prop · H70346 · 2019-11-19 00:00:00 — Att arbetsförmedlare inte använder myndighetens centralt framtagna metoder innebär också att de resurser som myndigheten har använt för att ta fram metoderna är mindre effektivt använda. 3.2Arbetsförmedlare använder framtagna metoder endast i begränsad omfattning I gruppintervjuer bad arbetsförmedlare beskriva vilka ”metoder och verktyg” som Arbetsförmedlingen gett dem för matchningsarbetet. Under intervjun ställdes även konkreta följdfrågor om de centralt framtagna metoder som är kopplade till myndighetens tjänster, för att följa upp om arbetsförmedlarna använder dessa eller inte. 3.2.1Arbetsförmedlare betonar hantverket framför framtagna metoder Få arbetsförmedlare beskriver matchningsarbetet i termer av de erbjudanden, tjänster och metoder som myndigheten använder. Det gäller både öppna och mer riktade intervjufrågor. I stället beskrivs matchningsarbetet över lag som ett hantverk som utgår från personlig kunskap och professionell erfarenhet. Detta gäller såväl vid de lokala förmedlingskontor som har besökt som vid det kontor där arbetsförmedlarna arbetade med service på distans. Oavsett om kundmötet sker i fysisk form eller över telefon är arbetsförmedlarna samstämmiga om att mötet med kunden är centralt för matchningsarbetet. R I K S R E V I S I O N E N För mer information, se avsnitt 2.5.Service på distans innebär att den arbetssökande erbjuds samma service via telefon eller digitala möten som vid ett fysiskt förmedlingskontor. För mer information, se avsnitt 2.8. A R B E T S F Ö R M E D L I N G E N S M A T C H N I N G S A R B E T E Vid intervjuerna framkommer även tydligt att arbetsgivararbetet ses som en viktig del i matchningsverksamheten och att den lokala förankringen är viktig. I flertalet fall när arbetsförmedlare och sektionschefer beskriver det praktiska matchningsarbetet kretsar det kring konkreta aktiviteter, till exempel att kontakta lokala arbetsgivare, besöka arbetsplatser och att anordna forum där arbetsgivare och arbetssökande kan mötas. Just arbetsförmedlare riktade mot arbetsgivare betonade i hög utsträckning att matchningsarbetet är ett hantverk utan fasta ramar. Ingen av dessa förmedlare angav att de i sitt arbete följer myndighetens centralt framtagna metoder. 3.2.2 Många kontor har utvecklat egna arbetssätt Genomgående i intervjuerna beskriver arbetsförmedlare att de har hittat egna sätt att organisera och bedriva matchningsarbetet vid kontoret, snarare än att använda de metoder som tagits fram centralt. På en del kontor beskriver arbetsförmedlarna att de ständigt driver projekt som leder till utvecklande av nya lokala arbetssätt. De lokala arbetssätten består ofta av konkreta aktiviteter, till exempel jobbtorg eller ”speed dating” mellan arbetssökande och arbetsgivare, snarare än systematiska arbetsmetoder. 3.2.3Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen beskrivs som grunden i matchningsarbetet Från samtliga intervjuer framkommer att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen utgör grundbulten i matchningsarbetet. Bedömningen anges ligga till grund för allt stöd som Arbetsförmedlingen erbjuder den sökande. Många av de intervjuade betonar vikten av att bedömningen baseras på korrekt information, genomförs med god kvalitet och dokumenteras tydligt. Denna syn delas inte bara av arbetsförmedlare, utan även av sektions-, marknadsområdes- och regionchefer. Som framgår i kapitel 2 utgör den arbetsmarknadspolitiska bedömningen inte någon egen metod, men ingår som ett moment i metoden ”fastställ tjänst”. 3.2.4 Bedömningsstödet används sällan För att bidra till likvärdigheten i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen har Analysavdelningen tagit fram ett tekniskt verktyg kallat bedömningsstödet. I intervjuer beskriver arbetsförmedlare att de sällan använder verktyget, och att de i stället grundar sin bedömning på sin egen erfarenhet och omdöme. Dessa resultat är samstämmiga med resultaten i en studie från och 32 R I K S R E V I S I O N E N För mer information, se avsnitt 2.2 och 2.8. E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N utbildningspolitisk utvärdering (IFAU). Studien visar att arbetsförmedlarna förvisso använder verktyget i viss utsträckning, men att de lägger relativt låg vikt vid rekommendationerna när de sedan gör sin bedömning. Studien visar även att cheferna tror att arbetsförmedlarna använder verktyget mer än vad de gör.48 3.2.5 Vissa kontor arbetar mer med framtagna metoder än andra för intervjuerna hade vissa kontor gått över till att organisera arbetslagen efter servicestrukturen Erbjudanden och tjänster, vilket har gjort arbetsförmedlarna mer specialiserade mot vissa tjänster. Dessa förmedlare tenderade att i högre utsträckning beskriva sitt arbete i linje med de centralt framtagna metoder som är knutna till De använde också i högre utsträckning samma begrepp som återfinns i myndighetens metodbeskrivningar. I intervjuerna framkommer även en skillnad mellan arbetet på lokalkontoren och de kontor som endast arbetar med service på distans. På distanskontoren beskrevs arbetet i mycket liten utsträckning i termer av myndighetens centralt framtagna metoder, och mer i termer av konkreta arbetsmoment. Arbetsförmedlarna uppgav att endast ett fåtal metoder är tillämpliga på deras arbete eftersom de enbart arbetar med tjänsten ”söka jobb”. 3.3 Kunskapen om framtagna metoder varierar För att undersöka om arbetsförmedlare känner till och förstår hur de framtagna metoderna ska användas ställde kunskapsbetonade frågor i gruppintervjuerna om vilka metoder inom matchningsarbetet som de intervjuade kände till. 3.3.1Alla förmedlare känner inte till myndighetens framtagna metoder Arbetsförmedlare vid de kontor som hade organiserat arbetslagen enligt Erbjudanden och tjänster uppvisade god kunskap om de metoder som myndigheten tillhandahåller för matchningsarbetet. I övrigt varierar det i vilken utsträckning arbetsförmedlare känner till och kan beskriva de framtagna metoder som hör till matchningsarbetet. Detta gäller inte minst på arbetsgivarsidan och i service på distans. Vissa förmedlare beskrev att de förmodligen arbetar enligt 48Assadi och , Enhetlighet och träffsäkerhet i arbetsmarknadspolitiken: Hur använder arbetsförmedlare statistisk profilering i mötet med den arbetssökande?, 2014. R I K S R E V I S I O N E N A R B E T S F Ö R M E D L I N G E N S M A T C H N I N G S A R B E T E myndighetens metoder, men att de sällan eller aldrig stämmer av det gentemot metodbeskrivningar eller instruktioner. 3.3.2 Många upplever att information är svårtillgänglig En stor mängd informationsmaterial om olika arbetssätt finns tillgänglig på Arbetsförmedlingens intranät Vis, vilket även lyfts fram av förmedlarna. Många förmedlare upplever dock att instruktionerna är för många, för svåra att hitta och ibland att de stämmer dåligt överens med verkligheten. Detta bekräftas även i en studie av Statskontoret. Studien beskriver att handläggarstöd upplevs som för krångliga och att de är dåligt integrerade med IT- stöden. På grund av detta måste arbetsförmedlarna balansera många kunskapskällor , vilket medför risker för felaktiga bedömningar och beslut.49 3.4Arbetsförmedlarna anser att de kan tillämpa framtagna metoder frågade arbetsförmedlarna även om de ansåg att det var möjligt att tillämpa de metoder som myndigheten tagit fram och om de fick tillräckligt med stöd för att kunna utföra arbetet. 3.4.1 Överlag går metoderna att tillämpa De arbetsförmedlare som känner till de centralt framtagna metoderna anser i huvudsak att de har goda möjligheter att tillämpa dem. Många beskriver att de arbetar effektivt i team och tack vare den samlade kompetensen lyckas väl i att utföra sina arbetsuppgifter. Enskilda förmedlare lyfte dock fram svårigheter. Dessa kunde exempelvis bero på att förmedlaren var ansvarig för en stor mängd arbetssökande utan att ha möjlighet att träffa alla. I sådana fall kunde arbetsförmedlare uppleva att teori och praktik inte stämmer överens, och att metoderna beskrivs som en målbild som måste anpassas till verkligheten. 3.4.2 Undantag är vid resursbrist eller politiska svängningar De arbetsförmedlare som upplevde sig direkt hindrade att tillämpa rätt metod beskrev att det huvudsakligen berodde på resursbrist eller snabbt växlande politiska initiativ och omprioriteringar. Vissa upplever att tvära kast och snabba omprioriteringar kan göra att de inte alltid kan välja det arbetssätt som de anser fungerar bäst. Även Statskontoret och redovisar att 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ett snabbt förändringstempo upplevs som problematiskt av såväl chefer som arbetsförmedlare.50 3.5Arbetsförmedlarna vill bara delvis arbeta enligt framtagna metoder För att utreda om arbetsförmedlarnas attityd till metoderna kan förklara hur de tillämpas ställde frågor om vad arbetsförmedlarna anser om de framtagna metoderna. Frågorna rörde främst om man ansåg att metoderna var effektiva för att lyckas med matchningsuppdraget. 3.5.1 Många föredrar lokala arbetssätt framför framtagna metoder När arbetsförmedlarna resonerade kring vilka metoder de fann effektiva lyfte många hellre fram de lokala arbetssätten än de centralt framtagna metoderna. Även bland dem som tyckte att metoderna överlag utgör en bra grund, var det flera som föredrog att arbeta efter de arbetssätt man själv tagit fram. Detta återkom både i beskrivningar av hur man arbetade, i hur väl man ansåg att det gick att tillämpa metoderna och i värderingar av vad man anser vara effektiva arbetssätt. 3.5.2 Vissa tycker att metoderna är dåligt anpassade till verkligheten En del arbetsförmedlare tyckte att de centralt framtagna metoderna är dåligt anpassade till den verklighet som förmedlarna möter i matchningsarbetet. Förutom att metoderna kan vara svåra att tillämpa, vilket har beskrivits ovan, beskrev vissa arbetsförmedlare även att de inte ansåg att metoderna ledde till bättre matchning. En återkommande uppfattning är att arbetssättet måste utgå från den individuella kundens behov i stället för en fastslagen metod. Även i dessa sammanhang betonar många intervjuade att matchningsarbetet är ett hantverk. 3.5.3 Få vill använda bedömningsstödet Särskilt kritiska är arbetsförmedlare till det tekniska verktyget bedömningsstödet. Många beskriver att de inte använder verktyget eftersom de anser att bedömningsstödet ofta gör en felaktig bedömning av den arbetssökandes utsikter på arbetsmarknaden. ”Fel” innebär i detta fall att bedömningen går emot arbetsförmedlarens egen bedömning, som man anser vara mer korrekt än verktygets statistiska profilering. Andra intervjuade arbetsförmedlare beskriver att de använde bedömningsstödet i högre utsträckning när de var nya i arbetet, men att de senare genom sin erfarenhet skaffat samma eller bättre kunskap som bedömningsstödet. Verktyget blev därför ett onödigt moment som man ansåg att man kunde hoppa över. 50SOU 2019:3, Statskontoret 2019:3. R I K S R E V I S I O N E N A R B E T S F Ö R M E D L I N G E N S M A T C H N I N G S A R B E T E Observationerna kan ses i ljuset av erfarenheter från andra länder, som visar att statistiska profileringsverktyg inte alltid tas i bruk i arbetsförmedlingsverksamhet. Detta trots att de bedöms kunna bidra till bättre bedömningar och att utvecklingen av dem kan ha tagit avsevärda resurser i anspråk. Det förklaras ofta med att arbetsförmedlarna inte uppfattar syftet och fördelarna med systemen.51 Förmedlarna kan också vara motvilliga att acceptera bedömningar som avviker från det egna omdömet.52 3.5.4 Omorganisering kan ha bidragit till mer positiv inställning Som nämnts tidigare hade vissa av de kontor som intervjuat gått över till att arbeta enligt Erbjudanden och tjänster, och arbetsförmedlarna vid dessa kontor arbetade i högre utsträckning med framtagna metoder. Vid intervjuerna var dessa arbetsförmedlare också mer positiva till metoderna än vid andra kontor. Över lag beskrev de metoderna som effektiva sätt att arbeta med matchning. 51Weber, for Effective Labour Market Intergration. Thematic Synthesis Paper, 2011 och , Profiling tools for early identification of jobseekers who need extra support, Policy Brief on Activation Policies, 2018. 52Gibbons, Challenges with Integrating Data-Driven Approaches to Delivery, 2018. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4Baseras myndighetens arbetssätt på kunskap om vad som bidrar till bättre matchning? Denna granskningsfråga behandlar kunskapsbasen för Arbetsförmedlingens arbetssätt och har operationaliserats i tre delfrågor: baserades myndighetens arbetssätt på kunskap när de togs fram, inhämtar och värderar Arbetsförmedlingen ny kunskap om hur de centralt framtagna metoderna och andra arbetssätt bidrar till bättre matchning och utvecklas arbetssätten när ny kunskap tillkommer? Systematiken i hur kunskap insamlas och värderas ges särskild fokus. Den huvudsakliga empirin hämtas från dokumentstudier som kompletteras med intervjuer med företrädare för Förmedlingsavdelningen, Analysavdelningen och Arbetsförmedlingen IT. Kapitlet inleds med samlade bedömning, vilken sedan följs av de tre delfrågorna. finner att såväl myndighetens centralt framtagna metoder som olika lokalt utvecklade arbetssätt baseras på en svag kunskap om hur de bidrar till bättre matchning mellan arbetssökande och arbetsgivare. Redan när myndighetens centralt framtagna metoder utvecklades kring 2008 ifrågasattes deras evidensgrund, och har inte ny kunskap om deras effekter tillkommit i någon nämnvärd omfattning. Få systematiska analyser har gjorts av hur valet av metod eller arbetssätt hänger ihop med utfall eller effekter för den arbetssökande. Inga nya metoder har heller tagits fram , och kunskapen är mycket begränsad om hur effektiva de är och hur de står sig i förhållande till de olika lokala arbetssätten. Däremot bedrivs uppföljning och utvärdering av metoderna med fokus på dels kundnöjdhet, dels arbetsförmedlares upplevelser av hur metoderna fungerar i det vardagliga arbetet. Avsaknaden av kunskap om arbetssättens effekter kan möjligen förklaras av en oklar ansvarsfördelning på huvudkontoret samt en långt gången delegering av ansvaret för uppföljning och kvalitetssäkring till lokal nivå och ända till enskilda förmedlare. finner det tveksamt om enskilda förmedlingskontor, marknadsområden eller regioner kan förväntas ha resurserna och kompetensen att genomföra mer systematiska eller kvalificerade utvärderingar. befarar att myndighetens decentraliserade, erfarenhetsbaserade uppföljning och metodutveckling riskerar bli mindre ändamålsenlig i samband med den pågående övergången till ärendebaserad handläggning. R I K S R E V I S I O N E N A R B E T S F Ö R M E D L I N G E N S M A T C H N I N G S A R B E T E endast ansvarar för en avgränsad del av handläggningskedjan får inte automatisk återkoppling av vilka faktiska resultat och effekter deras arbetssätt ger upphov till. Därmed försvåras den erfarenhetsbaserade inhämtningen och värderingen av kunskap. Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen nämns ofta som grundbulten i matchningsarbetet. Kunskapsbasen för hur denna bedömning ska göras är relativt svag och likvärdigheten i bedömningarna följs bara upp lokalt. Det huvudsakliga verktyget som har tagits fram för att öka likvärdigheten, det så kallade bedömningsstödet, har utvärderats och visat sig ge i genomsnitt mer träffsäkra bedömningar än enskilda arbetsförmedlare. Som framgått tidigare används det dock bara i liten utsträckning av arbetsförmedlarna. Myndighetens analysavdelning har tagit fram ett analysverktyg, kallat klustermodellen, för att möjliggöra mer systematiska jämförelser mellan enheters effektivitet. bedömer att modellen även kan ge stöd till uppföljning, utvärdering och utveckling av effektivare arbetssätt, men att den inte utnyttjas till sin fulla potential. Även detta kan förklaras av oklar och delvis mindre ändamålsenlig ansvarsfördelning för analysarbetet mellan lokal, regional och nationell nivå. Sammantaget bedömer att den begränsade och osystematiska kunskapsbyggnaden innebär risker för effektiviteten i matchningsverksamheten, och att den dessutom gör det svårt att utveckla verksamheten mot bättre måluppfyllelse. Arbetsförmedlingen har tagit fram en utvärderingsplan som har förutsättningar att utveckla och systematisera kunskapsinhämtandet. Det är dock ännu för tidigt att bedöma vilka resultat planen kommer att ge upphov till. 4.2När myndigheten tog fram sina arbetssätt byggdes de på svag kunskapsgrund 4.2.1 Nuvarande tjänstestruktur bygger på gamla metoder Arbetsförmedlingens övergripande tjänstestruktur, kallad Erbjudanden och tjänster, togs fram i ett internt utvecklingsarbete –2016. I beslutsunderlaget framgår att syftet med strukturen är att förtydliga för myndighetens kunder och medarbetare vilken samhälls- och kundnytta verksamheten ska ge upphov till.53 Stor tonvikt lades vid digitalisering och den nya strukturen skulle även bidra till ett tydligare kundfokus än tidigare.54 Utvecklingsarbetet bedrevs i en särskild projektgrupp där representanter för olika 53Af-2015/400 650, Framtida erbjudanden och tjänster Rapport för underlag till Gd-föredragning, . 54E-post från företrädare för Arbetsförmedlingen, . 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N funktioner på huvudkontoret var representerade. Analysavdelningen deltog däremot inte i projektgruppen. I arbetet ingick en relativt omfattande förankring och inhämtning av erfarenhet i organisationen, vad gäller vilka tjänster som skulle erbjudas. Arbetet involverade även så kallade kundresor som genomfördes för att fånga upp kunders behov. De metoder som ska användas för att leverera tjänsterna uppdaterades däremot inte. I stället bedömdes de metoder som redan användes vara lämpliga även för det nya sättet att strukturera verksamheten.55 Även i intervjuer med företrädare för huvudkontoret framgår att strukturen med Erbjudanden och tjänster i huvudsak innebar en ompaketering av befintliga arbetssätt. 4.2.2 Metoderna baseras ofta på ”beprövad erfarenhet” I metodbeskrivningarna framgår om en metod baseras på beprövad erfarenhet, utvärderingar eller forskning. I en tidigare studie har IFAU undersökt hur Arbetsförmedlingens metoder togs fram kring 2008. En av slutsatserna var att metoderna då i huvudsak baserades på ”beprövad erfarenhet”, vilket oftast var liktydigt med vedertagna arbetssätt hos den tidigare , . I vissa fall kunde beprövad erfarenhet enbart bestå av bedömningar hos enstaka medarbetare. Kunskapsläget om effekter eller effektivitet hos olika metoder och andra arbetssätt bedömdes som överlag svagt.56 granskning visar att kunskapsbasen för metoderna inte har förändrats nämnvärt . Av de elva metoderna som används i matchningsverksamheten baseras sju på ”beprövad erfarenhet”. För fyra metoder anges även någon teoretisk eller empirisk forskning som grund. För en av dessa återges också en utvärdering som evidensgrund för metoden. Huvuddelen av forsknings- och utvärderingsunderlaget kommer eller av . För de två metoderna där den arbetsmarknadspolitiska bedömningen ingår, ”inskrivning och introduktion” samt ”fastställ erbjudande och tjänster”, anges att metoderna bygger helt på beprövad erfarenhet.57 4.2.3 Bedömningsstödet bygger på en statistisk modell Även om Analysavdelningen endast haft en begränsad roll i att ta fram erbjudanden, tjänster och metoder beskriver företrädare för avdelningen att de har varit med och tagit fram vissa av de tekniska verktyg som arbetsförmedlarna har tillgång till i sitt matchningsarbete. Det rör sig framför allt om det datoriserade 55Af-2015/400 650, Framtida erbjudanden och tjänster Rapport för underlag till Gd-föredragning, . 56Lundin & , Arbetsförmedlingens service och metoder: om processtyrning i en målstyrd myndighet. 57Arbetsförmedlingen, ”Metoder”, hämtad . R I K S R E V I S I O N E N A R B E T S F Ö R M E D L I N G E N S M A T C H N I N G S A R B E T E bedömningsstödet, som är ett verktyg för att genomföra den arbetsmarknadspolitiska bedömningen.58 Som framgår i kapitel 2, baseras bedömningsstödet på en statistisk modell över faktorer som påverkar risken för långtidsarbetslöshet. Det finns viss evidens för att sådana system kan bidra till effektivare och mer likvärdig förmedlingsverksamhet genom att identifiera arbetssökande i behov av extra stöd. Det förutsätter dock att den underliggande statistiska modellen är korrekt och att det finns tillgång till data av god kvalitet. Systemen behöver också uppdateras regelbundet. Vidare är det väl belagt att olika arbetsförmedlare kan bedöma samma arbetssökande olika. System för beslutsstöd kan bidra till ökad likvärdighet genom att minska subjektiva inslag i bedömningen.59 En utvärdering i visar att när en arbetsförmedlares egen bedömning av en arbetssökande och bedömningsstödets bedömning avviker från varandra, har bedömningsstödet i genomsnitt något större träffsäkerhet.60 4.3Arbetsförmedlingen inhämtar inte tillräcklig kunskap om arbetssättens bidrag till bättre matchning 4.3.1 Få centrala utvärderingar har genomförts men flera planeras I de granskade metodbeskrivningarna framkommer inget kunskapsunderlag som är nyare än . Granskningen har heller inte påträffat något annat material om genomförda utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska bedömningar eller stödverktygen för dem sedan uppföljningen av bedömningsstödet 2014.61 Även konstaterar att det inte finns någon forskning och uppföljning av hur effektiv bedömningen är eller vad den leder till. Utredningen bedömer att bristen på dokumenterade metoder, arbetssätt och stödsystem för att genomföra en arbetsmarknadspolitisk bedömning riskerar att leda till stor godtycklighet.62 Utifrån arbetsordningen har Analysavdelningen ett nationellt ansvar för att utvärdera myndighetens arbetssätt.63 Företrädare för Analysavdelningen beskriver 58Intervju med företrädare för Arbetsförmedlingens huvudkontor, . 59OECD, Profiling tools for early identification of jobseekers who need extra support, Policy Brief on Activation Policies, 2018 och Loxha & Morgandi, Profiling the Unemployed A Review of Experiences and Implications for Emerging Economies 2014. 60Af-2013/508 922, Arbetsförmedlingens Återrapportering , Insatser för att förhindra långvarig arbetslöshet , avsnitt 4.2. 61Af-2013/508 922. Se Arbetsförmedlingens Återrapportering , Insatser för att förhindra långvarig arbetslöshet . 63E-post från företrädare för Arbetsförmedlingen, . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N att ansvaret avser kvantitativ utvärdering av effekterna av metoder och andra arbetssätt där det är möjligt. Man upplever att avdelningen kan beskriva om metoder fungerar, men har saknat den kvalitativa kompetensen som krävs för att förstå varför vissa arbetssätt är effektiva. Avdelningen beskriver detta som ett aktuellt utvecklingsområde. tog Arbetsförmedlingen fram en övergripande utvärderingsplan för hur myndigheten ska samla in kunskap om hur olika insatser fungerar och vilka effekter de har. I planen ingick tre utvärderingar inom matchningsverksamheten64 och en av utbyggnaden av service på distans.65 Vid intervjuer med företrädare för Analysavdelningen nämns ytterligare tre pågående utvärderingar66. anger dock myndigheten att två av utvärderingarna i utvärderingsplanen har ställts in på grund av budgetläget och kommande förändringar.67 Myndighetens verksamhetsplan anger också att ett arbete påbörjas för att systematiskt analysera lokala och regionala skillnader i resultat och därmed öka kunskapen om förutsättningar och framgångsfaktorer för att förbättra resultaten inom olika områden.68