prop · H60387 · 2019-04-02 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:87 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . (Miljö- och ) I denna skrivelse redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och rekommendation i rapporten bättre tillsyn – statens vägledning av tillsyn (RiR 2018:31). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som bedöms nödvändiga med anledning av rapporten. har granskat den statliga tillsynsvägledningen till tillsyn inom fyra områden: alkoholtillsyn, kemikalietillsyn, livsmedelskontroll och en del av miljötillsynen. övergripande slutsats är att tillsynsvägledningen huvudsakligen fungerar tillfredsställande för kemikalietillsynen och livsmedelskontrollen, medan det finns brister i tillsynsvägledningen till kommunerna framför allt när det gäller alkoholtillsynen men även miljötillsynen. Regeringen är positiv till granskningen som sådan och instämmer i huvudsak i de iakttagelser och slutsatser som redovisas. rekommenderar regeringen att säkerställa att de tillsynsvägledande myndigheterna har ett tydligt uppdrag samt att arbets- och ansvarsfördelningen inom respektive område är ändamålsenlig. Regeringen instämmer delvis i sammanfattande bedömning att en otydlig organisationsstyrning från regeringen kan ha bidragit till att statens vägledning av den kommunala tillsynen brister inom alkohol- och miljöområdet. Regeringen kommer därför att beakta rekommendationen i det kontinuerliga förbättringsarbetet när det gäller tillsynsvägledning inom dessa områden. I och med denna skrivelse anser regeringen att rapport Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och syfte............................................................. Metod och genomförande................................................... Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Tillsynsvägledning i fråga om alkoholtillsyn ..................... Tillsynsvägledning i fråga om livsmedelskontroll ............. 3.3Tillsynsvägledning i fråga om kemikalie- och 4Regeringens åtgärder med anledning av Tillsynsvägledning i fråga om alkoholtillsyn ................... 4.2Tillsynsvägledning i fråga om kemikalie- och Bädda för bättre tillsyn – statens vägledning av tillsyn (RiR 2018:13)...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1Ärendet och dess beredning har granskat tillsynsvägledningen inom fyra områden: alkoholtillsyn, kemikalietillsyn, livsmedelskontroll och miljötillsyn. Granskningen har redovisats i rapporten bättre tillsyn – statens vägledningen av tillsyn (RiR 2018:31), se bilagan. överlämnade till regeringen . Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. framför inledningsvis i rapporten att tillsyn är ett viktigt instrument för att kontrollera om de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter efterlevs. Staten har det övergripande ansvaret men på flera områden är den operativa tillsynen delegerad till landets kommuner. har det dock riktats kritik mot den kommunala tillsynen. Därför har regeringen lyft fram tillsynsvägledning som det kanske viktigaste instrumentet för att komma till rätta med problemen. Enligt har det mot denna bakgrund varit motiverat att granska den statliga tillsynsvägledningen till kommunerna. Syftet med granskningen har varit att bedöma om statens tillsynsvägledning inom vissa utvalda områden är ändamålsenlig. Med tillsynsvägledning avses råd och stöd, samordning samt uppföljning och utvärdering av den kommunala tillsynen. I granskningen har det ingått att identifiera faktorer som generellt sett kan vara viktiga för en välfungerande tillsynsvägledning. Följande frågor har varit utgångspunkt för granskning: ∙Fungerar tillsynsvägledningen effektivt inom de valda områdena? Vad görs för att stödja och förbättra tillsynen och hur värderas dessa insatser av berörda aktörer? ∙Vad kännetecknar en välfungerande tillsynsvägledning och vilka förutsättningar gynnar eller försvårar arbetet med tillsynsvägledning? I granskningen har det ingått att analysera myndigheternas förutsättningar för sin tillsynsvägledning. De förutsättningar som tas upp i granskningen är huvudsakligen sådana som regeringen eller myndigheterna själva kan påverka. Däremot har det inte ingått i granskningen att undersöka hur den kommunala tillsynen bedrivs eller vilka effekter tillsynen har på verksamheterna. iakttagelser och slutsatser har baserats på fallstudier med ett komparativt perspektiv. Granskningen har främst fokuserat och 2018. Underlaget har bestått av intervjuer och skriftliga svar från de fyra granskade centrala myndigheterna (, , och ), gruppintervjuer med inspektörer och företrädare för kommuner och länsstyrelser i tre län (, och ) samt skriftliga svar från fyra departement (Social-, Finans-, Miljö- och energi- och ). har också genomfört två separata delstudier av material från de fyra centrala myndigheterna. Den ena avsåg recensioner av fyra vägledningar och den andra en granskning av hur de centrala myndigheterna hanterar funktionen ”frågor och svar” som ett led i sin råd- och stödverksamhet. övergripande slutsats är att tillsynsvägledningen huvudsakligen fungerar tillfredsställande för kemikalietillsynen och livsmedelskontrollen, medan det finns brister i tillsynsvägledningen till kommunerna när det gäller alkoholtillsynen och miljötillsynen. Vid sidan av en tydlig och effektiv organisering visar granskningen att faktorer såsom hög servicenivå, konkret tolkningshjälp och gemensamma tillsynsprojekt är viktiga för att tillsynsvägledningen på ett effektivt sätt ska kunna bidra till en likvärdig tillsyn. anser även att det är väsentligt att följa upp och utvärdera såväl den kommunala tillsynen som de tillsynsvägledande insatserna. Detta för att tillsynsvägledningen ska kunna utvecklas på ett sätt som främjar en effektiv och likvärdig tillsyn. konstaterar att det finns skillnader i hur mycket resurser myndigheterna avsätter för tillsynsvägledning. En förklaring till detta skulle kunna vara att uppdragen varierar i omfattning och komplexitet. Det finns emellertid inget tydligt samband mellan myndigheternas uppdrag och avsatta resurser. avsätter mest resurser för tillsynsvägledning. Minst resurser avsätter och Kemikalieinspektionen. tillhandahåller ett omfattande vägledningsmaterial som svarar mot inspektörernas behov. Verket har också hög kvalitet i sina frågesvar till de kommunala inspektörerna. Svaren kommer som regel snabbt och är utformade så att de kan utgöra stöd för frågeställarens bedömning. Frågor och svar finns tillgängliga på myndighetens webbplats, vilket innebär att inspektörerna kan undvika att ställa frågor som redan har besvarats i liknande fall. De nationella kontrollprojekt som myndigheten anordnar bedöms fylla en effektiv samordnande funktion. kontrollen till prioriterade områden och bidrar också till en kalibrering av Skr. 2018/19:87 kommunernas tillsynsbeslut. De granskade myndigheternas uppföljningsarbete ger en förhållandevis god lägesbild av kommunernas tillsyn inom respektive område. analyserar även de bakomliggande orsakerna till sådana brister som identifierats i uppföljningar och hur dessa bör åtgärdas. Även Kemikalieinspektionen har hög kvalitet i sina svar på inspektörernas frågor och inspektörerna är även nöjda med myndighetens vägledningsmaterial. Ett utmärkande drag för Kemikalieinspektionens tillsynsvägledning är de nationella projekt med högt deltagande som myndigheten tar initiativ till med 1,5 års mellanrum. Genom dessa kan den kommunala tillsynen koncentreras till prioriterade områden som det successivt utvecklas praktiskt inriktat vägledningsmaterial för allt fler frågeområden. Kemikalieinspektionens arbete underlättas av att det finns en välutvecklad praxis på EU-nivå för det regelverk som tillsynsvägledningen gäller, samt att myndighetens egen tillsyn i stort sett avser samma sak som kommunernas tillsyn. Kommunala inspektörer ska göra självständiga bedömningar i enskilda tillsynsärenden. För att dessa bedömningar ska kunna bli nationellt likvärdiga krävs någon form av tolkningshjälp där principer och ramar för inspektörernas bedömning anges. är den enda av de fyra myndigheterna i granskningen som tydligt lyfter fram att det är en viktig uppgift för myndigheten att tolka lagstiftningen och ge tolkningshjälp eftersom det främjar en nationell likvärdighet. Bristerna i tillsynsvägledningen på alkohol- och miljöområdet avser huvudsakligen de centrala myndigheternas råd- och stödverksamhet. Bland annat tar det för och att besvara frågor och svaren ger ofta inte tillräcklig tolkningshjälp till inspektörerna. Det finns även brister när det gäller dessa myndigheters skriftliga vägledningar. I Folkhälsomyndigetens fall är de för få och täcker inte inspektörernas behov. ger däremot ut ett stort antal vägledningar eftersom myndigheten har ett mycket omfattande regelverk att vägleda kring. I många fall uppfattas emellertid materialet som svåröverskådligt och inte särskilt användarvänligt. En bidragande orsak till bristerna inom alkohol- och miljöområdena är enligt mening att myndigheterna valt en ineffektiv arbets- och ansvarsfördelning mellan central och regional nivå till följd av en otydlig organisationsstyrning från regeringen. rekommenderar regeringen att säkerställa att de tillsynsvägledande myndigheterna har ett tydligt uppdrag samt att arbets- och ansvarsfördelningen inom respektive område är ändamålsenlig. I normalfallet bör den centrala myndigheten ha ett övergripande nationellt ansvar för tillsynsvägledning medan har ansvar för regional samordning och uppföljning. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning av statens vägledning av den kommunala tillsynen inom områdena alkohol, livsmedel, kemikalier och miljö. Regeringen delar bedömning att tillsynsvägledning är ett viktigt instrument för att säkerställa en enhetlig och effektiv tillsyn och för att komma tillrätta med bristande likvärdighet i den kommunala tillsynen. iakttagelser bidrar till att identifiera möjliga förbättringar när det gäller arbets- och ansvarsfördelningen inom respektive område och till att identifiera faktorer som är viktiga för att myndigheternas tillsynsvägledning ska fungera väl. Regeringen instämmer delvis i sammanfattande bedömning att en otydlig organisationsstyrning från regeringen kan ha bidragit till att statens vägledning av den kommunala tillsynen brister inom alkohol- och miljöområdet. 3.1 Tillsynsvägledning i fråga om alkoholtillsyn iakttagelser handlar i huvudsak om att kommunala in- spektörer inte har tillgång till tillräckligt stöd för att utföra sitt uppdrag att utöva tillsyn inom alkoholområdet. för att ge stöd för alkoholtillsynen är otydlig fördelat mellan Folkhälso- myndigheten och länsstyrelserna. anser att de brister man påtalar i rapporten kan försvåra en jämlik tillämpning över landet varför man föreslår att regeringen ska säkerställa ett tydligt uppdrag i lag eller instruktion till för att ges förutsättningar för natio- Vidare behöver arbets- och ansvarsfördelning mellan nationell och regional nivå förtydligas. därför att länsstyrelsernas roll begränsas till områden där de har eget ope- rativt ansvar för tillsyn och i annat fall fokuseras på ett samordnande och anser att den ordning som gäller, dvs. att kommunala inspektörer i första hand ska vända sig till läns- styrelserna för tillsynsvägledning, och om inte kan ge stöd i frågan skickas den vidare till , innebär en onödig Utöver rekommendationen till regeringen ställs en rad re- Regeringen anser att ger en korrekt beskrivning av de regler och den ordning som etablerats inom alkoholtillsynsområdet. Även i de delar som synliggör vilka problem och utmaningar som finns att åtgärda instämmer regeringen i iakttagelserna. Regeringen anser att den nu gällande ordningen, trots eventuella brister, har genererat goda resultat i fråga om den kommunala tillsynen. Detta har inte beaktats i Riksrevision- ens rapport, som endast fokuserat på ansvaret för tillsynsvägledning. En fungerade tillsyn inom alkoholområdet är av stor betydelse för att lyckas med att begränsa tillgången till alkohol i samhället. I detta arbete har den kommunala tillsynen stor betydelse. Med anledning av de brister som funnits kring tillsynen har den statliga tillsynen och tillsynsvägledningen till kommunerna förstärkts . Detta har genererat goda resultat inom alkoholtillsynen på lokal nivå. I regeringens skrivelse En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken 2016–2020, ANDT-strategin (skr. 2015/16:86) redogörs för betydelsen av tillsyn för att begränsa efterfrågan på alkohol. Vidare belyses behovet av att hålla ihop ANDT-området för att nå goda resultat. För att lyckas väl i detta arbete behövs en väl fungerande kedja och samverkan mellan lokala, regionala och nationella aktörer. I det nationella arbetet inom ANDT-området har en struktur utvecklats som i det stora hela visar goda resultat. I detta arbete behöver tillsynsvägledning bedrivas såväl regionalt som nationellt. Länsstyrelserna har, anser regeringen, en central roll inom ANDT- området och vid varje länsstyrelse finns en ANDT-samordnare som arbetar både med efterfrågeminskning och tillgångsbegränsning av alkohol narkotika, dopning och tobak. Enligt regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn kan det finnas omständigheter som motiverar avsteg från de mer generella bedömningarna i skrivelsen. Ett sådant område är ANDT-området. Inom området ANDT har länsstyrelserna getts en betydande roll, vilket också inkluderat tillsynsvägledning. Länsstyrelserna har på ett förtjänstfullt sätt bedrivit ett utvecklingsarbete inom alkohol- och tobakstillsynen, vilket inneburit att antalet verksamhetstillsyner har ökat och fått högre kvalitet. Länsstyrelserna har också utvecklat sin råd- och stödfunktion till den kommunala tillsynen. Nationella medel för förstärkt tillsyn har haft stor betydelse för att den regionala tillsynen har utökats och förbättrats, vilket också framkommer i Rapport över länsstyrelsernas ANDT-arbete 2017 utgiven av . Kommunerna har genom detta arbete också ökat sina resurser för tillsyn, vilket bidragit till en ökad tillsynsfrekvens. Som ett led i att genomföra ANDT-strategin 2016–2020 får länsstyrelserna extra medel för förstärkt alkohol- och tobakstillsyn från regeringen. I arbetet ingår att utveckla former för samverkan med relevanta aktörer på den regionala nivån, medverka till den nationella samordningen som har i uppdrag att verka för samt underlätta och stödja kommunernas arbete med tillsyn och tillståndsgivning inom området. I samband med redovisningen av detta pågående uppdrag kommer det att finnas ytterligare underlag för att utvärdera tillvägagångssättet och effekten av den statliga styrningen inom området. har en viktig uppgift för att bidra till en effektiv tillsyn och tillsynsvägledning inom alkoholområdet. Detta framgår, som anfört, i alkohollagen (2010:1622) och anslutande föreskrifter. I författningskommentaren till alkohollagen påpekas att det av tillsynsansvaret följer en rätt att ge vägledning för tillämpningen av lagen och att detta inte behöver föreskrivas i lag (prop. 2009/10:125 s. 171). I instruktion (6 §) framgår också att myndigheten ansvarar för tillståndsgivning, tillsyn, tillsynsvägledning och marknadskontroll i enlighet med vad som anges i lag och förordning. 2018/19:87 strategin beskrivs detta ansvar. Regeringens bedömning är att uppdraget för nationell tillsynsvägledning finns hos . 3.2Tillsynsvägledning i fråga om livsmedelskontroll iakttagelser om tillsynsvägledningen på livsmedelsområdet är generellt positiva. Exempel som särskilt lyfts fram i granskningens sammanfattande resultat är omfattande vägledningsmaterial som svarar mot inspektörernas behov, myndighetens höga servicenivå och den goda kvaliteten i frågesvaren. Den konkreta hjälp myndigheten ger de kommunala inspektörerna med att tolka lagstiftningen är ytterligare ett exempel. och länsstyrelsernas arbete inom samordning och uppföljning och utvärdering är också positivt belyst i rapporten. sammanfattande bedömning är att tillsynsvägledningen inom livsmedelsområdet är ändamålsenlig och att den fungerar i huvudsak tillfredsställande. Regeringen instämmer i bedömning av myndigheternas arbete. drar även slutsatser om tillämpningen av de principer som regeringen formulerat om hur tillsynsvägledning bör organiseras. Av granskningen framgår att på livsmedelsområdet har regeringen, likt för de övriga granskade områdena, utsett en central statlig myndighet med nationellt ansvar för tillsynsvägledning. Det övergripande tillsynsvägledande ansvaret har tilldelats och länsstyrelserna har en regional roll. Denna reglering finns i livsmedelslagen (2006:804) och i livsmedelsförordningen (2006:813). konstaterar vidare att regeringen inom de fyra granskade områdena dock har avstått från att fördela ansvaret mellan den centrala myndigheten och länsstyrelserna och därmed lämnat detta till myndigheterna själva att komma fram till. På livsmedelsområdet har och länsstyrelserna själva fördelat ansvaret för specifika uppgifter och det finns en formell överenskommelse mellan myndigheterna. Arbetsfördelningen som har etablerats mellan myndigheterna är sådan att har ansvaret för rådgivningen till kommunerna medan länsstyrelserna har ansvaret för den regionala samordningen och revisionen. De relativt stora resurser som läggs på tillsynsvägledning kan därigenom användas koncentrerat i stället för att fördelas mellan flera myndigheter. drar slutsatsen att i fråga om livsmedelskontrollen har myndigheternas egna fördelning av uppgifter lett till en effektiv tillsynsvägledning. Regeringen avser inte att vidta någon åtgärd för att ytterligare förtydliga den rådande arbets- och ansvarsfördelningen för tillsynsvägledningen inom livsmedelsområdet. Den arbetsfördelning som myndigheterna själva etablerat fungerar väl i praktiken och är känd och accepterad av de aktörer som berörs. 3.3Tillsynsvägledning i fråga om kemikalie- och miljötillsyn Regeringen instämmer delvis i iakttagelser när det gäller tillsynsvägledning enligt vilket bl.a. omfattar kemikalier och miljö. – skilda förutsättningar inom olika områden och många tillsynsvägledande centrala myndigheter Regeringen anser att i huvudsak ger en korrekt beskrivning av kemikalie- och miljötillsynen och de problem och utmaningar som finns. Regeringen vill framhålla att granskningen endast har belyst delar av den tillsynsvägledning och tillsyn som omfattas av . Enligt regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79) kan det finnas omständigheter som motiverar avsteg från de bedömningar som har gjorts i skrivelsen. Ett sådant område är enligt regeringen tillsyn enligt . När miljötillsynsförordningen (2011:13) togs fram var det inte fråga om någon reform utan en modernisering av lagstiftningen. I (26 kap.) anges det övergripande ansvaret för tillsyn och i miljötillsynsförordningen preciseras sedan ansvaret för såväl operativ tillsyn som tillsynsvägledning. Regeringen bedömde att det inte är ändamålsenligt att ha olika ansvarsförhållanden mellan ansvarig central myndighet och länsstyrelserna inom de olika tillsynsområdena som omfattas av . Det är fjorton centrala myndigheter som har ansvar för tillsynsvägledning inom sina respektive verksamhetsområden. har därutöver ett allmänt vägledningsansvar i frågor som rör tillämpningen av 26 kap. om tillsyn och 30 kap. om miljösanktionsavgifter. Länsstyrelserna har ett särskilt uppdrag att ge tillsynsvägledning i länet. Det gäller även inom tillsynsområden där de själva inte har ansvar för den operativa tillsynen. Förutsättningarna inom de olika tillsynsområdena är mycket olika. är en ramlag och detaljeringsgraden på bestämmelserna som rör olika områden skiljer sig åt. Inom vissa tillsynsområden finns tydliga och specificerade regler i balken samt förordningar och föreskrifter under balken. Inom andra områden är det inte lika tydligt reglerat vad som gäller. I framförs att lagstiftningen som styr Kemikalieinspektionens arbete med vägledning har en utvecklad EU-praxis och därmed har specificerats och är tydligare än inom övriga granskade områden. Av miljötillsynsförordningen framgår bl.a. att de tillsynsvägledande myndigheterna på central nivå inom sitt vägledningsområde särskilt ska ge stöd till länsstyrelsernas tillsynsvägledning till kommunerna. har ett centralt ansvar och ska ge länsstyrelserna stöd. Men med hänsyn till att omfattar ett brett och komplext område, är det dock motiverat att länsstyrelserna har ett större ansvar för tillsynsvägledning än enbart regional samordning. Med hänsyn till de mångfacetterade 2018/19:87 frågorna är det svårt att på ett effektivt och rationellt sätt samla all nödvändig kompetens hos . I stället är det i vissa fall mer ändamålsenligt att frågor kan kanaliseras till experter som finns på länsstyrelserna. I Statskontorets rapport till bättre tillsyn (2014:17) påtalas också att gränserna mellan de olika delarna av tillsynsvägledningen ofta är flytande. Att t.ex. anordna träffar och seminarier kan både vara ett sätt att ge stöd och råd och ett sätt att samordna den operativa tillsynen. För länsstyrelserna som ofta följer upp tillsynen genom kommunbesök kan dessa besök även fungera som ett sätt att ge stöd och råd till kommunerna. I betänkande Miljötillsyn och sanktioner − en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet (SOU 2017:63) framfördes att inom de flesta tillsynsområden enligt måste sakkunskap kompletteras med kännedom om regionala och lokala förhållanden samt erfarenhet av att tillämpa denna kunskap i tillsynen. En länsstyrelses kompetens och erfarenhet är därför viktig även inom områden där den själv inte bedriver tillsyn. Länsstyrelserna har dessutom en god lokalkännedom och bred upparbetad kontaktyta gentemot lokala och regionala aktörer. Uppgifter som inte kräver lokalkännedom och närhet antas i stället kunna hanteras av nationella myndigheter. Regeringen instämmer i bedömning att arbets- och ansvarsförhållanden kan förtydligas men anser att den nu gällande ordningen, trots eventuella brister, delvis har genererat goda resultat när det gäller den kommunala tillsynen. har endast fokuserat på delar av den tillsyn och tillsynsvägledning som omfattas av . Ett av Statskontorets förslag i rapporten till bättre tillsyn var att begränsa länsstyrelsernas ansvar för råd och stöd till de områden där de bedriver egen operativ tillsyn. , Havs- och vattenmyndigheten, och avstyrkte förslaget. framförde bl.a. att begränsning av länsstyrelsernas tillsynsvägledning skulle skapa en svår situation för centrala myndigheter. Att lämna råd och stöd till kommunerna tar en stor del av den centrala myndighetens resurser i anspråk och får negativa konsekvenser för möjligheten att producera skriftligt vägledningsmaterial som kan nå större mottagargrupper. Havs- och vattenmyndigheten framförde bl.a. att om enbart erfarenhet av operativ tillsyn är kriteriet för att kunna tillsynsvägleda, diskvalificeras de flesta av de centrala tillsynsvägledande myndigheterna då de inte utövar operativ tillsyn. Regeringen konstaterar att det i Statskontorets rapport styrning av kommunerna (2016:24) anges att kommunerna är förhållandevis tillfreds med den statliga regleringen inom verksamhetsområdena avfallshantering, hälso- och miljötillsyn samt vattenförsörjning. I stort sett samtliga kommuner anser att den statliga regleringen åtminstone till viss del ger god vägledning för att uppnå målen för verksamheterna. Av kommunerna anser , helt eller till stor del, att den statliga regleringen när det gäller miljö- och hälsoskydd (tillsyn) ger god vägledning för att uppnå målen med verksamheten. Enligt kommunala företrädare har en del steg mot en tydligare styrning redan tagits, till exempel genom miljötillsynsförordningen. Regeringens delar inte fullt ut bedömning av Kemikalie- inspektionens och tillsynsvägledning utan anser att