prop · H603142 · 2019-06-13 00:00:00 — Även annonsering av sådana upphandlingar av kollektivtrafik som regleras i lagen om kollektivtrafik och annonsering enligt EU:s kollektivtrafikförordning. Den som driver en registrerad annonsdatabas ska vara skyldig att för statistikändamål lämna obearbetade uppgifter ur annonser till den myndighet som ska ansvara för den nationella upphandlingsstatistiken. Skyldigheten ska dock inte gälla uppgifter som redan har offentliggjorts genom annonsering i någon annan registrerad annonsdatabas. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian görs bedömningen att skyldigheten att annonsera i en registrerad annonsdatabas inte behöver regleras i lag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, däribland ESV, , , och , tillstyrker förslaget. ESV anser dock att det är viktigt att förslaget kompletteras med ett krav på att registrerade annonsdatabaser, utan kostnad och på ett standardiserat sätt, delar med sig av grundläggande annonsinformation till varandra. menar dels att kravet på annonsering i registrerad databas tydligt bör framgå av 19 kap. 9 § och i motsvarande bestämmelser i de övriga upphandlingslagarna, dels att det bör klargöras om, och under vilka förutsättningar, en upphandling som inte annonseras i en registrerad annonsdatabas utgör en otillåten direktupphandling. Även SKL framför liknande synpunkter och efterfrågar besked om upphandlande myndigheter och enheter har rätt att direktupphandla annonseringstjänster för att klara av sina åtaganden att annonsera upphandlingar. Skälen för regeringens förslag För att kvaliteten i annonseringen ska kunna säkerställas, samt för att annonsering och uppgiftslämnande för statistik ska bli systematisk och för att garantera likabehandling av annonsföretagen, krävs att dessa genomför annonseringen i enlighet med vissa förutbestämda regler. Det bör vidare säkerställas att det levereras uppgifter från annonsdatabaserna till den myndighet som ska ansvara för statistiken. Regeringen anser att det mest ändamålsenliga sättet att åstadkomma detta är att uppställa ett krav på att annonsdatabaserna ska vara registrerade. Den myndighet som ansvarar för att registrera annonsdatabaser bör åläggas att kontrollera att den sökande uppfyller de uppställda kraven. Registreringen medför också goda förutsättningar för att utöva tillsyn över annonsdatabaserna. All annonsering ska göras i registrerade annonsdatabaser För att statistiken på upphandlingsområdet ska vara sammanhängande och jämförbar bör uppgifter samlas in för samtliga annonserade upphandlingar, oberoende av om upphandlingen ska annonseras i . Det kan bäst åstadkommas genom att det införs en skyldighet att annonsera samtliga upphandlingar genom en registrerad annonsdatabas. Till skillnad från den bedömning som är i promemorian, men i likhet med , anser regeringen att denna skyldighet bör framgå av respektive upphandlingslag. Om en upphandlande myndighet eller enhet inte vill anlita en registrerad annonsdatabas bör den kunna ansöka om att själv registreras som en sådan databas (se avsnitt 6.2). Möjligheten för en upphandlande myndighet eller enhet att, utöver den obligatoriska publiceringen, annonsera på egen hand bör också finnas kvar. En upphandlande myndighet eller enhet som vill anlita en registrerad annonsdatabas för sin annonsering, får i upphandlingen av tjänsten ställa kravet att databasen ska vara registrerad. Att det kravet är uppfyllt bör exempelvis kunna visas genom ett registerutdrag. Annonsering av upphandling av kollektivtrafik Vid upphandling av kollektivtrafik finns särskilda regler om annonsering i EU:s kollektivtrafikförordning. Vidare regleras upphandlingar av vissa typer av kollektivtrafik i lagen om kollektivtrafik. Även för dessa upphandlingar bör statistiken förbättras. I enlighet med vad som anförs i avsnitt 5.2 torde användningen av Europeiska kommissionens standardformulär innebära att annonserna kan användas som underlag för statistikinsamling. Även annonsering av upphandlingar av detta slag bör därför göras genom en registrerad annonsdatabas. Den som driver en registrerad annonsdatabas ska lämna uppgifter för statistik De uppgifter från annonser som ska samlas in för den nationella upphandlingsstatistiken kan antingen hämtas från upphandlande myndigheter och enheter eller hos de företag som annonserar upphandlingarna. Det som talar för att låta myndigheterna och enheterna ha ansvaret för inrapporteringen av statistikuppgifter är att ansvaret för att uppgifterna som utgör underlag för annonserna är fullständiga och korrekta ligger hos den som upphandlar en vara eller en tjänst. Mot en sådan ordning talar att den skulle försämra förutsättningarna för att uppgifterna blir så fullständiga som möjligt. Antalet upphandlande myndigheter och enheter är mycket stort, vilket i sig försvårar möjligheterna att tillförsäkra att uppgifterna som löpande rapporteras in för statistikändamål är av hög kvalitet. Det skulle också innebära en extra arbetsbörda om de var tvungna att rapportera in uppgifter för statistik, utöver de uppgifter som de ska lämna till annonsdatabasföretagen i samband med annonseringen. Antalet annonsdatabasföretag är begränsat. Om dessa företag skulle lämna ut uppgifter ur annonserna för statistikändamål skulle möjligheterna att framställa en komplett statistik förbättras. Det skulle även bli enklare att förbättra och utveckla uppgiftslämnandet. Dessutom skulle en sådan lösning ge bättre möjligheter att utveckla en enhetlig terminologi och ett likformigt uppgiftslämnande genom t.ex. inmatningsfält i formulär för Sammantaget talar dessa faktorer för att den som driver en Prop. 2018/19:142 annonsdatabas bör ansvara för inrapporteringen av statistikuppgifter. Den som driver en registrerad annonsdatabas bör inte ha någon skyldighet att bearbeta uppgifterna innan de lämnas till den myndighet som ansvarar för framtagandet av statistiken. Inte heller bör skyldigheten omfatta uppgifter som redan har offentliggjorts genom annonsering i någon annan registrerad annonsdatabas. Med anledning av vad och anför om upphandlingar av annonseringstjänster kan konstateras att upphandlingar av detta slag redan nu görs av upphandlande myndigheter och enheter. Den omständigheten att annonsdatabaserna kan komma att registreras förändrar inte det aktuella rättsläget. Regeringens förslag: Möjligheten att ansöka om registrering av en annonsdatabas ska vara öppen för såväl fysiska och juridiska personer som upphandlande myndigheter och enheter, oberoende av juridisk form eller säte. För att en annonsdatabas ska registreras ska den som driver databasen vara lämplig att driva verksamheten. Det ska vidare kunna antas att verksamheten kommer att drivas i enlighet med de krav som gäller för registrerade annonsdatabaser. För att registreras ska annonsdatabasen vidare uppfylla vissa grundläggande krav på funktionalitet. Det ska bl.a. finnas funktioner för att den upphandlande myndigheten eller enheten ska kunna uppfylla sina skyldigheter vid offentliggörande av sådana annonser som ska publiceras i . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vilka krav som ska gälla för registrerade annonsdatabaser i fråga om teknisk prestanda, funktionalitet, tillgänglighet och servicenivå. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig i frågan, däribland SKL, och Företagarna, tillstyrker förslaget, som de anser är rimligt och sannolikt nödvändigt för att en framtida insamling av uppgifter ska fungera tekniskt. anser att begreppet registrering är missvisande eftersom det inom andra områden där verksamheter är anmälningspliktiga görs en tydlig åtskillnad mellan å ena sidan registrering/anmälan och å andra sidan godkännande/tillstånd. En skillnad mellan dessa förfaranden är enligt myndigheten att en registrering eller en anmälan, till skillnad från godkännande eller beviljande av tillstånd, inte innefattar någon sakprövning. anser att kravet på att en annonsdatabas ska kunna ta emot data inte är ändamålsenligt, då det inte på något sätt påverkar möjligheten att tillhandahålla data Enligt bör fokus i stället ligga på att reglera 2018/19:142 tillhandahållandet av data till annonsdatabaserna. E-avrop anser inte att en myndighet bör ges möjlighet att föreskriva vad som bör gälla för annonsdatabaserna i fråga om teknisk prestanda, funktionalitet, tillgänglighet och servicenivå, då detta innebär att myndigheten ges alltför långtgående Skälen för regeringens förslag Syftet med att införa ett registreringsförfarande är dels att kontrollera huru- vida den sökande uppfyller de krav som ställs, dels att ge goda förut- sättningar för att utöva tillsyn över annonsdatabaserna. ska registreras om de formella kraven på databasen och sökanden är upp- Som för andra typer av registreringsförfaranden bör registreringen före- gås av att en kontroll av huruvida samtliga förutsättningar för registrering är uppfyllda (jfr t.ex. registrering av fastighetsmäklare enligt 6 § fastig- hetsmäklarlagen [2011:666] och registrering av varumärken enligt 2 kap. varumärkeslagen [2010:1877]). Regeringen anser, till skillnad från Kon- kurrensverket, att den omständigheten att den formella kontrollen i vissa avseenden innefattar en sakprövning inte innebär att begreppet registrering Krav på den som driver en annonsdatabas Möjligheten att ansöka om registrering av en databas bör vara öppen för alla som driver eller står i begrepp att starta en annonsdatabas, oberoende av juridisk form eller säte. Även en upphandlande myndighet eller enhet, som vill sköta sin annonsering på egen hand, bör kunna registrera en Med hänsyn till det samhällsuppdrag som en annonsdatabas fullgör bör verksamheten präglas av långsiktighet och stabilitet. som att aktören ska vara lämplig att driva databasen. För en juridisk person bör det för registrering därför krävas ett utdrag ur bolags- eller förenings- registret eller motsvarande utdrag om verksamheten, och för en fysisk person ett bevis om att denne inte har näringsförbud. Ytterligare ett krav för registrering bör vara att det genom sökandens uppgifter går att anta att verksamheten kommer att drivas i enlighet med befintlig reglering om annonsering och statistik. Grundläggande krav på funktioner i annonsdatabasen Regeringen anser, till skillnad från , att vissa grundläggande krav på funktioner i annonsdatabasen måste kunna ställas och att det mest grund- läggande kravet är att den registrerade annonsdatabasen ska kunna ta emot och publicera annonser enligt upphandlingslagarna. Det bör dock inte krävas att annonsdatabasen ska kunna hantera annonser enligt samtliga Det bör t.ex. vara möjligt att få en annonsdatabas registrerad som enbart hanterar annonser från upphandlande enheter inom Det är den annonserande upphandlande myndigheten eller enheten som ansvarar för att annonsering sker på rätt plats och att annonsinnehållet är Det bör emellertid finnas funktioner i databasen för att myndig- Prop. 2018/19:142 heten eller enheten ska kunna uppfylla sina upphandlingsrättsliga skyldig- heter när det gäller offentliggörande av annonser i , eftersom det annonsunderlag som myndigheten eller enheten har gett in i tillämpliga fall ska vidarebefordras till Europeiska publikationsbyrån för publicering i . Vidare måste det finnas funktioner som säkerställer att annonsen inte publiceras för tidigt i den nationella databasen, i strid med de direktivstyrda reglerna om när publicering på nationell nivå tidigast får ske. Det bör inte vara möjligt att publicera en annons utan att den annonserande upphandlande myndigheten eller enheten har lämnat de obligatoriska uppgifterna i annonsen. Därmed tydliggörs att det är den annonserande myndigheten eller enheten som har ansvaret för att annonsen är fullständig. Det ansvaret ska inte kunna lämnas över till den som driver annonsdatabasen. Det ligger dock i den senares intresse att utveckla stödjande funktioner, som t.ex. ”flaggning”, för att minska risken för uteblivna eller felaktiga inmatningar och som säkerställer korrekta uppgifter. Regleringen bör inte heller utesluta att den som driver databasen manuellt granskar annonser före publicering. Särskilda krav på annonsdatabasen Den myndighet som ska ansvara för den nationella statistiken bör ges befogenhet att, efter samråd med den myndighet som beslutar om registrering av annonsdatabaserna, bestämma vilka krav som, utöver de som ovan angetts, bör gälla för annonsdatabaserna i fråga om teknisk prestanda, funktionalitet, tillgänglighet och servicenivå. Regeringen anser att denna metod, i kombination med en möjlighet att kunna överklaga beslut till allmän förvaltningsdomstol, är att föredra framför en tidskrävande lagstiftningsprocess för att bestämma sådana krav. Innan nya krav införs bör de dock på sedvanligt sätt beredas med berörda aktörer. Sådana mer detaljerade krav kan exempelvis avse registrerade annonsdatabasers sökfunktioner, inmatningen av uppgifterna i registrerade annonsdatabasers annonsformulär, t.ex. definiering och beskrivning av hur fält ska rubriceras, vilka tecken och antal tecken som ska accepteras, flaggning av fel och utformning av hjälptexter, samt hur annonser ska identifieras vid publicering. Kraven bör bl.a. innebära att det går att identifiera och särskilja publicerade annonser och att det finns rutiner för att upptäcka brister i underlaget för annonserna. Vidare bör det vara möjligt för fysiska personer att söka i databasen utan kostnad. Avgränsningen till fysiska personer exkluderar sökningar med hjälp av sökrobotar, s.k. web crawlers. Till skillnad från E-avrop anser regeringen inte att den aktuella föreskriftsmöjligheten innebär en delegation av alltför långtgående befogenheter. 2018/19:142 6.3 Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer ska besluta om registrering av annonsdatabaser. För registrering och registerhållning ska registermyndigheten få ta ut en ansökningsavgift och en registeravgift av den som driver annonsdatabasen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om avgifternas storlek. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig särskilt i frågan, , , och , tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer bör besluta om registrering av annonsdatabaser. Regeringen avser att ge denna uppgift. Ansökan om registrering bör förenas med en avgift för att täcka registermyndighetens kostnader för handläggningen. Vidare bör en årlig registeravgift tas ut från den som driver en registrerad annonsdatabas för att täcka myndighetens kostnader för dels registerhållningen, dels den tillsyn som myndigheten föreslås utöva över de registrerade annonsdatabaserna (se avsnitt 6.4). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om avgifternas storlek. Tillsyn och återkallelse av registrering Regeringens förslag: ska ansvara för tillsyn av att de registrerade annonsdatabaserna uppfyller sina skyldigheter. Myndigheten ska få begära sådana uppgifter som är nödvändiga för tillsynsverksamheten från den som driver en registrerad annonsdatabas. Myndigheten ska få meddela de förelägganden som behövs för att denna lag eller de föreskrifter och villkor som har meddelats i anslut- ning till lagen ska följas. Myndigheten ska återkalla en registrering av en annonsdatabas om förutsättningarna för registrering är uppfyllda, om register- avgiften inte har betalats eller om det finns brister i fullgörandet av de löpande skyldigheterna i fråga om annonsering och statistik. rering ska också återkallas på begäran av den som driver en databas. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. promemorian görs bedömningen att det inte är nödvändigt med en uttryck- lig bestämmelse om myndighetens rätt att meddela de förelägganden som behövs för att denna lag eller föreskrifter och villkor som har meddelats i anslutning till lagen ska efterlevas. Remissinstanserna: Endast yttrar sig särskilt om Myndigheten anser att skyldigheten att lämna uppgifter inte bör vara begränsad till situationer då den som driver databasen fått en förfråg- Enligt bör de som driver en annonsdatabas även vara skyldiga att på eget initiativ anmäla ändrade förhållanden som kan påverka Vidare bör statistikmyndigheten vara skyldig att lämna de uppgifter som registermyndigheten behöver för tillsynen. Även andra myndigheter bör enligt vara skyldiga att anmäla om de uppmärksammar en omständighet som kan vara av betydelse för om godkännandet för en annonsdatabas ska återkallas. anser också att myndigheten ska vid behov kunna meddela de förelägganden som behövs för att lagen eller föreskrifter och villkor ska efterlevas. Skälen för regeringens förslag: bör ansvara för tillsynen av att de registrerade annonsdatabaserna uppfyller sina skyldigheter. Myndigheten bör själv avgöra hur tillsynsverksamheten bör vara organiserad. bör få begära sådana uppgifter som är nödvändiga för tillsynsverksamheten från den som driver en registrerad annonsdatabas. Vid behov ska myndigheten också kunna meddela de förelägganden som behövs för att denna lag eller de föreskrifter och villkor som har meddelats i anslutning till lagen ska efterlevas. Även om möjligheten sällan borde komma till användning anser regeringen, i likhet med , att den bör framgå av lagen. Regeringen anser till skillnad från , att det inte finns skäl att ytterligare utvidga skyldigheten att lämna uppgifter. Det bedöms inte nödvändigt att ge myndigheten rätt att förena sina förelägganden med vite. Regeringen anser vidare att det inte är nödvändigt att i lagen ge myndigheten rätt att besluta att en återkallelse ska gälla , eftersom en sådan möjlighet numera följer av 35 § förvaltningslagen (2017:900). bör ha möjlighet att som en yttersta åtgärd återkalla registreringen för en annonsdatabas, om den som driver annonsdatabasen är lämplig att utöva verksamheten eller om någon annan av förutsättningarna för registrering är uppfylld. Återkallelse bör också ske om registeravgiften inte betalas eller om det kan konstateras att det finns brister av systematisk karaktär i fullgörandet av de löpande skyldigheterna i fråga om annonsering och statistik. En återkallelse bör även kunna ske på begäran av den som driver annonsdatabasen. Det bör i sammanhanget framhållas att annonser som redan har skickats till en registrerad annonsdatabas, och som publicerats före en återkallelse, får anses uppfylla kraven på annonsering, även om registreringen sedan återkallas. Några nya annonser får dock inte publiceras efter att registreringen återkallats. 2018/19:142 7 Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer ska ha huvudansvaret för statistiken på upphandlingsområdet (statistik- myndigheten) och föra en nationell databas för statistik på upphand- lingsområdet (statistikdatabasen). Statistiken på upphandlingsområdet ska vara allmänt tillgänglig samt objektiv, relevant, noggrann och jämförbar. Statistikdatabasen ska innehålla uppgifter från och om annonser om Den får även innehålla andra uppgifter om upphandling som behövs för att ta fram statistik. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vilka uppgifter för statistikändamål som statistikmyndigheten får begära från den som driver en registrerad annonsdatabas, samt om innehållet i och driften av statistikdatabasen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, däribland Kon- kurrensverket, , kommun, SKL och , tillstyrker förslaget om en nationell statistikdatabas. Arbetsförmedlingen, och , fram- för synpunkter på vad statistikdatabasen ska innehålla, t.ex. uppgifter om det verkliga värdet av de offentliga inköpen. SKL framhåller vikten av att principerna för den officiella statistiken tillämpas även för den statistik som det nu är fråga om och avstyrker därför förslaget om att ytterligare uppgifter ska tillhandahållas av upphandlande myndigheter och enheter. Arbetsförmedlingen och anser att det bör övervägas huruvida även uppgifter om direktupphandlingar bör ingå i statistiken för att det ska vara möjligt att få en allomfattande bild av den offentliga upphandlingen i () är kritisk till användningen av begreppet statistikmyndighet eftersom myndigheten anser att det finns en risk för sammanblandning med begreppet statistikansvarig myndighet. Skälen för regeringens förslag De uppgifter från och om annonser om upphandling som finns hos den som driver en registrerad annonsdatabas bör samlas i en nationell statistik- Den myndighet som regeringen bestämmer bör ha huvudansvaret för statistikdatabasen (se vidare avsnitt 8.1). vara en allmän benämning på en myndighet som utvecklar, framställer och Regeringen bedömer, till skillnad från SCB, att den myndighet som ansvarar för statistik i detta sammanhang bör benämnas Regeringen avser att ge detta uppdrag till Regeringen delar SKL:s uppfattning att det är av stor vikt att säkerställa att arbetsbördan för uppgiftslämnarna blir rimlig. Detta bör emellertid inte per automatik utgöra hinder mot att låta statistikdatabasen innehålla andra uppgifter om upphandling än de som hämtas från annonsdatabaserna, om de bedöms som viktiga för framtagandet av statistik. Som exempel på sådana uppgifter kan nämnas information om överprövningar från . Sådana uppgifter torde, i många fall på frivillig basis, kunna samlas in i samråd med enskilda upphandlande myndigheter och enheter eller andra utan att det får någon märkbar effekt på upphandlarkollektivet. Regeringen delar Svenskt Näringslivs och Företagarnas bedömning att det vore önskvärt att fånga upp fler värden till grund för statistikinsamlingen och att inköpsvärdena kan komma att behöva utvecklas . Regeringen har därför gett i uppdrag att genomföra en förstudie tillsammans med ett antal upphandlande myndigheter och enheter för att utreda vilka uppgifter om inköpsvärden som är möjliga och lämpliga att samla in (Fi2018/01786/OU). Av rapporten framgår att anser att det är lämpligt att skyldigheten att lämna vissa uppgifter om inköpsvärden inledningsvis begränsas till uppgifter som är allmänt tillgängliga hos upphandlande myndigheter, men att denna skyldighet, , bör utvidgas till att omfatta ytterligare uppgifter som möter behovet av nationell statistik. En utgångspunkt för arbetet med att skapa bättre statistik på upphandlingsområdet är att insamlingen bör bygga på information som redan finns registrerad i elektroniska system. Eftersom direktupphandlingar inte annonseras i någon allmänt tillgänglig databas är det inte möjligt att samla in statistik om dessa med hjälp av uppgifter från och om annonser. Regeringen anser därför att information om direktupphandlingar inte bör ingå i statistiken. Det löpande arbetet med att driva och utveckla statistikdatabasen förutsätter ett nära samarbete mellan statistikmyndigheten och registermyndigheten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om vilka uppgifter för statistikändamål som statistikmyndigheten får begära från den som driver en registrerad annonsdatabas, samt om innehållet i och driften av statistikdatabasen, t.ex. om formerna för att lämna och mata in uppgifter. Bör statistiken om upphandling ingå i den officiella statistiken? Den statistik om offentlig upphandling som och publicerat definieras, ägs och kvalitetssäkras inte av myndigheterna. Till följd av detta är statistiken inte tillräckligt tillförlitlig för att ingå i den officiella statistiken. Om statistikmyndigheten får till uppgift att definiera och säkerställa uppgifternas kvalitet kan det emellertid finnas förutsättningar för detta. Trots att statistik om offentlig upphandling inte bör ingå i den officiella statistiken bör vissa kvalitetskrav naturligtvis ändå gälla för den.