prop · H70335 · 2019-10-17 00:00:00 — Det bör förtydligas att personalen i gränsskyddsgrupperna även har andra arbetsuppgifter, till exempel att hantera resultatet av kontrollerna (tid som redovisas på processen Hantera brott) och utbildningsverksamhet. 203Intervju nr 2 vid , . R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? ingår inte i ovanstående kalkyl som bara avser fysisk kontroll. Det totala antalet grupper är med andra ord högre än vad ovanstående beräkning indikerar.204 7.1.1 Kontrollverksamheten får resurstillskott Kontrollverksamhetens ansträngda resursläge rapporterades till regeringen i budgetunderlaget års budgetproposition. Där beskrevs att stod inför betydande anpassningar av personalstyrkan för att klara de ekonomiska ramar som då gällde. Bedömningen var att personalstyrkan behövde minskas med omkring 135 årsarbetskrafter och att det skulle få omfattande konsekvenser för möjligheterna att bevaka gränsen. Myndigheten begärde därför att anslaget skulle ökas så att verksamheten kunde upprätthållas. I budgetpropositionen tillfördes en permanent anslagsökning på . Det uttalade syftet med tillskottet var att öka kontrollerna vid gränserna. I vårändringsbudgeten ökades anslag med ytterligare i syfte att bland annat stärka myndighetens tekniska kapacitet.205 Resurstillskottet medförde att kunde genomföra ett större rekryteringsarbete, vilket resulterade i att omkring 100 aspiranter kunde rekryteras till gränsskyddet och 70 aspiranter till operatörsuppföljning och klarering. Arbetet med att rekrytera medarbetare kommer att fortsätta och då bedöms ytterligare 70 tjänster tillsättas inom gränsskyddet. Företrädare för bedömer att det totala antalet årsarbetskrafter inom myndigheten kommer att ligga nära det antal som fanns 2013.206 I sammanhanget bör då beaktas att de flöden som ska övervakas i vissa fall har växt i snabb takt . 7.1.2 Resursnivåns betydelse för effektivitet Personer med ledande befattningar inom kontrollverksamheten anger att det finns möjligheter att göra större beslag inom den fysiska kontrollen, och även med ett relativt stort resurstillskott så skulle beslagen kunna ökas i motsvarande takt. Det beror på att det inte är realistiskt att tro att dagens kontrollnivå påverkar de illegala marknaderna i någon avgörande utsträckning. Myndighetens uppgift är snarare att använda de resurser som finns tillgängliga så effektivt som möjligt.207 konstaterar att kravet på att det inte ska finnas några kontrollfria zoner medför en viss begränsning för möjligheterna att prioritera resurserna på det sätt som genererar största möjliga nytta. Det är först efter att en acceptabel lägsta kontrollnivå har uppnåtts på samtliga områden som de kvarvarande 204E-post nr 1 från , . 205Tullverket, 2017a. 2017/18:1, utgiftsområde 3. 2017/18:99. 206Tullverket, 2018d. Intervju vid , . 207Intervju vid , . Intervju vid , . 70 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N resurserna kan riktas mot de särskilt prioriterade områdena. konstaterar vidare att storleken på de här kvarvarande resurserna har betydelse för hur effektivt kontrollverksamheten kan bedrivas. I tidigare kapitel har det framgått att kraftsamlingar inom underrättelse- och kontrollverksamheten gett mycket stor utdelning. Det har också framkommit att det finns begränsat utrymme för att genomföra den här typen av riktade insatser mot högt prioriterade risker.208 Ytterligare exempel på resursnivåns betydelse för möjligheten att arbeta effektivt är behovet av att upprätthålla en tillräckligt stor bemanning vid gränsen för att kunna agera på levererade kontrolluppslag. I avsnitt 4.4 framgick att en betydande andel av kontrolluppslagen inte blir föremål för kontroll, bland annat på grund av resursbrist. Det finns också exempel på flöden där med enkla medel skulle kunna förhindra brottslighet och göra större beslag, men där de begränsade resurserna inte tillåter detta, se avsnitt 6.2. 7.2 Styrning och prioriteringar inom kontrollverksamheten I föregående avsnitt framgick att styrning och prioritering av kontrollresurser är en viktig och utmanande uppgift för . Att lyckas med uppgiften är dock centralt för att uppnå en effektivt utformad kontrollverksamhet. I detta avsnitt kommer därför myndighetens arbete med detta att undersökas. 7.2.1 Övergripande styrning och verksamhetsplanering På handlar resursfördelningen om var i landet verksamhet ska bedrivas och om att inrikta kompetensförsörjning mot olika typer av kontroller. Denna typ av beslut bygger på riskbedömningar. Företrädare för ledande befattningar inom menar att högst risk generellt bedöms föreligga i stora varu- och trafikflöden. Därför har resurserna i första hand styrts så att de kan genomföra kontroller i dessa flöden. En tydlig konsekvens av denna bedömning är till exempel att gränsskyddet i har en betydligt större bemanning än övriga gränsskyddsenheter. Där görs också de största beslagen räknat i samhällsnytta.209 Den övergripande styrningen av kontrollverksamheten dokumenteras i verksamhetsplanen. Verksamhetsplanen utgår från de två huvuduppgifterna i instruktionen och regleringsbrevet, att minimera skattefelet och att övervaka att restriktioner om in- och utförsel efterlevs. I verksamhetsplanen finns målnivåer för indikatorer för de resultat som vill uppnå exempelvis i form av debiteringar och beslagsmängder. För anges exempelvis att målnivån för initial- och efterdebiteringar är att debitera mer än och att målnivån för den beräknade samhällsnyttan av beslagtagen narkotika och 208Intervju vid , . Intervju vid , . 209Intervju nr 1 vid , . Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? dopningspreparat ska bli mer än 2,5 mdkr. Verksamhetsplanen anger också prioriterade områden, såsom det tunga godsflödet och kontroller i postflödet.210 På avdelningsnivå omsätts verksamhetsplanen till en gemensam handlingsplan för EH och BB. I handlingsplanen fördelades 46 uppdrag, varav en tydlig majoritet avsåg verksamhetsutveckling och återrapporteringar. Fyra aktiviteter handlade om att genomföra kontrollinsatser. Huvuddelen av planeringen och prioriteringen av kontrollerna genomförs således ute på respektive KC. Det kan också tilläggas att det enligt arbetsordningen är cheferna på som har det operativa ansvaret för verksamheten.211 En motvikt till den decentraliserade verksamhetsplaneringen är uppföljning. Avdelningscheferna har en löpande uppföljning av verksamheten som är tämligen omfattande och innehåller både process- och resultatmått. Om avdelningsledningen bedömer att något inte går enligt plan tas detta upp med underställda chefer på nästkommande uppföljningsmöte.212 7.2.2 Planering och styrning på KC-nivå Förutsättningarna för att planera och inrikta kontrollerna skiljer sig åt mellan olika typer av KC. Det handlar till exempel om vilka förutsättningar som finns för att göra riskanalyser, men även tillgången på underrättelser skiljer sig mycket åt. Alla KC inom gränsskyddet har flera verksamhetsorter och i vissa fall kan det vara stora avstånd mellan gränsskyddsgrupperna. Hur personalen ska fördelas mellan verksamhetsorterna beslutas inom respektive KC. Det finns också en rad andra praktiska problem att ta hänsyn till vid planeringen. Varje KC har olika flöden som ska bevakas och kontrollerna ska genomföras på olika platser vid olika tider . Det är en komplex planeringsuppgift att se till att alla skift bemannas med rätt kompetens och utrustning. I perioder måste också resursinsatsen hållas på en lägre nivå för att skapa utrymme för större insatser.213 Utifrån verksamhetsplanen och avdelningens handlingsplan upprättar varje KC en egen aktivitetsplan. Styrningen lämnar tämligen stort utrymme för egna initiativ, men det har funnits en övergripande styrsignal som anger att narkotikasmuggling är högst prioriterad.214 När det gäller alkohol och tobak planeras kontrollerna så att beslagen blir tillräckliga för att uppfylla de målsatta nivåerna. Företrädare för gränsskyddet i poängterar att styrningen även innehåller signaler som ska 210Tullverket, 2018b. 211E-post från , . Intervju vid , . 212E-post från , . Intervju vid , . 213Intervju vid , . 214Intervju vid , . Intervju vid , . 72 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N säkerställa att en tillräcklig bredd upprätthålls. Ett exempel är insatser mot smuggling som utförs av ungdomar, och andra insatser för att bidra till de mål som finns i ANDT-strategin. Enligt företrädaren för gränsskyddet i finns det också en medvetenhet om att underrättelser ofta ger bra resultat, varför en annan viktig aspekt vid planeringen är att placera ut grupperna så att det finns så god möjlighet som möjligt att åka på de kontrolluppslag som KCAU levererar.215 Det har tidigare framgått att underlagen för riskanalys är begränsade och att det strategiska underrättelsearbetet har ett svagt inflytande. På lokal nivå används dock en del av kontrollresurserna för att undersöka förekomsten av smuggling i olika flöden, och i vissa fall kompletteras detta med beställningar av lägesbilder från KCAU. Det genomförs också löpande informationsutbyten med de underrättelse- och tullkriminalenheter som finns utplacerade på respektive KC.216 Riskbedömningen utförs med andra ord inom respektive KC baserat på kunskap om lokala förhållanden. Inom operatörsuppföljningen arbetar revisorerna till största del med underrättelserapporter som tagits fram inom KCAU. De tänkbara kontrollobjekten prioriteras baserat på den förväntade debiteringen vid kontroll. Som beskrevs i avsnitt 3.2 bedrivs även ett strukturerat arbete med att försöka mäta mörkertal med hjälp av slumpkontroller och kvalitetsmätningar. Inriktningen av kontrollerna är tydlig – resurserna ska i så stor utsträckning som möjligt styras till tullrevisioner som förväntas leda till högsta möjliga efterdebitering.217 Företrädare för operatörsuppföljningen beskriver att det finns många uppdrag vid sidan av de riskbaserade kontrollerna, till exempel den ovan nämnda undersökningen av mörkertalet. Tullrevisorerna används också för andra typer av arbetsuppgifter, såsom lärare på utbildningar och inom olika utvecklingsprojekt. har även en icke obetydlig andel av arbetstiden använts för de kontroller av ursprungsintyg som nämndes i avsnitt 3.1.218 Inom klareringen är möjligheten att själv styra över ärendevolymerna betydligt mindre. Inkommande deklarationer hanteras till största del automatiskt, men när så inte sker kan det bero på att ett ärende stoppats av en spärr eller att någon lämnat in en deklaration manuellt på en klareringsexpedition. Hur många ärenden som faller ut till följd av spärrar beror på flera faktorer, till exempel antalet riskbaserade spärrar som läggs, förändringar i den EU-gemensamma 215Intervju vid , . Intervju nr 1 vid , . 216Intervju vid , . 217Intervju nr 1 vid , . Intervju nr 3 vid , . 218Intervju nr 1 vid , . Intervju nr 3 vid , . R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? tulltaxan och vilka varor som är tillståndspliktiga. Vissa av dessa faktorer kan påverka och andra inte.219 Det här systemet resulterar i att ärendena som hamnar hos klareringen består av en blandning av riskbaserade urval, småfel, avstämningar av tillstånd med mera. Alla dessa ärenden måste omhändertas (detta innefattar även beslut om att ingen kontroll ska genomföras) och betraktas ha samma prioritetsnivå. Företrädare för klareringen uppger att det ibland förekommer att alla ärenden inte kan omhändertas på önskvärt sätt på grund av resursbrist och att det finns behov av bättre systemstöd för att kunna prioritera mellan olika typer av ärenden. Klareringen påverkas emellertid mycket av arbetet med att digitalisera tullhanteringen inom EU, och är tanken att detta ska möjliggöra både en mindre personalstyrka och mer tid till att genomföra riskbaserade kontroller.220 7.3 Uppföljningens betydelse för effektiva prioriteringar En förutsättning för att kunna optimera resursinsatsen är att det finns uppföljning som ger kunskap om vilka resultat som uppnås med olika typer av kontroller. I detta avsnitt ska de brister som tidigare identifierats i uppföljningen diskuteras utifrån vilken betydelse de har för möjligheten att allokera resurser effektivt. Delar av den information som inhämtar i sin uppföljning beskriver de faktorer som identifieras i granskningens bedömningsgrund. I nedanstående tabell används den informationen för att jämföra fyra typer av kontroller. Tabell 18 Uppföljningsinformation om fyra typer av kontroller Samhällsnytta för hela urvalet (kr) Antal kontrolltimmar för hela urvalet Kostnad (kr) Samhällsnytta per insatt kontrollkrona Lastbilar inkluderar släp, trailer och flak. 219Intervju nr 2 vid , . 220Intervju nr 2 vid , . Intervju nr 3 vid , . 74 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har betydligt fler kontrolltyper att fördela sina resurser mellan. De ovanstående fyra kontrolltyperna används som exempel för att illustrera tillgången på information och för att belysa svårigheter som är förknippade med resursallokeringen. Kontrolltyperna i tabellen har olika karaktär. Tullrevisionerna har till exempel en mycket hög träffsäkerhet, men kräver i gengäld många timmars arbete för varje debiterad krona. Kontrollerna av lastbilar och containrar har en mycket låg träffsäkerhet, vilket gör att dessa typer av kontroller kräver många timmars arbete innan en träff och ett beslag kan göras. medför en genomsnittlig träff att en mycket stor samhällsnytta uppnås. Kontrollerna i postflödet har en tämligen hög träffprocent, men det genomsnittliga beslaget generar en jämförelsevis låg samhällsnytta. Beräkningen av samhällsnyttan per insatt kontrollkrona i tabellen visar att varje satsad krona i postflödet 2018 gav i samhällsnytta och att motsvarande avkastning för kontroller av containrar var . Det finns således stora skillnader i avkastning mellan olika kontrolltyper, vilket i sin tur också betyder att det finns betydande kostnader med att allokera resurserna mot fel kontrollurval. menar därför att det finns vinster med att dela upp kontrollen i olika urval så att det blir tydligt vilka kontrolltyper som ger hög avkastning. Går det att urskilja ett urval med högre träffsäkerhet eller med högre genomsnittlig samhällsnytta kan en högre effektivitet uppnås om resurser styrs dit. För att kunna optimera resursinsatsen är det med andra ord viktigt att ha en god överblick över vilka marginaleffekter som uppstår då resurser flyttas mellan olika kontrollurval. Urvalens betydelse för optimeringen av resurser kommer diskuteras vidare i nästa avsnitt. Det är viktigt att framhålla att samhällsnyttan per insatt kontrollkrona kan skilja sig mycket mellan olika år till följd av stora enskilda beslag eller debiteringar. Görs exempelvis motsvarande beräkning för tullrevisioner blir avkastningen . För containerkontroller hade samhällsnyttan per insatt kontrollkrona blivit noll , eftersom de fem beslagen det året inte genererade någon, med nuvarande metoder, mätbar samhällsnytta. Detta illustrerar problemet med att det saknas beräkningar av samhällsnytta för vissa typer av beslag. 7.3.2 Värdet av att kunna följa upp underrättelser Träffsäkerheten har stor betydelse för vilken avkastning som kan uppnås i ett kontrollurval. Det är därför rimligt att anta att kontrollurval som bygger på underrättelseinformation har högre avkastning än andra. I avsnitt 4.4 beskrevs att det är svårt att utvärdera resultatet av underrättelserna, men det framgick också att underrättelser låg bakom av de 35 största beslagen som gjordes inom gränsskyddet . Dessa kontroller utgör dock en betydligt mindre andel R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? av det totala antalet kontroller, uppskattningsvis . Det fanns således en överrepresentation av underrättelsebaserade kontroller bland de som ledde till stora beslag. I kapitel 4 konstaterades också att det är svårt att jämföra träffsäkerheten mellan underrättelsebaserade och egeninitierade kontroller i olika flöden. I containerflödet handlar det om ett lågt antal träffar och bad därför att undersöka resultatet för att se hur många av det totala antalet träffar som var underrättelsebaserade. Det visade sig vara svårt för myndigheten att ge ett exakt svar på den frågan, men den genomgång som gjordes tyder på att samtliga åtta träffar som gjordes det året kan ha varit baserade på underrättelser.221 Det skulle i så fall betyda att samma resultat hade kunnat uppnås till en betydligt lägre resursinsats om enbart de underrättelsebaserade kontrollerna hade genomförts. Uppföljningen visar inte exakt hur många egeninitierade containerkontroller som genomfördes , men det handlar sannolikt om runt 190 av de 441 containrar som kontrollerades totalt.222 noterar att det finns mycket som talar för att en bättre uppföljning av underrättelserna skulle göra det möjligt att identifiera snävare kontrollurval med betydligt högre avkastning. Om en större andel av resultatet i vissa flöden kan knytas till snävare kontrollurval innebär det att avkastningen för övriga kontroller i flödet är lägre. I bilaga 1 presenteras känslighetsberäkningar för kontrollerna i lastbils- och containerflödet för att uppskatta storleken på denna effekt. Beräkningarna indikerar att avkastningen för de underrättelsebaserade kontrollerna skulle kunna vara så mycket som 5–50 gånger högre än för övriga kontroller inom dessa flöden. Tillgången till den här typen av information skulle sannolikt leda till andra beslut om hur resurserna prioriteras inom och mellan olika flöden. Som framgick av avsnitt 7.2 styrs den faktiska kontrollmixen i stor utsträckning av praktiska omständigheter, till exempel tillgången på kontrollresurser inom ett visst geografiskt område eller inom en viss kompetenskategori. När det gäller gränsskyddet beaktas möjligheten att åka på uppkomna underrättelser när grundplaneringen genomförs, vilket verkar vara högst rimligt med tanke på det resonemang som förts ovan och de erfarenheter som finns från Kommissionen för tung trafik. är underrättelserna tämligen få och i väntan på sådana riskerar personalen att arbeta med urval som ger relativt låg avkastning. Av praktiska skäl kan det således vara svårt att i utgångsläget stationera personalen i ett flöde där egeninitierade kontroller ger hög avkastning för att sedan omgruppera till ett annat flöde när underrättelser kommer.223 221E-post från , . 222E-post nr 2 från , . 223Intervju vid , . 76 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I kapitel 3 till 6 har granskningens revisionsfrågor besvarats. Frågan som kvarstår är hur dessa iakttagelser påverkar utformningen av kontrollverksamheten och huruvida den kan sägas vara utformad på ett effektivt sätt. Det bör till att börja med poängteras att breda uppdrag innebär att förmågan att prioritera resurserna till de områden där störst nytta kan uppnås är central ur ett effektivitetsperspektiv. Här finns en begränsning till följd av krav från EU och från regeringen som angivit att det inte ska finnas några kontrollfria zoner. Efter att dessa krav är uppfyllda ska resterande resurser fördelas på ett så effektivt sätt som möjligt. För att detta ska vara möjligt krävs för det första att det finns resurser att tillgå och för det andra att det finns bra underlag som visar hur de bör användas. När det gäller resurserna konstaterar att det finns ett ansträngt resursläge. har signalerat detta till regeringen i sina budgetunderlag och regeringen har agerat genom att skjuta till medel för att öka antalet kontroller ute vid gränsen. Som beskrevs i kapitel 4 kan dock en utökning av gränsskyddet utan motsvarande ökning av underrättelsearbetet leda till en lägre andel underrättelsebaserade kontroller inom den fysiska kontrollen. Eftersom underrättelser är ett viktigt verktyg för att höja träffsäkerheten, vilket i sin tur har stor potential att förbättra kontrollresultatet, är detta ett problem. Tillgången på uppföljning och andra typer av underlag som kan ligga till grund för prioritering har aktualiserats löpande under granskningen. Det har bland annat påtalats att kunskapen om förekomsten av fel och brott brister, att det saknas nyttoberäkningar för flera varutyper och tillräckligt bra möjligheter att mäta resultatet av kontrolluppslag med mera. I det här kapitlet har det analyserats hur detta påverkar resursprioriteringen. konstaterar att en uppföljning som visar hur underrättelserna bidrar till resultatet i olika flöden skulle kunna få stor betydelse för hur resurserna fördelas inom myndigheten. Underlaget indikerar att avkastningen för underrättelsebaserade respektive egeninitierade fysiska kontroller kan skilja så mycket som 5–50 gånger i vissa flöden. En bättre uppföljning skulle således göra det möjligt att i flöden med lägre träffsäkerhet för egeninitierade kontroller överväga om det är mer effektivt att flytta resurser till ett flöde där förutsättningarna för att göra beslag utan underrättelser är bättre. Med den här typen av information skulle det också framgå om det finns flöden där det är mindre relevant att arbeta med underrättelser, eller om det finns flöden där systemutveckling och kompetensuppbyggnad inom IT- sidan skulle kunna skapa större och mer träffsäkra urval. Problemen med bristande underlag påverkar särskilt verksamheten inom BB där kontrollen är utspridd på många olika flöden och platser. Inom den delen av R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? kontrollverksamheten sker dessutom en stor del av prioriteringarna långt ner i verksamheten, på lokal nivå. Detta, tillsammans med bristen på en utvecklad analys av hur riskerna ser ut på olika platser och i olika flöden, medför en risk att det uppstår prioriteringar som inte är effektiva ur ett helhetsperspektiv. Risken för felaktiga prioriteringar skulle kunna minskas genom att underrättelseverksamheten med hjälp av lägesbilder och kontrolluppslag pekar ut var kontrollbehovet är som störst. Det har dock framkommit i granskningen att det strategiska underrättelsearbetet saknar påverkan på planeringsprocesserna och att en mycket låg andel av de fysiska kontrollerna grundas på kontrolluppslag. Ett annat sätt att minska risken för att resurser används ineffektivt är genom de särskilda insatser som genomförs gemensamt inom . Av kapitel 4 framgår att kraftsamlingar, såsom den gentemot tung trafik, kan skapa goda resultat, men att resursläget begränsar möjligheterna att göra den typen av insatser. Inom EH är förutsättningarna bättre; verksamheten har en nationell styrning och träffsäkerheten och andelen av de riskbaserade kontrollerna som bygger på underrättelseinformation är hög. Möjligheterna till ytterligare effektivisering av kontrollen handlar här bland annat om att öka kunskapen om skattefelet och att därigenom hitta urval med kontrollobjekt där felen uppgår till betydande belopp. Den ovanstående beskrivningen till trots är det viktigt att framhålla att är tydligt med att kontrollen ska inriktas mot de områden där riskerna och konsekvenserna för samhället är som störst. Byggstenar som är viktiga för att åstadkomma detta, såsom underrättelseverksamhet och uppföljning av träffsäkerhet och samhällsnytta, finns också på plats. Redogörelsen av problem i de här slutsatserna syftar till att påvisa att det finns en stor effektiviseringspotential i att fortsätta utveckla dessa byggstenar.