prop · H603101 · 2019-04-15 00:00:00 — Statliga garantiåtaganden ökade med 612 mil- jarder kronor jämfört med och uppgick till vid utgången av 2018. Som andel av BNP uppgick de statliga garantiåtagan- dena till . Insättningsgarantin uppgick till 2 280 miljard- er kronor, vilket är en ökning med jämfört med . Ökningen förklaras i huvudsak av Nordeas filialisering av nordiska dotterbolag. Kreditgarantierna inklusive exportkreditgaran- tier uppgick till , vilket innebär en ökning med i förhållande till 2017. Garantier om tillförsel av kapital uppgick till , vilket är en ökning med jämfört med . Risken för stora förluster bedöms som låg för den ordinarie portföljen och måttlig för insätt- ningsgarantin. Statens utlåning uppgick till . Utlåningen till och Centrala studielån utgör huvud- delen av statens utlåning. Nationellt intygande samt avgifter till och bidrag från EU Det nationella intygandet grundas på ansvariga myndigheters förvaltningsförklaringar, intygan- den och bedömningar avseende hanteringen av EU-medel samt revisionens utlåtanden från granskningar varpå regeringen lämnar följande intygande: Sammanställningen av EU-räkenskaperna, om- fattande resultat- och balansräkning samt en kassamässig redovisning, har upprättats enligt god redovisningssed. Regeringen bedömer att räkenskaperna i allt väsentligt är rättvisande. Betryggande intern styrning och kontroll Det finns ett ramverk för staten som syftar till att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll av EU-medlen. Avgift till och bidrag från EU (kassamässigt) Nettoflöde från statens budget till EU avgift till EU uppgick till . Bidragen från EU uppgick till 12 mil- jarder kronor. Det kassamässiga nettoflödet från statens budget till EU uppgick till , vilket är en ökning med jämfört med . Avgiften till EU ökade med jämfört med . Det beror på att mer- värdesskattebaserade och BNI-baserade avgifter 2017 nedsattes retroaktivt –2016. S k r . 2 01 8 / 1 9: 1 0 1 Regeringen ska året efter budgetåret lämna en årsredovisning för staten till . Årsredovisningen för staten 2018 har upp- rättats i enlighet med bestämmelserna i budget- lagen (2011:203) och enligt god redovisningssed. Regeringen bedömer att årsredovisningen i allt väsentligt ger en rättvisande bild av det ekono- miska resultatet och ställningen samt förvalt- ningen av statens tillgångar. Den konsoliderade redovisningen i årsredo- visningen omfattar myndigheterna, inklusive affärsverken, under och regeringen. Dessutom ingår som en tillgång hos staten. Intäkter och kostnader, tillgångar och skulder samt betalningar som redovisas av och ingår dock inte. Inte heller ingår premiepensionssystemets tillgångar och skulder med dess avkastning i konsolideringen. Redovisningen omfattar all verksamhet i de ingående organisationerna oavsett finansiering och baseras på information som de statliga myn- digheterna och affärsverken lämnar till statsredo- visningen och information som presenteras i myndigheternas årsredovisningar. I fall där informationen inte varit tillräcklig har komplett- erande information inhämtats. Underlaget har kompletterats med ekonomiska händelser som inte har redovisats av myndigheterna, framför allt beräkningar av skatteintäkter som ännu inte har debiterats. Redovisningen utgår från vedertagna redo- visnings- och värderingsprinciper som i så stor utsträckning som möjligt hålls oförändrade över tiden. En utveckling av den statliga redovisningen sker dock fortlöpande. förutsättningar beskrivs i avsnitt 3.4 Redo- visningsprinciper och tilläggsupplysningar. Resultaträkningen ger underlag för bedömning av statens samlade inflöde och förbrukning av resurser. Värdet av statens tillgångar och skulder per redovisas i balans- räkningen. Finansieringsanalysen visar statens betalningsflöden. I skrivelsen jämförs utfallet i resultat- och balansräkningarna, finansie- ringsanalys och noter med utfallet . Statens budget omfattar alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. I skrivelsen jämförs och kommenteras budgetens utfall dels med inkomsterna och utgifterna i den av beslutade ursprungliga budgeten , dels med utfallet . och Riksgälds- kontoret har lämnat underlag till denna skrivelse (Fi2019/00590/BATOT). Olika avgränsningar av staten redovisas utifrån olika utgångspunkter beroende på att informationen har olika syften. Avgränsningen av staten kan därmed variera. Redovisningarna kan vidare skilja sig åt på grund av att olika principer tillämpas i räkenskaperna och vid framtagande av statens budget. Beroende på utgångspunkt kan en enskild ekonomisk händelse få delvis olika konsekvenser och utfallet kan därmed skilja sig åt mellan redovisningarna. Informationen om det ekonomiska utfallet i staten utgör även underlag för nationalräken- skaperna som är en statistisk sammanställning i kontoform över den samlade svenska ekonomin. S k r . 2 01 8 / 1 9: 1 0 1 Nationalräkenskapernas avgränsning av staten utgår från definitioner etc. som följer rekom- mendationer från FN samt och rådets förordning (EU) nr 549/2013 om det europeiska national- och regionalräkenskaps- systemet i europeiska unionen. Nationalräken- skapernas avgränsning skiljer sig från årsredovis- ningen, bl.a. genom att affärsverken inte ingår i dess avgränsning av staten. Underlag för och kvalitetssäkring av årets skrivelse Årsredovisningen för staten bygger huvudsak- ligen på underlag som har lämnats av Ekonomi- styrningsverket (ESV) och . ESV:s underlag omfattar utfallet för statens budget inklusive finansiella befogenheter i form av beställningsbemyndiganden, garantier etc. Vidare omfattar det resultaträkning, balans- räkning och finansieringsanalys, statsskuldens utveckling samt redovisning av avgifter till och bidrag från EU. underlag omfattar redovisning och riskanalys av statliga garantier och utlåning. Redovisningen har i övrigt kompletterats eller tagits fram internt inom . Det gäller t.ex. beräkningen av skatteintäkter och uppföljningen av de budget- politiska målen. Stora delar av skatteintäkterna bygger fortfarande på en prognos (se avsnitt 3.4.1). Prognosmetoderna som används för att beräkna skatteintäkterna i årsredovisning- en för staten är desamma som används för att ta fram prognoser i regeringens budgetproposit- ioner. När det gäller uppföljningen av överskotts- målet utgår denna dels från officiell statistik från , dels från de indikatorer som regeringen använder för att följa upp över- skottsmålet i budgetpropositionen och den eko- nomiska vårpropositionen. Hur uppföljningen sker beskrivs närmare i regeringens skrivelse för finanspolitiken (skr. 2010/11:79). En granskning av kvaliteten i årsredovisningen för staten sker dels genom årliga revision av myndigheterna och deras årsredo- visningar, vilka ligger till grund för resultat- och balansräkningarna, finansieringsanalysen samt utfallet för statens budget, dels myndighetsled- ningarnas intygande om att respektive myndig- hets årsredovisning ger en rättvisande bild. En kvalitetskontroll sker även genom etable- rade kvalitetssäkringsrutiner i samband med ESV:s konsolideringsarbete och genom beredning av skrivelsen. Kvalitetssäkringen innefattar bl.a. kontroller av att myndigheternas rapporterade finansiella in- formation överensstämmer med deras respektive årsredovisningar, formella kontroller, motparts- avstämning av mellanhavanden mellan myndig- heter, rimlighetskontroller och analys av poster samt dokumenterade metoder för de beräkningar och förutsättningar som gäller för konsolide- ringsarbetet. Granskning av myndigheternas årsredovisningar 2018 har inom ramen för den årliga revisionen granskat 225 myndigheters årsredo- visningar . avstår från att uttala sig när den inte kunnat inhämta tillräckliga och ända- målsenliga revisionsbevis och bedömer att möjliga effekter av oupptäckta fel kan vara både väsentliga och genomgripande. Myndigheten uttalar sig med avvikande mening när det finns väsentliga fel som är genomgripande och års- redovisningen som helhet därigenom inte ger en rättvisande bild. En revisionsberättelse med reser- vation lämnas när inte kunnat inhämta tillräckliga och ändamålsenliga revisions- bevis, men drar slutsatsen att möjliga fel inte är genomgripande. I vissa fall lämnar en revisionsberättelse med standardutformning, men vill ändå lyfta fram viktig information och lämnar därför en upplysning i revisions- berättelsen. har lämnat revisions- berättelse med reservation för följande 20 myn- digheter: , E-hälsomyndig- heten, Fastighetsmäklarinspektionen, , för hälsa, arbetsliv och välfärd, , , i län, i , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , Patent- och registrerings- verket, i , Rådet för Europeiska socialfonden i , Specialpedagogiska skolmyndigheten, , Strålsäkerhetsmyndig- heten, Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll samt . S k r . 2 01 8 / 1 9: 1 0 1 Av myndigheterna har 14 fått en revisions- berättelse med upplysning. De myndigheter som har fått en modifierad revisionsberättelse eller med upplysning återges även utgiftsområdesvis i avsnitt 2. I tabellen nedan redovisas utvecklingen av antalet modifierade revisionsberättelser – 2018. Antalet har varierat något med en ökning . Myndigheternas års- redovisningar ger överlag en god och rättvisande bild av verksamheten. Antal modifierade revisionsberättelser 2014–2018 S k r . 2 01 8 / 1 9: 1 0 1 1Uppföljning av de budgetpolitiska målen 1.1Den offentliga sektorns finansiella sparande infördes, efter en infasningsperiod , ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. fastställde efter en teknisk justering att målet skulle uppgå till i genomsnitt av BNP över en konjunk- turcykel i stället för (bet. 2006/2007:FiU20). ändras nivån på över- skottsmålet till i genomsnitt en tredjedels procent av BNP över en konjunkturcykel. Uppföljningen av det finansiella sparandet förstärks och ram- verket kompletteras med ett skuldankare enligt den överenskommelse som nåddes i samband med arbete (prop. 2016/17:100, bet. 2016/17:FiU20, rskr. 2016/17:349 och prop. 2017/18:1, bet. 2017/18:FiU1, rskr. 20174/18:54). Definitioner av finansiellt sparande och målet för den offentliga sektorns finansiella sparande Det finansiella sparandet för den offentliga sektorn är resultatet av samtliga transaktioner som påverkar den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet. Finansiella transaktioner som köp och försäljning av aktier och andra finansiella tillgångar påverkar således inte det finansiella sparandet. Detsamma gäller värdeförändringar på tillgångar och skulder. Att målet för den offentliga sektorns finansi- ella sparande är formulerat som ett genomsnitt i stället för ett årligt krav på av BNP är motiverat av stabiliseringspolitiska skäl. Om målet om 1 procents sparande skulle gälla för varje enskilt år skulle finanspolitiken behöva stramas åt när konjunkturen försvagas för att säkerställa att det årliga målet nås. Finans- politiken skulle då förstärka konjunktur- försvagningen i stället för att stabilisera den. Det finns således goda skäl för att formulera ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Genomsnittsformuleringen gör det svårare att löpande följa upp om målet uppnås. Eftersom sparandet kan tillåtas avvika från den målsatta nivån ett enskilt år är det viktigt att konjunkturläget beaktas när målet i efterhand utvärderas. Målet för det finansiella sparandet omfattar hela den offentliga sektorn, vilket inkluderar staten, ålderspensionssystemet och kommunsektorn. Affärsverken ingår enligt nationalräkenskapernas (NR) definition inte i den statliga sektorn utan räknas till företags- sektorn. Det finansiella sparandet 2018 Den offentliga sektorn redovisade 2018 ett över- skott och det finansiella sparandet uppgick till ca eller av BNP. I förhållande till 2017 försvagades det finansiella sparandet 2018 med ca (se tabell 1.2). Försvagningen kan hänföras både till staten och kommunsektorn. I prognosen i den av beslutade budgeten beräknades ett överskott på eller av BNP. Det finansiella sparandet blev således ca lägre än beräknat. S k r . 2 01 8 / 1 9: 1 0 1 Tabell 1.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande Miljarder kronor om annat inte anges -0,2 1Inklusive ofördelade utgifter. 2Inklusive kapitalavkastning på pensionsrätter. Källor: och egna beräkningar. Jämfört med utfallet underskattades in- komsterna enligt NR med ca i budgetpropositionen . Inkomster från skatter blev något högre än förväntat, det är framför allt bolagsskatterna som blev högre. Kapitalinkomsterna blev ca högre än förväntat. Främst var det räntebetal- ningar och utdelningar till ålderspensions- systemet som blev högre än prognostiserat. Bland övriga inkomster blev transfereringar från den privata sektorn och utlandet sektorer till staten och kommunsektorn högre än beräknat. Slutligen blev även den bruttoförda posten kapitalförslit- ning högre än beräknat (denna post redovisas både på inkomst- och utgiftssidan och är neutral för det finansiella sparandet). Även utgifterna underskattades, och avvikel- sen uppgick till ca . I huvud- sak var det investeringarna som underskattades i budgetpropositionen . Likaså blev kon- sumtionsutgifterna samt räntebetalningarna högre än beräknat. Underskattningen av räntebe- talningarna beror bl.a. på att definitionen av hur ränteutgifter ska redovisas har ändrats i NR. I den tidigare redovisningen har vid återköp av obligat- ioner kvarvarande bokförd över- eller underkurs påverkat utgiftsräntorna för hela den återstående löptiden för återköpet. Enligt den nya redovisningen påverkar dessa återköp inte ränteutgifterna vid beräkningen av det finansiella Sammantaget medför detta att det fi- nansiella sparandet i den offentliga sektorn 2018 överskattades med ca i bud- getpropositionen . Vad gäller de enskilda sektorerna svarade kommunsektorn för över- skattningen av det finansiella sparandet medan sparandet i både staten och ålderspensionssyste- met underskattades något. Åtgärder i form av tidigare- eller senarelägg- ning av utgifter samt ändringsbeslut i vår- resp. höständringsbudgetarna medförde totalt en för- svagning av det finansiella sparandet på ca . Det är lägre än utgiftseffekten på statens budget som summerar till . Detta beror framför allt på att de ändringar som omfattade utbetalningar endast rör betal- ningsflöden till kommuner, och att denna effekt periodiseras i NR. Inte heller de utgiftsökningar som rör ersättningar från EU påverkade den offentliga sektorns finansiella sparande. Tabell 1.2 Orsaker till avvikelser mot budgetpropositionen 2018, offentliga sektorns finanser Anm.: Effekten av inkomst- och utgiftsavvikelserna till följd av VÄB och HÄB kan skilja sig från motsvarande på budgeten till följd av dels konsolidering mellan stat och kommunsektor, dels annorlunda redovisning enligt NR. Källor: och egna beräkningar. Principer för uppföljning av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande Det är viktigt att uppföljningen av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande är transparent och att det finns tydliga principer för hur målet följs upp. Det nya ramverket för finanspolitiken tillämpas . används därför de uppföljningsmetoder som angavs i skrivelsen för finanspolitiken (skr. 2010/11:79). Regeringen använder ett antal indikatorer för att följa upp måluppfyllelsen. För att i efterhand avgöra om det finansiella sparandet i den offentliga sektorn varit i linje med målet använder regeringen som en indikator ett genomsnitt för det finansiella sparandet , vilket för den aktuella perioden omfattar åren 2009–2018. S k r . 2 01 8 / 1 9: 1 0 1 Tabell 1.3 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot målet för den offentliga sektorns finansiella sparande Procent av BNP om inte annat anges -0,7 -0,2 -1,0 -1,4 -1,6 -0,7 -0,4 -0,4 -1,0 -1,1 -1,2 -0,1 -0,2 -0,3 -0,2 -0,1 -0,4 -0,3 -0,6 -0,2 -0,7 -0,2 -0,5 -0,5 -0,1 -5,4 -1,4 -0,3 -1,9 -2,6 -2,0 -0,1 1Procent av potentiell BNP. Strukturellt sparande är justerat för BNP -gap, arbetslöshetsgap, skattebasernas sammansättning och för engångseffekter, se tabell 27 ekonomiska vårproposition. Engångseffekter , 2013 och 2015 rör återbetalning en av försäkringspremier från Försäkring. 2016 beror på periodiseringar av avgift till Europeiska unionen. inkluderar även en engångsvis skatteinbetal ning från en internationell koncern. 2Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. Källor: och egna beräkningar. bakåtblickande redovisning är att bedöma om det funnits systematiska fel i finanspolitiken som minskar sannolikheten för att målet nås . För att beakta vilken påverkan konjunkturläget har på den offentliga sektorns finansiella sparande använder regeringen även det strukturella sparandet som en indikator på hur målet uppfylls. Det strukturella sparandet syftar till att visa hur stort det finansiella sparandet i den offentliga sektorn skulle vara om inkomsterna och utgifterna inte påverkades av konjunkturläget eller engångseffekter. Det strukturella sparandet är inte en del av den officiella statistiken och kan beräknas på flera olika sätt. Det gör att nivån på det strukturella sparandet kan skilja sig åt mellan olika bedömare och att det inte finns något allmänt accepterat utfall. Avstämning av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande Såväl det finansiella sparandet som det strukturella sparandet försämrades (se tabell 1.3). Minskningen av det finansiella sparandet kan huvudsakligen hänföras till sparandet i staten, som minskade från -0,7 till -1,av BNP och sparandet i kommunsektorn som minskade något. har sparandet förstärkts. Det största bidraget härrör från staten där sparandet förstärktes av BNP och uppgick av BNP. Det genomsnittliga finansiella sparandet –2018 (bakåtblickande tioårssnitt) uppgick till -0,av BNP, varav sparandet i ålderspensionssystemet uppgick till av BNP i genomsnitt. kommunsektorn uppgick till -0,av BNP i genomsnitt. Sparandet i staten var i genomsnitt i balans över tidsperioden. var resursutnyttjandet lägre än normalt och BNP- gapet bedöms i genomsnitt ha uppgått till -1,av potentiell BNP . Det strukturella sparandet försvagades . Samlad bedömning av uppföljningen av målet för det finansiella sparandet Det bakåtblickande genomsnittet av det finans- iella sparandet –2018 låg under målnivån. Sparandet har dock gradvis stigit . Det strukturella sparandet försvagades , men regeringen anser att den finanspolitiska inriktningen innebär en lämplig övergång till det nya över- skottsmålet på en tredjedels procent av BNP. Regeringen anser att både det finansiella och det strukturella sparandet låg i linje med överskottsmålet. S k r . 2 01 8 / 1 9: 1 0 1 Utgiftstaket, ursprungligt fastställd nivå Utgiftstak, slutligt fastställt Budgeteringsmarginal, procent av takbegränsade 1Utgiftstakets nivå , 2016 och 2017 höjdes med 33, 41 respektive efter förslag i propositionen Vårändringsbudget . Dessa ändringar av nivån är inte tekniska justeringar utan finanspolitiskt motiverade ändringar. Finanspolitiskt motiverade ändringar av utgiftstakets ni vå medför en reell förändring av utgiftstakets begränsande effekt på de takbegränsade utgifterna. Anm.: –2007 se Årsredovisning för staten 2009. Den statliga budgetprocessen kännetecknas av ett tydligt medelfristigt uppifrån och ned-perspektiv. Utgiftstaket är den övergripande restriktionen som i termer av totala utgifter begränsar budget- processen från det att utgiftstaket fastställs till dess att budgetåret är slut. Därmed understryks behovet av prioriteringar mellan olika utgifter. Det medelfristiga perspektivet skapar dessutom förutsättningar för att undvika att tillfälligt höga inkomster, t.ex. på grund av en god konjunktur, används för att finansiera permanent högre utgif- ter. I och med detta begränsas också möjlighet- erna att bedriva en destabiliserande (procyklisk) finanspolitik på budgetens utgiftssida. Utgiftsta- ket infördes och fastställda utgiftstak har aldrig överskridits. Utgiftstaket är ett viktigt budgetpolitiskt åta- gande som främjar budgetdisciplinen och stärker trovärdigheten i den ekonomiska politiken. Ut- giftstaket kan användas som ett verktyg för att uppnå överskottsmålet och långsiktigt hållbara offentliga finanser. Utgångspunkten är att de nivåer på utgiftstaket som har beslutat om inte ska ändras till följd av andra orsaker än s.k. tekniska justeringar eller till följd av en ändrad inriktning på finanspolitiken efter att en ny regering tillträtt. De takbegränsade utgifterna är summan av ut- gifterna under utgiftsområdena 1–25 och 27 samt utgifterna i ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. De utgörs av faktiskt förbrukade anslagsmedel, vilket innebär att även myndig- heternas utnyttjande av anslagssparande och anslagskredit ingår. De takbegränsade utgifterna omfattar därmed större delen av utgifterna i staten och ålderspensionssystemet. Utrymmet mellan utgiftstaket och de faktiska beräknade takbegränsade utgifterna kallas budgeterings- marginalen. Utfallet för de takbegränsade utgifterna Enligt utfallet för statens budget uppgick de takbegränsade utgifterna till 1 . Därmed underskreds utgiftstaket med en marginal på (se tabell 1.5). Tabell 1.5 Takbegränsade utgifter -5,8 sidan av statens budget -1,3 -7,1 1Den av fastställda budgeten , dvs. exkl. beslut med anledning av förslag till ändringar i statens budget . 2Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar. De takbegränsade utgifterna blev lägre än den av antagna budgeten . Det är i första hand på statens budgets utgiftsområden (exklusive statsskulds- räntorna) som utgifterna blivit lägre. Utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget uppgick till , vilket är lägre än enligt beräk- ningen i budgeten . I avsnitt 2 redovisas skillnader mellan utfall och budgeterade belopp för olika utgiftsområden och vissa anslag. Tekniska justeringar av utgiftstakets nivå Utgiftstakets ursprungliga nivå fastställdes av till . Därefter har utgiftstakets nivå justerats av tekniska skäl. Tabell 1.6 Tekniska justeringar av utgiftstakets nivå Miljarder kronor Ursprungligt fastställd nivå på utgiftstaket i Tekniska justeringar i budgetpropositionen Utjämning LSS, ökad omslutning Neutralisering kommunerna sänkt reseavdrag -0,31 PRV från avgiftsfinansiering till anslagsfinansiering Ny nivå i budgetpropositionen Tekniska justeringar i budgetpropositionen Utjämning LSS, ökad omslutning Reglering kommunalekonomisk utjämning: sänkt skatt för personer över 65 Reglering kommunalekonomisk utjämning: höjt Ny nivå i budgetpropositionen Tekniska justeringar i den beslutade budgeten Utjämning LSS, ökad omslutning Ny nivå i bet. Tekniska justeringar syftar till att utgiftstaket ska utgöra en lika stram begränsning för de offentliga utgifterna efter justeringen som före de förändringar som föranleder justeringen. För att föranleda en teknisk justering av utgiftstaket ska den förändring som ger upphov till justeringen inte ha samma nettoeffekt på den konsoliderade offentliga sektorns utgifter eller det offentliga finansiella sparandet, som på de takbegränsade utgifterna. Sedan utgiftstaket infördes har nivåerna på beslutade utgiftstak justerats tekniskt . Tekniska justeringar görs i budgetpropositionen och enligt praxis avrundas de årsvisa justeringarna till hela miljarder kronor. Sammantaget har nivån på utgiftstaket höjts med till följd av tekniska justeringar. Flera av dessa tekniska justeringar hänför sig till budgetförändringar som föranlett justering av statsbidragen till kommuner och landsting. Till exempel har en höjning av det särskilda grundavdraget för pensionärer lett till att kommunernas och landstingens skatteintäkter S k r . 2 01 8 / 1 9: 1 0 1 försämras, vilket föranlett en höjning av stats- bidraget till kommunsektorn i motsvarande mån. Detta har motiverat en teknisk justering av utgiftstaket. Utgiftstaket är en restriktion för hur mycket de statliga utgifterna som högst får uppgå till.