prop · H70353 · 2019-12-10 00:00:00 — Regeringens proposition 2019/20:53 Underskott i förhållande till elnätsföretagens intäktsramar för tillsynsperioden –2015 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att ett nätföretag inte ska kunna tillgodoräknas flera tillsynsperioders underskott när de nya bestämmelserna i ellagen om underskott i förhållande till intäktsramen tillämpas efter utgången av tillsynsperioden –2019. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)............................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Underskott i förhållande till intäktsramen för tillsynsperioden 2012–2015 ........................................................................................ Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde antar regeringens förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857). 2019/20:53 2 Förslag till lag om ändring i ellagen Härigenom föreskrivs i fråga om ellagen (1997:857) att det i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2018:1448) om ändring i den lagen ska införas en ny punkt, 6, av följande lydelse. Om intäktsramen för tillsyns- perioden –2019 har ökats med tillämpning av 5 kap. 20 § i den äldre lydelsen, ska den ökningen inte beak- tas vid tillämpningen av 5 kap. 29 §. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning I 5 kap. ellagen (1997:857) finns bestämmelser om intäktsram för nätverksamhet. Bestämmelserna fick sin nuvarande lydelse sedan antagit regeringens förslag i propositionen Elmarknadsfrågor (prop. 2017/18:237). Lagändringarna trädde i kraft . Med anledning av en dom som meddelades av Kammarrätten i (mål nr 2700-18 m.fl.) har frågan uppkommit hur de nya bestämmelserna om avvikelser från intäktsramen bör tillämpas efter den tillsynsperiod som tar slut vid utgången av 2019. Frågan är närmare bestämt om underskott från tillsynsperioden –2015 ska kunna överföras till tillsynsperioden –2023. Detta behandlas i en promemoria som tagits fram i . Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Förslaget har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissvaren och en sammanställning av svaren finns tillgängliga i Infrastrukturdepartementet (dnr I2019/01128/E). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter. Synpunkterna behandlas i avsnitt 5 och i författningskommentaren. Förhandsprövning av elnätsföretagens intäkter Bestämmelserna om intäktsram för nätverksamhet innebär att nätmyndigheten () ska göra en förhandsprövning av elnätsföretagens intäkter från nätverksamheten. Förhandsprövningen innebär att de samlade intäkter som en nätkoncessionshavare (ett nätföretag) högst får uppbära från nätverksamheten ska rymmas inom en intäktsram. Intäkterna består främst av nätavgifter. Tillsynsperioden är normalt , men kan besluta om en annan tidsperiod om det finns särskilda skäl. Förhandsprövningen infördes , och den första tillsynsperioden började löpa (prop. 2008/09:141). Bestämmelserna om intäktsram för nätverksamhet infördes för att genomföra artikel 37.6 i och rådets direktiv /72/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /54/EG (elmarknadsdirektivet). Efter varje tillsynsperiod ska kontrollera om nätföretagets intäkter från nätverksamheten varit större eller mindre än intäktsramen för perioden. Om ett nätföretags samlade intäkter från nätverksamheten hade avvikit från intäktsramen, skulle enligt de bestämmelser som gällde före det belopp med vilket intäkterna överstigit eller understigit intäktsramen minska respektive öka ramen för den påföljande tillsynsperioden (5 kap. 20 § ellagen i den dåvarande lydelsen). I propositionen Förhandsprövning av nättariffer (prop. 2008/09:141 s. 46) anförde regeringen följande. Om intäkterna från nätverksamheten har understigit intäktsramen bör nätföretaget få höja avgifterna för överföringstjänsterna under nästpåföljande tillsynsperiod. Annars kan nätföretaget för säkerhets skull kontinuerligt prissätta sina överföringstjänster så att avgiften ligger över den godtagbara nivån i syfte att undvika att intäktsramen underskrids. Ett nätföretag bör inte kunna få samla på sig flera tillsynsperioders underskott för att senare eventuellt kraftigt höja intäkterna. Ett underskott bör därför bara kunna utnyttjas påföljande tillsynsperiod. I författningskommentaren angavs att ett nätföretag inte kunde samla på sig flera tillsynsperioders underskott och att underskottet således gick förlorat om det inte utnyttjades påföljande period (prop. 2008/09:141 s. 112). Även i propositionen Elmarknadsfrågor konstaterade regeringen att ett nätföretag inte kunde samla på sig flera tillsynsperioders underskott (prop. Regeringen bedömde att det fanns skäl att förtydliga hur ett underskott un- der en tillsynsperiod skulle hanteras med hänsyn till att det kunde medföra komplikationer att en avvikelse från intäktsramen föranledde en ändring av den redan beslutade intäktsramen för den följande tillsynsperioden. Därför infördes bestämmelser som innebär att nätföretaget under den närmast följande tillsynsperioden får uppbära beloppet utan att det anses omfattas av intäktsramen för den nya tillsynsperioden (5 kap. 29 § ellagen). Enligt regeringen skulle en sådan förenkling inte väsentligt förändra förutsättningarna för att utnyttja underskottet jämfört med den gällande bestämmelsen. De nya bestämmelserna innebär att om de samlade intäkterna från nätverksamheten har varit mindre än intäktsramen, ska besluta att nätföretaget under den närmast följande tillsynsperioden från nätverksamheten får uppbära ett belopp som motsvarar underskottet. Det belopp som nätmyndigheten beslutar ska inte anses vara intäkter från nätverksamheten vid avstämning mot intäktsramen för den närmast följande tillsynsperioden. Detta ska dock gälla endast i den utsträckning intäkterna från nätverksamheten annars skulle överstiga intäktsramen. I författningskommentaren anförde regeringen att nätföretaget måste utnyttja underskottet under den närmast följande tillsynsperioden och att möjligheten annars gick förlorad (prop. 2017/18:237 s. 101). Regeringen ansåg inte att det fanns skäl att införa en möjlighet att utnyttja ett underskott från en tillsynsperiod under flera tillsynsperioder därefter. I den frågan anförde regeringen (prop. 2017/18:237 s. 62): Konsekvenserna av att tillåta en ”överrullning” av underskott under två tillsynsperioder bör analyseras ytterligare. Regeringen bedömer att nätföretagen bör utnyttja eventuella underskott som uppstår –2019 under den närmast följande tillsynsperioden utan möjlighet till fortsatt överrullning. Det kan dock finnas skäl att välja en Prop. 2019/20:53 annan ordning för tiden därefter. Regeringen avser att följa utvecklingen och kan återkomma till frågan när den är aktuell. Avvikelser för tillsynsperioden –2019 Efter utgången av 2019 kommer att slutligt ta ställning till storleken på intäktsramen för tillsynsperioden –2019. In- spektionen kommer också att kontrollera om nätföretagens intäkter från nätverksamheten har avvikit från intäktsramen och fatta beslut med anledning av de avvikelser som konstateras. Besluten kan innebära att nätföretag som haft för höga intäkter får en minskad intäktsram för perioden –2023. De kan också innebära att företag som haft intäkter som varit mindre än ramen får en möjlighet att höja nätavgifterna utöver det som ryms inom den redan beslutade intäktsramen för den nya tillsynsperioden. 5Underskott i förhållande till intäktsramen för tillsynsperioden –2015 Regeringens förslag: Om intäktsramen för tillsynsperioden –2019 har ökats med tillämpning av äldre bestämmelser om avvikelser från intäktsramen, ska den ökningen inte beaktas vid tillämpningen av de nya bestämmelserna om underskott i förhållande till intäktsramen. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Promemorians lagförslag har dock en annan utformning än regeringens. Remissinstanserna: , , , Oberoende Elhandlare, Skogen, Kemin, Gruvorna och Stålet (SKGS), , , Svenska elnätsupproret, Allmännytta, Kommuner och Landsting och tillstyrker förslaget. Energiföretagen , Elinorr, , , , , Lokalkraft , Elkraftentreprenörer, och avstyrker förslaget, liksom , elnät AB, Tekniska verken , , , och ett antal andra elnätsföretag. Förvaltningsrätten i anser att det av de nya bestämmelserna bör framgå att det ska göras en beräkning av intäktsramen. anser inte att förslaget i dess nuvarande utformning bör läggas till grund för lagstiftning. Övriga remissinstanser har inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Som framgår av de förarbetsuttalanden som nämns i avsnitt 4 har lagstiftarens avsikt varit att ett nätföretag inte ska kunna samla på sig flera tillsynsperioders underskott. beslutade att öka intäktsramarna för ett stort antal nätföretag med tillämpning av 5 kap. 20 § ellagen (1997:857) i dess dåvarande lydelse. Genom Energimarknadsinspektionens beslut ökades intäktsramarna för tillsynsperioden –2019 med anledning av att nätföretagens intäkter hade understigit intäktsramen för tillsynsperioden –2015. I besluten angav inspektionen att beloppet som ökat intäktsramen inte kunde föras vidare till tillsynsperioden –2023. Nätföretagen överklagade beslut till Förvaltningsrätten i . Efter prövning i sak upphävde förvaltningsrätten besluten i den del som avsåg att beloppet som ökat intäktsramen för tillsynsperioden –2019 inte kunde föras vidare till tillsynsperioden –2023 (Förvaltningsrätten i dom i mål nr 1964-18 m.fl.). Förvaltningsrätten ansåg inte att ellagen i dess dåvarande lydelse gav stöd för att ett s.k. underskott som inte utnyttjas under påföljande tillsynsperiod går förlorat. överklagade förvaltningsrättens dom. Kammarrätten i avslog överklagandet i en dom . Liksom förvaltningsrätten ansåg kammarrätten att den ekonomiska begränsning för ett nätföretag som skulle ligga i att ett underskott gick förlorat om det inte utnyttjades påföljande period inte kom till uttryck i lagtexten (Kammarrätten i dom i mål nr 2700-18 m.fl.). Kammarrättens dom har fått laga kraft. En ändring av de nya bestämmelserna är motiverad Förvaltningsdomstolarnas prövning gällde tillämpningen av bestämmelser som fr.o.m. har ersatts av nya bestämmelser om avvikelser från intäktsramen. En konsekvens av domstolarnas bedömning är dock att det belopp som enligt de aktuella besluten ökat intäktsramarna för tillsynsperioden –2019 kan få betydelse när de nya bestämmelserna om avvikelser från intäktsramen tillämpas . Nätföretagen skulle på det sättet få möjlighet att rulla över underskott från tillsynsperioden –2015 till perioden –2023. Som framgår ovan är detta en tillämpning som går emot intentionerna bakom de nya bestämmelserna. Att någon överrullning inte ska kunna ske från den första tillsynsperioden till den tredje har varit en utgångspunkt för utformningen av regelverket. Mot denna bakgrund är en lagändring motiverad för att säkerställa att regelverket tillämpas på det sätt som lagstiftaren har avsett och som även kommer till uttryck i de nya bestämmelserna (5 kap. 29 § ellagen). I det sammanhanget har lagstiftaren även beaktat kundernas intresse av låga och stabila nättariffer. Hur påverkas elnätsavgifterna? Generellt medför förslaget att kundernas avgifter under den tillsynsperiod som börjar kommer att bli lägre än vad som skulle ha varit fallet utan en lagändring. Det gäller dock endast kunder hos de nätföretag som har kvar outnyttjat utrymme inom intäktsramarna för tillsynsperioden –2015. anför att om underintäkter –2015 inte får sparas, kan bolaget tvingas att maximera uttaget – 2023 för att säkra en annars förlorad kapitalreserv som kan behövas för att klara exempelvis framtida och ännu oförutsedda investeringsbehov. Regeringen konstaterar dock att det inte är meningen att ett nätföretag ska kunna samla på sig flera perioders underskott som en sorts kapitalreserv (jfr prop. 2008/09:141 s. 46). Att ett nätföretag utnyttjar intäktsramen fullt ut är däremot förenligt med regleringens syfte. Ett stort antal remissinstanser, främst elnätsföretag, framhåller vikten av en reglering som är långsiktig och förutsebar. De anför också att promemorians förslag kommer att leda till att nätföretagen måste revidera sina investeringsplaner för tillsynsperioden –2023. Elkraftentreprenörer anför att bristen på stabilitet och förutsägbarhet motverkar elkraftentreprenörernas arbete för att säkerställa kompetensförsörjningen inom branschen. I ett rättsutlåtande som åberopas av anförs också att förslaget står i strid med elmarknadsdirektivets krav att tariffer eller metoder för att beräkna tariffer ska utformas så att nödvändiga investeringar i elnäten kan göras på ett sätt som gör det möjligt att säkra nätens funktion (artikel 37.6 a i elmarknadsdirektivet). Som regeringen framhåller ovan är förslaget i linje med de intentioner som framgår av lagens förarbeten. Förvaltningsdomstolarnas prövning avslutades dessutom så sent som . har nätföretagen inte utan vidare kunnat förutsätta att det skulle vara möjligt att föra över underskott från den första tillsynsperioden till den tredje. När det gäller utrymmet för investeringar kan det tilläggas att intäktsramen ska beräknas så att den ger utrymme för en sådan avkastning på kapitalbasen som behövs för att i konkurrens med alternativa placeringar med motsvarande risk få tillgång till kapital för investeringar (5 kap. 1 § första stycket 3 ellagen). En utgångspunkt för regleringen är alltså att nätföretagen normalt kan få kapital till investeringar på andra sätt än genom kundernas avgifter, exempelvis genom lån. En utebliven möjlighet att ta med sig underskott över flera tillsynsperioder måste alltså inte innebära att nätföretagets investeringsnivåer kommer att behöva fluktuera mer , något som Tekniska verken varnar för. ser ett framtida behov av att kunna rulla över flera perioders underintäkter. Frågan ligger utanför ramarna för det nu aktuella lagstiftningsärendet, som endast gäller underskott från tillsynsperioden –2015. Som framgår ovan avser dock regeringen att följa utvecklingen och kan återkomma till frågan om den blir aktuell. Vilken betydelse bör tillmätas utdragna domstolsprocesser? Flera remissinstanser framhåller att ett nätföretag som inte utnyttjat hela intäktsramen för perioden –2015 kan drabbas hårdare än nätföretag som utnyttjat hela eller större delar av sina intäktsramar före utgången av 2019. och pekar på den korta tid som återstår av den andra tillsynsperioden och att företagen har begränsade möjligheter att ta ut den outnyttjade intäktsramen. Regeringen ifrågasätter inte att promemorians förslag i och för sig kan få sådana konsekvenser men konstaterar att en sådan begränsning kan sägas vara i enlighet med lagstiftarens ursprungliga intentioner. Detta är alltså någonting som nätföretagen har haft anledning att beakta när de har bestämt sina avgifts- 2019/20:53 nivåer. Det finns dock förhållanden som bör beaktas särskilt när det gäller den första tillsynsperioden. Ett stort antal elnätsföretag överklagade beslut om intäktsram för tillsynsperioden –2015. påpekar sträckte sig den juridiska processen , när den påföljande tillsynsperioden redan hade börjat. Förvaltningsdomstolarna fastställde dessutom intäktsramar som var väsentligt större än de ramar som hade beslutat. De utdragna domstolsprocesserna medförde att en del nätföretag inte hade någon reell möjlighet att utnyttja den intäktsram som slutligt bestämdes för tillsynsperioden –2015. Sammantaget kan förhållandena anses vara så speciella att det finns skäl att överväga en särskild ordning för att hantera ett underskott i förhållande till intäktsramen för den första tillsynsperioden. Krav på investeringar i elnätet Regeringen ser dock inte skäl att förutsättningslöst överge de ursprungliga intentionerna bakom bestämmelserna om avvikelser för intäktsramen. Om nätföretagen får möjlighet att utnyttja underskott som är hänförliga till den första tillsynsperioden, bör möjligheten vara knuten till villkor om att intäkterna ska användas till de investeringar i elnäten som krävs för att möta växande behov när det gäller kapacitet, leveranssäkerhet och efterfrågeflexibilitet. Som flera remissinstanser betonar är investeringar i elnäten viktiga för att omställningen av energisystemet ska kunna fortsätta. Det bör då röra sig om investeringar utöver dem som under alla förhållanden krävs för att nätföretagen ska leva upp till ellagens krav på hur nätverksamhet ska bedrivas. Det finns inte något underlag som gör det möjligt för regeringen att i detalj redovisa hur en sådan författningsreglering bör utformas. I pågår emellertid ett arbete för att ta fram ett författningsförslag som ger ett särskilt investeringsutrymme till nätföretag som har outnyttjade underskott. Arbetet har följande utgångspunkter. Ett nätföretag som har ett särskilt investeringsutrymme bör kunna tillgodoräknas investeringar som görs 2020–2023 och 2024– 2027. Vissa begränsningar bör dock gälla. Det särskilda investeringsutrymmet bör gälla investeringar endast till den del de sammantaget överstiger en procent av det kapital som krävs för att bedriva elnätsverksamheten (kapitalbasen) och av det överskjutande beloppet. Investeringar bör inte omfattas till den del de finansieras genom anslutningsavgifter. Ett nätföretag som gör investeringar inom ramen för det särskilda investeringsutrymmet ska få möjlighet att ta ut större intäkter, som motsvarar det investeringsbelopp som tillgodoräknas företaget. Regeringen avser alltså att återkomma med ett lagförslag som i stora drag har detta innehåll. Energiföretagen , flera elnätsföretag, och anser att promemorians förslag är oförenligt med det egendomsskydd som föreskrivs i 2 kap. 15 § regeringsformen, artikel 1 i första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () och Prop. 2019/20:53 artikel 17 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (rättighetsstadgan). Som redan nämnts har regeringen för avsikt att lägga fram ett lagförslag som gör det möjligt för nätföretagen att utnyttja underskott från tillsynsperioden –2015. Möjligheten kommer dock att vara begränsad på det sättet att den förutsätter att nätföretaget genomför vissa investeringar. Det är därför nödvändigt att ta ställning till om den nu aktuella regleringen kan stå i strid med egendomsskyddet på det sätt som remissinstanserna gör gällande. Egendomsskyddet enligt regeringsformen åberopas av de aktuella remissinstanserna till den del det innebär att vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen (2 kap. 15§ första stycket regeringsformen). Skyddet gäller enbart i fråga om tvångsöverföring av egendom och bara för faktiskt existerade rättigheter (RÅ 2001 ref. 72). Av artikel 1 första stycket i det första tilläggsprotokollet till följer att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom samt att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Bestämmelsen gäller även som svensk lag, eftersom konventionen har inkorporerats i svensk rätt (prop. 1993/94:117). Begreppet egendom i artikel 1 har en autonom och vidsträckt innebörd. Med egendom avses således inte bara fast och lös egendom utan också begränsade sakrätter samt fordringar och immateriella rättigheter. Även ekonomiska intressen och förväntningar avseende utövande av näringsverksamhet omfattas av skyddet. Enligt artikel 17.1 i rättighetsstadgan har var och en rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. I artikel 52.3 stadgas att i den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar rättigheter som garanteras av ska rättigheterna ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Bestämmelsen hindrar inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd. Är det fråga om tvångsöverföring av egendom? Som framgår ovan innebär regleringen i 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen att var och en är skyddad mot tvångsvis överföring av en egendomsrätt till det allmänna eller någon annan enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande. En lagbestämmelse som innebär att en tidigare outnyttjad intäktsram bara får utnyttjas efter en myndighets fattade beslut om sådan ram utgör inte ett sådant expropriatoriskt ingrepp mot den enskilde som grundlagsbestämmelsen tar sikte på. Med andra ord tillförs inte det allmänna eller någon annan enskild genom en tvångsåtgärd egendom som tillhör nätföretaget. Redan på den grunden utgör förslaget inte någon begränsning av den grundlagsskyddade äganderätten. Är underskottet existerande egendom? De remissinstanser som menar att det outnyttjade underskottet från den första tillsynsperioden är existerande egendom – och alltså inte endast en förväntan om framtida intäkter – bygger sitt resonemang på att intäktsramen skulle vara en rättighet som tillerkänts nätföretaget. menar att intäktsramen utgör ett latent anspråk på kundkollektivet. Den uppfattningen förs också fram i ett rättsutlåtande som åberopas av . I ett rättsutlåtande som åberopas av anförs att underskotten från tillsynsperioden –2015 är att anse som en framtida inkomst som redan har intjänats. I utlåtandena framhålls att Kammarrätten i anförde att det får ses som ”en sorts ekonomisk tillgång för företagen” att kunna föra vidare ökningsbelopp. Beslutet om intäktsram innebär dock inte att nätföretaget tillerkänns en rättighet utan att företagets möjligheter att tillgodogöra sig intäkter från nätverksamheten begränsas (1 kap. 5 a § och 5 kap. 1 § ellagen). Nätföretagens rätt att kräva kunderna på betalning följer inte av intäktsramen utan uppkommer enligt vanliga civilrättsliga regler genom att nätföretaget ingår ett avtal med kunden om anslutning till elnätet eller överföring av el och sedan tillhandahåller tjänster i enlighet med avtalet. Intäktsramen kan alltså inte anses utgöra en fordran mot kundkollektivet. Eftersom intäktsramen inte grundar någon fordran mot kunderna, är underskottet från den första tillsynsperioden inte heller en framtida inkomst som redan har intjänats. I ett rättsutlåtande berörs också förhållandet att om en nätkoncession överlåts, ska den intäktsram som gäller för koncessionen fortsätta att gälla efter överlåtelsen och den nya nätkoncessionshavaren träda in i överlåtarens ställe (5 kap. 33 § ellagen). Det nätföretag som övertar nätkoncessionen får alltså samma skyldighet som överlåtaren att inte ta ut högre intäkter från nätverksamheten än vad intäktsramen ger utrymme för. Detta innebär dock inte att intäktsramen i sig är en tillgång som kan överlåtas. Har nätföretagen legitima förväntningar? Framtida inkomster kan under vissa förhållanden anses vara egendom trots att de inte redan har intjänats eller utgör föremål för en säker fordran. Av rättspraxis från Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter () framgår att det kan finnas särskilda omständigheter som motiverar att den berörde har en legitim förväntan att få ett visst förmögenhetsvärde. Frågan är då om nätföretagen på rimliga grunder kan hävda sådana legitima förväntningar som innebär att de aktuella underskotten kan anses representera egendom i mening.