prop · H70332 · 2019-10-24 00:00:00 — I rättsfallet RÅ 2002 ref. 38 som gällde skatt enligt lagen (1999:673) om skatt på avfall framgår att någon avdragsrätt inte föreligger för avfall som förs ut från en anläggning som omfattas av lagen, om avfallet redan fanns på anläggningen när lagen trädde i kraft. I enlighet med detta får en skattskyldig inte göra avdrag för skatt på avfall med större belopp än den skatt som betalades för avfallet när skattskyldigheten inträdde. Samma princip bör gälla även för avfallsförbränningsskatten. Skulle avdrag i stället få göras med det skattebelopp som är aktuellt när avfallet förs ut från anläggningen kan det innebära att den skattskyldiga får göra avdrag med ett större belopp än vad som har betalats eller ska betalas i skatt. Regeringen delar därför Lagrådets uppfattning och tydliggör lagens utformning på det sätt som Lagrådet föreslagit när det gäller andra stycket. När det gäller andra punkten delar dock inte regeringen synpunkt utan anser att det inte finns risk för något missförstånd. Vidare är den i lagrådsremissen föreslagna lydelsen av andra punkten inte tydligare enligt regeringens mening. Regeringen följder därför inte Lagrådets rekommendation i denna del. Förslaget införs i 14 § i den nya lagen om skatt på avfall som förbränns. Regeringens förslag: Skatten ska betalas med per ton avfall. till och med ska skatt betalas med per ton avfall och till och med med per ton avfall. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens. Utredningen föreslår att skattenivån ska vara per ton avfall. Remissinstanserna: avstyrker och anser att Prop. 2019/20:32 skattenivån bör ligga på per ton. Skattenivån ska vara på en nivå som är likvärdig med full koldioxidskatt för den fossila andelen av avfallet som beräknas till , samt även med full energiskatt för den fossila andelen av avfallet. Avfall tillstyrker förslaget och anser att den föreslagna skattenivån ligger inom ett rimligt intervall. Energiföretagen avstyrker och anser att skattenivån ska vara per ton. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att en viss försiktighet bör iakttas när det gäller nivån på skattesatsen. Det är lämpligt att inledningsvis ta ut en lägre skattesats för att därefter successivt höja skattesatsen. Enligt regeringens bedömning kan en lämplig utgångspunkt vara en skattesats om per ton avfall . Denna bör därefter stegvis höjas till per ton avfall för och till per ton avfall . Detta ger aktörerna en viss omställningstid och därmed finns det utrymme för att vidta åtgärder. Utgångspunkten är att skatten är viktbaserad och att avfallet vägs vid inpasseringen till förbränningsanläggningen. Detta är dock inte alltid möjligt och i sådana fall bör vikten av avfallet kunna beräknas enligt andra metoder. Förslaget införs i 12 § i den nya lagen om skatt på avfall som förbränns samt i övergångsbestämmelserna. Regeringens förslag: En årlig omräkning av skattesatsen för skatten på avfall som förbränns motsvarande den allmänna prisutvecklingen ska göras för kalenderår 2023 och efterföljande kalenderår. Omräkningen av skattesatsen ska grunda sig på faktiska förändringar i konsumentprisindex (KPI) året närmast före det år beräkningen avser och . Beloppen ska avrundas till hela kronor. före november månads utgång ska regeringen fastställa det omräknade skattebelopp som efter den årliga omräkningen ska betalas för påföljande kalenderår. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: För att behålla styreffekten hos en skatt måste den realvärdesäkras. Detta kan ske genom att skattesatsen justeras motsvarande konsumentprisindex (KPI). En sådan indexjustering finns redan för ett flertal punktskatter t.ex. tobaksskatten, avfallsskatten och energirespektive koldioxidskatten. För att realvärdesäkra skattesatsen bör en indexering av skattesatsen på avfall som förbränns motsvarande konsumentprisindex införas. De omräknade skattesatserna bör träda i kraft första gången 2019/20:32 2023 dvs. efter det att skatten stegvis införts till beloppet per ton avfall. Beloppet ska avrundas till hela kronor. före november månads utgång bör regeringen fastställa det omräknade skattebelopp som efter den årliga omräkningen ska betalas för påföljande kalenderår. Detta skattebelopp ska grunda sig på faktiska förändringar i konsumentprisindex månad året närmast före det år beräkningen avser. Detta är samma förfarande som gäller för indexering av bl.a. tobaksskatten och avfallsskatten. Konsumentprisindex för juni månad publiceras av eller augusti, vilket innebär att omräkningsfaktorn i form av KPI kommer vara känd innan fastställandet av det omräknade skattebeloppet före november månads utgång. Förslaget införs i 13 § i den nya lagen om skatt på avfall som förbränns. Regeringens förslag: Bestämmelserna i skatteförfarandelagen ska vara tillämpliga. ska vara beskattningsmyndighet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: I skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, finns bestämmelser om förfarandet vid beskattning. SFL tillämpas för alla skatter utom de som särskilt undantas. Regeringen föreslår att bestämmelserna i ska tillämpas även för skatten på förbränning av avfall, i liket med vad som gäller för de flesta andra punktskatter. Av detta följer att reglerna i SFL om bl.a. registrering av skattskyldiga, punktskattedeklaration, tidpunkter för redovisning och betalning av skatt, ränta, förseningsavgift, beslut om punktskatt, omprövning, överklagande, skattekontroll och rätt till ersättning blir tillämpliga. ska vara beskattningsmyndighet. En bestämmelse om förfarandet föreslås i 15 § i den nya lagen om skatt på avfall som förbränns. Regeringens förslag: De föreslagna ändringarna ska träda i kraft den Den nya lagen om skatt på avfall som förbränns tillämpas inte på avfall som förts in till en avfallsförbränningsanläggning eller samförbränningsanläggning före ikraftträdandet. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslog att lagen skulle träda i kraft . Remissinstanserna: anser att tiden mellan beslutet om att Prop. 2019/20:32 införa den föreslagna lagen och lagens ikraftträdande bör vara minst sex månader för att de ska få en rimlig tid för förberedelser. Avfall och Energiföretagen anför att det måste förlöpa minst ett kalenderår mellan det slutliga beslutet om en skatt och när den kan träda i kraft. Det har att göra med att kommunernas beslutsprocess för att införa skatten i de kommunala avgifterna förutsätter en tillräckligt för beredning och kommunala beslut. Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten är att den nya lagen om skatt på avfall ska träda i kraft . Eftersom den föreslagna lagen innebär att en helt ny skatt införs kommer det att behövas för att utforma administrationen. Även de skattskyldiga, däribland kommuner, behöver för att anpassa sina rutiner och avgifter. Detta bör dock vägas mot att det är angeläget att skatten införs möjligt. Mot denna bakgrund anser regeringen att det är lämpligt att den föreslagna skatten och ändringarna i skatteförfarandelagen träder i kraft . Lagen ska inte tillämpas på det avfall som förts in till en avfallsförbränningsanläggning eller samförbränningsanläggning före ikraftträdandet. Det ska således inte vara möjligt att få avdrag för avfall som förts in till en anläggning före ikraftträdandet. Regeringen kommer att utvärdera skattens effekter och analysera behovet av förändringar i regelverket. En utvärdering av effekterna bör göras i ett tidigt skede efter att skatten trätt i kraft. Utvärderingen ska ta hänsyn till EU-lagstiftning på området och ska även beakta fjärrvärmens konkurrenskraft och en pålitlig el- och värmeförsörjning, vilket regeringen även konstaterat i budgetproposition . Skattens effekter på materialåtervinning bör analyseras samt hur eventuella negativa effekter för materialåtervinningsindustrin kan undvikas. Utvärderingen bör även omfatta skattens effekter på utsläppen av växthusgaser, effekter för avfallsflöden, effekter för import och export av avfall samt effekter på omställningen till en cirkulär ekonomi och dess effekter för att nå klimatmålen. Vidare ska utvärderingen omfatta hur investeringar i produktionskapacitet i avfallsförbränningssektorn påverkas, fjärrvärmens och företagens konkurrensförutsättningar samt påverkan på el- och värmeförsörjningen, särskilt effektsituationen. En utvärdering behöver också analysera konsekvenser för fjärrvärmekunderna. Regeringen avser att återkomma till med ett uppdrag avseende effekterna. bör genomföra uppdraget i samråd med berörda myndigheter och aktörer. Analysen av behovet av förändringar i lagstiftningen ska fokusera på åtgärder för att anpassa skatten så att denna mer effektivt kan uppnå målen och förbättra förutsättningarna för materialåtervinning. Det ska säkerställas att det inte uppstår oönskade effekter som försvårar processer där sorterat avfall ersätter andra produktions- eller konstruktionsmaterial. En analys bör således omfatta möjligheten att undanta sekundäravfall, där 2019/20:32 ett undantag för s.k. plastrejekt från t.ex. återvinning av plastbelagd kartong är en prioriterad fråga. I detta avsnitt redogörs för förslagets effekter i den omfattning som är nödvändig i det aktuella lagstiftningsärendet och avseende de aspekter som ska belysas enligt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Det sker mot bakgrund av tillgängliga uppgifter och i den omfattning som är möjlig. De offentligfinansiella effekterna till följd av ändrade skatte- och avgiftsregler beräknas i enlighet med beräkningskonventioner. Beräkningarna görs i ikraftträdandeårets priser och volymer och utgår vanligtvis från att beteendet hos individer och företag inte ändras till följd av förändringarna i skattereglerna. Antagandet om oförändrat beteende ger en god uppskattning av åtgärdernas effekt på kort och medellång sikt. På , och för att bedöma andra effekter än de offentligfinansiella effekterna, kan ett mer dynamiskt synsätt behöva användas, där skattebaser tillåts påverkas av regeländringen. i denna lagrådsremiss är till stora delar baserad på konsekvensutredningen i betänkandet Brännheta skatter! (SOU 2017:83), hädanefter hänvisad till som utredningen. Utredningens konsekvensanalys av avfallsförbränningskatten är till stora delar baserad på en underlagsrapport från Profu, hädanefter hänvisad till som underlagsrapporten. fann i sitt remissvar att utredningens konsekvensanalys uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Förslaget om skatt på förbränning av avfall syftar till att på lång sikt uppnå en mer resurseffektiv och giftfri avfallshantering i enlighet med avfallshierarkin, uppfyllande av målet om att ska gå före på klimat- och miljöområdet och bli världens första fossilfria välfärdsland samt att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Det bränns ca 9 avfall i . Av denna mängd undantas farligt avfall och 2 biobränsle då dessa avfallsslag inte är skattepliktiga. Undantas görs också för ca avfall som bränns i samförbränningsanläggningar som huvudsakligen producerar material. Avfall som kommer att omfattas av den föreslagna skatten beräknas därför till ungefär 6 . material som tas ut från anläggningen och därmed berättigar till avdrag är Prop. 2019/20:32 av den totala förbränningsmängden. Givet dessa antaganden beräknas den offentligfinansiella effekten av en avfallsförbränningsskatt på per ton 2020 uppgå till brutto och netto (delårseffekt). För den föreslagna nivån om per ton 2021 beräknas nettoeffekten till , och för en skatt på per ton 2022 beräknas nettoeffekten till . Små effekter på kort sikt Både utredningen och Profu bedömer att en skatt på förbränning av avfall på kort sikt inte i någon högre utsträckning kan övervältras på kommuner och företag som genererar avfall. Regeringen delar denna uppfattning. Föreslagen skatt på per ton avfall kommer sannolikt inte att leda till en bränslekonvertering från avfall till biobränsle. Biobränsle är jämfört med avfall ett mycket dyrt bränsle. För att en avfallsförbränningsanläggning ska ha tillräckliga incitament att konvertera från avfall till biobränsle, t.ex. skogsflis, krävs en skattenivå på mellan 1 200–per ton avfall. För att hela den svenska kapaciteten för avfallsförbränning ska kunna utnyttjas krävs importerat avfallsbränsle. Importerat avfall utgör ett marginalflöde och svenska avfallsförbränningsanläggningar konkurrerar om bränslet på en internationell marknad. Höjda mottagningsavgifter leder till att alternativa behandlingsmetoder för internationellt avfall konkurrerar ut svensk avfallsförbränning. Marknadspriset på importerat avfall är därmed prissättande även för svenskt avfall, då minskad import skulle leda till ökad konkurrens om det inhemska avfallet. Då skattekostnaden på kort sikt inte övervältras på de aktörer som genererar avfall förväntas den därmed heller inte på kort sikt att leda till en ökad materialåtervinning. Möjliga effekter på medellång sikt Utredningen bedömer att en skatt på förbränning av avfall påverkar lönsamheten för energiåtervinning och på kan detta påverka reinvesteringar och investeringar i ny avfallsförbränningskapacitet. kapaciteten för avfallsförbränning minskar kan detta leda till en övervältring av skattekostnaden på mottagningsavgifterna. inträffar beror på i vilken takt befintliga avfallsförbränningsanläggningar fasas ut, om nyinvesteringar görs och hur mängden inhemskt avfall Underlagsrapporten uppskattar, efter att ha jämfört kapaciteten för avfallsförbränning i och prognosticerade mängder restavfall, att denna effekt inträffar efter 2030 (då har inte hänsyn till nya återvinningsmål och annan icke-implementerad avfallspolitik tagits). skattekostnaden övervältras på mottagningsavgifterna efter 2030, givet att svenska avfallslämnare inte kan exportera avfall till förbränningsanläggningar i andra länder för att 2019/20:32 Regeringen instämmer i utredningens och underlagsrapportens bedömningar. Om skatten övervältras på mottagningsavgifterna kommer kostnaden för alternativ hantering av avfallet ställas mot kostnaden för att lämna avfallet till förbränning. I underlagsrapporten jämförs kostnaderna för förbättrade och förenklade insamlingssystem för hushållsavfall och verksamhetsavfall. Kostnaderna för detta ligger från per ton avfall. Detta indikerar att även en full övervältring av skatten sannolikt inte leder till ökad materialåtervinning. En skatt på per ton som till fullo övervältrades uppskattas leda till ca ökad materialåtervinning, detta motsvarar ca 2 procents ökning jämfört med dagens materialåtervinning av hushållsavfall. Ett flertal remissinstanser t.ex. och Återvinningsindustrierna har framfört att utredningens förslag om en skatt på avfallsförbränning skulle fördyra materialåtervinning och försämra möjligheterna att ta fram nya återvinningsmetoder då processer som upphettar avfall för att återvinna råvaror omfattades av utredningens förslag. Ett exempel på en sådan process är pyrolys, en metod där kolväterika material värmebehandlas för att utvinna nya råvaror. Återvinningsindustrierna bedömer att tekniken har stor potential och om skatten träffar dessa processer så påverkas teknikutvecklingen negativt. Undantaget för avfall som förbränns i samförbränningsanläggningar som huvudsakligen producerar material innebär att avfall som förbränns i vissa typer av metallåtervinning, processer för återvinning av glasull eller framtida pyrolysanläggningar undantas från skatten. Regeringens förslag innebär därför inte ökade kostnader för dessa anläggningar. Mottagningsavgifterna för avfall baseras på betalningsviljan för att förbränna avfall vilken beror på kostnaden för alternativa behandlingsmetoder. Eftersom den inhemska förbränningskapaciteten är större än de svenska mängderna avfall som går till förbränning, utgör det importerade avfallet ett marginalflöde i och är därmed prissättande för övriga mottagningsavgifter. Importen av avfall till har successivt ökat när kapaciteten för avfallsförbränning byggts ut. förbrändes ca avfall, varav var svenskt avfall och importerat avfallsbränsle från . utgör införseln eller importen av avfall av avfallsbränslet. Utredningen bedömer att även för det fall en skatt införs på förbränning av avfall kommer marknadspriset på importerat avfall att vara prissättande för svenskt avfall. Vid en markant minskad import hårdnar konkurrensen om det svenska avfallet, där avfallsförbrännare bjuder under varandra i mottagningsavgift för att tillgodose behovet i sina anläggningar. Dels för att energibolagen vill utnyttja de förbränningsanläggningar man investerat i och dels för att man åtagit sig att leverera fjärrvärme till fjärrvärme- En skatt på förbränning av avfall minskar lönsamheten för Prop. 2019/20:32 avfallsförbränning eftersom den ökar den rörliga kostnaden för att driva avfalls- och samförbränningsanläggningar vilket på kan leda till att nyinvesteringar och reinvesteringar för att driva existerande avfallsförbränningsanläggningar vidare uteblir. Detta innebär att kapaciteten för avfallsförbränning långsamt minskar och eftersom importerat avfall är ett prissättande marginalbränsle, är det i första hand detta avfallsbränsle som kommer att minska i takt med att kapacitet fasas ut. Utredningen bedömer sammanfattningsvis att mängderna importerat avfallsbränsle på kort sikt inte påverkas nämnvärt. På kan en skatt på förbränning av avfall leda till en minskad import av avfallsbränsle. Regeringen instämmer i denna bedömning. Underlagsrapporten utgår från att export av avfall inte är ett gångbart alternativ för svenska aktörer. Utredningen bedömer att om export av svenskt avfall är ett möjligt tillvägagångsätt för svenska avfallslämnare, så försvinner alternativet att övervältra skatten på dessa aktörer. Storskalig export bedömer utredningen dock inte vara särskilt sannolik. Regeringen instämmer även i denna bedömning. Avfallsfraktioner som plast, gummi och andra polymerer som innehåller fossilt kol orsakar vid förbränning koldioxidutsläpp till atmosfären. Utsläppen av koldioxid från avfallsförbränning uppgick till ca . Konsekvenser för det svenska klimatmålet klimatmål som beslutades innebär att 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser. Konkret betyder det att utsläppen från verksamheter inom ska vara lägre än utsläppen . Förslaget om skatt på avfallsförbränning innebär att investeringar och reinvesteringar i avfallsförbränningskapacitet blir mindre lönsamma och detta förväntas leda till att avfallsförbränningskapaciteten i minskar efter 2030. Detta förväntas i sin tur bryta trenden med ökade utsläpp till följd av den allt högre kapaciteten när det gäller avfallsförbränning. Avfallsförbränning används framförallt till el- och värmeproduktion i . Beroende på hur den minskade avfallsförbränningskapaciteten ersätts kan skatten bidra till att uppnå det nationella klimatmålet. Om avfallsbränsle ersätts med biobränsle eller minskad förbränningskapacitet kan skatten bidra till att minska territoriella fossila växthusgasutsläpp. Nettobeskattningsmodellen innebär att skatten styr mot ökad utsortering för återvinning och minskar därmed behovet av nyproduktion av olika material, vilket kan minska utsläppen av växthusgaser. Konsekvenser för totala växthusgasutsläpp De flesta svenska avfallsförbränningsanläggningar omfattas av EU ETS. Utredningen konstaterade att EU ETS med dess dåvarande konstruktion fungerade som ett nollsummespel i den mening att enskilda länder inte kunde påverka de totala växthusgasutsläppen i systemet genom ytterligare styrmedel. Utsläppsnivån inom systemet var given och en ensidig reglering av svenska anläggningars utsläpp skulle därför endast leda till omfördelning av utsläpp inom systemet. Utredningen menade mot denna bakgrund att ytterligare nationella åtgärder endast, i bästa fall, skulle kunna förskjuta tidpunkten för när utsläpp sker men inte påverka den totala utsläppsmängden. Sedan utredningen lämnade sitt betänkande har en översyn av EU ETS beslutats. Översynen innebär bl.a. en överflyttning av överskott av utsläppsrätter till marknadsstabilitetsreserven 2019–2023 och en möjlighet till löpande annullering av utsläppsrätter i marknadsstabilitetsreserven . Dessa förändringar innebär att priset på utsläppsrätter förväntas att stiga kraftigt. Bara har priset mer än tredubblats. Löpande annullering innebär också att så länge överskott matas in i marknadsstabilitetsreserven kan nationella klimatåtgärder ha en effekt på de totala utsläppen i systemet. Hur länge som överskott kommer matas in i reserven beror på den totala utsläppstakten. Enligt analys av EU ETS, Marknadsstabilitetsreserven och effekter av annulleringar (2018), sker detta , andra studier har antagit en lägre utsläppstakt vilket innebär att överskott matas in i reserven . Givet att skatten inte förväntas påverka hur stora mängder avfall som förbränns i svenska avfallsförbränningsanläggningar förrän , påverkar sannolikt inte revideringen av EU ETS den föreslagna skattens verkningsfullhet som klimatstyrmedel för utsläpp inom EU. Möjligen kan skatten ha en dämpande effekt på nyinvesteringar vilket kan leda till en hämmande effekt på utsläppsökningar från avfallsförbränning. Skatten förväntas däremot bidra till att uppfylla de svenska klimatmålen. Om skatten övervältras på fjärrvärmepriset bedömer utredningen att detta kan ha en påverkan på efterfrågan på fjärrvärme. Utredningen uppskattar att denna påverkan är begränsad då anslutna kunder är mindre känsliga för prisförändringar. Beroende på vilken uppvärmningsform som ersätter fjärrvärmen kan detta ha en effekt på klimatet. Om hushåll väljer eldrivna värmepumpar omfattas utsläppen från elproduktionen, i likhet med svenska fjärrvärme- och kraftvärmeanläggningar, av EU ETS. Om hushåll och verksamheter som inte omfattas av EU ETS väljer att byta till egna uppvärmningssystem kan detta ha en påverkan på klimatet. Utredningen betraktar dock detta som osannolikt. Regeringen instämmer i utredningens bedömning. Sammantaget bedöms skatten på avfallsförbränning ha mycket begränsad påverkan på de totala utsläppen av växthusgaser. Givet att skatten får effekt på mängden avfall som förbränns först kommer revideringen av EU ETS 2018 inte att påverka skattens verkningsfullhet som klimatstyrmedel. Den föreslagna skatten innebär en kostnad på per ton avfall som förbränns i svenska företag, minus avdrag för aska och slagg som förs ut ur anläggningen. Då skatten, på kort sikt, inte förväntas övervältras på mottagningsavgifterna kommer företag som genererar verksamhetsavfall inte att påverkas, de företag som påverkas är de som använder avfall som bränsle. Avfalls- och samförbränningsanläggningar finns i olika typer av företag som genererar olika typer av produkter och tjänster. Det finns drygt 1 200 anläggningar som omfattas av miljöprövningskoden för avfallsförbränning. Av dessa anläggningar har avfallshantering eller energiproduktion som huvudsaklig verksamhet, en dryg tredjedel återfinns i anläggningar vars huvudsakliga verksamhet omfattas av miljöprövningsförordningens kapitel för jordbruk eller livsmedel och foder, dessa förbränner framförallt biobränsle som är undantaget från skatten. Övriga avfallsförbränningsanläggningar återfinns i verksamheter som huvudsakligen producerar kemiska produkter, metall- och plastytbehandling samt massa- och pappersindustrin. Hur avfallsförbränningsskatten påverkar företagen beror på vilken marknad de verkar på. El och värmeproduktion står för den övervägande delen av allt avfall som Det finns drygt 30 energiåtervinningsanläggningar i varav de flesta är kommunalägda. totalt ca 14 500 GWh värme och ca 2 000 GWh el. för en mycket liten del av den svenska elproduktionen men i vissa