prop · H603164 · 2019-09-09 00:00:00 — särskild rättsverkan har någon betydelse för systemets effektivitet och Regeringen bedömde att det inte fanns något som talade för att så var fallet. Mot den bakgrunden – och då bedömningen gjordes att inte heller internationella åtaganden krävde att det infördes ett straff- Prop. 2018/19:164 ansvar för juridiska personer – fick företagsboten behålla sin karaktär av särskild rättsverkan av brott (s. 19). Enligt regeringen bör bestämmelserna om företagsbot utformas på det sätt som bäst säkerställer att de på ett kostnadseffektivt, rättssäkert och förutsebart sätt bidrar till att avhålla från brott. En viktig fråga är därför om ett system där företag kan dömas till straff är mer effektivt än det nuvarande systemet där sanktionen utgör en särskild rättsverkan. Andra faktorer som bör beaktas är den internationella utvecklingen samt värnandet av den grundläggande straffrättsliga systematiken. En övergång från särskild rättsverkan till straff skulle, som framhålls ovan, innebära att den grundläggande systematiken i svensk straffrätt rubbades, bl.a. genom att den nuvarande kopplingen mellan brott och straff skulle upphöra att existera. En förändring av den nuvarande ordningen bör följaktligen inte komma i fråga annat än om den har tydliga fördelar. Som framhålls i avsnitt 4.2 är en grundläggande utgångspunkt för reformen att företagsbotsregleringen ska vara effektiv och ändamålsenlig och leva upp till internationella åtaganden. Regeringen gör fortfarande bedömningen att det inte finns något som talar för att företagsbotens formella karaktär av straff eller särskild rättsverkan i sig har någon betydelse för systemets effektivitet eller funktionssätt. Även om företagsbot är att betrakta som straff i mening kräver inte heller internationella åtaganden att straffansvar för juridiska personer införs. Regeringen anser följaktligen att företagsbot även i fortsättningen bör utgöra en särskild rättsverkan av brott. Mot den bakgrunden och då termen företagsbot är väl etablerad, saknas skäl att som föreslår benämna sanktionen företagsstraff. Det finns inte heller några förutsättningar för att i detta sammanhang göra en översyn av företagets ställning under förundersökningen och rättegång av det slag som föreslår. 6 Förutsättningar för företagsbot Enligt 36 kap. 7 § kan företagsbot åläggas näringsidkare för brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Reglerna om företagsbot har alltså en begränsad räckvidd. Ett brott anses begånget i näringsverksamhet om det ingår som ett led i näringsidkarens verksamhet. Med näringsidkare avses varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk art, oavsett om verksamheten är inriktad på vinst eller inte. Brott i näringsverksamhet anses inte kunna begås av andra än näringsidkare, ställföreträdare, anställda eller uppdragstagare hos näringsidkare. Både näringsverksamhet som bedrivs i privat och offentlig regi omfattas av regleringen. 2018/19:164 6.2 Tillämpningsområdet för företagsbot utvidgas Regeringens förslag: Företagsbot ska kunna åläggas för brott för vilket det är föreskrivet strängare straff än penningböter om brottet har begåtts i utövningen av 2.sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet, eller 3.annan verksamhet som ett företag bedriver, om brottet har varit ägnat att leda till en ekonomisk fördel för företaget. Företagsbot ska dock inte kunna åläggas om brottet har varit riktat mot företaget. ska avses enskilda näringsidkare och juridiska personer. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens men har en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland , , , och tillstyrker eller har inte någon invändning mot förslaget. Enligt bör det närmare klarläggas vilka situationer som bestämmelsen om ”annan verksamhet som en juridisk person bedriver” avser att träffa. Hovrätten för anser att bestämmelsen om ”sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet” endast bör omfatta arbetsmiljöbrott. föreslår att bestämmelsens avgränsning till ”sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet” bör ersättas med ”sådan offentlig verksamhet som också kan överlämnas till privata organ”. anser att det kan finnas ett värde i att i lagtexten förtydliga vad som avses med näringsverksamhet. Statskontoret och anser att det bör förtydligas när verksamhet som bedrivs i offentlig regi ska omfattas av bestämmelserna om företagsbot. efterfrågar ett förtydligande av hur förslagen förhåller sig till verksamhet och de regelverk som styr verksamheten. ifrågasätter om det är påkallat att införa sanktionsmöjligheter mot kommuner i andra fall än näringsverksamhet och därmed jämförbar verksamhet. , som i huvudsak tillstyrker förslaget, ifrågasätter lämpligheten i utredningens förslag om att dödsbon endast ska kunna åläggas företagsbot för brott som begås i näringsverksamhet. Tingsrätten anser att det i den fortsatta beredningen bör övervägas om i stället jämkningsmöjligheterna bör utvidgas snarare än att det införs undantagsbestämmelser från företagsbotsregleringens tillämpningsområde. Det bör enligt tingsrätten även övervägas om utredningens förslag till lydelse som innebär att ett företag ska ”åläggas” företagsbot – vilket framstår som ålderdomligt – bör ersättas med ”ska betala”. betonar vikten av att lyfta fram vilka omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av vad som är en ekonomisk fördel. Flera remissinstanser, däribland , anser att det framstår som tveksamt att verksamheter som finansieras med skattemedel riskerar att behöva använda delar av denna finansiering till att betala en företagsbot. Ett förslag som innebar att lika villkor genom att verksamheter som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter hade befriats Prop. 2018/19:164 från bestämmelserna om företagsbot hade därför varit att föredra. Skälen för regeringens förslag Tillämpningsområdet för företagsbotsregleringen bör utvidgas Genom de nuvarande bestämmelserna om företagsbot begränsas tillämpningsområdet för företagsbotsregleringen till brott som begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Praxis från visar att den nuvarande regleringen i vissa fall leder till att likartade fall behandlas olika och väcker frågan om det nuvarande sättet att avgränsa tillämpningsområdet för företagsbotsregleringen är ändamålsenligt. I rättsfallet NJA 2016 s. 429 prövades frågan om ett arbetsmiljöbrott som begåtts i samband med undervisning i grundskola kunde föranleda företagsbot för kommunen. fann att kommunens grundskoleverksamhet inte utgjorde näringsverksamhet, bl.a. eftersom utbildningen var kostnadsfri och utgjorde en för kommunen obligatorisk verksamhet. Domstolen konstaterade att inslagen av myndighetsutövning i skolan inte är särskilt betydande och att undervisningen som sådan inte utgör myndighetsutövning. ansåg inte heller att den enskilda elevens skolgång bygger på något som liknar ett ömsesidigt förpliktande avtal mellan kommunen och eleven eller dennes vårdnadshavare. Omständigheterna talade följaktligen mot att kommunen skulle anses ha bedrivit näringsverksamhet i företagsbotsregleringens mening. Enligt fanns det inte heller något som talade för att lagstiftarens avsikt, när bestämmelserna om företagsbot infördes, var att av det allmänna bedriven skolverksamhet skulle omfattas av bestämmelserna om företagsbot. Det förhållandet att ett stort antal elever numera gick i fristående skolor som drevs av privata företag gav enligt inte heller anledning att utvidga tillämpningsområdet för företagsbotsregleringen till skolverksamhet som drivs i regi. En inkonsekvens som Högsta domstolens avgörande belyser är att den nuvarande avgränsningen av tillämpningsområdet för företagsbotsregleringen får till följd att brott som har begåtts i utövningen av skolverksamhet behandlas olika beroende på om verksamheten bedrivs i privat eller offentlig regi. Avgörandet innebär sannolikt även att annan offentlig verksamhet, däribland vård- och omsorgsverksamhet som bedrivs av kommuner och landsting inte heller omfattas av företagsbotsregleringen. Brott som har begåtts i utövningen av privat verksamhet inom vård, skola och omsorg omfattas däremot. Den nuvarande regleringen kan alltså i vissa fall leda till att brott som begås inom likartade verksamheter behandlas olika beroende på vem som är huvudman för verksamheten, vilket ger anledning att överväga om tillämpningsområdet för företagsbotsregleringen bör ändras. Vid utövningen av näringsverksamhet finns i de flesta fall ett vinstintresse. Vinstintresset kan ge näringsidkare ekonomiska motiv att begå eller tillåta brott i verksamheten. Sådana motiv saknas vanligtvis i annan verksamhet, även om det också där kan finnas ett intresse av att t.ex. hålla nere kostnaderna. Vinstintresset synes ha haft betydelse för hur lagstiftaren 2018/19:164 har valt att utforma företagsbotsregleringen, bl.a. eftersom företagsboten är avsedd att motverka just de vinstintressen som kan ligga bakom brott i utövningen av näringsverksamhet (jfr prop. 1985/86:23 s. 17). verksamhet som drivs direkt av staten, en kommun eller ett landsting finns det sällan något verkligt vinstintresse. Beslut i sådan verksamhet kan emellertid ofta ha ekonomiska bevekelsegrunder som ligger ett vinst- Även i ideell verksamhet kan ekonomiska motiv i vissa fall ge verksamhetsutövare anledning att begå eller tillåta brott i verksamheten. Att låta sådana verksamheter, där vinstintresse saknas, helt falla utanför företagsbotsregleringens tillämpningsområde framstår inte som fullt till- En omständighet som talar för att det inte bör göras skillnad mellan brott i näringsverksamhet och brott i annan verksamhet är principen om att lika fall bör behandlas lika. Det kan ifrågasättas om en juridisk persons agerande eller brist på agerande regelmässigt har varit mer klandervärt när brott har begåtts i utövningen av näringsverksamhet än när motsvarande brott har begåtts i utövningen av annan verksamhet. kraven på en god och säker arbetsmiljö vara lika stora oavsett vilken typ av verksamhet som det är fråga om. Genom den nuvarande begränsningen till brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet kan det dock te sig som slumpartat om företagsbot kan åläggas för ett visst brott eller För allmänheten kan det vara svårt att förstå varför ett brott kan leda till företagsbot i vissa situationer men inte i andra. Detta talar i någon mån för att företagsbot bör kunna åläggas även för brott som har begåtts i ut- övningen av annan verksamhet som en juridisk person bedriver. En annan omständighet som talar mot att göra skillnad på brott i närings- verksamhet respektive i annan verksamhet är att den som är anställd i verksamhet, som inte utgör näringsverksamhet, därmed får ett mer långt- gående personligt straffrättsligt ansvar än den som är anställd i närings- Som framgår av 36 kap. 10 a § får nämligen ett brott som kan föranleda talan om företagsbot och som har begåtts av oaktsamhet och inte kan antas föranleda annan påföljd än böter, åtalas av åklagare endast om det är påkallat från allmän synpunkt. innebär i praktiken att anställda och uppdragstagare inom näringsverk- samhet normalt slipper åtal när de i sin yrkesutövning gör sig skyldiga till oaktsamma bötesbrott, medan det motsatta gäller för dem som är anställda eller uppdragstagare i andra slags verksamheter. inte som motiverad. I ett flertal straffrättsliga rättsakter inom EU finns bestämmelser om an- svar för juridiska personer. Dessa bestämmelser är utformade så att med- lemsstaterna ska se till att juridiska personer under vissa förutsättningar kan hållas ansvariga för brott som begås för den juridiska personens räk- ning eller till dess förmån. Bestämmelserna innehåller inte någon uttalad begränsning till näringsverksamhet. Även bestämmelser om juridiska personers ansvar i straffrättsliga konventioner innehåller ofta formuleringar av detta slag. Vid anpassningen av svensk rätt till sådana rättsakter och konventioner har den svenska lagstiftaren intagit stånd- punkten att svensk rätt redan uppfyller rättsakternas eller konventionernas krav och har då hänvisat till regleringen om företagsbot. företagsbot omfattar, som framhållits, enbart brott som begåtts i närings- verksamhet och följaktligen inte verksamhet som juridiska personer driver Det innebär exempelvis att ett fall av subventionsmissbruk, enligt 9 kap. 3 b § , som har begåtts till förmån för en ideell verksamhet faller utanför företagsbotsregleringens tillämpningsområde. Det förhållandet ger i sig anledning att överväga en utvidgning av företagsbotens tillämpningsområde. Regeringen anser mot den nu angivna bakgrunden att det finns skäl att utvidga tillämpningsområdet för företagsbotsregleringen. Företagsbotens tillämpningsområde bör utvidgas genom kompletterande bestämmelser En uttalad målsättning vid tillkomsten av systemet med företagsbot var att bestämmelserna om företagsbot skulle få en klar avgränsning och vara lätta att tillämpa i det praktiska rättslivet (prop. 1985/86:23 s. 22). Som regeringen konstaterar i avsnitt 4.2 är det av stor vikt, inte minst utifrån effektivitetsskäl, att regelverket är lätt att tillämpa. Även rättssäkerhetsskäl kräver att regelverket är tydligt och förutsebart. Lagstiftarens uttalade målsättning vid tillkomsten av regleringen om företagsbot bör följaktligen bilda utgångspunkt även i detta lagstiftningsärende. Regeringen kan konstatera, vilket framhållits i tidigare avsnitt, att regelverkets begränsning till brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet leder till att likartade fall behandlas olika. Dessa problem kan vid första anblick tala för att bestämmelsernas tillämpningsområde bör utvidgas så att det omfattar inte bara brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet, utan även brott som har begåtts i utövningen av all annan verksamhet som en juridisk person bedriver. Det är emellertid tveksamt om en så långtgående förändring i praktiken skulle leda till eftersträvad tydlighet och förutsebarhet. Att en juridisk person bör hållas ansvarig för allt som inträffar inom den juridiska personens verksamhet framstår inte som eftersträvansvärt. Det nuvarande kravet på att brottet ska ha begåtts i utövningen av näringsverksamhet leder därför till en rimlig begränsning. Företaget hålls därmed ansvarigt enbart för brott som har begåtts inom ramen för fullföljandet av företagets ändamål. Avgränsningen gör det också förhållandevis enkelt att avgöra om en gärning har begåtts i utövningen av den verksamhet som den juridiska personen bör ansvara för (och att ansvaret alltså inte endast bör vila på en viss fysisk person eller en annan juridisk person). Visserligen kan det ibland vara svårt att avgöra vad som utgör näringsverksamhet. Men i motsats till anser regeringen att dessa gränsdragnings- och tolkningsproblem är begränsade, särskilt som begreppet näringsverksamhet är förhållandevis klart definierat i tidigare förarbeten (jfr prop. 1985/86:23 s. 24 och 62) och genom rättspraxis (se t.ex. NJA 2016 s. 429). Att ersätta ett väl inarbetat rekvisit skulle därför riskera att leda till försämrad förutsebarhet, effektivitet och rättssäkerhet. Regeringen, som konstaterar att ingen remissinstans invänder mot bedömningen, anser följaktligen att den nuvarande begränsningen till brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet bör behållas i oförändrat skick. Företagsbotens tillämpningsområde bör i stället utvidgas genom kompletterande bestämmelser, som kan tillämpas i vissa särskilt angivna fall. 2018/19:164 Beträffande den språkliga utformningen av författningstexten kan regeringen, i likhet med , konstatera att ”ska betala” visserligen framstår som något mer lättillgängligt än ”ålägga”, som är det verb som används i såväl hittillsvarande författningstext som utredningens förslag. är verbet ”ålägga” enligt regeringen väl etablerat, och det används även i andra bestämmelser i där det är svårt att ersätta med det föreslagna uttrycket. Regeringen anser, vid en samlad bedömning, att det inte finns tillräckliga skäl att ersätta ”ålägga” i författningstexten. Företagsbot bör kunna åläggas för brott som har begåtts i utövningen av sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet Utpräglat affärsmässig verksamhet som stat eller kommun bedriver i egen regi omfattas enligt gällande rätt av reglerna om företagsbot. Genom rättsfallet NJA 2016 s. 429 står det däremot klart att skolverksamhet – trots att sådan numera bedrivs i konkurrens med privata aktörer – inte omfattas av företagsbotsregleringen. Detsamma gäller sannolikt även annan verksamhet som staten, kommunerna eller landstingen ansvarar för och bedriver i egen regi men som de har möjlighet att låta privata aktörer utföra, t.ex. vård- och omsorgsverksamhet eller förvaltning av gator och andra anläggningar som kommunerna ansvarar för. Frågan är om också verksamheter av de sistnämnda slagen bör omfattas av bestämmelserna om företagsbot. Företagsbotens brottsavhållande betydelse har ansetts vara särskilt stor i förhållande till verksamhet som bedrivs med vinstintresse, eftersom det där kan finnas ekonomiska motiv att begå eller tillåta brott eller i vart fall underlåta att vidta tillräckliga åtgärder för att förebygga brott i utövningen av verksamheten. Något vinstintresse finns inte när en kommun bedriver skolverksamhet eller liknande verksamhet. Däremot kan det finnas ett intresse av att hålla nere kostnaderna i verksamheten. Även sådana intressen kan utgöra motiv för att begå eller tillåta brott i utövningen av verksamheten, t.ex. genom försummelser att följa arbetsmiljöföreskrifter. Trots avsaknaden av ett vinstintresse i normal bemärkelse i offentlig verksamhet, kan det således av allmänpreventiva skäl finnas ett behov av företagsbot för att avhålla från brott i utövningen av verksamheten. Ett annat starkt argument för att viss offentligt bedriven välfärdsverksamhet bör omfattas av bestämmelserna om företagsbot är, som tidigare framhållits, att det framstår som godtyckligt att låta frågan om vilka bestämmelser som ska gälla för verksamheten och dess anställda styras av vem som bedriver verksamheten. Upprätthållandet av en sådan åtskillnad leder också till att det individuella straffansvaret för en anställd som har gjort sig skyldig till brott i praktiken blir olika långtgående beroende på vem som driver verksamheten, trots att den verksamhet som utövas i princip är densamma. Till skillnad från bedömer regeringen att det inte finns skäl att undanta verksamheter som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter från bestämmelserna om företagsbot för att på så sätt skapa lika villkor för sådan verksamhet. För regeringen är det i stället angeläget att det även för sådan verksamhet finns en effektiv sanktion att tillgripa för att motverka att brott begås i verksamheten. Regeringen anser alltså att övervägande skäl talar för att låta sådan offentlig verksamhet som kan bedrivas även i privat regi omfattas av bestämmelserna om företagsbot. Det kan vara fråga om såväl verksamhet inom vård, skola och omsorg som annan verksamhet som kommuner eller landsting traditionellt driver men ibland överlämnar till ett privaträttsligt organ att sköta. I lagtexten bör denna verksamhet betecknas som ”sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet”. En av utgångspunkterna för regeringens reform är att likartade fall ska behandlas lika och att förutsättningarna för att ålägga en sådan verksamhet företagsbot därmed bör vara desamma som när verksamheten bedrivs i privat regi. Som regeringen framhållit i avsnitt 4.2 är det också eftersträvansvärt att genom reformen skapa en generell och flexibel reglering som står sig över tiden. Det är därför naturligt att låta utövningen av sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet inte bara omfatta arbetsmiljöbrott, vilket Hovrätten för anser, utan samtliga brott som begås i sådan verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet. Liksom privat verksamhet omgärdas verksamhet som bedrivs i regi, vilket påpekar, av olika former av regelverk och tillsyn. Den nu föreslagna reformen syftar dock inte till att företagsbotsregleringen ska ersätta den ordinära tillsynen. Sanktionen bör därför ses som ett verktyg att tillgripa vid brott i verksamheten. Till skillnad från , anser regeringen därför inte något behov av att klargöra hur förslagen förhåller sig till verksamheter som bedrivs i regi eller privat regi och som omgärdas av olika former av tillsyn. Regeringen kan i likhet med konstatera att tolknings- och gränsdragningsfrågor kan uppkomma i rättstillämpningen alldeles oavsett hur bestämmelserna utformas. Som regeringen konstaterar i avsnitt 4.2 är det, vilket även ger uttryck för, angeläget av såväl rättssäkerhetssom effektivitetsskäl, att regleringen är så tydlig som möjligt. Den av utredningen föreslagna lydelsen ”sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet” framstår enligt regeringen som den mest lämpliga och väl i linje med regeringens strävan att skapa en generell och flexibel reglering. Regeringen föreslår alltså att företagsbot ska kunna åläggas för brott som har begåtts i utövningen av sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet. Företagsbot bör kunna åläggas för brott som har begåtts i utövningen av annan verksamhet som ett företag bedriver, om brottet har varit ägnat att leda till en ekonomisk fördel för företaget Den svenska lagstiftaren har intagit ståndpunkten att redan uppfyller sina åtaganden inom EU och internationellt när det gäller juridiska personers ansvar för brott. Denna bedömning har även godtagits av de internationella organ som utvärderat den svenska lagstiftningen. Ut- märkande för de internationella och EU-rättsliga rättsakterna är emellertid att de – till skillnad från bestämmelserna om företagsbot – inte innehåller några begränsningar till brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Juridiska personers ansvar enligt dessa åtaganden är alltså inte beroende av vilken typ av verksamhet som har utövats. 2018/19:164 att lever upp till sina internationella åtaganden även finns det därför enligt regeringen anledning att överväga om lagstiftningen är ändamålsenligt utformad i dessa avseenden. För regeringen framstår det som sakligt motiverat att i vissa fall kunna ålägga juridiska personer företagsbot med anledning av brott som har be- gåtts i utövningen av annan verksamhet än näringsverksamhet eller sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet. är särskilt stort i fråga om brott med ekonomiska motiv. juridiska personer företagsbot med anledning av brott som har begåtts i utövningen av annan verksamhet än näringsverksamhet skulle, i linje med regeringens strävanden i avsnitt 4.2, kunna bidra till att på ett mer robust sätt uppfyller befintliga internationella åtaganden. soner bör därför i viss utsträckning kunna hållas ansvariga även för brott som har begåtts i utövningen av annan verksamhet som den juridiska Som regeringen tidigare framhållit är det emellertid inte rimligt att låta bestämmelserna om företagsbot omfatta alla brott i all verksamhet som bedrivs av juridiska personer. En sådan ordning skulle få svåröverblick- bara konsekvenser och med all sannolikhet leda till tillämpningsproblem. Inte heller är ansvaret för juridiska personer enligt internationella åtaganden eller inom EU utan begränsningar. möjlighet att ålägga företagsbot för brott som begås i ”annan verksamhet” bör därför innehålla något eller några slag av begränsningar. därför närmast att avgöra hur avgränsningen bör utformas. Regeringen föreslår att företagsboten i dessa fall bör omfatta brott som har begåtts i utövningen av annan verksamhet som ett företag bedriver ”om brottet har varit ägnat att leda till en ekonomisk fördel för företaget”. som förslaget får till följd att brott som begåtts i utövningen av annan verk- samhet än näringsverksamhet ska kunna föranleda företagsbot bör