prop · H60383 · 2019-03-26 00:00:00 — har också en möjlighet enligt prospektförordningen att under vissa förutsättningar förelägga en emittent att komplettera ett universellt registreringsdokument som inte används som en del av ett prospekt (artikel 9.9 tredje stycket). I avsnitt 7.7 föreslås att ett sådant föreläggande ska få förenas med vite. Uppräkningen av ovan nämnda skyldigheter, som rör kravet på att upp- rätta och offentliggöra ett prospekt, tillägg till prospekt och ett universellt registreringsdokument, bör – när det gäller emittenter, erbjudare och personer som ansöker om upptagande av värdepapper till handel på en reglerad marknad – anses omfatta merparten av överträdelsekatalogen i prospektförordningen, inklusive de skyldigheter som rör hur ett prospekt ska se ut (artikel 3, artiklarna 6, 7.1–7.11 och 8–10, delvis artikel 11, artiklarna 14.1, 14.2 och 15.1, delvis artikel 16 samt artiklarna 17.1 b, 18, 19.1–19.3, 20.1, 21.1–21.4, 21.7–21.11, 23.1, 23.2 och 23.5). Det kan påpekas att i samband med sin granskning av ett prospekt även kan se till att kravet på ytterligare information i vissa prospekt enligt förordningen om referensvärden (artikel 29) uppfylls (se avsnitt 4.2.3). I avsnitt 14.4 föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om det språk på vilket ett prospekt, tillägg till prospekt, universellt registreringsdokument eller vissa andra dokument som i vissa fall får upprättas i stället för prospekt ska upprättas. I det avsnittet beskrivs språkkraven i prospektförordningen närmare (artikel 27). ska som huvudregel granska att ett prospekt upprättas på det språk som krävs enligt förordningen i samband med granskning av innehållet i prospektet i övrigt. Om prospektet inte är upprättat på rätt språk, ska prospektet inte godkännas. Det kan dock före- komma situationer när i samband med godkännandet av ett prospekt inte kan granska att rätt språk används. När t.ex. är värdmedlemsstat och är mottagare av slutliga villkor till ett grundprospekt har inspektionen i den egenskapen inte befogenhet att granska språket i prospektet (artikel 25.4). har emittenten, erbjudaren eller personen som ansöker om upptagande till handel på en reglerad marknad en skyldighet att följa vissa språkregler (artikel 27.4 andra stycket). Som påpekar finns det enligt prome- förslag ingen möjlighet att ingripa vid en överträdelse av bestämmelserna om språk. Om språkkraven inte uppfylls i en situation som den nämnda bör kunna ingripa. Det är därför nöd- vändigt att införa en bestämmelse i överträdelsekatalogen i komplette- ringslagen som ger en sådan befogenhet. Bestämmel- sen bör utformas på så sätt att ska ingripa mot den som har åsidosatt sina skyldigheter enligt prospektförordningen genom att inte uppfylla kraven i fråga om språk enligt förordningen (artikel 27) eller enligt föreskrifter om språk som har meddelats med stöd av komplette- ringslagen. Andra skyldigheter enligt prospektförordningen Utöver de skyldigheter som nämns ovan finns en rad andra skyldigheter i prospektförordningen som omfattar emittenter, erbjudare och personer som ansöker om upptagande av värdepapper till handel på en reglerad marknad och som ska kunna föranleda sanktioner om de åsidosätts. Det är fråga om att inte registrera det slutliga emissionsbeloppet hos den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten (artikel 17.2), att inte ange när giltig- hetstiden för ett prospekt och ett eventuellt tillägg till prospekt löper ut (artikel 21.8), att inte lämna ut en kostnadsfri kopia av ett prospekt eller tillägg till prospekt till investerare (artikel 21.11), att inte uppfylla kraven på vad en annons eller sådan information som lämnas skriftligen eller muntligen om ett erbjudande av värdepapper till allmänheten eller uppta- gande av värdepapper till handel på en reglerad marknad ska innehålla (artikel 22.2–22.5) och att inte lämna en förklaring i ett tillägg till prospekt om rätt för investerare att återkalla sitt samtycke till att köpa eller teckna sig för värdepapper (artikel 23.2 och 23.3). Nämnda skyldigheter bör omfattas av den uppräkning i kompletteringslagen av överträdelser som ska föranleda ett ingripande. Däremot bör inte bestämmelserna om en investerares rätt att återkalla sitt godkännande av köp eller tecknande av värdepapper under vissa förutsättningar (artikel 17.1 a och artikel 23.2 första stycket) omfattas av uppräkningen, eftersom dessa bestämmelser är utformade som civilrättsliga regler och inte som en skyldighet för emittent- en eller erbjudaren. Skyldigheter enligt förordningen som omfattar finan- siella mellanhänder och som bör kunna föranleda ingripande om de inte fullgörs behandlas nedan. Skyldigheter som rör finansiella mellanhänder I prospektförordningen finns vissa skyldigheter som anknyter till de skyldigheter som rör emittenter m.fl. som beskrivs ovan. De skyldigheter som det nu handlar om uppkommer först när värdepapper erbjuds till allmänheten genom en finansiell mellanhand. De överträdelser som det kan bli fråga om är att i strid med förordningen bedriva återförsäljning av värdepapper till icke-professionella investerare utan att upprätta ett prospekt (artikel 5.2), att inte lämna ut en kostnadsfri kopia av ett prospekt eller tillägg till prospekt till investerare (artikel 21.11) eller att inte lämna information till investerare om rätten till återkallelse av tidigare lämnat samtycke (artikel 23.3). Även dessa skyldigheter bör omfattas av den uppräkning i kompletteringslagen av överträdelser som ska föranleda ett ingripande om de inte fullgörs. Väsentlig information har utelämnats eller informationen är vilseledande eller felaktig För att överträdelsekatalogen i prospektförordningen ska anses ha en full- ständig motsvarighet i kompletteringslagen krävs att har möjlighet att ingripa mot sådant som inspektionen inte har upptäckt i den granskning som ska göras enligt prospektförordningen. När ett prospekt har offentliggjorts kan det i efterhand visa sig att innehållet är felaktigt eller vilseledande. Om detta upptäcks mellan tidpunkten för god- kännandet av prospektet och utgången av erbjudandeperioden eller den tidpunkt när handeln med värdepapperen på en reglerad marknad påbörjas, ska ett tillägg till prospektet upprättas (artikel 23.1). Enligt förslaget i avsnitt 8.4.1 ska kunna förelägga emittenten, erbjudaren eller den som ansöker om upptagande av värdepapper till handel på en reglerad marknad att upprätta ett tillägg till prospektet om detta inte görs på eget initiativ. bör dock även ha möjlighet att ingripa mot den som har lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter i ett prospekt, oavsett om det är möjligt att åtgärda bristerna med ett tillägg eller inte. En sådan möjlighet förefaller också vara nödvändig för att ingripandebefogenheterna korrekt ska återspegla överträdelse- katalogen i prospektförordningen. De riskfaktorer som är specifika för emittenten eller värdepapperen ska, enligt artikel 16 i förordningen, be- skrivas i prospektet. Den artikeln är en av dem som räknas upp i överträd- elsekatalogen i förordningen. Om det visar sig att beskrivningen är vilseledande eller att en väsentlig riskfaktor har utelämnats, bör Finans- inspektionen kunna ingripa. Även det faktum att artikel 11, som rör ansvaret för prospekt, räknas upp i överträdelsekatalogen i förordningen, tyder på att det inte räcker med civilrättsligt ansvar för informationen i prospekt. Det bör därför införas en bestämmelse i kompletteringslagen som inne- bär att ska ingripa mot en emittent, erbjudare eller person som ansöker om upptagande av värdepapper till handel på en reglerad marknad som i ett prospekt eller tillägg till prospekt har utelämnat information eller lämnat information som är vilseledande eller felaktig. Ingripande bör dock endast komma i fråga om bristerna är väsentliga, vilket bör uttryckas som att utelämnandet är väsentligt eller att felet är av sådant slag att det är ägnat att påverka allmänhetens möjlighet att göra en välgrundad bedömning av emittenten eller erbjudandet. Dessa förutsätt- ningar kan jämföras med det som gäller för att en behörig myndighet ska kunna begära att ett universellt registreringsdokument, som inte används som en del av ett prospekt, korrigeras (artikel 9.9 tredje stycket i prospekt- förordningen). Enligt prospektförordningen ska inget civilrättsligt ansvar kunna åläggas en person enbart på grund av sammanfattningen i ett prospekt eller ett EU-tillväxtprospekt eller översättningen av en sammanfattning om inte den är vilseledande eller felaktig i förhållande till de andra delarna av prospektet, eller om sammanfattningen tillsammans med de andra delarna av prospektet inte förmedlar nyckelinformation (artikel 11.2). 14.3föreslås att det i kompletteringslagen ska tas in en bestämmelse om att en person ska få göras ansvarig för uppgifter som ingår i eller saknas i sammanfattningen i ett prospekt eller en översättning av sammanfatt- ningen bara om sammanfattningen eller översättningen är vilseledande eller felaktig i förhållande till de andra delarna av prospektet eller om sammanfattningen, tillsammans med de andra delarna av prospektet, inte förmedlar nyckelinformation. Lagrådet konstaterar att i lagrådsremissen anges det i författningskommentaren till den ovan föreslagna bestämmel- sen om ingripande att det som anges i bestämmelsen om ansvar bör beaktas vid bedömningen av om ett ingripande ska ske på grund av brister i sammanfattningen i ett prospekt eller en översättning av den. 2018/19:83 anser att detta är av sådan vikt att det bör framgå direkt av lagtexten. Regeringen instämmer med Lagrådet att det bör införas en sådan bestämmelse i kompletteringslagen. Det bör även påpekas att lämnandet av vilseledande uppgifter i ett prospekt skulle kunna utgöra marknadsmanipulation enligt marknads- missbruksförordningen eller lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. I vissa fall skulle det även kunna handla om svindleri (9 kap. 9 § ). I sådana situationer måste Finans- inspektionen beakta dubbelprövningsförbudet enligt eller Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU- stadgan). Det kan nämligen antas att ett förfarande för att ingripa mot den här typen av överträdelse av prospektförordningen ska anses vara ett straffrättsligt förfarande enligt och EU-stadgan. Förvaltningsrätten i efterfrågar ett förtydligande i fråga om vilka ingripanden som utgör straffrättsliga förfaranden. Regeringen konstaterar att frågan om vilket ingripande enligt kompletteringslagen som sker inte är avgörande för om ett förfarande ska betraktas som straff- rättsligt. Förfarandet ska bedömas utifrån de sanktioner som finns tillgäng- liga för , inte utifrån det ingripande som beslutas i det enskilda fallet (jfr prop. 2018/19:4 s. 45). Eftersom enligt förslaget i avsnitt 8.4.4 kommer att ha möjlighet att besluta om sanktionsavgifter som får anses uppgå till betydande belopp, talar över- vägande skäl för att ett förfarande genom vilket en misstänkt överträdelse av prospektförordningen prövas ska anses vara straffrättsligt i Europa- konventionens och EU-stadgans mening. Det bör dock påpekas att det under vissa förutsättningar kan vara tillåtet att pröva samma sak i två olika förfaranden (se samma prop. s. 46 f.). Överträdelsen omfattas av ett föreläggande eller förbud som har förenats med vite Som regeringen har konstaterat i flera lagstiftningsärenden får begreppet straff i den mening som avses i även anses omfatta t.ex. vite (se prop. 2007/08:107 s. 24 och prop. 2012/13:143 s. 69). Om har ansökt om utdömande av vitet bör det därför inte vara möjligt att besluta om en sanktion för samma sak (jfr prop. 2016/17:22 s. 227 f.). I avsnitt 7.4 föreslås att ska kunna förbjuda ett erbjudande av värdepapper till allmänheten eller ett upptagande av värdepapper till handel på en reglerad marknad, om det finns skälig anledning att anta att erbjudandet eller upptagandet strider mot bestämmelserna i prospektförordningen. Om ett sådant förbud förenas med vite och det inte följs, bör välja mellan att ansöka om utdömande av vitet eller att ingripa mot överträdelsen (jfr samma prop. s. 228). Det bör därför tas in en bestämmelse i kompletteringslagen om att ingripande inte får ske om överträdelsen omfattas av ett föreläggande som har förenats med vite och en ansökan om utdömande av vitet har gjorts. Bestämmelsen bör vara tillämplig även när en annan myndighet har ansökt om utdömande av vite för samma överträdelse. Så skulle kunna vara fallet om ansöker hos Patent- och om ut- dömande av vite i anledning av en överträdelse av ett förbud mot mark- nadsföring med stöd av marknadsföringslagen (se avsnitt 7.5). Skyldigheter till följd av tillsyns- och utredningsbefogenheter Enligt prospektförordningen ska medlemsstaterna ge behöriga myndig- heter befogenhet att påföra lämpliga sanktioner även i de fall någon underlåter att samarbeta eller uppfylla sina skyldigheter i samband med en utredning, inspektion eller begäran från den behöriga myndigheten (artikel 38.1första stycket b). Den behöriga myndighetens tillsyns- och utred- ningsbefogenheter ska enligt förordningen inbegripa bl.a. att inhämta dokument och utföra platsundersökningar (artikel 32.1). Den uppräkning av administrativa sanktioner och åtgärder som finns i förordningen om- fattar dock inte överträdelser som avser skyldigheten att samarbeta med den behöriga myndigheten utan avser andra skyldigheter enligt förord- ningen (artikel 38.2). Medlemsstaterna har därför möjlighet att själva avgöra vilka åtgärder som ska få vidtas i sådana fall. I avsnitt 7 föreslås sådana åtgärder i form av en möjlighet för att i vissa fall förelägga vite. Det motsvarar den ordning som finns i andra lagar på finansmarknadsområdet, bl.a. lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning (prop. 2016/17:22 s. 204). Någon ytterligare ingripandemöjlighet krävs därför inte. Ingripanden som skulle kunna stå i konflikt med grundlag Lagrådet tar i sitt yttrande upp frågan att förhands- granskning av prospekt enligt prospektförordningen i vissa speciella fall skulle kunna komma att stå i konflikt med yttrandefrihetsgrundlagen. Lagrådet anser att den frågeställningen, som även aktualiserar bestäm- melsen i 10 kap. 6 § regeringsformen om överlåtelse av beslutanderätt inom EU-samarbetet, bör analyseras närmare under den fortsatta bered- ningen. Ett prospekt får enligt prospektförordningen inte offentliggöras om inte den behöriga myndigheten har godkänt det (artikel 20.1). Godkännandet föregås av en granskning av myndigheten att prospektet innehåller den information som föreskrivs i förordningen (se avsnitt 4.2.5). Granskningen av ett prospekt skulle enligt Lagrådet i vissa speciella fall kunna komma att stå i konflikt med censurförbudet i yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 11 §), nämligen om emittenten är en sådan aktör vars webbplats får grund- lagsskydd enligt den s.k. databasregeln i samma lag (1 kap. 4 §). Enligt Lagrådet skulle det i ett sådant fall kunna leda till problem i rättstillämp- ningen. Databasregeln ger under vissa förutsättningar grundlagsskydd för yttranden som sker genom tillhandahållanden till allmänheten ur databaser (prop. 2017/18:49 s. 109). Det innebär att en myndighet inte får hindra offentliggörande av information på en webbplats som omfattas av detta skydd. De som omfattas av grundlagsskyddet är i första hand redaktioner för periodiska skrifter och redaktioner för tv- och radioprogram men även massmedieföretag, som t.ex. bokförlag som ger ut tryckta böcker och skiv- bolag som ger ut tekniska upptagningar samt databaser med webbsänd- ningar som drivs av enskilda (samma prop. ska i egenskap av behörig myndighet ingripa mot den som har gjort sig skyldig till överträdelse av prospektförordningen. Enligt förordningen ska dock den behöriga myndighetens befogenheter att 2018/19:83 påföra sanktioner ske ”i enlighet med nationell rätt” (artikel 38.1). I och med detta finns ett stort utrymme att beakta nationella regler som t.ex. databasregeln som det här är fråga om. Det kan jämföras med Finans- inspektionens skyldighet att beakta t.ex. anonymitetsskyddet och efter- forskningsförbudet när inspektionen avser att kalla någon till förhör (se avsnitt 7.3). Enligt principen att grundlag har företräde framför vanligt lag är förhindrad att ingripa mot en emittent som har publicerat ett prospekt på en webbplats som omfattas av yttrandefrihets- grundlagen om det innebär att denne därigenom har åsidosatt sin skyldighet enligt prospektförordningen att ansöka om godkännande av ett prospekt innan det offentliggör. Grundlagsskyddet enligt databasregeln omfattar emellertid endast den information som sprids via den skyddade databasen. bör därför i en sådan situation inte vara för- hindrad att t.ex. förbjuda ett erbjudande eller upptagande av värdepapper till handel på en reglerad marknad som ett sådant prospekt avser. Mot bakgrund av det anförda bedömer regeringen att prospektförord- ningen inte innebär att det är fråga om sådan överlåtelse av beslutanderätt inom EU-samarbetet som avses i 10 kap. 6 § regeringsformen. Administrativa sanktioner och åtgärder Föreläggande att vidta rättelse Regeringens förslag: ska få förelägga den som har åsidosatt sina skyldigheter enligt EU:s prospektförordning att inom viss tid vidta en viss åtgärd för att komma till rätta med situationen eller upphöra med ett visst agerande. Ett föreläggande ska få förenas med vite. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Enligt sanktionskatalogen i prospekt- förordningen ska en behörig myndighet kunna kräva att den ansvariga fysiska eller juridiska personen upphör med det agerande som utgör en överträdelse (artikel 38.2 b). Någon motsvarande regel finns inte i pro- En liknande regel finns dock bl.a. i marknadsmissbruks- förordningen (artikel 30.2 första stycket a) och MiFID II (artikel 70.6 b). Eftersom en överträdelse även kan bestå i underlåtenhet att uppfylla vissa krav, är det rimligt att den behöriga myndigheten också kan ålägga den ansvarige att vidta en positiv åtgärd för att uppfylla kraven i prospekt- förordningen (jfr prop. 2016/17:22 s. 206 f.). Det kan exempelvis röra sig om ett föreläggande om att offentliggöra ett prospekt som i och för sig är korrekt till sitt innehåll och godkänt eller om ett föreläggande om att upp- rätta ett tillägg till prospekt när t.ex. nya omständigheter har uppkommit. Det bör införas en bestämmelse i kompletteringslagen som ger Finans- inspektionen möjlighet att förelägga den som har överträtt bestämmelserna i prospektförordningen att vidta en viss åtgärd för att komma till rätta med situationen eller att upphöra med ett visst agerande. melsen bör utformas efter förebild av motsvarande bestämmelser i andra lagar på finansmarknadsområdet (se t.ex. 5 kap. 3 § första stycket 1 lagen Prop. 2018/19:83 med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförord- ning och 25 kap. 17 § lagen om värdepappersmarknaden). I likhet med det som gäller enligt dessa lagar bör ett föreläggande få förenas med vite. Regeringens förslag: ska få besluta om anmärk- ning mot den som har åsidosatt sina skyldigheter enligt EU:s prospekt- förordning. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Enligt sanktionskatalogen i prospekt- förordningen ska den behöriga myndigheten kunna besluta om ett offent- ligt utlåtande med uppgift om den ansvariga fysiska eller juridiska personen och överträdelsens karaktär (artikel 38.2 a). Någon motsvarande regel finns inte i prospektdirektivet. En regel med liknande innebörd finns emellertid bl.a. i marknadsmissbruksförordningen (artikel 30.2 första stycket c). I lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknads- missbruksförordning används termen anmärkning för denna ingripande- åtgärd (5 kap. 3 § 2 och prop. 2016/17:22 s. 208 f.). I flera lagar på finansmarknadsområdet, som reglerar vissa företag under tillsyn, är varning en ingripandeåtgärd som används för allvarliga över- trädelser som alternativ till återkallelse av ett företags tillstånd (se t.ex. 15 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. 1 § lagen om värdepappersmarknaden). Åtgärden anmärkning finns också, men används då för överträdelser som inte är så allvarliga att de kan resultera i en återkallelse av tillståndet. Återkallelse av tillstånd är inte en möjlig ingripandeåtgärd enligt prospektförordningen eftersom regleringen inte riktar sig enbart till företag under tillsyn. Det är därför lämpligt att, i kompletteringslagen på samma sätt som i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning, införa anmärkning som en ingripandeåtgärd. Anmärkning bör främst komma i fråga för mindre allvarliga överträdelser. En mer allvarlig överträdelse av förord- ningen bör medföra en sanktionsavgift (se avsnitt 8.4.4). 8.4.3Beslut att inte godkänna prospekt under högst fem år Regeringens förslag: ska få besluta att prospekt som upprättas av en viss emittent, erbjudare eller person som ansöker om upptagande av värdepapper till handel på en reglerad marknad inte ska godkännas , högst , om emittenten, erbjudaren eller personen som avser att ansöka om upptagande till handel allvarligt och vid upprepade tillfällen har överträtt bestämmel- serna i EU:s prospektförordning. 2018/19:83 Trots ett sådant beslut ska , i samband med en ansökan om godkännande av prospekt, få godkänna ett sådant prospekt om det finns särskilda skäl. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att promemorians förslag inte innehåller en bestämmelse om att Finans- inspektionen, trots ett beslut om att prospekt inte ska god- kännas, ska få godkänna ett prospekt om det finns särskilda skäl. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. påpekar att regeln i prospektförordningen om att den behöriga myndigheten ska få vägra att godkänna ett prospekt av högst ger utrymme för flera tolkningar (artikel 32.1 första stycket k). Om ett prospekt ges in som ett beslut enligt förslaget gäller ska kunna vägra godkännande med hänvisning till det tidigare beslutet. En annan tolkning är att när ett prospekt ges in av en person som har åsidosatt sina skyldigheter på det sätt som anges i regeln i prospektförordningen, ska utan något tidigare framåtsyftande beslut kunna vägra godkännande av prospekt med hänvisning till de tidigare överträdelserna. Skälen för regeringens förslag: Enligt prospektförordningen får den behöriga myndigheten vägra godkännande av prospekt som upprättats av en viss emittent, erbjudare eller en person som ansöker om upptagande till handel på en reglerad marknad för en period av högst om denne allvarligt eller vid upprepade gånger har överträtt förordningen (artikel 32.1 första stycket k). Som påpekar ger regeln i prospektförordningen utrymme för olika tolkningar. Promemorians förslag innebär att Finans- inspektionens beslut om att prospekt inte ska godkännas är en ingripandeåtgärd som vidtas i samband med att någon har överträtt prospektförordningen. Beslutet ska sedan ligga till grund för en vägran att godkänna en ansökan som inkommer som beslutet avser. En annan tolkning är att den behöriga myndigheten utan föregående beslut i samband med en ansökan om godkännande av ett prospekt ska kunna vägra godkännande med hänvisning till tidigare överträdelser. Om regeln ska tolkas på det senare sättet, får myndigheten utrymme att i samband med en ansökan om godkännande av prospekt pröva om allvarliga och upprepade överträdelser av prospektförordningen bör föranleda att pro- spektet inte ska godkännas.