prop · H603127 · 2019-05-27 00:00:00 — Som kommittén konstaterar rör sig drönare av naturliga skäl många gånger i luftrummet ovanför eller vid sidan av ett skyddsobjekt snarare än inom skyddsobjektet, i vart fall när skyddsobjektet är begränsat till en byggnad eller del av denna. En drönare kan agera på relativt stora avstånd när det gäller exempelvis avlyssning och teknikutvecklingen gör att dessa avstånd sannolikt kommer att öka. Även andra obemannade farkoster kan orsaka skada på ett skyddsobjekt från långt håll. Detta talar för att ett tillträdesförbud för obemannad teknik på ett tydligt sätt bör omfatta visst luftrum ovanför och runt om skyddsobjektet. Ordet invid bedöms då, enligt kommittén, vara för snävt varför man i stället bör använda uttrycket i dess (skyddsobjektets) närhet, som redan används i skyddslagen när det gäller var skyddsvakter i vissa fall har mandat att agera. Till skillnad från kommittén anser regeringen att tillträdesförbudets geo- grafiska giltighet i fråga om obemannade farkoster inte bör utvidgas i för- hållande till den nu gällande regleringen. gräns till att gälla utanför skyddsobjektets gräns innebär en bristande förut- sägbarhet och medför tillämpningsproblem bland annat i fråga om var skyltar ska placeras. Tillträdesförbudet – och det straffrättsliga ansvar för- budet är förenat med – bör därför gälla själva skyddsobjektet även i fråga om obemannade farkoster. Den närmare gränsen i höjdled får bedömas från fall till fall likt vad som är fallet för skyddsobjektets rätts- I sammanhanget bör påminnas om att fotografering och annan avbild- ning av ett skyddsobjekt som omfattas av ett avbildningsförbud inte är tillåten oavsett om avbildningen sker inom skyddsobjektet eller från en Prop. 2018/19:127 plats utanför det (prop. 2009/10:87 s. 56). En annan fråga är hur långt bevakningspersonalens befogenhet att ingripa mot obemannade farkoster ska sträcka sig. Den frågan behandlas i avsnitt 6.2. Överträdelser av tillträdesförbudet med obemannade farkoster bestraffas på samma sätt som övriga överträdelser av tillträdesförbudet tar upp vikten av att straffvärdet för att använda drönare och andra obemannade farkoster ses över. Genom de ändringar av 30 § skyddslagen som gäller är straffskalan för obehörigt tillträde till skyddsobjekt fängelse i högst . Brottet innefattar både uppsåtliga och oaktsamma gärningar. Om brottet är ringa döms i stället till böter eller fängelse . Straffvärdet bestäms bland annat utifrån hur allvarligt det obehöriga tillträdet är, vilket kan variera stort. I vissa fall kan skadan eller risken för skada vara liten. I andra fall kan brottet innebära ett allvarligt hot mot säkerhet, vilket medför ett klart högre straffvärde (prop. 2017/18:102 s. 34). Regeringen konstaterar att ett obehörigt tillträde som sker med hjälp av en obemannad farkost bedöms utifrån samma förutsättningar som övriga överträdelser av tillträdesförbudet. Någon ny översyn av straffbestämmelsen behövs inte. Information om skyddsobjekt genom skyltning Vissa remissinstanser har berört frågan om information om beslutet om skyddsobjekt och om skyltning. i delar kommitténs bedömning i fråga om information och skyltning. i anser däremot att Försvarsmakten bör ta fram nya skyltar för obemannade luftfarkoster. Även Transportstyrelsen anser att det behövs en tydligare skyltning med hänsyn till målgruppen som till stor del inte har traditionell luftfartskompetens med kunskap om de regler som gäller i luftrummet. Enligt myndigheten är det mycket svårt, om inte omöjligt, att utifrån en skylt med text om ett skyddsobjekt dra slutsatsen att det innebär att det är förbjudet att flyga över objektet. Dessutom ingår turister i målgruppen och dessa kan antas sakna lokalkännedom och kunskap om vilka myndigheter som reglerar hur drönare får användas. Information finns dessutom ofta endast tillgänglig på svenska. Transportstyrelsen rekommenderar därför att det, likt i många andra länder, tas fram en skylt med bild för att informera invånarna om eventuella flygförbud på olika områden. Alternativt kan befintliga skyddsobjektsskyltar kompletteras med en bild i likhet med bilden på fotoförbud. Det är viktigt att allmänheten informeras om gällande förbud enligt skyddslagen genom skyltning och annan information. Enligt skyddslagens regler är det den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt som ansvarar för att upplysning om beslutet om skyddsobjekt lämnas genom tydlig skyltning eller på annat sätt (22 §). Detta sker vanligtvis genom skyltning i markhöjd, vilken kan ses av förbipasserande och andra som befinner sig i närheten av det aktuella objektet. 2018/19:127 Skyddslagen reglerar däremot inte vilket innehåll skyltar ska ha. Enligt 14 § skyddsförordningen (2010:523) får Försvarsmakten meddela föreskrifter om utformningen av skyltar. Behovet av eventuella förändringar i denna del får därmed bedömas av Försvarsmakten. I sammanhanget kan också nämnas att skyddsförordningen anger att ett beslut om skyddsobjekt ska föregås av samråd med berörda statliga myndigheter om det finns behov av det (4 §). Vidare framgår av förordningen att den beslutsfattande myndigheten vid behov ska underrätta berörda statliga och kommunala myndigheter om beslutet (5 §). Bland annat kan Transportstyrelsen, såsom expert- och tillståndsgivande myndighet i fråga om luftrum och flygrestriktioner, behöva få kännedom om beslut om skyddsobjekt, inte minst om luftrummet ovanför skyddsobjektet ingår i ett gällande restriktionsområde för flygtrafik. kan säkerhetsskäl göra att viss informationsdelning när det gäller skyddsobjekt inte bör ske, eller att ytterligare säkerhetsåtgärder först behöver vidtas. Förslaget är förenligt med grundlagsskyddade fri- och rättigheter Att förbjuda användningen av en obemannad farkost inom ett visst område kan innebära att informationsfriheten – friheten att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden – enligt 2 kap. 1 § andra punkten regeringsformen begränsas. Informationsfriheten får begränsas genom lag (2 kap. 20 § regeringsformen). Sådana begränsningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 21 §). Förutom de allmänna krav som gäller beträffande fri- och rättighetsbegränsningar enligt 2 kap. 20 och 21 §§ uppställs i 23 § särskilda förutsättningar för begränsning av vissa fri- och rättigheter, däribland informationsfriheten. Informationsfriheten får begränsas med hänsyn till bland annat rikets säkerhet, allmän ordning och säkerhet eller förebyggandet och beivrandet av brott (2 kap. 23 §). Det finns vidare ytterligare möjligheter att i lag begränsa vissa fri- och rättigheter för andra än svenska medborgare här i riket (2 kap. 25 §). för fram att betänkandet inte innehåller några överväganden om den grundlagsskyddade informationsfriheten utan kommer till den, enligt , förvånande slutsatsen att man inte kan se några starka motstående intressen till den föreslagna utvidgningen av tillträdesförbudet. Drönare är ett viktigt och frekvent använt verktyg i AB:s verksamhet, inte minst i samband med bevakning av nyhetshändelser, granskande journalistik och rapportering från evenemang. Vidare anser att förslaget föregriper den parlamentariska grundlagsutredning som har i uppdrag att överväga tillämpningen av avbildningsförbudet i skyddslagen i förhållande till grundlagsskyddade medier. Regeringen konstaterar att obehörigt tillträde till skyddsobjekt förbjuds . Den lydelse som regeringen föreslår för att förtydliga att tillträdesförbudet även gäller i fråga om obemannade farkoster innebär inte heller, till skillnad från kommitténs förslag, att förbudet utvidgas geografiskt utanför skyddsobjektet. Det syfte som den föreslagna bestämmelsen har – att skydda rikets säkerhet – är ett sådant ändamål som medger begränsningar i lag av informationsfriheten. Det är nödvändigt att göra denna begränsning för att uppnå ändamålet. De skyddsvärden som i annat fall kan gå förlorade innebär ett allvarligt hot mot säkerhet. Begränsningen av informationsfriheten sträcker sig inte så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen då det finns andra möjligheter att inhämta information utan att obehörigen tillträda skyddsobjektet. Förslaget står därmed inte i strid med de fri- och rättigheter som skyddas enligt regeringsformen. Enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen har var och en rätt att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst i syfte att publicera eller låta publicera dem i medier som omfattas av dessa grundlagar (1 kap. 7 § andra stycket tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 10 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen). Grundlagsskyddet för anskaffande förutsätter att inte själva tillvägagångssättet är straffbelagt. Brott mot bestämmelser som gäller själva sättet att inhämta upplysningar faller nämligen utanför grundlagsskyddet. Föreskrifter får meddelas i lag om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift har anskaffats (1 kap. 12 § 6 tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 18 § yttrandefrihetsgrundlagen). Enligt förarbetena kan det inte komma i fråga att privilegiera journalister eller andra som för att söka material för artiklar eller böcker använder sig av till exempel inbrott, brott mot telehemligheten eller posthemligheten eller olovlig avlyssning. De med bestämmelsen åsyftade gärningarna faller både i straffrättsligt och processuellt hänseende utanför tryckfrihetsförordningens särskilda reglering (prop. 1975/76:204 s. 98 och 131). har i ett beslut prövat skyddslagens bestämmelser om beslag i förhållande till anskaffarfriheten och kommit fram till att avbildningsförbudet inte reglerar det sätt på vilket en uppgift anskaffas utan vad som avbildas. Skyddslagens ansvarsbestämmelse kan således inte tillämpas när fotografering skett för publicering i grundlagsskyddade medier (NJA 2015 s. 298). tryck- och yttrandefrihetskommitté (Ju 2018:01) har fått i uppdrag att överväga om det finns behov av, och i sådant fall föreslå, ändringar i tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen eller vanlig lag för att möjliggöra avbildningsförbud och ingripanden mot överträdelser av sådana förbud med stöd av skyddslagen även när anskaffning sker för publicering i grundlagsskyddade medier. Avbildningsförbudet enligt skyddslagen påverkas inte av förslaget i denna del som gäller tillträdesförbudet. Ett sådant förbud finns men tydliggörs nu när det gäller obemannade farkoster, dvs. det är lika förbjudet att bereda sig tillträde till ett skyddsobjekt med hjälp av en obemannad farkost som att fysiskt ta sig in där. Ett tillträdesförbud avser inte enbart möjligheten att inhämta uppgifter av ett visst innehåll, utan ska förhindra att en obehörig person befinner sig på ett visst ställe där denne kan orsaka skada på det som ska skyddas eller själv riskerar att skadas av den verksamhet som där bedrivs, till exempel vid skarpskjutning eller annan farlig verksamhet (se prop. 2009/10:87 s. 27). 2018/19:127 tillträdesförbudet för att inhämta uppgifter utgör en brottslig anskaffningsmetod som inte omfattas av anskaffarfriheten. Förslaget står således inte i strid med tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens reglering. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att förslaget är förenligt med grundlagsskyddade fri- och rättigheter. En ny bestämmelse om skyddsvakters rätt att ingripa mot obemannade farkoster Regeringens förslag: En ny bestämmelse ska föras in i skyddslagen, som ger den som bevakar ett skyddsobjekt en befogenhet att ingripa mot en obemannad farkost som befinner sig inom, i närheten av eller över skyddsobjektet, om det behövs för att fullgöra bevakningsuppgif- Skyddsvakten ska då ha rätt att använda våld mot farkosten, om andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna Vidare ska protokoll föras över de ingripanden med våld som görs mot obemannade farkoster. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén föreslår dock att bestämmelsen även innehåller formuleringen ”ett obemannat luftfartyg eller en annan obemannad farkost”. kommitténs förslag om att protokoll ska föras över ingripandena inte be- gränsat till om våld har använts. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till förslaget eller har inte särskilt yttrat sig i denna del. Försvarsmakten, , , , kommun, , Göte- borgs kommun, kommun, , kom- mun, Bevakningsbranschens , Svenska , Säkerhetsföretagen, Kommuner och Landsting, , , och Forsmarks tillstyrker förslaget eller ställer sig positiva till det. påtalar vikten av att man ger skyddsvakter befogenhet att ingripa mot drönare och andra obemannade farkoster. styrelsen instämmer i kommitténs resonemang om behovet av en teknik- neutral lagstiftning som inte anger någon specifik metod eller teknik för kommun instämmer i att skyddsvakter inte ska behöva tillämpa reglerna om ansvarsfrihet vid genomförande av tjänste- Det finns dock, enligt kommunen, behov av ytterligare utredning kring metoder för ingripande som tillåts för militära och civila skydds- vakter i syfte att ge sådan bevakningspersonal rätt verktyg för att kunna ingripa mot drönare och andra obemannade farkoster. fall AB, och är lagstiftning som möjliggör adekvata motåtgärder mot angrepp med drönare eller obeman- nade farkoster betydelsefull för ett adekvat skydd av skyddsobjekt avseen- de angrepp från luft, mark och sjö. Förslaget är nödvändigt för ett adekvat skydd av den svenska energiförsörjningen, då det finns begränsade möjligheter till skydd eller ingripande mot dessa. , Ring- Prop. 2018/19:127 hals AB och anser dock att det behövs en fort- satt utredning om möjligheter att hantera oönskade drönare. Bevakningsbranschens , och Säkerhetsföretagen anser att det är av synnerlig vikt att regeringen tydliggör innebörden av ”i närheten” av skyddsobjektet och att detta bör användas även i andra bestämmelser i skyddslagen i stället för ”invid” skyddsobjektet. i anser att skyddsvakternas utbildning i våldsanvändning mot obemannade farkoster måste säkerställas. anser att den föreslagna regleringen inte ställer upp tillräckliga krav för att våld ska få användas. lyfter frågan om hur skyddsvakter får ingripa mot bemannade farkoster såsom luftballonger, glidflygare eller fallskärmar genom vilka man kan beträda ett skyddsobjekt på låg höjd för att spionera eller avbilda objektet. Skälen för regeringens förslag Skyddsvakternas nuvarande rätt att använda våld regleras till stor del utanför skyddslagen Skyddslagen ger skyddsvakter vissa befogenheter att ingripa mot egendom. Den som vill ha tillträde till ett skyddsobjekt eller som uppehåller sig invid ett skyddsobjekt är bland annat skyldig att på begäran av den som bevakar skyddsobjektet finna sig i undersökning av fordon, fartyg och luftfartyg som har medförts till platsen (10 §). Skyddsvakten får besluta om undersökning av fordon, fartyg och luftfartyg, om det behövs för att bevakningsuppgiften ska kunna fullgöras eller för att söka efter föremål som kan tas i beslag enligt skyddslagen (11 §). En sådan undersökning (husrannsakan) får göras av fordon, fartyg och luftfartyg som den som vill ha tillträde till skyddsobjektet, eller som uppehåller sig invid det, har fört med till platsen. Däremot omfattar undersökningsbefogenheten inte till exempel övergivna fordon (prop. 2009/10:87 s. 60–61). Skyddsvakten får vidare ta föremål i beslag, som skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brott mot skyddslagen eller vara förverkade (14 §). Egendom som har använts som hjälpmedel vid brott enligt skyddslagen får förklaras förverkad, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl. Detsamma gäller egendom som har varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott enligt denna lag, om brottet har fullbordats. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat (32 §). Skyddsvakten, som inom skyddsobjektet och i dess närhet har samma befogenhet som en polisman att gripa den som det finns skäl att anhålla för spioneri, sabotage, terroristbrott, grovt rån eller förberedelse till ett sådant brott, får i en sådan situation också ta i beslag föremål som den personen för med sig (13 §). Dessa befogenheter omfattar även obemannade farkoster, som alltså under vissa förutsättningar kan undersökas, tas i beslag och förverkas. Skyddslagen reglerar däremot inte skyddsvakternas befogenhet att tillgripa våld. Våldsanvändningen regleras i stället i polislagen (1984:387) och i 24 kap. bestämmelser om ansvarsfrihet vid bland annat nödvärns- och nödsituationer. 2018/19:127 Enligt 10 § första stycket polislagen får en polisman, i den utsträckning andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, under vissa förutsättningar använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd. Detta gäller bland annat när polismannen möts med våld eller hot om våld (punkt 1) eller när någon som ska häktas, anhållas eller annars med laga stöd berövas friheten försöker undkomma eller polismannen annars möts av motstånd när han ska verkställa ett sådant frihetsberövande (punkt 2). Vidare gäller det när polismannen med laga stöd ska avvisa eller avlägsna någon från ett visst område eller utrymme eller verkställa eller biträda vid kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller annan liknande åtgärd, vid beslag eller annat omhändertagande av egendom eller vid sådan husrannsakan som avses i . Våld mot person får då brukas endast om polismannen eller den som han biträder möts av motstånd (punkt 4 och andra stycket). Av 29 § första stycket polislagen följer bland annat att en vaktpost eller annan som vid Försvarsmakten tjänstgör för bevakning har befogenheter enligt 10 § första stycket 1, 2 och 4. Militära skyddsvakter har således rätt att använda försvarligt våld för att genomföra en sådan tjänsteåtgärd som nämns i de angivna situationerna. Därutöver har en person som med laga stöd ska verkställa ett frihetsberövande – till exempel ett envarsgripande eller ett omhändertagande enligt skyddslagen – befogenheter enligt punkt 2. Slutligen har den som i myndighetsutövning har befogenhet att verkställa en åtgärd som anges i punkt 4, också befogenhet att använda försvarligt våld för att genomföra den åtgärden. Punkt 4 omfattar således militära och civila skyddsvakter som ska avvisa eller avlägsna någon samt verkställa kroppsvisitation, beslag och husrannsakan av fordon, fartyg eller luftfartyg. När det gäller de tjänsteåtgärder som är aktuella för skyddsvakter kan alltså förenklat sägas att civila och militära skyddsvakter enligt polislagens bestämmelser kan ha rätt att bruka våld bland annat när de ska omhänderta eller avvisa någon samt genomföra kroppsvisitation eller beslag. Om det då är fråga om våld mot person krävs att skyddsvakten möts av motstånd. För militära skyddsvakter gäller därutöver att de har rätt att bruka våld när de möts av våld eller hot om våld. Skyddsvakter har däremot inte den rätt som polismannen har att använda våld när det är fråga om att avvärja en straffbelagd handling eller en fara för liv, hälsa eller värdefull egendom eller för omfattande skada i miljön (punkt 3). Enligt kommittén är dessa åtgärder kopplade till ingripande mot eller i vart fall kontakt med en fysisk person. De är därmed inte alltid användbara vid ingripande mot drönare, i vart fall inte då drönarens operatör inte finns på plats eller kan konfronteras. Undantagna är möjligen situationer då drönaren kan anses innebära ett hot om våld mot en militär skyddsvakt (till exempel genom att vara utrustad med ett synligt vapen) och våld i samband med beslag som nämns i punkt 4, om förutsättningar finns att ta drönaren i beslag. Avsikten med beslag är dock en annan än att oskadliggöra drönaren med risk att skada eller förstöra den. Beslagtagen egendom ska tvärtom i största möjliga mån vårdas. Det är därför enligt kommittén tveksamt om våldsbefogenheten som följer med beslag ensam kan legitimera våldsanvändning vid ett ingripande som sker i annat eller delvis annat, oskadliggörande, syfte. Utöver polislagens bestämmelser kan de allmänna bestämmelserna om nödvärn och nöd aktualiseras. Bestämmelserna gäller för alla och således även för skyddsvakter. När det gäller nödvärn förutsätts, såvitt nu är av intresse, att det är fråga om ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på person eller egendom (24 kap. 1 § ). Bestämmelsen omfattar inte rena angrepp på offentliga intressen. Våldsanvändning för att avvärja till exempel spioneri eller olovlig avbildning eller avlyssning kan alltså inte legitimeras av nödvärnsbestämmelsen. Därmed saknas möjlighet att agera när det gäller flera av de angreppstyper som kan befaras när det gäller drönare. Man kan dock tänka sig att en drönare fysiskt angriper skyddsobjektet, till exempel med vapen eller sprängmedel. Skulle ett sådant angrepp vara för handen kan det vara tillåtet för skyddsvakten att använda våld för att avvärja angreppet enligt nödvärnsbestämmelsen. Visserligen kan man fråga sig hur ofta en skyddsvakt på förhand kan avgöra om ett fysiskt angrepp är överhängande. Tänkbara fall skulle dock till exempel kunna vara en drönare som är försedd med synligt vapen eller vid ett påbörjat angrepp, till exempel då flera drönare är inblandade. Nöd föreligger när fara hotar liv, hälsa, egendom eller något annat viktigt av rättsordningen skyddat intresse (24 kap. 4 § ). I jämförelse med nödvärnsbestämmelsen ska särskilt noteras att regeln om nöd dels gäller redan vid fara, dels omfattar även offentliga intressen. Här kan man alltså tänka sig ingripande för att avvärja sådana handlingar som nämnts. För båda bestämmelserna krävs att en bedömning görs ur försvarlighetssynpunkt. Enligt nödvärnsbestämmelsen krävs att handlingen inte är uppenbart oförsvarlig och enligt nödbestämmelsen att handlingen inte är oförsvarlig (24 kap. 1 respektive 4 §§). I dessa uttryck ligger förenklat att hänsyn ska tas bland annat till farans eller angreppets beskaffenhet, våldsanvändningen och omständigheterna i övrigt. Med beaktande av ett skyddsobjekts skyddsintresse, de hot en drönare innebär och att våldsanvändningen inte riktar sig mot person utan egendom, bör bestämmelserna kunna tolkas relativt generöst i förhållande till ett ingripande mot en drönare. I vissa fall bör även skjutvapenanvändning kunna anses tillåten. Användning av skjutvapen är visserligen inte ett optimalt sätt att ingripa mot drönare i normalfallet. För undantagssituationer där andra alternativ saknas är det dock av intresse att en sådan säkerhetsventil kan finnas. ett resonemang om att det bör vara tillåtet att till skydd för egendom använda skjutvapen (SOU 2018:26 s. 130). Även förde ett sådant resonemang och lyfte som exempel fram en obemannad fjärrstyrd anordning med sprängmedel eller liknande (SOU 2008:50 s. 154). När det gäller skjutvapen kan det noteras att militära skyddsvakter omfattas av förordningen (1992:98) om användande av skjutvapen vid vakttjänst inom Försvarsmakten. Enligt förordningen får den som handlar i nödvärn enligt använda skjutvapen för att avvärja svårare våld mot sig själv eller annan eller hot som innebär trängande fara för sådant våld (2 §). Vidare får den som enligt 10 och 29 §§ polislagen får använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd då använda skjutvapen, om det är oundgängligen nödvändigt med hänsyn till åtgärdens vikt (3 §). För civila skyddsvakters del, vars utrustning regleras i 2018/19:127 föreskrifter, finns ingen motsvarande reglering om skjutvapenanvändning. För dem anses gälla att skjutvapen får användas i de situationer då det kan vara tillåtet att använda våld, dvs. bland annat i nödvärnssituationer.