prop · H603144 · 2019-06-17 00:00:00 — När det saknas en tydlig motivering i beslutet, och det heller inte finns något protokoll från uppföljningsbesöket eller information om vilka kompletteringar som gjorts under uppföljningen, finns det ingen möjlighet för en utomstående att få en bild av skälen för Skolinspektionens beslut. 3.2.2 Otydliga avslut av ärenden med upprepade förelägganden Enligt bedömning kan skolor som får upprepade förelägganden ha stora problem och därför bör Skolinspektionens uppföljning göras skyndsamt och noggrant. har granskat 28 av 69 identifierade ärenden inom Tillsyn 2015 där skolor fått upprepade förelägganden (med eller utan vite) avseende trygghet och studiero. Av de 69 ärendena har 20 ännu inte avslutats, och av de som granskats finns två som inte är avslutade.101 Av akterna framgår att handläggningen av dessa ärenden skiljer sig åt en hel del mellan avdelningarna. Stockholmskontoret skiljer ut sig och har oftast inte 97Riksrevisionen har i detta avseende granskat totalt 149 uppföljningsbeslut från de 5 kontoren (39 från , 33 från , 25 från , 39 från och 13 från ). 98Intervjuer vid Skolinspektionen –. 101Data från Skolinspektionen . R I K S R E V I S I O N E N S K O L I N S P E K T I O N E N S U P P F Ö L J N I N G A V B R I S T E R I S K O L O R avslutat ärenden förrän de vid uppföljningsbesök kunnat konstatera att bristerna faktiskt är avhjälpta. Det ges även relativt detaljerade motiveringar till varför bristerna bedöms vara åtgärdade. Avdelningarna i och har ytterst få eller inga (4 respektive 0) ärenden som fått upprepade förelägganden inom trygghet och studiero. Det innebär att i princip alla ärenden med brister i trygghet och studiero har avslutats i samband med första uppföljningen vid dessa avdelningar. har inte gjort någon bedömning av om det beror på att ärendena är mindre komplicerade i dessa regioner eller på att avdelningarna arbetar annorlunda. För flera av de studerade ärendena är det dock oklart vad som får Skolinspektionen att slutligen bedöma att bristen eller bristerna har avhjälpts. Nedan återges en beskrivning av ett ärende som enligt är typiskt för flera ärenden (beskrivningen är ett kondensat av akten, sammansatt av ).102 Skolan besöks av Skolinspektionen . Beslut fattas där skolan får förelägganden om att åtgärda brister inom sex områden, bland annat Trygghet, studiero och åtgärder mot kränkande behandling, redovisning ska inkomma . I beslutet redogörs för brister i stil med ”Eleverna uppger i intervju att incidenter inträffar på rasterna, på fotbollsplanen, och att det varit mycket bråk, skrik och konflikter. Några elever berättar om att stenkastning förekommit och att någon elev kastat en stol. Elever uppger vidare att de är rädda för att saker ska inträffa och att de inte känner sig trygga på skolan.”103 En redovisning inkommer som den ska från huvudmannen och Skolinspektionen gör ett uppföljningsbesök på skolan . Intervjuer görs med skolledning, lärare, elever och elevhälsa. tas ett beslut efter uppföljning och skolan föreläggs ytterligare att åtgärda brister inom två områden –Undervisning och lärande och Trygghet, studiero och åtgärder mot kränkande behandling, redovisning ska inkomma . En redovisning inkommer som den ska där vidtagna åtgärder beskrivs. Den kompletteras med en intervju med rektor och biträdande rektor. Enligt tjänsteanteckningen från samtalet medger skolledningen att de inte nått ända fram vad gäller trygghet och studiero. tas ett beslut efter uppföljning där Skolinspektionen konstaterar att huvudmannen avhjälpt påtalade brister, och avslutar därmed ärendet. Vad gäller bristen i Trygghet och studiero motiverar Skolinspektionen sitt beslut så här: ”Skolinspektionen bedömer att det vid uppföljningen av tillsynen inte har framkommit annat än att [X] avhjälpt denna brist. Denna bedömning görs utifrån [X] skriftliga redovisning samt det som framkommit vid en kompletterande telefonintervju.”104 102Ärende nr 3 inom regelbunden tillsyn. 103Tillsynsbeslut för ärende nr 3 inom regelbunden tillsyn. 104Uppföljningsbeslut för ärende nr 3 inom regelbunden tillsyn. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I flera av dessa ärenden har händelseförloppet liknat det ovan beskrivna: upprepade besök har gjorts, och vid besöken har det konstaterats att bristerna inte är avhjälpta och ytterligare förelägganden har delats ut. Slutligen, inför det sista beslutet, har enbart den skriftliga redovisningen och eventuellt telefonintervjuer legat till grund för beslut. Även om huvudmannen i vissa fall ärligt har redovisat att de ännu inte är framme vid målet, att fortsatt arbete krävs för att verkligen åstadkomma trygghet och studiero i alla klassrum och all rastverksamhet, har Skolinspektionen i flera fall avslutat ärendet med motiveringar i stil med de ovan angivna. Två av de studerade akterna är ärenden som inte avslutats . Av de avslutade ärendena gjordes det i 12 fall uppföljningsbesök inför det sista beslutet och i 14 fall gjordes det inte. I 3 fall gjordes inte några uppföljningsbesök alls. I 9 beslut finns motiveringar till beslutet, och i 17 beslut motiveras beslutet inte. I två av de studerade besluten används en skrivning av typen Skolinspektionen bedömer att tillräckliga åtgärder vidtagits för att avhjälpa bristen avseende att utbildningen utformas på ett sådant sätt att alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero.105 Detta är en skrivning som lämnar utrymme för att bristerna inte riktigt är avhjälpta, men att tillräckliga åtgärder är vidtagna för att de så ska vara framöver. Enligt Skolinspektionens riktlinjer får ärenden avslutas innan alla brister är helt avhjälpta om vissa förutsättningar är uppfyllda.106 Skrivningen används sällan och en redogörelse för att de angivna förutsättningarna är uppfyllda har vi bara sett i något enstaka fall. Det kan vara så att inspektörerna sett och vet saker som motiverar att ärendena avslutas i samtliga studerade ärenden. När det inte går att utläsa från vare sig akt eller beslut är det dock svårt att förstå på vilka grunder som besluten fattas. I enstaka fall är akterna ofullständiga. 105Ärende nr 6 inom regelbunden tillsyn. 106Tillsynen kan avslutas när Skolinspektionen bedömer att huvudmannen har avhjälpt de brister som påtalats i tillsynsbeslutet. Detta betyder att huvudmannen vidtagit adekvata åtgärder och följt upp och försäkrat sig om att åtgärderna har resulterat i att bristerna inte längre kvarstår. Skolinspektionens bedömning ska utgå från huvudmannens redovisning av hur den har säkerställt att samtliga påtalade brister är avhjälpta, samt utifrån i de flesta fall inhämtad förstahandsinformation. Om huvudmannen påbörjat ett genomförande av åtgärder, men som för uppföljningen inte har resulterat i att enstaka brister fullt ut är avhjälpta, kan tillsynen avslutas om följande förutsättningar är uppfyllda: 1) Huvudmannen ska ha påbörjat ett arbete som sannolikt och kan förväntas leda till att bristen blir avhjälpt. 2) Skolinspektionens bedömning är att huvudmannen skyndsamt genomför åtgärderna och att det för uppföljningen har skett förbättringar i verksamheten. 3) Det finns en dokumenterad plan med konkreta och adekvata åtgärder för huvudmannens fortsatta arbete och Skolinspektionen bedömer att huvudmannen har vilja och förmåga att genomföra planeringen och därmed avhjälpa bristerna. Skolinspektionen (2015a). Riktlinje för uppföljning av beslut inom regelbunden tillsyn. R I K S R E V I S I O N E N S K O L I N S P E K T I O N E N S U P P F Ö L J N I N G A V B R I S T E R I S K O L O R Vid en enhet har inspektörerna ibland gjort ytterligare besök efter att de avslutat ärendet, för att de inte varit övertygade om att bristerna varit varaktigt avhjälpta. På så vis har Skolinspektionen kunnat säkerställa att bristerna verkligen är avhjälpta även efter den senaste inspektionen. 3.3 Genomförs uppföljningen skyndsamt? Enligt regeringens skrivelse om en rättssäker tillsyn ska tillsynen bedrivas effektivt. Skolinspektionens riktlinje för uppföljning anger att beslut inte ska tas på underlag som är äldre än . Enligt förvaltningslagen ska ärenden handläggas snabbt. I den förra förvaltningslagen inbegreps inte ärenden som berör kommunala huvudmän av detta krav.107 För att bedöma skyndsamhet i uppföljningsärenden har inom ramen för sina register- och aktstudier beräknat och analyserat tiden mellan olika moment i uppföljningsprocessen. Granskningen visar att en majoritet av ärendena följs upp . I ungefär en tredjedel av fallen tar det dock innan ett uppföljningsbeslut tas. 3.3.1 Skolinspektionens riktlinjer efterlevs inte alltid Enligt Skolinspektionens interna uppföljning tar det mellan ett första tillsynsbeslut och uppföljningsbeslutet.108 Det finns dock stora skillnader mellan avdelningarna: under första tertialen 2018 varierade det från cirka i till cirka arton månader i . Av Skolinspektionens riktlinjer för uppföljning av beslut framgår att beslut inte får fattas på underlag äldre än tre månader.109 I en dryg tredjedel av fallen fattas emellertid besluten på redovisningar som är äldre än så.110 har inom ramen för registerstudien studerat tiden som förflyter från huvudmännens redovisningsdatum och fram till det att Skolinspektionen agerar, antingen i form 1079 § förvaltningslagen (2017:900). Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223) ska ärenden där någon enskild är part ”handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt”. 108Skolinspektionens resultatrapport för tertial 1, 2018. Enbart de ärenden där ett uppföljningsbeslut tas. har Skolinspektionen utvecklat måttet för att istället mäta tiden mellan tidpunkten då huvudmannen inkommer med redovisning och uppföljningsbeslutet (detta mått överensstämmer med innehållet i tabell 1). Än så länge har Skolinspektionen inte publicerat någon data på det nya måttet. 109Skolinspektionen (2015a). Riktlinje för uppföljning av beslut inom regelbunden tillsyn. 110Ibland kan kompletteringar ha inkommit från huvudmännen efter det registrerade redovisningsdatumet men detta är sällan förklaringen till långa handläggningstider i de fall som kontrollerat. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N av ett uppföljningsbesök eller i form av ett uppföljningsbeslut.111 I tabellen nedan visas hur stor andel av besluten som togs mer än efter att redovisningen ska ha inkommit, dels för samtliga beslut som det finns uppgifter om, dels för de beslut som inte föregicks av ett uppföljningsbesök. Tabell 1 visar även tiden för den tiondel av ärendena som tog längst tid. I sista raden anges samma uppgifter men gällande tiden mellan inkommen redovisning och eventuellt uppföljningsbesök. Tabell 1 Uppföljningstider för olika slags ärenden Andel ärenden där det tar mer Tid från redovisningsdatum till beslut för den sista tiondelen Mer än 7 månader (med och utan besök) Mer än 7 månader Andel ärenden där det tar mer Tid från redovisningsdatum till besök för den sista tiondelen Mer än 5 månader Källa: Skolinspektionens registerdata (), bearbetningar. Antal observationer = 1495. Det finns ärenden som pågått mycket länge och där det finns goda skäl till att de dragit ut . Exempelvis kan Skolinspektionen ha behövt göra flera uppföljningsbesök eller be om kompletteringar ett flertal gånger. går det dock från det att huvudmannen inkommer med en redovisning tills Skolinspektionen vidtar någon åtgärd. Som regel framgår det inte av akten varför det har tagit så mellan inkommen redovisning och en åtgärd från Skolinspektionen. Som exempel kan nämnas ett fall där det gick från att huvudmannen inkom med den första redovisningen till dess att Skolinspektionen hörde av sig och gjorde ett uppföljningsbesök.112 Då hade huvudmannen fått tre och en halv 111Datamaterialet från Skolinspektionen har varit behäftat med vissa brister som försvårat uppföljningen. saknas redovisningsdatum och ibland har detta datum uppenbarligen varit felaktigt (daterat tidigare än tillsynen). har i drygt hundra ärenden manuellt korrigerat datum då de uppenbart varit felaktiga och korrekta uppgifter har funnits i . I de fall där redovisningsdatum saknas i , vilket är i ungefär hälften av ärendena, har vi inte kunnat beräkna tid till beslut eller uppföljningsbesök. 112Ärende nr 4 inom regelbunden tillsyn. R I K S R E V I S I O N E N S K O L I N S P E K T I O N E N S U P P F Ö L J N I N G A V B R I S T E R I S K O L O R månad på sig att komma tillrätta med allvarliga brister inom ett flertal områden. Från beslutet kan man bland annat läsa följande angående trygghet och studiero: Skolinspektionen har intervjuat elever ur olika årskurser från skolans olika program. I dessa intervjuer uppger några elever att det kan vara oroligt på lektionerna ibland, medan flertalet intervjuade elever uppger att de saknar studiero på vissa lektioner . Flertalet av eleverna säger att det är kaos på många av lektionerna och att det inte alltid hjälper när lärarna säger till. Eleverna säger exempelvis att när de ber om lärarens hjälp börjar alla i klassrummet att prata. Eleverna säger vidare att det är värst i de stora elevgrupperna då inte alla elever får plats i klassrummet . Eleverna ger exempel på klassrumssituationer där elever skriker åt varandra, filmar varandra och springer omkring. Eleverna ger vidare exempel på situationer i klassrummet när elever stör läraren och att det är många elever som kommer för sent till lektionerna vilket också bidrar till det oroliga klassrumsklimatet. I intervjuer med lärare bekräftar de elevernas utsagor om att det är stökigt i de kurser där det är stora undervisningsgrupper. Vissa lärare säger att grupperna i vissa fall är så stora att eleverna inte får plats i klassrummet utan får sitta utanför. Utifrån ovanstående redovisning hade det enligt mening varit angeläget med en skyndsam handläggning av ärendet, eftersom det rör brister som försvårar för eleverna att nå kunskapsmålen i en trygg miljö. Skolenheten förelades återigen efter uppföljningsbesöket. 3.3.2 Uppföljningen planeras sällan in Av både intervju- och enkätsvar framkommer att uppföljningar i många fall inte finns med i planeringen utan får skötas när det finns utrymme.113 Många inspektörer vittnar om svårigheter att hinna med uppföljningen, eftersom det finns ett starkt tryck på att klara av de tillsyner som varje avdelning har fått i uppdrag att utföra varje termin.114 Det finns enheter som har fungerande system för att avgöra hur mycket resurser som behöver avsättas för uppföljningen.115 På vissa enheter används ett system med ”grönt–gult–rött” där ett grönt ärende beräknas av med en skrivbordsuppföljning, ett rött ärende ska följas upp med besök, och ett gult ärende avgörs lite av hur redovisningen ser ut när den kommer och eventuellt andra faktorer. I samband med beslutstillfället bedöms vilken färg ärendet har. Vad gäller röda ärenden läggs tid in för uppföljningsbesök redan i samband med beslutet, så som det också står i processens PM.116 Hur omfattande besöket blir 113Riksrevisionens enkät till inspektörer. 114Intervjuer vid Skolinspektionen –. 116Exempelvis enhet Söder i . 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N bestäms efter att den skriftliga redovisningen har kommit in.117 På andra enheter planeras uppföljningar inte in i förväg utan det förväntas man klara av vid sidan av den ordinarie verksamheten.118 Vid de avdelningar som haft uppföljningsteam har dessa ibland använts som ett dragspel för den övriga verksamheten: när inspektörer i regelbunden tillsyn till exempel är sjukskrivna har inspektörer från uppföljningsteamet fått täcka upp. Det har resulterat i att de inte alltid kunnat jobba med uppföljningar som planerat eftersom det inte funnits full bemanning.119 I den utvärdering som Skolinspektionen lät göra 2016120 framgår också att inspektörerna lade relativt lite tid och fokus på uppföljningen (”som regel med ett minimum av tid”). Enbart av de inspektörer och enhetschefer som besvarade enkät121 upplevde att de i hög eller mycket hög utsträckning fick tillräckligt med tid för uppföljning. I enkät till inspektörerna svarade att det alltid prioriteras tillräckligt med tid på avdelningen till uppföljning; uppgav att det sällan prioriteras tillräckligt med tid, och att det oftast prioriteras tillräckligt med tid.122 På enkätfrågan om de tillgängliga resurserna för uppföljning är tillräckliga svarade enbart alltid, oftast och sällan.123 Svårigheter att hinna med alla uppföljningar har även lyfts fram vid intervjuer med inspektörer och enhetschefer. Det framkommer bland annat att uppföljningen inte synliggörs i statistiken på samma sätt som inledande tillsyn, trots att en uppföljning kan vara lika omfattande som en inledande tillsyn.124 Det händer till och med att uppföljningar är ännu mer resurskrävande än inledande tillsyner: ”Det vore bra att synliggöra tiden för uppföljningar på ett annat sätt. Till exempel om vi tar [xx]-ärende då har det schablonmässigt avsatts för tillsynsärende (inkl. uppföljning) men [xx] har redan tagit .”125 3.4 Genomförs uppföljningen likvärdigt över hela landet? Tillsyn ska utföras likvärdigt över hela landet. Enligt mening innebär det i princip att det inte ska spela någon roll för utgången av ett 117Intervjuer vid Skolinspektionen –. 120Strategirådet (2016). 122Resterande svar var ”Vet ej/ingen åsikt”. 123Riksrevisionens enkät till inspektörer vid Skolinspektionen. 124Intervjuer vid Skolinspektionen –. R I K S R E V I S I O N E N S K O L I N S P E K T I O N E N S U P P F Ö L J N I N G A V B R I S T E R I S K O L O R tillsynsärende vilken avdelning det är som handlägger ärendet. Likartade tillsynsärenden (inklusive uppföljningar) ska genomföras med samma grundlighet, och besluten ska tas lika skyndsamt och vara lika begripliga oavsett vilken avdelning som har utformat dem. Som hjälp i arbetet finns Skolinspektionens promemoria om processens olika steg samt omfattande utredningsstöd för att bedömningarna ska kunna bli nationellt likvärdiga. Stödet avser hur inspektören ska förhålla sig till regelverket och gå tillväga för att göra sin bedömning. För att bedöma likvärdigheten i Skolinspektionens uppföljningsarbete har inom ramen för register-, besluts- och aktstudien jämfört ett antal parametrar mellan Skolinspektionens fem avdelningar. Granskningen visar att uppföljningsarbetet skiljer sig åt mellan avdelningarna vad gäller flera olika parametrar. 3.4.1 Avdelningarna arbetar mycket olika Trots att mycket av arbetet i samband med tillsynen är reglerat i den process som finns fastlagd finns det också relativt stora frihetsgrader för avdelningarna att själva organisera sin verksamhet. Både rutiner och förfarande för uppföljning skiljer sig åt mellan avdelningar och enheter. Exempelvis har två av avdelningarna haft särskilda uppföljningsteam som genomfört alla uppföljningarna.126 Det finns inte någon gemensam modell för hur det avgörs vilka tillsynsärenden som ska följas upp med besök och inte, och inte heller för när beslut om det tas. Enligt Skolinspektionens promemoria ska enhetschefen ta ett preliminärt beslut om uppföljningsbesök i samband med att man fattar tillsynsbeslutet.127 Vissa enheter arbetar så medan det vid andra enheter är först när redovisningen från huvudmannen kommer in som det avgörs om ett besök ska göras. Vissa avdelningar följer upp en majoritet av ärendena med brister i trygghet och studiero med besök, andra gör det i bara en femtedel av fallen. Vissa enheter lägger inledningsvis in tid för uppföljning i tidsplaneringen, andra gör det inte. Som redovisats ovan och som även framkommit vid intervjuerna är det också stor variation mellan avdelningarna i vilken utsträckning som avslutsbeslut motiveras.128 Det är även avsevärda skillnader i dels hur många timmar avdelningarna lägger per uppföljningsärende, dels hur uppföljningen tar. har kontrollerat att det inte beror på stora skillnader vad gäller inom hur många områden bristerna finns, och noterar att det snarare är så att längre handläggningstider korrelerar med färre bristområden per ärende. 126I är det bara en av enheterna som haft uppföljningsteam. I finns ett uppföljningsteam som jobbar med uppföljningar från båda enheterna. 127Skolinspektionen (2015b). Regelbunden tillsyn – processens PM, version 1.4, s. 30. 128Intervjuer vid Skolinspektionen –. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N enda aspekt av de som granskats där variationen är relativt liten mellan enheterna är i vilken utsträckning vitesförelägganden följs upp med besök. Nedanstående tabell belyser skillnaderna mellan avdelningarna. Tabell 2 sammanställning över olika indikatorer vid Skolinspektionens regionala avdelningar Indikatorer framräknade utifrån data från Skolinspektionens HART-system129 Andel förelägganden vid vite brister i Trygghet och Andel beslut som tas efter (beslut som ej föregåtts av Enkätsvar från enkät till inspektörer anser att det bör läggas mer Indikatorer framräknade utifrån besluts- och aktstudie 129HART är Skolinspektionens ärendehanteringssystem. I dessa beräkningar ingår endast tillsyner av grund- och gymnasieskolan. R I K S R E V I S I O N E N S K O L I N S P E K T I O N E N S U P P F Ö L J N I N G A V B R I S T E R I S K O L O R Ett urval indikatorer från Skolinspektionens interna resultatrapport, genomsnitt Tid mellan tillsyns- och I den utvärdering av tillsynsverksamheten som Skolinspektionen lät göra 2016 noterades att uppföljningen genomfördes så pass olika att den riskerade att påverka likvärdigheten i bedömningen.131 Även Statskontoret har pekat på problemet och menar att Skolinspektionen i sitt fokus på processtyrning gett utbyte och lärande mellan avdelningarna alltför låg prioritet.132 Sedan Skolinspektionen lät utvärdera tillsynsprocessen 2016 har myndigheten vidtagit vissa åtgärder för förbättrad likvärdighet. Skolinspektionen använder bland annat indikatorer per avdelning för att följa upp verksamheten. Det finns ett gemensamt utrednings- och bedömningsstöd och det görs stickprovskontroller. Myndigheten har olika forum där likvärdighetsfrågor tas upp, till exempel möten mellan enhetschefer, beslutsfattare och juridiska kvalitetssäkrare samt löpande bedömningsmöten för avdelningsjurister.133 Det finns dock inga forum för de inspektörer som inte har ytterligare roller, såsom beslutsfattare eller kvalitetssäkrare. Generellt är kännedomen låg om hur arbetet bedrivs på andra avdelningar än den egna. Inom ramen för Tillsyn 2015 tog Skolinspektionen fram ett omfattande stödmaterial i syfte att bidra till ökad likvärdighet i tillsynen. Den utökade interna kvalitetssäkringen inför föredragningen av beslut har enligt flera intervjuade bidragit till ökad likvärdighet.134 Uppföljningsarbetet upplevs av inspektörerna inte ha hög prioritet på ledningsnivå. I enkät angav av inspektörerna att de 130Under 2018 har Skolinspektionen utvecklat måttet för att istället för att mäta tiden mellan ett första tillsynsbeslut och uppföljningsbeslut mäta tiden mellan tidpunkten då huvudmannen inkommer med åtgärder och uppföljningsbeslut, vilket enligt Skolinspektionen ger en mer rättvis bild av mottagarväntan. I skrivande stund har det inte publicerats någon data avseende det nya måttet. 131Strategirådet (2016). 132Statskontoret (2017). 133Intervjuer vid Skolinspektionen –. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N anser att den centrala ledningen visar ett stort intresse och engagemang för uppföljningsarbetet.135 Vid intervjuer har inspektörerna vittnat om en medvetenhet om att avdelningarna inte jobbar likvärdigt i dag.136 Det finns även huvudmän, speciellt de stora skolkoncernerna, som har reagerat på och också ifrågasatt att ärenden bedöms olika beroende på vilken avdelning som utför tillsynen.137