prop · H603104 · 2019-04-11 00:00:00 — finns ett uppenbart behov av att rådets diskussioner tillgängliggörs för andra medlemsstater, medier och allmänheten, till exempel genom presselement (se avsnitt 11). Utöver de möten som återfinns i månadsprogrammet genomförs ett stort antal informella möten och diskussioner. Det handlar bland annat om möten i de subsidiära organen (se avsnitt 7), olika typer av förhandlingsmöten om resolutioner och uttalanden samt så kallade Arriamöten (ett informellt och flexibelt mötesformat som inte äger rum i rådets kammare, och som möjliggör deltagande från en bredare krets av länder och civilsamhället). har i enlighet med det huvudsakliga ansvaret att upprätthålla internationell fred och säkerhet (artikel 24.1). idetta avseende å övriga FN-medlemmars vägnar (artikel 24.1). är som internationellt organ unikt såtillvida att det kan ta beslut som binder samtliga medlemsstater (artikel 25) och genom att ha mandat att vidta tvingande åtgärder för att upprätthålla internationell fred och säkerhet (artiklarna 41–42). Resolutioner antas genom att minst 9 medlemmar röstar för en text som läggs fram för beslut som ingen av de permanenta medlemmarna röstat emot (artikel 27.3). Denna vetorätt gäller inte procedurfrågor (artikel 27.2). ”produkter” omfattar resolutioner, ordförandeuttalanden (Presidential Statement, PRST) och pressuttalanden. Till skillnad från resolutioner förutsätter ordförandeuttalanden och pressmeddelanden konsensus. Ett fjärde uttryck för rådets kollektiva mening är så kallade presselement, som framförs muntligen av rådets 2018/19:104 ordförande till medier efter slutna konsultationer, under förutsättning att vederbörande fått rådsmedlemmarnas mandat att göra det. arbetade under sin första ordförandeskapsmånad framgångsrikt med att rådets överläggningar som ett minimum skulle resultera i en överenskommelse om presselement. Syftet var att föra rådets arbete framåt och att bekräfta detta genom en viljeyttring samt stärka transparensen från rådets slutna konsultationer. Under i säkerhetsrådet antogs sammanlagt 115 resolutioner, 48 ordförandeuttalanden och 180 pressuttalanden (se bilaga 2 och bilaga 3). Den svenska arbetsmetoden under hela medlemskapet var inlyssnande, och kännetecknades av handlingskraftig och nyskapande diplomati med ambitionen att nå resultat. Behovet att ena rådet bakom resultat framstod som särskilt angeläget mot bakgrund av den polariserade stämningen i rådet. Motsättningarna var särskilt uppenbara i rådets hantering av . lades fler veton (sex stycken) än under något enskilt år sedan slut. Fem av dem avsåg och användningen av kemiska vapen. Oenigheten kulminerade i samband med rådets respons på kemvapenattacken i i . De permanenta medlemmarna , och (ofta kallade P3) och var på kollisionskurs. I det dödläge som då uppstod upplevde och flera av de valda medlemmarna stor frustration över att de permanenta medlemmarna och deras vetorätt förhindrade rådet från att agera. tog därför initiativ till att samla de valda medlemmarna bakom ett kompromissförslag som, även om det inte bar frukt just , betraktades som startskottet för mobiliseringen av de tio valda medlemmarna – E10. 3.3E10, EU, regionala organisationer och länder på rådets dagordning För ett effektivt och legitimt säkerhetsråd måste kretsen av valda medlemmar (Elected ten, E10) inkluderas i rådets processer och beslut på ett adekvat sätt. Det borde därför ligga i samtliga rådsmedlemmarnas intresse att säkerställa en relevant E10-krets. Vid inträde i rådet var emellertid intrycket att de permanenta medlemmarna (P5) tillbaka successivt tillskansat sig än större inflytande och att detta skett på bekostnad av E10-kretsens möjligheter att agera. En vitalisering av var nödvändig både för möjligheter att göra skillnad och för rådets förmåga att fatta legitima beslut. verkade för att stärka E10 som grupp. E10-initiativ togs i olika frågor, inte minst kopplat till rådets arbetsmetoder. Efter att P5 inledningsvis förhållit sig avvaktande fick E10 som kollektiv efter hand större acceptans. agerade ofta initiativtagare och motor i E10-samarbetet, men allteftersom ökade antalet initiativ också från andra valda medlemmar. Ett tiopunktspapper med grundläggande principer för E10-samarbetet kunde överenskommas. Rutiner etablerades, bland annat att koordinatorskapet mellan de valda skulle rotera på månadsbasis för att dela arbetsbörda och hanteringen av eventuella påfrestningar gentemot P5. Månatliga möten blev en återkommande instans på ambassadörsrespektive samordnarnivå för att dryfta frågor av gemensamt intresse och utbyta ömsesidigt stöd. Detsamma gällde särskilda arbetsmåltider med generalsekreteraren, något som P5 redan gjort tillbaka, för att avhandla aktuella frågor i ett privilegierat sammanhang. tog även vidare arbetet med att stärka E10 på huvudstadsnivå. genomfördes på svenskt och sydafrikanskt initiativ en dialog i mellan de dåvarande och inkommande valda medlemmarna. Ambitionen är att detta ska kunna bli en årligt återkommande sammankomst för att stärka E10-sammanhållningen och förbereda inkommande medlemmar. tog också initiativ till att samla de dåvarande och inkommande valda medlemmarna till en uppvaktning av generalsekreteraren med önskemål om att återinföra rutinen med regelbundna informella sekretariatsbriefingar om situationer som inte står på rådets dagordning. Vid utträde ur rådet fanns en stärkt E10-dynamik. Den grundläggande problematiken kvarstod emellertid då P5 innehar både formella och informella verktyg som verkar till deras fördel. vill se ett reformerat säkerhetsråd som på ett mer effektivt och legitimt sätt kan uppfylla sin uppgift enligt FN:s stadga. ställer sig positivt till ett utvidgat säkerhetsråd, med ökad geografisk representation från i första hand . Viktiga reformaspekter, som verkade för under medlemskapet, är att begränsa vetoanvändningen samt att få in perspektiv från dem som mest berörs av rådets arbete såsom kvinnor, unga och barn. Ett viktigt forum för att effektivisera säkerhetsrådets arbetsmetoder är arbetsgruppen för dokumentation och andra procedurfrågor (se avsnitt 7.6). var fyra EU-länder medlemmar i rådet: , , och . satt fem EU-länder i rådet då ersattes av medan ersattes av . arbetade nära övriga EU-länder och tog en rad initiativ för att stärka sammanhållningen mellan EU-medlemmarna i säkerhetsrådet (se vidare under avsnitt 10). FN:s samarbete med regionala organisationer är principiellt viktigt och framhävs i kapitel VIII. Vid sidan av EU gäller det inte minst Afrikanska unionen (AU). verkade under medlemskapet för en fortsatt utveckling av det omfattande samarbete som finns mellan AU och FN inom fred och säkerhet. Detta utvecklas i avsnitten om fredsinsatser (avsnitt 5.2.1) och om Afrikanska unionen (avsnitt 6.1.2). Under den andra svenska ordförandemånaden gjordes en särskild satsning på samarbetet mellan FN och AU (se avsnitt 8). lyfte även andra regionala organisationers roll i förhållande till fred- och säkerhet i berörda landkontexter, däribland () i samband med diskussioner om , och . många dagordningspunkter avser ett stort antal FN- medlemsstater. Det svenska medlemskapets dialoginriktade hållning innebar bland annat att inte bara tala om utan också med länder. Detta inkluderade länder på rådets dagordning. Att ha dialog innebär inte att man är överens. hade också en löpande dialog med civilsamhället. Folkrätt, mänskliga rättigheter, jämställdhet samt ett humanitärt Svensk utrikes- och säkerhetspolitik inom vilar på en stadig grund bestående av folkrätt, mänskliga rättigheter, jämställdhet och ett humanitärt perspektiv. tog i säkerhetsrådet avstamp i denna ”bottenplatta” som blev basen för en principfast hållning. var vägledande för och en utgångspunkt för samtliga förhandlingar och diskussioner i säkerhetsrådet. Ansatsen var logisk då respekt för folkrätt, mänskliga rättigheter samt försvaret för en regelbaserad internationell ordning är grundläggande utgångspunkter i preambel, och detta har kännetecknat svenskt agerande i FN genom decennier. I en omvärld där den regelbaserade internationella ordningen alltmer ifrågasattes var det en utmaning att genomgående utgå från en principfast tydliga och konsekventa agerande i rådet uppskattades emellertid av det bredare medlemskapet i FN och av civilsamhället. länder som inte alltid uppskattade vad anförde i ett enskilt fall kunde ändå respektera att den svenska kursen var principfast och densamma oavsett vilken fråga som avhandlades. Detta var viktigt också för det svenska aktörskapet då det skapade förutsägbarhet, förtroende och Detta tjänade i sin tur väl i förhandlingar och stärkte våra möjligheter att bidra till resultat och möjlighet att agera brobyggare vid låsta positioner. Folkrätt och mänskliga rättigheter Arbetet med avstamp i ”bottenplattan” innebar för det första att säkerställa att dessa prioriterade frågor genomsyrade rådsarbetet i dess helhet: en kvalitetsgranskning gjordes för att säkerställa att allt svenskt agerande – inklusive innehåll och ställningstaganden i förhandlingar, beslut, anföranden och inlägg – var folkrättsligt korrekta samt i överensstämmelse med folkrättsliga praxis, inklusive gällande mänskliga Samma grundnivå gällande korrekthet tillämpades på samtliga utkast till resolutioner, ordförandeuttalanden och pressuttalanden. praktiska termer innebar detta att folkrättsexperter på UD och på FN- representationen i granskade och kommenterade inlägg och positioner samt utkast till rådets olika beslut och uttalanden. Ofta kunde nödvändiga justeringar göras med stöd av likasinnade och utan större invändningar från rådets övriga medlemmar. För det andra drev vissa ämnen och särskilda prioriteringar på det folkrättsliga området, inklusive frågor om mänskliga rättigheter. Genom att påminna om och tydliggöra det gällande folkrättsliga regelverket liksom att få rådet att kräva respekt för detsamma verkade för att öka efterlevnaden av folkrätten. Det innebar till exempel att arbetade för ett tydligare fokus på och fördömande av brott mot den humanitära rätten och de mänskliga rättigheterna samt för att betona vikten av och vidta åtgärder för ansvarsutkrävande för dessa brott. 2018/19:104 frågor var ofta svåra att driva i säkerhetsrådet (se vidare avsnitt 5.2.3). Slutligen, för det tredje, övervägdes kontinuerligt möjligheten att göra särskilda satsningar inom relevanta frågor utifrån ”bottenplattan”. En sådan satsning blev frågan om skydd av sjukvård (se avsnitt 5.2.4). Den ledande tanken bakom konceptet med en ”bottenplatta” var dock att integrera dess beståndsdelar i samtliga frågor. Vid en jämförelse med andra rådsmedlemmar kan det konstateras att utmärkte sig genom denna principfasta hållning i förhållande till folkrätten och ”bottenplattan” i dess helhet. Som regel inkluderar exempelvis flertalet rådsmedlemmar sina rättsliga rådgivare i första hand när det handlar om strikt ”rättsliga” dagordningspunkter. Bland de mer principiella folkrättsliga spörsmålen under medlemskapet fanns där bevakade frågeställningar och uttryck om eller med bäring på olagliga annektering av , synen på Donetsk och Luhansk liksom den havsrättsliga regleringen kring . Krisen i aktualiserade hur rådet skulle uttrycka sig kring den västafrikanska organisationen agerande, och i vilket skede den då insvurne presidenten hade befogenhet att bjuda in utländska styrkor på gambiskt territorium. agerande var under hela rådsmedlemskapet tydligt mot de omfattande folkrättsbrotten från den syriska regimens sida. Därutöver väckte de amerikanska beskjutningarna av mål i , som reaktion på rapporterad kemvapenanvändning, frågor om beskjutningarnas folkrättsliga förutsättningar. I det löpande arbetet i rådet kom försvaret för och tolkningen av den internationella humanitära rätten att få en framträdande roll. Definitionsfrågor var vanliga, såsom huruvida den humanitära rätten överhuvud var tillämplig i en viss fråga. En annan fråga rörde vilka kategorier av personer och objekt som åtnjuter skydd enligt den internationella humanitära rätten. Att framhålla förpliktelserna att skydda civilbefolkningen var centralt för svensk del. Skärningspunkten mellan den humanitära rätten och rådets olika åtgärder mot terrorism aktualiserades frekvent. Vissa rådsmedlemmar tog tydligt avstånd från att reciprociteten inom ramen för den humanitära rätten skulle kunna tillämpas i förhållande till stridande terrorister. En annan återkommande fråga handlade om krav på humanitärt tillträde. Ett ytterligare frågekomplex rörde den internationella straffrätten och ansvarsutkrävande för allvarliga internationella brott. fäste som rådsmedlem stor vikt vid frågorna och försökte på olika sätt driva agendan framåt (se även avsnitt 5.2.3). påpekade konsekvent vikten av att straffrihet inte får råda för brott och övergrepp av mänskliga rättigheter och brott mot internationell humanitär rätt. måste det konstateras att motståndet mot ansvarsutkrävande, särskilt genom , var omfattande. Inställningen hos flera rådsmedlemmar har lett till ett klimat där det är 2018/19:104 ytterst svårt att få rådet att över huvud taget vidta några åtgärder för att främja internationellt ansvarsutkrävande för allvarliga internationella brott. Det speglar en bredare trend med ökade krav på respekt för ickeinblandning, territoriell integritet och suveränitet. Under period i rådet fanns ett mindre antal dagordningspunkter som innehållsmässigt hade direkt folkrättslig bäring. Det gällde till exempel Internationella domstolens årliga rapporter till rådet och val till densamma, uppföljningen av rådets hänskjutande av situationerna i () och till samt mekanismen som hanterar kvarvarande mål från de före detta krigsförbrytartribunalerna för f.d. respektive . Vid sidan av detta togs enstaka initiativ till tematiska debatter om stärkande av folkrätten som ett led i arbetet för internationell fred och säkerhet eller Arriamöten om ansvarsutkrävande för allvarliga brott som folkmord, krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten. arrangerade också tillsammans med och ett Arriamöte om arbetet med mänskliga rättigheter inom ramen för FN:s fredsbevarande insatser. Som separat satsning drev frågan om skydd av sjukvård. Bland viktigare möten med folkrättsfokus kan nämnas den öppna debatt om folkrätten inom ramen för upprätthållande av internationell fred och säkerhet som anordnades under polskt ordförandeskap . höll ett principiellt viktigt tal om varför försvaret för folkrätten och den multilaterala internationella ordningen var viktigt. , , och lyftes fram som flagranta exempel där världssamfundet misslyckats. underströk de permanenta medlemmarnas särskilda ansvar att inte använda vetot, liksom svenska prioriteringar som tidig varning, förebyggande, folkrättens roll i arbetet med hållbar fred samt ansvarsutkrävande. hölls också en öppen debatt om principer. underströk där att FN- stadgan är fundamentet för det gemensamma säkerhetssystemet och att varje medlemsstat har en rättslig skyldighet att respektera den regelbaserade världsordning som stadgan föreskriver. Mänskliga rättigheter är som fråga på rådets dagordning omstridd. Meningsskiljaktigheterna är djupa mellan å ena sidan dem som liksom förespråkar ett brett säkerhetsbegrepp – där respekt för mänskliga rättigheter har en självklar koppling till internationell fred och säkerhet – och å andra sidan dem som anser att mänskliga rättigheter inte är en fråga för säkerhetsrådet. Denna spänning kom till uttryck så snart en fråga med koppling till mänskliga rättigheter aktualiserades i rådet. verkade för att stärka länken mellan säkerhetsrådet i och som är säte för såväl för mänskliga rättigheter som högkommissariens för de mänskliga rättigheterna kontor (Office of the Commissioner for Human Rights, OHCHR). Detta skedde bland annat genom att i säkerhetsrådet stärka användandet av den kunskap och de rapporter som produceras inom Genève-organen och dess mekanismer. och likasinnade kunde exempelvis säkerställa att säkerhetsrådet formellt erhöll rapporten från det rapportörsuppdrag (Fact Finding Skr. 2018/19:104 Mission, FFM) om , som etablerats av för mänskliga Ett nederlag kom när FN:s dåvarande högkommissarie för mänskliga rättigheter, ’ad , nekades möjligheten att briefa rådet om situationen i efter att en proceduromröstning begärts där det inte gick att få de nio röster som krävdes för att mötet skulle kunna genomföras. Initiativtagarna till briefingen, inklusive , arrangerade i stället en informell briefing med högkommissarien i form av ett Arriamöte. Det kan noteras att högkommissarien återkommande genomfört briefingar av detta slag tidigare, och att en praxis därmed bröts. Vid en liknande proceduromröstning blev utfallet det motsatta, då tillsammans med andra rådsmedlemmar kunde säkerställa en briefing i rådet om av ordföranden för FFM som tillsatts av MR- rådet. Det hände också att OHCHR kunde delta under rådets slutna konsultationer. Sammantaget förblir emellertid trenden negativ avseende hanteringen av mänskliga rättigheter i rådssammanhang. Engagemanget bland rådsmedlemmarna vacklar och kan inte sällan uppfattas som selektivt. Jämställdhet som del av ”bottenplattan” innebar att utgå från och integrera ett jämställdhetsperspektiv i alla frågor, verksamheter och arbetsformer inom säkerhetsrådet. Utöver den svenska tematiska profilfrågan kvinnor, fred och säkerhet (se avsnitt 5.1.1) handlade det om att konsekvent ha jämställdhet som utgångspunkt och ett viktigt ingångsvärde i rådets arbete och funktionssätt. verkade exempelvis för att bjuda in representanter för kvinnoorganisationer för att briefa säkerhetsrådet. Under det svenska ordförandeskapet säkerställdes, någonsin, könsbalans bland rådets föredragande. verkade även för jämställdhetsanalys av konfliktsituationer och för ökad användning av könsuppdelad statistik. Det humanitära perspektivet var en naturlig del av den svenska ”bottenplattan” då kriserna och konflikterna som lyfts på säkerhetsrådets dagordning ofta åtföljs av omfattande mänskligt lidande. I likhet med folkrätten tog med sig en humanitär ansats – humanitära prioriteringar, argument och krav – i debatter, förhandlingar och diskussioner över hela rådets dagordning. Genom att konsekvent driva det humanitära perspektivet bidrog till ett stärkt humanitärt engagemang i säkerhetsrådet. tog även på egen hand eller tillsammans med andra rådsmedlemmar särskilda humanitära initiativ. Exempel på detta var 2018/19:104 arbetet inom området konflikt och hunger, liksom arbetet med att fästa rådets uppmärksamhet på ebolautbrottet i DRK (se avsnitt 5.2.2). i rådet hade FN-representationen närmast daglig kontakt med humanitära aktörer. begärde inför möten ofta kompletterande humanitära föredragande från bland andra FN:s kontor för humanitära frågor (Office of the Coordinator for Humanitarian , OCHA), (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR) eller (Programme, WFP). fortsatta betydande humanitära engagemang utanför rådet befäste positionen som en trovärdig givare, vilket i sin tur bidrog till ökad trovärdighet och legitimitet i rådsarbetet. Som framgår av den geografiska genomgången i denna skrivelse hade ett humanitärt fokus i flera viktiga frågor. Detta gällde inte minst där var pennhållare för den humanitära hanteringen av Syrien-frågan, men också , , , Stora sjöregionen, Sydsudan samt Tchadsjöregionen. medverkade till att chefen för , , kunde briefa rådet – det var flyktingorganets första briefing i rådet . 5.1.1Kvinnor, fred och säkerhet Genomförande av agendan för kvinnor, fred och säkerhet i enlighet med säkerhetsrådets resolution (2000) och efterföljande resolutioner var en central och övergripande svensk prioritering under medlemskapet. Till grund för detta låg såväl långvariga engagemang på detta område som regeringens feministiska utrikespolitik. Den svenska ansatsen var att konsekvent verka för att integrera och framhålla detta perspektiv i rådets dagliga arbete – i samtliga geografiska och tematiska kontexter samt i förhandlingar om resolutioner och uttalanden. Genom att lyfta kvinnors och flickors perspektiv i säkerhetsrådsresolutioner har den svenska ansatsen bidragit till att stärka både säkerhetsrådets praxis på området och respekten för de folkrättsliga normerna. målsättning var att verka för förbättrat genomslag i FN:s arbete i fält, med utgångspunkt i rekommendationerna från den globala utvärderingen av genomförandet av agendan för kvinnor, fred och säkerhet . Den globala utvärderingen framhåller att samordningen behöver förbättras mellan olika FN-organ i fält och kunskapen stärkas om hur ett jämställdhetsperspektiv ska integreras i FN-insatsernas planeringsarbete och strategiska arbete. Därtill anges att den dominerande synen på kvinnors behov i hög utsträckning fokuserar på behov av skydd, samt att dialogen med det civila samhället och kvinnoorganisationer inte sker tillräckligt systematiskt. medlemskapet var att flera av dessa brister kvarstod, och att FN:s operativa arbete behövde bli mer kraftfullt, samordnat och fokuserat för att säkerhetsrådets intentioner skulle omsättas i fältverksamheten. verkade därför för ett långsiktigt och konsekvent genomförande av agendan för kvinnor, fred och säkerhet med utgångspunkt i de åtaganden som gjordes i säkerhetsrådsresolution (2000) och i säkerhetsrådets senaste resolution på området (2242 (2015)) med fokus på kvinnors deltagande. Detta skedde genom en systematisk integrering av perspektivet i arbetet med säkerhetsrådet – från framtagande av svenska anföranden till ingångsvärden i förhandlingar av resolutioner och uttalanden. ledde, tillsammans med (2017) och (2018), säkerhetsrådets informella expertgrupp om kvinnor, fred och säkerhet som skapades genom resolution (se avsnitt 7.8). Under tid i säkerhetsrådet utvecklades expertgruppen till en pådrivande funktion för rådets arbete med kvinnor, fred och säkerhet som dels bidrar till att stärka omfattningen och kvaliteten på rådets informationsunderlag, dels bidrar till uppföljningen i fält av genomförandet av FN-insatsernas mandat om kvinnor, fred och säkerhet. bidrog under medlemskapet också till att generalsekreterarens rapporter innehöll mer information om kvinnors deltagande och olika jämställdhetsaspekter. Detta genom att kontinuerligt ställa FN till svars för åtaganden och insatser samt begära återrapportering i fråga om arbetet med kvinnor, fred och säkerhet. verkade för stärkta skrivningar i mandaten för FN:s insatser, vilka ligger till grund för generalsekreterarens rapportering, och ställde konsekvent frågor om kvinnors deltagande till generalsekreterarens särskilda representanter i samband med briefingar till rådet. säkerställde att samtliga FN-insatser, som varit föremål för förhandling under det svenska medlemskapet, inkluderade ett mandat att arbeta med agendan för kvinnor, fred och säkerhet (WPS). I flera fall kunde också driva igenom att redan befintliga WPS-mandat stärktes. fick bland annat genomslag vid förhandlingarna om FN:s insatser i , , , , Sydsudan samt . Angående FN:s insats i DRK stärktes till exempel på svenskt initiativ budskapet gällande sexuellt och könsbaserat våld i konflikt liksom kraven på återrapportering gällande frågor om jämställdhet. I andra fall, bland annat , samt Sydsudan, bidrog till att dessa insatser fick operativa mandat för att stödja kvinnors deltagande i politiska processer. drev även igenom stärkta WPS-skrivningar i tematiskt inriktade uttalanden och resolutioner. I förhandlingarna som resulterade i ett ordförandeuttalande om skydd av civila säkerställde exempelvis en särskild referens till sexuellt våld och kvinnors och flickors särskilt utsatta situation samt skyddsbehov (S/PRST/2018/18). Ett annat exempel var den av framförhandlade resolutionen om barn och väpnad konflikt (resolution (2018)), vilken genomgående innehåller referenser till flickors rättigheter och behov. bidrog även till att ge utrymme för kvinnoorganisationer att informera rådet om sina erfarenheter och sin analys av länder i konflikt.