prop · H7036 · 2019-09-24 00:00:00 — Stiftelser är liksom aktiebolag självständiga juridiska personer men en viktig skillnad är att stiftelser saknar ägare. Det finns 16 stiftelser inom kulturområdet som berörs av denna granskning. Nästan alla bedriver museiverksamhet, till exempel , och Arbetets museum. Det finns fyra rekvisit som är nödvändiga för varje stiftelsebildning – stiftare, ändamål, förordnande och förmögenhet. Förordnandet består av en viljeförklaring från stiftaren där den avskiljer förmögenhet till ett bestämt ändamål. behöver enligt lag inte ha en styrelse32 men det krävs att någon måste ta hand om stiftelsens angelägenheter. I praktiken innebär det oftast att det finns en styrelse. De föreskrifter som reglerar stiftelsen och dess verksamhet sammanförs i regel i en handling benämnd stadgar, statuter, reglemente, arbetsordning eller föreskrifter. innefattas stadgarna i förordnandet. För att få ändra på stadgarna, det vill säga ansöka om permutation, krävs tillstånd från Kammarkollegiet eller i vissa fall länsstyrelsen.33 Alla stiftelser i ska vara registrerade hos någon av de länsstyrelser som fått i uppdrag att vara tillsynsmyndighet. Enligt stiftelselagen finns fyra typer av stiftelser: stiftelser i allmänhet, insamlingsstiftelser, kollektivavtalsstiftelser och tryggandestiftelser.34 Man kan också göra en distinktion mellan avkastningsstiftelser och verksamhetsstiftelser. Avkastningsstiftelser utmärks av att de delar ut ekonomiska bidrag från avkastningen på sin förmögenhet till främst fysiska personer. Verksamhetsstiftelser utövar någon form av näringsverksamhet. Innan stiftelselagen infördes förekom bildande av så kallade anslagsstiftelser, där stiftelsen består av ett ändamål och en förvaltningsorganisation där stiftaren, uttalat eller underförstått, har förutsatt att medel ska tillskjutas, antingen av stiftaren själv eller av någon annan. Typiskt för anslagsstiftelser är att även om stiftelsen i vissa fall har fått en förmögenhet i samband med bildandet har den helt enkelt varit för liten för att uppfylla ändamålet och stiftelsen har för sin överlevnad fått lita till löften om kapitaltillskott. Denna form av stiftelser har varit vanliga när stat eller kommun ingått bland stiftarna och medel har tillförts via eller statlig budget. Genom stiftelselagen och dess krav på att stiftelsen ska ha en avskild förmögenhet är det emellertid klarlagt att anslagsstiftelser inte längre får bildas, 321 kap. 2 § stiftelselagen (1994:1220). 33Se 6 kap. stiftelselagen (1994:1220). 341 kap. 1 § stiftelselagen (1994:1220). R I K S R E V I S I O N E N K O N ST E N A T T ST Y R A – R E G E RI N G E N S ST Y R NI N G A V K U L O M R Å D E T S I N ST I T U T I O N E R åtminstone om det står klart att stiftelsen saknar tillräcklig egendom för ändamålsuppfyllelse. har uttalat att statlig verksamhet inte bör bedrivas i stiftelseform om det inte finns särskilda skäl.35 Regeringen föreslog under 1990- talet att statlig verksamhet bör bedrivas i myndighetsform och om staten tillsammans med annan aktör ska engagera sig i verksamhet som är beroende av statligt stöd ska det ske genom aktiebolag eller ideell förening, vilket stod bakom.36 och kulturutskottet påpekade dock att regeringen inte fört fram förslag om hur man skulle göra med de stiftelser som är beroende av statliga anslag.37 I utredningen för statlig verksamhet38 uttrycks att stiftelseformen inte är lämplig för statlig verksamhet eftersom stiftelsens ändamål inte går att anpassa till omvärldsförändringar och nya behov i samhället. I och med att det är svårt att upplösa stiftelsen blir förmögenheten inlåst. Insynen och kontrollen över verksamheten som bedrivs i en stiftelse är också begränsad eftersom det saknas ägare eller medlemmar som kan ha motsvarande insyn som i aktiebolag och föreningar. är som i praktiken kan se till att kontroll sker. I den förvaltningspolitiska propositionen 1998 framhölls att statlig verksamhet i huvudsak bör bedrivas i myndighetsform men att det ibland kan vara motiverat att låta en uppgift utföras i en privaträttslig verksamhetsform. De verksamhetsformer som nämndes i propositionen var aktiebolag och ideella föreningar.39 I den förvaltningspolitiska propositionen 2010 föreslog regeringen återigen att myndighetsformen ska vara huvudregel för statlig verksamhet och att valet av en annan organisationsform än en myndighet bör omprövas med viss regelbundenhet, vilket också ställde sig bakom.40 I likhet med styrningen av de statligt ägda bolagen inom kulturområdet beslutar regeringen om riktlinjer för statens bidrag41 till de stiftelser som ingår i denna 35Till exempel prop. 1990/91:100, bet. 1990/91: FiU30, rskr. 1990/91:131 och prop. 1992/93:100, bet. 1992/93: FiU30, rskr. 1992/93:125. 1995/96:61, bet. 1995/96: LU7, protokoll 1995/96:33. 1995/96:LU7. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:119, s. 134. 2009/10:175, bet. 2009/10: FiU38, rskr. 2009/10:315, s. 12. 41Riktlinjer för statens bidrag till Stiftelsen och Stiftelsen de Marés Minnesfond 2018, Ku2017/02582/LS (delvis). Riktlinjer för statens bidrag till Stiftelsen 2018, Ku2017/02582/LS (delvis). Riktlinjer för statens bidrag till Stiftelsen och , Ku2016/02761/LS (delvis). Riktlinjer för statens bidrag till , Ku2016/00303/KO (delvis), Ku2016/02761/LS (delvis). Riktlinjer för statens bidrag till Stiftelsen 2018, Ku2017/02582/LS (delvis). Riktlinjer för statens bidrag till Stiftelsen i , Ku2016/02761/LS (delvis). Riktlinjer för statens bidrag till Stiftelsen 2018, Ku2017/02582/LS (delvis). Riktlinjer för statens bidrag till R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I fyra fall benämns de villkor42 i stället för riktlinjer och är då mindre omfattande. Generellt innehåller riktlinjerna en beskrivning av det stiftelsen ska göra och datum för inlämning av årsredovisning samt budgetunderlag till . Även när det gäller stiftelserna finns det därmed stora likheter mellan riktlinjerna och de regleringsbrev som lämnar till områdets myndigheter. Uppdragen som ges i riktlinjerna till stiftelserna skiljer sig åt beroende på stiftelsernas karaktär och ändamål. konstaterar att riktlinjerna är omfattande och detaljerade. Enligt besluten ska statens bidrag användas i enlighet med de ändamål för verksamheten som anges i stiftelsens förordnande eller motsvarande. När regeringen beslutar om riktlinjer eller villkor är det viktigt att regeringen i dialog med stiftelsen har klarlagt att kraven i beslutet inte står i strid med stiftelsens förordnande eller motsvarande. Om stiftelsen väljer att prioritera de uppdrag som regeringen har ålagt den framför de ändamål som anges i stiftelsens stadgar, kan det medföra en risk för skadeståndsansvar för ledamöterna i stiftelsens styrelse och även stiftelsens revisorer bör reagera. 3.4 utredning om kulturstiftelserna har låtit utreda de 16 stiftelserna inom kulturområdet. Stiftelserna i sig är inte föremål för granskning men väljer ändå att redogöra för vissa iakttagelser. Den fullständiga utredningen finns på webbplats där denna rapport publicerats (se underlag a). I granskningen redovisas utredningens huvudsakliga resultat. I de aktuella kulturstiftelserna är staten ensam stiftare i tre stiftelser och en av stiftarna i ytterligare tre. I resterande 10 stiftelser ingår staten inte som en av stiftarna. Stiftelsen 2018, Ku2017/02582/LS (delvis). Riktlinjer för statens bidrag till Stiftelsen 2018, Ku2017/02582/LS (delvis). Riktlinjer för statens bidrag till Stiftelsen 2018, Ku2017/02582/LS (delvis). Riktlinjer för statens bidrag till Stiftelsen , Ku2016/02761/LS (delvis). 42Villkor för statens bidrag till , Ku2016/02761/LS (delvis). Villkor för statens bidrag till Ájtte, Svenskt fjäll- och samemuseum , Ku2016/02761/LS (delvis). Villkor för statens bidrag till Stiftelsen i , Ku2017/02582/LS (delvis). Villkor för statens bidrag till Stiftelsen , Ku2016/02761/LS (delvis). R I K S R E V I S I O N E N K ON ST E N A T T ST YRA – RE G E RI N G E N S ST YRNI N G A V K U L RÅ D E T S I N ST I T U T I ON E R Av stiftelserna i denna granskning har alla en styrelse, så kallad egen förvaltning, utom Zornfonden vars förvaltning sköts av enligt stiftelseförordnandet. I de flesta av stiftelserna finns det mer eller mindre detaljerade föreskrifter om hur styrelseledamöterna ska utses och entledigas. I många fall har staten rätt att utse och entlediga en eller flera av styrelseledamöterna. Det finns också andra typer av förvaltningsföreskrifter som hör samman med den typ av verksamhet som ska bedrivas i och av stiftelsen. I till exempel Stiftelsen och i Stiftelsen kallas förvaltningsorganet inte styrelse utan nämnd. Nämndens uppdrag och ansvar är dock detsamma för en styrelse. 3.4.2 Förordnande, stadgar och ändamål Alla stiftelser har i sin grund någon form av förordnande. Det kan utgöras av testamente, gåvobrev, stadgar, urkund eller något annat dokument. Det finns därmed någon form av dokumentation om bildandet för samtliga stiftelser. I vissa fall råder det dock osäkerhet om vilka dokument som utgör stiftelseförordnande, till exempel för Stiftelsen och och för Stiftelsen , där den senare har två förordnanden med olika förteckningar av stiftarkretsen. I nästan ingen av de aktuella stiftelserna har stiftaren skjutit till tillräckligt med medel för långsiktig drift eller underhåll av byggnader och objekt vid bildandet av stiftelsen. Endast i något fall finns det en utfästelse om tillskott av pengar. Ingen av stiftelserna skulle därmed ha kunnat bildas med dagens regelverk som inte tillåter anslagsstiftelser, eftersom de vid bildandet saknade egendom av tillräcklig art och omfattning för att långsiktigt och varaktigt kunna uppfylla ändamålet. Det är dock i samtliga fall fråga om giltiga stiftelsebildningar enligt äldre rätt och de tolereras därför som giltigt bildade stiftelser. 3.4.4 Insyn och inflytande I alla de studerade stiftelserna förekommer föreskrifter om insyn och/eller inflytande för utomstående i förordnande och/eller stadgar. Det kan ifrågasättas vilket inflytande det egentligen medger, eftersom det inte finns något ägarintresse i en stiftelse. Ändamålsbundenheten är avgörande för stiftelsens verksamhet, inte vad utomstående anser att ändamålet ska innefatta, och det är stiftelsens styrelse eller förvaltare som har tolkningsföreträde i förhållande till föreskrifter i förordnandet. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I de flesta nu aktuella stiftelserna har staten ett inflytande genom bestämmelser i förordnandet. Genom årliga ekonomiska bidrag styr staten såväl övergripande som i detalj. I samtliga fall är det högst troligt så att stiftelsen inte kommer att överleva och kunna uppfylla sitt ändamål utan statliga ekonomiska bidrag, eller bidrag från annat håll. De villkor och föreskrifter som staten då ställer ska givetvis ställas i förhållande till stiftelsens ändamål. En föreskrift från staten i riktlinjer kan inte överta, eller i alltför hög utsträckning inkräkta på stiftelsens ändamål, som ska vara oföränderligt under stiftelsens livstid. Om ändamålet inte kan uppfyllas kan styrelsen ansöka om permutation hos Kammarkollegiet.43 I flera av stiftelserna har staten enligt stiftelseförordnandet en rätt att fastställa eller godkänna vissa förhållanden i stiftelsen. Det är oklart vad det betyder i det här sammanhanget och vilka rättsverkningarna är av ett sådant beslut från staten. I några av stiftelserna förekommer hänvisningar till ”huvudman44”. Exempelvis tog, enligt uppgift på webbplatsen, ”staten över som huvudman” för Stiftelsen 1994. Ett annat exempel är Stiftelsen som i förvaltningsberättelsen i årsredovisningen anger att stiftelsen har ett antal huvudmän. Termen huvudmän återfinns också i ändamålsbestämmelsen § 3 i stadgarna för Arbetets museum. I § 4 stadgarna regleras vem som är huvudman. Det är grundarna för stiftelsen och annan sammanslutning som, efter ansökan om inträde som huvudman i stiftelsen efter dess bildande, godkänts av huvudmännen. Huvudmän förekommer även i Stiftelsen . Huvudmännen ska i det fallet hållas informerade om stiftelsens verksamhet på lämpligt sätt och beredas tillfälle att yttra sig i frågor av betydelse som rör museet. Det finns emellertid inte något begrepp eller någon funktion inom stiftelserätten som kallas huvudman och därmed följer inte heller några rättsverkningar av själva ordet. Huvudmannens funktion och uppdrag får värderas i förhållande till föreskrifterna i respektive stiftelse. Statligt ägda bolag omfattas liksom andra aktiebolag av aktiebolagslagen som innehåller bestämmelser om hur styrningen ska utformas. Ägarinflytandet utövas på bolagsstämman som är bolagets högsta beslutande organ och bland annat 43Permutation innebär beslut om att en bestämmelse eller föreskrift i bland annat stiftelseförordnande får ändras eller upphävas eller åsidosättas i ett särskilt fall. Se vidare 6 kap. stiftelselagen (1994:1220). 44I stiftelserättslig mening finns det ingen huvudman. gäller emellertid lagen (2017:631) om registrering av verkliga huvudmän. Lagen innebär att den person eller de personer som ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person, eller den eller de personer som tjänar på att någon annan agerar åt dem, ska registreras hos . Denna lag är, med vissa undantag, bland annat tillämplig på svenska juridiska personer och omfattar även stiftelser. R I K S R E V I S I O N E N KONSTEN ATT STYRA – REGERINGENS STYRNING AV KULTUROMRÅDETS INSTITUTIONER Bolagsordningen är det överordnande styrdokumentet. Stiftelser saknar ägare som kan styra verksamheten. Ändamålet regleras i samband med stiftelsens bildande. De allra flesta kulturstiftelser saknar tillräckliga medel för långsiktig drift och hade inte kunnat bildats med gällande stiftelselag. De är beroende av statliga och andra typer av bidrag samt donationer. Regeringen beslutar om riktlinjer för bidrag till bolagen och stiftelserna inom kulturområdet. Riktlinjerna har regleringsbrevsliknande karaktär. I många fall har regeringen rätt att utse och entlediga delar av stiftelsernas styrelser. Föreskrifter om insyn och/eller inflytande för utomstående i stiftelsernas stadgar eller förordningar kan ifrågasättas eftersom det saknas ägarintressen i en stiftelse. Några av stiftelserna hänvisar till ”huvudman” och att det är regeringen. Begreppet finns inte inom stiftelserätten och kan därmed ifrågasättas. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4Styrning genom uppföljning och omprövning I det här kapitlet presenterar iakttagelser om uppföljningen av institutionernas verksamheter och omprövningar av organiseringen inom området. har för denna granskning varit indelat i fem sakenheter. Vid departementet finns det också ett rättssekretariat och ett sekretariat för ledningsstöd och styrning. Sakfrågor inom kulturområdet handläggs vid , och livsmiljö och och film. Det innebär också att det är de tre enheterna som sköter kontakterna med de institutioner som finns inom kulturområdet enligt den indelning i ansvarsområden som har gjorts inom . och och livsmiljö ansvarar för sakfrågor och institutioner som i allt väsentligt ligger inom kulturområdet. och film ansvarar dels för frågor och institutioner som faller inom kulturområdet (film och tillgängliga medier), dels för frågor som faller utanför kulturområdet (public service, presstöd, medie- och informationsfrågor) (se bilaga 3). 4.2 Rutiner för uppföljning De tre enheterna som handlägger frågor inom kulturområdet arbetar med en mängd sakfrågor och ansvarar för genomförandet av regeringens styrning av, och kontakter med, institutionerna. I intervjuer med företrädare för de tre enheterna framträder en samstämmig bild av att det finns gemensamma rutiner inom för hur de ska arbeta med styrningsfrågor och kontakter med institutionerna. Rutinerna är välkända och uppfattas som välfungerande av enheternas medarbetare. Rutinerna skapar en struktur för arbetet och det finns ett schema samt mallar för momenten i den årliga budgetprocessen där kontakterna med institutionerna utgör en viktig del. Det uppfattas finnas ett välfungerande stöd från departementets ledningssekretariat som uppdaterar rutinerna kontinuerligt. Exempelvis får myndighetshandläggarna fylla i en enkät efter det att de årliga dialogerna är genomförda för att rapportera om hur arbetet inför, under R I K S R E V I S I O N E N K O N ST E N A T T ST YRA – RE G E RI N G E N S ST YRNI N G A V K U L M RÅ D E T S I N ST I T U T I O N E R och efter dialogerna har avlöpt och om de har några förslag på förändringar till nästa år.45 När det gäller omfattningen av kontakterna med de olika institutionerna menar enheternas företrädare att det är svårt att ge ett generellt svar, eftersom det varierar både över året och mellan olika institutioner. Den årliga dialogen är central i kontakterna mellan departementet och de institutioner som har en årlig dialog. Vid sidan av dialogen kan kontakterna mellan departementet och institutionerna i många fall vara mycket sporadiska men i andra fall ske . När det gäller de stora myndigheterna på området, exempelvis , och , sker kontakterna oftare och på fler nivåer. Enligt uppgift från är departementet och institutionerna överens om hur kontakter tas. Vid departementet är det i regel enhetschef eller myndighetshandläggare som tar eller mottar kontakt och vid institutionerna är det institutionschefen eller, i förekommande fall, annan hög chef som tar eller mottar kontakter.46 När departementet kontaktar en institution handlar det bland annat om att få faktauppgifter, exempelvis med anledning av frågor till statsrådet i eller från media. När institutionen kontaktar departementet handlar det ofta om ekonomiska frågor, exempelvis behov av utökad låneram. Det kan också handla om att institutionen behöver hjälp med att tolka någon författning. kan det också uppstå situationer där departementet och institutionen behöver arbeta tillsammans. Särskilt gäller det internationella frågor där den normala rollfördelningen mellan och institutionerna inte alltid är funktionell.47 Sammantaget konstaterar att de tre enheterna vid arbetar med många sakfrågor och ett stort antal institutioner med olika verksamhetsformer. uppfattning är att det finns välkända rutiner för hanteringen av både sakfrågor och av institutioner. Det förekommer olika typer av informella kontakter mellan departementet och institutionerna vid sidan av den årliga dialogen och kontakterna kan initieras både av departementet och av institutionerna. 4.3 Den årliga dialogen I det här avsnittet ges en beskrivning av formerna för de årliga dialoger som för med företrädare för vissa institutioner. På grundval av dokumentation görs också en analys av dialogernas 45Intervjuer , , . 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N betydelse i relation till den formella styrningen. har tagit del av dokumentationen på plats i . En fullständig förteckning över det material som har tagit del av finns i bilaga 2. Det finns dokumentation i form av analyspromemorior, vilket är ett dokument som den ansvariga myndighetshandläggaren tar fram som ett underlag inför dialogen, liksom minnesanteckningar från dialogerna med institutionerna för perioden –2018.48 I regel följer analyspromemorian nedanstående disposition (oavsett verksamhetsform benämns institutionen som myndighet): •Bedömning av verksamhetens resultat •Myndighetens verksamhetsutveckling och effektivitet •Kort uppföljning av förra dialogtillfället Analyspromemorian tas vanligen fram i två versioner. En aningen längre version, där de analyser som myndighetshandläggaren har tagit fram kompletteras med bedömningar under respektive rubrik, och en kortare version utan bedömningar som går ut till institutionscheferna som underlag inför dialogtillfället. har i granskningen haft tillgång till båda versionerna för respektive institution och år. Minnesanteckningar är de anteckningar som myndighetshandläggaren för vid dialogen. Anteckningarna följer den dagordning som departementet har tagit fram och som institutionen har fått möjlighet att ha synpunkter på. Vanligen ger enhetschefen, eller eventuellt närvarande statsråd eller statssekreterare, en övergripande lägesbild och informerar om eventuella bedömningar av politisk natur med bäring på institutionens verksamhet eller förutsättningar. Därefter går man igenom analyspromemorian och diskuterar eventuella problemindikationer under respektive rubrik. Avslutningsvis brukar det finnas utrymme för övriga frågor. 48För perioden –2013 var dokumentationen mer arbetskrävande för att sammanställa på grund av byte av dokumenthanteringssystem på . har tagit del av ett stickprov av dokumentation för fyra institutioner –2013 och baserat på detta är bedömningen att materialet för perioden –2018 är fullt tillräckligt för att besvara granskningens frågor om dokumentation av de årliga dialogerna. R I K S R E V I S I O N E N K ON STYRA – S STYRNIN G A V K U L RÅ DETS IN STITU 4.3.2 Innehållet i de årliga dialogerna Analyspromemorian fyller åtminstone två funktioner. Den ena är att sammanfatta den information om institutionens prestationer och kostnader inom olika verksamhetsområden som presenterats i årsredovisningen. Informationen ligger till grund för de bedömningar som gör av institutionens läge och för de frågor som uppfattas vara särskilt relevanta att ta upp till diskussion. Den andra funktionen är att möjliggöra ett perspektiv på institutionens verksamhet . För en enskild institution sker det sällan stora förändringar från till ett annat, medan det kan ske ganska stora förändringar över en lite . För många av institutionerna på kulturområdet finns det utmaningar när det gäller lokalförsörjning, ekonomi och arbetsmiljö. Ofta är det utmaningar som institutionerna har haft och som inte kan lösas på ett snabbt eller enkelt sätt. Ett mönster som blir synligt är att betonar vikten av en tydlig och överskådlig struktur i institutionernas årsredovisningar. En viktig förändring som infördes i och med den förvaltningspolitiska propositionen är att institutionerna i stor utsträckning själva ska avgöra vad som ska rapporteras och i vilken form.49 Att hitta en ny fungerande form för institutionernas avrapportering har dock inte varit alldeles enkelt och en återkommande synpunkt i analyspromemoriorna 2011–2014 är att årsredovisningarna behöver bli tydligare. Synpunkterna är dock mindre vanligt förekommande , vilket indikerar att departementet och institutionerna genom dialogerna har närmat sig en samsyn om vad som behöver rapporteras i årsredovisningarna och i vilken form. Analyspromemoriorna för myndigheterna är något mer omfattande än promemoriorna för stiftelser, bolag och föreningar. konstaterar att det beror på att analyspromemoriorna för myndigheterna består av relativt utförliga avsnitt kopplade till myndighetens arbetsgivarpolitiska ansvar, exempelvis redovisningar av sjukskrivningstal och olika nyckeltal avseende personalens demografiska profil. Redovisningen av den ekonomiska situationen är också mer omfattande när det gäller myndigheterna. Vid sidan av frågor om arbetsgivarpolitiskt ansvar är det svårt att se några tydliga skillnader i analyspromemoriorna mellan myndigheter och andra verksamhetsformer. Huvudintrycket av promemoriorna är att dialogerna fyller en likartad funktion oavsett om institutionen är ett statligt ägt bolag, förening eller stiftelse. Det som snarare påverkar innehållet i analyspromemoriorna och tonen i dialogerna är hur uppfattar att det går för institutionerna när det gäller att uppfylla de mål och uppdrag som finns för verksamheterna. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N