prop · H7039 · 2019-09-24 00:00:00 — En utbildning är enligt definitionen i artikel 3.13 i student- och forskardirektivet alla slags läroanstalter för högre utbildning som är erkända eller betraktas som sådana i enlighet med nationell rätt och som, i överensstämmelse med nationell rätt eller praxis, erbjuder erkänd examen från högre utbildning eller annan erkänd eftergymnasial behörig- het, oavsett vad dessa anstalter kallas. För svensk del bör det innebära att de läroanstalter som omfattas av bestämmelserna i högskolelagen (1992:1434), lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, förordningen (1993:221) om och förord- ningen (2007:1164) för Försvarshögskolan utgör läroanstalter i direktivets mening. Detsamma gäller utbildningsanordnare inom , vars verksamhet regleras i lagen (2009:128) om , och folkhögskolor som erbjuder yrkesutbildning på eftergymnasial nivå. Det finns även andra utbildningsanordnare som kan falla in under definitionen av utbildning i direktivet. Genom förordningen (2015:545) om referensram för kvalifikationer för livslångt lärande har en nationell referensram för kvalifikationer införts. Referensramen har åtta nivåer och eftergymnasiala utbildningar motsvarar nivå 5 och uppåt. Om en utbildningsanordnare erbjuder en eftergymnasial utbildning och kvalifi- kationer från denna utbildning genom författning eller beslut av Myndig- heten för har bedömts motsvara nivå 5 eller högre i referensramen, torde utbildningsanordnaren enligt direktivet vara att anse som en utbildning i fråga om den aktuella utbild- ningen. efterfrågar ytterligare vägledning angående vilka utbildningar som omfattas av begreppet högre utbildning. Det är inte möjligt att göra en uttömmande uppräkning av de utbildningar som faller inom begreppet, utan det ankommer i stället på att i varje enskilt fall bedöma om en utbildning kan berättiga till uppehållstillstånd. Som Universitets- och högskolerådet och anför bör även fristående kurser kunna vara att anse som sådana utbildningar som kan berättiga till uppehållstillstånd. Tekniska högskolan, () och tar upp frågor om huruvida studerande vid utbytesprogram (utbytesstudenter) och deltagare i uppdragsutbildningar omfattas av de föreslagna reglerna. Avgörande för om dessa personkategorier omfattas eller inte är om de ska anses ha antagits till en utbildning vid en utbildning. Enligt skäl 17 i direktivet kan ett bevis för att en tredjelandsmedborgare har antagits till en utbildning vara t.ex. ett brev eller ett intyg som styrker inskrivningen. Begreppet har antagits innebär i det här sammanhanget alltså inte nödvändigtvis att den sökande behöver vara antagen genom den ordinarie antagningsprocessen till läroanstalten. Det kan också konstateras att begreppet redan förekommer i bestämmelserna om uppehållstillstånd enligt 4 kap. 5 § UtlF och att det enligt Migrations- verkets praxis är möjligt för utbytesstudenter vid universitet och högskolor i att beviljas uppehållstillstånd på den grunden. När det sedan gäller deltagare i en uppdragsutbildning anses dessa emellertid enligt gäl- lande rätt inte antagna till en utbildning i . De kan därför inte beviljas uppehållstillstånd för studier enligt 4 kap. 5 § UtlF, utan beviljas i stället uppehållstillstånd för övriga studier enligt 5 kap. 10 § UtlL. Frågan om vad som faller in under kravet på att personen ska ha antagits till en utbildning vid en utbildning och i vilken utsträckning den nuvarande tolkningen av villkoret kan tillämpas även fortsättningsvis är i första hand en fråga för rättstillämpningen – och ytterst –att avgöra. Precis som enligt studentdirektivet (artikel 2 b) krävs det för uppehålls- tillstånd för studier enligt direktivet att det ska vara fråga om heltidsstudier (artikel 3.3). I likhet med anser regeringen att det är lämpligt att kravet på att utbildningen ska bedrivas på heltid framgår direkt av lagtext. I detta sammanhang efterfrågar vägledning angående beräkningen av studietakten på utbildningar som inte följer samma beräkningssystem som universitet och högskolor. Studietakten beräknas olika beroende på vilken slags läroanstalt det är fråga om. bedömer studietakten för utbildningar som inte ger högskolepoäng vid ansökningar om uppehållstillstånd för övriga studier enligt 5 kap. 10 § UtlL, t.ex. i fråga om studier vid folkhögskola. Rege- ringen anser att frågan om hur studietakten ska beräknas även fortsätt- ningsvis bör överlämnas till rättstillämpningen. anser att bör utnyttja direktivets möjlighet att kräva att de avgifter som läroanstalten tar ut är betalda innan uppehålls- tillstånd kan beviljas. Enligt förordningen (2010:543) om anmälnings- avgift och studieavgift vid universitet och högskolor gäller att en sökande behöver betala vissa avgifter för att bli antagen till en utbildning (8 §). 2019/20:9 Detta tillsammans med det förhållandet att endast den som har antagits till en utbildning kan beviljas uppehållstillstånd för högskolestudier innebär att betalda avgifter är ett krav för att beviljas ett sådant uppehållstill- stånd, även om det inte uttryckligen framgår av utlänningsförordningens bestämmelser (4 kap. 5 § UtlF). Regeringen anser att det också fortsätt- ningsvis bör krävas att utlänningen har betalat de avgifter som tas ut för studierna vid läroanstalten. Att avgifterna ska vara betalda skulle, på mot- svarande sätt som , kunna tolkas in i kravet på att utlänningen ska ha antagits till utbildningen. För att tydliggöra att tillämpar direk- tivets möjlighet att kräva att de avgifter som tas ut för studierna vid läro- anstalten är betalda anser regeringen dock att det är lämpligt att detta fram- går direkt av de nya bestämmelserna i utlänningslagen. Det får förutsättas att läroanstalten vid sin prövning av om utlänningen är behörig och därmed kan antas till utbildning i också har gjort bedömningen att utlänningen har tillräckliga språkkunskaper för att kunna följa ett studieprogram här. Regeringen anser därför att något uttryckligt krav på tillräckliga språkkunskaper inte bör anges som villkor för att beviljas ett uppehållstillstånd. Inte heller bör något krav på tillräckliga medel för inköp av studiematerial införas. Sammanfattningsvis anser regeringen att det i utlänningslagen ska anges att en utlänning som har antagits till en utbildning på heltid vid en utbildning i ska beviljas ett uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning, om utlänningen har betalat de avgifter som tas ut för studierna vid läroanstalten och inte något annat följer av de allmänna förutsättningarna för uppehållstillstånd. Enligt artikel 15 får medlemsstaterna besluta att inrätta ett godkännande- förfarande för bl.a. läroanstalter för högre utbildning. Om en medlemsstat har inrättat ett sådant godkännandeförfarande ska sökanden vara befriad från skyldigheten att visa upp vissa handlingar vid sin ansökan om uppehållstillstånd. I avsnitt 18.7 görs bedömningen att ett sådant godkän- nandeförfarande inte bör införas för svensk del. Den möjlighet som ges enligt direktivet att befria sökanden från skyldigheten att visa upp vissa handlingar vid sin ansökan om uppehållstillstånd är därmed inte relevant för svenskt vidkommande. I sammanhanget bör det nämnas att Utredningen om ökad internationa- lisering av universitet och högskolor i betänkandet Ökad attraktionskraft för kunskapsnationen (SOU 2018:78) föreslår att universitet och högskolor ska kunna certifieras för bedömningar av utlänningars avsikt att studera i inför beslut om uppehållstillstånd för studier. Utredningen föreslår vidare att regeringen, efter det att certi- fieringen har utvärderats, initierar en utredning om certifiering av uni- versitet och högskolor för en mer generell hantering av ansökningar om uppehållstillstånd för studier och forskning. Betänkandet bereds i . Regeringens förslag: Ett uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning ska beviljas eller den som studierna ska pågå. Om en studerande omfattas av ett unionsprogram eller ett multi- lateralt program som främjar tredjelandsmedborgares rörlighet eller av ett avtal mellan två eller flera läroanstalter och förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd för hela studieperioden är uppfyllda, ska uppehållstillståndet gälla eller den som studierna ska pågå. Tillståndstiden för ett uppehållstillstånd för studier ska efter ansökan Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon begränsning av hur en utlänning ska få vistas i för studier. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak Enligt promemorians förslag ska tillståndstiden för en studerade som omfattas av ett unionsprogram eller ett multilateralt program som innefattar rörlighetsåtgärder eller av ett avtal mellan två eller flera läroanstalter vara , om förutsättningarna för att bevilja tillstånd för hela studieperioden inte är uppfyllda. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några synpunkter på promemorians förslag och bedömning. remissinstanserna, bl.a. , universitets- lärare och forskare och Kungl. Tekniska högskolan, anser att tillstånds- tiden bör vara längre. frågar förtydliganden av vissa begrepp. synpunkter på långa tillståndstider för studerande och tar i sammanhanget bl.a. upp att det saknas garantier för att ska få kännedom om och kunna vidta åtgärder med anledning av studieavhopp. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt artikel 18.2 ska giltighetstiden för ett uppehållstillstånd för studerande vara , eller lika lång som studietiden om denna är kortare. omfattas av unionsprogram eller multilaterala program som innefattar rörlighetsåtgärder, eller av ett avtal mellan två eller flera läroanstalter för högre utbildning, ska tillståndstiden vara , eller lika lång som studietiden om denna är kortare. Med unionsprogram eller multilaterala program som innefattar rörlighetsåtgärder avses enligt artikel 3.20 program finansierade av unionen eller medlemsstaterna som främjar tredjelandsmedborgares rörlighet i unionen eller i de medlemsstater som deltar i de respektive programmen. Om de allmänna villkoren för inresa och vistelse enligt artikel 7 inte är uppfyllda för de två åren eller för hela studietiden, ska tillstånd beviljas. Enligt det nuvarande regelverket ska en utlänning som har antagits till högskoleutbildning i beviljas ett uppehållstillstånd på minst ett år eller den studierna avser (4 kap. 5 § andra stycket UtlF). av remissinstanserna, bl.a. universitetslärare och forskare och Tekniska högskolan, anser att tillståndstiden för uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning bör vara längre än den som gäller . tar upp vissa omständigheter som talar mot 2019/20:9 långa tillståndstider för studerande, bl.a. att det saknas garantier för att ska få kännedom om och kunna vidta åtgärder med anledning av studieavhopp. Med beaktande av remissinstansernas synpunkter anser regeringen att en tillståndstid motsvararande den nu gällande, dvs. eller den studierna avser, framstår som välavvägd. Det bör framhållas att den föreslagna tillståndstiden anger vilken tid som uppehållstillståndet minst ska gälla. Om sökanden vid pröv- ningen av ansökan om uppehållstillstånd kan visa att han eller hon upp- fyller tillståndsförutsättningarna för , finns det enligt förslaget inget hinder mot att bevilja ett uppehållstillstånd som överstiger . Om en sådan längre tillståndstid beviljas och den studerandes situa- tion förändras så att villkoren för uppehållstillstånd är uppfyllda, kan uppehållstillståndet återkallas (se avsnitt 15.2). För att uppfylla direktivet bör en annan tillståndstid gälla om utlän- ningen omfattas av ett unionsprogram eller ett multilateralt program som främjar tredjelandsmedborgares rörlighet eller av ett avtal mellan två eller flera läroanstalter och förutsättningarna för att bevilja tillstånd är uppfyllda för hela studieperioden. I ett sådant fall bör tillståndstiden vara eller den som studierna ska pågå. och efterfrågar förtydliganden i fråga om vad för program och avtal som avses i detta sammanhang. Regeringen konstaterar att de aktuella begreppen följer av direktivet och att de därför måste tolkas i ljuset av detta (se t.ex. definitionen av unionsprogram och multilaterala program som innefattar rörlighetsåtgärder i artikel 3.20). Ett tydligt exempel på ett unionsprogram är Erasmus+. I sammanhanget är det värt att nämna att Europeiska kommissionen (kommissionen) på ett kontaktkommittémöte angående genomförandet av direktivet informerat medlemsstaterna om att kommissionen anser att begreppet avtal mellan två eller flera läroanstalter för högre utbildning inte innefattar avtal som lärosäten träffar ad hoc beträffande enskilda studenter. Enligt direktivet ska tillståndet få förlängas, förutsatt att det inte finns skäl att neka förlängning enligt bestämmelserna i artikel 21. Det bör därför anges i det nya kapitlet att ett uppehållstillstånd för studier får förlängas. I avsnitt 15.2 finns en redogörelse för grunderna för att inte förlänga ett uppehållstillstånd. Enligt artikel 18.3 i direktivet får medlemsstaterna bestämma att den totala längden på vistelser i studiesyfte inte får överstiga den maximala längden för studier enligt nationell rätt. Enligt den nuvarande ordningen finns det ingen begränsning av hur en utlänning får vistas i för studier. Den möjlighet som ges enligt direktivet att besluta om en sådan begränsning bör enligt regeringens bedömning inte utnyttjas. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att ett uppehållstillstånd för studier ska beviljas eller den som studierna ska pågå. Om den studerande omfattas av ett unionsprogram eller ett multi- lateralt program som främjar tredjelandsmedborgares rörlighet eller av ett avtal mellan två eller flera läroanstalter och förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd för hela studieperioden är uppfyllda, ska uppehålls- tillståndet i stället gälla eller den som studierna ska pågå. Vidare ska tillståndstiden för ett uppehållstillstånd för studier få Undantag från kravet på arbetstillstånd Regeringens bedömning: Några lagändringar är inte nödvändiga med anledning av direktivets bestämmelse om att studerande vid sidan av studierna ska ha rätt att ta anställning och bedriva verksamhet som egenföretagare. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inga synpunkter på promemorians bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 24 ska studerande, vid sidan av studierna och under förutsättning att de regler och villkor som gäller för den relevanta verksamheten i den berörda medlemsstaten iakttas, ha rätt att ta anställning och kan få rätt att bedriva verksamhet som egen- företagare. Medlemsstaterna ska dock fastställa det högsta antalet timmar , eller det högsta antalet dagar eller månader , som sådan verksamhet får bedrivas, vilket inte får vara mindre än eller motsvarande antal dagar eller månader . Läget på arbetsmarknaden i den berörda medlemsstaten får beaktas. Vid behov ska medlemsstaterna i förväg bevilja de studerande och/eller arbetsgivarna tillstånd i enlighet med nationell rätt. En motsvarande bestämmelse om studerandes rätt att ta anställning vid sidan av studierna återfinns i studentdirektivet (artikel 17). Vid genom- förandet av det direktivet bedömde regeringen att bestämmelsen inte för- anledde någon författningsreglering eftersom studerande enligt bestäm- melser på förordningsnivå var undantagna från kravet på arbetstillstånd (prop. 2005/06:129 s. 73). Regeringen gör även nu bedömningen att stude- randes rätt att ta anställning och bedriva näringsverksamhet kan regleras på förordningsnivå. Några lagändringar är därmed inte nödvändiga i denna del. 11Uppehållstillstånd för praktik med anknytning till högre utbildning Villkor för uppehållstillstånd för praktik med anknytning till högre utbildning Regeringens förslag: En utlänning som före ansöknings- tillfället har fått en examen från högre utbildning eller följer ett utbild- ningsprogram som leder till en sådan examen och som ska praktisera i enligt ett avtal om praktik ska, om praktiken har anknytning till utlänningens utbildning och inte något annat följer av de allmänna förutsättningarna för uppehållstillstånd, beviljas ett uppehållstillstånd för praktik med anknytning till högre utbildning. Ett avtal om praktik ska innehålla uppgifter om praktikens innehåll, praktikens längd, tjänstgörings- och handledningsförhållandena, tiderna för praktiktjänstgöringen och rättsförhållandet mellan praktikanten och värdenheten. Regeringens bedömning: Följande möjligheter enligt direktivet bör inte utnyttjas: –att införa ett ekonomiskt åtagande för en arbetsgivare, en myndighet eller en organisation om den som beviljats uppehållstillstånd för praktik olagligen stannar kvar i , –att kräva att praktikavtalet har godkänts av den behöriga myndigheten och att de villkor som avtalet grundar sig på uppfyller de krav som fastställs i nationell rätt, kollektivavtal eller praxis, –att ställa krav på att sökanden har tillräckliga medel för att täcka kostnaderna för praktiken och har nödvändiga språkkunskaper, eller på att värdenheten påtar sig ansvaret för kostnader för kost och styrker att praktiken inte ersätter någon tjänst, –att ställa krav på att inkvarteringen i vissa fall uppfyller de krav som medlemsstaten ställt upp. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås det att det i de nya bestäm- melserna ska anges att de omfattar även praktikanter som har beviljats en praktikplats genom ett internationellt utbytesprogram eller ett bilateralt avtal. Vidare innebär promemorians förslag att det inte ställs upp krav på att praktikavtalet ska innehålla uppgifter om praktikens längd, uppgifter om tjänstgörings- och handledningsförhållandena, tiderna för praktik- tjänstgöringen eller det rättsliga förhållandet mellan praktikanten och praktikvärden. Enligt promemorians förslag ska praktikavtalet däremot innehålla utlänningens kvalifikationer. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några synpunkter på promemorians förslag och bedömning. Migra- tionsverket efterfrågar ett förtydligande av kravet på att praktiken ska ha anknytning till utlänningens utbildning. har även syn- punkter på vad som ska framgå av avtalet om praktik. Naturvetarna anser att det ska införas ett krav på att värdenheten ska styrka att praktiken inte ersätter en tjänst. anser att promemorian är otydlig i fråga om vilken vikt som ska läggas vid praktikavtalets överensstämmelse med svenska kollektivavtal och arbetsrättspraxis. Skälen för regeringens förslag och bedömning Med praktikant avses enligt definitionen i artikel 3.5 en tredjelands- medborgare som innehar en examen från högre utbildning eller följer ett studieprogram som leder till en examen från högre utbildning och som beviljas inresa och vistelse på en medlemsstats territorium för att följa ett praktikprogram i syfte att förvärva kunskaper, praktik och erfarenheter i en yrkesmiljö. För att beviljas ett uppehållstillstånd för praktik ska en tredjelands- medborgare, utöver de allmänna villkoren för inresa och vistelse, kunna visa upp ett praktikavtal som föreskriver teoretisk och praktisk utbildning med en värdenhet. ska innehålla en beskrivning av praktik- programmet och uppgifter om praktikens längd, tjänstgörings- och hand- ledningsförhållandena under praktiken, tiderna för praktiktjänstgöringen och rättsförhållandet mellan praktikanten och värdenheten. även styrka att han eller hon har erhållit en examen från högre utbildning Prop. 2019/20:9 inom de som föregår ansökningsdatumet eller följer ett studie- program som leder till en examen från högre utbildning (artikel 13). Utöver de obligatoriska villkoren för att beviljas uppehållstillstånd får medlemsstaterna enligt artikel 13 kräva att sökanden har tillräckliga medel för att täcka kostnaderna för praktiken, att han eller hon har eller kommer att få nödvändig språkutbildning samt att värdenheten påtar sig ansvaret för sökandens vistelse, särskilt vad gäller kost och logi. Medlemsstaten får även ställa krav på att inkvarteringen i vissa fall uppfyller de krav som medlemsstaten ställt upp. Vidare får medlemsstaterna kräva att praktiken genomförs inom samma område och på samma kvalifikationsnivå som den examen från högre utbildning eller det studieprogram som sökanden följer. Medlemsstaterna får också kräva att värdenheten styrker att praktiken inte ersätter en tjänst. Därutöver får medlemsstaterna kräva att praktikavtalet har godkänts av den behöriga myndigheten och att de villkor som avtalet grundar sig på uppfyller de krav som fastställs i nationell rätt, kollektiv- avtal eller praxis. Slutligen får medlemsstaterna kräva, i enlighet med nationell rätt, att värdenheten skriftligen åtar sig att ersätta kostnader för vistelsen och återresan som betalats med offentliga medel om tredjelands- medborgaren olagligen stannar kvar på medlemsstatens territorium. Värdenhetens ekonomiska ansvar ska upphöra senast efter det att praktikavtalet har löpt ut. Praktikanter beviljas enligt gällande rätt i regel uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 10 § UtlL och arbetstillstånd enligt antingen 6 kap. 2 § första eller tredje stycket UtlL. Praktikanter kan även beviljas uppehålls- tillstånd för besök enligt 5 kap. 10 § UtlL, om det är fråga om oavlönad praktik . I ett sådant fall behövs inte arbetstillstånd. De som har fått en praktikplats genom ett internationellt utbytesprogram eller ett bilateralt avtal beviljas uppehållstillstånd enligt 5 kap. 10 § UtlL och arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL . Som krav uppställs enligt praxis att utlänningen ska ha fyllt , ha ett giltigt pass och ha fått ett skriftligt erbjudande om praktiken. Enligt bilaterala samförståndsavtal med om rörlighet för unga personer (SÖ 2007:20) kan t.ex. studerande som är kanadensiska med- borgare och som är inskrivna vid en eftergymnasial läroanstalt i under vissa förutsättningar beviljas ett uppehållstillstånd i för att komplettera en del av sin akademiska utbildning här genom att genomföra ett i förväg avtalat kontrakt om praktikanttjänst- eller anställning. Ansökan om tillstånd för praktikarbete lämnas vanligen in till arbetsmarknadsmyndigheten eller en annan organisation i hemlandet som i samarbete med motsvarande organisation i ordnar en praktikplats. Praktikanter som inte omfattas av internationella utbyten eller avtal, såsom praktikanter som på egen hand ordnat med en praktikplats, beviljas uppehållstillstånd enligt 5 kap. 10 § UtlL och arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL, vilket innebär bl.a. att de måste erbjudas löne- och anställningsvillkor i nivå med svenska kollektivavtal eller praxis inom 2019/20:9 yrket eller branschen. I de flesta fall innebär det att villkoren ska motsvara dem som gäller för praktikanter i . Vilka praktikanter ska omfattas av de nya bestämmelserna? I promemorian föreslås det att nya bestämmelser om uppehållstillstånd för praktik ska införas i utlänningslagen i syfte att genomföra direktivets bestämmelser i den delen. Den personkategori som omfattas av direktivet och som därmed bör omfattas av de nya reglerna är de utlänningar som har fått en examen från högre utbildning eller som följer ett utbildnings- program som leder till en sådan examen. Vidare föreslås det i prome- – utöver vad som följer av direktivet – att den nya regleringen ska gälla också för praktikanter som har beviljats en praktikplats genom ett bilateralt avtal eller ett internationellt utbytesprogram. Direktivet medger att förmånligare bestämmelser tillämpas om sådana följer av internationella eller bilaterala avtal (artikel 4). Om de nya reg- lerna i utlänningslagen skulle gälla även för praktikanter som har beviljats en praktikplats genom ett bilateralt avtal, skulle det riskera att medföra att strängare krav ställs upp på den som ansöker om tillstånd än vad de bila- terala avtal som har ingått tillåter. skulle därmed riskera att bryta mot ingångna bilaterala avtal.