prop · H60312 · 2019-03-12 00:00:00 — Detta kan t.ex. vara ett led i folkbokföringsbrott eller bidragsbrott. Det förekommer vidare att fysiska personer använder falska eller förvanskade urkunder i samband med att en myndighet för hanteringen av ett ärende behöver rekvirera ett samordningsnummer för personen från (urkundsförfalskning, brukande av falsk urkund eller osant intygande). Näringsverksamhet kan sedan bedrivas under åberopande av det felaktigt tilldelade samordningsnumret (urkundsförfalskning, osant intygande eller brukande av osann urkund). Detta kan leda fram till bl.a. skattebrott, bokföringsbrott, bedrägeri och miljöbrott som kan vara svåra att knyta till den person som rätteligen är ansvarig. Även oriktiga kontrolluppgifter kan lämnas till , som efter att de felaktiga uppgifterna har registrerats hos , läggs till grund för sjuk- och pensionsgrundande inkomst och för att komma i åtnjutande av olika sociala förmåner (osant intygande eller brukande av osann urkund). Användning av oriktiga kontrolluppgifter kan vidare leda till att överskjutande skatt felaktigt betalas ut. Användning av oriktiga kontrolluppgifter kan utgöra ett led i bl.a. skattebrott och bidragsbrott. Även personer som utger sig för att vara företrädare för en juridisk person kan använda sig av falska eller ändrade urkunder i kontakten med i syfte att utnyttja den juridiska personen som brottsverktyg (urkundsförfalskning eller brukande av falsk urkund). Användningen av falska eller ändrade urkunder kan utgöra ett led i t.ex. skattebrott, bokföringsbrott, bedrägeri mot leverantörer eller miljöbrott. Det kan vara svårt att utreda vilken eller vilka fysiska personer som döljer sig bakom den falska identiteten och att kunna ställa dem till svars. Även här kan personer i en utsatt situation utnyttjas. Juridiska personer eller enskilda näringsidkare kan använda en falsk eller osann faktura eller annan handling i sin bokföring i syfte att vilseleda (urkundsförfalskning, brukande av falsk urkund eller osant intygande). Osanna fakturor är centrala verktyg kopplade till användandet av företag i brottslig verksamhet. Fakturorna är ett sätt att motivera uttag av pengar från ett företags konto. När ett företag tar in osanna fakturor redovisas dessa i bokföringen och påstås sedan ha betalats kontant. Osanna fakturor kan även användas i momsbedrägerier och för att intyga att arbete har utförts som kan ge rätt till utbetalning inom rut- och rotsystemet. Handlingar om nybildade föreningar kan upprättas för skens skull och användas för att förmå att felaktigt registrera föreningarna som arbetsgivare (urkundsförfalskning, brukande av falsk urkund eller osant intygande). Sådana förfaranden kan användas för att begå skattebrott, bidragsbrott eller bedrägerier. Företrädare för en juridisk person kan också använda falska eller oriktiga anställningsavtal och lönespecifikationer i syfte att få utbetalningar från det allmänna, t.ex. lönegaranti eller anställningsstöd. Detta kan utgöra bedrägeri, bidragsbrott, bokföringsbrott eller skattebrott. Det kan även röra sig om en person som i skriftlig handling, under heder och samvete, eller i annan försäkran lämnar osanna uppgifter eller tiger om sanningen, t.ex. en person som i försäkran i samband med hindersprövning intygar att han eller hon aldrig varit gift trots att det inte stämmer (osann eller vårdslös försäkran). En person kan också förneka sin underskrift på en urkund (förnekande av underskrift). Den beskrivna brottsligheten bedrivs ofta i bolag eller som enskild näringsverksamhet. Det är vidare vanligt att den omfattar stora belopp, utövas som ett led i annan brottslighet och bedrivs i nätverk, systematiskt eller i organiserad form. Denna brottslighet kan därför i många fall vara att bedöma som grov. Vissa av brotten som behandlas under denna rubrik är aktuella även i de fall de brottsliga gärningarna är att bedöma som ringa alternativt grova samt i de fall en urkund förstörs eller döljs t.ex. inför en skatterevision eller annan fördjupad kontroll, för att undanröja bevisning (hindrande av urkunds bevisfunktion). Behov av förtydligande av lagtexten Lagrådet konstaterar att det enligt lagrådsremissens lagförslag, som överensstämmer med promemorians förslag, krävs att brotten enligt särskilt angivna bestämmelser i ”har samband med verksamhet” för att omfattas av brottskatalogen. Lagrådet anser att detta uttryck är vagt och tillämpningsområdet oklart samt att det 2018/19:12 av rättssäkerhetsskäl är av stor vikt att det tydliggörs hur långt befogenheter på området sträcker sig. Det sistnämnda gäller särskilt beträffande den brottsbekämpande verksamhet som får utföra med stöd av 6 §, dvs. verksamhet för att förebygga, förhindra och upptäcka sådan brottslighet som avses i 1 § första stycket lagen om brottsbekämpande verksamhet. Lagrådet bedömer vidare att de exempel som anges under föregående rubrik får anses ge uttryck för en avgränsning och tar sikte på sådana fall när den brottsliga gärningen avser uppgift eller handling, i allmänhet ett registreringsärende av något slag, som förekommer i ärende hos . Enligt Lagrådet bör denna avgränsning framgå av lagtexten. Lagrådet föreslår därför att uttrycket ”har samband med verksamhet” ersätts av ”avser uppgift eller handling i ärende hos ”. Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning och anser att lagtexten bör utformas i enlighet med Lagrådets förslag. brottsbekämpande verksamhet ska således omfatta brott enligt de aktuella bestämmelserna i , om gärningen avser uppgift eller handling i ärende hos . Denna justering av lagtexten innebär ett tydliggörande av hur långt befogenheter på det aktuella området sträcker sig. När det särskilt gäller den verksamhet som utförs med stöd av 6 § lagen om brottsbekämpande verksamhet, avser den bl.a. skattebrottsenhetens underrättelseverksamhet, som beskrivs närmare i avsnitt 4.2. För att inleda underrättelseverksamhet räcker att det finns misstankar om pågående brottslig verksamhet även om misstankarna inte kan konkretiseras, eller allmänna misstankar om framtida brott, förutsatt att det rör sig om brott som ingår i brottskatalogen. Mot den bakgrunden bör det inte krävas att kan peka ut en konkret uppgift eller handling i ett ärende hos myndigheten för att ha rätt att inleda underrättelseverksamhet mot exempelvis en privatperson eller ett företag avseende nu aktuella brott. Det bör i stället vara tillräckligt att det kan misstänkas att en uppgift eller handling kan komma att ingå i ett ärende hos som ett led i en brottslig verksamhet som faller inom de angivna bestämmelserna i . Hur kan brotten enligt lagen om straff för penningtvättsbrott ha anknytning till verksamhet? Penningtvätt syftar till att dölja brottsvinster och utgör därför en väsentlig del i kedjan av organiserad brottslighet. Förflyttningar av pengar görs mellan olika konton samt med hjälp av virtuella valutor. De samverkande myndigheterna upptäcker allt oftare att kryptovalutor och förbetalda kort används. Det finns dock fortfarande traditionella tillvägagångssätt kvar. Exempelvis kan postväxlar användas för att betala svarta löner och vid köp av bilar, båtar och fastigheter som sker kontant. Det finns även exempel på hur svarta inkomster finansierar renoveringar och byggen av hus. Arbetet sker med svart arbetskraft och när huset sedan säljs har det blivit en god förtjänst som har förvandlats till vita pengar. Det förekommer även att svarta inkomster används vid investeringar i fastigheter och andra investeringar utomlands. Penningtvättsbrottslighet förekommer i samband med att fysiska Prop. 2018/19:12 personer vidtar eller främjar åtgärder för att dölja överskott från brottslig verksamhet, som innefattar skattebrott och bokföringsbrott, genom t.ex. elektronisk överföring av pengar eller insättning på bankkonto tillhörande bolag eller bulvan. Penningtvättsbrottslighet förekommer också i samband med att bolag eller annan näringsverksamhet används för att dölja överskott av brottslig verksamhet, t.ex. genom upprättande av förfalskade kostnadsfakturor, underlåtenhet att fakturera försäljning eller utförda arbeten eller annan vilseledande bokföring (skattebrott och bokföringsbrott). Tillvägagångssättet kan också vara att ett svenskt bolag köper varor till underpris från ett utländskt systerbolag, som har medel från brottslig verksamhet som behöver döljas eller vice versa (skattebrott och bokföringsbrott). Grovt penningtvättsbrott förekommer i de fall den brottsliga gärningen ovan är att bedöma som grov, medan penningtvättsförseelse aktualiseras i ringa fall och i oaktsamhetsfall. I fall som avser näringspenningtvätt kan tillvägagångssättet vara att en person tillhandahåller bolag, bankkonton, varor, fordon eller lokaler i näringsverksamhet för att användas för penningtvättsåtgärder. Det kan även handla om att utställa fakturor eller lämna kvitton (skattebrott och bokföringsbrott). Hur brottsligheten kan hänga ihop gör gällande att det saknas exempel på i vilka situationer de föreslagna reglerna kan bli tillämpliga. Som framgått ovan använder de kriminella aktörerna inom den organiserade brottsligheten sig bl.a. av olika typer av intyg i brottsupplägg. Riktiga intyg kan användas i kombination med falska intyg. Intygen behöver inte vara fysiska handlingar utan kan också vara elektroniska handlingar och urkunder. Figuren nedan är ett försök att illustrera hur olika brott och brottslig verksamhet kan hänga ihop och där falska eller manipulerade handlingar ofta är starten på en lång kedja av brottslighet. Förslaget till utökning av brottskatalogen bör ses i ljuset av att skattebrottsenheten har rätt att arbeta mot endast ett fåtal av de brott som är vanligt förekommande i sådana brottskedjor, vilket innebär att effektiviteten i arbetet begränsas. Vid arbete mot denna typ av sammanhängande brottslighet är det svårt att initialt avgöra hur brottligheten hänger samman och oundvikligt att information om flera typer av brottslighet måste hanteras inom underrättelseverksamheten. För att klarlägga brottsligheten krävs kontakt med och information från de myndigheter eller verksamheter som utnyttjas och drabbas, t.ex. folkbokföringen, id-kortsverksamheten eller beskattningsverksamheten. När det gäller dessa verksamheter som finns inom är skattebrottsenheten bäst lämpad att bedriva det arbetet. kapning/ Penningtvätt bedrägerier Källa: , skattebrottsenheten Lagstöd krävs för att ska få arbeta mot de aktuella brotten Justitiekanslern har ifrågasatt om det inte finns möjlighet för skattebrottsenheten att arbeta mot de aktuella brotten för att se om det rör sig om bl.a. skatte- och bokföringsbrott, brott som redan omfattas av brottskatalogen. I promemorian anförs att det initialt kan vara svårt att avgöra vilken brottslighet som är den aktuella. I de fall sådant agerande har samband med verksamhet borde skattebrottsenheten, såvitt Justitiekanslern kan bedöma, ha utrymme att utreda om det inneburit att ett skattebrott eller bokföringsbrott m.m. har begåtts. Justitiekanslern anser därför att det är något svårt att avgöra på vilket sätt den nuvarande brottskatalogen begränsar skattebrottsenhetens möjligheter att arbeta effektivt med förebyggande arbete och underrättelseverksamhet samt att biträda åklagare vid förundersökning. Regeringen bedömer att det enligt nuvarande lagstiftning inte finns något stöd för att det skulle ligga inom skattebrottsenhetens uppgift att bedriva underrättelseverksamhet gentemot misstänkt brottslig verksamhet avseende exempelvis olovlig identitetsanvändning, användande av falska urkunder eller upprättande av skenhandlingar. Enda undantaget är om det finns konkreta omständigheter som talar för att den misstänkta brottsligheten ingår som ett led i pågående eller planerad brottslighet som omfattas av brottskatalogen, vilket normalt endast torde kunna avse skatte- eller bokföringsbrott. Även om en sådan brottskedja erfarenhetsmässigt har visat sig vara ett vanligt förhållande så är det oftast inte något som framgår i ett tidigt skede av ett brottsligt förlopp. Skatte- och bokföringsbrott är till sin natur sådan brottslighet som oftast blir tydlig i ett sent skede av en mer omfattande brottslighet. Det behövs därför ett tydligt lagstöd för att skattebrottsenheten ska ha rätt att bedriva underrättelseverksamhet även mot annan brottslighet som ofta föregår främst skatte- och bokföringsbrott. ombudsmän anser att det hade varit önskvärt med en tydligare beskrivning av vilka hinder den nuvarande regleringen ger upphov till och hur förslaget avser att avhjälpa dessa. vill också att frågan hur dagens reglering hindrar en effektiv brottsbekämpning klarläggs. Som redan har nämnts är det vanligt att olika brott och brottslig verksamhet hänger ihop, och falska eller manipulerade handlingar är vidare ofta starten på en lång kedja av brottslighet. Förslaget om att utvidga brottsbekämpande verksamhet innebär att det blir tydligt att har rätt att på ett tidigt stadium i brottskedjan bedriva underrättelseverksamhet och förebyggande verksamhet mot de brott som läggs till, vilket är en stor fördel. Förslaget om utvidgad brottskatalog innebär även att skattebrottsenheten får rätt att självständigt utföra förenklade brottsutredningar i fråga om dessa brott under vissa förutsättningar, samt medverka i brottsutredningar på uppdrag av åklagare utan att det krävs särskilda skäl. Förslagets största betydelse består dock i att det ökar skattebrottsenhetens möjligheter att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet av de aktuella slagen. Förslagets avgränsning och ansvarsfördelningen är tillräckligt tydliga ombudsmän anser att den föreslagna utvidgningen av brottskatalogen inte är helt tydligt avgränsad och kan leda till tolkningssvårigheter, varför det vore önskvärt med en tydligare avgränsning av den utvidgade befogenheten. Denna invändning får förutsättas ta sikte på de ytterligare brott enligt som föreslås ingå i katalogen. Regeringen bedömer i denna del att avgränsningen av brottsbekämpande verksamhet är tillräckligt tydlig. Detta eftersom det dels räknas upp vilka brott som läggs till, dels finns en inbyggd avgränsning genom att det krävs att gärningen avser uppgift eller handling i ärende hos . Som redan behandlats ovan under rubriken förtydligande av lagtexten (s. 13 f.) följer regeringen härvid Lagrådets förslag till lagtext för att tydliggöra avgränsningen av den utvidgade brottskatalogen. Beträffande brott mot lagen om straff för penningtvättsbrott föreslås katalogen omfatta samtliga brott enligt denna lag utan något krav på viss anknytning till verksamhet. I den delen kan det därför inte uppkomma några tolkningssvårigheter när det gäller vilka penningtvättsbrott som omfattas. En angränsande fråga som väcks av bl.a. är om den utökade brottskatalogen medför att ansvarsfördelningen mellan och andra brottsbekämpande myndigheter kan bli oklar, med risk för såväl dubbelarbete som att arbete hamnar mellan stolarna. Regeringen konstaterar att det fanns farhågor av liknande slag redan när skattebrottsenheterna inrättades 1998. I propositionen Skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar, m.m. (prop. 1997/98:10 s. 53) behandlas denna fråga av regeringen som uttalade bl.a. följande. Som några remissinstanser har påpekat innebär detta att kriminalunderrättelseverksamheten i fråga om brott inom skatteområdet delas upp på flera myndigheter. Eventuella negativa konsekvenser av en uppdelning av sådan verksamhet på flera myndigheter bör enligt vår mening inte överdrivas. […] Att skattebrottsenheterna vid skattemyndigheterna ges befogenhet att bedriva underrättelseverksamhet inom skattebrottsområdet skall dock inte ses som någon inskränkning av polisens nuvarande uppgifter i fråga om brottslighet inom skatteområdet. Det övergripande ansvaret att bekämpa brott ligger alltjämt hos polisen. Det blir således polisens uppgifter att se till att det tas ett helhetsgrepp på kriminaliteten inbegripet den inom skatteområdet. Den föreslagna ordningen medför självfallet att de inblandade myndigheterna måste skapa olika samarbetsformer så att effektiviteten i kampen mot den ekonomiska brottsligheten i övrigt inte förloras. Vad som sägs ovan om ansvarsfördelningen mellan och polisens brottsbekämpning gäller även i fråga om de nu aktuella brotten. Det kan i efterhand konstateras att inrättandet av skattebrottsenheterna har varit en framgång och att de farhågor som fanns inte infriades. De risker kopplade till ett delat ansvar för vissa brott som några av remissinstanserna tar upp bör dessutom rimligen vara mindre än de var 1998. Exempelvis bör risken för dubbelarbete vara mindre på grund av den samverkan mellan olika brottsbekämpande myndigheter som sker inom ramen för den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet. Risken för att de brott som föreslås läggas till i brottskatalogen ska falla mellan stolarna bedöms också vara liten. Möjligheten att de aktuella brotten förhindras eller upptäcks bör snarare öka om det finns ytterligare en brottsbekämpande myndighet som får rätt att arbeta mot sådan brottslighet. Regeringen bedömer därför att de risker som kan vara förenade med att ha ett delat ansvar för de aktuella brotten mer än väl uppvägs av vinsterna med att får ett utökat ansvar. , och Företagarna menar att beredningskravet inte är uppfyllt. anser att det är anmärkningsvärt att inte har upptagits bland remissinstanserna med tanke på de potentiellt stora konsekvenser för skattskyldiga som ett genomförande av promemorians förslag kan få. anför att remisslistan är mycket begränsad, där är den enda organisationen med företagsmedlemmar bland remissinstanserna trots att det föreslås att möjligheter att på eget initiativ bedriva brottsbekämpande verksamhet gentemot bland andra företag utökas, vilket måste betraktas som i högsta grad ingripande. anser att företagens organisationer inte har fått den nödvändiga möjligheten att ta ställning till de förslag som läggs fram, varför förslaget måste underkastas ett ordentligt remissförfarande innan regeringen går vidare med ärendet. Företagarna anser även att promemorian är behäftad med sådana brister vad avser bl.a. beredningsprocessen och konsekvensanalys att den inte kan ligga till grund för lagstiftning. Promemorians konsekvensanalys anses vara knapphändig och allmänt hållen avseende företag och företagsföreträdare. Regeringen konstaterar inledningsvis att förslaget om utvidgad brottskatalog är generellt och berör både privatpersoner och företagare. Förslaget handlar vidare i grunden om hur statens brottsbekämpning ska vara organiserad och bedrivas i fråga om en av dess brottsbekämpande myndigheter för att vara välfungerande och effektiv. Promemorian har skickats ut till en förhållandevis bred krets av remissinstanser, däribland , och remisstiden har uppgått till brukliga . Samtliga remissinstanser har inkommit med remissyttranden och flera av de mest berörda remissinstanserna har lämnat välmotiverade sådana. Mot den bakgrunden bedöms regeringsformens beredningskrav vara uppfyllt i denna del. När det gäller de kritiska synpunkterna i fråga om promemorians konsekvensanalys anser regeringen att promemorian inte har sådana brister att beredningskravet på denna grund inte skulle vara uppfyllt. Dessutom har det i denna proposition gjorts vissa kompletteringar i konsekvensanalysen bl.a. för att tydliggöra i vilken mån förslaget påverkar företagens administrativa börda. Så som främst har efterfrågat har även de förväntade effektivitetsvinsterna tydliggjorts. Sammanfattningsvis anser regeringen att beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen är uppfyllt. Datainspektionen framför att myndigheten inte kan tillstyrka lagförslaget utan en mer utförlig proportionalitetsbedömning mellan behov av personuppgiftsbehandling å ena sidan och den enskildes rätt till skydd för den personliga integriteten å andra sidan. Regeringen bedömer att förslaget om att utvidga brottsbekämpande verksamhet inte innebär ett sådant intrång i den personliga integriteten som går utöver vad som är nödvändigt för att brottsbekämpande verksamhet ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Vid avvägningen mellan behov av personuppgiftsbehandling och den enskildes rätt till skydd för den personliga integriteten anses utvidgningen av brottskatalogen således vara proportionerlig. Datainspektionen saknar även en analys av hur EU:s dataskyddsförordning och det nya dataskyddsdirektivet påverkar förslaget. och rådets direktiv (EU) 2016/680 av om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut /977/RIF, genomförs i huvudsak genom brottsdatalagen (2018:1177), som trädde i kraft . Direktivet genomförs även genom särskilda registerförfattningar för de myndigheter som bedriver brottsbekämpning, bl.a. lagen (2018:1696) om behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område (här kallad brottsdatalag). Denna lag, som trädde i kraft , gäller utöver brottsdatalagen när i egenskap av behörig myndighet behandlar personuppgifter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda brott, se propositionen Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning (prop. 2017/18:269). I den brottsbekämpande verksamheten behandlar i egenskap av behörig myndighet som utgångspunkt personuppgifter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda brott. 2018/19:12 Detta innebär att brottsdatalagen och brottsdatalag ska tillämpas på den behandling av personuppgifter som den föreslagna utvidgningen av brottsbekämpande verksamhet kan ge upphov till. Sådan behandling bedöms uppfylla kravet på rättslig grund i 2 kap. 1 § brottsdatalag där det framgår att får behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att myndigheten ska kunna förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda brott eller fullgöra förpliktelser som följer av internationella åtaganden. Personuppgifter som behandlar med stöd av brottsdatalagen och brottsdatalag kan behöva lämnas till en verksamhet inom myndigheten som inte omfattas av dessa lagars tillämpningsområden, såsom beskattningsverksamheten. Vid behandling för att lämna ut uppgifter för sådana ändamål ska och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning) tillämpas. Prövningen av om behandlingen är tillåten ska alltså då göras med utgångspunkt i dataskyddsförordningens bestämmelser, se propositionen Brottsdatalag (prop. 2017/18:232 s. 451). Innan personuppgifter lämnas ut på detta sätt ska dock i varje enskilt fall säkerställas att det är nödvändigt och proportionerligt att personuppgifterna behandlas för det nya ändamålet (2 kap. 22 § brottsdatalagen). Förslaget föranleder en ändring i 1 § första stycket lagen om brottsbekämpande verksamhet. Regeringens förslag: De föreslagna bestämmelserna ska träda i kraft . Promemorians förslag: I promemorian föreslås inget ikraftträdandedatum, utan det anges endast att de föreslagna bestämmelserna är angelägna och bör träda i kraft . Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i frågan. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna bestämmelserna är som anförs i promemorian angelägna och bör träda i kraft . Regeringen föreslår att bestämmelserna ska träda i kraft . Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. 6.1Syfte och alternativ lösning Förslaget syftar främst till att förbättra möjligheter att förebygga, förhindra och upptäcka brottslighet som har anknytning till verksamhet. Om det arbetet blir framgångsrikt kan de offentliga resurserna i ökad utsträckning användas till det som de är avsedda att användas till, vilket även kan stärka legitimiteten för skatte- och välfärdssystemen.