prop · H603153 · 2019-06-18 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:153 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I propositionen Energipolitikens inriktning (prop. 2017/18:228) föreslog regeringen nya energipolitiska mål på grundval av slutbetänkande Kraftsamling för framtidens energi (SOU 2017:2) och den ramöverenskommelse om energipolitiken (energiöverenskommelsen) som slöts mellan , , de gröna, och . I propositionen angavs att regeringen avsåg att genomföra en kontrollstation för att kontinuerligt följa upp energiöverenskommelsen, med planerad start . Till grund för kontrollstationerna ska särskilda sammanställningar göras med slutsatser och förslag kring elmarknadens utveckling och uppföljning av de energipolitiska målen. I propositionen angavs även att regeringen relativt snart avsåg att återkomma till med den första kontrollstationen. Denna skrivelse innehåller den första kontrollstationen för energiöverenskommelsen. 2018/19:153 Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning .............................................................. 2Genomförande av energiöverenskommelsen i en föränderlig Uppföljning av de energipolitiska målen .......................................... 3.2Målet om förnybar elproduktion till 3.3Målet om effektivare energianvändning Planering inför den andra kontrollstationen 2023 ........................... Genomförande av konkreta åtgärder i Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... 1 Ärendet och dess beredningSkr. slöts en ramöverenskommelse om den svenska energipolitiken (energiöverenskommelsen) mellan fem av partier: , , de gröna, och . På grundval av energiöverenskommelsen och betänkande Kraftsamling för framtidens energi (SOU 2017:2) föreslog regeringen nya energipolitiska mål i propositionen 2017/18:228), 2018 (bet. 2017/18:NU22, rskr. 2017/18:411). Regeringen återkommer till med denna skrivelse där det redogörs för den första kontrollstationen för energiöverenskommelsen. Kontrollstationer ska enligt energiöverenskommelsen genomföras , med planerad start , med slutsatser och förslag kring elmarknadens utveckling samt uppföljning av de energipolitiska målen. Som framgår av inriktningspropositionen är denna första kontrollstationsskrivelse av begränsad omfattning då det inte passerat särskilt sedan energiöverenskommelsen slöts. I enlighet med energiöverenskommelsen baseras den på den löpande myndighetsanalys som ska göras av elmarknadens utveckling och relaterad rapportering. Den baseras även på övrig löpande myndighetsrapportering och analys när det gäller de energipolitiska målen. I skrivelsen sammanfattas även status på överenskomna åtgärder i energiöverenskommelsen. Avslutningsvis redogör regeringen för planeringen av arbetet för den andra kontrollstationen . Energiöverenskommelsen förvaltas och uppdateras kontinuerligt av den s.k. genomförandegruppen som är sammansatt av representanter för de partier som står bakom energiöverenskommelsen. Utöver kontrollstationerna lämnar regeringen i budgetpropositionen en redovisning av de resultat som uppnåtts i förhållande till de riksdagsbundna målen. 2Genomförande av energiöverenskommelsen i en föränderlig omvärld Inriktningspropositionen anger nya energipolitiska mål. Den svenska energipolitiken ska bygga på samma tre grundpelare som energisamarbetet i EU. Politiken syftar till att förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. Energipolitiken ska således skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle. 2018/19:153 I propositionen anges även mål för förnybar elproduktion och energieffektivitet. ∙Målet är förnybar elproduktion. Det är ett mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut. ∙Sverige ska ha effektivare energianvändning jämfört med , uttryckt i termer av tillförd energi i relation till bruttonationalprodukten (BNP). Eftersom klimat- och energipolitiken är tätt sammankopplad är även de svenska klimatmålen en utgångspunkt för utvecklingen av energisystemet. ska inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter nå negativa utsläpp. Förutsättningarna för att nå de politiska målen påverkas av många faktorer i en föränderlig och alltmer sammanlänkad omvärld. Kostnadsbilden för investeringar i påverkas av utvecklingen i andra länder genom handel på öppna marknader. Det globala energisystemet är fortsatt i stark omvandling där länder som och står för en allt större andel av global energianvändning och investeringar i elproduktion. Flertalet globala avtal, konventioner och samarbeten har bäring på svensk energipolitik. under förutsätter kraftigt minskade utsläpp av växthusgaser för att nå de globala klimatmålen, där inte minst energisektorn behöver bidra. Arbetet med Agenda 2030 går också vidare. EU:s energipolitik och konkurrenslagstiftning får allt större betydelse för svensk energipolitik och förutsättningarna att nå nationella mål. nåddes en överenskommelse mellan rådet och om EU:s nya elmarknadsdesign som var den sista pusselbiten i det s.k. paketet om ren energi för alla EU-medborgare. Även förhandlingarna om direktiv om förnybar energi respektive energieffektivisering samt om den s.k. styrningsförordningen avslutades , och rättsakterna trädde i kraft . Denna lagstiftning syftar till att uppnå EU:s mål till 2030 om förnybar energi och effektivare energianvändning. Genomförandet av denna mycket omfattande EU-lagstiftning kommer att prägla det nationella arbetet som diskussionen om den långsiktiga klimat- och energipolitiken till 2050 har inletts på EU- nivå. Även det regionala samarbetet fortsätter att utvecklas inom och med andra länder, inte minst inom ramen för genomförandet av paketet för ren energi. På nationell nivå ökar förnybar elproduktion snabbt med ett ökat fokus på elektrifiering av transport- och industrisektorerna för att klara klimatutmaningen. Det sistnämnda har bl.a. uppmärksammats i näringslivets olika färdplaner för fossilfri konkurrenskraft som presenterats inom ramen för initiativet Fossilfritt (dir. 2016:66). Den växande effektutmaningen när kärnkraftsreaktorer avvecklas är också en allt mer aktuell fråga liksom kapacitetsbrist i växande storstadsregioner. Vikten av tillräcklig elinfrastruktur och kortare ledtider för nya investeringar betonas ofta som en central utmaning. Andra trender är digi- Skr. 2018/19:153 talisering, smarta elnät och lagring som kan öka flexibiliteten i systemet. Kraftsystemets betydelse för totalförsvar och krisberedskap står också allt mer i fokus, vilket är något som behöver vägas in i utvecklingen framöver. En utbyggnad av förnybar energi bidrar till ett än mer diversifierat elsystem där olika produktionsslag kompletterar varandra. Fler produktionsenheter bidrar generellt till att minska sårbarheten i elsystemet. Sammantaget finns stora utmaningar och möjligheter för energisektorn att bidra till en önskvärd samhällsutveckling framöver, där den historiska energiöverenskommelsen ger goda förutsättningar för att lyckas genom ett stabilt ramverk som ska förvaltas men även vid behov kan uppdateras. I avsnitt 3 redogörs för uppföljningen av de energipolitiska målen. Inriktningspropositionen och energiöverenskommelsen anger förutom nya mål även ett antal konkreta åtgärder. Som redovisats i inriktningspropositionen har majoriteten av dessa redan genomförts. I bilagan till denna skrivelse redogörs kortfattat för huvudsakliga produkter och beslut som redan har bidragit till genomförandet av åtgärder inom förnybar elproduktion, kärnkraft, vattenkraft och elmarknad. 3Uppföljning av de energipolitiska målen Detta avsnitt innehåller en resultatredovisning för de energipolitiska målen och en framåtblick baserad på bästa möjliga tillgängliga officiella information från myndigheterna. Dessutom redogörs för läget med ramvillkor som kan påverka utvecklingen framöver, särskilt åtgärder i energiöverenskommelsen som ännu inte har genomförts. På grund av den första kontrollstationens begränsade omfattning innehåller skrivelsen inte någon närmare analys av olika scenarier för måluppfyllelse. Skrivelsen innehåller inte heller någon analys av olika styrmedel. Berörda myndigheter arbetar dock med dessa frågor. () har i sin nya långsiktiga elmarknadsanalys analyserat olika långsiktsscenarier för elsystemets utveckling till 2040 (SVK 2018/2260 Långsiktig marknadsanalys 2018). () arbetar också på en långsiktig analys av olika vägar till målet om förnybar elproduktion. har miljöekonomirapport presenterat en analys av energipolitikens kostnadseffektivitet (Miljö, ekonomi och politik 2018) som bl.a. analyserat insatser för havsbaserad vindkraft och investeringsstöd till solceller. Målet att energipolitiken ska bygga på och förena de tre grundpelarna försörjningstrygghet, konkurrenskraft och ekologisk hållbarhet är grundläggande utgångspunkter för energipolitiken (se avsnitt 2). inriktningspropositionen utvecklas dessa utgångspunkter. redovisningen för budgetpropositionen (prop. 2018/19:1, utg. 2018/19:153 omr. 21) redogör regeringen för hur de tre grundpelarna har utvecklats. I denna första kontrollstation för energiöverenskommelsen redovisas ingen ny information för hela energisektorn jämfört med budgetpropositionen eftersom det inte gått och den generella bilden av utvecklingen består. I sammanhanget kan det noteras att vid den fördjupade granskning som () gjorde av energipolitik 2019 lyftes fram som ett ledande land globalt i utvecklingen mot en ekonomi med låga utsläpp av växthusgaser med hjälp av kostnadseffektiva och marknadsbaserade styrmedel för samtidig ekonomisk tillväxt. Till nästa kontrollstation bör ambitionen vara att utveckla uppföljningen. Viss uppdaterad information om utvecklingen av försörjningstrygghet, konkurrenskraft och ekologisk hållbarhet i elsektorn redovisas i avsnitt 4 om elmarknadens utveckling. 3.2Målet om förnybar elproduktion till 2040 Regeringens bedömning: Sedan energiöverenskommelsen slöts har den förnybara elproduktionen ökat och förväntas utbyggnaden fortsätta i en snabbare takt. Därefter är utbyggnadstakten mer osäker. Mycket tyder dock på att andelen förnybar elproduktion kommer att öka betydligt till 2040 och att det finns förutsättningar för att andelen förnybar elproduktion vid det årtalet kan närma sig . Utvecklingen behöver dock följas noga. Regeringen avser även att följa upp förutsättningarna för elproduktionen att bidra med effekt vid topplastsituationer. Skälen för regeringens bedömning Resultat och scenarier till 2040 Sedan energiöverenskommelsen slöts har den förnybara elproduktionen ökat. Andelen förnybar elproduktion uppgick vilket kan jämföras 2016 (se figur 1). finns ännu ingen slutlig statistik men det var som var torrt och mindre blåsigt än vanligt vilket innebar mindre vattenkraft och vindkraft än ett normalår och därför kan andelen förnybar elproduktion ha sjunkit. Väderförhållanden har en generellt stor påverkan på andelen förnybar elproduktion ett enskilt år, eftersom vattenkraft utgör en så stor del av förnybara elproduktion och vindkraften förväntas öka betydligt. Figur 1 Andel förnybar elproduktion Källa: Bearbetade data från , ER 2019:7 Scenarier över energisystem 2018 fram till nästa kontrollstation förväntas en stark utbyggnadstakt inom ramen för elcertifikatsystemet, framför allt genom ny landbaserad vindkraft som står för av den nuvarande elcertifikatsystemet 2019, ER 2018:25). en årlig investering i ny förnybar elproduktion motsvarande 5– normalårsproduktion vilket kan jämföras med att vindkraften preliminärt gör även bedömningen att det är mycket sannolikt att målet i energiöverenskommelsen om ytterligare förnybar elproduktion till 2030 inom elcertifikatssystemet uppnås långt – möjligen så tidigt som då förväntas ha byggts ut. Enligt branschaktörer är byggkostnaden för nya vindkraftsparker i bland de lägsta i , och uppfattas som ett stabilt land med förutsägbarhet kring styrmedel. internationella investerare som står för de flesta nya investerings- anser att det är osäkert hur mycket mer vindkraft som kommer att driftsättas till 2030 utöver målet i elcertifikat- gör dock bedömningen att utbyggnaden förväntas fortsätta så länge som vindkraften kan utnyttja bra vindlägen utan alltför stora restriktioner i miljötillstånden som elpriset är prognos inkluderar inte eventuella investeringar i havsbaserad vindkraft som bedöms olönsam jämfört alternativen med dagens styrmedel och kostnadsbild. takten på utbyggnaden av förnybar elproduktion kan öka ytterligare om investeringar i havsbaserad vind blir mer lönsamma. I det långsiktiga perspektivet till 2040 gör bedömningen att andelen förnybar elproduktion med befintliga styrmedel kommer att öka till en nivå om 79–beroende på scenario (Se figur 2, bearbetad från Scenarier över energisystem 2018, ER Den icke-förnybara el som då finns kvar är kärnkraftsel samt el från förbränning av fossila restgaser (koks- och masugnsgaser) från stål- industrin och av fossilt innehåll i avfall. I det lägre scenariot produceras även en mindre del el med naturgas. Den fortsatta uppföljningen av målet bör därför inkludera frågan om utfasning av fossil elproduktion. kärnkraften antar en teknisk livslängd för de 2018/19:153 sex reaktorer där en stängning inte aviserats. Detta skulle innebära att alla reaktorer antas vara avvecklade och att andelen förnybar elproduktion därefter skulle uppgå till . Figur 2 Scenarier till 2040 Källa: Bearbetad data från , ER 2019:7 Scenarier över energisystem 2018. Sammantaget är osäkerheterna relativt stora kring hur elmarknaden och produktionsmixen exakt utvecklas i ett 2040-perspektiv. Målet om förnybar elproduktion är ett mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut. Tillstånd kan ges för att successivt ersätta nuvarande reaktorer i takt med att de når sin ekonomiska livslängd. Något statligt stöd för kärnkraft, i form av direkta eller indirekta subventioner, kan inte påräknas. Eventuella livstidsförlängande åtgärder vid befintlig kärnkraft är av intresse att begrunda i scenarier kring framtiden. Regeringen bedömer att det behövs en fördjupad analys och bred diskussion av alternativa scenarier för att identifiera möjligheter och utmaningar. Detta är särskilt viktigt med tanke på effektutmaningen och att ledtiderna är långa för ny infrastruktur. Ramvillkor för förnybar elproduktion Regeringens bedömning från inriktningspropositionen ligger fast. Den förnybara energin ska fortsätta att byggas ut. har unika förutsättningar för förnybar elproduktion och det är rimligt att även är nettoexportör av elektricitet. Nedan redogörs för läget för vissa ramvillkor, framför allt när det gäller åtgärder som anges i energiöverenskommelsen. Elcertifikatssystemet är det huvudsakliga, teknikneutrala och kostnadseffektiva styrmedlet för ny förnybar elproduktion. Det som återstår att genomföra baserat på energiöverenskommelsen när det gäller elcertifikatssystemet är införandet av en stoppmekanism som ska bidra till måluppfyllelsen och förutsägbarhet till marknadsaktörerna före och efter det nya . överlämnade sin rapport för elcertifikatsystemet 2019 till Miljö- och (dnr M2018/02927/Ee). I rapporten föreslås att en tidsfrist ska införas i samband med . Rapporten remissbehandlades till . I enighet med det avtal som finns med ska införa en stoppmekanism . har en lång kust med goda förutsättningar för havsbaserad vindkraft. Sådan vindkraft har egenskaper som kan vara gynnsamma för elsystemet i sin helhet. En utbyggnad kan bidra både till mer förnybar elproduktion och till ökad leveranssäkerhet i . Kostnaden för havsbaserad vindkraft är högre än kostnaden för landbaserad vindkraft men priset sjunker i takt med teknikutvecklingen. Enligt energiöverenskommelsen bör anslutningsavgifterna till stamnätet för havsbaserad vindkraft slopas. har, efter uppdrag från regeringen, redovisat två rapporter på området (ER 2018:6 Slopande av anslutningskostnaden för havsbaserad vindkraft samt en tilläggsrapport till detta, dnr M2018/01508/Ee). Den första rapporten innehöll förslag på genomförande och en kompletterande rapport innehöll en undersökning av förslagens förenlighet med och en noggrannare bedömning av de samhällsekonomiska effekterna. Den sistnämnda rapporten redovisades . Frågan bereds inom med inriktning att kunna presentera förslag för godkännande av Europeiska kommissionen. Ökad effekt från förnybar kraft – vattenkraft Vattenkraften är central för elförsörjning och avgörande för målet om förnybar elproduktion till 2040. En fortsatt hög produktion av vattenkraft är därför grundläggande. Stora delar av vattenkraftsproduktionen bidrar dessutom med viktig balansering av elnätet. För att möta ett ökat behov av reglerbar förnybar elproduktion bedöms vattenkraftens tillgängliga effekt och reglerförmåga behöva öka jämfört med . Enligt energiöverenskommelsen ska vattenkraftens utbyggnad främst ske genom effekthöjning i befintliga vattenkraftverk. Detta kan ske, t. ex. genom att vattenkraftverk effektiviseras för att kunna ta mer vatten genom turbinerna. Förutsättningar för en effektutbyggnad av vattenkraften beror dock på flera faktorer som till exempel elmarknadens utveckling och verksamhetsutövarnas investeringsvilja. beslutade regeringen om propositionen Vattenmiljö och vattenkraft (prop. 2017/18:243) som genomför de vattenkraftsrelaterade delarna av energiöverenskommelsen. beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2017/18:CU31, rskr. 2017/18:383). De nya bestämmelserna trädde i kraft . Av bestämmelserna framgår bl.a. att regeringen ska se till att det finns en plan för de prövningar och omprövningar som behöver göras för att befintliga verksamheter för produktion av vattenkraftsel ska förses med Planen ska ange en nationell helhetssyn i fråga om att verksamheterna ska förses med moderna miljövillkor med största möjliga nytta för vattenmiljön och nationell effektiv tillgång till beslutade regeringen ett antal förordningar som bl.a. anger ramen för hur arbetet med planen ska fortgå. vattenmyndigheten, och ska lämna in ett förslag till plan till regeringen . länsstyrelserna ska medverka i arbetet med att ta fram ett förslag till plan. Regeringen avser att ge berörda myndigheter i uppdrag att ta fram en vägledning för hur en miljöanpassning av vattenkraften kan ske kostnadseffektivt i förhållande till miljönytta, utvecklande av vägledande material för bl.a. kraftigt modifierade vatten samt översyn av föreskrifter om vattenförekomsternas avgränsning och klassificering samt om miljökvalitetsnormer för ytvatten. Som följer av propositionen Vattenmiljö och vattenkraft ska även en uppföljning göras av de nya bestämmelsernas inverkan på vattenkraften genom en kontrollstation som ska samordnas med kontrollstationen för energiöverenskommelsen. Uppföljningen ska inledas i mitten av 2020. Den närmare tidsplanen för uppföljning och samordning med kontrollstationen för energi- överenskommelsen bör anpassas till hur långt genomförandet med omprövningarna av vattenkraftverken har kommit. uppföljningen kommer att bestå i att kontrollera i vilken utsträckning omprövning med stöd av den nya lagstiftningen lett till krav på utrivning eller påverkat tillgänglig energi eller effektmängd. kommer att få i uppdrag att göra en sådan uppföljning. att noga följa upp förutsättningarna för elproduktionen, inklusive vattenkraften, att bidra med effekt vid topplastsituationer och hur möjligheten till ökat effektuttag från vattenkraften utvecklas på nationell Ökad effekt från förnybar kraft – kraftvärme Kraftvärmeproduktionen svarar för av totala årliga elproduktion. Regeringens bedömning från inriktnings- propositionen ligger fast. En konkurrenskraftig fjärrvärmesektor och effektiv elanvändning i uppvärmningen är förutsättningar för att klara den framtida el- och värmeförsörjningen under kalla vinterdagar. angeläget att möjligheten till högeffektiv elproduktion utnyttjas i bränsle- konstaterar regeringen att vissa kraftvärmeanläggningar minskar sin elproduktion under de kallaste perioderna för att säkerställa tillräcklig värmeproduktion. har kraftvärmeproduktionen legat på en relativt nivå. Flera stora anläggningar planeras dock att läggas ner kommande år som det sker vissa nyinvesteringar. generellt av många styrmedel där helheten påverkar sektorns möjligheter att bidra till de energipolitiska målen. Detta gäller inte minst möjligheten att bidra till att lösa en växande effektutmaning lokalt och nationellt. Kraftvärmen behöver stå för sina klimatkostnader. eventuell förtida nedstängning av kraftproduktion vara en utmaning lokalt Skr. 2018/19:153 ur ett kapacitetsperspektiv. Det är därför angeläget att följa upp utvecklingen inom sektorn, särskilt när det gäller elproduktion, och den reella möjlighet som finns för kraftvärmen, liksom annan elproduktion, att bidra med effekt vid topplastsituationer. konstaterade att regelverken för småskalig produktion i många fall inte är anpassad för att småskalig produktion ska kunna bidra till omställningen på ett effektivt sätt och menade att frågorna behövde utredas. Kostnaden för t.ex. solceller är fortfarande betydligt högre än kostnaden för övrig förnybar elproduktion inom elcertifikatssystemet. Utifrån skrivningarna om småskalig förnybar elproduktion i energiöverenskommelsen redovisade utredningen aktörer i energilandskapet sitt slutbetänkande Mindre aktörer i energilandskapet – förslag med effekt (SOU 2018:76) . Betänkandet bereds inom . Regeringen anser att det ska vara enklare och mer lönsamt att investera i förnybar energi för eget bruk, till exempel i solceller. Budgeten för investeringsstödet till solceller uppgår till , vilket är något lägre än den nivå som beräknades i budgetpropositionen . Genomförande av det omarbetade direktivet om förnybar energi Det omarbetade direktivet om förnybar energi1 ska genomföras i svensk lagstiftning . Direktivet innehåller vissa nya bestämmelser som kan påverka utvecklingen av förnybar elproduktion i . Det gäller bl.a. bestämmelser om förenklade tillståndsprocesser och regelverk för att underlätta för egenproducenter av förnybar elproduktion. Direktivet innebär även att varje medlemsland ska ge ett bidrag till det nya EU-övergripande bindande målet om förnybar energi till 2030. Regeringen har i utkast till nationell energi- och klimatplan redovisat ett sådant bidrag på en nivå som motsvarar utvecklingen enligt nuvarande prognoser (dnr M2019/00080/Ee). Det övergripande EU-målet kan bli föremål för en justering uppåt vid EU:s översyn av direktivet 2023. 3.3Målet om effektivare energianvändning till 2030 Regeringens bedömning: Det finns fortfarande förutsättningar att nå energieffektiviseringsmålet men osäkerheterna är relativt stora och beror bl.a. på BNP-utvecklingen. Det behövs en kontinuerlig uppföljning för att vid behov kunna vidta åtgärder . 1 och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. 2018/19:153 Skälen för regeringens bedömning Budgetpropositionen (prop. 2018/19:1 utg. omr. 21) innehåller en resultatredovisning när det gäller historisk utveckling av energianvändning och energiintensitet i olika sektorer. Trenden i är utifrån sektorernas olika förutsättningar en generellt förbättrad energiintensitet med olika effektiviseringstakt i industrin, bostäder och service samt transportsektorn. Figur 3 Scenario till 2030 Källa: Bearbetad data från , ER 2019:7 Scenarier över energisystem 2018. I nya långsiktiga energiscenario (Scenarier över energisystem 2018, ER 2019:7) kan energiintensiteten, beroende på scenario, minska med ca 44–till 2030 jämfört med (se figur 3 där även historiska data till 2016 framgår). miljöekonomiska rapport kommit till snarlika resultat, men redovisar en något lägre minskning av energiintensiteten till 2030 (40–44