prop · H70322 · 2019-10-01 00:00:00 — ”återvinna eller bortskaffa avfall eller att lagra avfall i samband med en sådan behandling” byts ut mot ”behandla avfall”, vilket är en ändring i förhållande till lagrådsremissen. Även inledningen till punktuppställningen bör ändras genom att ”återvinna eller bortskaffa avfall eller att lagra avfall i samband med en sådan behandling” byts ut mot ”behandla avfall”, vilket är en ändring i förhållande till lagrådsremissen. Det innebär ingen ändring i sak. Med anledning av det som i och (mark- och ) anser i fråga om att bestämmelserna i 22 kap. 1 § om vad en ansökan i ett anmälningsmål ska innehålla inte fullt ut motsvarar de krav som ställs i samma kapitel på vad en dom som omfattar behandling av avfall ska innehålla gör regeringen följande överväganden. Enligt paragrafen ska en ansökan innehålla uppgifter om förslag till åtgärder som kan behövas dels för att förebygga uppkomsten av avfall, dels för att förbereda för återanvändning, materialåtervinning och annan återvinning av det avfall som anläggningen ger upphov till. Be- stämmelsen om ansökans utformning har således en övergripande karaktär och speglar inte i detalj de krav som ställs i kapitlet på vad en dom ska innehålla. Det finns därför ett behov av mer detaljerade krav. Det gäller dock inte enbart ansökningar om behandling av avfall utan ansökningarnas innehåll i alla ansökningsmål. Det finns inga unionsrättsliga regler som anger vilken information som ska finnas med i en ansökan om tillstånd till avfallsbehandling och frågan omfattas således inte av det aktuella överträdelseärendet. Frågan om ansökningars innehåll bör därför inte hanteras inom ramen för det här lagstiftningsärendet. Regeringens förslag: Lagändringarna träder i kraft . Regeringens bedömning: Det behövs inga övergångsbestämmelser. Promemorians förslag: Lagändringarna träder i kraft . Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på ikraftträdandedatumet. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Eftersom lagändringarna är föranledda av ett överträdelseärende bör de träda i kraft , vilket bedöms vara . Inga övergångsbestämmelser behövs avseende ändringarna. I propositionen föreslås ändringar i bestämmelser om avfall. Det övergripande syftet med förslaget är att förbättra genomförandet av avfallsdirektivet och att komma till rätta med de brister i genomförandet som kommissionen pekat på i sitt motiverade yttrande. Detta innebär att regleringen i högre utsträckning kommer att bidra till att uppnå avfallsdirektivets syfte att skydda miljön och människors hälsa. Förslaget innebär i huvudsak att bestämmelsen om biprodukter utformas så att den bättre ansluter till avfallsdirektivets ordalydelse, att det anges närmare hur avfall ska hanteras, att det tydliggörs att uttrycket bortskaffa avfall och därigenom även uttrycket behandla avfall inkluderar beredning före bortskaffande och att bestämmelsen som innehåller krav på vilka villkor en dom som omfattar tillstånd att behandla avfall ska innehålla kompletteras för att uppfylla kraven i avfallsdirektivet. Beskrivning av alternativa lösningar I en formell underrättelse från kommissionen framförde kommissionen att det finns brister i genomförandet av avfallsdirektivet. I svar på den formella underrättelsen åtog sig att göra ändringar och förtydliganden. skickade kommissionen ett motiverat yttrande där kommissionen angav att vissa artiklar fortfarande inte är korrekt genomförda. De föreslagna lagändringarna i denna proposition avser att åtgärda de kvarstående bristerna i genomförandet. Det är inte möjligt att komma till rätta med de problem som kommissionen pekar på genom vägledning eller frivilliga åtaganden. Effekter om någon förändring inte kommer till stånd Om kommissionen bedömer att inte rättar sig efter det motiverade yttrandet inom den tid som angetts får kommissionen enligt artikel 258 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt föra ärendet vidare till . Aktörer som berörs av regleringen För miljöprövningsdelegationerna är det en fördel att det förtydligas vilka krav som ställs för att verksamheten ska tillåtas när de prövar ansökningar om tillstånd till avfallsbehandlingsverksamhet. erna ska genom hänvisningen i 19 kap. 5 § 9 till 22 kap. 25 a och c §§ tillämpa bestämmelserna om tillståndsdomarnas in- Förändringen av kraven på tillståndsdomarnas innehåll bedöms inte medföra några konsekvenser av betydelse för miljöprövningsdelega- För mark- och miljödomstolarna är det en fördel att det förtydligas vilka krav som ställs för att verksamheten ska tillåtas när de prövar ansökningar om tillstånd till avfallsbehandlingsverksamhet. Det blir lättare att bedöma frågor om tillsyn över hantering av avfall när kraven på vad som är en korrekt hantering förtydligas. Det blir även enklare att bedöma om restprodukter kan klassas som biprodukter när dessa regler förtydligas. Mark- och miljödomstolarna ska tillämpa bestämmelserna om tillståndsdomars innehåll. Förändringen av dessa bestämmelser bedöms inte medföra några konsekvenser av betydelse för domstolarna. För länsstyrelserna blir det lättare att bedriva tillsyn över hantering av avfall när kraven på hantering förtydligas. Det blir enklare för tillsynsmyndigheterna att bedöma om restprodukter kan klassas som biprodukter. Förändringarna bedöms dock ha en begränsad betydelse för länsstyrelsernas arbetsbelastning. För kommunerna blir det lättare att bedriva tillsyn över hanteringen av avfall när kraven på hantering förtydligas. Det blir enklare för tillsynsmyndigheterna att bedöma om restprodukter kan klassas som biprodukter när reglerna om biprodukter förtydligas. För verksamhetsutövarna blir det tydligare och mer förutsägbart hur avfall ska hanteras när kraven på avfallshantering preciseras. För de verksamhetsutövare som bedriver verksamheter där restprodukter uppkommer blir det enklare att bedöma om dessa kan klassas som biprodukter. För den som ansöker om tillstånd eller gör en anmälan om en avfallsbehandlingsverksamhet är det en fördel att det förtydligas vilka krav som ställs för att verksamheten ska tillåtas. har till uppgift att ge tillsynsvägledning inom område. Den föreslagna ändring som innebär att det närmare anges hur avfall ska hanteras innebär ingen förändring i sak. Ändringen bedöms dock leda till en tydligare och mer förutsägbar reglering. Förslagen är dock av sådan karaktär att konsekvenserna för tillsynsvägledning bedöms vara ringa. och ansvarar för tillsynsvägledning i frågor som gäller hälsoskydd enligt . Den föreslagna ändring som innebär att det närmare anges hur avfall ska hanteras innebär ingen förändring i sak. Ändringen bedöms dock leda till en tydligare och mer förutsägbar reglering. Förslagen är dock av sådan karaktär att konsekvenserna för och tillsynsvägledning bedöms vara ringa. Förslaget bedöms medföra fördelar för miljön eftersom ändringen innebär ett förtydligande av vad som är en godtagbar avfallshantering med hänsyn till människors hälsa och miljö. Ändringen är inte avsedd att innebära någon förändring i sak men gör det tydligt att hanteringskraven kan ställas även mot aktörer som inte fysiskt befattar sig med avfallet. Ändringen rör verksamhetsutövare samt prövnings- och tillsynsmyndigheter. Ändringen bedöms leda till en tydligare och mer förutsägbar reglering. Förslaget bedöms inte medföra några ökade kostnader eller konsekvenser av betydelse i övrigt. Förändringen i bestämmelsen om biprodukter innebär ett förtydligande. Bestämmelsen får en lydelse som ligger närmare direktivets lydelse. Detta gör att det blir enklare att få ledning av kommissionens vägledning och 2019/20:22 rättsfall från vid tillämpning av bestämmelsen. Detta bör leda till att bedömningen blir mer förutsägbar. Förändringen berör verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter. Förslaget bedöms innebära att en del av det som klassas som avfall i stället klassas som biprodukt och kan användas som en resurs i större utsträckning. Det är ett led i arbetet med att ställa om samhället till en mer cirkulär ekonomi. Förslaget bedöms inte medföra några ökade kostnader eller konsekvenser av betydelse i övrigt. Förändringen innebär att fler uppgifter måste anges i en dom som omfattar tillstånd att behandla avfall. Förslaget bedöms innebära fördelar för miljön eftersom risken minskar för att domar som omfattar tillstånd att behandla avfall innehåller otillräckliga villkor. Förändringen berör verksamhetsutövare och prövningsmyndigheter. Förslaget bedöms inte medföra några ökade kostnader eller konsekvenser av betydelse. Ändringen av förklaringen av ”bortskaffa avfall” innebär ett förtydligande. Förändringen är inte avsedd att innebära någon förändring i sak. Förslaget bedöms inte medföra några ökade kostnader eller konsekvenser av betydelse i övrigt. Skyldigheter som följer av De föreslagna bestämmelserna har sin grund i avfallsdirektivet. Förslagen medför att de svenska bestämmelserna på ett tydligare sätt genomför direktivet. De föreslagna ändringarna går inte utöver de skyldigheter som följer av EU-medlemskap. Mot bakgrund av kommissionens kritik och att kommissionen har ett pågående överträdelseärende mot är förändringar i den svenska lagstiftningen nödvändiga. Förslaget är avsett att komma till rätta med de brister som kommissionen pekat på och som kräver ändring i lag. Särskild hänsyn till små företag De föreslagna bestämmelserna om hantering av avfall, vad som är en biprodukt samt vilka villkor som ska framgå av en dom som avser tillstånd till behandling, gör lagstiftningen lättare att tolka och det bedöms inte behöva tas några särskilda hänsyn till små företag i utformningen av bestämmelserna. Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att en verksamhet för behandling av avfall som är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt 9 kap. miljöbal- ken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av kapitlet endast får Prop. 2019/20:22 tillåtas om det finns skäl att anta att den planerade behandlingen av avfallet kommer att uppfylla kraven i 15 kap. 11 § . Bestämmelser om tillstånds- och anmälningsplikt och om vem som ska pröva en ansökan om tillstånd eller ta emot en anmälan finns i 9 och samt miljöprövningsförordningen (2013:251). När det gäller tillståndspliktig verksamhet så betecknas de verksamheter som ska prövas av mark- och miljödomstol med tillståndsplikt A i miljöprövningsförordningen (1 kap. 6 § första stycket). De verksamheter som ska prövas av en länsstyrelse betecknas i miljöprövningsförordningen med tillståndsplikt B (1 kap. 6 § andra stycket). Den nya bestämmelsen innebär att domstolen respektive , utifrån de uppgifter som har lämnats i ansökan, ska bedöma om det finns skäl att anta att den planerade behandlingsmetoden kommer att uppfylla kraven på hur avfall ska hanteras enligt Om metoden inte kan förväntas uppfylla kraven ska tillstånd inte ges. Tillstånd får dock ges om tillståndet kan förenas med villkor för avfallshanteringen som gör att behandlingen kan anses uppfylla kraven (jfr 25–25 c §§ samt 19 kap. 5 § 9). Vilka uppgifter en ansökan ska innehålla anges i 22 kap. 1 § och 20 a § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. En verksamhet som omfattas av anmälningsplikt enligt miljöprövningsförordningen får enligt 1 kap. 10 § den förordningen inte bedrivas utan att vara anmäld till tillsynsmyndigheten. De uppgifter som ska finnas i en anmälan anges i 25 och 25 d §§ i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. När tillsynsmyndigheten utreder ärendet ska den bedöma om det finns skäl att anta att den behandlingsmetod som har angetts i anmälan kommer uppfylla kraven i 15 kap. 11 § . Om det behövs för att kraven ska uppfyllas kan tillsynsmyndigheten förelägga om försiktighetsmått (27 § första stycket förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). Om detta inte är möjligt ska myndigheten förelägga om förbud att bedriva verksamheten eller förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 a § . Om försiktighetsmått eller förbud inte är nödvändigt ska myndigheten underrätta den som har gjort anmälan om att ärendet inte föranleder någon åtgärd från myndighetens sida (27 § andra stycket samma förordning). Det är genom att inte vidta några åtgärder som myndigheten tillåter verksamheten i den mening som avses i paragrafen. Bestämmelsen genomför artikel 23.3 i avfallsdirektivet. Övervägandena finns i avsnitt 7. Paragrafen innehåller en förklaring av ordet avfall. stycke framgår att med avfall avses i 15 kap. varje ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med alternativt avser att eller är skyldig att göra sig av med (se prop. 2010/11:125 s. 23 f). Bestämmelsen ändras inte. I paragrafens andra stycke anges att ett ämne eller föremål som uppkom- mit i en produktionsprocess där huvudsyftet inte är att producera ämnet eller föremålet ska anses vara en biprodukt i stället för avfall om vissa förutsättningar är uppfyllda. Ämnen och föremål som har uppkommit i en produktionsprocess kan antingen klassificeras som en produkt eller en s.k. restprodukt. föremålet ska klassificeras som en produkt om det huvudsakliga syftet med produktionsprocessen är att tillverka detta ämne eller föremål. ämnen och föremål restprodukter om de uppstår som ett resultat av en pro- duktionsprocess, men där huvudsyftet med processen är att producera I en produktionsprocess uppstår ofta föremål eller ämnen som inte är den produkt som processen har till huvudsyfte att producera, en s.k. rest- Syftet med en produktionsprocess kan dock vara att framställa flera olika produkter, även om en av produkterna kan ses som den primära. Om flera ämnen eller föremål framställs får produktionsprocessens syfte utvärderas för vart och ett av dessa. En indikation på att det som har pro- ducerats är en produkt (och inte en restprodukt) är att processen har an- passats så att produkten ska få vissa egenskaper som är nödvändiga för en Det kan t.ex. vara att processen har anpassats så att skadliga ämnen tas bort eller att andra tekniska anpassningar av produk- tionsprocessen har gjorts. Ytterligare en indikation på att syftet även om- fattar ett annat ämne eller föremål är att den primära produkten hade kunnat tillverkas utan att ämnet eller föremålet hade producerats. på att det är ett medvetet val att även producera det andra ämnet eller före- målet, dvs. att huvudsyftet med produktionsprocessen även omfattar den Om det som produceras inte uppfyller kraven på att vara en produkt utan är en restprodukt ska en fortsatt bedömning göras utifrån de kriterier som anges i paragrafen för att fastställa om ämnet eller föremålet är en bipro- dukt eller avfall. Om innehavaren av restprodukten gör sig av med alter- nativt avser att eller är skyldig att göra sig av med den är den avfall enligt Av andra stycket framkommer dock att en restprodukt under vissa omständigheter ska anses vara en biprodukt i stället för avfall. sekvensen blir att avfallsregelverket inte ska tillämpas i den fortsatta hanteringen av biprodukten och att andra regelverk blir aktuella, t.ex. kemikalielagstiftningen och produktlagstiftningen. De villkor som ska vara uppfyllda för att ett ämne eller ett föremål ska anses vara en biprodukt anges i andra stycket punkterna 1–4. Bestämmelserna är kumulativa, dvs. alla krav i punkterna 1–4 måste vara uppfyllda för att ett ämne eller ett föremål ska anses vara en biprodukt. I första punkten införs en bestämmelse som innebär att det ska vara säkerställt att ämnet eller föremålet kommer att fortsätta att användas för att kunna klassas som en biprodukt. Bestämmelsen läggs till för att för- tydliga att en fortsatt användning av ämnet eller föremålet inte bara ska vara möjlig eller trolig utan faktiskt kommer att ske. i målet , C-9/00, EU:C:2002:232, punkten 36, konstaterade domstolen att en klassificering som biprodukt ”begränsas till situationer där en vara, ett ämne eller en råvara inte bara kan utan verkligen kommer att återanvändas – utan föregående bearbetning – i den fortsatta produktionen” (se även domar i målen AvestaPolarit Chrome, C-114/01, EU:C:2003:448, kommissionen mot , C-194/05, EU:C:2007:806 och kommissionen mot , C-121/03, EU:C:2005:512 samt domstolens beslut i målet Saetti och Frediani, C-235/02, EU:C:2004:26). heter som kan tas hänsyn till vid bedömningen är t.ex. om det finns ett avtal mellan producenten och en ny användare, om en fortsatt användning är finansiellt gynnsam för producenten, om det finns en fungerande marknad för restprodukten och om restprodukten uppfyller samma krav och specifikationer som andra produkter på marknaden. Omständigheter som talar emot att restprodukten ska anses vara en biprodukt är att det inte finns en marknad för restprodukten, att bara delar av restprodukten kommer att fortsätta användas eller att intäkter från en försäljning av restprodukten bara delvis, eller inte alls, täcker kostnaderna för att framställa den. En bedömning av om en fortsatt användning är säkerställd måste dock göras i varje enskilt fall. Av andra punkten framgår att ämnet eller föremålet ska kunna användas, på det specifika sätt som har säkerställts enligt första punkten, direkt utan någon annan bearbetning än den bearbetning som är normal i industriell praxis. Att en viss ytterligare bearbetning av restprodukten krävs utesluter inte att den ska anses vara en biprodukt. Bearbetningen får dock inte gå utöver vad som är normalt i industriell praxis. Vid bedömningen av vad som är industriell praxis måste man ta hänsyn till att även produkter som är ett resultat av en produktionsprocess ofta behöver bearbetas innan de kan användas. Ett exempel på sådan bearbetning är att storleken eller formen på sten ändras genom krossning så att den passar den tänkta användningen. Bearbetning som normalt sett anses vara återvinningsprocesser ska dock inte ses som industriell praxis i det här avseendet. En sådan process kan t.ex. vara att man efter att produktionsprocessen är avslutad måste rena restprodukten från farliga ämnen innan den kan användas. Syftet med villkoret är att säkerställa att en fortsatt hantering av restprodukten som kan innebära fara för människors hälsa och miljön ska omfattas av avfallslagstiftningen i enlighet med försiktighetsprincipen (jfr prop. 2015/16:166 s. 24 f. och 60 f.). Enligt tredje punkten krävs även att ämnet eller föremålet har producerats som en integrerad del i en produktionsprocess för att anses vara en biprodukt. Vid en bedömning av vad som är en integrerad del av produktionsprocessen kan hänsyn tas till vilka åtgärder som krävs för att förbereda ämnet eller föremålet för fortsatt användning och hur integrerade dessa åtgärder är i den huvudsakliga produktionsprocessen. Relevanta referensdokument för bästa tillgängliga teknik som tas fram inom EU (s.k. BREF-dokument) kan även användas vid bedömningen av vad som är en integrerad del i en produktionsprocess. Ifjärde punkten finns krav på att den användning av ämnet eller föremålet som avses i första punkten inte strider mot lag eller annan författning. Det innebär att restprodukten ska uppfylla alla relevanta produkt-, miljö- och hälsokrav vid den fortsatta användningen. Dessutom får den tänkta användningen inte leda till ”allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa”. Vid bedömningen ska man ta hänsyn tas till att även en användning av jungfruliga material, dvs. material som inte är återvunna, kan innebära risker för miljön och människors hälsa. Vidare får en klassificering av en restprodukt som biprodukt inte medföra ökade risker för miljön eller människors hälsa på grund av att avfallsregelverket inte tillämpas (jfr bl.a. kommissionens vägledning till avfallsdirektivet ”Guidelines on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste”). Vad som är ”allmänt negativa följder” av den fortsatta användningen ska bedömas på ett generellt plan, dvs. vilka följder som användningen typiskt sett kan få. Bestämmelsen genomför artikel 5 i avfallsdirektivet. Övervägandena finns i avsnitt 4. I paragrafen förklaras innebörden av uttrycken ”återvinna avfall”, ”förbereda avfall för återanvändning”, ”materialåtervinna avfall”, ”bortskaffa avfall” och ”behandla avfall” (se prop. 2015/16:166 s. 46 f och s. 63 f). Det är enbart förklaringen av ”bortskaffa avfall” som ändras. Av paragrafen framgår att ”bortskaffa avfall” innebär att göra sig av med eller förbereda för att göra sig av med något som är avfall utan att återvinna det eller utan att lämna avfallet till någon som samlar in eller transporterar bort det. Det framkommer av förarbetena att den innebörden är avsedd redan med den nuvarande lydelsen. Där anges att uttrycken ”återvinna avfall” och ”bortskaffa” avfall är avsedda att även omfatta hanteringar som innebär att avfall på olika sätt förbereds för återvinning respektive bortskaffande (se vidare prop. 2015/16:166 s. 65). Bestämmelsen genomför artikel 3.19 i avfallsdirektivet. Övervägandena finns i avsnitt 5. I paragrafen finns en bestämmelse om hur man ska hantera avfall. Av paragrafens första stycke framgår att den som hanterar avfall ska se till att hanteringen inte skadar eller orsakar risk för skada på människors hälsa eller miljön. Särskild hänsyn ska tas till 1) den risk som hanteringen kan innebära i fråga om skada på vatten, luft, mark, växter eller djur, 2) de olägenheter som hanteringen kan innebära genom buller eller lukt och 3)den negativa påverkan som hanteringen kan ha på sådana särskilt skyddade områden som avses i 7 kap., på andra områden av särskild betydelse för miljön eller på landskapet i övrigt. Uttrycket ”hantera avfall” förklaras i 15 kap. 5 § som 1)samla in, transportera, återvinna, bortskaffa eller ta annan fysisk befattning med avfall, eller 2) vidta åtgärder som inte innebär fysisk befattning med avfall men som syftar till att avfall samlas in, transporteras, återvinns, bortskaffas eller byter ägare eller innehavare. Av förklaringen till uttrycket framgår således att man inte behöver fysiskt befatta sig med avfall för att hantera avfall. Av det följer att även åtgärder som vidtas av mäklare eller handlare omfattas. Avfall ska enligt paragrafen hanteras utan skada eller risk för skada på människors hälsa eller miljön. Lagrådet anser att paragrafens kategoriska formulering (att producenten ska se till att hanteringen inte orsakar risk för någon skada) överensstämmer med direktivet men att en bokstavstolkning av direktivet är verklighetsfrämmande. Regeringen delar Lagrådets synpunkt. Bestämmelsen är inte avsedd att innebära att avfallet ska hanteras helt utan alla sorters risker för skada utan risken ska vara beaktansvärd i förhållande till den verksamhet som bedrivs. Det finns även vissa specifika risker som täcks av andra regelverk. I arbetsmiljölagen (1977:1160) finns t.ex. regler om åtgärder som ska vidtas av arbetsgivare för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. I 2 kap. finns allmänna hänsynsregler som är tillämpliga på alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd, dvs. även vid hantering av avfall. I 2 kap. 7 § finns en bestämmelse om rimlighetsavvägning som anger att kraven i 2 kap. 2–5 §§ och 6 § första stycket gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Bestämmelsen om hur avfall ska hanteras i paragrafen är avsedd att vara en s.k. lex specialis-regel i förhållande till de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. En tillämpning av 2 kap. 7 § kan således inte leda till att en hantering av avfall kan anses rimlig om den innebär en lägre skyddsnivå än som anges i den mer specifika bestämmelsen i 15 kap. 11 §. Ekonomiska avvägningar kan således inte medföra att det är rimligt att hantera avfall på ett sätt som strider mot 15 kap. 11 §, dvs. att hantera avfall utan att ta sådan särskild hänsyn som anges där.