prop · H60336 · 2019-01-15 00:00:00 — EU-förordningen omfattar även lättare postförsändelser som ryms inom definitionen av brev enligt postlagen, vilket för det fall de kompletterande bestämmelserna till EU-förordningen tas in i postlagen också kan bidra till en sammanblandning av definitioner och därmed försvåra tillämpningen. En ytterligare komplikation med att ta in kompletterande bestämmelser till EU-förordningen i postlagen är att den lagen uteslutande reglerar tillståndspliktig verksamhet, vilket bl.a. återspeglas i den terminologi som används i lagen. Mot den bakgrunden anser regeringen att det är lämpligt att de lagbestämmelser som är nödvändiga till följd av EU- förordningen samlas i en ny lag. Hänvisningen till EU-förordningen i lagtexten bör vara utformad på så sätt att den avser EU-förordningen i den gällande lydelsen, s.k. dynamisk hänvisning. EU-förordningen kan ändras utan att det påverkar de kompletterande bestämmelserna på nationell nivå. För att i sådana situationer undvika en lagändring är det enligt regeringen lämpligt att inte koppla rättsakten i en viss angiven lydelse till den nya lagen. 2018/19:36 I och med att den nya lagen syftar till att komplettera EU-förordningens bestämmelser bör termer och uttryck i lagen ha samma betydelse som i EU-förordningen. Det bör införas en särskild bestämmelse om detta. 6.2Kompletterande informationskrav får meddelas vid behov Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om annan skyldighet att lämna information än som anges i EU-förordningen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. PTS framhåller att det är viktigt att det i lagen och dess förarbeten framgår hur långt bemyndigandet att utfärda kompletterande informationskrav sträcker sig. Förvaltningsrätten i påpekar med anledning av EU- förordningens bestämmelse i fråga om sekretess, att uppgifter om affärs- och driftförhållanden i mål hos domstol normalt endast omfattas av svag sekretess. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 4 ställs det i EU- förordningen krav på tillhandahållare av paketleveranstjänster att lämna viss information. Enligt artikel 4.5 får den nationella tillsynsmyndigheten införa informationskrav utöver dem som anges i punkterna 1 och 3, förutsatt att de behövs och är proportionella. Eftersom den svenska paketmarknaden är i princip oreglerad saknas det information om aktörerna på marknaden och de tjänster som erbjuds. Det är därför svårt att bedöma vilken information som behövs för att tillsynsmyndigheten bättre ska kunna överblicka paketmarknaden och utöva tillsyn på det sätt som är syftet med EU-förordningen. Dessutom förändras paketmarknaden snabbt till följd av den snabbt ökande e-handeln. Kraven på information kommer därmed sannolikt att förändras beroende på utvecklingen av paketmarknaden och hur tillsynsverksamheten utformas. Mot den bakgrunden anser regeringen att kompletterande informationskrav lämpligen bör regleras på föreskriftsnivå. Lagen bör därför innehålla ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att få meddela föreskrifter om sådana krav. Exempel på information som tillsynsmyndigheten kan behöva är uppgifter om var paketleveranstjänsterna tillhandahålls och till vilken typ av kund tjänsterna erbjuds, t.ex. privatpersoner eller företag. PTS för också fram att även annan information kan behövas, t.ex. uppdelning av antal försändelser på respektive kategori av slutlig mottagare (dvs. privatperson eller företag). I enlighet med Lagrådets förslag bör det i bemyndigandet anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om annan skyldighet att lämna information än som anges i artikel 4.1och 4.3 i EU-förordningen. Grundförutsättningen för att tillsynsmyndigheten ska få meddela kompletterande informationskrav är enligt EU-förord- ningen att de behövs och uppfyller kravet på proportionalitet. Detta behöver, som Lagrådet påpekar, inte anges i lagtexten. Något förtydligande, som PTS efterfrågar, är inte nödvändigt. Det är tillsynsmyndigheten som utifrån sin kunskap om paketmarknaden och dess aktörer bäst gör den bedömningen. 2018/19:36 Sammantaget bör alltså kompletterande föreskrifter meddelas vid behov. Enligt artikel 9 i EU-förordningen ska all konfidentiell affärsinformation som tillhandahålls nationella tillsynsmyndigheter eller kommissionen omfattas av strikta sekretesskrav enligt tillämpliga bestämmelser i unionsrätt och nationell rätt. Bestämmelser om sekretess i statlig tillsynsverksamhet för bl.a. uppgift om ett företags affärs- eller driftförhållanden finns i 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, 9 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) och i bilagan till förordningen. Sekretess gäller enligt de bestämmelserna i utrednings- och tillsynsverksamhet. Som Förvaltningsrätten i påpekar regleras sekretessen för motsvarande uppgifter hos domstolarna i 36 kap. 2 § OSL. Regeringen konstaterar att den svenska sekretessregleringen omfattar sådan konfidentiell affärsinformation som avses i EU-förordningen. En generell anmälningsskyldighet införs Regeringens förslag: En tillhandahållare av paketleveranstjänster som är etablerad i ska vara skyldig att anmäla sin verksamhet till Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. promemorian föreslås inte att det uttryckligen ska framgå att anmälnings- skyldigheten endast omfattar tillhandahållare av paketleveranstjänster som är etablerade i . Remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter i sak på förslaget. anser dock att lagtexten ska utformas så att det tydligt framgår om anmälningsskyldigheten endast omfattar aktörer som är etable- Kammarrätten i framhåller vikten av att anmäl- ningsskyldigheten utformas så att skyldigheten blir proportionerlig och att den administrativa bördan för små företag inte blir för omfattande. att det inte är tydligt vilken information som anmälningsskyldiga ska lämna och att detta bör förtydligas i verkställighetsföreskrifter. Skälen för regeringens förslag Den nationella tillsynsmyndigheten behöver få kunskap om företagen Ett av syftena med regleringen i EU-förordningen är att ge nationella till- synsmyndigheter ökade möjligheter att utöva tillsyn när det gäller paket- Som framgår av avsnitt 4 gäller skyldigheterna att lämna in- formation inklusive prisuppgifter i förhållande till den nationella tillsyns- myndigheten i den medlemsstat där tillhandahållaren av paketleveranstjänster Myndighetens tillsynsansvar är alltså avgränsat till företag som är etablerade i medlemsstaten. Företag som är etablerade i ska lämna aktuell information till PTS, som har utsetts till nationell tillsynsmyndighet och därmed har det huvudsakliga tillsynsansvaret enligt EU-förordningen. För att PTS ska kunna utöva tillsynen är det nödvändigt att myndigheten får kännedom om vilka företag som verkar på marknaden. PTS har möjlighet att samla in uppgifter från tillhandahållare av post- Enligt 3 kap. 5 § postlagen ska den som tillhandahåller posttjänster 2018/19:36 på begäran lämna sådana uppgifter om sin ekonomi och verksamhet som är nödvändiga för uppföljning av utvecklingen på postområdet och för bevakning av att posttjänsterna svarar mot samhällets behov och att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet finns tillgänglig för alla användare. Bestämmelsen syftar till att PTS ska kunna göra tillförlitliga analyser av hela postmarknaden, dvs. även av företag som tillhandahåller posttjänster men som inte bedriver postverksamhet. I förarbetena uttalades bl.a. att förslaget kommer att möjliggöra bättre och utförligare analyser av paketmarknaden (prop. 2017/18:41 s. 14 f.). Som framgår av avsnitt 6.1 har dock EU-förordningen ett annat tillämpningsområde än postlagen. Uppgiftslämnandet enligt den nya bestämmelsen i postlagen sker dessutom på begäran av myndigheten. Den bestämmelsen förser därmed inte PTS med information om vilka tillhandahållare av paketleveranstjänster som verkar på marknaden. För att PTS ska kunna fullgöra sin uppgift som nationell tillsynsmyndighet behövs därför en kompletterande bestämmelse till EU-förord- ningen som medför att PTS får information om vilka företag som finns på den svenska paketmarknaden. Syftet kan uppnås genom att t.ex. ställa krav på anmälan eller tillstånd för tillhandahållare av paketleveranstjänster. Det anges också i skäl 30 i EU-förordningen att de nationella tillsynsmyndigheterna behöver ha kunskap och för statistikens skull ha information om tillhandahållare av paketleveranstjänster som är verksamma på marknaden på grundval av lämpliga tillståndsförfaranden eller andra lagstadgade krav. Ett tillståndskrav är inte nödvändigt Som framgår av avsnitt 5 finns enligt postlagen ett krav på tillstånd för att bedriva postverksamhet, som alltså endast omfattar befordran av brev. Tillståndsplikten infördes och ersatte då den tidigare regleringen om anmälningsplikt. Syftet med att införa tillståndsförfarandet var dels att förhindra att oseriösa företag träder in på postmarknaden, dels att möjliggöra en förhandsgranskning av den sökandes vilja, förmåga och möjlighet att uppfylla lagens krav på verksamheten (prop. 1995/96:218 s. 32). Enligt den äldre postlagen (1993:1684), nedan kallad postlag, omfattade begreppet postverksamhet i första hand befordran av brev, men i det fall befordran avsåg både brev och paket ingick även paket i den tillståndspliktiga verksamheten. Postverksamhet omfattade dock inte befordran av endast paket (prop. 1993/94:38 s. 151). Detta innebär att även paketbefordran i sådana fall omfattades av anmälnings- eller tillståndsplikten enligt postlag fram till , då tillståndspliktig postverksamhet begränsades till endast brevbefordran (se prop. 1997/98:127 s. 24 f.). Trots den regleringen var den egentliga tillsynen enligt postlag begränsad till befordran av brev (prop. 1993/94:38 s. 79). I den nu gällande postlagen regleras grundläggande krav för postverksamhet. Till skillnad från postlagen innehåller EU-förordningen inte några krav på paketleveranstjänster i sig utan reglerar endast skyldigheter för berörda företag att lämna information i olika avseenden för att möjliggöra tillsyn och insyn i taxor. Skäl som talar emot att paketbefordran ska ställas under tillsyn eller omfattas av tillståndsplikten har lyfts fram i tidigare lagstiftningsärenden på postområdet (se prop. 1993/94:38 s. 79 och prop. 1997/98:127 s. 24 f.). Den omständigheten att paketmarknaden har varit praktiskt taget oreglerad har då särskilt lyfts fram tillsammans med den allmänna uppfattningen att paketbefordringen fungerat tillfredställande och att den även bör lämnas oreglerad i möjligaste mån. I sitt slutbetänkande bedömde också postlagsutredning att ett krav på tillståndsplikt inte var motiverat . Utredningen uttalade bl.a. att den inte fått några indikationer på att konkurrensen på den svenska paketmarknaden inte skulle fungera och att tillsyn av marknaden därmed skulle vara nödvändig (SOU 2016:54 s. 168). Mot den bakgrunden anser regeringen att ett krav på tillståndsplikt är en alltför ingripande åtgärd. Den tillsynsverksamhet som följer av EU-förordningen bör därför vara tillräcklig. Enligt artikel 11 i förordningen ska Europeiska kommissionen utvärdera regleringen . Beroende på utfallet av den utvärderingen och ett eventuellt lagstiftningsförslag om en översyn av EU- förordningen kan frågan om att införa ett tillståndsförfarande komma att aktualiseras på nytt. Ett anmälningsförfarande är lämpligt En mindre ingripande åtgärd är att införa ett krav på anmälan. Ett anmälningsförfarande kan enligt regeringen ge PTS nödvändig information om vilka företag som finns på den svenska paketmarknaden. För att PTS ska kunna se till att tillhandahållare av paketleveranstjänster fullgör sina skyldigheter enligt EU-förordningen anser regeringen att det bör införas en skyldighet för sådana företag att anmäla sin verksamhet till den nationella tillsynsmyndigheten. Som redogjorts för i avsnittets inledning är det företag som är etablerade i som ska lämna information till PTS. Det betyder att ett utländskt företag som bedriver näringsverksamhet i genom t.ex. en filial eller ett svenskt dotterbolag omfattas av skyldigheterna. Tjänsteutövare som tillfälligt tillhandahåller tjänster i och i stället omfattas av bestämmelserna om fri rörlighet för tjänster i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt faller däremot utanför PTS tillsyn. Anmälningsskyldigheten bör utformas på motsvarande sätt. I likhet med anser regeringen att det för tydlighets skull uttryckligen av lagtexten bör framgå att anmälningsplikten gäller företag som är etablerade i . Termen etablerad bör ha samma betydelse som i EU-förordningen, se avsnitt 6.1. I skäl 22 i EU- förordningen anges att den ort där en tillhandahållare är etablerad ska fastställas i enlighet med rättspraxis. Vidare anges att om tillhandahållaren är etablerad på flera orter är det viktigt att fastställa den etableringsort varifrån den faktiska tjänsten tillhandahålls. Alla tillhandahållare av paketleveranstjänster omfattas dock inte av skyldigheterna enligt artiklarna 4 och 5 i EU-förordningen, se avsnitt 4. Det tröskelvärde om minst 50 sysselsatta personer som gäller enligt EU-förordningen återspeglar sektorns arbetsintensiva karaktär och syftar till att begränsa den administrativa bördan för små tillhandahållare av paketleveranstjänster som är verksamma endast på en nationell eller regional marknad. För att ge den nationella tillsynsmyndigheten en bättre överblick över paketmarknaden anser regeringen ändå att det finns skäl att överväga om anmälningsskyldigheten ska omfatta alla tillhandahållare av paketleveranstjänster. Med hänsyn till bl.a. bestämmelsen i artikel 4.7 i EU-förordningen som ger den nationella tillsynsmyndigheten rätt att begära information från företag som har färre sysselsatta personer än tröskelvärdet, på grund av särdragen i medlemsstaten, 2018/19:36 behöver PTS ges förutsättningar att överblicka hela marknaden för att kunna analysera den och bedöma vad som krävs för att säkerställa att bestämmelserna i följs. Dessutom är inte tröskelvärdet tilllämpligt om företaget är etablerat i mer än en medlemsstat. Det framstår mot den bakgrunden enligt regeringen inte som ändamålsenligt att avgränsa kretsen av anmälningsskyldiga utifrån storleken på företaget. Endast en anmälan kan inte heller anses vara så administrativt betungande för små företag att de av det skälet ska undantas från en sådan skyldighet. Anmälningsförfarandet kommer inte heller att innebära någon särskild kontroll av det anmälda företaget utan syftar endast till att ge den nationella tillsynsmyndigheten information om vilka företag som verkar på marknaden. Mot den bakgrunden anser regeringen att anmälningsskyldigheten bör vara generell, dvs. omfatta alla tillhandahållare av paketleveranstjänster. Med hänsyn till syftet med tröskelvärdet anser regeringen, i likhet med Kammarrätten i , att det är viktigt att anmälningsskyldigheten inte medför en alltför omfattande administrativ börda för små företag. De uppgifter som ska lämnas i en anmälan bör därför begränsas till sådana som är nödvändiga för att den nationella tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma om företaget omfattas av skyldigheterna enligt EU-förordningen. Ett exempel på en sådan uppgift som kan behövas är hur många personer som företaget i genomsnitt har sysselsatta med tillhandahållandet av paketleveranstjänster. är det viktigt att det finns en tydlig distinktion mellan anmälningsskyldigheten och den information som ska tillhandahållas enligt EU-förordningen. Som PTS anför bör den närmare reglering som behövs om anmälan ges i verkställighetsföreskrifter. Regeringens förslag: Den nationella tillsynsmyndigheten ska utöva tillsyn över dels att tillhandahållare av paketleveranstjänster fullgör sina skyldigheter att lämna information till myndigheten och ge myndigheten insyn i gränsöverskridande taxor, dels att den nya lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av denna följs. Det ska framgå av lag att tillsynsmyndigheten utses av regeringen. Tillhandahållare av paketleveranstjänster ska lämna de upplysningar och handlingar som tillsynsmyndigheten begär för tillsynen. Beslut som avser åtgärder för tillsynen ska få verkställas av . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens, men är annorlunda formulerat i fråga om upplysningen om tillsynsmyndigheten, dess befogenheter och verkställighet hos . Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. tar upp frågan om det delade tillsynsansvaret och anser att det blir tydligare om det direkt av den föreslagna lagen framgår att det finns två tillsynsmyndigheter med ansvar för olika artiklar i EU-förordningen. Schenker framhåller vikten av en tydlig ansvarsfördelning mellan de olika tillsynsmyndigheterna för att inte riskera extra arbete för berörda företag. föreslår att bestämmelsen om verkställighet kompletteras så att det framgår att rätten till verkställighet ska avse ett be- slut som avser åtgärder för tillsynen och att verkställighet sker enligt ut- Skälen för regeringens förslag Bestämmelser om den nationella tillsynsmyndigheten Av EU-förordningen följer att den nationella tillsynsmyndigheten ska ut- föra de uppgifter som regleras i artiklarna 4–6 (se avsnitt 4). förutsätter alltså att medlemsstaterna utser en sådan myndighet. går av avsnitt 3 pekas PTS ut som den nationella tillsynsmyndigheten i förordningen om tillsyn enligt EU:s förordning om gränsöverskridande pa- PTS ska därmed fullgöra särskilda uppgifter enligt EU-förordningen (se t.ex. artikel 6) och har också getts tillsynsansvaret över artiklarna 4 och 5 i EU-förordningen. Det handlar om skyldigheter för till- handahållare av paketleveranstjänster att lämna viss information till till- ska även ge tillsynsmyndigheten insyn i gränsöverskridande taxor genom att förse myndigheten med en offentlig- gjord prislista över sådana postförsändelser som anges i förordningens bi- Tillsynsansvaret omfattar alltså i första hand att kontrollera att till- handahållare av paketleveranstjänster uppfyller EU-förordningens krav i Den nationella tillsynsmyndigheten bör även verka för en större prisinsyn och för att göra marknaden som helhet mer öppen för insyn i enlighet med det som anges i skälen i EU-förordningen. ansvarar PTS för uppgifterna i 3 kap. 5 § postlagen att fortlöpande följa utvecklingen på postområdet samt bevaka att posttjänst- erna svarar mot samhällets behov och att en väl fungerande samhällsom- fattande posttjänst av god kvalitet finns tillgänglig för alla användare. Uppgiften att bevaka att posttjänsterna svarar mot samhällets behov om- fattar samtliga posttjänster, även paket som väger högst . rande sätt bör PTS också ansvara för att följa utvecklingen på paketmark- För att uppmärksamma att det finns en nationell tillsynsmyndighet och tydliggöra myndighetens tillsynsansvar anser regeringen att komplette- rande nationell reglering om den nationella tillsynsmyndigheten lämpligen bör framgå direkt av den nya lagen. Därmed bör det i lagen anges att rege- ringen utser en nationell tillsynsmyndighet. Tillsynsansvaret bör även om- fatta de kompletterande bestämmelserna enligt den nya lagen, t.ex. anmäl- Regeringen anser inte att det finns behov av att, på det sätt som Lagrådet föreslår, göra tillägg till den föreslagna bestämmelsen om vad tillsynsmyndigheten ska utöva tillsyn över. Som Schenker framhåller är det viktigt med en tydlig ansvarsfördelning mellan olika tillsynsmyndigheter. Eftersom även har ut- setts till tillsynsmyndighet (se avsnitt 3) finns det behov av att särskilja de båda myndigheternas tillsynsområden åt. Det motiverar också att den nationella tillsynsmyndighetens ansvar framgår direkt av den nya lagen. anser i likhet med att det finns skäl att låta det av lagen framgå att tillsynen av den information som näringsidkare ska tillhanda- hålla konsumenter enligt artikel 7 i EU-förordningen sker i särskild ord- Regeringen instämmer i den bedömningen. I enlighet med Lagrådets 2018/19:36 förslag bör det därför anges att den myndighet som regeringen bestämmer ska vara nationell tillsynsmyndighet när det gäller andra frågor än som avses i den bestämmelse som gör marknadsföringslagens sanktionssystem tillämpligt vid överträdelse av artikel 7 i EU-förordningen (se avsnitt 6.5). Liksom i lagstiftning på andra områden bör den hänvisning som föreslås i avsnitt 6.5 tillsammans med upplysningsbestämmelsen som särskiljer tillsynsområde vara tillräcklig för att tydliggöra det delade tillsynsansvaret. Hur tillsynsansvaret är fördelat framgår av förordningen om tillsyn enligt EU:s förordning om gränsöverskridande paketleveranstjänster, se avsnitt 3. Som framhåller förutsätter det gemensamma tillsynsansvaret samråd och dialog mellan PTS och . Att PTS ska samråda med berörda myndigheter och ta initiativ till ett löpande informationsutbyte i bl.a. konsumentfrågor framgår av 11 § förordningen (2007:951) med instruktion för . Att myndigheterna inom sina verksamhetsområden ska samverka med andra myndigheter följer även av 8 § förvaltningslagen (2017:900). Det finns därmed förutsättningar för PTS och att bedriva sin respektive tillsyn med anledning av EU-förordningen. Den nationella tillsynsmyndighetens befogenheter Det är en uppgift för den nationella tillsynsmyndigheten att utforma en lämplig tillsynsverksamhet med utgångspunkt från regleringen i EU-förordningen. En grundläggande förutsättning för en fungerande tillsyn är att myndighetens initiativ och beslut är väl underbyggda. Det är därför viktigt att myndigheten kan få tillgång till de upplysningar och handlingar som bedöms nödvändiga för tillsynen. Därigenom säkerställs också att en effektiv tillsynsverksamhet kan upprätthållas. bör därför få de formella befogenheter som behövs för att tillsynen ska kunna bedrivas effektivt. PTS är tillsynsmyndighet även enligt postlagen. Enligt 4 kap. 14 § postlagen har PTS rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen, rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, där verksamhet som står under tillsyn bedrivs och rätt att få verkställighet hos av beslut som avser sådana åtgärder. På motsvarande sätt bör tillhandahållare av paketleveranstjänster vara skyldiga att bistå med de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för tillsynen enligt EU-förordningen. Regeringen delar Lagrådets synpunkt att det i lagen, till skillnad från hur bestämmelsen utformats i lagrådsremissen, bör anges att tillhandahållare av paketleveranstjänster ska lämna de upplysningar och handlingar som tillsynsmyndigheten begär för tillsynen. Den nationella tillsynsmyndighetens beslut som avser åtgärder för att inhämta sådan information bör även få verkställas av . Regeringen delar uppfattning att bestämmelsen ska utformas så att det klart framgår att verkställigheten gäller ett beslut och att den sker enligt utsökningsbalken. Det är viktigt att tillsynen bedrivs på ett sådant sätt att den inte medför onödiga kostnader för tillsynsmyndigheten och inte vållar berörda företag större olägenhet än nödvändigt. Eftersom det inte är fråga om tillståndspliktig verksamhet och EU-förordningen inte heller ställer upp några krav på själva paketleveranstjänsterna kan behovet av en möjlighet att få tillträde till bl.a. verksamhetslokaler ifrågasättas. anser regeringen att det inte finns skäl att införa en sådan befogenhet. Föreslagna befogenheter om Prop. 2018/19:36 rätt att begära upplysningar och handlingar och att beslut om åtgärder för tillsynen får verkställas av bör i kombination med den möjlighet att meddela förelägganden som föreslås i nästa avsnitt, vara tillräckligt effektiva medel för att se till att aktuella skyldigheter fullgörs.