prop · H70337 · 2019-10-24 00:00:00 — har i flera andra fall ansetts vara den lämplig- aste myndigheten för att ta ställning till om ett utländskt avgörande kan verkställas här i landet, se t.ex. lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen. fördes det därför en bestämmelse om att är ansvarig myndighet för äkthetskontroll enligt den nu aktuella artikeln i förordningen om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister (3 kap. 2 § och samma prop.). Det saknas skäl att göra någon annan 2019/20:37 bedömning när det gäller förordningen om värdepapperisering. Äkthets- prövningen bör alltså göras av och inte av dom- stol. Verkställighet av Esmas beslut om avgifter eller viten Esmas beslut om avgifter eller viten enligt förordningen om värdepapper- isering ska vara verkställbara i . Samma regler som gäller verk- ställighet av en svensk dom som har fått laga kraft bör gälla. Beslut om avgifter eller viten enligt förordningen om värdepapperisering bör därför få verkställas enligt utsökningsbalken på samma sätt som en svensk dom som har fått laga kraft. Regeringen gjorde motsvarande bedömning i för- arbetena till OTC-lagen (se prop. 2012/13:72 s. 29). Om t.ex. en originator eller ett specialföretag för värdepapperisering har överträtt förordningen om värdepapperisering aktualiseras frågan om ingripande genom sanktioner eller administrativa åtgärder till följd av överträdelsen. I förordningen anges uttryckligen vilka överträdelser av de materiella bestämmelserna som åtminstone ska kunna föranleda ingripande (artiklarna 5.5 och 32.1). Förordningen innehåller även en förteckning över de olika slag av sanktioner och administrativa åtgärder som de behöriga myndigheterna åtminstone ska kunna besluta om, en s.k. sanktionskatalog (artikel 32.2). I avsnitt 7.2 behandlas frågan om sanktionerna till följd av överträdelser av förordningen bör vara av administrativt eller straffrättsligt slag. I av- snitt 7.3 behandlas vilka typer av överträdelser som ska kunna föranleda ingripanden. Därefter, i avsnitten 7.4–7.6, behandlas de olika sanktionerna enligt sanktionskatalogen. Det finns också regler om vilka omständigheter som ska beaktas vid fastställandet av typ och nivå för de administrativa sanktionerna och åtgärderna (artikel 33.2). Dessa regler behandlas i av- snitt 7.7. I avsnitt 7.8 behandlas skyldigheten enligt förordningen att offentliggöra sanktionsbeslut och lämna uppgifter om sanktioner till . 7.2Straffrättsliga påföljder införs inte Regeringens bedömning: Det saknas anledning att införa bestäm- melser om straffansvar för överträdelser av EU:s förordning om värde- papperisering. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: Enligt förordningen om värde- Prop. 2019/20:37 papperisering får medlemsstaterna besluta att inte fastställa regler för administrativa sanktioner eller avhjälpande åtgärder för överträdelser som omfattas av straffrättsliga påföljder i deras nationella rätt (artikel 34.1). Detta innebär att medlemsstaterna har ett handlingsutrymme att, i stället för administrativa sanktioner och andra åtgärder, föreskriva och besluta om straffrättsliga sanktioner. Svensk rätt innehåller inte någon straffrättslig reglering som tar sikte på de överträdelser som anges i förordningen om värdepapperisering. Frågor om sanktioner på finansmarknadsområdet har varit före- mål för regeringens överväganden vid genomförandet av eller anpass- ningen av svensk rätt till en rad EU-rättsakter inom området, bl.a. Europa- parlamentets och rådets direktiv /36/EU av behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kredit- institut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG (kapitaltäck- ningsdirektivet), och rådets förordning (EU) nr 909/2014 av om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler samt ändring i direktiv /26/EG och 2014/65/EU och förordning (EU) nr 236/2012 (förord- ningen om värdepapperscentraler) och och rådets direktiv /91/EU av om ändring av direktiv /65/EG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fond- företag) när det gäller förvaringsinstitutsfunktioner, ersättningspolicy och sanktioner (UCITS V-direktivet) (se prop. 2015/16:170 s. 84–86). Regeringen har bedömt att det inte är aktuellt att använda sig av möjligheten att införa straffrättsliga sanktioner i stället för administrativa sanktioner. Inte heller när det gäller överträdelser av förordningen om värdepapperisering finns det skäl att införa straffrättsliga sanktioner. De sanktioner som bör komma i fråga vid överträdelser av förordningen bör därför vara av administrativt slag. 7.3Överträdelser som ska kunna föranleda ingripande Regeringens förslag: ska ingripa mot –en institutionell investerare som har fått instruktioner att fullgöra en annan institutionell investerares åtaganden enligt EU:s förordning om värdepapperisering och som har låtit bli att göra detta, –en originator eller ett medverkande institut som har åsidosatt sina skyldigheter enligt EU-förordningen avseende bibehållande av risk, transparens, förbudet mot återvärdepapperisering, kriterier för kredit- givning och vid STS-värdepapperisering, –en ursprunglig långivare som har åsidosatt sina skyldigheter enligt EU-förordningen avseende bibehållande av risk, förbudet mot åter- värdepapperisering och kriterier för kreditgivning, –ett specialföretag för värdepapperisering som har åsidosatt sina skyldigheter enligt EU-förordningen avseende transparens, förbudet mot återvärdepapperisering och vid STS-värdepapperisering, och –en tredje part som har beviljats tillstånd att bedöma om värde- papperiseringar uppfyller STS-kriterierna i EU-förordningen och som inte har underrättat den behöriga myndigheten om ändringar av betydelse för bedömning av tillståndet. Det ska införas en bestämmelse i lagen om tryggande av pensions- utfästelse m.m. som innebär att EU-förordningens krav på att de för- pliktelser avseende due diligence för institutionella investerare som anges i förordningen (artikel 5) följs, ska vara föremål för Finans- inspektionens tillsyns- och ingripandebefogenheter. I den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förord- ning om värdepapperisering ska det tas in en upplysningsbestämmelse om att det för en institutionell investerare som inte är originator, medverkande institut eller ursprunglig långivare som åsidosätter sina skyldigheter enligt artikel 5 i EU-förordningen finns bestämmelser om ingripanden i de lagar som reglerar den berörda verksamheten. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. konstaterar att för- slaget går längre än kraven i förordningen beträffande Finansinspek- tionens möjligheter att ingripa vid överträdelser av förbudet mot åter- värdepapperisering. Föreningen anser att något bärande skäl för detta ställ- ningstagande, utöver att säkerställa att förbudet respekteras, inte redovisas och avstyrker därför förslaget i den delen. Skälen för regeringens förslag Överträdelserna bör anges i den nya kompletteringslagen Enligt förordningen om värdepapperisering ska medlemsstaterna fastställa regler om lämpliga administrativa sanktioner vid oaktsamma eller uppsåt- liga överträdelser och avhjälpande åtgärder som är tillämpliga åtminstone vid överträdelse av vissa i förordningen angivna bestämmelser (artikel 32.1). När det gäller vilka överträdelser som ska kunna medföra ingripande blir det överskådligt om de nu aktuella skyldigheterna i förord- ningen om värdepapperisering anges i en motsvarande katalog i den nya kompletteringslagen. Katalogen bör överensstämma med de överträdelser som räknas upp i förordningen. När det gäller förordningens allmänna förbud mot återvärdepapperise- ring (artikel 8, se avsnitt 4.2.3), finns däremot, som noterar, inget krav i förordningen på att den som brutit mot förbudet ska kunna bli föremål för sanktion eller administrativa åtgärder. Enligt förordningen är det emellertid möjligt för medlemsstaterna att införa sanktioner och avhjälpande åtgärder även vid andra överträdelser än de som är uttryckligen uppräknade i förordningen (artikel 32.1). För att säkerställa att förbudet mot återvärdepapperisering respekteras bör Finans- inspektionen ha möjlighet att ingripa vid överträdelser. Om förbudet inte kan upprätthållas skulle det bli verkningslöst. Regeringen gör därför inte någon annan bedömning än den som görs i promemorian. trädelser av förbudet mot återvärdepapperisering bör därför omfattas av överträdelsekatalogen i den nya kompletteringslagen. I förordningen finns en bestämmelse om att en institutionell investerare som har gett en annan institutionell investerare befogenhet att fatta beslut om investeringsförvaltning som kan innebära att den exponeras för en värdepapperisering får instruera den förvaltande parten att fullgöra vissa krav som avser due diligence (legal, finansiell och affärsmässig gransk- ning av en verksamhet). Medlemsstaterna ska säkerställa att sanktioner får påföras den förvaltande parten i de fall denne på det sättet har fått instruk- tioner att fullgöra en annan institutionell investerares åtaganden (artikel 5.5). I överträdelsekatalogen i den nya lagen bör det därför även anges att ska ingripa mot en institutionell investerare som har fått instruktioner att fullgöra en annan institutionell investerares åtaganden enligt förordningen om värdepapperisering och som har låtit bli att göra detta. Ingripandebefogenheter enligt andra lagar I bestämmelserna i förordningen om värdepapperisering om krav på due diligence för institutionella investerare (artikel 5) anges att de förpliktel- serna ska vara föremål för tillsyn av behöriga myndigheter i enlighet med de befogenheter som dessa har i egenskap av behöriga myndigheter enligt flera i förordningen uppräknade EU-rättsakter (artikel 29.1). Vid införan- det av den nuvarande kompletteringslagen konstaterades att det för svensk del är som är utsedd till behörig myndighet i samtliga de fall som räknas upp i förordningen och att det därmed redan av förord- ningen följer vilken myndighet som ska vara behörig. Mot den bakgrunden konstaterades att det inte krävdes någon lagstiftningsåtgärd i den delen (prop. 2018/19:7 s. 18). För att ska ha tillgång till de befogenheter som krävs för att utöva tillsyn över att de nu aktuella kraven i förordningen om värde- papperisering uppfylls är det emellertid nödvändigt att de bestämmelser i svensk rätt som genomför de EU-rättsakter som räknas upp i förordningen är utformade så att kan ingripa även när ett företag som avses i de rättsakterna gör sig skyldigt till en överträdelse av förord- ningen. För försäkrings- och återförsäkringsföretag kan det konstateras att det finns en bestämmelse i försäkringsrörelselagen (2010:2043) enligt vilken ska ingripa om ett försäkringsföretag har åsido- satt sina skyldigheter enligt den lagen eller andra författningar som regle- rar företagets verksamhet (18 kap. 1 §). Bestämmelser med motsvarande innehåll finns för förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIF-förval- tare) i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder (14 kap. 1 §), för fondföretag och förvaltningsbolag för fondföretag, som när de är svenska benämns värdepappersfonder och fondbolag, i lagen (2004:46) om värdepappersfonder (10 kap. 1 §) och för kreditinstitut respektive värdepappersföretag, som när de är svenska benämns värdepap- persbolag, i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 1 §) och lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden (25 kap. 1 §). Av- seende samtliga uppräknade aktörer har således redan befogenhet enligt svensk rätt att, med stöd av bestämmelser i de lagar som 2019/20:37 reglerar de berörda verksamheterna, ingripa vid överträdelser av de nu aktuella bestämmelserna i förordningen om värdepapperisering (artikel 5). För tjänstepensionsinstitut (artikel 29.1 d i förordningen om värdepap- perisering) finns det emellertid inte någon motsvarande generell tillsyns- och ingripandebefogenhet i rörelselagstiftningen. I finns tjänste- pensionsinstitut i form av pensionsstiftelser och tjänstepensionskassor, vilka regleras i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.(tryggandelagen) och genom vissa bestämmelser i den numera upphävda lagen (1972:262) om understödsföreningar, som fortfarande ska tillämpas t.o.m. utgången av (se lagen [2010:2044] om införande av försäkringsrörelselagen [2010:2043]). I propositionen En ny reglering för tjänstepensionsföretag (prop. 2018/19:158) föreslås att en ny typ av tjänstepensionsinstitut, som benämns tjänstepensionsföretag, ska införas i svensk rätt. I propositionen föreslås en ny lag om tjänstepensions- företag som innehåller en bestämmelse (15 kap. 1 §) som ska göra det möj- ligt för att ingripa mot ett tjänstepensionsinstitut även vid överträdelse av de nu aktuella bestämmelserna i förordningen om värdepapperisering. När det gäller pensionsstiftelser som regleras i tryggandelagen, krävs att en sådan möjlighet att ingripa införs i lagen. Enligt propositionen Nya regler för pensionsstiftelser med anledning av andra tjänstepensions- direktivet (prop. 2018/19:159) ska enligt tryggande- lagen (9 a och 34 §§) ha finansiell tillsyn över pensionsstiftelser som tryggar utfästelse om pension till minst 100 personer, dvs. sådana stiftelser som inte kan undantas från tillämpningsområdet för och rådets direktiv (EU) 2016/2341 av om verk- samhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (artikel 5), i det följande benämnt andra tjänstepensionsdirektivet. Genom det direktivet har och rådets direktiv /41/EG av om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut upphävts. Andra pensionsstiftelser kan i enlighet med ett särskilt förfarande som beskrivs i tryggandelagen (9 a och 31 §§) välja att tillämpa de bestämmelser i lagen som omfattas av tillsyn, och de pensionsstiftelser som gör det omfattas därigenom av inspektionens tillsyn. ingripandemöjligheter enligt tryggandelagen omfattar bl.a. att inspek- tionen kan meddela den berörda pensionsstiftelsen anmärkningar (35 § första stycket) och i vissa fall förelägga pensionsstiftelsen eller dess styrel- se att, vid äventyr av vite, vidta rättelse (35 § andra stycket 1 och femte stycket med hänvisning till 18 kap. 27 § försäkringsrörelselagen). Vidare kan i vissa fall utse en särskild företrädare att sköta hela eller delar av driften av pensionsstiftelsen (35 § tredje stycket). Tryggandelagen bör kompletteras på så sätt att tillsyn enligt den lagen även ska omfatta att bestämmelserna om due diligence i förordningen om värdepapperisering (artikel 5) följs. 7.4Ingripanden mot den som har åsidosatt sina skyldigheter enligt EU-förordningen Regeringens förslag: ska ingripa mot den som åsidosätter sina skyldigheter enligt bestämmelserna i förordning om värdepapperisering. Ingripandet ska få ske genom beslut om 1.föreläggande att inom upphöra med överträdelsen, 2.föreläggande att inom begränsa rörelsen i något av- seende, minska riskerna i den eller vidta någon annan åtgärd för att komma tillrätta med situationen, 4.förbud för en originator eller ett medverkande institut att , högst , göra en STS-anmälan, eller 5.tillfällig återkallelse, högst , av tillståndet för en tredje part att bedöma om värdepapperiseringar uppfyller STS-kriterierna. Ett ingripande enligt 4 eller 5 ska få ske bara om överträdelsen är uppsåtlig eller oaktsam. Om beslut om anmärkning har meddelats ska få besluta att den som har gjort sig skyldig till överträdelsen ska betala en sanktionsavgift. Sanktionsavgiften ska få beslutas bara om över- trädelsen är uppsåtlig eller oaktsam. Beslut om föreläggande eller förbud ska få förenas med vite. Ett ingripande ska inte få ske om överträdelsen omfattas av ett före- läggande som har förenats med vite och en ansökan om utdömande av vitet har gjorts. En upplysningsbestämmelse ska införas om att EU-förordningen innehåller bestämmelser om permanent återkallelse av tillståndet för tredje part att bedöma om värdepapperiseringar uppfyller STS-kriter- ierna. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. noterar att Finans- inspektionen enligt promemorians förslag ska få vida befogenheter att ingripa och att förordningen om värdepapperisering bara ställer krav på att medlemsstaterna ska säkerställa att de behöriga myndigheterna har de tillsynsbefogenheter som krävs för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt förordningen. noterar att det i promemorian anges att utgångspunkten för de befogenheter som myndigheten ska ha enligt den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förord- ning om värdepapperisering bör vara att befogenheterna ska ligga i linje med det som redan gäller i svensk rätt enligt andra lagar på finansmark- nadsområdet. konstaterar emellertid att det i andra lagar på finansmarknadsområdet inte finns något krav på uppsåt eller oaktsamhet för att myndigheten ska få ingripa genom sanktion mot juridiska personer och att förslaget således innebär en avvikelse från gällande svensk rätt, vilket kan medföra praktiska tillämpningssvårigheter för inspektionen. noterar dock att det i promemorian i författningskommentaren till den föreslagna bestämmelsen i den nya kompletteringslagen anges att en regelöverträdelse som inte är uppsåtlig normalt får anses vara oaktsam. Skälen för regeringens förslag Kraven i förordningen om värdepapperisering på ingripandemöjligheter enligt nationell rätt anser att förordningen om värdepapperisering bara reglerar vilka tillsynsbefogenheter som medlemsstaternas behöriga myndigheter ska ha och att förslaget innebär att enligt den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering ska få vida befogenheter att ingripa vid överträdelser av förordningen. Regeringen konstaterar att enligt förordningen är varje medlemsstat skyldig att säkerställa att den behöriga myndighet som utses i enlighet med förordningen har de tillsyns-, utrednings- och sanktions- befogenheter som krävs för att den ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt förordningen (artikel 30.1). De befogenheter som enligt förslagen i denna proposition ska få går enligt regeringens upp- fattning inte utöver det som krävs för att inspektionen ska kunna fullgöra sina uppgifter som behörig myndighet enligt förordningen. Som anges i avsnitt 7.3 ska medlemsstaterna fastställa regler om lämp- liga administrativa sanktioner vid oaktsamma eller uppsåtliga överträdel- ser och avhjälpande åtgärder som är tillämpliga åtminstone på de situa- tioner som räknas upp i förordningen om värdepapperisering. Medlems- staterna ska också säkerställa att administrativa sanktioner och avhjälpan- de åtgärder genomförs på ett verkningsfullt sätt. Sanktionerna och åtgär- derna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande (artikel 32.1). Enligt förordningen (artikel 32.2) ska medlemsstaterna ge behöriga myndigheter befogenhet att tillämpa åtminstone följande sanktioner och åtgärder vid överträdelse av de bestämmelser som räknas upp i förord- ningen: –En offentlig förklaring som anger vilken fysisk eller juridisk person som gjort sig skyldig till överträdelsen samt överträdelsens art. –Ett beslut innehållande krav på att den fysiska eller juridiska personen ska upphöra med sitt agerande och inte upprepa detta. –Förbud att utöva ledningsfunktioner. –Ett tillfälligt förbud för en originator eller ett medverkande institut att göra en STS-anmälan. –Tillfällig återkallelse av tillståndet för en tredje part att bedöma om STS-kriterierna är uppfyllda. Medlemsstaterna ska även ge behöriga myndigheter befogenhet att, på de villkor som anges i nationell rätt, ingripa mot medlemmar i lednings- organet eller annan person som kan hållas ansvarig för en överträdelse som begåtts av en juridisk person (artikel 32.3 i förordningen). Ingripande mot sådana fysiska personer behandlas i avsnitt 7.5. Där behandlas även för- budet att utöva ledningsfunktioner. Sanktionsavgifter behandlas i av- snitt 7.6. Enligt förordningen ska ingripande genom sanktion endast komma i fråga vid uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser. ställs däremot inte upp vid ingripande genom avhjälpande åtgärder (skäl 35 och artikel 32.1). Detta innebär att subjektiva rekvisit avseende krav på uppsåt eller oaktsamhet är en förutsättning för ingripande genom förbud och tillfällig återkallelse av tillstånd liksom för åläggande av sanktionsavgift. Däremot ska sanktioner inte kunna åläggas vid över- trädelser som varken är uppsåtliga eller oaktsamma. Vid den senare typen av överträdelser finns däremot fortfarande möjlighet att ingripa genom s.k. avhjälpande åtgärder (se nedan). Föreläggande att upphöra med överträdelsen och att inte upprepa den Enligt förordningen om värdepapperisering ska de behöriga myndig- heterna ha möjlighet att kräva att den fysiska eller juridiska personen ska upphöra med sitt agerande och inte upprepa det (artikel 32.2 b). Enligt lagen om värdepappersmarknaden får meddela ett svenskt värdepappersinstitut, en börs eller en svensk clearingorganisation föreläggande om att begränsa rörelsen i något avseende, begränsa eller helt underlåta utdelning eller ränteutbetalningar eller vidta någon åtgärd för att komma till rätta med situationen (25 kap. 1 § andra stycket). Finansinspek- tionens beslut om föreläggande eller förbud enligt den lagen får förenas med vite (25 kap. 29 §). Enligt OTC-lagen får före- lägga den som har åsidosatt sina skyldigheter enligt förordningen om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister att vidta viss åtgärd för att komma till rätta med situationen eller upphöra med ett visst agerande (4 kap. 2 §). Ett föreläggande får förenas med vite (4 kap. 3 §). Liknande bestämmelser finns i flera andra lagar på finans- marknadsområdet (se t.ex. 6 kap. 2 och 3 §§ lagen om handel med finan- siella instrument och 4 och 5 §§ lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning). bör i den nya komp- letteringslagen få motsvarande möjlighet att ingripa genom föreläggande vid överträdelser av förordningen om värdepapperisering. På så sätt kan kravet i förordningen tillgodoses och en så enhetlig lagstiftning som möjligt åstadkommas på finansmarknadsområdet. Som framgår ovan ska medlemsstaterna fastställa regler om lämpliga administrativa sanktioner vid oaktsamma eller uppsåtliga överträdelser och avhjälpande åtgärder som är tillämpliga åtminstone på i förordningen uppräknade situationer (artikel 32.1). Ett föreläggande om att upphöra med visst agerande utgör en sådan avhjälpande åtgärd som inte kräver uppsåt eller oaktsamhet från den som har överträtt förordningen. Ett sådant föreläggande skulle kunna aktualiseras exempelvis om en originator, ett medverkande institut eller ett specialföretag för värdepapperisering använder beteckningen ”STS” trots att värdepapperiseringen inte uppfyller de krav som anges i förordningen för att den beteckningen ska få användas (artikel 18). I skälen i förordningen anges att den behöriga myndigheten bör kunna bevilja originatorn, det medverkande institutet eller special- företaget för värdepapperisering en frist för att rätta till eventuell felaktig användning av beteckningen ”STS” som skett i god tro (skäl 37). Det anges vidare att under den fristen bör värdepapperiseringen i fråga fortsätta att betecknas som förenlig med STS-kriterierna och den bör inte avföras från den förteckning som upprättats av (se artikel 27.5). Om ett föreläggande har beslutats och rättelse inte sker, bör 2019/20:37 ingripa genom beslut om sanktioner enligt det som föreslås nedan.