prop · H603158 · 2019-09-04 00:00:00 — Bestämmelserna har en historisk bakgrund i tidigare försäkringsdirektiv inom EU. Den tidigare regleringen har dock innehållit ett större inslag av buffertar i sättet att beräkna avsättningarna (genom krav på s.k. betryggande antaganden). Det totala kapitalbehovet har därför varit högre. Det har även funnits relativt strikta och detaljerade placeringsbestämmelser, som begränsat möjlig- heten att ta risk men också i vissa mån försämrat förmågan att göra väl avvägda investeringar. I modernare solvensregleringar beräknas de försäkringstekniska avsättningarna i princip utan buffertar (s.k. verkligt värde-värdering) och de detaljerade placeringsbestämmelserna har slopats. Detta kombineras dock med ett riskkänsligt kapitalkrav som är avsett att fånga de faktiska riskerna i verksamheten, oavsett om riskerna finns på åtagande- eller tillgångssidan i solvensbalansräkningen. Som , och anför får den solvensreglering som följer av andra tjänstepensionsdirektivet anses vara en olämplig blandning av två i grunden olika typer av regelsystem. Det finns en risk att solvens- regleringen i direktivet inte i tillräcklig grad beaktar de risker som finns hos tjänstepensionsföretag bl.a. till följd av de investeringar som görs och den bristande matchning som kan finnas mellan skuld- och tillgångssidan i en tänkt balansräkning. med helt olika samman- sättning av tillgångar och med olika grad av riskspridning kan ha samma kapitalkrav, trots att det faktiska behovet av buffertkapital skiljer sig åt mellan företagen. Det bör givetvis finnas goda möjligheter för tjänste- pensionsföretag att investera inbetalda väl så att en hög avkastning möjliggörs. Men det är då lämpligt att solvensregleringen i direktivet kompletteras med ett riskkänsligt kapitalkrav av det slag som för när- varande används i tillsyn. En nackdel med den reglering som gäller för försäkringsföretag som följer övergångsbestämmelserna och för tjänstepensionskassor är att saknar möjlighet att ingripa om ett företag inte upp- fyller kraven enligt den riskkänsliga tillsynsmodellen. Regeringen anser att det är viktigt att utöka samhällets ansvar för tjänstepensionerna genom att säkerställa att det finns en möjlighet för den ansvariga myndigheten att vidta effektiva åtgärder om ett tjänstepensionsföretag inte har ett tillräck- ligt buffertkapital med hänsyn till riskerna i verksamheten. Det kan konsta- teras att det finns ett brett stöd hos många aktörer i branschen för att för- stärka solvensregleringen för tjänstepensionsföretag med ett riskkänsligt kapitalkrav som följer av lag och som är förenat med väl avvägda ingripandemöjligheter för . 2018/19:158 organisationer, Kommuner och Landsting och myndigheter som och riksbank ställer sig positiva till detta. När utredningen lämnade sina förslag fanns en diskussion på EU-nivå om en framtida revidering av kapitalkravet för tjänstepen- sionsföretag. förs emellertid inga diskussioner om en över- syn på EU-nivå av kapitalkravet för tjänstepensionsföretag. Någon revide- ring av direktivet i denna del kan därmed inte förutses . Det finns därför inte anledning att avvakta med att införa ett riskkänsligt kapitalkrav för tjänstepensionsföretag. och anför som skäl mot att införa ett riskkänsligt kapitalkrav att det riskerar att leda till lägre pensionsnivåer och en övergång till lösningar som innebär att en större del av risken läggs på försäkringstagare och försäkrade. De anser även att tjänstepensions- företagens konkurrenskraft kan försämras jämfört med institut i andra medlemsstater i EU. Regeringen bedömer dock att ett lagstadgat risk- känsligt kapitalkrav i sig inte kan anses medföra någon risk för lägre tjänstepensioner eller att en större del av riskerna läggs på enskilda. Det är dock viktigt att skyddsnivån och den närmare utformningen av det riskkänsliga kapitalkravet är väl avvägda. Avsikten är inte att kapitalkravet ska förhindra ett lämpligt risktagande inom någon form av tjänste- pensionsverksamhet. Till skillnad från det och framför bör kapitalkravet utformas med beaktande av de särskilda förhållanden som gäller för tjänstepensionsföretag i . Det är alltså inte nödvändigtvis så att skyddsnivån behöver vara densamma som i Solvens , där skyddet har anpassats utifrån de risker som ett genomsnittligt försäkringsbolag i är exponerat för. Vidare är det inte troligt att ett väl avvägt riskkänsligt kapitalkrav får några större konsekvenser för tjänstepensionsföretagens möjligheter att konkurrera med institut i andra länder inom EES. Det kan konstateras att den nuvarande riskkänsliga trafikljusmodellen inte förefaller ge upphov till någon negativ konkurrenseffekt för de företag som omfattas av denna. Det kan inte uteslutas att det i viss mån kan innebära en fördel för tjänstepensionsföretag att de omfattas av en reglering som säkerställer att de har en lämplig kapitalbuffert med hänsyn till deras riskprofil. I ljuset av tjänstepensionernas stora betydelse för enskilda och för samhället har denna aspekt dessutom mindre vikt än intresset av att säkerställa ett full- gott och väl avvägt skydd för tjänstepensionerna, i enlighet med den bedömning som regeringen gör i avsnitt 5.6. När det gäller betydelsen för samhället instämmer regeringen också i och Riks- bankens bedömning att ett högre kapitalkrav kan medföra positiva följder för stabiliteten i det finansiella systemet. Sammanfattningsvis finns det starka skäl för att införa ett riskkänsligt kapitalkrav som följer av lag och som är förenat med väl avvägda ingripandemöjligheter för . Regeringen återkommer nedan till frågan om vilken skyddsnivå som bör beaktas vid beräkningen av kapitalkravet för de risker som ingår i kapitalkravet och när kapital- kravet läggs samman. Utformningen ska bygga på vedertagen teknik för beräkning av risker föreslår att det riskkänsliga kapitalkravet ska utformas med utgångspunkt i en vedertagen teknik för beräkning av risker som bygger på statistiska metoder och riskmåttet Value-at-Risk. En sådan teknik används i Solvens och i trafik- ljusmodell. Tekniken medför att det sammanlagda kapitalkravet blir relativt enkelt att beräkna genom en justerad sammanläggning av kapital- kraven för enskilda risker. Regeringen anser att det är en fördel att det riskkänsliga kapitalkravet utformas med metoder som är beprövade och förhållandevis enkla att tillämpa. Det finns därför anledning att följa förslag i denna del. I likhet med det som gäller för försäkringsföretag som följer försäkringsrörelselagen bör det riskkänsliga kapitalkravet beräknas under antagandet att företaget kommer fortsätta att driva sin verksamhet, vilket ger uttryck för den s.k. fortlevnadsprincipen. Svensk Försäkring anser att det bör klargöras hur den riskreducerande effekten av avgiven återförsäkring ska hanteras. Enligt Svensk Försäkrings uppfattning står det i strid med skälen bakom ett riskkänsligt kapitalkrav att inte beakta återförsäkring. Regeringen instämmer i att effekten av risk- reducerande åtgärder som t.ex. avgiven återförsäkring bör beaktas i det riskkänsliga kapitalkravet. Avsikten är att det riskkänsliga kapitalkravet ska fånga upp de väsentliga risker som företaget faktiskt är utsatt för. Detta är även något som för fram i kapitalkravsrapporten. På vilket sätt riskreducerande åtgärder ska beaktas vid beräkningen av kapitalkravet och om detta t.ex. bör förenas med några särskilda villkor är dock frågor som inte bör regleras i lag utan i föreskrifter på lägre nivå än lag. Vidare föreslår att förluster som kan uppkomma ska beaktas vid beräkningen av det riskkänsliga kapitalkravet. används i Solvens II- regelverket och i trafikljusmodell. Från ett teoretiskt perspektiv bör tidsperioden spegla den tid över vilken ett företag inte kan undvika förluster genom att förändra sammansättningen av åtaganden och tillgångar. Tjänstepensionsåtaganden är generellt sett mycket långa och kan vara svåra att justera på kort sikt för ett företag. Sammansättningen av tillgångssidan kan däremot förändras relativt snabbt. Från ett praktiskt per- spektiv är det dock rimligt att välja för åtagandena och tillgångarna. Sammantaget anser regeringen, i likhet med Finansinspek- tionen, att tidsperioden bör användas vid beräkningen av det riskkänsliga kapitalkravet för tjänstepensionsföretag. Det riskkänsliga kapitalkravet innebär att tjänstepensionsföretag ska ha en tillräcklig buffert för att klara av ekonomiskt ofördelaktiga utfall som exempelvis ett allvarligt marknadsläge kan resultera i. Konfidensnivån anger hur stora ekonomiskt ofördelaktiga utfall som ett företag minst ska ha kapital att klara av innan företaget får problem med att uppfylla sina åtaganden. Den valda skyddsnivån kan sägas ge uttryck för en acceptabel risk för att försäkringstagare, de försäkrade och andra ersättnings- berättigade inte ska få ut hela sin garanterade pension. Ju högre skyddsnivå desto säkrare är det att tjänstepensionsföretaget kan infria de garanterade 2018/19:158 åtagandena. Men en hög skyddsnivå minskar utrymmet för före- taget att ta finansiell risk i syfte att uppnå en högre avkastning. en koppling mellan risknivån i förvaltningen och den förväntade avkast- Ett lägre risktagande i förvaltningen innebär lägre förväntad Lägre förväntad avkastning innebär lägre framtida pensioner. Valet av skyddsnivå innebär alltså en viss avvägning mellan säkerhet och möjlighet till avkastning, även om det som bl.a. påpekar är riktigt att företagen själva kan öka avkastningspotentialen genom att justera den andel av premierna som används som grund för garantier. Flera omständigheter måste beaktas vid valet av skyddsnivå. känsliga kapitalkravet bör, som nämns ovan, vara utformat med beaktande av de särskilda förhållanden som gäller för tjänstepensionsföretag. sådan aspekt är att det precis som för andra former av livförsäkring i regel är fråga om långa åtaganden. Den större delen av de sammantagna riskerna finns i de tillgångar som företagen måste hålla för att kunna uppfylla sina Tjänstepensionernas betydelse för de nuvarande och framtida pensionärernas försörjning innebär att det måste gå att förlita sig på att garanterade åtaganden kan infrias. Tjänstepensionen är också en viktig del av det svenska pensionssystemet och utgör ett komplement till den För många kommer tjänstepensionen att utgöra en stor andel av den slutgiltiga pensionen. att tjänstepensionen för dem som går i pension nu kan utgöra 15–20 procent av en individs totala pension medan den för yngre generationer kan komma att utgöra 20–. Tjänstepensionen fyller därmed en betydelsefull funktion som inkomstförstärkare vid pensioneringen. Regeringen anser därför att det är lika viktigt som tryggheten när det gäller tjänstepensionerna att inbetalade kan förvaltas väl så att en tillfredsställande nivå på tjänstepensionerna möjliggörs. Även om det för företag och enskilda finns möjlighet att välja mer riskfyllda alternativ eller lösningar så måste de företag som erbjuder produkter med vissa garan- terade åtaganden ha goda förutsättningar att uppnå en hög avkastning och därigenom högre nivåer på utbetalningarna än det som utlovats. Ytterligare en omständighet som bör beaktas är att de långa åtaganden som ett tjänstepensionsföretag har medför att risken är relativt sett större att det ska inträffa ett allvarligt marknads- läge som företaget har svårt att klara av. Detta talar för att konfidensnivån inte bör vara alltför låg. Om tjänstepensionsföretagen är välkapitaliserade minskar också risken för att de behöver göra stora förändringar i samman- sättningen av tillgångsportföljerna om ett allvarligt marknadsläge inträffar, vilket kan ha en negativ inverkan för den finansiella stabiliteten. I sammanhanget kan nämnas risken att det riskkänsliga kapitalkravet i sig bidrar till ökad instabilitet om ett allvarligt marknadsläge inträffar, vilket anför som skäl mot att införa ett riskkänsligt kapital- Sådana effekter kan finnas och kan enligt rekommendationer motivera att en förhållandevis lång återhämtnings- period tillåts om det riskkänsliga kapitalkravet underskrids. bör dock inte ges någon större vikt när det ska bestämmas vilken konfi- densnivå som bör väljas. Det bör dock beaktas att den valda skyddsnivån inte bör försämra möjligheter att på ett tidigt stadium ingripa och granska företagens åtgärder i finansiellt ansträngda situationer. Återhämtningstider och ingripanderegler i övrigt behandlas i avsnitt 13.2. Avvägningarna kring valet av skyddsnivå bör också kompletteras med en bedömning av hur den nuvarande regleringen för företag med tjänste- pensionsverksamhet har fallit ut. Enligt är det stora flertalet företag som tillhandahåller tjänstepension välkapitaliserade. De håller också betydande buffertar utöver det som krävs enligt Finans- inspektionens tillsynsmodell. Detta kan givetvis ha olika orsaker, men erfarenheterna kan anses ge visst stöd för att den nuvarande riskkänsliga tillsynsmodellen haft en god effekt. Som utgångspunkt kan det därför finnas skäl för viss försiktighet när det gäller att förändra den skyddsnivå som trafikljusmodellen ger uttryck för. Modellen är utformad med utgångspunkt i samma konfidensnivå som i Solvens (99,), men innehåller vissa antaganden som sätter ned kapitalbehovet, såsom att utfallet av finansiella risker är okorrelerade. Som belyser kan rimligheten av sådana antaganden ifrågasättas, men det innebär inte i sig att den sammantagna skyddsnivån som modellen ger uttryck för skulle vara olämplig. Många remissinstanser, bl.a. de fackliga centralorganisationerna samt Kommuner och Landsting, förespråkar att en konfidensnivå väljs som innebär att det totala kapitalkravet är oförändrat i förhållande till trafikljusmodellen. Det finns alltså ett brett stöd för att det nuvarande systemet ger uttryck för en lämplig avvägning mellan trygghet och möjlig- het till risktagande. Regeringen finner sammantaget skäl att instämma i den bedömningen. Med hänsyn till tjänstepensionernas viktiga betydelse för enskilda och för samhället är det knappast aktuellt att försämra det skydd som finns i det nuvarande systemet. Erfarenheterna av trafikljus- modellen ger emellertid inte heller något starkt stöd för att skyddsnivån behöver höjas. I promemorian föreslås med utgångspunkt i de nivåer som testats och redovisats i att konfidensnivån ska väljas. Många remissinstanser anser att konfidensnivån borde vara 97 pro- cent för att motsvara kapitalbehovet enligt trafikljusmodellen. Enligt en fördjupad analys som gjorts innebär en sänkning av konfidensnivån till att kapitalkravet hamnar i nivå med kapital- behovet enligt trafikljusmodellen. Analysen ger stöd för att vissa företag med den konfidensnivån kommer att få ett högre kapitalkrav, medan andra företag får ett lägre kapitalkrav jämfört med trafikljusmodellen. Detta är dock en naturlig följd av kapitalkravets riskkänsliga karaktär och att funnit anledning att se över antagandena för de risk- kategorier som föreslås ingå i det riskkänsliga kapitalkravet. För företag som meddelar tjänstepensionsförsäkringar i form av s.k. traditionell liv- försäkring, där viss avkastning på garanteras, kommer förändring- arna sannolikt att vara små. För företag som meddelar tjänstepensions- försäkringar i form av fondförsäkring kan ökningen vara större, men det ska ses i ljuset av att trafikljusmodellen ger upphov till ett mycket lågt kapitalbehov för sådana åtaganden. Regeringen gör, i likhet med många remissinstanser, bedömningen att konfidensnivån bör användas i det riskkänsliga kapitalkravet. Denna skyddsnivå ger enligt regeringens uppfattning uttryck för en lämp- lig avvägning mellan trygghet och möjlighet till avkastning i den verk- samhet som de nya tjänstepensionsföretagen kommer att driva. Det kan förtydligas, vilket och , AMF och 2018/19:158 Försäkring efterfrågar, att syftet med den föreslagna nivån är att kapital- kravet i absoluta tal ska motsvara nivån i dagens trafikljusmodell, men då givetvis med beaktande av att någon exakt överensstämmelse inte kan uppnås, vare sig totalt sett eller – i synnerhet – för de enskilda företagen. Det kan, som m.fl. påpekar, få en viss negativ inverkan på konkurrensneutraliteten mellan svenska företag att en särskilt anpassad, lägre konfidensnivå väljs för tjänstepensionsföretag. Att ett riskkänsligt kapitalkrav föreslås som är avsett att ge ett fullgott men väl avvägt skydd för försäkringstagarna och de försäkrade medför dock i sig att skillnaderna inte blir så stora mellan företag som erbjuder tjänstepensionsförsäkring och som följer olika regelverk, å ena sidan Solvens och åandra sidan den nya lagen om tjänstepensionsföretag. Som arbetsgivare och anställd ska det gå att förlita sig på att tjänstepensionerna är trygga och att förvaltningen ger goda möjligheter till avkastning oavsett vilken lag- stiftning som följs av det företag som tryggar tjänstepensionen. Det finns dock inte skäl att därutöver ge konkurrenshänsyn någon avgörande betyd- else vid valet av konfidensnivå. Strävan efter att motverka snedvridning av konkurrensen ska inte, som anges i avsnitt 5.7, drivas så långt att den motverkar en effektiv förvaltning av pensionskapitalet eller ett fullgott skydd för de nuvarande och framtida pensionärerna. Som nämns ovan görs också bedömningen att det inte är troligt att ett väl avvägt riskkänsligt kapitalkrav får några större konsekvenser för tjänstepensionsföretagens möjligheter att konkurrera med institut i andra länder inom EES. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att konfidensnivån ska väljas som skyddsnivå för det riskkänsliga kapitalkravet. Det innebär att kapitalkravet kommer att vara i nivå med det kapitalbehov som följer av nuvarande tillsynsmodell. Den föreslagna nivån har också fördelen att det inte är sannolikt att det skulle ske några större omallokeringar av tjänstepensionsföretagens samlade investeringar när det riskkänsliga kapitalkravet får effekt. Avsikten är, i enlighet med det regeringen anför i avsnitt 5.6, att uppnå en god balans mellan intresset av att uppnå ett fullgott skydd och möjliggöra en effektiv förvalt- ning med goda möjligheter till hög avkastning på det förvaltade kapitalet. Genom att det riskkänsliga kapitalkravet knyts till sådana ingripande- möjligheter som föreslås i avsnitt 13.2 medför den föreslagna regleringen ett förstärkt skydd för försäkringstagare, försäkrade och andra ersättningsberättigade. Väsentliga risker ska beaktas i det riskkänsliga Regeringens förslag: Det riskkänsliga kapitalkravet ska beräknas genom en sammanläggning av kapitalkraven för marknadsrisk, försäk- ringsrisk och operativ risk. Vid sammanläggningen av kapitalkraven för marknadsrisk och försäkringsrisk ska justering ske för diversifierings- Det riskkänsliga kapitalkravet ska minskas med ett justerings- Kapitalkravet för marknadsrisk ska beräknas genom en justerad sammanläggning av kapitalkraven för ränterisk, aktiekursrisk, fastig- hetsprisrisk, ränteskillnadsrisk, valutakursrisk och koncentrationsrisk. Kapitalkravet för försäkringsrisk ska beräknas genom en justerad sammanläggning av kapitalkraven för åtminstone långlevnads- och dödlighetsrisk, sjuklighetsrisk, annullationsrisk och kostnadsrisk. Kapitalkravet för operativ risk ska beräknas med beaktande av sådana operativa risker som tjänstepensionsföretaget är utsatt för och som inte har beaktats vid beräkningen av kapitalkravet för marknadsrisk eller försäkringsrisk. Justeringsbeloppet ska motsvara den minskning av ett tjänstepen- sionsföretags oförutsedda förluster som beror på att företagets åtaganden gentemot försäkringstagarna, de försäkrade eller andra ersättningsberättigade minskar till följd av villkoren i försäkrings- avtalet, att företagets uppskjutna skatt förändras eller en kombination av dessa orsaker. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om beräkningen av det riskkänsliga kapitalkravet. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt utredningens förslag ska kapitalkravet för operativ risk ingå i det schablon- mässiga kapitalkravet och inte i det riskkänsliga kapitalkravet. Utred- ningen lämnar inga förslag när det gäller justeringsbelopp och annulla- tionsrisk. I utredningens förslag behandlas långlevnads- och dödlighets- risk som separata undergrupper och enligt förslaget finns det inte något utrymme för att låta andra risker ingå vid beräkningen av kapitalkravet för försäkringsrisk än de som anges i den nya lagen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. riksbank ifrågasätter att det risk- känsliga kapitalkravet inte ska beakta motpartsrisker eftersom även tjänstepensionsföretag använder derivatinstrument där motpartsrisken kan vara betydande. , och anser att koncentrationsrisk inte bör ingå i beräkningen eftersom denna risk inte är en del av trafik- ljusmodellen. De anser även att annullationsrisk bör läggas till som en av förmånsriskerna. Även Livförsäkringsbolaget , ömsesidigt på- pekar att det inte framgår hur annullationsrisk ska beaktas i det risk- känsliga kapitalkravet. Vidare anser att det är olämpligt att det inte tas med något särskilt kapitalkrav för motpartsrisk eftersom tjänste- pensionsföretag i betydande omfattning torde investera i obligationer. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att i promemorians förslag behandlas långlevnads- och dödlighetsrisk som separata undergrupper och genom att det inte ger något utrymme för att låta andra risker ingå vid beräkningen av kapitalkravet för försäkringsrisk än de som räknas upp i den nya lagen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Många remissinstanser anser dock att investeringar i infrastrukturtillgångar borde vara en egen riskklass. Till dessa hör Svensk Försäkring, , , AMF och Försäkring, , Kommuner och Landsting, LO och . Svensk Försäkring anser att långlevnadsrisk och dödlighetsrisk inte bör utgöra två olika riskgrupper. Beträffande koncentrationsrisk anser Svensk Försäkring att det är väsentligt att kravet för svenska säkerställda 2018/19:158 obligationer anpassas så att den marknadens funktion för bostadsfinan- siering inte äventyras. Skälen för regeringens förslag I andra tjänstepensionsdirektivet finns det inte några bestämmelser om För försäkringsföretag som följer försäkringsrörelselagen ska solvens- kapitalkravet beräknas med beaktande av alla mätbara risker som företaget är utsatt för. Vid beräkningen ska åtminstone försäkringsrisker, marknads- risker, kreditrisker och operativa risker beaktas (8 kap. 2 § FRL). kapitalkravet ska beräknas enligt en standardformel eller, efter tillstånd, en intern modell (8 kap. 4 § FRL). När det gäller standardformeln finns detaljerade bestämmelser om hur solvenskapitalkravet ska beräknas och läggas samman för ingående risker. För försäkringsföretag som följer övergångsbestämmelserna och för tjänstepensionskassor finns, som anges i avsnitt 8.5.1, inte några bestäm- melser om ett riskkänsligt kapitalkrav. Däremot ska sådana företag rapportera enligt trafikljusmodell som är ett risk- känsligt tillsynsverktyg, se avsnitt 4.6. I trafikljusmodellen prövas före- tagens känslighet för finansiella risker, försäkringsrisker och driftskost- föreslår i kapitalkravsrapporten att det riskkänsliga kapitalkravet ska beräknas genom en sammanläggning av separata kapital- krav för marknadsrisk, förmånsrisk och operativ risk. ningen av kapitalkraven för marknadsrisk och förmånsrisk ska justering ske för diversifieringseffekter. Vidare föreslås att kapitalkravet för marknadsrisk ska beräknas genom en justerad sammanläggning av separata kapitalkrav för aktiekursrisk, ränterisk, fastighetsprisrisk, ränteskillnadsrisk (spreadrisk), valutakursrisk Kapitalkravet för förmånsrisk ska beräknas genom en justerad sammanläggning av separata kapitalkrav för långlevnadsrisk,