prop · H60357 · 2019-02-28 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:57 av utökade valmöjligheter till gymnasieskolan Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat långsiktiga effekter av att elever fått möjlighet att inte bara välja nationellt program utan också att ange vilken gymnasieskola de vill gå i. Granskningen omfattar elever i utvalda storstadskommuner som slutfört sina studier på ett nationellt program . finner bl.a. att det finns samband mellan elevers möjlighet att välja gymnasieskola och deras lön och utbildningsnivå efter att studierna på ett nationellt program har avslutats. Valmöjligheten verkar dock inte ha haft någon effekt för utbildningskarriärer för elever med utländsk bakgrund. innehåller inga rekommendationer, men konstaterar att det ur ett likvärdighetsperspektiv är viktigt att säkerställa god kvalitet i gymnasieskolan och att ge information och stöd till alla elever som ska välja gymnasieutbildning. Regeringen gör ingen annan bedömning än i dessa avseenden. Med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av utökade valmöjligheter till gymnasieskolan – från närhetsprincip till betygsprincip (RiR 2018:28)................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat långsiktiga effekter av elevers utökade möjligheter att välja gymnasieskola. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten av utökade valmöjligheter till gymnasieskolan – från närhetsprincip till betygsprincip (RiR 2018:28). överlämnade till regeringen . Granskningsrapporten finns i bilaga 1. Reformer har lett till utökade möjligheter att välja gymnasieskola har granskat långsiktiga effekter av elevers utökade möjligheter att välja gymnasieskola. Utgångspunkter är friskolereformen enligt propositionen om valfrihet och fristående skolor (prop. 1991/92:95) och propositionen Valfrihet i skolan (prop. 1992/93:230) samt den s.k. frisökreformen enligt propositionen Frisökning – ökade valmöjligheter till gymnasieskolan, m.m. (prop. 2006/07:71). Med friskolereformen infördes bl.a. möjligheten för elever att söka och tas emot i första hand till en fristående gymnasieskola, oavsett geografisk hemvist. De fristående gymnasieskolorna blev därmed riksrekryterande. I och med den s.k. frisöksreformen kunde elever söka sig till kommunala gymnasieskolor i andra kommuner än hemkommunen och även utanför de eventuella samverkansområden hemkommunen ingår i. Frisökreformen innebar dock inte att eleverna konkurrerade på lika villkor med de elever som tillhörde kommunen eller samverkansområdet i fråga. Eleverna antas nämligen inte i första hand om utbildningsvägen i fråga finns i hemkommunen eller i hemkommunens samverkansområde, utan endast i mån av plats. utgår från den politiska målsättningen med dessa statliga reformer, bl.a. att en ökad konkurrens mellan skolor förväntades ge ökad mångfald och höja kvaliteten inom hela skolväsendet, och granskar utfallet av lokalt beslutade reformer som pekar i samma riktning. ändringar av principerna för antagning till gymnasieskolan där vissa kom- muner omkring lät elever i kommunen välja såväl nationellt program som gymnasieskola. Dessa reformer innebar att alla elever som var behöriga till nationella program i kommunen, oavsett bostadsadress, kunde söka och antas till gymnasieskolor med betyg som urvalsgrund. Möjligheten att välja gymnasieskola har haft vissa effekter på elevers har i sin granskning jämfört kommunerna och samt kommuner i med kommuner som under den granskade perioden behållit ett slags närhetsprincip för antagning till kommunala gymnasieskolor, dvs. att man placerat elever på en gymnasie- skola utifrån bostadsadress och inte låtit dem välja mellan kommunens Granskningen omfattar elever som gått på nationella 2018/19:57 program och som slutfört sin gymnasieutbildning . reserverar sig för att de kommuner som studeras i granskningen tillhör storstadskommuner, med ett stort utbud av skolor och utbildningar, medan de flesta kommuner i inte har ett sådant utbud. Kommunerna är därmed inte fullt representativa. undersöker om den utökade valmöjligheten har haft några effekter på elevernas efterföljande utbildningskarriärer och utfall på arbetsmarknaden. Dessutom granskas i vilken mån dess eventuella effekter varierar med elevernas familjebakgrund. De övergripande resultaten ger enligt ingen evidens för att möjligheten att få ange önskad gymnasieskola har påverkat sannolikheten för en individ att ha en inkomst, vara i arbete eller att ha genomgått eftergymnasiala studier efter avslutad gymnasieskola. Det finns dock generella effekter på inkomster. De elever som har haft utökade valmöjligheter har enligt granskningen en något högre lön än övriga elever. gör, baserat på dessa resultat, bedömningen att regeringens intention att friskole- och frisökreformerna ska leda till bättre studieresultat och högre motivation för individen förefaller vara uppfyllda till viss del. De högre inkomsterna indikerar enligt effekter på individernas arbetsmarknadskarriärer. Bakgrundsfaktorer har betydelse för hur stor effekten av valfrihet blir konstaterar vidare att den ökade valfriheten verkar ha påverkat elever med lågutbildade föräldrar i större utsträckning än övriga elever. Möjligheten att välja gymnasieskola har, för elever från hem med en svag utbildningsbakgrund, fått en relativt sett större effekt på både inkomster och sannolikheten att fullfölja en högre utbildning. Detta kan enligt inverka positivt på likvärdigheten i gymnasieskolan. Granskningen visar dock även på effekter som är negativa ur ett likvärdighetsperspektiv. Valmöjligheten verkar inte ha haft någon effekt på utbildningskarriärer för elever med utländsk bakgrund. För elever födda i vars båda föräldrar är födda i påvisas dock en positiv effekt. anger att de ökade skillnaderna kan vara resultatet av ett informationsövertag hos elever med föräldrar födda i . Utöver de långsiktiga effekterna diskuterar direkta effekter av den utökade valmöjligheten och det faktum att elever från hela kommunen konkurrerar om platserna på attraktiva kommunala skolor, t.ex. i innerstaden, med sina betyg. Det har bl.a. inneburit att elever med lägre meritvärden från inte får plats på gymnasieskolor i det egna bostadsområdet. God kvalitet i gymnasieskolan och stöd till alla elever inför gymnasievalet lämnar inga rekommendationer i sin rapport, men uppmärksammar att effekterna av möjligheten att välja gymnasieskola inte verkar ha kommit alla elever tillgodo, även om flera positiva effekter påvisas. För att främja likvärdighet är det därför enligt viktigt att fortsätta arbetet med att säkerställa god kvalitet i gymnasieskolan och att alla elever får det stöd och den information de behöver för att göra bästa möjliga val av gymnasieskola utifrån sina för- Skr. 2018/19:57 utsättningar. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen har tagit del av granskning av långsiktiga effekter av utökade valmöjligheter till gymnasieskolan för elever som slutfört sina studier på nationella program . Regeringen konstaterar att det inte är nationellt reglerat hur elever i gymnasieskolan ska fördelas mellan skolor. lämnar inga rekommendationer men påtalar att det ur likvärdighetsaspekt är viktigt att alla gymnasieskolor håller en god kvalitet. anser också att det är viktigt att säkerställa att alla elever får stöd och information inför gymnasievalet. Regeringen gör ingen annan bedömning än i dessa avseenden. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser lämnar inga rekommendationer i sin granskning. Med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Långsiktiga effekter av utökade valmöjligheter till gymnasieskolan –från närhetsprincip till betygsprincip rir 2018:28 är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-498-8 rir 2018:28 omslagets originalfoto: maskot bildbyrå ab tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 1 0 - 1 8 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 0 7 2 5 R I R 2 0 1 8 : 2 8 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Långsiktiga effekter av utökade valmöjligheter till gymnasieskolan – från närhetsprincip till betygsprincip har granskat långsiktiga effekter av utökade valmöjligheter till gymnasieskolan. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Tillförordnad enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N L Å N G S I K T I G A E F F E K T E R A V U T Ö K A D E V A L M Ö J L I G H E T E R T I L L G Y M N A S I E S K O L A N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Reformer för ökade valmöjligheter Reformernas utgångspunkter och syfte Deskriptiv statistik och resultat Generella effekter på inkomster, arbetslöshet och eftergymnasiala studier Varierar effekten beroende på elevernas bakgrund? R I K S R E V I S I O N E N L Å N G S I K T I G A E F F E K T E R A V U T Ö K A D E V A L M Ö J L I G H E T E R T I L L G Y M N A S I E S K O L A N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Skolsystemet i har under genomgått en rad genomgripande förändringar med flera reformer som har gett elever större möjligheter att välja utbildning och skola. kan behöriga elever fritt söka gymnasieskola och utbildning, i princip i hela landet. En del forskning tyder på att denna möjlighet kan ha haft negativa effekter på likvärdigheten, medan annan forskning visar att valmöjligheten har haft positiva effekter på elevernas måluppfyllelse. Syftet med den här granskningen är att undersöka om det finns något bestående samband mellan dessa utökade valmöjligheter och elevernas senare framgång på arbetsmarknaden och deras utbildningskarriärer. Granskningen undersöker även om de utökade valmöjligheterna har haft olika effekter beroende på elevernas bakgrund, något som kan påverka likvärdigheten i gymnasieskolan. De övergripande resultaten visar inte att de utökade valmöjligheterna har påverkat elevernas sannolikhet för att ha en inkomst, ha varit arbetslösa eller ha genomgått högre studier efter avslutat gymnasium. Granskningen finner dock generella effekter på inkomster. De elever som har haft utökade valmöjligheter har något högre lön än jämförbara elever. gör därför bedömningen att regeringens intentioner – att reformerna ska leda till bättre studieresultat och ökad motivation – förefaller vara uppfyllda till viss del. Bättre studieresultat och ökad motivation kan förväntas ge effekter på individernas arbetsmarknads- och utbildningskarriärer, vilket också de högre inkomsterna indikerar. Granskningens resultat visar även effekter som kan inverka positivt på likvärdigheten i gymnasieskolan. Möjligheten att välja gymnasieskola verkar minska betydelsen av föräldrarnas utbildningsnivå på inkomster och övergång till högre studier. Elever som har föräldrar med låg utbildningsnivå och som har kunnat välja gymnasieskola har högre inkomster och har i högre utsträckning fullföljt eftergymnasiala studier än jämförbara elever som inte har haft samma möjlighet. finns det effekter som kan inverka negativt på likvärdigheten. Möjligheten att välja gymnasieskola har påverkat elevernas utfall olika beroende på om eleven har utländsk bakgrund eller inte. Valmöjligheten har inte haft några effekter på utbildningskarriärer för elever med utländsk bakgrund, som den har positiva effekter för elever som är födda i och vars föräldrar också är födda i . Detta kan betyda att likvärdigheten minskar i R I K S R E V I S I O N E N L Å N G S I K T I G A E F F E K T E R A V U T Ö K A D E V A L M Ö J L I G H E T E R T I L L G Y M N A S I E S K O L A N detta avseende, att skillnaden i övergång till högre studier ökar mellan elever som är födda utomlands och de som är födda i . De ökade skillnaderna kan vara resultatet av ett informationsövertag hos elever som vistats i landet längre än de som inte är födda här. Elever som är födda i har bättre kunskaper om systemet och vilka valmöjligheter som finns och kan därför göra mer informerade val. lämnar med utgångspunkt från denna granskning inte några rekommendationer. Vi vill dock särskilt fästa uppmärksamheten på att de positiva effekter som de utökade möjligheterna att välja gymnasieskola inte förefaller ha kommit alla elever tillgodo. För att motverka en negativ utveckling av gymnasieskolans likvärdighet är det därför viktigt att fortsätta arbetet med att säkerställa att alla skolor har hög kvalitet men även säkerställa att alla elever får det stöd och den information de behöver för att göra bästa möjliga val av gymnasieskola utifrån sina förutsättningar. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Skolsystemet i har under genomgått en rad genomgripande förändringar. Friskolereformen1 och den därpå följande reformen Valfrihet 1994 gav enskilda aktörer möjlighet att etablera både grund- och gymnasieskolor på den svenska skolmarknaden. I och med friskolereformen fick fristående skolor vars etablering godkänts rätt till bidrag från elevernas hemkommuner, och avskaffades möjligheten för dessa skolor att ta ut avgifter från eleverna. Fristående skolor har alltid tillämpat ett så kallat riksintag, vilket innebär att elever från hela landet kan söka till dem. I takt med att antalet fristående skolor ökade fick fler elever möjlighet att söka skolor utanför sitt närområde, vilket tidigare inte hade varit möjligt på grund av närhetsprincipen. Eftersom de flesta större kommuner tillämpade denna princip innebar friskolereformen en konkurrensfördel för de enskilda huvudmännen gentemot de kommunala. Delvis till följd av detta valde att ta bort närhetsprincipen , vilket gav eleverna möjlighet att fritt söka till alla kommunala gymnasieskolor i kommunen. Denna möjlighet utvidgades geografiskt när kommunerna i bildade ett gemensamt samverkansområde . Inom det gäller samma princip som inom , det vill säga att eleverna fritt kan söka vilken gymnasieskola de vill. Liknande samverkansområden finns numer över hela landet, och enligt Kommuner och Landsting (SKL) tillämpas närhetsprincipen inte inom någon kommun eller något samverkansområde längre.3 Sedan höstterminen 2008 är det dessutom möjligt för elever att söka en gymnasieutbildning på annan ort, även om utbildningen finns i hemkommunen eller samverkansområdet. Detta beskrivs i propositionen Frisökning – ökade valmöjligheter till gymnasieskolan, m.m.4 Eleverna tas då emot som andrahandsökande, det vill säga i mån av plats. Förändringarna mot större valfrihet tog sin och motiverades på flera sätt. I propositionen om valfrihet och fristående skolor uttryckte regeringen att fler utbildningsvägar och en ökad konkurrens mellan skolor förväntades ge ökad 1991/92:95 om valfrihet och fristående skolor, bet. 1991/92: UbU22, rskr 1991/92:346. 1992/93:230 Valfrihet i skolan, bet. 1992/93: UbU17, rskr 1992/93:406. 3Svar via e-post från SKL på frågor från , . 2006/07:71 Frisökning – ökade valmöjligheter till gymnasieskolan, m.m., bet. 2006/07: UbU15, rskr 2006/07:163. R I K S R E V I S I O N E N L Å N G S I K T I G A E F F E K T E R A V U T Ö K A D E V A L M Ö J L I G H E T E R T I L L G Y M N A S I E S K O L A N mångfald och höja kvaliteten inom hela skolväsendet.5 I den därpå följande propositionen Valfrihet i skolan6, togs ytterligare steg för att öka valfriheten i skolan. Reformen motiverades med liknade argument, nämligen att konkurrens skulle bidra till högre kvalitet inom skolväsendet. Snarlika argument framfördes även i samband med propositionen Frisökning – ökade valmöjligheter till gymnasieskolan, m.m.7 Införande av frisökning var även ett sätt att minska de fristående skolornas konkurrensfördel eftersom de var öppna att söka för alla elever oavsett hemort. Ett annat argument var att frisökning skulle öka elevernas motivation och resultat. Att ge eleverna möjlighet att få läsa det program de ville, på den gymnasieskola de önskade, förutsattes vara positivt både för elevens motivation och för studieresultaten. Sammantaget har de beskrivna förändringarna lett till såväl direkta som indirekta reformer på nationell och lokal nivå. De har gett elever större möjligheter att själva välja mellan program och skolor, både inom och utanför kommunen eller samverkansområdet. 1.2 Motiv till granskning Valfrihetsreformerna avsåg höja kvaliteten och kunskapsresultaten i skolan. som valmöjligheterna för elever har ökat har dock studieresultaten och likvärdigheten i svensk skola försämrats.8 I PISA9 2000 presterade svenska elever över OECD-genomsnittet och var ett av de länder som hade högst likvärdighet. 10 Resultaten har dock sjunkit och likvärdigheten ligger bara på en genomsnittlig nivå i . För gymnasieskolan är utvecklingen liknande, där i TIMMS advanced11 låg på en lägre nivå 2015 jämfört med 1995.12 De kommunala huvudmännen avgör själva hur de vill fördela eleverna i sina gymnasieskolor, det vill säga om de tillämpar närhetsprincipen eller ej. 1991/92:95. 1992/93:230. 2006/07:71. 8Skolverket, 2015, 2016. 9Programme for International Student . är en internationell undersökning som undersöker 15-åringars kunskaper i naturvetenskap, läsförståelse och matematik. 10OECD har ett flertal indikatorer för likvärdighet. Bland annat visar (2016) att avståndet mellan de högst respektive lägst presterande eleverna har ökat men även skillnaderna i prestationer mellan de eleverna med hög respektive låg socioekonomisk status. Samma mönster syns även mellan elever med svensk respektive utländsk bakgrund, det vill säga att skillnaderna i prestationer har ökat. 11Trends in International Mathematics and Science Study. TIMMS advanced är en internationell jämförande studie som undersöker gymnasieelevers kunskaper i matematik och fysik. 12Skolverket, TIMSS Advanced 2015, 2016. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det är de första kommunerna började tillämpa betygsprincipen och ge sina elever möjlighet att välja gymnasieprogram och skola, där det är möjligt. I exempelvis innebär betygsprincipen att en elev söker ett program på en specifik gymnasieskola med betyg som enda urvalskriterium, huruvida eleven bor nära gymnasieskolan eller ej spelar ingen roll. Det är därför, enligt bedömning, motiverat att undersöka om de fördelar som riksdag och regering velat uppnå med hjälp av ökad valfrihet har förverkligats. Det görs genom att jämföra de elever som var bland de första att kunna dra fördel av den ökade valfriheten med elever som inte haft samma möjlighet men i övrigt haft liknande förutsättningar. 1.3 Frågeställningar och avgränsningar Granskningen syftar till att undersöka om de reformer som genomfördes för att öka elevernas valfrihet i gymnasievalet har haft några effekter på elevernas efterföljande utbildningskarriärer och utfall på arbetsmarknaden. Granskningen ska också undersöka om reformernas eventuella effekter varierar med elevernas familjebakgrund, vilket ger en indikation på om reformerna har påverkat likvärdigheten. Granskningens frågor är: •Har de utökade möjligheterna att välja gymnasieskola haft några långsiktiga effekter på individernas utbildningsval, arbetslöshet och inkomster? •Har de utökade möjligheterna att välja gymnasieskola haft olika konsekvenser för de observerade utfallen beroende på elevens bakgrund? undersöker inte vilken effekt den utökade valmöjligheten har haft på sorteringen av eleverna, utan kommer undersöka om de utökade valmöjligheterna har haft några långsiktiga effekter. Urvalet består av de elever som gick direkt till gymnasieskolan och slutförde den med avgångsår 1996–2005. Endast elever i , och kommunerna , ingår. I urvalet ingår både fristående och kommunala huvudmän. Däremot ingår inte elever som läste individuella programmet eftersom dessa elever undantogs möjligheten att välja gymnasieskola. Regeringens proposition 2006/07:71 Frisökning – ökade valmöjligheter till gymnasieskolan, m.m. ger ungdomar utökade möjligheter att söka ett nationellt program. Reformen avsågs leda till ökad motivation och bättre studieresultatet, men förväntades även öka kvaliteten på gymnasieutbildningar genom ökad konkurrens. anser att detta även bör ha haft effekter på elevernas R I K S R E V I S I O N E N L Å N G S I K T I G A E F F E K T E R A V U T Ö K A D E V A L M Ö J L I G H E T E R T I L L G Y M N A S I E S K O L A N framtida inkomster och utbildningskarriärer. Regeringen skriver bland annat så här: ”Det är viktigt att ge ungdomar goda möjligheter att både välja utbildning och skola. Att få gå den utbildning på den skola man önskar ökar motivationen och kan därför bidra till bättre studieresultat.”13 tillstyrkte propositionen i dess helhet.14 Ökad motivation och bättre studieresultat kan förväntas få positiva effekter på elevernas högsta uppnådda utbildningsnivå och arbetsmarknadsutfall. bedömning är att reformerna har uppnått sina syften om det kan visas att de lett till högre uppnådd utbildningsnivå och förbättrat arbetsmarknadsutfall i form av högre inkomster och mindre arbetslöshet. Den andra granskningsfrågans bedömningsgrund tar sin utgångspunkt i skollagen15: 4 § I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. […]En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. 9 § Utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig […] oavsett var i landet den anordnas. Reformerna kan ha minskat effekterna av boendesegregationen och därmed verkat utjämnande på elevernas karriärmöjligheter, och således kan de ha bidragit till att öka likvärdigheten i gymnasieskolan. Reformerna kan även ha bidragit till ökad sortering av elever och därmed ha haft motsatt effekt och snarare påverkat likvärdigheten negativt. Det är alltså möjligt att de utökade möjligheterna att välja gymnasieskola har påverkat elevernas utbildningsnivå och arbetsmarknadsutfall negativt utifrån var de bor eller vilken familjebakgrund de har, det vill säga sådant som eleverna själva svårligen kan påverka. I så fall bedömer att regeringens intentioner inte har uppfyllts. Granskningen är baserad på kvantitativa metoder.16 För att besvara granskningsfrågorna vore det bäst om det funnits ett inslag av slumpmässighet eller annan begränsning vid implementeringen av reformerna, exempelvis om skolor eller huvudmän slumpats att införa utökade valmöjligheter. Då hade vi kunnat jämföra liknande skolor eller huvudmän som 2006/07:71. 14Utbildningsutskottets betänkande 2006/07: UbU15. 151 kap. skollagen SFS 2010:800. 16En utförligare beskrivning av data och metod finns i bilaga 1. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N hade, respektive inte hade, implementerat dessa reformer. måste ett annat angreppssätt användas och därför utnyttjas det faktum att eleverna i , och fick större möjlighet att välja gymnasieskola och utbildning innan många andra kommuner genomförde samma reformer. Det ger en experimentliknande situation som gör det möjligt att jämföra liknande elever som har haft, respektive inte har haft, möjligheten att välja gymnasieskola.