prop · H70365 · 2019-12-18 00:00:00 — För att klimatmålen ska nås behöver tillgänglighet uppnås utan stora utsläpp av växthusgaser. Hög tillgänglighet har historiskt framför allt främjats genom att underlätta för resor och transporter. På landsbygden kommer bilen fortfarande vara det dominerande sättet att skapa tillgänglighet, därför är omställningen av fordon och bränsle vitalt. kan tillgängligheten i ett modernt samhälle i många fall också tillgodoses utan transporter. Tillgängligheten kan på många håll förbättras utan att växthusgasutsläppen ökar genom förändrad markanvändning och samhällsplanering där nya bostäder byggs i kollektivtrafiknära lägen och där skolor, fritidsaktiviteter, service och arbetsplatser förläggs i anslutning till där människor bor. Det kan även handla om förbättrade möjligheter att delta i aktiviteter digitalt, möjlighet att arbeta hemifrån, digitala myndigheter, resfria möten och videokonferenser. Med de verktyg som staten förfogar över, såsom styrmedel, lagstiftning, myndighetsstyrning och arenor för dialog mellan relevanta aktörer, kan förutsättningarna för att åstadkomma bredbandsutbyggnad i hela landet förbättras, inte minst i mer glesbefolkade områden. Även förändrade tidsrumsliga restriktioner, som utökade öppettider och flexibla arbetstider kan bidra till att tillgängligheten ökar utan att växthusgasutsläppen ökar. Det är dock i liten grad politikens uppgift att styra, annat än i egna verksamheter. Ett stärkt investeringsklimat för nettonollutsläpp Finansmarknaden har en viktig roll i ekonomin genom att allokera kapitalet effektivt. Rätt utformade kan långsiktiga och stabila villkor öka incitamenten för att förflytta finansiella flöden från fossila till hållbara investeringar. Konsumenter och företag som vill ta ansvar för en hållbar utveckling måste kunna fatta informerade medvetna beslut även när det gäller finansiella tjänster varför transparensen på marknaden är viktig. Eftersom kapitalet rör sig fritt på den inre marknaden i EU behöver frågan om hållbara finansmarknader till stor del hanteras på EU-nivå. Regeringen har varit pådrivande för att EU ska inkludera hållbarhetsaspekter i sitt arbete med att utveckla kapitalmarknadsunionen. Detta utvecklas i avsnitt 10.3. Investeringar i hållbara innovationer innebär ofta nya och obeprövade processer och tekniker vilket också inbegriper en högre risk för investeringarna. Ny teknik har ofta inledningsvis en kostnadsnackdel i förhållande till konventionell teknik, vilket gör att de har svårt att konkurrera. Även om en hållbar investering skulle ge samma avkastning som motsvarande konventionell investering eller bättre avkastning, kan därför osäkerheten innebära att investerare väljer den konventionella investeringen. Riskhantering är något som flera av branscherna inom Fossilfritt lyft fram in sina handlingsplaner. Stabila och långsiktiga styrmedel, t.ex. pris på koldioxid och effektiva och förutsägbara tillståndsprocesser, är viktiga förutsättningar för lönsamheten vid investeringar i ny och hållbar teknik. Omställningen inom en öppen marknadsekonomi kräver ett tydligt och långsiktigt gynnsamt investeringsklimat för att finansmarknaderna ska investera i hållbara tillgångar. För att kunna delta i omställningen behöver näringslivet kunna attrahera och behålla rätt kompetens och utveckla sina tekniska kunskaper, nya affärsmodeller och förändra organisationer och arbetssätt. Svensk konkurrenskraft måste värnas i ett internationellt perspektiv och näringslivet behöver också fortsatt kompetensutveckling. För att behålla forskning och utveckling i landet behövs strategisk kompetensutveckling av prioriterade yrkesgrupper samt en miljö som lockar utländsk kompetens till landet. har tillkännagett att klimatpolitiken ska sträva efter att uppnå minskade utsläpp med bibehållen god ekonomisk tillväxt samt bygga på långsiktiga spelregler som inte driver jobb eller utsläpp ur och EU (bet. 2017/18:MJU22 punkt 7, rskr. 2017/18:440). Regeringen kan konstatera att har lyckats kombinera minskade utsläpp med en stark ekonomisk utveckling de senaste tre decennierna. Regeringen bedömer att en politik som bygger på tydliga och långsiktiga spelregler och principen om att sätta pris på utsläpp, kan bidra till att minska utsläppen som en god ekonomisk tillväxt bibehålls. Den goda ekonomiska tillväxten förutsätter också att bl.a. regeringens näringspolitiska och förenklingspolitiska målsättningar beaktas. Det bedöms därför att tillkännagivandet är tillgodosett och därmed slutbehandlat. Cirkulär och resurseffektiv ekonomi För att nå klimatmålen behöver resurser nyttjas effektivt och utsläppen från produkters hela livscykel beaktas när åtgärder och styrmedel utvecklas. Den linjära ekonomin bygger på att en jungfrulig resurs extraheras, används och sedan blir till avfall. Denna resurs kan vara av fossilt ursprung och användningen medför då nettoutsläpp av växthusgaser. Även för resurser som inte är av fossilt ursprung krävs det stora mängder energi, globalt sett ofta fossil sådan, för att ta fram nya produkter från jungfrulig råvara jämfört med att återanvända eller återvinna de produkter som redan skapats. Ett tydligt exempel på detta är textil- och modeindustrin, som är den femte största utsläppskällan inom EU sett till privatkonsumtionen, och som bygger på linjära modeller med be- gränsat återbruk och återvinning. I en cirkulär ekonomi ses avfall i högre utsträckning som en resurs som kan gå tillbaka in i ett nytt produktionsled och fossila insatsvaror ersätts med hållbart producerade bioråvaror och restprodukter. Övergången från en linjär till en cirkulär ekonomi kräver förändring av hela värdekedjor där innovativa produktionssätt, återvinningstekniker och cirkulära affärsmodeller utvecklas. Nya varor behöver också redan från början designas och produceras för att i högre grad kunna återvinnas och återinföras i ett cirkulärt flöde. Värdet på materialet måste upprätthållas över hela livscykeln. Till exempel kan den returplast som samlats in användas effektivt som insatsvara i petrokemisk industri och då ersätta olja. Även hanteringen av andra material och produkter på ett resurseffektivt sätt är av betydelse för att minska klimatpåverkan. En cirkulär ekonomi är avgörande för att förebygga och minska utsläppen av växthusgaser och utgör därför ett viktigt bidrag till klimat- och hållbarhetsarbetet globalt. För att den cirkulära och resurseffektiva ekonomin ska nå sin fulla potential krävs också ett breddat och fördjupat samarbete inom EU. Till exempel så är gemensamma och högre standarder på återvinning av bl.a. plast, textilier och batterier i EU viktigt för att underlätta handel med återvinningsbara material och för att kunna kontrollera kvaliteten. Innovationer ger morgondagens lösningar välstånd är byggt på att innovativa exportföretag klarat av att förnya och ställa om produktion och produkter i takt med att marknader förändrats. Omställningen till ett fossilfritt samhälle ställer nya krav på denna omställningsförmåga och är beroende av fortsatt innovationskraft för att lyckas. har dessutom stora möjligheter att agera föregångsland och bidra till att minska de globala utsläppen genom att utveckla och sprida utsläppsminskande tekniker. Detta är utgångspunkten för flera tongivande branscher som inom ramen för initiativet Fossilfritt tagit fram visionen om som en permanent världsutställning för klimatsmart teknik. Forskning, teknikutveckling och en väl fungerande marknadsekonomi är centrala delar för att driva på klimatomställningen. Staten ska bidra med långsiktiga förutsättningar som ger näringslivet möjligheter att föra ut klimatsmarta lösningar på marknaden. En aktiv forsknings- och näringspolitik kan bidra till detta. Varje teknikområde, i allt från bioraffinaderier till solceller eller elvägar, står inför olikartade utmaningar. För att ny klimatsmart innovation ska gå från forskningsstadiet till en konkurrenskraftig teknik på marknaden behövs incitament längs hela innovationskedjan som är anpassade till innovationssystemets olika aktörer och funktioner. Det finns innovationsrelaterade marknadsmisslyckanden hela vägen från grundläggande forskning till fullskalig investering. För att motverka dessa marknadsmisslyckanden är det avgörande att statliga insatser kan sättas in genom hela innovationsprocessen, både i form av marknadsdrivande styrmedel och ekonomiskt stöd till forskning, innovation och demonstration (2019:20). Förutom ett allmänt gott innovationsklimat med goda villkor för företagande finns det olika sätt för staten att stötta innovationer längs innovationskedjan: genom strategiska sats- 2019/20:65 ningar på grundforskning för minskade utsläpp, genom stöd till testlabb, demonstrationsanläggningar, investeringsstöd för tekniker som bidrar till att nå klimatmålen, beställargrupper för innovationsupphandlingar och annan offentlig upphandling liksom stöd till marknadsintroduktion. Analyser som bl.a. genomfört och presenterat i Specialstudie nr 2017:59 visar dock att det är viktigt att noga analysera vilka additiva effekter som stöden kan bidra med (dvs. effekter som inte skulle ha uppstått utan investeringsstöd). För att ska lyckas med målsättningen att bli världens första fossilfria välfärdsland behöver det finnas ett brett engagemang och förankring i hela samhället. En inkluderande klimatpolitik tar hänsyn till de olika förutsättningarna som finns i städer och i landsbygderna, liksom i olika inkomstgrupper och som gör det möjligt för alla att delta i arbetet med att ställa om samhället till fossilfrihet. En stor del av de resurser som behövs i klimatomställningen finns i landsbygderna i form av energi och råvaror. Landsbygderna har därför en nyckelroll i omställningen till en till en mer cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi och de värden som skapas i omställningen måste också komma landsbygderna till del. För att hela landet ska kunna utvecklas och ställa om till fossilfrihet behöver särskilda hänsyn tas. De glesare strukturerna med sämre tillgänglighet och lågt underlag för en fungerande marknad gör existerande system sårbara. Under systemskiftet finns risk att system slås ut innan nya system kommit på plats. Aktsamhet med existerande system kommer att krävas . Genomförandet i gles- och landsbygderna ska anpassas till deras särskilda förutsättningar. Till exempel förutsätter kollektivtrafik ett visst befolkningsunderlag och gång och cykel förutsätter att avstånden inte är alltför långa. När dessa förutsättningar saknas kommer andra färdmedel som bil, båt och flyg även fortsatt att vara viktiga och därmed blir elektrifiering och förnybara drivmedel desto viktigare för landsbygdernas omställning. Staten kan bidra till detta exempelvis genom att främja tillgång till laddinfrastruktur och tankställen för hållbara förnybara drivmedel. Regeringen delar Klimatpolitiska rådets syn att en effektiv klimatpolitik behöver bygga på legitimitet, tillit, rättvisa och acceptans. 10Tvärsektoriella åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser i I detta avsnitt redogörs det för tvärsektoriella åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser i . De av beslutade miljömålen är sektorsövergripande. För att säkerställa att regeringens arbete bidrar till att nå klimatmålen och för att undvika målkonflikter mellan skilda intressen behöver det klimatpolitiska arbetet vara samordnat och integrerat med regeringens övriga arbete. I avsnittet redogörs också för regeringens Prop. 2019/20:65 förslag om inriktning för det klimatpolitiska arbetet. 10.1Integrering av klimat i alla relevanta politikområden Regeringens förslag: För att nå det långsiktiga och tidsatta utsläppsmålet ska ökade ansträngningar göras för att integrera klimatpolitiken i alla relevanta politikområden. Regeringens bedömning: Arbetet med att integrera klimatpolitiken i alla relevanta politikområden bör innefatta att –all relevant lagstiftning ses över för att det klimatpolitiska ramverket ska få genomslag, –regeringen i samband med nästa översyn av respektive samhällsmål vid behov omformulerar målen så att de är förenliga med klimatmålen, och –regelverket tydliggörs så att konsekvensanalyser görs av effekter för klimatet inom de politikområden där det är relevant. Miljömålsberedningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Miljömålsberedningens förslag om omformulering av samhällsmål överensstämmer med regeringens bedömning. Miljömålsberedningens förslag om konsekvensanalyser överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Miljömålsberedningen har föreslagit en översyn av olika lagstiftningar men inte föreslagit en allmän översyn av lagstiftningen i enlighet med regeringens bedömning. Remissinstanserna tillstyrker i huvudsak Miljömålsberedningens förslag. , Formas, Kemikalieinspektionen, , , , Statskontoret, Världsnaturfonden WWF samt en majoritet av länsstyrelserna, ett flertal kommuner och andra aktörer tillstyrker att klimatfrågan ska integreras i alla politikområden och sektorer och på alla nivåer i samhället. Formas anser att integreringen av klimatfrågan är en förutsättning för att omställningen överhuvudtaget ska vara möjlig. Världsnaturfonden WWF anser följande: Flera politikområden har en utsläppsminskningspotential som är större än inhemska årliga utsläpp. Hit hör exempelvis konsumtionspolitiken samt närings-, innovations- och exportpolitiken där betydligt kraftigare klimatstyrmedel skulle kunna införas. Detsamma gäller den statliga ägarstyrningen och ramverken för finansmarknadens aktörer, inklusive AP-fonderna. Skogs- och Lantbruksakademien (KSLA) och Svensk Kollektivtrafik tillstyrker beredningens förslag att regeringen i samband med översyn av samhällsmålen reviderar dem så att de är förenliga med klimatmålen. anser följande: På samma sätt som alla politikområden tillsammans måste hålla sig inom statens budgetramar, måste alla politikområden givetvis hålla sig inom utsläppsutrymmet. Att samhällsmålen ska omformuleras så de är förenliga med klimatmålen först ”i samband med nästa översyn” är för svagt. Finns det samhällsmål i kon- flikt med klimatmålen bör detta hanteras omgående då en politisk styrning som motarbetar sig själv inte gynnar någon. tivt till förslaget då det kan tänkas underlätta för arbete med inriktningsunderlaget till den långsiktiga infrastrukturplaneringen där till- gänglighetsmålet behöver vägas mot klimatpolitiska mål. dock inte att klimatmålen ska vara överordnade andra samhällsmål. avstyrker förslaget och anser följande. politik i bedrivs på , med gemensam beredning inom Rege- ringskansliet, bör vara grunden för att integrera klimatfrågan i andra poli- Vid politiska beslut behöver en mängd stora samhällsfrågor beaktas i många avseenden. Klimatfrågans allvar och komplexitet gör att klimatpolitiken behöver beaktas vid utformningen av andra politikområ- den, som närings- och innovationspolitiken. Detta innebär dock inte att dessa politikområden ska underställas klimatpolitiken eller att andra sam- hällsmål ska underställas klimatmålen. Mistra och i anser att de utgångspunkter som beredningen presenterar för hur arbetet med att nå klimatmålen ska genomföras, bl.a. kostnadseffektivitet, bibehållande av svensk konkur- renskraft och samordning av styrmedel, är rimliga. bristande samordning mellan politikområden är dock en fråga som be- höver uppmärksammas mer, både nationellt och i förhållande till EU. Bland annat KSLA, Länsstyrelserna i och , Svensk Kollektivtrafik, och Världsnaturfonden WWF samt och kommuner tillstyrker beredningens förslag att det ska införas bestämmelser om konsekvensanalys avseende effekter på klimatet i kommittéförordningen och förordningen om konsekvensutred- ning vid regelgivning. avstyrker beredningens förslag i den delen då myndigheten anser att det är utanför dess nuvarande kompetens- område att bedöma i vilken mån regleringar påverkar möjligheten att nå de globala och nationella klimatmålen, och det därmed skulle kunna medföra att processen för regelgivning förlängs betydligt. Skälen för regeringens förslag och bedömning De klimatmål som beslutat om är sektorsövergripande. ringen konstaterar att aktörer inom alla samhällsområden och på alla nivåer behöver bidra för att klimatmålen ska kunna nås. klimatpolitiska arbete ska kunna utgå från det långsiktiga, tidsatta utsläppsmålet, i enlighet med 3 § klimatlagen, behöver klimat integreras i alla relevanta politikområden, inte bara i politik som endast syftar till att Utmaningen är att se klimatomställningen ur ett helhets- perspektiv där samtliga politikområden bidrar till att utsläpp av växthusgaser minskar i linje med mål. Arbetet med att integrera klimatpolitiken i alla relevanta politikområden bör därför innefatta följande tre områden. Samhällsmål bör omformuleras så de är förenliga med klimatmålen Det allmänna ska enligt 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kom- Utöver detta målsättningsstadgande har också åtaganden enligt om klimatförändring. skyldigheter får anses inbegripa en skyldighet för det allmänna att agera för att se till att klimatsystemet inte förändras på ett skadligt sätt och att skydda samhällsmedborgarna mot potentiella effekter till följd av skadliga förändringar av klimatsystemet. och regeringen har ett gemensamt ansvar för att se till att klimatpolitiken utformas i enlighet med detta. Ansvaret bör komma till tydligt uttryck i de mål som reglerar regeringens och arbete. Enligt Miljömålsberedningen är klimatpolitiken komplex och inte enbart en uppgift för miljöpolitiken. Det ambitiösa utsläppsmål som satts till 2045 innebär att alla politikområden behöver ta ett större och integrerat ansvar för klimatpolitiken. Vidare ansåg beredningen att för att säkerställa att regeringens arbete bidrar till att uppnå klimatmålen och för att undvika konflikt mellan skilda intressen behöver det klimatpolitiska arbetet vara samordnat och integrerat med regeringens övriga arbete inom samtliga politikområden. Beredningen föreslog därför att regeringen i samband med nästa översyn av respektive samhällsmål ser över och vid behov omformulerar målen så att de är förenliga med klimatmålen. Regeringen instämmer i Miljömålsberedningens bedömning när det gäller klimatpolitikens komplexitet och den fundamentala betydelsen av att samtliga politikområden tar ett samlat och integrerat ansvar. Regeringen anser att en översyn av respektive samhällsmål är ett naturligt nästa steg i integreringen av klimatmålen i målen för respektive politikområde. En bättre samordning mellan klimatmålen och andra samhällsmål kan minska risken för konflikter och möjliggöra synergier. Klimat- och miljöfrågorna behöver fortsatt integreras i arbetet i alla politikområden och sektorer och på alla nivåer i samhället. För att detta ska ske på ett effektivt sätt bör de mål som beslutat för respektive politikområde i samband med nästa översyn av respektive mål vid behov omformuleras så att de är förenliga med klimatmålen. Enligt klimatlagen ska regeringens klimatpolitiska arbete utgå från det långsiktiga utsläppsmål som har bestämt. Det är med andra ord inte bara klimatpolitiken inom miljöpolitiken som ska utgå från det långsiktiga utsläppsmål som har bestämt utan regeringens hela arbete som påverkar möjligheterna att nå klimatmålen. Vidare ska arbetet bedrivas på ett sätt som ger förutsättningar för klimatpolitiska och budgetpolitiska mål att samverka med varandra. En integrering av de klimatpolitiska målen bör leda till att avgörande beslut för genomförande av nödvändiga reformer för att säkerställa vårt bidrag till såväl nationella klimatmål som europeiska och internationella åtaganden bereds i det forum som har bäst kompetens i sakfrågan. Regeringen anser därför att det är både logiskt och nödvändigt att för relevanta politikområden i samband med nästa översyn av respektive samhällsmål vid behov omformulera målen så att de är förenliga med klimatmålen. Även har i sin granskning av den svenska klimatpolitiken dragit samma slutsats och rekommenderar regeringen att samordna klimatmålen med andra övergripande samhällsmål, exempelvis transportpolitiska mål (RiR 2013:19). Enligt uppfattning kan samordningen ske genom att regeringen gör tydliga, långsiktiga prioriteringar där den klargör vad som ska åstadkommas och vad det kostar. För att möjliggöra synergier och undvika konflikter mellan klimatmålen och andra samhällsmål, t.ex. mål inom transportpolitiken, näringspolitiken, jord- och skogsbrukspolitiken och bostadspolitiken, är det viktigt att målen är samordnade. Regeringen ska enligt budgetlagen (2011:203) i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som beslutat. Redovisningen ska vara anpassad till utgiftsområdena. Regeringen bedömer att en översyn av målen för de politikområden som redovisas i budgetpropositionen kan komma att påverka hur regeringen redovisar resultat för och vilket utskott som har ansvar för beredningen. Regeringen avser att återkomma till i ett senare skede med förslag på nya målformuleringar på respektive politikområde. I linje med detta har regeringen (prop. 2019/20:1) gjort förtydliganden om och tillägg till de transportpolitiska målen. Regeringen har beslutat att det av beslutade etappmålet för inrikes transporter i miljömålssystemet även ska utgöra ett etappmål för det transportpolitiska hänsynsmålet. Dessutom har regeringen bedömt att för att klimatmålet ska nås behöver det transportpolitiska funktionsmålet i huvudsak utvecklas inom ramen för hänsynsmålet. En uppföljning av att dessa förändringar får önskat genomslag bör göras. All relevant lagstiftning bör ses över Om klimatmålen ska nås är det viktigt att se över hur klimatfrågan har integrerats i lagstiftning som utformats i syfte att reglera olika politikområden och vid behov anpassa denna lagstiftning så att den också är i linje med de klimatpolitiska målen. En stor mängd lagar och andra regler har antagits i helt andra syften än att påverka växthusgasutsläppen, men påverkar ändå indirekt förutsättningarna för att nå klimatmålen. En effektiv styrning mot utsläppsmålen genom lagstiftning kräver att de lagar och andra regler som påverkar utsläpp av växthusgaser är utformade på ett ändamålsenligt sätt. Regeringen tillsätter därför en utredning för att se över all relevant svensk lagstiftning som har betydelse för klimatmålen i det klimatpolitiska ramverket och vid behov föreslå ändringar i lagstiftningen i syfte att skapa bättre förutsättningar för att klimatmål ska kunna nås. Utredaren får i uppdrag att se över hur kan anpassas för att utgöra ett effektivt verktyg för att nå klimatmålen, identifiera annan relevant lagstiftning som kan ha betydelse för att nå klimatmålen, redovisa på vilket sätt lagstiftningen är relevant för möjligheterna att nå klimatmålen och prioritera utifrån bedömningar om lagstiftningarnas förutsättningar att bidra med de största och mest kostnadseffektiva utsläppsminskningarna så att dessa mål nås. En utgångspunkt för att integrera klimat i alla relevanta politikområden är att konsekvenser i fråga om utsläpp av växthusgaser är analyserade och ingår i beslutsunderlag. Regeringen arbetar redan aktivt för att successivt säkerställa att miljö- och klimatfrågorna, tillsammans med andra relevanta aspekter, blir belysta i beslutsunderlagen för regeringens politik, men arbetet behöver fortsätta att utvecklas. Miljömålsberedningen föreslog i sitt betänkande att det införs bestämmelser om konsekvensanalys avseen- de effekter på klimatet i kommittéförordningen och förordningen om Prop. 2019/20:65 konsekvensutredning vid regelgivning. Regeringen instämmer i huvudsak med Miljömålsberedningens förslag och avser därför att tydliggöra regelverket så att konsekvensanalyser görs av effekter för klimatet inom de politikområden där det är relevant. En översyn av förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning och av kommittéförordningen påbörjas.