prop · H70332 · 2019-10-24 00:00:00 — Skogsindustrierna, , , Kommuner och Landsting, , , E-on , Fiskeby , , , , , , , Söderenergi, Tekniska verken i , och Flertalet av de som avstyrker förslaget instämmer i utredningens bedömning att en skatt på avfall inte utgör ett ändamålsenligt styrmedel för att kostnadseffektivt bidra till att uppfylla de klimat-, energi- och avfallspolitiska målen. hävdar att det beror på att företag som driver avfalls- och samförbränningsanläggningar inte kommer att kunna överföra en avfallsförbränningsskatt på mottagningsavgifterna och därmed får inte en avfallsförbränningsskatt den styrning som efterfrågas. som träffar högre upp i avfallshierarkin och tidigare i produkternas livscykel borde i stället införas. anser att skatten inte ger incitament till att sortera ut vissa Att av miljöskäl beskatta avfallsförbränning lika, per ton avfall utan hänsyn till avfallets miljöpåverkan eller lämpligare behandling, riskerar att resultera i förhållandevis kostsamma åtgärder som har små eller anser inte att utredningen ger ett tillräckligt underlag för att bedöma effekterna av en möjlig skatt på Styrmedel som främjar åtgärder högre upp i värdekedjan bör Det är också osäkert hur verkningsfull en skatt på förbränning av avfall blir i relation till andra styrmedel. att den förändring som gjorts av EU ETS även påverkar vilken effekt en skatt på avfallsförbränning kan få. anför att det redan finns flera andra styrmedel och regelverk som tar sikte på samma målbild. De verksamheter som berörs av förslaget ingår i EU ETS, är föremål för miljöprövning och det finns återvinningskrav i form av producentansvar för olika avfallsfraktioner. Kommuner och Landsting (SKL) anser att energiåtervinning genom förbränning är det mest resurseffektiva sättet att få bort giftig, kontaminerad eller på annat sätt icke-återvinningsbar plast. Mängden plast som inte återvinns bör främst minskas genom krav på produkters innehåll och återvinningsbarhet genom EU:s ekodesignkrav, producentansvar, upphandling etc. En anläggning som tar emot avfall för energiutvinning kan inte höja priset mot sina externa leverantörer och dessa får heller inget ökat incitament att sortera. Skatten blir därmed främst en förmögenhetsöverföring från kommun till stat. anser att den föreslagna skatten är konkurrenssnedvridande. har unika förutsättningar att utvinna energi ur importerat avfall och importerar flera miljoner ton avfall som används för energiåtervinning . Med nuvarande mottagningsavgifter så är export till ett ekonomiskt konkurrenskraftigt behandlingsalternativ för avfallsaktörer i andra länder. Om mottagningsavgifterna höjs eller det tas ut en skatt når man snart en prisnivå som gör att utländska avfallshanterare hittar mer kostnadseffektiva alternativ för behandling. anser att den föreslagna skatten på avfallsförbränning skulle påföras avfalls- och samförbränningsanläggningar som redan omfattas av tillståndsprövning enligt med krav och villkor som utgår från bästa tillgängliga teknik. Utöver tillståndskraven omfattas i stort sett all avfallsförbränning av EU ETS. En skatt på förbränning av avfall underminerar prisbildningen inom EU ETS och minskar därmed trovärdigheten för utsläppshandelns funktion och efterlevnad. Det finns olika skäl till att avfall förbränns, exempelvis för att ersätta jungfruliga fossila bränslen eller att omhänderta internt avfall. Även om syftet inte alltid primärt är att producera energi så ersätter avfallet andra bränslen. Att nyttja rest- eller biprodukter som en resurs är en självklarhet i näringslivet. Det bidrar såväl till minskad miljöbelastning som till företagens konkurrenskraft. En skatt som träffar samförbränningsanläggningar leder till kostnadsfördyringar som försämrar möjligheterna att nå dessa syften. anför att klimatpolitiska styrmedel som riktas mot en specifik bransch inom EU ETS-sektorn inte är kostnadseffektiva. Eftersom det är oklart om det kommer att ske några ytterligare storskaliga annulleringar efter mitten av kommer effektiviteten av en avfallsförbränningsskatt på de totala koldioxidutsläppen bero på om det finns utrymme för tidiga utsläppsminskningar. Energigas anser att en skatt på avfall kan leda till att avfallsimporten minskar vilket frigör kapacitet i svenska förbränningsanläggningar. Det skulle kunna leda till ökad efterfrågan för svenskt avfall. Sådant avfall skulle kunna användas som råvara vid biogasproduktion i stället för förbränning. Även Energiföretagen menar att ett skatteuttag leder till minskad import och saknar en analys av effekterna av ett sådant undantag. Med ett undantag för importerat avfall 2019/20:32 undviks större klimatpåverkande utsläpp från deponier i och ger ett tydligare incitament för återvinning inom landet. anför att en generös tilldelning av utsläppsrätter och ett alltför lågt pris på dessa gör att deltagandet i utsläppshandeln inte har någon styrande effekt på avfallsförbränningen och inte kan ersätta den föreslagna skatten. Motiven för att införa avfallsförbränningsskatten är inte bara ökad materialåtervinning utan även att minska importen av avfall, att beskatta all fossil förbränning lika och att jämställa konkurrensvillkoren mellan biobränsle och avfall som bränsle samt att göra kompostering och rötning av biologiskt avfall mer konkurrenskraftigt jämfört med avfallsförbränning. anser att en skatt på förbränning av avfall kan vara ett av de styrmedel som behövs för att stimulera en ökad materialåtervinning. Skälen för regeringens förslag: ska inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären och utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara lägre än utsläppen . Vidare ska sträva efter att uppnå en mer resurseffektiv och giftfri avfallshantering i enlighet med avfallshierarkin. Detta kräver att även styrmedel som är effektiva först på lång sikt införs. En omfattande avfallsförbränning, av t.ex. sådan plast som istället bör återvinnas, är inte förenlig med klimatmålen och den cirkulära ekonomin som regeringen strävar efter. Regeringen anser därför, trots vad som anförts av flera remissinstanser och av utredningen, att en skatt på avfall som förbränns ska införas. När det gäller satsningar på andra styrmedel, som flera remissinstanser föreslagit, utesluter den ena lösningen inte den andra. De lösningar som vissa av de remissinstanser som avstyrker skatten pekar på är dock i flera fall inte genomförbara inom en rimlig tidsperiod. ska ligga i framkant när det gäller klimat- och miljömål och det är därför nödvändigt att arbeta på bred front för att klimatmålen ska uppnås. Både och EU strävar mot en mer cirkulär ekonomi, i vilken avfall ska betraktas som en resurs. Det framgår av och rådets direktiv (EU) 2018/851 av om ändring av direktiv /98/EG om avfall. Inom EU finns en ökad ambition om att minska deponering och öka materialåtervinning. Det innebär att argument om att avfall som förbränns i annars skulle deponeras i annat EU-land inte längre gäller i samma utsträckning. Det kan dock bli så att avfall från andra länder förbränns i , och skatten bedöms inte heller i närtid påverka att så sker. Energiåtervinning, dvs. avfallsförbränning för energiproduktion, har ökat med . En effekt av en skatt på förbränning av avfall är att lönsamheten för kraft- och värmeproduktion baserad på avfallsförbränning minskar vilket kan leda till att investeringar för att fortsätta driva existerande avfallspannor uteblir. Denna effekt torde dock vara begränsad men förväntas leda till att avfallsförbränningskapaciteten i minskar efter 2030. Det kan bidra till att minska territoriella fossila växthusgasutsläpp. Flera remissinstanser påpekade att EU ETS redan omfattar avfalls- och samförbränningsanläggningar och att det därför inte är önskvärt med en dubbelstyrning. I och med reformen av utsläppshandeln har dock förutsättningarna som nämns i utredningen ändrats. Reformen innebär att det införs en s.k. marknadsstabilitetsreserv samt möjlighet att annullera utsläppsrätter. Dessa nya verktyg ändrar på ett grundläggande sätt utsläppshandelssystemets funktion och leder till att nationella åtgärder påverkar EU:s samlade utsläpp i högre grad . Regeringen gör bedömningen att det i ljuset av de nationella klimatmål som beslutat om är angeläget att arbeta för att minska utsläppen från svenska anläggningar. Förslaget bedöms ändamålsenligt i detta avseende. Lagrådet konstaterar att det inte anförts något konkret stöd för att det angivna syftet med förslaget skulle uppnås och att vad som anges som stöd är antagandet om effekter som kan komma att uppstå under vissa förhållanden. Lagrådet anser även att det kan ifrågasättas om regeringen lyckats undanröja tvivel på skattens effektivitet. Det bör därför enligt Lagrådets mening ytterligare belysas om den föreslagna skatten kan antas tillgodose de angivna syftena. Regeringen är dock av uppfattningen att, som angetts, ovan en skatt på avfallsförbränning bör införas eftersom det är nödvändigt att arbeta på såväl kort som lång sikt för att nå de nationella klimatmålen och skapa en mer resurseffektiv och giftfri avfallshantering. I det arbetet utgör avfallsförbränningsskatten en viktig del. ska inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. För att uppnå det långsiktiga klimatmålet krävs att åtgärder vidtas . Utformningen av den framtida svenska avfallsförbränningen bestäms av långsiktiga investeringar vilket innebär att de önskade effekterna av avfallsförbränningsskatten också ligger längre fram i tiden, med all den osäkerhet detta för med sig. Regeringen anser att det är angeläget att även gå fram med åtgärder som kan ha effekt på lång sikt för att uppnå klimatmålen. Det blir därför också viktigt att utvärdera och analysera om sådana åtgärder bättre kan styra gentemot den önskvärda effekten, vilket regeringen avser att göra. De tvivel som uttryckte riktar mest in sig på effekten på materialåtervinning och inte i lika hög grad på effekten på klimatet. Utredningen anför snarare att det är lämpligare att utsläpp styrs inom systemet för EU ETS. Detta system har dock reformerats, som nämnts ovan, på ett sätt som innebär att nationella utsläppsminskningar kan få en effekt även på de totala utsläppen. Det gör att argument i den delen inte längre har samma tyngd. Vidare kan noteras att syftet med avfallsförbränningsskatten är att nå de nationella klimatmålen. En skatt på förbränning av avfall visar även tydligt på att avfallshierarkin ska följas och att det är nödvändigt med högre grad av materialåtervinning . Precis som utredningen, flera remissinstanser och Lagrådet påpekat anser regeringen att det inte kan uteslutas att det finns negativa effekter med införandet av skatten. Detta måste dock vägas mot de positiva effekter skatten kan medföra. Vid en sådan avvägning anser regeringen att de positiva effekterna skatten kan medföra överväger de negativa. Skatt på deponering av avfall regleras i lagen (1999:673) om skatt på avfall, förkortad LSA. I den lagen är det den som bedriver deponiverksamheten som är skattskyldig. Eftersom skattebasen och de 2019/20:32 skattskyldiga enligt LSA är andra än enligt den nu föreslagna lagen är det inte lämpligt att införa den nu föreslagna skatten i LSA utan den bör införas i en egen lag. Regeringen föreslår därför att den nya skatten ska införas i en egen lag. Förslaget innebär att det införs en ny lag om skatt på avfall som förbränns. 5.2Skattens huvudsakliga utformning och uppbyggnad Regeringens förslag: En skatt på förbränning av avfall ska utformas enligt en nettobeskattningsmodell. Skatt ska tas ut för avfall som förs in till en avfalls- eller samförbränningsanläggning. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Energiföretagen tillstyrker förslaget och anser att om en avfallsförbränningsskatt ska införas bör den utformas enligt en nettobeskattningsmodell. Skogsindustrierna avstyrker förslaget och anför att nettobeskattningsmodellen inte kan tillämpas med någon större säkerhet. Mängden och sammansättningen av de bränslen som förs in i ett returpappersbruks förbränningsanläggningar varierar såväl vad gäller mängd, andel skattepliktigt bränsle och därmed utgående avdragsgilla avfall. Olika bränslen har olika askbildande egenskaper. Osäkerheten i det beräknade skatteunderlaget skulle bli stor liksom den administrativa bördan för att hantera avdragen. Skälen för regeringens förslag: En nettobeskattningsmodell innebär att allt avfall som förs in till en skattepliktig anläggning beskattas. Skattskyldigheten inträder då avfallet förs in till anläggningen. För det material som förs ut från anläggningen får avdrag göras i deklarationen. Enligt denna metod ska beskattning således ske av den mängd avfall som utgör skillnaden mellan det som förs in och det som förs ut från anläggningen. Regeringen anser att det finns fördelar med denna beskattningsmodell eftersom den ger incitament till utsortering av material som kan återanvändas eller återvinnas genom olika behandlingsmetoder. Den modellen har även fördelen av att, för det fall det finns anläggningar som klassas som samförbränningsanläggningar men där någon typ av materialåtervinning sker genom t.ex. pyrolys, avdrag får göras även för det material som återvunnits och förs ut från anläggningen. Nettobeskattningsmodellen främjar på detta sätt den cirkulära ekonomin. Genom att använda sig av nettobeskattningsmodellen undviks även dubbelbeskattning av t.ex. askor som förs ut från en avfallsförbränningsanläggning och därefter deponeras vilket innebär att skatt tas ut enligt LSA. Nettobeskattningsmodellen används redan i LSA. Den bör därför vara förhållandevis enkel att administrera, kontrollera och följa upp. införandet av en nettobeskattningsmodell innebär ett administrativt arbete och en viss osäkerhet är ofrånkomligt. Regeringen anser dock att en Prop. 2019/20:32 nettobeskattningsmodell är nödvändig för att ge ett incitament för att återvinna och undvika att en dubbelbeskattning sker enligt den föreslagna lagen och för avfall som deponeras och beskattas enligt LSA. Lagrådet anför att lagen skulle få en bättre och mer logisk uppbyggnad om paragraferna anges i en annan ordning. Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning och ändrar uppbyggnaden av lagen i enlighet med Lagrådets förslag. Förslaget förs in i 14 § i den nya lagen om skatt på avfall som förbränns. Regeringens förslag: Skatten ska omfatta avfall som förs in till en avfallsförbränningsanläggning eller samförbränningsanläggning. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Avfall tillstyrker förslaget men anser att det vore bättre att hänvisa till definitionerna i förordningen (2013:235) om förbränning av avfall, för att undvika att skapa fler definitioner av samma typ av anläggning. tillstyrker förslaget men anser att definitionerna av avfalls- och samförbränningsanläggning inte är Återvinningsindustrierna avstyrker förslaget eftersom de anser att samförbränningsanläggningar och pyrolys ska undantas. , och Svemin avstyrker förslaget och anför att samförbränningsanläggningar bör undantas från skattens har inget att invända mot förslaget men menar att deras anläggningar i och Bergsöe inte kan klassas som avfallsförbränningsanläggningar eller samförbränningsanläggningar utan är anläggningar för metallåtervinning och därför inte bör omfattas av Skälen för regeringens förslag Om en skatt på förbränning av avfall ska styra i enlighet med avfallshierarkin genom att utjämna kostnaderna för olika behandlings- alternativ så är det underordnat var, eller i vilken typ av anläggning, Mot bakgrund av detta syfte bör en skatt på förbränning av avfall vara så generell som möjligt. Denna bedömning stöds även av erfarenheterna från den tidigare skatten på förbränning av avfall. Skattskyldighet förelåg endast när avfall användes för uppvärmning. Skatten var också utformad med en skattelättnad för bränsle som förbrukades för framställning av värme i kraftvärmeproduktion. omfattades endast hushållsavfall av skatteplikt. att det skattepliktiga hushållsavfallet allokerades till kraftvärmeproduktion medan det avfall som inte var skattepliktigt (verksamhetsavfallet) allokerades till anläggningar med ren värmeproduktion. skatten bör således omfatta alla anläggningar där avfall förbränns, dvs. både avfalls- och samförbränningsanläggningar. 2019/20:32 Utredningen har övervägt att utforma skatten på förbränning av avfall så att den endast omfattar avfallsförbränningsanläggningar enligt definitionen i avfallsförbränningsförordningen. En sådan avgränsning skulle innebära att anläggningar som förbränner blandat hushålls- och verksamhetsavfall skulle omfattas av skatten medan skogs- och trämekanisk industri inte skulle omfattas eftersom dessa anläggningar klassas som samförbränningsanläggningar. Utredningen kom dock fram till slutsatsen att en sådan avgränsning, där ett antal anläggningar som förbränner avfall skulle undantas från beskattning är ineffektiv och skulle innebära att kostnaderna för förbränning av avfall varierar beroende på var det bränns vilket inte är önskvärt. En sådan skattestruktur riskerar också att medföra att avfallsflöden styrs över till anläggningar som inte omfattas av avfallsförbränningsskatt, vilket skulle minska skattens styreffekt. Flera remissinstanser anför att samförbränningsanläggningar ska undantas från en skatt på avfallsförbränning. Återvinningsindustrierna pekar på att syftet med återvinningsföretagens avfallssortering är att tillvarata de material som är återvinningsbara, men att det vid all sorteringsverksamhet uppkommer avfall som inte kan materialåtervinnas. Detta restavfall har som regel högt energiinnehåll och används som bränsle i samförbränningsanläggningar. Syftet med detta är att minska beroendet av fossila bränslen. Remissinstanserna menar att även en relativt låg skatt riskerar att göra det ekonomiskt olönsamt för samförbrännarna att använda sådant avfall som bränsle. En avfallsförbränningsskatt riskerar därför att motverka det resurs- och klimateffektiva arbete som vissa anläggningar bedriver. Regeringen instämmer således, trots remissinstansernas invändningar, i utredningens förslag att även samförbränningsanläggningar ska omfattas av skatten. Skulle samförbränningsanläggningar undantas finns risk för att skattens styreffekt skulle minska och i stället leda till ökade transporter av avfall. Att det inte finns bättre alternativ för visst material än att förbränna det innebär inte heller att det ska undantas från tillämpningsområdet. Sammanfattningsvis ska skatten omfatta förbränning av avfall oavsett var förbränningen sker. I förbränns avfall i avfallsförbränningsanläggningar och samförbränningsanläggningar och det är därför nödvändigt att båda dessa slag av anläggningar omfattas. Vad som menas med avfallsförbränningsanläggning och samförbränningsanläggning bör anges i den nya lagen. Företrädesvis bör någon av de definitioner som redan finns i annan lagstiftning användas. Det finns både svenska och EU-rättsliga definitioner av avfallsförbränningsanläggning och samförbränningsanläggning. De svenska definitionerna finns i förordning (2013:253) om förbränning av avfall, förkortad avfallsförbränningsförordningen, och de EU-rättsliga i och rådets direktiv /75/EU av om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar), förkortad IED. Enligt 6 § avfallsförbränningsförordningen definieras avfallsförbränningsanläggning som en förbränningsanläggning 1. som är avsedd för avfallsförbränning med eller utan återvinning av Prop. 2019/20:32 alstrad energi, 2.där förbränning av avfall sker på ett sådant sätt att det huvudsakliga ändamålet med anläggningen inte kan anses vara produktion av energi eller material, 3.där av den alstrade värmen kommer från förbränning av farligt avfall, eller 4.där det förbränns annat hushållsavfall än avfall som enligt bilaga 4 till avfallsförordningen (2011:927) omfattas av någon av avfallstyperna i underkapitel och är källsorterat eller omfattas av någon av avfallstyperna i underkapitel . Denna definition innebär att de anläggningar som förbränner hushållsavfall omfattas av skatten, med undantag för förbränning av separat insamlade fraktioner (utom förpackningar) som är källsorterade eller utgörs av trädgårds- och parkavfall. Samförbränningsanläggning definieras i 7 § avfallsförbränningsförordningen som en förbränningsanläggning som 1.huvudsakligen är avsedd för produktion av energi eller material men där avfall används som normalt bränsle eller tillskottsbränsle eller värmebehandlas i syfte att kunna bortskaffas, och 2.inte är en avfallsförbränningsanläggning. Skillnaden mellan definitionerna i avfallsförbränningsförordningen och IED är i huvudsak att definitionerna i IED bara gör åtskillnad mellan avfallsförbränningsanläggningar och samförbränningsanläggningar baserat på syftet med förbränningen. För att en anläggning ska klassas som samförbränningsanläggning enligt IED krävs att det huvudsakliga ändamålet med förbränningen är energialstring eller tillverkning av materiella produkter. För en avfallsförbränningsanläggning kan förbränningen ske med eller utan återvinning av alstrad värme. En avfallsförbränningsanläggning enligt avfallsförbränningsförordningen är vanligen en anläggning som förbränner hushållsavfall, med undantag för om det är fråga om separat insamlade fraktioner (utom förpackningar) och är källsorterat eller utgörs av trädgårds- och parkavfall. Det gäller även om det huvudsakliga syftet skulle vara produktion av energi eller material. Lagrådet anför att det är oklart vad som egentligen avses med avfallsförbränningsanläggning och att det är oklart hur punkt 1 förhåller sig till resterande punkter. Punkt 1 i definitionen av avfallsförbränningsanläggning förefaller enligt Lagrådet avse alla anläggningar som är avsedda för avfallsförbränning. Då uppstår frågan vilken självständig betydelse de övriga punkterna har. Det sägs även att en avfallsförbränningsanläggning är en anläggning som förbränner hushållsavfall. Om avsikten enbart är att träffa anläggningar som förbränner hushållsavfall bör detta enligt Lagrådet framgå direkt av lagen. Regeringen konstaterar inledningsvis att punkt 1 avser att träffa anläggningar vars huvudsyfte är avfallsförbränning, dvs kvittblivning av avfall. I finns i princip inte några sådana förbränningsanläggningar eftersom de svenska förbränningsanläggningarna har en så hög verkningsgrad. Det är dock nödvändigt att även denna punkt omfattas eftersom sådana anläggningar ska omfattas av skatten om de skulle De övriga punkterna i paragrafen rör situationer då 2019/20:32 förbränning av avfall sker men kvittblivning inte är huvudsyftet. I innebär det således att det i huvudsak är förbränningsanläggningar som bränner hushållsavfall som kommer att klassas som avfallsförbränningsanläggningar, men definitionen behöver vara vidare eftersom syftet är att all förbränning av avfall ska omfattas oavsett var den sker. Avfallsförbränningsanläggning är även ett väl etablerat begrepp som diskuterats i praxis och omfattas en välutvecklad myndighettillämpning. De flesta anläggningar som förbränner avfall är även klassade som avfallsförbränningsanläggning eller samförbränningsanläggning. Regeringen bedömer därför att tillämpningen av begreppet inte kommer att medföra några större svårigheter. För att undvika missförstånd genom att samma begrepp används med skilda betydelser i olika författningar anser regeringen att definitionerna i avfallsförbränningsförordningen bör användas, dock med den skillnaden att hänvisningen till avfallstyperna i underkapitel och 20 02 görs till gällande lydelse av och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv, dvs. en statisk hänvisning. Det innebär att eventuella senare ändringar av direktivet inte ska beaktas vid tillämpningen av bestämmelsen. Det är inte möjligt att direkt hänvisa till avfallsförbränningsförordningen på grund av att föreskrifter om skatt måste meddelas genom lag och inte genom förordning.