prop · H603158 · 2019-09-04 00:00:00 — Utredningen behandlar inte frågan. Remissinstanserna tar inte upp frågan. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens I promemorian föreslås ingen begränsning i fråga om en I promemorian föreslås också att utländska tjänstepensionsinstitut ska tillämpa lagen om försäkringsdistribution utan begränsning till den situationen att de bedriver försäkringsdistribution i Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. framhåller att förslaget är nödvändigt för att säkerställa ett högt kundskydd även vid distribution av tjänstepensionsförsäkringar. utländska tjänstepensionsinstitut anser att det bör förtydligas om förslaget innebär att distributionsreglerna bara ska tillämpas av sådana institut som även i sitt hemland anses driva Avseende storleken på sanktionsavgifter enligt lagen om försäkringsdistribution, anser myndigheten att det bör läggas till en hänvisning till stabilitetsprincipen i den nya lagen om tjänste- anser att lagen om försäkrings- distribution inte utgör ett lämpligt regelverk för att reglera distribution av Kommuner och Landsting anser att arbetsmarknadens parter upprätthåller ett högt kundskydd i sina kollektivavtalade pensionsplaner och att det i stället bör införas en reglering som är mer anpassad för tjänstepensionsförmåner, vilket TCO och instämmer i. LO anser att förslaget är en följd av det felaktiga ställningstagandet att inte skapa en egen sektorreglering för tjänste- pensionsföretag och att bl.a. ett lämpligt kundskydd kan uppnås utan det. LO, Försäkring, , och framhåller att det i och för sig behövs ett regelverk för distribution av tjänstepensionsförmåner, men att reglerna bör utformas utifrån det som är bäst för svenska Kåpan Pensioner anser att nyttan med förslaget inte redovisats och att alternativa lösningar inte har prövats. anställdas Förhandlingsråd (OFR), PTK och anser att det inte föreligger något behov av förslaget och att det i onödan fördyrar de berörda företagens verksamhet, vilket leder till lägre pensioner. anser att bemyndigandet bör omformuleras så att det tar sikte på det tjänstepensionsföretag ska iaktta vid försäkringsdistribution. Skälen för regeringens förslag Genom och rådets direktiv (EU) 2016/97 av den om försäkringsdistribution (försäkringsdistributions- direktivet) har det införts en ny unionsrättslig reglering av försäkrings- Det direktivet ersatte och rådets direktiv 2002/92 EG av om försäkringsförmedling. Regelverket gäller för försäkringsförmedlare men också för försäkrings- företagens distribution av försäkringar Den utvidgade kretsen av aktörer som har att följa bestämmelserna utgör skälet till att det reglerade området numera benämns försäkringsdistribution och inte försäkringsförmedling, trots att de aktiviteter som omfattas i praktiken inte ändrats. försäkringsföretagens verksamhet omfattas är enligt direktivet att konsumenter bör erhålla samma skyddsnivå oberoende av vilken distri- butionskanal som försäkringen tillhandahållits genom (skälen 6 och 7). Vid sidan av ambitionen att höja kundskyddsnivån syftar direktivet även till att förbättra den inre marknadens funktionssätt genom att förenkla gränsöverskridande näringsverksamhet, att skapa en sund konkurrens samt att öka harmoniseringen av de administrativa sanktionerna. försäkringsföretagens vidkommande innehåller försäkringsdistributions- direktivet bl.a. regler om yrkeskrav och krav på organisation av 2018/19:158 verksamheten (artikel 10), informationskrav och uppföranderegler (artiklarna 17–20 och 22–25), ytterligare krav för försäkringsbaserade investeringsprodukter (artiklarna 26–30), sanktioner och andra åtgärder (artiklarna 31–36). Medlemsstaterna behöver dock inte tillämpa vissa allmänna informa- tionskrav i direktivet när försäkringsdistributörer bedriver distributions- verksamhet med anknytning till försäkringar mot stora risker (artikel 22.1 första stycket). Medlemsstaterna behöver inte heller tillämpa vissa särskilda krav om information till kund när försäkringsdistributören bedriver distributionsverksamhet i förhållande till en professionell kund (artikel 22.1 andra stycket). Försäkringsdistributionsdirektivet är liksom andra tjänstepensions- direktivet ett s.k. minimiharmoniseringsdirektiv som medger att medlems- staterna inför krav som går utöver dem i direktivet. Försäkringsdistributionsdirektivet är i svensk rätt genomfört i en ny lag, lagen (2018:1219) om försäkringsdistribution, som ersatte lagen om försäkringsförmedling (prop. 2017/18:216). Den nya lagen, som trädde i kraft , innehåller huvudsakligen näringsrättsliga bestämmelser som gäller för försäkringsdistributörers försäkrings- distribution, dvs. för försäkringsförmedlare och försäkringsföretag när de distribuerar försäkringar. I det avseendet gör bestämmelserna i princip ingen skillnad mellan distribution av tjänstepensionsförsäkringar och andra typer av försäkringar. Som anges ovan är försäkringsdistributionsdirektivet, liksom andra tjänstepensionsdirektivet, ett s.k. minimiharmoniseringsdirektiv som medger att medlemsstaterna inför krav som går utöver dem i direktivet. Enligt lagen om försäkringsdistribution gäller sådana krav för försäkrings- företag i fråga om bl.a. vissa tredjepartsersättningar (se samma prop. 326–338). Vissa av de strängare regler som enligt försäkrings- distributionsdirektivet endast ska gälla vid distribution av försäkrings- baserade investeringsprodukter, gäller enligt den nya lagen även vid distribution av pensionsförsäkringar som är exponerade mot marknads- volatilitet (se samma prop. 348–357). De ytterligare bestämmelser som avser distribution av tjänstepensionsförsäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet ska dock börja tillämpas först (punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna). Varken lagen om försäkringsdistribution eller försäkringsdistributions- direktivet är emellertid tillämpliga på tjänstepensionsinstitut, dvs. institut som omfattas av andra tjänstepensionsdirektivet. Tjänstepensionsföretagen ska tillämpa lagen om försäkringsdistribution Lagen om försäkringsdistribution är som anges ovan tillämplig på försäkringsdistribution som bedrivs av bl.a. försäkringsföretag. avses enligt den lagen företag som har tillstånd att driva försäkringsrörelse enligt försäkringsrörelselagen eller lagen om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i (se prop. 2017/18:216. s. 141 f.). Av försäkringsdistributionsdirektivet framgår dock att en senare utvärdering av direktivet ska omfatta en diskussion om möjligheterna att tillämpa regelverket på produkter distribuerade av tjänstepensionsinstitut (artikel 41.2). Försäkring, , och anser att ett beslut om förslaget bör avvakta den utvärderingen. När en sådan utvärdering kommer att ske är dock ovisst. Det kan alltså konstateras att om de angivna försäkringsföretagens önskemål tillgodoses, skulle det sannolikt innebära att tjänstepensionsinstituten inte förrän omfattas av några distributionsregler. Det är inte heller säkert att utgången av en framtida utvärdering av distributionsregler på EU-nivå blir relevant för svenskt vidkommande. Mot den bakgrunden förefaller det inte lämpligt att avvakta den ovan angivna diskussionen eller de efter den, eventuellt följande gemensamma reglerna. Det saknas alltså skäl att tillmötesgå remissinstansernas förslag i den delen. I avsnitt 5.2 görs bedömningen att tjänstepensionsverksamhet är att anse som en form av försäkringsrörelse och att tjänstepensionsföretagen ingår försäkringsavtal. Av detta följer bl.a. att samma typ av tjänstepensions- försäkringar som distribueras av försäkringsföretag och försäkrings- förmedlare också kommer kunna distribueras av tjänstepensionsföretag och utländska tjänstepensionsinstitut. Dessa företags försäkringsprodukter skiljer sig därmed inte åt, vilket i sig får anses motivera åtgärder för att uppnå ett likartat regelverk vid all distribution av försäkringsavtal. I förevarande fall står valet mellan att för tjänstepensionsföretag och utländska tjänstepensionsinstitut inte införa några bestämmelser om distribution, att införa särskilt utformade bestämmelser om distribu- tionsregler eller att låta dem omfattas av lagen om försäkringsdistribution. När det gäller det först nämnda alternativet förefaller detta uteslutet mot bakgrund av behovet av skydd för blivande pensionärer och i förhållande till en sund konkurrens mellan olika marknadsaktörer på pensionsområdet. När det gäller att, så som Kommuner och Landsting, TCO, , , Försäkring, , , och Kåpan Pensioner förespråkar, införa särskilt utformade bestämmelser om distribution, skulle det i och för sig kunna leda till ett tillfredsställande skydd för blivande pensionärer. Däremot skulle en sådan ordning försvåra samspelet mellan försäkringsrörelselagen och lagen om tjänstepensionsföretag. Ett samspel som ter sig centralt i den nya regleringsmiljö som uppkommer i och med införandet av lagen om tjänstepensionsföretag. Regeringen föreslår i det sammanhanget att försäkringsföretag ska kunna omvandlas till tjänstepensionsföretag och vice versa (se avsnitt 6.3). Vidare föreslår regeringen att försäkringsbestånd ska kunna överlåtas mellan tjänstepensionsföretag och försäkringsföretag och vice versa (se avsnitt 11). Slutligen kommer bestämmelserna i försäkringsavtalslagen (2005:104) om återköp och överföring att kunna vara tillämpliga både på försäkringsavtal som ingås av tjänstepensionsföretag och försäkringsavtal som ingås av försäkringsföretag. Den enskilde kommer alltså att kunna få en försäkring överförd från ett försäkringsföretag till ett tjänstepensions- företag och vice versa. När det gäller återköp och överföringar kan det också noteras att en stor del av den konkurrensutsatta marknaden för tjänstepension bedrivs via upphandlingar. I dessa upphandlingar tillfrågas först flera försäkringsföretag, sannolikt även tjänstepensions- företag, om att lämna offerter för att bli valbara i pensionsplanen. bedöms bäst leva upp till de ställda kraven blir därefter valbara. Det är sedan ofta upp till den anställde att välja vilken av de valbara företagen som ska få förvalta dennes tjänstepension. I flera fall får det alltså antas att både försäkringsföretag och tjänstepensionsföretag kommer att ingå bland de valbara alternativen. Regeringen finner mot den bakgrunden att det är av stor vikt för tjänste- pensionsmarknaden som helhet att all försäkringsdistribution omfattas av ett gemensamt regelverk. Då kan både försäkringsföretag och tjänste- pensionsföretag delta på den marknaden, omvandlas från den ena kategorin till den andra och försäkringsavtal flytta mellan de två kate- gorierna, utan att intresset av skydd vid distributionen för de framtida pensionärerna får stå tillbaka. Eftersom det är obligatoriskt enligt unionsrätten att tillämpa försäkrings- distributionsdirektivet på försäkringsföretagen måste dessa lyda under lagen om försäkringsdistribution, den svenska lagstiftning som genomför det nämnda direktivet. Om tjänstepensionsföretag och försäkringsföretag ska kunna omfattas av samma distributionsregelverk krävs således att tjänstepensionsföretagen omfattas av lagen om försäkringsdistribution. Regeringens ställningstagande blir därför att tjänstepensionsföretagen ska tillämpa lagen om försäkringsdistribution. En bestämmelse av den inne- börden bör tas in i den nya lagen om tjänstepensionsföretag. Utländska tjänstepensionsinstitut ska tillämpa lagen om försäkringsdistribution om de driver försäkringsdistribution i efterfrågar ett klargörande huruvida reglerna i lagen om försäkringsdistribution ska tillämpas av samtliga utländska tjänste- pensinstitut, eller bara sådana som även i sitt hemland anses driva försäkringsrörelse. I det avseendet bör det framhållas att hemlandets bedömning i det avseendet inte är avgörande för frågan. I stället bestäms det nu aktuella tillämpningsområdet av huruvida åtgärderna utgör försäk- ringsdistribution, och som en del av den bedömningen, om den distri- buerade tjänstepensionsförmånen konstituerar ett försäkringsavtal enligt svensk rätt (se prop. 2017/18:216 s. 110 f.). Om så är fallet ska ett utländskt tjänstepensionsinstitut tillämpa lagen om försäkringsdistribution, vilket bör anges i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänste- pensionsinstituts verksamhet i . Bedömningen av om ett avtal är ett försäkringsavtal eller inte får göras utifrån det som anges i avsnitt 5.2. Ökade kostnader och allmänt om tillämpliga bestämmelser Som () och PTK anför kan det inte bortses från att en tillämpning av distributionsregelverket kan tänkas till viss del fördyra bl.a. tjänstepensionsföretagens distribution av tjänste- pensionsförsäkringar, jämfört med om inga eller mer begränsade regler införs. bör det, som även Livförsäkringsbolaget ömsesidigt, , , och och framhåller, inte vara förenat med några orimliga hinder eller kostnader för tjänstepensionsföretag och utländska tjänstepensionsinstitut att efterleva reglerna i lagen om försäkrings- distribution. Dessutom bör det noteras att samtliga försäkringsföretag, inklusive de som väljer att omvandlas till tjänstepensionsföretag, redan får förutsättas gjort de anpassningar som behövs för att följa distributions- reglerna. I många situationer kommer heller flertalet av reglerna inte ens att aktualiseras, t.ex. då rådgivning inte förekommer eller tredjeparts- ersättningar inte tas emot eller ges ut. Till detta kommer att vissa särskilda regler som gäller vid distribution av försäkringsbaserade investerings- produkter, dvs. avseende information och passandebedömning, inte behöver tillämpas vid distribution av pensionsförsäkringar som är expo- nerade mot marknadsvolatilitet (jfr 6 kap. 4–7 och 11–12 §§ med de bestämmelser som räknas upp i 7 kap. 1 §). I de fallen medför således hänvisningen till lagen om försäkringsdistribution inget direkt merarbete. Eftersom förslaget innebär att tjänstepensionsföretag och utländska tjänstepensionsinstitut åläggs att följa samma regler som försäkrings- företag är det vidare främst 4, 5 och 7 kap. lagen om försäkrings- distribution som aktualiseras. I 4 och 5 kap. finns bl.a. de grundläggande bestämmelser som ska följas av försäkringsdistributörer, såsom kravet på att upprätthålla god försäkringsdistributionssed, liksom regler kring produktgodkännandeprocesser samt kunskap och kompetens för anställda. Reglerna kring hur försäkringsdistributörer ska uppträda får anses vara av central betydelse för all försäkringsdistribution. Regeringen ser inga övertygande skäl till varför inte reglerna också ska gälla för tjänste- pensionsföretag och utländska tjänstepensionsinstitut i motsvarande situationer som är verksamma på samma marknad som försäkringsföretag. I 7 kap. samma lag finns, genom hänvisningar till bestämmelser i 6 kap., bl.a. regler om hantering av intressekonflikter. Reglerna har som främsta syfte att förhindra att försäkringsdistributören sätter sina egna intressen före kundens intressen. Typiskt sett är förekomsten av intressekonflikter en av de mest angelägna frågorna inom ramen för försäkringsdistribution och enligt regeringens uppfattning är det av stor vikt att reglerna gäller för alla som tillhandahåller tjänstepensioner, oavsett vem som meddelar försäkringen. Det finns här även anledning att poängtera att de allra flesta förfaranden som avses i lagen om försäkringsdistribution i hög grad ska vara anpassade efter den verksamhet som drivs. Särskilt för de tjänstepensionsföretag som är verksamma på det kollektivavtalade tjänstepensionsområdet torde i och för sig t.ex. det kundskydd som bl.a. Kommuner och Landsting hänvisar till tala för att förfarandena i praktiken blir begränsade. Om det är fallet eller inte får dock avgöras vid den initiala analys som varje aktör som omfattas av distributionsregelverket ska göra när de förfarandena utformas. För en verksamhet som i stor omfattning riskerar att vara förenad med intressekonflikter är de förfaranden som avses naturligtvis mer betungande och följaktligen kostsamma. Med andra ord torde kostnaden för att upprätthålla de nu aktuella förfarandena motsvaras av ett i sammanhanget högst relevant, ökat kund- skydd samt även motiveras av målsättningen av likabehandling av olika marknadsaktörer. Särskilt om informationskrav och prövning av krav och behov I 5 kap. lagen om försäkringsdistribution finns bestämmelser om informa- tionskrav och prövning av kundens krav och behov. En särskild fråga som aktualiseras i anledning av förslaget, liksom vid genomförandet i svensk 2018/19:158 rätt av försäkringsdistributionsdirektivet, är hur de reglerna förhåller sig till den relativt komplicerade distributionsmodell som finns på den svenska tjänstepensionsmarknaden (se prop. 2017/18:216 s. 286–289). Mot den bakgrunden anförs följande. pensionsplaner följer planen en överenskommelse mellan en arbetsgivar- organisation och en central arbetstagarorganisation. Som även anges ovan upphandlas tjänstepensionsföretag eller försäkringsföretag för att erbjuda de tjänster som följer av tjänstepensionsplanen. ansluter sig till kollektivavtalet blir denne även skyldig att följa tjänste- Det innebär att arbetsgivarens anställda ansluts till tjänstepensionsplanen och kan välja bland de försäkringar som omfattas. När den anställde har gjort sina val inom planen uppstår det ett försäkrings- avtal mellan arbetsgivaren och tjänstepensionsföretaget eller försäkrings- företaget under vilket den anställde blir försäkrad. Vid en sådan ordning får arbetsgivaren anses utgöra en sådan grupp- företrädare som ingår ett försäkringsavtal för gruppmedlemmarnas räkning i försäkringsdistributionsdirektivets mening (se skäl 49 i försäk- Arbetsgivaren är således den som ska betraktas som tjänstepensionsföretagets kund när det kommer till krav- och behovsprövning samt lämnande av information (en annan sak är dock att om ett tjänstepensionsföretag tar direkt kontakt med den anställde, i syfte att påverka dennes val eller avseende dispositioner inom redan slutna försäkringsavtal, är det den anställde att anse som kund i förhållande till Enligt regeringens uppfattning får det i nu aktuellt fall anses ha gjorts en översiktlig krav- och behovsprövning i förhållande till en genomsnittlig arbetsgivare av arbetsmarknadens parter redan när pensionsplanen förhandlades fram inom ramen för kollektivavtalet. Genom att arbetsgivaren (kunden) är ansluten eller ansluter sig till kollek- tivavtalet och därmed pensionsplanen, får arbetsgivaren anses bekräfta att den prövningen överensstämmer med dennes krav och behov. gäller den information som ska lämnas till arbetsgivaren (kunden), och därefter till de försäkrade när de ansluts till planen (5 kap. 17 §), bör ett tjänstepensionsföretag kunna uppdra åt en s.k. valcentral att vidare- befordra den information som krävs. Även om arbetsgivaren kan ha ett visst intresse av att initialt få information om de enskilda produkterna som planen omfattar, kan denne i förhållande till tjänstepensionsföretaget avböja ytterligare information i det avseendet. Hur hanteringen i det enskilda fallet går till för att uppfylla kraven i lagen om försäkringsdistribution beror, i förekommande fall, även på hur verksamheten är fördelad mellan tjänstepensionsföretaget och val- Valcentraler kan, beroende av hur verksamheten bedrivs, komma att uppfylla kriterierna för en försäkringsdistributör enligt lagen I sådana fall krävs tillstånd som försäkrings- Valcentralen skulle i så fall omfattas direkt av lagen om försäkringsdistribution och ska då tillse att de kraven uppfylls. tralen och det tjänstepensionsinstitut som meddelar tjänstepensionsförsäk- ringen kan, vid tveksamhet om vem som primärt har att uppfylla ett visst krav i lagen om försäkringsdistribution, sinsemellan reglera vem som fullgör ett visst åtagande. För det fall valcentralen enbart ägnar sig åt administrativ verksamhet behövs dock inte något tillstånd för försäkrings- I sådant fall betraktas tjänstepensionsföretaget som ett direktdistribuerande företag, vilket med stöd av valcentralerna får tillse att t.ex. erforderlig information tillhandahålls de försäkrade och att övriga regler i lagen om försäkringsdistribution följs (jfr samma prop. s. 131). Vid individuella tjänstepensionsplaner utgör planen en del av anställningsavtalet mellan en arbetsgivare och en anställd. Även i dessa fall upphandlas tjänstepensionsföretag eller försäkringsföretag för att erbjuda de tjänster som följer av planen. Vid anställningen ansluts den anställde till tjänstepensionsplanen, varvid denne kan välja bland de försäkringar som omfattas. När den anställde har gjort sina val uppstår, liksom vid kollektivavtalade tjänstepensionsplaner, ett försäkringsavtal mellan arbetsgivaren och tjänstepensionsföretaget eller försäkrings- företaget under vilket den anställde blir försäkrad. Även här får arbets- givaren anses utgöra en gruppföreträdare som ingår ett försäkringsavtal för gruppmedlemmarnas räkning och är således den som är kund när det kommer till krav- och behovsprövning samt lämnande av information. Vid individuell tjänstepension bör, på motsvarande sätt som vid kollektiv- avtalad tjänstepension, en erforderlig prövning av arbetsgivarens (kundens) krav och behov kunna ske inom ramen för den upphandling som görs av tjänstepensionsföretag och försäkringsföretag inom planen. Erforderlig information bör även i dessa fall kunna överlämnas till arbetsgivaren (kunden) i samband med den upphandlingen. I de fall arbetsgivaren biträds av en försäkringsförmedlare vid upphandlingen är det förmedlaren som ska uppfylla kraven. I annat fall är det de tjänste- pensionsföretag och försäkringsföretag som är valbara som ska göra krav- och behovsprövningen och uppfylla informationskraven. Efter det att en anställd anslutits till planen genom sin anställning, ska det tjänste- pensionsföretag som ingått ett försäkringsavtal säkerställa att motsvarande information lämnas även till denne. I förekommande fall torde en försäkringsförmedlare kunna biträda tjänstepensionsföretaget eller försäk- ringsföretaget med att vidarebefordra den informationen. Mot bakgrund av det ovan anförda bedömer regeringen sammantaget att de anpassade informationsmodeller som används på den svenska marknaden vid tjänstepensioner, bör kunna tillämpas även fortsättningsvis för att uppfylla de krav som ställs upp i lagen om försäkringsdistribution. Inte heller den frågan gör det alltså olämpligt att tillämpa reglerna i den lagen. Frågan om dubbelreglering och sanktionsavgifter Tjänstepensionsföretag och utländska tjänstepensionsinstitut ska både enligt förslag i denna proposition och enligt gällande lagar bl.a. lämna viss information till försäkringstagare och dem som erbjuds att teckna en tjänstepensionsförsäkring (se avsnitt 10). Det kan mot den bakgrunden konstateras att en tillämpning av bestämmelserna i lagen om försäkrings- distribution kommer att ge upphov till viss dubbelreglering, bl.a. i fråga om den ovan nämnda informationsskyldighet som enligt förslaget ska gälla för tjänstepensionsföretag och utländska tjänstepensionsinstitut. För de företagen och instituten kommer dessutom, utöver de näringsrättsliga bestämmelser om information som följer av genomförandet av andra tjänstepensionsdirektivet, även civilrättsliga bestämmelser i försäkrings- avtalslagen om den information som ska lämnas till den som erbjuds att 2018/19:158 teckna försäkring, till försäkringstagare och andra ersättningsberättigade . Det finns emellertid i denna del inte anledning att göra någon annan bedömning än den regeringen gjorde avseende motsvarande frågor om dubbelreglering när det gäller försäkringsföretag vid genomförandet av försäkringsdistributionsdirektivet (se prop. 2017/18:216 s. 265). Således bedöms en tillämpning av lagen om försäkringsdistribution inte ge upphov till motstridiga krav.