prop · H70352 · 2019-12-11 00:00:00 — Normalt bör detta beslut kunna fattas tidigt under plansamrådet. Om så sker kommer såväl allmän- heten som berörda miljöorganisationer ges möjlighet att lämna synpunkter på kommunens bedömning under den förhandsremiss som vanligtvis genomförs i slutfasen av plansamrådet. Av framgår att beslut om huruvida genomförandet av en plan, ett program eller en ändring kan antas medföra en betydande miljö- påverkan inte får överklagas särskilt (6 kap. 8 §). Regeringens uppfattning är att det bör framgå av PBL att motsvarande beslut enligt PBL inte heller får överklagas särskilt. Förfarandebeslut har som regel inte ansetts självständigt överklagbara enligt PBL utan endast möjliga att angripa i samband med att avgörandet i ärendet överklagas (se prop. 2016/17:180 s. 255). Regeringen anser att detta alltjämt bör vara utgångspunkten. Enligt systematiken i PBL anges emellertid inte vilka förfarandebeslut som inte får överklagas särskilt, utan enbart i samband med ett slutligt beslut. Däremot framgår det vilka kom- munala beslut enligt PBL som över huvud taget inte får överklagas (se 13 kap. 2 § PBL). Enligt regeringens bedömning är det bästa alternativet att placera bestämmelsen om att vissa beslut inte får överklagas särskilt i nämnda paragraf. Det bör uttryckligen framgå av PBL vilka moment som ingår i den strategiska miljöbedömningen Regeringen anser, i likhet med bl.a. (Mark- och miljööver- domstolen), och , att det uttryckligen bör fram- gå av PBL att kommunen inom ramen för PBL-samrådet ska undersöka om genomförandet av översiktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Undersökningen ska ske på det sätt som anges i 6 kap. 6 § och föreskrifter som regeringen har meddelat i anslutning till den bestämmelsen. Det senare ledet tar sikte på att regeringen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kan meddela tillämpningsföreskrifter, vilket regeringen har gjort i 5 § miljöbedömningsförordningen. Dessa föreskrif- ter innehåller kriterier för att avgöra frågan om miljöpåverkan kan antas och genomför kraven i artikel 3.5 i SMB-direktivet. Till skillnad från utredningen anser regeringen, som redan framgått av den föregående redogörelsen, att det även bör framgå av PBL att kom- munen efter undersökningen ska avgöra frågan om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det bör även framgå att frågan ska avgöras i ett särskilt beslut på det sätt och med det innehåll som anges i 6 kap. 7 § första och andra styckena . Av PBL bör vidare framgå att kravet på undersökning inte gäller om frågan om betydande miljöpåverkan redan är avgjord i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 6 kap. 4 § . Mot bak- grund av innebörden av de nuvarande bestämmelserna i miljöbedömnings- förordningen medför detta undantag att det normalt sett inte kommer att behövas någon undersökning i arbetet med att ta fram en kommunomfatt- ande översiktsplan, eftersom en sådan plan normalt ska antas kunna med- föra en betydande miljöpåverkan. Det innebär att kommunen i sådana fall kan avstå från undersökningen och direkt genomföra ett avgränsningssam- råd. I de fall frågan avser en ändring av en översiktsplan kan det däremot behövas en undersökning. Inte heller i dessa fall kommer det behövas något undersökningssamråd, som efterfrågat, om kommunen redan i identifieringen kommer fram till att en strategisk miljöbedömning ska göras. Det framgår av 6 kap. 6 § första stycket 2 . Som utredningen förordat anser regeringen att det även bör framgå av PBL att kommunen, inom ramen för plansamrådet enligt 3 kap. 8 § PBL, även ska uppfylla kraven på avgränsningssamråd i 6 kap. 9 och 10 §§ , om genomförandet av planen eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Liksom bör det framgå av PBL att kommunen vid plansamrådet i fråga om statliga myndigheter enbart behöver samråda med (nuvarande 3 kap. 9 § sista meningen). Det innebär att kommunen inte behöver samråda med andra statliga myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen, vilket normalt är ett krav enligt bestämmelserna i 6 kap. 6 och 10 §§ . Det hänger samman med uppgift att företräda staten under planproces- sen (prop. 2016/17:200 s. 161, se även avsnitt 8.1). Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det är lämpligt att bestämmelserna om översikts- och detaljplaner bör vara utformade på ett likartat sätt, i de fall någon saklig skillnad inte är motiverad. Det innebär att den reglering som regeringen förordar i 3 kap. PBL när det gäller att ta fram en översiktsplan i tillämpliga delar även bör avse regleringen i 5 kap. PBL om detaljplaneprocessen. Eftersom processen för att ta fram en översiktsplan i huvudsak är till- lämplig när (regionen) tar fram en regionplan, påverkar försla- get även den regionala fysiska planeringen (se 7 kap. 5 § PBL). Med den förordade regleringen anser regeringen att den strategiska miljöbedömningen ges goda förutsättningar för att kunna bli en integrerad del av planprocessen, i linje med vad Kommuner och Landsting har efterfrågat. När avgränsningssamrådet har genomförts, ska kommunen ta fram en miljökonsekvensbeskrivning och ge tillfälle till synpunkter på denna och förslaget till plan (6 kap. 9 § 2 och 3 ). Utredningen har över- vägt om PBL borde ändras så att det tydligt framgår att ett utkast till miljö- konsekvensbeskrivning ska finnas redan under PBL-samrådet. Som utredningen framhåller gäller att kommunen under PBL-samrådet ska redovisa bl.a. förslagets innebörd, skälen för förslaget och förslagets konsekvenser (3 kap. 8 § tredje stycket PBL). Kravet om- fattar även sådana konsekvenser som ska redovisas i en miljökonsekvens- beskrivning. Som utredningen funnit får den nuvarande regleringen förstås som att ett utkast till miljökonsekvensbeskrivning ska tas fram redan under PBL-samrådet och att någon ytterligare reglering därmed inte behövs. Regeringen gör i detta avseende ingen annan bedömning än den som utredningen har gjort. Utredningen påpekar även att hanteringen av avgränsningssamråden skiljer sig åt mellan länsstyrelserna, bl.a. när det gäller om synpunkter ska dokumenteras i ett formellt yttrande och på vilken organisatorisk nivå som beslutet ska fattas. Som utredningen framhåller finns det inget krav på att ska yttra sig skriftligt under av- gränsningssamrådet. Att lämnar synpunkter på hur kom- munen avgränsar omfattningen av och detaljeringsgraden i en miljökonse- kvensbeskrivning bör framför allt ligga i kommunens intresse för att underlätta den vidare beredningen av planförslaget. Länsstyrelserna i respektive framhåller att kom- munen, när en plan eller ett program som omfattas av kravet på en strate- gisk miljöbedömning har antagits, ska skaffa sig kunskap om den betyd- ande miljöpåverkan som genomförandet av planen eller programmet fak- tiskt medför (6 kap. 19 § ). Hur kommuner i sin översiktsplan- ering ska uppfylla detta krav framgår inte av utredningens förslag och bör enligt länsstyrelserna klargöras. Av PBL följer att en översiktsplan, som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska innehålla en redogörelse för de åtgärder som planeras för uppföljning och övervakning av den betydande miljöpåverkan som genomförandet av planen medför (nuvarande 3 kap. 4 § tredje stycket PBL jämförd med 6 kap. 11 § 7 ; motsvarande krav i fråga om detaljplaner finns i 4 kap. 34 § första stycket PBL). Av förarbetena till kravet på uppföljning och övervakning i 6 kap. 19 § (prop. 2003/04:116 s. 68) framgår bl.a. att bestämmelsen inte ställer några preci- serade krav på hur övervakningen ska gå till och att övervakningen med fördel kan sammanfalla med den ordinarie översynen av en plan eller ett program (jfr t.ex. kravet på aktualitetsprövning av översiktsplanen i nuvar- ande 3 kap. 27 § PBL). Det finns således inte något krav på att samla in information särskilt för övervakningen av en plan eller ett program, utan även andra informationskällor kan användas. En övervakningsåtgärd behöver dessutom inte vara enskild för varje plan eller program, utan kan gälla flera planer och program, under förutsättning att den information man samlar in blir tillräcklig för de bedömningar som kan behöva göras. Av förarbetena framgår således att det generella kravet på uppföljning och övervakning av den betydande miljöpåverkan som genomförandet av planen faktiskt medfört således inte är kopplat till en viss tidpunkt i för- hållande till planprocessen. Regeringen anser att det inte finns något behov av att särskilt reglera när uppföljningen och övervakningen bör ske i för- hållande till processen enligt PBL, utan att det liksom bör ankomma på kommunen att planera för hur uppföljningen och övervakningen bör genomföras. Eftersom och PBL gäller parallellt finns inte heller något skäl att särskilt reglera frågan i den senare lagen. Bestämmelserna finns i 3 kap. 6 b, 9 och 9 a §§, 5 kap. 11 a och 11 b §§ och 13 kap. 2 § PBL. Därutöver medför förslaget dels ett behov av följd- ändringar i 3 kap. 7 §, 4 kap. 33 b och 34 §§, 5 kap. 11, 18, 18 a, 25, 32 och 39 §§ och 7 kap. 3 § PBL, dels att nuvarande 5 kap. 11 a–11 c §§ i stället ska betecknas 11 c–11 e §§. Översiktsplaneringen behöver utvecklas för att Regeringens bedömning: De nuvarande kraven på översiktsplanens innehåll är otillräckliga. Utredningens bedömning: Stämmer delvis överens med regeringens. Utredningen anser även att förslag till ÖP-modell bör vara utgångspunkten för utvecklade krav på översiktsplanens innehåll. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna är positiva till att förtydliga kraven på översiktsplanens innehåll, bl.a. samhällsskydd och beredskap, , länsstyrelserna i respektive och och kommuner. Kommuner och Landsting anser att innehållet i översiktsplanen kan regleras i lag under förutsättning att det förenklar för kommuners arbete och ger utrymme för olikheter. anser att det inte behövs tydligare krav på innehåll. Remissutfallet är inte entydigt när det gäller utredningens bedömning att förslag till ÖP-modell bör vara utgångspunkten för utvecklade krav på innehållet. Flera remissinstanser ser fördelar med att kommunerna använder sig av enhetliga redovisningsformer, bl.a. länsstyrelserna i Blek- inge, , respektive och , En majoritet av remissinstanserna anser emellertid att förslaget till ÖP-modell inte bör författningsregleras, bl.a. , , och kom- Bland invändningarna framhålls bl.a. att modellen inte är tillräckligt utvecklad och att en författningsreglering kan leda till att redovisningen inte blir tillräckligt flexibel för att passa i alla kommuner. Skälen för regeringens bedömning: I översiktsplanen ska kommunen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen – vid beslut om användningen av mark- och vatten- områden – kommer att tillgodoses. I redovisningen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. anges särskilt (3 kap. 4 § PBL). Av översiktsplanen ska även följande uppgifter framgå enligt 3 kap. 5 § 1. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och 2. kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och 3. hur kommunen avser att tillgodose redovisade riksintressen och följa 4. hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kom- 5. hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder, 6.sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket , 7.kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra, och 8.om översiktsplanen avviker från en regionplan för länet, på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen. Av propositionen till den äldre (1987:10), förkortad ÄPBL, framgår att kraven på den första översiktsplanen inte borde ställas för högt (prop. 1985/86:1 s. 128 f.). En utgångspunkt var att kommunerna skulle kunna bygga vidare på det planmaterial som redan hade tagits fram i den översiktliga planläggningen med kommunöversikter m.m. under byggnadslagen (1947:385), som föregick ÄPBL. Detta ledde till att kraven på översiktsplanens innehåll inte detaljreglerades i ÄPBL. Kraven på översiktsplanen har successivt skärpts sedan översiktsplanen blev obligatorisk (se redogörelsen i SOU 2018:46 del 1 s. 369 f.). Samtid- igt är de formella kraven på översiktsplanens innehåll fortfarande begrän- sade. Kommunerna har således omfattande möjligheter att själva välja redovisningssätt. har tagit fram ett förslag till ÖP-modell. Modellen visar hur en översiktsplan kan struktureras utifrån nu gällande krav. Modellen omfattar både planens kart- och textredovisning. Avsikten är att modellen ska vara så flexibel att den går att använda för olika kommuner och nivåer på den översiktliga planeringen. Förslaget till ÖP-modell bygger på tre grund- läggande delar. Det handlar för det första om en utvecklingsstrategi, för det andra om en karta där den avsedda användningen av mark och vatten redovisas och för det tredje om en s.k. hänsynskarta som visar områden med särskilda kvaliteter eller andra förhållanden till vilka hänsyn bör tas till vid detaljplanering och bygglovsprövning m.m. Modellen omfattar så- ledes en struktur och en begreppsapparat som kan förenkla översiktsplane- ringen för den enskilda kommunen. Regeringen delar uppfattningen att det finns fördelar med att kom- munerna använder sig av en enhetlig modell, bl.a. eftersom det underlättar möjligheten till regional överblick och för myndigheter och andra aktörer som arbetar i flera kommuner. anser regeringen, i likhet med bl.a. , och och kommuner, att det inte är helt utrett att den framtagna modellen utgör det bästa sättet för att utforma översiktsplanen för alla kommuner. Regeringen anser även att det finns risk för att en författningsreglering av modellen kan försvåra utvecklingen av översiktsplaneringen. Mot den bakgrunden anser reger- ingen att PBL inte bör utformas så att endast en viss redovisningsmodell kan komma i fråga. Regeringen delar dock utredningens uppfattning om att det finns brister i den nuvarande regleringen, bl.a. är författningstexten i vissa avseenden otillgänglig på ett sådant sätt att kraven blir otydliga. Författningstexten säkerställer inte heller att innehållet i den färdiga planen är tillräckligt för att ge goda förutsättningar för efterföljande planering och prövning. Som tidigare nämnts (kapitel 4) bör PBL ge stöd för en god tillämpning. Mot den bakgrunden anser regeringen att det finns skäl att förtydliga kraven på översiktsplanens innehåll. 2019/20:52 7.2 Syftet med översiktsplanen bör tydliggöras i Regeringens förslag: Översiktsplanens syfte och innehåll förtydligas genom införandet av nya rubriker i . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker för- slaget att tydliggöra översiktsplanens syfte, däribland länsstyrelserna i , , respektive och och kommuner. (fastighetsvetenskap) ifrågasätter behovet av att i större utsträckning definiera syftet med en översiktsplan och vad detta ska användas till. Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande rätt ska översiktsplanen ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska även ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras (3 kap. 2 § PBL). Utredningen har föreslagit att denna bestämmelse ska placeras under rubriken tillsammans med be- stämmelsen som anger att översiktsplanen inte är bindande (se nuvarande 3 kap. 3 § PBL). Förslaget innebär vidare att rubriken införs i 3 kap. PBL. Regeringen anser att den föreslagna rubriksättningen gör det tydligare att bestämmelserna i 3 kap. 2 § PBL avser att klargöra översiktsplanens funktion och syfte i PBL-systemet. Därmed förtydligas även att bestäm- melsen inte medför något självständigt krav på viss redovisning. I likhet med utredningen anser regeringen även att bestämmelsen som anger att översiktsplanen inte är bindande bör placeras under , trots att bestämmelsen i sig inte kan anses utgöra en beskriv- ning av syftet med översiktsplanen. Bestämmelsen utgör dock en precise- ring av bestämmelsen att översiktsplanen ska vara vägledande för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och beslut om hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. (fastighetsvetenskap) framhåller i sitt remissvar har översiktsplanens syfte inte samma rättsliga betydelse som syftet med en detaljplan, eftersom detaljplanens syfte bl.a. påverkar utrymmet för avvikelser från detaljplanen (se 9 kap. 31 b och 31 c §§ PBL). De före- slagna ändringarna innebär inte heller att det uppkommer någon skyldighet för kommunen att ange syftet med översiktsplanen på motsvarande sätt som gäller för en detaljplan (se 4 kap. 33 § första stycket 2 PBL). I likhet med utredningen anser regeringen att det behöver vara tydligt vilka paragrafer som innehåller krav på översiktsplanens innehåll respek- tive planens funktion och syfte. Jämfört med den nuvarande regleringen anser regeringen att den föreslagna rubriksättningen leder till ökad tydlig- het i detta avseende. Rubrikerna finns närmast före 3 kap. 2 och 3 §§ PBL. 7.3Redovisningen av grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vattenområden Regeringens förslag: Kommunen ska i översiktsplanen redovisa grund- dragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vatten- områden för hela kommunen. Grunddragen ska framgå av en karta. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår även att den avsedda användningen ska visa indelningen i sex olika kategorier, men att indelningen vid behov ska få göras mer detal- jerad. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna är negativa till förslaget att den avsedda användningen av mark- och vattenområden ska redovisas i vissa kategorier, däribland , , Riks- antikvarieämbetet, Kungl. Tekniska högskolan, länsstyrelserna i Krono- bergs respektive , och byggindustrier. Invändningarna avser bl.a. att den föreslagna indelningen innehåller oklarheter, att skillnaderna i lokala förhållanden och förutsätt- ningar är för stora för standardisering och att modellen behöver vidare- utvecklas. i uppger att flera kommuner har uttryckt att det är svårt att använda mark- och vattenanvändningskartan i ÖP-modellen på den kommuntäckande nivån. Flera remissinstanser, bl.a. (fastighetsvetenskap), länsstyrelserna i , Kal- mar, respektive , , Kommuner och Landsting och (), har även omfattande detaljsynpunkter på hur de enskilda kategorierna har definierats av utredningen, bl.a. när det gäller vad som avses ingå i kategorierna landsbygd och grönstruktur. Andra remissinstanser ser fördelar med förslaget, däribland , , länsstyrelserna i , , , respektive och och kommuner. Bland annat framhålls att det är positivt att redovis- ningen görs på ett enhetligt sätt och att indelningen kan bidra till tydligare översiktsplaner. Förslaget att det uttryckligen ska framgå att den avsedda användningen ska redovisas på en eller flera kartor välkomnas av de remissinstanser som yttrar sig över förslaget, däribland Kungl. Tekniska högskolan, länsstyrel- serna i och , , och kom- muner samt . Förslaget att kommunen ska ange den avsedda användningen av mark- och vattenområden för hela kommunen tillstyrks av flertalet av de remiss- instanser som yttrar sig i denna del, däribland länsstyrelserna i och län samt Föreningen . framhåller att kartan har stor betydelse för dialogen mellan staten och kommunen om hur mark och vatten bör användas. Havs- och vattenmyndigheten ifrågasätter utredningens konstaterande att det inte finns någon skyldighet för kommunen att uttrycka någon upp- fattning om mark- och vattenanvändningen för kommunens samtliga om- råden eftersom myndigheten anser att 3 kap. 1 § PBL innebär att kommu- nen behöver planera hela sitt territorium. Skälen för regeringens förslag Markanvändningskartan är basen i översiktsplanen Kravet att kommunen i översiktsplanen ska visa grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden (nuvarande 3 kap. 5 § 1 PBL) kan sägas utgöra basen i översiktsplanen. Grunddragen brukar ofta redovisas på en s.k. markanvändningskarta, men det finns inte något uttalat krav på att redovisningen måste ske på en karta. I propositionen till ÄPBL föreslogs att det skulle framgå av författningstexten att översikts- planen skulle bestå av en särskild handling samt en eller flera kartor (se förslaget till 4 kap. 2 § första stycket ÄPBL). Kravet ströks emellertid vid riksdagsbehandlingen i syfte att markera att planens innehåll skulle få utvecklas successivt alltefter att arbetsmetoderna för planläggningen för- bättrades och fördjupades (bet. BoU 1986/87:1 s. 74). Att redovisningen av översiktsplanen skulle ske med hjälp av såväl text som en eller flera kartor fick enligt utskottet anses vara en självklarhet. Genom redovisningen av grunddragen i den avsedda användningen ger kommunen uttryck för sin uppfattning om hur mark- och vattenområden bör användas utifrån det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov (se 2 kap. 2 § PBL). Redovisningen visar också kommunens uppfattning om vad som utgör en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden och kommunikations- leder respektive vad som utgör en långsiktigt god hushållning med mark och vatten m.m. (se 2 kap. 3 § PBL). Med grunddragen avses den huvudsakliga användningen (prop. 1985/86:1 s. 529). Enligt förarbetena bör grunddragen om hur marken ska användas vara ganska schematisk (samma prop. s. 132). Enligt propositionen är det viktigt att egenskapen av översiktsplan renodlas så att det är just över- blicken över de större sammanhangen, den långsiktiga strukturen, som redovisas i planen. Det hindrar, enligt propositionen, inte att ändamålet ibland kan vara precist både till ändamål och till avgränsning. Bostads- utskottet uttalade under riksdagsbehandlingen av ÄPBL att översikts- planen bör redovisa dels vilka mark- och vattenområden som redan tagits i anspråk t.ex. för bebyggelse, försvar, naturvård m.m., dels inom vilka områden förändringar kan väntas och dels inom vilka områden inga speciella restriktioner behövs (bet. BoU 1986/87:1 s. 30). Markanvändningskartan är ett viktigt instrument för dialogen om hur kommunens fysiska miljö bör utvecklas, inte minst när det handlar om att visa förändringar i markanvändningen. En tydlig översiktsplan kan ge kommunen tidiga signaler om konfliktytor i förhållande till statliga intres- sen och värdefulla upplysningar om frågor som kommer att behöva stude- ras ytterligare. kan det, som utredningen framhåller, i vissa fall vara svårt att på den översiktliga nivån tydligt illustrera önskade föränd- ringar inom ramen för befintlig markanvändning, t.ex. förtätning av befint- liga bebyggelseområden. Redovisningen av hur mark och vatten bör användas har en nära koppling till kravet att kommunen i översiktsplanen ska visa sin syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras (nuvarande 3 kap. 5 § 2 PBL). Motsvarande krav benämndes i proposi- tionen med förslaget till ÄPBL 1987 för riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse (prop. 1985/86:1 s. 529). och riktlinjer för var bebyggelse ska lokaliseras och hur den ska utformas behövs, enligt förarbetena, som stöd för planläggning och lovgivning. Att planen även ska innehålla riktlinjer för hur den byggda miljön ska användas har betydelse för översiktsplanens strategiska funktion (prop. 2009/10:170 del 1 s. 177). Kommunen bör bestämma över hur den avsedda användningen ska redovisas i översiktsplanen