prop · H60386 · 2019-04-02 00:00:00 — Även är positiv till förslaget eftersom det är viktigt att de uppgifter som måste lagras också faktiskt kan användas för att bekämpa brott. () ser positivt på en reglering som möter problematiken med att det är valet av teknisk lösning som avgör om det går att spåra källan till en kommunikation på internet. PTS påpekar dock att mängden uppgifter som lagras kommer att öka betydligt för de operatörer som använder NAT- teknik. Ur ett integritetsperspektiv kan denna lagring vara känslig eftersom uppgifter om varje internetsession i praktiken kommer att behöva lagras. i , , , , , och The Business (BCC) anför att förslaget om att NAT- adresser ska lagras kommer innebära att mycket stor mängd data kommer att behöva lagras. Mot bakgrund av osäkerheten kring förslagets fören- lighet med bör en kraftigt utökad lagring inte införas. universitet () anser att det är olämpligt att utvidga lagringsskyldigheten gällande NAT-tekniken. Skrivningen möjliggör en långtgående lagringsskyldighet och delegation av normgivningsmakt på ett område som påtagligt påverkar individens rättighetsskydd. Data- inspektionen anser att det är oklart hur förslaget om att internetåtkomst ska vara teknikneutralt kommer att påverka anonymiseringstjänster och VPN- tunnlar som tillhandahålls av operatörerna. Inspektionen anför att det är oklart hur långtgående effekten av en sådan bestämmelse kan bli. Skälen för regeringens förslag och bedömning Som framgår i föregående avsnitt anser regeringen, i likhet med utredningen, att nuvarande modell för lagringsskyldigheten bör anpassas för telefonitjänst, meddelandehantering och internetåtkomst genom att vissa uppgiftsslag inom dessa kategorier tas bort från lagrings- skyldigheten. bör lagringstiderna differentieras utifrån skillnader i behov och uppgifternas integritetskänslighet, vilket regeringen återkommer till i avsnitt 5.4. Innan regeringen går in på vilka förändringar som bör göras i regelverket bör det dock inledningsvis betonas att området för elektronisk kommunikation är i ständig förändring med nya kommunikationstjänster som tillkommer som andra tjänster försvinner eller används mindre. Dessa nya tjänster leder till nya kommunikationsmönster hos användarna. Det leder i sin tur till att bedömningen av vad som är strängt nödvändigt att lagra kan förändras . Det är alltså nödvändigt att utvärdera regelverket kring lagringsskyldigheten i takt med sådana förändringar, dels för att enskilda inte ska utsättas för lagring som är strängt nödvändig, dels för att de brottsbekämpande myndigheterna måste kunna bibehålla sin brottsutredande förmåga även när tekniken utvecklas. Som framgår i avsnitt 10 anser regeringen därför att regelverket bör ses över senast från ikraftträdandet av nu föreslagna ändringar. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Inskränkningar genom lag är tillåtna enligt de förutsättningar som anges i 2 kap. 20–22 §§ regerings- formen. Det innebär bl.a. att en begränsning av rätten till skydd för den personliga integriteten är tillåten endast under förutsättning att den tillgodoser ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Det innebär också att en begränsning inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den eller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Lagringsskyldighetens omfattning anges i lagen om elektronisk kommunikation (6 kap. 16 a §), medan den tekniska beskrivningen av vad som ska lagras anges i förordningen om elektronisk kommunikation (39– 43 §§). Förhållandet mellan vad som med hänsyn till integritetsintrånget bör regleras i lag respektive i förordning var föremål för överväganden i samband med att datalagringsbestämmelserna infördes (prop. s.19–20 och 28). Regeringen bedömde att principen bör vara att lagringsskyldighetens omfattning bör regleras i lag, men däremot inte den mer tekniska specifikationen av lagringskravet, som i stället kunde regleras i förordning. I lagen anges därför vilka teknikområden som omfattas av lagringsskyldigheten, t.ex. telefonitjänst, och ändamålet med lagringen, t.ex. identifiera eller spåra en kommunikationskälla. Den tekniska beskrivningen av vad som ska lagras anges genom verkställig- hetsföreskrifter i förordning. Denna ordning bedömdes vid införandet av datalagringsbestämmelserna vara förenlig med regeringsformens skydd av den personliga integriteten. Regeringen gör inte någon annan bedömning . Utredningen anser att samtliga författningsändringar som behöver göras med anledning av att vissa uppgiftskategorier inte längre bör omfattas av lagringsskyldigheten bör göras i förordningen om elektronisk kom- munikation. För att lagringsskyldighetens ramar även fortsättningsvis ska framgå av lag gör emellertid regeringen bedömningen att vissa av de ändringar som utredningen föreslår bör göras i lagen om elektronisk kommunikation. Det gäller t.ex. den föreslagna ändringen om att kommunikation som sker helt i det fasta nätet ska tas bort från lagrings- skyldigheten, vilket innebär att 6 kap. 16 a § lagen om elektronisk kommunikation bör ändras så att det av lagen framgår att det endast är telefonitjänst och meddelandehantering via mobil nätanslutningspunkt som får lagras framöver (se mer nedan). I likhet med vad som är fallet kan emellertid de mer detaljerade specifikationerna av lagringskravet även fortsättningsvis göras i förordning. Den författningsmässiga struk- turen, där beslutar ramarna för datalagringen och regeringen den mer exakta utformningen, bör således behållas. Regeringen redogör nedan närmare för lagringens föreslagna omfattning vad gäller dels telefonitjänst och meddelandehantering, dels internetåtkomst. Enligt 6 kap. 16 a § lagen om elektronisk kommunikation ska uppgifter som genereras eller behandlas vid telefonitjänst och meddelandehantering lagras. Utredningen föreslår att endast uppgifter om kommunikation via en mobil nätanslutningspunkt bör lagras framöver. Det betyder att det inte lagras några uppgifter om telefonitjänster eller meddelandehantering som sker helt inom det fasta telefonnätet eller genom fasta internetanslutningar enligt datalagringsreglerna. Om någon av parterna kommunicerar via en mobil nätanslutningspunkt bör däremot information lagras, men bara hos den partens operatör. Regeringen delar utredningens bedömning i denna del. Såsom flera av de brottsbekämpande myndigheterna – t.ex. Ekobrotts- myndigheten, , och – påpekar kommer borttagandet av lagring gällande den s.k. fasta telefonin påverka statens möjligheter att utreda allvarlig brottslighet. kan det konstateras att det av tidigare analyser framgår att det nästan uteslutande är uppgifter hänförliga till mobiltelefontrafik som inhämtas (se t.ex. SOU 2015:31 s. 215, 253 och 262 och SOU 2012:44 s. 389, 447–448, 462 och 514). Enligt de brottskämpande myndigheterna är denna bild fortfarande korrekt, även om det också förekommer inhämtning från det fasta nätet. Mot denna bakgrund framstår det inte som strängt nödvändigt att lagra telefoni- och meddelandeuppgifter hänförliga till annat än tjänster via en mobil nätanslutningspunkt. Härtill kommer att den fasta telefonin typiskt sett används av fler personer än en mobiltelefon som oftast är personlig. Integritetsintrånget vid lagring av uppgifter knutna till mobiltelefoner är därmed fokuserat till en snävare personkrets och det totala integritets- intrånget blir således mindre vid varje lagringstillfälle. skyldighet som endast omfattar trafik via en mobil nätanslutningspunkt blir därmed mer riktad än vad som följer av nuvarande lagstiftning. Säkerhetspolisen påpekar att den föreslagna ändringen skulle kunna innebära gränsdragningsproblem mellan vad som är en fast respektive en De eventuella gränsdragningsproblem som kan uppkomma bör dock enligt regeringens mening kunna överkommas. Med mobil nätanslutningspunkt avses t.ex. en mobiltelefon som kopplar upp mot en mobilmast eller mot ett trådlöst lokalt nätverk (wifi) som tillhanda- hålls av någon som omfattas av lagringsskyldigheten, men inte när en mobiltelefon ansluter till ett privat trådlöst nätverk. Om endast en av parterna kommunicerar mobilt ska den partens operatör lagra uppgifterna, men inte operatören för den part som kommunicerar via fast anslutning. undantagsfall kan det, beroende på teknisk lösning, dock uppstå situationer när den lagringsskyldige inte har all information som krävs för att avgöra om lagringsskyldighet har inträtt för en viss kommunikation. exempel kan, beroende på teknisk lösning, vara att en operatörs e-posttjänst används av någon som är uppkopplad mobilt genom en annan operatör. dessa fall ska uppgifterna inte lagras av den operatör som inte har tillräcklig information för att avgöra om lagringsskyldighet inträtt för kommunika- Några remissinstanser, såsom t.ex. och tingsrätt, påpekar att förslaget skulle göra regleringen mindre teknik- neutral och inte beakta den teknikutveckling som sker och som innebär att gränsen mellan fast och mobil nätanslutningspunkt alltmer suddas ut. Regeringen ifrågasätter inte det men kan konstatera att endast uppgifter som bedöms strängt nödvändiga att lagra bör ingå i lagrings- skyldigheten för att regelverket ska vara proportionerligt. Regeringen gör sammanfattningsvis bedömningen att lagringsskyldig- heten för den s.k. fasta telefonin bör tas bort. Detta bör återspeglas i lagen om elektronisk kommunikation genom att det i 6 kap. 16 a § andra stycket anges att lagringsskyldigheten omfattar uppgifter som genereras eller behandlas vid telefonitjänst och meddelandehantering via mobil nätanslut- Enligt 6 kap. 16 a § första stycket lagen om elektronisk kommunikation omfattar lagringsskyldigheten även uppgifter som är nödvändiga för att spåra och identifiera kommunikationskällan, slutmålet för kommunika- tionen, datum, tidpunkt och varaktighet för kommunikationen samt Det är typiskt sett fråga om uppgifter om vem som kontaktat vem (nummer och abonnent eller registrerad användare samt för telefonitjänst även abonnemangs- och utrustningsidentitet) vid vilken tidpunkt och varaktigheten av kommunikationen. de brottsbekämpande myndigheterna att få reda på vem som har haft kontakt med vem och kommunikationen skedde utgör en viktig hörnsten för den brottsbekämpande verksamheten. uppgifterna integritetskänsliga, eftersom lagring av dem inkräktar på rätten till en privat kommunikation (trots att inte innehållet i kommunika- tionen framgår och tillgången till uppgifterna är begränsad). som inte omfattar uppgift om vem som kontaktat vem och när är emellertid utesluten, eftersom det är just den informationen som över huvud taget motiverar en lagringsskyldighet. I likhet med utredningen anser regeringen därför att dessa uppgifter alltjämt bör lagras. Utredningen bedömer dock att det nummer som ett samtal styrts till (dvs. vidarekopplade samtal) bör tas bort från lagringsskyldigheten. Regeringen delar denna bedömning. Även om uppgifterna i vissa fall kan bidra till brottsbekämpningen har det inte framkommit något omfattande behov av att veta vilket nummer ett samtal vidarekopplats till. Uppgifterna bör därför inte längre omfattas av lagringsskyldigheten. I enlighet med vad Lagrådet föreslår bör detta återspeglas i lagtexten genom att det i ett nytt tredje stycke i 6 kap. 16 a § lagen om elektronisk kommunikation före- skrivs att för telefonitjänst ska lagringsskyldigheten inte gälla uppgift om nummer som ett samtal styrts till. Lagringsskyldigheten enligt 6 kap. 16 a § första stycket lagen om elektronisk kommunikation omfattar vidare lokalisering av mobil kommunikationsutrustning vid kommunikationens början och slut. När det gäller nyttan av lokaliseringsuppgifter är det naturligtvis av stort intresse att få information om kommunikation som skett i anslutning till en känd brottsplats och brottstidpunkt, vilket kräver att positionen för kommunika- tionen är lagrad. Denna information kan fås genom basstationstömningar. Genom att på så sätt få information om på vilka platser en okänd innehavare av en telefon har kommunicerat är det också möjligt att med hjälp av t.ex. bilder från övervakningskameror på dessa platser identifiera innehavaren. Lokaliseringsuppgifter är också nödvändiga för att kunna analysera såväl kända som okända gärningsmäns rörelsemönster. Det är också ett sätt att bekräfta eller vederlägga andra källors uppgifter. Kartläggningen av misstänktas rörelser före, under och efter ett allvarligt brott gör att brottsutredarna kan få information om bl.a. förberedelser och flyktvägar och hur andra tvångsmedel kan användas, t.ex. var spaning eller husrannsakan ska genomföras. Lokaliseringsuppgifter används även för att bedöma om den misstänkte har haft möjlighet att utföra gärningen och om personen befunnit sig på andra platser som kan kopplas till brottet, t.ex. där en flyktbil stals eller ett vapen inhandlades, eller till någon person av speciellt intresse. Lokaliseringsuppgifter vid kommunikation utgör en mycket viktig pusselbit vid analysen av en misstänkts kommunikation. En uppgift om att A ringt B är t.ex. betydligt mindre värd än en uppgift om att A ringde B just när A var på en specifik plats och B på en annan plats. Det kan alltså sägas att lokaliseringsuppgifter bidrar till att öka nyttan av övriga uppgifter och således gör lagringen av dessa uppgifter mer proportionerlig. Lokaliseringsuppgifter är emellertid generellt sett tämligen integritets- känsliga. Som nämner i Tele2-domen, kan man dra mycket precisa slutsatser om personers geografiska förflyttningar och därmed om privatlivet för de personer vars uppgifter lagras. Det är emellertid det som gör lokaliseringsuppgifter till ett välanvänt och extremt värdefullt verktyg, både i den vanliga brottsbekämpande verksamheten och i underrättelse- verksamheten. Sammanfattningsvis bedömer regeringen, i likhet med utredningen, det som strängt nödvändigt att lagringsskyldigheten även i fortsättningen ska omfatta lokaliseringsuppgifter. Någon lagring under en 2018/19:86 pågående kommunikation bör dock, liksom , inte ingå i lagrings- skyldigheten. , , , Ecpat och Rädda barnen påpekar att det i förordningen om elektronisk kommunika- tion inte finns någon skyldighet att lagra uppgifter om lokalisering vid meddelandehantering (såsom sms) och anser att sådana uppgifter bör lagras framöver. Som remissinstanserna påpekar finns det för de brotts- bekämpande myndigheterna ett minst lika stort behov av att få del av uppgifter om lokalisering vid meddelandehantering som vid telefoni; det är t.ex. vanligt att sms används som det enda kommunikationssättet mellan gärningsmän vid allvarlig brottslig verksamhet. Som remissinstanserna framhåller är det, enligt de ramar som 6 kap. 16 a § lagen om elektronisk kommunikation ställer upp, möjligt att i förordning föreskriva en sådan lagringsskyldighet. Regeringen har för avsikt att närmare överväga en sådan ordning. Det kan också noteras att lagstiftningens ramar medger lagring av uppgifter om första aktiveringen av förbetalda anonyma tjänster (oregistrerade kontantkort). Det bör vara fallet även fortsättningsvis. Det blir nämligen allt vanligare att personer använder sig av anonyma kontantkort som aktiveras innan ett grovt brott ska begås. En analys av vilka av de kontantkortsabonnemang som kan kopplas till en brottsplats och som har aktiverats kan därför ge en bild av vilka telefoner som är särskilt intressanta. Första aktiveringen kan ge indikationer om inköpsställe eller bostadsort, som i sin tur kan leda till identifiering av innehavaren. Vidare används uppgifterna ofta i det inledande skedet av vissa utredningar och när andra spaningsuppslag saknas. Uppgifterna kan också användas för att hitta bomber som kan fjärraktiveras genom elektronisk kommunikation (SOU 2015:31 s. 164–165). Uppgifterna bedöms inte som särskilt integritetskänsliga eftersom de avser anonyma tjänster och avslöjar mycket lite om personens övriga kommunikation, aktiviteter eller privatliv. Slutligen omfattar lagringsskyldigheten enligt 6 kap. 16 a § andra stycket lagen om elektronisk kommunikation även misslyckade upp- ringningar, dvs. Regeringen delar utredningens bedömning att denna lagringsskyldighet bör gälla även framöver. Som utredningen konstaterar bör lagringsskyldigheten inte vara beroende av om den uppringda parten svarar eller inte. Ett försök att kontakta någon kan betyda lika mycket som att personerna har haft kontakt med varandra. Obesvarade samtal används dessutom för att meddela medgärningsmän förutbestämd information, t.ex. att en målsägande är på plats eller att gärningen eller en förberedelse är utförd (SOU 2007:76 s. 159). På liknande sätt kan de användas som koder mellan en underrättelseofficer och en agent. Det bedöms därför som strängt nödvändigt att uppgifter om misslyckade uppringningar ska omfattas av lagringsskyldigheten. Lagringsskyldigheten bör dock, liksom , inte omfatta samtal som inte kopplas fram, t.ex. på grund av tekniskt fel. Enligt 6 kap. 16 a § andra stycket lagen om elektronisk kommunikation ska uppgifter som genereras eller behandlas vid internetåtkomst lagras. likhet med vad som gäller för telefonitjänst och meddelandehantering omfattar lagringsskyldigheten uppgifter som är nödvändiga för att spåra och identifiera kommunikationskällan. Vid internetåtkomst är det alltså enligt lagen möjligt att lagra uppgifter som gör det möjligt att identifiera abonnenten eller den registrerade användaren, t.ex. ip-adress och andra tekniska uppgifter som är nödvändiga för identifiering av abonnenten eller den registrerade användaren. För utredningen av brott begångna över internet är sådana uppgifter om abonnemang (se vidare avsnitt 7), dvs. vilken person som innehar en specifik ip-adress eller annan unik användaradress , den absolut viktigaste informationen. Denna information är nödvändig för att kunna få fram identiteten på den som över internet t.ex. tillgängliggör barnpornografi eller upphovs- rättsskyddat material, säljer narkotika och vapen, hotar och förtalar, tar kontakt med barn i sexuellt syfte eller gör dataintrång och andra digitala attacker mot privatpersoner, företag eller myndigheter. Uppgifterna är också viktiga för att kunna identifiera dem som använder internet för att kommunicera med t.ex. medgärningsmän eller sin underrättelseofficer eller för att rekrytera andra till terrorism. Som anförs i avsnitt 5.2 ökar internetbrottsligheten och därmed behovet av verktyg för brotts- bekämpningen på denna arena i takt med att fler och fler använder internet och användningsområdet för internet utökas. Nyttan av uppgifterna är således mycket stor. Det saknas dessutom i praktiken ofta andra möjligheter att identifiera en aktör på internet än genom uppgift om ip- adress i kombination med andra uppgifter om abonnemang. Även behovet av uppgifterna är således påtagligt. Uppgifter om abonnemang för internet utgörs i princip av uppgift om vilken abonnent som var användare av en specifik ip-adress. Som framgår i avsnitt 7 bedöms dessa uppgifter inte som särskilt integritetskänsliga, eftersom de endast anger att ett abonnemang har getts internetåtkomst. Men med hjälp av uppgifterna går det att sammankoppla en fysisk person med de eventuella avtryck som användaren har lämnat efter sig vid besök på webben eller andra delar av internet, vilket gör uppgifterna mer integritetskänsliga. Vid bedömningen av hur integritetskänsliga uppgifterna är bör det emellertid beaktas att det huvudsakligen är dynamiska ip-adresser som används, åtminstone av privatpersoner. Det innebär att en ensam uppgift om vilken abonnent som använt en viss ip-adress bara gör det möjligt att sammankoppla abonnenten med avtryck på internet . Ska man kunna följa en abonnents internetanvändning krävs således, förutom tillgång till digitala avtryck, även tillgång till en stor mängd uppgifter om abonnemang. Det bör också påpekas att inga uppgifter om t.ex. besök på webbplatser omfattas av lagringsskyldigheten. Sådana uppgifter är operatörerna skyldiga att förstöra, om de inte behöver dem för vissa egna ändamål. Tillgång till endast de uppgifter som ska lagras enligt datalagringsreglerna kan således aldrig innebära att det kan kartläggas hur en person har trafikerat internet. För att de brottsbekämpande myndigheterna ska kunna bekämpa brott som begåtts eller planlagts över internet bedömer regeringen, i likhet med utredningen, att det i enlighet med vad som anförs ovan är strängt nödvändigt att lagra sådana uppgifter som gör att det vid internetåtkomst går att spåra och identifiera kommunikationskällan, såsom uppgift om ip- adress och uppgift om abonnent och registrerad användare. behovet av att lagra uppgifterna är så stora att de uppväger det integritetsintrång som lagringen innebär. Uppgifterna bör således alltjämt omfattas av lagringsskyldigheten. Lagringsskyldighetens ramar enligt 6 kap. 16 a § är teknikneutrala i den meningen att det, för lagringsskyldighetens omfattning, inte spelar någon roll vilken tekniklösning en operatör valt, för att kunna spåra användaren bakom en ip-adress. På grund av brist på ip-adresser enligt den nuvarande huvudsakliga standarden (IPv4) har s.k. NAT-teknik kommit att användas av vissa internetleverantörer för att de tillgängliga ip-adresserna ska räcka för att koppla upp alla abonnenter. Tekniken innebär att flera abonnenter (upp till drygt 60 000 abonnenter) delar på en och samma publika ip- Detta har inneburit att det inte är möjligt att ta reda på användaren bakom kommunikationen enbart genom att få del av vilken ip-adress som Att valet av teknisk lösning hos operatörerna är avgörande för om det går att spåra en brottsmisstänkt eller inte framstår som orimligt och Lagstiftningen bör därför, liksom , vara teknik- neutral i detta avseende. Det bör således även i fortsättningen vara möjligt för regeringen att i förordning föreskriva en skyldighet att lagra uppgifter som gör det möjligt att identifiera en abonnent. melse är även rimlig med beaktande av att det aktuella teknikområdet är under utveckling och alltför specifika bestämmelser riskerar att snabbt bli inaktuella. Vissa remissinstanser, t.ex. och , anser att en sådan ändring innebär en utvidgning av lagringsskyldigheten som inte ligger i linje med bedömningen att färre uppgifter måste omfattas av en lagringsskyldighet för att den ska vara Regeringen konstaterar, i likhet med utredningen, att en sådan ändring visserligen kan leda till att fler uppgifter lagras, men att en sådan utvidgning inte står i strid med . uppgifter som behöver lagras avser nämligen samma sakförhållande och krävs för att huvudinformationen (dvs. ip-adressen) inte ska vara värdelös. Den begränsning som dagens reglering leder till är, som nämns ovan, oavsedd och beror på att operatörerna nu använder sig av en viss ny teknik. Av samma anledning ökar inte integritetsintrånget i sig särskilt mycket av att fler tekniska uppgifter lagras i syfte att få fram den grundinformation som på grund av den tekniska utvecklingen inte längre går att få fram enbart genom lagring av själva ip-adressen. De extra uppgifter som behöver lagras torde oftast vara operatörens portnummer och ytterligare en ip-adress för varje användare samt en exakt tidsangivelse. När det gäller Datainspektionens fråga om huruvida förslaget kommer att påverka t.ex. anonymiseringstjänster och VPN-tunnlar som tillhanda- hålls av operatörerna, kan det konstateras att förslaget inte innebär att sådana uppgifter ska lagras eftersom sådana tjänster aktiveras först efter Lagringsskyldigheten enligt 6 kap. 16 a § första stycket omfattar också uppgifter om datum, tidpunkt och varaktighet för kommunikationen. internetåtkomst kan det t.ex. vara fråga om tidsuppgifter för på- och avloggning i tjänsten som ger internetåtkomst.