prop · H70360 · 2019-12-11 00:00:00 — Förändringar i effektiviteten , det vill säga produktiviteten, studeras med hjälp av ett produktivitetsindex som speglar ökad eller minskad produktion till följd av effektivitetsförändringar samt förändringar i teknologin. I granskningen mäts resurseffektiviteten genom att relatera lärosätenas prestationer (mätt som studenternas avklarade poäng, antal disputerade samt antal publicerade forskningsartiklar uppdelade på högciterade och icke högciterade) till deras resursinsats (mätt som personal, studenter, doktorander och lokalyta). 68 av de totalt drygt 160 nordiska lärosätena ingår i granskningen. 27 av dem är svenska. har inom ramen för granskningen också genomfört en studie av studenternas genomströmning på två utbildningar vid svenska lärosäten – grundkursen i engelska och högskoleingenjörsprogrammet i maskinteknik. Genom att exemplifiera hur lärosätena arbetar med att öka genomströmningen på de två utbildningarna har syftet varit att öka förståelsen för vad som kan förklara skillnader mellan lärosätenas effektivitet. Granskningens resultat och slutsatser Danska lärosäten är mest effektiva De danska lärosäten som ingår i analysen har haft den högsta genomsnittliga effektiviteten –2016. Dessa lärosäten är relativt forskningstunga. I jämförelse har de svenska lärosätena haft en något lägre genomsnittlig effektivitet än de danska, men högre än genomsnittet i och . Den genomsnittliga förbättringspotentialen för de svenska lärosätena uppgår till för perioden –2016. Det innebär att lärosätena, givet sina resurser, kan öka sina prestationer i termer av genomströmning av studenter och doktorander samt öka antalet (högciterade) forskningspublikationer med i genomsnitt . Om förbättringspotentialen , något förenklat, uppskattas i termer av antal helårsprestationer pekar beräkningar på att det hade varit möjligt att producera ytterligare drygt 12 000 helårsprestationer vid svenska lärosäten . Förbättringspotentialen är dock inte jämnt fördelad. Flera svenska lärosäten tillhör de mest resurseffektiva lärosätena i för hela den studerade perioden. finns det svenska lärosäten som uppvisar en förbättringspotential på . 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Högre personalomsättning vid svenska lärosäten med förbättringspotential har prövat ett antal möjliga förklaringar till varför vissa lärosäten uppvisar lägre effektivitet än andra. De faktorer som undersöks är: •andelen studenter som är nybörjare •andelen studenter på fristående kurser •lärosätets överproduktion av studenter •andelen externa medel. Analysen visar att det endast är lärosätenas personalomsättning som uppvisar ett samband med effektivitetstalen. Sambandet är negativt, det vill säga lärosäten med en hög personalomsättning har en lägre effektivitet. tidigare granskning visade ett negativt samband mellan antalet distansstudenter och effektivitetstalen, men i den här granskningen finns inget sådant säkerställt samband. Det kan ha flera orsaker, till exempel en förskjutning mot fler programstudenter, förbättrad teknik och ändrade arbetssätt . Det har även skett en del sammanslagningar av lärosäten. Högst produktivitetsutveckling vid danska och finska lärosäten 2011– 2016 Den sammantagna bilden av produktiviteten är att den utvecklats positivt när de 68 nordiska lärosätena analyseras. För perioden –2016 förbättrades produktiviteten med i genomsnitt . De svenska lärosätena har en liknande produktivitetsutveckling , även om den är något lägre. I och finns den högsta produktivitetsutvecklingen, cirka Det är också de två länder som har haft den mest positiva utvecklingen inom teknologin. Vid svenska lärosäten har däremot den teknologiska förändringen varit lägst i jämförelse med lärosäten i övriga nordiska länder. Svenska lärosäten kan förbättra arbetet för ökad genomströmning delstudie av genomströmning bekräftar resultat från tidigare studier. Genomströmningen är lägre på grundkursen i engelska – en fristående kurs med stor andel distansundervisning – och högre på högskoleingenjörsprogrammet i maskinteknik. Skillnaderna mellan lärosäten är stora för båda utbildningarna. R I K S R E V I S I O N E N R E S U R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T V I D S V E R I G E S L Ä R O S Ä T E N Målen i högskolelagen ställer krav på hög kvalitet och effektivitet parallellt med krav på att bredda rekryteringen till högskolan. premierar resurstilldelningssystemet genomströmning och ersättningen är i stort sett densamma oavsett studenternas förutsättningar. Det ställer lärosätena inför en utmaning. Utöver resurstilldelningssystemet finns även andra faktorer som lärosätena anser påverka genomströmningen negativt men som är svåra för lärosätena själva att påverka. Det gäller till exempel vikande studentunderlag och heterogena studentgrupper. En förutsättning för att kunna sätta in åtgärder för förbättrad genomströmning är att lärosätena har kunskap om studenternas prestationer och avhopp. De två utbildningar vi studerat visar att lärosätena följer upp genomströmningen på utbildningarna i varierande grad och att uppföljningen inte alltid är systematisk. I undersökningen framgår att det är svårare att följa upp avhoppen på fristående kurser och distansutbildningar. Lärosätena vidtar också olika åtgärder för att motverka avhopp och öka genomströmningen. Det är dock få lärosäten som följer upp effekterna av sina åtgärder. lämnar utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser följande rekommendationer: •Universitet och högskolor som enligt granskningen uppvisar stor förbättringspotential bör identifiera de faktorer som påverkar effektivitet och produktivitet och därefter vidta lämpliga förbättringsåtgärder. •Universitet och högskolor bör systematiskt följa upp genomströmningen samt effekterna av de åtgärder som genomförs för att öka genomströmningen. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning I och med globaliseringen har konkurrensen om de bästa studenterna och forskarna ökat, som en väl fungerande utbildningssektor ofta pekas ut som en faktor som ska leda till ökad tillväxt och utveckling. Genom att vara del i denna internationalisering inom universitetsvärlden blir det allt viktigare för svenska universitet och högskolor att kartlägga sina styrkor och svagheter samt att veta hur effektivt de statliga resurser som tillförs verksamheten används. I uppgick lärosätenas totala intäkter till nästan varav nästan 56 miljarder avsåg statliga medel. Av dessa var drygt 40 miljarder intäkter till forskning och utbildning på forskarnivå, medan intäkterna till utbildning på grundnivå och avancerad nivå var . Intäkterna till utbildning på grundnivå och avancerad nivå har legat relativt konstanta medan intäkterna till forskning och utbildning på forskarnivå ökat under samma tidsperiod.1 I en tidigare granskning av (2011:2) analyserades skillnader i effektivitet och produktivitet mellan svenska lärosäten –2008 med den så kallade Data Envelopment Analysis-metoden (DEA-metoden).2 Effektivitet definieras med metoden som effektivitet i förhållande till andra lärosäten, det vill säga det är ett relativt effektivitetsmått. Med effektivitet avsågs således ”bäst i ”. Granskningen visade på en genomsnittlig förbättringspotential på . visade resultaten att förbättringspotentialen inte var jämnt fördelad mellan lärosäten och att vissa lärosäten hade en relativt stor förbättringspotential. En frågeställning som väcktes i samband med granskningen var hur effektiviteten för svenska lärosäten förhåller sig till den i andra länder. Är resurseffektiva svenska lärosäten även effektiva i en jämförelse med andra nordiska lärosäten? Det saknas information om hur svenska lärosäten presterar i en jämförelse med nordiska motsvarigheter och det finns relativt lite internationell forskning där effektiviteten för universitet i flera länder jämförs.3 1UKÄ (2018). Denna statistik avser samtliga universitet och högskolor i . 2En omarbetad version av granskningen publicerades senare i vetenskaplig tidskrift, se m.fl. (2017). 3Se bilaga 4 för en genomgång av internationell forskning kring effektivitet och produktivitet för lärosäten där lärosäten i flera länder jämförs. R I K S R E V I S I O N E N R E S U R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T V I D S V E R I G E S L Ä R O S Ä T E N I de nordiska länderna4 satsades 2015 mellan av BNP på högre utbildning och forskning.5 Totalt fanns knappt 1,3 miljoner studenter inskrivna på 167 lärosäten i de nordiska länderna . uppgick den totala personalen till knappt 170 000 helårspersoner, varav cirka 99 000 helårspersoner var undervisande och forskande personal.6 Det är alltså omfattande resurser som satsas på högre utbildning och forskning. En stor mängd statistik samlas in för lärosätena i . har den omfattande statistik som finns tillgänglig för de nordiska lärosätena inte använts för att med ett sammanfattande mått undersöka sambandet mellan de tillförda resurserna och de olika prestationer som produceras inom utbildning och forskning. Statistiken används alltså inte för att samlat belysa om lärosätena använder sina resurser på ett effektivt sätt. har lärosätena i ett kontinuerligt produktivitets- och effektiviseringstryck på sig genom det så kallade produktivitetsavdraget vid uppräkning av lönekostnaderna. Det innebär i korthet att verksamheten ska bli effektivare och en procentsats dras av när anslagen räknas upp i den årliga pris- och löneomräkningen.7 tidigare granskning behandlades av utbildningsutskottet i betänkandet 2011/12:UbU4. Utskottet välkomnade granskning och noterade att det är av stor vikt att universitets- och högskolesektorn följs upp och utvärderas ur olika aspekter. Utskottet pekade dock också på att den använda metoden inte kan fånga alla aspekter av effektivitet. För en allsidig belysning av högskolans verksamhet krävs, enligt utskottet, en differentierad uppföljning. Som en konsekvens av granskning 2011 fick ett tydligare uppdrag att följa upp lärosätenas effektivitet. Uppdraget ligger numera hos (), se vidare kapitel 2. delar uppfattningen att uppföljningen av lärosätenas effektivitet bör ske på ett differentierat sätt och ur olika perspektiv. Genom granskning av resurseffektivitet presenteras ett samlat mått som inkluderar både utbildning och forskning för att belysa om lärosätena använder sina resurser på ett effektivt sätt. Jämförande granskningar av denna typ kan komplettera andra 4De länder som avses är , , , , och . 5Se (2018), s. 261. Avser både offentliga och privata investeringar. , och ligger strax över genomsnitt på medan ligger strax under på . Statistik för saknas , men låg på ungefär samma nivå som och . 6Källa ETER (). Antalet lärosäten baseras på definitionen som används av ETER- databasen. Definitionen som används för lärosäte är att det ska vara: en distinkt organisation, ett nationellt erkänt lärosäte, där huvuddelen av aktiviteterna är utbildning på grundnivå och/eller avancerad nivå. Forskningsaktiviteter är inget krav för att ingå i definitionen. 7Se Statskontoret (2014). Systemet har kritiserats av högskolesektorn som bland annat menar att det inte är möjligt att effektivisera undervisningen och behålla samma kvalitet, se t.ex. SULF (2018). 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N analyser och bidra till ökad kännedom om förekomsten av eventuell resursineffektivitet vid svenska lärosäten. Ett särskilt mervärde i granskningen är att effektivitetsjämförelserna görs för lärosäten i hela . Resultaten från granskningen kan därmed utgöra ett underlag för jämförelser mellan lärosäten såväl inom som inom . 1.2 Syfte och frågeställningar Syftet med granskningen är att undersöka resurseffektivitet och produktivitet vid svenska universitet och högskolor jämfört med lärosäten i och om det finns potential att förbättra effektiviteten. Följande revisionsfrågor besvaras i granskningen: 1.Är resursanvändningen effektiv vid svenska universitet och högskolor i en jämförelse med nordiska lärosäten? 2.Vad kan förklara eventuella effektivitetsskillnader mellan lärosäten? 3.Har produktiviteten för lärosätena i utvecklats positivt ? granskning är avgränsad till lärosäten i de nordiska länderna. Anledningen till detta är att systemen för universitet och högskolor är relativt lika i samt att tillgången på jämförbar statistik är god. Vidare begränsas granskningen till lärosäten som bedriver forskning. Sammanlagt ingår 68 av totalt 160 nordiska lärosäten i analysen, varav 27 är svenska lärosäten. I högskolelagen anges att universitet och högskolor i sin verksamhet ska samverka med det omgivande samhället samt verka för att forskningsresultaten kommer till nytta. I denna granskning har det inte varit möjligt för att beakta i vilken utsträckning de prestationer som ingår i beräkningarna har bidragit till att uppfylla målet för högskolans samverkan. Inte heller har det varit möjligt att beakta om forskningsresultaten kommit samhället till nytta. Även om det finns försök att ta fram indikatorer på nationell nivå för att följa upp samverkan och samhällspåverkan, saknas vedertagna mått och jämförbar statistik för de nordiska länderna.8 När det gäller de prestationer som analyseras i granskningen för utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå så har utgått från att 8Regeringen gav i uppdrag att tillsammans med utveckla indikatorer för uppföljning utifrån målen för forskningspolitiken vilket inkluderar att samverkan och samhällspåverkan ska öka. De indikatorer som föreslås fångar samverkan mellan högskolesektorn och omgivande samhälle som tar sig uttryck i finansiering, delade tjänster, gemensamma publikationer, utbildning och öppen tillgång till publikationer. konstaterar att de indikatorer som föreslås går att få fram från befintliga datakällor, men kräver i flera fall ytterligare bearbetning. Indikatorerna återfinns i få fall i existerande rapporter. (2018). Redovisning av regeringsuppdrag att utveckla uppföljning av svensk forskning, s. 32. R I K S R E V I S I O N E N R E S U R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T V I D S V E R I G E S L Ä R O S Ä T E N dessa prestationer håller en god kvalitet. Det har alltså inte varit möjligt att ta hänsyn till eventuella kvalitetsskillnader mellan olika länders lärosäten eller mellan lärosäten inom ett land. Vi har inte heller kunnat beakta eventuella förändringar i kvaliteten . När det gäller lärosätenas forskningsproduktion tas viss hänsyn till kvalitet genom att antal högciterade publikationer används som en outputvariabel. Effektivitetsberäkningarna avser tidsperioden –2016. Bedömningarna av lärosätenas effektivitet och produktivitet i granskningen utgår från högskolelagen (1992:1434), myndighetsförordningen (2007:515) samt budgetlagen (2011:203). I 1 kap. 4 § högskolelagen anges att ”de tillgängliga resurserna skall utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten”. Både 3 § myndighetsförordningen och 1 kap. 3 § budgetlagen poängterar att verksamheten ska bedrivas effektivt och med god hushållning av statens medel. I granskningen relateras god hushållning av statens medel till effektivitet såsom det definieras av den valda metoden. Ett lärosäte betraktas i granskningen som resurseffektivt om det inte finns andra lärosäten som med samma mängd resurser lyckats åstadkomma fler prestationer. Lärosätenas prestationer mäts i granskningen i form av studenternas avklarade kurser, avlagda forskarexamina samt forskningspublikationer. Ett lärosäte betraktas alltså som effektivt i relation till andra inkluderade lärosäten – ett relativt effektivitetsmått. Regeringen har betonat vikten av effektivare studier och ökad genomströmning i ett antal propositioner och utredningar.9 Till exempel tillsattes 2017 en utredning, Åtgärder för att öka tryggheten för studerande vid sjukdom och främja effektivare studier, där det i direktivet10 framgår att ökad genomströmning i högskolan är önskvärd ur såväl ett arbetsmarknadspolitiskt och offentligfinansiellt perspektiv som ett individuellt studerandeperspektiv. Vidare anges det i budgetpropositionen för 201911 att målet för verksamhetsområdet är att utbildning och forskning ska hålla en internationellt sett hög kvalitet och bedrivas effektivt. För att följa utvecklingen i sektorn används bland annat indikatorer såsom prestationsgrad i utbildning på grundnivå och genomströmning i utbildning på forskarnivå. 1.4 Metod och genomförande Granskningen av resurseffektivitet består av två delar: en huvudstudie som vi refererar till som och en delstudie som utgörs av en granskning av 2017/18:204, s. 27. 2018/19:1. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N hur svenska lärosäten arbetar med genomströmning. Syftet är att dessa båda studier ska komplettera varandra och bidra till att besvara frågan om vad som kan förklara effektivitetsskillnader mellan svenska lärosäten. Granskningens huvudstudie använder sig av DEA-metoden.12 DEA-metoden är speciellt lämplig när både produktion och resursåtgång är flerdimensionell, vilket är fallet för universitet och högskolor. DEA-metoden ger ett relativt effektivitetsmått. Det innebär att ineffektivitet definieras utifrån de observationer som ligger på den så kallade produktionsmöjlighetsfronten. Enligt metoden är ett lärosäte effektivt när det bland övriga lärosäten inte går att observera något lärosäte som producerar mer prestationer med givna resurser. Det bör noteras att metoden bedömer relativ effektivitet och inte absolut effektivitet. Den visar alltså inte hur mycket som teoretiskt sett skulle vara möjligt att producera utan måttet baseras på vad som faktiskt har observerats bland de undersökta lärosätena. Ineffektivitet definieras följaktligen som att det finns lärosäten som observerats producera mindre, med jämförbar resursförbrukning, än de effektiva lärosätena. Detta innebär att både de effektiva och de ineffektiva lärosätena definieras utifrån så kallad best practice. I ett andra steg kan olika mekanismer studeras för att se om det finns något samband med de beräknade effektivitetstalen. För att studera produktiviteten, det vill säga förändringar i effektivitet , kommer produktivitetsindex att användas.13 En mer detaljerad beskrivning av såväl DEA-metoden som produktivitetsindexet ges i kapitel 2 samt i bilaga 5. 1.4.2 Metod för delstudien av genomströmning I granskningen analyseras skillnaderna mellan svenska lärosätens effektivitetstal med hjälp av en andrastegsanalys i vilken samvariationen mellan effektivitetstalen och ett antal variabler studeras, se vidare avsnitt 4.3. Utöver denna analys har vi genomfört en enkätstudie för att exemplifiera hur svenska lärosäten arbetar för att öka studenternas genomströmning. En av outputvariablerna i granskningens huvudstudie är ECTS-poäng som även kan presenteras i termer av helårsprestationer.14 Helårsprestationer är också ett av flera mått på genomströmning, och används för att mäta utbildningars effektivitet. Delstudien av genomströmning gjordes av två utbildningar med olika förutsättningar: ett yrkesexamensprogram och en fristående kurs som ges på många lärosäten, och 12För en detaljerad och mer heltäckande beskrivning av olika metoder att mäta effektivitet och produktivitet, se Färe m.fl. (1994). 13Indexet utvecklades av Färe m.fl. (1989) men är baserat på (1953). 14Helårsprestationer beräknas utifrån det totala antalet ECTS-poäng (European System) som studenterna vid ett lärosäte har tagit. Ett studentläsår omfattar 60 ECTS- poäng varför en helårsprestation definieras som ECTS/60. R I K S R E V I S I O N E N R E S U R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T V I D S V E R I G E S L Ä R O S Ä T E N som skiljer sig åt i fråga om statligt ersättningsbelopp, utbildningsområde och undervisningsformer. Underlaget i delstudien utgörs av ett frågeformulär som skickats ut till de lärosäten som erbjöd grundkurs i engelska och/eller högskoleingenjörsprogrammet i maskinteknik. Utbildningarna ges vid 18 respektive 19 lärosäten och svarsfrekvensen var . Enkäten innehöll nio frågor och återfinns i bilaga 7. Inför utformandet av enkäten intervjuade vi företrädare för högskoleingenjörsprogrammet i maskinteknik vid två lärosäten och företrädare för grundkursen i engelska vid ett lärosäte. Syftet med intervjuerna var att få en bättre förståelse för lärosätenas processer och förutsättningar. För att kartlägga genomströmningen på de två utvalda utbildningarna har beställt data avseende söktryck, prestationsgrader, kvarvaro samt examensfrekvenser av SCB. Dessutom träffade företrädare för Kungl. Tekniska högskolans och universitets centrala administration, samt för (), för att diskutera effektivitet ur ett lärosätesperspektiv. Granskningen av resurseffektiviteten vid nordiska lärosäten har gjorts i samarbete med de statliga revisionsmyndigheterna i de nordiska länderna.15 Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetarna . Två referenspersoner har varit knutna till projektet och gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till granskningsrapporten: •Kristof de , professor i nationalekonomi vid i •Martin , forskningspolitisk expert vid () Dessutom har tre lärosätesföreträdare utsedda av () gett synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. Företrädare för () har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. 15Riksrevisjonen i har dock endast deltagit genom att hjälpa till att samla in den statistik som använts för de norska lärosätena. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Att mäta effektivitet och produktivitet I det här kapitlet definieras begreppen effektivitet och produktivitet. Därefter beskrivs den kvantitativa metod för att undersöka effektivitet och produktivitet som används i granskningen. 2.1 Begreppen effektivitet och produktivitet Effektivitet och resursutnyttjande är begrepp som kan mätas på en mängd olika sätt och studeras utifrån olika perspektiv. I den engelskspråkiga litteraturen används ofta begreppet efficiency för effektivitet i termer av resursutnyttjande. Termen effectiveness används också för effektivitet men då relaterat till måluppfyllelse. I granskningen används effektivitet i termer av resursutnyttjande. Det ligger också nära hur INTOSAI (Audit Institutions) använder begreppet efficiency, det vill säga att åstadkomma mesta möjliga av givna resurser.16 har tidigare inom ramen för sin effektivitetsrevision publicerat ett antal granskningar där lärosätenas effektivitet har belysts ur olika aspekter.17 () har ett särskilt uppdrag att granska effektiviteten och resursutnyttjandet inom högskolan. har UKÄ i uppdrag att granska effektiviteten och resursutnyttjandet inom högskolan.18 Inom ramen för uppdraget beskriver och analyserar UKÄ olika företeelser som är relevanta för hur lärosätena utnyttjar sina resurser och för att bedöma produktiviteten i sektorn. Resultaten av uppdraget publiceras som effektivitetsanalyser och rapporter. Exempel på genomförda effektivitetsanalyser är granskningar av genomströmning (Tidiga avhopp från högskolan, Rapport 2017:17; Lärarstudenternas gymnasiebetyg, avhopp och studieprestation, Statistisk analys 2017:1) och uppföljning av ersättningsbeloppen för högre utbildning. Källa: UKÄ:s årsredovisning 2017. 16För mer information se INTOSAI:s standarder för effektivitetsrevision ISSAI 3000/17–18 och ISSAI 3100/7–9, 39–41. 17Se exempelvis Varför sparar lärosätena? – en granskning av myndighetskapital vid universitet och högskolor (RiR 2017:28), Lärosätenas lokalförsörjning – rum för utveckling (RiR 2018:15).