prop · H70344 · 2019-11-21 00:00:00 — Det är myndigheternas respektive ekonomiavdelningar som leder arbetet, oftast med stöd från andra organisatoriska enheter som lämnar information, ingår i arbetsgrupper och/eller skriver utkast till delar av texten. Myndighetscheferna är med tidigt i processen att ta fram budgetunderlag och sätter, utifrån förslag från ekonomienheterna, inriktningen i dokumentet. Under arbetets gång stäms innehållet av i myndigheternas respektive nationella ledningsgrupper vid ett eller flera tillfällen. budgetunderlag stäms även av med rikspolischefen under arbetets gång. 69 Som regel förekommer inte kontakter med andra myndigheter eller Justitiedepartement under arbetet.70 Ett undantag är att uppger att de har kontakt med vid något eller några tillfällen under arbetet.71 För den interna fördelningen av medlen utgår myndigheterna framförallt från resursberäkningsmodeller. Dessa utgår i huvudsak från antalet tidigare inkomna ärenden72 med hänsyn tagen till ärendenas olika karaktär och om någon organisatorisk enhet utför någon form av specialuppgift.73 utgår 69Kriminalvården , Kriminalvårdens anvisningar för budgetunderlagsprocessen version 1.0; , Powerpoint: Processen för budgetunderlaget; 2018, E-post ; , dispositioner och tidplaner för BU; 2016, Inriktning för Domstolars budgetunderlag 2018-2020; , Tidplan för BU-arbetet 2017 ; Intervju och stabsfunktion, ; Intervju , samt RPC, ; Intervju generaldirektör, ; , Översikt planering, budgetering och uppföljning inom . 70Domstolsverket, Powerpoint: Processen för budgetunderlaget; 2018, E-post ; , Dispositioner och tidplaner för BU; 2016, Inriktning för Domstolars budgetunderlag 2018-202 ; Intervju , ; Intervju och stabsfunktion, ; Kriminalvården , Kriminalvårdens anvisningar för budgetunderlagsprocessen version 1.0. E-post , ; E-post , ; E-post , . 71Åklagarmyndigheten , om styrningen av rättskedjan – faktagranskning. 72Riksrevisionen använder samlingsbegreppet ärenden här. Myndigheterna använder olika termer, såsom anmälda brott, brottsmisstankar, mål och klienter. 73Inom är till exempel handläggningen av brott på vägtrafikområdet samlad till vissa åklagarkammare, i vissa domstolar finns det till exempel nämnder med specialuppgifter. R I K S R E V I S I O N E N S T Y R N I N G E N A V R Ä T T S K E D J A N i huvudsak från tidigare fördelning och budgetdialoger mellan ekonomiavdelningen och polisregionerna respektive de nationella avdelningarna i sin interna fördelning. Även och Kriminalvården genomför budgetdialog respektive samtal med domstolarna respektive regioncheferna med resursberäkningsmodellen som bas. Avstämning sker i första hand i de respektive nationella ledningsgrupperna men myndighetscheferna är beslutande.74 Sammanlänkat med budgetarbetet är arbetet med att ta fram en verksamhetsplan eftersom vilka projekt som kan och ska genomföras beror på tillgänglig budget och behovet av medel delvis styrs av vilka projekt som planeras. Även detta arbete leds av myndigheternas ekonomiavdelningar som tar fram utkast, eller ger andra organisatoriska enheter i uppdrag att ta fram uppdrag och skriva texter75, efter avstämning med de respektive nationella ledningsgrupperna samt region- eller områdeschefer. Verksamhetsplanen beslutas av respektive myndighetschef.76 arbetar annorlunda än de övriga; här leds arbetet av GD-stab och genomförs genom att ledningsgruppen tar fram en strategisk inriktning utifrån nulägesanalys, omvärldsanalys, riskanalys och budgetunderlag. Avdelningarnas planering syftar sedan till att bidra till den strategiska inriktningen och sammanställs i en för gemensam verksamhetsplan.77 Enligt och respektive instruktioner ska de ge varandra tillfälle att yttra sig över varandras planering inför kommande verksamhetsår.78 Från vad kan se i de tidplaner som myndigheterna har sparat för verksamhetsplaneringsprocessen ligger denna 74Kriminalvården , Kriminalvårdens riktlinjer för budgetprocessen 2017:3; 2017, Beslut om budget- och planeringsramar för åren 2018–2020 dnr 1088-2017; , Powerpoint: Resursfördelningsmodell för de olika domstolsslagen; Intervju , ; Intervju , ; , Budgetbrev 2018 ÅM2017-2162; Intervju och stabsfunktion, . 75I Kriminalvården tar avdelningscheferna och chefen för nationella transportenheten i dialog med regioncheferna fram mål och utvecklingsuppdrag för de kommande tre åren som ekonomi- och fastighetsavdelningen sedan sammanställer till en nationell verksamhetsplan. Kriminalvården , Kriminalvårdens riktlinjer för verksamhetsplansprocessen VP 2017:5. 76Åklagarmyndigheten , Projektplan – VP-arbetet ; Intervju och stabsfunktion, ; Kriminalvården , Kriminalvårdens riktlinjer för verksamhetsplansprocessen VP 2017:5; , Arbetsordning för 2018:21 3 kap. 20§, 5 kap. 3§. 77Domstolsverket 2018, Så verksamhetsplanerar vi 2019–2021 dnr 0863-2018; 2018, styrmodell dnr DV0870-2018. Omvärldsanalysen och riskanalysen tycks i huvudsak tas fram genom interna diskussioner i ledningsgrupper och arbetsgrupper. 7823 § Förordning (2014:1102) med instruktion för ; 14 § Förordning (2015:743) med instruktion för . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N delning sent i processen,79 vilket gör det svårt att lämna och ta hand om substantiella synpunkter på planeringen. Delningen blir då mer för att informera. Utifrån genomförda intervjuer och de styrdokument som finns hos respektive myndighet konstaterar att kontakter med andra myndigheter inte är en naturlig del av myndigheternas arbete med budgetunderlag, resursfördelning eller verksamhetsplanering. De fördelningsmodeller och underlag som används kopplar till rättskedjan främst i förhållande till ärendeflöden. Detta borde göra myndigheternas gemensamma prognos över verksamhetsvolymer i rättskedjan till ett viktigt underlag och arbetsgruppen som tar fram dem till ett viktigt samverkansforum. Statskontoret har dock visat att prognoserna upplevs ha låg träffsäkerhet och begränsad nytta.80 2.2.2 Innehållet i myndigheternas samverkan Myndigheterna har kontakter med varandra på olika nivåer. Fokus här är på kontakter på nationell och strategisk nivå, men mycket kontakter förekommer också på lokal och regional nivå där alla fyra myndigheterna enligt uppgift träffas regelbundet och diskuterar både enskilda ärenden och arbetsprocesser.81 Samverkan mellan myndigheterna som har blivit mer stadigvarande har i några fall föranletts av regeringsuppdrag.82 Samverkan har också utsatts för utmaningar, exempelvis utmanades det gemensamma prognosarbetet när frångick de vanliga metoderna i arbetet med prognosen för 2018.83 Myndighetscheferna möts regelbundet84 för att delge varandra läget i respektive myndighet och diskutera beröringspunkter mellan myndigheterna. Myndighetscheferna träffas även i mindre grupper efter behov för att diskutera specifika frågor. Riksåklagaren, och generaldirektören för Brå 79Åklagarmyndigheten förklarar detta med att planeringen måste ha kommit en bra bit för att avstämningen ska vara relevant. , om styrningen av rättskedjan – faktagranskning. 80Statskontoret 2019, Myndigheternas prognoser över flödet i brottmålsprocessen 2019:4. 81Intervju samverkansansvariga, . 82Intervju Kriminalvården ledningsstöd och ekonomi, ; Intervju samverkansansvariga, . Det har handlat dels om att arbetsgruppen som tar fram de gemensamma prognoserna över verksamhetsvolymer i rättskedjan även kan förmedla andra kontakter och frågor samt dels om att uppföljningsrapporter har fortsatt arbetas fram gemensamt även efter avslutat uppdrag. 83Intervju GD-stab, . 84Myndigheterna uppger olika täta intervall för mötena. Enligt sker de 4–, enligt 3–och enligt ca . Intervju , ; Intervju samverkansansvariga, ; Intervju generaldirektör, . R I K S R E V I S I O N E N S T Y R N I N G E N A V R Ä T T S K E D J A N träffas regelbundet för att diskutera statistik och uppföljning.85 Representanter för Brå och är med i nationella operativa ledningsgrupp, NOLG, men inte i den strategiska ledningsgruppen, NSLG.86 deltar genom vice riksåklagaren i insynsråd. 87 Representanter från och ska även delta i råd för beredning av anställningsärenden.88 har en formaliserad bilateral central samverkan med de andra tre myndigheterna som i huvudsak utgår från frågor från verksamheten.89 har gått igenom mötesprotokollen från samverkansmötena åren 2014–2018. Det som diskuteras är främst operativt kopplade frågor om hur man bör arbeta inom ett visst område eller tolka en lagtext. Även frågor om digitalisering och IT-utveckling är återkommande. har efterfrågat att mer strategiska frågor diskuteras på de centrala samverkansmötena.90 Det är främst på mötena mellan och som mer strategiska frågor tas upp. Exempelvis utbyter de i början av perioden information om verksamhetsresultat och prioriteringar (detta utbytet minskar med tiden under de granskade åren), medan de 2017 och 2018 (efter att de fick i uppgift i sina instruktioner att dela sina planeringar) försöker hitta gemensamma mål att ha i sina respektive verksamhetsplaner. Generellt är kedjeperspektivet begränsat, men förekommer delvis.91 Grupperna fungerar också som kontaktförmedlare in i organisationerna. Genom samverkansmötena förmedlar även information mellan de övriga myndigheterna i kedjan. , och Kriminalvårdens kontakter med varandra på central nivå är 85Intervju , samt verksamhetsstyrning och beredning, ; Intervju samverkansansvariga, ; Intervju GD-stab, . 86Intervju , ; Intervju och stabsfunktion, . Deltagandet i NOLG men inte NSLG riskerar att minska möjligheterna till samstämmighet i strategiska frågor. Däremot har mandatet mellan ledningsgrupperna varit otydligt och även strategiska frågor har förekommit i NOLG. Statskontoret 2018, Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Slutrapport 2018:18, s. 26; internrevision 2018, Granskning av strategiska styrning inklusive styrmodell, dnr A249.985/2017. 87Intervju GD-stab, . 88§ 25 Förordning (2015:743) med instruktion för . 89Intervju samverkansansvariga, ; Intervju GD-stab, . träffar inom ramen för denna samverkan Kriminalvården och bilateralt ca och ca . 90Samverkan mellan åklagare och domstolar inrättades dock för att diskutera operativa frågor och inkluderade inledningsvis heller inte representanter från . , om styrningen av rättskedjan – faktagranskning. 91I samverkan med har frågor om samverkan med, läget i och beroendet av tagits upp. I samverkan med Kriminalvården har satsningen på kommenteras med att även övriga kedjan behöver stärkas samt att Kriminalvårdens högre beläggningsgrad kan bero på att Polisen har blivit mer effektiv. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N begräsande.92 Polisen har efterfrågat att mer kommunikation om exempelvis åtalsbeslut och utfall i domstol går bakåt i kedjan så att myndigheten kan lära sig av sin utredningsverksamhet.93 Myndigheterna tycks inte ha haft några särskilda kontakter i frågan om satsningen på trots att den kan påverka alla. Däremot har den delvis förekommit i de centrala samverkansmötena och myndigheterna diskuterar enligt uppgift kompetensförsörjning i allmänhet.94 Flytten av ansvaret för transporter av frihetsberövade har lett till särskilda kontakter mellan och Kriminalvården, både genom en gemensam arbetsgrupp och mellan myndighetscheferna. Utifrån det material som har sparats95 tycks ungefär samma frågor ha diskuterats både i arbetsgruppen och mellan myndighetscheferna, nämligen hur lagen ska tolkas och hur övertagandet ska genomföras. Att lyfta frågan till myndighetscheferna tycks däremot inte ha lett den närmare en lösning. sammantagna bedömning är att och myndigheterna har satt upp arbetsprocesser som kan skapa förutsättningar för ett kedjeperspektiv i styrningen, men också att processerna har inbyggda risker som försämrar förutsättningarna till kedjeperspektiv. konstaterar att dokumenterade rutiner och riktlinjer tar upp att avstämningar ska göras och helhetsperspektiv beaktas. ser dock två riskområden i arbetsprocesser. En risk är att en stor del av ansvaret för att genomföra avstämningarna med andra handläggare, budgetsamordningsfunktionen och analysfunktionen läggs på handläggarna, även om huvudmännen ska säkerställa att avstämningarna har genomförts. Eftersom det inte finns några principer för hur handläggarna ska avgöra om avstämning behövs finns det en risk för att olika bedömningar görs och att kontakter inte tas även om så borde ha gjorts. Departementets interna organisation och ansvarsfördelning riskerar också leda till att rättskedjan eller dess huvudsakliga verksamhet endast i begränsad omfattning behandlas samlat. har främst kontakter med de enskilda myndigheterna, medan samlade kontakter med myndigheterna sker på 92Mötesprotokoll från centrala samverkan med , Domstolar (inklusive möten med ) respektive Kriminalvården åren 2014–2018. 93Intervju verksamhetsstyrning och analys samt beredningsenheten, . Enligt har det inte funnits behov av särskilda kontakter i frågan eftersom man har kontakter med varandra ändå. , om styrningen av rättskedjan – faktagranskning. 95I detta fall främst föredragnings-PM samt sammanställningar över vad arbetsgruppen har gjort. R I K S R E V I S I O N E N S T Y R N I N G E N A V R Ä T T S K E D J A N Att träffa representanter för myndigheterna samlat även utanför dessa specialfall skulle kunna öka möjligheterna till kedjeperspektiv. Även om myndigheterna har en bred samverkan så samverkar de inte specifikt inom ramen för sitt strategiska arbete, mer än genom att ta fram gemensamma prognoser. Vidare fokuserar samverkan på central nivå främst på operativt kopplade frågor. Det är i få sammanhang som alla myndigheterna träffas eller på annat sätt får insyn i samtligas verksamheter. Avsaknaden av fokus på strategiska frågor i samverkan riskerar att försämra förutsättningarna för kedjeperspektiv i myndigheternas styrning. Att och fick instruktion om att ge varandra möjlighet att yttra sig över varandras planeringar tycks däremot ha lett till att de försökte hitta gemensamma mål. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3Kedjeperspektiv i de övergripande styrdokumenten I detta kapitel behandlas kedjeperspektivet i de övergripande styrdokumenten. Kapitlet utgår från att regeringen har ett ansvar för att i sin styrning av myndigheterna säkerställa ett kedjeperspektiv så att styrningen gynnar hela rättskedjan och att mål kan nås. I linje med detta bör myndigheterna utöver ett myndighetsinternt perspektiv även beakta ett kedjeperspektiv i sin interna styrning och i sina underlag till regeringen. För att styrdokumenten ska gynna hela rättskedjan bör ett kedjeperspektiv, utöver ett myndighetsperspektiv, återspeglas i exempelvis myndigheternas uppgifter och uppdrag samt i regeringens målformuleringar och uppföljning. 3.1.1 Instruktioner och regleringsbrev har gått igenom myndigheternas instruktioner och regleringsbrev för åren 2010–2018 för att se i vilken omfattning regeringen har gett uttryck för ett rättskedjeperspektiv i dessa dokument. I myndigheternas instruktioner finns vissa formuleringar som relaterar till helheten i rättskedjan. ska ge och () tillfälle att yttra sig över den övergripande planeringen av åklagarverksamheten kommande verksamhetsår.96 ska ge , och i förekommande fall EBM, tillfälle att yttra sig över myndighetens planering inför kommande verksamhetsår.97 I linje med detta ska också samråda med berörd åklagarmyndighet inför viktigare förändringar i verksamheten som kan komma att påverka åklagarverksamheten.98 ska höra EBM, och i förekommande fall Säkerhetspolisen och inför viktigare förändringar i åklagarverksamheten som kan påverka övriga myndigheters verksamhet.99 Vidare ska och 9614 § förordningen (2015:743) med instruktion för . 9723 § förordningen (2014:1102) med instruktion för . 9823 § förordningen (2014:1102) med instruktion för . 9914 § förordningen (2015:743) med instruktion för . Vidare ska, enligt 18 §, beslut om inrättande, upphörande och lokalisering av en åklagarkammare fattas efter att , , , och Kriminalvården har fått tillfälle att yttra sig. R I K S R E V I S I O N E N S T Y R N I N G E N A V R Ä T T S K E D J A N , och i förekommande fall Säkerhetspolisen, tillsammans utveckla verksamheten med att utreda och lagföra brott.100 Kriminalvården ingår inte i dessa avstämningar. Regeringen uttrycker dock att Kriminalvårdens häktesorganisation ska vara utformad så att den främjar ett effektivt samarbete med övriga myndigheter inom rättsväsendet, och att en lokalisering av häktena som underlättar detta samarbete ska eftersträvas. Innan beslut om större förändringar i häktesorganisationen fattas ska Kriminalvården samråda med , , , och de tingsrätter och länsstyrelser som berörs av verksamheten.101 har inte något motsvarande krav på samverkan eller avstämning. uppgift är att ge administrativt stöd och service åt bland annat de allmänna domstolarna och ska i detta arbeta för god samverkan dem emellan och med andra berörda myndigheter.102 Myndigheternas regleringsbrev har överlag en inledande text av övergripande karaktär, med koppling till mål om att brottsligheten ska minska och människors trygghet öka, samt en hänvisning till att myndigheten ska bidra till en sådan utveckling. Det har i regleringsbreven inte ingått någon särskild övergripande formulering om samverkan mellan myndigheterna i rättskedjan. I och regleringsbrev har det fram till 2015 ingått inledande skrivningar som hänvisar till rättskedjan och ett effektivt rättsväsende. I Polisens regleringsbrev hänvisades till att ”rättskedjeperspektivet ska beaktas”, och uttryckte regeringen att Polisen kontinuerligt ska utveckla sin verksamhet för att leva upp till de krav som ställs på en professionell och framgångsrik brottsbekämpande verksamhet samt bidra till effektivitet i rättskedjan.103 har sådana hänvisningar inte ingått. I tidigare regleringsbrev ingick att rättskedjeperspektivet ska beaktas,104 samt att ska ”…utveckla sin verksamhet och samverka med andra aktörer för att bidra till ett effektivare rättsväsende…”105 har det i myndighetens regleringsbrev inte ingått motsvarande formuleringar kopplade till rättsväsendet eller rättskedjan. regleringsbrev har inte innehållit några liknande formuleringar 10012 § förordningen (2015:743) med instruktion för och 22 a § förordningen (2014:1102) med instruktion för . 1013 § förordning (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. 1021 § förordning (2007;1073) med instruktion för . 103Se exempelvis Regleringsbrev för avseende och övriga myndigheter inom polisorganisationen. 104Regleringsbrev för avseende . 105Regleringsbrev för budgetåren 2012–2015 avseende . 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N utan fokuserat på verkets interna arbete och mål. Kriminalvårdens verksamhet kopplas i regleringsbreven –2018 till det övergripande målet för rättsväsendet, men har inte motsvarande hänvisningar till rättskedjan i tidigare regleringsbrev.106 Regeringen har lämnat olika uppdrag till myndigheterna. får betydligt fler uppdrag än de övriga myndigheterna,107 men har också ett brett grunduppdrag. Andelen av uppdragen som ges som ska genomföras av två eller flera av myndigheterna tillsammans har minskat , från 2018.108 Det har förekommit fyra uppdrag där samtliga myndigheter ska samverka med varandra, varav två uppdrag varar (avseende att ta fram gemensamma prognoser över verksamhetsvolymerna i rättskedjan och att utveckla rättsväsendets informationsförsörjning, RIF). har polis och åklagare även ett uppdrag om samverkan avseende arbetet med utredning och lagföring. Både i hänvisningar i regleringsbreven och i uppdrag som ges har kopplingarna till rättskedjan således minskat . Vidare har budgetpropositionerna 2010–2018 gåtts igenom för att få en bild av hur regeringen i dem har förhållit sig till ett rättskedjeperspektiv. Inledningsvis följer en genomgång av på vilket sätt regeringens mål och målbilder kopplar till hela rättskedjan, följt av en genomgång av hur ett rättskedjeperspektiv lyfts av regeringen. När det gäller mål av en mer övergripande karaktär hänvisar regeringen i sina budgetpropositioner till övergripande mål för kriminalpolitik och rättsväsende. Utöver detta har regeringen uttryckt målformuleringar för sex olika verksamhetsområden. Målet för det brottsförebyggande arbetet har varit att brottsligheten ska minska och att antalet brottsoffer bli färre. För verksamhetsområdet utredning och lagföring har regeringen hänvisat till att verksamheten ska bedrivas med högt ställda krav på rättssäkerhet, kvalitet och effektivitet och att brottsuppklaringen ska öka. För den dömande verksamheten har regeringen haft flera delmål. Det övergripande målet för Domstolar har 106Dock anges i regleringsbreven –2015 att Kriminalvården ska rapportera hur de anpassar verksamheten till variation i antalet intagna, som i sin tur påverkas delvis av tidigare led i kedjan. 107Fram till 2015 fick Polisen generellt 15–17 uppdrag , sedan ökade det successivt till 44 uppdrag 2018. De övriga myndigheterna får generellt 5–10 uppdrag , med vissa variationer. 108Enligt utgör uppdrag riktade till delar av rättskedjan en viktig del av styrningen med rättskedjeperspektiv. 2019, Faktagranskning av . R I K S R E V I S I O N E N S T Y R N I N G E N A V R Ä T T S K E D J A N varit att mål och ärenden ska avgöras med hög kvalitet och effektivitet. Därutöver har närmare målsättningar för verksamhetsområdet presenterats, bland annat om att målbalanserna och omloppstiderna ska hållas på en rimlig nivå. Regeringens mål för verksamhetsområdet verkställighet och påföljd har uttryckts som att påföljderna ska verkställas på ett säkert, humant och effektivt sätt och att antalet återfall i brott ska minska. Målet avseende stöd till brottsoffer har varit att skadeverkningarna av brott ska minska och att verksamheten till stöd för brottsoffer ska bedrivs på ett effektivt och rättssäkert sätt med hög kvalitet. Den som drabbas av brott ska få adekvat information och ett gott bemötande från rättsväsendets myndigheter. För verksamhetsområdet kompetensförsörjning inom rättsväsendet hänvisar regeringen i sin målformulering bland annat till samordnad statlig arbetsgivarpolitik. Målformuleringarna har haft en likartad karaktär . använder regeringen bedömningskriterier109 i bedömningen av resultaten för dessa mål. konstaterar att målen för de olika verksamhetsområdena kopplar till enskilda myndigheter eller i något fall två av dem, men inte till hela kedjan eller relationen mellan myndigheterna. I det här sammanhanget kan också noteras att Brå, på uppdrag av regeringen, har föreslagit att regeringen tar fram strategiska målområden som kopplar ihop de övergripande målen för rättsväsendet och kriminalpolitiken med verksamhetsmålen och på så sätt också länkar samman rättskedjan i målen. Målområdena är tänkta att vara fasta och myndighetsövergripande referenspunkter för uppföljning som tar sikte på de effekter regeringen vill uppnå. De kan exempelvis handla om volymhantering, samstämmighet i rättsliga bedömningar, störningsåtgärder, tilltro till rättsväsendet med mera. Till dessa länkas sedan uppföljningsbara mått genom vilka man kan se om målen nås.110 Regeringen har på olika sätt berört rättskedjan i budgetpropositionerna. Under den tidigare delen av den granskade perioden har hänvisningar till rättskedjan främst gjorts i förhållande till effektivitet och samverkan, inte minst inom brottmålsprocessen. Till exempel har regeringen hänvisat till rättsområdet som en kedja av samverkande myndigheter och till att samverkan måste utvecklas med sikte på ett effektivare resursutnyttjande111 och en effektivare brottmålsprocess.112 Myndigheterna ska utifrån sin roll i rättskedjan tillvarata och använda de andra 109Dessa har haft en kvalitativ inriktning, förutom för den dömande verksamheten som delvis har haft kvantitativa inslag.