prop · H603129 · 2019-06-04 00:00:00 — •Lämnar ett adekvat stöd till museernas säkerhetsarbete när det gäller: −förstörelse och katastrof? Granskningen berör samtliga centralmuseer, vilket innebär att övriga statliga museer inte ingår i granskningen. Förutom centralmuseerna ingår i granskningen, då ämbetet har ett uppdrag att främja utvecklingen och samarbetet på museiområdet.16 En central del i detta uppdrag är att förmedla kunskap samt lämna teknik- och metodstöd, särskilt när det gäller museernas arbete med att bevara, använda och utveckla kulturarvet. 1.3 Metod och genomförande Granskningens genomförande består av två delar: dels en första kartläggande del som syftar till att få en övergripande bild av rutiner, dokumentation och arbetssätt, dels en andra del som är mer fördjupande och som syftar till ökad förståelse för respektive museums vägval och utmaningar när det gäller säkerhetsarbetet. 15I granskningen används begreppet katastrofberedskap, emergency preparedness, som innebär förebyggande åtgärder och insatser som vidtas i syfte att lindra effekterna vid snabbt förstörande förlopp. Standard SS-EN 15898:2011, Bevarande av kulturarv – Generella termer och definitioner framgår att begreppet katastrof är vedertaget inom museisektorn och används för att särskilja mellan plötslig förstörelse av föremål och långsam nedbrytning av föremål. Se t.ex. även 2016, i katastrofberedskap och restvärdesräddning (RVR) för konst- och kulturhistoriska samlingar, byggnader och miljöer. Begreppet katastrof används därför i denna granskningsrapport i stället för begreppet kris, som nämns i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och som omfattar alla statliga myndigheter (dvs. också de centralmuseer som är myndigheter). 16Förordningen (2014:1585) med instruktion för . R I K S R E V I S I O N E N B E V A R A S A M L I N G A R N A Kartläggning av säkerhetsarbetet i samlingsförvaltningen Vi har samlat in information om säkerhetsarbete i samlingsförvaltningen genom självskattningsverktyget SAK18, som tillhandhåller. SAK är framtaget av utifrån den brittiska förlagan Benchmark in Collection Care som har tagits fram av den brittiska organisationen , som arbetar med att ta fram standarder och kunskapsunderlag för museer internationellt.19 SAK omfattar totalt 109 frågor inom nio frågeområden som alla har bäring på säkerhetsaspekter inom samlingsförvaltning, såsom spårbarhet, stöld och skadegörelse samt förstörelse och katastrof. De nio områdena som inkluderas i SAK är: policy och riktlinjer, byggnader och lokaler, säkerhet, katastrofhantering, förvaring, inomhusmiljö, städning, skadedjur och mögel, hantering och användning samt vård och konservering. Fördelen med att använda sig av detta verktyg, utformat som ett frågeformulär i Excel, är att verktyget är framtaget för museisektorn med syfte att vara en del av den egna kvalitetssäkringen av samlingsförvaltningen. En utmaning med verktyget är att det omfattar ett stort antal frågor, att vissa frågor är överlappande och att det på några frågor saknas tydliga definitioner. Därtill saknas svarsalternativet ej relevant vilket gör det svårt för respondenterna att tydliggöra när något inte är aktuellt för just det specifika museet. Excelfilen är dock utformad på ett sådant sätt att det finns möjligheter att lämna kommentarer på varje fråga. Centralmuseerna har utnyttjat denna möjlighet i hög utsträckning, vilket har gjort det möjligt för oss att uppmärksamma exempelvis när en fråga inte är relevant, när en fråga är otydlig eller när ansvariga inom ett museum har olika uppfattningar om svaret på en viss fråga. skickade ut SAK till centralmuseerna , och samtliga har svarat genom självskattningsverktyget. Det totala antalet respondenter är fjorton, vilket beror på att har lämnat in ett svar för och ett för Flygvapenmuseet. Övriga centralmuseer har lämnat in ett gemensamt svar för samtliga sina museer. SAK har besvarats av flera personer inom varje museum, i första hand av samlings- och säkerhetsansvariga samt i flera fall också av någon från ledningen. Flera respondenter har uppgett att man behövt föra en dialog mellan flera olika befattningshavare för att kunna svara. I flera fall har detta varit uppskattat då det skapat utrymme för en dialog om utmaningar som museet står inför samt i vissa fall också uppmärksammat hur vissa säkerhetsfrågor hanteras. Utöver sammanställningen av SAK, har vi gått igenom de senaste två årens årsredovisningar samt de senaste tre årens regleringsbrev/riktlinjer och budgetunderlag vid centralmuseerna. Detta har skett i syfte att få en bild av vilka 18Samling, ansvar och kvalitet – självskattning för vård och bevarande. What we do. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N säkerhetsproblem som redan har lyfts och diskuterats inom ramen för centralmuseernas verksamhet. Sammantaget har granskningens första del inneburit en kartläggning av centralmuseernas säkerhetsarbete. Intervjuer med säkerhets- och samlingsansvariga I granskningens andra del har vi intervjuat säkerhets- och samlingsansvariga vid samtliga tretton centralmuseer, samt fyra museer som är del av en större centralmuseimyndighet. På samtliga centralmuseer utom två finns en särskild säkerhetsansvarig. Samtliga museer har minst en samlingsansvarig, och i många fall finns det flera samlingsansvariga för olika delar av museernas samlingar. I dessa fall har vi genomfört gruppintervjuer med ett urval av samlingsansvariga tillsammans med säkerhetsansvarig, och i vissa fall tillsammans med en chef för samlingarna. Sammantaget har vi intervjuat 46 personer på centralmuseerna. Syftet med intervjuerna har varit att få veta vilka utmaningar som ett museum står inför när det gäller säkerhetsarbete i samlingsförvaltningen. Intervjuerna har även gett oss möjlighet att ställa följdfrågor utifrån den information som framkommit via frågeformulären i SAK samt övriga dokument. Intervjuerna har genomförts per museum och har framför allt utgått från de svar som framkommit genom självskattningsverktyget SAK. De flesta säkerhets- och samlingsansvariga har intervjuats på plats i respektive museum, medan några intervjuer har genomförts över telefon. Intervjuerna har även följts upp med kompletterande frågor som skickats ut via e-post till samtliga tretton centralmuseer. Utöver intervjuer med centralmuseerna har vi även intervjuat företrädare för om arbetet med museifrågor samt samlingsförvaltning. Vi har intervjuat åtta personer från (däribland även personal från Svensk Museitjänst20 som organisatoriskt finns hos ämbetet). Utöver detta har vi tagit del av instruktion, regleringsbrev, verksamhetsplan samt rapporter, råd och rekommendationer som finns tillgängliga på ämbetets webbplats. Granskningen bygger alltså på en sammanställning av vår kartläggning i SAK, årsredovisningar, instruktioner, regleringsbrev/riktlinjer, budgetunderlag, rapporter samt intervjuer. Intervjusvaren har bidragit till att ge en kompletterande och fördjupad bild av vad som framkommit i olika dokument samt av självskattningen i SAK. Intervjusvaren har därmed möjliggjort en mer nyanserad 20Svensk Museitjänst (SMT) har i uppdrag att erbjuda magasinförvaring av föremål samt tjänster inom samlingsförvaltning åt museer och andra aktörer som förvaltar kulturarv. R I K S R E V I S I O N E N B E V A R A S A M L I N G A R N A bild av vilka säkerhetsutmaningar som centralmuseerna står inför samt vad dessa beror på. Syftet med granskningen är varken att återge hur vanligt förekommande ett visst problem är eller att återge exakt hur många museer som står inför vissa utmaningar i sitt säkerhetsarbete. Granskningen har snarare som syfte att visa på vilka generella problem som finns med museernas säkerhetsarbete. vidärför sammanställt samtliga självskattningar i SAK för att få en övergripande bild av hur centralmuseerna sammantaget skattar det egna säkerhetsarbetet. I analysen av sammanställningen av samtliga svar har vi även beaktat om det finns en skevhet i svaren, dvs. om det endast är några få museer som står för de flesta utmaningarna. Vi har även beaktat om det går att se något mönster i svaren utifrån museernas storlek, associationsform eller samlingsområde. Det kan konstateras att det inte går att se några gemensamma mönster i svaren baserat på dessa variabler. Vi kan även konstatera att det inte finns några stora skillnader mellan hur museerna har svarat. Det finns ett par museer som svarar nej på fler frågor än genomsnittet och det finns på samma sätt två museer som svarar mer ja på frågorna än genomsnittet. Övriga tio museer samlar sina svar på ett liknande sätt. I den sammanlagda självskattningen framkommer att svarsalternativet delvis är vanligt förekommande på frågor som rör museernas säkerhetsarbete. Därtill framkommer av de öppna kommentarssvaren att det ofta finns meningsskiljaktigheter inom ett museum om i vilken mån museet har eller följer exempelvis rutiner. Mot bakgrund av detta samt i kombination med syftet att peka på de övergripande problemen med säkerhetsarbetet presenteras resultaten inte i absoluta tal, där det anges hur många museer som svarat ja, delvis eller nej på en viss fråga. En sådan redovisning skulle inte vara rättvisande. Viktigt att betona är att sammanställningen av SAK har analyserats i relation till vad som har framkommit i dokument och genom intervjuer. Det innebär att vi har följt upp varje museums svar i SAK med intervjuer, där museerna har fått möjlighet att utveckla sina svar i SAK och att redogöra för särskilda utmaningar. I de kommande avsnitten redogör vi för generella problem som museerna har i sitt säkerhetsarbete. De problem vi lyfter fram gäller inte samtliga centralmuseer, men flertalet. Därtill kan det också finnas enskilda centralmuseer som står inför helt andra säkerhetsrelaterade problem som inte omnämns i denna granskning eftersom det enbart rör enskilda museer. Granskningens iakttagelser presenteras därför i termer av när flertalet museer (något fler än hälften) respektive några av museerna (något färre än hälften av museerna) har en viss uppfattning. Granskningen har genomförts av Per Dackenberg (projektledare) och , och har biträtt 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N granskningen med genomgång av dokumentation från regeringen och de granskade myndigheterna. Två referenspersoner har varit knutna till granskningen genom att lämna råd och stöd samt delge synpunkter på utkast till granskningsrapport. Företrädare för , , , , Statens centrum för arkitektur och design, , , Statens maritima och transporthistoriska museer, Statens museer för världskultur, , Stiftelsen , Stiftelsen , Stiftelsen samt Stiftelsen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. R I K S R E V I S I O N E N B E V A R A S A M L I N G A R N A 2 Att skydda samlingarna I detta kapitel redogör vi för museilagens intentioner och museiprofessionens roll och ställning i samlingsförvaltningen. Kapitlet beskriver även kortfattat vad som avses med säkerhet i samlingsförvaltning samt hur säkerhetsarbetet styrs av tvingande regelverk och branschpraxis. Kapitlet avslutas med de bedömningsgrunder som granskningen utgår från. I regeringens kulturarvsproposition understryks betydelsen av att värna om historiens mångtydighet.21 Av det skälet betonas vikten av att den offentliga kulturarvspolitiken inte definierar vad som är ett kulturarv, utan i stället låter detta vara föremål för tolkning. Kulturarv uppstår i och med att det införlivas i samlingar, och genom att människor tillskriver föremål ett värde. Det kulturhistoriska värdet av ett föremål är därmed resultatet av en tolkande aktivitet genom vilken föremålets betydelse prövas och ges ny mening. Förändringar i synen på vad som har ett kulturhistoriskt värde sker sällan över , utan är snarare resultatet av långsamma processer över tid.22 Kulturarvspolitiken, såsom den formuleras i kulturarvspropositionen, utgår från en uppfattning att kulturarvet är föränderligt och strävar efter att politiken ska tillhandahålla ramar som möjliggör för museerna att stå fria och bevara ett öppet förhållningssätt till kulturarvet. Kulturarvspropositionen framhåller på flera punkter vikten av att museiprofessionen ges stort utrymme att styra över museisektorn. Det handlar delvis om att hantera svåra frågor inom samlingsförvaltningen i sig. Det handlar även om att museerna måste fredas från detaljstyrning, ideologier och politiska krafter som vill göra anspråk på historieskrivningen. Det slås fast att museerna ska spela en central roll i kunskaps- och åsiktsbildning genom att ge alternativa perspektiv på det förflutna och utmana etablerade sanningar.23 Mot bakgrund av detta har museilagen (2017:563) tillkommit i syfte att ge museer inom det allmänna museiväsendet stabila ramar som skyddar dem från politiska avvägningar, och som manifesterar deras självständiga roll som kunskapsinstitutioner. Av museilagen framgår att museihuvudmännen (stat, kommun och landsting) ska säkerställa att ett museum har ett bestämmande 2016/17:116, bet. 2016/17:KrU9, rskr. 2016/17:281. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N inflytande över verksamhetens innehåll.24 Regeringen framhåller att befästandet av professionens roll ligger i linje med regeringens förvaltningspolitik att utveckla en mer tillitsbaserad styrning, i vilken professionernas erfarenhet och kunskap får en framträdande roll.25 Sammantaget framhäver den nya museilagen museernas självständiga ställning. Det innebär att museernas uppgift att samla, bevara och tillgängliggöra samlingarna har fått lagstöd, som det lämnar öppet för museisektorn att själv tolka vad detta innebär. Museilagen anger alltså ramen för verksamheten under det att museiprofessionen definierar vad som är en betryggande säkerhet genom att bl.a. utveckla standarder och praxis. Området är därför under kontinuerlig utveckling, snarare än ett område som kan av mot en enda på förhand definierad checklista. 2.2 Definition av säkerhet – kontrollerad risk Säkerhet kan förstås som en kontrollerad risk. har vi sett en utbredning av strukturer för riskhantering (det som vanligen på engelska kallas för risk management) inom alla samhällssektorer och organisationer. 26 Risker som inte enkelt låter sig organiseras bort blir numera föremål för omfattande, organisatoriska ansträngningar i form av planer, riktlinjer och policyer för att hantera risker. garanterar inte välformulerade dokument per automatik en framgångsrik hantering av exempelvis en brand eller en översvämning. Mycket tyder på att denna typ av policydokument inte sällan lever särkopplade från det som verksamheten verkligen gör.27 Att det finns nedtecknat hur organisationen ska agera är inte samma sak som att organisationens medlemmar de facto agerar såsom avsett. I grunden handlar det om att skapa möjligheter för att hantera händelser som inte går förutse helt och hållet. Vad som utgör en risk i samlingsförvaltningssammanhang är inte alltid självskrivet, men bör ofta kunna härledas till beprövad erfarenhet inom museiprofessionen. Att arbeta med säkerhet i museernas samlingsförvaltning innebär således att aktivt identifiera, analysera och hantera riskerna. I detta sammanhang bör det betonas att centralmuseernas samlingar ser mycket olika ut. Verksamheten spänner över många fält, och samlingarna innehåller därför vitt skilda föremål. Det innebär att riskerna varierar och att principer som styr spårbarhet, avvärjning av stöld, skadegörelse, förstörelse och katastrof behöver 245 § museilagen (2017:563). 2016/17:116, s 88f, bet. 2016/17:KrU9, rskr. 2016/17:281. 26Power, M. ; Eriksson- , U. 2009 Risk and organizing – the growth of a research field. 27Boxenbaum, E. och 2008 Isomorphism, Diffusion and Decoupling. R I K S R E V I S I O N E N B E V A R A S A M L I N G A R N A anpassas efter varje museums individuella förutsättningar. finns det generella risker som har relevans för flertalet centralmuseer, men hur dessa mer specifikt kommer till uttryck kan skilja sig åt. 2.3 Normering av säkerhetsarbete Centralmuseernas arbete med säkerhet i sin samlingsförvaltning styrs på olika sätt. Utöver museilagen, styr instruktioner och regleringsbrev samlingsförvaltningen vid de centralmuseer som är statliga myndigheter. De centralmuseer som är stiftelser ska följa sina stadgar, och regeringens riktlinjer vad avser de villkor som är förenade med de anslag regeringen har beviljat. Dessutom pågår ett kontinuerligt normeringsarbete av samlingsförvaltning inom museiprofessionen, vilket anses önskvärt i kulturarvspolitiken. I detta normeringsarbete är det inte självskrivet vilken instans eller vilket regelverk som är ställt över ett annat. Det finns visserligen lagkrav, såsom 5 och 9 §§ museilagen28, men dessa lämnar öppet för sektorn att avgöra hur olika säkerhetsrisker ska hanteras. Det innebär att normerna för vad som utgör ett betryggande säkerhetsarbete inom samlingsförvaltingen kontinuerligt utvecklas. En annan konsekvens av detta är att det uppstår ett stort antal standarder och riktlinjer som museerna kan välja att följa. har fått ett förstärkt uppdrag inom museisektorn. Ämbetet har med utgångspunkt i detta uppdrag utarbetat ett stort antal råd, rekommendationer och vägledningar för hur samlingsförvaltning bör bedrivas.29 Inom ramen för uppdraget har ämbetet även köpt ett antal SIS- standarder med relevans för säkerhetsarbetet när det gäller att motverka förstörelse av föremål.30 Uppdraget är dock rådgivande, och ämbetet har ingen skyldighet att följa upp – eller möjlighet att kräva – att centralmuseerna agerar på ett visst sätt. Utöver roll att tillhandahålla råd och stöd i former av bl.a. riktlinjer, standarder, etc. finns även ett internationellt normeringsarbete. Exempelvis den internationella samlingsförvaltningsstandarden Spectrum som tagits fram av den brittiska organisationen trust.31 Därutöver erbjuder den internationella museiorganisationen råd och stöd till museer när det 285 §: “Museihuvudmännen ska säkerställa att ett museum har ett bestämmande inflytande över verksamhetens innehåll.” 9 §: “Ett museum ska aktivt förvalta sina samlingar för att nå verksamhetens mål.” 29För mer information se och . 30Standarder framtagna inom ramen för det europeiska standardiseringsprojektet /TC 346 Conservation of Cultural Heritage. 31Collection Trust, 2018. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N gäller samlingsförvaltning och säkerhetsarbete. Medlemmarna i ICOM har genom sitt medlemskap förbundit sig att följa dess etiska kod, varav några paragrafer i koden har bäring på säkerhetsaspekter.32 Vidare kan medlemmarna få tillgång till riktlinjer från ().33 Likaså har arbetat fram rekommendationer för museernas samlingsförvaltning, som svenska museer har möjlighet att följa.34 Sammanfattningsvis pågår ett fortlöpande arbete för att utveckla standardiserade arbetssätt inom museisektorns samlingsförvaltning. En stor del av arbetet inbegriper att sätta ramarna för hur samlingar ska kunna skyddas mot olika risker. är, som konstateras i kulturarvspropositionen, resurskrävande och innebär ofta svåra frågor och vägval av karaktären hur mycket resurser som bör läggas på skydda ett visst föremål.35 Mot bakgrund av samlingsförvaltningens centrala roll för att skapa och bevara kulturarvet betonar kulturarvspropositionen att samlingsförvaltningen måste utgå från museiprofessionens kunskap.36 Därför utgår denna granskning inte enbart från befintliga författningskrav, regleringsbrev, o.d., utan tar även hänsyn till att praxis för vad som är betryggande säkerhet utvecklas kontinuerligt. I detta avsnitt redogör för bedömningsgrunderna för granskningens iakttagelser och slutsatser. Bedömningsgrunder för granskningsfråga 1 Den första granskningsfrågan lyder: Bedriver centralmuseerna ett säkerhetsarbete som garanterar en rimlig grad av säkerhet för föremålen i samlingarna i fråga om spårbarhet, stöld och skadegörelse samt förstörelse och katastrof? Granskningen ska därmed bedöma om arbetet med säkerhet inom områdena (spårbarhet, stöld och skadegörelse samt förstörelse och katastrof) bidrar till att upprätthålla en rimlig grad av säkerhet för samlingarna. Granskningen syftar därmed inte till att bedöma nivån på säkerheten i sig. bedömer att arbetet med säkerhet bidrar till en rimlig grad av säkerhet om arbetet är systematiskt och följer bestämmelser i författningar och museisektorns egen 32ICOM, 2018. Code of Ethics. 33ICMS, 2018. 34Unesco, 2015, Recommendation concerning the Protection and Promotion of Museums and Collections, their Diversity and their Role in Society. 2016/17:116, s. 126. R I K S R E V I S I O N E N B E V A R A S A M L I N G A R N A framtagna praxis i form av riktlinjer och standarder. Dessutom bör detta ske i en omfattning som svarar mot de behov som finns. Museilagen samt övriga författningar Museernas uppdrag består i huvudsak av tre delar: 1) samla föremål, 2) bevara, skydda och vårda föremål och 3) tillgängliggöra och visa upp verksamheten.37 Uppdraget formuleras i 2 § museilagen (2017:563) som trädde i kraft och där museum definieras som ”en institution som är öppen för allmänheten och som förvärvar, bevarar, undersöker, förmedlar och ställer ut materiella och immateriella vittnesbörd om människan och människans omvärld”. Av museilagen framgår att museerna ska arbeta med publik verksamhet, kunskapsuppbyggnad och att bevara samlingarna. 9 § museilagen föreskriver att museer aktivt ska förvalta sina samlingar för att nå målen för verksamheten. Det innebär bl.a. att vårda och bevara samlingarna.38 I förarbetena till museilagen nämns att grunden för kulturarvsarbetet är att olika typer av materiella lämningar samt konst- och kulturföremål ska bevaras till eftervärlden. Regeringen framför även att det krävs att kulturarvsobjekten är i gott skick, registrerade och katalogiserade för att kunna upplevas av en publik.39 Med utgångspunkt i detta anser att aktiv samlingsförvaltning som ska syfta till att bevara föremål inbegriper såväl att säkerställa föremålens spårbarhet som att skydda dem mot stöld och skadegörelse samt förstörelse och katastrof. 1 § museilagen anger att lagen gäller statliga museer, regionala museer, kommunala museer samt andra museer i vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än ledamöter är utsedda av stat, kommun eller landsting. För centralmuseerna innebär detta att lagen gäller samtliga museer förutom och Arbetets museum. Utöver museilagen har förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap bäring på statliga museimyndigheternas samlingsförvaltning. Av 8–9 §§ framgår att en statlig myndighet kontinuerligt ska analysera risker och sårbarheter och att personalen utbildas och övas att lösa sina uppgifter i samband med krissituationer. Krisberedskapsförordningen gäller inte under krig utan syftar till att statliga myndigheter genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället och utveckla förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och inför och vid höjd beredskap. Det kan alltså handla om saker som har bäring på de tre säkerhetsaspekter vi använder i granskningen, t.ex. utslagen elförsörjning eller omfattande översvämning som påverkar luftfuktighet och temperatur respektive 2016/17:116, s. 201. 39Ibid, s. 126. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N samlingarna i sig. Det kan också handla om insiderpersoner med illasinnade avsikter.