prop · H60387 · 2019-04-02 00:00:00 — båda myndigheterna sköter och prioriterar tillsynsvägledningen på ett till- fredställande sätt utifrån sina skilda förutsättningar. Regeringen anser att det inte bara är inom kemikalieområdet som till- synsvägledningen fungerar bra. Det finns även andra områden där ansva- riga myndigheter lägger ner både resurser och engagemang på att utveckla och förbättra sin vägledning. Regeringen konstaterar också att det finns mycket väglednings- och underlagsmaterial från tillsynsvägledande myn- En del av svårigheterna är snarare att nå ut med denna vägledning på ett sätt som är enkelt och överskådligt för användarna, än att den inte är Många av de faktorer som ofta förs fram som orsaker till brister i den operativa tillsynen kan inte tillsynsvägledningen lösa, t.ex. organisationsproblem, otydliga prioriteringar samt såväl bristande tillsyns- och sakkompetens som bristande resurser. Trots det blir tillsynsvägled- ningen ofta måltavla för kritiken. De olika bedömningarna av och nöjdheten med Kemikalieinspektionens respektive tillsynsvägledning som be- skriver kan bero på att omfattningen av myndigheternas ansvar varierar har det största och mest mångfacetterade väg- ledningsansvaret av de centrala myndigheterna. En annan förklaring kan vara att Kemikalieinspektionen har egen praktisk erfarenhet av tillsyn inom de områden där inspektionen också vägleder kommunerna. Regeringen konstaterar att flertalet av de centrala myndig- heterna med ansvar enligt helt eller delvis saknar kompetens och erfarenhet, eftersom de inte har någon egen operativ tillsyn. bidra till svårigheter att motsvara de förväntningar som ställs på att den vägledning som ges är praktiskt användbar i den operativa tillsynen. gäller även länsstyrelserna inom de områden där dessa inte har ett operativt har identifierat faktorer som den anser är betydelsefulla för en god vägledning såsom hög servicenivå, konkret tolkningshjälp och Dessa faktorer bedöms på ett effektivt sätt kunna bidra till en likvärdig tillsyn. detta och konstaterar att en grundläggande förutsättning för att tillsynsvägledningen inom miljöområdet ska fungera och kunna förbättras är att resurser prioriteras för detta ändamål. 4 Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen konstaterar att iakttagelser och rekommen- dation är ett viktigt bidrag i det kontinuerliga förbättringsarbetet när det I och med denna skrivelse anser regeringen att rapport 4.1Tillsynsvägledning i fråga om alkoholtillsyn Det är enligt regeringens bedömning tydligt att såväl som länsstyrelserna har viktiga roller att fylla för att stödja den kommunala nivån genom adekvat och ändamålsenlig tillsynsvägledning inom alkoholområdet. Här finns, såsom tydliggör, en förbättringspotential. En fortsatt effektiv och likvärdig tillsyn utgör en grundbult i det tillgänglighetsbegränsande ANDT-arbetet och en viktig del av ANDT-strategin 2016–2020. Regeringen bedömer därför att en fortsatt utveckling av tillsynsvägledningen är viktig och nödvändig. Det kan finnas flera sätt att åstadkomma tillräckligt och kvalitativt stöd genom nationell och regional tillsynsvägledning. förslag behöver därför analyseras med berörda innan regeringen kan bedöma om det finns behov av och är motiverat att förtydliga ansvarsfördelningen på det vis som föreslår. Regeringen har inlett och avser fortsätta att analysera förslagen till åtgärder tillsammans med berörda aktörer för att ta ställning till vilka eventuella åtgärder som behöver vidtas för att på bästa sätt uppnå en nationell tillsynsvägledning som är ändamålsenlig, håller god kvalitet och stimulerar jämlik tillämpning över hela landet. Regeringen har i propositionen God och jämlik hälsa – en utvecklad folkhälsopolitik (prop. 2017/18:249) aviserat att regeringen avser att genomföra en samlad översyn och vid behov göra förändringar i instruktion. Inom ramen för detta arbete kommer även vid behov frågan om tillsynsvägledning hanteras. Regeringen anser att tillsyn och tillsynsvägledning i fråga om alkohol behöver hanteras så att det förhåller sig till den nu gällande ANDT-strategin. I samband med att ANDT-strategin löper ut kan iakttagelser behöva beaktas i det fortsatta strategiska arbetet för att uppnå bästa möjliga resultat i att begränsa tillgången på alkohol. Regeringen ser också att de iakttagelser och rekommendationer som riktats till behöver diskuteras och följas upp inom ramen för dialog med myndigheten. 4.2Tillsynsvägledning i fråga om kemikalie- och miljötillsyn Regeringen avser att vidta åtgärder för att statens vägledning av den kommunala tillsynen enligt ska förbättras bl.a. genom att man tydliggör ansvarsfördelningen för tillsynsvägledning mellan centrala myndigheter och länsstyrelser. har i sitt betänkande gjort bedömningen att samtliga centrala myndigheter med ansvar för tillsynsvägledning bör ta initiativ till en överenskommelse mellan den centrala myndigheten och länsstyrelserna där myndigheterna tydligt reglerar hur de tillsynsvägledande uppgifterna ska fördelas. Betänkandet har remitterats. En majoritet av de remissinstanser som har lämnat synpunkter instämmer i att det behövs ett förtydligande av ansvarsfördelningen. Regeringen kommer att ta hänsyn till såväl remissinstansernas synpun- Skr. 2018/19:87 kter som rekommendation i den fortsatta beredningen av förslag. Regeringen ser också att iakttagelser och de rekommendationer som riktats till myndigheterna kan behöva diskuteras och följas upp inom ramen för dialogen med Kemikalieinspektionen och . Bädda för bättre tillsyn –statens vägledning av tillsyn är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-502-2 rir 2018:31 omslagets originalfoto: maskot bildbyrå ab tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 1 1 - 2 6 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 1 0 0 1 R I R 2 0 1 8 : 3 1 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Bädda för bättre tillsyn – statens vägledning av tillsyn har granskat den statliga tillsynsvägledningen till tillsyn inom fyra områden: alkoholtillsyn, kemikalietillsyn, livsmedelskontroll och den del av miljötillsynen som har vägledningsansvar för. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen samt , , , och länsstyrelserna. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsledare , revisor och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. ; , , och , , , , , länsstyrelserna R I K S R E V I S I O N E N B Ä D D A F Ö R B Ä T T R E T I L L S Y N – S T A T E N S V Ä G L E D N I N G A V K O M M U N A L T I L L S Y N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Syfte, frågor och avgränsningar Statlig styrning genom tillsynsvägledning Principer för att organisera tillsynsvägledningen Tillsyn inom fyra områden Samordning av den kommunala tillsynen Recensioner av fyra vägledningar Granskning av frågor och svar R I K S R E V I S I O N E N B Ä D D A F Ö R B Ä T T R E T I L L S Y N – S T A T E N S V Ä G L E D N I N G A V K O M M U N A L T I L L S Y N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat den statliga tillsynsvägledningen till tillsyn inom fyra områden: alkoholtillsyn, kemikalietillsyn, livsmedelskontroll och den del av miljötillsynen som har vägledningsansvar för. Med tillsynsvägledning avses råd och stöd, samordning samt uppföljning och utvärdering av den kommunala tillsynen. Syftet med granskningen har varit att bedöma om tillsynsvägledningen utgör ett ändamålsenligt stöd för att de kommunala inspektörerna ska kunna utföra sin tillsyn på ett effektivt, rättssäkert och likvärdigt sätt. I granskningen har även ingått att identifiera faktorer som generellt sett kan vara viktiga för en välfungerande tillsynsvägledning. Motivet för granskning är att det saknas kunskap om hur myndigheternas tillsynsvägledning fungerar i praktiken och hur den varierar mellan olika områden. Detta som regeringen har lyft fram tillsynsvägledning som det kanske viktigaste instrumentet för att komma tillrätta med bristande likvärdighet i den kommunala tillsynen. Granskningen har därför inriktats mot att öka kunskapen om hur tillsynsvägledningen fungerar inom olika områden samt hur den kan förbättras. granskning bygger framför allt på intervjuer med företrädare för länsstyrelser och den kommunala tillsynen inom tre län, samt skriftliga frågor och intervjuer med representanter för de berörda centrala förvaltningsmyndigheterna. Fyra departement vid har också besvarat skriftliga frågor från . övergripande slutsats är att tillsynsvägledningen huvudsakligen fungerar tillfredsställande för kemikalietillsynen och livsmedelskontrollen, medan det finns brister i tillsynsvägledningen till framför allt alkoholtillsynen men även miljötillsynen. tillhandahåller ett omfattande vägledningsmaterial som svarar mot inspektörernas behov. Verket har också hög kvalitet i sina frågesvar till de kommunala inspektörerna. Svaren kommer som regel snabbt och är utformade så att de kan utgöra stöd för frågeställarens bedömning. Frågor och svar finns tillgängliga på myndighetens webbplats, vilket innebär att inspektörerna kan undvika att ställa frågor som redan har besvarats i liknande fall. Även Kemikalieinspektionen har hög kvalitet i sina svar på inspektörernas frågor och inspektörerna är även nöjda med myndighetens vägledningsmaterial. R I K S R E V I S I O N E N B Ä D D A F Ö R B Ä T T R E T I L L S Y N – S T A T E N S V Ä G L E D N I N G A V K O M M U N A L T I L L S Y N utmärkande drag för Kemikalieinspektionens tillsynsvägledning är de nationella projekt med högt deltagande som myndigheten tar initiativ till med 1,5 års mellanrum. Genom dessa kan den kommunala tillsynen koncentreras till prioriterade områden som det successivt utvecklas praktiskt inriktat vägledningsmaterial för allt fler frågeområden. Kemikalieinspektionens arbete underlättas av att det finns en välutvecklad praxis på EU-nivå för det regelverk som tillsynsvägledningen gäller, samt att myndighetens egen tillsyn i stort sett avser samma sak som kommunernas tillsyn. Kommunala inspektörer ska göra självständiga bedömningar i enskilda tillsynsärenden. För att dessa bedömningar ska kunna bli nationellt likvärdiga krävs någon form av tolkningshjälp där principer och ramar för inspektörernas bedömning anges. är den enda av de fyra myndigheterna i granskningen som tydligt lyfter fram att det är en viktig uppgift för myndigheten att tolka lagstiftningen och ge tolkningshjälp eftersom det främjar en nationell likvärdighet. Bristerna i tillsynsvägledningen på alkohol- och miljöområdet avser huvudsakligen de centrala myndigheternas råd- och stödverksamhet. Bland annat tar det för och att besvara frågor och svaren ger ofta inte tillräcklig tolkningshjälp till inspektörerna. Det finns även brister när det gäller dessa myndigheters skriftliga vägledningar. I Folkhälsomyndigetens fall är de för få och täcker inte inspektörernas behov. ger ut ett stort antal vägledningar eftersom man har ett mycket omfattande regelverk att vägleda kring. I många fall uppfattas emellertid materialet som svåröverskådligt och inte särskilt användarvänligt. En bidragande orsak till bristerna inom alkohol- och miljöområdena är enligt mening att myndigheterna valt en ineffektiv arbets- och ansvarsfördelning mellan central och regional nivå. Detta har i sin tur möjliggjorts genom en otydlig organisationsstyrning från regeringens sida. Vid sidan av en tydlig och effektiv organisering visar granskningen att faktorer såsom hög servicenivå, konkret tolkningshjälp och gemensamma tillsynsprojekt är viktiga för att tillsynsvägledningen på ett effektivt sätt ska kunna bidra till en likvärdig tillsyn. Enligt mening är det även väsentligt att följa upp och utvärdera såväl den kommunala tillsynen som de tillsynsvägledande insatserna för att tillsynsvägledningen ska kunna utvecklas på ett sätt som främjar en effektiv och likvärdig tillsyn. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N rekommendation till regeringen: •Säkerställ att de tillsynsvägledande myndigheterna har ett tydligt uppdrag samt att arbets- och ansvarsfördelningen inom respektive område är ändamålsenlig. I normalfallet bör den centrala myndigheten ha ett övergripande nationellt ansvar för tillsynsvägledning medan har ansvar för regional samordning och uppföljning. rekommendationer till de centrala tillsynsvägledande myndigheterna: •Säkerställ att det finns klargörande och användbara vägledningar i tillräcklig omfattning för den kommunala tillsynen. •Etablera en effektiv ordning för att besvara tillsynsrelaterade frågor på ett klargörande sätt inom rimlig tid, och där svaren görs tillgängliga för alla inspektörer. •Överväg att bedriva nationella tillsynsprojekt eller att kvalitetssäkra och sprida relevant material från regionala tillsynsprojekt till alla kommuner. •Utvärdera kommunernas tillsyn och den egna tillsynsvägledningen i syfte att kontinuerligt utveckla tillsynsvägledningens effektivitet. R I K S R E V I S I O N E N B Ä D D A F Ö R B Ä T T R E T I L L S Y N – S T A T E N S V Ä G L E D N I N G A V K O M M U N A L T I L L S Y N Tillsyn brukar definieras som en självständig granskning av att tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och som kan leda till beslut om åtgärder för att åstadkomma rättelse.1 Med tillsynsvägledning menas vanligen statliga åtgärder i syfte att styra och stödja den operativa tillsyn som utförs av icke-statliga aktörer, framför allt kommuner. Tillsynsvägledning är som begrepp inte lika etablerat som tillsyn, i lagstiftningen förekommer det främst inom miljöområdet. Däremot är de insatser som brukar rubriceras som tillsynsvägledning – råd och stöd, samordning samt uppföljning och utvärdering av tillsyn – vanligt förekommande hos centrala tillsynsmyndigheter med övergripande ansvar för ett område. Tillsyn är ett viktigt styrinstrument för staten. Den ska bidra till att upprätthålla grundläggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati.2 Genom tillsynen ska medborgare och företag vara förvissade om att deras intressen tas till vara. En välfungerande tillsyn ökar tryggheten i samhället medan brister i tillsynen kan leda till ett minskat förtroende för demokratiska beslut.3 Offentlig tillsyn är en omfattande verksamhet där kommunerna i flera fall har en viktig roll. Fler än 90 statliga myndigheter (inklusive länsstyrelserna) och samtliga kommuner har tillsynsuppgifter. Det finns även privaträttsliga organisationer och särskilt förordnade fysiska personer som utövar offentlig tillsyn. Sammantaget regleras tillsynen av mer än 230 lagar, varav kommunerna svarar för tillsyn enligt ett 20-tal.4 Den kommunala tillsynen avser bl.a. skydd mot olyckor, livsmedel, miljö och servering av alkoholhaltiga drycker.5 Det finns både för- och nackdelar med tillsyn. En fördel är kommunernas kännedom om lokala förhållanden och närheten till medborgarna och tillsynsobjekten. På den lokala nivån kan det dessutom vara enklare att anlägga en helhetssyn på den tillsynade verksamheten snarare än ett snävt sektorsperspektiv. Argumenten mot tillsyn respektive för centralt styrda lösningar handlar framför allt om effektivitet och rättssäkerhet. När tillsynsområdet är komplext och tillsynsobjekten stora så behövs en kompetent organisation för att bedriva tillsynen på ett professionellt och likformigt sätt. 2009/10:79, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 14. 2009/10:79, s. 5. 3Se t.ex. prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 95. 4SOU 2002:14, Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag, s. 13 f. 2009/10:175, s. 95 f. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N annan fördel är att riskerna för delikatessjäv och annan otillbörlig påverkan från lokala intressenter minskar med en centraliserad modell. I vilken mån en viss organisationsform är lämpligare än en annan för tillsyn inom ett visst område beror således på vilka värden som betonas mest i det aktuella fallet – t.ex. effektivitet, rättssäkerhet eller lokalt inflytande.6 Regeringen tillsatte en utredning 2000 tillsatte regeringen en utredning om statlig tillsyn. Uppdraget var att utreda hur tillsynen kunde bli ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrog till kontrollen och genomförandet av politiskt fattade beslut.7 Som bakgrund till utredningen angavs dels att kraven på tillsyn hade ökat, dels att flera tidigare undersökningar hade visat att tillsynen var svag på många områden. De ökade kraven på tillsynen berodde enligt utredningens direktiv framför allt på EU-medlemskapet, en ökad delegering av offentliga åtaganden till lokal nivå samt avreglering och privatisering av offentlig verksamhet. Att det fanns generella problem med tillsynen hade lyfts fram av en lång rad aktörer, bl.a. Förvaltningspolitiska kommissionen, , revisorer och Statskontoret. Problemen gällde bl.a. att begreppet tillsyn användes med olika betydelser i olika författningar, vilket skapade osäkerhet om tillsynens syfte och hur den bäst skulle bedrivas. På flera områden gav heller inte författningarna tydligt besked om var tillsynsansvaret låg eller vad det innebar. Vidare framhölls att riksdag och regering hade skapat komplexa och svåröverskådliga organisationer för tillsyn där uppdrag kunde vara såväl överlappande som motstridiga. Dessutom kunde ansvarsfördelningen vara oklar mellan central, regional och lokal nivå.8 Genom tilläggsdirektiv fick utredningen bl.a. i uppdrag att fortsätta sitt arbete med att analysera och lämna förslag om kommunernas roll i tillsynen.9 Utredningen fann att den kommunala tillsynen varierade och hade såväl förtjänster som brister. Enligt utredningens bedömning var det dock möjligt att åtgärda problemen inom ramen för ett fortsatt kommunalt ansvar. Men det förutsatte att staten tog ett tydligare och ökat ansvar för att styra de kommunala tillsynsuppgifterna. I sammanhanget betonades möjligheten att utfärda föreskrifter för den kommunala 6Se t.ex. SOU 2002:14, s. 74 ff. I delbetänkandet konstateras att det finns betydande variationer mellan olika områden när det gäller tillsynsverksamhetens organisation. Enligt utredningen tycks detta snarare bero på att praxis har varierat under olika tider och mellan olika samhällssektorer än att det är resultatet av genomtänkta strategier och organisationsprinciper. 9Se tilläggsdirektiv 2003:70. Utredningens övriga huvudområden var lämpligheten i en generell tillsynslag samt principer för finansiering av tillsynsverksamhet (SOU 2004:100, Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn, s. 31). R I K S R E V I S I O N E N B Ä D D A F Ö R B Ä T T R E T I L L S Y N – S T A T E N S V Ä G L E D N I N G A V K O M M U N A L T I L L S Y N tillsynen och att de statliga myndigheterna genom sin tillsynsvägledning löpande gav stöd till och följde verksamheten.10 Utredningen resulterade i en skrivelse till där bland annat vikten av tillsynsvägledning lyfts fram lämnade sitt slutbetänkande . hade regeringen utarbetat skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79), vilken överlämnades till . I skrivelsen redovisade regeringen generella bedömningar för hur en tillsynsreglering bör vara utformad.11 finansutskott välkomnade skrivelsen och ansåg i likhet med regeringen att skrivelsen kunde utgöra ett stöd och en vägledning för det fortsatta arbetet med att se över sektorslagar och deras tillsynsbestämmelser samt utgöra en utgångspunkt när regler för tillsyn på nya områden utformades. delade också regeringens bedömning att tillsynen borde bli tydligare och mer enhetlig och bygga på ett enhetligt tillsynsbegrepp för att öka dess effektivitet och rättssäkerhet. I likhet med regeringen ansåg dock utskottet att det inte var lämpligt att införa en allmän tillsynslag, vilket utredningen hade föreslagit.12 biföll utskottets förslag till riksdagsbeslut och lade skrivelsen till handlingarna.13 1.2 Motiv för granskning Tillsyn är ett viktigt instrument för att kontrollera om de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter efterlevs. Staten har det övergripande ansvaret men på flera områden är den operativa tillsynen delegerad till landets kommuner. har det dock riktats kritik mot den kommunala tillsynen, bl.a. eftersom det finns omotiverade skillnader mellan kommuner i hur tillsynen bedrivs och vilka bedömningar den resulterar i. Mot denna bakgrund har regeringen lyft fram tillsynsvägledning som det kanske viktigaste instrumentet för att komma till rätta med problemen. har det fortsatt att komma rapporter som pekar på problem för den kommunala tillsynen.14 saknas kunskap om hur myndigheternas tillsynsvägledning fungerar i praktiken och hur den varierar mellan olika 10SOU 2004:100, Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn, s. 15 ff. 2009/10:79, s. 1 och 27 ff. I sin förvaltningspolitiska proposition , Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175), anger regeringen att tillsynsregleringar som regel bör utformas i enlighet med de bedömningar som redovisats i skrivelsen. 2009/10:FiU12, s. 18. 2009/10:79, bet. 2009/10:FiU12, rskr 2009/10:210. 14Riksrevisionen, 2014, Livsmedelskontrollen och SOU 2017:63, Miljötillsyn och sanktioner – en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det är också oklart i vilken utsträckning som regeringens principiella bedömningar för hur kommunernas tillsynsuppgifter ska styras har fått genomslag och i vilken mån de i så fall har fungerat på önskvärt sätt. Mot denna bakgrund anser det motiverat att granska den statliga tillsynsvägledningen till kommunerna, och att granskningen främst bör inriktas mot att öka kunskapen om hur tillsynsvägledningen fungerar och hur den kan förbättras. 1.3 Syfte, frågor och avgränsningar Syftet med granskning är att bedöma om statens tillsynsvägledning inom vissa utvalda områden är ändamålsenlig. I granskningen har även ingått att identifiera faktorer som generellt sett kan vara viktiga för en välfungerande tillsynsvägledning. Med tillsynsvägledning avses råd och stöd, samordning samt uppföljning och utvärdering av den kommunala tillsynen. Med ändamålsenlig tillsynsvägledning menas att den utgör ett effektivt stöd för att de kommunala inspektörerna ska kunna utföra sin tillsyn på ett effektivt, rättssäkert och likvärdigt sätt.15 De områden som valts ut för granskning är alkoholtillsyn, kemikalietillsyn, livsmedelskontroll samt den del av miljötillsynen som har vägledningsansvar för. Granskningen har utgått från följande frågor: 1.Fungerar tillsynsvägledningen effektivt inom de valda områdena? Vad görs för att stödja och förbättra tillsynen och hur värderas dessa insatser av berörda aktörer? 2.Vad kännetecknar en välfungerande tillsynsvägledning och vilka förutsättningar gynnar eller försvårar arbetet med tillsynsvägledning? I granskningen ingår att analysera vissa av myndigheternas förutsättningar för sin tillsynsvägledning.