prop · H70360 · 2019-12-11 00:00:00 — Kostnader för lokalytor varierar ofta regionalt, vilket skulle kunna medföra att lärosäten i regioner där lokalpriserna är lägre disponerar större lokaler än andra även om den totala kostnaden är densamma. Det land som påverkas mest av att utesluta lokalytor är vilket talar för att de finländska lärosätena är mer effektiva i sin lokalanvändning än lärosätena i de nordiska grannländerna. Effektivitetstalen för övriga länders lärosäten påverkas endast marginellt. Beräkningar har även gjorts för enbart svenska lärosäten där lokalytor ersätts med materiella anläggningstillgångar70 för att se om den approximation som görs inom granskningen för just anläggningstillgångar påverkar resultatet. Användningen av materiella anläggningstillgångar istället för lokalytor påverkar inte resultaten för svenska lärosäten. 70Med materiella anläggningstillgångar avses exempelvis byggnader, mark, maskiner, inventarier och installationer. För en mer detaljerad beskrivning av vilka tillgångar som ingår i de materiella anläggningstillgångarna, se (2016a). R I K S R E V I S I O N E N R E S U R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T V I D S V E R I G E S L Ä R O S Ä T E N Akademisk och övrig personal En aspekt som förefaller variera systematiskt mellan länders lärosäten är fördelningen mellan akademisk och övrig personal. För svenska lärosäten utgör övrig personal av den totala personalen, medan andelen är större i exempelvis . Om de observerade skillnaderna beror på olika principer gällande hur personal klassificeras kan detta påverka jämförelser mellan lärosäten i olika länder. Därför görs även effektivitetsberäkningar med ett sammanslaget personalmått. Då sammanslagningen görs till ett totalt personalmått, det vill säga samtlig personal, blir den beräknade genomsnittliga ineffektiviteten lägre för samtliga länder. Det är framför allt de beräknade effektivitetstalen för lärosätena i som försämras då ett sammanslaget mått på personal används. De svenska lärosätena påverkas minst av ett sammanslaget mått. För att få ett så jämförbart mått som möjligt mellan lärosätena i de olika nordiska länderna ingår inte uppdragsutbildningar i outputvariabeln antal avklarade ECTS- poäng inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Det skulle kunna missgynna lärosäten med mycket uppdragsutbildning, exempelvis de som bedriver polisutbildning. För att undersöka om så är fallet har vi gjort effektivitetsberäkningar som även inkluderar antal avklarade poäng från uppdragsutbildningar i . Beräkningarna ger endast små effekter på effektivitetstalen och skillnaderna mellan lärosätena blir densamma oavsett om uppdragsutbildningar inkluderas eller inte. I och finns möjligheten att ta en licentiatexamen. För att få ett så jämförbart mått som möjligt för de nordiska lärosätena inkluderas endast doktorsexamina i prestationsmåttet för forskarutbildningen. För att undersöka om resultaten påverkas av att licentiatexamina inte ingår har även separata beräkningar gjorts där denna examenstyp inkluderas för svenska och finska lärosäten. Licentiatexamen räknas som en halv doktorsexamen. Resultaten påverkas endast marginellt av att licentiatexamina inkluderas och förhållandet mellan lärosäten när det gäller resurseffektivitet förblir detsamma. Effektivitetsberäkningar har även gjorts med ett sammanslaget publiceringsmått, där antal publikationer i vetenskapliga tidskrifter och antal högciterade publikationer i vetenskapliga tidskrifter räknas ihop. Detta gör att beräkningarna bortser från eventuella kvalitetsskillnader i publikationer. Resultaten ger ingen tydlig bild av att något land skulle gynnas eller missgynnas. Beräkningar av effektivitetstalen har också genomförts med ett alternativt mått på 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Istället för att använda antal publikationer och antal högciterade publikationer används antal fältnormerade citeringar som mått på lärosätenas prestationer när det gäller forskning. Fältnormering innebär kortfattat att hänsyn tas till hur ofta publikationer citeras inom olika ämnesområden och måttet kan därför antas vara mindre känsligt för skillnader i publiceringstraditioner inom olika ämnen.71 Resultaten från denna känslighetsanalys tycks dock endast förändra resultaten marginellt, både i en jämförelse mellan länder och mellan enskilda lärosäten. Sammantaget visar sig resultaten från känslighetsanalysen vara relativt stabila och ger inte någon indikation på några större systematiska mätfel i data länderna emellan. Värt att notera är hur påverkas negativt när de svenska ersättningsbeloppen används samt att lärosätena i alla nordiska länder påverkas positivt av frånvaron av justering med hjälp av ersättningsbelopp, som det knappt påverkar . Vidare visade sig resultat vara känsligt för ett sammanslaget mått på personal och även när lokalytor utelämnades från modellen. 4.5 Positiv produktivitetsutveckling över tid I avsnitt 4.2 begränsades analysen till att studera lärosätenas prestationer årsvis. I detta avsnitt studeras istället prestationerna . Prestationerna kan öka eller minska mellan även om insatserna är givna. Produktivitetsmätningen tar fasta på två sådana förklaringar till förändrad produktion: ökningar respektive minskningar på grund av förändringar i teknologi, samt förändringar i effektiviteten för lärosäten mellan . Förändringar i teknologin för lärosäten kan exempelvis vara förbättrad datorkapacitet, nya tekniska lösningar som gör det enklare för exempelvis forskare att samarbeta och/eller andra digitaliseringsåtgärder. Effektivitetsförändringen visar hur lärosätenas effektivitet har utvecklats i förhållande till varandra , det vill säga om det blivit större eller mindre spridning mellan lärosäten. Produktivitetsutvecklingen definieras sedan som produkten av dessa båda förändringar.72 Medelvärden över produktivitetsförändringen för hela den studerade tidsperioden redovisas i tabell 6.73 71För ytterligare information kring fältnormering se (2018). 72För en mer teknisk beskrivning av hur produktiviteten beräknas se bilaga 5. 73Eftersom alla tre lärosätena på betraktas som extremvärden och har exkluderats från effektivitetsanalysen så kan produktivitetsutvecklingen för dessa enheter inte heller beräknas. De enheter som endast är supereffektiva enskilda år ingår fortfarande i analysen men utesluts det eller de år de enligt modellen bedöms vara supereffektiva. Produktivitetsutvecklingen för kan endast beräknas av den studerade tidsserien (-8,). R I K S R E V I S I O N E N R E S U R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T V I D S V E R I G E S L Ä R O S Ä T E N Tabell 6 Genomsnittlig årlig produktivitetsförändring per land uppdelat på teknologisk förändring samt effektivitetsförändring för perioden –2016, Malmquist-index, procent Genomsnittlig förändring för samtliga Källa: beräkningar. Beräkningarna visar en positiv genomsnittlig produktivitetsutveckling på för samtliga inkluderade nordiska lärosäten för hela den undersökta perioden. För de svenska lärosätena är utvecklingen också positiv, men något lägre än den genomsnittliga utvecklingen. Lärosätena i och uppvisar den mest positiva produktivitetsutvecklingen på . Den genomsnittliga förändringen för samtliga nordiska lärosäten när det gäller effektivitet är negativ, vilket tolkas som att lärosätena överlag har blivit något sämre på att maximera sin produktion givet de resurser som de har haft tillgängliga. Spridningen mellan lärosäten har alltså blivit något större. I har lärosätena omfattats av produktivitetsavdraget vilket skapar ett kontinuerligt effektivitets- och produktivitetstryck i verksamheten. I har den så kallade Fremdriftsreformen som påbörjades tvingat fram effektiviseringar genom att exempelvis alla utbildningar numera ska genomföras på lika . Ett omprioriteringsbidrag infördes också 2016 vilket har inneburit en årlig nedskärning av lärosätenas statliga anslag. I har det –2016 skett relativt stora nedskärningar i resurstilldelningen, vilket kan ha bidragit till den positiva produktivitetsutvecklingen. Det enda inkluderade landet med en negativ produktivitetsutveckling är med en utveckling på -0,. I infördes produktivitetsavdrag för den statliga verksamheten inom ramen för den så kallade avbyråkratiserings- och effektiviseringsreformen . Detta innebär att denna reform inte har hunnit ge några effekter på produktivitetsutvecklingen inom den norska högskolesektorn under vår undersökta period. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den teknologiska förändringen är i genomsnitt positiv och är kopplad till hur fronten är lokaliserad (se kapitel 2). Samtliga länder uppvisar en positiv teknologisk förändring. Det innebär att lärosätena producerar mer med samma resurser. har haft den mest positiva förändringen i teknologin. anses generellt vara ett ledande land inom digitalisering. har bland annat tre ambitiösa digitaliseringsstrategier implementerats, och 2011 upprättades två myndigheter, Digitaliseringsstyrelsen och Moderniseringsstyrelsen, i syfte att bidra till ökad digitalisering och effektivisering i statlig verksamhet.74 –infördes också olika effektiviseringsprogram vilket innebär att det blev ett ökat fokus på resurshanteringen i myndigheters, däribland lärosätenas, verksamheter. Huruvida dessa strategier även påverkat de danska universitetens positiva teknologiska förändringar är inget vi undersökt närmare, men det är rimligt att tro att de är en del av förklaringen. Diagram 5 visar den genomsnittliga produktivitetsutvecklingen för de enskilda lärosätena för hela den studerade perioden –2016. Lärosätena är rangordnade från dem som har störst produktivitetsminskning till dem som har störst ökning i produktivitetsmåttet. 74Ekonomistyrningsverket (2016b). R I K S R E V I S I O N E N R E S U R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T V I D S V E R I G E S L Ä R O S Ä T E N Diagram 5 Genomsnittlig årlig produktivitetsförändring per lärosäte för perioden –2016, Malmquistindex, procent i Hedmark i universitet och i i i i högskola teknisk-naturvetenskapliga universitet i i i miljö- och biovetenskapliga universitet universitet Tekniska högskolan universitet tekniska högskola universitet universitet universitet i Källa: beräkningar. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Från diagrammet är det tydligt att majoriteten av de nordiska lärosätena har haft en positiv produktivitetsutveckling för den studerade perioden. av alla lärosäten har haft en positiv utveckling. Det är också tydligt att en överväldigande majoritet av lärosätena () har haft en utveckling som i genomsnitt ligger inom intervallet -5 till 5 procents produktivitetsutveckling . Vad gäller svenska lärosäten finns det enskilda lärosäten som uppvisar en mycket positiv produktivitetsutveckling () och relativ svag utveckling (-). Ungefär lika många svenska lärosäten har en positiv som negativ produktivitetsutveckling för perioden –2016. De flesta ligger relativt nära den genomsnittliga utvecklingen.75 •De danska lärosäten som ingår i granskningen uppvisar högst genomsnittlig resurseffektivitet. •Flera svenska lärosäten finns bland de mest resurseffektiva lärosätena i under hela den analyserade perioden. •Några svenska lärosäten uppvisar en relativt hög förbättringspotential under vissa enskilda år. Det finns också ett antal lärosäten som uppvisar en förbättringspotential för samtliga studerade år. •Svenska lärosäten med en hög personalomsättning har en större förbättringspotential. •Resultaten är stabila när olika modellspecifikationer används, det vill säga när alternativa inputrespektive outputvariabler används. •Granskningen visar en positiv produktivitetsutveckling för den nordiska universitets- och högskolesektorn på –2016. •Den högsta produktivitetsutvecklingen återfinns för lärosätena i och och endast uppvisar en negativ utveckling . •Mer än hälften av de svenska lärosätena har haft en positiv produktivitetsutveckling –2016. •Den positiva produktivitetsutvecklingen förklaras framför allt av den positiva förändringen inom teknologin. 75Notera att samt och Fjordane betraktas som extremvärden vissa år och att produktivitetsmåttet därför endast kan beräknas för . Detta gör att siffrorna för dessa lärosäten bör tolkas med viss försiktighet. R I K S R E V I S I O N E N R E S U R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T V I D S V E R I G E S L Ä R O S Ä T E N 5Resurseffektivitet mätt som genomströmning – exempel från två utbildningar Som vi har sett visar samvariationsanalysen att personalomsättning var den enda variabel som samvarierade med effektivitetstalen vid de svenska lärosätena. För att analysera ytterligare tänkbara förklaringsfaktorer till de skillnader som kan finnas mellan lärosäten när det gäller resurseffektivitet redovisar vi i detta kapitel delstudien om svenska lärosätens arbete för att öka genomströmningen, och därigenom även resurseffektiviteten, på två olika utbildningar. Kapitlet inleds med att beskriva genomströmning i ett bredare perspektiv. 5.1 Effektivitet och genomströmning Som nämnts tidigare finns det flera sätt att följa upp lärosätenas effektivitet. När lärosätena själva följer upp effektiviteten på sin verksamhet görs det oftast uppdelat på områdena utbildning och forskning. För utbildningsverksamheten är genomströmning en av de vanligaste indikatorerna för effektivitet.76 Begreppet genomströmning kan betraktas som ett paraplybegrepp som enkelt uttryckt syftar på studentflödet genom högskolan.77 Genomströmning är också är en del av DEA- modellen i och med att en av outputvariablerna är studenternas avklarade ECTS- poäng och en av inputvariablerna är helårsstudenter. Genomströmning påverkar lärosätenas resursutnyttjande eftersom en del av den statliga ersättningen som lärosätena erhåller baseras just på genomströmning, alltså studenternas prestationer i form av tagna högskolepoäng. Om studenten inte tar sina poäng tappar lärosätena prestationsersättningen, det vill säga ersättning för helårsprestation (HPR). Det nuvarande resurstilldelningssystemet med avräkning mot studenternas avklarade poäng syftar till att ge lärosätena incitament att stödja studenterna i genomförandet av utbildningen men kan ibland anses medföra en risk för sänkta kvalitetskrav för att uppnå godkänt betyg.78 Förutom de studenter som presterar lågt och/eller i långsam takt, påverkas också genomströmningen och lärosätenas resurser negativt av de studenter som hoppar av sin påbörjade utbildning. Lärosätet får därmed inte sin planerade ersättning för utbildningsplatsen, det vill säga ersättning för 76SOU 2018:73, Studiemedel för effektiva studier, s. 60 samt intervju med 2018-03- 07 och SUHF . (), som har i sitt uppdrag bl.a. att granska hur effektivt lärosätena bedriver sin verksamhet och hur effektivt resurserna utnyttjas, följer löpande genomströmningen av studenter på olika utbildningar. 78SOU 2019:6, En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan, s. 155. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N helårsstudent (). I många fall tillkommer även kostnader som är förknippade med de åtgärder lärosätena vidtagit för att motverka avhopp. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv kan låg genomströmning på en utbildning anses vara ett tecken på låg effektivitet då resurser i utbildningens början satsas på studenter som inte kommer att ta sina poäng och/eller examen. har utkonkurrerade studenter inte fått plats på den utbildning de sökt och samhället förlorar på att utbilda en individ som inte kommer jobba inom området. Avhopp kan också bero på att studenter får jobb innan utbildningen är avslutad, vilket kan betraktas som effektivt ur såväl ett samhällssom individperspektiv. 5.1.1 delstudie om genomströmning Delstudien genomförs på en annan nivå än effektivitetsanalysen med hjälp av DEA-metoden – kurs/programnivå till skillnad från lärosätesnivå – och därför går det inte att göra direkta kopplingar mellan resultaten i de båda delarna. Syftet med denna delstudie är att exemplifiera hur lärosäten konkret arbetar för att påverka genomströmningen och vilka utmaningar de står inför. Från tidigare studier är det känt att genomströmningen skiljer sig åt mellan program – både generella och yrkesexamensprogram – och fristående kurser.79 Därför har valt att studera ett yrkesexamensprogram och en fristående kurs som ges på många lärosäten, och som skiljer sig åt i fråga om statligt ersättningsbelopp, utbildningsområde och undervisningsformer. Vi har riktat oss till de lärosäten som erbjöd grundkurs i engelska och/eller högskoleingenjörsprogrammet i maskinteknik för att kartlägga hur dessa utbildningar konkret arbetar med frågor kring genomströmning. 5.2 Att mäta genomströmning Att studera genomströmning är komplext. Det handlar dels om att de mått som används – prestationsgrad, kvarvaro och examensfrekvens – mäter olika saker, vilket försvårar jämförelser mellan utbildningar. Dels handlar det om att göra en avvägning mellan maximering av genomströmning och kostnader för detta. Avhopp kan vara det optimala sett ur individens perspektiv – man väljer att byta utbildning och slutför den – eller samhällsperspektiv – man får jobb innan avslutad utbildning. För lärosätena innebär dock avhopp ett effektivitetsbortfall. Kostnaderna för att få igenom av studenterna kan dock överstiga resurserna, och är kanske inte ens eftersträvansvärt. Vi studerar genomströmningen på högskoleingenjörsprogrammet i maskinteknik med utgångspunkt i följande mått: prestationsgrad och kvarvaro på programmet. UKÄ 2018:15 s. 52–58; SCB:s Statistiska meddelanden UF 20 ; UKÄ Statistisk analys /9. R I K S R E V I S I O N E N R E S U R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T V I D S V E R I G E S L Ä R O S Ä T E N För dem som läser fristående kurser är kvarvaro- och examensfrekvensmåtten inte relevanta och därför följs genomströmningen på grundkurs i engelska upp enbart med måttet prestationsgrad. Olika sätt att mäta och följa upp genomströmning Prestationsgraden beräknas som kvoten mellan studenternas totala antal helårsprestationer och antalet helårsstudenter, och anges i procent.80 Prestationsgrad mäter i vilken utsträckning studenterna tar de högskolepoäng de varit registrerade för en viss termin eller ett visst år. Om en student tar alla sina registrerade poäng är prestationsgraden . Uppföljningstiden för prestationsgraden är vanligtvis fyra terminer, det vill säga terminen för den första kursregistreringen (registreringsterminen) och de tre efterföljande terminerna. I denna studie har vi också studerat hur många poäng studenterna tar under sin första registreringstermin. De senaste uppgifterna om prestationsgrad som presenteras här gäller därför nybörjare . Kvarvaro är ett bra mått på vad som händer i början på längre utbildningar. För programstuderande är kvarvaro läsår två en relativt tidig och entydig indikation på genomströmning. Måttet baseras på om en programnybörjare var registrerad på samma program efterföljande terminer.81 Kvarvarofrekvenser i denna studie har beräknats för varje termin i förhållande till nybörjarterminen, det vill säga termin 1. Examensfrekvens visar hur stor andel av studenterna på ett program som avslutar det och tar ut avsedd examen inom . mäter man andelen studenter som tar ut en avsedd examen efter nominell studietid (utbildningens normala längd) plus , men ibland mäter man också andelen studenter som tar ut en annan än avsedd examen. Examensfrekvens mäter bara andelen studenter som faktiskt tar ut en examen, och fångar alltså inte upp de studenter som fullgjort utbildningen utan att ansöka om examen. I måste den studerande själv efter avslutade studier ansöka om sin examen. Utan ansökan utfärdas inte någon examen. Av den anledningen kan examensfrekvensen vara lägre än andelen som avslutat sina programstudier.82 UKÄ är statistikansvarig myndighet för officiell statistik om högskoleväsendet och publicerar regelbundet olika statistikprodukter om genomströmning, dock inte på kursnivå. Uppgifter om studenternas registreringar och prestationer på kursnivå finns i Ladok som utgör källan för uppgifter i SCB:s universitets- och högskoleregister. De flesta lärosäten kan med hjälp av eller andra system följa studenternas studieprestationer och därmed tidigt identifiera studenter som riskerar att halka efter eller/och hoppa av. Trackit är ett exempel som används av några lärosäten (till exempel , och ). Den kunskap som sådana uppföljningssystem kan ge är en förutsättning för att kunna sätta in åtgärder för de studenter och de utbildningar där de gör mest nytta. 80UKÄ, Statistisk analys. Studenternas prestationsgrad fortsätter att öka, /9, s. 1. 81UKÄ årsrapport s. 43. 82UKÄ årsrapport s. 46. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5.2.1 Genomströmning för grundkursen i engelska 2011–2016 uppgick prestationsgraden för grundkursen i engelska till , vilket var lägre än den genomsnittliga prestationsgraden för samtliga fristående kurser /16.83 Den genomsnittliga prestationsgraden på grundkursen i engelska har –minskat medan prestationsgraden för fristående kurser generellt har legat på en stabil nivå. Prestationsgraden på grundkursen i engelska84 varierar stort mellan lärosäten och mellan de studerade åren. För studentkullar som påbörjade kursen höstterminerna 2011 till 2016 har den lärosätesspecifika prestationsgraden varierat mellan . Den stora variationen förklaras delvis av att flera lärosäten erbjuder grundkursen i engelska även som distanskurs85. Studenterna tar överlag färre poäng på kurser som ges på distans jämfört med kurser som ges på campus – skillnaden var /16.86 I enkätsvaren nämns exempelvis att 20–av de registrerade distansstudenterna aldrig ens loggar in på kurssidorna, vilket också har stora konsekvenser för genomströmningen. Som framgår av diagram 6 var den genomsnittliga prestationsgraden för grundkursen i engelska högst vid Linnéuniversitetet och (), följd av och . Generellt är prestationsgraden något högre vid de breda etablerade samt de nya universiteten vilka också haft något högre söktryck till sina kurser, och där kursen enbart ges på campus.87 83UKÄ, Statistisk analys. Studenternas prestationsgrad fortsätter att öka, /9, s. 5. 84I grundkursen i engelska har vi inkluderat de kurser som ges på distans men exkluderat kurser som tydligt ingår i annat program, till exempel engelska inom någon av lärarutbildningarna. 85Distansutbildning definieras i statistiken som utbildning där lärare och student i huvudsak är åtskilda och rum. Till distansutbildning räknas helt webbaserad utbildning utan fysiska träffar men även utbildning med några få träffar. 86UKÄ, Statistisk analys. Studenternas prestationsgrad fortsätter att öka, /9, s. 3; UKÄ 2017:18, s. 34. 87Högskolan erbjuder grundkurs i engelska och har också besvarat enkät, däremot saknas uppgifter om grundkursen i engelska vid i SCB:s universitets- och högskoleregister, vilket är anledningen till att det inte redovisas någon statistik avseende grundkursen i engelska vid . R I K S R E V I S I O N E N R E S U R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T V I D S V E R I G E S L Ä R O S Ä T E N Diagram 6 Genomsnittlig prestationsgrad (3 terminer efter registreringsterminen) –för grundkursen i engelska, procent per lärosäte Källa: SCB, bearbetning. 5.2.2Genomströmning för högskoleingenjörsprogrammet i maskinteknik 2012–2016