prop · H60386 · 2019-04-02 00:00:00 — •uppgift om i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunika- tionsutrustning finns eller har funnits. Uppgifter får hämtas in om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott vilka har ett straffminimum på fängelse (2 §). Enligt en särskild bestämmelse (3 §) är inhämtning av uppgifter också möjlig vid brottslig verksamhet som innefattar vissa särskilt angivna samhällsfarliga brott inom ansvars- område med ett lägre straffminimum, t.ex. sabotage och spioneri. Denna bestämmelse är tidsbegränsad och gäller till utgången av 2019. Regeringen föreslår nu att denna bestämmelse ska permanentas, se avsnitt 6.8. Genom rekvisitet brottslig verksamhet framgår att det inte ställs krav på att det ska finnas en misstanke om ett specifikt brott (prop. 2011/12:55 s. 123). Det föreligger därmed en principiell skillnad i förhållande till tillämpningsområdet för straffprocessuella tvångsmedel enligt rättegångs- balken, vilket beror på att inhämtningslagen är tillämplig redan på underrättelsestadiet. Beslut om inhämtning fattas av myndigheten själv. Utgångspunkten är att det är myndighetschefen som ska besluta om inhämtningen. Myndighetschefen får dock delegera rätten att fatta beslut till en annan anställd vid myndigheten som har den särskilda kompetens, utbildning och erfarenhet som behövs. Den som har fått sådan delegation får inte fatta beslut om inhämtning i operativ verksamhet som han eller hon själv deltar i (4 §). Regeringen föreslår i avsnitt 6.5 att beslutsordningen ska ändras så att beslut framöver ska fattas av åklagare efter ansökan av myndigheten. utövar tillsyn över inhämt- ningen. Samtliga beslut om inhämtning av uppgifter ska anmälas till nämnden när underrättelseärendet har avslutats (6 §). Inhämtade uppgifter får användas i en förundersökning endast efter tillstånd av domstol till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Utan ett sådant tillstånd får dock inhämtade uppgifter ligga till grund för beslut om att inleda en förundersökning (8 §). I vissa fall får hemlig övervakning av elektronisk kommunikation användas också utan att en förundersökning pågår, då i syfte att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Enligt preventivlagen får tillstånd till bl.a. hemlig övervakning av elektronisk kommunikation meddelas om det finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar vissa särskilt angivna brott. Det rör sig främst om sådan samhällsfarlig brottslighet som bekämpas av Säkerhetspolisen, t.ex. sabo- tage, spioneri och terroristbrottslighet, men även vissa våldsbrott och brott mot frihet och frid som begås i syfte att påverka offentliga organ eller journalister (systemhotande brottslighet). Även om lagen främst rör brottslig verksamhet inom område kan också använda lagen. Det sker dock mycket sällan. , 2016 och 2017 förekom ingen användning av hemliga tvångsmedel enligt preventivlagen i verksamhet (skr. s.26 och skr. 2018/19:19 s. 26). Tillstånd får meddelas endast om åtgärden är proportionerlig och av synnerlig vikt för att förhindra sådan brottslig verksamhet (1 och 5 §§). Hemlig övervakning enligt preventivlagen får avse endast ett telefon- nummer eller annan adress eller en viss elektronisk kommunikations- utrustning som tillståndet omfattar innehas eller har innehafts av den som kan antas komma att utöva den brottsliga verksamheten eller som annars kan antas ha använts eller komma att användas av honom eller henne. Hemlig övervakning får också avse ett telefonnummer, en annan adress eller en viss kommunikationsutrustning som det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon tillståndet avser har kontaktat eller kommer att kontakta. Frågan om tillstånd till tvångsmedel enligt lagen prövas av efter ansökan av åklagare (6 §). Tillståndet får – som för övriga hemliga tvångsmedel – inte ges än nödvändigt och får, i fråga om tid efter beslutet, inte överstiga en månad för beslutet (7 §). Om tiden inte räcker, får tillstånd sökas på nytt. Om det inte längre finns skäl för ett tillstånd till tvångsmedelsanvändning, ska åklagaren eller rätten häva beslutet. Polisen ska underrätta åklagaren om omständigheter som har betydelse för om beslutet ska hävas (10 §). Reglerna i om handläggning vid domstol av frågor om tvångsmedel i brottmål och om överklagande av beslut i sådana frågor tillämpas på förfarandet, om inte annat sägs i lagen. Handläggningen ska ske skyndsamt (15 §). Lagen om särskild utlänningskontroll Enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (LSU) får en utlänning utvisas ur landet bl.a. om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott (1 §). Om ett beslut om sådan utvisning tills vidare inte ska verkställas på grund av inhibition eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, får eller regeringen besluta att vissa tvångsmedelsregler som finns i 19–22 §§ LSU ska 2018/19:86 tillämpas på utlänningen. Detsamma gäller om det utvisningsbeslut som inte ska verkställas har fattats enligt 8 eller 8 a kap. utlänningslagen (2005:716) och det finns sådana omständigheter avseende utlänningen som nämns ovan (11 och 11 a §§ LSU). Av 19 och 20 §§ LSU framgår att tvångsmedelsreglerna när de är tillämpliga medför att rätten under vissa förutsättningar kan meddela tillstånd enligt 27 kap. RB till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller, om det är tillräckligt, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Sådant tillstånd får meddelas om det är av betydelse för att utröna om utlänningen eller en organisation eller grupp som han eller hon tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott och det finns synnerliga skäl. Yrkande om tillstånd görs hos av Säkerhetspolisen eller . Tillståndet ska, som beträffande övriga hemliga tvångsmedel, meddelas att gälla för som inte får överstiga en månad. Om tiden inte räcker får en ny ansökan göras. I fråga om förfarandet i övrigt tillämpas 27 kap. RB (21 § LSU). 6.2 uttalanden i Tele2-domen om tillgången till lagrade uppgifter om elektronisk kommunikation Den andra tolkningsfrågan som besvarade i Tele2-domen gäller frågan om de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till lagrade uppgifter om elektronisk kommunikation. Enligt direktiv /58 ska konfidentialitet säkerställas vid kommunikation och därmed förbundna trafikuppgifter via allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster (artikel 5). Enligt artikel 15.1 i direktivet får medlemsstaterna emellertid, under vissa förutsättningar, genom nationell lagstiftning vidta åtgärder som begränsar konfidential- iteten, t.ex. för brottsbekämpande syften. När det gäller de syften som kan motivera en nationell lagstiftning som begränsar konfidentialiteten vid elektronisk kommunikation anför följande (punkterna 115– 121 i domen). Tillgång till lagrade uppgifter måste vara faktiskt och strikt begränsad till de fall då tillgången krävs för något av de syften som anges i artikel 15.1 i direktiv /58. Då syftet med lagstiftningen måste stå i proportion till hur allvarligt ingrepp i de grundläggande rättigheterna det innebär att ge tillgång till de lagrade uppgifterna, är det endast före- byggande, undersökning, avslöjande av och åtal för grov brottslighet som kan motivera en sådan tillgång. fastslår att en nationell lagstiftning måste garantera att tillgång inte ges utöver vad som är strängt nödvändigt. Eftersom de lagstiftningsåtgärder som avses i artikel 15.1 i direktiv 2002/58 enligt skäl 11 i direktivet ska ”omfattas av lämpliga skydds- mekanismer”, måste en sådan åtgärd dessutom föreskriva klara och precisa bestämmelser som anger under vilka omständigheter och på vilka villkor leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster måste ge behöriga nationella myndigheter tillgång till uppgifterna. För att säkerställa att Prop. 2018/19:86 behöriga nationella myndigheters tillgång till lagrade uppgifter begränsas till vad som är strängt nödvändigt, ankommer det förvisso på nationell rätt att fastställa på vilka villkor leverantörer av elektroniska kommunikations- tjänster ska ge sådan tillgång. Det räcker dock enligt inte att den berörda nationella lagstiftningen stadgar att tillgång enbart ska medges för något av de syften som avses i artikel 15.1 i direktiv /58, även om det gäller bekämpning av grov brottslighet. Den måste även ange de materiella och formella villkoren för de behöriga nationella myndig- heternas tillgång till de lagrade uppgifterna. Eftersom en allmän tillgång till samtliga lagrade uppgifter, oberoende av om det finns någon koppling, ens indirekt, till det eftersträvade syftet, inte kan anses vara begränsad till vad som är strängt nödvändigt, måste den berörda nationella lagstiftningen vara grundad på objektiva kriterier som avgör under vilka omständigheter och på vilka villkor behöriga nationella myndigheter ska ges tillgång till uppgifter. Tillgång kan enligt domstolen i princip bara beviljas, i samband med bekämpning av brott, till uppgifter om personer som misstänks planera, begå eller ha begått ett allvarligt brott eller på något sätt vara inblandade i ett sådant brott. I särskilda fall, som när vitala intressen för nationell säkerhet, försvar eller allmän säkerhet hotas av terrorism, skulle dock tillgång kunna ges även till uppgifter om andra personer när det finns objektiva omständigheter som ger skäl att anta att de uppgifterna i ett konkret fall effektivt skulle kunna bidra till att bekämpa terrorism. För att säkerställa att de ovan nämnda preciserade villkoren uppfylls fullt ut, är det enligt väsentligt att tillgången till de lagrade uppgifterna i princip, utom i motiverade brådskande fall, är underkastad förhandskontroll av en domstol eller en oberoende myndighet och att domstolen meddelar sitt avgörande eller myndigheten fattar sitt beslut efter det att de behöriga nationella myndigheterna framställt en motiverad ansökan. Enligt krävs vidare att de myndigheter som har beviljats tillgång till lagrade uppgifter informerar de berörda personerna om detta enligt tillämpliga nationella förfaranden så snart en sådan upplysning inte längre riskerar att skada myndigheternas utredningar. Den informationen är enligt nödvändig bl.a. för att dessa personer ska kunna utöva sin rätt till rättslig prövning vid kränkning av deras rättigheter, såsom uttryckligen stadgas i artikel 15.2 i direktiv /58, jämförd med artikel 22 i direktiv /46. kommer mot denna bakgrund till slutsatsen att utgör hinder för en nationell lagstiftning som – inom ramen för brotts- bekämpning – inte begränsar tillgången till trafik- och lokaliserings- uppgifter till enbart åtgärder som syftar till att bekämpa grov brottslighet och inte föreskriver att tillgången ska vara underkastad förhandskontroll av en domstol eller en oberoende förvaltningsmyndighet (punkt 125 i domen). I det följande analyseras de svenska reglerna om tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation i ljuset av Tele2-domen. 6.3Tillgång endast för att bekämpa grov brottslighet Regeringens bedömning: Tillgång till lagrade trafik- och lokaliseringsuppgifter får endast ges för bekämpning av grov brottslighet. Reglerna i , preventivlagen, inhämtnings- lagen och lagen om särskild utlänningskontroll uppfyller krav i detta avseende. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna kommenterar inte utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Som anges i föregående avsnitt anför att endast bekämpning av grov brottslighet kan motivera att brottsbekämpande myndigheter ges tillgång till lagrade uppgifter. Det finns dock inte någon generell definition av grov brottslighet inom eller inom svensk rätt. Däremot förekommer i olika sammanhang, både i och i svensk rätt, uppräkningar av brott som – i det sammanhanget uppräkningen förekommer – anses som så allvarliga att de på olika sätt ska särbehandlas. Ett exempel på en sådan uppräkning är bilagan till lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder. I den bilagan finns angivet brott som spänner över en stor del av straffskalan; från mord och våldtäkt till förfalskning, piratkopiering och barnpornografi. Just denna uppräkning har rådet uppmanat medlemsstaterna att ta ”vederbörlig hänsyn” till vid införandet av det numera upphävda datalagringsdirektivet (prop. 2010/11:46 s. 21). Inom EU-lagstiftningen finns ytterligare exempel. I och rådets direktiv /681/EU av om användning av passageraruppgiftssamlingar (PNR-uppgifter) för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brottslighet (PNR-direktivet) definieras grov brottslighet som brott som anges i direktivets bilaga vilka kan leda till fängelse enligt en medlemsstats nationella rätt (artikel 3.9). Därutöver är direktivet tillämpligt på vissa terrorismrelaterade brott, trots att de har en straffskala som inte når upp till detta minimikrav. De brott som finns med i bilagan är inte identiska men i huvudsak desamma som i bilagan till lagen om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder. Ett exempel på en sådan uppräkning i svensk rätt är den som finns i bestämmelsen om när hemlig övervakning av elektronisk kommunikation är tillåten trots att det aktuella straffbudet inte har straffminimum på minst sex månaders fängelse (27 kap. 19 § RB). I den uppräkningen finns t.ex. narkotikabrott och barnpornografibrott. Som framgår i avsnitt 6.1 kan hemlig övervakning av elektronisk kommunikation förekomma även inom ramen för förhindrande av vissa särskilt allvarliga brott. Bland de brott som kan berättiga till hemlig övervakning ingår de absolut grövsta brotten i vårt samhälle, som t.ex. mord, terroristbrott och spioneri (1 § preventivlagen). Ytterligare ett exempel förekommer i inhämtningslagen. Inhämtning enligt den lagen kräver som utgångspunkt att det är fråga om brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse (2 §). Härutöver finns en uppräkning av vissa brott inom främst Säkerhetspolisens verksamhetsområde som t.ex. Prop. 2018/19:86 spioneri och brott mot medborgerlig frihet (3 § inhämtningslagen). Enligt lagen om särskild utlänningskontroll finns möjligheter att tillgripa hemlig övervakning av elektronisk kommunikation vid misstankar om medverkan till terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott (19 och 20 §§). Den brottslighet som omfattas av de uppräknade tvångsmedelslagarna har lagstiftaren ansett vara så allvarliga att utredningsintresset väger tyngre än det integritetsintrång som drabbar dem som blir föremål för tvångsmedlet. I likhet med utredningen anser regeringen att det inte finns något i domstolens uttalanden i Tele2-domen som ger anledning att tro att de avvägningar som gjorts beträffande detta måste rubbas. Ingen remissinstans invänder mot detta. Mot denna bakgrund är det regeringens bedömning att de brott som ger rätt att använda tvångsmedel enligt , inhämtningslagen, preventivlagen och lagen om särskild utlänningskontroll är att betrakta som sådan grov brottslighet som enligt kan motivera att brottsbekämpande myndigheter ges tillgång till lagrade uppgifter. 6.4Tillgång till uppgifter om personer som är inblandade i allvarlig brottslighet Regeringens bedömning: Tillgång till lagrade trafik- och lokaliseringsuppgifter bör som huvudregel endast gälla personer som på något sätt kan vara inblandade i allvarlig brottslighet. Reglerna i , preventivlagen, inhämtningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll uppfyller krav i detta avseende. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna kommenterar inte utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning Tillgång till uppgifter som rör personer som på något sätt kan vara inblandad i allvarlig brottslighet Tillgång till lagrade uppgifter kan enligt i princip bara beviljas för uppgifter om personer som misstänks planera, begå eller ha begått ett allvarligt brott eller på något sätt vara inblandade i ett sådant brott. I särskilda fall, som t.ex. när vitala intressen för nationell säkerhet, försvar eller allmän säkerhet hotas av terrorism, skulle dock tillgång kunna ges även till uppgifter om andra personer när det finns objektiva omständigheter som ger skäl att anta att de uppgifterna i ett konkret fall effektivt skulle kunna bidra till att bekämpa terrorism. Inledningsvis kan noteras att det som huvudregel alltså krävs att personen på något sätt är inblandad i den allvarliga brottsligheten för att få hämta in uppgifter om elektronisk kommunikation om denna. Domstolen beskriver denna personkrets på samma sätt som i målet Roman mot (, mål nr 47143/06, punkt 260), som också hänvisar till. 2018/19:86 domstolen ”på något sätt inblandad”, vilket alltså innebär att personkretsen är vidare än endast misstänkta gärningsmän och medhjälpare. Detta stöds även av att i samma dom (punkt 245) – med hänvisning till tidigare praxis (Greuter mot , , mål nr 40045/98) – konstaterade att det kan vara berättigat med en hemlig övervakningsåtgärd även mot en person som kan ha upplysningar om ett brott, utan att vara misstänkt. I begreppet måste t.ex. även en målsägande ingå. I Greuter mot bedömdes det nämligen befogat att avlyssna en telefon tillhörande partnern till en dödad person, eftersom det fanns skäl att tro att gärningsmannen skulle kunna kontakta henne. I särskilda fall kan det alltså enligt vara befogat att ge myndigheterna tillgång även till andra personers uppgifter. Det bör särskilt noteras att det inte endast är när vitala intressen för nationell säkerhet, försvar eller allmän säkerhet hotas av terrorism som tillgång kan beviljas till uppgifter som rör personer som inte är inblandade i ett allvarligt brott. Av domstolens formulering framgår att det endast är fråga om ett exempel. I det följande beskrivs de svenska reglerna i fråga om vilken personkrets som tillgång kan beviljas och regeringens bedömning av om dessa regler uppfyller krav i detta avseende. Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation Huvudsakligen beviljas åtkomst till lagrade uppgifter vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation endast avseende misstänkta personer (27 kap. 20 § första stycket 1 RB). I de fall övervakningen riktar sig mot ett telefonnummer som inte innehas eller har innehafts eller som kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte så krävs att det föreligger synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att kontakta eller har kontaktat det aktuella telefonnumret (27 kap. 20 § första stycket 2 RB). Även om den person som på detta sätt blir föremål för tvångsmedlet inte behöver ha något samröre med brottet så riktar sig det hemliga tvångsmedlet fortfarande mot den misstänkte. På ett principiellt plan skiljer sig således inte denna typ av övervakning från när man övervakar ett telefonnummer som tillhör den misstänkte eftersom man även i sådana fall fångar upp trafikuppgifter avseende personer som inte alls har med brottet att göra. För att minimera antalet trafikuppgifter som inte har med brottsutredningen att göra kan ett tillstånd till nu nämnd övervakning begränsas till att endast avse inkommande samtal (prop. 2002/03:74 s. 38–39). Som redogörs för ovan tillåter i viss utsträckning övervakning även mot andra än misstänkta. Mot denna bakgrund gör regeringen, i likhet med utredningen, bedömningen att den övervakning som regleras i 27 kap. 20 § första stycket är förenlig med de krav som uppställer. Ingen remissinstans invänder mot denna bedömning. Enligt 27 kap. 20 § andra stycket RB får hemlig övervakning av elektronisk kommunikation även utföras i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott om åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. För att tillstånd till sådan övervakning ska ges krävs att det är fråga om mycket allvarlig brottslighet, huvudsakligen brott med ett straffminimum på fängelse eller samhällsfarlig brottslighet såsom t.ex. spioneri, sabotage eller mordbrand (27 kap. 19 § fjärde stycket RB). Exempel på en sådan åtgärd är basstationstömning (masttömning) som utförs t.ex. om polisen hittar en mördad person och vill undersöka vilka som har befunnit sig vid platsen. En basstationstömning avser i bästa fall en eller flera misstänkta personer, men medför att uppgifter inhämtas om personer som inte är misstänkta. Det har i förarbetena inte bedömts innebära ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär eftersom det normalt endast är fråga om en positionsbestämning vid ett specifikt tillfälle. En sådan inhämtning har därför inte ansetts innebära ett sådant betydande intrång i den personliga integriteten som avses i 2 kap. 6 § regeringsformen (prop. 2011/12:55 s. 97). Dessutom är personuppgifter som behandlas hos de brottsbekämpande myndigheterna omgärdade av integritetsskyddande lagstiftning, se lagen (2018:1697) om åklagarväsendets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område (åklagarväsendets brottsdatalag), lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område (polisens brottsdatalag) och lagen (2018:1694) om behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område (brottsdatalag). I fråga om uppgifter som rör meddelanden är inhämtningen dessutom begränsad till att enbart avse historiska uppgifter. Till det kommer att nu aktuell övervakning endast får utföras om det är av synnerlig vikt för utredningen. Det innebär att uppgifterna som tvångsmedlet förväntas leda till ska vara av viss kvalitet och inte inskränka sig till obetydliga detaljer. Däremot behöver uppgiften inte vara avgörande utan kan indirekt bidra till att föra förundersökningen framåt, t.ex. genom kartläggning av kontakter och förehavanden. I kravet på synnerlig vikt inryms också ett behovskrav. Det man vill åstadkomma ska i princip inte vara åtkomligt med mindre ingripande metoder. Brottsutredningen ska som huvudregel inte kunna föras framåt med andra medel och det ska finnas skäl att räkna med att åtgärden verkligen kan få effekt (prop. 2013/14:237 s. 94–95). Genom kravet på synnerlig vikt för utredningen skapas därmed indirekt en koppling mellan de övervakade adresserna eller utrustningarna och brottet. Möjligheten att använda hemlig övervakning i detta syfte infördes främst för att det fanns ett stort behov av uppgifterna redan i ett tidigt skede av utredningen, innan det fanns någon misstänkt. I förarbetena till bestämmelsen anges det tydligt att regleringen inte skulle innebära någon utvidgning av möjligheterna att använda tvångsmedlet mot en skäligen misstänkt person. I motiven till bestämmelsen anges även att åklagare och domstol bör begränsa tillståndet så att mängden överskottsinformation minimeras (prop. 2011/12:55 s. 73–74 och 130). Detta följer också av proportionalitetsprincipen. Utrymmet för att använda hemlig övervakning av elektronisk kommunikation för att utreda vem som är misstänkt är som beskrivs ovan begränsat enligt . lämnar dock ett utrymme för att få tillgång till lagrade uppgifter även avseende icke misstänkta personer. Mot bakgrund av att det finns en indirekt koppling till brottsligheten genom kravet på synnerlig vikt, att inhämtningen är begränsad (sett till de uppgifter som får inhämtas) och till att den brottslighet som berättigar till sådan övervakning är mycket allvarlig eller samhällsfarlig, delar regeringen utredningens bedömning att det utrymme som ger är tillräckligt för att de svenska reglerna i detta hänseende ska lämnas oförändrade. Ingen remissinstans invänder mot denna bedömning.