prop · H60386 · 2019-04-02 00:00:00 — När utformningen av regler som innebär intrång i enskildas personliga integritet övervägs är det därför viktigt att undersöka hur reglerna används i den brottsbekämpande verksamheten och vilka behov av reglerna som finns. Uppgifter om elektronisk kommunikation har stor betydelse i nästan all verksamhet som rör utredning av allvarlig brottslighet. Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) konstaterade att trafik- uppgifter ofta utgjorde den information som var viktigast för att föra utredningar om grövre brott framåt. Sådana uppgifter används i princip i varje utredning rörande grova brott som t.ex. mord, människorov, grovt rån, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, grov våldtäkt, människo- handel för sexuella ändamål, grovt barnpornografibrott och grovt narkotikabrott samt brott som faller inom område (SOU 2005:38 s. 322–324). Uppgifterna är ofta av stor betydelse redan i En kontroll av de trafikuppgifter som kan knytas till en brottsplats eller en misstänkt kan användas tillsammans med annan information för att föra utredningen framåt. Uppgifter om elektronisk kommunikation kan svara på frågor om vilka nummer som haft kontakt med varandra, hur intensiv kommunikationen har varit och var användarna av t.ex. mobiltelefoner har befunnit sig. Även uppgifter från anonyma kontantkort kan ha betydelse för att kunna kartlägga en misstänkt och på så sätt försöka få fram en identitet, ett skeende eller andra misstänkta. Inhämtade uppgifter kan i många fall också få till följd att personer avförs från utredningen genom att misstankarna mot dem visar sig sakna substans. När det gäller planeringsskedet av ett brott är det genom tillgången till trafikuppgifter ofta möjligt att ta reda på t.ex. hur gärningsmännen har sammanträffat och hur de har rekognoserat vid gömställen, längs flyktvägar och vid brottsplatsen samt hur de införskaffat brottsverktyg eller stulit flyktbilar. Genom tillgången till historiska trafik- och lokaliseringsuppgifter kan de brottsbekämpande myndigheterna således klarlägga händelser som anknyter såväl till själva brottstillfället som till planläggningen och flykten från brottsplatsen. Dessa uppgifter kan leda till att gömställen upptäcks, att stulna pengar, flyktbilar eller annat gods påträffas och att bortförda personer eller döda kroppar hittas. Vid utredningen av internetrelaterad brottslighet är uppgifter om elektronisk kommunikation ofta avgörande för att möjliggöra identifiering av en misstänkt gärningsman. Möjligheten till anonymitet och frånvaro av annan teknisk bevisning vid sådan brottslighet medför därför att uppgifter om elektronisk kommunikation i många fall inte kan undvaras vid utredningen, om sådan brottslighet ska kunna utredas. Från de brottsbekämpande myndigheterna har i flera sammanhang också framhållits att tillgången till uppgifter om elektronisk kommunikation i brottsutredningarna fått allt större betydelse i takt med den ökade användningen av kryptering, som innebär att innehållet i meddelanden inte blir åtkomligt för myndigheterna vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (SOU 2015:31 s. 85). Utredningen om hemlig data- avläsning har i sitt delbetänkande Hemlig dataavläsning – ett viktigt verktyg i kampen mot allvarlig brottslighet (SOU 2017:89) föreslagit att det ska införas en ny lag som, om vissa förutsättningar är uppfyllda, ger de brottsbekämpande myndigheterna möjlighet till hemlig dataavläsning. Med hemlig dataavläsning avses i utredningen en metod för de brottsbekämpande myndigheterna att med någon form av tekniskt hjälpmedel i hemlighet bereda sig tillgång till en dator eller annan teknisk utrustning som kan användas för kommunikation, och därigenom få besked om hur utrustningen används eller har använts och vilken information som finns i den. Utredningens förslag bereds nu i . Hemlig dataavläsning, liksom andra hemliga tvångsmedel eller polisiära metoder som t.ex. fysisk spaning, kan dock inte ses som en ersättning för datalagringen. De skilda metoderna bör snarare ses som olika verktyg i den brottsbekämpande verksamheten som kan komplettera varandra. När det gäller nyttan av inhämtningen av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet, har och konstaterat att information om elektronisk kommunikation är väsentlig för myndigheternas underrättelseverksamhet och att de möjlig- 2018/19:86 heter till inhämtning som inhämtningslagen medger har varit avgörande för att inleda förundersökning för en lång rad grova brott. Tillgången till uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelsestadiet är avgörande för att aktörer, platser och tidpunkter ska kunna kopplas samman och ge ett tillräckligt underlag för att inleda en förundersökning. Uppgifterna är enligt myndigheterna också väsentliga för en effektiv planering av yttre fysisk spaning som är resurskrävande och därför viktig att använda på rätt plats vid rätt tillfälle (skr. 2017/18:69 s. 30–31). I Säkerhetspolisens underrättelsearbete bidrar datalagringen bl.a. med mycket värdefull information t.ex. för att kartlägga aktörer eller nätverk som har en avsikt och förmåga att begå brott som är allvarliga för rikets säkerhet. Inhämtningen möjliggör således att på ett tidigt stadium fånga upp eventuella grupperingar, skeenden och modus i syfte att förhindra sådan brottslighet (SOU 2015:31 s. 87). Sammanfattningsvis finns det alltså ett påtagligt behov av uppgifter om elektronisk kommunikation för brottsbekämpningen och uppgifterna ger de brottsbekämpande myndigheterna stor nytta. Däremot är inte nyttan och behovet desamma för alla uppgifter och inte heller desamma , eftersom beteendemönster och teknik förändras. Som exempel kan nämnas den minskade användningen av fast telefoni och den ökande användningen av internet i mobiltelefoner. 4.2Datalagring i ett EU-rättsligt sammanhang Datalagringsdirektivet och Digital Rights-domen och rådets direktiv /24/EG av om lagring av trafikuppgifter som genererats eller behandlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängliga elektroniska kommunika- tionstjänster eller allmänna kommunikationsnät och om ändring av direktiv /58/EG, i det följande datalagringsdirektivet, syftade till att harmonisera medlemsstaternas regler om skyldigheter för leverantörer av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät att lagra vissa uppgifter om elektronisk kommunika- tion för att säkerställa att uppgifterna finns tillgängliga för avslöjande, utredning och åtal av allvarliga brott. De bestämmelser som genomförde direktivet i svensk rätt finns huvudsakligen i lagen om elektronisk kommunikation. meddelade dom i målen C-293/12 och C-594/12, Digital Rights m.fl. (Digital Rights-domen) angående giltigheten av datalagringsdirektivet. förklarade i domen datalagringsdirektivet ogiltigt (punkt 71). Domstolen konstaterade att direktivet innebar ett långtgående och synnerligen allvarligt intrång i rätten till respekt för privatlivet och skyddet av personuppgifter (punkt 37). Domstolen ansåg att ingreppet svarade mot ett mål av allmänt samhälls- intresse, bl.a. då syftet med direktivet var att bidra till bekämpandet av grov brottslighet och bidra till den allmänna säkerheten (punkterna 41– 44). Domstolen ansåg också att lagringen var ägnad att uppnå det mål som eftersträvades med direktivet eftersom lagringen innebär att brotts- bekämpande myndigheter får ytterligare möjligheter att klara upp grova brott och utgör ett värdefullt verktyg i brottsutredningar (punkt 49). När det gäller frågan om huruvida lagringen som föreskrevs enligt direktivet var nödvändig, konstaterade domstolen att bekämpandet av grov brottslighet, särskilt av organiserad brottslighet och terrorism, är av största betydelse för att garantera allmän säkerhet och att dess effektivitet i stor utsträckning kan bero på användningen av moderna utredningstekniker. Ett sådant mål av allmänt samhällsintresse kan emellertid inte, trots dess grundläggande betydelse, i sig ensamt motivera att en sådan lagringsåtgärd ska anses vara nödvändig för nämnda bekämpande (punkt 51). Intrånget var enligt domstolen inte begränsat till vad som var strängt nödvändigt bl.a. då direktivet generellt omfattade samtliga personer, samtliga elektroniska kommunikationsmedel och samtliga trafikuppgifter utan att det gjordes några åtskillnader, begränsningar eller undantag utifrån syftet att bekämpa allvarliga brott (punkt 57). Domstolen pekade på olika brister i direktivet och fann att direktivet inte föreskrev några tydliga och precisa regler som reglerade räckvidden av ingreppen i de grundläggande rättigheterna enligt artikel 7 (privatliv) och 8 (personuppgifter) i EU:s rättighetsstadga. Direktivet innebar således ett ingrepp i dessa rättigheter som var långtgående och synnerligen allvarligt. Ingreppet var inte noggrant avgränsat genom bestämmelser som gjorde det möjligt att säkerställa att det verkligen var begränsat till vad som var strängt nödvändigt (punkt 65). Domstolen fann vid en samlad bedömning att unionslagstiftaren överskridit de gränser som proportionalitetsprincipen uppställer mot bakgrund av de aktuella rättigheterna (punkt 69). Med anledning av att datalagringsdirektivet ogiltigförklarades gav chefen för en utredare i uppdrag att analysera konsekvenserna för den svenska lagstiftningen (Ds 2014:23). Som en uppföljning av analysen i departementspromemorian gav regeringen därefter en utredare i uppdrag att överväga ytterligare rättssäkerhets- och integritetsstärkande åtgärder bl.a. för reglerna om lagring av uppgifter om elektronisk kommunikation (SOU 2015:31). Den svenska lagstiftningen bedömdes i båda analyserna som förenlig med , även om vissa förslag på förändringar presenterades. Tele2-domen och domen från Kammarrätten i Kammarrätten i begärde ett förhandsavgörande av med anledning av ett överklagat föreläggande från () mot ett lagringsskyldigt företag om att lagra uppgifter om elektronisk kommunikation. besvarade EU- domstolen kammarrättens begäran genom dom i målen C-203/15 och C- 698/15, m.fl. (Tele2-domen). ansåg att direktiv /58 är tillämpligt på nationell lagstiftning som reglerar lagring och tillgång till trafikuppgifter och lokaliseringsuppgifter i brottsbekämpande syfte (punkterna 65–81). Artikel 15.1 i direktivet, som i viss utsträckning tillåter lagring och tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation för t.ex. brottsbekämpande syften och för att skydda nationell säkerhet, ska enligt domstolen tolkas strikt och mot bakgrund av EU:s rättighetsstadga. Sådan lagstiftning be- dömdes utgöra inskränkningar i rättigheterna enligt artiklarna 7 (privatliv), 8 (personuppgifter) och 11 (yttrandefrihet) i stadgan (punkterna 88–93). 2018/19:86 Inskränkningar i rättigheterna får enligt endast göras under vissa förutsättningar, däribland att de är proportionerliga och strängt nödvändiga (punkterna 94–95). uttalade vidare att även om en effektiv bekämpning av grov brottslighet är av allmänt samhällsintresse och även i stor utsträck- ning kan vara beroende av moderna utredningstekniker, kan det inte i sig ensamt motivera att en nationell lagstiftning som föreskriver en generell och odifferentierad lagring av samtliga trafik- och lokaliseringsuppgifter ska anses vara nödvändig för detta ändamål (punkt 103). När det gäller tillgång till uppgifterna fastslog att precisa krav måste föreskrivas, att tillgång endast får ges för att bekämpa grov brottslighet och att tillgången i princip bara får avse personer som på något sätt är inblandade i grov brottslighet (punkterna 115–119). Tillgång ska enligt som huvudregel ges först efter förhandskontroll av domstol eller annan oberoende myndighet och berörda ska informeras, så snart det inte längre skadar myndighetens utredningar (punkterna 120–121). Därutöver uttalade domstolen att leverantörerna av elektroniska kom- munikationstjänster måste garantera en särskilt hög skydds- och säkerhets- nivå genom lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder, att uppgifterna måste förstöras när lagringstiden gått ut och att lagringen måste ske inom unionen (punkt 122). slutsatser är att utgör ett hinder för (1) en nationell lagstiftning som i brottsbekämpande syfte föreskriver en generell och odifferentierad lagring av samtliga trafikuppgifter och lokaliserings- uppgifter avseende samtliga abonnenter och registrerade användare och samtliga elektroniska kommunikationsmedel samt (2) en nationell lagstiftning som inte begränsar tillgången till trafik- och lokaliserings- uppgifter till enbart åtgärder som syftar till att bekämpa grov brottslighet, inte föreskriver att tillgången ska vara underkastad förhandskontroll av en domstol eller en oberoende förvaltningsmyndighet och inte kräver att uppgifterna ska lagras inom unionen. Med hänvisning till dom upphävde kammarrätten före- läggandet från PTS (Kammarrätten i , dom , mål nr 7380-14). Mot bakgrund av de redovisade domarna finns det behov av att anpassa de svenska reglerna om datalagring för att lagstiftningen ska vara förenlig med . 5.1EU-rättens inflytande på området Regeringens bedömning: sätter upp ramarna för nationell lagstiftning om datalagring för brottsbekämpande ändamål. På området för nationell säkerhet är frågan om eventuella tillämplighet ännu inte klarlagd i avvaktan på avgöranden från EU- domstolen. Det finns inte skäl att överväga att i svensk rätt införa en särskild reglering för datalagring respektive tillgång till lagrade uppgifter när det gäller brottsbekämpning med koppling till nationell säkerhet. Utredningens bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen bedömer att oavsett för vilket ändamål uppgifter används är operatörernas lagring och myndigheternas tillgång till dessa uppgifter underkastade den reglering som följer av . Enligt utredningens bedömning innebär detta att oavsett om det är fråga om brottsbekämpning som handhas av den öppna polisen, eller eller om det är fråga om brottsbekämpning som handhas av Säkerhets- polisen är datalagringsfrågan underkastad samma EU-rättsliga regelverk, dock att öppnar för något mer tillåtande nationella regler när det gäller tillgång till uppgifter inom verksamhets- område. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser kommenterar inte bedömningen särskilt. Säkerhetspolisen saknar ett vidare resonemang om utrymmet att i svensk rätt ha en mer långtgående datalagringslagstiftning inom området nationell säkerhet och vill att denna fråga ska övervägas ytterligare. Även Försvarsmakten och är inne på samma linje och ifrågasätter, med hänvisning till artikel 4 och 5 i fördraget om Europeiska unionen, utredningens bedömning att skulle ha ett sådant direkt inflytande på Säkerhetspolisens verksamhet som rör nationell säkerhet. Skälen för regeringens bedömning: EU:s kompetens och befogenheter framgår av . Ett av dem är fördraget om Europeiska unionen (FEU). I det framgår, enligt principen om tilldelade befogenheter, att unionen endast ska handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat unionen i fördragen för att nå de mål som fastställs där. Varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna (artikel 5). Dessutom framgår av fördraget att unionen ska respektera medlemsstaternas väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda territoriell integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten också i fortsättningen vara varje medlemsstats eget ansvar (artikel 4.2). Vid handläggningen av Tele2-målet hade medlemsstaterna olika uppfattningar i fråga om direktiv /58 överhuvudtaget var tillämpligt. Det som gav upphov till de olika uppfattningarna är att direktivet föreskriver att det inte ska tillämpas på verksamhet som avser allmän säkerhet, försvar, statens säkerhet (inbegripet statens ekonomiska välstånd när verksamheten rör statens säkerhet) och statens verksamhet på straff- rättens område (artikel 1.3). anger direktivet att medlems- staterna genom lagstiftning får vidta åtgärder för att begränsa omfattningen av vissa rättigheter i direktivet när en sådan begränsning i ett demokratiskt samhälle är nödvändig, lämplig och proportionell för att bl.a. skydda nationell säkerhet (dvs. statens säkerhet), försvaret och allmän säkerhet samt för förebyggande, undersökning, avslöjande av och åtal för brott (artikel 15.1). Medlemsstaterna får enligt sistnämnda bestämmelse för de angivna ändamålen anta regler som innebär att uppgifter får bevaras som motiveras av de skäl som fastställs i Alla åtgärder ska enligt artikel 15.1 vara i enlighet med de allmänna principerna i unionslagstiftningen. kom i Tele2-domen till slutsatsen att om man såg till den allmänna systematiken i direktiv /58 betyder inte det att de lagstiftningsåtgärder som avses i artikel 15.1 ska anses uteslutna från Det skulle enligt domstolen helt frånta artikel 15.1 dess ändamålsenliga verkan. nämligen med nödvändighet att de där avsedda nationella åtgärderna, såsom de om lagring av uppgifter i brottsbekämpande syfte, omfattas av direktivets tillämpningsområde, eftersom direktivet uttryckligen tillåter medlemsstaterna att vidta sådana åtgärder endast under förutsättning att de däri angivna villkoren är uppfyllda (punkt 73 i domen). ansåg att direktivet omfattade både lagstiftning som reglerar lagringen av uppgifter och lagstiftning som reglerar tillgången till dessa uppgifter (punkterna 75 och 76 i domen). I likhet med utredningen konstaterar regeringen att direktiv /58 har som syfte att säkerställa ett likvärdigt skydd för grundläggande fri- och rättigheter vid behandling av personuppgifter inom sektorn för elektronisk kommunikation samt att möjliggöra fri rörlighet för dessa uppgifter inom gemenskapen (artikel 1.1). Direktivet har till syfte att uppfylla målen om fri rörlighet på den inre marknaden men innehåller även bestämmelser som under vissa förutsättningar möjliggör nationella undantag från direktivet om det sker för t.ex. brottsbekämpande ändamål. Undantagen rör, i nu hänseende, konfidentialitet vid (artikel 5), trafikuppgifter (artikel 6) lokaliseringsuppgifter än trafikuppgifter (artikel 9). konstaterar i detta sammanhang att, för att undantags- bestämmelsen inte helt ska förlora sin verkan, måste även statens verksamhet på det brottsbekämpande området omfattas av direktivets tillämpningsområde (punkt 73 i domen). Av domen framgår, i linje med det nu anförda, att direktivet är tillämpligt och att därmed har kompetens på området för datalagring för brottsbekämpande ändamål. sätter således upp ramarna för nationell lagstiftning om datalagring för brottsbekämpande ändamål. När det gäller området för nationell säkerhet är bedömningen av EU- rättens eventuella tillämplighet mer svårbedömd. Försvarsmakten och ifrågasätter utredningens bedömning att Tele2-domen innebär att har inflytande även på datalagringsverksamhet som rör nationell säkerhet. Regeringen kan konstatera att fokus i Tele2-domen låg på lagring och ändamål och inte på verksamhet som tar sikte på nationell säkerhet. I en del av domen Prop. 2018/19:86 (punkt 119) uttalar sig domstolen om att tillgång i princip bara bör beviljas, i samband med bekämpning av brott, till uppgifter om personer som misstänks kunna planera, begå eller ha begått ett allvarligt brott eller på något sätt vara inblandade i ett sådant brott. Domstolen tillägger sedan att i särskilda fall, som när vitala intressen för nationell säkerhet, försvar eller allmän säkerhet hotas av terrorism, skulle tillgång kunna ges även till uppgifter om andra personer när det finns objektiva omständigheter som ger skäl att anta att de uppgifterna i ett konkret fall effektivt skulle kunna bidra till att bekämpa terrorism. Frågan om ett krav på att tillhandahållare av elektroniska kommunika- tionstjänster måste lämna ut uppgifter till en medlemsstats säkerhets- och underrättelseorgan ska anses omfattas av unionsrätten eller inte är föremål för prövning med anledning av en begäran om förhandsavgörande hos i målet m.fl. (C-623/17). Även frågan om hur man ska tolka uttalande i Tele2-domen om tillgång till uppgifter i fall det handlar om bl.a. nationell säkerhet är uppe till prövning i målet. Även konstitutionsdomstol och har begärt förhandsavgöranden från i frågor som rör lagstiftning som föreskriver att till- handahållare av elektroniska kommunikationstjänster är skyldiga att lagra och tillhandahålla myndigheter uppgifter om elektronisk kommunikation, när syftet med lagstiftningen bl.a. är att skydda nationell säkerhet (Ordre des barreaux francophones et germanophone m.fl. [C-520/18] samt förenade målen La Quadrature du Net m.fl. och m.fl. [C-511/18 och C-512/18]). Regeringen har yttrat sig i målen och som sin inställning bl.a. angett att åtgärder till skydd för nationell säkerhet faller utanför tillämpningsområde i enlighet med artikel 4.2 i FEU. Det finns inte något beredningsunderlag för en särskild reglering avseende datalagring som sker med anledning av brottsbekämpning kopplad till nationell säkerhet, exempelvis inom verk- samhet. Det saknas vidare skäl att före avgörande överväga att göra åtskillnad i nationell lagstiftning mellan lagring av uppgifter som sker för brottsbekämpande ändamål och lagring av uppgifter på området för nationell säkerhet. När det gäller tillgången till lagrade uppgifter föreslår regeringen i avsnitt 6.8 att 3 § inhämtningslagen ska permanentas och att brottskatalogen i den lagen ska utvidgas till att även omfatta s.k. statsstyrt företagsspioneri och grov misshandel eller olaga frihetsberövande i systemhotande syfte. Före avgörande finns det i övrigt inte anledning att överväga några förändringar i möjligheten för exempelvis Säkerhetspolisen att få tillgång till uppgifter i brottsbekämpande verksamhet vars syfte är att skydda nationell säkerhet. Frågan om tillgång till lagrade uppgifter behandlas i avsnitt 6. 5.2Det är nödvändigt att anpassa den svenska lagstiftningen Regeringens bedömning: Det är nödvändigt att anpassa reglerna om datalagring för att dessa ska vara förenliga med . Lagring kan endast motiveras av intresset att bekämpa grov brotts- lighet, men inte ens detta ändamål kan ensamt motivera en generell och odifferentierad lagring av samtliga trafikuppgifter och lokaliserings- uppgifter avseende samtliga abonnenter och registrerade användare och samtliga elektroniska kommunikationsmedel. Det finns ett fortsatt utrymme för en begränsad lagringsskyldighet. Lagringsskyldigheten måste dock göras mindre omfattande än och anpassas till vad som är strängt nödvändigt. En begränsad och differentierad lagring, sett till antalet uppgiftstyper, bör därför före- skrivas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. , , Säkerhets- polisen och , framhåller vikten av datalagring för att kunna upptäcka, förhindra, bekämpa, utreda och lagföra brott. Varje begränsning av lagringsskyldigheten kommer att få allvarliga konsekvenser för myndigheternas förmåga i detta avseende. De anser att gällande lagrings- skyldighet redan utgör en miniminivå. Säkerhetspolisen framhåller det förändrade säkerhetsläget och anser att en begränsning av lagrings- skyldigheten skulle kunna få mycket allvarliga konsekvenser. Säkerhets- polisen, Försvarsmakten och anser att även en mer omfattande lagringsskyldighet skulle vara förenlig med , särskilt inom området för nationell säkerhet. Rädda barnen och Ecpat påpekar att datalagring har stor betydelse för brott mot barn, särskilt sexualbrott mot barn. Även organisationer inom film-, tv- och musikbranschen – Ifpi, Rättighets- alliansen, Dataspelsbranschen, , Musikför- läggarna, , Film- och TV-branschens sam- arbetskommitté och – framhåller datalagringens vikt för att upptäcka, utreda och lagföra immaterialrättsliga brott.