prop · H603158 · 2019-09-04 00:00:00 — Med verkligt värde avses det belopp till vilket en tillgång eller skuld skulle kunna överlåtas eller regleras i en transaktion mellan sinsemellan oberoende parter som har ett intresse av att transaktionen genomförs (5 kap. 2 § FRL). För försäkringsföretag som följer övergångsbestämmelserna och för tjänstepensionskassor utgår värderingen av kapitalbasen från den redovis- ning som företaget ska göra enligt lagen om årsredovisning i försäkrings- företag. föreslår i kapitalkravsrapporten att värderingen av kapitalbasposterna ska följa redovisningens värderingsregler, med undan- tag för den omvärderingsskillnad som i vissa fall uppkommer till följd av värderingen av de försäkringstekniska avsättningarna och att öppet redovisade övervärden (netto) i tillgångarna får räknas med i kapitalbasen. Värderingen av kapitalbasen ska följa den externa redovisningen Kapitalbasen för tjänstepensionsföretag utgår enligt förslaget i avsnitt 8.4.2från tjänstepensionsföretagets finansiella redovisning för externa intressenter. Detta gäller även för försäkringsföretag som följer övergångsbestämmelserna och för tjänstepensionskassor. Andra tjänste- pensionsdirektivet ställer, till skillnad från Solvens , inte krav på att en särskild solvensbalansräkning ska upprättas. De poster som får räknas med i ett tjänstepensionsföretags kapitalbas är sådana som finns i den externa redovisningen. Det finns inte något som motiverar att dessa poster skulle bestämmas till något annat belopp för solvensändamål än de belopp som tas upp i den externa redovisningen. Till exempel bör aktie- kapitalet och årets vinst eller förlust tas upp till de belopp som finns i den externa redovisningen. Det är sedan en annan fråga att t.ex. beslutad utdel- ning ska räknas av från kapitalbasen. Det finns dock utrymme att meddela föreskrifter om värderingen av kapitalbasen genom det bemyndigande som föreslås i avsnitt 8.4.2. I promemorian nämns posten öppet redovisade övervärden i det avsnitt som avser värderingen av kapitalbasen. Som Svensk Försäkring påpekar är detta en post som får räknas med i kapitalbasen efter tillstånd från . Avsikten är inte att sådana övervärden på något annat sätt ska påverka kapitalbasens storlek. Avräkning ska göras för vissa skillnader i beräkningen av försäkringstekniska avsättningar När det gäller de försäkringstekniska avsättningarna måste emellertid vissa skillnader beaktas för att andra tjänstepensionsdirektivets kapitalkrav ska genomföras i svensk rätt på ett riktigt sätt. Anledningen till detta är att enligt förslaget ska den nya lagen om tjänstepensionsföretag innehålla särskilda bestämmelser om beräkningen av försäkringstekniska avsätt- ningar för solvensändamål (se avsnitt 8.1.2). Den beräkningen kan skilja sig från den beräkning av de försäkringstekniska avsättningarna som före- taget gör enligt den externa redovisningen. Det är sådana skillnader som behandlas i detta avsnitt. Det problem som finns i förhållande till direk- tivet, och som även uppmärksammat, har att göra med att kapitalbasen enligt direktivet ska vara en buffert som företaget håller utöver de tillgångar som krävs för att täcka de avsättningar som ska göras enligt direktivet och de bestämmelser i den föreslagna nya lagen som i denna del genomför direktivet. Anledningen till att skillnader när det gäller storleken av försäkrings- tekniska avsättningar måste beaktas åskådliggörs enklast med ett exempel där man tänker sig att ett visst tjänstepensionsföretag beräknar sina åtagan- den enligt den nya lagen och kommer fram till att tillgångarna är lika stora som avsättningarna. Om de försäkringstekniska avsättningarna beräknas till ett lägre belopp i den externa redovisningen eftersom den om- fattas av andra regler får företaget som utgångspunkt en positiv kapitalbas eftersom kapitalbasen ska värderas utifrån den externa redovisningen. Om skillnaden inte beaktas är det möjligt att det i tillsynen inte går att komma fram till något annat än att företaget uppfyller samtliga kapitalkrav, trots att företaget från ett solvensperspektiv inte har något buffertkapital alls. Detta skulle inte vara förenligt med direktivets solvensreglering. Det finns alltså starka skäl att, såsom föreslås i promemorian, beakta skillnader i beräkningen av de försäkringstekniska avsättningarna när avsättningarna beräknas till ett högre belopp enligt den nya lagen än enligt den externa redovisningen. Det bör dock, vilket Svensk Försäkring poängterar behovet av, förtyd- ligas i den nya lagen hur justeringen ska gå till. När det gäller den frågan finns det skäl att instämma i bedömning att det knappast är en framkomlig väg att i egentlig mening värdera om någon specifik post i kapitalbasen. Skillnader i beräkningen av avsättningarna kan dock hanteras genom en bestämmelse om avräkning från kapitalbasen. En sådan avräkning bör göras när de försäkringstekniska avsättningarna är högre enligt den nya lagen än enligt den externa redovisningen och innebär då att kapitalbasens storlek minskas med skillnaden mellan beloppen. En sådan avräkning medför att kapitalbasens storlek bestäms på ett riktigt sätt i förhållande till direktivet. Kapitalbasen får funktionen av en buffert som hålls utöver de försäkringstekniska avsättningarna såsom dessa värderas enligt den nya lagen. De särskilda beräkningsreglerna för de försäkringstekniska avsättningarna får en ändamålsenlig funktion. Avräkningen medför att den beräkning av de försäkringstekniska avsättningarna som ska göras enligt den nya lagen påverkar kapitalbasens storlek när beräkningen medför högre avsättningar enligt lagen än enligt de regler för extern redovisning som tjänstepensionsföretaget tillämpar. Detta är en lämplig ordning eftersom den nya lagen utgår ifrån det som är ändamålsenligt utifrån ett solvensperspektiv. Regleringen hanterar däri- genom de problem som tar upp när det gäller lång- siktigt olönsamma affärer. Sammanfattningsvis bör ett tjänstepensions- företag vara skyldigt att göra avräkning från kapitalbasen om det belopp som de försäkringstekniska avsättningarna uppgår till enligt den nya lagen är högre än det belopp som de försäkringstekniska avsättningarna uppgår till enligt de regler för extern redovisning som företaget tillämpar. Skillnaden mellan beloppen ska då räknas av från kapitalbasen. Det kan nämnas att det sannolikt kommer att vara mindre vanligt att de försäkringstekniska avsättningarna uppgår till ett högre belopp enligt den nya lagen än enligt den externa redovisningen. Den avräkning som föreslås får därigenom mer karaktär av en ventil, som ser till att regleringen fungerar på rätt sätt om en sådan situation ändå uppstår. Detta är delvis en följd av att skillnaderna, som uppmärksammar, främst kan förväntas uppstå för fondförsäkringsåtaganden. När det gäller andra åtaganden kommer snarlika beräkningsregler att gälla som därför inte ger upphov till några större skillnader. Det är också så att tjänstepensions- företag enligt förslaget som huvudregel kommer att ha möjlighet att värdera fondförsäkringsåtaganden enligt en s.k. kassaflödesmetod (se av- snitt 8.1.2). En sådan metod ger för välskötta företag normalt en lägre värdering än den värdering som ska göras i den externa redovisningen där fondförsäkringsåtagandena ska tas upp till placeringstillgångarnas värde. Genom kassaflödesmetoden kommer företag i viss utsträckning kunna beakta framtida positiva kassaflöden (framtida vinster) som sätter ned behovet av avsättningar. Det är därför troligt att värderingen enligt den nya lagen normalt kommer att vara lägre för välskötta företag med fond- försäkringsåtaganden jämfört med den värdering som samma företag gör i den externa redovisningen. Frågan är då om tjänstepensionsföretag även ska få möjlighet att ta upp en positiv justeringspost i kapitalbasen som motsvarar den skillnad som uppstår om de försäkringstekniska avsättningarna beräknas till ett lägre belopp enligt den nya lagen än enligt den externa redovisningen. En sådan post skulle i allt väsentligt bestå av sådana framtida vinster som berörs ovan. Det kan konstateras att värden av detta slag får beaktas i kapitalbasen för försäkringsföretag som följer försäkringsrörelselagen eftersom kapital- basen för dessa företag bestäms med utgångspunkt i skillnaden mellan till- gångar och skulder. Andra tjänstepensionsdirektivet har dock, i likhet med första tjänstepensionsdirektivet, en mer restriktiv syn på att beakta sådana värden i kapitalbasen. Enligt direktivet ska bl.a. dolda nettovärden i till- gångar få ingå i kapitalbasen om den behöriga myndigheten godkänner det. Någon motsvarande möjlighet att godkänna positiva poster som beror på skillnader i beräkningen av de försäkringstekniska avsättningarna ger inte direktivet. Även den historik som ligger till grund för hur de nu aktu- ella bestämmelserna i andra tjänstepensionsdirektivet (artikel 16.4) har utformats ger stöd för att avsikten varit att framtida vinster inte ska tillåtas i kapitalbasen (skäl 41 och artikel 27.4 i konsoliderade livförsäkrings- direktivet). Det finns därmed mycket som talar för att andra tjänstepensions- direktivet inte tillåter att positiva värderingsskillnader tas upp i kapital- basen såsom föreslås i promemorian. Det kan konstateras att detta 2018/19:158 inte är tillåtet för försäkringsföretag som följer övergångsbestämmelserna eller för tjänstepensionskassor. I enlighet med den bedömning som görs bör omvärderingsskillnader inte få beaktas när de försäkringstekniska avsättningarna beräknas till ett lägre belopp enligt den nya lagen än enligt den externa redovisningen. poängterar skulle det finnas vissa fördelar med att ha en särskild balansräkning för solvensändamål, i likhet med det som gäller enligt Solvens . Med de värderingsregler som föreslås kommer dock solvensregleringen att fungera på ett ändamålsenligt sätt och vara förenlig med andra tjänstepensionsdirektivet. Regleringen torde sam- tidigt vara något enklare att tillämpa och därmed kostnadsbesparande för berörda företag, eftersom den med mindre justeringar utgår från den externa redovisningen. Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon nivåindelning utifrån kvaliteten på posterna i den kapitalbas som ska täcka det risk- känsliga kapitalkravet, minimikapitalkravet eller garantibeloppet. Utredningen behandlar inte frågan. Remissinstanserna: Livförsäkringsbolaget , ömsesidigt på- pekar att utredningen inte föreslår några bestämmelser liknande dem i Solvens II-direktivet om nivåindelning av kapitalbasen med utgångspunkt i dess förlusttäckningsförmåga. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna har inte några synpunkter på bedömningen. Skälen för regeringens bedömning I andra tjänstepensionsdirektivet finns det inte några bestämmelser om nivåindelning av kapitalbasen. För försäkringsföretag som följer försäkringsrörelselagen finns en nivå- indelning av kapitalbasen i tre nivåer utifrån efterställdhet och förlust- täckningsförmåga. Detta styr i sin tur i vilken grad posterna får räknas med i kapitalbasen som ska täcka solvenskapitalkravet respektive minimi- kapitalkravet (7 kap. 7–12 §§ FRL). För försäkringsföretag som följer övergångsbestämmelserna och för tjänstepensionskassor finns det inte några bestämmelser angående nivå- indelning av kapitalbasen. gör i kapitalkravsrapporten bedömningen att det inte ska införas en nivåindelning utifrån kvaliteten på posterna i den kapitalbas som ska täcka det riskkänsliga kapitalkravet, minimikapitalkravet eller Andra tjänstepensionsdirektivet innehåller, till skillnad från Solvens II- direktivet, inte något krav på uppdelning av kapitalposterna i olika nivåer. Däremot finns det bestämmelser om kapitalbasens sammansättning och bestämmelser som begränsar medräkningen av vissa kapitalposter (se En nivåindelning skulle innebära att vissa poster i det egna kapitalet som enligt andra tjänstepensionsdirektivet ska räknas med i sin helhet inte kan räknas med i den omfattning som anges i direktivet. skulle innebära en skärpning både i förhållande till direktivet och jämfört med det som gäller för försäkringsföretag som följer övergångsbestäm- melserna och för tjänstepensionskassor. Enligt den rapportering som gjorts till när kapitalkravsrapporten togs fram består kapital- basen i de företag som driver tjänstepensionsverksamhet nästan ute- slutande av eget kapital och obeskattade reserver, dvs. av kapital med god kvalitet som ska kunna räknas med i kapitalbasen i sin helhet. Eftersom kraven i fråga om kapitalbasens sammansättning innebär att kapitalbasens poster får en tillfredsställande förlusttäckningsförmåga finns det, i motsats till det anför, inte skäl att införa någon nivåindelning av kapitalbasen för tjänstepensionsföretag. 8.5.1Ett riskkänsligt kapitalkrav anpassat för tjänstepensionsförsäkring Regeringens förslag: Tjänstepensionsföretag ska omfattas av ett risk- känsligt kapitalkrav. Det riskkänsliga kapitalkravet ska utgöra den minsta storlek på kapitalbasen som krävs för att tjänstepensions- företaget med 97 procents sannolikhet ska ha tillgångar som täcker värdet av åtagandena gentemot försäkringstagarna, de försäkrade och andra ersättningsberättigade (skyddsnivå). Denna skyddsnivå ska även beaktas vid beräkningen av kapitalkravet för var en av de risker som ingår i det riskkänsliga kapitalkravet. Det riskkänsliga kapitalkravet ska beräknas under antagandet att tjänstepensionsföretaget kommer att fortsätta driva sin verksamhet. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår en interimistisk nationell solvensreglering med ett riskkänsligt kapitalkrav, i avvaktan på ytterligare en omarbetning av tjänstepensionsdirektivet. Enligt utredningens förslag ska konfidensnivån inte anges i lag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser avstyrker förslaget om en interimistisk solvensreglering och förespråkar en fortsatt användning av trafikljusmodell tills solvensregleringen är beslutad på EU-nivå. Detta gäller bl.a. Svensk Försäkring, och . Svensk Försäkring påpekar särskilt att det medför ökade kostnader för företagen att anpassa sig till ändrade regelverk och att det är viktigt att noga överväga utformningen så 2018/19:158 att det är möjligt att göra korrekta avvägningar. Svensk Försäkring anser vidare att regleringen av kapitalkravet bör anges i lag och att andra före- skrifter endast ska vara av kompletterande karaktär. Flera remissinstanser som avstyrker utredningens förslag anför att de inte principiellt motsätter sig ett riskkänsligt kapitalkrav. Bland annat , och påpekar att nuvarande solvensreglering i viss utsträckning är en olämplig blandning av två i grunden olika typer av regelsystem. Dessa företag motsätter sig inte att den typ av riskbaserat kapitalkrav som Finans- inspektionen tillämpar i sin tillsyn för tydlighets skull lagfästs och knyts till ingripandemöjligheter. De anser dock att det pågående arbetet inom EU bör avvaktas. riksbank välkomnar utredningens förslag att införa ett risk- känsligt kapitalkrav för tjänstepensionsföretag. poängterar att detta inte bara är viktigt med hänsyn till konsumentskyddet utan också för den finansiella stabiliteten. Genom att företagen görs mer motstånds- kraftiga för störningar minskar deras potentiellt negativa påverkan på det finansiella systemet. Enligt bör det riskkänsliga kapitalkravet överensstämma med det som gäller för försäkringsföretag som följer Solvens . Även har svårt att se att det skulle finnas skäl som motiverar att kapitalkravsreglerna för tjänstepen- sionsföretag skulle skilja sig från de regler som gäller för försäkrings- företag, inte minst i fråga om konfidensnivån som är av avgörande be- tydelse för det riskbaserade kapitalkravets storlek och för de försäkrades och förmånstagarnas skyddsnivå. Livförsäkringsbolaget , ömse- sidigt anser att det är av stor vikt att det riskbaserade kapitalkravet för tjänstepensionsföretag följer av lag, att lagstiftaren tydligt anger kon- fidensnivån och att nivån är densamma för tjänstepensionsföretag och försäkringsföretag. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt promemorians förslag ska konfidensnivån i det riskkänsliga kapital- kravet vara . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget att införa ett riskkänsligt kapitalkrav eller har inget att invända mot det. Svensk Försäkring välkomnar att det införs ett riskkänsligt kapitalkrav. Det gör även samt , AMF och Försäkring i ett särskilt yttrande. Även LO, TCO och , liksom Kommuner och Landsting, stödjer att det införs ett riskkänsligt kapitalkrav. avstyrker förslaget att införa ett kapital- krav som innebär att tjänstepensionsföretag i skulle få högre kapitalkrav än tjänstepensionsinstitut i andra länder. Även Arbetsgivar- verket avstyrker förslaget. Kåpan Pensioner förordar att Finansinspek- tionen i stället bör ges förstärkta möjligheter till ingripande inom ramen för dagens trafikljussystem. , och Kåpan Pensioner hänvisar bl.a. till att dyrare finansiering kan innebära att intresset för att tillhandahålla tjänstepensionsförmåner kan komma att minska och att företagen i stället kan komma att söka sig till andra länder för att trygga förmånerna. anser att förslaget kan medföra att den traditionella pensionsförsäkringen förvinner till förmån för mer osäkra fondalternativ som innebär att risken flyttas till individerna. Myndigheten pekar även på risken för s.k. procykliska effekter samt att Prop. 2018/19:158 det nuvarande systemet fungerar väl och ger ett tillräckligt skydd. Flera av de remissinstanser som tillstyrker förslaget att införa ett riskkänsligt kapitalkrav anser emellertid att den föreslagna nivån är för hög. Detta gäller bl.a. samt , AMF och Försäkring. De anser att det tydligt bör framgå att syftet är att nivån på kapitalkravet ska motsvara nivån i dagens trafikljusmodell, vilket enligt dem innebär att konfidensnivån bör bestämmas till . Även LO och anser att nivån i absoluta tal bör motsvara dagens trafikljus- modell och att det enligt beräkningar innebär en konfidensnivå på . Även PTK har denna uppfattning. Att kapitalbehovet inte bör bli högre poängterar även (). Flera remissinstanser, bl.a. LO och Kommuner och Landsting anser att promemorians förslag riskerar att leda till lägre pensionsnivåer. Även Kåpan Pensioner pekar på den risken och anför att för föreningens del och med samma beräkningsteknik motsvarar trafikljusmodellen en konfidensnivå på . , , och Pension och har motsatt uppfattning och ifrågasätter om promemorians förslag om en konfidensnivå på innebär ett tillräckligt skydd för tjänstepensionerna. De anser att utgångspunkten för avvägningen bör vara vilket skydd som ska ligga i begreppet garanti och att det är viktigt att underlätta en jämförelse mellan bolag som följer olika regelverk. Enligt deras uppfattning bör konfidensnivån ligga på samma nivå som i Solvens , dvs. kan acceptera konfidensnivån under förutsättning att det görs en noggrann löpande uppföljning av företagens risktagande och finansiella ställning. Skälen för regeringens förslag I andra tjänstepensionsdirektivet finns det inte några bestämmelser om riskkänsligt kapitalkrav. För försäkringsföretag som följer försäkringsrörelselagen finns det sedan införandet av Solvens 2016 bestämmelser om ett risk- känsligt kapitalkrav, det s.k. solvenskapitalkravet. Solvenskapitalkravet utgör den minsta storlek på det medräkningsbara primärkapitalet som krävs för att försäkringsföretaget med 99,5 procents sannolikhet ska ha tillgångar som täcker värdet av åtagandena gentemot försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringar (8 kap. 1 § FRL). Detta anger den s.k. skyddsnivån. För försäkringsföretag som följer övergångsbestämmelserna och för tjänstepensionskassor finns inget riskkänsligt kapitalkrav i den lagstiftning som dessa företag omfattas av. Däremot ska företagen rapportera enligt trafikljusmodell som är ett riskkänsligt tillsyns- verktyg (se avsnitt 4.6). Trafikljusmodellen fyller i princip samma funk- tion som ett riskkänsligt kapitalkrav och mäter hur väl ett försäkrings- företag eller en tjänstepensionskassa klarar förändringar i tillgångspriser, räntenivåer och försäkringsutfall. Eftersom trafikljusmodellen är ett till- synsverktyg saknas ingripandemöjligheter som är direkt kopplade till nivåerna i modellen. föreslår i sin rapport till kapitalkravsreglering för tjänstepensionsföretag av (dnr 17-4640), nedan benämnd kapitalkravsrapporten, att det riskkänsliga kapitalkravet ska fast- ställas med utgångspunkt i en enkel s.k. Value-at-Risk-metod. Vid beräk- ningen av det riskkänsliga kapitalkravet ska förluster som kan uppkomma beaktas. Vidare ska det risk- känsliga kapitalkravet alltid vara större än det schablonmässiga kapital- kravet. lämnar inget förslag till konfidensnivå, men anger att konfidensnivån inte bör innebära att kapitalkravet understiger kapital- behovet enligt dagens trafikljusmodell. Tjänstepensionsföretag ska omfattas av ett riskkänsligt kapitalkrav I utgör tjänstepensionen för många en stor och viktig del av den slutliga pensionen. Det är därför av stor vikt att ett fullgott skydd säker- ställs, som en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapitalet möjliggörs. Som anges i avsnitt 5.6 ska den nya regleringen med anledning av andra tjänstepensionsdirektivet möjliggöra en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapital som den bör säkerställa ett fullgott skydd för de nuvarande och framtida pensionärerna. Enkelt uttryckt måste försäkringstagare och försäkrade kunna lita på att tjänstepensionsföretagen har förmåga att betala ut de ersättningar som utlovats. är det viktigt att de som betalas in kan investeras och förvaltas väl så att tjänstepensionerna uppnår en tillfredsställande nivå. Detta är inte bara av stor betydelse för de anställda och för arbetsgivarna utan också för samhället i stort eftersom tjänstepensionen fyller en viktig funktion som komplement till den allmänna pensionen. Som och riksbank betonar är det även centralt att tjänstepensionsföretagen har en god finansiell ställning så att de inte bidrar till finansiell instabilitet i händelse av ett allvarligt marknadsläge. Det finns flera skyddsregler som syftar till att säkerställa ett gott skydd för försäkringstagarna och de försäkrade. Med beaktande av förmånernas skyddsvärde är det dock, som Svensk Försäkring påpekar, nödvändigt att storleken på tjänstepensionsföretagens kapitalbuffert är tillräcklig för att företagen ska kunna agera innan det finns en risk för att de garanterade åtagandena inte kan infrias. Behovet av buffertkapital ökar om företaget gör mer riskfyllda placeringar med högre avkastningspotential. För att spegla detta finns ett riskkänsligt kapitalkrav för försäkringsföretag som följer Solvens där den minsta tillåtna storleken på buffert- kapitalet bestäms utifrån företagets riskprofil. En reglering med mot- svarande funktion finns även på bankområdet. Som nämns ovan tillämpas också en riskkänslig modell i tillsyn, den s.k. trafik- ljusmodellen. Tillsynsmodellen omfattar försäkringsföretag som följer övergångsbestämmelserna och tjänstepensionskassor. Det är alltså inte något nytt för de företag som driver tjänstepensionsverksamhet att förhålla sig till ett riskkänsligt kapitalkrav eller till en motsvarande risk- känslig modell i tillsynen. Den solvensreglering som finns i andra tjänstepensionsdirektivet är avsedd att vara en minimireglering för alla sorters tjänstepensionsinstitut som förekommer i EU. Solvensregleringen motsvarar det lagstadgade kapitalkrav som gäller för försäkringsföretag som följer övergångs- bestämmelserna och för tjänstepensionskassor. Det minsta tillåtna buffert- kapital som följer av andra tjänstepensionsdirektivet beräknas schablon- mässigt utifrån bl.a. storleken på företagets försäkringstekniska avsätt- ningar. Kapitalkravet är förhållandevis lågt.