prop · H60352 · 2019-02-26 00:00:00 — Dessutom är omfattande, detaljerat och svårt att tillämpa. Även den beslut om ett brett program med ett stort antal åtgärder bidrar till programstrukturens komplexitet. Enligt försämrar dessa faktorer förutsättningarna att nå programmets mål på ett effektivt sätt. konstaterar även att regeringen inför den R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N här programperioden inte utgick från något strategiskt underlag när programmet utformades. Stort antal åtgärder försvårar måluppfyllelsen och möjligheten att nå effekter Enligt är det svårt att bedöma vilka mål de olika åtgärderna i det svenska landsbygdsprogrammet ska bidra till och vilka resultat som borde uppnås. tillåter ett visst nationellt handlingsutrymme att välja vilka och hur många åtgärder som ska ingå i de nationella programmen. Den hade alltså möjlighet att utforma ett mer riktat program med färre åtgärder, men valde istället att låta ett stort antal åtgärder och ett antal nationella satsningar ingå. Det svenska landsbygdsprogrammet förväntas därmed bidra både till mål på EU-nivån och till nationella mål. bedömer att landsbygdsprogrammet med många åtgärder, små budgetar och begränsad flexibilitet kan försvåra måluppfyllelse och möjligheterna att nå effekter. Åtgärderna i programmet är uppdelade i ett 90-tal olika insatsområden varav de flesta tilldelas en budget. När budgeten fördelas blir summan per insatsområde liten, i vissa fall så liten som knappt fyra miljoner för hela den sjuåriga programperioden. Uppsplittringen i många små budgetar, som enligt heller inte får flyttas mellan insatsområden utan formell programändring, medför att insatserna riskerar att få begränsade effekter för landsbygdsutvecklingen. Dessutom kan det medföra att medlen inte kan utnyttjas till fullo och att önskade effekter därmed uteblir. Programstrukturen medför administrativt merarbete och ökade kostnader bedömning är att programstrukturen gör administrationen av landsbygdsprogrammet betungande, med ökade administrativa kostnader som följd. Det administrativa merarbetet riskerar även att fokus flyttas från programmets måluppfyllelse och resultat. Den komplexa programstrukturen med ett stort antal åtgärder och insatsområden ger upphov till administrativt merarbete både för och stödmyndigheterna. För varje insatsområde krävs exempelvis att stödvillkor utformas, att informationsinsatser genomförs och att specifika handläggningsrutiner tas fram och tillämpas. För varje insatsområde krävs dessutom att en mängd information samlas in och redovisas kontinuerligt för att uppfylla EU:s krav på resultatrapportering. Inför programperioden fanns ambitioner att ta hänsyn till regionala förutsättningar och identifiera regionala behov av landsbygdsutveckling. Partnerskap på regional nivå inrättades och regionala handlingsplaner togs fram. konstaterar dock att identifierade regionala behov endast i begränsad utsträckning beaktades när de delar av programmet som gäller företags- och projektstöd utformades och när budgeten för dessa stöd fördelades. R I K S R E V I S I O N E N L A N D S B Y G D S P R O G R A M M E T 2 0 1 4 – 2 0 2 0 – U T F O R M N I N G O C H G E N O M F Ö R A N D E möjligheterna till regionalt inflytande begränsade under den pågående programperioden, t.ex. avseende ändringar i programmet. Det begränsade regionala inflytandet riskerar att minska intresset för programmet bland regionala aktörer. Har regeringen och säkerställt att relevant information tas fram om resultat och måluppfyllelse i programmet och att denna information används? Uppföljning och utvärdering är en betydande del av genomförandet av landsbygdsprogrammet och ska säkerställa att programmets mål kan nås och att medlen i programmet utnyttjas effektivt. Dessutom bör informationen fungera som ett underlag inför kommande programperiod. Uppföljning och utvärdering sker visserligen kontinuerligt, men har gett begränsad information om måluppfyllelsen. Enligt minskar den begränsade informationen möjligheterna att justera programmet för att förbättra måluppfyllelsen. Resurskrävande resultatrapportering bidrar inte till ett bättre program bedömning är att värdet av den omfattande information som samlas för de EU-gemensamma indikatorerna är begränsat, både på EU-nivå och på nationell nivå. kräver regelbunden och detaljerad rapportering om insatserna i landsbygdsprogrammet. Rapporteringen sker utifrån ett stort antal indikatorer som är tänkta att mäta resultat och utfall. Enligt är det dock tveksamt om indikatorerna kan ge den information om resultat och effekter som är syftet med resultatrapporteringen. Indikatorerna mäter främst utfall, t.ex. antal och andelar, vilket inte säger något om förväntade förbättringar och förändringar. Rapporteringskraven har inneburit att de svenska myndigheterna lägger betydande resurser på att möta dessa krav. Information om faktiska resultat och utfall kommer inte att finnas förrän –2020. Därmed är det enligt risk för att det kommande landsbygdsprogrammet fastställs utan tillräcklig information om resultaten i nuvarande programperiod. Eftersom den information som samlats in inte är relevant för att bedöma resultat och effekter är det också osäkert om det kommer att gå att använda den för att förbättra nuvarande program. Den nationella uppföljningen ger inte information om måluppfyllelsen En stor del, , av landsbygdsprogrammets medel utgörs av svensk medfinansiering. Flera stora nationella satsningar, såsom livsmedels- och bredbandsstrategierna, genomförs inom ramen för landsbygdsprogrammet. Det är därför enligt rimligt att resultatrapporteringen till EU kompletteras med nationell uppföljning för att få information om i vilken utsträckning målen med programmen förväntas nås. konstaterar dock att rapporteringen till EU har varit i fokus för uppföljningsinsatserna R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N och att denna rapportering har liten betydelse för att bedöma programmets måluppfyllelse. Fokus i den löpande nationella uppföljningen har främst legat på söktryck och utbetalningar av medel. De utvärderingar som genomförts har endast i undantagsfall berört måluppfyllelse och effekter av insatser i pågående programperiod. Har regeringen och gett myndigheterna förutsättningar för en effektiv handläggning av stödärenden? Brister i flera av de förutsättningar som krävs för en effektiv handläggning har lett till problem med bl.a. långa handläggningstider och lång väntan på stöd för de stödsökande. Detta kan enligt i förlängningen påverka de stödsökandes förtroende för landsbygdsprogrammet. Hög komplexitet och brister i it-systemen försvårar handläggningen konstaterar att den komplexa programstrukturen, med många olika åtgärder och insatsområden samt omfattande resultatrapportering, gör att handläggningen av stödärenden tar och är resurskrävande. Dessutom kräver programstrukturen och resultatrapporteringen att nya it-system utvecklas för handläggning och uppföljning. Enligt har bristerna i de nya it-system som utvecklat försvårat handläggningen av stödärenden. Utvecklingen av it-systemen har varit försenad och systemen har ofta brustit i funktionalitet. Förseningarna i itutvecklingen innebar exempelvis att många ansökningar om stöd inledningsvis inte kunde handläggas alls och att stödmyndigheterna fortfarande behöver handlägga vissa moment manuellt. Stegvisa och försenade driftsättningar har gjort att handläggningen behövt vänta in nödvändiga funktioner i it-systemen. moment kan dessutom innebära risk för fel i stödhandläggningen. har heller ingen beredskap för att underlätta stödmyndigheternas handläggning när it-systemen försenas eller brister i funktionalitet. Risk för resursbrist som kan försena handläggningen ytterligare Det är länsstyrelserna som handlägger merparten av alla stödansökningar inom landsbygdsprogrammet. Mot bakgrund av de långa handläggningstiderna och den resursbrist som länsstyrelserna förutser är det enligt rimligt att anta att problemen med långa handläggningstider och lång väntan på utbetalningar av stöd kommer att kvarstå programperioden ut. Länsstyrelserna bedömer att de medel som är avsatta för myndigheternas administration av EU- finansierade stöd inte räcker till för hela programperioden. Enligt länsstyrelserna innebär de momenten i handläggningen tillsammans med resursbristen svårigheter att genomföra handläggningen enligt kraven i . Länsstyrelserna har därför begärt en ökning av anslagen för att klara administrationen under de resterande åren. R I K S R E V I S I O N E N L A N D S B Y G D S P R O G R A M M E T 2 0 1 4 – 2 0 2 0 – U T F O R M N I N G O C H G E N O M F Ö R A N D E rekommenderar regeringen att vidta följande för att förbättra landsbygdsprogrammets genomförande och måluppfyllelse under kommande programperiod 2021–2027: •Se till att ett underlag tas fram inför nästa programperiod som utgår från de nationella behoven av landsbygdsutveckling och som innefattar analys av vilka konsekvenser olika val i programutformningen kan få. Med en sådan strategisk analys ökar möjligheten att inrikta programmet mot prioriterade områden och därmed ökar även möjligheten att uppnå målen för de områden som prioriteras. •Säkerställ att den nationella uppföljningen och utvärderingen utvecklas så att relevanta underlag om programmets resultat finns tillgängliga inför planeringen av nästa programperiod. Ett otillräckligt underlag inför planeringen försvårar möjligheten att kunna utforma ett förbättrat och mer effektivt program. •Fortsätt arbetet med att utveckla och förbättra rutiner och vägledning för att underlätta och effektivisera stödmyndigheternas handläggning av stödärenden. •Se till att den förväntade effektiviseringen med de nya it-systemen uppnås, så att kostnaderna för att administrera stöd i landsbygdsprogrammet minskar och stödmyndigheternas handläggning underlättas. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Landsbygdsprogrammet är en del av arbetet med att förverkliga 2020. Europeiska struktur- och investeringsfonderna2 (ESI- fonderna), däribland jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu), är EU:s främsta investeringsredskap. Alla EU-medel från ESI-fonderna i ska bidra till att nå det övergripande målet i 2020-strategin: Smart hållbar tillväxt för alla. Målen för 2020-strategin handlar om sysselsättning, innovation, klimatförändringar och energi, utbildning samt minskning av fattigdom och social utslagning.3 I finansierarar fonderna 26 olika program med sammanlagt ca för programperioden –2020.4 Totalt finns för det svenska landsbygdsprogrammet –2020, varav utgörs av svensk medfinansiering. Av medfinansieringen kommer merparten via statsbudgeten och en mindre del från andra offentliga finansieringskällor, främst kommuner. Resterande medel i programmet kommer från Ejflu.5 De stöd och ersättningar som ingår i de nationella landsbygdsprogrammen6 kallas för åtgärder i den EU-förordning som styr hur dessa ska utformas.7 Medlemsländerna har möjlighet att välja vilka åtgärder som ska ingå de i nationella programmen och hur medlen i programmen ska fördelas på de olika åtgärderna. Vilka åtgärder och därmed vilka stöd och ersättningar som ingår i ett nationellt landsbygdsprogram benämns i denna rapport programstruktur. Det svenska landsbygdsprogrammet består av stöd och ersättningar som är till för att utveckla landsbygden. Exempelvis kan företag på landsbygden få stöd för investeringar eller anordna kompetensutveckling. Stöd går också till projekt som 2ESI-fonderna är Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling, Europeiska socialfonden, Europeiska regionala utvecklingsfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden. Sammanhållningsfonden används inte i . 3Näringsdepartementet, Meddelande från kommissionen 2020. En strategi för smart hållbar tillväxt för alla. Faktapromemoria 2009/10:FPM56. Tre prioriteringar utgör kärnan i 2020- strategin: smart tillväxt, hållbar tillväxt och tillväxt för alla. 4Tillväxtverket, Utvärdering av ESI-fondernas genomförandeorganisationer i , rapport nr 0223, . 5Näringsdepartementet, EU:s framtida jordbrukspolitik, Ds 2018:10. 6Medlemsländerna kan antingen ha ett nationellt landsbygdsprogram eller flera regionala landsbygdsprogram. har ett nationellt landsbygdsprogram. 7Artiklarna 13–44 i och rådets förordning (EU) nr 1305/2013 av om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1698/2005. R I K S R E V I S I O N E N L A N D S B Y G D S P R O G R A M M E T 2 0 1 4 – 2 0 2 0 – U T F O R M N I N G O C H G E N O M F Ö R A N D E syftar till att utveckla lokal service på landsbygden. Vidare kan lantbrukare få ersättning för att genomföra miljöåtgärder.8 1.1 Motiv till granskning Det svenska landsbygdsprogrammet ska uppfylla flera olika mål, både på EU-nivå och nationellt. De höga ambitionerna från EU avspeglar sig i ett regelverk som i detalj styr hur medlemsländerna ska utforma och följa upp sina landsbygdsprogram. Enligt fanns möjligheter för medlemsländer att välja bort vissa åtgärder när de nationella programmen utformades. När utformade det nationella landsbygdsprogrammet valde den dåvarande regeringen att låta det innehålla många olika åtgärder, med i flera fall små budgetar. Den har också valt att låta ett antal nationella satsningar, t.ex. livsmedels- och bredbandsstrategierna, ingå i landsbygdsprogrammet. Sammantaget har detta resulterat i att det svenska landsbygdsprogrammet för perioden –2020 är komplicerat och svåröverskådligt. Genomförandet av landsbygdsprogrammet, framför allt handläggningen av ansökan om stöd och ansökan om utbetalning av stöd (stödärenden), har varit förknippat med problem under programperiodens första . Handläggningstiderna har varit långa och många som ansökt om stöd har fått vänta på beslut om stöd och på utbetalningar. Näringen, t.ex. , har riktat kritik mot de ansvariga myndigheterna, främst och länsstyrelserna. Ovanstående har utgjort de viktigaste motiven till denna granskning av det svenska landsbygdsprogrammet. Resultatet av granskningen kan utgöra underlag för förberedelserna inför kommande programperiod 2021–2027. Syftet med granskningen är att undersöka om landsbygdsprogrammet 2014–2020 har utformats och genomförts på ett sätt som möjliggör att målen kan nås på ett effektivt sätt. Med utformning avses här val av åtgärder för landsbygdsutveckling, med genomförande avses här medelsfördelning, uppföljning och utvärdering samt handläggning av stödärenden. Med åtgärd avses här de olika områden, exempelvis miljöersättningar, kompetensutveckling och kommersiell service, inom vilka stöd och ersättningar kan sökas. 8Jordbruksverkets webbplats, , hämtad . 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Följande frågor har ingått i granskningen: •Har regeringens val av åtgärder och fördelning av medel gett förutsättningar för att nå programmets mål på ett effektivt sätt? •Har regeringen och säkerställt att relevant information tas fram om måluppfyllelse och resultat i programmet och att denna information används? •Har regeringen och gett berörda myndigheter förutsättningar för en effektiv handläggning av stödärenden? Granskningen av det svenska landsbygdsprogrammet 2014–2020 avser regeringen och svenska myndigheters genomförande av programmet. Berörda myndigheter är , länsstyrelserna, , och . för landsbygdsstöd påverkar utformningen och genomförandet av programmet i och beskrivs därför i rapporten. EU-nivån eller systemet med jordbruks- och landsbygdsstöd har i övrigt inte ingått i granskningen. Det har inte heller ingått att undersöka vilka konsekvenser programstruktur och genomförande haft för dem som söker stöd. Lokalt ledd utveckling inkluderas inte i granskningen eftersom det är en särskild stödform som skiljer sig från andra stöd i programmet.9 Det har heller inte ingått i granskningen att bedöma om mål i landsbygdsprogrammet har nåtts eftersom resultat ännu inte är tillgängliga. Landsbygdsprogrammet genomförs i s.k. delad förvaltning, vilket innebär att både medlemsländerna och EU deltar i genomförandet. För landsbygdsprogrammet beslutas ramar och regler för programmet på EU-nivå, medan genomförandet, t.ex. fördelningen av stöd till de slutliga mottagarna (exempelvis lantbrukare och företag på landsbygden), hanteras inom den svenska förvaltningen. Genomförandet i sker inom ramen för de regler och principer som gäller i den svenska förvaltningen.10 övervakar att det svenska genomförandet följer och kan rikta sanktioner mot om brister hittas.11 9Lokalt ledd utveckling genomförs med den s.k. leadermetoden som innebär att lokala partnerskap, som kallas LAG, leder arbetet i ett leaderområde. I LAG sitter personer från företag, föreningar och offentlig sektor. LAG ska ta fram utvecklingsstrategier för sitt arbete och kan söka medel för projekt som ingår i strategierna. Dessutom finansieras Lokalt ledd utveckling med medel från samtliga ESI- fonder, vilket inte är fallet för övriga stödformer. 10Wetter, A, , G, Styrning och förvaltning mellan det nationella och europeiska, i i EU, Statskontoret, , 2016. 11För stöd som står under ”delad förvaltning” låter medlemsländerna hantera genomförandet av programmen på nationell nivå. Medlemsländerna har huvudansvaret för att ordna med ett förvaltnings- och kontrollsystem som efterlever kraven i förordningarna. De ska garantera att systemet fungerar effektivt och även förhindra, upptäcka och korrigera oegentligheter. R I K S R E V I S I O N E N L A N D S B Y G D S P R O G R A M M E T 2 0 1 4 – 2 0 2 0 – U T F O R M N I N G O C H G E N O M F Ö R A N D E utgår från att landsbygdsprogrammet bör genomföras utifrån samma principer som gäller för statlig verksamhet generellt. En övergripande utgångspunkt för bedömning av landsbygdsprogrammet 2014– 2020 är budgetlagens krav på att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet.12 Med hög effektivitet avses, enligt förarbetena till budgetlagen, att den statliga verksamheten ska bedrivas så att de mål har satt upp uppnås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser.13 Nedan beskrivs utgångspunkterna för respektive frågeställning. Utgångspunkt för bedömning av åtgärdsval och medelsfördelning För att bedöma om regeringens val av åtgärder och fördelning av medel gett förutsättningar att nå landsbygdsprogrammets mål på ett effektivt sätt har utgått från de principer om statlig styrning som behandlat genom den förvaltningspolitiska propositionen.14 En av de principer som listas i propositionen är att statens styrning bör vara tydlig. Tydlig styrning innebär bl.a. att mål och uppgifter till myndigheterna formuleras så att respektive myndighet har rimliga möjligheter att kunna genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt.15 Enligt bör landsbygdsprogrammet utformas på ett sätt som gör det tydligt för berörda myndigheter hur målen i programmet ska nås och hur de olika åtgärderna i programmet och de medel som avsätts till åtgärderna ska bidra till målen. Det är vidare rimligt att programmet utformas så att handläggningen av stödärenden kan utföras med så korta handläggningstider och till så låg kostnad som möjligt som de beslut som fattas är korrekta. Utgångspunkt för bedömning av information om resultat och måluppfyllelse För att bedöma om regeringen och säkerställt att relevant information tas fram om resultat och måluppfyllelse i programmet har utgått från principen i den förvaltningspolitiska propositionen om resultatinriktad styrning.16 En resultatinriktad styrning kräver en väl fungerande och kontinuerlig uppföljning.17 Med hjälp av en väl fungerande och kontinuerlig Kommissionen har en övervakande roll genom att förvissa sig om att arrangemangen som styr förvaltnings- och kontrollsystemet efterlever förordningarna. Detta gör kommissionen genom att verifiera att systemet fungerar effektivt och genom att göra de finansiella korrigeringar som behövs. Europeiska Kommissionens ordlista, Europeiska kommissionen, policy/sv/policy/what/glossary/s/shared-management, hämtad . 121 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 1995/96:220, bet. 1996/97:KU3, rskr. 1996/97:27. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 17Statskontoret, Flexibilitetens fördelar och faror – perspektiv på regeringens myndighetsstyrning, Om offentlig sektor 18, 2013. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N uppföljning av programmets genomförande kan regeringen och försäkra sig om att effekten av åtgärderna blir i enlighet med landsbygdsprogrammets mål och prioriteringar. utgår därför från att uppföljning av programmet bör utföras kontinuerligt och att den bör innehålla information om i vilken utsträckning målen med programmen förväntas nås. Uppföljningar och utvärderingar syftar ofta till att ligga till grund för framtida beslut, men om de inte används riskerar de enbart att bidra till stora administrativa kostnader och dessutom mista sin relevans.18 utgår från att ytterligare ett rimligt krav är att regeringen och tillvaratar och använder resultatinformationen vid revideringar av det nu pågående programmet såväl som i förberedelsearbetet inför nästa programperiod. Utgångspunkt för bedömning av förutsättningarna för effektiv handläggning För att bedöma om regeringen och gett myndigheterna förutsättningar för en effektiv handläggning av stödärenden har utgått från förvaltningslagens bestämmelse att ärenden ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.19 Vidare utgår från att , i enlighet med förordningen (2015:406) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder, ger det stöd som krävs till länsstyrelserna, , och (stödmyndigheterna) för att de ska kunna uppfylla sina åtaganden vid handläggningen av stödärenden.20 För att stödmyndigheterna ska kunna genomföra handläggningen av stödärenden behöver, enligt , vissa förutsättningar finnas som möjliggör att handläggningen av stödärenden kan bli effektiv. Med effektiv avses här att handläggningen utförs med så kort handläggningstid och till så låg kostnad som möjligt och att de beslut som fattas är korrekta. Enligt är det rimligt att följande förutsättningar finns för handläggningen av stöd: •en utformning av landsbygdsprogrammet som möjliggör effektiv handläggning •resurser vid de handläggande myndigheterna •funktionella och väl fungerande system för handläggningen •stöd och vägledning till handläggande myndigheter. 18Lindgren, , Nya utvärderingsmonstret: om kvalitetsmätning i den offentliga sektorn, 2. uppl., , , 2014. 199 § förvaltningslagen (2017:900). 20Enligt 1 kap. 11 § andra stycket förordningen (2015:406) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder ska ge länsstyrelserna, , och stöd att uppfylla sina åtaganden i enlighet med gällande bestämmelser så att förvaltningen av fondmedel är effektiv. R I K S R E V I S I O N E N L A N D S B Y G D S P R O G R A M M E T 2 0 1 4 – 2 0 2 0 – U T F O R M N I N G O C H G E N O M F Ö R A N D E Det empiriska underlaget till granskningen utgörs av intervjuer, dokumentstudier och en enkät till länsstyrelserna. Vid analysen av programstruktur och medelsfördelning har bl.a. de EU- förordningar som styr medlemsländernas arbete med landsbygdsprogrammen studerats. Vidare har dokument såsom det svenska programdokumentet, förhandsutvärderingen och de årliga rapporteringarna till analyserats. Företrädare för har intervjuats och regeringsbeslut, budgetpropositioner och skrivelser till i de delar som rör landsbygdsprogrammet har studerats. För att få en förståelse av hur arbetet med framtagandet av det svenska landsbygdsprogrammet bedrevs samt hur genomförandet av landsbygdsprogrammet 2014–2020 har fungerat har totalt 21 personer intervjuats på .