prop · H70364 · 2019-12-16 00:00:00 — Skälen för regeringens bedömning: Regeringen lämnar en skrivelse om användningen av hemliga tvångsmedel till (se av- snitt 4.7). Redovisningen innefattar tillämpningen av reglerna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elek- tronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rums- avlyssning vid förundersökning i brottmål samt tillämpningen av reglerna i preventivlagen och inhämtningslagen. Vid sidan av andra rättssäkerhets- garantier, t.ex. domstolsprövning, fyller denna parlamentariska kontroll en viktig funktion och bidrar till allmänhetens insyn i myndigheternas tvångs- medelsanvändning. Hemlig dataavläsning innebär ett allvarligt integritetsintrång för den som utsätts för åtgärden. Det finns därför som påtalar skäl att låta den parlamentariska granskningen omfatta även hemlig data- avläsning. En sådan granskning bidrar även till att det finns tillgång till nödvändiga data för utvärderingen av lagen inför ställningstagande om den ska permanentas, vilket Justitiekanslern lyfter som angeläget. Regeringen har därför för avsikt att inkludera uppgifter om myndigheternas använd- ning av hemlig dataavläsning i den årliga skrivelsen med redovisning av användningen av hemliga tvångsmedel. 12.2Frågor om tillsyn, medverkan, sekretess och andra särskilda bestämmelser 12.2.1Tillsyn över hemlig dataavläsning Regeringens förslag: När rätten har beslutat i frågor om hemlig data- avläsning ska den skyndsamt underrätta Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden om beslutet. Regeringens bedömning: Det som redan gäller för Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn över brottsbekämpande myndig- heters användning av hemliga tvångsmedel bör gälla även användning av hemlig dataavläsning enligt den föreslagna lagen. Det krävs inte några kompletterande bestämmelser för att nämnden ska kunna utöva sin tillsyn. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med Utredningen föreslår att Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden ska underrättas endast när tillstånd till hemlig dataavläsning har Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker för- slaget och bedömningen eller kommenterar det inte särskilt. kanslern anser att den externa tillsynen är en av flera ändamålsenliga kontrollfunktioner för att så långt som möjligt värna om den personliga den ska utöva tillsyn över användningen av hemlig dataavläsning. den anser dock att underrättelseskyldigheten till nämnden bör omfatta bes- lut om såväl avslag som tillstånd. Nämnden anför vidare att utredningen förutsätter en mer aktiv tillsyn än vad som är fallet med övriga tvångs- medel, där granskningen är av rättslig art och görs i efterhand genom ut- Nämnden anför också att det vore önskvärt med en dokumen- tationsskyldighet av material som förstörts efter verkställighet eftersom nämndens granskning försvåras av att vidtagna åtgärder och överväganden inte har dokumenterats. Civil Rights Defenders till- styrker förslaget men anser att borde få utöva tillsyn redan under pågående verkställighet för att kunna få en uppfattning om de brottsbekämpande myndigheterna följer lagens regler om vad som får göras under genomförandefasen. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anför att det saknas för- slag om hur vidtagna åtgärder ska dokumenteras. En väl utförd dokumen- tation är nödvändig för att inte bara möjliggöra effektiv tillsyn över hem- liga dataavläsning utan även tillvarata erfarenheter och utveckla arbetssätt. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden har till uppgift att inom sitt tillsynsområde bidra till att värna rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten i förhållande till den brottsbekämpande verksamheten. Nämnden har enligt 1 och 2 §§ lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet (tillsynslagen) till uppgift att genom inspektioner och andra undersökningar utöva tillsyn över de brottsbekäm- pande myndigheternas användning av bl.a. hemliga tvångsmedel och vissa brottsbekämpande myndigheters personuppgiftsbehandling. särskilt syfta till att säkerställa att de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet bedrivs i enlighet med lag och andra författningar. Nämnden är enligt 3 § tillsynslagen skyldig att på begäran av en enskild kontrollera om han eller hon har utsatts för hemliga tvångsmedel och om användningen av tvångsmedel och därmed sammanhängande verksamhet har skett i enlighet med lag eller annan författning. Om nämnden finner att någon tvångsmedelsanvändning inte har förekommit eller att sådan an- vändning visserligen förekommit men att den är författningsenlig, får den enskilde besked av nämnden att kontrollen har utförts. kontroll upptäcker att hemliga tvångsmedel har använts i strid med gällan- de författningar ska den person som har begärt kontrollen underrättas även Nämnden är då också skyldig att efter omständigheterna anmäla det till Justitiekanslern, , Datainspektionen eller nå- gon annan behörig myndighet för åtgärd. Nämnden får göra sådan anmälan till Justitiekanslern även om kontroll inte begärts av den enskilde (20 § förordningen [2007:1141] med instruktion för Säkerhets- och integritets- Nämndens verksamhet har utvärderats och har ansetts utgöra en väl fungerande kontrollmekanism. Tillsynen har ansetts leda till efterlevnad hos de brottsbekämpande myndigheterna (se t.ex. Riksrevi- sionen rapport granskning av Säkerhets- och integritetsskyddsnämn- den, RiR 2016:2 s. 8 och 10–11 och SOU 2012:44 s. 667). Åtgärderna som får vidtas inom ramen för hemlig dataavläsning kan i stor utsträckning ses som en förlängning av nuvarande hemliga tvångs- medel. De nya delarna av hemlig dataavläsning (avläsning eller upptag- ning av lagrade uppgifter eller uppgifter som visar hur ett informations- system används) är inte väsensskilda från existerande tvångsmedel och tillsynen över sådan användning bör också kunna hanteras av nämnden. Det är därför rimligt att , som också tillstyrker förslaget i denna del, bör utses att vara tillsynsmyndighet över användningen av hemlig dataavläsning. Det behövs inte några för- fattningsändringar för att nämnden ska ha befogenhet att utöva tillsyn eftersom det redan anges i tillsynslagen att nämnden ska utöva tillsyn över hemlig tvångsmedelsanvändning, vilket begrepp kommer att omfatta hem- lig dataavläsning. Nästa fråga är på vilket sätt tillsynen ska bedrivas och vilka uppgifter bör få del av. Regeringen kon- staterar att nämndens frihet att själv välja hur och när den ska genomföra tillsyn av hemliga tvångsmedel bör gälla även för tillsynen av hemlig data- avläsning. Utredningen bedömer att det kan behövas en mer aktiv tillsyn vid hemlig dataavläsning än vad som är fallet vid tillsynen avseende övriga hemliga tvångsmedel och att tillsynen kan påbörjas redan under pågående verkställighet. Bedömningen grundar sig framför allt på de risker för in- formationssäkerheten som kan uppstå om de brottsbekämpande myndig- heterna inte följer lagen. Bl.a. därför föreslår regeringen att det ska införas en bestämmelse om att ska underrättas om s.k. otillåten tilläggsinformation har tagits upp eller lästs av (avsnitt 11.2.2). Utredningen föreslår att rätten ska underrätta Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden om beviljade tillstånd till hemlig dataavläsning. Säker- hets- och integritetsskyddsnämnden anser dock att den har ett behov av att få del av även beslut om avslag på en ansökan om hemlig dataavläsning. Med hänsyn till att lagstiftningen är begränsad i tiden är det angeläget att för den kommande utvärderingen få en överblick över beslutsprocessen och hur de brottsbekämpande myndigheterna har följt lagen. Dessutom ger en mer omfattande underrättelseskyldighet ett bättre underlag för en effek- tiv tillsyn, varför regeringen instämmer i nämndens synpunkt. Det bör därför införas en bestämmelse som ålägger den domstol som har beslutat i frågor om hemlig dataavläsning att underrätta nämnden om beslutet, så- väl bifall som avslag. Denna underrättelseskyldighet bör gälla samtliga beslut som rätten fattar om hemlig dataavläsning och således även t.ex. tilläggsbeslut om tillträdestillstånd. Lagrådet anser att det bör framgå att domstolen inte får dröja med under- rättelsen och att det lämpligen kan ske genom att det anges i lagtexten att rätten skyndsamt ska underrätta om beslutet. Regeringen instämmer i Lagrådets synpunkt. Det står nämnden fritt att själv bedöma vilka åtgärder, om några, den ska vidta med anledning av mottagna underrättelser. Genom införandet av bestämmelsen 2019/20:64 finns det förutsättningar för tillsyn även under pågående verkställighet, något som Civil Rights Defenders lyfter fram som önskvärt. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och lyfter frågan om dokumentationsskyldighet vid myndigheternas beslut och åtgärder vid hemlig dataavläsning. Frågan om dokumentation avseende befintliga tvångsmedel övervägs i betänkandet Rättssäkerhetsgarantier och hemliga tvångsmedel (SOU 2018:61 s. 201 och 218–223). Betänkandet bereds i . Beredningen av det bör inte föregripas. Regeringens förslag: Den som bedriver anmälningspliktig verksamhet enligt lagen om elektronisk kommunikation ska vara skyldig att på begäran av den verkställande myndigheten medverka i samband med verkställigheten av hemlig dataavläsning. Den operatör som medverkar har rätt till ersättning för de kostnader som uppstår. Kostnaderna ska betalas av den verkställande myndig- heten. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens. Utred- ningen föreslår att den som bedriver anmälningspliktig verksamhet enligt 2 kap. 1 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation får bistå den verkställande myndigheten i samband med verkställighet av hemlig data- avläsning. Remissinstanserna: Många remissinstanser, bl.a. , , , , Säkerhetspo- lisen, , , och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, motsätter sig att det endast införs en möjlighet för operatörerna att medverka vid verkställighet och anser att det finns en risk att operatörerna inte kommer att medverka om det är frivilligt. Därför föreslår de att det införs en skyldighet för operatörerna att bistå de brottsbekämpande myndigheterna. anser dessutom att det bör vara möjligt att förena medverkansskyldigheten med vitesföreläggande. tillägger att operatörerna enligt lagen om elektronisk kommunikation redan i dags- läget är skyldiga att bedriva verksamheten så att beslut om hemlig avlyss- ning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan verk- ställas och så att verkställandet inte röjs. Nämnden anser därför att utred- ningens förslag skapar en omotiverad skillnad mellan regleringen om hem- lig dataavläsning och redan gällande reglering. Enligt bör medverkansskyldigheten framgå av domstolens tillståndsbeslut och operatörerna bör ges en kopia av beslutet när verkställande myndigheterna begär deras medverkan. Sådan insyn i processen skulle öka förståelsen och motivera operatörerna att genomföra de åtgärder som domstolen har beslutat. och Säkerhets- polisen tillägger att regleringen om ersättning för samtliga tvångsmedel bör ses över. Säkerhetspolisen anser dessutom att en utebliven medver- kansskyldighet kommer att innebära ökade kostnader för verkställande myndigheter, eftersom de kommer att behöva utveckla egen teknik för att ersätta operatörernas medverkan. () anser att det inte finns tillräck- liga skäl att avstå från att införa en skyldighet för operatörer att medverka Om inte en uttrycklig medverkansskyldighet införs bör det regleras på annat sätt hur de brottsbekämpande myndigheterna ska samverka med operatörer för att underlätta verkställighet. Justitiekanslern, tingsrätt, Datainspektionen, advokat- samfund, Civil Rights Defenders, , univer- sitet () och är kritiska till att utredningen väljer en lagstiftningsteknik som ger operatörer möjlighet att medverka men anger i motiven att operatörerna måste medverka för att åtgärden ska kunna bli effektiv. Dessa remissinstanser anser att förslaget måste göras tydligare, oavsett vilken riktning det tar. () tillägger att det kan framgå av utvärderingen av den tidsbegränsade lagstiftningen om det finns behov av specifika sanktioner för de operatörer som vägrar bistå vid verkställighet av hemlig dataav- anför att det bör framgå av lagen hur operatörerna får behandla och lämna ut uppgifter som de har tillgång till och vad som gäller om tredje man drabbas av skada av de åtgärder som myndigheterna Det måste vidare stå klart vilka förväntningar som ställs på operatörerna och vad som händer om operatörerna inte uppfyller de krav som ställs vid verkställighet av hemlig dataavläsning. behov av en tillsynsmyndighet som kan övervaka att operatörerna inte överskrider vad som är proportionerlig medverkan i det enskilda fallet. krävs dessutom en översyn av regelverket rörande integritetsskydd, lag- ring respektive inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation för brottsbekämpande ändamål som föreslår en sammanhållen reglering av tillsyn och kontroll av regelverkets tillämpning. netinfrastruktur () anser att de tekniska konsekvenserna för en operatör som medverkar vid verkställighet måste utredas närmare. IT&Telekomföretagen, och anser att det finns stora risker med förslaget och att det kan ifrågasättas om operatörer aktivt vill medverka till att släppa in okända virus och spionprogram i deras nät och utrustning. Om svenska operatörer ska medverka aktivt krävs att de ges tillräcklig insyn i den teknik som används så att de självständigt kan bedöma vilka risker det innebär. Dessutom bör relevanta myndigheter kopplas in för att avgöra om riskerna är godtagbara. Slutligen anser och att förslaget är problematiskt eftersom det innebär att det överlämnas åt operatören att besluta om domstolens beslut ska verkställas eller inte, vilket inte bör vara en uppgiftför privata aktörer. Skälen för regeringens förslag Behovet av en aktiv medverkan vid verkställighet av hemlig Utredningen redogör för att hemlig dataavläsning i vissa fall förutsätter en aktiv medverkan från teleoperatörer för att kunna genomföras. greppet operatörer avses de som tillhandahåller allmänt tillgängliga elekt- 2019/20:64 roniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (2 kap. 1 § lagen om elektronisk kommunikation). Medverkan vid verkställighet kan t.ex. handla om att operatörerna bistår de brottsbekämpande myndigheterna med att identifiera vilka tjänster en specifik användare har och vilka för- bindelser som används och ger råd om vilka tekniska hjälpmedel som kan användas. Dessutom kan operatörerna ge möjlighet att installera brotts- bekämpande myndigheters tekniska hjälpmedel och ansluta dem till opera- törernas nät. En aktiv medverkan kan också bestå i att ge den verkställande myndigheten möjlighet att t.ex. installera utrustning som aktivt påverkar och förändrar trafikflödet mellan den som ska vara föremål för hemlig dataavläsning och annan utrustning som denne kommunicerar med. De brottsbekämpande myndigheterna har ett behov av operatörens med- verkan för att kunna installera de tekniska hjälpmedel som ska användas vid hemlig dataavläsning på ett så effektivt, snabbt och säkert sätt som möjligt. Om en operatör inte medverkar när det behövs kommer verk- ställigheten av hemlig dataavläsning i vissa fall inte att kunna genomföras eller kräva tillstånd under betydligt . Det kan också leda till att mer komplicerade metoder behöver användas, vilket kan innebära att de tekniska hjälpmedel som föranleder minst risker i verkställighetsfasen inte kan användas. Det kan i förlängningen ge upphov till större risker för informationssäkerhet och den personliga integriteten än vad som annars hade uppstått. De brottsbekämpande myndigheterna, bl.a. , Säker- hetspolisen och , har genom särskilt yttrande i utredningen och i sina remissvar anfört att det är absolut nödvändigt med en lagstadgad skyldighet för operatörerna att medverka vid verkställighet av hemlig data- avläsning. Mot bakgrund av det fåtal fall av hemlig dataavläsning som kan förväntas har de dock bedömt att det inte är nödvändigt med en anpass- ningsskyldighet för operatörerna, liknande den som finns i lagen om elekt- ronisk kommunikation (6 kap. 19 §). Med anpassningsskyldighet avses att innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade meddelanden ska göras tillgängliga så att informationen enkelt kan tas om hand. Utredningen redogör för att hemlig dataavläsning i många fall borde kunna verkställas utan medverkan från operatörerna. Det finns dock enligt regeringen goda skäl att tro att verkställigheten i enskilda fall kommer att kräva en aktiv medverkan och att resultatet annars skulle försämras betänkligt. Det är därför nödvändigt att ta ställning till om det bör införas en skyldighet till medverkan eller bara en möjlighet till detta. En regel om medverkansskyldighet införs Utredningen föreslår att det ska införas en möjlighet för teleoperatörer att medverka vid verkställighet. Ställningstagandet bygger bl.a. på att opera- törerna har ett samhällsansvar att bistå de brottsbekämpande myndighe- terna och att det med de regler om personlig integritet och informations- säkerhet som föreslås saknas skäl för operatörerna att avstå från att med- verka. Utredningen anser att en skyldighet att medverka skulle utgöra ett alltför stort intrång i operatörernas verksamhet. Många remissinstanser, bl.a. , och , ifrå- gasätter utredningens resonemang i den delen. Som Säkerhets- och integ- ritetsskyddsnämnden framhåller skulle en ordning som bygger på frivillig- het inte stämma överens med regelverket för de bakomliggande tvångs- medlen, där operatörerna är skyldiga att bedriva sin verksamhet så att verk- ställighet av hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommu- nikation ska kunna verkställas. Som framförs av bl.a. Justitiekanslern, tingsrätt och Datainspektionen framstår det också som inkonse- kvent att införa en möjlighet för operatörerna att medverka men indirekt kräva deras medverkan för att verkställigheten ska lyckas. och invänder mot att den föreslagna lösningen inne- bär att det överlämnas åt operatören att besluta om domstolens beslut ska verkställas eller inte, vilket inte bör vara en uppgift för privata aktörer. Som framgår av remisskritiken finns det både principiella och praktiska invändningar mot utredningens förslag. Regeringen delar de tveksamheter som många remissinstanser ger uttryck för inför en frivillig medverkan. Att införa en medverkansskyldighet är dessutom väl förenligt med det samhällsansvar som följer med den bedrivna verksamheten, se proposi- tionerna Teleoperatörernas skyldigheter vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (prop. 1995/96:180 s. 29–30) och Lagring av tra- fikuppgifter för brottsbekämpande ändamål (prop. 2010/11:46 s. 66–68). Mot denna bakgrund gör regeringen en annan bedömning än utredning- en och föreslår en skyldighet för operatörer att medverka vid verkställig- het. De ingrepp som de brottsbekämpande myndigheterna vidtar hos den enskilde operatören ska dock, precis som övriga åtgärder, vara propor- tionerliga och tekniken ska vara anpassad efter vilka slags uppgifter som ska läsas av eller tas upp. Det är också en förutsättning att informations- säkerheten utanför de informationssystem som blir föremål för hemlig dataavläsning inte åsidosätts, försämras eller skadas till följd av verk- ställigheten (se avsnitt 11.2.1–11.2.3). Regeringen delar därmed inte IT&Telekomföretagen och Com Hem AB:s uppfattning att förslaget om medverkansskyldighet innebär sådana risker att det inte bör genomföras. Regeringen anser, liksom utredningen, att det med hänsyn till det be- gränsade antal fall av hemlig dataavläsning det förväntas bli fråga om inte finns skäl att införa en anpassningsskyldighet för operatörerna i likhet med den som finns i 6 kap. 19 § lagen om elektronisk kommu- nikation. Frågan om medverkan väcks, precis som redan är fallet vid annan tvångsmedelsanvändning, lämpligen av den verkställande myndigheten när den konstaterat att operatörens medverkan i något avseende behövs för att kunna verkställa åtgärden. Post- och synpunkt att det bör regleras hur operatörerna behandlar informationen som kommit fram vid hemlig dataavläsning och att det bör finnas en tillsynsmyndighet som övervakar proportionaliteten av åtgärderna återkommer regeringen till i avsnitten om tillsyn, sekretess och tystnadsplikt (se avsnitt 12.2.1 och 12.2.3). Det föreslås också bestämmelser om aktsamhetskrav (se avsnitt 11.2.3) som säkerställer att olägenhet eller skada inte får förorsakas utöver vad som är absolut nödvändigt. Detta gäller även i förhållande till opera- törer som medverkar vid verkställighet. Regeringen ser således inte något behov av att införa bestämmelser om vad som ska gälla om tredje man drabbas av skada, som föreslår. Det kan här noteras att det i 3 kap. skadeståndslagen (1972:207) finns bestämmelser om statens skadeståndsskyldighet vid fel eller försummelse vid myndighetsutövning. 2019/20:64 Inte heller finns det anledning att särskilt reglera att operatörer ska hållas ansvarsfria, vilket också föreslår. Regeringen ser inte behov av att införa en bestämmelse om vite eller andra sanktioner om medverkansskyldigheten inte följs, som bl.a. föreslår. Inte heller finns det skäl att införa bestämmelser om att operatören ska få del av beslutet, som föreslår. Sådana frågeställningar kan det dock finnas anledning att återkomma till vid en kommande utvärdering av den tillfälliga lagstiftningen. När det gäller frågan om ersättning för medverkan bör, som i befintliga tvångsmedel, den verkställande myndigheten betala ersättning till operatö- ren för de faktiska kostnader som uppstår vid medverkan. En bestämmelse om det bör därför införas i lagen. , Säkerhetspolisen och till viss del påpekar att en översyn behövs av den ersättning som utbetalas av brottsbekämpande myndigheter. Det är dock en fråga som det inte finns underlag för att behandla i detta lagstift- ningsarbete. 12.2.3Sekretess, tystnadsplikt och partsinsyn Regeringens förslag: Vid hemlig dataavläsning ska tystnadsplikten ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter när det gäller intresset av att förebygga eller beivra brott. Vid internationellt rättsligt samarbete i fråga om hemlig rumsavlyss- ning och hemlig dataavläsning ska tystnadsplikten ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Den som i samband med verksamhet som är anmälningspliktig enligt 2 kap. 1 § lagen om elektronisk kommunikation har fått del av eller till- gång till en uppgift som hänför sig till användning av hemlig dataav- läsning, får inte obehörigen föra vidare eller utnyttja det han eller hon fått del av eller tillgång till. Sådan tystnadsplikt ska ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Regeringens bedömning: Nuvarande sekretessregler till skydd för både intresset av att förebygga eller beivra brott och intresset av enskil- das personliga och ekonomiska förhållanden ger adekvat skydd för de uppgifter om hemlig dataavläsning som kan behöva hemlighållas. Någon ändring av dessa bör därför inte göras. Inte heller bör det göras någon ändring av reglerna om kollision mellan rätten till partsinsyn och sekretessbestämmelserna. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regering- ens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna kommenterar inte förslaget i denna del. mot- sätter sig inte att det införs en bestämmelse om tystnadsplikt för de opera- törer som medverkar vid verkställighet men anser att bestämmelsen borde placeras i lagen om elektronisk kommunikation i stället. Nämnden anser också att som en konsekvens av att lagen om hemlig dataavläsning tids- begränsas så bör även ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen tidsbegränsas på motsvarande sätt. Det finns annars risk för att det kommer att finnas bestämmelser om hemlig dataavläsning som kommer att gälla oavsett om den tidsbegränsade lagen upphör att gälla.