prop · H60364 · 2019-03-12 00:00:00 — Regeringens proposition 2018/19:64 Säkerhet vid geologisk lagring av koldioxid Regeringen överlämnar denna proposition till . (Miljö- och ) I propositionen föreslås ändringar i som innebär följande. När ett tillstånd till geologisk lagring av koldioxid ges ska kravet på säkerhet inte längre vara begränsat till att endast omfatta avhjälpande av en miljöskada och andra återställningsåtgärder. Villkor om säkerhet ska kunna justeras om det kan antas att den säkerhet som ställts är tillräcklig eller är större än vad som behövs. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som krävs för att en säkerhet ska kunna godtas. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i .......................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Utvidgade bestämmelser om säkerhet............................................... Sammanfattning av promemorian .................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... antar regeringens förslag till lag om ändring i . 2Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs1 i fråga om dels att 15 kap. 37 § och 24 kap. 5 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 15 kap. 37 a §, av följande lydelse. Tillstånd till geologisk lagring av koldioxid får ges endast om verksamhetsutövaren ställer säkerhet enligt 16 kap. 3 § eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för att säkerställa fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten enligt denna balk, lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter samt de föreskrifter och tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av dessa lagar. Tillstånd till geologisk lagring av koldioxid ska för sin giltighet göras beroende av att verksamhetsutövaren ställer säkerhet eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för att säkerställa fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten enligt denna balk, lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter samt de föreskrifter och tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av dessa lagar. En säkerhet får ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet. När en säkerhet ställs ska den prövas av tillståndsmyndigheten. Säkerheten ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål. Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver inte ställa säkerhet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om vad som krävs för att en säkerhet ska kunna godtas. 1 Jfr och rådets direktiv /31/EG av om geologisk lagring av koldioxid och ändring av rådets direktiv /337/EEG, och rådets direktiv /60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG och 2008/1/EG samt förordning (EG) nr 1013/2006, i lydelsen enligt och rådets förordning (EU) 2018/1999. 2 Senaste lydelse 2016:782. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd när det gäller en bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana 1.när, från det tillståndsbeslutet fick laga kraft, det förflutit eller den som, på grund av vad som följer av medlemskap i unionen, föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, 2.om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm inte följs, 3.om den som har sökt tillståndet har vilselett tillståndsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller låta bli att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet eller villkoren, 4.när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts, 5.om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts, 6.om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt, 7.om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik, 8.om användandet av någon ny teknik för mätning eller uppskattning av förorening eller annan störning skulle medföra väsentligt bättre förutsättningar för att kontrollera verksamheten, 9.om verksamheten helt eller till väsentlig del är förlagd inom ett område där förbud råder enligt en föreskrift eller ett beslut som har meddelats med stöd av 9 kap. 4 §, 10.för att förbättra en anläggnings säkerhet, 11.om det visar sig att anordningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket med stöd av 11 kap. 8 § eller enligt 6 kap. 5 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet är mindre ändamålsenliga, eller 12. om det kan antas att en säker- 12. om det kan antas att en säker- het som ställts enligt 9 kap. 6 e §, het som ställts enligt 9 kap. 6 e §, 15 kap. 35 § eller 16 kap. 3 § inte 15 kap. 35 eller 37 § eller 16 kap. längre är tillräcklig eller är större än 3 § är tillräcklig eller är vad som behövs. större än vad som behövs. I fall som avses i första stycket 5 får tillståndsmyndigheten också besluta om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheter för framtiden. Denna lag träder i kraft . 3Senaste lydelse 2018:1407. 3Ärendet och dess beredning EU har antagit ett direktiv om geologisk lagring av koldioxid. Direktivet kallas ofta CCS-direktivet, där CCS är en förkortning av Carbon Capture and Storage. Direktivets fullständiga namn är och rådets direktiv /31/EG av om geologisk lagring av koldioxid och ändring av rådets direktiv /337/EEG, och rådets direktiv /60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG och 2008/1/EG samt förordning (EG) 1013/2006. Direktivet genomförs i svensk lagstiftning bland annat med bestämmelser i , se propositionen Geologisk lagring av koldioxid (prop. 2011/12:125, bet. 2011/12:MJU25, rskr. 2011/12:254) och förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid. Europeiska kommissionen har granskat det svenska genomförandet och bedömt att det behövs förändringar i den svenska lagstiftningen (M2016/01272/R, M2016/03037/R och M2018/00287/R). Med anledning av detta har (Miljö- och ) tagit fram promemorian Förbättrat genomförande av direktivet om geologisk lagring av koldioxid (M2017/03292/R) med förslag på ändringar för att komma till rätta med bristerna. Promemorian innehåller förslag till lag- och förordningsändringar. Förslagen till lagändringar behandlas i detta lagstiftningsärende. En sammanfattning av promemorian i den del som avser lagförslaget finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag återges i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren och en sammanställning av dem finns tillgängliga i Miljö- och (M2017/03292/R). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som återges i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i författningskommentaren. Regeringen har följt Lagrådets förslag. 4Utvidgade bestämmelser om säkerhet Regeringens förslag: Det klargörs att tillstånd till geologisk lagring av koldioxid för sin giltighet ska göras beroende av att säkerhet ställs eller att annan lämplig åtgärd vidtas. Säkerheten ska inte längre vara begränsad till kostnader för avhjälpande av en miljöskada och andra återställningsåtgärder. När en säkerhet ställs ska den prövas av tillståndsmyndigheten. Villkor om säkerhet ska kunna justeras om det kan antas att den säkerhet som ställts är tillräcklig eller är större än vad som behövs. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vad som krävs för att en säkerhet ska kunna godtas. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås inte någon ändring i 15 kap. 37 § för att återspegla den uppdelade prövning av säkerheten som normalt görs i enlighet med rättsfallet NJA 2011 s. 296. I promemorian föreslås att möjligheten att vidta annan lämplig åtgärd än ställande av säkerhet tas bort. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig är positiva till eller har inte några synpunkter på förslaget till lagändringar om säkerhet. Skälen för regeringens förslag Säkerheten ska täcka fler skyldigheter Artikel 11.4 i CCS-direktivet rör den situationen att ett tillstånd till geologisk lagring av koldioxid har återkallats. I sådana fall ska den behöriga myndigheten antingen utfärda ett nytt tillstånd eller stänga lagringsplatsen. Fram till dess att ett nytt tillstånd har utfärdats ska den behöriga myndigheten tillfälligt överta alla rättsliga skyldigheter. Av artikeln framgår att de rättsliga skyldigheterna är kriterier för godtagande av koldioxidströmmar om myndigheten beslutar att fortsätta injektionerna av koldioxid, övervakning och korrigerande åtgärder enligt kraven i CCS-direktivet, överlämnande av utsläppsrätter vid läckage enligt handelsdirektivet (och rådets direktiv /87/EG av om system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG), samt förebyggande åtgärder och hjälpåtgärder enligt artiklarna 5.1 och 6.1 i miljöansvarsdirektivet (och rådets direktiv /35/EG av om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador). Enligt artikeln ska den behöriga myndigheten begära ersättning från den tidigare verksamhetsutövaren för alla kostnader som myndigheten haft för övertagandet av de rättsliga skyldigheterna, inbegripet genom att utnyttja den finansiella säkerhet som avses i artikel 19 i CCS-direktivet. Syftet med bestämmelsen är alltså att säkerställa att det i de fall lagrings- platsen inte måste stängas ska finnas någon som ansvarar för att vissa åt- gärder vidtas till dess att ett nytt tillstånd hunnit ges. bär att den finansiella säkerhet som ska ställas ska kunna användas för kostnader som uppstår från det att ett tillstånd har återkallats till dess att ett nytt lagringstillstånd har getts. Av 65 § förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid framgår att åtgärder som tillsynsmyndigheten vidtar i stället för verksam- hetsutövaren efter att ett tillstånd har återkallats ska göras på verksamhets- Enligt 15 kap. 37 § får tillstånd till geo- logisk lagring av koldioxid endast ges om verksamhetsutövaren ställer sä- kerhet enligt 16 kap. 3 § eller vidtar annan lämplig åtgärd för att säkerställa fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten enligt , lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter samt de föreskrifter och tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av dessa Den allmänna regeln om säkerhet i 16 kap. 3 § inne- håller inte något obligatoriskt krav på säkerhet, utan ger en möjlighet att göra tillståndet beroende av att säkerhet ställs. Den säkerhet som får krävas enligt bestämmelsen är också avgränsad till att avse kostnader för avhjälp- ande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksam- heten kan föranleda. För att uppfylla CCS-direktivets krav gjordes därför bedömningen att det behövdes en bestämmelse (numera 15 kap. 37 § mil- jöbalken) som gör det obligatoriskt att ställa säkerhet (se prop. 2011/12:125 s. 57–59 och 105). Hänvisningen till 16 kap. 3 § i 15 kap. 37 § innebär att det obligatoriska kravet på att ställa säkerhet vid tillstånd till geologisk lagring av koldioxid är avgränsat till kostnader för att avhjälpa en miljöskada och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. 11.4 i CCS-direktivet följer att säkerheten ska täcka även andra kostnader, till exempel kostnader för att fortsätta driva verksamheten när ett tillstånd För att säkerheten ska kunna tas i anspråk för alla de kost- nader som uppkommer för en tillsynsmyndighet om den genomför åtgär- der på verksamhetsutövarens bekostnad när ett tillstånd har återkallats enligt artikel 11.3 i CCS-direktivet bör hänvisningen till 16 kap. 3 § miljö- balken tas bort. Förutom regleringen av vilka kostnader säkerheten ska täcka innehåller 16 kap. 3 § allmänna regler om säkerhetens egenskaper – säkerheten får ställas successivt och den ska prövas av tillståndsmyndig- heten och vara betryggande för sitt ändamål. också undantag från kravet på att ställa säkerhet. Allt detta bör gälla även i fråga om säkerheter för tillstånd till geologisk lagring av koldioxid. som hänvisningen till 16 kap. 3 § i 15 kap. 37 § föreslås tas bort bör motsvarande bestämmelser föras in i 15 kap. 37 §. Vid tillståndsgivningen prövas om det ska krävas att säkerhet ställs. krav på säkerhet tas i så fall in som villkor i tillståndet. form som säkerheten ska ha och om den är tillräckligt betryggande prövas normalt i samband med att tillståndshavaren tar tillståndet i anspråk och då ställer säkerhet för att uppfylla tillståndsvillkoret (jfr NJA 2011 s. 296). Bestämmelsen i 15 kap. 37 § bör formuleras på ett sätt som bättre återspeglar detta. I linje med formuleringen i 16 kap. 3 § miljöbal- ken bör det anges i lagtexten att tillstånd till geologisk lagring av koldioxid för sin giltighet ska göras beroende av att verksamhetsutövaren ställer Prop. 2018/19:64 säkerhet. Av artikel 11.4 i CCS-direktivet följer att tillsynsmyndigheten ska kunna utnyttja den finansiella säkerheten vid ett sådant tillfälligt övertagande som regleras i bestämmelsen. Det finns inte några uttryckliga bestämmelser i 16 kap. 3 § eller 15 kap. 37 § om vem som får ta en säkerhet i anspråk. I förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid finns mer detaljerade bestämmelser om bland annat tillsynsmyndighetens uppgifter vid återkallelse av tillstånd (64–67 §§) och ekonomisk säkerhet (38 §). För att uppfylla kraven i direktivet bör det i förordningen tas in en bestämmelse om att tillsynsmyndigheten ska kunna ta säkerheten i anspråk vid ett tillfälligt övertagande. Befintliga bemyndiganden ger inte utrymme att reglera detta. Det behövs därför ett nytt bemyndigande som gör det möjligt att föreskriva vad som krävs för att en säkerhet ska kunna godtas. Villkor om säkerhet som ställts enligt 16 kap. 3 § kan ändras enligt bestämmelserna i 24 kap. 5 § . Säkerhet som ställts vid geologisk lagring av koldioxid bör även fortsättningsvis kunna ändras bland annat för att säkerheten ska kunna anpassas över tiden. När hänvisningen till 16 kap. 3 § nu tas bort i 15 kap. 37 § bör därför även säkerheter enligt 15 kap. 37 § omfattas av omprövningsmöjligheten i 24 kap. 5 §. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Promemorians förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna yttrar sig inte i frågan om ikraftträdande. Skälen för regeringens förslag: Eftersom de föreslagna författningsändringarna avser genomförande av ett direktiv och är föranledda av kritik från bör de träda i kraft . Bedömningen av konsekvenserna påverkas av att det inte finns någon geologisk lagring av koldioxid i . Det finns alltså inte några aktörer som i praktiken berörs av regleringen. En bedömning av konsekvenserna av att genomföra CCS-direktivet har tidigare gjorts i propositionen Geolo- 2018/19:64 gisk lagring av koldioxid (prop. 2011/12:125). Syftet med nu aktuellt förslag är att komma till rätta med en brist i genomförandet av CCS-direktivet som kommissionen pekat på i granskningen av genomförande. Mot bakgrund av kommissionens kritik är förändringar i den svenska lagstiftningen nödvändiga. Förslaget är avsett att komma till rätta med de brister som kommissionen pekat på och som kräver ändring i lag. Det är inte möjligt att komma till rätta med bristerna genom vägledning eller frivilliga åtaganden. Om kommissionen bedömer att inte genomför ändringar som motsvarar CCS-direktivets krav kan kommissionen inleda ett överträdelseärende mot gällande genomförandet. Konsekvenser som regleringen medför Koldioxidavskiljning och lagring kan vara en kostnadseffektiv åtgärd för att minska nettoutsläpp av koldioxid till atmosfären. Kommissionen har pekat på vikten av CCS-tekniken bland annat för att minska utsläppen inom energiintensiv industri och för att åstadkomma negativa utsläpp i samband med förbränning av biomassa. De ändringar som föreslås är endast mindre justeringar av den reglering som tidigare genomförts. Eftersom de svenska reglerna ska tolkas mot bakgrund av direktivet så bedöms de föreslagna ändringarna leda till en tydligare och mer förutsägbar reglering. Förslaget bedöms inte medföra några ökade kostnader eller konsekvenser av betydelse. Skyldigheter som följer av De föreslagna bestämmelserna har sin grund i CCS-direktivet. Syftet med förslaget är att förbättra genomförandet av CCS-direktivet och komma till rätta med de brister i genomförandet som kommissionen har pekat på. De föreslagna ändringarna går inte utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Särskild hänsyn till små företag Koldioxidavskiljning är något som på grund av de höga kostnaderna endast kan komma i fråga för verksamheter med stora punktutsläpp. Även lagring av koldioxid är en verksamhet som på grund av höga kostnader endast kommer att komma ifråga för större företag. Bedömningen är därför att dessa bestämmelser inte kommer att beröra små företag. Det bedöms vara en fördel för skattebetalarna att säkerheten kan användas för andra kostnader som uppstår från det att ett tillstånd har återkallats till dess att ett nytt lagringstillstånd har utfärdats eftersom det innebär att tillsynsmyndighetens kostnader i dessa delar inte behöver finansieras genom skattemedel. Det kan även medföra fördelar för miljön eftersom det kan öka tillsynsmyndighetens möjlighet att agera snabbt om myndigheten behöver överta verksamhetsutövarens skyldigheter. 37 § Tillstånd till geologisk lagring av koldioxid ska för sin giltighet göras beroende av att verksamhetsutövaren ställer säkerhet eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för att säkerställa fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten enligt denna balk, lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter samt de föreskrifter och tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av dessa lagar. En säkerhet får ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet. När en säkerhet ställs ska den prövas av tillståndsmyndigheten. Säkerheten ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål. Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver inte ställa säkerhet. I paragrafen genomförs kravet i artikel 19 i CCS-direktivet på säkerhet vid geologisk lagring av koldioxid. Första stycket ändras genom att hänvisningen till 16 kap. 3 § tas bort. Ändringen innebär att den begränsning som finns i 16 kap. 3 § till att säkerheten ska avse kostnader för avhjälpande av miljöskada och andra återställningsåtgärder inte gäller för ställande av säkerhet vid geologisk lagring av koldioxid. Det betyder att säkerhet vid geologisk lagring av koldioxid ska kunna användas även för andra kostnader än avhjälpande av miljöskada och andra återställningsåtgärder, till exempel kostnader för att fortsätta driva verksamheten när ett tillstånd har återkallats. Första stycket ändras också så att det framgår att tillstånd till geologisk lagring av koldioxid för sin giltighet ska göras beroende av att säkerhet ställs eller att annan lämplig åtgärd vidtas. Ändringen innebär att tillståndsmyndigheten i enlighet med vad som följer av rättsfallet NJA 2011 s. 296 kan pröva om säkerhetens form är godtagbar i samband med prövningen av om säkerheten är betryggande. För att tydliggöra att prövningen av säkerheten på detta sätt är uppdelad införs i ett nytt andra stycke en bestämmelse om att när en säkerhet ställs ska den prövas av tillståndsmyndigheten. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Paragrafen ändras också på så sätt att generella krav som finns på säkerheten i 16 kap. 3 § infogas i paragrafen. I första stycket införs en möjlighet att ställa säkerhet successivt. I andra stycket anges att säkerheten ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål. I ett nytt tredje stycke införs ett undantag från kravet på säkerhet för kommuner, landsting och kommunalförbund. I dessa delar innebär ändringen ingen förändring i sak. Avsikten är alltså att kraven som fogas in i 15 kap. 37 § ska motsvara kraven i 16 kap. 3 §. Övervägandena finns i avsnitt 4. 37 a § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om vad som krävs för att en säkerhet ska kunna godtas. Paragrafen är ny och innehåller ett normgivningsbemyndigande. digandet kan till exempel användas av regeringen för att på förordningsni- vå införa bestämmelser som innebär att en tillsynsmyndighet ska kunna ta säkerheten i anspråk vid ett tillfälligt övertagande av en lagringsplats för geologisk lagring av koldioxid. Övervägandena finns i avsnitt 4. 5 § I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får tillståndsmyn- digheten ompröva tillstånd när det gäller en bestämmelse om tillåten produktions- mängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt änd- ra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana 1. när, från det tillståndsbeslutet fick laga kraft, det förflutit eller den korta- re tid som, på grund av vad som följer av medlemskap i union- en, föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, 2. om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitets- norm inte följs, 3. om den som har sökt tillståndet har vilselett tillståndsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller låta bli att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet 4. när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts, 5. om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts, 6. om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt, 7. om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik, 8. om användandet av någon ny teknik för mätning eller uppskattning av förore- ning eller annan störning skulle medföra väsentligt bättre förutsättningar för att 9. om verksamheten helt eller till väsentlig del är förlagd inom ett område där förbud råder enligt en föreskrift eller ett beslut som har meddelats med stöd av 9 kap. 4 §, 10. för att förbättra en anläggnings säkerhet, 11. om det visar sig att anordningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket med stöd av 11 kap. 8 § eller enligt 6 kap. 5 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet är mindre ända- 12. om det kan antas att en säkerhet som ställts enligt 9 kap. 6 e §, 15 kap. 35 eller 37 § eller 16 kap. 3 § är tillräcklig eller är större än vad som be- I fall som avses i första stycket 5 får tillståndsmyndigheten också besluta om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheter för fram- Paragrafen innehåller bestämmelser om i vilka fall tillstånd till miljöfarliga verksamheter eller vattenverksamheter får omprövas eller villkor i sådana tillstånd får ändras eller upphävas eller nya villkor meddelas. stycket tolfte punkten får detta göras om det kan antas att en säkerhet som ställts enligt vissa angivna bestämmelser är tillräcklig eller större än vad som behövs (se prop. 2006/07:95 s. 112 ff. och 136 f.). nya i bestämmelsen är att 15 kap. 37 § läggs till bland de uppräknade bestämmelserna. Ändringen innebär alltså att det blir möjligt att justera ett tillståndsvillkor om säkerhet även i ett tillstånd för geologisk lagring av koldioxid. Övervägandena finns i avsnitt 4.