshetsförsäkringen. Mer trygghet och bättre försäkring. Tillsyn - Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn. Statskontoret (2012). Tänk till om tillsynen - Om utformningen av statlig tillsyn. Vem missköter sitt arbetssökande? Arbetslöshetskassornas sanktioner 2014 och . Hur arbetar Arbetsförmedlingen med underrättelser om ifrågasatt ersättningsrätt? Sanktioner inom aktivitetsstödet och arbetslöshetsförsäkringen. Översyn av branschspecifik reglering. Underrättelser och sanktioner för personer med arbetslöshetsersättning. Regeringens proposition Om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd. 1983/84:119. Regeringens proposition Tillsynen över arbetslöshetsförsäkringen. 2001/02:151. beslut med anledning av regeringens proposition Tillsynen över arbetslöshetsförsäkringen. 2001/02:151, bet. 2001/02:AU7, rskr. 2001/02:243. R I K S R E V I S I O N E N A - K A S S O R N A , I A F O C H A R B E T S L Ö S H E T S F Ö R S Ä K R I N G E N Regeringens proposition Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m. Prop. 2012/13:12, bet. 2012/13:AU6, rskr. 2012/13:173. beslut med anledning av regeringens proposition Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m. Prop. 2012/13:12, bet. 2012/13:AU6, rskr. 2012/13:173. (2017). Dom i mål nr. 4736–16. IAF (2010). Budgetunderlag för budgetåren 2011–2013. 2010/198. IAF (2014). Budgetunderlag för budgetåren 2015–2017. 2013/832. IAF (2015). Budgetunderlag för budgetåren 2016–2018. 2014/614. IAF (2017). Budgetunderlag för budgetåren 2018–2020. IAF (2017). IAF (2017). PM om erinran, föreläggande och bestämmande att arbetslöshetskassorna inte ska ha rätt till statsbidrag. 2017/332. IAF (2017). Skrivelse till regeringen. Begäran om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring. 2017/524. IAF (2018). a-kassor (2017). Hantering av Arbetsförmedlingens meddelanden - Ett handläggarstöd för arbetslöshetskassorna. Unionens a-kassa (2017). 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Uppgifter för analysen i kapitel 3 har inhämtats från IAF:s databaser och avser perioden –. Totalt analyseras 122 610 underrättelser som a-kassorna fattade beslut om. Statistiken innehåller information om de underrättelser som skickats till a-kassorna från Arbetsförmedlingen, vilka som prövats och vilket beslut som har fattats. Från har bakgrundsinformation om de som fått en underrättelse hämtats. De individuella egenskaper som ingår i analysen är följande: kön, utrikesfödd, ålder, utbildningsnivå, yrkesgrupp, arbetshandikapp och arbetslöshetshistorik. Förutom dessa egenskaper används även information om vilken åtgärdsgrund som de analyserade underrättelserna avser. I tabell 5 presenteras beskrivande statistik för de inkluderade variablerna för den studerade tidsperioden. Tabell 5 Beskrivande statistik Psykisk, kognitiv eller socialmedicinsk Arbetslöshetshistorik (dagar) Fem eller fler arbetslöshetsperioder R I K S R E V I S I O N E N A - K A S S O R N A , I A F O C H A R B E T S L Ö S H E T S F Ö R S Ä K R I N G E N Saknar formell grundläggande utbildning Gymnasial högst 2 år Eftergymnasial kortare än 3 år Yrken med krav på fördjupad Yrken med krav på högskolekompetens eller Yrken inom administration och kundtjänst Service-, omsorgs- och försäljningsarbete Yrken inom lantbruk, trädgård, skogsbruk och Yrken inom byggverksamhet och tillverkning Yrken inom maskinell tillverkning och Yrken med krav på kortare utbildning eller Uppgift om yrke saknas 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N För studera skillnader i sanktionsgrad mellan olika a-kassor har estimerat en OLS-modell med de ovan nämnda individuella egenskaperna. I denna modell kontrolleras även för vilken a-kassa individen tillhör enligt följande: Där Y är en indikatorvariabel som är lika med 1 om individen får en sanktion av a-kassan och lika med 0 om individen inte får en sanktion. X är en vektor för alla de variabler som kan tänkas påverka�������� a-kassans beslut. i indikerar individ och a indikerar en specifik a-kassa. fångar a-kassespecifika effekter. I tabell 6 nedan redovisas de fullständiga resultaten från den skattade modellen. Efter att denna modell skattats prediceras sanktionssannolikheten för varje enskild a-kassa. Detta innebär att den predicerade sanktionssannolikheten för varje a-kassa beräknas om samtliga individer tillhört denna a-kassa som alla andra kontrollvariabler hålls konstanta. Tabell 6 Estimerade effekter på sanktionssanolikheten, enligt Som modell (1) plus 0,057** 0,054** (0,008) (0,008) -0,024** -0,023** (0,011) (0,011) 0,052** 0,060** (0,005) (0,005) 0,018** 0,015** (0,006) (0,006) 0,041** 0,035** (0,006) (0,006) 0,067** 0,065** (0,019) (0,019) 0,097** 0,086** (0,015) (0,016) 0,127** 0,137** (0,007) (0,008) 0,037** 0,026** (0,006) (0,007) 0,120** 0,121** (0,013) (0,013) R I K S R E V I S I O N E N A - K A S S O R N A , I A F O C H A R B E T S L Ö S H E T S F Ö R S Ä K R I N G E N Som modell (1) plus (0,022) (0,022) 0,102** 0,103** (0,006) (0,006) -0,224** -0,205** (0,076) (0,076) 0,102** 0,104** (0,004) (0,004) 0,112** 0,135** (0,012) (0,013) 0,086** 0,099** (0,007) (0,007) 0,053** 0,075** (0,006) (0,007) 0,093** 0,095** (0,006) (0,006) 0,095** 0,106** (0,012) (0,012) 0,056** 0,047** (0,007) (0,007) 0,023* 0,035** (0,012) (0,012) -0,098 -0,101 (0,076) (0,078) 0,127** 0,122** (0,005) (0,005) 0,101** 0,127** (0,007) (0,008) -0,036** -0,054** (0,005) (0,005) 0,085** 0,092** (0,012) (0,012) -0,148* -0,146* (0,079) (0,079) 0,088** 0,088** (0,019) (0,019) R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Som modell (1) plus 0,133** 0,134** (0,015) (0,015) -0,018 -0,027* (0,015) (0,015) 0,055** 0,054** (0,023) (0,024) 0,135** 0,138** (0,015) (0,015) 0,022** (0,002) -0,005** (0,002) Psykisk, kognitiv eller socialmedicinsk -0,019** (0,004) -0,039** (0,004) (0,009) Gymnasial högst 2 år (0,008) (0,008) Eftergymnasial kortare än 3 år (0,009) -0,005 (0,009) -0,002 (0,013) -0,017** (0,003) -0,028** (0,003) -0,028** (0,004) Yrken med krav på fördjupad högskolekompetens (0,046) R I K S R E V I S I O N E N A - K A S S O R N A , I A F O C H A R B E T S L Ö S H E T S F Ö R S Ä K R I N G E N Som modell (1) plus Yrken med krav på högskolekompetens eller (0,046) Yrken inom administration och kundtjänst (0,046) Service-, omsorgs- och försäljningsarbete (0,046) Yrken inom lantbruk, trädgård, skogsbruk och fiske (0,046) Yrken inom byggverksamhet och tillverkning (0,046) Yrken inom maskinell tillverkning och transport med (0,046) Yrken med krav på kortare utbildning eller introduktion (0,046) (0,046) Uppgift om yrke saknas (0,046) -0,001 (0,002) (0,003) (0,003) 4 eller fler tidigare arbetslöshetsperioder 0,011** (0,003) Arbetslöshetshistorik (dagar) -0,000** (0,000) 0,001** (0,000) 0,712** -1,696** (0,015) (0,179) Robusta standardfel inom parantes. ** p<0,05, * p<0,10. Källa: analys. 62 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Skillnaderna i sanktionsgrad mellan a-kassorna analyseras även med hjälp av en statistisk uppdelningsmetod. Uppdelning, eller dekomponering, används inom bland annat nationalekonomi för att dela upp olika ekonomiska variabler och tillämpas ofta när det gäller lönegap, löneutveckling eller skillnader i arbetskraftsdeltagande mellan grupper. Den använda metoden är den vanligaste statistiska metoden för uppdelning och utvecklades av Blinder och i forskning som studerade skillnader i genomsnittlig lön mellan kvinnor och män. I denna litteratur delas skillnader i en variabel mellan två grupper upp i en del som kan förklaras av skillnader i sammansättning av observerbara variabler och en del som beror på faktorer som är okända eller icke observerbara i statistiken. Blinder-Oaxaca-metodiken görs en uppdelning av skillnaden i sanktionssannolikhet mellan a-kassor. För att göra detta beräknas: specifik individ och a för en specifik a-kassa eller grupp av a- Y är en indikatorvariabel som är lika med 1 om individen fått ett beslut om en sanktion på en underrättelse från Arbetsförmedlingen och lika med 0 om individen får bifall, det vill säga inte får en sanktion. X är en vektor för de variabler som skulle kunna ha ett samband med a-kassans beslut. Huruvida en individ får en sanktion bestäms givetvis av en mängd faktorer varav vissa är observerbara och andra icke observerbara i datamaterialet. Dessa faktorer skulle också kunna förklara varför det finns skillnader i genomsnittlig sanktionssannolikhet mellan grupperna av a-kassor. De variabler som inkluderas i de skattade modellerna är underrättelsens åtgärdsgrund, kön, ålder, utrikesfödd, utbildningsnivå, inkomst, funktionsnedsättning, yrke, ålder och arbetslöshetshistorik. För att studera skillnaderna i sanktionsgrad mellan a-kassor delas datamaterialet in i två grupper – en grupp med låg sanktionsgrad (l) och en grupp med hög sanktionsgrad (h). Genom en uppdelning för respektive grupp kan den genomsnittliga = ������������������������ ∙ ������������������������ sanktionsgraden beräknas för respektive grupp enligt följande: Där Yl sanktionsgraden i gruppen av a-kassor med låg genomsnittlig sanktionsgrad och Yh är sanktionsgraden i gruppen av a-kassor med hög genomsnittlig sanktionsgrad. När parametrarna i (2) och (3) har skattats med hjälp av logistiska regressioner kan den genomsnittliga sanktionsgraden för grupperna formuleras enligt följande: R I K S R E V I S I O N E N A - K A S S O R N A , I A F O C H A R B E T S L Ö S H E T S F Ö R S Ä K R I N G E N genomsnittlig sanktionsgrad mellan grupperna av a-kassor kan sedan dekomponeras eller delas upp på olika sätt beroende på vad som ska studeras. Nedan i ekvation (6) och (7) studeras hur mycket lägre sanktionsgraden är i den ∙ (�������� �������� − �������� ℎ) + (���������������� − �������� ℎ) ∙ �������� �������� ) + (�������� använder ett viktat genomsnitt av gruppernas koefficienter. tillvägagångssätt är baserat på en teoretisk härledning av skapas med hjälp av en poolad regression där koefficienterna för grupperna med hög respektive låg sanktionsgrad skattas tillsammans. ) + (�������� (�������� − �������� ∙ (�������� − �������� I ekvation (8) är innebär detta att ekvation (8) är lika med ekvation (6) vilket gäller då gruppen med låg sanktionsgrad variablerna vid a-kassorna med låg är medelvärdet för de betraktas som norm. Enligt ekvation (6) är medelvärdet för de förklarande skillnaden i medelvärden för de förklarande variablerna mellan förklarande variablerna vid a-kassorna med hög med låg sanktionsgrad och låg respektive hög sanktionsgrad. är de skattade parametrarna för a-kassorna (�������� − �������� motsvarande för a-kassorna med hög sanktionsgrad. − �������� ) ∙ �������� är den del av skillnaderna i sanktionsgrad som skillnader i populationen. skillnader i a-kassornas sanktionsgrad som inte kan förklaras av�������� egenskaper och kan alltså tänkas mäta skillnader i strikthet mellan a-kassorna. 92Neumark, (1988). Employers' Discriminatory Behavior and the Estimation of Wage Discrimination. 64 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 7 Genomförda intervjuer Chef för avdelning juridik Enhetschef för enheten för Myndighetshandläggare, enhetschef vid ansvarig enhet och jurist R I K S R E V I S I O N E N A - K A S S O R N A , I A F O C H A R B E T S L Ö S H E T S F Ö R S Ä K R I N G E N skickade ut en digital enkät till samtliga 27 a-kassor. Sista svarsdag var . Samtliga a-kassor besvarade enkäten. Tabell 8 ”Hur bedömer ni generellt kvaliteten i de underrättelser som Arbetsförmedlingen översände till er arbetslöshetskassa 2017” Varken låg eller hög Tabell 9 ”Hur ofta förekom det att er arbetslöshetskassa återkom till Arbetsförmedlingen med begäran om komplettering av underlagen till underrättelserna?” I mindre än hälften av fallen, men mer än i undantagsfall I mer än hälften av fallen, men mindre än samtliga normala fall I samtliga normala fall 66 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 10 ”I vilken utsträckning bedömer ni att sanktionerna enligt 43–43 b §§ främjar syftet att arbetslöshetsförsäkringen ska fungera som en omställningsförsäkring?” I mycket låg utsträckning I mycket hög utsträckning Tabell 11 ”Hur tydlig/otydlig vägledning vid bedömning av ärenden bedömer ni att nedanstående föreskrifter ger?” (IAFFS 2015:3) om (IAFFS 2015:1) om (IAFFS 2016:3) om (IAFFS 2017:2) om (IAFFS 2017:6) om R I K S R E V I S I O N E N A - K A S S O R N A , I A F O C H A R B E T S L Ö S H E T S F Ö R S Ä K R I N G E N Tabell 12 ”Finns det ett behov av ökad eller minskad vägledning från IAF?” IAF bör ges rätten att 43–43 a §§ . Tabell 13 ”I vilken utsträckning anser ni att IAF på ett tydligt sätt förmedlar domstolsavgöranden till a-kassorna?” I mycket låg utsträckning I mycket hög utsträckning 68 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 14 ”I vilken omfattning är a-kassors handläggarstöd vägledande vid bedömningen av ärenden vid er a-kassa?” I mindre än hälften av fallen, men mer än i undantagsfall I mer än hälften av fallen, men mindre än samtliga normala fall I samtliga normala fall Tabell 15 ”Hur bedömer ni användbarheten av a-kassors handläggarstöd?” Arbetsförmedlingen är god. Det som anges om ”godtagbara skäl” enligt 43–43 a §§ i utformat för bedömningar av R I K S R E V I S I O N E N A - K A S S O R N A , I A F O C H A R B E T S L Ö S H E T S F Ö R S Ä K R I N G E N Tabell 16 ”Har er a-kassa utvecklat egna handläggarstöd eller anvisningar för handläggning?” Handläggarstöd som skiljer sig åt handläggarstöd när det gäller hur ärenden ska bedömas. handläggarstöd när det gäller hur ärenden ska bedömas. Anvisningar av intern administrativ eller teknisk karaktär. Anvisningar för bedömning av ”godtagbara skäl” enligt 43–43 a §§ . Tabell 17 ”Hur uppfattar ni IAF:s tillsyn?” fungerar generellt sett bra. tillsynens start och under tillsynens gång är god. företrädare vid tillsynen är IAF:s tillsyn genomförs för de mest riskfyllda/oklara Den kritik som IAF i sin tillsyn riktat till vår a-kassa är tydlig. Den kritik som IAF i sin tillsyn riktat till vår a-kassa är 70 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 18 ”Hur uppfattar ni IAF:s tillsyn?” De generella slutsatser som IAF framför i sin tillsyn, men som inte riktas till någon a-kassor, är tydliga. De generella slutsatser som IAF framför i sin tillsyn, men som inte riktas till någon eller några specifika a- kassor, är välgrundade. sett resultaten av tillsynen Den kritik som IAF i sina tillsynsrapporter riktat till vår a-kassa resulterar i regel i konkreta förändringar vid vår Även de generella slutsatser som IAF framför i sin tillsyn, men som inte riktas till någon eller några specifika a- kassor, resulterar i regel i konkreta förändringar vid vår R I K S R E V I S I O N E N A-KASSORNA, IAF OCH ARBETSLÖSHETSFÖRSÄKRINGEN Den som är arbetslös kan genom arbetslöshetsförsäkringen ha rätt till arbetslöshetsersättning via någon av de 27 fristående a-kassorna. utbetalades i arbetslöshetsersättning till drygt 220 000 arbetssökande. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) utövar tillsyn över a-kassorna. har granskat likvärdigheten i a-kassornas bedömning av de underrättelser som Arbetsförmedlingen skickar till a-kassorna när en arbetssökande bryter mot villkoren i försäkringen, exempelvis genom att missköta sitt arbetssökande. har även granskat IAF:s tillsyn över a-kassorna och regelverket om hur försäkringen ska tillämpas. Granskningen visar att det finns betydande skillnader mellan a-kassorna i hur ofta underrättelserna leder till sanktioner. Skillnaderna kan inte förklaras av att a-kassornas ärenden skiljer sig åt, eller av vilken utbildningsnivå och inkomst deras medlemmar har. En möjlig förklaring till skillnaderna är att a-kassorna tillämpar regelverket olika Granskningen visar att den tillsyn som IAF bedriver över a-kassorna i huvudsak fungerar tillfredsställande. Men a-kassorna efterfrågar tydligare vägledning i form av föreskrifter och allmänna råd om hur reglerna ska tolkas. rekommenderar därför regeringen att se över IAF:s uppdrag att förtydliga regelverket i försäkringen. IAF rekommenderas att utfärda allmänna råd om försäkringens tillämpning inom områden med oklar rättspraxis och där stora olikheter i tillämpningen av regelverket har konstaterats. nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , , Y , M , , , , Strandhäll, Shekarabi, Ygeman, , , , , , , , , Regeringen beslutar skrivelse 2018/19:51 om arbetslöshetskassorna, IAF och arbetslöshetsförsäkringen.