prop · H603148 · 2019-09-09 00:00:00 — Nedan listas några viktiga exempel på åtgärder och arbetssätt som kan bidra till god processhygien, och därmed minska risken för förtroendeskadliga närståendetransaktioner. Offentliga inköp är reglerade i lagar och förordningar och föremål för myndighetsövergripande utvecklingsarbete. Att arbeta strategiskt med inköp, öka regelefterlevnaden och utnyttja myndighetsgemensamma avtal kan också bidra till bättre kontroll mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner. Upphandla med annonsering och anbudskonkurrens. Inköp över en viss storlek är i hög grad regelstyrda.36 processkrav syftar till att främja likabehandling, icke-diskriminering och transparens. En väl fungerande upphandlingsprocess kan därför antas minska risken för att förtroendeskadliga närståendetransaktioner sker. Om upphandling sker i en offentlig, transparent och kontrollerad urvalsprocess minskar betydelsen av att en anställd eller dennas anhörig har intressen i det utvalda företaget, såvitt denna inte varit beslutsfattare i processen. Riskerna för förtroendeskadliga närståendetransaktioner bör alltså kunna hållas lägre i myndigheter vars upphandlingsprocesser utformats för att underlätta regelefterlevnad och som arbetar med att hålla andelen inköp som görs som otillåtna direktupphandlingar låg. Det gäller fastän detta arbete inte primärt görs för att minska risken för just förtroendeskadliga närståendetransaktioner.37 Processen ska i kombination med en fungerande jävskontroll (se nedan) säkerställa att inköp beslutas på sakliga grunder, även om någon anställd har kopplingar till företagen. Använda gemensamma statliga ramavtal. För varor och tjänster som ofta köps in av statliga myndigheter upphandlar Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet ramavtal, vilket är överenskommelser om framtida inköp från en leverantör på vissa villkor under en bestämd tidsperiod.38 Myndigheter under regeringen ska normalt sett använda Kammarkollegiets ramavtal om det finns ett sådant för den typ av köp myndigheten vill genomföra.39 Huvudskälet till de gemensamma 36Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, särskilt kapitel 10 och 19. 37Konkurrensverket 2013:6, s. 95 och 98. Ramavtal kan i olika utsträckning specificera villkoren för framtida inköp och parternas åtaganden. Mycket lösa ramavtal torde ha begränsade effekter på ordningen för inköpen. 39Se 1 och 3–4 §§ förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D statliga ramavtalen är att åstadkomma besparingar, men inköp under gemensamma ramavtal minskar också antalet inköpstillfällen där valet av leverantör skulle kunna styras av anställdas intressen. Det finns därför flera skäl för myndigheter att bevaka myndighetens användning av befintliga ramavtal så att de faktiskt utnyttjas när det finns avtal som svarar mot myndighetens behov. Att användningen av ramavtal indirekt minskar risken för förtroendeskadliga närståendetransaktioner hänger dock på att ramavtalet sätter tydliga ramar för inköpen och faktiskt begränsar myndighetens valmöjligheter. Använda egna avtal. Myndigheter kan också själva ingå mer långsiktiga avtal eller ramavtal för kategorier av varor eller tjänster som man gör återkommande inköp av. Arbete med egna avtal kan vara ett sätt för myndigheter att effektivisera inköp och minska förekomsten av inköp som sker utanför myndighetens fastlagda inköpsprocesser. Sådana inköp innebär nämligen en större risk för såväl ineffektiviteter som oegentligheter. En förutsättning är dock att egna avtal upphandlas i en välfungerande upphandlingsprocess. Blir beloppen stora krävs annonsering och anbudskonkurrens (se ovan). Det bör finnas tydliga system för avrop från avtalen. Myndigheter kan behöva bevaka avtalstrohet också mot avtal som myndigheten själv slutit, så att de verkligen används. Göra enstaka direktupphandling under ordnade former. Det finns inte alltid skäl att göra långsiktiga avtal med en leverantör. Om ett inköp understiger vissa gränsvärden40 så ställs inte samma processkrav som på större upphandlingar. Exempelvis kan myndigheten vända sig direkt till en leverantör istället för att först annonsera inköpet.41 När myndigheten är fri att själv ta direkt kontakt med leverantörer försämras transparensen i upphandlingen. Myndigheten ska dock ha beslutade riktlinjer som reglerar användning av direktupphandling. För köp finns också lagkrav på dokumentation där myndigheten motiverar sina beslut, bland annat valet av leverantör.42 Enligt bör myndigheten dokumentera aspekter som hur konkurrensen tagits till vara och vilka leverantörer som tillfrågats.43 Att direktupphandlingsprocessen inte regleras i samma utsträckning i lagen hindrar inte att myndigheten har ytterligare interna riktlinjer för den typen av upphandlingar. Helhetsgrepp och överblick. Inköp berör i praktiken ofta stora delar av organisationen, inte bara den del som har ett utpekat särskilt inköpsansvar. Inköp genereras, och genomförs ibland, ute i myndighetens olika avdelningar och enheter. Eftersom färre, större och mer strategiskt hanterade inköp också innebär 40I lagen om offentlig upphandling () är direktupphandlingsgränsen, om inga undantag gäller, . Det finns även andra upphandlingslagar för särskilda typer av inköp med andra direktupphandlingsgränser. 41Upphandlingsmyndigheten, 2018a. 42Se 19 kap. 7 § och 30 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. 43Konkurrensverket, 2018. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N mer transparens och fler ögon på varje beslut är det viktigt att myndigheten aktivt arbetar för att skapa sig en överblick och i den utsträckning det är möjligt samordna liknande inköp. De allra första stegen mot ett inköp, där behoven klargörs och specificeras, kan då också hanteras organiserat i en transparent process. Vidare behöver det finnas en tydlig beslutsordning som klargör vem som kan göra vilka inköp och hur det ska gå till. Alla anställda som involveras i inköp behöver nås av information om vilka regler och rutiner som gäller. För att kunna arbeta med att öka avtalstrohet eller med att undvika otillåtna direktupphandlingar behöver inköp dokumenteras på ett sätt som innebär att inköp kan kopplas till ett eventuellt befintligt avtal. Ett sätt att öka inköpens spårbarhet är att använda eller utveckla system för e-handel. Med e-handelssystem menas digitala lösningar för fakturahantering gentemot leverantörer, men också interna digitala system för attestering, kontering och uppföljning av betalningar.44 För de frågor som här avhandlas är det framför allt det senare som är av intresse. Överblick och spårbarhet ökar möjligheten för myndigheten att få syn på och vid behov hantera inköp som sker utanför den av myndigheten sanktionerade inköpsprocessen. Många åtgärder som myndigheter vidtar i syfte att effektivisera inköp och minska kostnader minskar också risken för förtroendeskadliga närståendetransaktioner, även om det inte är den direkta avsikten. 2.2 Utbetalning av ersättningar och bidrag till företag Transparent fördelning av ersättningar. De bidrag och ersättningar till företag och enskilda som ingår i granskningen lyder under regeringsformens och förvaltningslagens krav på jävshantering, transparens, saklighet och opartiskhet. Men det finns inte på samma sätt som när det gäller inköp ett upphandlingsregelverk, och inte alltid något systematiskt myndighetsövergripande strategiarbete i syfte att skapa goda processer. Det finns inte heller, på samma sätt som när det gäller inköp, incitament och möjligheter för myndigheten att spara pengar genom att mer noggrant styra processen. Det gäller till exempel Arbetsförmedlingens lönebidrag och områdesskydd (men inte till exempel avtal om hyror). Processer för fördelningen av bidrag är därför betjänta av en återkommande analys av risker för oegentligheter och förtroendeskador, och av beslutsordningar som till exempel föreskriver att två personer handlägger beslut eller föreskriver dokumentation av beslut för att på eget initiativ skapa en sådan transparens som föreskrivs i 44Se till exempel Kammarkollegiet, 2019. ska statliga myndigheter med fler än 50 anställda, med vissa undantag, hantera sina utgående beställningar av varor och tjänster elektroniskt, se Ds 2017:31. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D Även här kan e-handläggningssystem skapa transparens och ge uppföljningsmöjligheter. 2.3 Jäv och bisysslor Myndigheten har ett ansvar för att förhindra jäv och förtroendeskadliga bisysslor, som anställdas näringsfrihet, föreningsfrihet och personliga integritet måste vårdas.45 Flera verktyg står till myndighetens förfogande. Väl spridd kunskap om jävsregler och jävsrapportering. Anställda är enligt lagen skyldiga att anmäla eventuella omständigheter som kan göra dem jäviga, och får normalt inte delta i handläggningen av ärenden där de är jäviga.46 För att såväl tydliga som osäkra jävsförhållanden ska kunna hanteras korrekt måste myndigheten skapa förutsättningar för att information om eventuella jävsförhållanden kommer myndigheten till del. Myndigheten behöver därför bland annat sprida kunskap om jävsreglerna till organisationens olika delar, och skapa goda förutsättningar för att anställda ska förmedla relevant information om eventuellt jäv, till exempel genom en återkommande rutin som aktualiserar frågan. Prövning och dokumentering av bisysslor. Myndighetsanställda får ha bisysslor, men bisysslor som bedöms kunna skada förtroendet för myndigheten är inte tillåtna.47 För att bedöma om en bisyssla är förtroendeskadlig krävs en helhetsbedömning som väger in myndighetens uppdrag, den anställdas roll och arbetsuppgifter såväl som bisysslans karaktär. Anställda på myndigheter som omfattas av chefsavtalet är skyldiga att anmäla eventuella bisysslor.48 Övriga anställda är enligt lagen (1964:260) om offentlig anställning endast skyldiga att på ”arbetsgivarens begäran lämna de uppgifter som behövs för att arbetsgivaren ska kunna bedöma om arbetstagarens bisysslor är tillåtna”.49 Enligt ska arbetsgivaren endast samla de uppgifter som behövs för att bedöma om en bisyssla är tillåten och då kan det räcka att, som ett första steg, fråga om mer övergripande uppgifter som vilken typ av bisyssla det rör sig om.50 Arbetsgivaren är alltså till stor del beroende av anställdas förståelse av och uppmärksamhet på vad som kan vara förtroendeskadligt för myndigheten, och av deras vilja att rapportera in eventuellt otillåtna bisysslor. Det betyder att även om det inte på förhand nödvändigtvis är lätt att uppställa regler för vad som är tillåtet 45Arbetsgivarverket, 2012 s. 30. 46Se 17–18 §§ förvaltningslagen (2017:900). 47Se 7 § lagen (1994:260) om offentlig anställning. Det finns även andra skäl som kan göra en bisyssla otillåten. 48Arbetsgivarverket, 2012 s. 14–15 och 36. 497 b § lagen (1994:260) om offentlig anställning. 50Arbetsgivarverket, 2012 s. 31 och 33. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N och inte, så behövs tydliggöranden om förtroendefrågor och bisysslor kopplat till myndighetens specifika verksamhet. Bisysslehantering inbegriper då regelinformation och själva prövningsförfarandet, men också en levande diskussion. Väl fungerande rutiner och kontrollmekanismer hänger samman med hur myndighetens system för intern styrning och kontroll fungerar. De valda myndigheterna ingår i en krets av myndigheter med särskilda krav på sina ledningssystem, vilka återfinns i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll (därför kallas de ibland FISK-myndigheter). Förordningen föreskriver bland annat att myndigheterna ska göra strukturerade riskanalyser för verksamheten och genomföra kontroller och uppföljning utifrån dessa.51 För att myndigheten ska kunna utforma välavvägda åtgärder krävs en förståelse för de risker myndigheten har att hantera. Ett ändamålsenligt skydd mot oegentligheter och jäv är således avhängigt att riskerna analyseras.52 Vidare bör myndigheten ha procedurer och rutiner som hanterar identifierade risker. Uppföljning kan tydliggöra om procedurer och rutiner är adekvata. Normer, rutiner och regler behöver spridas och förankras i hela organisationen. Det inbegriper typiskt sett inte bara vidarebefordran av information utan även arbete med värdegrund och kultur. Det behövs också tydliga vägar för hantering av misstankar om oegentligheter och upptäckta missförhållanden. Inrättande av visselblåsarfunktioner är ett sätt för myndigheter att möjliggöra för medarbetare att lämna anonyma tips om oegentligheter. Samtliga myndigheter som ingår i granskningen har en internrevision. Idealt sett är internrevisionen ett stöd för myndighetsledningen i arbetet med intern styrning och kontroll. En välfungerande internrevision är indirekt ett sätt för myndighetsledningen att se till att risken för förtroendeskadliga närståendetransaktioner och andra oegentligheter i samband med inköp hanteras väl. Ledningen bör därför ge internrevisionen goda förutsättningar och ta tillvara deras återkoppling och eventuella förslag på förändringar. Enligt föreskrifter ska internrevisionen bedöma risken för korruption, otillbörlig påverkan, bedrägeri och andra oegentligheter.53 Då är det viktigt att internrevisionens arbete kan utgå från en egen självständig riskanalys.54 51Se 3 och 5 §§ förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. 52Riksrevisionen 2013:2; 2018:13; 2016:24. 53Ekonomistyrningsverket, 2018. till 4 § internrevisionsförordningen (2006:1228). R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D Den verktygslåda som myndigheterna har för att skydda sig mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner erbjuder inga snabba lösningar utan kräver ett kontinuerligt genomgripande arbete på flera fronter . Det kan behöva se olika ut beroende på myndighetens förutsättningar och sammanhang. I nästkommande kapitel beskrivas därför omfattningen av myndigheternas inköp samt hur vanligt det är att anställda alls har funktion i eller inkomst från företag. Syftet är att ge en bild av myndigheternas riskmiljö. I kapitel fyra ges sedan en översiktlig bild av hur vanligt det är att det finns kopplingar mellan de leverantörer som myndigheten har och sådana företag som anställda har kopplingar till: så kallade närståendetransaktioner. I kapitel fem till nio undersöks myndigheterna närmare var för sig. Dels granskas om de identifierade närståendetransaktionerna har en karaktär som riskerar att skada myndigheternas förtroende om de inte hanteras väl. Dels undersöks om myndigheterna använder sin verktygslåda på ett sätt som är ändamålsenligt för att minimera risken för förtroendeskador på grund av sådana närståendetransaktioner. 32R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Myndigheter har relationer till företag, både i företagens egenskap av leverantörer av varor och tjänster och via de anställda och deras anhörigas kopplingar till företag genom funktion och inkomst. Omfattningen påverkar förutsättningarna för att hantera eventuella problem kopplade till närståendetransaktioner såväl som behovet av styrning och kontroll. Den verklighet myndigheterna har att förhålla sig till utgör deras riskmiljö. I det här kapitlet beskrivs dels hur många och stora inköp och utbetalningar de fem myndigheternas gör, dels vilka kopplingar deras anställda har till privata företag. 3.1 Många inköp från privata aktörer Myndigheter är i hög grad beroende av privata leverantörer.55 Sedan 1980- och har det funnits en medveten strävan att konkurrensutsätta och privatisera ägarformen för offentligt finansierad verksamhet, i syfte att effektivisera produktionen.56 Enligt Statskontoret förekommer det att kärnverksamhet upphandlas till 50 och ibland till av externa leverantörer.57 Statliga myndigheters utbetalningar till privata leverantörer uppgick till strax , vilket kan jämföras med statsbudgeten som uppgått till under de senaste åren.58 När tjänster som myndigheterna behöver för att sköta sitt uppdrag köps istället för att produceras i egen regi ökar det med nödvändighet antalet inköpsrelationer mellan myndigheter och tjänsteleverantörer. Kontakterna mellan myndighet och omgivande samhälle och näringsliv blir fler och tätare. 3.1.1Inköp och övriga ersättningar i de fem granskade myndigheterna Vi har sammanställt uppgifter om de granskade myndigheternas inköp och vissa övriga ersättningar till privata företag. I uppgifterna ingår myndigheternas inköp för hyror. Regelrätta inköp dominerar dock bland de uppgifter vi tagit fram. är ett undantag. Där utgör andra typer av ersättningar en stor andel av myndighetens betalningar till företag. 55För 2016 uppskattas det sammanlagda värdet på alla de upphandlingspliktiga inköpen i till , se och s. 34. Nivån hade då varit ungefär densamma , se och . s. 12. 57Statskontoret, 2015. 58Konkurrensverket och , 2018. s. 98. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D Tabell 2 illustrerar att omfattningen av statliga myndigheters relationer med företag varierar, både sett till de summor som myndigheterna betalar ut och i fråga om antalet företag som myndigheterna betalar ersättningar till. Spektrumet sträcker sig mellan , som 2016 betalade ut till över 11 700 inhemska privata leverantörer, och , som betalade ut till drygt 700 leverantörer. Tabell 2 Inköp och övriga ersättningar vid myndigheterna 2016, tusental kr Värdet av utbetalningar per Värdet av alla transaktioner (2,) (4,) (40,) (15,) (1,) Antal leverantörer där det (92,) (93,) (94,) (91,) (90,) Anmärkning: I gruppen leverantörer ingår inhemska privata företag. För Polisen och har antalet inköp uppskattats genom att summera inköp från en leverantör som genomförts och konterats på samma konto. För övriga myndigheter bygger uppgiften om antalet inköp på antalet fakturor. Källa: Myndigheternas inköpsredovisning och personalsystem. Hur risken med närståendetransaktioner ska bedömas påverkas inte bara av antalet transaktioner eller leverantörer, utan också av vilken typ av inköp som görs. Exempelvis kan mindre inköp med större frihetsgrader i processen antas öka risken för närståendekopplingar som kan skada förtroendet för myndigheten. Det är dock inte helt lätt att uppskatta hur stora andelar av en myndighets utbetalningar som utgörs av olika slags inköp. I antal räknat antas inköp som kan göras som direktupphandlingar utgöra den absoluta merparten av de offentliga inköpen, medan upphandling med krav på anbudskonkurrens gäller för en större andel av inköpssummorna.59 Genom att skilja ut leverantörer där myndighetens utbetalningar till leverantören understiger ges en fingervisning om i vilken utsträckning inköp kan göras utan krav på anbudskonkurrens i de fem undersökta 59Arnek m.fl. 2015 s. 75. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N myndigheterna (i är gränsen 2018 men 2016 var gränsen ca ). I alla de fem myndigheterna var det av leverantörerna som myndigheterna sammanlagt betalade under till under ett enskilt år. Merparten av alla utbetalningarnas sammanlagda värde, mellan , gick dock till leverantörer som betalades och leverantör (se tabell 2). Myndigheterna har alltså många relationer med leverantörer till vilka de gör förhållandevis små utbetalningar. Uppgifterna ska dock inte ses som ett mått på andelen inköp som faller under anbudsplikt. Exempelvis innefattar uppgifterna både inköp som inte är upphandlingspliktiga (till exempel lokalhyror) och andra typer av ersättningar (till exempel vissa beslut om bidrag).60 För vissa inköp gäller högre direktupphandlingsgränser.61 Vidare avgörs de frihetsgrader som finns inte bara av lagreglerade beloppsgränser utan också av hur myndigheten, och ibland staten åmyndigheternas vägnar, valt att utforma sina leverantörsrelationer. Myndigheterna kan vara bundna av gemensamma statliga ramavtal, trots att inköpen i en viss kategori är små på den egna myndigheten. Anbudsplikt kan gälla egna upphandling där betalningen sprids , även om inköpsvolymerna inte når över direktupphandlingsgränsen enskilda år. Det sammanställningen visar är att det görs många inköp och utbetalningar som inte självklart hanteras i stora upphandlingar. I tidigare undersökningar har denna typ av uppskattning överskattat snarare än underskattat andelen inköp som kunnat knytas till ett avtal. En undersökning 2015 av tolv myndigheter visade att den faktiska så kallade avtalstäckningen (det vill säga andelen inköp som kan kopplas till en sanktionerad avtalsprocess) var betydligt lägre än andelen inköp över LOU:s direktupphandlingsgräns.62 Vad gäller användning av gemensamma ramavtal har det i en tidigare granskning som gjort av konsultinköp framkommit att statliga gemensamma ramavtal används i begränsad utsträckning. var det inte ovanligt att myndigheter inte heller slöt egna ramavtal, även om de största inköparna av till exempel it-konsulter använde egna ramavtal.63 60Uppgifterna kan även inkludera upphandlingspliktiga inköp för vilka högre värden för anbudsplikt finns i annan lagstiftning. 61I lagen om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (LUFS) respektive i lagen om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF) är gränsen . För upphandlingar enligt lagen om offentliga koncessioner () är gränsen ca . 62Arnek m.fl. 2015. 63Störst i relation till antal årsarbetskrafter, 2018:20, s. 41–44. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D En utgångspunkt i regleringen av offentlig anställning är att även offentliganställda har näringsfrihet så länge tungt vägande skäl inte talar däremot.64 Hur vanligt det är att myndighetsanställda har kopplingar till privata företag och i vilka branscher dessa återfinns, påverkar i vilken utsträckning myndigheterna behöver uppmärksamma närståendetransaktioner som en särskild risk. Detta beskrivs översiktligt i det följande. 3.2.1 Anställda med inkomster eller funktioner i företag För att få en bild av hur vanligt det är att anställda har kopplingar till företag har vi jämfört Arbetsförmedlingens, Polisens, , och uppgifter om anställda med uppgifter om personer med funktioner i företag registrerade hos samt inkomster registrerade i SCB:s jobbregister. Sammanfattningsvis varierade andelen anställda vid de granskade myndigheterna, som hade någon sorts koppling till ett företag, från strax över var fjärde hos Arbetsförmedlingen, Polisen och och något högre vid till som mest nästan hälften hos . I tabellen nedan presenteras de som har haft en funktion i ett företag, exempelvis som styrelseledamot eller vd, och de som inte haft en funktion i men har haft en inkomst från ett företag. Tabell 3 Anställda med egna kopplingar till företag 2016 Funktion i minst ett företag1 (9,) (7,) (10,) (21,) (9,) Inkomst från minst ett företag, ej funktion i något2 (andel) (14,) (15,) (34,) (15,) (15,) Anmärkningar: I gruppen anställda ingår personer som varit anställda . Uppdrag i ideella föreningar, bostadsrättsföreningar och offentligt kontrollerade företag har utelämnats. 1) Med eller utan inkomst. 2) Inkomst från tjänst och/eller näringsverksamhet. Källa: näringslivsregister, myndigheternas personalsystem, kontrolluppgifter via SCB. Andelen anställda med någon form av funktion i ett företag varierar mellan . Klart vanligast var det bland anställda vid , där mer än var femte anställd 2016 hade någon form av funktion i ett företag.65 På samtliga 2000/01:147 s. 11. Närings- och yrkesfriheten är grundlagsfäst i 2 kap. 17 § regeringsformen. 65Personer som har aktieposter i ett aktiebolag, men ingen funktion, ingår inte, inte heller personer som har oregistrerade enskilda firmor som de inte har en inkomst från. Enskilda firmor ingår bara i 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N myndigheter rör det sig nästan uteslutande om en relativt stark koppling till företaget.