prop · H603152 · 2019-06-18 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:152 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för sin syn på systemgränsen för byggnaders energiprestanda. Regeringen gör vidare bedömningen att byggreglerna på ett kostnadseffektivt sätt ska bidra till teknikneutrala val av hållbara, dvs. icke-fossilbränslebaserade uppvärmningssystem, långsiktigt energieffektiva byggnader med bra klimatskärm samt en effektiv elanvändning i uppvärmningen och att reglerna ska beakta effektutmaningen. Direktivet om byggnaders energiprestanda....................................... Systemgräns för byggnaders energiprestanda ................................... bedömningar i fråga om systemgränsen för byggnaders energiprestanda ........................................................ Energikraven ska bidra till en effektiv styrning och vara Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... beslutade regeringen att tillsätta en kommitté i form av en parlamentariskt sammansatt kommission för översyn av energipolitiken (dir. 2015:25). Kommittén antog namnet . uppdrag var att bl.a. ta fram underlag för en bred överenskommelse om energipolitiken med särskilt fokus på förhållandena för elförsörjningen –2030. slöts en ramöverenskommelse om den svenska energipolitiken mellan , , de gröna, och . Ramöverenskommelsen (även kallad energiöverenskommelsen) ligger till grund för de förslag och bedömningar som finns i betänkande Kraftsamling för framtidens energi (SOU 2017:2). Betänkandet har remissbehandlats (dnr M2017/00026/Ee). I propositionen Energipolitikens inriktning (prop. 2017/18:228) föreslog regeringen nya energipolitiska mål samt redovisade sin bedömning av energipolitikens inriktning med utgångspunkt i de förslag och bedömningar som redovisat i sitt betänkande. De bedömningar om systemgränsen för byggnaders energiprestanda som redovisades i betänkandet behandlades dock inte i propositionen. Regeringen aviserade i stället att man avsåg att återkomma till i denna fråga i ett annat ärende. Regeringen överlämnar därför denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för att kraven på byggnaders energiprestanda även i fortsättningen ska utgå från systemgränsen levererad energi uttryckt i primärenergi. Regeringen gör vidare bedömningen att byggreglerna på ett kostnadseffektivt sätt ska bidra till teknikneutrala val av hållbara, dvs. icke-fossilbränslebaserade uppvärmningssystem, långsiktigt energieffektiva byggnader med bra klimatskärm samt en effektiv elanvändning i uppvärmningen och att reglerna ska beakta effektutmaningen. 2Direktivet om byggnaders energiprestanda och rådets direktiv /91/EG av om byggnaders energiprestanda antogs 2002 och har till syfte att förbättra byggnaders energiprestanda som hänsyn tas till utomhusklimat och lokala förhållanden samt till krav på inomhusklimat och kostnadseffektivitet. Ett övergripande mål är att minska den energi som behövs för att uppfylla energibehovet vid normal användning av 2018/19:152 byggnader. Direktivet reviderades 20101 och har återigen omarbetats 20182. Vid beräkningen av en energiprestanda ska de krav som finns i direktivet uppfyllas. I texterna nedan beskrivs bestämmelserna efter den senaste omarbetningen av direktivet. Det omarbetade direktivet ska vara genomfört . Beräkning av en energiprestanda När en energiprestanda beräknas ska flera olika aspekter beaktas: •Systemgräns: Vad omfattas av beräkningen? •Primärenergi- eller viktningsfaktorer: Hur tas det hänsyn till energi som tillförs av olika energibärare? •Nivå: Vilken nivå ska energikraven för byggnader ha? I direktivet anges att medlemsstaterna ska ta fram en metod för beräkningen (artikel 3). Metoden ska följa den gemensamma allmänna ramen enligt bilaga I till direktivet. Minimikrav angående energiprestanda ska fastställas i avsikt att uppnå kostnadsoptimala nivåer (minimikrav enligt artikel 4) både för nya byggnader (artikel 6) och befintliga byggnader (artikel 7). Den ska även finnas med i energideklarationen för en byggnad vilket framgår av definitionen av energicertifikat (i artikel 2.12). Vad ska omfattas av systemgränsberäkningen? I första punkten första stycket i bilaga I till direktivet anges att en energiprestanda ska bestämmas på grundval av den beräknade eller faktiska energianvändningen och återspegla normal energianvändning för rumsuppvärmning, rumskylning, varmvatten för hushållsbruk, ventilation och fast belysning samt för andra installationssystem. I tredje punkten anges att metoden för beräkning av en energiprestanda ska fastställas med beaktande av åtminstone de faktorer som räknas upp i de efterföljande punkterna a–i. I punkten a) anges byggnadens termiska egenskaper. Därefter anges i punkterna b–i faktorer som rör installationer och andra funktioner i byggnaden. Hur ska hänsyn tas till energi som tillförs av olika energibärare? Enligt första punkten andra stycket i bilaga I till direktivet ska en energiprestanda uttryckas med en numerisk indikator för primärenergianvändning i enheten kWh/m2 och år både för certifiering av energiprestanda (energideklarationsklassning) och för minimikraven för energiprestanda. Beräkningen av primärenergi ska, enligt andra punkten andra stycket i bilaga I, baseras på primärenergi- eller viktningsfaktorer. och rådets direktiv /31/EU av om byggnaders och rådets direktiv /844/EU av om ändring av direktiv /31/EU om byggnaders energiprestanda och av direktiv /27/EU om tillämpningen av dessa faktorer på beräkningen av energiprestanda ska Skr. 2018/19:152 medlemsstaterna säkerställa att optimal energiprestanda för klimatskalet I artikel 2 finns en definition av primärenergi. Primärenergi är energi från förnybara och icke-förnybara energikällor som inte har genomgått någon omvandling. Bilaga I innehåller också ett tillägg om att medlemsstaterna vid beräkningen av primärenergifaktorerna får beakta energi från förnybara energikällor som levereras genom energibäraren och energi från förnybara energikällor som produceras och används på plats, förutsatt att detta tillämpas på ett icke-diskriminerade sätt. Vilken nivå ska minimikraven ha? Enligt artikel 4 ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att se till att minimikrav avseende byggnaders eller byggnadsenheters energiprestanda fastställs i avsikt att uppnå kostnadsoptimala nivåer. Nivån på energikraven ska ses över minst var femte år. En beskrivning av den jämförelsemetod som medlemsstaterna ska använda för beräkningen av kostnadsoptimala nivåer för minimikrav avseende energiprestanda för byggnader och byggnadselement finns i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 244/2012 av om komplettering av och rådets direktiv /31/EU om byggnaders energiprestanda genom fastställande av en ram för jämförelsemetod för beräkning av kostnadsoptimala nivåer för minimikrav avseende energiprestanda för byggnader och byggnadselement. I riktlinjer till den delegerade förordningen beskrivs beräkningsstegen i detalj (riktlinjer bifogade till kommissionens delegerade förordning (EU) nr 244/2012 av om komplettering av och rådets direktiv /31/EU om byggnaders energiprestanda genom att fastställa en ram för jämförbara metoder för beräkning av kostnadsoptimala nivåer för minimikrav avseende byggnaders och byggnadselements energiprestanda (2012/C 115/01). Av den delegerade förordningen framgår att minimikraven för byggnaders energiprestanda inte bör vara lägre än den beräknade kostnadsoptimala nivån, men medlemsländerna har flexibilitet att gå utöver vad som är kostnadsoptimalt. 3 Systemgräns för byggnaders energiprestanda Systemgräns baserad på använd energi Använd energi (nettoenergi) ger information om byggnadens slutliga energibehov för uppvärmning, komfortkyla, tappvarmvatten och fastighetsel, men säger inget om vilken energi som levereras till byggnaden eller effektiviteten i byggnadens installationssystem. styra energianvändningen inom systemgränsen använd energi ställs kraven på byggnadens isoleringsförmåga och täthet. som utgår från använd energi blir byggnadernas isoleringsförmåga Funktionskrav och systemgränsen levererad energi införde att nytt sätt att ställa krav på byggnader. I stället för att ha detaljerade krav infördes funktionskrav. Ett funktionskrav innebär att föreskriften innehåller ett definierat krav (en prestanda) som ska uppnås. Lösningen för att uppfylla kravet kan se olika ut. Syftet med att utforma reglerna som funktionskrav är att främja teknisk utveckling och konkurrens. För såväl byggnader som för hur energikraven kan uppfyllas innebär det att man kan arbeta med hög isoleringsförmåga på byggnadens klimatskärm och arbeta med energieffektiva installationer (värmepumpar med hög verkningsgrad, ventilationsanläggningar med värmeåtervinning och utnyttjande av andra effektiva installationer) för att byggnaden sammantaget ska få goda egenskaper när det gäller energieffektivitet. Systemgränsen levererad energi är i linje med principen att reglera med funktionskrav. Systemgränsen levererad energi ger information om den energi som levereras till en byggnad för uppvärmning, komfortkyla, tappvarmvatten och byggnadens fastighetsenergi. Systemgränsen levererad energi innebär att gränsen, jämförd med använd energi, utvidgas och även omfattar byggnadens system för energitillförsel. Levererad energi beskriver byggnadens behov av tillförd energi. Omvandlingsförluster som sker i interna anläggningar i byggnaden och på tomten inkluderas, medan de som sker i anläggningar utanför tomten inte räknas in. Att energiprestandan ska uttryckas i primärenergi innebär att hänsyn tas till den totala energimängd som går åt för att producera den energi som levereras till byggnaden (utvinning av energiråvara, förädling, transporter, omvandling osv.). Den levererade energin delas upp i olika energibärare vars egenskaper beskrivs med hjälp av faktorer. De svenska energikraven i byggreglerna De svenska energiprestandakraven för byggnader finns i (2010:900), plan- och byggförordningen (2011:338) och i Bo- verkets byggregler – föreskrifter och allmänna råd – BFS 2011:6. beslutades även föreskrifter och allmänna råd (BFS 2016:12) om fastställande av byggnadens energianvändning vid normalt brukande och ett normalår () i syfte att uppfylla kraven i det reviderade EU- direktivet om byggnaders energiprestanda (2010/31/EU). I finns bestämmelser om hur byggnadens energianvändning ska fastställas, dels vid beräkning, dels utifrån mätning. Byggreglerna har utgått från systemgränsen levererad energi. Byggreglerna innehåller ett övergripande krav på byggnadens energiprestanda. infördes särskilda krav på elvärmda byggnader. Kraven skärptes 2009, 2012 och 2015. anges prestandan med ett primärenergital som beräknas utifrån den levererade energin. Frågan om utformningen och beräkningen av primärenergifaktorer per energibärare har varit föremål för utredning hos . Energiprestandan beräknas enligt anvisningarna i direktivet om byggnaders energiprestanda och omfattar byggnadens energianvändning för uppvärmning, varmvatten och fastighetsel och utrycks som ett primärenergital med enheten kWh/m2 och år. Till kravet på energiprestanda finns också två kompletterande krav. Det ena är ett krav på klimatskärmens Skr. 2018/19:152 värmeisoleringsförmåga i form av en maximal genomsnittlig värmegenomgångskoefficient (Um). Kravet garanterar att byggnaden har en viss bestämd isolerande förmåga, oavsett hur mycket energi som tillförs. Det andra kompletterande kravet ställs på den maximalt tillåtna installerade eleffekten för uppvärmning. Kravet innebär att det finns en gräns för hur stor sammanlagd eleffekt en byggnad får ha för att upprätthålla inomhusklimatet och produktionen av tappvarmvatten när behovet av eleffekt är som störst (). I Tabell 3.1 redovisas nuvarande energikrav och i Tabell 3.2 nuvarande primärenergifaktorer i byggregler. 4Energikommissionens bedömningar i fråga om systemgränsen för byggnaders energiprestanda I betänkandet Kraftsamling för framtidens energi (SOU 2017:2) gjorde bedömningen att systemgränsen för byggnaders energiprestanda i byggregler och definitionen av näranollenergibyggnad bör fokusera på använd energi i stället för, som , levererad energi. Även den parlamentariska Miljömålsberedningen gjorde 2018/19:152 motsvarande ställningstagande i sitt delbetänkande (SOU 2016:47). Skälen som angavs i betänkande var att befintlig systemgräns levererad energi gynnar individuella uppvärmningslösningar (t.ex. värmepumpar) framför gemensamma energisystem (t.ex. fjärrvärme). ansåg att byggreglerna bör vara neutrala till valet mellan el och fjärrvärme genom att fokusera på använd energi snarare än levererad energi. framhöll att en systemgräns som gynnar elbaserad uppvärmning riskerar att försämra effektbalansen i elsystemet vid hög andel direktverkande el eller gammal ineffektiv teknik, exempelvis feldimensionerade värmepumpar, eftersom elanvändningen riskerar att öka under redan ansträngda effektsituationer som moderna värmepumpar med exempelvis varvtalsstyrning och värmelager kan bidra med viktiga lösningar vid ansträngda effektsituationer. Vidare gjorde bedömningen att en effektiv användning av el och annan energi är gynnsam för såväl hushåll och företag som för det svenska elsystemet och att en effektivisering, framför allt vad gäller effekt, är särskilt viktig för att möta de framtida utmaningarna för det svenska elsystemet. angav också i betänkandet att ett viktigt steg bör vara att se över regelverk på energiområdet och modifiera dem så att de är anpassade till effektutmaningen, dvs. systemets förmåga att tillhandahålla effekt under årets alla timmar. ansåg att en effektiv elanvändning och en konkurrenskraftig fjärrvärmesektor är förutsättningar för att klara den framtida el- och värmeförsörjningen under kalla vinterdagar. Effektfrågan och frågan om en effektiv användning av energi behandlas i propositionen Energipolitikens inriktning (prop. 2017/18:228). 5Energikraven ska bidra till en effektiv styrning och vara teknikneutrala Regeringens bedömning: Byggreglerna ska på ett kostnadseffektivt sätt bidra till långsiktigt energieffektiva byggnader med bra klimatskärm och en effektiv elanvändning i uppvärmningen och beakta effektutmaningen. Byggreglerna ska vara neutrala till valet av hållbara, dvs. icke-fossil- bränslebaserade uppvärmningssystem. Systemgränsen för byggnaders energiprestandakrav ska även i fortsättningen utgå från levererad energi uttryckt i primärenergi. och () ska ges i uppdrag att ta fram ett förslag om hur ett kompletterande krav som utgår ifrån byggnadens energibehov, dvs. använd energi, ska utformas med beaktande av samhällsekonomiska konsekvenser. och ska vidare ges i uppdrag att genomföra kontrollstationer för att följa upp och utvärdera kraven på byggnaders energiprestanda. Energiprestandakraven ska beräknas med viktningsfaktorer i stället för primärenergifaktorer men ska på samma sätt ta sikte på kostnadsoptimala nivåer. bedömning överensstämmer inte med regeringens. gjorde bedömningen att systemgränsen för byggnaders energiprestanda och definitionen för nära-nollenergi- byggnader bör fokusera på använd energi i stället för levererad energi. Remissinstanserna: Många remissinstanser har yttrat sig över förslag om systemgränsen för energikrav på näranollenergibyggnader och en stor majoritet har tillstyrkt förslaget. Till dessa hör bland andra i , , Kommuner och Landsting, Energiföretagen , Världsnaturfonden, och (). i anser att frågan om systemgränsen har bäring på effektproblematiken i elsystemet vid tillfällen med hög belastning och att det är en viktig fråga för konkurrenssituationen mellan exempelvis el och fjärrvärme. Kommuner och Landsting anser att byggregler är utformade så att de lättare uppnås med värmepumpar än med fjärrvärme. Energiföretagen framför att det är angeläget att energikraven i byggreglerna fokuserar på långsiktigt energieffektiva byggnader och inte på valet av uppvärmningslösning samt att energikraven bör räkna all tillförd energi till en byggnad lika oberoende av var den är producerad i energisystemet. anser att byggregler missgynnar energi som produceras utanför fastighetsgränsen. () anser att systemgränsen använd energi sätter fokus på kvalitet och utformning av byggnaders klimatskal som den innebär neutralitet mellan olika uppvärmningsformer. bedömer att systemgränsen levererad energi är den som bäst uppfyller kriterierna i direktivet om byggnaders energiprestanda. Verket anser vidare att systemgränsen levererad energi ger byggherren flexibilitet att arbeta både med klimatskalet och med installationerna samt att levererad energi också stämmer med formatet for byggreglerna (funktionskrav), där ett krav ställs på vad som ska uppnås men inte i detalj hur detta ska göras. framför även att valet av systemgräns kan få effekt på vilket energislag som gynnas men att denna ojämnhet kan uppvägas genom användandet av primärenergifaktorer. stöder i sitt remissyttrande bedömning att byggregler bör fokusera på använd energi. I skrivelser som kommit in efter remissförfarandet framför myndigheten dock att systemgränsen levererad energi bör läggas fast och att man därefter bör hitta vägar till det hållbara energisystemet. Som skäl för detta anger myndigheten att direktivet ställer krav på att en energiprestanda ska uttryckas med en numerisk indikator för primärenergianvändning och att den endast är möjlig att beräkna med utgångspunkt i systemgränsen levererad energi. Myndigheten framför också att det efter revideringen är förenligt med direktivet att använda viktningsfaktorer, och att detta är en fördel eftersom sådana faktorer kan användas för att balansera icke önskvärda konsekvenser av systemgränsen levererad energi medan primärenergifaktorer för tankarna till något som går att bestämma på naturvetenskaplig grund (dnr M2018/02201/Ee och dnr I2019/00916- 38/E). Byggindustrier ser det som ett problem att , EU- kommissionen och har olika syn på hur krav på energiprestanda ska ställas. Remissvaren finns tillgängliga i Miljö- och (dnr M2017/00026/Ee). Skälen för regeringens bedömning Energipolitikens grundpelare är försörjningstrygghet, konkurrenskraft och ekologisk hållbarhet. Energipolitiken ska skapa villkor för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle. Utmaningarna i energipolitiken består till stor del av att balansera de tre grundpelarna för att nå önskat resultat. Vid utformningen av politiken måste som medlemsstat i EU även hålla sig inom de ramar som ges i olika EU-rätts- akter. Bestämmelserna gällande byggnaders energiprestanda innehåller flera typer av krav och det är därför viktigt att se till helheten av dessa när enskilda delar diskuteras. Det väsentliga är att kravens samlade effekt styr mot önskad utveckling gällande både energisystemet och bostads- och byggnadspolitiken. Det innebär att kraven bl.a. behöver beakta målet för samhällsplanering, bostadsmarknad, byggande och lantmäteriverksamhet som är att ge alla människor i alla delar av landet en från social synpunkt god livsmiljö där en långsiktigt god hushållning med naturresurser och energi främjas samt där bostadsbyggande och ekonomisk utveckling underlättas. Sektorn bostäder och service, där av energianvändningen utgörs av bebyggelsens energibehov, använder energi främst i form av fjärrvärme, el och biobränslen. Den totala energianvändningen för uppvärmning och varmvatten i bostäder och lokaler, exklusive upptagen värmeenergi från värmepumpar, uppgick till (inklusive upptagen värmeenergi från värmepumpar ca ). användes fjärrvärme, el, biobränsle och olja och gas för uppvärmning och varmvatten i bostäder och lokaler. Av denna energi användes i småhus, i flerbostadshus och i lokaler. är de största förändringarna på den svenska värmemarknaden att olja för uppvärmning minskat kraftigt, att värmepumpar i stor omfattning ersatt direktverkande el och att användningen av fjärrvärme ökat något. Levererad energi är den systemgräns som infördes i byggreglerna vid genomförandet av det första direktivet om byggnaders energiprestanda. har anpassningar gjorts för att motsvara de krav som det omarbetade direktivet ställer. Bl.a. har det gjorts anpassningar vid genomförandet av nära-nollenergikraven 2017. En nära-nollenergi- byggnad definieras som en byggnad som har mycket hög energiprestanda, som bestäms i enlighet med bilaga I till direktivet om byggnaders energiprestanda. Nära-nollnivån ska ta sikte på kostnadsoptimala nivåer. Eftersom direktivet ställer krav på att byggnaders energiprestanda ska anges i primärenergi, är systemgränsen levererad energi den systemgräns som bedöms vara förenlig med direktivet. Det går inte att räkna fram primärenergianvändningen utan att inkludera installationerna och deras omvandlingsförluster. Systemgränsen levererad energi som utgångspunkt för energikraven har utvecklats och är väletablerad. Den levererade energin viktas med primärenergifaktorer . Systemgränsen omfattar såväl klimatskärm som installationer. Den är förenlig med direktivet om byggnaders energiprestanda och kan, tillsammans med övriga kompletterande energikrav på byggnader, på ett kostnadseffektivt sätt bidra till långsiktigt energieffektiva byggnader med bra klimatskärm och en effektiv elanvändning i uppvärmningen. Den kan också möjliggöra byggregler som är neutrala till valet av hållbara, dvs. icke-fossilbränsle- baserade uppvärmningssystem. Energiprestandakraven bör därför även i fortsättningen sättas med utgångspunkt i levererad energi. Däremot kan vissa förändringar beträffande övriga energikrav övervägas för att systemgränsen tillsammans med dessa kompletterande krav ska bidra till en kostnadsoptimal styrning. Det bör även genomföras regelbundna kontrollstationer för att säkerställa att avsedda effekter uppnås. Utöver huvudkravet på en begränsad mängd levererad energi finns ett kompletterade krav i föreskrifter på byggnadens klimatskärm i form av en maximal genomsnittlig värmegenomgångskoefficient (Um). Syftet med det kompletterande kravet är att säkerställa att byggnaderna byggs med god värmeisolering och ett lågt effektbehov. Kravet finns för att säkerställa att en byggnad har en god klimatskärm i de fall då kravet på primärenergianvändning (levererad energi) uppfylls t.ex. genom installationer med mycket hög prestanda, och det ska säkerställa att byggnaden får en bra klimatskärm som håller hela brukstiden. Detta är angeläget då en klimatskärm har en betydligt längre livslängd jämfört med installationer. Um är ett sammanvägt värde för isoleringsförmågan hos väggar, fönster, dörrar, golv och tak. Det finns en övre gräns för tillåtet Um för de olika byggnadskategorierna småhus, flerbostadshus och lokaler. Um-kravet ska ta sin utgångspunkt i avvägningen mellan kostnaden för ytterligare förbättring av klimatskärmen och nyttan av minskade uppvärmningskostnader . Um-kravet för småhus och lokaler bör ses över för att tillgodose att byggnader blir långsiktigt energieffektiva. planerar att genomföra en sådan ändring av byggreglerna. har i sitt betänkande gjort bedömningen att systemgränsen bör fokusera på använd energi i stället för, som , levererad energi. För att tillgodose detta ska och ges i uppdrag att ta fram ett förslag om hur ett kompletterande krav som utgår ifrån byggnadens energibehov, dvs. använd energi, ska utformas med beaktande av de samhällsekonomiska konsekvenserna. Uppdraget ska inte omfatta en översyn av huvudkravet som även fortsättningsvis ska vara baserat på systemgränsen levererad energi. Även behovet av andra kompletterande energikrav, exempelvis avseende solvärmelast, bör dock kunna utredas i detta sammanhang. En sådan utredning bör tillsättas för att dess slutsatser ska kunna omhändertas vid den första av de kontrollstationer som kommer att genomföras enligt nedan. Krav på installerad eleffekt