prop · H603147 · 2019-06-25 00:00:00 — Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan) antogs 2000 och är rättsligt bindande för EU- institutionerna och medlemsstaterna när de tillämpar unionsrätt. Enligt artikel 7 i stadgan har var och en rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer. Av artikel 8 i stadgan framgår att var och en har rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne. Dessa uppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. Var och en har rätt att få tillgång till insamlade uppgifter som rör honom eller henne och att få rättelse av dem. En oberoende myndighet ska kontrollera att dessa regler efterlevs. Även den svenska grundlagen ger den enskilde ett grundläggande skydd för den personliga integriteten. Av målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen framgår att den offentliga makten ska utövas med respekt för den enskilda människans frihet och värdighet samt att det allmänna ska värna den enskildes privatliv och familjeliv. Av 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen följer vidare att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, som sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Denna rättighet får begränsas bara i lag och under de förutsättningar som anges i 2 kap. 21 och 22 §§ regeringsformen. Regeringen konstaterar att varken , stadgan eller regeringsformen kräver att det ska finnas ett tillståndsförfarande när det gäller kamerabevakning av en plats dit allmänheten har tillträde. Som nämnts i avsnitt 5.1 är det från ett europeiskt perspektiv av allt att döma ovanligt med ett tillståndskrav. I har tillståndsplikten redan tagits bort för enskilda som inte utför uppgifter av allmänt intresse, eftersom den har ansetts oförenlig med dataskyddsförordningen (jfr avsnitt 4.3.2). Regeringen bedömer vidare att de regler som kommer att gälla om tillståndsplikten tas bort för vissa myndigheter är tillräckliga för att skydda den enskildes grundläggande fri- och rättigheter. myndigheternas kamerabevakning kommer alltjämt att regleras i lag och bevakningen kommer att vara omgärdad av en omfattande reglering till skydd för den personliga integriteten. Det handlar i första hand om att de allmänna reglerna om personuppgiftsbehandling gäller för bevakningen men det kommer som framgått också att finnas en fortsatt specialreglering i kamerabevakningslagen. Det kommer också att finnas en oberoende tillsynsmyndighet, Datainspektionen, som kontrollerar att reglerna följs. En annan sak som bidrar till ett starkt integritetsskydd är att uppgifter som har hämtats in genom kamerabevakning som huvudregel omfattas av sekretess. Enligt 32 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller nämligen sekretess för sådan uppgift om en enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom kamerabevakning som avses i kamerabevakningslagen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Regeringen bedömer mot denna bakgrund, i likhet med bl.a. Justitiekanslern, att det inte behövs några ytterligare regler om integritetsskydd om tillståndsplikten avskaffas för , , och . Regeringen anser inte heller, till skillnad från JO och , att det finns skäl för andra typer av integritetsskyddande åtgärder eller för ytterligare analyser. De regler som finns och föreslås kommer tillsammans att ge ett starkt och långtgående skydd för den enskildes personliga integritet och grundläggande fri- och rättigheter i samband kamerabevakningen. påpekar kan de förslag som lämnas medföra att de brottsbekämpande myndigheterna kommer att använda sig av kamerabevakning i något större utsträckning än . Förslagen innebär dock inte några förändringar jämfört med i fråga om hur den information som kommer fram vid kamerabevakningen får användas. Ytterligare regler eller åtgärder i fråga om tillsyn behövs inte har en mycket viktig roll vid kamerabevakning och kommer att ha det även om tillståndsplikten tas bort för vissa myndigheter. Tillsynen kommer att ändra karaktär. När förhandssamråd krävs kommer tillsynsmyndigheten fortfarande att medverka innan bevakningen påbörjas men i övrigt blir det till stor del fråga om att granska bevakning som myndigheterna redan har inlett. En sådan granskning kan initieras av enskilda genom klagomål men också av tillsynsmyndigheten själv. På samma sätt som kommer tillsynsmyndigheten att kunna granska om myndigheterna följer de allmänna reglerna om behandling av personuppgifter och kamerabevakningslagens krav på bl.a. upplysning genom tydlig skyltning eller motsvarande. Tillsynen kommer därutöver att omfatta de nya regler som regeringen föreslår. kommer alltså att kunna granska om intresset av kamerabevakning på en viss plats väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Tillsynen kommer också att omfatta kraven på intresseavvägning. Vid sin tillsyn enligt kamerabevakningslagen har tillsynsmyndigheten samma befogenheter som enligt de allmänna reglerna om behandling av personuppgifter (24 § kamerabevakningslagen). De befogenheterna är långtgående. Som framgått av avsnitt 4 har tillsynsmyndigheten bl.a. rätt att få tillgång till alla personuppgifter som behandlas och att begära 2018/19:147 upplysningar om behandlingen. får vidare utfärda skriftliga varningar, meddela förelägganden, förbjuda fortsatt behandling och besluta om sanktionsavgift. Dessa befogenheter är enligt regeringens mening fullt tillräckliga även i fortsättningen. Det behövs därmed inte några ytterligare bestämmelser eller åtgärder i fråga om tillsyn. Förslagens ekonomiska konsekvenser för Datainspektionen behandlas i avsnitt 9. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Utredningens förslag är att ändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna uttalar sig inte särskilt om förslaget. Skälen för regeringens förslag: De lagändringar som föreslås kräver inga särskilda anpassningar eller åtgärder som påverkar ikraftträdandet. Det är angeläget att lagändringarna träder i kraft . Ett tidigare ikraftträdande än är dock inte möjligt. Regeringens förslag: Tillstånd till kameraövervakning eller kamerabevakning som har beviljats , , Säkerhetspolisen eller enligt kameraövervakningslagen eller kamerabevakningslagen ska upphöra att gälla vid utgången av . ska fortfarande få ta ut en sanktionsavgift av , , och om myndigheterna före bedrivit kamerabevakning och brutit mot tillståndskravet eller inte följt villkor i ett beslut om tillstånd. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. sätter om myndigheternas tillstånd bör upphöra att gälla när lagändringarna träder i kraft. Enligt nämnden kommer myndigheterna att behöva en övergångsperiod för att hinna se över och eventuellt anpassa sin kamerabevakning till de nya reglerna. Ett alternativ som nämnden pekar på är att tillstånden fortsätter att gälla till dess att tillståndstiden löper ut. Övriga remissinstanser uttalar sig inte särskilt om förslagen. Skälen för regeringens förslag Befintliga tillstånd bör upphöra att gälla När de föreslagna lagändringarna träder i kraft och tillståndsplikten upphör kommer de berörda myndigheterna att ha ett visst antal tillstånd som har beslutats tidigare och som fortfarande gäller. Dessa tillstånd bör enligt regeringens mening upphöra att gälla när de nya reglerna träder i kraft. Detta bör för tydlighetens skull framgå av en övergångsbestämmelse. Regeringen anser alltså att tillstånden inte bör fortsätta att gälla på det sätt som förespråkar. Intresset av den bevakning som sker med stöd av tillstånden har i samband med tillståndsprövningen bedömts väga tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Givet att omständigheterna inte har förändrats kommer bevakningen därmed att vara tillåten även enligt den nya bestämmelsen om förutsättningarna för de berörda myndigheternas kamerabevakning. Den intresseavvägning som regeringen föreslår behöver bara göras innan myndigheten påbörjar bevakning av en plats som inte har varit bevakad tidigare eller om en ny bedömning behövs på grund av vissa betydande förändringar (jfr avsnitt 7.2). Den kamerabevakning som sker med stöd av tillstånden kan därmed fortsätta, utan att det behöver göras någon ny intresseavvägning, så länge bevakningen i sig och förhållandena på platsen är oförändrade eller i vart fall inte ändras på ett betydande sätt. Mot den bakgrunden saknas det skäl att ge de berörda myndigheterna särskild tid för anpassning, utöver den tid som i vart fall kommer att gå från beslut till dess att lagändringarna träder i kraft. En särskild fråga som utredningen berör är om myndigheterna kommer att behöva genomföra konsekvensbedömningar och förhandssamråd med tillsynsmyndigheten som en följd av att deras tillstånd upphör att gälla. Enligt 3 kap. 7 § brottsdatalagen gäller kravet på konsekvensbedömning endast om en ny typ av behandling, eller betydande förändringar av redan pågående behandling, kan antas medföra särskild risk för intrång i den registrerades personliga integritet. Kravet på förhandssamråd gäller enligt samma paragraf om konsekvensbedömningen visar att det finns särskild risk för intrång i registrerades personliga integritet eller om typen av behandling innebär särskild risk för intrång. Dessa krav motsvarar till stor del de krav som finns i artiklarna 35 och 36 i dataskyddsförordningen. Kravet på tillstånd till kamerabevakning har setts som en precisering av dataskyddsdirektivets och dataskyddsförordningens bestämmelser om konsekvensbedömning (prop. 2017/18:231 s. 73). När det gäller kravet på förhandssamråd behöver myndigheterna inte lämna in någon separat begäran om samråd i de fall då tillståndsplikten gäller, eftersom ett sådant samråd enligt Datainspektionens uppfattning ingår i tillståndsprövningen. Frågan om de berörda myndigheterna kommer att behöva genomföra konsekvensbedömningar och förhandssamråd när deras tillstånd upphör att gälla måste bedömas mot denna bakgrund. Tillståndsprövningen har som framgått ansetts motsvara eller innefatta både konsekvensbedömning och förhandssamråd. Mot den bakgrunden är det en rimlig utgångspunkt att kraven på konsekvensbedömning och förhandssamråd aktualiseras först om förhållandena ändras på ett sådant sätt att de överväganden som gjordes vid tillståndsprövningen framstår som överspelade. Frågan om när konsekvensbedömning och förhandssamråd krävs får dock ytterst avgöras 2018/19:147 i rättstillämpningen utifrån en tolkning av dataskyddsförordningen eller brottsdatalagen och det underliggande dataskyddsdirektivet. Sanktionsavgift vid tidigare överträdelser av tillståndsplikten får ta ut en sanktionsavgift av de berörda myndigheterna om de bryter mot tillståndskravet eller inte följer villkor i ett beslut om tillstånd (25 § 1 och 2 kamerabevakningslagen). En sådan sanktionsavgift kan beslutas upp till efter den dag då överträdelsen ägde rum eller, om myndigheten i fråga har fått tillfälle att yttra sig , ännu . Detta följer av 26 § kamerabevakningslagen jämförd med 6 kap. 7 § brottsdatalagen och 6 kap. 4 § dataskyddslagen. När de nya reglerna träder i kraft kommer en sanktionsavgift inte längre att kunna tas ut av de berörda myndigheterna i dessa situationer, eftersom tillståndsplikten för dem tas bort. Det framstår dock som rimligt att en sanktionsavgift ska kunna tas ut även efter ikraftträdandet, om någon av myndigheterna har bedrivit kamerabevakning och brutit mot tillståndskravet eller inte följt villkor i ett tillståndsbeslut. Regeringen föreslår därför en särskild övergångsbestämmelse av den innebörden. Några ytterligare övergångsbestämmelser behövs inte Det kan tänkas att en tillståndsansökan från någon av myndigheterna är föremål för prövning hos tillsynsmyndigheten när de nya reglerna träder i kraft eller att ett beslut i fråga om tillstånd har överklagats och ska prövas i domstol. I dessa fall kommer ändamålet med ansökan eller överklagandet att förfalla, eftersom tillstånd inte längre krävs för kamerabevakningen. Ärendet eller målet kan då avslutas genom ett avskrivningsbeslut. Någon särskild övergångsbestämmelse om detta behövs inte. Något behov av ytterligare övergångsbestämmelser finns inte heller i övrigt. Regeringens bedömning: Förslagen ger , , och bättre förutsättningar att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet. Förslagen leder också till förbättrade förutsättningar att utreda och lagföra brott. I förlängningen kan förslagen därmed bidra till att tryggheten i samhället ökar, att brottsligheten minskar och att fler brott beivras. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna uttalar sig inte särskilt om bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: En utgångspunkt för förslagen är att kamerabevakning fyller en viktig funktion i brottsbekämpningen. Det handlar inte bara om att bevakningen kan ha en preventiv effekt i fråga om viss brottslighet (jfr , Fungerar kamerabevakning brottsförebyggande? Resultat från en metastudie samt reflektioner om metoder och resultat, 2018). Bevakningen har ett minst lika stort värde för myndigheternas operativa arbete. Genom kamerabevakning kan de t.ex. följa utvecklingen på en viss plats i realtid. Bilder från kamerabevakning kan också vara värdefulla vid utredning av brott och som bevis i domstol. krävs tillstånd från Datainspektionen för att myndigheter ska få bedriva kamerabevakning av platser dit allmänheten har tillträde. Kravet på tillstånd leder som framgått till problem i den brottsbekämpande verksamheten. Tillståndsförfarandet är långsamt och tar stora resurser i anspråk för myndigheterna. Detta hämmar användningen av kamerabevakning och riskerar att leda till en mindre effektiv brottsbekämpning. Regeringens förslag är att tillståndskravet tas bort för , , och . Detta kommer att få positiva effekter för arbetet med att bekämpa och lagföra brott. Fördelarna är främst att den administrativa bördan för myndigheterna minskar och att kameror i många fall kommer att kunna sättas upp snabbare än . Den administrativa bördan minskar genom att tillståndsansökningar inte längre behöver skrivas. Den tid och de resurser som går åt till detta kan i stället användas till brottsbekämpande arbete. Viss administration kommer fortfarande att krävas, till följd av förslaget om dokumenterade intresseavvägningar och i vissa fall även på grund av brottsdatalagens regler om konsekvensbedömning och förhandssamråd, men regeringens bedömning är att förslagen medför stora administrativa förenklingar. Kameror kommer i många fall att kunna sättas upp snabbare än om tillståndskravet tas bort. Den intresseavvägning som föreslås ska göras av myndigheten själv. Konsekvensbedömning och förhandssamråd med tillsynsmyndigheten aktualiseras bara under vissa förutsättningar och inte i varje enskilt fall. När ett behov av kamerabevakning uppstår kommer myndigheterna därmed att kunna agera betydligt snabbare än . Sammantaget innebär förslagen att de berörda myndigheterna kommer att kunna använda kamerabevakning på ett mer ändamålsenligt sätt än . Regelverket kommer att medge en större flexibilitet. Förenklingarna kan antas leda till att myndigheterna kommer att använda sig av kamerabevakning som verktyg i något större utsträckning, även om de rättsliga förutsättningarna för att få kamerabevaka en plats dit allmänheten har tillträde inte förändras i sak. En följd av att fler platser bevakas är att förutsättningarna för att utreda och lagföra brott kan förbättras. Bilder från kamerabevakning är ofta starka bevis. Det är dessutom fråga om bevis som kan ha en särskild betydelse om vittnen på grund av exempelvis rädsla eller tystnadskultur i ett visst område inte vågar berätta vad de har sett. Förslagen bedöms också ha positiva konsekvenser för det nationella och europeiska samarbetet mot brottslighet. försvåras samarbetet mellan de berörda myndigheterna av att tillståndsprocessen kan utveckla sig på olika sätt för varje myndighet. En gemensam satsning som innefattar kamerabevakning riskerar att fördröjas eller bli mindre effektiv om någon av myndigheterna behöver vänta på tillstånd än de andra. Det europeiska samarbetet underlättas av att får möjlighet att bedriva kamerabevakning på villkor som överensstämmer bättre med de som gäller i flera andra europeiska länder, där tillstånd inte krävs. Genom att förutsättningarna för att bekämpa och lagföra brott med hjälp av kamerabevakning förbättras kan förslagen bidra till att tryggheten i samhället ökar, att brottsligheten minskar och att fler brott beivras. 2018/19:147 9.2 Konsekvenser för den personliga integriteten Regeringens bedömning: Integritetsskyddet kommer inte att försvagas på något mer påtagligt sätt om tillståndsplikten tas bort för de berörda myndigheterna och ersätts av bl.a. ett krav på intresseavvägningar. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Som framgått tidigare anser vissa remissinstanser, däribland ombudsmän (), Datainspektionen, Civil Rights Defenders och , att förslagen riskerar att försvaga integritetsskyddet. Andra instanser, som Justitiekanslern och kommun, anser att förslagen till viss del kan förstärka skyddet för den personliga integriteten, om de medför färre brott och ökad trygghet. Justitiekanslern anser att förslagen ger uttryck för en väl avvägd syn på förhållandet mellan kamerabevakning och personlig integritet. uttalar att förslagen framstår som väl övervägda och att de inte kan antas innebära några försämringar för skyddet av enskildas integritet. Skälen för regeringens bedömning: Dagens tillståndsplikt ger ett särskilt integritetsskydd på så sätt att en utomstående myndighet, Datainspektionen, bedömer om intresset av bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Frågan är hur integritetsskyddet påverkas om tillståndsplikten tas bort för de berörda myndigheterna och ersätts av ett system där myndigheterna själva gör denna bedömning. Som regeringen påpekat ovan får det antas att myndigheterna kommer att använda sig av kamerabevakning i något större utsträckning än om reglerna förenklas genom att tillståndsplikten tas bort. Det betyder att enskilda kommer att bevakas i något större utsträckning när de vistas på gator och torg eller andra platser dit allmänheten har tillträde. Detta skulle kunna uppfattas som en försämring från integritetssynpunkt. Det måste framhållas att förutsättningarna för att få bevaka platser dit allmänheten har tillträde inte förändras genom förslagen. Sådan bevakning kommer även i fortsättningen att vara tillåten bara om intresset av bevakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. På det sättet innebär förslagen inte något utökat utrymme för kamerabevakning. Effekten av att tillståndsplikten tas bort ska inte heller överdrivas. Kamerabevakning kostar pengar och är naturligtvis inte något självändamål för myndigheterna. Kameror kommer knappast att sättas upp annat än när starka skäl talar för det. De allmänna reglerna om behandling av personuppgifter, och den intresseavvägning som föreslås, innebär vidare att myndigheterna måste göra noggranna analyser innan kamerabevakning påbörjas. har till uppgift att övervaka myndigheternas tillämpning av regelverket och kan ingripa på olika sätt om de bedriver kamerabevakning trots att intresset av bevakningen inte väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Kamerabevakningslagens krav på tydlig skyltning eller annan verksam upplysning om kamerabevakning kommer fortsatt att gälla. Förslagen medför inte heller några förändringar i fråga om hur bilder och ljud som tas upp vid kamerabevakning får användas. Det bör slutligen framhållas att kamerabevakning inte bara har negativa följder för den personliga integriteten. Som Justitiekanslern och kommun påpekar kan kamerabevakning, om den medför ökad trygghet och minskad brottslighet Prop. 2018/19:147 på en utsatt plats, anses förstärka skyddet för den personliga integriteten. Sammanfattningsvis bedömer regeringen, till skillnad från JO, Datainspektionen, Civil Rights Defenders och , att integritetsskyddet inte kommer att försvagas på något mer påtagligt sätt om tillståndsplikten tas bort för de berörda myndigheterna och ersätts av ett nytt krav på intresseavvägningar. Skyddet för den enskildes personliga integritet kommer i allt väsentligt att vara lika starkt som . Ekonomiska och övriga konsekvenser Regeringens bedömning: Förslagen leder inte till ökade kostnader för de statliga myndigheter eller kommuner som berörs. bidrar till att tryggheten i samhället ökar kan de ha positiva effekter för jämställdheten mellan kvinnor och män. I övrigt har förslagen inga konsekvenser som bör redovisas särskilt. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Datainspektionen ifrågasätter bedömningen att förslagen inte medför ökade kostnader för myndigheten. påpekar att myndigheten inte har fått det tillskott på ca som det bedömdes att myndigheten behövde för tillkommande uppgifter och tillsyn enligt kamerabevakningslagen. De förslag som är aktuella innebär enligt Datainspektionen att tillståndsverksamheten kommer att minska med en fjärdedels årsarbetskraft medan tillsynsverksamheten kommer att öka med en och en halv årsarbetskraft. konsekvensen blir att Datainspektionens resurser behöver öka med en och en fjärdedels årsarbetskraft, vilket motsvarar ca . kommun menar att tillsynen får större betydelse när kravet på tillstånd tas bort och att det därför är väsentligt att tillsynsmyndigheten ges Även framhåller vikten av att tillsynsmyndigheten ges tillräckliga resurser. anser att förslagens konsekvenser för förvaltningsdomstolarnas verksamhet bör analyseras närmare. Skälen för regeringens bedömning Ekonomiska konsekvenser för de statliga myndigheterna Förslagen minskar kostnaderna för , , Säkerhetspolisen och eftersom de inte behöver lägga ner tid och resurser på tillståndsansökningar och annan administration med anledning Myndigheterna kommer att få vissa nya kostnader för att göra och dokumentera de intresseavvägningar som I likhet med utredningen bedömer regeringen att förslagen som helhet inte kommer att påverka myndigheternas ekonomi. alltså inom befintliga ekonomiska ramar för dessa myndigheter. Datainspektionen är ensam tillstånds- och tillsynsmyndighet enligt Förslagen innebär att Datainspektionen inte längre kommer att behöva pröva tillståndsansökningar från de berörda Det medför minskade kostnader i tillståndsverksamheten. I vissa fall kan förhandssamråd med Datainspektionen aktualiseras och då kommer myndigheten att få utföra ett arbete som delvis motsvarar det som görs vid tillståndsprövningar. Förfarandet med förhandssamråd bör dock inte ta lika stora resurser i anspråk som dagens tillståndsförfarande. Att tillståndsplikten tas bort innebär att behovet av tillsyn över de berörda myndigheternas kamerabevakning och kostnaderna för sådan tillsyn kommer att öka. Det kommer alltså att behövas mindre resurser för tillståndsprövning och större resurser för tillsyn. Datainspektionen anger i detta sammanhang att behoven i tillsynsverksamheten kommer att öka något mer än vad de minskar i tillståndsverksamheten. Datainspektionen påpekar vidare att myndigheten har tilldelats extra till följd av den nya kamerabevakningslagen. När lagen infördes beräknades behovet till ca (prop. 2017/18:231 s. 131). Regeringen anser, på samma sätt som kommun och , att det självklart är viktigt att tillsynsmyndigheten har de resurser som krävs för att den ska kunna fullgöra sina uppgifter. Regeringen har dock svårt att se att de förslag som läggs fram kommer att leda till ökade kostnader för Datainspektionen.