prop · H60352 · 2019-02-26 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:52 Landsbygdsprogrammet 2014–2020 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som har gjort i rapporten 2014–2020 – utformning och genomförande (RiR 2018:26). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. har granskat om Landsbygdsprogrammet 2014–2020 har utformats och genomförts på ett effektivt sätt. Slutsatsen är att regeringens utformning av programmet har bidragit till en programstruktur som försvårar möjligheten att nå programmets mål. konstaterar vidare att värdet av den informationsinsamling i form av uppföljning och utvärdering med syfte att säkerställa att programmets mål kan nås är begränsat samt att den komplexa programstrukturen med många olika åtgärder och omfattande resultatrapportering gör att handläggningen av stödärenden tar och är resurskrävande. Regeringen påbörjade förberedelserna för kommande programperiod (2021–2027). Arbetet med att ta fram en strategisk plan för och för hur den kommande gemensamma jordbrukspolitiken ska genomföras nationellt inleddes . är det oklart när den strategiska planen ska vara klar, då det är avhängigt resultatet av förhandlingarna i EU. har fått i uppdrag att bistå regeringen i arbetet, redovisa behov av tillkommande utvecklingsarbete samt hur administrationen av EU-stöd kan göras mindre kostnadskrävande . I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Landsbygdsprogrammet 2014–2020 – utformning och genomförande (RiR 2018:26)...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat om Landsbygdsprogrammet 2014–2020 har utformats och genomförts på ett sätt som gör det möjligt att nå målen på ett effektivt sätt. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten 2014–2020 – utformning och genomförande (RiR 2018:26), se bilagan. överlämnade granskningsrapporten till regeringen . granskning har inriktats mot regeringens och svenska myndigheters genomförande av landsbygdsprogrammet och utgått från tre frågor: 1.Har regeringens val av åtgärder och fördelning av medel gett förutsättningar för att nå programmets mål på ett effektivt sätt? 2.Har regeringen och () säkerställt att relevant information tas fram om resultat och måluppfyllelse i programmet och att denna information används? 3.Har regeringen och gett berörda myndigheter förutsättningar för en effektiv handläggning av stödärenden? övergripande slutsats är att regeringens utformning av landsbygdsprogrammet har bidragit till en programstruktur som försvårar möjligheten att nå programmets mål. konstaterar att det regelverk från EU som styr utformningen är omfattande och detaljerat, men att det också medger nationellt handlingsutrymme. bedömer att regeringens val att låta ett stort antal åtgärder ingå i programstrukturen har försvårat genomförandet och lett till ökade administrativa kostnader och försenade utbetalningar av stöd. Enligt är det svårt att bedöma vilka mål de olika åtgärderna i det svenska landsbygdsprogrammet ska bidra till och vilka resultat som borde uppnås. framhåller att programmet med många åtgärder, små budgetar och begränsad flexibilitet försvårar måluppfyllelse och möjligheten att uppnå önskade effekter. Regeringen hade enligt möjlighet att utforma ett mer riktat program med färre åtgärder, men valde att låta ett stort antal åtgärder och även ett antal nationella satsningar ingå i landsbygdsprogrammet. bedömer vidare att programstrukturen gör administrationen av programmet betungande, med ökade administrativa kostnader som följd. Det administrativa merarbetet riskerar att flytta fokus från programmets måluppfyllelse och resultat. konstaterar att identifierade regionala behov endast i begränsad utsträckning beaktades när företags- och projektstöd utformades i programmet och när budgeten för dessa stöd fördelades. Möjligheterna till regionalt inflytande 2018/19:52 bedöms vara begränsade under den pågående programperioden, vilket enligt riskerar att minska intresset för programmet bland regionala aktörer. konstaterar att informationsinsamling i form av uppföljning och utvärdering är en omfattande del av genomförandet av landsbygdsprogrammet, med syfte att säkerställa att programmets mål kan nås och att medlen i programmet utnyttjas effektivt. Informationen bör dessutom kunna fungera som ett underlag inför kommande programperiod (2021–2027). Uppföljning och utvärdering sker kontinuerligt, men har enligt bedömning gett begränsad information om måluppfyllelsen. Enligt bidrar detta till att möjligheterna att justera programmet för att förbättra måluppfyllelsen minskar. konstaterar att värdet av den omfattande information som samlas in för de EU-gemensamma indikatorerna är begränsad, både på EU-nivå och på nationell nivå, och att det är osäkert om det kommer att gå att använda informationen för att förbättra nuvarande program (2014– 2020). Det är enligt också tveksamt om det kommer att finnas tillräcklig information om resultaten i pågående programperiod som kan användas i planeringen av nästa program (2021–2027). Därmed finns det enligt risk för att det kommande programmet fastställs utan tillräcklig information om resultaten i nuvarande programperiod. De utvärderingar som genomförts har endast i undantagsfall berört måluppfyllelse och effekter av insatser i pågående programperiod. När det gäller frågan huruvida regeringen gett myndigheterna förutsättningar för en effektiv handläggning av stödärenden konstaterar att den komplexa programstrukturen med många olika åtgärder och insatsområden samt omfattande resultatrapportering gör att handläggningen av stödärenden tar och är resurskrävande. Detta kan enligt i förlängningen påverka de stödsökandes förtroende för landsbygdsprogrammet. konstaterar vidare att EU-reglerna kräver att nya itsystem utvecklas för handläggning och uppföljning. Enligt har bristerna i de nya it-system som utvecklat försvårat handläggningen av stödärenden. Utvecklingen av it-systemen har varit försenad och systemen har ofta brustit i funktionalitet vilket har inneburit att ansökningar om stöd inledningsvis inte kunnat handläggas alls och att stödmyndigheterna fortfarande behöver handlägga vissa moment manuellt. Enligt stödmyndigheterna har förseningarna och bristerna i itsystemen varit det främsta skälet till långa handläggningstider. För att förbättra landsbygdsprogrammets måluppfyllelse under kommande programperiod (2021–2027) lämnar följande rekommendationer till regeringen: •Se till att ett underlag tas fram inför nästa programperiod som utgår från de nationella behoven av landsbygdsutveckling och som innefattar analys av vilka konsekvenser olika val i programutformningen kan få. Med en sådan strategisk analys ökar möjligheten att inrikta programmet mot prioriterade områden och därmed ökar även möjligheten att uppnå målen för de områden som prioriteras. •Säkerställ att den nationella uppföljningen och utvärderingen utvecklas så att relevanta underlag om programmets resultat finns tillgängliga inför planeringen av nästa programperiod. Ett otillräckligt underlag Skr. 2018/19:52 inför planeringen försvårar möjligheten att utforma ett förbättrat och mer effektivt program. lämnar även rekommendationer till : •Fortsätt arbetet med att utveckla och förbättra rutiner och vägledning för att underlätta och effektivisera stödmyndigheternas handläggning av stödärenden. •Se till att den förväntade effektiviseringen med de nya it-systemen uppnås, så att kostnaderna för att administrera stöd i landsbygdsprogrammet minskar och stödmyndigheternas handläggning underlättas. Regeringen redogör i detta avsnitt för sin bedömning av de sammanfattande iakttagelser gör. Regeringen instämmer i iakttagelse att kopplingen mellan mål och åtgärder blir otydlig eftersom insatserna är uppdelade i många små budgetar. Regeringen delar uppfattning att programmets många små budgetar ökat komplexiteten i hanteringen av programmet, men konstaterar att programmets övergripande målstruktur följer av det EU-gemensamma regelverket. åtgärderna hänger samman med de EU-gemensamma målen är ingenting som medlemsstaterna själva utformar. Regeringen valde att också koppla relevanta åtgärder i landsbygdsprogrammet till uppfyllandet av vissa nationella mål, exempelvis till de nationella miljökvalitetsmålen, eftersom landsbygdsprogrammet till sin natur är ett viktigt miljöekonomiskt Vidare konstaterar att det inledningsvis när programmet togs fram fanns en ambition att ta hänsyn till regionala förutsättningar. menar att detta inte uppfylldes. regionala aspekter vägdes in vid framtagandet av programmet i enlighet med de riktlinjer som fanns. Dessutom tas regionala handlingsplaner fram för det regionala genomförandet av programmet. Regeringen instämmer i iakttagelse att den administrativa bördan för landsbygdsprogrammets genomförande för nuvarande programperiod är tung. Det finns därmed anledning enligt regeringen att uppmärksamma detta förhållande och verka för ytterligare förenkling nästa programperiod för att få på plats en tydligare och Regeringen instämmer delvis i bedömning att värdet av den information som samlas in för de EU-gemensamma indikatorerna ger begränsad information om programmets måluppfyllelse. att regeringen under nuvarande programperiod valt att begränsa indikatorerna till de EU-gemensamma var att hålla nere den administrativa stödsökande och i genomförandeorganisationen. 2018/19:52 pågående förhandlingarna inför perioden –2027 är den svenska ståndpunkten att de EU-gemensamma indikatorer som ska rapporteras till kommissionen ska ha en hög relevans för att påvisa resultat och effekter av åtgärder både på nationell nivå och på EU-nivå. Trots de brister som har iakttagit gällande om uppföljning och utvärdering, så bedömer regeringen att den information som samlas in och som presenteras i de årliga genomföranderapporterna om hur programmet framskrider är användbar för att utveckla innevarande program. Informationen kompletteras löpande med nationella uppföljningar och utvärderingar för att ge en bild av programmets måluppfyllelse på nationell nivå. Att programmet blev försenat på EU-nivå och att en del åtgärder inte kunde öppnas för ansökningar har, som konstaterar, påverkat uppföljningen och redovisningen och delvis försvårat möjligheterna till väl underbyggda ändringar av nuvarande program. Detta gäller särskilt i förhållande till de effektutvärderingar som pågår och som planeras, eftersom dessa tar att genomföra än den typ av resultatredovisning som rapporteras till kommissionen och som i hög grad hämtas från it-system. Regeringens bedömning är att de uppföljningar och utvärderingar som trots allt har presenterats och som kommer att presenteras –2020, bl.a. den förordningsstyrda fördjupade årsrapporten , kommer att bidra med information om både resultat och effekter och därmed ge förutsättningar för en bättre måluppfyllelse i kommande programperiod. Regeringen instämmer i huvudsak i iakttagelse att den komplexa programstrukturen med många olika åtgärder och insatsområden samt omfattande resultatrapportering gör att handläggningen av stödärenden tar och är resurskrävande, samt att bristerna i de nya it-system som utvecklat försvårat handläggningen för förvaltningsmyndigheterna. Med anledning av de ökade kostnaderna för administrationen av EU-stöd gav regeringen Statskontoret i uppdrag att analysera konsekvenser och utmaningar kopplade till genomförande av EU-stödhanteringen. har tagit del av Statskontorets rapport. Det bör i detta sammanhang tilläggas att en stor del av digitaliseringen har förenklat och effektiviserat handläggningen. EU- reglerna ställer krav på it-system av en viss kvalitet för handläggning och uppföljning. Förseningar och brister i interna utvecklingsarbete är också en förklaring till de långa handläggningstiderna under innevarande programperiod. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser lämnar två rekommendationer till regeringen. Regeringen redogör i detta avsnitt för pågående och planerade åtgärder med anledning av revisionen. Den första rekommendationen var att se till att ett underlag tas fram inför nästa programperiod som utgår från de nationella behoven av landsbygdsutveckling och som innefattar analys av vilka konsekvenser olika val i programutformningen kan få. Med en sådan strategisk analys ökar möjligheten att inrikta programmet mot prioriterade områden och därmed ökar även möjligheten att uppnå målen för de områden som prioriteras. Regeringen påbörjade förberedelserna för kommande programperiod (2021–2027). Som ett första steg inför förhandlingarna på EU-nivå togs en departementspromemoria fram inom , EU:s framtida jordbrukspolitik (Ds 2018:10). I promemorian lämnas förslag till hur politiken bör förändras . Kommissionen lämnade sitt förslag till reform av den gemensamma jordbrukspolitiken . I kommissionens förslag öppnas det upp för ökad subsidiaritet (nationellt självbestämmande) i valet av åtgärder, utformning och genomförande av politiken. Utifrån detta förslag pågår nu på EU-nivå diskussioner och förhandlingar som ska leda fram till ett regelverk för den gemensamma jordbrukspolitiken för perioden –2027. Detta regelverk kommer att, tillsammans med budgetbeslut, politiska prioriteringar och diverse omvärldsfaktorer, påverka förutsättningarna för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken i . Möjligheterna till långtgående förenklingar går ännu inte att bedöma då beslut i EU om reform av den gemensamma jordbrukspolitiken förväntas fattas tidigast . Medlemsstaterna ska i en strategisk plan redovisa hur medlemsstaterna avser att bidra till EU:s gemensamma mål genom det nationella valet av åtgärder i den s.k. pelare 1 (inkomststöden), och i pelare 2 (landsbygdsprogrammet). Regeringen startade arbetet med framtagandet av en strategisk plan för och det nationella genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken . är det oklart när den strategiska planen ska vara klar, då det är avhängigt resultatet av förhandlingarna i EU. har i detta arbete centrala och strategiska frågeställningar identifierats, utifrån vilka ett antal kompletterande analyser kommer att genomföras och ligga till grund för en behovsanalys. Behovsanalysen är central för regeringens val av prioriteringar och därmed för valet av åtgärder och fördelningen av budgetmedlen. Landsbygdsministern bjöd in till ett sakråd om utformningen av den gemensamma jordbrukspolitiken . Ett viktigt syfte var att aktivt inhämta synpunkter på och kompletteringar av det underlag om landsbygdernas förutsättningar som tagit fram. I detta sammanhang efterfrågades särskilt de regionala perspektiven. För att öka möjligheten att uppnå de politiska målsättningarna, analysera och bedöma administrationskostnader för olika stödformer samt i möjligaste mån säkerställa förenkling för stödmottagare och myndigheter har i regleringsbrevet fått i uppdrag att bistå regeringen i arbetet med den strategiska planen. ska även redovisa behov av tillkommande utvecklingsarbete samt hur administrationen av EU-stöd kan göras mindre kostnadskrävande i kommande programperiod. Uppdraget ska redovisas . Regeringen har även förstärkt organisation med en överdirektör och genom att tillsätta en styrelse för verket. Den andra rekommendationen var att säkerställa att den nationella uppföljningen och utvärderingen utvecklas så att relevanta underlag om programmets resultat finns tillgängliga inför planeringen av nästa programperiod. Ett otillräckligt underlag inför planeringen försvårar möjligheten att utforma ett förbättrat och mer effektivt program. Regeringen bedömer att det inte behöver vidtas några nya åtgärder, utöver dem som regeringen planerat, med anledning av rekommendation att utveckla den nationella uppföljningen och utvärderingen inför planeringen av kommande programperiod. Vid finns ett utvärderingssekretariat med ansvar för att landsbygdsprogrammet följs upp och blir utvärderat enligt de krav som framgår av . De utvärderingar och fördjupade uppföljningar som sekretariatet löpande initierar och finansierar ligger till grund för beslut som syftar till att förbättra programmet och dess genomförande inför kommande program. Underlagen delges regeringen bl.a. genom sekretariatets årsrapporter. initierar och genomför dessutom särskilda utvärderingsdagar, där aktuella utvärderingsrapporter och resultat presenteras och diskuteras. Utöver de fördjupade uppföljningar och utvärderingar som utvärderingssekretariatet ansvarar för bistår regeringen med kompletterande analyser särskilt framtagna för kommande programperiod. Analyserna tas fram inom ramen för uppdrag i regleringsbrevet att bistå regeringen i arbetet med att förbereda och utarbeta en strategisk plan för perioden och framåt. De omfattar allt ifrån bredare frågeställningar om målstyrning och administration till tekniska detaljer kopplade till enskilda åtgärder. Även andra myndigheter och aktörer bidrar med underlag inför kommande programperiod, däribland Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, , och Havs- och vattenmyndigheten. lämnar i sin granskningsrapport även rekommendationer till . Regeringen följer myndighetens arbete med att omhänderta rekommendationer. Med anledning av vad regeringen anfört ovan anser regeringen att är slutbehandlad. Landsbygdsprogrammet 2014–2020 –utformning och genomförande är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-495-7 rir 2018:26 tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 1 0 - 0 8 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 1 4 1 4 R I R 2 0 1 8 : 2 6 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Landsbygdsprogrammet 2014–2020 – utformning och genomförande har granskat landsbygdsprogrammet för perioden –2020. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. , Maria-Medée och har medverkat i den slutliga handläggningen. , länsstyrelserna, , , R I K S R E V I S I O N E N L A N D S B Y G D S P R O G R A M M E T 2 0 1 4 – 2 0 2 0 – U T F O R M N I N G O C H G E N O M F Ö R A N D E R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Landsbygdsprogrammen är en del av EU:s jordbrukspolitik Regler och mål på EU-nivån EU-nivåns betydelse för nationella landsbygdsprogram Strukturen i det svenska landsbygdsprogrammet Regionalt inflytande i landsbygdsprogrammet Sammanfattande iakttagelser och bedömningar Kraven i och organiseringen i Information om programmets resultat Sammanfattande iakttagelser och bedömningar Långa handläggningstider och sena utbetalningar Sammanfattande iakttagelser och bedömningar R I K S R E V I S I O N E N L A N D S B Y G D S P R O G R A M M E T 2 0 1 4 – 2 0 2 0 – U T F O R M N I N G O C H G E N O M F Ö R A N D E R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat om landsbygdsprogrammet för perioden –2020 utformats och genomförts på ett sätt som möjliggör att målen för programmet kan nås på ett effektivt sätt. Landsbygdsprogrammet är en del av arbetet med att förverkliga 2020, med en övergripande målsättning om smart och hållbar tillväxt för alla. Europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI- fonderna), däribland jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu), är EU:s främsta investeringsredskap för tillväxtstrategin. Totalt finns för det svenska landsbygdsprogrammet –2020, varav utgörs av svensk medfinansiering. Resterande medel i programmet kommer från Ejflu. Utformningen av det svenska landsbygdsprogrammet är resultatet av svenska politiska beslut givet de obligatoriska kraven i . Landsbygdsprogrammet ska uppfylla flera olika mål, både på EU-nivå och nationellt. De höga ambitionerna från EU avspeglar sig i ett regelverk som i detalj styr hur programmet ska utformas och följas upp. Därtill ingår flera nationella satsningar, såsom livsmedelsstrategin, i det svenska programmet. Sammantaget har detta resulterat i ett brett landsbygdsprogram med många olika åtgärder1 för landsbygdsutveckling. Programmet är komplicerat att handlägga och många som ansökt om stöd har fått vänta på beslut om stöd och på utbetalningar av stöd. Ovanstående har utgjort de viktigaste motiven till denna granskning av det svenska landsbygdsprogrammet. Syftet med granskningen är att undersöka om landsbygdsprogrammet 2014–2020 har utformats och genomförts på ett sätt som möjliggör att målen kan nås på ett effektivt sätt. Följande frågor har ingått i granskningen: •Har regeringens val av åtgärder och fördelning av medel gett förutsättningar för att nå programmets mål på ett effektivt sätt? 1Åtgärder är de områden för vilka stöd och ersättningar kan sökas, exempelvis miljöersättningar, investeringar i fysiska tillgångar, kompetensutveckling och utbyggnad av kommersiell service på landsbygden. R I K S R E V I S I O N E N L A N D S B Y G D S P R O G R A M M E T 2 0 1 4 – 2 0 2 0 – U T F O R M N I N G O C H G E N O M F Ö R A N D E •Har regeringen och säkerställt att relevant information tas fram om resultat och måluppfyllelse i programmet och att denna information används? •Har regeringen och gett berörda myndigheter förutsättningar för en effektiv handläggning av stödärenden? bedömningar utgår från att landsbygdsprogrammet bör utformas och genomföras enligt budgetlagens krav på att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning ska iakttas i statens verksamhet. Bedömningarna utgår vidare från att målen i programmet bör vara tydliga, att det bör framgå hur de ska nås samt att uppföljning av programmet ger information om måluppfyllelsen. Ytterligare en utgångspunkt är att förutsättningar bör ges för att handläggningen av stödärenden ska kunna utföras med kort handläggningstid och till låg kostnad. Granskningen har inriktats mot regeringens och svenska myndigheters genomförande av programmet. Berörda myndigheter är , länsstyrelserna, , och . EU-nivån, systemet med jordbruks- och landsbygdsstöd i sin helhet samt de stödsökandes perspektiv har inte ingått i granskningen. Det har heller inte ingått i granskningen att bedöma om mål i landsbygdsprogrammet har nåtts eftersom resultat ännu inte är tillgängliga. övergripande slutsats är att regeringens utformning av landsbygdsprogrammet har bidragit till en programstruktur som försvårar möjligheten att nå programmets mål. Det regelverk från EU som styr utformningen är omfattande och detaljerat. Givet det nationella handlingsutrymme som ändå medger, valde regeringen att låta ett stort antal åtgärder ingå i programstrukturen. Detta har försvårat genomförandet och lett till ökade administrativa kostnader och försenade utbetalningar av stöd. Har regeringens val av åtgärder och fördelning av medel gett förutsättningar för att nå programmets mål på ett effektivt sätt? Det finns flera faktorer som försvårar möjligheterna att nå målen i landsbygdsprogrammet och i förlängningen uppnå de tänkta effekterna. Målstrukturen på EU-nivå innebär att landsbygdsprogrammet förväntas bidra till mål på flera olika nivåer.