prop · H70335 · 2019-10-17 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:35 om kontroll Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat om har utformat sin kontrollverksamhet på ett effektivt sätt. Den övergripande slutsats som drar är att i huvudsak har de förutsättningar som krävs för att kunna utforma kontrollverksamheten effektivt, men att det är nödvändigt att myndigheten vidtar åtgärder för att säkerställa att resurserna fördelas på det sätt som genererar största möjliga nytta. Enligt skulle åtgärder för att förbättra kontrollverktyg och anpassningsförmåga också kunna öka effektiviteten. Regeringen instämmer i bedömning att det är viktigt att kontrollverksamheten är effektivt utformad och följer resultatet av kontrollverksamheten noga i den löpande myndighetsdialogen och genom årsredovisningar. rekommenderar regeringen att vidta åtgärder för att skynda på anslutningen av flygbolag till det nya systemet för hantering av passageraruppgifter samt undersöka om fler åtgärder kan vidtas för att förbättra gränsskyddets kontrollmöjligheter. Regeringen bedömer att vidtar de åtgärder myndigheten kan för att det nya systemet för hantering av passageraruppgifter i flygtrafiken ska kunna nyttjas fullt ut. Regeringen har remitterat ett förslag om att ge befogenhet att hålla kvar försändelser som kan antas innehålla vapen eller explosiva varor och att skärpa straffet för smuggling av vapen och explosiva varor. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. 4Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning överlämnade kontroll – en träffsäker verksamhet? (RiR 2019:12) till regeringen, se bilaga. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i rapporten. konstaterar att antalet kontroller som utförs är mycket lågt i förhållande till de stora flöden som ska övervakas, vilket ställer krav på välfungerande metoder för att hitta de kontrollobjekt som genererar störst nytta. Den övergripande slutsatsen är att i huvudsak har de förutsättningar som krävs för att kunna utforma kontrollverksamheten på ett effektivt sätt, men att det är nödvändigt att myndigheten vidtar åtgärder för att säkerställa att resurserna fördelas på det sätt som genererar största möjliga nytta. Åtgärder för att förbättra regelverk, teknik, kompetens m.m. avseende kontrollverksamheten samt en ökad anpassningsförmåga till förändringar i omvärlden skulle också kunna öka effektiviteten enligt . gör bedömningen att kunskap om smugglingens omfattning är relativt låg, särskilt gällande vapen. Även om det görs vissa insatser för att öka kunskapen anser att saknar en systematisk kunskapsgenerering kring hur vanligt förekommande olika typer av brott och fel är. Det är också ett problem att det saknas en klar struktur för hur det strategiska underrättelsearbetet ska vara utformat och hur den information som tas fram ska användas vid inriktningen av kontrollverksamheten. anser att det är positivt att det finns en modell för att uppskatta den samhällsnytta som uppstår vid beslag av narkotika, även om det finns svagheter med beräkningen, och menar att det hade varit positivt med nyttoberäkningar på fler områden. Avsaknaden av sådana beräkningar för vapen och andra produkter anses medföra en risk för att inriktningen mot narkotika, relativt andra restriktionsområden, blir för stark och försämrar möjligheten att göra bra riskbedömningar. Sammanfattningsvis gör i denna del bedömningen att det finns brister både i kunskapen om hur vanligt förekommande fel och brott är och i kunskapen om vilka konsekvenser dessa fel medför. Det, tillsammans med brister i utvärderingen av underrättelser, gör det svårt att säkerställa att resurserna inom kontrollverksamheten prioriteras på det sätt som genererar störst nytta. gör bedömningen att i huvudsak har de verktyg som behövs inom kontrollverksamheten men pekar bl.a. på att det finns ett bristande systemstöd för uppföljning i underrättelseverksamheten. Vidare konstaterar att lagen (2018:1180) om passageraruppgifter i brottsbekämpningen trädde i kraft Genom lagen genomfördes och rådets direktiv 2019/20:35 (EU) 2016/681 av om användning av passageraruppgiftssamlingar (PNR-uppgifter1) för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brottslighet i svensk rätt. Regleringen innebär att kan inhämta passagerarinformation från flygbolagen för att identifiera personer som smugglar narkotika och andra varor. Flygbolagen ska i stället överföra dessa uppgifter till , som bearbetar uppgifterna digitalt och sedan levererar resultatet till . Anslutningen av flygbolag till det nya systemet för hantering av passageraruppgifter går dock långsammare än beräknat, vilket innebär att möjligheter att hitta misstänkta flygpassagerare har försämrats. Mot bakgrund av granskningens iakttagelser rekommenderar att ∙öka kunskapen om storleken på den illegala införseln av varor, utveckla nyttoberäkningar för fler varutyper och tydliggöra rollen för det strategiska underrättelsearbetet, ∙förbättra möjligheterna att utvärdera resultatet av underrättelser från för analys och underrättelse samt se över verksamheten och dess uppdrag i syfte att förbättra förutsättningarna för metodutveckling och kraftsamling mot prioriterade områden, ∙vidta åtgärder för att säkerställa att särskilt prioriterade kontrolluppslag omhändertas, ∙utvärdera resultatet av arbetet gentemot skjutvapen och undersöka möjligheten att vidta åtgärder för att öka antalet beslag, och ∙se över processen för riskbedömning och tillgången på uppföljningsinformation i syfte att säkerställa att kontrollen utvecklas och inriktas på det sätt som ger störst nytta. rekommenderar regeringen att vidta åtgärder för att skynda på anslutningen av flygbolag till det nya systemet för hantering av passageraruppgifter samt undersöka om fler åtgärder kan vidtas för att förbättra gränsskyddets kontrollmöjligheter. 3Regeringens bedömning av iakttagelser kontrollverksamhet är mycket viktig, både för att bidra till att säkerställa finansieringen av den offentliga sektorn och för att förebygga och motverka brottslighet i samband med in- och utförsel av varor. Det är angeläget att kontrollverksamheten bedrivs effektivt och att använder sina resurser på det sätt som ger störst möjliga nytta. 1 () avser uppgifter som passagerare lämnar vid bokning av flygresor och vid incheckning, t.ex. namn, resedatum, resväg, bagageinformation och välkomnar därför granskning av kontrollverk- Skr. 2019/20:35 samhet. Regeringen instämmer även i bedömning att det är nödvändigt att vidtar åtgärder för att säkerställa att resurserna fördelas på det sätt som genererar största möjliga nytta och att åtgärder vidtas för att förbättra myndighetens kontrollverktyg och anpassningsförmåga. Regeringen instämmer i bedömning att överföringen av behandlingen av passageraruppgifter i flygtrafiken från till och den automatiserade inhämtningen och analysen av uppgifterna som överföringen har medfört, ger möjlighet till en betydligt effektivare och mer omfattande hantering. Det är därför olyckligt att anslutningen av flygbolag till det nya systemet går långsammare än beräknat. tar som ensam behörig myndighet och ansvarig för insamling, analys och hantering av PNR-uppgifter vid sin enhet för passagerarinformation (PIU) emot information från 26 bolag, vilka står för av den totala flygtrafiken. PIU tar emot ca 55 000 passageraruppgifter. Processen för att ta emot PNR-uppgifter från ett flygbolag är komplex och arbetet med anslutningen kräver specialistkompetens. arbetar med rekrytering för att förstärka detta arbete. Dessutom måste det beaktas att samtliga medlemsstater arbetar med att genomföra PNR-direktivet och att flygbolagen saknar kapacitet att anslutas till alla medlemsstater. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen gav 2018 i anslagsförstärkning, den största anslagsökningen . Myndigheten fick dessutom en engångsförstärkning med för att täcka kostnader för teknisk utrustning och ökade kontroller i postflödet. har 2019 fått en förstärkning, i den av beslutade budgeten, med för att stärka gränsskyddet, anställa fler tulltjänstemän samt hantera utmaningarna som brexit och ett nytt europeiskt tullsystem kan innebära. I budgetpropositionen föreslås förstärkas varaktigt med och anslaget ökas dessutom planenligt med ytterligare . Den kraftiga förstärkningen av anslag ger myndigheten goda förutsättningar för att kunna öka och förbättra kontrollverksamheten bl.a. genom ökad närvaro vid gränserna. Regeringen förutsätter att fortsätter att arbeta med ständiga förbättringar i syfte att uppnå en mer träffsäker och därigenom effektiv kontrollverksamhet. I det arbetet är granskning ett viktigt underlag. Regeringen följer i den löpande myndighetsdialogen och i årliga resultatredovisning till regeringen noga insatser för att öka kvaliteten i kontrollverksamheten. I det årliga regleringsbrevet pekas 2019/20:35 smugglingen av vissa riskvaror ut som särskilt viktig att förhindra som insatserna måste balanseras mot myndighetens ansvar inom samtliga risk- och restriktionsområden. Resultatet av kontrollverksamheten redovisas i myndighetens årsredovisning. Regeringen avser att i regleringsbrev för återkomma till frågan. Mot bakgrund av att antalet flygbolag som anslutit sig till det nya systemet för hantering av passageraruppgifter har ökat , att arbetar med rekrytering för att förstärka verksamheten vid PIU samt att vissa omständigheter ligger utanför svensk kontroll, bedömer regeringen att vidtar de åtgärder som myndigheten kan för att det nya systemet ska kunna nyttjas fullt ut. Regeringen för en löpande dialog med om utvecklingen och ser ingen anledning att vidta ytterligare åtgärder. Vidare har ett förslag om att ge befogenhet att hålla kvar försändelser som kan antas innehålla vapen eller explosiva varor och att skärpa straffet för smuggling av vapen och explosiva varor remitteras t.o.m. . En skärpning av straffen för vapensmuggling skulle medföra att kan använda hemliga tvångsmedel i större utsträckning. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. –en träffsäker verksamhet? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-519-0 rir 2019:12 omslagets originalfoto: kindler tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 0 4 - 0 3 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 8 - 0 1 7 0 R I R 2 0 1 9 : 1 2 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – en träffsäker verksamhet? har granskat huruvida har utformat sin kontrollverksamhet på ett effektivt sätt. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N organisation och kontrollens beståndsdelar Kontrollvolymer i handels- och transportflöden Inriktning och värdet av kontroller Kunskapsläget om förekomsten av fel och brott Konsekvenserna av olika typer fel och brott för analys och underrättelse Kommissionen för tung trafik System för uppföljning och planering Förändrade och svårhanterade tillvägagångssätt Kontrollverksamhetens resurser och resursprioritering Styrning och prioriteringar inom kontrollverksamheten Uppföljningens betydelse för effektiva prioriteringar R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ska fastställa och ta ut tullar, skatter och avgifter samt övervaka att bestämmelserna om in- och utförsel av varor följs. De ska också förebygga och motverka brottslighet i samband med in- och utförsel av varor. Myndighetens kontrollverksamhet har en viktig roll i det arbetet. Kontrollverksamheten möter en rad svårigheter. De trafik- och handelsflöden som ska övervakas blir allt större och många typer av varor har restriktioner av olika slag, allt från osäkra elprodukter till narkotika. Det ställer krav på prioriteringar mellan olika kontrollåtgärder och förutsätter en bred kompetens hos personalen. Mot bakgrund av den viktiga samhällsfunktion som kontroller fyller och de svårigheter som myndigheten möter är det enligt motiverat att granska om kontrollverksamheten är utformad på ett effektivt sätt. övergripande slutsats är att i huvudsak har de byggstenar som krävs för att utforma kontrollverksamheten på ett effektivt sätt, men att det behövs åtgärder för att säkerställa att resurserna fördelas på det sätt som genererar största möjliga nytta. Åtgärder för att förbättra kontrollens verktyg och anpassningsförmåga skulle också kunna öka effektiviteten. vill även påpeka att det finns information som tyder på att målen i regleringsbrev om att förhindra införseln av narkotika och vapen inte uppnås. Med tanke på den skada som dessa varor förorsakar vore det motiverat att undersöka vad som skulle krävas för att förhindra införseln i så hög utsträckning att tillgången minskar i samhället, något som inte varit möjligt att undersöka i granskningen. bedömning grundas på nedanstående iakttagelser. Bristande kunskap om förekomsten av fel och dess konsekvenser anger att kontrollens inriktning ska utgå från en bedömning av var de största riskerna finns. delar det synsättet och konstaterar att möjligheten att rikta kontrollen mot de fel och brott som medför störst negativa konsekvenser för samhället är en grundläggande förutsättning för effektivitet. Granskningen visar dock att kunskap om smugglingens storlek i olika varu- och trafikflöden är relativt låg, särskilt gällande illegal införsel av vapen. Det pågår dock arbete med att öka kunskapen om skattefelet1, vilket är positivt. 1Skillnaden mellan de fastställda och de teoretiskt riktiga beloppen för skatter och avgifter. R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? noterar vidare att det strategiska underrättelsearbete som har till uppgift att bygga kunskap om olika riskområden har begränsad påverkan på inriktningen av kontrollverksamheten. Det beror bland annat på att det saknas en klar struktur för hur det strategiska underrättelsearbetet ska vara utformat och hur den information som tas fram ska användas. har delvis en bättre bild av konsekvenserna av olika fel och brott, till exempel finns det en metod för att beräkna samhällsnyttan av narkotikabeslag. Metoden har vissa svagheter, men ser positivt på att det görs försök att uppskatta nyttan som dessa beslag skapar. Det saknas dock motsvarande nyttoberäkningar för andra beslagstyper, såsom vapen och varor som bryter mot regler om produktsäkerhet och immaterialrätt. Ett utvecklat underrättelsearbete kan förbättra träffsäkerheten De flöden övervakar är mycket stora i förhållande till antalet kontroller som kan genomföras. Förmågan att hitta kontrollobjekt som genererar stora debiteringar och beslag är därför central ur effektivitetssynpunkt. främsta verktyg för att åstadkomma detta är underrättelseverksamheten som bedrivs inom för analys och underrättelse (KCAU). konstaterar att arbetet inom KCAU är utspritt på en rad olika restriktionsområden, vilket begränsar utrymmet för metodutveckling och kraftsamling mot prioriterade risker. Att kraftsamling är en framgångsrik metod visar den underrättelseinsats som kallar Kommissionen för tung trafik, och som skapade en kraftig ökning av narkotikabeslagen i lastbilsflödet . Kommissionen var en pilotverksamhet som låg utanför KCAU. När arbetet nu ska överföras till KCAU finns en risk att delar av framgångsfaktorerna försvinner, trots att det på ledningsnivå finns en tydlig ambition att undvika det. Utformningen av underrättelser från KCAU skiljer sig beroende på om de till exempel ska resultera i tullrevision eller fysisk kontroll (kontroll av varor med mera som korsar gränsen). Den senare typen av underrättelser kallas kontrolluppslag och ligger till grund för av det totala antalet fysiska kontroller. Granskningen visar att av kontrolluppslagen inte leder till kontroll, vilket beror på att de kan prioriteras bort av gränsskyddet om det till exempel saknas ledig personal. Det saknas möjlighet att säkerställa att de viktigaste uppslagen inte prioriteras bort. noterar även att det saknas adekvat uppföljning för att kunna utvärdera resultatet av de underrättelser som KCAU levererar. Det är till exempel svårt att jämföra träffsäkerheten för underrättelsebaserade och egeninitierade kontroller och det redovisas inte vilken samhällsnytta kontrolluppslagen genererar. Detta gör det svårt att avgöra hur högt underrättelser bör prioriteras i respektive flöde. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N God tillgång på verktyg, med vissa undantag har i huvudsak tillgång till de verktyg (regelverk, teknik, kompetens med mera) som behövs för att hantera prioriterade kontrollområden. Men det finns vissa saker som kan förbättras. Det finns till att börja med behov av att öka användningen av system och metoder som kan analysera stora datormängder. har tagit vissa steg i den riktningen, men mycket arbete kvarstår. Ett annat problem är att , sedan ny EU-lagstiftning gällande passagerarinformation infördes , kan inhämta passagerarinformation från flygbolagen för att identifiera personer som smugglar narkotika och andra varor. Flygbolagen ska istället överföra dessa uppgifter till , som bearbetar uppgifterna digitalt och sedan levererar resultatet till . Anslutningen av flygbolag till det nya systemet går dock långsammare än beräknat, vilket innebär att möjligheter att hitta misstänkta flygpassagerare har försämrats. Det finns också åtgärder som skulle kunna förbättra gränsskyddets kontrollmöjligheter, exempelvis rörande kontroller på tågen över . Kontrollverksamhetens anpassningsförmåga kan förstärkas En effektivt utformad kontrollverksamhet kräver snabb anpassning efter nya smugglingsvägar, ändrade trafikflöden och andra förändringar. Vikten av en sådan förmåga kan exemplifieras med den felaktiga hanteringen av postförsändelser som åtgärdades först efter att den snabba ökningen av postförsändelser från gjort problemen allmänt kända. En omvärldsförändring som däremot inte lett till några omfattande åtgärder är den ökade användningen av illegala skjutvapen. Beslagen av skjutvapen minskade i stället från 61 vapen 2017 till 41 vapen 2018. har uppgett att det är svårt att utvärdera det här resultatet eftersom det är oklart hur stor införseln är. Mot bakgrund av skadan som illegala vapen orsakar i samhället menar att detta är otillfredsställande. noterar också att det finns tillvägagångssätt som har svårt att hantera. Ett exempel är strategin att dölja illegal införsel av alkohol i det legala flödet genom att göra många resor över gränsen med relativt små volymer. Motsvarande situation finns i postflödet där det stora antalet försändelser med små mängder illegala preparat är svåra att förhindra, bland annat till följd av antalet brottsutredningar som uppstår vid stora insatser i det här flödet. Ett exempel på framgångsrikt arbete mot alkoholsmuggling är dock de insatser som och andra myndigheter genomfört mot de så kallade spritbussarna (organiserade bussresor där inhyrda personer utgav sig vara ägare till alkohol som sedan såldes illegalt). Arbetet ledde till att smugglingsmetoden upphörde, vilket visar att kraftsamling kan vara en bra metod även inom kontrollverksamheten. R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? följd av de stora resursinsatser som krävs finns det få exempel på den här typen av insatser, men menar att det finns anledning att anta att ett ökat inslag av kraftsamlingar vore positivt ur effektivitetssynpunkt. Bristande underlag försvårar resursprioritering och effektivisering Den begränsade kunskapen om storleken på smuggling i olika flöden, och om vilken nytta som uppstår vid vissa beslagstyper, försämrar förutsättningarna att göra bra riskbedömningar. Nuvarande riskanalys sker på lokal nivå och baseras på kunskaper om lokala förhållanden. Detta, tillsammans med brister i utvärderingen av underrättelser, gör det svårt att säkerställa att resurserna inom kontrollverksamheten prioriteras på det sätt som genererar störst nytta. konstaterar dock att många av byggstenarna som behövs för en bra resursprioritering finns (underrättelseverksamhet, uppföljning av träffsäkerhet, nyttoberäkningar med mera). Om kan utveckla dessa finns det enligt goda förutsättningar för att öka effektiviteten. Mot bakgrund av granskningens iakttagelser rekommenderar •öka kunskapen om storleken på den illegala införseln av varor, utveckla nyttoberäkningar för fler varutyper och tydliggöra rollen för det strategiska underrättelsearbetet •förbättra möjligheterna att utvärdera resultatet av KCAU:s underrättelser samt se över verksamheten och dess uppdrag i syfte att förbättra förutsättningarna för metodutveckling och kraftsamling mot prioriterade områden •vidta åtgärder för att säkerställa att särskilt prioriterade kontrolluppslag omhändertas •utvärdera resultatet av arbetet gentemot skjutvapen och undersöka möjligheten att vidta åtgärder för att öka antalet beslag •se över processen för riskbedömning och tillgången på uppföljningsinformation i syfte att säkerställa att kontrollen utvecklas och inriktas på det sätt som ger störst nytta. rekommenderar även regeringen att: •vidta åtgärder för att skynda på anslutningen av flygbolag till det nya systemet för hantering av passageraruppgifter samt undersöka om fler åtgärder kan vidtas för att förbättra gränsskyddets kontrollmöjligheter. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har ett brett uppdrag som inkluderar att fastställa och ta ut tullar, skatter och avgifter samt övervaka att bestämmelserna om in- och utförsel av varor följs. Därutöver ska myndigheten bland annat förebygga och motverka brottslighet i samband med in- och utförsel av varor. Det här uppdraget kräver att myndigheten bedriver en omfattande kontrollverksamhet, vilken är föremålet för den här granskningen. 1.1 Motiv till granskning kontrollverksamhet fyller en viktig samhällsfunktion genom att förhindra att illegala varor förs in i landet och genom att bidra till finansieringen av den offentliga sektorn. Det finns dock flera faktorer som försvårar arbetet, såsom de stora och ökande trafik- och handelsflöden som myndigheten ska övervaka. Bestämmelserna om in- och utförsel innehåller en stor mängd varor som har olika restriktioner, allt från djur och osäkra elprodukter till vapen och narkotika. Detta medför att myndigheten måste prioritera mellan olika kontrollåtgärder samt upprätthålla en bred kompetens hos personalen.