prop · H60383 · 2019-03-26 00:00:00 — Ett sådant ställningstagande skulle då kunna omprövas vid varje ny ansökan om godkännande av prospekt. Placeringen i prospektförordningen bland reglerna om den behöriga myndighetens tillsyns- och utredningsbefogenheter (artikel 32) snarare än bland reglerna om administrativa sanktioner och åtgärder (artikel 38) talar för den senare tolkningen. En sådan bestämmelse skulle dock innebära att den som har överträtt prospektförordningen och fått besked om ett ingripande, blir föremål för ytterligare åtgärder med anledning av över- trädelsen. Det blir inte förutsebart för emittenten, erbjudaren eller den person som ansöker om upptagande av värdepapper till handel på en reglerad marknad. Regeringen anser därför att den lösning som föreslås i promemorian är att föredra. Det bör därför införas en befogenhet för att i sam- Prop. 2018/19:83 band med ett ingripande för en överträdelse av prospektförordningen be- sluta att ett prospekt som upprättas av den som överträtt förordningen inte ska godkännas . Beslutet bör kunna avse en period om högst . Liksom i förordningen bör det anges i kompletteringslagen att ett sådant ingripande ska kunna ske vid allvarliga och upprepade överträdelser. Enligt prospektförordningen ska den behöriga myndigheten underrätta om ett beslut av det här slaget (artikel 20.2 tredje stycket). För att tydliggöra konsekvenserna av ett sådant beslut bör det tas in en bestämmelse i kompletteringslagen om att ska vägra att godkänna ett prospekt som omfattas av ett sådant beslut. Det kan dock finnas omständigheter som innebär att ett så ingripande ställningstagande kan behöva omprövas. Om t.ex. förhållandena hos emittenten ändras på så sätt att inte längre anser det motiverat att låta äldre överträdelser av prospektförordningen hindra ett erbjudande eller upp- tagande till handel bör inspektionen, trots det tidigare beslutet, ha möj- lighet att godkänna ett prospekt. Det bör därför införas en bestämmelse i lagen om att i ett sådant fall får godkänna ett prospekt om det finns särskilda skäl. Regeringens förslag: Sanktionsavgiften för en juridisk person vid överträdelser av EU:s prospektförordning ska kunna fastställas till högst det högsta av 1.ett belopp som per i svenska kronor motsvarade , 2.två gånger den vinst som den juridiska personen gjort till följd av regelöverträdelsen, om detta belopp kan fastställas, eller av den juridiska personens omsättning närmast före- gående räkenskapsår eller, i förekommande fall, motsvarande omsätt- ning på koncernnivå. Om överträdelsen har skett under den juridiska personens första verk- samhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, ska omsättningen få uppskattas. Sanktionsavgiften för en fysisk person ska kunna fastställas till högst det högsta av 1.ett belopp som per i svenska kronor motsvarade 2.två gånger den vinst som den fysiska personen gjort till följd av regelöverträdelsen, om detta belopp kan fastställas. Avgiften ska tillfalla staten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag Enligt prospektförordningen ska den behöriga myndigheten ha befogenhet att besluta om sanktionsavgifter för överträdelser av de artiklar i förord- ningen som räknas upp i överträdelsekatalogen (artikel 38.2 c–e). Alterna- tiva beräkningssätt för sanktionsavgifterna anges. Avgifterna anges som minsta maximibelopp, dvs. medlemsstaterna får fastställa högre nivåer och även ytterligare sanktioner (artikel 38.3). Liknande regler finns i bl.a. marknadsmissbruksförordningen (artikel 30.2). Som nämns i avsnitt 8.1 stod det enligt prospektdirektivet medlems- staterna fritt att närmare bestämma vilka effektiva, proportionella och avskräckande administrativa sanktioner som skulle införas i nationell rätt. När regeringen föreslog att det skulle införas bestämmelser om administra- tiva sanktionsavgifter vid överträdelser av bestämmelser som i svensk rätt genomför prospektdirektivet ansåg man att ett brett intervall för avgiften skulle bestämmas så att har möjlighet att göra en nyanserad bedömning av arten och omfattningen av en överträdelse vid bestämmande av avgiftens storlek (prop. 2004/05:158 s. 142). Sanktions- avgifternas storlek bestämdes till lägst och högst 10 mil- joner kronor (6 kap. 3 b § första stycket lagen om handel med finansiella instrument). De sanktionsavgifter som ska kunna tas ut vid överträdelser av bestäm- melserna i prospektförordningen ska kunna tillämpas på en mängd olika överträdelser, på fysiska personer och företag av olika storlekar och med olika stora ekonomiska resurser och i samtliga medlemsstater. Maximi- beloppen är således dimensionerade för att vara tillräckligt effektiva, proportionerliga och avskräckande och kunna uppväga eventuella vinster som en person har erhållit genom att överträda bestämmelserna i förord- ningen. En beräkningsmetod, som gäller oavsett om det är fråga om en fysisk eller en juridisk person, innebär att avgiften fastställs till högst två gånger den vinst som uppkommit alternativt den förlust som undvikits genom överträdelsen, om dessa belopp kan fastställas (artikel 38.2 c). För juridiska personer finns ytterligare två alternativa beräkningsmetoder för avgifterna. Sanktionsavgiften ska kunna uppgå till det som är högst av eller av den juridiska personens totala årliga omsättning enligt det senaste bokslut som har godkänts av ledningsorganet (artikel 38.2 d första stycket). Om den juridiska personen är ett moder- bolag eller ett dotterbolag till ett moderbolag som är skyldigt att upprätta koncernredovisning enligt och rådets direktiv /34/EU av om årsbokslut, koncernredovisning och rapporter i vissa typer av företag, om ändring av och rådets direktiv /43/EG och om upphävande av rådets direktiv /660/EEG och 83/349/EEG, ska den relevanta totala årsomsättningen vara den totala årsomsättningen eller motsvarande typ av inkomst enligt relevant unionsrätt på redovisningsområdet i den senast tillgängliga koncernredovisning som godkänts av ledningsorganet för det yttersta moderbolaget (38.2 d andra stycket i prospektförordningen). För fysiska personer finns en ytterligare beräkningsgrund utöver den vinst som erhållits eller förlust som undvikits. Sanktionsavgifterna ska kunna uppgå till högst (artikel 38.2 e). För att de sanktioner som ska kunna påföras vid överträdelser av pro- spektförordningen ska uppfylla de krav som anges i förordningen, bör sanktionsavgifterna i kompletteringslagen motsvara de belopp som anges i förordningen. Det är visserligen möjligt att fastställa ett ännu högre maximibelopp än så (artikel 38.3). Det saknas dock anledning att höja de redan höga maximibeloppen. Bestämmelserna i kompletteringslagen bör utformas efter förebild av liknande bestämmelser i andra lagar på finans- marknadsområdet (se t.ex. 5 kap. 6–8 §§ lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning och 25 kap. 9 och 9 a §§ lagen om värdepappersmarknaden). Vid genomförandet i svensk rätt av motsvarande regler i kapitaltäck- ningsdirektivet uttalade regeringen att det finns tre alternativa beräknings- sätt för att fastställa sanktionsavgifternas storlek samt att det högsta beloppet enligt de alternativa beräkningarna utgör ett avgifts- tak. Vidare uttalades att inspektionen har att beakta den ram som detta avgiftstak ställer upp samt att sanktionerna ska vara proportionella i förhållande till överträdelsen i fråga (se prop. 2013/14:228 s. 235 f. och prop. 2014/15:57 s. 46–48). Det finns inte skäl att göra någon annan bedömning i förevarande fall. Det högsta beloppet enligt de alternativa beräkningssätten innebär alltså ett avgiftstak. Sanktionsavgiften ska beräknas utifrån kursvärdet vid dagen för ikraft- trädandet av prospektförordningen, dvs. I fråga om vilken valutakurs som bör tillämpas vid omräkning mellan euro och svenska kronor har i detta sammanhang i flera fall hänvisats till den valutakurs som motsvarar den s.k. fixingkursen, i tidigare lagstiftnings- ärenden benämnd mittkursen, som fastställs av (se t.ex. prop. 2016/17:162 s. 564 och hänvisningarna där) och publiceras på webbplats. Det är därför lämpligt att tillämpa denna fixingkurs för omräkning av sanktionsavgiften även enligt prospektförordningen. Enligt fixingkursen motsvarade . Eftersom prospektförordningen knyter sanktionsavgiftsbeloppet till eurons kurs ett visst angivet datum (), kommer den valutakurs som ligger till grund för omräkning mellan euro och svenska kronor inte att förändras. Omsättning när den juridiska personen ingår i en koncern Som framgår ovan ska omsättningen, när den juridiska personen ingår i en koncern, beräknas utifrån koncernredovisningen. I liknande bestämmelser i andra lagar på finansmarknadsområdet preciseras EU-rättsakternas regler om sanktionsavgifter när en juridisk person ingår i en koncern på så sätt att det anges att omsättningen i förekommande fall ska bestämmas utifrån ”motsvarande omsättning på koncernnivå” (se t.ex. 25 kap. 9 § lagen om värdepappersmarknaden). Avsikten är att omsättning från verksamhet i koncernen som redovisas utifrån samma redovisningsregler ska ligga till grund för beräkningen av den högsta sanktionsavgiften (se prop. 2016/17:162 s. 600–602). Bestämmelsen i kompletteringslagen bör utfor- mas på samma sätt. 2018/19:83 Uppgifter om omsättningen saknas eller är bristfälliga I flera lagar på finansmarknadsområdet finns det bestämmelser som tar sikte på en situation där en överträdelse av en juridisk person har ägt rum under företagets första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga (se t.ex. 5 kap. 9 § lagen med komplett- erande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning och 25 kap. 9 § andra stycket lagen om värdepappersmarknaden). Det anges att i sådana fall får en uppskattning av omsättningen göras. Det är sålunda endast i de fall det, av de skäl som anges i bestämmelserna, inte går att beräkna avgiftens storlek som en uppskattad omsättning får läggas till grund för sanktionsavgiftens storlek. En motsvarande bestämmelse bör införas i kompletteringslagen. Omständigheter som ska vara styrande vid Regeringens förslag: Vid valet av ingripande ska ta hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den pågått. Särskild hänsyn ska tas till graden av ansvar för den som har begått överträdelsen och skador som uppkommit till följd av överträdelsen. Därutöver ska i försvårande riktning beakta om den som har begått överträdelsen har begått en överträdelse. Vid den bedömningen ska särskild vikt fästas vid om överträdelserna är likartade och den tid som har gått mellan de olika överträdelserna. ska i förmildrande riktning beakta om den som har begått överträdelsen i väsentlig utsträckning genom ett aktivt samarbete har underlättat inspektionens utredning av överträdelsen och om den personen har vidtagit åtgärder efter överträdelsen för att undvika att den De omständigheter som ska vara styrande vid valet av ingripande ska beaktas även vid bestämmande av sanktionsavgifternas storlek. detta ska särskild hänsyn också tas till den berörda personens finansiella ställning samt den vinst som personen gjort till följd av överträdelsen. ska få avstå från ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om personen i fråga vidtar rättelse, om något annat organ har vidtagit åtgärder mot personen och dessa åtgärder bedöms tillräckliga eller om det annars finns särskilda skäl. Promemorians förslag överensstämmer i allt väsentligt med Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Enligt prospektförordningen ska de behöriga myndigheterna när de fastställer typ av och storlek på admini- strativa sanktioner och andra administrativa åtgärder, beakta alla relevanta omständigheter (artikel 39.1). I förordningen specificeras vissa omstän- digheter som, där det är lämpligt, ska beaktas särskilt. Dessa är följande. – Överträdelsens allvar och varaktighet. – Graden av ansvar hos den person som är ansvarig för överträdelsen. –Finansiell styrka hos den person som är ansvarig för överträdelsen som den indikeras genom den ansvariga juridiska personens totala omsättning eller den ansvariga fysiska personens årsinkomst och nettotillgångar. –Överträdelsens inverkan på icke-professionella investerares intressen. –Storleken på de vinster som har gjorts eller de förluster som undvikits av den person som är ansvarig för överträdelsen eller förluster för tredje part till följd av överträdelsen, i den mån dessa kan fastställas. –Graden av samarbete med den behöriga myndigheten hos den person som är ansvarig för överträdelsen, utan att det påverkar behovet av att säkerställa återförande av de vinster som personen har erhållit eller de förluster som denne undvikit. –överträdelser av den person som gjort sig skyldig till över- trädelsen. –Åtgärder som den person som är ansvarig för överträdelsen har vid- tagit efter överträdelsen för att förhindra att den upprepas. Liknande regler finns i bl.a. marknadsmissbruksförordningen (artikel 31), förordningen om värdepapperscentraler (artikel 64) och kapitaltäck- ningsdirektivet (artikel 70). Dessa regler har i svensk rätt införts i bestäm- melser i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmiss- bruksförordning (5 kap. 15–18 §§), lagen (1998:1479) om värdepappers- centraler och kontoföring av finansiella instrument (9 kap. 24–26 §§) och lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 1 b och 1 c §§). I dessa lagar anges således vilka omständigheter som ska beaktas vid valet mellan olika sanktioner. I prospektförordningen är regeln, till skillnad från liknande regler i andra EU-rättsakter, utformad så att den är riktad till den behöriga myndigheten. Den skulle därför kunna anses direkt tillämplig. Regeln är dock en av dem som medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att följa (artikel 49.3). För att främja förutsägbarheten och enhetligheten i tillämpningen av bestämmelserna är det en rimlig utgångspunkt att de omständigheter som anges i förordningen anges även i lag. Det bör vara till fördel för både tillämpande myndigheter och berörda personer. För att inte begränsa utrymmet för egna bedömningar och möjligheten att ta hänsyn till sär- skilda omständigheter i det enskilda fallet, bör dock lagtexten utgöra en exemplifierande, men inte uttömmande, uppräkning av vilka omständig- heter som ska beaktas. Det bör i kompletteringslagen anges vad som ska vara utgångpunkten vid val av sanktion och vid bestämmande av sanktionsavgiftens storlek. Den centrala principen bör vara att en sammanvägd bedömning av de olika omständigheterna i det enskilda fallet ska göras. Därutöver bör det anges vilka särskilda omständigheter som i vart fall bör tillåtas att inverka på beslutet om vilken sanktion som slutligen ska beslutas. Utifrån de faktorer som anges i prospektförordningen framstår det som lämpligt att först ange sådana omständigheter som är hänförliga till själva överträdelsen, dvs. hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått samt graden av ansvar för den som är ansvarig för överträdelsen (artikel 39.1 a och b). Med det senare uttrycket avses i huvudsak att någon kan vara mer eller mindre ansvarig för en överträdelse och ha en om- fattande eller mer begränsad kännedom om de omständigheter som utgör överträdelsen. I andra lagar på finansmarknadsområdet anges också uttryckligen ”skador som uppkommit till följd av överträdelsen” (se t.ex. 2018/19:83 15 kap. 1 b § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 9 kap. 24 § lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument) eller ”skador som uppstått” (se t.ex. 5 kap. 15 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning och 6 kap. 3 d § lagen om handel med finansiella instrument) som en omständighet hän- förlig till själva överträdelsen. Detta får anses motsvara det som anges i prospektförordningen om den inverkan överträdelsen har haft på icke- professionella investerares intressen (artikel 39.1 d) och förluster som tredje part har orsakats till följd av överträdelsen (artikel 39.1 e). Även i den nu aktuella bestämmelsen bör det därför anges att skador som upp- kommit till följd av överträdelsen ska beaktas som en omständighet hän- förlig till själva överträdelsen. Om omständigheter som är hänförliga till själva överträdelsen utgör utgångspunkten kan därefter det slutliga utfallet påverkas av faktorer som inte är att hänföra till den. Det bör även anges vissa omständigheter som kan vara förmildrande respektive försvårande och som har inträffat före eller efter överträdelsen. I försvårande riktning bör beaktas om den som har begått överträdelsen har gjort sig skyldig till överträdelser (artikel i prospektförordningen). På samma sätt som i motsvarande bestämmelser i andra lagar på finansmarknadsområdet bör det vidare anges att det vid denna bedömning ska fästas särskild vikt vid om över- trädelserna är likartade och den tid som har gått mellan de olika över- trädelserna (se t.ex. 5 kap. 16 § första stycket lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning). Omständigheter i förmildrande riktning bör vara att den som har begått överträdelsen genom aktivt samarbete väsentligt har underlättat utred- ningsarbete eller har vidtagit åtgärder för att undvika att överträdelsen upprepas (artikel 39.1 f och h i prospektförordningen). De ovan angivna omständigheterna bör även beaktas när sanktions- avgiftens storlek fastställs. Dessutom bör hänsyn tas till den finansiella styrkan hos den som har begått överträdelsen. I prospektförordningen indikeras finansiell ställning genom exempelvis den ansvariga juridiska personens totala årsomsättning eller en fysisk persons årsinkomst och nettotillgångar (artikel 39.1 c). I enlighet med det som anges i förarbetena till motsvarande bestämmelser i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning bör med finansiell ställning även avses andra ekonomiska förhållanden, såsom underhållsskyldighet i fråga om en fysisk person (prop. 2016/17:22 s. 224). När sanktionsavgiften fast- ställs bör hänsyn även tas till den vinst som gjorts med anledning av över- trädelsen (artikel 39.1 e i prospektförordningen). För att sanktionerna ska vara proportionerliga bör det vidare anges att får avstå från ingripande i vissa situationer. De omständigheter som ska kunna innebära att inspektionen avstår från ingripande bör vara att överträdelsen är ringa eller ursäktlig, om personen i fråga gör rättelse, om något annat organ har vidtagit åtgärder mot personen och dessa åtgärder bedöms tillräckliga och om det annars finns särskilda skäl (se t.ex. 5 kap. 17 § lagen med kompletterande bestäm- melser till EU:s marknadsmissbruksförordning och 9 kap. 24 § andra stycket lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument). Regeringens bedömning: Kravet i EU:s prospektförordning på att den behöriga myndigheten ska offentliggöra beslut om sanktioner kräver inte någon lagstiftningsåtgärd. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: I prospektförordningen ställs det krav på att den behöriga myndigheten ska offentliggöra beslut om att påföra en administrativ sanktion eller annan administrativ åtgärd till följd av överträdelser av förordningen (artikel 42). Besluten ska offentliggöras av den behöriga myndigheten på myndighetens webbplats efter att den person som är föremål för beslutet har underrättats om beslutet. Offentliggörandet ska innehålla åtminstone information om över- trädelsens typ och art och om identiteten på de personer som är ansvariga. Skyldigheten gäller inte för åtgärder av utredningskaraktär. Den behöriga myndigheten ska även offentliggöra information om att ett beslut har över- klagats och all senare information om resultatet av ett sådant överklagande (artikel 42.3). Det som anges om offentliggörande av beslut i förordningen torde vara direkt tillämpligt genom att det är formulerat som en skyldighet för de behöriga myndigheterna och inte för medlemsstaterna. Det är därför inte nödvändigt att vidta några lagstiftningsåtgärder för att det som anges i förordningen ska gälla. En fråga som uppkommer är emellertid om ett sådant offentliggörande som beskrivs i prospektförordningen är tillåtet enligt bestämmelserna om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen. Enligt den lagen gäller näm- ligen sekretess för vissa uppgifter som förekommer i tillståndsgivnings- och tillsynsverksamhet (30 kap. 4 §). Bestämmelsen innebär att sekretess gäller för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att han eller hon lider skada om uppgiften röjs. Det föreligger alltså en presumtion att får offentliggöra uppgifter om åtgärder eller sank- tioner, men att sekretess råder om det kan antas att den berörde lider skada om uppgiften röjs. Förordningen förutsätter offentliggörande men tillåter bl.a. att besluten publiceras anonymiserat om den behöriga myndigheten anser att ett offentliggörande skulle utgöra en oproportionerlig åtgärd vid en bedömning i ett enskilt fall eller om ett offentliggörande skulle äventyra stabiliteten på de finansiella marknaderna eller en pågående utredning (artikel 42.2 första stycket b). Det finns också en möjlighet att i vissa fall inte alls offentliggöra beslutet (artikel 42.2 första stycket c) eller att senarelägga offentliggörandet (artikel 42.2 första stycket a). Mot denna bakgrund finns det skäl för att dra slutsatsen att bestämmelserna om sekre- tess i offentlighets- och sekretesslagen inte utgör hinder mot att offentlig- göra besluten på det sätt som föreskrivs i prospektförordningen. Samma bedömning gjordes när det gäller motsvarande regler om offentliggörande av beslut i kapitaltäckningsdirektivet och marknadsmissbruksförord- ningen (prop. 2013/14:228 s. 233 f. och prop. 2016/17:22 s. 251). 2018/19:83 8.7 Betalning, preskription och verkställighet Regeringens förslag: En sanktionsavgift ska betalas efter det att beslutet har fått laga kraft eller den som anges i beslutet. Om sanktionsavgiften inte betalas , ska Finans- inspektionen lämna avgiften för indrivning. Verkställighet ska få ske enligt utsökningsbalkens bestämmelser. En sanktionsavgift som har beslutats ska falla bort i den utsträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet fick laga kraft. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: I prospektförordningen finns det inte några regler om betalning av sanktionsavgifter, preskription och verk- ställighet. Medlemsstaterna har således frihet att själva avgöra vad som ska gälla i sådana frågor. Bestämmelser om betalning, preskription och verkställighet finns bl.a. i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruks- förordning (5 kap. 22–26 §§) och lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (7 kap. 21–23 §§). Enligt dessa bestämmelser ska en sanktionsavgift betalas till efter det att ett beslut om avgiften har fått laga kraft eller den som anges i beslutet. Om avgiften inte betalas , ska lämna den obetalda avgiften för indrivning. beslut får verkställas enligt utsökningsbalken. Inne- börden av dessa bestämmelser är att det inte krävs något domstolsav- görande för att driva in avgiften om den är obetald och förfallen till betal- ning (se 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken). Samma ordning bör gälla för beslut om sanktionsavgifter enligt prospektförordningen. Mot- svarande bestämmelser bör därför tas in i kompletteringslagen. Bestäm- melserna bör utformas efter förebild av de ovan nämnda bestämmelserna.