prop · H70322 · 2019-10-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2019/20:22 Förbättrat genomförande av avfallsdirektivet Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås ändringar i för att förbättra genomförandet av och rådets direktiv (2008/98/EG) av om avfall och om upphävande av vissa direktiv (avfallsdirektivet). En ny bestämmelse införs som innebär att en sådan verksamhet för behandling av avfall som är tillstånds- eller anmälningspliktig endast får tillåtas om det finns skäl att anta att den planerade behandlingen kommer att uppfylla vissa krav i 15 kap. . Vad som är en biprodukt förtydligas så att lydelsen bättre överensstämmer med lydelsen i avfallsdirektivet. Innebörden av uttrycket ”bortskaffa avfall” ändras så att det blir tydligt att det omfattar även förberedande åtgärder inför bortskaffandet. Bestämmelsen om hur avfall ska hanteras preciseras så att den som hanterar avfall ska se till att hanteringen inte skadar eller orsakar risk för skada på människors hälsa eller miljön. I bestämmelsen anges även exempel på omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen. Alla som hanterar avfall omfattas av bestämmelsen. Det innebär att även aktörer som inte fysiskt befattar sig med avfallet, t.ex. handlare och mäklare, omfattas. Slutligen införs ett krav på att en dom som omfattar tillstånd att behandla avfall ska innehålla de villkor som behövs när det gäller åtgärder för avslutande av verksamheten och efterbehandling. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i .......................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Hantering av avfall.......................................................................... Krav för att tillåta verksamheter för behandling av avfall .............. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Sammanfattning av promemorian Förbättrat genomförande av två direktiv på avfallsområdet ............. Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... antar regeringens förslag till lag om ändring i . 2Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs1 i fråga om dels att 15 kap. 1, 6 och 11 §§, 22 kap. 25 a och 25 c §§ och rubriken närmast före 15 kap. 11 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 9 kap. 7 a §, av följande lydelse. En verksamhet för behandling av avfall som är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt detta kapitel eller föreskrifter som har meddelats med stöd av kapitlet får tillåtas endast om det finns skäl att anta att den planerade behandlingen kommer att uppfylla kraven i 15 kap. 11 §. Med avfall avses i detta kapitel varje ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Ett ämne eller föremål ska anses Ett ämne eller föremål som upp- vara en biprodukt i stället för avfall, kommit i en produktionsprocess där om ämnet eller föremålet huvudsyftet inte är att producera 1.har uppkommit i en produkämnet eller föremålet ska anses tionsprocess där huvudsyftet inte är vara en biprodukt i stället för avfall, att producera ämnet eller föremålet, 1. det är säkerställt att ämnet eller föremålet kommer att fortsätta 2. kan användas direkt utan någon 2. ämnet eller föremålet kan an- annan bearbetning än den bearbet- vändas direkt utan någon annan be- ning som är normal i industriell arbetning än den bearbetning som är normal i industriell praxis, 1Jfr och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv, i lydelsen enligt och rådets direktiv (EU) 2018/851. 2 Senaste lydelse 2016:782. 3. ämnet eller föremålet har pro- ducerats som en integrerad del av 3. kommer att fortsätta att använ- 4. den användning som avses i 1 das på ett sätt som är hälso- och inte strider mot lag eller annan för- miljömässigt godtagbart och som fattning och inte leder till allmänt inte strider mot lag eller annan för- negativa följder för miljön eller Ett ämne eller föremål som har återvunnits och uppfyller krav i fråga om fortsatt användning enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 39 eller 40 § upphör att vara avfall. I detta kapitel avses med återvinna avfall: att vidta en åtgärd som innebär att avfall kommer till nytta som ersättning för något annat material eller förbereder det för en sådan nytta eller en åtgärd som innebär att avfall förbereds för återanvändning, förbereda avfall för återanvändning: kontrollera, rengöra eller reparera något som är avfall så att det kan återanvändas utan ytterligare behandling, materialåtervinna avfall: upparbeta avfall till nya ämnen eller föremål som inte ska användas som bränsle eller fyllnadsmaterial, bortskaffa avfall: göra sig av med bortskaffa avfall: göra sig av med något som är avfall utan att åter- eller förbereda för att göra sig av vinna det eller utan att lämna det till med något som är avfall utan att någon som samlar in eller trans- återvinna det eller utan att lämna porterar bort det, och det till någon som samlar in eller transporterar bort det, och behandla avfall: återvinna eller bortskaffa avfall. Den som innehar avfall ska se till att avfallet hanteras på ett sätt som är godtagbart med hänsyn till människors hälsa och miljön. Den som hanterar avfall ska se till att hanteringen inte skadar eller orsakar risk för skada på människors hälsa eller miljön. Särskild hänsyn ska tas till 1.den risk som hanteringen kan innebära för skada på vatten, luft, mark, växter eller djur, 3Senaste lydelse 2016:782. 4 Senaste lydelse 2016:782. 5 Senaste lydelse 2016:782. 2. de olägenheter som hantering- en kan innebära genom buller eller 3. den negativa påverkan som hanteringen kan ha på sådana sär- skilt skyddade områden som avses i 7 kap., på andra områden av sär- skild betydelse för miljön eller på landskapet i övrigt. En bestämmelse om att producenter kan ges skyldighet att hantera avfall finns i 12 §. Bestämmelser om att kommuner har och kan ges skyldighet att hantera avfall finns i 20 och 22 §§. En dom som omfattar tillstånd att återvinna eller bortskaffa avfall eller att lagra avfall i samband med en sådan behandling ska dessutom alltid innehålla 1.en förteckning över de kategorier av avfall och den totala mängd avfall som får lagras, återvinnas respektive bortskaffas, 2.uppgift om den metod för att lagra, återvinna eller bortskaffa avfall som ska tillämpas, och 3.de villkor som behövs i fråga om åtgärder för att övervaka och kontrollera att de skyldigheter som gäller för verksamheten uppfylls. En dom som omfattar tillstånd att behandla avfall ska dessutom alltid innehålla 1.uppgift om avfallstyper och mängder av avfall som får behandlas, 2.uppgift om den behandlingsmetod som ska tillämpas på avfallet, 3.de villkor som behövs i fråga om åtgärder för att övervaka och kontrollera att de skyldigheter som gäller för verksamheten uppfylls, och 4.de villkor som behövs i fråga om åtgärder för avslutande av verksamheten och efterbehandling. En dom som omfattar tillstånd att bedriva verksamhet med deponering av avfall ska dessutom alltid innehålla 1.uppgift om vilken av deponiklasserna farligt avfall, icke-farligt avfall eller inert avfall som tillståndet avser, 2. de villkor som behövs i fråga 2. de villkor som behövs i fråga om åtgärder före och under driften om åtgärder före och under driften av deponin, och Senaste lydelse 2016:782. Senaste lydelse 2011:734. 3.de villkor som, enligt vad som kan förutses när tillståndet ges, behövs i fråga om avslutning av deponin, och 4.de villkor som behövs i fråga om skyldighet att rapportera om typer och mängder av avfall som har deponerats. 3. de villkor som behövs i fråga om skyldighet att rapportera om avfallstyper och mängder av avfall som har deponerats. Denna lag träder i kraft . 3Ärendet och dess beredning och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv (avfallsdirektivet) syftar till att skydda miljön och människors hälsa genom att förebygga eller minska de negativa följderna av generering och hantering av avfall samt minska resursanvändningens allmänna påverkan och få till stånd en effektivisering av denna användning. Direktivet har genomförts i svensk rätt bland annat med bestämmelser i , avfallsförordningen (2011:927) och miljötillsynsförordningen (2011:13). Europeiska kommissionen (kommissionen) har granskat det svenska genomförandet av avfallsdirektivet i dess ursprungliga lydelse. Enligt en formell underrättelse från kommissionen anser kommissionen att det finns brister i genomförandet. svarade på den formella underrättelsen och åtog sig då att göra ändringar och förtydliganden (dnr M2016/02933/R). I ett motiverat yttrande anger kommissionen att vissa artiklar fortfarande inte är korrekt genomförda. svarade på det motiverade yttrandet och angav sammanfattningsvis att arbete pågår för att förbättra och förtydliga genomförandet (dnr UD2019/04120/RS). () har tagit fram promemorian Förbättrat genomförande av två direktiv på avfallsområdet (dnr M2017/02785/R) med förslag till ändringar för att förtydliga och förstärka genomförandet av avfallsdirektivet. Promemorian innehåller förslag till lag- och förordningsändringar. Förslagen till lagändringar behandlas i detta lagstiftningsärende. En sammanfattning av promemorian i den del som avser lagförslagen finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag återges i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (dnr M2017/02785/R). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 4 och 7 samt i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen har det även gjorts några språkliga och redaktionella ändringar. Regeringens förslag: Bestämmelsen om biprodukter i 15 kap. miljö- balken utformas så att den bättre ansluter till artikel 5 i avfallsdirektivet. Ett ämne eller föremål som uppkommit i en produktionsprocess där huvudsyftet inte är att producera ämnet eller föremålet ska anses vara en biprodukt i stället för avfall, om 1) det är säkerställt att ämnet eller föremålet kommer att fortsätta att användas, 2) ämnet eller föremålet kan användas direkt utan någon annan bearbetning än den bearbetning som är normal i industriell praxis, 3) ämnet eller föremålet har produ- cerats som en integrerad del i produktionsprocessen och 4) den an- vändning som avses i 1 inte strider mot lag eller annan författning och inte leder till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att prome- förslag har formuleringen att ett ämne eller föremål ”kan endast vara en biprodukt” medan regeringens förslag har formuleringen ett ämne eller föremål ”ska anses vara en biprodukt”. I promemorians förslag anges som fjärde omständighet att den fortsatta användningen är ”hälso- och miljömässigt godtagbar och inte strider mot lag eller annan författning”. Remissinstanserna är i huvudsak positiva till eller har inget att invända Länsstyrelserna i och län anser att det är positivt att bestämmelserna förtydligas. Dessa länsstyrelser och länsstyrel- sen i anser dock att det finns ett stort behov av vägledning i fråga om hur t.ex. ”integrerad del av en produktionsprocess” och ”bear- betning som är normal i industriell praxis” ska tolkas. att de föreslagna ändringarna är positiva då de kan förenkla tolkningen av vad som är en biprodukt och stärker kraven för att något ska anses kunna utgöra en biprodukt. anser att slutsatsen att det blir enklare för tillsynsmyndigheterna att bedöma om restprodukter kan klassas som biprodukter får anses vara en Frågan om huruvida material ska klassificeras som avfall, produkt eller biprodukt är mycket komplicerad. föreslås är visserligen ett förtydligande, men är på intet sätt avgörande för tolkningen då själva kärnfrågan kvarstår. anser att man bör använda de exakta ordvalen i avfallsdirektivet och helst den skrivning som finns i det direktiv om ändring i avfallsdirektivet som antogs för att undvika att behöva ändra bestämmelsen igen. noterar även att förslaget i promemorian avviker från direk- tivets lydelse eftersom det formuleras som att användningen av ämnet eller föremålet ska vara ”hälso- och miljömässigt godtagbar”. i stället att användningen av ämnet eller föremålet inte ska leda till ”all- mänt negativa följder för miljön eller människors hälsa”. anför att tillsynsmyndigheter, och domstolar ibland har tolkat uttrycket ”hälso- och miljömässigt godtagbar” som att kravnivåerna för fri användning av avfall för konstruktionsändamål måste vara uppfyll- Detta är enligt inte acceptabelt eftersom kravnivån gäller avfall och inte biprodukter. anser även att förslaget inte gör det lättare att förstå bestämmelsen. Skälen för regeringens förslag: I artikel 5 i avfallsdirektivet regleras vad som är att anse som en biprodukt. rådets direktiv (EU) 2018/851 av om ändring av direktiv 2008/98/EG om avfall (ändringsdirektivet) beslutades dock om omfattan- de ändringar i avfallsdirektivet. Genom artikel 1.5 i ändringsdirektivet har artikel 5 i avfallsdirektivet fått en delvis ny lydelse. bestämmelser ska vara genomförda i svensk lagstiftning Kommissionens överträdelseärende mot avser avfallsdirek- tivet i dess ursprungliga lydelse. anser att man bör använda den exakta ordalydelsen av bestämmelsen om biprodukter i lydelsen enligt ändringsdirektivet för att undvika att behöva ändra bestämm- Regeringen anser av samma skäl att bestämmelsen om bi- produkter bör utformas så nära ändringsdirektivets ordalydelse som Som ”avfall” är definierat i direktivet och är det så att det är den intention som innehavaren av egendomen har i fråga om ämnets eller föremålets fortsatta hantering som avgör om det är avfall eller Det är därför nödvändigt att analysera vad som är innehavarens inten- Det är inte svårt att dra slutsatsen att ett ämne eller ett föremål är avfall när innehavaren slänger det i en behållare avsedd för avfall. fall, t.ex. när innehavaren påstår motsatsen, kan det vara svårt att bevisa att ämnet eller föremålet är avfall. I sådana fall handlar det om att göra en objektiv bedömning av vad innehavarens intentioner faktiskt kan antas vara med hänsyn till hur innehavaren hanterar egendomen och övriga om- Eftersom avfallsreglerna syftar till ett högt skydd för män- niskors hälsa och miljön tolkas avfallsdefinitionen extensivt, dvs. samma fall ges företräde åt att betrakta egendomen som avfall. biprodukter är en hjälpregel för den bedömningen. Enligt bestämmelsen om biprodukter i dess lydelse enligt ändringsdirek- tivet ska medlemsstaterna ”se till att ett ämne eller ett föremål som upp- kommer genom en produktionsprocess … inte betraktas som avfall utan som en biprodukt” om de villkor som anges i artikeln är uppfyllda. tidigare lydelsen var att ett ämne eller ett föremål ”kan endast betraktas som biprodukt i stället för som avfall” om villkoren i artikeln är uppfyllda. Ändringen har enligt skäl 16 i direktivet gjorts för att göra det enklare att erkänna ett ämne eller ett föremål som en biprodukt om de harmoniserade villkoren på unionsnivå är uppfyllda. Syftet är att främja en hållbar resurs- användning och industriell symbios. När man ska avgöra om en restprodukt är avfall eller en biprodukt ska enligt direktivet hänsyn tas till fyra omständigheter som går att objektivt Om så är fallet finns det inget skäl att anta att innehavaren i själva verket har för avsikt att göra sig av med det eller är skyldig att göra sig av med det på det sätt som förutsätts i avfallsdefinitionen. föremålet uppfyller helt enkelt inte rekvisiten för att vara avfall. Den första omständigheten är att det är säkerställt att ämnet eller före- målet kommer att fortsätta att användas. Innehavaren behöver alltså visa att det finns en planerad användning och att ämnet eller föremålet kommer att användas om inte något oförutsebart inträffar. överträdelseärendet mot att den svenska lagtexten inte innebär ett korrekt genomförande av artikel 5.1 a i avfallsdirektivet. Motsvarande svenska bestämmelse finns i nuvarande 15 kap. 1 § andra stycket 3 i där kravet uttrycks som att ämnet eller föremålet ”kommer att fortsätta att användas”. Den svenska bestämmelsen utformades i syfte att genomföra direktivets krav på att fortsatt användning ska vara säkerställd (se prop. 2010/11:125 s. 39). Innebörden av ”kommer att fortsätta att användas” är att det måste visas att en användning kommer att ske. Eftersom det är svårt – eller till och med omöjligt – att visa vad som faktiskt kommer att ske , kan dock formuleringen att det ska ”vara säkerställt att ämnet eller föremålet kommer att fortsätta att användas” bättre återspegla direktivets krav. Det som ska visas är de omständigheter som kan anses innebära att en framtida användning är säkerställd, dvs. användning kommer att ske som planerat om inget oförutsebart inträffar. Direktivets krav att det ska vara säkerställt att ämnet eller föremålet kommer att fortsätta att användas bör därför återges tydligare i den svenska bestämmelsen. Den andra omständigheten är att ämnet eller föremålet kan användas direkt utan annan bearbetning än vad som är normal bearbetning i industriell praxis. Den omständigheten motsvaras av nuvarande 15 kap. 1 § andra stycket 2 . Den tredje omständigheten är att ämnet eller föremålet produceras som en integrerad del av produktionsprocessen. Det finns inte några bestämmelser som motsvarar den tredje omständigheten i svensk rätt. En reglering behöver därför införas. Den fjärde omständigheten enligt direktivet är att den fortsatta användningen ska vara laglig och inte leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa. Enligt nuvarande bestämmelser i 15 kap. 1 § andra stycket 3, liksom enligt promemorians förslag, motsvaras detta av att användningen ska vara hälso- och miljömässigt godtagbar och inte strida mot lag eller annan författning. anför att kravnivån att användningen ska vara hälso- och miljömässigt godtagbar kan tolkas som att användningen av biprodukter ska uppfylla samma kravnivå som för fri användning av avfall för konstruktionsändamål. anser därför att direktivets lydelse bör användas. Lagrådet anser att uttryckssättet ”inte leder till allmänt negativa effekter för människors hälsa eller miljön” (liksom ”övergripande negativa följder”) är olämpligt som ett kriterium för att bedöma om föremålet eller ämnet är en biprodukt i stället för avfall och av betydelse för om fortsatt användning ska vara laglig. Regeringen anser att det finns fördelar med att använda ett direktivs exakta ordalydelse när det genomförs i svensk rätt, bl.a. för att öka möjligheterna till en enhetlig tolkning av direktivet inom EU. Direktiv är dock inte anpassade till systematiken i de nationella regelverken. Det kan därför finnas fördelar med att frångå direktivets ordagranna lydelse, t.ex. för att anpassa en bestämmelse till systematiken i svensk rätt eller för att få en ökad tydlighet. Detta gäller dock under förutsättning att det med direktivet åsyftade resultatet uppnås. I det här fallet anser regeringen att det är osäkert om den nuvarande lydelsen i , som anger att den fortsatta användningen ska vara ”hälso- och miljömässigt godtagbar”, innebär samma kravnivå som i direktivet där det anges att den fortsatta användningen inte får leda till ”allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa”. 2019/20:22 ringen anser att den osäkerheten gör att bestämmelsen i bör ändras så att den överensstämmer med direktivets lydelse. Det leder även till att praxis samt vägledning från kommissionen kan användas som tolkningsunderlag. Det ger förutsättningar för en ökad harmonisering av regelverket och en ökad förutsägbarhet, särskilt för verksamheter som är etablerade i flera olika EU-länder. I kommissionens vägledning till avfallsdirektivet, ”Guidelines on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste”, anges t.ex. att man vid bedömningen av om klassificeringen av en restprodukt som biprodukt leder till ”allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa” ska ta hänsyn till att även en användning av jungfruliga material, dvs. material som inte är återvunna, kan innebära risker för miljön och människors hälsa. En klassificering av en restprodukt som biprodukt ska inte medföra ökade risker för miljön eller människors hälsa på grund av att avfallsregelverket inte tillämpas. På grund av ett förbiseende användes i lagrådsremissen uttrycket ”allmänt negativa effekter” i förslaget till lagtext. Uttrycket i direktivet, ”allmänt negativa följder”, bör i stället användas. Ändringen är endast språklig och någon förändring i sak i förhållande till lagrådsremissen är inte avsedd. i anser att slutsatsen att förslaget innebär att det blir enklare för tillsynsmyndigheterna att bedöma om något är en restprodukt eller inte är en kraftig förenkling. Frågan om huruvida material ska klassificeras som avfall, produkt eller biprodukt är mycket komplicerad. anser att ändringen visserligen är ett förtydligande, men på intet sätt är avgörande för tolkningen eftersom själva kärnfrågan kvarstår. Regeringen delar uppfattningen att bedömningen är mycket komplex. En anpassning av bestämmelsens lydelse till att ligga närmare direktivets lydelse har dock den fördelen att det blir enklare att få ledning av kommissionens vägledning och rättsfall från vid tillämpningen, vilket bör underlätta tillsynsmyndigheternas arbete. Be- stämmelsen om biprodukter bör därför ligga nära direktivets lydelse men anpassas språkligt i vissa delar. Regeringens förslag: Uttrycket ”bortskaffa avfall” innebär att göra sig av med eller förbereda för att göra sig av med något som är avfall utan att återvinna det eller utan att lämna det till någon som samlar in eller transporterar bort det. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna är i huvudsak positiva till förslaget. dock att det finns problem med att inkludera ”förbereda för att göra sig av med något som är avfall” i definitionen av ”bortskaffa avfall”. terar att det vid framtagande av nationell statistik eller vid annan uppfölj- ning av hantering kan vara svårt att avgöra om bortskaffning eller förbere- delse för bortskaffning sker (t.ex. vid sortering på en deponianläggning) och att det skulle öka förståelsen och transparensen att särskilja begreppen. Skälen för regeringens förslag: I artikel 3.14 i avfallsdirektivet defi- Prop. 2019/20:22 nieras behandling som återvinnings- eller bortskaffningsförfaranden, in- klusive beredning före återvinning eller bortskaffande. Kommissionen anser i överträdelseärendet att artikel 3.14 i avfallsdirektivet inte har genomförts på ett korrekt sätt i den svenska lagstiftningen eftersom den svenska definitionen av ”behandling” inte omfattar beredning före återvinning eller bortskaffande. I 15 kap. 6 § förklaras uttrycken ”återvinna avfall”, ”bortskaffa avfall” och ”behandla avfall”. I ordförklaringen av ”återvinna avfall” anges uttryckligen att det inkluderar åtgärder för att förbereda avfall för återvinning. Ordförklaringen av ”bortskaffa avfall” innehåller dock ingen motsvarande skrivning. I förarbetena till definitionen av ”behandla avfall” står det dock att såväl ”återvinna avfall” som ”bortskaffa avfall” är avsedda att även omfatta hantering som innebär att avfall på olika sätt förbereds för återvinning respektive bortskaffande (se prop. 2015/16:166 s. 65). För att tydliggöra innebörden av ”bortskaffa avfall” bör det framgå av ordförklaringens lydelse att även sådana förberedande åtgärder som avses i direktivet ingår.