prop · H60347 · 2019-02-26 00:00:00 — Även om detta redan torde framgå av den nuvarande regleringen, kan det enligt övervägas att införa en uttrycklig reglering om detta. Skälen för regeringens förslag Ska en handling anses inkommen till respektive myndighet eller till En central del av offentlighetsprincipen är den s.k. handlingsoffentligheten. Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) har var och en rätt att ta del av allmänna handlingar för att främja ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Rätten får begränsas endast till skydd för något av de intressen som anges i 2 kap. 2 § TF, t.ex. det allmännas ekonomiska intresse eller skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningarna ska noga anges i en särskild lag, eller i annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Med en allmän handling avses en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt, om den förvaras hos en myndighet och är inkommen till eller upprättad hos myndigheten (2 kap. 3 och 4 §§ TF). En handling har kommit in till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa (2 kap. 9 § TF). Den som begär ut en allmän handling som får lämnas ut ska genast eller så snart det är möjligt och utan avgift få ta del av handlingen på stället (2 kap. 15 § TF). Den som önskar ta del av en allmän handling har även rätt att mot en fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del handlingen får lämnas ut. En begäran att få en avskrift eller kopia av en allmän handling ska behandlas skyndsamt (2 kap. 16 § TF). En begäran om att få ta del av en allmän handling ska göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Det är typiskt sett även denna myndighet som ska pröva om handlingen kan lämnas ut (2 kap. 17 § TF). Vid den senaste ändringen av samtjänstlagen konstaterade regeringen att ett servicekontor inte är en myndighet i den mening som avses i 2 kap. TF (prop. 2008/09:123 s. 29). Det är i stället de myndigheter som deltar i samarbetet som ansvarar för sin respektive del av verksamheten vid servicekontoret. Handlingar som ges in till ett servicekontor anses således inte inkomna till kontoret utan till en eller flera av de samverkande myndigheterna. Motsvarande gäller för handlingar som upprättas vid servicekontoren. Hanteringen av inkommande post i form av blanketter och andra handlingar i pappersform är omfattande på servicekontoren. Dessutom är det en vanlig arbetsuppgift att ta emot och behandla framställningar om utlämnande av allmänna handlingar. förvaras handlingarna endast på servicekontoren. Senast dagen efter att en handling lämnats in till ett kontor skickas den vidare till berörd myndighet. Den aktuella reformen innebär att servicekontoren kommer ingå i myndigheten servicecenter. En handling som lämnas in på ett servicekontor för att t.ex. sändas vidare till kan, i tryckfrihetsförordningens mening, anses ha kommit in till myndigheten servicecenter. Som anför torde en sådan handling även anses ha kommit in till den myndighet som angetts eller som avsetts vara adressat. En särskild reglering om detta behövs därför inte. Enligt den nuvarande hanteringen av ärenden om utlämnande av allmänna handlingar vid servicekontoren gör ansvarig servicekontorshandläggare en bedömning av om handlingen kan lämnas ut. Om handläggaren bedömer att handlingen inte kan lämnas ut överlämnas begäran till den myndighet som ansvarar för förvaltningsuppgiften, eftersom befattningshavarna på servicekontoren inte har delegation från respektive myndighet att fatta beslut i frågor av det aktuella slaget. Den aktuella reformen, som innebär att Statens servicecenter tar över ansvaret för servicekontoren, kan komma att medföra att framställningar om att få ta del av allmänna handlingar görs direkt till Statens servicecenter. Så länge den aktuella handlingen kan anses förvarad hos Statens servicecenter kommer myndigheten i så fall att behöva pröva frågan om utlämnande. Statens servicecenter ska då även ansvara för att en begäran som ställs till myndigheten hanteras på ett rättssäkert sätt, med beaktande av de skyndsamhetskrav m.m. som följer av tryckfrihetsförordningen. Statens servicecenter har efterfrågat en analys av vilka förutsättningar myndigheten har att lämna vidare sekretessbelagda uppgifter till den myndighet som ansvarar för förvaltningsuppgiften. Regeringen vill med anledning av detta framhålla att Statens servicecenters och servicekontorens roll kommer att vara att ge service för andra myndigheters räkning. Inkomna handlingar mottas och förvaras därför huvudsakligen inte för någon egentlig egen verksamhet, utan för att efter en eventuell serviceåtgärd skickas vidare till den myndighet som ansvarar för förvaltningsuppgifterna. Det ankommer på Statens servicecenter och de samverkande myndigheterna att fastställa rutiner för ett enkelt och säkert överlämnande av inkomna handlingar. Motsvarande sekretess ska gälla hos den myndighet som utför gemensam offentlig service åt någon annan myndighet som i respektive myndighets verksamhet Huvudregeln när en allmän handling begärs ut från en myndighet är att tillämpliga bestämmelser i sekretesslagstiftningen i den verksamhet från vilken handlingen begärs utlämnad ska tillämpas. Om handlingen är offentlig eller sekretessbelagd i en annan verksamhet saknar betydelse. Vid hanteringen av exempelvis ett skatteärende på ett servicekontor tillämpas således enligt nu gällande ordning de bestämmelser i som ska tillämpa i sin verksamhet. Enligt regeringen bör det samma gälla hos en myndighet som i likhet med Statens servicecenter ska tillhandahålla gemensam offentlig service. 2018/19:47 De uppgifter som hanteras i de samverkande myndigheternas verksamhet rör generellt enskildas personliga och ekonomiska förhållanden och kan i många fall antas vara av känslig art. Det får därför inte finnas någon risk för att situationer uppkommer då en handling lämnas ut av myndigheten som ansvarar för servicekontoret, trots att den skulle anses omfattas av sekretess hos den myndighet som ansvarar för det ärende som handlingen avser. Regeringen anser mot denna bakgrund att motsvarande sekretess bör gälla hos den myndighet som getts i uppdrag att utföra gemensam offentlig service åt någon annan myndighet som i den senare myndighetens verksamhet. En sekretessbestämmelse av denna innebörd bör därför införas i offentlighets- och sekretesslagen. Sekretessbestämmelsen bör införas i 40 kap. OSL, som reglerar sekretess till skydd för enskild hos övriga myndigheter och i övriga verksamheter. 6.2Överlämnande av uppgifter mellan myndigheter Regeringens bedömning: Det nuvarande systemet, som förutsätter att den enskilde häver sekretessen för att en handläggare ska kunna använda sig av registeruppgifter från andra myndigheter än den myndighet som ansvarar för ärendet, bör även fortsättningsvis tillämpas på servicekontoren. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Utredningen redovisade dock inte sin bedömning i någon särskild bedömningsruta. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser har lämnat synpunkter på frågan om överlämnande av uppgifter mellan myndigheter. Arbetsförmedlingen anser att behovet av att inhämta uppgifter från övriga myndigheters system vid servicekontoren ska styras av samma principer som om ärendet hade handlagts av myndigheten, dvs. i första hand genom att uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning eller genom tillämpning av den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Ordningen med samtycken medför enligt Arbetsförmedlingen en inte obetydlig risk för dels att samtycken inhämtas i större utsträckning än vad som är behövligt, dels att fler uppgifter hämtas in inom ramen för samtycket än vad som normalt hade kunnat hämtas in från den andra myndigheten utifrån en eventuell sekretessbrytande bestämmelse eller generalklausulen. i ser också problem med att den enskilde ska lämna ett skriftligt samtycke för att häva sekretessen mellan myndigheterna vid servicekontoren. ställer sig frågande till hur den enskilde ska informeras om och förstå det skydd som denne frånsäger sig. Skälen för regeringens förslag: En besökare på ett servicekontor kan ha flera frågor som han eller hon vill få hjälp med. För att kunna bistå besökaren har servicehandläggaren tillgång till verksamhetssystem hos de olika myndigheterna och därigenom personuppgifter i myndigheternas databaser. används vid handläggningen av ett visst ärende uppgifter från flera av myndigheterna. Det gäller t.ex. om besökaren har ett ärende hos som gäller ansökan om bostadstillägg eller bostadsbidrag och inkomstuppgifter behöver hämtas in från verksamhetsregister. Sekretess gäller inte bara i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter och inom en myndighet (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). I förarbetena till den tidigare sekretesslagen anges att ett fullgott integritetsskydd för information om en enskild hos en myndighet i princip ställer krav på att informationen inte vidarebefordras utanför den verksamhet inom vilken den inhämtas (prop. 1979/80:2 Del A s. 90). Uppgifter hos en myndighet anses nämligen kunna läggas till grund för åtgärder mot den enskilde som, även om de är helt lagenliga, kan ha en negativ innebörd för denne. Ett ytterligare skäl för att sekretess ska gälla mellan myndigheter är att förutsättningarna för att hålla något hemligt ökar om så få som möjligt känner till uppgiften. Vidare ska uppgifter inte spridas till flera än de som faktiskt behöver uppgifterna för sitt arbete. En spridning av uppgifter kan förstås även vara känslig ur integritetssynpunkt för en enskild. Det kan kännas obehagligt att uppgifter om ens personliga eller ekonomiska förhållanden sprids till andra personer inom myndighetssfären, även om dessa personer har tystnadsplikt. förutsätter regleringen i OSL att myndigheter behöver lämna information till varandra. I 6 kap. 5 § OSL anges att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna uppgift som den förfogar över, om uppgiften inte är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Skyldigheten anses utgöra en precisering av den allmänna samverkansskyldighet som gäller för myndigheter enligt förvaltningslagen. Vidare finns s.k. sekretessbrytande bestämmelser. Sådana bestämmelser innebär att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas till myndigheter eller enskilda under vissa förutsättningar och det medför att även sekretessbelagda uppgifter får lämnas ut i vissa fall. En myndighet måste alltså vara säker på att ett informationsutbyte är förenligt med eventuellt tillämpliga bestämmelser om sekretess. Myndigheten måste också, innan den lämnar information till en annan myndighet, beakta de begränsningar av informationsutbytet som kan följa av bestämmelser om behandling av personuppgifter. Enligt 10 kap. 27 § OSL kan sekretessbelagda uppgifter lämnas mellan myndigheter, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Regleringen brukar ofta benämnas den sekretessbrytande generalklausulen. Bestämmelsen gäller dock inte på alla områden, och uppgifter får inte lämnas ut med stöd av generalklausulen om ett utlämnande skulle strida mot lag eller förordning. En bedömning måste vidare göras i varje enskilt fall. En avvägning av huruvida det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas ut är större än det integritetsintresse som sekretessen ska skydda kan vara komplicerad att göra och möjligheten till ett rutinmässigt utlämnande med stöd av generalklausulen är begränsat. Regeringen har också gjort bedömningen att det ofta inte är lämpligt att ett omfattande utlämnande av sekretessbelagda uppgifter sker enbart med stöd av den generalklausulen (prop. 2015/16:65 s. 94). Av 12 kap. 1 § OSL framgår att sekretess till skydd för en enskild som huvudregel inte gäller mot den enskilde själv. Denne kan normalt sett vid kontakter med myndigheter häva sekretess som gäller till skydd för honom 2018/19:47 eller henne (12 kap. 2 § jfr 10 kap 1 § OSL). Den enskilde kan alltså ge sitt samtycke till att en sekretessbelagd uppgift som gäller denne röjs för en annan myndighet. Sekretessbelagda uppgifter som förvaras vid en annan myndighet än den vid vilket ett visst ärende handläggs inhämtas redan vid de befintliga servicekontoren, under förutsättning att besökaren häver sekretessen. Det har av samverkande myndigheter vid servicekontoren inte bedömts lämpligt att vid servicekontoren göra den typ av bedömningar som regleringen i 10 kap. 27 § OSL förutsätter. För dessa fall finns en särskild rutin, enligt vilken handläggaren frågar besökaren om denne häver sekretessen mellan myndigheterna och lämnar sitt samtycke till att uppgifterna lämnas mellan myndigheterna. Samtycket dokumenteras i en tjänsteanteckning. Lagrådet har i samband med en ändring av samtjänstlagen påpekat att samtjänst mellan flera myndigheter inte innebär att sekretessgränsen mellan myndigheterna öppnas. En handläggare får t.ex. inte använda sekretessbelagda uppgifter som han eller hon har tillgång till hos den ena myndigheten i den andra myndighetens verksamhet såvida inte en sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig på uppgiften. Med beaktande av att syftet med sekretessregleringen bl.a. är att skydda den enskildes integritet kan det ifrågasättas att en handläggare, som i övrigt i princip endast handlägger enklare ärenden, anförtros att bedöma tillämpliga sekretessregler (prop. 2008/09:123 bilaga 5). I enlighet med vad regeringen tidigare uttalat ansvarar de enskilda myndigheterna för att se till att verksamheten vid servicekontoren utformas på ett sådant sätt att risker av detta slag förebyggs (prop. 2008/09:123 s. 27). Regeringen bedömer inte heller nu att det finns skäl att införa några särskilda sekretessbrytande regler mellan myndigheter som ingått serviceavtal. Det är inte heller lämpligt att vid servicekontoren göra den typ av bedömningar som regleringen i 10 kap. 27 § OSL förutsätter. Den nuvarande ordningen med att den enskilde häver sekretessen har av allt att döma fungerat väl i praktiken och bör därför tillämpas även i fortsättningen. Hur inhämtandet av den enskildes samtycke ska ske och dokumenteras är en fråga för berörda myndigheter att hantera. Det är dock viktigt att det av det dokumenterade samtycket framgår vilka specifika uppgifter som bedömts nödvändiga att hämta in från andra myndigheter, samt att den enskilde får relevant och tydlig information om innebörden av samtycket. Det bör avslutningsvis framhållas att ett samtycke från en enskild inte utgör en rättslig grund för behandling av personuppgifter i den mening som avses i och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), nedan kallad EU:s dataskyddsförordning. 6.3Hanteringen av allmänna handlingar vid servicekontoren Regeringens bedömning: Statens servicecenter bör hantera registreringen av allmänna handlingar vid servicekontoren på ett för verksamheten lämpligt sätt. De handlingar som ges in till eller upprättas på servicekontoren bör endast arkiveras av den myndighet som är avsedd adressat eller för vars räkning handlingen upprättats. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande del av remissinstanserna delar be- dömningen eller har inga invändningar mot den. anser att registreringskravet kan upprätthållas genom att Statens servicecenter håller handlingarna ordnade de finns hos den senare myndigheten. Skälen för regeringens bedömning En fråga som nära anknyter till utlämnande av allmänna handlingar och vilka sekretessbestämmelser som är tillämpliga, är en myndighets skyldighet att registrera inkommande handlingar. tillämpas till viss del olika rutiner för handlingar som lämnas in till servicekontoren. Handlingar som ska skickas vidare till och stämplas som inkomna på servicekontoret, medan handlingar som ska skickas vidare till inte stämplas på motsvarande sätt. Någon registrering av handlingarna för servicemyndigheternas räkning, dvs. de myndigheterna som deltar i samverkan, förekommer inte. Enligt 5 kap. 1 § OSL ska allmänna handlingar registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet, om det inte är fråga om handlingar som inte omfattas av sekretess om de hålls ordnande så att det utan svårighet kan fastställas om de kommit in eller upprättats eller det är uppenbart att handlingen är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Särskilda regler gäller vid elektronisk tillgång till en upptagning för automatiserad behandling. Närmare bestämmelser om vad som ska registreras finns i 5 kap. 2 § OSL. Bestämmelsernas syfte är att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. Regeringen får, om det finns särskilda skäl, enligt 5 kap. 3 § OSL meddela föreskrifter om att handlingar av ett visst slag som finns i betydande omfattning hos en myndighet inte behöver registreras. De av regeringen utfärdade bestämmelserna finns i 2 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), förkortad OSF. Sådana föreskrifter finns meddelade för en rad olika handlingar som innehåller sekretessreglerade uppgifter och som förekommer hos , och . Som exempel gäller för del undantag från registreringskravet för bl.a. deklarationer, kontrolluppgifter och andra handlingar som avser taxering eller fastställande av skatt eller avgift eller som rör anstånd med eller krav på att lämna handlingar för dessa ändamål. JO har beträffande skyldigheten att registrera allmänna handlingar i ett granskningsärende uttalat att skyldigheten ligger på den myndighet till vilken en handling har kommit in eller där den har upprättats 2018/19:47 (JO 2003/04:JO1 s. 439). JO har vidare i samma ärende uttalat att det genom registreringen måste framgå vilka handlingar som hör till respektive myndighet. I det aktuella fallet, som gällde handlingar hos en kommun och ett kommunalt bolag, uttalade JO att det är av stor betydelse att det vid förvaringen av handlingar säkerställs att de olika rättssubjektens handlingar hålls åtskilda från varandra, så att någon sammanblandning inte sker. Det gäller i synnerhet om handlingarna innehåller uppgifter som omfattas av sekretess. Vidare konstaterade JO att en framställan om att få ut handlingar naturligtvis ska prövas hos den myndighet till vilken framställningen har riktats. Även för inkomna handlingar hos servicekontoren ska, i enlighet med vad som ovan anförts, säkerställas att de handlingar som adresserats till de myndigheter som ansvarar för förvaltningsuppgifterna hålls åtskilda från varandra, särskilt om de omfattas av sekretess. Regeringen vill med anledning av vad anfört om möjligheterna att hålla handlingar ordnande framhålla att denna ordning enbart kan tillämpas för handlingar som inte omfattas av sekretess och för sådana handlingar som enligt 2 § OSF har undantagits från registreringsskyldigheten. Kraven på myndigheters registrering av handlingar är inte särskilt höga. Myndigheterna har en betydande frihet att ordna registreringen efter vad som är lämpligast för den enskilda myndigheten. Det finns t.ex. inte något krav på central registrering eller någon skyldighet för myndigheter att föra en daglig lista över inkomna handlingar. Registreringen kan ske såväl manuellt som automatiserat. Statens servicecenter bör mot denna bakgrund kunna finna en rimlig lösning för registreringen av inkomna handlingar, där den tid som handlingarna förvaras på servicekontoren får betydelse för vilket alternativ som väljs. I 3 § arkivlagen (1990:782) anges bl.a. att en myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 12 § TF och som myndigheten beslutar ska tas om hand för arkivering. Upptagningar för automatisk databehandling som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de där utgör allmänna handlingar, ska dock bilda arkiv endast hos en av dessa myndigheter, i första hand den myndighet som svarar för huvuddelen av upptagningen. Enligt 12 § samma lag får en statlig myndighet lämna ifrån sig allmänna handlingar endast genom sådant återlämnande eller överlämnande som sker med stöd av bl.a. lag eller föreskrift som meddelas av regeringen. En- ligt regeringens mening är det inte nödvändigt att de handlingar som ges in till servicekontoren arkiveras såväl av den myndighet som är adressat som av Statens servicecenter. Det bör räcka att den myndighet som är avsedd adressat uppfyller de krav som anges i arkivlagen. Det bör därför i enlighet med 12 § arkivlagen införas en bestämmelse i Statens servicecenters instruktion enligt vilken myndigheten får lämna ifrån sig handlingar genom överlämnande till den myndighet som är angiven som mottagare. Bestämmelsen bör även omfatta handlingar som upprättas på servicekontoren för någon av de aktuella myndigheternas räkning. 7.1EU:s dataskyddsförordning och dataskyddslagen EU:s dataskyddsförordning är i alla delar bindande och direkt tillämplig i samtliga EU:s medlemsländer och ska tillämpas fr.o.m. . Förordningen, som utgör den generella regleringen av personuppgiftsbehandling inom EU, tillåter och ibland förutsätter att medlemsstaterna kompletterar förordningen med nationell lagstiftning. Dataskyddsförordningen kompletteras i av bl.a. lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen) och förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. Dessa författningar är av generell karaktär och reglerar bl.a. frågor om rättslig grund för behandling av personuppgifter, känsliga personuppgifter, tillsynsmyndighetens handläggning och beslut samt skadestånd och överklagande. Dataskyddslagen är subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning, vilket möjliggör avvikande bestämmelser i registerförfattningar. EU:s dataskyddsförordning är tillämplig på sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis sker på automatisk väg och på annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register (artikel 2.1). Med personuppgifter avses enligt artikel 4 i förordningen varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person. En identifierbar fysisk person är en person som direkt eller indirekt kan identifieras särskilt med hänvisning till en s.k. identifierare, t.ex. ett namn, ett identifikationsnummer, en lokaliseringsuppgift, online identifikatorer eller en eller flera faktorer som är specifika för den fysiska personens fysiska, fysiologiska, genetiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet. Med behandling avses enligt artikel 4.2 en åtgärd eller kombination av åtgärder avseende personuppgifter eller uppsättningar av personuppgifter, oberoende av om de utförs automatiserat eller ej, såsom insamling, registrering, organisering, strukturering, lagring bearbetning eller ändring, framtagning, läsning, användning, utlämning genom överföring, spridning eller tillhandahållande på annat sätt, justering eller sammanförande, begränsning, radering eller förstörning. Personuppgiftsansvarig är enligt artikel 4.7 en fysisk eller juridisk person, offentlig myndighet, institution eller annat organ som ensamt eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter. Den som behandlar personuppgifter för den personuppgiftsansvariges räkning benämns enligt artikel 4.8 personuppgiftsbiträde. Ett personuppgiftsbiträde kan vara en fysisk eller juridisk person, offentlig myndighet, institution eller annat organ som behandlar personuppgifter för den personuppgiftsansvariges räkning.