prop · H603132 · 2019-06-03 00:00:00 — Den brottslighet som typiskt sett riktas mot lönegarantin är vidare uppsåtlig, och någon skyldighet för enskilda eller arbetsgivare att anmäla ändrade förhållanden finns inte i lönegarantilagen. Regeringen bedömer inte att de särskilda regler som finns i bidragsbrottslagen, och som bl.a. innebär att brott kan begås av grov oaktsamhet och genom underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden, skulle bidra till att motverka uppsåtliga bedrägerier som riktas mot lönegarantin. Regeringen delar Brottsförebyggande rådets uppfattning att kontrollen av lönegarantiutbetalningar bör utvecklas och förbättras. pågår därför ett arbete med att utvärdera om utbetalning av garantibelopp och tillhörande uppgifter bör centraliseras till en nationell myndighet, vilket bl.a. skulle kunna öka möjligheten att motverka fel och fusk vid utbetalningarna (se Ds 2017:67 s.14). Regeringen anser vidare, i likhet med TCO, att konsekvenserna av att låta bidragsbrottslagen omfatta lönegarantin inte har analyserats tillräckligt utförligt. Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med bl.a. , men till skillnad från bl.a. Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och , att utbetalningar av lönegaranti inte ska omfattas av bidragsbrottslagen Som en följd av regeringens bedömning att utbetalningar av lönegaranti inte bör omfattas av bidragsbrottslagen bör inte konkursförvaltare, rekonstruktörer eller omfattas av anmälningsskyldighet i 6 § bidragsbrottslagen. 2018/19:132 5.5 Några ytterligare offentliga utbetalningar bör inte omfattas av bidragsbrottslagen Regeringens bedömning: Bidragsbrottslagen bör inte omfatta några ytterligare offentliga utbetalningar till företag och organisationer eller utbetalning av EU-medel. bedömning överensstämmer med rege- Remissinstanserna: De remissinstanser som särskilt yttrat sig i frågan, , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen och , delar utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning Offentliga utbetalningar till företag och organisationer Statliga stöd betalas ut till företag och organisationer inom en mängd Det handlar om allt från stöd till företag för att investera i sol- cellssystem till bidrag till ideella organisationer som verkar inom kultur- De statliga stöden har olika syften och olika konstruktioner. Lagens nuvarande systematik, med de särskilt utpekade utbetalande myndigheterna samt arbetslöshetskassorna och kommunerna, är väl Den innebär att det finns ett särskilt skydd för utbetalningar som är av stor betydelse för enskilda och där det allmännas möjligheter till kontroll är något mer begränsad än beträffande andra former av statliga bidrag, för vilka kravet på skyndsamhet inte heller är lika påfallande. hänsyn till bidragsbrottslagens syfte och utformning bedömer regeringen att det inte är motiverat att samtliga utbetalningar av stöd eller bidrag till företag och organisationer ska omfattas av bidragsbrottslagen. framhållas att de offentliga utbetalningar som inte omfattas av bidrags- brottslagen har ett straffrättsligt skydd genom bestämmelserna i brotts- balken, om t.ex. bedrägeri, urkundsförfalskning och osant intygande. Vissa typer av EU-stöd har karaktären av rättighetsstöd och uppvisar likheter med utbetalningarna inom välfärdssystemet. stödformer för jord- och skogsbruk där utbetalningarna beviljas auto- matiskt utifrån den aktuella arealen. Andra stöd förutsätter att företaget eller organisationen som beviljats medel driver ett projekt och redovisar fakturor eller annat underlag för att styrka sina kostnader. ningar har inte karaktären av rättighetsstöd och syftet kan varken direkt eller indirekt sägas vara att gynna enskildas personliga ändamål. utbetalningar av EU-medel finns inte heller samma krav på en snabb hantering av ärendena. De berörda myndigheterna kan vidare inte sägas hantera en mycket stor mängd ärenden och utbetalningar jämfört med den mängd ärenden som hanteras inom välfärdssystemen. Ett centralt argument för att införa bidragsbrottslagen var behovet av en straffrättslig reglering anpassad för välfärdssystemen och med brotts- rekvisit anpassade efter de särskilda förhållanden som råder där. utbetalningar av EU-medel inte uppvisar motsvarande särdrag i funktion och betydelse som utbetalningar inom välfärdssystemen anser regeringen . 2018/19:132 inte att de bör omfattas av bidragsbrottslagen. EU-medel har vidare ett särskilt straffrättsligt skydd i genom bestämmelserna om subventionsmissbruk. har dessutom beslutat en lagändring rörande subventionsmissbruk (prop. 2018/19:78, bet. 2018/19:JuU24, rskr. 2018/19: 229) med anledning av och rådets direktiv (EU) 2017/1371 av om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen. Ändringen innebär att det införs en ny bestämmelse om grovt subventionsmissbruk i . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen avsett betydande värde eller varit av särskilt farlig art. Straffet ska vara fängelse i lägst och högst . Lagändringen träder i kraft . 5.6Ändringar med anledning av det utvidgade tillämpningsområdet Regeringens förslag: Som en följd av förslaget om att utvidga bidragsbrottslagens tillämpningsområde förs begreppet ekonomiskt stöd även in i lagens straffbestämmelse och i bestämmelsen om ansvarsfrihet vid frivilligt tillbakaträdande. förtydligas, genom ett tillägg i lagtexten, att begreppet ekonomisk förmån avser sådana stödformer som betalas ut till en enskild person. Utredningarnas förslag: Varken eller har föreslagit några följdändringar med anledning av förslaget om att bidragsbrottslagen även ska gälla ekonomiska stöd. Skälen för regeringens förslag: Som redovisats i avsnitt 5.1 har begreppet ekonomiska förmåner inte ansetts omfatta sådana stödformer som betalas ut till andra än den som stödet avser. I samband med att en definition av ekonomiskt stöd införs i lagen bör skillnaden mellan de två begreppen tydliggöras genom att det särskilt anges att ekonomiska förmåner avser sådana stödformer som betalas ut till en enskild person. Någon ändring i sak är dock inte avsedd. För att förslaget om att utvidga lagens tillämpningsområde till att gälla även ekonomiska stöd som beslutas av , Arbetsförmedlingen eller en kommun ska få effekt anser regeringen att begreppet ekonomiskt stöd även behöver föras in i lagens straffbestämmelse och i bestämmelsen om ansvarsfrihet vid frivilligt tillbakaträdande. Förslaget innebär att den som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller förordning, och på så sätt orsakar fara för att ett ekonomiskt stöd felaktigt betalas ut, felaktigt tillgodoräknas, betalas ut med ett för högt belopp eller tillgodoräknas med ett för högt belopp kan dömas för bidragsbrott. Förslaget innebär vidare att den som före utbetalning eller tillgodoräknande av ett ekonomiskt stöd frivilligt vidtar en åtgärd som leder till att ett korrekt beslut om förmånen eller stödet kan fattas, inte döms till ansvar för 2018/19:132 bidragsbrott. Ändringarna får anses vara en nödvändig följd av förslaget om att utvidga lagens tillämpningsområde. Ekonomiska stöd kan lämnas till företag, ideella organisationer och andra juridiska personer i egenskap av t.ex. arbetsgivare eller assistansanordnare. När det gäller att fastställa vem som är straffrättsligt ansvarig för ett bidragsbrott som rör ett ekonomiskt stöd, eller vem som frivilligt kan tillbakaträda från ett sådant brott, får ledning hämtas ur allmänna principer om företagaransvar. 6Straffet för grovt bidragsbrott 6.1Utgångspunkterna för valet av straffskala Grundläggande för hur straffskalor utformas är principerna om proportionalitet och ekvivalens. Principerna innebär att svårare brott ska bestraffas strängare än lindrigare brott och att lika svåra brott ska bestraffas lika strängt. Vidare ska olika gärningar inom en och samma brottstyp bedömas olika strängt i det enskilda fallet, om det finns försvårande eller förmildrande omständigheter. Utgångspunkten vid valet av straffskalor i bidragsbrottslagen var att den påföljdspraxis som fanns på området i princip inte skulle påverkas av den nya lagstiftningen, dvs. straffskalorna för bidragsbrott borde anpassas efter dem som gäller för bedrägeribrottet. I fråga om det grova bidragsbrottet sattes dock straffmaximum till i stället , som gäller för grovt bedrägeri. Regeringen ansåg att det till skillnad från vid andra typer av bedrägerier var svårt att se att det skulle kunna förekomma bidragsbrott med ett så högt straffvärde som fängelse (prop. 2006/07:80 s. 82). Straffet för grovt bidragsbrott skärps Regeringens förslag: Maximistraffet för grovt bidragsbrott höjs från fängelse till fängelse . förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i frågan, bl.a. , , , Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, , Polis- myndigheten, SKL, och , tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. att brottsligheten sedan bidragsbrottslagens tillkomst till viss del ändrats med teknikens utveckling och användningen av företag som brottsverktyg. Det finns enligt myndigheten fall där gärningarnas samlade straffvärde kan anses ligga betydligt fängelse. förslag överensstämmer med regering- Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrat sig över förslaget tillstyrker det, bl.a. SKL och . myndigheten anser det angeläget att straffskalan för grovt bidragsbrott justeras till ett straffmaximum för att inte bidragsbrott ska uppfattas som mindre allvarliga brott. TCO anför att det är en viktig markering om att bedrägerier mot välfärdssystemen är lika allvarliga som bedrägerier mot privata objekt. Hovrätten för anser att det är logiskt och följdriktigt att straffskalan för grovt bidragsbrott överensstämmer med straffskalan för grovt bedrägeri och grovt skattebrott. Även Svensk Försäkring anser att förslaget är välgrundat, men efterfrågar tydliga kriterier för när domstolen ska tillämpa den övre delen av straffskalan för att förändringen ska få genomslag, eventuellt i kombination med ett höjt minimistraff. Ett fåtal remissinstanser har invändningar mot förslaget. anför att straffskärpningen inte har motiverats utifrån samhällets syn på brottets karaktär eller straffvärde. anser att kongruens mellan straffskalorna för bidragsbrott och bedrägeri är ett svagt skäl för att höja straffskalan. är det tveksamt om en högre straffskala skulle få allmänpreventiva effekter. Om straffskalan ändå skulle höjas anser att det är av stor vikt att det tydligt anges vilka fall som är så straffvärda att de anses motivera fem eller fängelse. Det bör övervägas att i stället införa ett synnerligen grovt bidragsbrott med en straffskala på fem till sex års fängelse. En sådan ordning skulle enligt tydliggöra i vilka fall det kan bli aktuellt att utdöma fem eller fängelse. Skälen för regeringens förslag: Utvecklingen med allt mer kvalificerade brott som riktas mot välfärdssystemen gör att den tidigare bedömningen av bidragsbrottens straffvärde kan ifrågasättas. Det finns ett antal exempel på domar gällande grovt bidragsbrott där påföljden har bestämts till fängelse eller mer (se t.ex. Hovrätten för mål B 5320–15 [fängelse 6 månader] samt Hovrätten för och mål B 1944–16 [fängelse ]). Ytterligare ett skäl att höja straffmaximum för grovt bidragsbrott från fyra till är regeringens förslag i denna proposition om att utvidga bidragsbrottslagens tillämpningsområde (se avsnitt 5.4). Förslaget innebär att organiserad och systematisk brottslighet riktad mot ekonomiska stöd som betalas ut av , Arbetsförmedlingen eller en kommun kommer att bedömas som bidragsbrott. Det finns exempel på fall där sådan brottslighet har bedömts som grovt bedrägeri och föranlett straff (se dom i mål B 5912–14.) Vidare kan här framhållas att konstaterade att av de brottsanmälningar som Arbetsförmedlingen gjorde 2012–2015 avsåg grova bedrägerier (SOU 2017:37 s. 189 och 432). Mot denna bakgrund anser regeringen, till skillnad från och , att en straffskärpning är väl motiverad utifrån samhällets syn på brottens karaktär och straffvärde. Remissutfallet visar också att det finns ett starkt stöd för förslaget. Regeringen anser inte att det är nödvändigt att införa ett synnerligen grovt bidragsbrott, som föreslår. De kriterier som påverkar straffvärdet regleras i 29 kap. 1 § andra stycket . Vid bedömningen av straffvärdet ska beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft. Det ska särskilt beaktas om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller 2018/19:132 hälsa eller trygghet till person. Därutöver räknas ett antal omständigheter upp i 29 kap. 2 § som är försvårande vid bedömningen av straffvärdet, t.ex. att brottet utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form eller systematiskt eller har föregåtts av särskild planering. Förekomsten av dessa omständigheter kommer därmed att vara avgörande för om den övre delen av straffskalan ska tillämpas. Enligt regeringens bedömning kan den övre delen av straffskalan förväntas tillämpas vid omfattande och kvalificerad brottslighet, t.ex. i organiserad form, som rör mycket stora belopp. Förslaget om att höja straffskalan är motiverat av att det förekommer bidragsbrottslighet med högre straffvärde än vad som kommer till uttryck i straffskalan och att domstolarna ska ha förutsättningar att bestämma en lämplig påföljd för sådan allvarlig brottslighet. Mot den bakgrunden är det inte aktuellt att, som Svensk Försäkring föreslår, höja minimistraffet för grovt bidragsbrott. Den föreslagna höjningen av straffmaximum medför att straffskalan överensstämmer med den straffskala som gäller för skattebrott. Det innebär att det straffrättsliga skyddet för statens utgiftssida blir lika starkt som skyddet för statens intäktssida. Regeringen anser mot denna bakgrund att maximistraffet för grovt bidragsbrott ska höjas från fängelse till fängelse . 7Beloppets betydelse för bedömningen av om brottet är grovt Vid bedömningen av om ett bidragsbrott är grovt ska det särskilt beaktas om brottet rört betydande belopp, om den som begått brottet använt falska handlingar eller om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. Betydande belopp har i domstolarnas praxis bedömts motsvara cirka fem prisbasbelopp (). Enligt ett avgörande från ska varje utbetalning av en förmån betraktas som en gärning (se rättsfallet NJA 2012 s. 886). Förmåner som uppgår till fem prisbasbelopp och som betalas ut vid ett enda tillfälle är sällsynta. kunde merkostnadslån för undervisningsavgifter för studier utomlands och i betalas ut med mycket stora belopp vid ett och samma tillfälle. Efter en ändring av studiestödsförordningen (2000:655) som trädde i kraft förekommer inte längre utbetalningar som uppgår till fem prisbasbelopp. Det innebär att ett bidragsbrott i praktiken inte kan bedömas som grovt enbart på den grunden att brottet rört betydande belopp. Däremot är det inte ovanligt att bidragsbrott begås vid upprepade tillfällen, så att den samlade brottsligheten uppgår till betydande belopp. praxisgenomgång visar att domstolarna i olika utsträckning tar hänsyn till om den samlade brottsligheten rört betydande belopp. I vissa fall har gärningar som ingått i en brottslighet som rört betydande belopp rubricerats som bidragsbrott av normalgraden Prop. 2018/19:132 med hänvisning till att varje enskild gärning inte rört betydande belopp (se Hovrätten över och , B 1353–16). I andra fall har domstolen hänvisat till det sammanlagda beloppet som ett av flera skäl för att gärningen ska rubriceras som ett grovt brott (se t.ex. Hovrätten för Nedre , B 432–17). Av utredningens praxisgenomgång framgår vidare att domstolarnas bedömning av hur stort det totala beloppet ska vara för att motivera att gärningarna ska rubriceras som grova skiljer sig åt. I ett fall har ett totalt belopp om ansetts ha betydelse för rubriceringen (Hovrätten för Nedre , B 432–17), medan ett sammanlagt belopp om i ett annat fall inte har bedömts vara så betydande att brottsligheten ska bedömas som grov, trots att brottsligheten utövats systematiskt och präglats av viss förslagenhet (, B 672–16). Av praxisgenomgången framgår vidare att åklagaren i sin ansökan om stämning ofta anger att brottsligheten sammanlagt rört betydande belopp som ett skäl för att gärningarna ska bedömas som grova. Det finns således olika uppfattningar inom rättsväsendet om vilken betydelse beloppen som brottsligheten avser ska ha vid bedömningen av gärningarna. Det belopp som den samlade brottsligheten avser kan beaktas vid bedömningen av brottslighetens systematik och omfattning Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon särskild bestäm- melse om att det vid bedömningen av om ett bidragsbrott är grovt särskilt ska beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som samman- taget rört betydande belopp. förslag överensstämmer inte med reger- Utredningen föreslår att det vid bedömningen av om ett bidragsbrott är grovt särskilt ska beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som sammantaget rört betydande belopp. Remissinstanserna: En övervägande del av remissinstanserna, bl.a. , , , Eko- brottsmyndigheten, kommun, , universitet, Inspektionen för socialförsäkringen, , , , Myndigheten för delaktighet, , , , Riks- revisionen, SKL, Statskontoret, och kommun, tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. bedömer att förslaget kan göra domstolarnas bedömningar mer förutse- , som tillstyrker förslaget, noterar att beloppet normalt beaktas vid bedömningen av varje enskild gärning. framhåller att det pågår en utredning om systematiska inslag vid stöld- och häleribrottslighet och att det i ett större perspektiv är värdefullt om systematiken vid bidragsbrott beaktas på ungefär samma sätt som i förhållande till dessa brott. Myndigheten efterlyser också att det närmare utvecklas under vilka omständigheter som värdet av flera gärningar kan 2018/19:132 läggas samman till ett betydande belopp. lands tingsrätt och Förvaltningsrätten i anser att lagtexten bör förtydligas för att ändringen ska få avsedd effekt. Ett fåtal remissinstanser har invändningar mot förslaget. versitet delar i och för sig uppfattningen att domstolarnas olika tolkningar inger betänkligheter ur ett rättssäkerhetsperspektiv, men efterlyser en fördjupad analys av vad som avses med den samlade brottsligheten samt hur detta rekvisit ska förhålla sig till andra försvårande omständigheter som kan föranleda att brottsligheten bedöms grov. till om den föreslagna ändringen är nödvändig och ifrågasätter om för- slaget är förenligt med utvecklingen av rättspraxis när det gäller rubri- cering av gärningar som ingår som ett led i en brottslighet som utövas systematiskt och är av större omfattning. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar utredningens bedömning att det ur ett rättssäkerhetsperspektiv är otillfredsställande att det inom rättsväsendet finns en osäkerhet om hur den samlade brottslig- heten ska påverka bedömningen av varje enskild gärning. ingen finns det också skäl att se särskilt allvarligt på upprepad brottslighet som innebär att resurser försvinner från de gemensamma välfärdssystemen och i stället kommer personer som missbrukar systemen tillgodo. Som redovisats i avsnitt 7.1 ska det vid bedömningen av om ett bidrags- brott är grovt särskilt beaktas bl.a. om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. tillvägagångssätt förekommer som en allmän straffskärpningsgrund i 29 kap. 2 § 6 , men också som ett kvalificerande rekvisit för en gradhöjning vid gradindelade brott. utvecklingen i rättspraxis medfört att det finns en tydlig återhållsamhet när det gäller att bedöma brott som grova med anledning av att de skett För att systematik ska föranleda en gradhöjning av ett brott, utan att detta anges i straffbestämmelsen, krävs enligt normalt att brotten har en frekvens och präglas av en förslagenhet som klart går utöver vad som gäller för annan, i och för sig upprepad och likartad, brottslighet. Enbart det förhållandet att ett visst brott har upprepats ett stort antal gånger ger enligt domstolen normalt inte anledning att bedöma brottet som grovt (se NJA 2016 s. 1143 och NJA 2018 s. 378). Efter att lämnat sitt betänkande har emellertid meddelat ett nytt vägledande avgörande som tar sikte på de fall där ett systematiskt tillvägagångssätt uttryckligen har angetts i straffbestämmelsen som en kvalifikationsgrund för grovt brott. bör systematiken i dessa fall tillmätas större betydelse för rubriceringsfrågan än när omständigheten aktualiseras enbart som en straffskärpningsgrund enligt 29 kap. 2 § 6 (se NJA 2018 s. Utöver systematiken ska det vid bedömningen av om ett bidragsbrott är grovt särskilt beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som utövats i Denna kvalifikationsgrund tydliggör att lagstiftaren ser allvarligt på upprepad brottslighet som riktar sig mot välfärdssystemen. Enligt regeringens bedömning kan det faktum att bidragsbrottslighet har utövats systematiskt eller i större omfattning i många fall förväntas sammanfalla med att brottsligheten sammantaget har avsett ett betydande Genom Högsta domstolens avgörande har det vidare tydliggjorts att ett systematiskt tillvägagångssätt bör tillmätas större betydelse vid Prop. 2018/19:132 bedömningen av om ett brott är grovt när det, som i fråga om grovt bidrags- brott, har angetts som en särskild kvalifikationsgrund i straffbestämmelsen. Det vägledande avgörandet kan även leda till att domstolarnas bedömning av flerfaldig bidragsbrottslighet blir mer likartad framöver. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte finns något behov av att införa en särskild bestämmelse om att det vid bedömningen av om ett bidragsbrott är grovt särskilt ska beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som sammantaget rört betydande belopp. Enligt 4 § bidragsbrottslagen kan den som genom grov oaktsamhet lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller förordning, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp, dömas för vårdslöst bidragsbrott. När bidragsbrottslagen infördes bedömdes att även grovt oaktsamma beteenden som riktas mot välfärdssystemen borde kriminaliseras, eftersom de är nästan lika klandervärda som uppsåtliga handlingar. Genom att det straffbara området begränsades till grovt oaktsamma gärningar bedömdes risken vara ytterst begränsad för att kriminaliseringen skulle drabba redan utsatta personer, som t.ex. funktionshindrade. I förarbetena anfördes att oaktsamhet vid ansökningar om ersättningar och bidrag kan leda till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen som mycket sällan upptäcks, och som kan ha en allvarlig negativ påverkan på systemens funktion (prop. 2006/07:80 s. 46). 8.1Grov oaktsamhet i bidragsbrottslagens mening Det straffrättsliga ansvaret för oaktsamhet brukar delas upp i medveten respektive omedveten oaktsamhet. Ett handlande som karaktäriseras av medveten oaktsamhet kan beskrivas som att gärningsmannen misstänkt att en viss omständighet förelåg eller att en viss effekt skulle uppstå och att han eller hon, trots detta, har tagit risken för att omständigheten förelåg eller effekten förverkligades. Vid omedveten oaktsamhet fordras att gär- ningsmannen borde ha insett att en viss omständighet förelåg eller att en viss effekt skulle uppstå om han eller hon handlade på ett visst sätt, även om han eller hon inte insåg risken. Av förarbetena till bidragsbrottslagen framgår att i såväl fall av aktivt uppgiftslämnande som underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden bör i första hand endast medveten oaktsamhet hos förmånstagaren kunna