prop · H603117 · 2019-05-14 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:117 om regeringens styrning Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och rekommendationer i rapporten – regeringens styrning av länsstyrelserna (RiR 2019:2). övergripande slutsats är att regeringen inte har ett tillräckligt utvecklat helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna och att regeringens styrning av länsstyrelserna kan bli mer ändamålsenlig. För att styrningen av länsstyrelserna ska vara ändamålsenlig är det bedömning att respektive styrsignal behöver sättas in i ett större sammanhang av vad regeringen vill använda länsstyrelserna till och att det bör analyseras hur respektive styrsignal påverkar länsstyrelsernas möjlighet att bedriva en långsiktig och hållbar verksamhet. Vidare menar att såväl styrningen av länsstyrelserna som finansieringen av deras verksamhet är svår att överblicka. Regeringen välkomnar granskning och konstaterar att den utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet med att vidareutveckla regeringens styrning av länsstyrelserna. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Vanans makt – regeringens styrning av länsstyrelserna (RiR 2019:2) ............................................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............. Ärendet och dess beredning har granskat regeringens styrning av länsstyrelserna. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten – regeringens styrning av länsstyrelserna (RiR 2019:2), se bilaga. överlämnade till regeringen den I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som har redovisat i sin rapport. har granskat regeringens styrning av länsstyrelserna. Syftet med granskningen har varit att undersöka hur regeringens styrning av länsstyrelserna fungerar och om den är ändamålsenlig. övergripande slutsats är att regeringen inte har ett tillräckligt utvecklat helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna och att regeringens styrning av länsstyrelserna kan bli mer ändamålsenlig. Enligt följer styrningen samma mall som för andra myndigheter. Detta trots att länsstyrelserna har ett betydligt bredare uppdrag än andra myndigheter och att de inte är en, utan tjugoen olika myndigheter. Styrningen blir därmed, enligt , sektoriserad och inte tillräckligt verksamhetsanpassad. anser att granskningen visar att respektive departement arbetar för att länsstyrelserna ska bedriva sin verksamhet enligt de nationella mål och prioriteringar som gäller inom ett avgränsat sektorsområde. Vidare menar att styrningen av länsstyrelserna i flera avseenden är otydlig. Det handlar dels om att styrningen enligt är svår att överblicka då den sker genom många uppdrag och förordningar, dels om att den är omfattande bl.a. genom ett betydande regleringsbrev. anser att även finansieringen är svår att överblicka eftersom den består av ett förhållandevis litet förvaltningsanslag och en mängd kompletterande finansieringskällor. anser dock att regeringen, genom att ge länsstyrelserna utökad dispositionsrätt på vissa sakanslag, har skapat bättre förutsättningar för länsstyrelserna att planera sin verksamhet. anser även att , som en del i arbetet med att avgöra vilken finansieringsform som är mest ändamålsenlig, noggrant bör följa upp vilka konsekvenser införandet av dispositionsrätterna har fått för länsstyrelserna. Enligt bedömning innebär den sammantagna styrningen svårigheter för länsstyrelserna att avläsa regeringens intentioner. Vidare anser att regeringens sätt att styra, på flera sätt, begränsar länsstyrelsernas möjligheter att bedriva en långsiktig, effektiv och hållbar verksamhet. Därtill uppges i rapporten att saknar en komplett och sammanhållen bild av vilka uppdrag länsstyrelserna har och 2018/19:117 hur dessa finansieras. ger inte en bild av länsstyrelsernas samlade uppdrag och hur det finansieras. Enligt visar granskningen att det inte finns någon tydlig logik i vilka uppgifter länsstyrelserna ansvarar för. Den regionala komponenten, som är en av de tydligaste idéerna bakom länsstyrelseorganisationen, är t.ex. ofta helt frånvarande i vissa uppgifter. En förklaring till otydligheten är enligt att syftet med länsstyrelserna är att de ska kunna utföra en mängd olika uppgifter och att det därmed är svårt att uppnå en hög grad av tydlighet i styrningen. En annan förklaring som ges är att länsstyrelserna ibland används för att avlasta andra myndigheter. Det breda uppdraget bör dock enligt kunna kombineras med en tydligare roll för länsstyrelserna. För att styrningen av länsstyrelserna ska vara ändamålsenlig är det bedömning att respektive styrsignal behöver sättas in i ett större sammanhang av vad regeringen vill använda länsstyrelserna till och att det bör analyseras hur respektive styrsignal påverkar länsstyrelsernas möjlighet att bedriva en långsiktig och hållbar verksamhet. konstaterar, och ser positivt på, att det sker en viss samordning av styrningen av länsstyrelserna inom . bedömer dock att regeringen kan förbättra länsstyrelsernas förutsättningar att sköta sina åtaganden genom att utveckla sin myndighetsstyrning av länsstyrelserna och att det kan och bör göras oavsett om regeringen väljer att förändra länsstyrelseorganisationen eller inte. har med anledning av sina iakttagelser bl.a. lämnat en rekommendation till regeringen och ett antal ytterligare till . Rekommendationen till regeringen är att sträva efter att uppdragen till länsstyrelserna, i den mån det är möjligt, samlas i det gemensamma regleringsbrevet. skulle då kompletteras med uppdrag till länsstyrelserna som bara framgår av andra myndigheters regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut som berör länsstyrelserna. Vidare rekommenderas att fortsatt bör arbeta aktivt för att minska andelen bidragsfinansiering. rekommenderas även att formulera ett antal principer som blir vägledande för departementen vid en prövning av vilka uppgifter länsstyrelserna ska ansvara för och att ta fram riktlinjer för hur strategiska kontakter med länsstyrelserna ska hanteras och dokumenteras. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i flera av problemformuleringarna i . Regeringens styrning av länsstyrelserna är komplex, något som både och tidigare utredningar har konstaterat. En slutsats som drar är att regeringen inte har ett Skr. 2018/19:117 tillräckligt utvecklat helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna. rekommenderar regeringen att sträva efter att uppdragen till länsstyrelserna, i den mån det är möjligt, samlas i det gemensamma regleringsbrevet. Regeringen delar syn på behovet av att stärka helhetsperspektivet i styrningen av länsstyrelserna. I den förvaltningspolitiska propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175 s. 72) gör regeringen bedömningen att specialiseringen och sektoriseringen inom förvaltningen inte får leda till fragmentering och bristande helhetssyn. Att hantera de negativa effekterna av en utbredd sektorisering är en fråga som kan anses beröra många inom statsförvaltningen. Sannolikt är de negativa effekterna av en utbredd sektorisering som tydligast i länsstyrelsernas verksamhet. Regeringen delar syn på finansieringens betydelse för att ge länsstyrelserna bättre förutsättningar för att bedriva sin verksamhet mer effektivt och hållbart. Därtill ser ett behov av att formulerar ett antal principer som blir vägledande för departementen vid en prövning av vilka uppgifter länsstyrelserna ska ansvara för. Regeringen konstaterar att den i den förvaltningspolitiska propositionen gjort bedömningen att principen om den samordnande länsförvaltningen ligger fast och innebär förutsättningar för en samordning av statlig sektorspolitik på regional nivå, att regional statlig verksamhet ska inordnas i länsstyrelserna i de fall då det är lämpligt, och att länsstyrelserna ska utgöra statens primära kontaktlänk gentemot kommunerna (s. 78). visar dock på betydelsen av att dessa principer blir mer transparenta och kända. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning och konstaterar att den utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet med att vidareutveckla regeringens styrning av länsstyrelserna. Myndighetsstyrningen ska vara långsiktig, strategisk, verksamhetsanpassad och utgå från ett helhetsperspektiv, med tillit och förtroende som grund (prop. 2017/18:1 utg.omr. 2 avsnitt 5.5). Regeringen avser därför att fortsätta arbetet med att minska antalet uppdrag och detaljeringsgraden i länsstyrelsernas regleringsbrev. Som ett led i detta kan interdepartementala arbetsgrupp för länsstyrelsefrågor användas i en högre utsträckning i syfte att stärka helhetsperspektivet i regeringens styrning av länsstyrelserna. Regeringen ser flera fördelar med att samla länsstyrelsernas uppdrag i regleringsbrevet. kan det finnas verksamhetsmässiga skäl som talar för att länsstyrelserna får uppdrag och i särskilda beslut. Regeringen har, som konstaterat, vidtagit åtgärder i syfte att bl.a. göra styrningen mer ändamålsenlig. Till exempel har regeringen ökat antalet sakanslag som har rätt att disponera. 2018/19:117 delar analys när det gäller finansieringens betydelse för att ge länsstyrelserna bättre förutsättningar för att planera och bedriva en mer långsiktig, effektiv och hållbar verksamhet. En ökad direktfinansiering genom förvaltningsanslag och en ökad dispositionsrätt avseende sakanslag är två åtgärder regeringen avser att arbeta vidare med. Detta för att säkerställa en effektiv och hållbar verksamhet med goda planeringsförutsättningar hos länsstyrelserna. visar på betydelsen av att tydliggöra ett antal principer som kan bli vägledande för prövning av vilka uppgifter länsstyrelserna ska ansvara för. Regeringen ser därför ett behov av att principerna som bör ligga till grund för styrningen av länsstyrelserna görs mer transparenta och kända. Regeringen anser i och med denna skrivelse att är slutbehandlad. 2018/19:117 Bilaga –regeringens styrning av länsstyrelserna är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-508-4 rir 2019:2 tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 0 1 - 0 9 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 1 3 4 6 R I R 2 0 1 9 : 2 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – regeringens styrning av länsstyrelserna har granskat regeringens styrning av länsstyrelserna. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, och länsstyrelserna. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. i , i , i , i , i , i , i , i län, i , i , i län, i , i , i län, i , i , i , i , i , i län, i R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringens styrning av länsstyrelserna Kapitlets syfte och innehåll De centrala styrdokumentens komposition arbete med styrningen av länsstyrelserna Kapitels syfte och innehåll Länsstyrelsernas förutsättningar att utföra sitt uppdrag Kapitlets syfte och innehåll Länsstyrelsernas förutsättningar att utföra sitt uppdrag R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat regeringens styrning av länsstyrelserna. Att länsstyrelserna är 21 fristående myndigheter med ett brett uppdrag gör det till en särskild utmaning för regeringen att styra dem. Det har i olika sammanhang påtalats att länsstyrelserna inte ges förutsättningar att bedriva en långsiktig och hållbar verksamhet. Förändringar av länsstyrelsernas organisation har diskuterats , men några förändringar av grundstrukturen har inte gjorts. Syftet har därför varit att undersöka hur regeringens styrning av länsstyrelserna fungerar och om den är ändamålsenlig. övergripande slutsats är att regeringen inte har ett tillräckligt utvecklat helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna. Styrningen av länsstyrelserna följer i stället samma mall som för andra myndigheter, utan att tillräcklig hänsyn tas till att länsstyrelserna har ett betydligt bredare uppdrag och att de inte är en, utan tjugoen olika myndigheter. Styrningen blir därmed sektoriserad och inte tillräckligt verksamhetsanpassad. Granskningen visar att respektive departement arbetar för att länsstyrelserna ska bedriva sin verksamhet enligt de mål och prioriteringar som gäller inom departementets avgränsade område. Siktet är då i första hand inställt på en ändamålsenlig styrning inom varje område. Eftersom styrningen är så sektoriserad blir den otydlig och det blir svårt för länsstyrelserna att avläsa regeringens intentioner. Styrningen är svår att överblicka då den är utspridd i många uppdrag och förordningar, och den är omfattande bl.a. genom ett mycket omfattande regleringsbrev. Finansieringen är dessutom svår att överblicka eftersom den består av ett förhållandevis litet förvaltningsanslag och en mängd olika och kompletterande finansieringskällor. Regeringens sätt att styra begränsar länsstyrelsernas möjligheter att bedriva en långsiktig och hållbar verksamhet. Den detaljerade styrningen och den omfattande bidragsfinansieringen av länsstyrelsernas verksamhet leder till att länsstyrelserna har svårt att planera sin verksamhet på ett långsiktigt och effektivt sätt. Det gör det bl.a. svårt för länsstyrelserna att göra egna prioriteringar, att omfördela medel inom myndigheten och att rekrytera och behålla kompetent personal. Många av dessa problem har varit kända . Granskningen visar dock att regeringen, genom att ge länsstyrelserna utökad dispositionsrätt på vissa sakanslag, har skapat bättre förutsättningar för länsstyrelserna att planera sin verksamhet. R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A Regeringen styr, i flera avseenden, länsstyrelserna som om de vore en myndighet. Detta är visserligen ett smidigt sätt för regeringen att styra tjugoen myndigheter med ett gemensamt uppdrag, men granskningen visar att den nuvarande ordningen har svagheter. Kommunikationen mellan länsstyrelserna och sker till exempel i stor utsträckning via de länsstyrelsegemensamma länsrådsgrupperna snarare än med länsledningarna. Kontaktlänsråden i länsrådsgrupperna har därmed fått en central roll i styrkedjan. Systemet är inte formellt reglerat utan bygger i stor utsträckning på tillit. Problemet är att det inte finns tillit till systemet i hela länsstyrelsekollektivet. Om regeringen vill behålla fördelarna med nuvarande ordning är det är viktigt att man vidtar åtgärder för att främja att den upplevs som legitim i hela länsstyrelsekollektivet. bedömning är att regeringens styrning av länsstyrelserna kan bli mer ändamålsenlig. Regeringen bör förbättra länsstyrelsernas förutsättningar att sköta sina åtaganden genom att utveckla sin myndighetsstyrning av länsstyrelserna, oavsett om regeringen väljer att förändra länsstyrelseorganisationen eller inte. För att styrningen av länsstyrelserna ska vara ändamålsenlig är det vår bedömning att varje styrsignal behöver sättas in i ett större sammanhang av vad regeringen vill använda länsstyrelserna till. Regeringen behöver också ta hänsyn till hur varje enskild styrsignal påverkar länsstyrelsernas möjlighet att bedriva en långsiktig och hållbar verksamhet. Granskningen visar att det sker viss samordning av styrningen av länsstyrelserna inom –vilket ser positivt på – men att den inte är tillräcklig för att åstadkomma ett helhetsperspektiv på styrningen. lämnar därför ett antal rekommendationer till regeringen, och länsstyrelserna. •För att skapa en bättre helhetsbild över länsstyrelsernas uppgifter och finansiering bör regeringen sträva efter att uppdragen till länsstyrelserna, i den mån det är möjligt, samlas i det gemensamma regleringsbrevet. skulle då kompletteras med uppdrag till länsstyrelserna som bara framgår av andra myndigheters regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut som berör länsstyrelserna. •Regeringskansliets samordning av styrningen av länsstyrelserna bör utvecklas för att stärka helhetsperspektivet i styrningen av länsstyrelserna. En möjlighet vore att i större utsträckning använda den interdepartementala 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N arbetsgruppen för länsstyrelsefrågor för att diskutera t.ex. mängden och sammansättningen av uppdrag samt eventuella målkonflikter. •Regeringskansliet bör fortsätta arbeta aktivt för att minska andelen bidragsfinansiering. Som en del i arbetet med att avgöra vilken finansieringsform som är mest ändamålsenlig bör noggrant följa upp vilka konsekvenser införandet av dispositionsrätterna har fått för länsstyrelserna. •För att tydliggöra länsstyrelsernas samlade uppdrag och roll rekommenderar att formulerar ett antal principer som blir vägledande för departementen vid en prövning av vilka uppgifter länsstyrelserna ska ansvara för. Detta skulle kunna bidra till att styrningen blir mer helhetsinriktad och strategisk. •Ett sätt att öka legitimiteten för regeringens sätt att styra länsstyrelserna är genom ökad transparens i styrkedjan. bör därför ta fram riktlinjer för hur strategiska kontakter med länsstyrelserna ska hanteras och dokumenteras. •De enskilda och gemensamma regelbundna myndighetsdialogerna med länsstyrelserna är centrala delar av styrkedjan och bör alltid dokumenteras inom , både för att möjliggöra ansvarsutkrävande och för att underlätta kunskapsöverföring inom . •För att öka och bibehålla tilliten inom länsstyrelsernas gemensamma organisation bör länsstyrelserna upprätta tydliga principer för hur länsstyrelserna ska representeras i länsrådsgrupperna och tydliggöra kontaktlänsrådens mandat. R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A 1.1 Motiv till granskning På regional nivå är indelat i 21 län och i varje län finns en statlig regional myndighet: . Länsstyrelserna har ett gemensamt uppdrag och bedriver verksamhet inom många olika områden. är länsstyrelserna 21 fristånde myndigheter med varsin länsledning. På det sättet skiljer de sig från centrala förvaltningsmyndigheter som oftast är specialiserade inom ett eller några sakområden och som, även om de är lokaliserade i olika delar av landet, alltid har en myndighetsledning. Eftersom är organiserat i departement med ansvar för skilda verksamhetsgrenar är i princip samtliga departement ansvariga för någon verksamhet som utförs av länsstyrelser. Det gör att behovet av samordning blir stort och det är därför en särskild utmaning för regeringen att styra länsstyrelserna. genomfördes flera utredningar som lyfter fram problem som går att härleda till regeringens styrning av länsstyrelserna.1 Enligt utredningarna har länsstyrelserna bl.a. svårt att fullgöra alla sina uppdrag och svårt att självständigt planera sin verksamhet. Det konstaterades även att det förekommer kompetensförsörjningsproblem och att det finns bristande enhetlighet i ärendehantering och tillsyn. Eventuella förändringar av länsstyrelsernas organisation har därför varit föremål för diskussion . föreslog en statlig utredning en sammanslagning till färre och större länsstyrelser.2 Förslagen genomfördes emellertid inte. Bara föreslog en ny indelning i sex regioner.3 Inte heller detta förslag blev verklighet. fråntog regeringen kommittén uppdraget att föreslå en ny indelning av länsstyrelseorganisationen och därför skulle kommittén inte heller utreda frågor om länsstyrelsernas organisation.4 konstaterar att regeringen, åtminstone för tillfället, skjutit frågan . Mot bakgrund av antagandet om att den nuvarande länsstyrelseorganisationen kommer att bestå och att förutsättningarna för myndighetsstyrning är unika bedömer att det är angeläget att granska hur regeringen styr länsstyrelserna . 1SOU 2004:14, Ds 2007:028, Statskontoret 2010, SOU 2012:48, 2012. 2017:72, s. 7. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.2 Syfte och frågeställningar Syftet med granskningen är att undersöka hur regeringens styrning av länsstyrelserna fungerar och om den är ändamålsenlig. Granskningen utgår ifrån följande frågor: 1.Hur styr regeringen länsstyrelserna? a.Är mål, uppgifter och uppdrag formulerade så att det är tydligt vad länsstyrelserna ska göra och vilka aktiviteter som är prioriterade? 2.Hur arbetar med styrningen av länsstyrelserna? a.Gör en aktiv prövning av vilka uppgifter som ska hanteras av länsstyrelserna respektive centrala myndigheter? b.Är arbetsprocesser utformade så att och regeringen kan anlägga ett sektorsövergripande helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna? 3.Vilka förutsättningar ger regeringen länsstyrelserna att utföra sitt uppdrag? a.Är regeringens styrning utformad så att den ger länsstyrelserna goda möjligheter att samarbeta och ger varje landshövding förutsättningar att ta ansvar för sin länsstyrelse och dess verksamhet? b.Är regeringens styrning utformad så att den ger alla länsstyrelser, oavsett storlek och regionala förutsättningar, rimliga möjligheter att bedriva en långsiktig och hållbar verksamhet? Med styrning avser vi all den påverkan som regeringen och dess företrädare utövar för att påverka länsstyrelsernas agerande. Det handlar om allt från vilka uppgifter länsstyrelserna ska tilldelas till finansiering och organisationsförändringar. Styrningen formaliseras i regel genom lagar, förordningar, regleringsbrev och särskilda uppdrag. Det förekommer också att kontakter sker mer ad hoc och mindre formaliserat mellan och länsstyrelserna.5 Den här granskningen fokuserar på som utformar regeringens styrning och länsstyrelserna som tar emot regeringens styrsignaler. Styrningen kommer att bedömas mot bakgrund av nuvarande organisationsstruktur. Vi har inte granskat effektiviteten i den verksamhet som bedrivs av länsstyrelserna eller frågan om utnämningar av myndighetschefer. 1.3.1 Så vill regeringen styra sina myndigheter Regeringen har betonat att myndighetsstyrningen ska vara tillitsbaserad. Regeringen vill värna och utveckla den svenska förvaltningsmodellen, med stor 5PM Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter. R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A tillit och långtgående delegerat ansvar till de statliga myndigheterna. Styrningen ska därför vara långsiktig, strategisk, verksamhetsanpassad och utgå från ett helhetsperspektiv, med tillit och förtroende som grund.6 Av den förvaltningspolitiska propositionen framgår det att styrningen bör ta hänsyn till varje verksamhets specifika karaktär och utformas så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet samt regeringens styrbehov.