prop · H70323 · 2019-10-01 00:00:00 — Konsumenter ansågs vanligtvis inte ha behov av att sätta in kontanter särskilt ofta och de har också möjlighet att avhända sig kontanter genom att använda dem i handeln. I fråga om uttag av kontanter bedömde regeringen att neddragningen av kontanthantering över disk kompenserades i viss mån av möjligheterna att ta ut kontanter via uttagsautomater eller via ombud, t.ex. butiker. Regeringen fann därför att tillgången till kontanthantering var tillräcklig för att uppfylla betalkontodirektivets krav. Däremot ansåg regeringen att det fanns en kvarstående efterfrågan på kontanttjänster över disk när det gäller såväl konsumenter som föreningar och företag. Regeringen ansåg dock att några sådana lagstiftningsåtgärder som skulle kunna komma i fråga för att tillgodose det kvarvarande behovet av kontanthantering över disk inte krävdes för att uppfylla betalkontodirektivets krav på tillgång till betaltjänster med grundläggande funktioner. Regeringen ansåg inte heller att detta var en fråga som skulle hanteras i det lagstiftningsärendet (prop. 2016/17:129 s. 31). Vid behandlingen av propositionen instämde i regeringens bedömning och hänvisade till i fråga om det kvarstående behovet av kontanttjänster över disk för såväl konsumenter som föreningar och företag (bet. 2016/17:FiU33 s. 13). 5 Det ska införas en skyldighet för Prop. kreditinstitut att tillhandahålla kontanttjänster i betryggande utsträckning i hela landet Regeringens förslag: Sådana kreditinstitut och filialer till utländska kreditinstitut som till konsumenter tillhandahåller betalkonton med grundläggande funktioner, ska tillhandahålla tjänster som gör det möjligt att ta ut kontanter från dessa konton (platser för kontantuttag) i betryggande utsträckning i hela landet. Sådana kreditinstitut och filialer till utländska kreditinstitut som till företag tillhandahåller betalkonton, ska tillhandahålla tjänster som gör det möjligt att sätta in kontanter på dessa konton (platser för dagskasseinsättningar) i betryggande utsträckning i hela landet. Skyldigheten att tillhandahålla kontanttjänster ska endast gälla institut och filialer som närmast föregående år hade mer än i inlåning från allmänheten. För tillämpningen av skyldigheterna ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om det högsta antal personer som får ha ett visst längsta vägavstånd i kilometer mellan folkbokföringsadressen och den närmaste platsen för kontantuttag respektive dagskasseinsättning. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår inte att det ska anges i lagen hur föreskrifterna ska vara utformade. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. , , , och () avstyrker förslaget. anser att kontanthanteringen är en viktig del av samhällets infrastruktur och menar att den bör subventioneras och upprätthållas av staten, inte av privata aktörer. anser inte heller att förslaget löser behovet av en fungerande kontantinfrastruktur, eftersom det bara riktar in sig på två delar av kontantkedjan, kontantuttag och dagskasseinsättningar. Det som framför allt saknas är statliga åtgärder för att handeln i större utsträckning ska acceptera kontanter, t.ex. genom åtgärder som minskar de kostnader som kontanthanteringen innebär . Det naturliga är, enligt , att inte gå vidare med förslaget utan att det i stället tas ett helhetsgrepp om kontanthanteringen i utredningens slutbetänkande. anser att säkerställandet av tillgången till kontanter är en kollektiv nyttighet som staten rimligen bör svara för, t.ex. genom avtal med privata aktörer. Förslaget syftar primärt till att uppnå regionalpolitiska målsättningar samt att stärka samhällets krisberedskap. Inspektionen anser därför inte att det är lämpligt att lägga ansvaret på vissa institut och filialer. Förslaget skiljer sig även från rörelselagstiftningen och bör tas in i annan lagstiftning. 2019/20:23 efterlyser en analys av statens ansvar för kontantkedjan, t.ex. att överväga en utvidgning av det statliga stödet till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster. Verket efterfrågar en analys av om förslaget utgör ett ingrepp i näringsfriheten. och menar att den minskande användningen av kontanter beror på minskad efterfrågan och inte försämrad tillgång till kontanter och anser att bör ha det övergripande ansvaret för kontanthanteringen i . De saknar en analys av ansvar och roll för kontanthanteringen. Det hade varit önskvärt att fastställa detta ansvar innan det läggs förslag i fråga om den sista länken i kontantkedjan, kontantdistributörer. framhåller att bör t.ex. ta över ansvaret för de privatägda depåerna. Även Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, (), SPF Seniorerna, och Konsumenter anser att staten bör ta ansvaret för att trygga tillgången till kontanter i samhället. , som tillstyrker förslaget, anser att innebörden av att kontanter är lagliga betalningsmedel behöver utredas och att det ska övervägas om det ska ställas krav på vissa aktörer att ta emot kontanter. i , , , SPF Seniorerna och Konsumenter anser att det bör ställas krav på handlare att acceptera kontanter. När det gäller den närmare utformningen av skyldigheten att tillhandahålla kontanttjänster anför att dessa även bör omfatta kontantinsättningar för konsumenter och att skyldigheterna också bör gälla alla institut och filialer som tillhandahåller betalkonton med grundläggande funktioner till konsumenter respektive betalkonton till företag. , och anser att förslaget inte återspeglar företagens behov av närhet till platser för dagskasseinsättningar, eftersom det utgår från privatpersoners folkbokföringsadresser. , i , i och anser att skyldigheterna bör beakta restid. anser att skyldigheten bör baseras på efterfrågan på kontanttjänster. I annat fall kan utbudet av kontanttjänster minska på de geografiska platser som är viktiga ur ett konsumentperspektiv. I fråga om förslagets utformning och konsekvenser menar att det kan strida mot , eftersom det endast omfattar vissa institut och filialer. framhåller att förslaget kan leda till samarbeten som inte är tillåtna enligt konkurrenslagstiftningen. anser att förslaget riskerar att hämma och snedvrida konkurrensen mellan institut och filialer, minska incitamenten till nya lösningar för hantering av kontanter och betallösningar, öka kostnaderna för konsumenter samt minska effektiviteten på marknaden. Skälen för regeringens förslag Det ska införas en skyldighet för kreditinstitut att tillhandahålla kontanttjänster Sedlar och mynt, dvs. kontanter, som ges ut av är lagliga betalningsmedel i (5 kap. 1 § riksbankslagen). Kontanter är en form av pengar. Pengar är en vara, fysisk eller digital, som möjliggör jämförelser mellan t.ex. olika varors och tjänsters värde och därmed åstadkommer de komplexa varu- och tjänstutbyten som är möjliga i en ekonomi där pengar används som betalningsmedel. Pengar kan vara ett tillgodohavande på ett betalkonto eller ett värde på t.ex. ett kort. existerar flera olika sätt att genomföra betalningar på vid sidan om fysiska betalningar i form av kontanter, t.ex. olika former av kontobaserade elektroniska betalningssätt som bankkort, kreditkort, elektroniska gireringar och Swish. Dessa betalningsmedel tillhandahålls av olika privata aktörer. Som framförs av flera remissinstanser intar dock kontanter en särställning på betalningsmarknaden, inte bara på grund av att det är ett lagligt betalningsmedel som tillhandahålls av staten och vars värde staten också ytterst garanterar, utan även för att kontanter på grund av sin fysiska form besitter vissa egenskaper som få andra betalningsmedel har. Vid en kontantbetalning upphör den fordran som säljaren har på köparen vid själva betalningen, dvs. när köparen överlämnar kontanterna till säljaren. Inga mellanhänder krävs för att genomföra en sådan betalning och inget tidsglapp uppstår från det att betalningen har inletts till dess att den är genomförd. Kontanta betalningar kan därför genomföras fritt och mellan de inblandade parterna. Detta innebär att kontanter kan spela en viktig roll för beredskapen på betalningsmarknaden i händelse av extraordinära händelser, t.ex. vid stora störningar i betalningssystemet. Kontantbetalningar lämpar sig också bl.a. för transaktioner för personer som inte kan använda sig av andra betalningsmedel, t.ex. vissa äldre, nyanlända, personer med funktionsvariationer eller andra personer som befinner sig i ett s.k. digitalt utanförskap. Dessa grupper har inte alltid tillgång till eller kan använda den teknik som krävs för att utföra digitala betalningar. För dem kan kontanter i praktiken vara det enda betalningsmedel som står till buds. Regeringen har som mål att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster, inbegripet kontantuttag och dagskasseinsättningar, till rimliga priser (se prop. 2006/07:55). Det finns också en generell efterfrågan hos konsumenter och företag på dessa tjänster även om de använder andra betalningsmedel i allt större omfattning. Regeringen anser av de ovan anförda skälen att det är viktigt att slå vakt om kontanters funktionalitet som betalningsmedel. Detta förutsätter att det finns tillgång till tjänster som möjliggör uttag av kontanter och annan hantering av kontanter, t.ex. insättningar av dagskassor. Tillgången till kontanttjänster i har dock minskat dramatiskt. Det beror på att kreditinstituten minskar den service och den infrastruktur som krävs för att erbjuda sådana tjänster i hela landet. Till det kommer att fler och fler näringsidkare slutar att ta emot kontanter, bl.a. av kostnadsskäl, vilket förstärker incitamentet för instituten att fortsätta att minska service och infrastruktur för kontanttjänster. Om tillgången till kontanter fortsätter att minska i samma takt som hit- tills kan kontanter sakna en reell betydelse som betal- Därmed finns en överhängande risk för att den av och regeringen fastställda målsättningen att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser – framför allt kontantut- tag och dagskasseinsättningar – inte kommer att kunna säkerställas i fram- En sådan utveckling innebär allvarliga problem för samhället i stort som inte bara har att göra med utanförskap och bristande integritet för delar av befolkningen utan också med säkerhet, beredskap och effektivitet Det finns inte någon myndighet som har ansvar för att säkerställa en viss nivå på tillgången till kontanttjänster. som finns i betaltjänstlagen omfattar bara kontanttjänster för konsumenter och inte tjänster för företag. Därtill är skyldigheterna i betaltjänstlagen inte utformade så att de säkerställer en spridning av tjänsterna över hela landet, t.ex. genom att ställa krav på att infrastruktur för kontanttjänster måste finnas med viss geografisk utsträckning. således ett stort utrymme för instituten att styra över tillgången till kontant- tjänster i samhället. Utvecklingen visar dock att instituten själva inte förmår att upprätthålla en rimlig nivå på tillgången till tjänsterna. vidta åtgärder för att bromsa utvecklingen utan i stället helt överlämna till marknadens aktörer att avgöra tillgången till kontanter är därför inget Regeringen instämmer därför i utredningens bedöm- ning att åtgärder måste vidtas för att bryta den negativa utvecklingen. Utredningen föreslår att detta ska ske genom att det införs en skyldighet för kreditinstitut och filialer till utländska kreditinstitut att tillhandahålla platser för kontanttjänster i betryggande utsträckning i hela landet. Utredningen bedömer att tänkbara alternativa lösningar – såsom att krav riktas mot vissa aktörer i samhället att acceptera kontanter, att ges ett större ansvar för kontanthanteringen och tillgången till kontant- tjänster eller att staten gör ett större åtagande på det området och som för- ordas av vissa remissinstanser – inte är lämpliga men att det inte är uteslutet att den bedömningen kan behöva omvärderas beroende på Vidare kommer statens roll på området för kontantförsörjning och kontanthantering, inbegripet roll och dess monopol på att ge ut sedlar och mynt men även bankens ansvar för beredskapen i betalnings- systemet vid fredstida kriser samt vid höjd beredskap, att behandlas i Därmed finns det inte, enligt regeringens mening, anledning att föregripa utredningens arbete genom att i detta lagstiftningsärende behandla förslag som berör statens roll på området. När det gäller frågan om vem som ska svara för tillgången av kontant- tjänster är en rimlig utgångspunkt att det är marknaden som ska göra det. Detta är i linje med den av regeringen och fastställda målsätt- ningen att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser och att det i första hand är marknadens aktörer som ska ta det ansvaret. Den befintliga infrastrukturen ägs direkt eller indirekt av instituten, och kontanttjänsterna är nära förbundna med deras verksamhet. transaktionskonton som instituten erbjuder sina kunder, såväl konsumen- ter som företag, är ofta den bastjänst utifrån vilken instituten erbjuder olika tjänster för t.ex. sparande och bolån. Kontona är alltså en central del av institutens affärsmodeller. När en kund sätter in medel på ett sådant konto innebär det att institutet lånar ett belopp av kunden som motsvarar de insatta medlen. När uttag görs inträffar det motsatta, dvs. instituten reglerar en del av skulden till insättaren. En förutsättning för att företag ska vara villiga att ta emot kontanter är att konsumenter i viss utsträckning använder kontanter. Detta förutsätter i sin tur att konsumenter kan göra kontantuttag från sina konton hos instituten. Det är också nödvändigt att företag kan sätta in sina dagskassor på konton för att på så sätt omvandla kontanterna till pengar på konton hos instituten. Det är via detta kretslopp av uttag och insättningar hos instituten som kontanter i huvudsak cirkulerar ute i samhället. Det är slutligen viktigt att instituten understöder kontantcirkulationen i samhället, eftersom det bidrar till att upprätthålla förtroendet för instituten och det monetära systemet. Av dessa skäl är det rimligt att instituten ska möjliggöra för sina kunder att ta ut och sätta in kontanter på dessa konton, särskilt med hänsyn till att kontanter är ett lagligt betalningsmedel. Betaltjänstlagens krav på att kontanttjänster ska vara knutna till betalkonton och tillgängliga för konsumenter är också i linje med det synsättet (4 a kap. 1 och 2 §§). Regeringen anser därför – till skillnad från , , , och – att tillgången till kontanttjänster bör säkerställas med en skyldighet för institut att tillhandahålla kontanttjänster. anser att skyldigheten inte bör tas in i den finansmarknadsrättliga rörelseregleringen. Regeringen anser dock, i likhet med utredningen, att detta har sin naturliga plats i betaltjänstlagen som i övrigt innehåller skyldigheter för instituten att tillhandahålla de tjänster som följer av betalkontodirektivet. Regleringen på betalningsmarknaden blir vidare mer överskådlig om bestämmelserna i så stor utsträckning som möjligt hålls ihop i en samlad lagstiftning. Som anförs ovan är kontantuttag och dagskasseinsättningar i praktiken det sätt på vilket kontanter cirkulerar i samhället. Kunder tar ut kontanter för att kunna genomföra betalningar hos företag som i sin tur måste kunna sätta in dessa kontanter på ett bankkonto. Kontantuttag och dagskassehantering är således en nödvändig förutsättning för att kontanter över huvud taget ska kunna användas som betalningsmedel i samhället. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att skyldigheten för instituten och filialerna att tillhandahålla kontanttjänster bör omfatta dels tillhandahållande av tjänster som gör det möjligt för konsumenter att ta ut kontanter (platser för kontantuttag), dels tillhandahållande av tjänster som gör det möjligt för företag att sätta in kontanter som härrör från verksamheten (platser för dagskasseinsättningar). anser att skyldigheten att tillhandahålla kontanttjänster även bör omfatta privatpersoners insättningar. Insättningar av kontanter är en tjänst som används av få konsumenter. Syftet med kraven är att säkra flödet av kontanter i samhällsekonomin utifrån de behov som finns. Eftersom insättningstjänster används i så liten 2019/20:23 utsträckning av konsumenter har de en marginell betydelse för detta flöde i stort. I likhet med utredningen anser regeringen därför att det inte finns skäl att låta skyldigheten omfatta sådana tjänster. Vilka institut ska omfattas av skyldigheten att tillhandahålla kontanttjänster? De betal- och transaktionskonton som instituten tillhandahåller är en central del av institutens affärsmodeller och det bör därför finnas möjlighet för institutens kunder att ta ut och sätta in kontanter på kontona. Betaltjänstlagens krav på att kontanttjänster ska vara knutna till betalkonton är ett utflöde av det synssättet. Regeringen anser därför att det som utgångspunkt bör vara institut som tillhandahåller betalkonton med grundläggande funktioner, dvs. har inlåning från allmänheten till transaktionskonton eller lönekonton, som bör tillhandahålla platser för kontantuttag. På motsvarande sätt bör skyldigheten att tillhandahålla platser för dagskasseinsättningar gälla institut som tillhandahåller betalkonton till företag. anser att skyldigheten att tillhandahålla kontanttjänster bör omfatta alla institut och filialer som tillhandahåller betalkonton med grundläggande funktioner till konsumenter eller betalkonton till företag. Regeringen anser dock att en skyldighet att tillhandahålla kontanttjänster i betryggande utsträckning i hela landet, som omfattar alla institut som tillhandahåller betalkonton, skulle vara oskäligt betungande för små eller medelstora institut. Dessa är ofta lokalt förankrade i sin verksamhet eller förfogar över en infrastruktur för kontanttjänster som motsvarar deras storlek och de kan därför inte anses ha samma förmåga att svara för platser för kontanttjänster i hela landet. Enligt regeringens mening bör det i stället vara de institut som på grund av sin storlek har en verksamhetskapacitet för att kunna betjäna hela landet med platser för kontanttjänster som bör omfattas av skyldigheten. Att bara låta vissa institut och filialer omfattas av skyldigheten att tillhandahålla kontanttjänster är också i linje med betalkontodirektivet. Enligt direktivet kan en medlemsstat nämligen ställa krav på att bara vissa institut ska tillhandahålla de tjänster som omfattas av direktivet, om detta motiveras av att dessa institut är representerade med viss spridning över medlemsstatens territorium (se skäl 38). Regeringen anser att den avgränsning som utredningen föreslår – inlåning från allmänheten i som överstiger – är lämplig. Skälet för detta är att inlåningsvolymen i fråga om inlåningsverksamheten i är kopplad till hur stora belopp som det aktuella institutets kunder har innestående på konton och således potentiellt sett kan komma att tas ut eller sättas in i kontanter. En sådan avgränsning innebär att det skulle vara fyra institut och två filialer till utländska institut som skulle omfattas av skyldigheten. Deras sammanlagda inlåningsvolym motsvarar av den totala inlåningsvolymen. De instituten och filialerna har en stor spridning av kunder över hela landet och förfogar endera genom direkt ägande eller avtal, över en utbyggd infrastruktur för kontanttjänster för att betjäna sina kunder i motsvarande omfattning. De kan därför sägas vara rikstäckande i sin verksamhet. Om något av dessa institut minskar sitt utbud eller upphör att erbjuda de aktuella kontanttjänsterna, skulle det få stora effekter för allmänhetens möjlighet att få tillgång till kontanter. De instituten kan därför sägas ha en systemviktig roll för kontantkedjan i hela landet. På motsvarande sätt innebär avgränsningen att institut med en inlåningsvolym som är mindre än av den totala inlåningsvolymen inte omfattas av skyldigheten att tillhandahålla kontanttjänster. När det slutligen gäller frågan om vilka olika slag av associationsformer –bankaktiebolag, medlemsbanker, sparbanker och kreditmarknadsföretag –som bör omfattas av skyldigheten att tillhandahålla kontanttjänster anser regeringen att det saknas skäl att göra skillnad mellan dessa. Sammanfattningsvis anser regeringen att skyldigheten att tillhandahålla kontanttjänster bör gälla institut som har mer än i inlåning från allmänheten. Det är lämpligt att, som utredningen föreslår, utgå från inlåningsvolymen per närmast föregående år. Motsvarande bör gälla filialer till utländska kreditinstitut. I vilken utsträckning ska instituten och filialerna tillhandahålla kontanttjänster? Utredningen föreslår att skyldigheten ska formuleras som ett krav att tillhandahålla kontanttjänster i rimlig utsträckning och i hela landet. Utredningen föreslår vidare att den närmare omfattningen av skyldigheten ska fastställas i föreskrifter på förordningsnivå. Utredningens förslag innebär att infrastrukturen för kontanttjänsterna som utgångspunkt bör fixeras något över den nivå som gällde . Regeringen bedömer att den nivån innebär att tjänsterna upprätthålls på ett sådant sätt att det möjliggör för en fortsatt kontrollerad utveckling på tillgången till kontanter. Därmed tryggas samhällets behov och skapas goda förutsättningar för kontantanvändning, framför allt för de grupper i samhället som har svårt att använda andra betalningsmedel. menar att omfattningen av skyldigheten bör baseras på efterfrågan. I annat fall kan utbudet av kontanttjänster minska på de geografiska platser som är viktiga ur ett konsumentperspektiv. Lagrådet anser att förslaget innebär att skyldigheten att tillhandahålla vissa kontanttjänster inte är kopplade till en faktisk efterfrågan på tjänsterna utan i stället handlar om att tillgodose ett övergripande samhällsbehov. Detta medför enligt Lagrådet att ett instituts frihet att lägga ned en befintlig kontanttjänst på en plats inskränks. Regeringen konstaterar att instituten har en viss skyldighet att tillhandahålla kontanttjänster men att den skyldigheten inte är utformad så att den säkerställer en spridning av tjänsterna i landet (4 a kap. 1 och 2 §§ betaltjänstlagen). Syftet med förslaget är att säkerställa en sådan spridning eller viss lägsta nivå på tillgången till kontanttjänster för konsumenter och företag, oavsett efterfrågan på kontanttjänster. Detta är också i linje med betalkontodirektivets mål att samtliga konsumenter i en medlemsstat ska ha tillgång till de tjänster som omfattas av direktivet utan att tvingas resa långt från sina hem för att nå dem (skäl 38). Regeringen anser därför att bestämmelsen bör formuleras som en skyldighet att tillhandahålla kontanttjänster i betryggande utsträckning i hela landet. Skyldigheten att tillhandahålla kontanttjänster bör ha dels en geografisk innebörd, dvs. platserna för kontanttjänster ska vara lokaliserade med vissa avstånd, dels en funktionell innebörd, dvs. platserna ska vara tillgängliga När det gäller den geografiska innebörden, bör platser för kontanttjäns- ter vara lokaliserade i hela med vissa avstånd. i , i och Skär- gårdarnas riksförbund anser att förslaget bör beakta restid. restider kan variera beroende på tillgång till färdmedel och andra omstän- digheter, är det enligt regeringens mening mer lämpligt att tillgången till kontanttjänster är baserad på vägavstånd. Regeringen anser därför att skyldigheten bör uttryckas som ett krav på att en viss del av befolkningen inte får ha mer än ett visst avstånd längs det allmänna vägnätet till närmaste plats för kontanttjänster. , och anser att för- slaget inte återspeglar företagens behov av närhet till platser för dagskasse- insättningar, eftersom det utgår från privatpersoners folkbokföringsadres- Dagskasseinsättningar gäller visserligen företag. I syfte att förenkla tillämpningen av bestämmelserna anser emellertid regeringen att de av- ståndsmässiga måtten bör utformas på samma sätt, oavsett om det handlar