prop · H603148 · 2019-09-09 00:00:00 — Avtalsförvaltaren har då både ett egenintresse av att rätt krav formuleras och av att pris och kvalitet motsvarar avtalet. Detta ägarskap ska numera vara identifierat innan upphandlingen påbörjas.216 De varor och tjänster som köps med Kammarkollegiets eller egna avtal sker via särskilda beställare, om de inte är ”personliga beställningar” som alla kan göra.217 Beställarna finns spridda i organisationen och ute i distrikten. De genomgår en särskild utbildning, och får därefter inloggningsuppgifter till 214Skogsstyrelsen, 2012; , 2014a. 215För upphandling av it-konsulter finns ett särskilt strategidokument. It-konsulter är den enda konsultkategori som uppger sig ha ett större kontinuerligt behov av. Myndighetens sammanlagda konsultinköp uppgick –2016 till mellan 26 och 18 miljoner , se enkätsvar från till för rapporten av konsulttjänster, 2018:20. 217Exempel på personliga beställningar är en (1) telefon och vissa arbetskläder. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D beställningssystem (där alla beställningar ska göras utöver det som klassats som ”personliga beställningar”). Systemet med särskilda beställare fanns , men den exklusiva tillgången till beställningssystemet villkorad av utbildningen infördes hösten 2015.218 Beställaren har befogenhet att på egen hand utföra beställningar från den befintliga avtalskatalogen om summan är . Över den summan behövs en attest från en distriktschef () eller en regionchef/motsvarande (). Attest krävs då för att beställningen överhuvudtaget ska gå iväg i det digitala ekonomisystemet.219 Om det inte finns ett avtal kan en direktupphandling göras (se vidare nedan), eller så initieras en större upphandling av ett avtal med hjälp av ekonomiavdelningens upphandlingsfunktion – där krav ska specificeras med hjälp av en referensgrupp och avtalsförvaltare utses på förhand. Utgångspunkten är således att ansvaret för upphandling och avrop ska samlas, och därmed tydliggöras. involveras olika delar av organisationen i processen, vilket skapar säkerhet i form av flera ögon. Att attesten är inbyggd i det digitaliserade beställningssystemet ökar också säkerheten. En potentiellt svag punkt i inköpsprocessen som identifierats av myndigheten är att det – särskilt vid tidsbrist – kan finnas en tendens att bara lita på att föregående led i processen har gjort en korrekt bedömning. Attesteringskedjan bör fungera så att den som attesterar faktiskt i rimlig utsträckning försäkrar sig om att en gjord beställning är korrekt innan den godkänns. Utbildningar, nyhetsbrev och att ge beställarna en ”ambassadörsroll” är sätt som upphandlingsfunktionen använder för att hålla organisationen uppmärksam på betydelsen av noggrannhet i processen.220 Utbyggnaden av e-beställningssystemet antogs 2014 ha bidragit till att påverka användningen av befintliga avtal i positiv riktning, som det fanns en fortsatt ambition att öka avtalstäckningen.221 följer upp avtalsanvändningen och arbetar för att öka andelen inköp som görs inom avtalen – och därmed i den ovan beskrivna beställnings- och inköpsprocessen. kunde av inköpsvärdet för alla inköp knytas till ett avtal. Införandet av avtalsförvaltare 2016 (se ovan) ska bidra till att kontrollera att villkoren i avtalen också följs.222 hade beställarna enbart en stödjande funktion vid direktupphandlingar, enligt uppgift till Offentliga affärer, . 219Intervju , ; , 2016c, bilaga 4. 221Offentliga Affärer, . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Myndigheten gör direktupphandlingar som motsvarar av det totala inköpsvärdet för inköp som överstiger 20 000 kronor.223 I den till antalet större grupp inköp som understiger 20 000 är en okänd andel direktupphandlingar. Här ryms alla typer av inköpsbehov som uppkommer i myndighetens olika delar, som inte görs mot den befintliga avtalskatalogen. Även direktupphandlingar görs av beställarna, som har överblick över myndighetens avtal och kan styra köpen dit. De administreras digitalt. Beställaren kategoriserar inköpen i ekonomisystemet, så att ekonomiavdelningen kan bedöma om någon typ av direktupphandling förekommer så att det finns behov av ett avtal. Om en direktupphandling överstiger ska det, enligt rutin för direktupphandling, finnas en diarieförd skriftlig motivering. Samma attestgränser gäller som vid avrop, vilket betyder att en distriktschef måste attestera alla direktupphandlingar . Innan attest gjorts i ekonomisystemet går beställningen inte iväg. Enskilda anställda ska – utöver sådana beställningar som möjliggjorts som ”personliga”– bara kunna göra inköp på kaffebrödsnivå. De görs då som utlägg. För att få ersättning räcker inte kvitton utan även deltagarförteckning eller motsvarande ska bifogas, vilket ska följas upp.224 En särskild ordning finns för inköp från hotell, konferensanläggningar och reseföretag med mera. I revisionen 2012 noterades att statliga ramavtal inte alltid kunde användas, och styrelsen beslutade därför att egna ramavtal skulle upphandlas i ökad utsträckning. 225 Det har dock inte alltid varit möjligt. Nuvarande ordning är att enkla beställningar av till exempel biljetter kan göras direkt av den anställda via ett formulär som går till den upphandlade resebyrån. Andra beställningar går via myndighetens särskilda resesamordnare. Denna överblickar vad som kan avropas från avtal och vad som får direktupphandlas. Eftersom ofta har behov av boende och så vidare på skiftande ställen utanför tätorterna är det sällan möjligt att avropa. Myndigheten har vägledningar för beställningar av såväl resor som kurser och konferens på sin webbplats. Samma attestgränser gäller som för andra beställningar och även för resor är hanteringen digital.226 av inköpen kan kopplas till ett företag som har ett avtal med eller . 225Skogsstyrelsen, 2012; , 2014a. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D finns på ca 80 orter och hyr därför många lokaler, till exempel kontors- och arbetslokaler. Upphandlingskrav gäller inte för hyresavtal. Avtal om lokalhyra i distrikten beslutas av distriktschefen. Det finns en lokalförsörjningspolicy som beskriver de verksamhetsbehov som lokalerna ska svara mot227, men det har uppmärksammats att myndigheten också kan bli bättre på att ingå denna typ av avtal, till exempel för att inte missa att allt nödvändigt ingår (el, snöröjning etcetera). Det finns en ny funktion som lokalsamordnare som ska ge stöd vid avtalsskrivande och avtalsbevakning i hela organisationen.228 initierades ett arbete med kontinuerliga uppföljningar av om de inköp som görs kan kopplas till befintliga avtal (avtalstrohet).229 Ekonomienheten följer upp samtliga leverantörer varifrån myndigheten köpt för mer än totalt för att se om det finns ett avtal. Upptäcks större inköp utanför avtal eller en del av organisationen som avviker vad gäller avtalstrohet följs det upp ytterligare. Det kan till exempel gälla återkommande mindre inköp från samma leverantör av kurser, föreläsare eller resor som överstiger och därför borde vara ett diariefört direktupphandlingsärende. Det förekommer att redovisningen görs på ett sådant sätt att det är svårt att se vad som köpts. 230 I enstaka fall gör ekonomiavdelningen en noggrannare uppföljning av sådana inköp. När inköp görs som medvetet frångår gällande avtal ska det skrivas en särskild avvikelserapport. Upphandlingsfunktionen följer upp dessa. Om det gjorts en felaktig direktupphandling försöker man utbilda, men i övriga fall noteras endast felet. Det är osäkert hur ofta avvikelser faktiskt rapporteras.231 En viktig förutsättning för uppföljnings- och kontrollmöjligheterna är den digitaliserade inköpsprocessen. Myndigheten har arbetat med att integrera sitt ekonomi- och sitt e-handelssystem åtminstone . var det interna e-beställningssystemet för inköp relativt utbyggt och täckte de största 227Skogsstyrelsen, 2019a. 229Skogsstyrelsen, 2012; , 2014a. 230Intervju , , Mejlkorrespondens med , . 231Intervju , , Mejlkorrespondens med , . 96 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N avtalade leverantörerna.232 höjdes också andelen e-fakturor betydligt.233 bedömer myndigheten att i stort sett alla fakturor hanteras i det interna e-handelssystemet. Systemet säkerställer att rätt attester görs. förbereder nu ett införskaffande av bättre controllerverktyg, som ska möjliggöra uppföljningar av bland annat inköp inom och utom avtal på betydligt , och frigöra resurser för andra typer av analyser och strategiskt arbete. Även avtalsförvaltarna kan då ges möjlighet följa upp ”sina” avtal med hjälp av verktyget.234 Uppföljningsarbetet är i hög grad ekonomiskt motiverat, men ökar också överblickbarheten och transparensen i processen vilket även skyddar mot oegentligheter av olika slag. 8.4.2 Utbetalningar av områdesskyddsersättningar –2016 fattade 350–430 beslut om så kallade formella områdesskydd till skogsbrukare, för sammanlagt per år.235 Biotopskydd och naturvårdsavtal är de områdesskydd som ingår bland de ersättningar som undersökt. Biotopskydd, som ger en högre ersättning och gäller , utgör merparten av de beslutade skydden.236 Båda utbetalas normalt som ett engångsbelopp.237 Denna typ av ersättning för tjänster styrs av andra regler än inköp. Tydliga, överblickbara och kriteriestyrda processer, med tydligt utpekat och samlat ansvar, kan emellertid tillämpas även på denna typ av transaktioner. Viktiga aspekter är då att det finns ett tydligt utpekat och samlat ansvar och att flera personer har insyn eller medverkar i beredning och beslut. Sådana processer bidrar till transparens och kan skydda mot att beslutsfattares egenintressen påverkar besluten. Beslut om biotopskydd och naturvårdsavtal fattas i normalfallet på distriktsnivå. Eftersom biotopskydd inte är frivilligt innehåller det flera moment för att tillvarata 232Skogsstyrelsens, 2013; Offentliga Affärer, . 233Visma, 2016. hade 2015 den största ökningen av andelen e-fakturor bland leverantören kunder. 234Intervju , ; Mejlkorrespondens med , . 235Därutöver hanterar myndigheten även andra ekonomiska stöd till skogsägare, till exempel för ädellövskogsbruk eller olika stöd inom landsbygdsprogrammet. 236Biotopskyddsersättningen är av marknadsvärdet på marken. I naturvårdsavtal ersätts av beräknad avkastning , högst . Ersättningsnivån vid naturvårdsavtal anses mer ofördelaktig för skogsägaren, vilket anförs som förklaring till att av alla nytillkommande formella skydd 2016 var naturvårdsavtal, 2018:17 s. 35–40. Skillnaden i ersättningsnivå motiveras inte bara av tidsbegränsningen i naturvårdsavtalen utan av att beslut om biotopskydd kan fattas mot skogsägarens vilja, medan naturvårdsavtal är frivilliga. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D Vid tveksamheter ska handläggaren stämma av med distriktschefen under beredningen. Om och markägaren inte är eniga om utfallet av beredningen fattas ett chefsbeslut högre upp i myndigheten, på regionnivå. Områdets skyddsvärde rangordnas enligt en ”poängmodell” där ett område ges poäng främst utifrån dess biologiska värde. Vilka områden som ska prioriteras avgörs av poängen tillsammans med andra faktorer, exempelvis om området är hotat av avverkning.238 Efter kontakt med markägaren ska volym och kvalitet mätas upp på virket. Med denna mätning som grund görs en värdering. Värderingen sker i en funktion som ska vara helt skild från den som har ansvar för beslut om skydd.239 Om ett biotopskyddsärende rör mark som ägs av anställd eller någon anhörig till en anställd ska värdering och ersättningsberäkning göras av en aktör utanför och ärendet handläggas och beslutas på ett annat distrikt. Om ett ärende bedöms beröra distrikts- eller regionchef ska det efter värdering av annan aktör överlämnas till högre chef. Vid handläggning av biotopskyddsärenden där jäv bedöms föreligga ska processförvaltningen för områdesskydd delta i ärendets beredning.240 Hanteringen av naturvårdsavtal är liknande.241 All ärendehandläggning hanteras i ett digitalt system där ärenden inte kan passera utan attester. I stora ärenden, på , ska en person från områdesskyddsförvaltningen delta.242 Dokumentation av prioriteringar med mera ska bifogas det digitala ärendet.243 Ärendet kan dock slutföras digitalt även om alla bilagor inte bifogats. har dock arbetat på att koppla det digitala systemet tydligare till processens checklistor.244 Inga särskilda löpande uppföljningar görs som belyser ärendehanteringen. Om beslutsprocessens olika steg, trots flerhandsförfarande med mera, skulle fungera dåligt någonstans i organisationen krävs att någon som har inblick i det specifika ärendet uppmärksammar processledningen på det.245 238Intervju , ; Mejlkorrespondens med , . Systemet har funnits och modifierades . 239Intervju , , se även 2018:17. 240Skogsstyrelsen, 2014b. 241Skogsstyrelsen, 2016b. 243Skogsstyrelsen, 2014b; , 2016b. 244Skogsstyrelsen, 2018e; , 2018a. 98 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 8.4.3 Hantering av jäv och bisysslor I kapitel tre och fyra framgår att nästan hälften av de anställda på 2016 hade bisysslor kopplade till privata företag. Många av dessa kan antas handla om eget skogsinnehav. Andelen anställda vars bisyssla kunde kopplas till en leverantör var dock lågt, under en (1) procent.246 har i stort sett haft samma regler för bisysslor sedan 2010.247 Det är distrikts- och enhetscheferna som enligt rutinen ska informera de anställda om vad som gäller i fråga om bisysslor. Tanken är att det ska göras regelmässigt vid nyanställning. HR-enheten stödjer processen och informerar mer allmänt, till exempel med en vägledning om förbjudna bisysslor på webbplatsen. Informationen är dock inte så konkret i fråga om vad som kan behöva lyftas till diskussion och inte. Distrikts- och enhetschefer ska hålla sig informerade om sina anställdas bisysslor, samt samla sådant underlag som behövs för eventuella beslut. Bisysslor ska enligt rutinen följas upp , men det anges inte på vilket sätt annat än att frågan kan tas upp till exempel på ett arbetsplatsmöte. Det är avdelnings- och regioncheferna, tillsammans med chefsjuristerna, som kan fatta beslut om att en bisyssla är förbjuden.248 I praktiken fattas få formella beslut. Det händer oftare att bisysslor diskuteras informellt, och då kan HR-enheten, juridiska enheten eller högre chefsnivåer delta i diskussionen. Man har övervägt att dokumentera diskussioner som mynnar ut i slutsatsen att bisysslan är tillåten. Ett motargument har varit att beroende på var ställningstagandet i så fall skulle antecknas kan dokumentet ibland bli allmän handling, vilket påverkar den anställdas integritetsskydd.249 I rutinen utpekas vissa tjänstekategorier som särskilt känsliga när det gäller risk för förtroendeskador av bisyssla. Det gäller tjänstemän som hanterar beredning, handläggning och beslut om biotopskydd och naturvårdsavtal, bedömning och beredning av flera andra skogsvårdsärenden, ansökningar till landsbygdsprogrammet samt beredning, handläggning och beslut om upphandling. Några bisysslor som enligt bisysslerutin kan vara otillåtna för att de kan skada förtroendet för myndigheten är att vara styrelseledamot och företrädare för skogsägarförening, skogsbolag, allmänningsskog eller naturvårdsförening, att åta sig inventeringsuppdrag rörande naturvårdsobjekt eller sälja skogsrelaterade produkter. 250 Det har sällan 246Helårsanställda, bisysslor i företag som är registrerade hos eller som lämnar inkomstuppgifter till . 247Reglerna uppdaterades avseende hänvisningar till kollektivavtal m.m. 2016, se , 2016a; intervju tf chef för och chefen för ekonomienheten, . 248Skogsstyrelsen, 2016a. 249Intervju tf chef för och chefen för ekonomienheten, . 250Skogsstyrelsen, 2016a. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D hänt att bisysslor förbjudits för att de bedöms vara förtroendeskadliga. Bisysslor uppfattas därför inte som något större problem av dem som ansvarar för bisysslerutinen.251 Skogsägande rapporteras i princip aldrig som bisyssla på Skogsstyrelsen.252 Såväl tillåtna bisysslor som för myndigheten dittills okända bisysslor, inklusive eget skogsbruk, kan i enskilda ärenden och beslut dyka upp som jävsfrågor som måste hanteras. Jävsfrågor inkluderar även problematik som rör anhörigas funktioner i leverantörer. Det finns en medvetenhet i myndigheten om att många anställda, inklusive chefer på alla nivåer, har egna skogsbruk eller har nära anhöriga som har skog. Man anser att det är naturligt och inte ett problem, men att det kräver ett visst förhållningssätt. Det finns därför rutiner som innebär att anställdas skogsärenden ska flyttas så att de inte behandlas i den del av organisationen där de själva finns.253 Risker för jäv beskrivs av ansvariga för upphandling, ekonomi och ersättningar som väl omhändertagna.254 Ett effektivt arbete mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner bygger på riskmedvetenhet, processer och rutiner som svarar mot identifierade risker, en bred förankring i organisationen samt att det finns sätt att identifiera och hantera missförhållanden. Det övergripande ansvaret för att inköp och utbetalningar hanteras väl vilar på myndighetens ledning och styrelse. Myndighetens riskanalys går till så att hela myndigheten involveras i en bred riskinventering, där risker i den egna verksamheten diskuteras i organisationens olika delar. Identifierade risker aggregeras och analyseras och blir till en gemensam nationell risklista, vars hantering sedan följs upp av ledningen . Här ingår alla sorters risker som uppfattas i organisationen rutinen för riskhantering ska dock risker kring otillbörlig påverkan och brottslighet analyseras särskilt. Åtgärderna ska vara tidsatta och det ska tydligt framgå vem/vilka som ansvarar för att åtgärden genomförs. Generaldirektören och regionchef/avdelningschef ansvarar för att åtgärdsplaneringen genomförs och dokumenteras. Beslut om åtgärder fattas på olika nivåer; de allvarligaste av de myndighetsgemensamma riskerna fattar styrelsen beslut om. En internrevision 2018 noterade att risker kopplade till oegentligheter inte uppmärksammas särskilt i den processen vilket kan ha medfört att 251Intervju tf chef för och chefen för ekonomienheten, . 252Riksrevisionen, 2018a. 253Skogsstyrelsen, 2014b; , 2016b; , 2016c, bilaga 7. 254Intervju tf chef för och chefen för ekonomienheten, ; Intervju , . 255Intervju ekonomi och IR; , 2018d; PWC 2016, bilaga 1. 100 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N uppmärksamheten på frågan blir för låg i myndigheten.256 Att risker kopplade till hinder för genomförandet av verksamheten uppmärksammas mer än risker för oegentligheter är kanske inte oväntat när riskanalysen organiseras som en inventering av upplevda risker ute i verksamheterna. Det finns dock interna bestämmelser och rutiner som tar upp jäv, attestkrav, tvåpersonsförfarande, mutor och visselblåsande. Dessa frågor återfinns i den kompletterande arbetsordningen, förvaltningshandboken och personalhandboken. Rutiner eller anvisningar finns för bland annat inköp, naturvårdsavtal, biotopskydd, bisysslor, representation och en införd visselblåsarfunktion. Enligt en enkät gjord av internrevisionen ges de anställda information om jäv och värdegrund på möten av olika slag, till exempel vid introduktionsutbildningen. finns viss osäkerhet bland medarbetare under om hur misstänkta oegentligheter ska anmälas. Ett anmärkningsvärt resultat i internrevisionens enkät är att en tredjedel sa sig ha haft misstankar om oegentligheter som de valt att inte rapportera. I flera fall var motiveringen att de inte ansåg det vara någon idé att rapportera. Internrevisionens bedömning är att medvetenheten om risker för oegentligheter ser olika ut i olika delar av organisationen.257 Det framstår i så fall som att det finns ett visst glapp mellan rutiner och genomslag i organisationen. Internrevisionens slutsats är att det finns ett behov att av inte bara fortsätta sprida information om hur förväntningar och rutiner ser ut, utan också att ge medarbetarna bättre möjligheter att resa frågor om oegentligheter. Ett verktyg som är ett led i det arbetet är den interna visselblåsarfunktionen, där medarbetare kan anmäla oegentligheter anonymt.258 Om det kommer upp ärenden ska de behandlas i myndighetens personalansvarsnämnd ().259 Där prövas frågor om skiljande från anställning, disciplinansvar, åtalsanmälan samt avstängning. Alla anställda kan initiera ett ärende till , men en formell framställan kan endast göras av region- eller avdelningschef.260 har bara prövat enstaka ärenden och inget av dem har varit kopplat till jäv.261 256Skogsstyrelsen, 2018c. 257Skogsstyrelsen, 2018c. 258Skogsstyrelsen, 2018a. En anmälan kan göras genom eller formulär på myndighetens intranät eller till utsedda kontaktpersoner. Det är myndighetens chefsjurist som tar emot anmälan och beslutar om ärendet ska hanteras internt eller lämnas över till brottsbekämpande verksamhet. 259I sitter generaldirektören, en av region- och avdelningscheferna, , två personalföreträdare samt chefsjuristen. 260Skogsstyrelsen, 2016d. 261Mejlkorrespondens med , . R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D har många anställda med skogsbruk, vilket är den sannolika förklaringen till att myndigheten har den högsta andelen anställda med sidoinkomster från näringsverksamhet och den högsta totala andelen anställda med bisysslor i privat näringsverksamhet bland de undersökta myndigheterna (). När anställda har kopplingar till företag som myndigheten gör transaktioner med gäller flera av dem – om än inte alla – just ersättningar för områdesskydd och andra verksamheter med koppling till skog. Närståendetransaktioner har dock varit jämförelsevis sällsynta på , även med hänsyn till myndighetens storlek. De kopplingar vi kan bedöma (här ingår få områdesskydd) verkar till stora delar vara av en art som sannolikt inte riskerar myndighetens förtroende, eftersom det inte förefaller finnas någon närhet mellan den anställdas position i myndigheten och inköpet. Enstaka fall förefaller dock ställa högre krav på kontrollsystemen. Områdesskyddsersättningar till egna anställdas skogsbruk ställer alltid höga krav. Men det fanns även enstaka exempel på kopplingar, dels till företag med anknytning till skog, dels till andra typer av företag, där det finns en närhet mellan var den anställda finns i organisationen och den del av organisationen där inköp har gjorts. Processerna för beslut om områdesskydd följer en tydlig rutin. Kriterierna för urval av skyddsområden är relativt konkreta, och en beslutsprocess i flera steg där tjänstemän från olika delar av organisationen har roller bör bidra till saklighet och transparens. Det finns också bestämmelser för hur anställdas skogsärenden ska flyttas så att de inte behandlas i den del av organisationen där den anställda finns. Digital ärendehantering gör att enskilda ärenden kan spåras. Förutsättningarna för att mer brett följa upp hur procedurkraven följs är inte lika goda. För inköp och upphandlingar finns rutiner som samlar ansvaret för upphandlingar och avrop. Ett förbättringsarbete pågår inom inköpsverksamheten som bland annat handlar om att tydliggöra ansvaret för behovsidentifiering och förbättra myndighetens avtalsuppföljning och avtalsförvaltning. Även om det inte är huvudsyftet kan det antas ha som bieffekt att minska risken för förtroendeskadliga närståendetransaktioner. Det förs en diskussion om att anställda själva har skog, och det finns rutiner för jävshantering vid områdesskydd, men att bedriva skogsbruk tas typiskt sett inte upp som en bisyssla. Risken för oegentligheter har inte någon framträdande roll i myndighetens annars grundliga analys av risker i verksamheten.