prop · H60383 · 2019-03-26 00:00:00 — 2.förelägga en emittent, erbjudare eller person som ansöker om upptagande av värdepapper till handel på en reglerad marknad att avbryta eller begränsa erbjudandet av värdepapper till allmänheten eller upptagandet till handel i enlighet med produktingripandet. Ett föreläggande ska få förenas med vite. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Enligt och rådets förordning (EU) nr 600/2014 av om marknader för finansiella instrument och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (artikel 42.1), nedan kallad MiFIR, får den behöriga myndigheten under vissa förutsättningar förbjuda eller begränsa 1.marknadsföring, distribution eller försäljning av vissa finansiella instrument eller strukturerade insättningar eller finansiella instrument eller strukturerade insättningar med vissa särskilda egenskaper, eller 2.en viss typ av finansiell verksamhet eller praxis. Den behöriga myndigheten kan av försiktighetsskäl även införa ett förbud eller begränsning innan ett finansiellt instrument eller en strukturerad insättning har marknadsförts, distribuerats eller sålts till kunder (artikel 42.2andra stycket i MiFIR). Vidare får den behöriga myndigheten i undantagsfall vidta provisoriska åtgärder om myndigheten bedömer det nödvändigt för att förhindra att finansiella instrument, strukturerade insätt- ningar, praxis eller verksamheter ger upphov till skada (artikel 42.4). De provisoriska åtgärderna får endast gälla upp . Sådana åt- gärder kallas för produktingripanden. Ett produktingripande enligt MiFIR gäller för värdepappersinstitut och börser, som inte får agera i strid med produktingripandet. Syftet med bestämmelsen om produktingripande är att den behöriga myndigheten ska kunna förbjuda eller begränsa marknads- föring, distribution eller försäljning av någon typ av finansiellt instrument eller strukturerad insättning som väcker allvarliga betänkligheter i fråga om investerarskyddet eller finansmarknadernas eller råvarumarknadernas korrekta funktion (skäl 29 i MiFIR). Enligt prospektförordningen ska den behöriga myndigheten ha befogen- het att avbryta granskningen av ett prospekt eller avbryta eller begränsa ett erbjudande av värdepapper till allmänheten eller ett upptagande till handel på en reglerad marknad om myndigheten utnyttjar den ovan nämnda befogenheten enligt MiFIR (artikel 32.1 första stycket j i prospektförord- ningen). Om beslutar om ett produktingripande bör 2018/19:83 inspektionen således antingen kunna avbryta en pågående granskning av ett prospekt som relaterar till ett värdepapper som omfattas av ingripandet eller förelägga en erbjudare, emittent eller den som ansöker om upp- tagande till handel på en reglerad marknad att avbryta eller begränsa erbjudandet eller upptagandet till handel i enlighet med ingripandet. En bestämmelse med den innebörden bör tas in i kompletteringslagen. Ett föreläggande bör få förenas med vite. Rätt att utföra platsundersökningar Regeringens förslag: ska få genomföra en under- sökning i en fysisk eller juridisk persons verksamhetslokal om det är nödvändigt för tillsynen över att denne följer bestämmelserna i Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Förvaltningsrätten i anser att det bör förtydligas att en platsundersökning endast kan genomföras om den som är föremål för undersökningen frivilligt går med på det. Skälen för regeringens förslag: Enligt prospektförordningen ska den behöriga myndigheten kunna utföra inspektioner eller undersökningar på plats, utom i fysiska personers privatbostäder, för att få tillträde till lokaler för att få åtkomst till dokument och andra uppgifter i någon form när det föreligger rimlig misstanke om att det finns dokument och andra uppgifter med anknytning till föremålet för inspektionen eller utredningen som kan vara relevanta för att bevisa en överträdelse av förordningen (artikel 32.1 första stycket n). Bestämmelsen har en motsvarighet i prospektdirektivet (artikel 21.4 d). Till skillnad från i prospektförordningen anges i direktivet att befogenheten ska gälla efter det att värdepapper tagits upp till handel på en reglerad marknad. Vid genomförandet av den regeln i svensk rätt bedömde regeringen att det i praktiken endast skulle vara aktuellt att genomföra platsundersökningar hos börser och auktoriserade marknads- platser och valde därför att begränsa befogenhet till undersökningar hos dessa företag (prop. 2004/05:158 s. 135). förordningen finns dock inte någon begränsning när det gäller tidpunkten för när en platsundersökning ska kunna genomföras. har befogenhet att genomföra en platsunder- sökning hos bl.a. värdepappersinstitut, börser och sådana emittenter som omfattas av vissa skyldigheter att upprätta och offentliggöra regelbunden finansiell information (23 kap. 4 § lagen om värdepappersmarknaden). Liknande bestämmelser finns i lagen (2004:297) om bank- och finans- ieringsrörelse (13 kap. 4 §) och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning (3 kap. 5 §). förordningen gäller dock i andra situationer och för fler än de som omfattas av nuvarande befogenheter. Utöver de företag som omfattas av nyssnämnda bestämmelser omfattar regeln i prospektförord- ningen t.ex. emittenter som har en skyldighet att upprätta prospekt enligt förordningen och personer som har ansökt om upptagande av värdepapper till handel på en reglerad marknad. För att ska ha de befogenheter som krävs enligt prospektförordningen är det nödvändigt att Prop. 2018/19:83 införa en bestämmelse i kompletteringslagen som ger inspektionen befog- enhet att genomföra platsundersökningar för att utreda att fysiska eller juridiska personer följer just den förordningens bestämmelser (jfr prop. 2016/17:22 s. 145–147). En sådan undersökning bör endast kunna avse den fysiska eller juridiska person som utreds och bör endast kunna genom- föras i en sådan persons verksamhetslokaler (jfr 3 kap. 5 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning). En undersökning bör få ske om det är nödvändigt för övervakningen av att en fysisk eller juridisk person följer bestämmelserna i prospektförord- ningen. Förvaltningsrätten i anser att det bör förtydligas att en plats- undersökning endast kan genomföras om den som är föremål för under- sökningen frivilligt går med på det. I propositionen föreslås det inte några tvångsmedel för det fall den som undersökningen ska genomföras hos inte medverkar till detta. Den som undersökningen avser kommer därmed i och för sig att ha möjlighet att motsätta sig en undersökning. Förslaget innebär dock att det ska införas en befogenhet för att genom- föra platsundersökningar och det vore missvisande att beskriva det som att det är ”frivilligt” för den som undersökningen avser att gå med på det. Regeringens bedömning: Det krävs inte någon lagstiftningsåtgärd till följd av regeln i EU:s prospektförordning om att den behöriga myndigheten ska kunna offentliggöra det faktum att en emittent, en erbjudare eller en person som ansöker om upptagande till handel på en reglerad marknad underlåter att fullgöra sina skyldigheter. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: I regeln i prospektförordningen om behöriga myndigheters tillsyns- och utredningsbefogenheter anges även att den behöriga myndigheten ska kunna offentliggöra det faktum att en emittent, en erbjudare eller en person som ansöker om upptagande till handel på en reglerad marknad underlåter att fullgöra sina skyldigheter (artikel 32.1 första stycket i). Om en emittent inte fullgör sina skyldigheter enligt förordningen kommer att kunna ingripa med stöd av de bestämmelser som föreslås i avsnitt 8. Om ingriper ska beslutet offentliggöras i enlighet med bestämmelserna om offentliggörande av beslut (artikel 42). Någon lagstiftningsåtgärd för att tillgodose nämnda regel torde därför inte krävas. Befogenheten för den behöriga myndigheten att vägra godkännande av prospekt av högst om en emittent, erbjudare eller person som ansöker om upptagande till handel på en reglerad marknad allvarligt och upprepade gånger har överträtt förordningen (artikel 32.1 första stycket k) behandlas i avsnitt 8.4.3. 2018/19:83 8 I avsnitt 7 behandlas tillsyns- och utrednings- befogenheter som syftar till att säkerställa att de personer som omfattas av prospektförordningen följer bestämmelserna i förordningen och komp- letteringslagen. Vid en överträdelse av regelverket aktualiseras i stället bestämmelser om ingripande genom sanktioner och andra administrativa åtgärder. Detta behandlas i avsnitt 8. Enligt prospektdirektivet var medlemsstaterna skyldiga att införa administrativa sanktioner och åtgärder som är effektiva, proportionerliga och avskräckande (artikel 25). Direktivet innehöll dock inga regler om den närmare utformningen av ingripandebefogenheterna. Bestämmelser om ingripanden har införts i lagen om handel med finansiella instrument. får enligt gällande rätt besluta om administrativa sanktionsavgifter mot den som inte fullgör skyldigheten i den lagen att i rätt tid ansöka om godkännande av ett prospekt eller ett tillägg till prospekt eller att offentliggöra ett prospekt eller tillägg till prospekt (6 kap. 3 a § första stycket 1–3). I prospektförordningen anges vilka överträdelser av de materiella bestämmelserna som åtminstone ska kunna leda till administrativa sank- tioner eller andra administrativa åtgärder (artikel 38.1 första stycket a), en s.k. överträdelsekatalog. Enligt förordningen ska medlemsstaterna också se till att det kan vidtas lämpliga sanktioner och andra administrativa åt- gärder när någon underlåter att samarbeta eller uppfylla sina skyldigheter i samband med en utredning eller begäran som sker med stöd av reglerna om den behöriga myndighetens tillsyns- och utredningsbefogenheter (artikel 38.1 första stycket b). Förordningen innehåller vidare en för- teckning över administrativa åtgärder och sanktioner som den behöriga myndigheten åtminstone ska kunna besluta om, en s.k. sanktionskatalog (artikel 38.2). Till skillnad från i prospektdirektivet specificeras i förord- ningen den lägsta maximala sanktionsavgiften som ska kunna beslutas mot en juridisk person respektive en fysisk person (artikel 38.2 d och e i förord- ningen). Det anges i förordningen att medlemsstaterna får föreskriva om andra sanktioner eller högre administrativa sanktionsavgifter än de som fastställs i förordningen (artikel 38.3). Medlemsstaterna får även besluta att inte fastställa några administrativa sanktioner för överträdelser som redan är föremål för straffrättsliga påföljder enligt nationell rätt (artikel 38.1 andra stycket). 8.2Administrativa sanktioner eller straffrättsliga påföljder? Regeringens bedömning: Det bör inte införas några bestämmelser om straffansvar för överträdelser av EU:s prospektförordning. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: Enligt prospektförordningen ska medlemsstaterna vid överträdelser av förordningen i enlighet med sin nationella rätt fastställa att behöriga myndigheter ska ha rätt att påföra respektive vidta vissa närmare angivna administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder (artikel 38.1). Medlemsstaterna kan emeller- tid välja att inte införa sådana bestämmelser om överträdelserna är föremål för straffrättsliga påföljder enligt den nationella rätten (artikel 38.1 andra stycket). Detta innebär att medlemsstaterna har ett handlingsutrymme att, i stället för att införa administrativa sanktioner och andra åtgärder, före- skriva och besluta om straffrättsliga påföljder. Det finns inget i förord- ningen som hindrar att en medlemsstat har såväl administrativa som straff- rättsliga sanktioner. Gällande svensk rätt innehåller inte någon särskild straffrättslig regle- ring för den som omfattas av prospektskyldighet. Ett åsidosättande av för- ordningen skulle dock i vissa fall kunna utgöra marknadsmanipulation enligt lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepap- persmarknaden, eller svindleri enligt . En juridisk person kan drabbas av särskild rättsverkan av brott, t.ex. genom att företaget påförs en företagsbot, om ett brott har begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Dessa bestämmelser kan emellertid inte betraktas som alternativ till det administrativa sanktionssystem som ska införas enligt prospektförord- ningen. Frågor om sanktioner på finansmarknadsområdet har varit föremål för regeringens överväganden vid genomförandet av eller anpass- ningen av svensk rätt till en rad EU-rättsakter, bl.a. och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG (kapitaltäckningsdirektivet), och rådets förordning (EU) nr 909/2014 av om förbättrad värde- pappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler samt ändring av direktiv /26/EG och 2014/65/EU och förordning (EU) nr 236/2012 (förordningen om värdepapperscentraler) och Europaparla- mentets och rådets direktiv /91/EU av om ändring av direktiv /65/EG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) när det gäller förvaringsinstitutsfunktioner, ersättnings- policy och sanktioner (UCITS V-direktivet) (se prop. 2013/14:228 s. 231– 233, prop. 2015/16:10 s. 232–236 och prop. 2015/16:170 s. 84–86). Regeringen har därvid bedömt att det inte är aktuellt att använda sig av möjligheten att införa straffrättsliga påföljder i stället för administrativa sanktioner. Inte heller när det gäller överträdelser av prospektförordningen finns det skäl att införa straffrättsliga påföljder. Sanktionerna vid över- trädelser av den förordningen bör därför vara av administrativt slag. 8.3Överträdelser som kan föranleda ett ingripande Regeringens förslag: ska kunna ingripa mot den emittent, erbjudare eller person som ansöker om upptagande av värdepapper till handel på en reglerad marknad och som har åsidosatt sina skyldigheter enligt EU:s prospektförordning genom att 1.inte registrera det slutliga emissionsbeloppet och volymen värde- papper hos den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten eller göra dessa uppgifter tillgängliga för allmänheten, 2.inte ansöka om godkännande av ett prospekt trots att det finns en sådan skyldighet, 3.inte offentliggöra, eller hålla tillgängligt, ett prospekt, tillägg till prospekt eller universellt registreringsdokument, 4.inte ange när giltighetstiden för ett prospekt och ett eventuellt tillägg till prospekt löper ut, 5.inte lämna ut en kostnadsfri kopia av ett prospekt eller tillägg till prospekt till investerare, 6.inte uppfylla kraven på innehållet i en annons eller i sådan information som ska lämnas i skriftlig eller muntlig form, 7.inte ansöka om godkännande av ett tillägg till ett prospekt, 8.inte informera investerare om rätten att återkalla ett tidigare lämnat samtycke till att köpa eller teckna sig för värdepapper, eller 9.inte uppfylla kraven i fråga om språk enligt förordningen eller före- skrifter om språk som har meddelats med stöd av lagen med komplett- erande bestämmelser till EU:s prospektförordning. ska även kunna ingripa mot den emittent, erbjudare eller person som ansöker om upptagande av värdepapper till handel på en reglerad marknad och som i ett prospekt eller tillägg till prospekt har utelämnat väsentlig information eller som har lämnat information som är vilseledande eller felaktig på ett sätt som är ägnat att påverka allmänhetens möjlighet att göra en välgrundad bedömning av emittenten eller de värdepapper som erbjuds eller tas upp till handel på en reglerad marknad. Vid bedömningen av om ett sådant ingripande ska ske på grund av brister i sammanfattningen i ett prospekt eller en översättning av den, ska samma omständigheter beaktas som när ansvar utkrävs för brister i en sammanfattning eller en översättning av den. ska kunna ingripa mot den som, i egenskap av finansiell mellanhand, har åsidosatt sina skyldigheter enligt EU:s pro- spektförordning genom att 1.återförsälja värdepapper till icke-kvalificerade investerare i strid med förordningen, 2.inte lämna ut en kostnadsfri kopia av ett prospekt eller tillägg till prospekt till investerare, eller 3.inte lämna information till investerare. ska inte ingripa om överträdelsen omfattas av ett föreläggande eller förbud som har förenats med vite och en ansökan om utdömande av vitet har gjorts. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås inte någon möjlighet för Finansinspek- tionen att ingripa mot den som har åsidosatt sina skyldigheter enligt prospektförordningen genom att inte uppfylla kraven på språk enligt förordningen eller i föreskrifter om språk som har meddelats med stöd av lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s prospektförordning. I promemorian föreslås inte att vid bedömningen av om ett ingripande ska ske på grund av brister i sammanfattningen i ett prospekt eller en översätt- ning av den ska samma omständigheter beaktas som när ansvar utkrävs för brister i en sammanfattning eller en översättning av den. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. invänder mot den beskrivning i promemorian som innebär att inspektionen inte ska kunna ingripa mot en överträdelse av prospektförordningen som hade kunnat upptäckas vid granskningen av ett prospekt före godkännande. Finans- inspektionen anser även att de bestämmelser som föreslås inte är tillräckliga för att inspektionen ska kunna ingripa mot den som överträder bestämmelserna i prospektförordningen om kravet på att använda rätt språk i prospekt (artikel 27). Förvaltningsrätten i anser att det bör anges vilka ingripanden som utgör straffrättsliga förfaranden. Skälen för regeringens förslag De överträdelser som kan föranleda sanktioner bör anges i kompletteringslagen Enligt prospektförordningen ska medlemsstaterna ge behöriga myndig- heter befogenhet att vidta lämpliga administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder avseende vissa uppräknade överträdelser (artikel 38.1första stycket). Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Även enligt prospektdirektivet skulle medlemsstaterna se till att effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner eller åtgärder kan vidtas vid överträdelser av det direktivet (artikel 25 första stycket). Som framgår i avsnitt 8.1 har emellertid den närmare utformningen av bestämmelser om ingripanden varit en fråga för varje medlemsstat att hantera. nuvarande ingripandebefogenheter på pro- spektområdet är mer begränsade än de ingripandebefogenheter som före- skrivs i prospektförordningen. Enligt gällande rätt får besluta om sanktionsavgifter mot den som inte fullgör skyldigheten i lagen om handel med finansiella instrument att i rätt tid ansöka om godkännande av ett prospekt eller ett tillägg till prospekt eller att offentliggöra ett prospekt eller tillägg till prospekt (6 kap. 3 a § första stycket 1–3). När det gäller överträdelser som ska kunna föranleda ett ingripanden bör, på motsvarande sätt som i flera andra lagar på finansmarknads- området, de skyldigheter som, om de inte fullgörs, ska kunna göra det anges i kompletteringslagen (se t.ex. 25 kap. 1 a § lagen om värdepappers- marknaden, 2 kap. 1 § lagen [2013:287] med kompletterande bestämmel- ser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transak- tionsregister och 5 kap. 2 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning). Det bör i bestämmelserna också anges vem ska ingripa mot, vilket bör överensstämma med den som åläggs skyldigheter enligt förordningen. De materiella be- stämmelser i prospektförordningen som vid en överträdelse ska föranleda ett ingripande innehåller skyldigheter för emittenter, erbjudare, personer 2018/19:83 som ansöker om upptagande av värdepapper till handel på en reglerad marknad och finansiella mellanhänder. I överträdelsekatalogen i prospektförordningen anges ett stort antal artiklar i förordningen (artiklarna 3, 5, 6, 7.1–7.11, 8, 9, 10, 11.1 och 11.3, 14.1och 14.2, 15.1, 16.1–16.3, 17, 18, 19.1–19.3, 20.1, 21.1–21.4 och 21.7–21.11, 22.2–22.5, 23.1–23.3 och 23.5 samt 27). Uppräkningen om- fattar samtliga bestämmelser i förordningen som innehåller något slag av skyldighet, inklusive detaljerade bestämmelser om hur olika typer av prospekt ska utformas. Uppräkningen i kompletteringslagen över vilka överträdelser som ska kunna föranleda ett ingripande bör inte utformas på samma sätt som i prospektförordningen. Att bestämmelserna om hur olika typer av prospekt ska se ut följs kan granskas av i samband med att ett prospekt ska godkännas. Ett prospekt eller tillägg som inte uppfyller kraven på fullständighet, begriplighet och konsekvens ska nämligen inte godkännas (artiklarna 20.4 och 23.1 andra stycket). Vid utformningen av uppräkningen i kompletteringslagen över vilka överträdelser som Finans- inspektionen ska ingripa mot bör utgångspunkten vara att brister som inspektionen typiskt sett kan upptäcka i samband med sin granskning inför godkännande inte behöver anges uttryckligen i överträdelsekatalogen. Som påpekar innebär det inte att inspektionen skulle vara förhindrad att ingripa mot fel och brister i ett prospekt som upptäcks först efter det att det har godkänts. bör i ett sådant fall ha möjlighet att ingripa enligt den bestämmelse som föreslås nedan i av- snittet under rubriken information har utelämnats eller informa- tionen är vilseledande eller felaktig. Skyldighet att ansöka om godkännande av ett prospekt och ett tillägg till prospekt samt att offentliggöra dessa På samma sätt som enligt lagen om handel med finansiella instrument (6 kap. 3 a § första stycket 1) bör kunna ingripa mot den som inte ansöker om godkännande av ett prospekt (artikel 20 i pro- spektförordningen). Detsamma bör gälla den som inte ansöker om god- kännande av ett tillägg till prospekt (artikel 23 i förordningen) (jfr 6 kap. 3 a § första stycket 2 lagen om handel med finansiella instrument). bör även kunna ingripa om ett prospekt eller tillägg som har godkänts inte offentliggörs på rätt sätt (jfr 6 kap. 3 a § första stycket 3 lagen om handel med finansiella instrument). Ingripande bör också kunna ske mot den emittent som inte gör ett universellt registre- ringsdokument allmänt tillgängligt efter det att det har godkänts av eller lämnats in till (artiklarna 9.4 och 21 i prospektförord- ningen). I avsnitt 4.2.3 beskrivs det universella registreringsdokumentet närmare. Ett sådant dokument kan antingen utgöra en del av ett prospekt eller upprättas särskilt (jfr artikel 9.10). Bestämmelserna i förordningen ger en möjlighet att upprätta ett universellt registringsdokument i vissa fall, och det kan därför inte anses vara en överträdelse av förordningen att inte upprätta ett sådant. bör inte heller kunna ingripa mot den som har upprättat ett universellt registreringsdokument men inte lämnat in det för godkännande. Det finns nämligen en bestämmelse i prospektförordningen som innebär att ansvar för innehållet i ett universellt registreringsdokument endast kan utkrävas om dokumentet utgör en del av ett prospekt (artikel 11.3). kan därmed pröva att det universella registreringsdokumentet upprättats och godkänts i enlighet med prospektförordningen i samband med att inspektionen prövar resterande delar av prospektet.