prop · H70364 · 2019-12-16 00:00:00 — Säkerhets- polisen har i sin behovsbeskrivning (se bilaga 2 till utredningens betän- kande s. 608) exempelvis anfört att i flera av myndighetens utredningar har positionsuppgifterna från operatörerna varit allt för oprecisa för att vara avgörande när det gäller att knyta en person till en viss plats. Ytter- ligare en aspekt är att lokaliseringsuppgifter förutsätter att telefonen är på- slagen. Så är sällan fallet i direkt samband med att ett planerat brott utförs. Med en mer exakt geografisk positionering strax före avstängningen skulle möjligheterna öka att knyta telefonen eller gärningsmannen till brottet. Det skulle också vara möjligt att i realtid se när telefonens GPS-positionering stängs av. Det angivna talar enligt regeringens mening med styrka för att det föreligger ett påtagligt behov av nya och bättre metoder för att samla in uppgifter om geografisk position. Ingenting har framkommit som talar för att behovet skiljer sig åt beroende på om åtgärden vidtas i underrättelse- verksamhet, i förundersökningsverksamhet eller vid särskild utlännings- kontroll. Optisk personövervakning och avlyssning av ljud Om teknisk utrustning har en kamerafunktion eller en mikrofonfunktion kan tekniska metoder användas för att på distans aktivera dessa funktioner i utrustningen. Sådana uppgifter (rörlig bild och tal) motsvarar vad som får hämtas in efter tillstånd till hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. Ingenting har framkommit i de behovsbeskrivningar som de brotts- bekämpande myndigheterna har lämnat (se bilaga 2 till utredningens betänkande s. 603–689) som talar för att hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning i teknisk mening fungerar sämre än de gjort tidigare, såsom beskrivs ovan beträffande hemlig avlyssning och över- vakning av elektronisk kommunikation på grund av t.ex. kryptering. Inte heller utredningen redogör för att det finns sådana problem. det framkommit att det i vissa fall inte är möjligt att verkställa åtgärderna på grund av att den verkställande myndigheten inte kan bereda sig tillgång till den plats ett tillstånd avser eller att det inte finns något lämpligt ställe på platsen att montera det tekniska hjälpmedlet på. Också en generell med- vetenhet hos kriminella om under vilka förutsättningar de brottsbekäm- pande myndigheterna får använda befintliga hemliga tvångsmedel har lyfts fram som skäl för nya metoder. Det framgår av utredningen att krimi- nella bland annat utnyttjar att tillstånden måste vara knutna till viss förut- bestämd plats och därför väljer att ha möten på platser som inte går att förutse från myndigheternas sida eller platser där tvångsmedlen inte fysiskt kan verkställas. En vanlig förklaring när misstänkta personer konfronteras med att vissa meddelanden har skickats eller andra åtgärder vidtagits från deras telefon eller dator är nämligen att de lånat ut eller låtit någon annan använda utrustningen, alternativt att det inte är deras telefon eller dator. Med en möjlighet att t.ex. använda kameran på en mobiltelefon som är riktad mot användaren kan det snabbt avgöras om det är den som åtgärden avser eller annan person som skickat ett meddelande. Sådan identifiering kan också göras genom röstigenkänning genom att aktivera mikrofonen i den teknis- ka utrustningen. Åtgärden skulle alltså kunna identifiera den misstänkte eller den som är av intresse i underrättelseverksamheten. Åtgärden kan även vara värdefull i situationer där den misstänkte är känd för den brotts- bekämpande myndigheten, för att veta var den misstänkte befinner sig eller i vilka miljöer han eller hon rör sig. Det är alltså inte utvecklingen av tekniken i sig utan endast andra förutsättningar för verkställighet som ligger till grund för behovet av nya metoder i denna del. Det finns inte skäl att ifrågasätta de uppgifter som de brottsbekämpande myndigheterna lämnat i sina behovsbeskrivningar och under remissbehandlingen. I behovsbeskrivning (se bilaga 2 till utredningens betänkande s. 632 och 643) anför myndigheten att det numera är välkänt för kriminella att de brottsbekämpande myndigheterna använder hemliga tvångsmedel, vilka dessa är och hur de används. De kriminella nätverken har anpassat sitt beteende efter denna kunskap. Vidare konstateras att hemlig kameraövervakning och hemlig rums- avlyssning är mycket kostsamma och tidskrävande åtgärder och att resulta- tet ofta brister i kvalitet. Dessutom tar det att granska materialet, vilket leder till längre förundersökningstider. Vidare har hemlig kamera- övervakning vid ett flertal tillfällen inte kunnat verkställas eftersom det varit svårt att hitta ett lämpligt ställe att montera kamerautrustningen på. Eftersom tvångsmedlet framför allt ska användas på platser som är svår- spanade går myndigheten miste om viktig information om det inte finns möjlighet att montera utrustningen. I behovsbe- skrivning (se bilaga 2 till utredningens betänkande s. 677–678) konstateras att hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning är mycket resurskrävande metoder eftersom platsen för verkställighet ofta måste undersökas i förväg och säkras som avlyssnings- eller över- vakningsutrustningen monteras. Det är inte alltid det går att uppnå fullgod ljud- eller bildkvalitet. Vidare är de platser som hemlig rumsavlyssning kan utföras på sådana platser där den misstänkte kan räkna med att bli föremål för avlyssning. Det är inte tillfredsställande att personer i krimi- nella miljöer i någon mening förfogar över möjligheterna för de brotts- 2019/20:64 bekämpande myndigheterna att lyckas i sina utredningar. Mot denna bak- grund anser regeringen, till skillnad från Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden, att det finns ett påtagligt behov av åtgärder som kompletterar de befintliga möjligheterna till hemlig kameraövervakning och hemlig rums- avlyssning. Hemlig dataavläsning kan möjliggöra en löpande insamling av uppgifter oberoende av vilken plats personen som åtgärden avser befinner sig på. En sådan lösning skulle innebära en utvidgning av tillämpningsområdet för både hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning, vilka båda kräver att det i tillståndet anges på vilken plats åtgärden får vidtas. Det kan antas att kriminella personer, åtminstone personer inom den organiserade brottsligheten, är väl införstådda med på vilka platser de löper störst risk för att utsättas för hemlig rumsavlyssning eller hemlig kameraövervakning och att dessa personer anpassar sitt beteende efter sådan kunskap i syfte att undgå avlyssning eller övervakning. Behovet måste därför anses vara påtagligt inte bara för uppgifter som kan hämtas in enligt dagens förutsätt- ningar utan också för uppgifter som kan hämtas in på andra platser än de där avlyssning eller övervakning får förekomma. En annan fråga är om det är proportionerligt, vilket regeringen återkommer till i avsnitt 8.6. Hemlig rumsavlyssning är inte en tillåten åtgärd i underrättelseverk- samhet. Utöver att integritetsskäl talade emot att införa en möjlighet till sådan användning anförde regeringen, i samband med införandet av åtgär- den i , att det på det tidiga stadium när preventiva tvångs- medel används mer sällan synes finnas konkreta uppgifter om t.ex. att möten ska ske på en viss plats för att avhandla viktiga frågor, se proposi- tionen Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (prop. 2013/14:237 s. 101). I likhet med utredningen gör regeringen inte någon annan bedöm- ning . Det är alltså endast i förundersökningsfallen som det redovisade behovet av rumsavlyssningsuppgifter finns. När det däremot gäller hemlig kameraövervakning är åtgärden tillåten i underrättelseverksamhet under de förutsättningar som framgår av preventivlagen. Ingenting har framkom- mit som ger anledning att anta att det behov av kameraövervakningsupp- gifter som redovisas ovan skiljer sig åt mellan förundersöknings- och preventivlagsfallen. Behovet av hemlig dataavläsning som metod för att kunna samla in uppgifter som inte kan samlas in genom befintliga tvångsmedel Regeringens bedömning: Det finns ett påtagligt behov av att i hemlig- het kunna samla in elektroniskt lagrade uppgifter och uppgifter som visar hur ett avläsningsbart informationssystem används, som inte kan samlas in genom befintliga tvångsmedel. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som kommente- rar behovet av hemlig dataavläsning instämmer i utredningens bedömning. De instämmer också i den problembild som utredningen redovisar. andra ombudsmän (), , tingsrätt, Justitiekanslern, , , , , , Tullver- ket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och kristna råd delar bedömningen att det finns ett klart behov av tillägger att dagens ordinarie utredningsmetoder såsom spaning oftast inte räcker för att driva förunder- Beslag av datorer räcker inte för bevissäkring i kom- plexa ärenden, eftersom kryptering eller lösenordsskydd försvårar eller omöjliggör att i efterhand ta fram information från datorn. antar att hemlig dataavläsning kommer att kunna effektivisera det brotts- Även anser att ett sådant be- hov finns genom att den information som på laglig väg kan hämtas in har Säkerhetspolisen framför att de senaste årens tekniska utveckling, liksom brotts- och samhällsutveckling i övrigt, inneburit att de brottsbekämpande myndigheterna kan ta del av många av de uppgifter som man tidigare fick del av genom användande av straffproces- () ifrågasätter inte myndig- heternas upplevda behov men anför att utredningen inte har redovisat statistik eller någon övergripande bild av behovets omfattning och anser därför att det inte kommit fram ett tillräckligt starkt behov av att införa Skälen för regeringens bedömning Den tekniska och samhälleliga utvecklingen har inte bara lett till att hem- liga tvångsmedel har förlorat i effektivitet. Även beslag av elektroniska informationsbärare ger allt mindre information för de brottsbekämpande Det beror dels på den alltmer använda krypteringen (se avsnitt 7.1), dels på att vissa uppgifter över huvud taget inte lagras, t.ex. uppgifter i dokument som inte sparas. Härtill kommer att digitaliseringen har medfört att alltmer information finns i elektronisk form. hålla en brottsbekämpande förmåga i den digitala miljön har således blivit Det finns därför skäl att överväga om hemlig dataavläsning bör införas som hemligt tvångsmedel för att komma åt uppgifter som lag- ras i ett informationssystem och uppgifter om hur ett informationssystem Genom ett sådant tvångsmedel skulle de brottsbekämpande myn- digheterna få möjlighet att ta del av elektronisk information som de har rätt, men inte praktisk möjlighet, att inhämta. Insamling av elektroniskt lagrade uppgifter under förundersökning Det finns inga särskilda regler om husrannsakan i eller undersökning av elektroniska uppgifter i datorer eller andra informationsbärare. inte heller några regler i som särskilt tar sikte på beslag av elektroniskt lagrade uppgifter. Den allmänna uppfattningen är dock att det inte finns något hinder mot att innehållet i en informationsbärare genomsöks under en husrannsakan. Det krävs då inte något särskilt beslut om husrannsakan för informationsbäraren (betänkandena Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen, SOU 1995:47 s. 184 samt För- undersökning – objektivitet, beslag, dokumentation m.m., SOU 2011:45 s. 295–296). Ett föremål som har tagits i beslag får undersökas. 2019/20:64 männa uppfattningen är att det innefattar en möjlighet att genomsöka det lagrade innehållet i t.ex. en dator eller en mobiltelefon. Genom husrannsa- kan och beslag av elektroniska informationsbärare får de brottsutredande myndigheterna således tillgång till elektroniskt lagrade uppgifter. Vid införandet av tvångsmedlen beslag och husrannsakan gjordes be- dömningen att det fanns ett behov för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till de uppgifter som beslag och husrannsakan ger. Liksom vid hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning har det inte fram- kommit något som tyder på annat än att det behovet alltjämt är gällande. Husrannsakan och beslag är till skillnad från t.ex. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation inte hemliga tvångsmedel, även om under- rättelse till enskild om utförd husrannsakan (men inte beslag) kan skjutas upp till dess den är till men för utredningen (28 kap. 7 § rätte- gångsbalken, jfr dock förslagen om en sorts hemliga beslag i SOU 2017:100). Frågan blir därför om det påtagliga behovet av insamling av elektroniskt lagrade uppgifter även omfattar en metod som i hemlighet kan förse brottsbekämpande myndigheter med sådana uppgifter som be- slag och husrannsakan kan ge. Som framgår i avsnitt 8.4 anser regeringen, till skillnad från (), att denna analys kan utföras även utan ett fullständigt statistiskt underlag. Behovet av nya metoder för insamling av elektroniskt lagrade uppgifter Flera olika omständigheter gör att uppgifter som varit möjliga att få ut från teknisk utrustning kan samlas in. En första omständighet är den ökade krypteringsgraden (se avsnitt 7.1). Utredningen redogör för att de brottsbekämpande myndigheterna betraktar krypterade enheter som ett stort problem. För ägaren öppnas enheterna med enkla handgrepp men för utomstående är det närmast omöjligt, t.ex. vid undersökning efter beslag. Flertalet mobiltelefoner är skyddade av lösenkod eller biometriskt skydd (t.ex. upplåsning genom avläsning av fingeravtryck). Även om det skulle gå att komma in i mobiltelefonen kan det vara så att innehållet i appar därefter inte går att komma åt på grund av lösenordsskydd och ytterligare kryptering. De metoder som används av brottsbekämpande myndigheter är att gissa lösenordet genom särskilda program (s.k. brute force), att den misstänkte frivilligt lämnar lösenordet eller att lösenordet hittas nedskrivet någonstans eller erhålls på annat sätt. Att gissa svårare lösenord bedöms vara närmast omöjligt, även med tek- nisk hjälp. En annan omständighet som lyfts fram som problem vid undersökningar av teknisk utrustning är förekomsten av raderingsprogram. Sådan prog- ramvara kan radera allt eller visst innehåll på teknisk utrustning på en given signal. Sedan sådana program använts finns mycket sällan möjlighet för de brottsutredande myndigheternas it-forensiker att återskapa något av det raderade innehållet. Det innebär att uppgifterna kan vara förlorade redan innan ett beslag hunnit göras och uppgifter i en informationsbärare hunnit säkras. Det är inte enbart särskilda raderingsprogram utan också inbyggda funktioner i modern teknisk utrustning som utgör problem för de brottsbekämpande myndigheterna. I takt med att ny teknik blir allt mer utbredd försvåras således möjligheten att återskapa raderade uppgifter för de brottsbekämpande myndigheterna. Förekomsten av raderingsprogram gör att det finns ett stort behov av att komma åt uppgifterna i hemlighet. Dessutom kan kunskapen om att ett beslag har gjorts medföra kollusions- och flyktfara (SOU 2017:100 s. 612–613). Det gör behovet av hemliga åtgärder än mer påtagligt. Det kan också vara viktigt att få del av lagrad information löpande under ett ärende, eftersom det med hjälp av informa- tionen skulle gå att t.ex. avstyra ett terroristattentat, förhindra annan brotts- lig verksamhet eller få spaningsuppslag. Som anför är dagens ordinarie utrednings- metoder såsom spaning oftast inte tillräckliga för att driva förundersök- ningen framåt. Beslag av datorer räcker inte för bevissäkring i komplexa ärenden, eftersom kryptering eller lösenordsskydd försvårar eller omöjlig- gör att i efterhand ta fram information från datorn. Förekomsten av rade- ringsprogram och instruktioner på internet om s.k. antiforensiska metoder talar för att det finns behov av att kunna samla in uppgifter i hemlighet, löpande och i realtid. För detta talar också de fördelar det skulle innebära för de brottsbekämpande myndigheterna, t.ex. att under pågående tvångs- medelsanvändning kunna identifiera brottsplaner, förhindra att brott full- bordas, avvärja överhängande fara och säkra bevis. Vid en samlad bedömning anser regeringen, i likhet med utredningen, att åtgärder bör vidtas för att ge de brottsbekämpande myndigheterna inte bara rättslig utan också faktisk tillgång till uppgifter som finns elektroniskt lagrade. Insamling av elektroniskt lagrade uppgifter utanför förundersökning Till skillnad från vad som gäller under en förundersökning finns det inga regler som tillåter beslag i den brottsförhindrande verksamheten. Det gäl- ler såväl enligt reglerna i preventivlagen som reglerna i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, vilka – i nu relevant hänseende – endast tillåter hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kommunikation. Det finns således inte någon möjlighet för de brottsbekämpande myndig- heterna att i underrättelseverksamhet komma åt information som finns lagrad i en kommunikationsutrustning, utan det är först när uppgifterna sänds från enheten i t.ex. ett e-brev som de blir åtkomliga genom hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Det innebär att i den här delen måste en analys göras av i vilken utsträckning det finns ett påtagligt behov av att i underrättelseverksamhet eller vid särskild utlänningskontroll kunna samla in elektroniskt lagrade uppgifter i hemlighet. I samband med införandet av preventivlagen angav regeringen bl.a. att reglerna om användning av hemliga tvångsmedel, som förutsatte att för- undersökning hade inletts och att det fanns någon som var skäligen miss- tänkt för brott, innebar en begränsning i Säkerhetspolisens möjligheter att ingripa mot och förhindra terroristbrott, spioneribrott och författnings- hotande brottslighet. Mot denna bakgrund bedömde regeringen i propo- sitionen Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott att det på det område där Säkerhetspolisen har ett ansvar för att förhindra att brott begås fanns ett påtagligt behov av att använda tvångsmedel innan för- undersökning ännu har inletts och att behovet var särskilt påtagligt inom verksamhetsgrenar författningsskydd, kontraspionage och kontraterrorism (prop. 2005/06:177 s. 39–40). När det gällde behov av hemliga tvångsmedel gjorde regeringen bedömningen att det fanns ett påtagligt sådant behov för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott som kan anses utgöra ett hot mot vårt demokratiska samhällssystem. Det stod enligt regeringen klart att en del av den systemhotande brottsligheten härrörde från vissa kriminella grupperingar vilka, på grund av den ofta mycket starka lojaliteten mellan medlemmarna är svår att bedriva traditionell yttre spaning mot och också mycket svår att infiltrera. Mot den bakgrunden konstaterade regeringen att det inte kunde råda någon tvekan om att en möjlighet för polisen att an- vända sig av hemliga tvångsmedel för att få information om befarad systemhotande brottslighet skulle vara av betydande värde för brottsbe- kämpningen och att det förelåg ett påtagligt behov av sådana åtgärder för att förhindra viss annan systemhotande brottslighet än den som huvud- sakligen Säkerhetspolisen ska bekämpa (prop. 2005/06:177 s. 40–41). Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel som bl.a. hade till uppgift att utvärdera preventivlagen konstaterade i sitt betänkande att lagen nästan uteslutande hade använts inom område. situationer den användes i var när det befarades att allvarliga brott skulle begås och information för att komma vidare i utredningsarbetet inte kunde erhållas på annat sätt men där tillräckligt med information inte fanns för att inleda en förundersökning. Utredningen bedömde att det fanns ett påtagligt behov för Säkerhetspolisen att även utanför en förundersökning kunna använda vissa hemliga tvångsmedel för att förhindra brott. den öppna polisen inte använde hemliga tvångsmedel i underrättelse- verksamhet enligt lagen konstaterade utredningen att en del brott inom den organiserade brottsligheten är av särskild natur, t.ex. brott som i påver- kanssyfte riktar sig mot befattningshavare inom rättssystemet, politiker eller företrädare för massmedia. I betänkandet Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (SOU 2012:44 s. 38) bedömde Utredningen om vissa hem- liga tvångsmedel att det fanns ett påtagligt behov även för den öppna polisen att utom en förundersökning kunna använda vissa hemliga tvångs- medel för att förhindra systemhotande brott, en uppfattning som delades av regeringen i propositionen med samma namn (prop. 2013/14:237 s. 69). I samband med införandet av lagen om särskild utlänningskontroll över- vägde regeringen behovet av hemliga tvångsmedel vid särskild utlännings- Som skäl för behovet av att kunna få tillgång till hemliga tvångs- medel utanför en förundersökning angavs att krav på en specificerad och grundad misstanke innebär en högst betydande skillnad i förhållande till vad som föreskrevs enligt den då gällande terrorismlag- Ett exempel på när denna skillnad blir högst påtaglig är när det finns vissa indikationer på att en organisation förbereder ett terrordåd men ingenting som pekar på att en viss bestämd medlem ur organisationen är Det är då inte rättsligt möjligt att tillgripa hemliga tvångsmedel mot någon medlem i organisationen enligt för att ta reda på om han eller hon t.ex. genom telefonsamtal får information som kan ge underlag för förebyggande skyddsåtgärder. Utan möjlighet till hemliga tvångsmedel vid särskild utlänningskontroll skulle regleringen förlora i effektivitet på ett sätt som inte skulle vara försvarligt av hänsyn till den allmänna hotbild som man och har att räkna med, se propositionen med förslag till lag om särskild kontroll av vissa utlänningar, m.m. (prop. 1990/91:118 s. 48). Som Säkerhetspolisen redogör för i sin behovsbeskrivning (se bilaga 2 till utredningens betänkande s. 606–607) ligger det i sakens natur att möj- ligheten att få tillgång till elektroniskt lagrade uppgifter löpande, alltså utan att invänta att ett beslag genomsökts, kan vara helt av- görande för att identifiera brottsplaner och förhindra att brott fullbordas. I den brottsförhindrande verksamheten skulle de brottsbekämpande myn- digheterna genom hemlig dataavläsning kunna få tillgång till uppgifter som antecknade brottsplaner, fotografier över tänkta brottsplatser och annan lagrad information. Detta skulle redan vid ett tidigt skede kunna ge bättre förutsättningar att hindra t.ex. planerade terrordåd. Det framstår där- för som närmast självklart att de elektroniskt lagrade uppgifter som kan hämtas in genom hemlig dataavläsning skulle ha lika stort värde i den brottsförhindrande verksamheten som i den brottsutredande. Sådana upp- gifter är inte möjliga att få tillgång till i den brottsförhindrande verk- samheten. De skäl som regeringen anförde i lagstiftningsarbetet med pre- ventivlagen och som redovisas ovan beträffande vikten av att förhindra de brott som Säkerhetspolisen ansvarar för och för annan systemhotande brottslighet gör sig fortfarande gällande. Detsamma gäller de skäl som an- fördes för att förhindra terrordåd som anfördes i samband med att lagen om särskild utlänningskontroll infördes. Attentatet på i där en gärningsman med en lastbil körde ihjäl fem personer och skadade många, liksom bombdådet där en ensam gär- ningsman sprängde sig själv i närheten av visar hur svårt det är att förhindra sådan brottslighet. Det anförda visar att det finns behov av nya metoder för att kunna förhindra den typen av brottslighet. Med hänsyn till den omfattande digitalisering som sam- hället genomgått är det dessutom svårt att se att det finns alternativa metoder för att komma åt samma information. Vid en samlad bedömning anser således regeringen att det föreligger ett påtagligt behov av att kunna samla in elektroniskt lagrade uppgifter i en kommunikationsutrustning även i underrättelseverksamhet och vid sär- skild utlänningskontroll. Insamling av uppgifter som inte lagras