prop · H70331 · 2019-10-23 00:00:00 — Regeringens proposition 2019/20:31 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ändring i (2010:900). Ändringen innebär att den tillåtna byggnadsarean för ett komplementbostadshus som får uppföras utan krav på bygglov i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus utökas . Förslaget syftar till att öka byggandet av komplementbostadshus och göra det möjligt att uppföra sådana hus med en högre boendekvalitet. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i (2010:900).......... Ärendet och dess beredning .............................................................. Byggnadsarean för komplementbostadshus utökas........................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser för staten ................................................... Konsekvenser för kommuner ........................................... Konsekvenser för företag ................................................. Konsekvenser för enskilda ............................................... åtgärder, utvändiga ändringar och anmälan – analys och förslag (Rapport 2018:17) ......................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde antar regeringens förslag till lag om ändring i (2010:900). 2Förslag till lag om ändring i (2010:900) Härigenom föreskrivs att 9 kap. 4 a § (2010:900) ska ha följande lydelse. Trots 2 § krävs det inte bygglov för att, i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus, uppföra eller bygga till en byggnad som 1.avses utgöra antingen en särskild bostad (komplementbostadshus) eller en komplementbyggnad, 2.tillsammans med övriga bygg- 2. tillsammans med övriga bygg- nader som har uppförts på tomten nader som har uppförts på tomten med stöd av denna paragraf inte får med stöd av denna paragraf inte får en större byggnadsarea än 25,0 en större byggnadsarea än 30,0 kvadratmeter i fråga om ett kvadratmeter i fråga om en komple- 3.har en taknockshöjd som inte överstiger , 4.inte placeras närmare gränsen än , och 5.i förhållande till en järnväg inte placeras närmare spårets mitt än . Det krävs inte heller bygglov för att ändra en komplementbyggnad till ett sådant komplementbostadshus som avses i första stycket. En åtgärd som avses i första eller andra stycket får vidtas närmare gränsen än , om de grannar som berörs medger det. Sådan åtgärd får även vidtas närmare spårets mitt än om järnvägens infrastrukturförvaltare medger det. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att uppdra åt att genomföra en bred analys av frågan om domstolsprövning av de nya bygglovsbefriade åtgärder som infördes efter förslag i propositionen Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov (prop. 2013/14:127) och utreda förutsättningarna för att utöka byggnadsarean för de bygglovsbefriade komplementbyggnaderna och komplementbostadshusen. I uppdraget ingick även att utreda förutsättningarna för en sammanläggning och förenkling av bestämmelserna om bygglovsbefriade åtgärder för en- och tvåbostadshus enligt 9 kap. 4–4 e §§ (2010:900), förkortad PBL. redovisade denna del av uppdraget i rapporten åtgärder, utvändiga ändringar och anmälan – analys och förslag (Rapport 2018:17). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 1. Rapportens lagförslag finns i bilaga 2. förslag har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena har publicerats på regeringens webbplats och finns även tillgängliga i (Fi2019/01260/SPN). har tillkännagett för regeringen att behöver förenklas och att fler åtgärder bör bli bygglovsbefriade (bet. 2013/14:CU10 punkt 1, rskr. 2013/14:187, bet. 2015/16:CU1 punkt 8, rskr. 2015/16:79 och bet. 2016/17:CU15 punkt 1, rskr. 2016/17:234). Genom förslaget i denna proposition tillgodoses delvis tillkännagivanden. Tillkännagivandena behandlas i avsnitt 4. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som framgår av bilaga 4, som med en redaktionell ändring överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringens förslag: Den tillåtna byggnadsarean för ett komplement- bostadshus som får uppföras utan bygglov i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus ska utökas . Regeringens bedömning: Regeringen bedömer att de förslag som lämnat för att åtgärda de brister som finns i den rättsliga regleringen av vissa åtgärder som har undantagits från kravet på bygg- lov inte bör genomföras. I stället bör regleringen ses över i ett större Rapportens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. förslag omfattar även komplementbyggnader om högst 25 kvadratmeter som inte utgör en särskild bostad och som inte kräver bygg- föreslår även att utökningen av den tillåtna byggnadsarean ska samordnas med en sådan tillbyggnad som har undantagits från kravet på bygglov enligt 9 kap. 4 b § PBL på så sätt att den totala byggnadsarean inte får överstiga . förslag lämnas under förut- sättning att de rättsliga brister som finns i den nuvarande regleringen åtgär- föreslår att detta ska ske genom ändringar inom ramen för nuvarande system med anmälningsplikt, huvudsakligen genom att när- boende ges möjlighet att överklaga ett startbesked till den del det avser prövning av kraven i 2 kap. PBL. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna, bl.a. , länsstyrelserna i , , , och , , , , , , och Tierps kommuner, Kommuner och Landsting (SKL), (), och , tillstyrker eller har inte några invändningar mot förslaget att utöka den tillåtna byggnads- arean för komplementbostadshus. Statens centrum för arkitektur och design (ArkDes) instämmer i bedömning att en utökning av innebära att det blir ett mer intressant och attraktivt boendealternativ. Länsstyrelserna i och , , Mal- mö och kommuner framhåller att förslaget innebär att alla grundläggande funktioner, såsom tvätt och säsongsförråd, ryms inom byggnaden, och att den därmed skulle kunna fungera mer självständigt De anser även att förslaget innebär en ökad valfrihet för den enskilde och större möjligheter till alternativa plan- lösningar, som kraven på tillgänglighet kan uppfyllas. holms kommun föreslår att den maximalt tillåtna byggnadsarean utökas , vilket skulle innebära att den överensstämde med den maximala ytan för mindre bostäder i byggregler. riksförbund delar bedömning att utökningen även ska omfatta komplementbyggnader för att reglerna inte ska bli för krångliga att Några remissinstanser, bl.a. , och kommuner, är dock tveksamma till om en utökad byggnadsarea kommer att leda till att antalet komplementbostadshus och antalet sådana byggnader som används som separata permanenta bostäder kommer att öka i någon större omfattning medan andra remissinstanser, bl.a. SKL och , menar att en utökad byggnadsarea kan bidra till att reglernas syfte att främja fler bostäder uppfylls. I princip samtliga remissinstanser, även de som är positiva till att byggnadsarean för komplementbostadshus utökas med , instämmer i de slutsatser som redovisar i sin rapport beträffande den nuvarande regleringens brister när det gäller rätten till domstolsprövning av civila rättigheter enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () och delar myndighetens bedömning att en utökning av byggnadsarean enligt förslaget förutsätter att de rättsliga bristerna i regelverket hanteras. Några remissinstanser, bl.a. (mark- och miljödomstolen), , () och , framhåller att en utökad byggnadsarea för komplementbostadshus innebär att de problem och brister som pekar på i sin rapport ökar och att bristen i rätten till domstolsprövning behöver tas om hand innan det sker en utvidgning av byggnadsarean för komplementbyggnaderna, eftersom en större byggnad i större utsträckning riskerar att påverka närboendes civila rättigheter enligt . Några av remissinstanserna avstyrker förslaget, bl.a. (mark- och miljödomstolen), Försvarsmakten, SGI, ArkDes, Kungl. Tekniska högskolan (KTH), , , och Arkitekter. , och Arkitekter anser att förslaget kan ha en negativ påverkan på kulturmiljövärden och möjligheterna till en god arkitektur och gestaltning. Enligt (mark- och miljödomstolen) riskerar förslaget att leda till större olägenheter för närboende i form av insyn och förlorad utsikt, vilket kan leda till fler granntvister och överklaganden. Vidare menar att en större byggnad medför större påverkan på stadsmiljön. , och Arkitekter menar att mer omfattande undantag från kravet på bygglov innebär att lovprövningssystemet urholkas och att kommunernas arbete för god arkitektur och gestaltning undergrävs. Enligt SGI kan risken för naturolyckor och ledningsskador öka om större komplementbostadshus tillåts få uppföras i strid med planbestämmelser, som exempelvis anger att marken inte får bebyggas på grund av risken för ras- och skredolyckor, erosion och översvämning. Försvarsmakten menar att fler och större komplementbostadshus i områden av riksintresse för totalförsvaret där bygglov för komplementbostadshus inte krävs riskerar att skada riksintresset. KTH och Arkitekter anför att omfattningen och tempot i de många lagändringar som gjorts avseende bygglov har medfört betydande svårigheter för byggnadsnämnderna i deras praktiska verksamhet, och att ytterligare ändringar därför bör analyseras i en framtida samlad översyn av 9 och 10 kap. PBL. (Mark- och ) anser att regelverket för olika undantag från kravet på bygglov är komplext och kan uppfattas som inkonsekvent, samt att det är önskvärt med en samlad översyn av regelverket. , och kommuner samt är positiva till förslaget om att undantaget från kravet på bygglov 2019/20:31 för komplementbostadshus och komplementbyggnader ska samordnas med sådana tillbyggnader som är undantagna från kravet på bygglov så att den sammanlagda byggnadsarean inte överstiger . i och , , och kommuner är dock negativa till förslaget, eftersom de anser att en sådan begränsning är för komplicerad att tillämpa och dessutom svår att förklara för allmänheten. Enligt kommun skulle en sådan begränsning innebära att tillbyggnaden inte kan utföras ändamålsenligt och tillgängligt. anser att en sådan samordning innebär en otydlighet i regelverket som skulle leda till onödiga missförstånd. Slutligen menar kommun att den föreslagna begränsningen inte skulle främja ett ökat bostadsbyggande. (mark- och miljödomstolen), , , och kommuner anser att förslag till att lösa de nuvarande rättsliga bristerna i regelverket inte bör genomföras, eftersom det inte fullt ut hanterar de rättsliga bristerna och riskerar att ytterligare öka den rådande osäkerheten kring vad som ska prövas i vilket skede av lovgivningsprocessen. De förespråkar i stället att systemet med anmälningsplikten ses över och att bygglovsplikt införs för dessa åtgärder. Några remissinstanser lämnar egna förslag på ändringar av undantagsregleringen i , utöver förslag. framför att undantaget från kravet på bygglov även bör omfatta flerbostadshus. SKL anser att kommunernas tidsfrist för handläggningen av de aktuella ärendena bör utökas och Försvarsmakten anför att krav på bygglov alltid bör gälla inom eller i anslutning till områden som utpekats som riksintressen för totalförsvaret, och inte bara om området avser flygplatser eller övnings- eller skjutfält. Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt krävs det bygglov för nybyggnad och tillbyggnad (9 kap. 2 §). Det innebär att det krävs bygglov för att uppföra en ny byggnad och för att ändra en byggnad om ändringen innebär att byggnadens volym ökar (se definitionen av nybyggnad och tillbyggnad i 1 kap. 4 §). krävs det dock inte bygglov för att i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus uppföra eller bygga till en byggnad som utgör antingen en särskild bostad (komplementbostadshus) eller en komplementbyggnad, dvs. fristående uthus, garage och andra små byggnader, om byggnaden tillsammans med övriga byggnader som har uppförts på tomten med stöd av 9 kap. 4 a § får en byggnadsarea som inte är större än , har en taknockshöjd som inte överstiger , inte placeras närmare gränsen än utan medgivande av berörd granne och i förhållande till en järnväg inte placeras närmare spårets mitt än utan medgivande av järnvägens infrastrukturförvaltare (9 kap. 4 a §). Det krävs inte heller bygglov för att på ett en- eller tvåbostadshus göra högst en tillbyggnad som inte har en större bruttoarea än , som inte överstiger bostadshusets taknockshöjd och som inte placeras närmare gränsen än utan medgivande av berörd granne (9 kap. 4 b §). De ovannämnda åtgärderna får genomföras i strid med den detaljplan eller de områdesbestämmelser som gäller för området (10 kap. 2 § andra stycket). Bygglov krävs dock om kommunen för ett område som utgör en värdefull miljö i en detaljplan har bestämt att åtgärderna kräver bygglov eller om de vidtas på byggnader eller inom bebyggelseområden som är särskilt värdefulla enligt 8 kap. 13 §. Ett komplementbostadshus, en komplementbyggnad eller en tillbyggnad får inte heller uppföras utan bygglov inom eller i anslutning till sådana områden som är av riksintresse enligt 3 kap. 9 § andra stycket , om det är fråga om flygplatser eller övnings- eller skjutfält (9 kap. 4 d §). Även om åtgärderna inte kräver bygglov måste de anmälas och får inte påbörjas innan har gett ett startbesked (10 kap. 3 § PBL samt 6 kap. 5 § första stycket 9 och 10 plan- och byggförordningen [2011:338], förkortad PBF). I ett startbesked ska bl.a. ta ställning till om åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen (10 kap. 23 §). Ett startbesked får endast överklagas av anmälaren i ärendet (13 kap. 15 §). Begränsningen i rätten att överklaga ett startbesked har åsidosatts av Mark- och i ett antal avgöranden till förmån för berörd granne (se bl.a. Mark- och domar i mål P 1948-15, i mål P 1646-17 och i mål P 12189-17, jfr även Mark- och dom i mål P 1022-16). I avgörandena har domstolen bedömt att regeln står i strid med det egendomsskydd och den rätt till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter som enskilda fysiska och juridiska personer har enligt . En sådan rätt kan tillkomma en granne som t.ex. drabbas av olägenhet och värdeminskning till följd av en åtgärd på en annan fastighet. Enligt domstolen har i ett startbesked bedömt att byggnaden uppfyller kraven i , bl.a. att den är förenlig med 2 kap. 9 § och således inte innebär betydande olägenheter för omgivningen. Vidare anser domstolen att ett startbesked är att se som ett gynnande förvaltningsbeslut som vinner negativ rättskraft. En tillsynsmyndighet kan därför i ett tillsynsärende gällande en bygglovsbefriad byggnad för vilken startbesked har meddelats i regel endast ingripa med tillsynsåtgärder om byggnaden inte överensstämmer med det som framgår av anmälan om åtgärden. Eftersom i startbeskedet har bedömt att åtgärden uppfyller kraven i , och att den således inte innebär betydande olägenhet för omgivningen, kan inte berörda grannar genom exempelvis en anmälan till tillsynsmyndigheten få en prövning av åtgärdens påverkan på omgivningen. För att grannarna ska ges möjlighet att få sina civila rättigheter prövade bör de därför enligt domstolen ges rätt att klaga på startbeskedet. Som utvecklas närmare nedan avser regeringen att se över regleringen om bygglov m.m. i ett större sammanhang i syfte att åstadkomma en förändring av regleringen i så att den inte strider mot bestämmelserna i . Byggnadsarean för komplementbostadshus ska utökas Det krävs olika åtgärder för att möta behovet av bostäder i . Regeringen har under föreslagit ändringar i för att utöka antalet åtgärder som är undantagna från kravet på bygglov och som kan tillåtas i strid med detaljplan och områdesbestämmelser, både i syfte att skapa fler bostäder och att öka fastighetsägares möjligheter att bestämma över hur den egna fastigheten ska utvecklas. Enligt den analys som har genomfört har möjligheten att uppföra ett komplementbostadshus utan bygglov endast haft en begränsad betydelse för bostadsförsörjningen. framgår det av att flera kommuner framhåller att den stora vinsten med regleringen är att åtgärderna får vidtas i strid med gällande detaljplan, eftersom kommuner av resursskäl inte gärna ändrar detaljplaner för befintlig småhusbebyggelse, trots att det ibland kan vara lämpligt att tillåta en högre exploatering än vad planen medger. Regeringen ser positivt på möjligheten att uppföra ett komplementbostadshus till ett en- eller tvåbostadshus och anser att fastighetsägare bör få större möjligheter att utveckla sin fastighet. Regeringen vill öka byggandet av komplementbostadshus med en bättre boendekvalitet. Begränsningen till en byggnadsarea om innebär i praktiken en invändig boarea på . Detta medför att bostaden, med hänsyn till bestämmelser om tillgänglighet och användbarhet, i princip endast kan utformas på ett sätt, med ett separat rum som hygienutrymme och ett rum för alla övriga nödvändiga bostadsfunktioner. En utökning skulle innebära att den invändiga boarean blev . Detta skulle bl.a. göra det lättare att skapa en bättre boendekvalitet och, i enlighet med vad Länsstyrelserna i och samt , och kommuner anför, innebära att alla grundläggande funktioner ryms inom byggnaden samt fler möjligheter att utforma och möblera komplementbostadshus. I redovisas resultat från myndighetens årliga plan- och byggenkät, som skickas ut till landets kommuner. Av enkätsvaren framgår att lite mer än en fjärdedel av kommunerna tror att antalet komplementbostadshus skulle öka om den tillåtna byggnadsarean ökade . De flesta av kommunerna motiverar det med att det skulle bli lättare att uppfylla tillgänglighetskraven och att bostädernas användbarhet därmed skulle öka. Ungefär hälften av kommunerna tror inte att antalet komplementbostadshus skulle öka om byggnadsarean utökades . De menar framför allt att intresset för att bygga komplementbostadshus inte finns i deras kommun och att en sådan marginell ökning inte skulle bidra till att fler småhusägare skulle bygga komplementbostadshus. Av svaren –2017 framgår tydligt att det största intresset för komplementbostadshus finns i pendlingskommuner nära storstäder. Denna kommungrupp står för av de komplementbostadshus som anmälts. Regeringen bedömer mot denna bakgrund, och det stöd som finns för förslaget bland remissinstanserna, att nyttan av att utöka den tillåtna ytan för komplementbostadshus med är stor, och att en utökning av byggnadsarean i sig innebär att komplementbostadshus blir ett mer En utökning av byggnadsarean kan vidare antas leda till att fler komplementbostadshus uppförs, främst där behovet av ytterligare bostäder är som störst och de utrymmesmässiga förutsättningarna finns. Detta bedöms kunna ha en viss positiv inverkan på bostadsförsörjningen i landet. Med hänsyn till det stora behovet av bostäder är det angeläget att möjligt vidta åtgärder som kan öka tillgången till bostäder. Till detta kommer att har tillkännagett för regeringen att behöver förenklas och att fler åtgärder bör bli bygglovsbefriade (se avsnitt 2). föreslår även att den största möjliga byggnadsarenan för en sådan komplementbyggnad som kan uppföras med stöd av 9 kap. 4 a § PBL, av förenklingsskäl och för att undvika oönskade styrningseffekter, ska utökas . I likhet med bl.a. i , och kommuner och konstaterar regeringen att det behov av en utökad area som identifierats endast avser komplementbostadshus och inte komplementbyggnader. Regeringen anser därför att den största möjliga byggnadsarean för komplementbyggnader inte bör utökas, även om det innebär att regelverket blir något mer komplicerat. Regeringen bedömer även att det kan finnas vissa positiva styrningseffekter av att komplementbostadshus får vara större än komplementbyggnader, bl.a. när det gäller kraven på tillgänglighet, som blir lättare att uppfylla med en större byggnadsarea. För den som exempelvis har för avsikt att uppföra en gäststuga kan det framstå som mer fördelaktigt att uppföra denna som en separat bostad med uppfyllda krav på tillgänglighet, eftersom den i så fall får göras större. Begränsningen i förhållande till förslag innebär att den största möjliga byggnadsarean för komplementbostadshus respektive komplementbyggnader blir olika. Om en fastighetsägare vill kombinera de olika byggnadstyperna på sin tomt innebär förslaget att den maximala byggnadsarean för ett komplementbostadshus, tillsammans med övriga komplementbostadshus och komplementbyggnader som har uppförts på tomten utan bygglov med stöd av samma paragraf, utökas . De önskemål om ytterligare ändringar av utformningen av undantagsregleringen i 9 kap. 4 a § PBL, som framförts av bl.a. och Försvarsmakten, kan inte hanteras inom ramen för det nu aktuella lagstiftningsärendet. Flera remissinstanser, bl.a. (mark- och miljödomstolen), menar att en utökning av byggnadsarean för komplementbostadshus kan medföra en större risk för konflikter med motstående intressen, särskilt eftersom byggnaderna får strida mot gällande detaljplan. Enligt regeringens bedömning kommer förslaget att utöka den maximala byggnadsarean för komplementbostadshuset med endast att marginellt påverka motstående intressen. I likhet med kommun bedömer regeringen att förslaget inte bör innebära några större olägenheter för omgivningen än nuvarande regler. Regeringen delar bedömning att förslaget inte får några större arkitektoniska konsekvenser eller påverkan på kulturmiljön i övrigt. Krav på bygglov kommer alltjämt att gälla inom särskilt värdefulla bebyggelseområden, och i förhållande till förslag begränsas en eventuell påverkan 2019/20:31 genom att utökningen av byggnadsarean endast omfattar komplementbostadshus. Sammanfattningsvis anser regeringen, i likhet med bl.a. , att den tillåtna byggnadsarean för ett komplementbostadshus som får uppföras utan bygglov i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus ska utökas . Ingen begränsande samordning med tillåten byggnadsarea för sådan tillbyggnad som är undantagen från kravet på bygglov föreslår, förutom en utökning av byggnadsarean, att byggnadsarean för komplementbostadshus och komplementbyggnader ska samordnas med den tillbyggnad om som är undantagen från kravet på bygglov enligt 9 kap. 4 b § första stycket 1. Enligt bör byggnadsarean för åtgärderna, om de kombineras, tillsammans inte få överstiga . I likhet med flera av remissinstanserna, bl.a. i , anser regeringen att en sådan begränsning skulle bli svår att tillämpa och förklara för allmänheten. Begränsningen skulle vidare kunna motverka syftet att möjliggöra fler komplementbostadshus. Mot denna bakgrund bör begränsningen inte införas. Regleringen bör ses över i ett större sammanhang Av den analys som har genomfört av de åtgärder som undantogs från kravet på bygglov efter förslag i propositionen Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov (prop. 2013/14:127), bl.a. uppförande av komplementbostadshus, framgår att byggnadsnämnderna inte har avlastats genom reformen, eftersom det i stort sett krävs samma bedömningar inför ett startbesked som inför ett bygglov, att det inte har blivit enklare för byggherrar eftersom de måste ge in i stort sett samma handlingar i ett anmälningsärende som i ett bygglovsärende, att en konsekvens av att tillåta att många och relativt omfattande åtgärder får strida mot planbestämmelser är att planmonopolet urholkas vilket gör det svårare för kommunerna att styra över bebyggelseutvecklingen och förutse påverkan på bl.a. arkitektur, infrastruktur och andra samhällsfunktioner, samt att kommunerna i allt större utsträckning i nya detaljplaner tar höjd för åtgärderna i sin planläggning och minskar byggrätterna.