prop · H60378 · 2019-03-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2018/19:78 Skärpt straff för subventionsmissbruk Regeringen överlämnar denna proposition till . EU har antagit ett direktiv om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen. Direktivet fastställer minimiregler för kriminalisering och påföljder avseende bedrägeri och annan olaglig verksamhet som riktar sig mot dessa intressen. I propositionen lämnas förslag till den lagändring som krävs för att genomföra direktivet. Regeringen föreslår att det införs en bestämmelse om grovt subventionsmissbruk i . Straffet ska vara fängelse i lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen avsett betydande värde eller varit av särskilt farlig art. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i ......................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Genomförande av direktivet.............................................................. Skärpt straff för subventionsmissbruk .............................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... och rådets direktiv (EU) 2017/1371 av om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen .................... Sammanfattning av promemorian Straffrättsliga bestämmelser till skydd för EU:s finansiella intressen (Ds 2018:34) ..................................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... antar regeringens förslag till lag om ändring i . Den som, i strid med föreskrifter eller villkor, använder ett bidrag eller utnyttjar en förmån som finansieras över eller på annat sätt påverkar Europeiska unionens ellerEuropeiska atomenergigemenskapens budgetar för ett annat ändamål än det som bidraget eller förmånen har beviljats för, döms för subventionsmissbruk till böter eller fängelse i högst . I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.Är brottet grovt, döms för grovt subventionsmissbruk till fängelse i lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen avsett betydande värde eller varit av särskilt farlig art. 2Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs1 att 9 kap. 3 b § ska ha följande lydelse. Den som, i strid med föreskrifter eller villkor, använder ett bidrag eller utnyttjar en förmån som finansieras över eller på annat sätt påverkar Europeiska unionens eller Europeiska atomenergigemenskapens budgetar för ett annat ändamål än det som bidraget eller förmånen har beviljats för, döms för subventionsmissbruk till böter eller fängelse i högst . I ringa fall ska inte dömas till ansvar. Denna lag träder i kraft . 1Jfr och rådets direktiv (EU) 2017/1371 av om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen, i den ursprungliga lydelsen. 2Paragrafen fick sin nuvarande beteckning genom 2017:442. Ärendet och dess beredning Oegentligheter som riktar sig mot EU:s finansiella intressen avser stora Skyddet av dessa intressen har varit en prioriterad fråga för medlemsstaterna. antogs en konvention om skydd av Europeiska gemen- skapernas finansiella intressen (bedrägerikonventionen). ventionen var att säkerställa en bättre överensstämmelse mellan medlems- staternas straffrättsliga skydd mot bedrägerier som riktar sig mot unionens Konventionen kompletterades 1996 dels med ett första tilläggsprotokoll om korruption, dels med ett protokoll om förhands- avgörande från dåvarande om tolkningen av konventionen och det första tilläggsprotokollet. Ett andra tilläggsprotokoll, som avser penningtvätt, antogs 1997. genomförande av bedrägerikonventionen och tillhörande protokoll föranledde vissa författningsändringar i svensk rätt (prop. 1998/99:32 EU-bedrägerier och korruption samt prop. 2000/01:133 Till- träde till andra tilläggsprotokollet till bedrägerikonventionen). arna innebar bl.a. att brottet subventionsmissbruk infördes i Som en följd av det fortsatta arbetet med frågorna presenterade Euro- peiska kommissionen ett förslag till direktiv om bekämp- ning genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägerier som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen. En faktapromemoria om direktivför- slagets innehåll överlämnades till (2011/12:FPM181). och rådets direktiv (EU) 2017/1371 av 2017 om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen (SEFI-direktivet) trädde För de medlemsstater som är bundna av direk- tivet ersätter det bedrägerikonventionen med tillhörande protokoll. tivet ska vara genomfört . Direktivet finns i bilaga 1. Chefen för gav en utredare i uppdrag att analysera vilka författningsåtgärder och eventuella andra åt- gärder som krävs för att ska kunna genomföra direktivet (Ju Straffrättsliga bestämmelser till skydd för EU:s finansiella intressen (Ds 2018:34). I promemorian lämnas bl.a. förslag till den lagändring som bedöms nödvändig för att genomföra direktivet. även en förordningsändring. I propositionen behandlas endast det förslag och de bedömningar i promemorian som avser lagstiftning. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 2 och promemorians lagförslag finns i bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats och en för- teckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. gängliga i (Ju2018/04247/L5). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som är likalydande med lagförslaget i denna Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Direktivets innehåll är i huvudsak följande. Enligt artikel 1 syftar direktivet till att stärka skyddet mot brott som påverkar EU:s finansiella intressen. Syftet ska uppnås genom att det i direktivet fastställs minimiregler för definitionen av brott och påföljder avseende bekämpande av bedrägeri och annan olaglig verksamhet som riktar sig mot dessa intressen. I artikel 2 definieras bl.a. begreppet unionens finansiella intressen. Därmed avses i huvudsak de inkomster, utgifter och tillgångar som omfattas av unionens budget eller av institutionernas, organens och byråernas budgetar eller de budgetar som dessa förvaltar och övervakar. Direktivets brottskatalog finns i artiklarna 3 och 4. I artikel 3 behandlas bedrägerier som riktar sig mot unionens finansiella intressen. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att sådana bedrägerier utgör brott, om de begåtts uppsåtligen. Regleringen skiljer mellan bedrägerier som rör icke-upphandlingsrelaterade utgifter (artikel 3.2 a), upphandlingsrelaterade utgifter (artikel 3.2 b), andra inkomster än sådana som härrör från mervärdesskatt (artikel 3.2 c), och inkomster från mervärdesskatt (artikel 3.2 d). Artikel 4 innehåller bestämmelser om andra brott mot unionens finansiella intressen, närmare bestämt penningtvätt (artikel 4.1), korruption (artikel 4.2) och förskingring (artikel 4.3). Gemensamt för de flesta av de förfaranden som enligt direktivet ska utgöra brott är att de leder till att unionens finansiella intressen skadas. Brottsbeskrivningarna är alltså konstruerade som effektbrott. Enligt artikel 5 ska medlemsstaterna säkerställa att anstiftan och medhjälp till att begå något av de brott som avses i artiklarna 3 och 4 är straffbart. Vidare ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att försök att begå något av de brott som avses i artiklarna 3 och 4.3 är straffbart. Ansvar och sanktioner för juridiska personer I artikel 6 föreskrivs att juridiska personer ska kunna hållas ansvariga för brott som avses i artiklarna 3–5 om brottet begås till deras förmån av en person som har agerat enskilt eller som en del av den juridiska personens organisation och har en ledande ställning inom den juridiska personen. Enligt artikel 9 ska en juridisk person som ställs till svars i enlighet med artikel 6 kunna bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner. Sanktionerna ska innefatta bötesstraff eller administrativa avgifter, men får även innefatta bl.a. fråntagande av rätt till offentliga förmåner eller stöd, uteslutning från offentliga anbudsförfaranden eller näringsförbud. Påföljder för fysiska personer Enligt artikel 7 ska medlemsstaterna när det gäller fysiska personer säkerställa att de brott som omfattas av direktivet beläggs med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder. De brott som avses i artiklarna 3 och 4 ska vara belagda med ett maximistraff som innebär fängelse. Enligt artikel 7.3 ska maximistraffet uppgå till i vart fall fängelse om brotten innefattar betydande skada eller fördelar. Enligt artikel 8 ska det betraktas som en försvårande omständighet om ett brott har begåtts inom ramen för en kriminell organisation. Av artikel 10 följer att medlemsstaterna ska möjliggöra frysning och förverkande av hjälpmedel och från brott som omfattas av direktivet. I artikel 11 anges att varje medlemsstat ska fastställa sin behörighet avseende de brott som omfattas av direktivet om brottet helt eller delvis har begåtts på medlemsstatens territorium eller om brottet har begåtts av någon som är medborgare i den staten. Enligt artikeln ska medlemsstaterna under vissa förutsättningar underrätta kommissionen om de beslutar att utvidga sin behörighet avseende brott som begåtts utanför medlemsstatens territorium. Enligt artikel 12 ska medlemsstaterna, i syfte att på ett effektivt sätt hantera brott enligt direktivet, föreskriva en preskriptionstid som möjliggör utredning, åtal, rättegång och dom under en tillräckligt efter det att brotten begåtts. Medlemsstaterna ska, beträffande brott som omfattas av direktivet och har ett maximistraff fängelse, föreskriva en preskriptionstid räknat från den dag då brottet begicks. Vidare ska det för brott enligt direktivet vara möjligt att under från den dag domen vann laga kraft verkställa fängelsestraff om eller fängelsestraff för brott för vilket det är föreskrivet ett maximistraff om fängelse. I artikel 13 anges att direktivet inte påverkar återkrav av belopp som felaktigt betalats ut i samband med vissa av de brott som omfattas av direktivet. Förhållandet till andra unionsrättsakter Artikel 14 behandlar direktivets förhållande till andra unionsrättsakter. Av artikeln följer bl.a. att tillämpningen av administrativa åtgärder, sanktioner eller böter som föreskrivs i unionsrätten, eller i nationell rätt som har antagits i överensstämmelse med en specifik skyldighet enligt unionsrätten, inte ska påverka tillämpningen av direktivet. I artiklarna 15–20 finns bestämmelser om samarbete, ersättande av bedrägerikonventionen, genomförande i nationell lagstiftning, rapportering, bedömning, ikraftträdande och adressater. Regeringens bedömning: För att genomföra direktivet krävs en lagändring av straffskalan för brottet subventionsmissbruk. behövs det inte några lagändringar för att svensk rätt ska uppfylla åtagandena i direktivet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna instämmer i eller har inga synpunkter på bedömningen. När det gäller direktivets artikel 3.2 d iii, som ställer upp ett krav på att en presentation av korrekta uppgifter om mervärdeskatt i syfte att dölja ett bakomliggande mervärdes- skattebedrägeri ska utgöra brott, anser (Juridiska fakulteten) att ett klargörande bör göras i skattebrottslagen (1971:69), främst av legalitetsskäl. Även framhåller att det finns skäl att överväga att i lag reglera vilka uppgifter som är att anse som oriktiga uppgifter i skattebrottslagens mening. Skälen för regeringens bedömning Utöver en ändring av straffskalan för subventionsmissbruk behövs det inte några lagändringar för att genomföra direktivet Ett direktiv är bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås, men överlåter åt medlemsstaterna att bestämma form och till- vägagångssätt för genomförandet. Det innebär att medlemsstaterna inte är bundna av sådant som direktivets terminologi eller systematik, om det av- sedda resultatet kan uppnås på annat sätt. Det är tillräckligt att hänvisa till befintlig lagstiftning och andra åtgärder, om det som föreskrivs i direktivet därigenom redan är uppfyllt. SEFI-direktivet är av minimikaraktär, vilket innebär att medlemsstaterna får ha strängare regler för brott mot unionens finansiella intressen än vad som föreskrivs i direktivet (skäl 16). har godkänt och genomfört bedrägerikonventionen. SEFI-direktivet har till stora delar samma innehåll som konventionen, men föreskriver strängare påföljdsnivåer och innehåller mer detaljerade be- stämmelser om vilka förfaranden som ska utgöra brott. håller direktivet bestämmelser om mervärdesskattebedrägerier och pre- I promemorian görs bedömningen att den enda lagstiftningsåtgärd som behöver vidta med anledning av direktivet avser kravet rörande påföljd i artikel 7.3. För att uppfylla det kravet behöver straffskalan för Regeringen delar den bedömning som görs i promemorian avseende be- hovet av lagändringar. Bedömningen får också stöd av remissinstanserna. Regeringen bedömer alltså att det krävs en lagändring i form av skärpt Prop. 2018/19:78 straff för subventionsmissbruk för att uppfylla kraven i direktivet, men att några andra lagändringar inte behövs. De närmare övervägandena i fråga om lagändringen redovisas i avsnitt 6. Närmare om direktivets bestämmelser om mervärdesskattebedrägeri Bestämmelsen i artikel 3.2 d i direktivet avser allvarliga brott som rör inkomster från egna medel som härrör från mervärdesskatt. Regleringen är ny i förhållande till bedrägerikonventionen. Enligt artikel 3.2 d iii ska varje handling eller underlåtenhet som begåtts inom ramen för ett gränsöverskridande bedrägligt upplägg och som innebär en presentation av korrekta uppgifter avseende mervärdesskatt i syfte att dölja en utebliven betalning eller otillbörligen skapad rätt till återbetalning av mervärdesskatt utgöra brott. De förfaranden som avses utgör led i så kallade karusellbedrägerier. I promemorian görs bedömningen att det aktuella kriminaliseringskravet är uppfyllt, i vart fall genom möjligheten att döma för medverkan till skattebrott. Regeringen delar i och för sig den bedömningen. Genom Högsta domstolens avgörande i dom (mål nr B 5042-17) står det enligt regeringens uppfattning även klart att svensk rätt uppfyller kriminaliseringskravet i artikel 3.2 d iii redan genom det straffansvar som följer direkt av bestämmelsen i 2 § skattebrottslagen. () anför att det, trots att det genom Högsta domstolens ställningstagande i och för sig står klart att uppfyller direktivets krav, bör ske ett klargörande i lagtexten. Även anser att det finns skäl att överväga ett förtydligande. Regeringen konstaterar emellertid att det saknas förutsättningar att inom ramen för detta lagstiftningsärende närmare överväga en sådan lagändring. Skärpt straff för subventionsmissbruk Regeringens förslag: Straffbestämmelsen om subventionsmissbruk ska gradindelas på så sätt att ett grovt brott med beteckningen grovt Straffet för det grova brottet ska vara fängelse i lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen avsett betydande värde eller varit av särskilt farlig art. Regeringens bedömning: Straffskalan för subventionsmissbruk av normalgraden bör vara densamma som gäller för brottet. saknas behov av att kriminalisera försök till grovt subventionsmissbruk. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med rege- Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på promemorians förslag och bedömning. framför synpunkter beträffande kvalifikationsgrunden särskilt farlig art. och anser att det kan finnas skäl att överväga om begreppet bör tydliggöras och anför att även andra 2018/19:78 kvalifikationsgrunder, som t.ex. ”hänsynslös art”, ”inneburit synnerligen kännbar skada” eller ”ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning”, skulle kunna övervägas. framhåller att det får antas att den som gör sig skyldig till subventionsmissbruk i normalfallet gör detta med hjälp av falska eller osanna handlingar för att dölja brottet. Förbundet anser att promemorians exempel på när gärningen varit av särskilt farlig art därmed torde medföra en alltför låg tröskel för när brottet ska bedömas som grovt. Skälen för regeringens förslag och bedömning Behovet av skärpt straff för subventionsmissbruk Kriminaliseringskravet i artikel 3.2 a iii i direktivet omfattar varje uppsåtlig handling eller underlåtenhet som avser användning av medel eller tillgångar från unionens budget eller från budgetar som förvaltas av unionen eller för dess räkning, för andra syften än de som medlen ursprungligen har beviljats för. Sådana förfaranden kan i svensk rätt bestraffas som subventionsmissbruk (9 kap. 3 b § ). Subventionsmissbruk föreligger när någon uppsåtligen, i strid med föreskrifter eller villkor, använder ett bidrag eller utnyttjar en förmån som finansieras över eller på annat sätt påverkar Europeiska unionens eller Europeiska atomenergigemenskapens budgetar för ett annat ändamål än det som bidraget eller förmånen har beviljats för. Enligt artikel 7.3 i direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att maximistraffet för de brott som omfattas av artiklarna 3 och 4 uppgår till fängelse, om brotten innefattar betydande skada eller fördelar. Den skada eller fördel som härrör från brott som avses i artiklarna 3.2 a–c och 4 ska presumeras vara betydande om skadan eller fördelen överstiger . Straffet för subventionsmissbruk är böter eller fängelse i högst . Som konstateras i promemorian uppfyller alltså straffskalan för subventionsmissbruk inte direktivets krav på påföljder i de fall brottet orsakar betydande skada eller ger upphov till betydande fördelar för gärningspersonen. Enligt regeringen står det klart att den skada som kan uppstå och de fördelar som gärningspersonen kan få genom ett subventionsmissbruk i vissa fall kan uppgå till avsevärda belopp. En lagändring krävs således för att uppfylla direktivets krav. Regeringen delar mot den bakgrunden promemorians bedömning att straffskalan för subventionsmissbruk behöver skärpas. Ett grovt brott med egen brottsbeteckning och särskild straffskala införs för allvarligare fall av subventionsmissbruk Av direktivet följer att maximistraffet ska uppgå till fängelse. För andra förmögenhetsbrott i svensk rätt, såsom bedrägeri och förskingring, sträcker sig straffskalorna för grovt brott upp till fängelse. Även vid allvarligare fall av subventionsmissbruk bör det finnas utrymme för mer nyanserade straffvärdebedömningar. Regeringen bedömer därför, i likhet med promemorian, att straffskalan av systematiska och sakliga skäl bör sträcka sig upp till fängelse även för detta Straffbestämmelsen bör av samma skäl gradindelas, på så sätt att en särskild, strängare straffskala för allvarligare fall av subventionsmissbruk införs. Det grova brottet bör ges en egen brottsbeteckning, grovt subventionsmissbruk. Straffskalan bör vara fängelse i lägst och högst . När det gäller brott av normalgraden delar regeringen promemorians bedömning att straffskalan bör vara densamma som gäller för brottet (böter eller fängelse i högst ). Omständigheter som ska beaktas särskilt vid bedömningen av om ett subventionsmissbruk är grovt De omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt bör anges direkt i lagtexten. När det gäller vilka omständigheter dessa bör vara delar regeringen den bedömning som görs i promemorian. Den första omständigheten som ska beaktas särskilt bör således vara att gärningen avsett betydande värde. Med detta avses enligt den praxis som utvecklats för andra grova förmögenhetsbrott belopp överstigande fem prisbasbelopp (). Utifrån ett rent värderesonemang sätts därmed gränsen för grovt brott lägre än det värde som enligt direktivet gör att skadan eller fördelen ska presumeras vara betydande. Kravet i artikel 7.3 i direktivet uppfylls således. Det är också naturligt att låta brottets ekonomiska omfattning få betydelse för bedömningen av brottets allvar, på samma sätt som gäller för flertalet andra förmögenhetsbrott. Den andra omständigheten som ska beaktas särskilt vid bedömningen av om brottet är grovt bör vara om gärningen varit av särskilt farlig art. Denna omständighet bör här främst ta sikte på fall där tillvägagångssättet har varit förslaget, t.ex. genom att gärningspersonen som ett led i subventionsmissbruket använt falska eller osanna handlingar eller vilseledande bokföring för att dölja brottet, eller på annat sätt gjort brottsligheten svårupptäckt. Den närmare omfattningen av vad som utgör särskilt farlig art får överlämnas till rättstillämpningen. uttrycker farhågor om att förslaget riskerar att bli alltför strängt när t.ex. falska handlingar använts. Det finns därför skäl att framhålla att den omständigheten att falska eller osanna handlingar använts vid ett subventionsmissbruk inte alltid bör anses innebära att gärningen varit av särskilt farlig art, utan att detta får bedömas utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Regeringen har, i linje med och synpunkter, övervägt om några ytterligare kvalifikationsgrunder bör införas i bestämmelsen. Mot bakgrund av hur brottet subventionsmissbruk är konstruerat är dock regeringens uppfattning att sådana kvalifikationsgrunder som förekommer i straffbestämmelser för andra grova förmögenhetsbrott – såsom att brottsligheten utövats systematiskt eller i större omfattning – är mindre väl anpassade för subventionsmissbruk. Eftersom uppsåt till subventionsmissbruk i regel inträder relativt sent i händelseförloppet, är det t.ex. svårt att se hur subventionsmissbruk skulle kunna begås systematiskt utan att exempelvis bedrägeri föreligger. 2018/19:78 heller i övrigt ser regeringen tillräckliga skäl för att i lagtexten införa någon ytterligare kvalifikationsgrund. Vid genomförandet av bedrägerikonventionen konstaterades att det är svårt att förutse några praktiska fall som motiverar en kriminalisering av subventionsmissbruk redan på försöksstadiet (se prop. 1998/99:32 s. 29). Någon lagstiftningsåtgärd i det avseendet ansågs därför inte nödvändig. I promemorian görs motsvarande bedömning som vid genomförandet av konventionen. Promemorians slutsats är således att kombinationen av kriminalisering av subventionsmissbruk, bedrägeri och försök till bedrägeri tillgodoser direktivets krav på kriminalisering av försök samt att införandet av ett grovt brott inte utgör skäl för något annat ställningstagande. Regeringen delar denna bedömning. Som en konsekvens av en strängare straffskala för grovt subventionsmissbruk påverkas även preskriptionstidens längd. För grovt subventionsmissbruk kommer preskriptionstiden att bli . Regeringens förslag: Lagändringen ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Några särskilda övergångsbestämmelser Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Direktivet ska vara genomfört . Lagändringen bör därmed träda i kraft senast . Regeringen föreslår att detta sker . Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. Av 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av följer att de nya bestämmelserna inte får tillämpas på ett sådant sätt att de ges retroaktiv verkan till den tilltalades nackdel. Regeringens bedömning: Den föreslagna lagändringen kan antas medföra marginellt ökade kostnader för rättsväsendets myndigheter. Dessa kostnadsökningar bedöms kunna finansieras inom ramen för Förslaget påverkar inte jämställdheten mellan kvinnor Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.