prop · H603147 · 2019-06-25 00:00:00 — kan alltså komma att ge sådan närmare vägledning som efterfrågar. Kraven på konsekvensbedömning och förhandssamråd ger ett skydd Regeringens bedömning är att bestämmelserna om konsekvensbedömning och förhandssamråd ger ett långtgående preventivt integritetsskydd när kamerabevakning innebär särskilda risker för integritetsintrång. Reglerna säkerställer att sådana integritetsrisker beaktas redan innan bevakningen påbörjas och att lämpliga åtgärder för att hantera riskerna vidtas. Genom ett förhandssamråd kan de berörda myndigheterna få värdefull vägledning från tillsynsmyndigheten om hur de allmänna reglerna om behandling av personuppgifter ska tillämpas på ett korrekt sätt. Bestämmelserna om förhandssamråd säkerställer också att tillsynsmyndigheten involveras i ett tidigt skede när detta är motiverat med hänsyn till integritetsriskerna. Särskilda tekniska och organisatoriska åtgärder vid kamerabevakning En utgångspunkt i regelverket om personuppgiftsbehandling är att den teknik som används och den interna organisationen hos den som behandlar personuppgifterna ska utformas på ett sätt som bidrar till att skydda den registrerades personliga integritet. Den personuppgiftsansvarige är skyldig att genom lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder säkerställa och kunna visa att behandlingen av personuppgifter är författningsenlig och att den registrerades rättigheter skyddas (3 kap. 2 § brottsdatalagen). När medlen för behandlingen bestäms, och vid behandlingen, ska den personuppgiftsansvarige genom lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder se till att nödvändiga skyddsåtgärder integreras i behandlingen (3 kap. 3 § brottsdatalagen). Detta kallas för inbyggt dataskydd. Den personuppgiftsansvarige ska vidare följa principen om dataskydd som standard. Den personuppgiftsansvarige ska enligt den principen se till att det i automatiserade behandlingssystem som regel inte är möjligt att behandla andra personuppgifter än de som är nödvändiga för varje särskilt angivet ändamål med behandlingen (3 kap. 4 § brottsdatalagen). Modern kamerateknik ger de brottsbekämpande myndigheterna goda möjligheter att skydda den enskildes personliga integritet genom inbyggt dataskydd och dataskydd som standard. Det finns teknik som gör det möjligt att maskera exempelvis bostäder, fönster och dörrar i samband med kamerabevakning. Personer kan avidentifieras genom pixling och det finns kameror som aktiveras först vid olika typer av larm eller ljud, som skrik eller skottlossning. Vilka integritetsskyddande åtgärder som krävs varierar utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Det är ytterst upp till tillsynsmyndigheten att bedöma om den som bedriver kamerabevakning lever upp till kraven på inbyggt dataskydd och dataskydd som standard. Reglerna om personuppgiftsbehandling ställer också flera andra krav på den personuppgiftsansvarige. Det handlar bl.a. om krav på loggning, krav på att den interna tillgången till personuppgifter inom myndigheten ska begränsas och krav på åtgärder för att skydda personuppgifter mot obehörig eller otillåten behandling eller förlust, förstöring eller annan oavsiktlig skada. Reglerna innebär alltså att en rad integritetsskyddande åtgärder ska vidtas i samband med kamerabevakning. Därmed uppnås ett starkt integritetsskydd som kamerabevakningen pågår. Bild och ljud får inte bevaras än nödvändigt Personuppgifter får inte behandlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen (2 kap. 17 § brottsdatalagen). Detta kallas för principen om lagringsminimering. Detaljerade föreskrifter om hur länge uppgifter får behandlas finns i 2018/19:147 brottsdatalag, polisens brottsdatalag och brottsdatalag. Om det inte är föreskrivet när en viss kategori av personuppgifter inte längre får behandlas ska den som ansvarar för behandlingen se över behovet av att fortsätta behandla uppgifterna (2 kap. 18 § brottsdatalagen). Från ett integritetsperspektiv är det naturligtvis en viktig fråga hur länge bild- och ljudmaterial från kamerabevakning sparas. Om det inte finns någon lagreglerad tidsgräns måste den som bedriver bevakningen själv avgöra vilken lagringstid som är nödvändig med hänsyn till bevakningens ändamål. Om materialet används exempelvis i en förundersökning finns det särskilda bestämmelser om hur länge uppgifterna får behandlas för detta ändamål. Genom principen om lagringsminimering, som bygger på att lagringstiden ska vara så kort som möjligt, säkerställs det i övrigt att uppgifter från kamerabevakning inte bevaras än nödvändigt. Myndigheternas behandling av personuppgifter står under tillsyn Genomgången ovan visar att det finns en rad bestämmelser som reglerar hur personuppgifter får behandlas vid kamerabevakning. Många av dem bygger på att den brottsbekämpande myndigheten själv ska agera på ett visst sätt, t.ex. säkerställa att kamerabevakningen har rättslig grund och legitima ändamål, att en konsekvensbedömning görs när detta krävs, att principerna om inbyggt dataskydd och dataskydd som standard följs och att inspelat bild- och ljudmaterial inte bevaras än nödvändigt. I egenskap av tillsynsmyndighet är det Datainspektionens uppgift att övervaka att bestämmelserna följs. har långtgående befogenheter i enlighet med 5 kap. brottsdatalagen. Myndigheten har bl.a. rätt att få tillgång till alla personuppgifter som behandlas, upplysningar om behandlingen, dokumentation av behandlingen, tillträde till lokaler och tillgång till utrustning. kan vidare utfärda varningar, meddela förelägganden och begränsa eller förbjuda behandling. Till följd av dataskyddsreformen har tillsynsmyndigheten också rätt att besluta om sanktionsavgifter på vid vissa överträdelser av reglerna om personuppgiftsbehandling. Det skulle t.ex. kunna handla om att kamerabevakning har bedrivits utan rättslig grund eller utan ett särskilt, uttryckligt angivet och berättigat ändamål. Sanktionsavgift kan tas ut även vid överträdelser av de andra regler som har nämnts i denna genomgång. Regeringens samlade bedömning är att brottsdatalagen och de övriga allmänna reglerna om personuppgiftsbehandling ger ett starkt skydd för den enskildes personliga integritet i samband med den kamerabevakning som enligt regeringens förslag ska undantas från kravet på tillstånd. Överviktsprincipen ska fortsätta att gälla Regeringens förslag: , , Säkerhets- polisen och ska liksom få bedriva kamerabevakning av en plats dit allmänheten har tillträde endast om intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Vid bedömningen av bevakningsintresset och integritetsintresset ska samma faktorer särskilt beaktas som beaktas i tillståndsärenden. Till skillnad från ska intresseavvägningen inte göras av tillsyns- myndigheten inom ramen för en tillståndsprövning. Den ska i stället göras av den myndighet som avser att bedriva kamerabevakningen. Den intresseavvägning som myndigheten gör ska dokumenteras. Intresseavvägningen ska göras innan bevakningen påbörjas. intresseavvägning ska göras innan myndigheten ändrar bevakningen på ett betydande sätt som ökar risken för intrång i den enskildes personliga En ny intresseavvägning ska också göras om förhållandena på den plats som bevakas ändras på ett betydande sätt som minskar intresset av bevakningen eller ökar risken för integritetsintrång. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens men är Utredningen använder överviktsbedömning som beteckning för den intresseavvägning som föreslås. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. överviktsbedömning och det dokumentationskrav som föreslås framstår som väl ägnade att bidra till en effektivisering av de brottsbekämpande myndigheternas användning av kamerabevakning, som förslaget tillgodoser kravet på proportionalitet i avvägningen mellan intresset av bevakning och intresset av integritet. är det, om tillståndsplikten tas bort, bättre att myndigheterna själva gör en överviktsbedömning än att en sådan bedömning inte görs alls. förordar dock att en utomstående myndighet gör bedömningen. även Civil Rights Defenders. har inget att invända mot att överviktsprincipen tillämpas men ifrågasätter dess effektivitet som ombudsmän () anser att integritetsskyddet försvagas om ansvaret för överviktsbedömningen flyttas från tillsynsmyndigheten till de brottsbekämpande myndigheterna JO anser vidare att de bestämmelser som föreslås ger begränsad vägledning när det gäller hur bedömningen ska göras. framför att en konsekvensbedömning bör vara obligatorisk i de fall då en överviktsbedömning ska göras. att vissa krav bör ställas på de tjänstemän som ska göra bedömningen. Skälen för regeringens förslag Vad innebär överviktsprincipen? gäller att tillstånd till kamerabevakning ska ges om intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad (8 § kamerabevakningslagen). Denna intresseavvägning ska göras av tillsynsmyndigheten när den bedömer om tillstånd till kamerabevakning Eftersom tillstånd ska beviljas endast om bevakningsintresset 2018/19:147 väger tyngre än integritetsintresset går det att tala om en överviktsprincip och en överviktsbedömning. Regeringen använder ordet överviktsprincip på samma sätt som utredningen men väljer till skillnad från utredningen att tala om en intresseavvägning i stället för en överviktsbedömning. Kamerabevakningslagen är utformad så att vissa ändamål och omständigheter som särskilt ska beaktas vid intresseavvägningen anges direkt i lagen. Denna ordning har ansetts vara en förutsättning för en enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning på området (prop. 2017/18:231 s. 64). Vid bedömningen av intresset av kamerabevakning ska det enligt 8 § kamerabevakningslagen särskilt beaktas om bevakningen behövs för att 1.förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott på en brottsutsatt plats eller på en annan plats där det av särskild anledning finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet eller på egendom, 2.förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller begränsa verkningarna av sådana störningar, 4.förebygga, förhindra eller upptäcka olyckor eller begränsa verkningarna av inträffade olyckor, eller 5.tillgodose andra därmed jämförliga ändamål. Att särskild hänsyn ska tas till dessa ändamål innebär att intresset av kamerabevakning i dessa fall väger tungt vid den intresseavvägning som ska göras. Tillstånd kan därför ges även vid större integritetsintrång (prop. 2017/18:231 s. 142). Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli bevakad ska det enligt 8 § kamerabevakningslagen särskilt beaktas 1.hur bevakningen ska utföras, 2.om teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet ska användas, och 3.vilket område som ska bevakas. Närmare vägledning i fråga om de faktorer som särskilt ska beaktas finns i förarbetena till kamerabevakningslagen (prop. 2017/18:231 s. 142–145). Överviktsprincipen ska gälla även när tillståndsplikten tas bort Regeringen anser att överviktsprincipen fyller en viktig funktion. Den ger tydligt uttryck för att bevakningsintresset och integritetsintresset ska vägas mot varandra i det enskilda fallet. Om integritetsriskerna är stora krävs det att bevakningsintresset är ännu större, eller att integritetsriskerna på något sätt kan minskas, för att kamerabevakning ska få ske. Principen tydliggör på det viset att integritetsaspekterna är en självklar del av bedömningen. Genom att vissa faktorer som särskilt ska beaktas anges direkt i lagen bidrar överviktsprincipen också till en viss stadga och förutsebarhet i rättstillämpningen. Närmare vägledning om hur intresseavvägningen ska göras finns som framgått i förarbetena till kamerabevakningslagen och eftersom tillsynsmyndighetens beslut kan överklagas har det också bildats en viss rättspraxis. Sammantaget är principen ett ändamålsenligt verktyg för att åstadkomma en balanserad användning av kamerabevakning. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att överviktsprincipen ska gälla för , , och även när kravet på tillstånd för deras kamerabevakning tas bort. Som utredningen påpekar innehåller de allmänna reglerna om personuppgiftsbehandling ingen klar motsvarighet till överviktsprincipen. Konsekvensbedömning och förhandssamråd krävs bara i vissa fall, när det finns särskild risk för integritetsintrång, och någon särskild avvägning mellan bevakningsintresset och integritetsintresset föreskrivs inte. Kravet på att personuppgifter ska behandlas korrekt (2 kap. 6 § brottsdatalagen och artikel 5.1 a i dataskyddsförordningen) innebär möjligen att en intresseavvägning ska göras men detta är inte alldeles klart och det framgår i vart fall inte hur denna avvägning ska gå till (jfr prop. 2017/18:232 s. 143 och propositionen Ny dataskyddslag, prop. 2017/18:105 s. 47). Regeringen föreslår mot denna bakgrund att det, när tillståndsplikten tas bort för de berörda myndigheterna, ska införas en ny bestämmelse i kamerabevakningslagen som anger att de får bedriva kamerabevakning av en plats dit allmänheten har tillträde endast om intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Vid bedömningen av bevakningsintresset och integritetsintresset ska samma faktorer särskilt beaktas som beaktas i tillståndsärenden. De materiella kraven för att myndigheterna ska få bedriva kamerabevakning av en plats dit allmänheten har tillträde blir därmed oförändrade jämfört med . Reformen ökar alltså inte utrymmet för kamerabevakning. Den förenklar bara förfarandet genom att kravet på tillstånd tas bort. Vilken myndighet som ska göra intresseavvägningen, hur den ska göras och i vilka situationer den ska göras behandlas närmare nedan. Den berörda myndigheten ska själv göra intresseavvägningen gör tillsynsmyndigheten intresseavvägningen när den prövar en ansökan om tillstånd till kamerabevakning. När tillståndsplikten tas bort bör ansvaret för avvägningen flyttas över till den myndighet som ska bedriva kamerabevakningen, dvs. , , Säkerhetspolisen eller . Om ansvaret för avvägningen skulle ligga kvar på tillsynsmyndigheten skulle den behöva ett underlag för sin bedömning. Myndigheterna skulle därefter behöva avvakta bedömningen innan de kan påbörja kamerabevakningen. Det skulle alltså införas ett förfarande som i allt väsentligt motsvarar dagens tillståndsförfarande. Förslaget att föra över ansvaret för avvägningen från Datainspektionen till myndigheterna kritiseras av vissa remissinstanser. JO menar t.ex. att myndigheterna kommer att ha ett eget intresse av kamerabevakning när de tillämpar överviktsprincipen och att de kommer att sakna den särskilda kompetens och det helhetsperspektiv som en oberoende tillsynsmyndighet har. Även och Civil Rights Defenders anser att bedömningen bör göras av en fristående myndighet. menar att överviktsprincipen blir relativt enkel att kringgå om det blir upp till myndigheterna själva att bedöma vilken bevakning som kan godtas. Att låta en utomstående myndighet göra intresseavvägningen, som dessa remissinstanser förordar, skulle leda till samma typer av problem som tillståndsplikten medför . Regeringen anser därför, i likhet med utredningen och majoriteten av remissinstanserna, att den myndighet som avser att bedriva bevakningen ska anförtros att göra avvägningen. I vissa fall kan tillsynsmyndigheten ändå komma att medverka när bevakningen planeras, till följd av det krav på förhandssamråd som har beskrivits i avsnitt 7.1. kommer också att utöva tillsyn över hur de berörda myndigheterna tillämpar överviktsprincipen. En oberoende instans kommer alltså att övervaka att intresset av bevakningen verkligen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Intresseavvägningen ska motsvara den som görs i tillståndsärenden Regeringens utgångspunkt är att den intresseavvägning som de berörda myndigheterna ska göra bör motsvara den som tillsynsmyndigheten gör . De förarbetsuttalanden och den rättspraxis som finns om denna intresseavvägning blir alltså relevanta vid myndigheternas bedömning. En första förutsättning för att bevakningsintresset ska kunna väga tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad är, som regeringen påpekat i förarbetena till kamerabevakningslagen, att det finns en rättslig grund för kamerabevakningen i de allmänna reglerna om personuppgiftsbehandling (prop. 2017/18:231 s. 142). Det ska därefter göras en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. De faktorer som särskilt ska beaktas vid tillståndsprövningen ska enligt regeringens förslag beaktas särskilt även vid myndigheternas egen intresseavvägning. Vilka dessa faktorer är har nämnts ovan och framgår av 8 § andra och tredje styckena kamerabevakningslagen. Det räcker att intresset av kamerabevakningen väger över det motstående intresset för att bevakningen ska vara tillåten. Närmare vägledning i fråga om intresseavvägningen och de faktorer som särskilt ska beaktas finns som framgått i förarbetena till den nya kamerabevakningslagen (prop. 2017/18:231 s. 142–145). Det finns också viss rättspraxis på området. Regeringen anser därmed, till skillnad från JO, att det finns god vägledning när det gäller den avvägning som ska göras. menar att den tjänsteman som gör den aktuella bedömningen bör ha en viss lägsta tjänsteställning och utbildningsnivå. Regeringen håller med såtillvida att den som anförtros uppgiften självklart bör ha den kompetens som krävs. Detaljerade krav på utbildning och fördelning av arbetsuppgifter inom en myndighet är dock lämpligare att ange i t.ex. en arbetsordning eller en delegationsordning än i lag. I detta sammanhang bör slutligen något sägas om förhållandet mellan den intresseavvägning som föreslås och den konsekvensbedömning och det förhandssamråd som i vissa fall krävs enligt de allmänna reglerna om personuppgiftsbehandling. Kammarrätten i anser att det bör vara obligatoriskt med en konsekvensbedömning i de fall då en bedömning enligt överviktsprincipen ska göras. Regeringen håller inte med om detta. Det är fråga om fristående skyldigheter som enligt regeringens uppfattning inte ska blandas samman. Konsekvensbedömning och förhandssamråd ska genomföras när det finns särskild eller hög risk för integritetsintrång. En intresseavvägning ska däremot göras oavsett hur betydande risken för integritetsintrång är. Eftersom det är fråga om separata skyldigheter, som aktualiseras under skilda förutsättningar, kan det tänkas att myndigheten i något fall bara behöver göra en intresseavvägning medan det i andra fall kan krävas såväl en intresseavvägning som en konsekvensbedömning och ett förhandssamråd med tillsynsmyndigheten. Att en intresseavvägning, en konsekvensbedömning och ett förhandssamråd kan komma att omfatta likartade frågeställningar om integritetshänsyn är en annan sak. Den intresseavvägning som myndigheten gör ska dokumenteras Regeringen anser att den intresseavvägning som myndigheten gör ska dokumenteras. En bestämmelse av denna innebörd ska tas in i lagen. En tydlig dokumentation kan vara till stor nytta vid tillsyn. I stället för att begära upplysningar från myndigheten kan tillsynsmyndigheten i ett första skede begära att få ta del av den dokumentation som ligger till grund för kamerabevakningen. Ett krav på dokumentation innebär dessutom att myndigheten tvingas att formulera och sammanställa sina överväganden, vilket i sig minskar risken för ogenomtänkt eller omotiverad bevakning. Ett dokumentationskrav innebär visserligen en viss administrativ börda för de berörda myndigheterna men den blir inte lika stor som . Varken , , Säkerhetspolisen eller har invänt mot ett krav på att intresseavvägningen ska dokumenteras. Några detaljerade föreskrifter om vad dokumentationen ska innehålla föreslås inte. Så länge den återspeglar den bedömning som har gjorts ska varje myndighet vara fri att utforma den på det sätt som myndigheten bedömer är lämpligt. Att dokumentationen ska återspegla bedömningen innebär att de krav som gäller för bedömningen även gäller för dokumentationen. En första förutsättning för att bevakningsintresset ska kunna väga tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad är som framgått att det finns en rättslig grund för bevakningen i de allmänna reglerna om personuppgiftsbehandling. Den rättsliga grunden blir alltså en viktig del av både bedömningen och dokumentationen. Därutöver ska dokumentationen återspegla den helhetsbedömning som myndigheten har gjort, utifrån de faktorer som särskilt ska beaktas. Eftersom myndighetens bedömning ska motsvara den som görs i tillståndsärenden kan viss ledning i fråga om dokumentationen gå att hämta från 11 § andra stycket kamerabevakningslagen, där innehållet i en tillståndsansökan regleras. Lagrådet förordar att den föreslagna bestämmelsen ska innehålla mer detaljerade krav på dokumentationen. Enligt Lagrådet bör det exempelvis uttryckligen anges att dokumentationen ska innehålla en beskrivning av kamerabevakningen. Regeringen håller med Lagrådet om att kravet på dokumentation ska vara så tydligt som möjligt. Vissa språkliga ändringar har därför gjorts i förhållande till lagrådsremissens lagförslag. Att det behövs en viss beskrivning av den planerade kamerabevakningen för att den bedömning som har gjorts ska bli begriplig ligger dock i sakens natur och behöver inte anges särskilt. Inte heller i övrigt finns det skäl att lyfta fram särskilda aspekter av bedömningen genom detaljerade krav på dokumentation. Dokumentationen bör avse bedömningen i dess helhet. Intresseavvägningen ska göras innan bevakningen påbörjas eller ändras För att intresseavvägningen ska fylla sin funktion måste den göras innan kamerabevakningen påbörjas. Om en plats dit allmänhet har tillträde inte har varit kamerabevakad tidigare krävs det alltså att intresseavvägningen görs och dokumenteras innan myndigheten börjar kamerabevaka platsen. Som huvudregel ska myndigheten inte behöva göra en ny bedömning varje gång den genomför ändringar av pågående kamerabevakning, t.ex. 2018/19:147 om en ny kamera som täcker i stort sett samma område som de tidigare sätts upp. Om myndigheten ändrar kamerabevakningen på ett betydande sätt kan detta emellertid påverka avvägningen mellan bevakningsintresset och integritetsintresset. I de fallen ska en ny intresseavvägning krävas innan ändringen genomförs. Det kan handla om att myndigheten börjar ta upp ljud i samband med bevakningen eller att en tidigare avidentifiering genom maskering tas bort. Det kan också handla om att det område som kamerorna täcker utvidgas på ett mer betydande sätt. Ändringar av dessa slag ökar risken för integritetsintrång och motiverar en ny bedömning. Vid åtgärder som i stället minskar risken för integritetsintrång, t.ex. att en befintlig kamera tas bort, finns det inte skäl att kräva en ny bedömning. Även yttre förändringar, som myndigheten inte själv kan styra över, kan påverka avvägningen mellan bevakningsintresset och integritetsintresset. Det kan handla om att brottsligheten på den bevakade platsen minskar kraftigt och att minskningen kan antas bestå även utan kamerabevakning. Det skulle också kunna handla om att den plats som bevakas ändrar karaktär på ett sätt som medför att en ny avvägning behövs, t.ex. för att en skola byggs. Även i sådana fall ska en ny intresseavvägning krävas. Sammanfattningsvis föreslås alltså att en intresseavvägning ska krävas innan myndigheten påbörjar kamerabevakning av en plats dit allmänheten har tillträde. En ny avvägning ska därefter krävas innan myndigheten ändrar kamerabevakningen på ett betydande sätt som ökar risken för intrång i den enskildes personliga integritet. En ny avvägning ska slutligen krävas om förhållandena på den plats som bevakas ändras på ett betydande sätt som minskar intresset av bevakningen eller ökar risken för integritetsintrång. Bestämmelser om detta ska tas in i kamerabevakningslagen.