prop · H603111 · 2019-04-11 00:00:00 — Om det behövs för tillsynen bör tillsynsmyndigheten således ha rätt att på begäran dels få sådana upplysningar och ta del av sådana handlingar som tillsynen gäller, dels få tillträde till flygplatsen samt till de lokaler och anläggningar som tillsynen gäller. En bestämmelse med detta innehåll bör därför införas. Sådana bestämmelser finns i många andra regelverk enligt vilka Transportstyrelsen utövar tillsyn. Även de senast redovisade förslagen avseende tillsynsmyndigheten och tillsynens omfattning och utövning är i enlighet med de förslag som lämnats i rapporten. Flera remissinstanser har haft synpunkter på förslaget om att bemyndiga regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter för bl.a. tillsyn. kommun, , kommun, kommun, , , , , läns landsting och Kommuner och Landsting ger i varierande ordalag uttryck för en oro när det gäller de kostnader som kommer att drabba flygplatserna med anledning av förslaget. anser att övervakning av lagar ska betalas av det allmänna. Regeringen konstaterar följande. Transportstyrelsens tillsyn, handläggning av ärenden och registerhantering finansieras på så sätt att myndigheten har bemyndigande att ta ut avgifter för sin verksamhet. Ordningen gäller inom alla fyra trafikslag och innebär att den som är föremål för tillsynen, ärendehandläggningen eller registerhanteringen betalar en avgift som enligt huvudregeln får uppgå till myndighetens självkostnad för arbetet. Vissa undantag från principen om full kostnadstäckning har medgetts inom sådana verksamhetsområden där den verkliga kostnaden skulle innebära en alltför hög kostnad för det fåtal tillsynsobjekt som skulle bli tvungna att betala. Detta gäller bl.a. tillsyn av museijärnvägar och läkare inom luftfarten. Ordningen med avgifter för delar av Transportstyrelsens verksamhet antogs av och har gällt , se propositionen Avgifter i Transportstyrelsens verksamhet (prop. 2010/11:30). Regeringen motiverade sitt förslag med en önskan om att åstadkomma en enhetlig finansiering av myndighetens verksamhet inom samtliga trafikslag och åsikten att de som faktiskt nyttjar myndighetens tjänster, snarare än hela skattekollektivet, bör stå för kostnaderna, s. 44–53. Denna uppfattning gäller alltjämt. Det är svårt att se något skäl till att avvika från denna princip när det gäller den tillsyn och den ärendehandläggning som Transportstyrelsen nu föreslås ha hand om. De synpunkter som remissinstanserna haft när det gäller ökade kostnader är förståeliga men bör inte det faktiska utslaget överdrivas. Transportstyrelsen har erfarenhet av att organisera ett tillsynssystem som fyller det behov som finns på området. Det finns inget självändamål med ett tillsynssystem som går utöver behovet. Regeringen har förtroende för myndighetens möjlighet att skapa ett tillsynssystem som är effektivt men som inte lägger onödiga bördor, vare sig ekonomiska eller administrativa, på tillsynsobjekten. Kostnaden bör också ses i ljuset av att en sund konkurrens därmed upprätthålls och missförhållanden motverkas. Regeringen följer också upp hur tillsynsavgifter slår mot olika branscher inom olika områden. Detta arbete har resulterat i tidigare nämnda undantag från principen om full kostnadstäckning för myndighetens tillsynsverksamhet i vissa fall. Ett bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter bör därför införas i marktjänstlagen och utformas på samma sätt som motsvarande bemyndiganden som finns i ett stort antal författningar på transportområdet. Regeringen instämmer således i rapportens förslag men konstaterar att det finns anledning att behandla frågan om hur ett system med avgifter för tillsyn kan utformas. Den rättsliga möjligheten för en myndighet att ta ut avgifter förutsätter att avgiften kan kopplas till den motprestation som erhålls. Avgiften kan avse en direkt motprestation eller en motprestation riktad till ett kollektiv. När det gäller den senare situationen har Lagrådet anfört i prop. 2010/11:30 (s. 47) att en avgift kan tas ut av de enskilda medlemmarna i ett kollektiv som omfattas av tillsynen genom t.ex. en årlig avgift, under förutsättning att någon tillsynsåtgärd vidtas under det år som avgiften avser. Det är således ostridigt att en tillsyn som sker på något av dessa sätt, dvs. med ett mer eller mindre regelbundet intervall och som alla tillsynsobjekt därmed kommer att utsättas för, utgör en sådan motprestation som en avgift kan kopplas till. När det däremot gäller den tillsyn som utförs efter ett externt initiativ kan situationen vara en annan. Situationen liknar det förfarande med klagomål som föreslagits inom hamntjänstområdet, se prop. 2018/19:39 s. 32–35. Ett omhändertagande av ett klagomål enligt det regelverket föreslås inte knytas till ett avgiftsuttag. Det är rimligt att, när det gäller marktjänstlagen, åtminstone delvis ha samma synsätt avseende tillsyn efter externt initiativ. Ett sådant initiativ skulle kunna komma från en aktör som är konkurrent till eller har ett avtalsförhållande med den som initiativet avser. Om initiativet visar sig ogrundat bör det inte automatiskt rendera en avgift för den som fått underkasta sig tillsynen. kan ett externt initierat ärende 2018/19:111 innebära ett omfattande eller långvarigt tillsynsarbete med höga kostnader för myndigheten, särskilt om tillsynsobjektet inte medverkar frivilligt till granskningen. I ett sådant fall är det naturligt att anse att en avgiftsskyldighet förr eller senare uppkommer. En parallell kan dras till lagen (2016:96) om fritidsbåtar och vattenskotrar där regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter för marknadskontroll. Efter bemyndigande i förordningen (2016:98) om fritidsbåtar och vattenskotrar har Transportstyrelsen i sina föreskrifter, TSFS 2016:105, begränsat avgiftsuttaget till att avse endast förrättningar som föranleder att föreläggande eller förbud meddelas eller annan åtgärd vidtas, dvs. avgiftsskyldighet uppstår först efter att tillsynsförfarandet nått en viss punkt. Det är angeläget att ett bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter för tillsyn enligt marktjänstlagen hanteras på ett liknande sätt. Regeringen föreslår sammanfattningsvis och med hänvisning till övervägandena i detta avsnitt, att Transportstyrelsen utses till tillsynsmyndighet för att utöva tillsyn över att marktjänstlagen och de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. Om det behövs för tillsynen ska myndigheten ha rätt att på begäran få sådana upplysningar och ta del av sådana handlingar som tillsynen gäller och få tillträde till flygplatsen samt de lokaler och anläggningar som tillsynen avser. Vidare får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om avgifter för tillsyn och ärendehandläggning enligt marktjänstlagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. 6.3.2 Beslut om föreläggande Regeringens förslag: Transportstyrelsen får besluta de förelägganden som behövs för att marktjänstlagen och de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen ska följas. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Rapportens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Rapportens lagförslag är annorlunda formulerat. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker eller har inte några invändningar mot förslaget och dessutom uttrycker att det ställer sig positivt till förslaget. saknar preskriptionstider för tillsynsmyndighetens ingripanden. instämmer i förslaget men efterlyser också kraftigare åtgärder i de fall marktjänstlagen inte är tillämplig. Skälen för regeringens förslag För att utövandet av tillsynen inte ska vara verkningslöst behöver Transportstyrelsen kunna vidta vissa åtgärder för det fall myndigheten upptäcker brister eller förhållanden som behöver avhjälpas eller åtgärdas. Inom andra rättsområden där Transportstyrelsen eller andra myndigheter utövar tillsyn består sådana åtgärder ofta i att myndigheten får besluta de förelägganden som behövs för att regelverket i fråga ska följas. Så bör därför vara fallet även när det gäller marktjänstlagen och de föreskrifter som har meddelats i anslutning till den. Det kan t.ex. vara fråga om ett föreläggande att samråda på föreskrivet sätt enligt 15 § eller om ett förbud att ta ut en ersättning för utnyttjande av en anläggning om ersättningen inte fastställts utifrån skäl som är objektiva, relevanta, genomblickbara och icke-diskriminerande enligt 7 §. Det kan också vara fråga om att låta tillsynsmyndigheten få upplysningar och ta del av de handlingar som tillsynen gäller. saknar preskriptionstider för tillsynsmyndighetens ingripanden. Något sådant förslag har inte ingått i det remitterade underlaget. Regeringen vill framhålla att även om det mest troliga är att ett missförhållande som kommer till tillsynsmyndighetens kännedom fortfarande pågår, kan det också vara så att detta förhållande ligger långt tillbaka i tiden men fortfarande har verkan. Det vore olyckligt om ett missförhållande som innebär nackdelar för någon aktör inte kan påtalas eller åtgärdas med hänvisning till att alltför har gått. Att åtgärda brister som tillsynsmyndigheten påtalat i ett föreläggande kan vara mer eller mindre lätt genomförbart. Exempelvis är ett marktjänstavtal, som ingåtts mellan flygplatsens ledningsenhet och andra marktjänstaktörer, ett civilrättsligt bindande avtal som inte självklart kan ändras eller hävas efter att tillsynsmyndigheten konstaterat att någon bestämmelse i marktjänstregelverket inte har följts av en avtalspart. Även om tillsynsmyndigheten inte har rätt att upphäva ett ingånget avtal kan myndighetens åtgärder i praktiken komma att innebära att parterna tvingas att ändra villkoren i ett avtal eller t.o.m. häva avtalet. Detta är emellertid omständigheter kopplade till konsekvenserna av ett föreläggande; konsekvenser som tillsynsobjektet har att hantera som en följd av att marktjänstlagen inte följts. kan endast konstatera att marktjänstlagen ska följas. Befogenheter för en myndighet att vidta åtgärder som i praktiken ingriper i parters privaträttsliga förhållanden förekommer redan i svensk rätt, jämför t.ex. tillsynsmyndighetens befogenheter enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, se prop. 2002/03:110 s. 301–304. Även befogenheterna för tillsynsmyndigheten enligt ellagen (1997:857) är sådana att förelägganden kan innebära ingripanden i parters privaträttsliga förhållanden. bör således ha möjlighet att ingripa med beslut om föreläggande för det fall regelverket inte följs. Det är värt att påminna om att den som får ett föreläggande har rätt att överklaga detta, se avsnitt 6.3.3. Regeringens förslag motsvarar därför rapportens förslag i sak. En smärre språklig justering föreslås med hänvisning till ett lämnat förslag i propositionen Kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning (prop. 2018/19:39). För att kunna säkerställa att ett föreläggande följs bör tillsynsmyndigheten ha möjlighet att förena det med vite. Vite är ett effektivt sanktionsmedel som har den fördelen att det kan riktas mot en juridisk person vilket ofta kan vara fallet när det gäller marktjänstregelverkets aktörer. 2018/19:111 kan ett med vite förenat förbud mot att ta ut en ersättning för nyttjande av en anläggning om ersättningen inte uppfyller kraven på relevans, objektivitet, genomblickbarhet och icke-diskriminering enligt 7 § riktas mot den juridiska person som tillhandahåller anläggningen. efterlyser verkningsfulla åtgärder i de fall marktjänstlagen inte är tillämplig. Regeringen vill framhålla att oavsett om ett förhållande kan åtgärdas inom ramen för marktjänstlagen eller inte, kan den aktuella situationen bli föremål för lagföring om omständigheterna är sådana. Såsom redovisats i avsnitt 4.2 är svenska flygplatser antingen statligt, kommunalt eller privat ägda eller drivna. Även blandade varianter förekommer. Frågan om möjligheten att rikta ett vitesföreläggande mot en offentligrättslig juridisk person, exempelvis en kommun, diskuterades i förarbetena till lagen (1985:206) om viten, jfr prop. 1984/85:96 s. 90–100. Något generellt hinder mot att rikta ett vitesföreläggande mot en offentligrättslig juridisk person infördes inte. Det framhölls att, även om det fick anses uppenbart att staten inte kan föreläggas vite med avseende på dess offentligrättsliga verksamhet, så kunde det särskilt på det marknadsrättsliga området tänkas uppkomma situationer där staten i så utpräglad grad uppträder som privaträttsligt subjekt att det skulle te sig onaturligt om möjligheten att förelägga vite inte stod till buds. Bland annat lyftes det exemplet fram att ett organ som ingår i den statliga organisationen bedriver affärsverksamhet i konkurrens med och på liknande sätt som privata företag, mot vilka viten kan riktas enligt de marknadsrättsliga reglerna. I ett enskilt fall kunde det, med hänsyn till särskilda omständigheter, därför framstå som obefogat att särbehandla ett sådant organ genom att inte tillåta att vitesföreläggande riktas mot det. En kommun som äger eller driver en flygplats, oavsett om det sker i förvaltningsform eller i form av ett kommunalt bolag, uppträder i detta avseende på motsvarande sätt som ett privaträttsligt subjekt som bedriver affärsverksamhet. Det skulle inte vara lämpligt att särbehandla en flygplats som drivs inom den kommunala sfären eller av ett statligt ägt bolag med en flygplats som har privata ägar- eller driftsförhållanden. Vitesföreläggande bör således vara möjligt att rikta mot samtliga dessa flygplatsers ledningsenheter liksom mot övriga aktörer som har uppgifter och skyldigheter enligt marktjänstlagen. Tillsammans med de föreslagna bestämmelserna om ett tillsynssystem medför möjligheten att kunna besluta om föreläggande liksom att förena dessa beslut med vite att kommissionens påpekande om bristande skyldighet att respektera marktjänstlagens bestämmelser åtgärdas. Ett liknande resonemang om kommunalt anknuten verksamhet och möjligheten att förelägga vid vite har förts i propositionen Kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning (prop. 2018/19:39 s. 36–37). Regeringen föreslår, i likhet med rapporten, att Transportstyrelsen ska få besluta de förelägganden som behövs för att marktjänstlagen och de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen ska följas. Ett beslut om föreläggande ska få förenas med vite. Regeringens förslag: Beslut om föreläggande samt beslut att förena föreläggandet med vite ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Rapportens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Rapportens förslag har en annan språklig utformning. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte några invändningar. undrar hur ett beslut ska kunna överklagas om ledningsenheten vägrar att fatta ett skriftligt och formellt beslut. har även omfattande synpunkter på marktjänstlagens tillämpning och andra därtill knutna frågor och anför att samtliga paragrafer borde ha varit föremål för granskning och förtydliganden. , som i och för sig inte har något att invända mot förslagen, anför att direktivets intention inte uppfylls. Skälen för regeringens förslag: Transportstyrelsens och ledningsenhetens beslut enligt marktjänstlagen får enligt nuvarande ordning överklagas till allmän förvaltningsdomstol. har tagit upp den situationen att ledningsenheten vägrar att fatta ett skriftligt och formellt beslut och ställt sig frågande till hur ett överklagande då är möjligt. Regeringen konstaterar att en sådan situation omfattas av det tillsynsansvar som Transportstyrelsen föreslås få i avsnitt 6.3.1. Situationen kan således åtgärdas genom tillsynsmyndighetens befogenhet att påpeka brister samt i förekommande fall besluta om föreläggande mot ledningsenheten att lagens bestämmelser ska följas. Regeringen föreslår att den nya bestämmelsen om beslut om föreläggande och om att förena sådana beslut med vite som behandlats i avsnitt 6.3.2 också ska kunna överklagas till förvaltningsrätten. I likhet med övriga överklagbara beslut enligt lagen ska prövningstillstånd krävas för prövning i kammarrätten. Hjelmco Oil AB:s övriga synpunkter tillgodoses till viss del genom det tillsynssystem och den överklagandemöjlighet som föreslås. Vad remissinstansen, liksom , anför i övrigt kan inte bli föremål för förslag i denna proposition. Regeringen avser dock att följa lagens tillämpning noga och är beredd att vid behov göra en förnyad översyn av regelverket. Utöver de brister som kommissionen påtalat vad gäller genomförande av direktivet har Transportstyrelsen i sin genomgång av det nationella regelverket uppmärksammat andra bestämmelser som bör justeras eller kompletteras för att bättre överensstämma med direktivet. Det handlar om skälen för att en begränsning av marknaden för marktjänster ska kunna ske, urvalsprocessen, anmälan av beslut om begränsningar, kontraktsvillkor och tekniska specifikationer samt förbud att utföra marktjänster. 2018/19:111 6.4.1 Tillträde till marknaden får begränsas även av Regeringens förslag: Tillträdet till marknaden får begränsas i den utsträckning som säkerheten, luftfartsskyddet, kapaciteten eller utrymmet på flygplatsen kräver. Rapportens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker förslaget eller anför att de inte har några invändningar mot det. och tillstyrker också förslaget liksom som tillägger att luftfartsskyddet innehåller många viktiga delar. Skälen för regeringens förslag: I 7 § första stycket marktjänstlagen finns den grundläggande bestämmelsen om att tillträdet till marknaden för marktjänster ska vara fritt. Bestämmelsen genomför själva grundtanken med direktivet. I samma paragraf föreskrivs dock också att tillträdet, trots att det ska vara fritt, får begränsas i den utsträckning som säkerheten, kapaciteten eller utrymmet på flygplatsen kräver det. Det är Transportstyrelsen som på ansökan av flygplatsens ledningsenhet får besluta om begränsning av antalet leverantörer av marktjänster eller egenhanterare. Transportstyrelsen har inte fattat några sådana beslut. Bestämmelsen i 7 § första stycket genomför skäl 11 till direktivet. Vid en jämförelse mellan den svenska och den engelska versionen av direktivet kan det dock konstateras att orden ”safety” och ”security” översatts med endast ”säkerhet”. Inom transportlagstiftningen skiljer man emellertid numera på dessa två ord. ”Safety” (säkerhet) syftar på transportmedlets inneboende säkerhet, t.ex. flygplanets luftvärdighet vad gäller dess tekniska status med fungerande motorer, tillförlitliga navigeringsinstrument och besättningens utbildning m.m. ”Security” (skydd) syftar i stället på åtgärder som ska vidtas för att förhindra angrepp utifrån i form av olagliga handlingar såsom sabotage och kapningar. Luftfartsskyddsåtgärder som vidtas är bl.a. säkerhetskontroller av passagerare och krav på behörighet för tillträde till flygplatsen. finns internationella och EU-rättsliga regelverk om såväl luftfartssom sjöfarts- och hamnskydd. Att ”luftfartsskydd” inte förekommer i den svenska versionen av direktivet kan säkerligen förklaras av att direktivet kom till före de nämnda EU-rättsakterna. Inte desto mindre finns ordet i direktivet och därför bör den svenska bestämmelsen nu kompletteras så att även luftfartsskydd utgör ett skäl för att få begränsa tillträdet till marknaden. En riskbedömning utifrån luftfartsskyddets intressen skulle kunna visa att t.ex. ett högt antal utövare av marktjänster medför ett högt antal fordon vilket i sig innebär att risken ökar för att ett eller flera fordon används vid en olaglig handling. Regeringen föreslår därför, i likhet med rapportens förslag, att bestämmelsen i 7 § första stycket marktjänstlagen kompletteras med ordet ”luftfartsskyddet” som ett skäl för att få begränsa tillträdet till marknaden. Urvalsprocess och anmälan av beslut om begränsning I den remitterade rapporten liksom i lagrådsremissen fanns ett förslag om ändring i 10 § marktjänstlagen. I paragrafen regleras det anbudsförfarande och urval som ska användas för de leverantörer vars antal begränsats enligt 8 eller 9 §. Regeringens förslag till ändring i 10 § utgjordes av ett tillägg i form av en bestämmelse om att om en leverantör av tjänster upphör med sin verksamhet före utgången av den period för vilken denne valts ut, ska en ersättare väljas ut enligt samma förfarande. genomföra artikel 11.1 e i direktivet. Lagrådet har emellertid haft synpunkter på nödvändigheten av en sådan bestämmelse och funnit den Regeringen följer Lagrådets synpunkter och lämnar således inget förslag till ändring i 10 §. 6.4.2 Samrådskrav som avser kontraktsvillkor och tekniska specifikationer Regeringens förslag: Samrådskravet i fråga om kontraktsvillkor eller tekniska specifikationer ska endast gälla leverantörer av marktjänster. Rapportens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Rapportens lagförslag har en annan språklig utformning. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte några invändningar. Skälen för regeringens förslag: I 15 § marktjänstlagen föreskrivs att när ledningsenheten avser att uppställa kontraktsvillkor eller tekniska specifikationer som måste uppfyllas av leverantörer av marktjänster eller av dem som önskar utöva egenhantering, ska dessa villkor eller specifikationer fastställas efter samråd med användarkommittén på flygplatsen. Sådana villkor och specifikationer kan komma till uttryck i t.ex. de licensieringsavtal som använder på sina flygplatser i förhållande till marktjänstutövarna. I direktivet finns emellertid inget krav på samråd när det gäller egenhanterare utan endast för leverantörer, se artikel 11.1 a. I skäl 16 talas också endast om leverantörer och vikten av att dessa rådfrågas. Det synes således som om marktjänstlagens bestämmelse går utöver kraven i direktivet. I rapporten föreslås att bestämmelsen ändras för att bättre överensstämma med direktivet. Regeringen delar denna uppfattning. En egenhanterares intressen kan inte anses gå förlorade även om kontraktsvillkoren och de tekniska specifikationerna inte är föremål för samråd innan de beslutas. Bestämmelsen i 7 § marktjänstlagen om att beslut ska fattas och villkor uppställas utifrån skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande gäller alltjämt, och om en egenhanterare anser att dessa krav inte uppfyllts kommer denne att kunna påpeka det för tillsynsmyndigheten inom ramen för det tillsynssystem som föreslås, jfr avsnitt 6.3. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen i 15 § första stycket marktjänstlagen ändras så att kravet på samråd med användarkommittén endast gäller kontraktsvillkor och tekniska specifikationer för leverantörer 2018/19:111 av marktjänster och inte för egenhanterare. Härutöver föreslår regeringen några språkliga ändringar. 6.4.3Förbud i stället för återkallelse Regeringens förslag: Om en leverantör av marktjänster eller en användare som utför egenhantering saknar nödvändiga tillstånd eller på ett sätt som inte är ringa åsidosätter bestämmelser som syftar till att en flygplats ska fungera tillfredsställande, ska Transportstyrelsen få besluta att förbjuda leverantören eller användaren att fortsätta utföra marktjänster. Ledningsenheten vid berörd flygplats ska hos Transportstyrelsen få ansöka om ett sådant förbud. Rapportens förslag överensstämmer i sak med regeringens. I rapporten föreslås att 17 § första stycket avslutas med ”förbjuda denne att utöva marktjänster”. Ytterligare smärre språkliga skillnader föreligger. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte några invändningar. Skälen för regeringens förslag: I 17 § första stycket marktjänstlagen föreskrivs att Transportstyrelsen får återkalla rätten att utöva marktjänster när en leverantör eller egenhanterare inte längre utnyttjar rätten.