prop · H60359 · 2019-03-19 00:00:00 — Den nu aktuella typen av avvisningsbeslut handlar inte om produkturvals- beslut inom monopolssfären utan i stället om besked avseende produkt- typer som faller utanför detaljhandelsmonopolet och som inte över huvud taget ska säljas av Systembolaget. I det nu aktuella fallet innefattar alltså Systembolagets avvisningsbeslut ett besked om gränserna för detaljhan- delsmonopolet. I aktuellt fall finns det två tänkbara resultat av ett beslut från Systembolaget om att avvisa en produkt. Antingen resulterar avvis- ningen i att produkten i stället kan säljas fritt i detaljhandeln, och då finns det uppenbarligen inget handelshinder och därmed inga EU-rättsliga tvek- samheter, eller så beror avvisningen på att Systembolaget konstaterar att försäljning skulle strida mot myndighetsföreskrifter till skydd för liv eller hälsa. Ett eventuellt handelshinder i detta fall består i att det finns före- skrifter som förbjuder eller inskränker försäljningsmöjligheterna, och rela- teras inte till huruvida Systembolaget utövar sitt monopol på ett icke- diskriminerande sätt avseende de produkter som faktiskt omfattas av monopolet. Förenligheten med av ett sådant handelshinder ska prövas enligt artikel 34 och artikel 36 i EUF-fördraget och alltså inte enligt artikel 37 i EUF-fördraget. Försvarbarheten av denna reglering enligt ar- tikel 36 bygger alltså inte på att det finns en kontrollinstans i form av . I det fall Systembolaget gör bedömningen att glassen faller in under den föreslagna definitionen kommer den aktuella glassen att bedömas utifrån Systembolagets urvalskriterier och priset att sättas utifrån Systembolagets prissättningsmodell. I det fall Systembolaget avvisar produkten utifrån uppställda urvalskriterier, vilka inkluderar en be- dömning av om det finns särskilda risker för skadeverkningar av pro- dukten, har producenten möjlighet att vända sig till för att få sitt ärende prövat. Tillverkaren vill även lansera den alkoholhaltiga isglassen på ett antal serveringsställen. Även i detta fall finns skäl för producenten att bedöma om produkten faller in under den föreslagna definitionen och servering därmed kräver serveringstillstånd från kommunen. Det är ytterst serve- ringsstället som ska bedöma om produkten omfattas av kravet på serve- ringstillstånd och därmed blir det serveringsstället som ska bedöma om produkten faller in under definitionen. I det fall serveringsstället bedömer att produkten inte faller in under definitionen kan den säljas fritt utan de krav som alkohollagen ställer upp avseende servering av alkoholhaltiga preparat. Om serveringsstället däremot bedömer att produkten faller in under definitionen, ska serveringsstället ansöka om serveringstillstånd för produkten om serveringsstället inte redan har serveringstillstånd för sprit- drycker. Om man har ett sådant tillstånd behöver inget mer göras. Kommunen har tillsyn över serveringstillstånd. När kommunen får in en ansökan om serveringstillstånd för den alkoholhaltiga isglassen torde kommunen inte göra någon annan bedömning än serveringsstället, dvs. produkten omfattas av kravet på serveringstillstånd. I det här fallet är be- dömningen inte särskilt svår, men det kan uppkomma situationer där en produkt inte lika lätt låter sig föras in under den föreslagna definitionen. I en sådan situation är det inte osannolikt att serveringsstället vänder sig till kommunen för vägledning i om produkten kräver serveringstillstånd eller inte. Det kan också uppkomma en situation där serveringsstället bedömer att en produkt inte faller in under definitionen men där kommunen, efter att i sin tillsyn eller på annat sätt ha fått kännedom om att produkten säljs fritt, gör en annan bedömning. Kommunen kan anmäla serveringsstället till polisen och återigen blir det de rättsvårdande myndigheterna som avgör om alkohollagens regler uppfylls. Ansvarig på serveringsstället kan så- ledes dömas utifrån 11 kap. 3 § 1 punkten alkohollagen. För att ge ytterligare ett exempel redogörs nedan för en annan hypotetisk situation, nämligen att en aktör avser att lansera ett alkoholhaltigt pulver med en alkoholhalt på räknat på vikten och räknat på volymen på den svenska detaljhandelsmarknaden. Liksom i tidigare situation råder, med den ändring som föreslås i definitionen av ett alkohol- haltigt preparat (färdigställd för slutlig användning tas bort), ingen tvekan om att en sådan produkt faller in under definitionen i 1 kap. 10 a § alko- hollagen. I alla fall torde andra ledet i definitionen vara uppfyllt, dvs. att produkten kan användas som berusningsmedel. Även denna produkt ska således anmälas till enligt föreskrift (FoHMFS 2014:10). Samma scenario som i fallet ovan gör sig alltså gällande vad gäller bedömning av om produkten faller in under den föreslagna defini- tionen eller inte och därmed vilken detaljhandelskanal som står öppen. Dock kan alkoholhaltigt pulver antas vara förknippat med särskilda hälso- risker, såsom redogjorts för. Med den ändring som föreslås i denna proposition får, enligt 6 kap. 10 § 4, regeringen eller den myndigheten som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om handel i övrigt med teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat som behövs till skydd för liv eller hälsa. Det innebär att det finns möjlighet att proaktivt meddela föreskrifter om t.ex. villkor för försäljning av sådana preparat som kan anses innebära sär- skilda hälsorisker. Vid synnerliga skäl kan även ett förbud mot försäljning föreskrivas. När det gäller alkoholhaltigt pulver, som i detta exempel, finns goda skäl att anta att dessa kommer att kringgärdas av särskilda föreskrif- ter. Föreskrifterna kan komma att träffa tillverkare, leverantörer, detalj- handel (i detta fall Systembolaget då produkten faller in under den före- slagna definitionen) och serveringsställen. Utan att föregå framtagandet av föreskrifter, finns ändå skäl att ge exempel på vad dessa kan komma att 2018/19:59 omfatta. Det kan handla om krav på förpackningsutformning, förpack- ningsstorlek, förbud mot försäljning totalt eller i vissa sammanhang lik- som villkor för försäljning i andra sammanhang, t.ex. att pulver kan få ser- veras endast utspätt på ett visst sätt. menar att even- tuella försäljningsrestriktioner bör inriktas på sista försäljningsledet, dvs. försäljning till konsument. Regeringen menar att möjligheten att utforma föreskrifter inte bör inskränkas till endast ett led i försäljningskedjan, men bedömer liksom att det framför allt är försäljning till konsument som kan behöva begränsas till skydd för liv eller hälsa. Som framgår ovan kan dock föreskrifter komma att träffa tillverkare, leveran- törer, detaljhandel och serveringsställen. Överträdelser av meddelade föreskrifter sanktioneras med böter. Tillämpning av den föreslagna definitionen Som framgår ovan kommer tillämpningen av den föreslagna definitionen i 1 kap. 10 a § alkohollagen att falla på flera aktörer. Vad gäller den alko- holhaltiga produkt (alkoholhaltig isglass) som lanserats på den svenska marknaden torde tillämpningen vara tämligen enkel, dvs. produk- ten uppfyller de kriterier som uppställs i definitionen. Det kan dock komma att lanseras andra produkter som inte lika lätt låter sig bedömas. I denna proposition har regeringen i möjligaste mån gett definitionen stadga och innehåll i syfte att underlätta tillämpningen. Regeringen bedömer dock att det kommer att finnas behov av vägledning i de bedömningar som be- höver göras, särskilt mot bakgrund av att flera aktörer kommer att behöva tillämpa definitionen. Detta ankommer i första hand på Folkhälsomyndig- heten som utövar tillsyn över alkohollagen, se utförligare beskrivning i avsnitt 6. I slutändan är det upp till rättstillämpningen att klargöra defini- tionens räckvidd. Regeringens förslag: De straffbestämmelser i alkohollagen som gäller för alkoholdrycker i fråga om olovlig försäljning, olovligt innehav, olovligt anskaffande och olovlig hantering ska även avse alkohol- drycksliknande preparat. I alkohollagen ändras brottsrubriceringarna olovligt innehav av alko- holdrycker, olovligt anskaffande av alkoholdrycker och olovlig dryckeshantering till olovligt innehav av alkohol, olovligt anskaffande av alkohol respektive olovlig hantering av alkohol. I fråga om lagen om straff för vissa trafikbrott, lagen om säkerhet vid tunnelbana och spårväg, sjölagen, järnvägslagen och luftfartslagen ska straffbestämmelserna ändras så att den som har framfört en farkost efter att ha intagit alkohol i så stor mängd att alkoholkoncentrationen i blodet eller utandningsluften uppgår till minst föreskrivet värde ska dömas till ansvar. Vidare läggs de alkoholdrycksliknande preparaten till i vissa bestäm- melser i järnvägslagen och ordningslagen i konsekvens med att dessa preparat ska regleras på samma sätt som alkoholdrycker. Bestämmelserna om förverkande av alkoholdrycker i alkohollagen, lagen om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m., ordningslagen och järnvägslagen ska omfatta även alkoholdrycksliknande preparat. Enligt lagen om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. ska alko- hol kunna förverkas i samband med s.k. fylleribrott. Termen alkohol omfattar all form av alkohol oavsett form och volymprocent. Lagen om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. ska benämnas lagen om förverkande av alkohol m.m. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Bl.a. har vissa brottsrubriceringar i alkohollagen ändrats i förhållande till utredningens förslag och för fylleribrotten används uttrycket ”intagit alko- hol” istället för det av utredningen föreslagna ”förtärt alkoholdrycker eller alkoholhaltiga preparat som avses i 1 kap. 10 § andra stycket alkohol- lagen”. Remissinstanserna: Hovrätten för nedre anser att de kriterier som avgör om en produkt ska anses utgöra ett alkoholhaltigt preparat sak- nar den skärpa som bör krävas när det är fråga om straffrättslig reglering. Hovrätten konstaterar vidare att uttrycket alkoholhaltiga drycker såsom det tolkats när det gäller trafikbrott inte korresponderar med definitionen av alkoholhaltiga preparat i alkohollagen. framför önskemål om en lagstadgad rätt att vidta administrativa sanktioner om en näringsidkare inte följer alkohollagens bestämmelser eller myndighetens föreskrifter. tillstyrker förslagen på straffrättens om- råde och har inget att invända mot övriga förslag. Skälen för regeringens förslag: Förslagen innebär att alkoholdrycks- liknande preparat så långt det är möjligt regleras som alkoholdrycker när det gäller handel, import och införsel, servering, marknadsföring och till- syn. För att uppnå en konsekvent lagstiftning innebär detta att vissa hand- lingar som görs med denna typ av preparat även bör bli straffbelagda, i likhet med vad som gäller för alkoholdrycker enligt 11 kap. alkohollagen. Det innebär att det kriminaliserade området utvidgas. För att krimina- lisering ska framstå som befogad ska följande kriterier vara uppfyllda. För det första ska det beteende som kriminaliseras kunna föranleda påtaglig fara eller skada och sanktioner krävs därför med hänsyn till gärningens allvar. Vidare saknas ändamålsenliga alternativa sanktioner och den sank- tion som valts ska utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önsk- värda beteendet. Det krävs även att rättsväsendet har resurser att klara av den eventuella ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär. Den svenska alkoholpolitikens övergripande mål är att främja folkhälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar. En ökad tillgänglighet medför en ökad totalkonsumtion och ju mer den totala alkoholkonsumtionen ökar, desto mer ökar alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar i befolkningen. De viktigaste verktygen för att nå alkoholpolitikens mål är alkohol- skatten och detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker, liksom en restrik- 2018/19:59 tiv reglering av marknadsföring av alkohol. Genom detaljhandels- monopolet har samhället kontroll över den allmänna tillgängligheten till alkoholdrycker. Genom en restriktiv reglering av marknadsföringen av alkohol skyddas framför allt barn och unga från att exponeras för sådan marknadsföring. Mot bakgrund av att de alkoholdrycksliknande preparaten ur konsum- tionssynpunkt är att jämställa med alkoholdrycker eller annars kan antas användas som berusningsmedel bedömer regeringen att det är befogat att koppla straffbestämmelser till överträdelser av de regler som föreslås i denna proposition. De alkoholpolitiska överväganden som gör sig gällande för en restriktiv reglering av dessa varor är desamma som för alkohol- drycker. En oreglerad marknad för de alkoholdrycksliknande preparaten ökar tillgängligheten av alkohol i och riskerar att alkoholkonsum- tionen ökar. För att kunna motverka en hantering av de aktuella alkohol- haltiga preparaten i strid med de bestämmelser som regeringen nu föreslår, behövs straffrättsliga sanktioner. Överträdelser av bestämmelserna av han- tering av vissa alkoholdrycksliknande preparat kan få mer skadliga konsekvenser än överträdelser av hanteringen av alkoholdrycker. Det gäller inte minst alkoholhaltigt pulver (se vidare avsnitt 9.1). Regeringen bedömer att det inte finns några alternativa sanktioner. De straffrättsliga sanktionerna är ett effektivt medel för att motverka överträdelser av gällande bestämmelser på alkoholområdet. Sanktionerna stämmer också överens med systematiken i alkohollagen. Regeringen bedömer vidare att rättsväsendet har resurser att klara den eventuella ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär. Regeringen föreslår följande när det gäller straffbestämmelser. Olovlig försäljning av alkohol regleras i 11 kap. 3 § alkohollagen. De alkohol- drycksliknande preparaten ska läggas till i punkterna 1 och 2 så att även den som, uppsåtligen eller av oaktsamhet, säljer sådana preparat utan till- stånd eller annars i strid mot alkohollagen eller serverar alkoholdryckslik- nande preparat som anskaffats på annat sätt än som anges i 8 kap. 13 §ska dömas för olovlig försäljning av alkohol till böter eller fängelse i högst . Av 8 kap. 13 § enligt dess nya lydelse framgår dock att kraven vid partihandel endast gäller alkoholdrycksliknande preparat som är skatte- pliktiga (se vidare författningskommentaren. till 8 kap. 13 § samt avsnitt 8.2). Har brottet begåtts uppsåtligen och är grovt döms enligt 4 § samma kapitel till fängelse i lägst och högst . Vid bedömning av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits yrkesmässigt eller i större omfattning, eller har varit riktad mot ungdomar. Även i 11 kap. 6 § ska de alkoholdrycksliknande preparaten läggas till och brottsbeteckningen ändras till olovligt innehav av alkohol för att även preparaten ska kunna omfattas av den. Straffskalan är böter eller fängelse i högst . Även i bestämmelsen i 7 § samma kapitel, som straffbe- lägger langning, bör de alkoholdrycksliknande preparaten läggas till samt brottsbeteckning ändras på så vis att alkoholdrycker ersätts med alkohol. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anskaffar, överlämnar eller bjuder på alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat i strid med 3 kap. 9 § alkohollagen ska därför dömas för olovligt anskaffande av alkohol till böter eller fängelse i högst eller, om brottet är grovt, till fängelse . Av 11 kap. 8 § framgår bl.a. att den som uppsåtligen hanterar alkohol- haltiga preparat i strid med föreskrifter som meddelats med stöd av 6 kap. 10 § 4 döms till böter. Enligt 6 kap. 10 § 4 får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om bl.a. handel med alkoholhaltiga preparat som behövs till skydd för liv och hälsa. Regeringen har enligt 4 § första stycket 6 alkoholförordningen gett ett be- myndigande till att utfärda sådana föreskrifter. Föreskrifter kan meddelas för att begränsa handeln med alla alkoholhaltiga preparat. Som tidigare anförts får de alkoholdrycksliknande preparaten endast säljas av Systembolaget samt serveras av restauranger med alko- holtillstånd. Säljer t.ex. en livsmedelsbutik ett sådant alkoholhaltigt prepa- rat gör sig handlaren skyldig till olovlig försäljning av alkohol enligt 11 kap. 3 §. Enligt avtalet mellan Systembolaget och staten får bolaget endast grunda urvalet i sitt sortiment på en bedömning av i avtalet fast- ställda kriterier. Ett av kriterierna i avtalet är särskilda risker för skade- verkningar av produkten. Som tidigare nämnts bör avtalet ändras så att det även omfattar alkoholdrycksliknande preparat. Systembolaget bör häri- genom kunna avvisa ett alkoholhaltigt preparat som kan ge upphov till sär- skilda risker för skadeverkningar. I likhet med vad som föreslås gälla för detaljhandel med de alkohol- drycksliknande preparaten ska i det fallet att en restaurang serverar prepa- raten utan serveringstillstånd, ansvar för olovlig försäljning av alkohol en- ligt 11 kap. 3 § kunna aktualiseras. Det torde vara fallet även om föreskrif- ter har överträtts i samband med serveringen. Om en restaurang som har tillstånd serverar ett alkoholhaltigt preparat i strid med föreskrifter, kan dock ansvar utdömas enligt 11 kap. 8 §. Av föreskrifter skulle det t.ex. kunna framgå att ett alkoholhaltigt pulver endast får serveras utspätt som en alkoholdryck och inte i ren pulverform. Även i fråga om det nuvarande brottet olovlig dryckeshantering, som straffbeläggs enligt 11 kap. 9 § och där syftet framför allt är att se till att ingen underårig eller märkbart påverkad person kan få tag i alkohol samt att partihandel sker på rätt sätt, bör motsvarande regler gälla i fråga om de alkoholdrycksliknande preparaten. Reglerna omfattar även förvaring och servering i strid med vissa bestämmelser. Brottet bör benämnas ”olovlig hantering av alkohol” En sådan överträdelse kan generera böter eller fängelse . Mot bakgrund av att en del alkoholdrycks- liknande preparat inte är skattepliktiga och partihandeln med dem därför är oreglerad, kan det uppstå situationer, när kontrollen enligt 4 kap. 3 § endast innebär ett konstaterande att det är fråga om skattebefriade varor (se avsnitt 8.2). Även reglerna om ringa gärning i 10 § och om försök och förberedelse m.m.i 11 § ska gälla i fråga om de alkoholdrycksliknande preparaten. Även andra stycket i 11 § där det stadgas om ansvarsfrihet för den till vilken lagligen framställda alkoholdrycker har anskaffats för personligt bruk ska avse aktuella preparat. Den allmänna förverkandebestämmelsen i 12 kap. 1 § alkohollagen i fråga om förverkande av produkter som varit föremål för brott eller deras värde samt utbyte av brott avser redan alkoholhaltiga preparat. 2018/19:59 ett tillägg av de alkoholdrycksliknande preparaten i fråga om att för- verkande ska kunna ske även hos den som är fri från ansvar för brottet enligt 11 kap. 11 § andra stycket. I 5 § samma kapitel läggs de alkohol- dryckslikande preparaten till i fråga om att lagen om förverkande av alko- holhaltiga drycker m.m. ska tillämpas även avseende dessa preparat. Hovrätten för Nedre anser att de kriterier som avgör om en produkt ska anses utgöra ett alkoholhaltigt preparat saknar den skärpa som bör krävas när det är fråga om straffrättslig reglering. Vilka produkter som omfattas av den föreslagna nya definitionen framgår inte och en sådan reglering skapar problem med att förutse om straff kan följa på ett visst handlande. Därför anser hovrätten att det kan ifrågasättas om inte den föreslagna regleringen strider mot legalitetsprincipen, varför den frågan bör uppmärksammas i den fortsatta beredningen. Regeringen bedömer att den definition av de alkoholdrycksliknande preparaten som föreslås i 1 kap. 10 a § samt de kriterier för bedömning som anges i 10 a § alkohol- lagen, jämte de förtydliganden och förklaringar som finns i avsnitt 8 och författningskommentaren, är så pass tydlig och avgränsad att det inte finns några hinder ur rättssäkerhetssynpunkt mot att tillämpa de straffbestäm- melser som föreslås. Regeringen föreslår följande avseende straffbestämmelser i andra lagar än alkohollagen. När det gäller de s.k. fylleribrotten bör begreppet alkohol- haltiga drycker ändras till alkohol, så att straffansvaret gäller oavsett i vilken form alkoholen intagits. Hovrätten för Nedre har bl.a. ytt- rat sig över utredningens förslag avseende bestämmelserna om straff för rattfylleribrott. Utredningen har föreslagit att den som fört ett fordon m.m. efter att ha förtärt alkoholhaltiga drycker eller alkoholhaltiga preparat som avses i 1 kap. 10 a § alkohollagen i så stor mängd att alkoholkoncentra- tionen i blodet eller utandningsluften minst uppgår till viss halt kan dömas till ansvar. Hovrätten redogör för begreppet alkoholhaltiga drycker och framhåller att av förarbetena till lagen om straff för vissa trafikbrott fram- går att begreppet alkoholhaltiga drycker motsvarar det tidigare använda begreppet starka drycker. I doktrinen har framhållits att starka drycker är varje dryck som innehåller en mätbar alkoholkoncentration. Därför kon- staterar hovrätten att uttrycket alkoholhaltiga drycker såsom det tolkats när det gäller trafikbrott inte korresponderar med den definition som utred- ningen har föreslagit av alkoholhaltiga preparat i alkohollagen. Hänvis- ningen till den föreslagna definitionen innebär därmed att endast den som har förtärt en vara (som inte är en alkoholhaltig dryck) som innehåller mer än 2,25 volymprocent alkohol, kan dömas till ansvar för exempelvis ratt- fylleri enligt 4 § lagen om straff för vissa trafikbrott. Det kan därmed, en- ligt hovrätten, antas att den av utredningen föreslagna regleringen kan komma att skapa ett stort utrymme för invändningar avseende alkohol- halten i den vara som har förtärts, vilket riskerar att göra lagstiftningen mindre effektiv. Regeringen delar hovrättens bedömning. För att t.ex. även den som har intagit alkoholhaltiga preparat som inte överstiger 2,25 volymprocent alkohol ska kunna dömas till ansvar för fylleribrott föreslår regeringen att termen ”alkoholhaltiga drycker” byts ut mot ”alkohol” i följande bestämmelser: 4 § lagen om straff för vissa trafikbrott, 30 § lagen om säkerhet vid tunnelbana och spårväg, 20 kap. 4 § sjölagen, 10 kap. 2 § järnvägslagen och 13 kap. 2 § luftfartslagen. Genom den föreslagna änd- ringen spelar det inte någon roll i vilken form föraren har intagit alkohol. En förare av aktuella farkoster som intagit t.ex. drycker eller preparat som innehåller alkohol, oavsett volymprocent, kan fällas till ansvar om alko- holkoncentrationen i hans eller hennes blod eller utandningsluft uppgår till minst föreskrivna värden eller om föraren inte kan framföra farkosten på ett betryggande sätt. Uttrycket ”förtärs” byts vidare ut mot ”intagit” då viss alkohol intas på annat sätt än genom förtäring. Det är t.ex. möjligt att röka ångorna från alkohol. Regeringen anser att utvidgningen av det straffrättsliga området även i denna del är befogad. En person som vid framförandet av en farkost är påverkad av alkohol, oavsett hur alkoholen intagits, utsätter sig själv och andra för påtaglig fara. Samma straff bör gälla för fylleribrotten oavsett källan till förarens alkoholhalt i blod och utandningsluft. Om bestämmel- sen utvidgas till att avse alkohol i stället för endast alkoholhaltiga drycker uppnås en mer heltäckande lagstiftning och vars utformning stämmer överens med syftet med bestämmelsen. Det kommer heller inte att vara möjligt att komma undan med invändningar om att man intagit viss form av alkohol. Straffrättsliga sanktioner bedöms effektivt kunna motverka den oönskade handlingen att framföra en farkost under påverkan av alko- hol. Regeringen bedömer att det inte finns några alternativa sanktioner till de straffrättsliga och sådana sanktioner stämmer också överens med systematiken i lagarna på området. Vidare bedöms rättsväsendet ha resurser för att klara av en eventuell ökad belastning.