prop · H603104 · 2019-04-11 00:00:00 — 2401 samt att arbeta för att upprätta en oberoende mekanism avseende Skr. 2018/19:104 användningen av kemvapen. Det informella arbetsmötet på Backåkra fick betydande genomslag och var mycket uppskattat av både rådsmedlemmarna och generalsekreteraren. I efterhand talades det ofta om ”Backåkra-andan”, som en illustration av vikten av konstruktivt samarbete och ett gemensamt ansvar att fatta relevanta beslut. och dess principer är centrala i , som anger att EU ska främja multilaterala lösningar på gemensamma problem – särskilt inom ramen för FN. I EU:s globala strategi förtydligas att ”EU kommer att främja en regelbaserad internationell ordning med multilateralism som huvudprincip och som själva kärnan”. driver på för sin utrikespolitik genom bägge organisationer. EU är den viktigaste plattformen, medan FN är ett fundamentalt verktyg för enskilt men också för att förverkliga centrala delar av EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp). Detta beroendeförhållande märks till exempel i , , och andra länder där FN och EU har samverkande freds- och säkerhetsinsatser med svenska bidrag – och där dessutom har ett omfattande eget engagemang genom framförallt biståndet. Det var sålunda följdriktigt att hade ambitionen att som medlem i säkerhetsrådet verka för att stärka länken mellan FN och EU, inklusive mellan säkerhetsrådet och för utrikes- och säkerhetspolitik (Kusp). Artikel 34 i fördraget om Europeiska unionen anger att de av EU:s medlemsstater som också är medlemmar av ska samråda med varandra och i rådet hävda unionens ståndpunkter och intressen, ”dock utan att detta ska påverka deras ansvar enligt bestämmelserna i stadga”. I praktiken förekommer inte någon EU-samordning i traditionell mening vad gäller arbetet i säkerhetsrådet. Inför och under medlemskapsperiod fanns ett påtagligt behov av ett tydligt, enat och ansvarstagande EU-agerande i säkerhetsrådet, till exempel till försvar av folkrätten i och . Detta behov påskyndades dels av låsningarna mellan några permanenta medlemmar, dels av det öppna ifrågasättandet av FN som institution och multilateralismen som modell. En annan bidragande faktor var det betydande antalet EU-medlemsstater i säkerhetsrådet. var fyra EU-medlemsstater medlemmar i säkerhetsrådet: de permanenta medlemmarna och samt de invalda medlemmarna och . ersatte enligt den överenskommelse om delad mandatperiod de båda länderna slöt i anslutning till invalet . trädde in (efter ) . Därmed var fem av femton medlemmar i säkerhetsrådet också EU-medlem. (Samma andel gäller för 2019 då och efterträtt och , samt kommer att gälla då antingen eller efterträder Under tid i säkerhetsrådet kom följaktligen EU-samarbetet kopplat till rådet att utvecklas inom flera områden: För det första hölls en löpande dialog i den europeiska säkerhetsrådskretsen, såväl på huvudstadsnivå som i . Återkommande samtal fördes även i de olika ländernas huvudstäder och i I hölls även regelbundna möten i den bredare EU- kretsen, arrangerade av EU-delegationen till FN. För det andra framhöll genomgående EU:s viktiga roll i Detta gällde såväl situationer i (Bosnien, , och ) som i förhållande till samarbetet mellan FN och regionala organisationer. För det tredje verkade för att integrera säkerhetsrådsperspektivet i de dagliga diskussionerna inom ministerrådet i . informerade om sina båda ordförandeskap i säkerhetsrådet i Kusp. Särskilda initiativ togs även på sanktionsområdet (se avsnitt 7.1). För det fjärde tog initiativ till gemensamma EU-uttalanden av säkerhetsrådets europeiska medlemmar, exempelvis gällande , fredsprocessen i och (se avsnitt 6.5.3 respektive Under medlemskap kom formatet för sådana uttalanden att kallas ”EU4”, ”EU5” (med syftning på de rådsmedlemmar från EU år 2017 respektive 2018) samt – – även ”EU8” (med syftning på tidigare, nuvarande och kommande rådsmedlemmar från EU, vilket kom att inkludera och ). första gången under generalförsamlingens högnivåsegment ett möte i ”EU8”-format, där även EU:s höga representant för utrikes- och För det femte stod värd för ett möte i för de europeiska rådsmedlemmarna, där även den europeiska utrikestjänsten (, EEAS) deltog. Ett särskilt fokus lades på integrering av agendan för kvinnor, fred och säkerhet i rådets arbete. Slutligen tog tillsammans med de två andra invalda europeiska rådsmedlemmarna 2018 – och – ett särskilt initiativ för att samla erfarenheter och utveckla arbetsformer för att stärka EU- samarbetet i säkerhetsrådet. Initiativet, som även baserades på erfarenheter från samarbetet mellan och 2017, var en del av uppföljningen på EU:s rådsslutsatser om stärkt samarbete mellan FN och EU inom fredsinsatser och krishantering som antogs Initiativet presenterades gemensamt i både och i , med en förhoppning om att kommande EU-medlemmar i säkerhetsrådet skulle kunna fortsätta arbetet. En för central komponent av det bredare europeiska samarbetet i FN är den nordiska och nordisk-baltiska kretsen. säkerhetsrådet gjorde att kunde bidra med ett rådsperspektiv i den regelbundna dialog som förs i dessa kretsar. De nordiska och nordisk- baltiska länderna har flera gemensamma prioriteringar och delar en stark övertygelse om behovet av ett starkt och handlingskraftigt FN. erfarenheter från arbetet i säkerhetsrådet har sålunda varit särskilt efterfrågade av de nordiska och baltiska grannländer som avser att bli Skr. 2018/19:104 medlemmar av säkerhetsrådet . Under hela medlemskapet hölls utrikesutskott informerat om arbete i säkerhetsrådet. Detta skedde genom muntliga föredragningar av tjänstemän från () som gavs månatligen. Inför dem skickades skriftliga underlag, däribland ordförandeprogram för kommande månad och aktuella veckobrev om medlemskap. De senare publicerades också på regeringens temasida på internet om säkerhetsrådsmedlemskapet (se avsnitt 11.2.1). Vid de månatliga föredragningarna informerade tjänstemännen om föregående och nästkommande månads arbete samt svarade på eventuella frågor från utskottets ledamöter om arbetet i säkerhetsrådet. Dessa föredragningar kompletterades med föredragningar från UD:s politiska ledning. Under medlemskap gjordes en särskild satsning på kommunikation och offentlig diplomati. Genom att använda kommunikation som verktyg var målsättningen att få större genomslag för svenska prioriteringar och svensk utrikespolitik, bidra till att skapa en bild av och fastställa en dagordning för världspolitiska frågor samt informera om och bidra till transparens i säkerhetsrådets arbete. I var en viktig del av kommunikationsarbetet också att göra en folkbildande insats med fokus på att förklara vad är, hur dess arbete gör skillnad i världen och på vilket sätt genom att vara rådsmedlem kunde bidra till detta. publicerades ett tillbakablickande veckobrev i rådet på regeringens temasida om säkerhetsrådsmedlemskapet med länkar till anföranden och de beslut som fattats. Hela rådsmedlemskapet präglades av ett aktivt och integrerat kommunikationsarbete, bland annat i sociala medier. Arbetet bedrevs genom kontinuerlig kontakt med svenska och internationella medier, löpande uppdateringar på regeringens webbplats, nära kontakter med allmänheten, civilsamhället, forskningsvärlden, omfattande internkommunikation i hela utrikesförvaltningen samt genom ett relationsbyggande med regionala grupperingar och andra medlemsstater i FN. 11.2.1Sociala medier och digital kommunikation kunde utnyttja utrikesförvaltningens befintliga plattform i digitala medier (350 digitala kanaler med miljoner följare över hela världen) för att tidigt etablera sig som en ledande aktör inom digital diplomati även under rådsmedlemskapet. Innovativt användande av sociala medier som Twitter, Facebook och Instagram var ett viktigt verktyg för att informera, bygga relationer och engagera målgrupper både inom och utanför FN- systemet. Den svenska FN-representationens sociala mediekonton fungerade som navet i den digitala kommunikationen, och kompletterades och stärktes av både UD:s och utrikesminister respektive konton. Twitter-kontot @SwedenUN användes som direkt kanal för information om arbetet i säkerhetsrådet, genom omfattande uppdateringar i realtid om rådets möten, dagordning och beslut. Utrikesministern själv kommunicerade via såväl Facebook som Twitter. Ambitionen med UD:s konton (@Swemfa respektive @utrikesdep) var både att informera om svenska prioriteringar och resultat i rådet samt att förklara vad är och varför medlemskapet var viktigt för . En annan ambition med kommunikationen i sociala medier var att stärka dialogen och främja samarbete direkt med målgrupperna. Genom att kontinuerligt uppmärksamma och initiera samtal med FN-experter, opinionsbildare, andra rådsmedlemmar, medlemsstater, myndigheter, organisationer och följare i sociala medier skapades ett engagemang hos målgruppen och ett starkt digitalt nätverk. Syftet var både att informera och att bidra till än större genomslag för de frågor som ville driva i säkerhetsrådet. Som ett led i det arbetet tog fram tre digitala kommunikationspaket, med bild, video och inbjudan till samarbete, som skickades till olika aktörer med stor aktivitet och bred räckvidd på sociala medier i hopp om vidare spridning. Denna ansats gav mycket goda resultat. Exempelvis kan nämnas att #climateandsecurity uppskattningsvis nådde 14 miljoner människor i alla världsdelar i samband med den debatt som arrangerade om klimatrelaterade säkerhetsrisker under ordförandeskapet . Genom att använda gemensamma intressen som utgångspunkt etablerades starka relationer med likasinnade aktörer. Kommunikationssamarbeten genomfördes med bland andra UN Women, , FN:s miljöprogram () och UN Youth . För att skapa engagemang i målgrupperna eftersträvades också att hitta metoder och innehåll som på ett kreativt och lättförståeligt sätt kunde förklara arbete i . En del av strategin var att lyfta fram fler perspektiv, visa de olika arbetsformerna, den bakomliggande strukturen och verksamheten ”bakom kulisserna” i säkerhetsrådet. En annan del var att arbeta med rörligt material och direktsändningar från viktigare händelser. Till exempel bjöds följare in att närvara virtuellt vid den presskonferens då presenterade programmet för månadsordförandeskapet respektive rådsmedlemskapet i sin helhet för internationella medier. Ett annat exempel var den videoblogg som lanserades av FN-representationen i i samband med 127 videobloggar publicerades Skr. 2018/19:104 sammanlagt under rådsmedlemskap. olika perspektiv av aktuella frågor och händelser i säkerhetsrådet. De hade i snitt 100 000 tittare över hela världen. FN-representationens närvaro i sociala medier ökade kontinuerligt på samtliga plattformar under medlemskapet i säkerhetsrådet. Alla tre kanaler, Facebook, Instagram och Twitter, visade en ökning på i antalet följare efter och sammanlagt publicerades 4 000 inlägg i dessa kanaler. I säkerhetsrådet var den fjärde starkaste rösten (efter , och ) inom digital diplomati, sett till följare och räckvidd. En särskild temasida ”i ” inrättades vid rådsmedlemskapets början på regeringens webbplats. Innehållet uppdaterades löpande med information om program, anföranden och möten i rådet. publicerades också en detaljerad sammanfattning av föregående veckas verksamhet i säkerhetsrådet. Denna sammanfattning distribuerades också via Twitter. Säkerhetsrådsmedlemskapet präglades av intensiva kontakter med svenska och internationella medier. Medierna var en av de viktigaste målgrupperna i kommunikationsarbetet, bland annat för att nå den svenska allmänheten och för att profilera som en aktiv rådsmedlem med starkt internationellt engagemang i utländska medier. Många personer i UD:s ledning, inte minst utrikesminister , och vid FN- representationen i hade många och återkommande kontakter med medier, och hög tillgänglighet för intervjuer var en bärande del i kommunikationsarbetet kring hela säkerhetsrådsmedlemskapet. Regelbundna pressträffar anordnades i såväl som , både för svenska och internationella journalister. två ordförandeskapsmånader, mötet på Backåkra och särskilda geografiska kontexter såsom , , , , och ledde till omfattande rapportering i svenska medier, både om roll i och praktiska resultat av rådets arbete. röst i säkerhetsrådet nådde även ut i många av de stora internationella medierna, inklusive , Guardian, , CNN och al Jazira. I inbegrep pressarbetet daglig interaktion med medier utanför säkerhetsrådets mötesrum vid podiet för medieuttalanden (”stakeout”), regelbundna informationsutskick (”Notes to the press”), samt en löpande dialog med journalister. Särskild omsorg lades vid att utarbeta tydliga och begripliga anföranden i säkerhetsrådet samt att ha beredskap att svara på alla aktuella frågor kopplade till rådets arbete. lades också stort fokus på att hålla medier informerade. Ett uppdateringsmejl ”inför ” skickades till internationella medier och svenska korrespondenter i . Detta var särskilt uppskattat eftersom FN:s presskår tidigare hade funnit det svårt att få tillgång till information om möten, föredragande och 2018/19:104 förväntade resultat. Som ett led i att öka transparensen i säkerhetsrådet tog som ordförande alltid initiativ till presselement som kunde läsas upp för pressen efter slutna konsultationer. Även detta var mycket uppskattat av presskåren då de fick större inblick i rådets arbete och om åt vilket håll frågor och processer var på väg. Detta arbetssätt resulterade i att goda relationer med FN:s presskår etablerades tidigt under första månad av medlemskapet. 11.2.3Dialog med övriga medlemsstater Att föra dialog och bygga relationer med andra medlemsstater – i såväl FN i stort som i säkerhetsrådet – var en viktig del i strategin kring rådsmedlemskapet. Löpande kontakt med länder och regionala grupperingar inom FN bidrog till ökad öppenhet i säkerhetsrådets arbete och att svenska bedömningar och prioriteringar kunde nå ut. Denna kontakt och dialog fördes på huvudstadsnivå, i , ute på fältet och framförallt i . Den svenska FN-representationen i träffade berörda länder och regionala aktörer inför varje möte, ofta på FN-ambassadörsnivå. Detta var tidskrävande, men gav också extra kraft och legitimitet åt röst och var omvittnat mycket uppskattat, inte minst i den afrikanska gruppen. Veckovisa möten genomfördes med EU-medlemmarna. När var så kallad ”Briefer of the month”, ett uppdrag som roterar på månadsbasis mellan EU-medlemmarna i rådet, informerades EU-kretsen löpande om säkerhetsrådets arbete, inklusive genom en sammanfattande skriftlig redogörelse . På roterande basis informerade respektive handläggare i sin tur sina EU-kollegor efter varje säkerhetsrådsmöte som har ägt rum bakom stängda dörrar i konsultationsrummet. FN-representationen gav även regelbundna redogörelser för arbetet i säkerhetsrådet till den regionala grupp i FN som tillhör (”Västeuropeiska och andra stater”, VOAS), de nordiska och de baltiska staterna, ”Forum of Small States” () och andra medlemsstatsgrupperingar. Inför ordförandeskapsmånaderna gjordes särskilda informationssatsningar till den bredare medlemskretsen. På huvudstadsnivå fördes dialog med framförallt andra rådsmedlemmar. Denna skedde vid behov på politisk nivå och annars på tjänstemannanivå. höll också relevanta medlemmar av den diplomatiska kåren i regelbundet informerade om säkerhetsrådsarbetet. Samråd och dialog med företrädare från Den löpande dialogen med civilsamhället och experter utgjorde ett värdefullt verktyg för att främja diskussion och inhämta relevanta perspektiv på aktuella frågor och möjliggjorde löpande för fler aktörer att ta del av erfarenheter från arbetet i säkerhetsrådet. Under medlemskapet hölls en regelbunden dialog om medlemskapet i säkerhetsrådet med organisationer från det civila samhället. ordnades på UD i och på FN-representation i New Detta var en viktig del av arbetet med ökad transparens. Det var Skr. 2018/19:104 också ett sätt att bidra till att öka kunskapen om FN och säkerhetsrådet hos I inbjöds organisationer från det civila samhället regelbundet till UD för samtal och diskussion om arbete i säkerhetsrådet. Dessa möten, som ordnades cirka två gånger per termin från och med det att valdes in , leddes oftast av utrikesministern eller kabinettssekreteraren. Omkring 30–50 organisationer deltog vid varje möte. Genom den löpande dialogen möjliggjordes diskussion om aktuella frågor, lärdomar och utmaningar. förde även en löpande dialog med civilsamhällesrepresentanter genom FN-representationen i . Exempelvis ordnades särskilda möten med civilsamhällesrepresentanter i i anslutning till de båda ordförandeskapen (). I vissa tematiska frågor hölls också fördjupade expertsamråd. Exempelvis förde UD en löpande dialog med svenska civilsamhällesorganisationer med barnrättsexpertis. Både UD och FN- representationen i hade också löpande stöd av ett urval tankesmedjor och internationella som rör klimat och säkerhet. Utöver den löpande dialogen med civilsamhällesorganisationer inrättade utrikesministern ett så kallat referensråd för medlemskap i säkerhetsrådet. Syftet med referensrådet var att samla företrädare på expertnivå med bakgrund från den akademiska världen, myndigheter och svenska organisationer och främja diskussion om aktuella frågor kopplade till svensk FN-politik, med fokus på säkerhetsrådet och dess dagordning. hade 16 medlemmar med perspektiv och erfarenheter från , , Försvarshögskolan, Kvinna till Kvinna, , , , Röda Korset, (Sida), (), (), internationella fredsforskningsinstitut (), . Inom ramen för referensrådet diskuterades exempelvis arbetet med barn och väpnad konflikt, kvinnor, fred och säkerhet samt sanktioner. 12Utrikesförvaltningens arbetsformer under medlemskapet Medlemskapet i säkerhetsrådet har varit en integrerad del av arbetet i utrikesförvaltningen, på motsvarande sätt som EU-medlemskapet. delar av utrikesförvaltningen engagerades särskilt. 2018/19:104 medlemskapet, under ledning av kabinettssekreteraren och utrikesrådet för politiska frågor. Flera av departementets geografiska och funktionella enheter bidrog i framtagandet av instruktioner inför möten och förhandlingar i säkerhetsrådet. Vid behov deltog också andra departement inom . FN-representation i företrädde i säkerhetsrådet. ambassader i länder som varit medlemmar i säkerhetsrådet respektive ambassader i länder på säkerhetsrådets dagordning involverades särskilt i rådsmedlemskapet. Detsamma gällde EU-representation i . En samordningsfunktion för medlemskapet – Gruppen för samordning av medlemskap i 2017–2018 () – upprättades med placering på . Utöver förstärktes UD:s sanktionssamordning (också på FN-enheten) samt de övriga enheter som förväntades beröras allra mest av medlemskapet: Afrikaenheten (AF), Mellanöstern- och Nordafrikaenheten (), , mänskliga rättigheter och traktaträtt (FMR), samt och humanitär politik (KH). Förstärkningen i uteorganisationen koncentrerades till FN-representationen i . På FN-representationen anpassades strukturerna med tanke på rådsmedlemskapets behov. Genom sekonderade diplomater från respektive förstärktes respektive FN-representationen ytterligare. Härigenom möjliggjordes också erfarenhetsutbyte med två länder som kandiderar till säkerhetsrådet för perioden –2022. avlöstes den irländske diplomaten av en sekonderad diplomat från . För att inkludera och konsultera med berörda på UD upprättades en brett sammansatt arbetsgrupp för säkerhetsrådsmedlemskapet på departementet under ledning av på FN-enheten. Arbetsgruppen träffades regelbundet såväl som under medlemskapet. En viktig del av förberedelserna bestod i att stärka kompetensen vad gäller FN och säkerhetsrådet inom utrikesförvaltningen. En seminarieserie genomfördes internt på UD. Olika utbildningsinsatser gjordes även med externa experter och organisationer som särskilt bevakar säkerhetsrådet, däribland en lång workshop med berörda delar av departementet. Information och utbildningsmaterial lades också ut på UD:s intranät. Ett antal vägledande utskick gjordes från politiska ledningen till stora delar av utrikesförvaltningen. Därigenom tydliggjordes för utrikesförvaltningen såväl organiseringen av arbetet som prioriteringar och inriktning som rådsmedlem. Ett medlemskapsprogram togs fram och presenterades i och (se bilaga 4). Programmet utarbetades bland annat utifrån briefingar för civilsamhället på UD där synpunkter på prioriteringar inhämtades. Likaså briefade den politiska ledningen utrikesutskottet om förberedelsearbetet. För att främja samarbetet med övriga rådsmedlemmar och förankra svenska prioriteringar skedde säkerhetsrådskonsultationer med samtliga medlemmar. För att ta del av andra valda medlemmars erfarenheter skedde också konsultationer med de länder som lämnade rådet i samband med inträde. hade ambitionen att som principfast medlem i rådet vara lyhörd, nyskapande, handlingskraftig samt resultatinriktad. För att leva upp till denna höga ambitionsnivå behövdes tydliga arbetsformer och rutiner. En stark länk behövde säkerställas mellan , , fältet och som det behövdes såväl förhandlingsutrymme för FN- ambassadören och dennes medarbetare som möjligheter att agera skyndsamt under förhandlingar. Arbetsrytmen under medlemskapet kretsade kring en dags-, veckorespektive månadscykel. På UD skedde en avstämning (en ”SR-kvart”) med den politiska ledningen – oftast under ledning av kabinettssekreteraren – som fokuserade på i rådet. inriktades SR-kvarten därutöver på utifrån en lägesbild från FN-representationen. publicerades ett tillbakablickande veckobrev i rådet på regeringens temasida om säkerhetsrådsmedlemskapet. Det var ett av de sätt på vilket allmänheten kunde följa arbetet. Mot slutet av ägnades en SR-kvart åt kommande månads ordförandeskap i säkerhetsrådet utifrån ett utkast till arbetsprogram som skickats hem från . Överläggningarna på UD tog i normalfallet avstamp i ett underlag från FN-representationen (en ”SR-not”) som skickades till och därefter bereddes med berörda enheter och utlandsmyndigheter samt vid behov med andra departement. Efter avstämning med den politiska ledningen skickade FN-enheten en instruktion till FN-representationen. Att diskussionen på UD tog avstamp i en SR-not från FN-representationen säkerställde att säkerhetsrådskontexten beaktades. En viktig del i rutinerna var att integrera perspektiv från fältet via utlandsmyndigheter och andra aktörer. Skillnaden mellan å ena sidan ett förutsägbart och å andra sidan ett verkningsfullt inlägg eller agerande i rådet, som påverkade utgången av diskussioner och förhandlingar, kunde vara i vilken utsträckning perspektiv hämtats in från fältet om den senaste utvecklingen eller i form av ett konkret exempel i en viss fråga. Det var en medveten strategi redan under förberedelsearbetet att löpande mobilisera denna så kallade triangel – , , fältet – som ofta kom att bli en fyrkant med inlägg från EU-representationen i . För att främja detta växelspel hölls löpande kontakter mellan berörda medarbetare på UD och utlandsmyndigheter i en viss fråga. På ett bredare plan hölls två videokonferenser mellan UD och FN-representationen , varav en i närvaro av den politiska ledningen och FN-ambassadören. två ordförandeskap och säkerhetsrådets arbetsmöte på Backåkra föranledde särskilda förberedelser. Arbetet med offentlig diplomati var en viktig del av rutinerna och redogörs för i avsnitt 11.2. Detsamma gäller arbetet med (se avsnitt 11.1) och civilsamhället (se avsnitt 11.2.4). Kostnaderna för medlemskap i redovisas så snart arbetet med att sammanställa dem är slutfört. Resultat, uppföljning och framåtblick En första slutsats av medlemskap i säkerhetsråd 2017–18 är att valda medlemmar kan göra skillnad. föresats var att verka som en principfast, påläst samt dialog- och resultatinriktad rådsmedlem. kunde medverka till resultat inte endast i rådets mer löpande arbete utan också i geopolitiskt laddade frågor –, , humanitära spåret i – trots ett svårt omvärldsläge med en ökad polarisering i rådet.