prop · H603133 · 2019-05-28 00:00:00 — och avstyrker förslaget om en riktålder för pension, dels för att förslaget är tekniskt komplicerat, dels för att framtida höjningar av pensionsrelaterade åldersgränser kommer att ske med automatik. LO ställer sig inte bakom förslaget om höjda åldersgränser i pensionssystemet eftersom de anser att höjningarna kan genomföras först efter det att andra nödvändiga förändringar är genomförda. LO anser emellertid att riktålderns föreslagna konstruktion är rimlig. () avstyrker förslaget och förordar att man i stället höjer de pensionsrelaterade åldersgränserna med högst . De är också kritiska till den automatiska regleringen och påpekar att riktåldern är en komplicerad lösning om målet är att få medborgarna att arbeta till en högre ålder. Flera remissinstanser, bl.a. (), (), () och SPF Seniorerna anser att en riktålder inte kan införas förrän andra åtgärder som stärker äldres villkor och möjligheter på arbetsmarknaden har genomförts och pensionsavgiften har höjts. Skälen för regeringens förslag Riktålderns främsta syfte är att ersätta dagens starka 65-årsnorm med en pensionsålder som tar hänsyn till den ökande medellivslängden i . Inkomst- och premiepensionen är redan livslängdsanpassade genom att högre medellivslängd leder till längre förväntad tid med pensionsutbetalningar och därmed lägre månadsbelopp. Allmänheten har emellertid inte i nämnvärd utsträckning tagit hänsyn till detta samband och medelpensioneringsåldern har därför inte ökat i samma utsträckning som livslängden. En av anledningarna är att ett stort antal socialförsäkringar och andra förmåner har uttryckliga 65-årsgränser i sina regelsystem. Regeringen föreslår därför att ett nytt åldersbegrepp införs i socialförsäkringsbalken. Det nya begreppet föreslås bli benämnt riktålder för pension och är tänkt att fungera som ett tydligt riktmärke för de försäkrades individuella pensionsbeslut. För att uppnå detta bör riktåldern även i formell mening vara styrande för de pensionsrelaterade åldersgränserna i pensionssystemet och i angränsande trygghetssystem genom att dessa åldersgränser knyts till riktåldern. Genom att ersätta dessa åldersgränser med en riktålder för pension ökar förutsättningarna för att den nuvarande 65-årsnormen kommer att ersättas av riktåldern. Regeringens förslag avser i denna proposition endast införandet av begreppet riktålder i socialförsäkringsbalken för att kunna påbörja beräkningen av riktåldern 2020. Förslag om anknytning mellan riktåldern och de pensionsrelaterade åldersgränserna i pensionssystemet och i angränsande trygghetssystem avses lämnas i en kommande proposition. Regeringen föreslår att riktåldern ska kopplas till den genomsnittliga återstående livslängden . Mäts livslängdsförändringen , vilket förordar, beaktas även yrkeslivets ändrade dödlighet vilket leder till snabbare och tätare höjningar av riktåldern. Anledningen till detta är att den sjunkande dödligheten mellan 23–medför minskande arvsvinster under förvärvsaktiv ålder vilket ger en högre riktålder. Regeringen liksom majoriteten av de remissinstanser som har uttalat sig i frågan anser att det är mer lämpligt att mäta livslängdsförändringen . Det blir då en tydligare koppling till att det är livslängdsutvecklingen i högre åldrar som påverkar riktåldern. Om man även inkluderar livslängdsutvecklingen minskar detta samband. Regeringen anser, i likhet med majoriteten av de remissinstanser som har uttalat sig i frågan, att riktåldern ska utgöra två tredjedelar av den genomsnittliga återstående livslängdens förändring . Två tredjedelar av livslängdsökningen har länge varit ett riktmärke för att uppnå liknande pensionsnivåer som för tidigare generationer. Antagandet beaktar dock inte att dödligheten även sjunker i förvärvsaktiva åldrar vilket inneburit att arvsvinsternas tillskott har minskat . Regeringen anser ändå att det är tydligt och rimligt om riktåldern konstrueras utifrån att en ökad medellivslivslängd innebär att den förvärvsaktiva tiden förlängs med två tredjedelar av livslängdsökningen och att tiden som pensionär förlängs med en tredjedel. En lägre andel förlängt arbetsliv leder till lägre pensionsnivåer och en högre andel ökar risken för som pensionär med frisk hälsa än tidigare generationer. Flera remissinstanser, bl.a. LO och , påpekar att livslängdsutvecklingen är olika för olika samhällsgrupper. Utvecklingen för olika socioekonomiska grupper beskrivs i Ds 2019:2. Regeringen delar arbetsgruppens bedömning och utgångspunkt om att pensionssystemet vilar på principen att hela försäkringskollektivet ska behandlas likformigt. Ålderspensionen är i praktiken en försäkring där man försäkrar ”risken” att leva . Ett allmänt socialförsäkringssystem innebär att vi alla är försäkrade och delar på risken. Ett exempel är att det inte är någon skillnad mellan mäns och kvinnors delningstal (det förväntade antalet år med pensionsutbetalningar) trots att kvinnor, i medeltal, alltid har haft en högre medellivslängd än män. Vidare föreslår regeringen att 1994 ska användas som basår vid jämförelsen av återstående medellivslängd . beslutades principöverenskommelsen om reformering av det allmänna pensionssystemet (prop. 1993/94:250, bet. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:120). Överenskommelsen grundades på beräkningar om avgiftsnivå, kompensationsgrader m.m. utifrån förhållanden som var kända 1994. och påpekar att förslaget om riktålder är tekniskt komplicerat och pedagogiskt svårt. Andra remissinstanser såsom anser att beräkningsmetoden är enkel, vilket ger transparens. Svensk scenkonst menar att förslaget ger en tydlig bild av vilken pensionsålder som kommer att ge en godtagbar pensionsnivå. Regeringen bedömer att formeln för beräkningen av riktåldern är tillräckligt enkel och tydlig för sitt ändamål: att åskådliggöra en livslängdsanpassad ålder för att gå i pension. För att de försäkrade ska ges möjlighet att planera sin pensionstidpunkt bör en rimlig tidsperiod förflyta från det att en ny riktålder har beräknats till dess att riktåldern och de riktåldersanknutna åldersgränserna i pensionssystemet ändras. Även myndigheter och övriga berörda kan behöva viss framförhållning för att uppdatera regler, it-system, vägledningar m.m. Regeringen, liksom samtliga remissinstanser som har uttalat sig i frågan, anser att är en rimlig tidsperiod i detta sammanhang. En sådan framförhållning sammanfaller även med pensionsöverenskommelsens riktlinjer för genomförande som anger att pensionssystemets grundskyddsförmåner ska vara knutna till riktåldern 2026 vilket är det år då den riktålder som beräknas 2020 kommer att börja gälla. Riktåldern bedöms då bli . Regeringen anser att riktåldern för pension ska beräknas och fastställas årsvis. och förordar i stället att riktåldern fastställs för en specifik årskull. Med den föreslagna regleringen enligt den nya 2 kap. 10 c § SFB kommer dessa båda tillvägagångssätt dock inte att skilja sig nämnvärt åt. Riktåldern ska emellertid inte bara styra de pensionsrelaterade åldersgränserna i socialförsäkringssystemet utan ska också kunna samspela med andra trygghetssystem. Regeringen bedömer att förutsättningarna för detta ökar om riktåldern fastställs årsvis. 2018/19:133 Regeringens förslag innebär att när en ny högre riktålder för pension har beräknats och därefter fastställts av regeringen i förordning så höjs anknutna pensionsrelaterade åldersgränser automatiskt . Liknande automatiska regleringar görs av prisbasbeloppet och inkomstbasbeloppet som båda räknas fram enligt bestämd formel och fastställs i förordning. PTK och flera andra remissinstanser anser att en sådan automatisk reglering inte ger tillräckligt utrymme för utvärdering inför varje beslut om ny riktålder. För att upprätthålla pensionsnivåerna i ett läge när medellivslängden i samhället ökar måste åldersgränserna i pensionssystemet anpassas. En utdragen lagstiftningsprocess riskerar att nödvändig anpassning skjuts vilket kan påverka pensionsnivåerna negativt. För att säkerställa att riktåldern och de till riktåldern knutna åldersgränserna anpassas när medellivslängden i samhället förändras anser regeringen därför att riktåldern ska följa medellivslängdsutvecklingen automatiskt. Regeringen avstår från att lämna något förslag för hur en eventuell situation bör hanteras där den beräknade riktåldern först höjs för att året därpå sänkas igen. Några remissinstanser har haft synpunkter på detta. anser att det är en nackdel att utelämna en reglering för en situation med sjunkande medellivslängd, men ser inte att det medför något allvarligt problem. Svensk försäkring anser att riktåldern inte bör kunna ändras oftare än vilket skulle begränsa följderna av att riktåldern först höjs och sedan sänks året därpå. SCB påpekar att det inte är otänkbart med en sjunkande återstående livslängd , ett historiskt exempel är perioden . Det är även enligt SCB tänkbart att framtida kvalitetsförbättrande åtgärder avseende överteckning i registret över totalbefolkningen minskar befolkningen i registret, vilket kan sänka den återstående medellivslängden. Ingenjörer efterfrågar ytterligare regler för att kunna anpassa riktåldern till förändringar som beror på plötsliga faktorer. Regeringen anser att eftersom en ändrad riktålder föreslås gälla först efter beräkningsåret finns det tid för lagstiftaren att utvärdera sådana oförutsedda situationer och eventuellt justera för oönskade konsekvenser av riktåldersberäkningen. SCB vill även uppmärksamma att beräkningsmodellen för de femåriga livslängdstabeller som ska användas som underlag för riktåldern har förändrats och kan komma att förändras . Påverkan på livslängdsberäkningen är dock liten. Några remissinstanser framför att en riktålder för pension inte kan införas förrän åtgärder har vidtagits för att förbättra äldres arbetsvillkor och pensionsavgiften har höjts. Regeringens syn i dessa frågor framgår nedan under avsnitt 5.2. Förslaget innebär att den årsvisa beräkningen av riktåldern för pension påbörjas . Såsom framgår i avsnitt 4.4 avser regeringen att i senare lagstiftningsarbeten återkomma med förslag när det gäller anknytningen mellan riktåldern och åldersgränserna i pensionssystemet och i angränsande trygghetssystem . 5.2Höjd åldersgräns för när inkomstgrundad ålderspension tidigast kan lämnas Regeringens förslag: Åldersgränsen för när inkomstgrundad ålderspension tidigast kan lämnas ska höjas från 61 till . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland , () och Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. tillstyrker förslagets inriktning men har vissa synpunkter på förslagets utformning. har inga synpunkter på förslaget men påpekar att det kan innebära kostnads- och utgiftsökningar för vissa av de förmåner som myndigheten administrerar, framför allt sjukpenning. Flera remissinstanser, däribland ISF framhåller att höjda åldersgränser också kräver åtgärder i fråga om arbetsmiljö och kompetensutveckling, och för att motverka åldersdiskriminering på arbetsmarknaden. ISF anför även att en höjd lägsta uttagsålder minskar valfriheten för dem som vill gå i pension . LO-TCO Rättsskydd anför att ett förlängt arbetsliv förutsätter en rad olika åtgärder och att en bättre ordning därför hade varit att avvakta höjda åldersgränser till dess att det klargjorts vilka övriga åtgärder som är möjliga att genomföra. kommuner och landsting (SKL) pekar på risken att dagens 65-årsnorm för pensionsuttag ersätts med den lägsta uttagsåldern och efterfrågar därför ytterligare incitament och åtgärder för att tydliggöra riktålderns betydelse. för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte) anser att en höjning av den nedre uttagsåldern är problematisk ur ett fördelningsperspektiv då den inte tar hänsyn till individuella förutsättningar. Ett alternativ till en höjd uttagsålder vore att förbättra informationen om de ekonomiska konsekvenserna av ett tidigt pensionsuttag. Några remissinstanser, däribland , påpekar att försäkrade ibland väljer ett tidigt pensionsuttag i stället för att fortsätta uppbära arbetslöshetsersättning, sjukpenning eller sjukersättning och att en höjd åldersgräns för pension därför kan öka utgifterna för dessa ersättningar. Ett antal remissinstanser, däribland Svensk Försäkring, SKL och akademikers centralorganisation (), pekar på vikten av att åtgärder även vidtas för att främja ett tidigare inträde på arbetsmarknaden. Flera remissinstanser, däribland () och PRO, framför att tillräckliga pensionsnivåer även förutsätter att dagens pensionsavgift höjs. i (LO) avstyrker förslaget och anser att man först måste genomföra andra nödvändiga förändringar såsom höjda pensionsavsättningar, ändrade regelverk för sjukersättning, ökade möjligheter för omställning, ökade resurser till arbetsmiljöarbete och åtgärder avseende anställningsformer och arbetstider innan den lägsta pensionsåldern kan höjas. i , TCO och Förhandlings- och samverkansrådet PTK avstyrker förslaget och anför att den lägsta 2018/19:133 pensionsåldern även fortsatt bör vara före riktåldern och därför inte ska höjas kraftigare än denna. Skälen för regeringens förslag: För att pensionsnivåerna ska kunna upprätthållas när medellivslängden ökar behöver arbetslivet förlängas. förlängt arbetsliv behövs också för att säkerställa finansieringen av vår Regeringen delar Pensionsgruppens syn i denna fråga och den bedömning som arbetsgruppen gör i Ds 2019:2, se vidare avsnitt 4.1. Det finns inte någon formell pensionsålder i men det finns ett antal pensionsrelaterade åldersgränser i olika regelsystem som påverkar arbetstagares val av tidpunkt för att lämna arbetslivet. grundskyddsförmåner garantipension, bostadstillägg och äldreförsörj- ningsstöd kan tidigast lämnas från och med den månad när den försäkrade Inkomstgrundad ålderspension (inkomstpension och premie- pension) lämnas sedan pensionsreformen 1998 tidigast från och med den månad då den försäkrade fyller (56 kap. 3 § SFB). kunde ålderspension tas ut redan . Det finns däremot inte någon övre åldersgräns när den enskilde måste börja ta ut sin ålders- Inkomstpensionssystemets konstruktion innebär att den enskilde själv betalar merkostnaden för en tidig pensionering och tillgodogörs vinsten av ett uppskjutet pensionsuttag genom att pensionen blir lägre respektive För pensionssystemets finansiering saknas därför anledning att ha någon åldersgräns för uttag av pension. Det finns dock flera andra argument för att ha en nedre åldersgräns när ålderspension kan lämnas och att denna åldersgräns höjs när medellivslängden i samhället ökar. Det viktigaste argumentet för en sådan nedre åldersgräns är att ett ogenomtänkt beslut om att lämna arbetslivet allt för tidigt kan leda till betydande begränsningar i personens ekonomiska trygghet senare under tiden som pensionär. Det kan vara svårt för en enskild individ att helt överblicka de långsiktiga konsekvenserna för den egna ekonomin av att välja en tidig pensioneringstidpunkt. i regel sina pensionsbeslut på aktuella ekonomiska och andra kända Pensionssystemets konstruktion med indexering av pensio- nerna innebär dock att pensionärernas ekonomiska standard inte ökar i samma takt som för de förvärvsaktiva. De som går tidigt i pension riskerar därför att upptäcka att deras pensionsnivå är låg i förhållande till andra pensionärer, de förvärvsaktiva och i relation till vad som behövs för att ge en godtagbar ekonomisk standard. Med en fortsatt ökad medel- livslängd kommer pensionen i förhållande till arbetsinkomsten att bli allt lägre vid pensionsuttag . Den nuvarande åldersgränsen blir därmed allt mer orimlig som en samhällets signal om en rimlig tidigaste tidpunkt för att lämna arbetslivet och börja ta ut pension. Ett annat viktigt argument för en höjd nedre åldersgräns är att om många lämnar arbetslivet tidigt minskar avgifts- och skatteinkomsterna till den Även de demografiska utmaningarna för samhället i stort kan då förväntas öka. Äldre kvinnor och män behöver därför arbeta längre för att bidra till en uthållig finansiering av välfärden. kommer det att bli allt svårare att bibehålla det offentligt finansierade välfärdssystem som har . Flera remissinstanser avstyrker förslaget eftersom de menar att vissa grupper inte kommer att orka arbeta före pension. remissinstanser framhåller vikten av att det även vidtas åtgärder för att yrkesgrupper med slitsamma arbeten ska kunna förlänga sina arbetsliv. Regeringen har förståelse för att det inom vissa yrkesgrupper finns arbetstagare som har svårt att orka arbeta fram till . I likhet med vad som anges i pensionsöverenskommelsen anser regeringen att arbetsmiljörelaterade åtgärder är något som måste övervägas kontinuerligt för att uppnå ett hållbart arbetsliv. beslutade den dåvarande regeringen om en arbetsmiljöstrategi –2020 (skr. 2015/16:80). Arbetsmiljöstrategin är uppdelad i tre prioriterade områden: nollvision mot dödsolyckor och förebyggande av arbetsolyckor, ett hållbart arbetsliv och psykosocial arbetsmiljö. Regeringens avsikt är att besluta om en ny strategi när den tidigare löper ut . Inför detta arbete har Statskontoret fått i uppdrag att utvärdera den nu gällande strategin (A2019/00794/ARM). Regeringen har också inrättat en ny myndighet på området, Myndigheten för arbetsmiljökunskap (Mynak). Mynak är ett nationellt för frågor om arbetsmiljö. Myndigheten har till uppgift att ansvara för kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning samt utvärdering och analys i syfte att bidra till att kunskap om arbetsmiljö kommer till användning i praktiken. Regeringen delar Pensionsgruppens bedömning att ett förlängt arbetsliv förutsätter åtgärder som spänner över flera politikområden. Ett hållbart arbetsliv förutsätter bl.a. utbildnings- och arbetsmarknadsrelaterade åtgärder som förbättrar möjligheterna för vidareutbildning och karriärväxling. En utredare ska biträda med att ta fram förslag till åtgärder inom studiemedelsystemet för att främja omställning och vidareutbildning högre upp i åldrarna (U2019/01742/UH). Uppdraget ska redovisas . En utgångspunkt för uppdraget är att förslag och bedömningar senast, och i enlighet med vad som anges om studiemedelsystemet i den sakpolitiska överenskommelsen mellan regeringen, och Liberalerna, det s.k. januariavtalet, ska kunna lämnas i budgetpropositionen . Regeringen har dessutom inlett ett departementsövergripande arbete för frågor kring ett förlängt och hållbart arbetsliv. Vidare har regeringen i syfte att verka för ett mer inkluderande och åldersoberoende synsätt i arbetslivet inrättat en delegation för främjande av äldre arbetskraft (dir. 2018:83). Delegationen ska bidra till ökad kunskap om forskning om äldres möjligheter och även föreslå åtgärder som motverkar åldersdiskriminering för att bättre tillvarata äldres kompetens och erfarenhet. Vid en internationell jämförelse är etableringsåldern på arbetsmarknaden relativt hög i . Mot denna bakgrund har vissa remissinstanser pekat på behovet av ett tidigare inträde på arbetsmarknaden. Regeringen delar denna bedömning och vill här peka på att pensionsöverenskommelsen anger att fokus också behöver sättas på inträdet på arbetsmarknaden för att nå ett längre arbetsliv och långsiktigt hållbara pensioner. Flera remissinstanser framför att tillräckliga pensionsnivåer inte uppnås endast genom att förlänga arbetslivet utan att dagens pensionsavgift också måste höjas. Såsom anges i pensionsöverenskommelsen är höjda pensionsavgifter inte ett alternativ till ett förlängt arbetsliv. I det längre perspektivet är det dock av stor betydelse för pensionsnivåerna, pensionssystemet och 2018/19:133 samhället i övrigt att pensionsavgiften är på rätt nivå. Pensionsgruppen är överens om att avgiftsnivån därför ska analyseras vidare. Forte för fram att ett alternativ till höjd lägsta uttagsålder vore att informera bättre om de ekonomiska konsekvenserna av ett tidigt uttag. Dagens pensionssystem innebär att den enskilde själv, inom vissa gränser, väljer när han eller hon ska gå i pension. För att underlätta detta beslut har ett vidsträckt informationsuppdrag. Myndigheten informerar bl.a. om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek och hur stor pensionen antas bli vid olika uttagstidpunkter. Information lämnas i det orangea kuvertet och på myndighetens egen webbplats samt på min . bedriver även omfattande informationsverksamhet genom bl.a. telefonupplysning och genom deltagande i pensionsförberedande möten etc. Trots omfattande informationsinsatser har emellertid inte medelpensioneringsåldern ökat nämnvärt. Tvärtom ökar andelen som tar ut inkomstpension , se vidare avsnitt 4.1. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte räcker att endast informera om de ekonomiska drivkrafterna i pensionssystemet för att åstadkomma ett förlängt arbetsliv. Tillgänglig forskning visar inte bara att vi blir allt äldre utan också att äldre i allmänhet är friskare och därför orkar och vill arbeta längre. För att kunna upprätthålla pensionsnivåerna i ett sådant läge anser regeringen att åldersgränsen för när inkomstgrundad ålderspension tidigast kan lämnas bör höjas och anpassas till den ökade medellivslängden sedan pensionsreformen genomfördes. Den återstående medellivslängden för personer har ökat mellan 1994, vilket var det år då pensionsreformens beräkningsparametrar beslutades, och 2019. Den lägsta åldern för pensionsuttag behöver således höjas för att uppnå samma relation mellan den lägsta uttagsåldern och den medellivslängd som gällde för personer 1994. Åldersgränsen bör, som Pensionsgruppen har kommit överens om, emellertid höjas stegvis. Det innebär att åldersgränsen i ett första steg föreslås höjas från 61 till . Pensionsöverenskommelsen innebär att lägsta åldern för uttag av inkomstgrundad ålderspension ska höjas med 2020, 2023 och 2026 som åldersgränserna för pensionssystemets grundskydd endast höjs med 2023 och 2026. Det innebär att intervallet mellan den lägsta uttagsåldern och grundskyddsåldern minskar från nuvarande fyra till . Såsom några remissinstanser har påpekat kommer flexibiliteten och valfriheten för enskilda att själva välja pensionstidpunkt därigenom att minska något. För att motverka trenden att allt fler tar ut pension tidigt, se vidare avsnitt 4.1, anser emellertid regeringen i likhet med Pensionsgruppen, att det är av stor betydelse att den lägsta uttagsåldern höjs . Såsom framgår i avsnitt 4.4 avser regeringen att i senare lagstiftningsarbeten återkomma när det gäller ytterligare höjningar och anpassningar av ifrågavarande åldersgräns och 2026. Regeringens förslag: Åldersgränsen för arvsvinstfaktorer ska höjas från 60 till . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte lämnat några särskilda synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Arvsvinster tilldelas de försäkrade genom att pensionsbehållningen multipliceras med en födelseårsspecifik arvsvinstfaktor. Tilldelningen sker enligt två olika metoder beroende på den försäkrades ålder. Åldersgränserna för arvsvinsttilldelning är anpassade till åldersgränsen för när inkomstgrundad ålderspension tidigast kan lämnas . Arvsvinster efter personer som har avlidit före det år de skulle ha fyllt fördelas året därpå till de kvarlevande med samma födelseår som de avlidna. Dessa arvsvinster benämns faktiskt uppkomna arvsvinster. När man är eller äldre baseras arvsvinstfaktorerna i stället på den officiella livslängdsstatistiken för befolkningen, så kallade demografiskt beräknade arvsvinster. Det innebär att för ett enda år, det år den försäkrade fyller , tilldelas dubbla arvsvinster, dels de faktiskt uppkomna och dels de demografiskt beräknade arvsvinsterna. Åldersgränsen när inkomstgrundad ålderspension tidigast kan lämnas föreslås nu höjas från 61 till , se vidare avsnitt 5.2.