prop · H70345 · 2019-11-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2019/20:45 Några frågor om straff för marknadsmissbruk Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller förslag till ändringar i lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden, dels i fråga om vilka finansiella instrument som omfattas av lagen, dels i fråga om en utvidgning av insiderbrottet till att omfatta vissa ytterligare fall av råd och uppmaningar. Lagändringarna föreslås för att den svenska lagstiftningen bättre ska överensstämma med och rådets direktiv /57/EU av om straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk (marknadsmissbruksdirektiv). Lagändringarna föreslås träda i kraft . 2019/20:45 Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. 2Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden................................ Ärendet och dess beredning .............................................................. 4Lagen om straff för marknadsmissbruk på 4.1Finansiella instrument som omfattas av lagens 4.2Vissa ytterligare fall av råd och uppmaningar ska vara straffbara som insiderbrott.......................................... Förslagens syfte och alternativa lösningar........................ Kostnader och andra konsekvenser .................................. och rådets direktiv /57/EU av om straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk (marknadsmissbruksdirektiv) ............ Sammanfattning av promemorian Några frågor om straff för marknadsmissbruk............................................. Lagförslag i promemorian Några frågor om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden ............... Förteckning över remissinstanserna beträffande promemorian Några frågor om straff för Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. 2Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden Härigenom föreskrivs1 att 1 kap. 2 § och 2 kap. 1 § lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden ska ha följande lydelse. Bestämmelserna i denna lag tillämpas på 1.finansiella instrument som är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en MTF-plattform eller för vilka en ansökan om upptagande till sådan handel har lämnats in, 2.finansiella instrument som handlas på en MTF-plattform eller en OTF-plattform, och 3. finansiella instrument vilkas 3. finansiella instrument vilkas värde är beroende av ett sådant värde är beroende av eller inverkar finansiellt instrument som avses 1 på ett sådant finansiellt instrument som avses i 1 eller 2. Bestämmelserna i denna lag tillämpas även på ageranden, inklusive bud, vid auktionering på en auktionsplattform av utsläppsrätter eller andra produkter baserade på utsläppsrätter i enlighet med auktioneringsförordningen. Det som anges i denna lag om order gäller även bud i en auktion enligt auktioneringsförordningen. 1.den som har insiderinformation och som för egen eller någon annans räkning förvärvar eller avyttrar finansiella instrument som informationen rör genom handel på värdepappersmarknaden, eller ändrar eller återkallar en order avseende sådana finansiella instrument, 2. den som 2. den som har insiderinforma- tion och som med råd eller genom tion och som råder eller uppmanar någon annan att förvärva eller av- annan att förvärva eller avyttra yttra finansiella instrument som finansiella instrument som infor- informationen rör genom handel på mationen rör genom handel på värdepappersmarknaden, eller att ändra eller återkalla en order avse- 1Jfr och rådets direktiv /57/EU av om straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk (marknadsmissbruksdirektiv), i den ursprungliga lydelsen. 2 Senaste lydelse 2017:708. ändra eller återkalla en order avse- ende sådana finansiella instrument, ende sådana finansiella instrument, 3.den som följer ett sådant råd eller en sådan uppmaning som avses i 2 genom att förfara på det sätt som anges i 1, om rådet eller uppmaningen grundar sig på insiderinformation. Straffet är fängelse i högst . Om brott som avses i första stycket med hänsyn till gärningsmannens ställning, den för gärningsmannen som brottet medfört eller övriga omständigheter är grovt, döms för grovt insiderbrott till fängelse i lägst och högst . Om gärningen är ringa döms det inte till ansvar. Denna lag träder i kraft . 2019/20:45 3 Ärendet och dess beredning och rådet antog direktiv /57/EU om straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk (marknadsmissbruksdirektiv), i det följande benämnt marknadsmissbruksdirektivet (se bilaga 1). Direktivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden (prop. 2016/17:22, bet. 2016/17:FiU14, rskr. 2016/17:119). Europeiska kommissionen har ifrågasatt om artiklarna 1.2 och 3.6 i marknadsmissbruksdirektivet har genomförts fullt ut i svensk rätt. I promemorian Några frågor om straff för marknadsmissbruk, som har tagits fram inom , föreslås att lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden ändras för att bättre överensstämma med marknadsmissbruksdirektivet. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 2. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissvaren finns tillgängliga på regeringens webbplats () och i (Fi2019/02558/V). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. I förhållande till lagrådsremissen föreslås i propositionen ett senare ikraftträdandedatum. 4Lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden 4.1Finansiella instrument som omfattas av lagens tillämpningsområde Regeringens förslag: Även finansiella instrument vilkas värde inverkar på finansiella instrument som är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en MTF-plattform eller för vilka en ansökan om upptagande till sådan handel har lämnats in, ska omfattas av tillämpningsområdet för lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. Tillämpningsområdet ska även omfatta finansiella instrument vilkas värde inverkar på finansiella instrument som handlas på en MTF-plattform eller en OTF-plattform. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Marknadsmissbruksdirektivets tillämpningsområde omfattar finansiella instrument som är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en MTF-plattform, eller finansiella instru- ment för vilka en begäran om upptagande till handel har gjorts (artikel 1.2). 2019/20:45 Även finansiella instrument som handlas på en OTF-plattform omfattas av Dessutom omfattas sådana finansiella instrument vilkas pris eller värde beror av eller inverkar på priset eller värdet på instrument som handlas på någon av de uppräknade handelsplatserna. Direktivet gäller oavsett om transaktionen, handelsordern eller beteendet äger rum på en handelsplats eller inte (artikel 1.5). Lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden tillämpas på finansiella instrument som är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en MTF-plattform eller för vilka en ansökan om upptagande till sådan handel har lämnats in (1 kap. 2 § första stycket 1). Lagen är även tillämplig på finansiella instrument som handlas på en MTF-plattform eller en OTF-plattform (1 kap. 2 § första stycket 2). Vidare är lagen tillämplig på finansiella instrument vilkas värde är beroende av nu nämnda finansiella instrument (1 kap. 2 § första stycket 3). Reglerade marknader (t.ex. och Nordic Growth Market), MTF-plattformar (t.ex. Spotlight Stock Market, First North och Nordic MTF) och OTF-plattformar är alla olika handelsplatser för handel med finansiella instrument (se 1 kap. 4 § lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden och 1 kap. 4 b § lagen [2007:528] om värdepappersmarknaden). Bestämmelserna i lagen tillämpas även på ageranden, inklusive bud, vid auktionering på en auktionsplattform av utsläppsrätter eller andra produkter baserade på utsläppsrätter i enlighet med auktioneringsförordningen (1 kap. 2 § andra stycket). Det som anges i lagen om order gäller även bud i en auktion enligt auktioneringsförordningen. För att fullt ut överensstämma med marknadsmissbruksdirektivet bör även finansiella instrument vilkas värde inverkar på sådana finansiella instrument som anges ovan omfattas av lagens tillämpningsområde. Vissa ytterligare fall av råd och uppmaningar ska vara straffbara som insiderbrott Regeringens förslag: Även den som har insiderinformation och som råder eller uppmanar någon annan att förvärva eller avyttra finansiella instrument som informationen rör genom handel på värdepappers- marknaden, eller att ändra eller återkalla en order avseende sådana finansiella instrument, ska dömas för insiderbrott. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. I promemorians förslag används dock formuleringen ”med råd eller genom uppmaning söker anstifta eller föranleder någon annan”. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. heten har i sak inget att invända mot förslaget men avstyrker användandet av lokutionen ”söker anstifta” och förordar i stället att den som har insider- information och som råder eller uppmanar annan att förvärva eller avyttra finansiella instrument som informationen rör genom handel på värde- pappersmarknaden, eller genom att ändra eller återkalla en order avseende sådana finansiella instrument, ska dömas för insiderbrott. handlareföreningen, med instämmande av , anför att begreppet ”söker anstifta” är svårt att förstå och att ”rekommendera” kan ge en tydligare bild av vilken gärning som åsyftas. inspektionen tillstyrker förslaget och anför att det är lämpligt om även lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter bör ses över då lagstiftningarna om marknads- missbruk på olika områden så långt det är möjligt bör innehålla likartade Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 3.1 i marknadsmiss- bruksdirektivet ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att se till att insiderhandel, att rekommendera eller förmå en annan person att ägna sig åt insiderhandel som avses i punkterna 2–8 i artikel 3 utgör straff- bara handlingar, åtminstone i allvarliga fall och när de begås med uppsåt. Av punkt 6 i samma artikel följer att det ska vara straffbart att förfoga över insiderinformation och på grundval av informationen rekommendera eller förmå en annan person att förvärva eller avyttra finansiella instrument, eller återkalla eller ändra en order avseende ett finansiellt instrument som Denna punkt har även en motsvarighet i Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upp- hävande av och rådets direktiv /6/EG och kommissionens direktiv /124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG (artikel 8.2). Enligt lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmark- naden döms för insiderbrott den som har insiderinformation och som med råd eller genom uppmaning föranleder någon annan att förvärva eller avyttra finansiella instrument som informationen rör genom handel på värdepappersmarknaden, eller att ändra eller återkalla en order avseende sådana finansiella instrument (2 kap. 1 § första stycket 2). Det kriminaliserade området i svensk rätt – såvitt här är i fråga – följer även av andra bestämmelser. Såväl anstiftan som medhjälp till insiderbrott är straffbart (23 kap. 4 § ). Även försök till insiderbrott och försök eller förberedelse till grovt insiderbrott är kriminaliserat (2 kap. 7 § lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden och 23 kap. 1 § ). Det kan också noteras att obehörigt röjande av insiderinformation är kriminaliserat (2 kap. 3 § lagen om straff för mark- nadsmissbruk på värdepappersmarknaden). Vidare kan den som i med- delande till allmänheten uppmanar eller eljest söker förleda till brottslig gärning, dömas för uppvigling (16 kap. 5 § ). Enligt marknadsmissbruksdirektivet ska insiderhandel, att rekommen- dera eller förmå en annan person att ägna sig åt insiderhandel utgöra straff- bara handlingar åtminstone i allvarliga fall och när de begås med uppsåt (artikel 3). I den engelska språkversionen anges att ”insider dealing, recommending or inducing another person to engage in insider dealing” ska vara straffbart. Detta innebär att även rekommendationer att ägna sig åt insiderhandel som inte föranleder någon annan att ägna sig åt insider- handel ska utgöra straffbara handlingar enligt direktivet, åtminstone i allvarliga fall och när de begås med uppsåt. Det straffbara området i svensk rätt bör således även det omfatta situa- tionen att någon rekommenderar annan att ägna sig åt insiderhandel, även om denna inte föranleder någon annan att ägna sig åt insiderhandel. finns andra exempel på kriminalisering av uppmaning till brottslig verksamhet. Ett exempel är uppvigling i (16 kap. 5 §). Det kan noteras att vissa fall av rekommendationer till en större krets att ägna sig åt insiderhandel kan omfattas av detta brott. Ett annat exempel på kriminalisering av uppmaning till brottslig verksamhet finns i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, i form av rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (3 §). Direktivets förbud hänför sig till insiderbrottet och bör därför kopplas till insiderbrottet även i den svenska lagstiftningen (se artikel 3 i direktivet samt 2 kap. 1 och 3 §§ lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden). En justering bör därför göras i den nuvarande bestämmelsen om insiderbrott i lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden som förbjuder den som har insiderinformation att med råd eller genom uppmaning föranleder någon annan att förvärva eller avyttra finansiella instrument som informationen rör genom handel på värdepappersmarknaden, eller att ändra eller återkalla en order avseende sådana finansiella instrument. (2 kap. 1 § 2). Regeringen anser, i likhet med , och , med instämmande av , att bestämmelsen bör utformas något annorlunda än promemorians förslag. I linje med vad anför bör bestämmelsen utformas så att även den som har insiderinformation och som ”råder eller uppmanar någon annan” att ägna sig åt insiderhandel, ska dömas för insiderbrott. En sådan utformning täcker även direktivets krav på att den som förmår annan att ägna sig åt insiderhandel ska dömas för insiderbrott. I likhet med promemorians förslag innebär en kriminalisering av råd eller uppmaning oavsett om rådet eller uppmaningen föranleder annan att ägna sig åt insiderhandel ett tidigareläggande av brottets fullbordan jämfört med nuvarande reglering. Enligt gällande rätt döms inte till ansvar för insiderbrott om gärningen är ringa. Vissa fall av de ytterligare råd eller uppmaningar att ägna sig åt insiderhandel som är i fråga kommer således inte anses vara straffvärda nog för att vara straffbara. Det är dock endast allvarliga fall som kräver kriminalisering enligt marknadsmissbruksdirektivet. För att fullt ut motsvara marknadsmissbruksdirektivets krav ska således även den som har insiderinformation och råder eller uppmanar någon annan att förvärva eller avyttra finansiella instrument som informationen rör genom handel på värdepappersmarknaden, eller att ändra eller återkalla en order avseende sådana finansiella instrument, dömas för insiderbrott. anför att det är lämpligt om även lagen om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter ses över då lagstiftningarna om marknadsmissbruk på olika områden så långt det är möjligt bör innehålla likartade bestämmelser. Regeringen konstaterar att den straffbestämmelse som rör insiderbrott i lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter hänvisar till och rådets förordning (EU) nr 1227/2011 av om integritet och öppenhet på grossistmarknaderna för energi (3 §). EU-förordningen förbjuder personer som förfogar över insiderinformation om en grossistenergiprodukt att på grundval av sådan insiderinformation föreslå eller för- 2019/20:45 må (”recommending or inducing” i den engelska språkversionen) någon annan person att förvärva eller avyttra grossistenergiprodukter som omfattas av informationen (artikel 3.1 c). Något krav på att agerandet även ”föranleder” någon annan att ägna sig åt insiderhandel finns inte i EU- förordningen. Insiderbrottsbestämmelsen när det gäller handel med grossistenergiprodukter motsvarar således i det avseendet redan regeringens förslag i denna del och det finns därför inte skäl att göra någon översyn av den bestämmelsen. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. I promemorian föreslås att lagändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Marknadsmissbruksdirektivet har i genomförts i huvudsak genom lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. Lagen trädde i . De lagändringar som föreslås i denna proposition bör träda i kraft , vilket bedöms vara . Lagändringarna innebär i vissa avseenden en utvidgning av det straffbara området. Enligt 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av ska straff bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs. Gäller annan lag när dom meddelas ska den lagen, enligt samma lagrum, tillämpas om den leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Bestämmelsen anses generellt tillämplig vid ändringar i strafflagstiftningen och innebär väsentligen att i valet mellan äldre och ny lag ska den lag väljas som för den tilltalade är minst ingripande. Någon övergångsbestämmelse med denna innebörd är därför inte nödvändig (jfr prop. 2016/17:22 s. 352). 6.1Förslagens syfte och alternativa lösningar I denna proposition föreslås ändringar i två bestämmelser i lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. Efter dialog med Europeiska kommissionen krävs att inför bestämmelser i de relevanta avseendena för att tydliggöra genomförandet av marknadsmissbruksdirektivet. Det bedöms inte finnas några alternativa lösningar som skulle vara lämpliga när det gäller de åtgärder som är nödvändiga för att Prop. 2019/20:45 tydliggöra direktivets genomförande. 6.2 Kostnader och andra konsekvenser Konsekvenser för företag och enskilda Förslagen i denna proposition innebär dels ett utvidgat tillämpningsområde i fråga om vilka finansiella instrument som ska omfattas av lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden, dels att vissa rekommendationer att ägna sig åt insiderhandel kriminaliseras. För enskilda innebär detta att det kriminaliserade området utvidgas genom att vissa ytterligare finansiella instrument omfattas och att gärningar som är straffria nu kriminaliseras. Ett svenskt regelverk som är fullt ut i enlighet med marknadsmissbruksdirektivet och dess genomförande i andra medlemsstater i EU ger aktörer mer likvärdiga förutsättningar i ett europeiskt perspektiv. Marknadsmissbruksdirektivet syftar till att säkerställa de finansiella marknadernas integritet och förbättra investerares skydd på och förtroende för de marknaderna. Förslagen kan därför även ses som ett led i att ge goda förutsättningar för en välfungerande finansmarknad som tillmäts ett högt förtroende. Detta bidrar i sin tur till företags möjligheter till finansiering genom kapitalmarknaden. Konsekvenser för , , Domstolar och andra myndigheter Förslagen i denna proposition innebär att det ska införas bestämmelser om dels ett utökat tillämpningsområde i fråga om vilka finansiella instrument som omfattas av lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden, dels att vissa rekommendationer att ägna sig åt insiderhandel kriminaliseras. En utvidgning av det kriminaliserade området för marknadsmissbruk kan främst tänkas ha påverkan på och därmed i förlängningen även allmän domstol, där är särskilt forum. Enligt gällande rätt ska ingripa mot den som har överträtt marknadsmissbruksförordningens förbud mot insiderhandel (5 kap. 1 § lagen [2016:1306] med kompletterande bestämmelser till EU:s Detta sker genom ett sanktionsföre- läggande som, om det inte godkänns och efter att väcker talan, prövas av (5 kap. 19 och 21 §§ samma De i detta lagstiftningsärende aktuella fallen av rekommendationer att ägna sig åt insiderhandel kan således bli föremål för administrativ sanktion (se artiklarna 8.7 och 14 marknadsmissbruksförordningen samt 5 kap. 1 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknads- Genom förslaget att straffbelägga dessa rekom- mendationer så kan sådana överträdelser även komma i fråga för åtal. Överträdelser som är ringa och gärningar som begås utan uppsåt är dock inte kriminaliserade utan hanteras fortsatt av . 2019/20:45 följer av lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning och lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden att såväl som kan komma att hantera misstänkta överträdelser av marknadsmissbruksregelverket och att dessa myndigheter ska samarbeta bl.a. i gränsdragningsfrågor. Även kan således beröras av förslagen i propositionen. Förslagen är dock begränsade. De finansiella instrument som föreslås omfattas utgör en begränsad del av handeln och rekommendationer att ägna sig åt insiderhandel är kriminaliserade i stor utsträckning genom andra bestämmelser (se avsnitt 4.2). Det utvidgade straffbara området kan mot denna bakgrund inte förväntas medföra någon direkt ökning av antalet mål varken hos eller domstol. Inte heller kan förväntas belastas i någon särskild utsträckning. Förändringarna förväntas därför inte medföra några närmare kostnader för berörda myndigheter. De kostnader som kan uppkomma för , , Domstolar eller andra myndigheter med anledning av förslagen i denna proposition ska därför hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Förslagen har inga offentligfinansiella effekter. Ikraftträdande och speciella informationsinsatser Ändringarna bör genomföras . Några särskilda hänsyn behöver i övrigt inte tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och det föreligger inget behov av speciella informationsinsatser. Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden 2 § Bestämmelserna i denna lag tillämpas på 1.finansiella instrument som är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en MTF- plattform eller för vilka en ansökan om upptagande till sådan handel har lämnats in, 2.finansiella instrument som handlas på en MTF-plattform eller en OTF-plattform, och 3.finansiella instrument vilkas värde är beroende av eller inverkar på ett sådant finansiellt instrument som avses i 1 eller 2. Bestämmelserna i denna lag tillämpas även på ageranden, inklusive bud, vid auktionering på en auktionsplattform av utsläppsrätter eller andra produkter baserade på utsläppsrätter i enlighet med auktioneringsförordningen. Det som anges i denna lag om order gäller även bud i en auktion enligt auktioneringsförordningen. Paragrafen innehåller en uppräkning av vilka finansiella instrument som Prop. 2019/20:45 omfattas av lagens tillämpningsområde. Övervägandena finns i avsnitt 4.1. Paragrafen genomför artikel 1.2 första stycket a, b, c och d i marknadsmissbruksdirektivet. Ändringen i första stycket 3 innebär att även finansiella instrument vilkas värde inverkar på sådana instrument som avses i punkt 1 eller 2 omfattas av tillämpningsområdet.