prop · H70348 · 2019-11-19 00:00:00 — 4.2.5Sammanfattande kommentarer till resultaten av registeranalysen I granskningen görs en analys av om en lagändring 2009, gällande vilka arbetsgivare som skulle dokumentera arbetet med lönekartläggning, påverkade olika utfall hos grupper av företag som berördes olika av lagstiftningen. 82Se exempelvis (2018a). Den generella utvecklingen inom hela den privata sektorn stämmer väl överens med ovan redovisade siffror. 83Se (2018a). R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G olika utfall som undersöktes var om lagstiftningen påverkade könslöneskillnader i arbetsinkomst respektive månadslön, samt om det gick att se skillnader i nyrekrytering av kvinnor och tillsättning av kvinnor på chefsnivå i företagen. När det gäller lagändringens påverkan på könsskillnader för arbetsinkomst är resultaten stabila och vi landar i slutsatsen att lagändringen inte hade en direkt påverkan. För månadslön hittades det ingen säkerställd skillnad mellan företag som hade krav på dokumentation av lönekartläggning och de som inte längre hade motsvarande krav. Det ska dock understrykas att resultaten uppvisar stor osäkerhet till följd av att uppgifter om månadslön kommer från lönestrukturstatistiken som utgörs av ett urval av företag som byts ut . Vårt tredje utfall visar att det i vissa skattningar föreligger visst stöd för att fler kvinnor fick anställning i företag som omfattades av krav på dokumentation jämfört med företag som inte omfattades av motsvarande krav, men det är inte fråga om några större skillnader. I en del känslighetsanalyser blir det snarare nollresultat. Det går inte att utesluta att ändringen i lagen kan ha haft en viss påverkan på rekrytering av kvinnor, men att den i så fall inte varit särskild omfattande. Slutligen, när det gäller chefsbefattning i företag som omfattades av kraven på dokumentation, spretar resultaten en del. Av den anledningen landar vi i bedömningen att det inte föreligger en säkerställd effekt på chefstillsättning av kvinnor. 4.3Resultatens användbarhet och relevans för dagens regelverk Eftersom den statistiska analysen sker för ett urval av företag är det relevant att belysa vilken betydelse och relevans resultaten kan ha för dagens lagstiftning. Här diskuteras ett antal faktorer som kan tänkas ha betydelse för att sätta resultaten i ett nutida sammanhang. 4.3.1 Efterlevnaden av lagstiftningen kan spela roll Den metod som används kan inte reda ut om det finns en effekt av att faktiskt genomföra lönekartläggning. Det går inte att veta om de arbetsgivare som omfattades av kraven på att genomföra lönekartläggningar också gjorde det. Vår skattningsansats kan endast visa effekten av lagens krav, inte effekten av att faktiskt genomföra och dokumentera lönekartläggningar (och andra planer). Det är alltså möjligt att man genom lönekartläggningar hittade osakliga löneskillnader, men att arbetsgivare inte hanterade dessa. Alternativt vore det möjligt att företag genomförde lönekartläggningar, men inte hittade några osakliga löneskillnader. Båda exemplen skulle leda till samma resultat, nämligen en nolleffekt av att genomföra lönekartläggning. Ett tredje alternativ som också skulle resultera i en nolleffekt vore om varken de som är ålagda att genomföra och dokumentera lönekartläggningar eller de som inte behöver dokumentera dessa ändrade beteende efter ändringen i lagen 2009. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N På motsvarande sätt går det inte heller att veta om de arbetsgivare som inte längre omfattades av kraven på dokumentation slutade att dokumentera lönekartläggning när de inte längre omfattades av lagkraven. Den ändring i lagstiftningen 2009 som studeras innebar att företag med färre än 25 anställda blev undantagna från kraven på att dokumentera lönekartläggningar och medföljande jämställdhets- och handlingsplaner. Det som undersöks är därmed om löneskillnaderna påverkas av att en grupp av arbetsgivare inte längre var skyldiga att dokumentera arbetet. Det går inte att utesluta att en del företag som tidigare omfattades av kraven () fortsatte att utföra (och dokumentera) lönekartläggningar även efter det att de undantogs (enligt lagens skrivning ), till exempel för att man hade byggt upp rutiner som man ansåg vara värda att upprätthålla när de ändå fanns på plats. Att vissa arbetsgivare kan ha fortsatt genomföra och dokumentera lönekartläggningarna även när de inte omfattades av lagen gör att den uppmätta effekten antagligen är mindre än om vi, tvärtemot, hade kunnat studera effekter av att börja omfattas av dokumentationskraven.84 4.3.2 Ansvarig myndighet och tillsyn ändrades Granskningen avser att mäta effekterna av den lagändring som skedde 2009. Den sammanfaller med att en ny myndighet, DO, fick ansvar för att utöva tillsyn över att arbetsgivare följer lagens krav på aktiva åtgärder. hade JämO tillsynsansvar över de aktiva åtgärderna på arbetsmarknaden som då innefattades i jämställdhetslagen. Tillsynen av lagstiftningen minskade efter skiftet från JämO till DO, vilket bland annat konstateras i granskning av DO från 2012.85 Det innebär alltså att det är två faktorer som ändrades , själva lagen och tillsynen, vilket skulle kunna försvåra tolkningen av resultaten. Att tillsynen minskade kan ha inneburit att färre arbetsgivare oavsett storlek levde upp till lagens krav efter 2009. Vi har inte möjlighet att särskilja hur stor påverkan det har för våra resultat, men vi gör bedömningen att förändringen i tillsynen inte haft någon större inverkan för vår tolkning av de framtagna effekterna. Det bygger vi på att det även under JämO:s tid var ovanligt med tillsyn av mindre företag, man fokuserade mest på stora företag och organisationer.86 Eftersom den statistiska analysen undersöker lagstiftningens effekt bland företag med 20–30 anställda berörs inte de företag som studeras i den statistiska analysen direkt av ändrade 84Om det hade varit möjligt att mäta införandet av krav på dokumentation av lönekartläggning hade faktorn att vissa i ”kontrollgruppen”, dvs. företag för vilka det inte ställs krav, genomför och dokumenterar lönekartläggning varit mindre sannolikt. 86Till exempel riktade sig den då uppmärksammade ”miljongranskningen” till de 1245 största arbetsgivarna i (se JämO 2008). R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G tillsynsrutiner före och efter årsskiftet 2009.87 innebär ändringen att våra effektskattningar inte direkt kan överföras på större företag. Lagändringen som studeras i granskningen handlade om att färre arbetsgivare än tidigare skulle dokumentera arbetet med aktiva åtgärder. Arbetsgivare med färre än 25 anställda skulle även fortsättningsvis genomföra lönekartläggning, men kravet på att dokumentera den försvann.88 Det innebär att det vi mäter är om det har någon betydelse för löneskillnader mellan män och kvinnor att arbetsgivare har krav på att dokumentera lönekartläggningen. Det är troligt att kraven på att dokumentera åtgärderna även har betydelse för om dessa över huvud taget genomförs, av följande skäl: a)Avsaknad av dokumentation av lönekartläggningar gör att det är svårt (för fackliga parter eller DO) att utöva tillsyn över arbetsgivarens efterlevnad av lagstiftningen. b)Genom att det finns dokumentationskrav blir arbetsgivaren påmind (till exempel genom fackliga ombud) om att lönekartläggning ska göras med en viss regelbundenhet. Sammantaget gör dessa skäl att vi bedömer att kravet på att dokumentera åtgärderna har betydelse för om lönekartläggning faktiskt görs. Vi kan dock inte veta hur stor betydelsen är. 4.3.4 Kan resultaten generaliseras till alla arbetsgivare? I granskningen undersöks hur lagändringen 2009 påverkade arbetsgivare med relativt få medarbetare. Att granskningen endast omfattar dessa företag gör att det är relevant att diskutera om det är möjligt att dra några generella slutsatser om samtliga företag utifrån detta urval. Vi har redan nämnt att risken att bli föremål för tillsyn skiljer sig mellan mindre och större arbetsgivare, vilket talar emot att våra skattningsresultat är överförbara till stora företag. Vi gör bedömningen att resultaten rätt väl speglar lagens funktion när det gäller företag med könsblandad personalsammansättning på mellan 20 och drygt 30 anställda. Det går att argumentera för att lagens krav på dokumentation av aktiva åtgärder, speciellt också genomförande av lönekartläggning, kan vara av mindre vikt om det finns etablerade samverkansmekanismer mellan arbetsmarknadens parter, vilket i 87Det skulle kunna vara tänkbart att mindre företag påverkas indirekt av att andra, större, företag blir föremål för tillsyn i mindre utsträckning . De mindre företagen skulle kunna uppfatta att tillsyn blir mindre vanligt och att den generella, minskade, risken för tillsyn gör att de sänker ambitionsnivån i arbetet med aktiva åtgärder. Denna effekt är dock sannolikt liten. 883 kap 8–14 §§ i diskrimineringslagen (2008:567). 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N regel är fallet hos större arbetsgivare. har också mer utarbetade personalhanteringssystem och i regel en HR avdelning. Små och mindre företag har i regel inte sådan kompetens i huset vilket kan försvåra att göra systematiska uppföljningar och arbetsvärderingar enligt lagens bestämmelser. 89 Större arbetsgivare löper också större risk att bli offentligt utpekade, det vill säga att brister i arbetsförhållanden kan tas upp av press eller i sociala medier vilket skulle kunna påverka berörda företagets varumärke negativt. I granskningen ingår endast privata företag, varför vi inte kan uttala oss om offentliga arbetsgivare. Huvudanledningen till det är att det finns få offentliga arbetsgivare med färre än 30 anställda. Dessutom har privata företag andra förutsättningar vad det gäller personalpolitik än offentliga arbetsgivare.90 4.3.5 Har det betydelse hur ofta lönekartläggning ska göras? ska företag utföra lönekartläggningar jämfört med den tidigare frekvensen . Betydelsen av skillnader i lagen om hur ofta lönekartläggningar ska utföras kan vi inte mäta i analysen. Det är möjligt att lagstiftningen får en större effekt ju oftare lönekartläggning genomförs eftersom det rimligen går mindre tid innan osakliga löneskillnader upptäcks ju oftare kartläggningen genomförs. Det finns begränsningar när det gäller möjligheten att kunna använda resultaten från den kvantitativa analysen för att uttala sig om förhållanden , det vill säga hur regelverket som infördes fungerar. Även om det inte är möjligt att uttala sig om den rådande lagstiftningens effekter kan vi försöka uppskatta vilken roll de ovan nämnda aspekterna kan tänkas ha för att bedöma effektiviteten av lagstiftningen . Övergången från JämO till DO spelar nog mindre roll för våra resultat då vi håller oss till mindre företag som i mindre utsträckning berördes av övergången. Ändringen i tillsynsuppdraget har dock implikationer för möjligheten att bedöma hur relevanta resultaten är för större företag. Vi kan inte heller uttala oss om effekten för offentliga arbetsgivare, vilket innebär att vi begränsar oss till att bedöma relevansen för mindre, privata företag. Betydelsen av frekvensen i framtagandet av lönekartläggning är osäker, men rimligen bör mer frekventa lönekartläggningar kunna leda till en tidigare upptäckt av förekomsten av osakliga löneskillnader, förutsatt att arbetet kan göras på ett strukturerat sätt. I den mån så 89Vi har tagit fram mått på om det finns en HR-funktion utifrån medarbetarnas yrkesklassificering. Måttet är approximativt, men pekar åt att det bland företag med mindre än 40 medarbetare blir en svag linjär ökning av tillgänglig HR-funktion, där det är av företagen som har en sådan funktion. För företag med fler medarbetare ökar andelen sedan i tilltagande grad. 90Se motsvarande motivering i m.fl. 2018, som undersöker karriärutveckling för högutbildade kvinnor och män hos olika företag. R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G är fallet bör det ha till följd att de uppskattade effekterna i våra analyser är undersnarare än överskattningar av lagens verkan i sin nuvarande utformning. Också det faktumet att vi ser på borttagande snarare än införande av krav bör ha haft en dämpande inverkan på våra mått på kausala effekter av krav på dokumentation. Sammantaget kan de framtagna resultaten från den kvantitativa analysen, allt annat lika, läsas som en underskattning av betydelsen av att ha en reglering som föreskriver dokumentation av lönekartläggningar jämfört med att inte ha det då vi relaterar till dagens regelverk som började gälla 2017. Det finns dock ett men här, och det gäller det faktumet att könslöneskillnader har minskat , som diskuterades i föregående kapitel. Vi gör bedömningen (se avsnitt 3.2) att det blir svårare för företagen att identifiera osakliga löneskillnader när löneskillnaderna minskar till . Utifrån det perspektivet skulle man kunna hävda att de effektskattningar som tas fram i den kvantitativa analysen snarare utgör en överskattning av verkan av regelverket . När vi väger samman dessa aspekter framstår de resultat som tagits fram i den kvantitativa analysen kunna fungera som en rimlig uppskattning av vilken effekt krav på dokumentation av lönekartläggningar på lön och arbetsinkomst skulle kunna ha för mindre företag, det vill säga företag i storleksklassen 20–30 anställda. 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5 Fungerar lagstiftningen i praktiken? I det här kapitlet redogörs för svaren på den enkätundersökning som besvarades av arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Totalt svarade 21 organisationer på enkäten varav 10 arbetsgivarorganisationer och 11 arbetstagarorganisationer.91 Enkäten genomfördes mellan . Den fullständiga enkäten och svaren på den finns i bilaga 2. Flera av frågorna gav möjlighet till fritextsvar. I kapitlet citeras ett urval av svar på dessa frågor.92 I några fall i texten görs hänvisningar till intervjuer med arbetsgivare och andra intressenter. Arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer arbetar med lönekartläggning gentemot sina medlemmar och förtroendevalda på många olika sätt.93 I enkäten angav organisationerna att de svarar på frågor om lönekartläggning, delar information om kraven på sin webbplats och erbjuder juridiskt stöd vid eventuella konflikter. De flesta erbjuder också utbildningar i hur lönekartläggning kan genomföras och nästan hälften erbjuder mallar eller analysmodeller för genomförande av lönekartläggning. Hälften av arbetstagarorganisationerna gör undersökningar rörande hur arbetsgivare inom deras område arbetar med lönekartläggning. Många av organisationerna kan därmed sägas bedriva ett aktivt arbete med att informera och stötta sina medlemmar i frågor om lönekartläggning, och kan därmed tänkas ha god kunskap om förutsättningarna för att lagstiftningen ska fungera i praktiken. Att organisationerna arbetar med frågor om lönekartläggning på olika sätt och i olika omfattning påverkar hur djup kännedom de har om hur arbetsgivare inom deras bransch eller branscher arbetar med frågan. Vissa organisationer baserar sina svar på egna undersökningar om hur arbetsgivare arbetar med lönekartläggning medan andra baserar sina svar på kontakter med arbetsgivare eller förtroendevalda. Det gör att resultatet bör tolkas med en viss försiktighet. 5.1 Är lagstiftningen lätt att tillämpa? I enkäten ställdes frågor om hur det fungerar att tillämpa lagstiftningen om lönekartläggning för arbetsgivare. Frågorna handlade bland annat om att bedöma löneskillnader för lika respektive likvärdiga arbeten samt om samverkan och att dokumentera arbetet. 91En organisation svarade endast på ett fåtal frågor vilket medför att det för de flesta frågorna är 10 arbetstagar- och 10 arbetsgivarorganisationer som har besvarat frågorna. 92Citaten är huvudsakligen återgivna i ursprunglig form. I undantagsfall har mindre språkliga justeringar gjorts för att förbättra läsbarheten. 93Se svar på fråga 1 i bilaga 2. R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G 5.1.1 Ganska lätt att analysera löneskillnader för lika arbeten En av frågorna handlade om kravet på att analysera löneskillnader för arbeten som är att betrakta som lika. Majoriteten av de svarande organisationerna angav att det är ganska lätt för arbetsgivare att göra denna analys. Fyra organisationer angav dock att det är ganska svårt. Tabell 2 Arbetsgivare ska analysera om löneskillnader har direkt eller indirekt samband med kön. En del av denna analys ska avse om det finns skillnader mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika. Hur lätt är det för arbetsgivare inom ert område att analysera löneskillnader för arbete som är att betrakta som lika? Att det ändå finns utmaningar med att analysera löneskillnader för lika arbeten beskrivs av flera organisationer. En organisation uppger: Inom vissa yrken finns förhållandevis stora skillnader i medarbetarnas roller och det är svårt att veta hur man ska hantera det i analysen […]. Flera organisationer påtalar att yrkesroller på företagen ofta är individualiserade och att det ofta är personliga egenskaper som är avgörande för prestationen. Att yrkesrollerna är individualiserade gör att det är svårt att avgöra vilka arbeten som är lika. Svårighetsgraden är olika stor i olika branscher. En organisation uppger att det är enkelt att jämföra löneskillnader för lika arbeten: Att analysera lika arbeten inom våra branscher är relativt enkelt. Dels för att arbetsuppgifterna inom det som är att betrakta som lika inte skiljer sig nämnvärt åt. […] I arbetet med lika arbete är arbetsgivare och facklig part sällan oense. 5.1.2 Mycket svårt att analysera löneskillnader för likvärdiga arbeten Organisationerna bedömde att det var relativt lätt för arbetsgivare att analysera löneskillnader för arbeten som kan betraktas som lika. Bilden är en annan när det handlar om likvärdiga arbeten. Merparten av organisationerna menar att det är svårt eller mycket svårt för arbetsgivarna att analysera löneskillnader för arbeten som betraktas som likvärdiga. Arbetsgivarorganisationerna bedömde att det var svårare än arbetstagarorganisationerna. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 3 Arbetsgivare ska även analysera löneskillnader mellan grupper med arbetstagare som utför kvinnodominerat arbete och de som utför arbete som är att betrakta som likvärdigt men som inte är kvinnodominerat. Hur lätt är det för arbetsgivare inom ert område att analysera löneskillnader för arbete som är att betrakta som likvärdigt? Ett av skälen till varför det är svårt att bedöma löneskillnader i likvärdiga arbeten är att det kan vara svårt att gruppera arbeten i kvinnorespektive ickekvinnodominerade arbeten. Det kan bero på att det inte finns kvinnodominerade respektive icke-kvinnodominerade arbeten hos arbetsgivaren vilket antingen kan bero på att arbetsplatserna är relativt enkönade eller att de har en jämn könsfördelning inom yrkesgrupperna. För att det ska gå att jämföra olika ickekvinnodominerade respektive kvinnodominerade likvärdiga arbeten hos arbetsgivarna behöver det finnas både tydligt icke-kvinnodominerade grupper och tydligt kvinnodominerade grupper. För de företag där det finns potentiellt jämförbara grupper kan svårigheten i stället vara att deras marknadsmässiga löner är väldigt varierande. En organisation ger exempel på detta: Branschen är mansdominerad, män. Grupperna som skulle kunna jämföras är så långt ifrån varandra. T.ex. vid jämförelse med HR som är kvinnodominerat och skulle man hitta en annan yrkesgrupp som är mansdominerad t.ex. systemarkitekter så påverkar marknadsläget, dvs det finns gott om HR-kompetens men ont om systemarkitekter, marknadsläget är således avgörande för lönesättningen så att en lönekartläggning blir helt irrelevant redan från början. Flera organisationer påtalar att lönerna är individuella och att det är svårt att separera krav på tjänst från krav på prestation. Att storleken på grupperna som ska jämföras varierar kan också göra jämförelsen svår, till exempel om det finns hundratals anställda i en grupp som ska jämföras med några få i en annan grupp. finns ett krav i diskrimineringslagen som anger att arbetsgivare ska analysera löneskillnader mellan icke-kvinnodominerat arbete som ger högre lön trots att kraven i arbetet bedömts vara lägre än motsvarande kvinnodominerat R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G arbete.94 Då kravet är nytt var det svårt för flera av organisationerna att svara på om det är lätt eller svårt att göra denna analys. I fritextsvaren framkommer dock att analysen genomförs i samband med att bedömningen av likvärdiga arbeten görs. Organisationerna hade också svårt att avgöra om arbetsgivare gör denna analys. 5.1.3 Skiftande syn på kraven på att dokumentera lönekartläggning Enligt diskrimineringslagen ska arbetsgivare med fler än 10 anställda dokumentera arbetet med lönekartläggning. Dokumentationen ska bland annat innehålla en kostnadsberäkning och en tidsplanering för att åtgärda eventuella löneskillnader.95 Organisationerna tillfrågades om de anser att kraven på att dokumentera lönekartläggningen och arbetet kring den har rätt omfattning. I denna fråga skiljer sig synen hos arbetstagarorganisationer och arbetsgivarorganisationer åt. Nio av tio arbetstagarorganisationer anser att kraven är på rätt nivå medan åtta av nio arbetsgivarorganisationer som har svarat på frågan anser att kraven är för omfattande och borde vara lägre. Synen på vilka arbetsgivare som ska omfattas av dokumentationskraven skiljer sig också åt. Sex av tio arbetstagarorganisationer tycker att kraven borde vara högre än , det vill säga att alla arbetsgivare oavsett antal anställda borde omfattas av kraven på att dokumentera arbetet. Majoriteten av arbetsgivarorganisationerna tycker i stället att det inte borde finnas några dokumentationskrav för arbetsgivare. I fritextsvaren anger flera organisationer att kraven på kostnadsberäkning och tidsplanering skulle kunna uteslutas. Ett exempel: Dyker det upp osakliga löneskillnader så rättas de oftast till eller i nästa lönerevision och det rör sig om enstaka individer. Kraven på kostnadsberäkning och tidplan framstår som helt onödigt. En annan organisation anger att dokumentationskraven är komplicerade att efterleva i stora organisationer: Dokumentationen i sig skapar inte förändringen i lönerelationer. Kartläggning, analys och arbetet med åtgärder är ett fortlöpande arbete. Med många anställda, viss personalomsättning och förändringar i marknadens efterfrågan kan det hinna hända mycket mellan kartläggningar, tids- och kostnadsberäkningar. Kartläggningen kan vara viktig för att följa arbetet och förändringen av lönestrukturen. Kostnadsberäkning och tidsplanering är däremot mer osäker och föränderlig, vilket gör att man kan behöva fundera på dess värde för att syftet som avses uppnås […]. Dokumentationskraven kan också uppfattas som dubbelarbete: Krav på dokumentation uppfattas som överflödiga då det ligger i arbetets natur att dokumentation från lönekartläggningen finns. Företagen gör särskilda sammanställningar av arbetet och den befintlig dokumentationen vilket blir ett dubbelarbete. 943 kap. 9 § diskrimineringslagen (2008:567). 953 kap. 13 § diskrimineringslagen (2008:567). 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N