prop · H70347 · 2019-11-26 00:00:00 — I detta förslag behöver författningstekniska ändringar göras med anledning av de ändringar av samma paragrafer som föreslås i denna proposition. Förslaget föranleder ändringar i 3 kap. 15 §, 7 kap. 1 §, 26 kap. 8 § och 41 kap. 3 § skatteförfarandelagen, 2 kap. 1 § tullagen samt 3 kap. 15 § och 7 kap. 1 § lagen om ändring i skatteförfarandelagen, se avsnitt 2.3–2.5. Regeringens förslag: Den föreslagna lagen om skatt på plastbärkassar träder i kraft . Förutom reglerna om lagerhållare tillämpas den dock första gången på skattskyldighet som inträder efter Ändringarna i lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet och skatteförfarande- lagen träder i kraft . Ändringen i tullagen träder i kraft Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några synpunkter i Skälen för regeringens förslag: Eftersom den föreslagna lagen innebär att en helt ny skatt införs behövs för att ska kunna anpassa sina rutiner och system till skatten. Även de skattskyldiga kan behöva för att anpassa sina rutiner. Mot denna bakgrund görs bedömningen att skatten ska tas ut . dock lämpligt att ges möjlighet att handlägga ansökningar om godkännande som lagerhållare innan skatten kommer att tas ut (jfr avsnitt Det föreslås därför att lagen träder i kraft och att reglerna om lagerhållare ska tillämpas från och med detta datum. bestämmelser ska tillämpas första gången på skattskyldighet som inträder efter utgången av . Ändringarna i lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet och skatteförfarandelagen bör träda i kraft den eftersom ska handlägga ansökningar om godkännande som lagerhållare från denna tidpunkt. kan dock träda i kraft först i samband med att skatten börjar tas ut, dvs. I detta avsnitt redogörs för förslagets effekter i den omfattning som är nödvändig i det aktuella lagstiftningsärendet och avseende de aspekter som ska belysas enligt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Det sker mot bakgrund av tillgängliga uppgifter och i den omfattning som är möjlig. framför i sitt remissvar att konsekvensutredningen i promemorian inte uppfyller kraven på konsekvensutredning vid regelgivning. Konsekvensanalysen har efter synpunkter kompletterats, och justerats efter övrig information som inkommit från remissinstanserna. 6.1 Syfte, alternativa lösningar och ikraftträdande Syftet med att införa en skatt på plastbärkassar är att minska förbrukningen av plastbärkassar för att uppnå de kvantifierade förbrukningsmålen i och rådets direktiv /62/EG av om förpackningar och förpackningsavfall (förpackningsdirektivet), som redogörs för i avsnitt 4.2 ovan. får förbrukningen inte överstiga 40 plastbärkassar per person och år. Medlemsstaterna är ålagda att införa styrmedel och åtgärder för att uppnå detta mål. 2019/20:47 Att minska förbrukningen av plastbärkassar förebygger och minskar den negativa inverkan som plastbärkassar har på miljön. Den nuvarande förbrukningsnivån leder till nedskräpning samt i förlängningen spridning av mikroplaster. Plastpåsar är en av de vanligaste skräpfraktionerna som återfinns vid skräpmätningar på stränder och i stadsmiljö. Flera remissinstanser har ansett att redan vidtagit åtgärder för att minska förbrukningen av plastbärkassar och att det är för tidigt att avgöra huruvida det behövs ytterligare styrning. I detta sammanhang framhålls särskilt frivilliga initiativ i bl.a. dagligvaruhandeln för mer miljövänliga bärkassar och minskad förbrukning av plastbärkassar. Förbrukningen av plastbärkassar minskade förvisso , men inte alls i den omfattning indikerats tidigare. Regeringen bedömer, i likhet med vad bl.a. har anfört, att utan ytterligare styrning inte kommer att klara att uppnå det uppsatta förbrukningsmålet. Det finns flera möjliga styrmedel för att minska förbrukningen av plastbärkassar, t.ex. förbud och informationsstyrmedel. bedömer i en skrivelse till regeringen (skrivelse NV-08250-15), med anledning av ett regeringsuppdrag om minskad förbrukning av plastbärkassar, att förbud inte kan anses vara kostnadseffektivt i jämförelse med alternativa styrmedel för att minska förbrukningen av plastbärkassar. I samma skrivelse konstateras att informativa styrmedel inte är tillräckligt för att få till stånd en varaktig beteendeförändring och därigenom nå det uppsatta förbrukningsmålet. konstaterar att prismekanismer är effektiva för att styra efterfrågan och därmed minska förbrukningen av plastbärkassar. Regeringen delar den bedömningen och föreslår därför en skatt på plastbärkassar. Ett alternativ till en skatt skulle kunna vara att ett avgiftssystem införs där intäkterna går till informationskampanjer eller andra typer av miljöfrämjande insatser. Regeringen kan se att såväl en skatt som en avgift skulle kunna vara ett effektivt styrmedel för att uppnå det uttalade syftet. Att beskatta negativ miljöpåverkan är dock en del av regeringens politik. Skatt som ekonomiskt styrmedel är ett lämpligt sätt att ställa om samhället i miljövänlig riktning. Regeringen anser därför vid en sammantagen bedömning att en skatt på plastbärkassar bör väljas som ekonomiskt styrmedel framför en avgift. Den föreslagna lagen om skatt på plastbärkassar träder i kraft . Förutom reglerna om lagerhållare tillämpas den dock först . Skälen för regeringens förslag anges i avsnitt 5.10. har efterfrågat en redovisning av behovet av speciella informationsinsatser. Regeringen gör inte någon annan bedömning i denna fråga än , som i sitt remissvar redogör för de kostnader som skatten medför. I detta ingår kostnader för framtagande av extern och intern information. Se vidare avsnitt 6.6. 6.2 Offentligfinansiella effekterProp. De offentligfinansiella effekterna till följd av ändrade skatte- och avgiftsregler beräknas i enlighet med beräkningskonventioner. Den offentligfinansiella effekten av föreslagen skatt på plastbärkassar beräknas till brutto och netto . beräknas skatten ge en bruttoeffekt om och en nettoeffekt om . 1 020 miljoner tunna Förbrukningen av mycket tunna plastbärkassar, s.k. fruktpåsar, framgår inte av redovisning men bedöms uppgå till en miljard kassar . minskade förbrukningen av tunna plastbärkassar . Bruttoeffekten beräknas med utgångspunkt i uppgifter om förbrukningen av plastbärkassar 2018. Skattebasen justeras därefter ned för att beakta bl.a. beteendeförändringar till följd av skatten. Det saknas dock uppgifter om konsumtionens priskänslighet och skattens effekt på förbrukningen är därför svårbedömd. Till grund för beräkningen av de offentligfinansiella effekterna av skatten har det här antagits att förbrukningen av plastbärkassar minskar . Plastbärkassar omfattas av mervärdesskatt vilket också beaktas i beräkningen av den offentligfinansiella nettoeffekten. Vidare tar nettoeffekten också hänsyn till att skatten på plastbärkassar påverkar den allmänna prisnivån vilket i sin tur ger upphov till effekter på skatter och offentliga utgifter som är knutna till konsumentprisindex. De företag som framför allt berörs av förslaget om skatt på plastbärkassar är företag som tillverkar eller importerar plastbärkassar till den svenska marknaden samt företag som säljer eller gratis tillhandahåller plastbärkassar till konsumenter. Dessutom påverkas företag som tillverkar bärkassar av alternativa material. 6.3.1 Producenter och importörer av plastbärkassar Syftet med skatten är att minska svenska konsumenters förbrukning av Detta kommer påverka efterfrågan på plastbärkassar och därmed omsättningen för företag som tillverkar och importerar sådana Producenter och importörer av plastbärkassar är enligt förslaget Det bedöms i huvudsak röra sig om samma företag som i dag är skyldiga att rapportera enligt förordning (2016:1041). Totalt rapporterade ca 80 stycken företag in försäljning av plastbärkassar av rapportörerna stod för av mängden inrapporterade bärkassar. saknar information om huruvida rapportörerna är producenter eller importörer. Enligt uppgifter från branschen till 2019/20:47 2014 finns ett tiotal tillverkare av plastbärkassar i . Dessa företag bedöms vara små- och medelstora företag och sammanlagt sysselsätter branschen 350–400 personer. Det kan därför antas att större delen av rapportörerna, alltså skattskyldiga företag, är importörer. Det finns företag som importerar plastbärkassar för återförsäljning och företag som direktimporterar plastbärkassar för eget bruk, t.ex. butiker. Storleken på importerande företag varierar. Dagligvarukedjorna har flera hundra anställda som det finns många väldigt små företag som importerar. Enligt är majoriteten av de tunna plastbärkassarna, med en tjocklek , som säljs i svensktillverkade. Plastbärkassarna med en tjocklek importeras i stor utsträckning liksom plastbärkassar med en tjocklek (skrivelse NV-09053-13). De företag som är skyldiga att rapportera till antas registrera sig som lagerhållare. Vissa remissinstanser, däribland IKEM och , har påtalat att antalet företag som kommer vilja registrera sig som lagerhållare kan vara större, eller till och med mycket större, än det antal företag som rapporterar till . har framhållit att det är rimligt att tro att de företag som rapporterar till myndigheten huvudsakligen också kommer motsvaras av det totala antalet skatteskyldiga, men påpekar att rapporteringskravet för mycket tunna plastbärkassar börjar gälla först från och med vilket kan innebära att ytterligare företag kan tillkomma. Det kan inte uteslutas att antalet företag som väljer att registrera sig som lagerhållare kan vara högre än vad som här anges men regeringen finner att det inte finns underlag för någon annan bedömning än att det i stort är samma företag som rapporterar till som också kommer att registrera sig som lagerhållare. Skattskyldighet innebär administrativa kostnader för dokumentation och inbetalning av skatt . I genomsnitt antas företagen lägga ner på detta. Om timkostnaden för detta är innebär det en genomsnittlig kostnad på för ett företag. Detta innebär en total kostnad på för samtliga skattskyldiga importörer och producenter som rapporterar statistik om plastbärkassar till . Den stora konsekvensen för producenter och importörer är dock påverkan på försäljningen då de väntas övervältra hela skattekostnaden till sina kunder vilket väntas leda till minskad förbrukning av plastbärkassar. Men under förutsättning att når det kvantitativa mål som framgår av förpackningsdirektivet kommer aktörerna att behöva anpassa sig till en situation där efterfrågan på plastbärkassar är betydligt lägre än vad den är . Detta oavsett vilka åtgärder som vidtas för att målet ska nås. har särskilt efterfrågat effekter av förslaget på små företag. Som framgår ovan finns det sannolikt små och medelstora företag såväl bland producenter som importörer av plastbärkassar. Det största antalet små företag torde dock framför allt finnas bland importörer av plastbärkassar. Sådana företag kan vanligen endast antas importera plastbärkassar vid ett begränsat antal tillfällen . Den administration som skattskyldigheten ger upphov till bör därför bli relativt begränsad. Förslaget innebär att plastbärkassar blir dyrare vilket påverkar företag som tillhandahåller plastbärkassar till konsument, framför allt gäller detta företag verksamma inom detaljhandeln och restaurangverksamheter med mat för avhämtning. var ca 18 400 företag registrerade som detaljhandelsföretag (SNI 47). Av dessa var att betrakta som mikroföretag med 1–4 anställda. Mindre än en procent av företagen registrerade som detaljhandel hade över 200 anställda. Enligt Svensk handels informationsblad om handelns betydelse för ekonomi (2016) arbetade 285 484 personer i detaljhandeln . fanns 26 047 arbetsställen registrerade under branschkoden för restaurangverksamhet med mat för avhämtning (SNI 56.100). Under denna branschkod samsas allt från bl.a. korvkiosker och pizzabagare till snabbmatsbilar, kaffeserveringar och vanlig restaurangverksamhet. Samtliga av dessa företag tillhandahåller sannolikt inte plastbärkassar till konsument men en stor del gör det. av dessa arbetsställen hade färre än fem anställda. Bärkassar tillhandahålls som en service till konsumenten för att denne ska kunna frakta hem varor. Dagligvaruhandeln i tar sedan 1970- talet i regel betalt för bärkassar men stora delar av detaljhandeln tillhandahåller bärkassar gratis till kunden. Företag som tillhandahåller plastbärkassar väntas övervältra den ökade kostnaden för plastbärkassar antingen direkt genom priset på bärkassen eller genom att slå ut kostnadsökningen på övriga varor för att fortsätta kunna tillhandahålla plastbärkassar gratis till konsument. Alternativt väljer de att erbjuda konsumenter andra typer av bärkassar, till exempel papperspåsar. Kostnaden för bärkassar är vanligen liten i relation till de varor som avses bäras hem. Dessutom utgör det tryck som ofta finns på bärkassar reklam för butiken där konsumenten handlat vilket innebär billig marknadsföring. Då skattekostnaden väntas övervältras på konsumenten och skattekostnaden är låg i förhållande till kostnaden för konsumtion väntas införande av skatten inte påverka konkurrenssituationen eller lönsamheten för detaljhandeln eller restaurangverksamhet med mat för avhämtning. 6.3.3Tillverkare av alternativa bärkassar Förslaget om skatt på plastbärkassar syftar till och förväntas också leda till en minskad efterfrågan på just plastbärkassar. Detta väntas i sin tur leda till en ökad efterfrågan på substitut. Substitut väntas bestå av flergångskassar av plast och pappersbärkassar. Enligt konsekvensutredning över effekterna av styrning mot minskad förbrukning av plastbärkassar, vilken gjordes i samband med tillägg till förpackningsdirektivet, uppskattas att en minskad förbrukning av 1000 engångsplastbärkassar resultera i en ökad efterfrågan på 273 avfallspåsar, 127 pappersbärkassar, 29 flergångskassar av plast och 4 tygkassar. Kommissionens beräkningar är baserade på erfarenheter och data från varför relationerna inte nödvändigtvis är direkt överförbara på svenska förhållanden. Troligt är dock att minskad 2019/20:47 förbrukning av plastbärkassar leder till ökad efterfrågan på alternativa bärkassar även i (Impact Assessment, 2013). Enligt finns tre stora producenter av pappersbärkassar i . Övriga bärkassar importeras vanligen vilket bland annat gynnar importörer av flergångskassar (skrivelse NV-08250-15). Kostnaden för skatten väntas huvudsakligen övervältras på svenska konsumenter. Under samma antagande om beteendeförändringar som i avsnitt 6.2 innebär skatten därmed ökade kostnader för konsumenter av plastbärkassar med totalt ca , i genomsnitt ca per person och år. Om det uppsatta målet i förpackningsdirektivet om en förbrukning på högst 40 tunna plastbärkassar och person nås och förbrukningen av övriga skattepliktiga plastbärkassar minskar i samma utsträckning kommer konsumenternas skattekostnad i genomsnitt i stället att vara per person och år. För konsumenter tillkommer också den eventuella merkostnad som övergång från plastbärkassar till alternativa kassar, t.ex. flergångskassar eller pappersbärkassar, medför. Förslaget om skatt på plastbärkassar syftar till att leda till en minskad förbrukning av plastbärkassar. Minskad förbrukning av plastbärkassar leder i förlängningen till flera positiva effekter för miljön. Hur stor påverkan på miljö som skatten får beror på priskänsligheten hos berörda företag och konsumenter. Skattekostnaden förväntas, som tidigare angetts, övervältras på slutkonsumenter men det är inte säkert att det är just bärkassen som belastas. delar många butiker i detaljhandeln ut bärkassar gratis som en service till kunden och detta belastar priset på övriga varor i butiken. Om skatten övervältras på priset på påsen innebär det att konsumenter måste fatta ett aktivt beslut om att köpa en plastbärkasse. Konsumenters priskänslighet för plastbärkassar är svår att uppskatta. Erfarenheter från andra länder är inte direkt överförbara då svenska konsumenter betalat för en stor del av bärkassarna i dagligvaruhandeln. införde apotekskedjan en avgift för plastbärkassar, en krona för mindre och för större plastbärkassar. Enligt kedjans egen information minskade förbrukningen som följd av detta med (ICA gruppen AB Årsredovisning 2017). skrivelse (skrivelse NV-08250-15) innehåller två exempel på butiker som infört eller höjt priset på bärkassar. Klädkedjan införde 2015 en avgift för plastbärkassar. Indiskas kunder fick betala för mindre kassar och för stora och detta ledde enligt Indiska till en minskad förbrukning av Prop. 2019/20:47 bärkassar . Ett annat exempel som tas upp i skrivelse är Systembolaget som tagit betalt för sina Vid införandet var priset per kasse vilket ledde till att förbrukningen sjönk med . höjde företaget priset från till i samband med att man övergick till plastbärkassar tillverkade av sockerrör. Höjningen ledde till minskad förbrukning som företagets omsättning ökade. konstaterar dock att Systembolagets kunder kan vara mindre priskänsliga än andra kunder på grund av varornas natur (skrivelse NV-08250-15). Om skattekostnaden överförs till priset på bärkassen och därmed belastar slutkonsumenten så beräknas detta leda till en minskad efterfrågan och och kan därmed också leda till positiva effekter för miljön. Hur stor effekten är beror på konsumenternas priskänslighet. Det behövs fler observationer för att kunna bestämma hur priskänsliga svenska konsumenter är och därmed vad skatten ger för effekt på förbrukningen av plastbärkassar. Konsumenters priskänslighet kan också variera med vilken typ av vara det är som är avsedd att bära hem. Minskad användning av plastbärkassar leder i förlängningen till att färre kassar hamnar som skräp i naturen. Nedskräpning är ett problem som har negativ påverkan på flera av miljömålen, framför allt God bebyggd miljö, Hav i balans, Levande kust och skärgård och Levande sjöar och vattendrag. Plastpåsar är en av de vanligaste skräpfraktionerna som återfinns vid kuster och i stadsmiljö. Plastskräp som hamnar i naturen bryts inte ned helt utan fragmenteras till mindre bitar och mikroplaster. Mindre plastbitar i haven är den skadligaste typen av skräp för fåglar och djur då de riskerar att missta skräpet för mat. Större plastskräp utgör också en fara, eftersom djur kan trassla in sig i det. Håll rent skriver i senaste Skräprapporten att hittades i genomsnitt drygt tre plastpåsar per strand i skräpmätningar. På de stränder där mätningar skett minskade det genomsnittliga antalet funna plastbärkassar per strand med hälften jämfört med , men det är ännu för tidigt att avgöra om minskningen är bestående. På enskilda stränder uppmättes 2018 i medeltal upp till så mycket som 21 plastbärkassar per strand (Håll rent, Skräprapporten ). Förslaget om skatt på plastbärkassar väntas leda till minskad nedskräpning men hur mycket nedskräpningen kommer att påverkas är svårt att uppskatta. Minskad förbrukning av plastbärkassar innebär som tidigare beskrivits en övergång till andra typer av bärkassar. I regeringsuppdraget om minskad förbrukning av plastbärkassar jämför miljöpåverkan från olika typer av bärkassar. Där konstateras att pappersbärkassar kräver 2019/20:47 högre energi- och vattenförbrukning än en plastbärkasse och att utsläppen från transporter är högre för pappersbärkassar då de väger mer och upptar större volym. Flergångskassar har en avsevärt högre miljöpåverkan än engångskassar och de behöver därför användas betydligt fler gånger för att väga upp sin miljöpåverkan. skriver att en bomullskasse ska användas mellan 130–400 gånger, en kasse av s.k. non-woven polypropen 10–30 gånger och en kasse i återvunnen polyester minst 10 gånger för att väga upp sin miljöpåverkan. Dessa resultat är i linje med en analys som gjordes av det danska , även om det uppskattas att miljöpåverkan från bomullskassar är ännu högre (, Life Cycle Assessment of grocery bags, 2018). De jämförande studier som gjorts tar dock inte hänsyn till nedskräpning och spridning av mikroplaster. Ur det avseendet är plastbärkassar mer problematiska än alternativen. Resursåtgång och miljöpåverkan av minskad förbrukning av plastbärkassar beror på hur konsumenter ändrar sitt beteende, både beträffande vilka kassar som man ersätter plastbärkassen med och hur ofta dessa kassar används. Totalt sett väntas minskad förbrukning av plastbärkassar att leda till en totalt minskad resursförbrukning och miljöpåverkan. Mycket tunna plastbärkassar används ofta för hantering av livsmedel, t.ex. frukt och grönsaker i dagligvaruhandeln. Det har därför lyfts fram att det finns en risk att minskad förbrukning av dessa kassar leder till sämre hantering av livsmedel och därmed ökat matsvinn. Denna risk bedöms som liten då skattekostnaden för mycket tunna plastbärkassar är att betrakta som låg i förhållande till det förmodade värdet på maten som hanteras. Dessutom finns alternativ även till denna form av plastkassar i form av flergångspåsar och papperspåsar. En stor del av den plast som materialåtervinns i används som råvara i plastbärkassar. Flera remissinstanser har gjort gällande att den föreslagna skatten kommer innebära att det blir svårare att få avsättning för återvunnen plast, vilket i sin tur kan få en negativ effekt för den cirkulära ekonomin för plast. Regeringen konstaterar att förbrukningen av plastbärkassar behöver minska kraftigt för att ska nå målet om maximalt 40 tunna plastbärkassar per person och år. Detta är något som aktörerna kommer att behöva anpassa sig till. En högre grad av materialåtervinning av plast är eftersträvansvärt i den cirkulära ekonomin men regeringen anser inte att arbetet för mer cirkulära plastflöden bör vara beroende av en hög förbrukning av plastbärkassar. 6.6Effekter för myndigheter och de allmänna förvaltningsdomstolarna föreslås bli beskattningsmyndighet i samtliga fall förutom när någon som inte är godkänd lagerhållare importerar skattepliktiga varor från tredje land, då blir beskattningsmyndighet. Införandet av den nya skatten kommer att innebära ökad arbetsbelastning för de båda Som redogjorts för i avsnitt 6.3.1 finns det ungefär 80 aktörer Prop. 2019/20:47 som enligt förordningen (2016:1041) om plastbärkassar är skyldiga att till rapportera hur många plastbärkassar som tillverkas eller förs in till . Det är rimligt att anta att det totala antalet skattskyldiga enligt den föreslagna lagen huvudsakligen motsvaras av antalet rapporteringsskyldiga enligt förordningen. har anfört att redovisningen avseende behov av speciella informationsinsatser är bristfällig. Regeringen bedömer att inga speciella informationsinsatser är nödvändiga förutom det informationsmaterial som tar fram till berörda företag. har bedömt att de initiala kostnaderna, som uppkommer till följd av bl.a. utformning av administrativa rutiner, framtagande av extern och intern information samt utveckling av systemstöd, uppgår till . Vidare har bedömt de löpande kostnaderna för bl.a. hantering av deklarationer, kontroller samt service till företagen uppgår till . föreslås bli beskattningsmyndighet när skattskyldiga som inte är godkända lagerhållare importerar skattepliktiga varor från tredjeland. initiala kostnader uppskattas till och de årliga löpande kostnaderna till . Beslut enligt lagen kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Som redogjorts för ovan förväntas det röra sig om en begränsad krets skattskyldiga som kan komma att överklaga beslut från beskattningsmyndigheterna. Eftersom det är ett klart avgränsat varuslag som omfattas av skatteplikt och lagens systematik överensstämmer med annan punktskattelagstiftning förväntas lagen bli lätt att tillämpa för både beskattningsmyndigheterna och de skattskyldiga. Bedömningen görs därför att lagen endast i mycket begränsad omfattning kommer att ge upphov till ökad måltillströmning för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Även har i remissvar anfört att förslaget inte påverkar domstolar i någon större mån.