prop · H70311 · 2019-09-24 00:00:00 — Bland andra och kommuner menar att modellen riskerar att utjämna för ambitionsnivåer i andra skolformer. Skälen för regeringens förslag: Kommuner ska enligt 20 kap. 3 § skollagen (2010:800) erbjuda grundskole- och gymnasieutbildning för vuxna och ge möjlighet för nyanlända och personer som fått uppehållstillstånd att studera svenska genom sfi. vuxenutbildning är en av få obligatoriska verksamheter som inte omfattas av det nuvarande kostnadsutjämningssystemet. uppgick kommunernas sammanlagda nettokostnader för grundskole- och gymnasieutbildning för vuxna samt sfi till ca . finns stora skillnader i behov av vuxenutbildning mellan landets kommuner. Dessa behovsskillnader liksom nettokostnaderna för verksamheten förväntas framöver öka enligt utredningen, vilket även flera kommuner och Arbetsförmedlingen konstaterar i sina remissvar. Regeringen anser mot denna bakgrund, till skillnad från bl.a. , och kommuner, att det finns behov av utjämning och att en delmodell för vuxenutbildning bör införas. Regeringen anser att skillnaderna i behov av vuxenutbildning till stor del beror på strukturella faktorer och bedömer, till skillnad från och kommuner, att risken för att den nya delmodellen skulle utjämna för ambitionsnivåer i andra skolformer är liten. Kommuner kan få statlig ersättning för vissa kostnader för nyanlända personer enligt förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar. För att undvika att det sker en dubbelkompensation för personer som kommunerna kan få en statlig ersättning för avser regeringen att göra en justering i beräkningen av behov av sfi i förhållande till utredningens förslag, som beskrivs i avsnitt 6.5. Med denna justering anser regeringen, till skillnad från kommun, att det är motiverat att vuxenutbildning ingår i Prop. 2019/20:11 kostnadsutjämningen för kommuner. 5.2.2Nya och utgående delmodeller för en mer verksamhetsorienterad modellstruktur Regeringens förslag: I kostnadsutjämningen för kommuner ska det införas nya delmodeller för infrastruktur och skydd samt för verksamhetsövergripande kostnader. Delmodellerna för befolkningsförändringar, bebyggelsestruktur och löner ska utgå. I kostnadsutjämningen för landsting ska delmodellen för löner utgå. Regeringens bedömning: De komponenter som ingår i de del- modeller som ska utgå bör överföras till andra delmodeller. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig över förslaget, bl.a. samt , , och kommuner, tillstyrker eller har inga invändningar mot det. Några remissinstanser, bl.a. kommun, anser att lönemodellen bör finnas kvar som en egen delmodell eftersom det blir svårare att skilja löneskillnader från andra strukturella skillnader när den fördelas ut. remissinstanser, bl.a. SmåKom och och samt och läns landsting, anser att utjämning för löner bör utgå Några av dessa remissinstanser menar att modellen kompen- serar de kommuner som har en hög konkurrens om arbetskraft men inte de kommuner som har ett bristande utbud av arbetskraft, trots att det senare också kan driva upp lönenivån. och läns landsting anser att det inte går att avgöra hur stor del av skillnaderna som är strukturellt betingade och vad som är ambitionsrelaterat och att det därför inte ska utjämnas för lönekostnadsskillnader. Skälen för regeringens förslag och bedömning En verksamhetsorienterad modellstruktur motiverar nya delmodeller Kostnadsutjämningens nuvarande modellstruktur innefattar delmodeller som är såväl verksamhetsorienterade som kommunrespektive landstings- I utredningen framförs att en nackdel med detta är att det inte går att samla alla komponenter som är relevanta för en viss verksamhet Regeringen delar utredningens bedömning att en mer verksamhetsorienterad modellstruktur är önskvärd eftersom det ger en mer samlad bild över vilka komponenter som påverkar en viss verksamhet. den redovisning som sker av utfallet i det kommunalekonomiska utjämningssystemet genom publicering går det att se de olika komponenterna i beräkningen av standardkostnad i del- Regeringen ser därför inte, till skillnad från kommun, att svårighet att särskilja lönekostnadsskillnader är ett hinder för att fördela ut komponenter. Regeringen avser därför att i den utsträckning det är möjligt fördela ut komponenter på respektive verksamhetsmodell. De verksamhetsnära komponenterna i kostnadsutjämningen för kommunerna inom delmodellerna för befolkningsförändringar och löner bör därför överföras till delmodellerna för respektive verksamhet. När det gäller kostnadsutjämningen för landstingen bör kompensationen för skillnader i lönekostnader föras över till delmodellen för hälso- och sjukvård. Eftersom det finns komponenter som är av övergripande natur är det inte möjligt att skapa en struktur som är helt verksamhetsorienterad. Regeringen föreslår därför, i enlighet med utredningens förslag, att de delar inom kostnadsutjämningen för kommuner som inte kan fördelas ut ska samlas i en delmodell för verksamhetsövergripande kostnader. I den nya delmodellen för verksamhetsövergripande kostnader bör kompensation för befolkningsminskning, eftersläpning av intäkter, administration, uppvärmning och byggnation inkluderas. Komponenterna administration, uppvärmning och byggnation bör överföras från delmodellen för bebyggelsestruktur. Komponenterna befolkningsminskning och eftersläpning av intäkter bör överföras från delmodellen för befolkningsförändringar. Regeringen föreslår även att en ny delmodell för infrastruktur och skydd ska införas, i enlighet med utredningens förslag om en mer verksamhetsorienterad modellstruktur. I delmodellen bör komponenterna gator och vägar samt räddningstjänst ingå. Dessa komponenter bör överföras från delmodellen för bebyggelsestruktur. Delmodellerna för befolkningsförändringar, bebyggelsestruktur och löner inom kostnadsutjämningen för kommuner bör utgå eftersom de ingående komponenterna i dessa delmodeller förs över till andra delmodeller. Av samma skäl bör delmodellen för löner utgå ur kostnadsutjämningen för landsting. Den förändrade modellstruktur som föreslås leder inte till några förändringar i ekonomiskt utfall eftersom det bara handlar om var de olika delkomponenterna redovisas. Utjämning för skillnader i lönekostnader De nuvarande delmodellerna för löner utjämnar för skillnader i lönekostnader mellan kommuner respektive mellan landsting. Flera remissinstanser, bl.a. SmåKom, ifrågasätter om det alls bör ske någon kompensation för lönekostnadsskillnader. Det finns enligt regeringens mening strukturella faktorer som motiverar utjämning för skillnader i lönekostnader, bl.a. lokal efterfrågan på och konkurrens om arbetskraft och lokalt levnadsomkostnadsläge. Utjämningen inom de nuvarande delmodellerna för löner utgår från en statistiskt förväntad lönenivå utifrån strukturella faktorer, och inte den faktiska lönenivån. Regeringen anser därför, till skillnad från och läns landsting, att det i huvudsak är strukturellt betingade och inte ambitionsrelaterade skillnader som beaktas. Utredningens utvärdering av lönemodellen för kommuner visar att det finns betydande löneskillnader mellan kommunerna. Utvärderingen visar också att de faktorer som används i beräkningen av utjämningen för skillnader i lönekostnader i hög grad förklarar skillnader i lönekostnader mellan kommunerna. Regeringen anser, till skillnad från bl.a. , att delmodellen väsentligen fångar upp de struktur- Prop. 2019/20:11 ella faktorer som bidrar till lönekostnadsskillnader. prövat om höga löner förklaras av skillnader i ekonomiska möjligheter, men har funnit att även om hänsyn tas till skillnader i intäkter finns bestående strukturella skillnader i löneläget. När det gäller skillnader i lönekostnader mellan landstingen konstaterar utredningen att dessa visserligen är mindre än skillnaderna i löner mellan kommunerna, men att skillnader föreligger och att utjämning därför bör ske. Regeringen instämmer i utredningens bedömning avseende behov av utjämning för skillnader i lönekostnader och anser, till skillnad från bl.a. SmåKom och landsting, att det är motiverat att även fortsättningsvis utjämna för skillnader i lönekostnader mellan såväl kommuner som mellan landsting. 5.2.3Delmodellen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund utgår Regeringens förslag: Delmodellen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund ska utgå ur kostnadsutjämningen för kommuner. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig, bl.a. och Statskontoret samt och kommuner, tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. avstyrker förslaget eftersom kommunen anser att delmodellen tar hänsyn till att det på gruppnivå finns särskilda behov inom socioekonomiskt utsatta områden som medför merkostnader och att dessa inte enbart fångas på individnivå. Även kommun lyfter fram att delmodellen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund tar hänsyn till skillnader på områdesnivå, till skillnad från den socioekonomiska kompensation som utredningen föreslår ska införas i kostnadsutjämningen i stället, och ser detta som en svaghet med förslaget. anför att delmodellen enbart ska tas bort om den socioekonomiska variabeln i övriga delmodeller kompenseras fullt ut. Skälen för regeringens förslag: Delmodellen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund ska kompensera för merkostnader till följd av ett ökat behov av stödinsatser inom förskola, grundskola och gymnasieskola som utländsk bakgrund kan ge upphov till. Med utländsk bakgrund avses invånare i åldern 0–som är födda utanför eller utanför EU15, dvs. de femton länder som utgjorde Europeiska unionen före utvidgningen , eller är födda inom eller EU15 och har minst en förälder som inte är det. Utredningen påpekar att barn och ungdomar med utländsk bakgrund således kan innefatta såväl en ungdom som kom från inbördeskrig som en ungdom född i av föräldrar från f.d. . Båda inkluderas i definitionen men det faktiska stödbehovet skiljer sig åt. Utredningen anser att den nuvarande utformningen av delmodellen och definitionen av utländsk bakgrund inte kan anses vara träffsäker i förhållande till de merkostnader som den är tänkt att 2019/20:11 Regeringen instämmer i utredningens bedömning och anser att socioekonomiska förhållanden är en mer relevant grund för kostnadsutjämning än härkomst. Regeringen bedömer vidare att socioekonomiska skillnader bör beaktas inom ramen för de verksamhetsorienterade delmodellerna, i enlighet med vad som anförs i avsnitt 5.2.2. Mot denna bakgrund anser regeringen, till skillnad från bl.a. och kommuner, att delmodellen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund bör utgå. Regeringen bedömer att de sammanvägda effekterna av förändringarna inom kostnadsutjämningen som föreslås i denna proposition, i form av en förstärkt socioekonomisk kompensation i systemet, kommer att väga upp borttagandet av delmodellen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund. Regleringen sker i förordning De förändringar i kostnadsutjämningen som redovisas i detta avsnitt avses att beslutas av regeringen genom förordningsändringar. Förskola, fritidshem och annan pedagogisk Regeringens bedömning: I kostnadsutjämningen för förskola, fritids- hem och annan pedagogisk verksamhet bör kompensation för skillnader i behov i varje kommun beräknas med två nya index, ett för behov av förskola och ett för behov av fritidshem. Indexet för behov av förskola bör baseras på variablerna pendling över kommungräns, inklusive gränspendling till och , andel barn med ensamstående föräldrar och andel barn med högutbildade föräldrar. av fritidshem bör baseras på variablerna pendling över kommungräns, inklusive gränspendling till och , och andel barn med bör inte ges i uppdrag att genomföra en under- sökning om genomsnittlig vistelsetid i förskola. Kompensation för gles bebyggelse, socioekonomiska skillnader och kraftig minskning av antal barn i åldern 1–bör införas som nya komponenter i delmodellen. I beräkningen av kompensation för lönekostnadsskillnader inom för- skola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet bör löne- kostnadsindexet och lönekostnadsandelen uppdateras. Det belopp som används i beräkningen av kompensation för kraftig ökning av antal barn i åldern 1–bör uppdateras. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen föreslår dock att , nedan , ges i uppdrag att genomföra en undersökning om vistelsetid i I utredningens förslag ingår inte gränspendling i beräkningen av index för behov av förskola och behov av fritidshem. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig, bl.a. samt och tillstyrker i huvudsak eller har inga invändningar mot förslaget. SmåKom tillstyrker förslaget som helhet och menar bl.a. att det är nödvändigt att glesbygdsförhållanden beaktas i utjämningen, vilket även och kommuner är positiva till. Flera remissinstanser, bl.a. och kommun, är positiva till att utjämning görs på socioekonomisk grund och kommun påpekar att utjämningen bör ta hänsyn till skillnader i behov utöver vad som går att avläsa i strikta kostnadsskillnader. Några remissinstanser, bl.a. , och kommuner, är kritiska till det föreslagna indexet för behov av förskola eftersom de anser att vistelsetiden inte bestäms av om föräldrar pendlar över kommungräns, utan av pendlingstid eller pendlingsavstånd. Variabeln pendling över kommungräns skulle enligt kommunerna missgynna till ytan större kommuner. och kommuner anser att de som pendlar över landsgräns bör ingå i variabeln pendling över kommungräns. Några remissinstanser, bl.a. , påpekar att det är viktigt att uppgifter avseende vistelsetider uppdateras . kommun anför att beräkningen av förväntat behov av förskola och annan pedagogisk verksamhet genom att mäta behov efter vistelsetid i stället för inskrivningsgrad inte tar full hänsyn till nyanländas behov av förskola. Flera remissinstanser, bl.a. , anser att det är positivt att en kompensation för skillnader i socioekonomi införs i delmodellen eftersom det bedöms skapa mer likvärdiga förutsättningar. Ett antal remissinstanser, bl.a. samt , och kommuner, avstyrker att en kompensation för skillnader i socioekonomi införs eftersom ett införande trots att utredningen inte har kunnat se ett samband mellan svag socioekonomi och högre nettokostnader enligt dessa remissinstanser skulle utgöra ett avsteg från principen att systemet endast ska beakta påvisbara kostnadsskillnader. Statskontoret konstaterar att kommuner är skyldiga att fördela resurser inom skolan utifrån barnens och elevernas förutsättningar och behov. Myndigheten för ett resonemang om såväl fördelar som nackdelar med att införa socioekonomisk kompensation i delmodellerna för skolväsendet i kostnadsutjämningen, bl.a. av de skäl som ovan nämns. framhåller att myndigheten inte bedömer det som lämpligt att samla in uppgifter om vistelsetid i förskola från kommunerna, bl.a. mot bakgrund av att det skulle leda till en ökad uppgiftslämnarbörda för kommunerna. för vidare fram att en föräldraenkät om vistelsetider blir mycket kostsam. Skälen för regeringens bedömning I den nuvarande delmodellen för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet är grunden för standardkostnaden en åldersersättning som beräknas utifrån andelen barn i åldern 1–respektive 6–i 2019/20:11 kommunen och den genomsnittliga kostnaden i landet för de aktuella verksamheterna. Till detta görs tillägg och avdrag för skillnader i behov av förskola och fritidshem. Ny beräkning av skillnader i behov av förskola och fritidshem Tillägg och avdrag för skillnader i behov av förskola och fritidshem beräknas i nuvarande system för att kompensera för skillnader i vistelsetid i förskola respektive inskrivningsgrad i fritidshem. Kompensationen för skillnader i vistelsetider i förskola baseras på en föräldraenkät och kompensationen för skillnader i inskrivningsgrad i fritidshem baseras på registerdata från och uppdateras . Varje kommun har tilldelats sin kommungrupps genomsnittliga vistelsetid respektive inskrivningsgrad enligt Kommuner och Landstings (SKL) kommungruppsindelning som gällde för åren 2005 respektive 2011. De beräknade behoven av förskola respektive fritidshem redovisas i form av två index. Regeringen anser att det är angeläget att de kommungruppsvisa indexen för behov av förskola och fritidshem byts ut mot index som på ett mer rättvisande sätt uppskattar ett strukturellt behov av förskola och fritidshem i respektive kommun. Index för behov av förskola bör baseras på en förväntad vistelsetid utifrån de strukturella variabler som utredningen har funnit samvariera med vistelsetider i förskola: pendling över kommungräns, andel barn med ensamstående föräldrar och andel barn med högutbildade föräldrar. Några remissinstanser, bl.a. och kommuner, för fram att variabeln pendling över kommungräns inte fångar behovet av förskola på ett rättvisande sätt, eftersom den missgynnar till ytan stora kommuner, och att pendlingstid eller pendlingsavstånd vore mer rättvisande. Av de analyser av olika strukturella variabler som utredningen har genomfört framgår att de tre föreslagna variablerna ger den högsta förklaringsgraden för skillnader i vistelsetid. Analyserna visar att om variabeln pendling över kommungräns ersätts med genomsnittligt pendlingsavstånd minskar modellens förklaringsgrad. Det saknas tillgänglig statistik över pendlingstid och en analys av en sådan variabel kan därmed inte göras. Mot denna bakgrund delar regeringen utredningens bedömning att de föreslagna variablerna är lämpliga för att fånga behovet av förskola och att de bör ligga till grund för beräkningen av index för behov av förskola. Regeringen instämmer dock i bl.a. och kommuners synpunkt att det i beräkningen bör tas hänsyn till gränspendling. Detta har marginell betydelse för modellens övergripande förklaringsgrad men för enskilda kommuner ger det en viss påverkan på standardkostnaden och regeringen anser därför att en sådan justering är motiverad. Regeringen kan konstatera att utredningen inte har kunnat hitta strukturella variabler som i tillräcklig grad förklarar skillnader i inskrivningsgrad i förskola, trots att flera kontrollvariabler undersökts. kommun anför att detta leder till att den föreslagna modellen inte tar full hänsyn till nyanländas behov av förskola. Regeringen bedömer dock att detta perspektiv omhändertas genom införandet av en kompensation för socioekonomiska skillnader i delmodellen. När det gäller behov av fritidshem visar utredningens analyser att det finns ett samband mellan inskrivningsgrad och variablerna pendling över kommungräns och andel barn med högutbildade föräldrar. Indexet för behov av fritidshem bör därför baseras på strukturellt förväntad inskrivningsgrad utifrån dessa variabler. I beräkningen av tillägg och avdrag för skillnader i behov av förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet anser regeringen, liksom utredningen, att behovsindexen bör multipliceras med kommunens åldersersättning i stället för, som i nuvarande modell, genomsnittskostnaden per invånare. I den nuvarande modellen grundar sig det kommungruppsvisa indexet för behov av förskola på vistelsetider från en föräldraenkät som genomförde 2005. Utredningens analyser av skillnader i vistelsetider utgår från en föräldraenkät . Regeringen anser, i likhet med , att det är önskvärt att underlaget avseende vistelsetider är så aktuellt som möjligt. Vid en kommande översyn av kostnadsutjämningen bör underlaget för utjämning av vistelsetider baseras på ett mer aktuellt underlag. Mot bakgrund av de nackdelar som en föräldraenkät om vistelsetider i förskola samt ökad statistikinsamling från kommunerna innebär, vilket också påpekas av i myndighetens remissvar, avser regeringen inte att besluta om ett sådant uppdrag till . Kompensation för merkostnader i glesbygd införs I nuvarande kostnadsutjämning beräknas kompensation för merkostnader i glesbygd i delmodellerna för grundskola, gymnasieskola, äldreomsorg, räddningstjänst, hälso- och sjukvård och bebyggelsestruktur. Utredningen har kunnat fastslå att det finns ett samband mellan gles bebyggelse och högre nettokostnader även för förskola. Regeringen anser, i likhet med och kommuner samt , därför att det är motiverat att införa en kompensation för merkostnader i glesbygd i delmodellen för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet. En sådan kompensation i delmodellen skulle öka symmetrin i kostnadsutjämningen och bör ske trots att kostnadsskillnaderna är förhållandevis små. Kompensationen bör beräknas utifrån ett förväntat behov av små förskolor, utifrån geografi och bosättningsmönster, relaterat till en av utredningen beräknad merkostnad för små förskolor. Utredningen har i beräkningen av förväntat behov av små förskolor använt modell Struktur. I beräkningen har en fiktiv utplacering av förskolor gjorts utifrån var barn i åldern 1–är bosatta och antaganden om ett rimligt längsta avstånd till en förskola. Utifrån de beräknade merkostnaderna för gleshet har ett kommunspecifikt index tagits fram. Regeringen anser att kompensationen för gleshet bör baseras på detta index. Indexet bör ligga fast och relateras till åldersersättningen i beräkningen av kompensation för gleshet, för att kompensationen inte ska urholkas i förhållande till övriga delar i kostnadsutjämningen. Kompensation för socioekonomiska skillnader införs Utredningen har övervägt om socioekonomiska faktorer beaktas i tillräcklig utsträckning i nuvarande kostnadsutjämning. 2019/20:11 att det råder konsensus om socioekonomins betydelse i skolväsendet och konstaterar att det inte går att påvisa att kommuner som har sämre socioekonomiska förutsättningar har högre kostnader för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet. Det kan finnas flera anledningar till detta enligt utredningen, t.ex. att möjligheten till finansiering av verksamheten är mindre i socioekonomiskt utsatta kommuner. Enligt 2 kap. 8 b § skollagen (2010:800) ska kommunerna fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Många kommuner baserar sin resursfördelning inom förskola och skola på socioekonomiska faktorer enligt preliminära resultat från en undersökning som SKL har genomfört och som utredningen har tagit del av. Regeringen, liksom bl.a. kommun, delar utredningens bedömning att även strukturella behovsskillnader, inte bara kostnadsskillnader, kan utgöra skäl för utjämning. Detta sker redan i delmodellen för äldreomsorg som kompenserar för skillnader i behov av att tillhandahålla äldreomsorg på andra språk än svenska. Regeringen anser, i likhet med bl.a. SmåKom, och kommun, att det är motiverat att införa en kompensation för socioekonomiska skillnader i delmodellen för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet för att stärka förutsättningarna att tillhandahålla en likvärdig förskola. avstyrker förslaget och menar att det innebär ett avsteg från de principer som vanligen tillämpas inom kostnadsutjämningen, eftersom utredningen inte har kunnat se ett samband mellan socioekonomi och kostnader. anför att de krav och önskemål som staten vill ställa på verksamheten i första hand bör uttryckas i lagstiftning eller genom andra ställningstaganden från statsmakternas sida och att staten inte bör försöka påverka kommunernas prioriteringar via kostnadsutjämningen. Regeringen konstaterar att skolväsendets kompensatoriska uppdrag tydligt framgår i skollagen. I 1 kap. 4 § skollagen anges att det i utbildningen ska tas hänsyn till barns och elevers olika behov och att en strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Alla ska, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning (1 kap. 8 §) och utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 §).