prop · H70347 · 2019-11-26 00:00:00 — För att det som avses med plast i den här aktuella åtgärden inte i väsentlig utsträckning ska avvika från vad som avses med plast enligt andra definitioner bör definitionen utgå från polymer i artikel 3.5 i Reach. I likhet med övriga definitioner bör även polymerer som kan ha tillförts tillsatser eller andra ämnen omfattas. I och med att definitionen får påverkan på såväl skatteplikt och skattskyldighet så bör hänvisningen till förordningen vara statisk, dvs. hänvisa till rättsakten i en viss version. Det innebär att om förordningen ändras kan lagen behöva ändras för att säkerställa att definitionen följer den senaste lydelsen av förordningen. Till skillnad från vad som gäller enligt definitionen i förpackningsdirektivet bedöms, mot bakgrund av syftet med åtgärden, att även polymerer som inte kan fungera som strukturell huvudbeståndsdel i bärkassar bör omfattas av definitionen av plast. Naturligt förekommande polymerer som inte har blivit kemiskt modifierade torde i regel inte anses utgöra polymerer vid tillämpningen av artikel 3.5 i Reach. För att dels tydliggöra att dessa naturliga polymerer inte ska anses utgöra plast, dels undvika att omotiverat avvika från vad som anses vara plast enligt plastproduktsdirektivet, bör definitionen av plast inte omfatta naturliga polymerer som inte blivit kemiskt modifierade. I förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter finns en definition avseende begreppet naturligt förekommande polymer. Det är lämpligt att använda samma definition även i den föreslagna lagen för att undvika olika definitioner avseende näraliggande begrepp. Definitionen av plast kommer att inkludera plaster som är biobaserade, plaster som är komposterbara eller på annat sätt nedbrytbara samt plaster från fossilt ursprung. Flera remissinstanser har anfört att undantag bör göras för plastbärkassar som inte består av fossil plastråvara eller att sådana kassar bör ha en lägre beskattning. Regeringen delar inte den bedömningen. Även om plast från förnybara källor och nedbrytningsbara plaster kan ha sina förtjänster vid viss användning är inkluderandet av samtliga dessa plaster i linje med skattens syfte. Detta gäller i synnerhet mot bakgrund av att förpacknings förbrukningsmål inte gör någon åtskillnad mellan olika typer av plastbärkassar beroende på vilken råvara som använts vid tillverkningen. Vidare bryts plast från förnybara källor inte ned inom rimlig tid om den hamnar i naturen, utan riskerar precis som plast av fossil råvara att bli till mikroplaster. Inte heller sådan plast som marknadsförs som nedbrytbar plast bryts ned i naturen inom rimlig tid. Nedbrytning av sådan plast förutsätter nämligen speciella förhållanden, som huvudregel industriell kompostering (se SOU 2018:84 s. 38–43). Som och Håll Rent påpekat har alltså all plast likvärdig negativ påverkan på miljön vid nedskräpning. Därutöver skulle ett särskiljande utifrån olika ursprung öka den administrativa bördan för såväl beskattningsmyndigheten som de skattskyldiga. Regeringen föreslår därför att plast definieras som en polymer i den mening som avses i artikel 3.5 i Reach, som kan ha tillförts tillsatser eller andra ämnen, med undantag för naturligt förekommande polymerer. Med naturligt förekommande polymerer avses polymerer som förekommer naturligt i miljön och som, om de har genomgått en kemisk process eller behandling eller en fysikalisk mineralogisk omvandling, inte har förändrats i sin kemiska struktur, Förpackningsdirektivet saknar definition av bärkasse men innehåller däremot definitioner av bl.a. plastbärkassar, tunna plastbärkassar och mycket tunna plastbärkassar. Plastproduktsdirektivet innehåller varken någon definition av bärkassar eller av plastbärkassar. I det direktivet definieras dock tunna plastbärkassar och då med en hänvisning till definitionen av sådana i förpackningsdirektivet. Förordningen om plastbärkassar innehåller definitioner av såväl bärkasse som plastbärkasse. På motsvarande sätt som i förordningen om plastbärkassar bör plastbärkassar definieras som en bärkasse som består av plast. För att utgöra en plastbärkasse enligt definitionen bör inte förutsättas att bärkassen uteslutande ska vara konstruerad av plast eller att plasten ska utgöra en strukturell huvudbeståndsdel utan snarare förutsätta att plasten utgör mer än en försumbar beståndsdel av bärkassen. Bärkassar av exempelvis papper i vilka plast endast utgör en tillsats i lim eller färg som använts vid tillverkningen är alltså inte avsedda att träffas av definitionen. Däremot är avsikten att kassar av annat material som har försetts med en plastyta träffas av definitionen. Även kassar som har försetts med t.ex. handtag av plast, eller en plastfilm för att det ska vara möjligt att se den förpackade produkten, kommer att omfattas av skatteplikt. Plastbärkasse föreslås därför definieras som en bärkasse som i mer än försumbar omfattning består av plast. Kemikalieinspektionen har anfört att detta begrepp behöver förtydligas. Med hänsyn till beskrivningen ovan gör 2019/20:47 regeringen bedömningen att det i princip får anses stå klart vilka bärkassar som är avsedda att träffas av definitionen. Till ledning för vad som kan utgöra en lämplig definition av bärkassar kan viss ledning sökas i dels förpackningsdirektivets definition av plastbärkassar, dels definitionen av bärkassar i förordningen om plastbärkassar. I förpackningsdirektivet definieras plastpåsar som ”bärkassar, med eller utan handtag, av plast och som tillhandahålls konsumenter på försäljningsställen för varor och produkter”. I förordningen om plastbärkassar definieras bärkassar i stället som ”påse som tillhandahålls för att konsumenter ska kunna packa och bära varor från den plats där varorna tillhandahålls och som inte är avsedd för varaktigt bruk”. För att tydliggöra att även påsar utan handtag ska anses utgöra bärkassar och för att undvika att omotiverat avvika från förpackningsdirektivet bör det av definitionen av bärkasse framgå att definitionen omfattar såväl påsar med som utan handtag. Punktskatten är avsedd att omfatta sådana plastbärkassar av engångskaraktär som typiskt sett tillhandahålls inom detaljhandeln för att kunder ska kunna packa eller bära varor som köpts i affären. Exempel på sådana kassar är plastkassar som tillhandahålls vid kassan eller på annan plats vid försäljnings- eller varuutlämningsställe. Ett annat exempel är små plastpåsar av engångskaraktär som tillhandahålls konsumenter för att fyllas med varor, t.ex. s.k. fruktpåsar, godispåsar och fryspåsar. Bärkassar avsedda för varaktigt bruk (s.k. flergångskassar) omfattas inte av punktskatten. Med avsedda för varaktigt bruk menas bärkassar som har ett syfte att återanvändas flertalet gånger. Bärkassarna ska alltså vara avsedda att användas av konsumenter . Materialet i bärkassarna är starkare för att hålla längre och kan variera mellan olika typer av bärkassar. Exempel på material som kan användas i sådana typer av bärkassar är low density polyeten (LDPE), woven polypropen, non-woven polypropen och återvunnen polyester t.ex. från PET-flaskor. Vidare omfattas inte bl.a. sopsäckar, avfallspåsar, hundpåsar och små påsar i konsumentförpackning av punktskatten eftersom de inte är avsedda att tillhandahållas för att packa i och bära varor från ett försäljnings- eller varuutlämningsställe. och Visita har anfört att det i samband med att skattskyldighet uppkommer är oklart hur en påse ska användas och att detta kan leda till oklarheter vid tillämpningen. Regeringen konstaterar dock att det torde vara möjligt att utifrån bl.a. utformning och marknadsföring särskilja de plastbärkassar som typiskt sett är avsedda att tillhandahållas konsumenter för att packa och bära varor. Om en enskild plastkasse i praktiken kommer att användas för det ändamålet eller för annat ändamål bör inte ha någon betydelse för bedömningen av skatteplikten. Det innebär att punktskatten tas ut på plastbärkassar utifrån en objektiv bedömning av huruvida påsarna är av sådant slag som typiskt sett används inom detaljhandeln för att konsumenter ska kunna packa eller bära varor även om påsarna senare rent faktiskt används för annat ändamål eller tillhandahålls näringsidkare. Vid bedömningen ska alltså exempelvis den omständigheten att en plastbärkasse importeras för att användas i ett företags e-handel inte tillmätas någon betydelse. Mot denna bakgrund bör det enligt regeringen, till skillnad från vad FAR har anfört, inte finnas någon egentlig risk för att två identiska påsar behandlas olika i Prop. 2019/20:47 skattehänseende. Bärkasse föreslås därför definieras som en påse, med eller utan handtag, som är avsedd att tillhandahållas konsumenter för att de ska kunna packa varor på en plats där varor tillhandahålls eller bära varor därifrån och som inte är avsedd för varaktigt bruk. Förbrukningsmålen i förpackningsdirektivet avser endast tunna plastbärkassar med en väggtjocklek . Vidare får bärkassar som är tunnare än och behövs för hygienskäl eller tillhandahålls som primära förpackningar för livsmedel som säljs som lösvikt undantas från förbrukningsmålen. Regeringen anser dock, till skillnad från bl.a. FAR och Papier-Mettler KG, att samtliga plastbärkassar som inte är avsedda för varaktigt bruk, oavsett tjocklek, bör omfattas av punktskatten. Detta eftersom även plastkassar och plastpåsar med en tjocklek eller skräpar ned i naturen och leder till spridning av mikroplaster. I händelse av att målen för skatten uppnåtts och det utvecklas biobaserade plastbärkassar som är fullt nedbrytbara i naturen och som inte har en negativ inverkan på nedskräpningen bör en differentiering av skattesatsen eller en justering av vilka plastbärkassar som är skattepliktiga övervägas. Som regeringen konstaterat ovan finns det inga plastbärkassar som uppfyller nämnda kriterier. I likhet med vad bl.a. IKEM har påpekat kan alltså sådan plast som benämns nedbrytbar plast inte ses som en lösning på nedskräpningen. Regeringen vill dock inte utesluta en differentiering för det fall det utvecklas plastbärkassar som inte har en negativ inverkan på nedskräpningen. Förslaget behandlas i 1 och 2 §§ i den nya lagen om skatt på plastbärkassar, se avsnitt 2.1. 5.3Beskattning per plastbärkasse och skattesats Regeringens förslag: Skatt ska betalas med per plastbärkasse. För plastbärkassar som har en väggtjocklek som understiger och en volym som inte överstiger ska skatt i stället betalas med per plastbärkasse. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorian föreslog att den lägre skattesatsen skulle gälla plastbärkassar med en väggtjocklek understigande och en volym som inte överstiger . Remissinstanserna: anför att det är viktigt att effekten av skatten uppföljs och att skattenivån därför kan behöva justeras. instämmer i bedömningen att beskattning bör ske per plastbärkasse. Vad gäller skattesatsen efterfrågas dock mer utförliga resonemang. anser även att styrningseffekten av den lägre skattesatsen kan ifrågasättas. Håll Rent anför att det saknas en priskänslighetsanalys, att det behövs ett tydliggörande kring varför skattesatsen kommer resultera i en minskad förbrukning samt att kostnaden för plastbärkassar bör vara högre. Avfall anför att en högre skattenivå bör övervägas avseende de mindre och tunnare kassarna och att dessa kassar är en minst lika stor källa till nedskräpning och mikroplatser som de större påsarna. Företagarna anför att det är motsägelsefullt med en lägre skatt för mindre påsar utifrån plastmängd då det inte är visat att dessa påsar hamnar i naturen i lägre utsträckning. , och Visita anför att påsar för frukt och grönsaker i matbutiker har en volym om . och anför att tunna påsar som tillhandahålls i butikers frukt- och grönsaksavdelningar har en volym som uppgår till mellan 8 och anför att sådana påsar, enligt uppgifter från branschen, oftast har en volym på 9–. Skälen för regeringens förslag: Skatten syftar till att uppnå förbrukningsmålen i förpackningsdirektivet och därigenom minska nedskräpning och spridning av mikroplaster. Fråga uppkommer då om det är lämpligt att skatten tas ut med ett visst belopp per antal, per viktenhet eller om den bör tas ut i förhållande till någon annan enhet. Det första alternativet, en skattesats som uttrycks som ett visst belopp per styck, innebär att olika plastbärkassar beskattas med samma belopp oberoende av storlek eller tjocklek. Det andra alternativet, en skattesats som uttrycks som ett visst belopp per viktenhet innebär däremot att ett högre skattebelopp tas ut för större och tjockare plastpåsar än mindre och tunnare plastpåsar eftersom de förstnämnda plastpåsarna regelmässigt torde väga mer än de . sådan beskattning kan resultera i att producenterna styr produktionen mot tunnare och lättare plastpåsar som inte kommer vara möjliga att använda En sådan beskattning skulle alltså riskera att få negativa effekter för målsättningen att minska förbrukningen av plastbärkassar. Det tredje alternativet, en skattesats som uttrycks som ett belopp per volymenhet plast, torde resultera i en beskattning som liknar en beskattning per viktenhet. En sådan lösning innebär emellertid att plastmaterialets densitet får större genomslag på beskattningen och den torde dessutom vara svårare att administrera än en skatt som tas ut i förhållande till annan enhet. För att målsättningen med skatten ska uppnås som den administrativa bördan begränsas bör en skatt tas ut med ett visst belopp Plastbärkassarna bör beskattas på ett sätt som står i rimlig proportion till den plastmängd sådana påsar typiskt sett Skattesatsen bör som huvudregel sättas till per plastbärkasse. Skattesatsen är satt på en nivå som enligt regeringens bedömning kan bidra till en sådan beteendeförändring hos konsumenter och en sådan minskad efterfrågan på plastbärkassar att uppnår förbrukningsmålen i När det gäller s.k. mycket tunna plastbärkassar med en väggtjocklek som understiger och som behövs av hygienskäl eller tillhanda- hålls som primära förpackningar för livsmedel som säljs i lösvikt får de undantas helt från de nationella minskningsmål som följer av förpackningsdirektivet (se avsnitt 4.2 ovan). Trots detta är det av miljöskäl angeläget att även förbrukningen av dessa kassar minskar (se avsnitt 5.2 ovan). Om samma skattebelopp tas ut för alla plastbärkassar skulle dock mycket tunna plastbärkassar beskattas orimligt högt i förhållande till deras plastinnehåll vid en jämförelse med tjockare plastbärkassar. Av likabehandlingsskäl anser regeringen därför att skattesatsen för dessa plastbärkassar bör sättas till ett lägre belopp för att bättre överensstämma med den plastmängd som sådana kassar typiskt sett innehåller. Med hänsyn till de olika användningsområdena kan inte heller mycket tunna plastbärkassar anses konkurrera med tjockare plastbärkassar. Det får antas att de mindre och tunnare påsarna huvudsakligen används för sådana ändamål som är orsaken till att de undantas från förbrukningsmålen i förpackningsdirektivet. En förutsättning för att omfattas av den lägre skattesatsen bör dock vara att bärkassen har en volym som inte överstiger vad som typiskt sett gäller för sådana påsar som tillhandahålls som primära förpackningar för bl.a. frukt och grönsaker. Detta för att motverka att plastbärkassar med ett annat användningsområde omfattas av den lägre skattesatsen. Efter påpekande från flera remissinstanser bör volymkravet för den lägre skattesatsen justeras i förhållande till promemorians förslag för att bättre spegla volymen hos påsar som tillhandahålls inom dagligvaruhandeln i syfte att packa frukt och grönsaker. En volymgräns på överensstämmer med vad , och Visita har uppgett om påsarnas volym. Några remissinstanser har anfört att påsar för frukt och grönsaker har en volym om uppemot enligt befintlig standard. Eftersom det är fråga om ett undantag från den normala skattesatsen bör dock inte tillämpningsområdet överstiga vad som är nödvändigt. Regeringen anser därför att en volymgräns på framstår som väl avvägd. Några remissinstanser har anfört att beskattningsnivån i praktiken utgör ett förbud mot sådana kassar som används för lösviktsartiklar. har uttryckt att styrningseffekten av den lägre skattesatsen kan ifrågasättas. Regeringen konstaterar att en minskad förbrukning av sådana kassar som används i butiker för frukt och grönsaker ligger i linje med skattens syfte som skatten inte bör vara högre än vad som krävs för att syftet ska uppnås. Regeringen gör bedömningen att den föreslagna skattesatsen, utifrån tillgänglig information, framstår som väl avvägd. Eftersom data om priskänslighet för plastbärkassar saknas kan skattesatserna, i likhet med vad har anfört, behöva korrigeras för att skattens syfte ska uppnås. Detta gäller såväl normalskattesatsen som den lägre skattesatsen. Förslaget behandlas i 3 § i den nya lagen om skatt på plastbärkassar, se avsnitt 2.1. Regeringens förslag: Skattskyldig är den som tillverkar skattepliktiga varor i , för in eller tar emot skattepliktiga varor från annat EU- land eller importerar skattepliktiga varor. införsel, mottagande och import av skattepliktiga varor som vid varje tillfälle inte överstiger 40 stycken plastbärkassar. skattskyldighet en fysisk persons tillverkning, införsel, mottagande och import av skattepliktiga varor som är avsedda för den fysiska personens eller dennes familjs personliga bruk. Skattskyldigheten inträder för tillverkning, införsel, mottagande respektive import. Bestämmelser införs om uppskjuten skattskyldighet för godkända lagerhållare i likhet med vad som gäller enligt annan punktskattelagstiftning. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. promemorian föreslogs att endast sådana aktörer som avser att agera yrkesmässigt ska få godkännas som lagerhållare. Remissinstanserna: anser att skatten, för att ha en styrande effekt på konsumenten, bör utformas så att handeln åläggs att ta ut kostnaden på plastbärkassen. , och Visita efterfrågar ett system med registrerade mottagare som får möjlighet att redovisa skatten . anför vidare att det vid EU-handel kan råda oklarhet om vem som blir skattskyldig om exempelvis en aktör transporterar varan och en annan aktör tar emot den samt att risken finns att skatten inte redovisas av varken mottagare eller transportör eller att varorna Ett alternativ skulle enligt vara att koppla skattskyldigheten till den som är ägare av varorna när Skälen för regeringens förslag: Svenska punktskatter tas normalt ut så tidigt som möjligt bland de aktörer som befattar sig med skattepliktiga Därmed begränsas antalet skattskyldiga, vilket underlättar administration och kontroll av punktskatterna. begränsas är önskvärt även vad gäller skatt på plastbärkassar. aktörer som tillhandahåller plastbärkassar direkt till konsumenter blev föremål för skattskyldighet skulle, som har påpekat, detta i och för sig kunna vara fördelaktigt för skattens styrning. ordning är dock inte lämplig mot bakgrund av att antalet skattskyldiga skulle bli alltför omfattande. Som utgångspunkt bör därför skattskyldigheten placeras hos den som först befattar sig med de skattepliktiga varorna i i enlighet med vad som normalt gäller på Skattskyldig föreslås därför vara den som tillverkar skattepliktiga varor i , för in eller tar emot skattepliktiga varor från annat EU-land eller importerar skattepliktiga varor. Skattskyldigheten ska inträda vid tidpunkten för tillverkning, införsel, mottagande respektive import. har anfört att begreppen ”för in” respektive ”tar emot” kan resultera i tillämpningsproblem och att det kan råda oklarhet om vem som rent faktiskt är skattskyldig för viss skattepliktig vara. Regeringen konstaterar dock att dessa begrepp använts i annan lagstiftning avseende såväl harmoniserade som nationella punktskatter. Det har inte framkommit att begreppen lett till problem vid tillämpningen av dessa lagar. Regeringen anser därför att det inte finns skäl att avvika från den använda konstruktionen genom att t.ex. koppla skattskyldigheten till ägandet , som har föreslagit. Enligt lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik och lagen (2018:696) om skatt på vissa nikotinhaltiga produkter är det endast sådana aktiviteter som är yrkesmässiga som omfattas av skattskyldighet. I dessa lagar har ”yrkesmässig aktivitet” definierats som en aktivitet som utförs antingen av en juridisk person eller av en fysisk person och avser varor som inte är avsedda för den enskildes eller dennes familjs personliga bruk. I lagrådsremissen föreslogs en motsvarande lösning beträffande lagen om skatt på plastbärkassar. Lagrådet har dock påpekat att definitionen avseende yrkesmässiga aktiviteter närmast är att anse som en reglering av ett undantag från skattskyldighet i vissa situationer och att undantaget lämpligen bör tas in i en egen bestämmelse. Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning. Regeringen föreslår därför att yrkesmässighet inte ska vara ett villkor för skattskyldighet och att det i stället införs en separat bestämmelse om undantag från skattskyldighet i enlighet med Lagrådets förslag. Någon ändring i sak i förhållande till vad som gäller enligt lagen om skatt på kemikalier i viss elektronik och lagen om skatt på vissa nikotinhaltiga produkter är dock inte avsedd. Om skattskyldighet förelåg för all införsel, mottagande och import av skattepliktiga varor som inte görs av fysiska personer för personligt bruk skulle detta ge upphov till en omfattande administrativ börda. Det bedöms därför lämpligt att en tröskelregel införs som undantar införsel, mottagande och import av skattepliktiga varor i mycket ringa omfattning. Såväl fysiska som juridiska personer bör omfattas av detta undantag. En gräns på 40 plastbärkassar per tillfälle anses vara en rimlig avvägning mellan intresset av att minska den administrativa bördan och intresset av att förhindra att punktskattepliktiga varor förs in i landet skattefritt. Vad gäller tillverkning görs bedömningen att plastbärkassar är en sådan vara som framställs under sådana förhållanden att det inte finns behov av något generellt undantag från skattskyldighet vid små volymer. I stället kan förväntas att producenter i stor utsträckning ansöker om godkännande som godkänd lagerhållare (se nedan). Med hänsyn till de skattepliktiga varornas karaktär görs bedömningen att svenska konsumenters inköp av skattepliktiga plastpåsar direkt från säljare i utlandet bara kan antas ske i närmast obefintlig omfattning. En beskattning av sådana inköp bedöms medföra begränsade vinster ur miljösynpunkt. Mot bakgrund av skattskyldighetens utformning kommer i praktiken beskattning normalt inte ske i dessa fall. Några särskilda bestämmelser bedöms inte nödvändiga för dessa situationer. Att skattskyldighet inträder för tillverkning, införsel, mottagande eller import kan leda till oönskade likvida påfrestningar för berörda företag. I likhet med andra nationella punktskatter, t.ex. avseende snus och tuggtobak enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt samt lagen om skatt på kemikalier i viss elektronik, föreslås därför ett system med godkända lagerhållare. Detta innebär att skattskyldighetens inträde skjuts upp till en senare tidpunkt än tidpunkten 2019/20:47 för tillverkning, införsel, mottagande eller import. Konstruktionen innebär också att skattskyldighetens inträde skjuts upp då varor levereras från en godkänd lagerhållare till en annan godkänd lagerhållare. Skattskyldighet inträder först när skattepliktiga varor levereras till en köpare som inte är godkänd lagerhållare, tas till eget försäljningsställe för detaljförsäljning, tas i anspråk för annat ändamål än försäljning eller då godkännandet återkallas. Detta innebär att godkända lagerhållare kan hålla ett obeskattat lager och att de likvida påfrestningarna därmed blir mindre än om lagret skulle vara beskattat. Den som avser att tillverka, föra in, ta emot eller importera skattepliktiga varor bör kunna godkännas som lagerhållare.