prop · H70314 · 2019-09-24 00:00:00 — Förslag till lag om ändring i lagen (2017:631) om registrering av verkliga huvudmän Härigenom föreskrivs1 att 1 kap. 2 § lagen (2017:631) om registrering av verkliga huvudmän ska ha följande lydelse. Lydelse enligt prop. Lagen är tillämplig på 1.svenska juridiska personer, 2.utländska juridiska personer som driver verksamhet i , 3.fysiska personer med hemvist i som driver verksamhet som avser förvaltning av en trust, och 4.fysiska personer med hemvist i utlandet som driver verksamhet i som avser förvaltning av en trust. Lagen är inte tillämplig på 1. staten, landsting, kommuner eller kommunalförbund eller juridiska personer som staten, landsting, kommuner eller kommunalförbund, var för sig eller tillsammans, har ett direkt eller indirekt rättsligt bestämmande inflytande över, 2. aktiebolag, vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad inom EES eller motsvarande marknad utanför EES, Denna lag träder i kraft . 1 Jfr och rådets direktiv (EU) 2015/849 av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av och rådets direktiv /60/EG och kommissionens direktiv /70/EG, i den ursprungliga lydelsen. 2019/20:14 3 Ärendet och dess beredning Bestämmelser om tillsyn över och ingripanden mot kreditinstitut (banker och kreditmarknadsföretag) vid tillämpning av lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen) finns i 13 och 15 kap. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. De bestämmelserna genomför delar av och rådets direktiv (EU) 2015/849 av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av och rådets direktiv /60/EG och kommissionens direktiv /70/EG (fjärde penningtvättsdirektivet) i fråga om kreditinstitut. Ett 35-tal utländska kreditinstitut som hör hemma inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) driver verksamhet från filial i , inbegripet två av de sex största kreditinstituten i . Fjärde penningtvättsdirektivet innebär att tillsynsmyndigheten i värdlandet ska kunna ingripa mot utländska verksamhetsutövare som driver verksamhet från filial i värdlandet. möjligheter att ingripa mot dessa kreditinstitut vid överträdelser av penningtvättslagen är emellertid begränsade (15 kap. 15 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Av det skälet har promemorian Ingripande mot utländska kreditinstitut och vissa andra penningtvättsfrågor upprättats inom . I den föreslås bl.a. att ska kunna ingripa mot dessa institut i vissa fall. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga på och i (Fi2019/00438/B). I propositionen behandlas promemorians förslag. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen görs vissa språkliga och redaktionella ändringar. I förhållande till lagrådsremissen föreslås i propositionen ett något senare ikraftträdandedatum såvitt avser förslaget till ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. 4 Ingripande mot utländska kreditinstitut Bestämmelser som syftar till att förhindra att finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism finns framför allt i penningtvättslagen. Penningtvättslagen gäller fysiska och juridiska personer (verksamhetsutövare) som driver sådan verksamhet i i vilken det finns risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism (1 kap. 2–5 §§). Den innebär att verksamhetsutövare ska förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Det gäller riskbedömning och rutiner (2 kap.), kundkännedom (3 kap.), övervakning och rapportering (4 kap.) samt intern kontroll och anmälningar om misstänkta överträdelser (6 kap.). För verksamhetsutövare som inte omfattas av någon särskild rörelselag finns bestämmelser om tillsyn och ingripanden i 7 kap. penningtvättslagen. Dessa verksamhetsutövare står under tillsyn av länsstyrelserna i , och län (16 § förordningen [2009:92] om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism). Bestämmelserna om tillsyn och ingripanden mot verksamhetsutövare i penningtvättslagen (7 kap.) gäller för svenska fysiska och juridiska personer och för utländska juridiska personer som driver verksamhet från filial i (1 kap. 2 och 3 §§ penningtvättslagen). För verksamhetsutövare som omfattas av en särskild rörelselag finns bestämmelser om tillsyn och ingripanden i stället i den regleringen (7 kap. 1 § tredje stycket penningtvättslagen). Dessa verksamhetsutövare står under tillsyn av , , , och . För kreditinstitut (banker och kreditmarknadsföretag) gäller bestämmelserna om tillsyn och ingripanden i lagen om bank- och finansieringsrörelse (13 och 15 kap.) i stället för penningtvättslagen. Bestämmelserna genomför i huvudsak och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG (kapitaltäckningsdirektivet). utövar tillsyn över alla kreditinstitut som driver verksamhet i (1 kap. 2 § och 13 kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse). kan ingripa mot genom t.ex. föreläggande om rättelse, sanktionsavgifter eller återkallelse av tillstånd att driva bank- eller finansieringsrörelse. Motsvarande gäller för utländska kreditinstitut som hör hemma utanför EES och som driver verksamhet från filial i . I fråga om utländska kreditinstitut som hör hemma inom EES och som driver verksamhet i (genom att inrätta filial eller utan att inrätta filial i ) ska i stället underrätta den behöriga myndigheten i hemlandet, dvs. den myndighet som utövar tillsyn över institutet, om att det inte driver sin verksamhet i enlighet med lagen om bank- och finansieringsrörelse eller andra författningar som reglerar verksamheten, inbegripet penningtvättslagen (1 kap. 5 § 4 och 15 kap. 15 § första stycket). I brådskande fall får inspektionen, i avvaktan på att den behöriga myndigheten i hemlandet vidtar åtgärder, emellertid ingripa mot institutet i syfte att värna den finansiella stabiliteten i (15 kap. 15 § andra stycket). Det innebär sammanfattningsvis att har begränsade möjligheter att ingripa mot utländska kreditinstitut som hör hemma inom EES och som driver verksamhet från filial i vid överträdelser av penningtvättslagen. 2019/20:14 Bestämmelser om tillsyn över och ingripanden mot juridiska personer som driver verksamhet med bostadskrediter finns i lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter (5 och 6 kap.). I fråga om utländska kreditförmedlare som hör hemma inom EES och som driver verksamhet från filial i (”utländska kreditförmedlare från ett land inom EES”) kan över huvud taget inte ingripa enligt bestämmelserna om ingripande i 6 kap. lagen om verksamhet med bostadskrediter vid överträdelser av penningtvättslagen. Det som gäller för utländska kreditinstitut och utländska kreditförmedlare som hör hemma inom EES avviker från det som gäller för andra utländska företag på finansmarknadsområdet. I vissa rörelseregleringar görs ingen skillnad mellan svenska och utländska företag i fråga om ingripanden, se lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet och lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. Enligt andra rörelseregleringar gäller i stället att kan ingripa mot utländska företag genom att begränsa den gränsöverskridande verksamheten, se 3 kap. 6 § lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i , 12 kap. 15 och 17 §§ lagen (2004:46) om värdepappersfonder, 25 kap. 12 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, 8 kap. 21 § lagen (2010:751) om betaltjänster, 5 kap. 21 § lagen (2011:755) om elektroniska pengar, 14 kap. 19 § lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder och 9 kap. 28 och 29 §§ lagen (2018:1219) om försäkringsdistribution. 4.2Finansinspektionen ska kunna ingripa mot utländska kreditinstitut Regeringens förslag: Om ett utländskt kreditinstitut som hör hemma inom EES och som driver verksamhet från filial i inte driver sin verksamhet i enlighet med bestämmelserna i penningtvättslagen, ska få förelägga institutet att göra rättelse. Om institutet inte följer föreläggandet, ska inspektionen underrätta den behöriga myndigheten i hemlandet. Om rättelse därefter inte sker, ska inspektionen få förbjuda institutet att påbörja fler transaktioner i . Innan förbud meddelas ska inspektionen underrätta den behöriga myndigheten i hemlandet. Motsvarande ska gälla i fråga om utländska kreditförmedlare från ett land inom EES. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att innebörden av det föreslagna förbudet behöver förtydligas. Skälen för regeringens förslag: I förhållande till den svenska ekonomin har en stor, koncentrerad och växande banksektor. Det gäller även i ett internationellt perspektiv. Ett 150-tal kreditinstitut driver verksamhet i . Av dessa är ett 35-tal utländska kreditinstitut som hör hemma inom EES och som driver verksamhet från filial i , inbegri- pet två av de sex största kreditinstituten i . Marknadsandelarna för de sex största kreditinstituten motsvarar av inlåningsmarknaden i . Fjärde penningtvättsdirektivet innebär att tillsynsmyndigheten i värdlandet ska kunna ingripa mot utländska verksamhetsutövare som driver verksamhet från filial i värdlandet. har emellertid begränsade möjligheter att ingripa mot utländska kreditinstitut som hör hemma inom EES och som driver verksamhet från filial i vid överträdelser av penningtvättslagen. Det beror på att bestämmelserna i lagen om bank- och finansieringsrörelse om tillsyn över och ingripanden mot kreditinstitut (13 och 15 kap.) i huvudsak genomför kapitaltäckningsdirektivet. Det direktivet innebär att det som huvudregel är den behöriga myndigheten i hemlandet som ska ingripa mot överträdelser av det unionsrättsliga regelverket om kapitaltäckning i värdlandet. I svensk rätt gäller den ordningen vid överträdelser av alla författningar som reglerar verksamheten, t.ex. penningtvättslagen. Tillsynen över att svenska och utländska kreditinstitut fullgör sina skyldigheter enligt penningtvättslagen bygger i stor utsträckning på kvalitativa bedömningar av sektorsspecifika metoder för att förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Penningtvätt och finansiering av terrorism har samhällsskadliga verkningar. Det är därför viktigt att har tillräckliga verktyg för att på ett kraftfullt sätt kunna ingripa mot svenska och utländska kreditinstitut som inte fullgör sina skyldigheter enligt penningtvättslagen. De ingripanden som kan aktualiseras mot – t.ex. föreläggande om rättelse, sanktionsavgifter och återkallelse av tillstånd att driva bank- eller finansieringsrörelse – kan på ett effektivt sätt antas förebygga och beivra oönskade beteenden. Den omständigheten att tillsynen över att svenska och utländska kreditinstitut fullgör sina skyldigheter bygger på kvalitativa bedömningar av sektorsspecifika metoder för förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism innebär dessutom att ett ingripande mot ett visst kreditinstitut kan tjäna som vägledning för alla andra företag i finanssektorn. Penningtvätt och finansiering av terrorism är i stor utsträckning internationella företeelser. Risken för penningtvätt och finansiering av terrorism skiljer sig emellertid åt mellan olika länder och finansiella system. Det är därför viktigt att kan ingripa också mot gränsöverskridande verksamhet som drivs i . Av dessa skäl bör få ingripa mot utländska kreditinstitut som hör hemma inom EES och som driver verksamhet från filial i . I fråga om utländska kreditinstitut som hör hemma inom EES och som driver verksamhet från filial i är det den behöriga myndigheten i hemlandet som beslutar om tillstånd att driva verksamhet. Av det skälet framstår det som en rimlig ordning att det i första hand är den myndigheten som ska ingripa mot institutet vid överträdelser av penningtvättslagen. Först om den behöriga myndigheten i hemlandet av olika skäl inte ingriper mot institutet, bör få ingripa mot institutet. För utländska värdepappersföretag som hör hemma inom EES och som driver verksamhet från filial i gäller att vid överträdelser av penningtvättslagen kan förelägga företaget att göra rättelse. Om föreläggandet inte följs, ska den behöriga myndigheten i hemlandet 2019/20:14 underrättas. Om rättelse inte sker, får förbjuda det utländska värdepappersföretaget att påbörja nya transaktioner i . Innan förbud meddelas ska inspektionen underrätta den behöriga myndigheten i hemlandet (25 kap. 12 § lagen om värdepappersmarknaden). har inte sällan tillstånd att driva värdepappersrörelse och förslaget bör därför utformas efter förebild av det som gäller för utländska värdepappersföretag som hör hemma inom EES och som driver verksamhet från filial i . Det innebär att en fråga om ingripande mot ett utländskt kreditinstitut som hör hemma inom EES och som driver verksamhet från filial i bör hanteras på följande sätt. bör få förelägga institutet att göra rättelse. Om institutet inte följer föreläggandet, ska inspektionen underrätta den behöriga myndigheten i hemlandet om överträdelsen. Om rättelse inte sker, bör inspektionen få ingripa genom att förbjuda institutet att påbörja fler transaktioner i . Innan förbud meddelas ska inspektionen underrätta den behöriga myndigheten i hemlandet anser att innebörden av förbudet behöver förtydligas. Förbudet tar sikte på transaktioner som gäller den gränsöverskridande verksamheten och innebär i princip att institutet inte får påbörja fler transaktioner i , varken inom ramen för ett befintligt avtal eller enstaka transaktioner (jfr t.ex. prop. 2009/10:220 s. 301). På motsvarande sätt bör kunna ingripa mot utländska kreditförmedlare från ett land inom EES vid överträdelser av penningtvättslagen. I det fallet bör dock förbudet ta sikte på fortsatt förmedling av bostadskrediter i (6 kap. 14 § lagen om verksamhet med bostadskrediter). 5Kundkännedom och registrering av verkliga huvudmän En verksamhetsutövare ska vidta åtgärder för kundkännedom (3 kap. penningtvättslagen). En verksamhetsutövare får inte etablera eller upprätthålla affärsförbindelser eller utföra enstaka transaktioner vid otillräcklig kundkännedom eller misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism (1–3 §§). En verksamhetsutövare ska vidta åtgärder för kundkännedom vid etableringen av affärsförbindelser eller – om verksamhetsutövaren inte har en affärsförbindelse med kunden – vid enstaka transaktioner (4 §). Som huvudregel gäller att en verksamhetsutövare ska identifiera kunden och kontrollera kundens identitet (7 §). En verksamhetsutövare ska dessutom utreda om kunden har en verklig huvudman. Om kunden är en juridisk person, ska utredningen omfatta åtgärder för att förstå kundens ägarförhållanden och kontrollstruktur. Om kunden har en verklig huvudman, ska verksamhetsutövaren vidta åtgärder för att kontrollera den verkliga huvudmannens identitet. I vissa fall ska en s.k. alternativ verklig huvudman utses (8 §). Kontroll av kundens och den verkliga huvudmannens identitet ska göras innan en affärsförbindelse etableras eller innan enstaka transaktioner utförs (9 §). En verksamhetsutövare ska dessutom bedöma om kunden är en person i politiskt utsatt ställning – dvs. en person som har eller har haft en viktig offentlig funktion i en stat eller en funktion i ledningen för en internationell organisation – och kontrollera om kunden är etablerad i ett s.k. högrisktredjeland (10 och 11 §§). Åtgärderna i 7–11 §§ ska utföras i den omfattning det behövs med hänsyn till kundens riskprofil och övriga omständigheter (14 §). Vid låg risk finns möjlighet att vidta förenklade åtgärder (15 §) och vid hög risk en skyldighet att vidta skärpta åtgärder (16 §). I fråga om personer i politiskt utsatt ställning ska – utöver åtgärderna i 7–11 §§ – vissa särskilda åtgärder vidtas (19 §). I fråga om konton med medel som tillhör någon annan som verksamhetsutövare tillhandahåller finns det möjlighet att vidta förenklade åtgärder i förhållande till kravet på att identifiera och kontrollera kundens verkliga huvudman (25 §). Bestämmelser om registrering av verkliga huvudmän finns i lagen (2017:631) om registrering av verkliga huvudmän (registerlagen). Som huvudregel ska alla juridiska personer som driver verksamhet i anmäla sina verkliga huvudmän för registrering till (2 kap. 3 § registerlagen). Med verklig huvudman avses i huvudsak en fysisk person som, ensam eller tillsammans med någon annan, direkt eller indirekt, har den yttersta kontrollen över en juridisk person (1 kap. 3 § första stycket 1 och 4 § registerlagen). En verklig huvudman kan också vara en fysisk person till vars förmån någon annan handlar (1 kap. 3 § första stycket 2 registerlagen). Den allmänna definitionen kompletteras av presumtionsregler (1 kap. 4–7 §§ registerlagen). Förekomsten av flera presumtionsregler som tillämpas av samma juridiska person innebär att det kan förekomma att flera personer kan antas vara verkliga huvudmän i samma juridiska person vid tillämpning av olika presumtionsregler. Vem som i en sådan situation är den juridiska personens verkliga huvudman får avgöras genom en tillämpning av den allmänna definitionen. En bedömning av vem av flera möjliga huvudmän som kan anses utöva det största inflytandet över den juridiska personen får då göras. Om det inte är möjligt att särskilja en verklig huvudman efter en sådan bedömning, ska två eller flera personer anses vara verkliga huvudmän (se prop. 2016/17:173 s. 455). En fysisk person ska som utgångspunkt antas utöva den yttersta kontrollen över en juridisk person om han eller hon på grund av innehav av aktier, andra andelar eller medlemskap kontrollerar av det totala antalet röster i den juridiska personen, har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av den juridiska personens styrelseledamöter eller motsvarande befattningshavare, eller på grund av avtal med ägare, medlem eller den juridiska personen, föreskrift i bolagsordning, bolagsavtal och därmed jämförbara handlingar kan utöva motsvarande kontroll (1 kap. 4 § första stycket registerlagen). Kravet på att identifiera kundens verkliga huvudman ligger, liksom kravet på att identifiera kunden, till grund för verksamhetsutövarens riskklassificering av kunden samt till att klarlägga om den verkliga huvudmannen är en person i politiskt utsatt ställning eller av andra anledningar kan bedömas vara en person som innebär hög risk för penningtvätt eller 2019/20:14 finansiering av terrorism. Det skapar genomlysning kring ägandet i och kontrollen av juridiska personer och andra juridiska konstruktioner för att försvåra och förhindra att de används som verktyg i brottsliga upplägg (se samma prop. s. 241). 5.2Verkliga huvudmän för dotterföretag till börsbolag Regeringens förslag: Kravet på att utreda en kunds verkliga huvudman ska inte gälla, om kunden är ett dotterföretag till ett aktiebolag vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad i eller inom EES eller på en motsvarande marknad utanför EES. Sådana dotterföretag ska inte heller behöva anmäla sin egen verkliga huvudman för registrering till . Det ska uttryckligen anges i lag att koncerndefinitionen omfattar även motsvarande utländska företeelser. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. och anser att den nya koncerndefinitionen ska omfatta utländska företagsgrupper i stället för utländska företeelser. anser dessutom att det ska förtydligas att den nya koncerndefinitionen bara gäller penningtvättslagen. Skälen för regeringens förslag: Från kravet på att utreda en kunds verkliga huvudman görs undantag i fråga om kunder som är aktiebolag vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad i eller inom EES eller på en motsvarande marknad utanför EES, dvs. bolag som ibland benämns börsbolag (3 kap. 8 § andra stycket penningtvättslagen). Ett börsbolag ska inte heller anmäla sin egen verkliga huvudman för registrering till (1 kap. 2 § registerlagen). Bestämmelserna genomför regler i fjärde penningtvättsdirektivet, som innebär att ”bolag noterade på en reglerad marknad som omfattas av informationsskyldighet enligt unionsrätten eller omfattas av motsvarande internationella normer som säkerställer tillräcklig öppenhet beträffande information om ägande” undantas från definitionen av verklig huvudman (artikel 3.6 a i). Den avvikande regleringen i fråga om börsbolag gäller emellertid inte ett dotterföretag till ett börsbolag, trots att en fysisk person som antas utöva den yttersta kontrollen över en juridisk person, som i sin tur utövar kontroll över en annan juridisk person, antas utöva den yttersta kontrollen även över den senare juridiska personen (1 kap. 4 § andra stycket registerlagen). , moderföretag och dotterföretag avses i penningtvättslagen (1 kap. 8 §) detsamma som i 1 kap. 4 § årsredovisningslagen (1995:1554). Bestämmelsen i penningtvättslagen genomför en artikel i fjärde penningtvättsdirektivet (artikel 3.15), som innebär att med koncern avses en grupp av företag som består av ett moderföretag, dess dotterföretag och enheter i vilka moderföretaget eller dess dotterföretag har ägarintressen samt företag som står till varandra i ett sådant förhållande som avses i artikel 22 i och rådets direktiv /34/EU av om årsbokslut, koncernredovisning och rapporter i vissa typer av företag, om ändring av och rådets direktiv /43/EG och om upphävande av rådets direktiv /660/EEG och 83/349/EEG. Av årsredovisningslagen följer att ett företag ska anses vara moderföretag och en juridisk person ett dotterföretag, om företaget innehar eller på annat sätt förfogar över mer än hälften av rösterna för samtliga andelar i den juridiska personen, har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i den juridiska personens styrelse eller motsvarande ledningsorgan eller har rätt att ensamt utöva bestämmande inflytande grund av avtal med den juridiska personen eller på grund av föreskrift i dess bolagsordning, bolagsavtal eller därmed jämförbara stadgar (1 kap. 4 §). Motsvarande kontroll som grundas på gemensamt ägande eller gemensam kontroll omfattas också av definitionen. Koncerndefinitionen är i sig ett uttryck för att moderföretaget kontrollerar dotterföretaget i den mening som avses i 1 kap. 3 och 4 §§ registerlagen (se prop. 2016/17:173 s. 454). Det innebär att dotterföretagets verkliga huvudman motsvarar den person som skulle ha ansetts som börsbolagets verkliga huvudman, om börsbolaget inte hade undantagits från regleringen av verkliga huvudmän. Kravet på att utreda en kunds verkliga huvudman bör därför inte gälla, om kunden är ett dotterföretag till ett börsbolag. Ett sådant dotterföretag bör inte heller anmäla sin egen verkliga huvudman för registrering till . Motsvarande synsätt har legat till grund för att från registerlagens tillämpningsområde undanta privaträttsliga juridiska personer över vilka offentligrättsliga juridiska personer har bestämmande inflytande (se 1 kap. 2 § andra stycket 1 och samma prop. s. 450). Förslaget står i överensstämmelse med det ovan nämnda undantaget från definitionen av verklig huvudman i fjärde penningtvättsdirektivet (artikel 3.6a i).