prop · H70348 · 2019-11-19 00:00:00 — Om arbetsgivaren skulle se över möjligheten att förena förvärvsarbete med föräldraskap skulle det kunna ha potential att minska den negativa påverkan på lönerna som föräldraskap har på kvinnors löner (se vidare i avsnitt 2.1.1). Lönekartläggning ska dokumenteras med ett visst mellanrum, en gång per år.26 Att åtgärderna ska genomföras på regelbunden basis kan medföra att arbetsgivare och arbetstagarrepresentanter blir påminda om att arbeta med att motverka osakliga löneskillnader. Att bli påmind om att arbeta med lönekartläggning skulle kunna medföra att arbetet med att motverka osakliga löneskillnader inte glöms bort och att det i sin tur leder till att hålla jämställdhetsarbetet hos arbetsgivaren vid liv.27 I de två avsnitten ovan diskuteras hur lönekartläggning kan påverka löneskillnader hos enskilda arbetsgivare, antingen genom direkta lönepåslag eller genom förändrade attityder och arbetssätt. Utöver lagstiftningens påverkan hos enskilda arbetsgivare är det tänkbart att lagstiftningen leder till en påverkan på en mer 25Se 3 kap. 5, 6 och 7 §§ diskrimineringslagen (2008:567). 26Se 3 kap. 8, 13 och 14 §§ diskrimineringslagen (2008:567). 27Denna form av mjuk påverkan kan ställas i relation till konceptet ”nudging”. Nudging har blivit ett allt vanligare styrmedel för att få till (för samhället) önskvärda beteendeförändring. Det kan gälla trafiksäkerhet, kost och motion, pensionsplaner och privatekonomi, nedskräpning och återvinning, med mera. Med nudging avses att ”putta” individer i önskvärd riktning, dock utan att utöva sanktioner eller utlova någon belöning. Se (2014) för begreppsförklaring och genomgång av tidigare studier på området. Eftersom lönekartläggningsbestämmelserna har element av sanktionering (dvs. risken att drabbas av viten) stämmer dessa inte överens med nudging konceptet. R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G övergripande nivå i samhället. En lagstiftning om lönekartläggning kan innebära att arbetsgivarorganisationer och arbetstagarorganisationer tillsammans arbetar med frågorna på mer aggregerad nivå. Det finns flera exempel på hur arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer har tagit fram gemensamma verktyg för att motverka osakliga löneskillnader som har samband med kön.28 Ett gemensamt arbete i en bransch eller på en större del av arbetsmarknaden skulle kunna verka pådrivande för en generell höjning av kvinnors löner. Det finns ingen möjlighet att kvantitativt mäta lönekartläggningens generella påverkan på en mer övergripande nivå i samhället. Det kan finnas en sådan påverkan, men det är inget som kan bekräftas eller vederläggas. 1.4.2 Är lagstiftningen tillämplig och ändamålsenlig i praktiken? Förutom att se till effekten av lagstiftningen har också haft som utgångspunkt att lagen ska fungera väl att använda i praktiken hos arbetsgivarna. I två regeringsdirektiv inför utredningar om aktiva åtgärder har regeringen uttryckt att aktiva åtgärder ska vara effektiva i att uppnå sitt syfte och att de ska vara effektiva medel för att uppnå lika rättigheter och möjligheter.29 För att lagstiftningen ska anses fungera väl i praktiken menar vi att •lagstiftningens krav på arbetsgivaren att motverka osakliga löneskillnader på grund av kön bör vara lätt att tillämpa det vill säga de bör fungera att tolka och använda i det vardagliga arbetet, •kraven i lagstiftningen bör efterlevas i praktiken, det vill säga arbetsgivarna bör uppfylla vad de är ålagda att göra, •lagstiftningen bör ge effekt, i form av påslag på kvinnors löner och/eller ett förändrat beteende hos arbetsgivare till exempel vid rekrytering och tillsättning av olika befattningar. En viktig aspekt för att lagstiftningen ska fungera är att den är lätt att tillämpa för arbetsgivarna. Det kan vara beroende av både om lagstiftningen är lätt att förstå och om den fungerar att verkställa hos arbetsgivarna. Viktiga frågor är bland annat hur bra det går att dela in de yrkesroller som finns hos arbetsgivaren i lika respektive likvärdiga arbeten och hur det går att avgöra vilka löneskillnader som är 28Ett exempel är Bankinstitutens arbetsgivareorganisation, BAO, och som enades i kollektivavtalet för perioden –2014 om att det skulle ske ett särskilt arbete för att åtgärda osakliga löneskillnader för lika arbete i bank- och finansbranschen. Arbetet har fortsatt och den partsgemensamma satsningen drivs som ett projekt under namnet Lika lön (webbplatsen likalon.nu ). 29Dir 2008:130 och dir 2012:80. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N sakliga respektive osakliga. Olika delar av lagen kan vara mer eller mindre lätta att tillämpa. I ett antal förarbeten till lagstiftningen om aktiva åtgärder har det påtalats att det är viktigt att lagstiftningen är tydlig och skarp. Regeringen har bland annat uppgett att lagtexten bör ge tydliga anvisningar om hur kartläggningen och analysen ska genomföras.30 Kraven på aktiva åtgärder bör enligt regeringen vara överblickbara för den enskilde arbetsgivaren och vara möjliga att inkorporera i den reguljära verksamheten. Administrativa bördor ska på sådant vis undvikas.31 I tidigare direktiv angav regeringen att en avvägning mellan behovet av aktiva åtgärder och att inte ålägga arbetsgivare och andra alltför omfattande administrativa uppgifter var av största vikt.32 Utöver att lagen ska fungera att tillämpa för arbetsgivare behöver den också efterlevas, det vill säga de som omfattas av lagen behöver genomföra lönekartläggningar i praktiken. Att lagstiftningen efterlevs kan vara beroende av om arbetsgivare har kunskap om att lagstiftningen existerar och om det genomförs tillsyn så att arbetsgivare upplever att det är en risk att bli påkommen med att inte ha gjort lönekartläggning. Hur väl lagstiftningen efterlevs kan också bero på om arbetstagarrepresentanterna driver på för att lönekartläggning ska genomföras eller om krav på att motverka osakliga löneskillnader finns inskrivet i kollektivavtal. För att lagstiftningen om lönekartläggning ska kunna anses fungera väl behöver den ha en reell möjlighet att bidra till minskade osakliga löneskillnader mellan könen. Lagstiftningen fungerar så att den kan utjämna löneskillnader hos enskilda arbetsgivare. Det är därför viktigt att lagstiftningen är utformad på ett sätt som bidrar till minskade osakliga löneskillnader mellan de anställda hos enskilda arbetsgivare. Den påverkan som lagstiftningen kan ha för att motverka osakliga löneskillnader bör stå i paritet till hur omfattande och arbetskrävande de krav som ställs på arbetsgivare är. Om lagstiftningen kan förväntas ha en stor påverkan för att motverka osakliga löneskillnader kan det vara motiverat att ha höga krav på arbetsgivares arbete med lönekartläggning. Om den påverkan som lagstiftningen kan ha på osakliga löneskillnader är liten är det svårare att motivera omfattande krav på arbetsgivares arbete med lönekartläggning. För att lagstiftningen om lönekartläggning ska anses vara väl fungerande bör de arbetsgivare som omfattas av krav på att dokumentera lönekartläggning uppvisa mindre (osakliga) löneskillnader än arbetsgivare som inte omfattas av 1999/2000:143, prop. 2007/08:95 och dir. 2012:80. 2015/16:135. R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G kraven, givet att sådana förekommer. Därtill bör lagstiftningen fungera väl i praktiken. Om lagstiftningen om lönekartläggning är lätt att tillämpa, efterlevs i praktiken och ger effekt menar vi att det finns goda skäl att anse att lagen fungerar väl för att nå sitt syfte. 1.5 Metod och genomförande Frågan i vilken grad lönekartläggning kan bidra till att minska osakliga löneskillnader på arbetsmarknaden besvaras genom att undersöka hur stora löneskillnaderna är inom den ram där lönekartläggning kan verka, nämligen mätt som skillnad hos en och samma arbetsgivare. Därutöver görs en statistisk simulering för att undersöka hur stora löneskillnader och hur många anställda som krävs för att det ska vara möjligt att belägga att det finns osakliga löneskillnader mellan grupper. Frågan om könsskillnaderna minskar hos de arbetsgivare som omfattas av krav på dokumentation besvaras genom att undersöka en förändring av lagstiftningen som skedde 2009. Undersökningen görs med hjälp av en statistisk analys av uppgifter från SCB:s register över löner, andra arbetsinkomster samt bakgrundsvariabler på individ- och företagsnivå. I granskningen jämförs företag med 20–24 anställda som inte längre omfattades av krav på att dokumentera lönekartläggning samt jämställdhets- och handlingsplan med företag med 25–30 anställa som omfattades av kraven även efter 2009.33 För att fördjupa kunskapen om hur lönekartläggning fungerar i praktiken hos arbetsgivarna genomfördes en enkät till arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer. I diskrimineringslagen är det uttalat att arbetsgivare och arbetstagare ska samverka i frågor som rör lönekartläggning. Arbetstagarrespektive arbetsgivarorganisationer kan antas ha två roller när de besvarar enkätfrågorna, dels som kunskapskällor till hur arbetet med lönekartläggning går till hos arbetsgivarna, dels som intresseorganisationer. I rollen som kunskapskälla kan de ge sin syn på hur lagstiftningen fungerar och i rollen som intresseorganisation kan parterna ange på vilket sätt de önskar att lagen ska vara utformad för att bäst leva upp till sina medlemmars nytta. De organisationer som representerar arbetsgivare har i många fall andra intressen än de organisationer som representerar arbetstagare. Givet de olika parternas roll har det varit av intresse att se om det finns delar av lagstiftningen eller aspekter av tillämpningen som båda sidor uppfattar som väl fungerande eller problematiska. Frågorna i enkäten berör om lagstiftningen är tillämplig, efterlevs i praktiken och om den bedöms ge effekt. Enkäten skickades till ett urval av arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer som bedömdes vara representativa för hela 33Ändringen i lagen berörde företag med mellan 10 och 24 anställda. Vi väljer dock att fokusera på företag med 20–24 anställda för att säkerställa en analys med jämförbara företag. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 21 organisationer av 30 tillfrågade besvarade enkäten. Utförligare information om hur enkäten genomfördes samt enkätsvar finns i bilaga 2. Inom ramen för granskningen gjordes ett antal intervjuer med företrädare för bland annat DO, centralorganisationer på arbetsmarknaden samt experter på området. För att få djupare kännedom om hur lagstiftningen tillämpas hos enskilda arbetsgivare har även intervjuat personer som genomför lönekartläggning i två organisationer. En redogörelse för de intervjuer som genomfördes finns i bilaga 1. Därutöver gjordes en genomgång av skriftligt material som berör aktiva åtgärder och lönekartläggning. Till det skriftliga materialet hör rapporter från DO och JämO, offentliga utredningar, riksdagstryck, samt material från arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. För att sätta den svenska lagstiftningen i ett internationellt perspektiv gjordes en genomgång av andra länders lagstiftning med avseende på vilka arbetsgivare som omfattas av lagstiftningen och lagstiftningens utformning. I den kvantitativa delen av granskningen undersöks lagstiftningens påverkan på löneskillnaderna –2016. Frågan om hur lagstiftningen fungerar i praktiken (utifrån enkätsvaren) behandlar aktuella förhållanden då den besvarades . Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetaren . vid har varit knuten till projektet som referensperson och gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till granskningsrapporten. Företrädare för (), och () har fått tillfälle att faktagranska ett utkast till granskningsrapporten. R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G 2.1 Minskande löneskillnader mellan män och kvinnor har ett uppdrag att följa upp och analysera löneskillnader mellan män och kvinnor och de publicerar en rapport om löneskillnaden mellan kvinnor och män. I rapporten som analyserar lönestatistik anges att kvinnor i genomsnitt hade av mäns lön under året.34 Den totala (ovägda) löneskillnaden mellan män och kvinnor är alltså . Efter att hänsyn tagits till de skillnader som uppstår mellan könen på grund av att kvinnor och män fördelar sig olika över yrke, sektor, utbildning, ålder och arbetstid så återstår en oförklarad (standardavvägd) löneskillnad på , det vill säga kvinnor tjänar av mäns lön efter det att hänsyn har tagits till nämnda faktorer. Både den ovägda och den standardvägda löneskillnaden mellan män och kvinnor har minskat . I diagrammet nedan visas att kvinnors lön har ökat från till –2017. Samma trend finns även då hänsyn tas till förklarande variabler. Den standardvägda löneskillnaden har minskat sedan 2005.35 Enligt (2018a) minskar löneskillnaden mellan kvinnor och män i alla åldrar. En orsak till minskningen kan enligt vara en minskning av yrkessegregeringen på arbetsmarknaden. Löneskillnaden påverkas också av att andelen kvinnliga chefer blivit högre och att andelen kvinnor med akademisk utbildning ökar. 34Medlingsinstitutet (2018a). 35Medlingsinstitutet (2018a). 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 1 Kvinnors lön i procent av mäns lön 2005–2017 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Källa: SCB:s statistikdatabas, baserat på officiella lönestrukturstatistik. 2.1.1 Skilda yrken och föräldraskap bidrar till löneskillnader Trots att löneskillnaderna mellan män och kvinnor har minskat tjänar män fortfarande mer än kvinnor inom alla sektorer på arbetsmarknaden. Löneskillnaderna består av flera samverkande faktorer. En delförklaring är att arbetsmarknaden är könssegregerad och att kvinnor och män därmed arbetar inom olika sektorer och yrken. Män arbetar i högre grad inom privat sektor medan merparten av de anställda inom offentlig sektor är kvinnor, av kommunal- och landstingsanställda är kvinnor. har antalet kvinnor som arbetar inom den privata sektorn passerat antalet kvinnor i den offentliga sektorn, men räknad som andel har kvinnors del i den privata sektorn legat ganska stabilt runt 36–under de senaste 15 åren.36 I diagram 1 ovan visas både löneskillnader där inga kontroller för förklarande faktorer gjorts och de så kallade standardavvägda löneskillnaden där hänsyn tagits till yrke, sektor, utbildning, ålder och arbetstid. I analys av vilka förklaringsfaktorer som har störst påverkan på löneskillnaderna framkommer att yrke har störst betydelse. Löneskillnaderna är störst bland höginkomsttagare och större bland tjänstemän än bland arbetare. 36Se SCB På tal om kvinnor och män Lathund om jämställdhet 2018. Att andelen kvinnor inom privat sektor inte gått upp trots att antalet kvinnor ökade, beror på att antalet män i privat sektor har ökat i motsvarande takt. R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G pekat på att föräldraskap spelar stor roll för löneskillnaderna mellan män och kvinnor.37 2.2 Svårt att mäta osakliga löneskillnader Utifrån statistisk analys som bygger på offentligt tillgängliga registerdata är det svårt att reda ut om det finns osakliga löneskillnader på arbetsmarknaden eller hur stora dessa är. I diagram 1 visas den standardvägda löneskillnaden vilken också kan beskrivas som den oförklarade löneskillnaden mellan män och kvinnor. Det är den löneskillnad som återstår när hänsyn tas till olika förklarande variabler såsom yrke, position och utbildning. Det finns dock ytterligare faktorer som skulle kunna förklara löneskillnaderna på ett sakligt sätt, men som inte är möjliga att mäta i registerbaserad statistik. Det kan till exempel handla om arbetets innehåll eller individens prestation, faktorer som inte fångas upp av klassificeringar som finns i tillgängliga register. Eftersom alla faktorer som på ett sakligt sätt kan förklara löneskillnader inte fångas upp av den offentligt tillgängliga statistiken är det nära nog omöjligt att på en aggregerad nivå få fram de löneskillnader som inte kan förklaras av något annat än personens kön och som därför kan anses vara osakliga.38 2.2.1 Diskriminering som förklaringsmodell till löneskillnader Osakliga löneskillnader som har samband med kön kan uppstå på många olika sätt. I forskningslitteraturen finns det olika sätt att beskriva hur diskriminering kan leda till att löneskillnader uppstår mellan män och kvinnor. Detta görs i regel så att begreppet diskriminering kan operationaliseras för att kunna bidra med en förklaringsmodell till hur oförklarade löneskillnader mellan könen uppstår. lyfter i sin rapport om löneskillnader upp två olika typer av diskriminering som används för att förklara löneskillnader.39 Den första typen är värdediskriminering. Värdediskriminering innebär att arbete som utförs av kvinnor värderas lägre än arbete som utförs av män. Denna typ av värdering är främst riktad mot yrken, inte mot enskilda arbetstagare. Inom ramen för en löneanalys skulle denna skillnad kunna mätas som en jämförelse av kvinnodominerade arbeten jämfört med icke-kvinnodominerade arbeten. 37En studie visar att det finns små inkomst- och löneskillnader mellan könen före barnafödande, men att inkomst- och löneskillnaden mellan män och kvinnor hade ökat efter första barnets födelse (IFAU 2013:2). I en nyligen publicerad studie undersöks betydelsen av första barnet för kvinnor och män i olika länder. För syns en minskning i arbetsinkomst för kvinnor direkt efter barnets födelse, kvarstår en skillnad på . För svenska män däremot finns endast en mycket liten påverkan av föräldraskapet, se Kleven m.fl. (2019). 38Se också (2018a). 39I 1 kap 4 § diskrimineringslagen (2008:567) beskrivs diskriminering i lagens mening, vilken skiljer sig från denna uppdelning. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N dessa arbeten skulle dömas som likvärdiga enligt någon form av arbetsvärdering skulle det kunna föranleda en lönejustering, enligt lagens intentioner. Notera att denna slags jämförelse enligt lagens bestämmelser endast gäller likvärdiga arbeten hos en och samma arbetsgivare. En annan förklaringsmodell som beskriver är befattningsdiskriminering eller fördelningsdiskriminering. Enligt den förklaringsmodellen har kvinnor, trots att de har liknande kvalifikationer, inte samma tillgång som män till högre positioner eller samma möjligheter att arbeta inom vissa yrken. Detta skulle i sin tur kunna leda till en segregerad arbetsmarknad såväl vertikalt (olika befattningar) som horisontellt (olika yrken). Enligt Medlingsinstitutets statistik har män inom privat sektor i större utsträckning än kvinnor högre chefsbefattningar och eftersom sådana befattningar i regel ger högre lön ger det utslag i lönestatistiken i form av löneskillnad mellan könen. Inom ramen för en lönekartläggning skulle man som arbetsgivare kunna kartlägga om olika befattningar motiverar olika grader av lönepåslag. Dessutom skulle en arbetsgivare kunna reda ut hur tillsättningen till olika befattningar har gått till. 2.3 EU rekommenderar insyn i lönesättningen På EU-nivå har både och fattat flera beslut som handlar om vikten av att motverka könsdiskriminering vid lönesättning. förordar att för lika eller likvärdigt arbete ska direkt eller indirekt könsdiskriminering avskaffas.40 antog 200841 och 201242 resolutioner om lika lön för män och kvinnor med rekommendationer till medlemsländerna om tillämpningen av likalöneprincipen. gav ut en rekommendation om stärkande av principen om lika lön för kvinnor och män genom bättre insyn.43 Insynen handlar om att ge anställda tillgång till upplysningar om löner och lönetillägg för kategorier av anställda som utför lika eller likvärdigt arbete och om könsfördelningen i arbetena.44 I rekommendationen anges att en övergripande information om lönerna inte bör krävas av företag och organisationer med färre än 50 anställda, eftersom detta 40Europaparlamentets och rådets direktiv /54/EG av om genomförandet av principen om lika möjligheter och likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet (EUT L 204, 26.7.2006, s. 23). 41EUT C 16 E, 22.1.2010, s. 21. 42P7_TA (2012)0225. 43Kommissionens rekommendation av om stärkande av principen om lika lön för kvinnor och män genom bättre insyn 2014/124/EU. 44Mer specifikt innebär detta att företag och organisationer med minst 50 anställda regelbundet ska informera de anställda, arbetstagarorganisationer och arbetsmarknadens parter om genomsnittslönen för olika anställningskategorier eller befattningar på ett sätt som visar könsfördelningen i kategorierna (2014/124/EU). R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G skulle kunna medföra en oproportionerlig börda för dem. I rekommendationen anges också att lönerevisioner45 skulle göra det lättare att analysera jämställdhetsaspekterna på lönesättningen och dra slutsatser om hur likalöneprincipen tillämpas. menar att lönerevision inte bör krävas av företag och organisationer med färre än 250 anställda.46 2.4 Kraven på arbetsgivare i dagens lagstiftning Krav på att arbetsgivare ska vidta aktiva åtgärder för att motverka diskriminering utifrån kön har funnits i svensk lagstiftning sedan 1978.47 Bestämmelsen om lönekartläggning kom , 1994.48 Enligt diskrimineringslagens tredje kapitels nuvarande lydelse, ska alla arbetsgivare förebygga diskriminering och verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett diskrimineringsgrunderna: kön, könsidentitet eller könsuttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder. Bestämmelserna innebär bland annat att arbetsgivaren ska genomföra ett fortlöpande arbete i fyra steg (undersöka, analysera, åtgärda samt följa upp och utvärdera) inom följande fem områden: •bestämmelser och praxis om löner och andra anställningsvillkor •utbildning och övrig kompetensutveckling •möjligheter att förena arbete och föräldraskap. Arbetsgivaren ska också främja en jämn könsfördelning, ta fram riktlinjer och rutiner för att förhindra trakasserier, sexuella trakasserier och repressalier samt genomföra årliga lönekartläggningar. Arbetsgivare med minst 25 anställda ska dokumentera alla delar av arbetet med aktiva åtgärder. Arbetsgivare med mellan 10 och 24 anställda ska dokumentera arbetet med lönekartläggning. Även arbetsgivare med färre än 10 anställda ska bedriva ett arbete med aktiva åtgärder, men det ställs inget krav på dokumentation. 45Den typ av lönerevision som beskrivs av kan jämföras med de svenska kraven på lönekartläggning. Enligt bör lönerevision inkludera en analys av andelen män och kvinnor i varje anställningskategori eller befattning, ett system för arbetsutvärdering och arbetsindelning samt upplysningar om lönesättning och könsbaserade löneskillnader (2014/124/EU). 46Kommissionens rekommendation av om stärkande av principen om lika lön för kvinnor och män genom bättre insyn (2014/124/EU). 47Kraven på att arbetsgivare ska bedriva aktiva åtgärder infördes i lag (1979:1118) om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet. 1993/94:143. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I diskrimineringslagens tredje kapitel är det översiktligt beskrivet vad en lönekartläggning ska innehålla. Utifrån diskrimineringslagens krav vad en lönekartläggning ska innehålla har DO gjort en sammanställning på sin webbplats.49 Sammanställning av vad en lönekartläggning ska innehålla från :