prop · H603111 · 2019-04-11 00:00:00 — Regeringens proposition 2018/19:111 Ändringar i lagen om marktjänster Regeringen överlämnar denna proposition till . Rådets direktiv /67/EG av om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen är genomfört i lagen (2000:150) om marktjänster på flygplatser. Europeiska kommissionen har i en formell underrättelse påtalat brister i genomförandet. För att komma till rätta med dessa brister lämnas i propositionen förslag på ändringar i den lagen. I propositionen föreslås bland annat att ett tillsynssystem ska införas med möjlighet för tillsynsmyndigheten att besluta de förelägganden som behövs för att lagen ska följas. Vidare föreslås ett bemyndigande för tillsynsmyndigheten att meddela ytterligare föreskrifter i de avseenden som behandlas i lagen liksom ett bemyndigande att ta ut avgifter för viss verksamhet. Dessutom justeras några befintliga bestämmelser för att bättre överensstämma med direktivets. De sistnämnda ändringarna är inte föranledda av kommissionens granskning. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:150) om marktjänster på flygplatser................................................................ Ärendet och dess beredning .............................................................. Regelverket om marktjänster ............................................................ Direktivet och lagen ........................................................... Marktjänster och aktörer .................................................. 4.3Fritt tillträde till marknaden men med möjlighet till Tillträde till anläggningarna ............................................. Överväganden och förslag .............................................................. Ersättning för utnyttjande av anläggningar ...................... Hur ska ersättningen bestämmas? Tillsynssystem och avgiftsbemyndigande ....... Beslut om föreläggande................................... Tillträde till marknaden får begränsas även av luftfartsskyddskäl ............................... Samrådskrav som avser kontraktsvillkor och tekniska specifikationer ............................ Förbud i stället för återkallelse ........................ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... 8 Kostnader och andra konsekvenser av förslagen ............................ 8.2Flygplatser, leverantörer av marktjänster och egenhanterare samt de som tillhandahåller anläggningar för marktjänster........................................... Leverantörer av marktjänster, egenhanterare och tillhandahållare av anläggningar för marktjänster.......................... Rådets direktiv /67/EG av om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen .................................... Förteckning över remissinstanserna ................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 2018/19:111 1 antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:150) om marktjänster på flygplatser. 2 Förslag till lag om ändring i lagen Prop. 2018/19:111 (2000:150) om marktjänster på Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:150) om marktjänster på flygplatser dels att nuvarande 24 § ska betecknas 28 §, dels att 1, 7, 15, 17, 20 och 28 §§ och rubrikerna närmast före 1, 7 och 17 §§ ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före den tidigare 24 § ska sättas närmast före den nya 28 §, dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 24–27 §§, och närmast före 24 och 26 §§ nya rubriker av följande lydelse. Denna lag innehåller bestämmelser Denna lag innehåller bestämmelser om tillträde till marknaden för om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatser som står marktjänster på flygplatser som står öppna för kommersiell trafik. öppna för kommersiell trafik. Vid tillämpningen av denna lag ska, med undantag för ärenden som ska prövas med stöd av 23 §, beslut skäl som är relevanta, objektiva, Tillträdet till marknaden för marktjänster skall vara fritt. Trots detta får tillträdet begränsas enligt 8, 9, 12 och 13 §§, dock endast i den utsträckning som säkerheten, kapaciteten eller utrymmet på flygplatsen kräver det. Vid tillämpningen av denna lag skall, med undantag för ärenden som skall prövas med stöd av 23 §, beslut fattas och villkor uppställas utifrån skäl som är relevanta, Tillträde till marknaden för marktjänster Tillträdet till marknaden för marktjänster ska vara fritt. Trots detta får tillträdet begränsas enligt 8, 9, 12 och 13 §§, dock endast i den utsträckning som säkerheten, luftfartsskyddet, kapaciteten eller utrymmet på flygplatsen kräver det. 2018/19:111 objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. När ledningsenheten avser att uppställa kontraktsvillkor eller tekniska specifikationer som måste uppfyllas av leverantörer av marktjänster eller av dem som önskar utöva egenhantering, skall dessa villkor eller specifikationer fastställas efter samråd med användarkommittén på flygplatsen. Villkoren eller specifikationerna skall fastställas i särskilda beslut. När ledningsenheten avser att uppställa kontraktsvillkor eller tekniska specifikationer som måste uppfyllas av leverantörer av marktjänster eller av dem som önskar utöva egenhantering, ska dessa villkor eller specifikationer fastställas i särskilda beslut. Om villkoren eller specifikationerna avser leverantörer av marktjänster ska de fastställas efter samråd med användarkommittén på flygplatsen. Återkallelse av rätten att utföra Förbud att utföra marktjänster marktjänster eller ett företag som utnyttjar sin rätt att bedriva nödvändiga tillstånd eller på ett sätt som inte är ringa åsidosätter regler Rätten att utföra marktjänster får bestämmelser som syftar till att en också återkallas från den som saknar nödvändiga tillstånd, eller från den som på ett icke ringa sätt åsidosätter regler i denna lag eller andra bestämmelser, som syftar till att en flygplats skall fungera flygplats får hos Transportstyrelsen flygplats får hos Transportstyrelsen ansöka om återkallelse enligt första ansöka om förbud enligt första Leverantörer av marktjänster och Leverantörer av marktjänster och egenhantering skall ges tillträde till egenhantering ska ges tillträde till och på sådant sätt som är och på sådant sätt som är nödvändigt för att de skall kunna 1 Senaste lydelse 2008:1374. tillhandahålla tjänster till tredje tillhandahålla tjänster till tredje man eller utöva egenhantering man eller utöva egenhantering. Om det behövs för att bättre och effektivare kunna utnyttja tillgängliga utrymmen och liknande, eller för att kunna bereda plats för tillkommande leverantörer av marktjänster och användare som utövar egenhantering får ledningsenheten efter att ha hört användarkommittén besluta om jämkningar eller omfördelningar av utrymmen och liknande mellan alla som utför eller står i begrepp att börja utföra marktjänster på flygplatsen. Den som innehar anläggningar som används av leverantörer av marktjänster eller användare som utövar egenhantering får ta ut en ersättning för utnyttjandet. Den som tillhandahåller en eller flera anläggningar som används av leverantörer av marktjänster eller användare som utövar egenhantering får ta ut ersättning endast för utnyttjandet av anläggningen. Transportstyrelsen utövar tillsyn över att denna lag och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. Om det behövs för tillsynen, har Transportstyrelsen rätt att på begäran 1.få sådana upplysningar och ta del av sådana handlingar som tillsynen gäller, och 2.få tillträde till flygplatsen samt de lokaler och anläggningar som tillsynen gäller. Transportstyrelsen får besluta de förelägganden som behövs för att denna lag och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om 1. flygplatsens användar- 2. de beslut, villkor och ersättningar samt skälen för dessa enligt vad som anges i 1 § tredje 3. begränsningar av marknaden samt urval av leverantörer av marktjänster till tredje man och 4. förbud enligt 17 §, 5. bokföring enligt 18 och 19 §§, 6. tillträde till anläggningar och 7. jämkningar och omfördel- ningar av utrymmen och liknande, 8. centraliserade anläggningar, kommittén enligt 10 och 15 §§, och 10. tillsyn. Regeringen eller den myndighet för Transportstyrelsens tillsyn och lag och enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. beslut enligt 8– ledningsenhetens beslut enligt 8–15 15 och 17 §§, 20 § första och andra och 17 §§, 20 § första och andra styckena och 21 § samt beslut om stycket och 21 och 25 §§ får avgifter enligt 4 § får överklagas överklagas hos allmän förvalt- hos allmän förvaltningsdomstol. överklagande till kammarrätt. överklagande till kammarrätten. Denna lag träder i kraft . 2 Senaste lydelse av tidigare 24 § 2008:1374. Ärendet och dess beredning Europeiska kommissionen och regeringen hade och 2015 en informell skriftväxling som gällde hur rådets direktiv /67/EG av om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen har genomförts i svensk rätt. Direktivet finns i bilaga 1 till denna proposition. Kommissionen beslutade därefter en formell underrättelse och anförde att underlåtit att på ett korrekt sätt genomföra direktivet. Efter ytterligare kontakter mellan kommissionen och regeringen tog Transportstyrelsen fram ett förslag till ändringar i lagen (2000:150) om marktjänster på flygplatser. Utredningsuppdraget redovisades i en skrivelse . Skrivelsen benämns härefter rapporten. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr N2014/04348/MRT). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter, som behandlas i avsnitten 6.2, 6.4.1, och 6.4.4 och i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen har också vissa redaktionella ändringar gjorts. Rådets direktiv /67/EG av om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen innehåller bestämmelser om tillhandahållande av marktjänster till tredje man och om egenhantering vid flygplatser (härefter kallat direktivet). Direktivet, som syftar till att avveckla inskränkningar i friheten att tillhandahålla marktjänster inom unionen, har genomförts i svensk rätt i lagen (2000:150) om marktjänster på flygplatser (härefter kallad marktjänstlagen) och förordningen (2000:151) om marktjänster på Direktivet tillkom med anledning av det begränsade utbudet av konkurrerande marktjänster och möjligheter till egenhantering vid Det begränsade utbudet hade lett till en hög prisnivå och snedvriden konkurrens vilket påtalades av både flygtrafikanter och flygbolag, se propositionen Marktjänster på flygplatser (prop. 1999/2000:41 s. 16–17). I marktjänstlagen finns bl.a. den grundläggande bestämmelsen om att tillträdet till marknaden för marktjänster ska vara fritt, se närmare avsnitt finns också bestämmelser om användarkommittéer och 2018/19:111 samrådskrav och om att begränsning av marknaderna för marktjänster till tredje man och för egenhantering ändå får ske under vissa förutsättningar. Vidare finns bestämmelser om tillträdet till anläggningar, om jämkning och omfördelningar av utrymmen, om betalning av ersättning för utnyttjande av anläggningar samt en överklagandebestämmelse. 4.2 Marktjänster och aktörer Vad är en marktjänst? Enligt 2 § marktjänstlagen är en marktjänst en tjänst som utförs på en flygplats åt en användare av en flygplats och som finns upptagen i bilagan till lagen. De tjänster som avses räknas upp i bilagan enligt följande: administrativa marktjänster och övervakning, passagerartjänster i form av bl.a. kontroll av biljetter och incheckning av bagage, bagagehantering, fraktgods och posthantering, ramptjänster vari innefattas t.ex. lotsning av flygplanet vid ankomst och avfärd liksom transport av samt inlastning i och avlastning ur flygplanet av mat och dryck. Vidare ingår rengöring och skötsel av flygplanet, bränsle- och oljepåfyllning, normalt underhåll, flygoperationer och administration av besättningar, transport på marken och catering. Marktjänster på större flygplatser tillhandahålls ofta av stora internationella aktörer som erbjuder ett basutbud av flera olika marktjänster. Bolag kan också specialisera sig och erbjuda en eller flera särskilda marktjänster inom ett visst område såsom catering eller yttre underhåll. Marktjänster delas upp i s.k. airside-tjänster och andra tjänster. Med airside-tjänster avses bagagehantering, ramptjänster, bränsle- och oljepåfyllning samt hanteringen av gods och post mellan terminalanläggningen och luftfartyget i samband med flygningarna. Regelverket omfattar både leverantörer av marktjänster och En leverantör av marktjänster definieras enligt 2 § marktjänstlagen som varje fysisk eller juridisk person som tillhandahåller tredje man en eller flera typer av marktjänster. Den person eller det företag som således tillhandahåller exempelvis posthantering åt ett flygbolag är en leverantör av marktjänster. Egenhantering definieras, enligt samma paragraf, som en situation där en användare av en flygplats skaffar sig en eller flera typer av marktjänster utan att ingå något som helst kontrakt om detta med tredje man. I förarbetena till marktjänstlagen anges att definitionen av begreppet egenhantering ska ses mot bakgrund av önskemålet att undvika överenskommelser som möjliggör för användare att snedvrida konkurrensen genom att erbjuda tjänster utan att genomgå det offentliga anbudsförfarande som gäller vid urval av leverantörer av tjänster till tredje man (prop. 1999/2000:41 s. 39). Ett exempel på en egenhanterare i lagens mening är ett flygbolag som har sin egen bagagehantering, vilket t.ex. SAS har på Airport. För att få bedriva marktjänster på en flygplats måste leverantören ingå ett marktjänstavtal med flygplatsen. Avtalet innehåller bl.a. bestämmelser om den tjänst som får utövas, behörighet att visats på flygplatsen, Prop. 2018/19:111 ersättning till flygplatsoperatören samt säkerhet och skydd. ut av flygplatsoperatören, ofta i form av en så kallad marktjänstavgift. Marktjänstavgifternas beräkningsgrund varierar troligen från flygplats till flygplats, men beroende på vilken sorts marktjänst som avses kan antal avresande passagerare eller startande ton gods användas som utgångspunkt. När marktjänstavtal ingåtts kan marktjänstutövaren ansöka om behörighet för tillträde till de områden på flygplatsen dit det krävs särskild behörighet. I finns 38 flygplatser med reguljär linje- eller chartertrafik. Av dessa är tio statliga och 26 kommunala medan två har privata eller blandade ägare. Åtta av de statliga flygplatserna ägs och drivs av som är ett av svenska staten helägt bolag. De två resterande statliga flygplatserna förvaltas av . Där är Försvarsmakten flygplatshållare och har det formella ansvaret för driften av flygplatserna. På Airport äger den civila flygstationen och intilliggande markanläggningar. På Airport ägs den civila flygstationsbyggnaden och intilliggande markanläggningar av och hyrs av . Genom avtal mellan Försvarsmakten och regleras det gemensamma nyttjandet och ersättningar för den samlade flygoperativa verksamheten som t.ex. landnings- och taxibanor samt löpande kostnader för räddningstjänst m.m. På ytterligare en statlig flygplats har Försvarsmakten ett eget område inom vilket den svarar för sin egen verksamhet. På samtliga tre flygplatser sköter Försvarsmakten sina marktjänster inom sina egna områden i egen regi och med egen infrastruktur. De flesta av de kommunala flygplatserna är antingen egna juridiska enheter eller ligger i ett kommunalt bolag eller är en del av en . En flygplats ledningsenhet definieras i 2 § marktjänstlagen som den som tillsammans med eller självständigt från annan verksamhet och i kraft av lagar och andra författningar har i uppdrag att administrera flygplatsens infrastrukturer och samordna och kontrollera den verksamhet som aktörer som befinner sig på berörd flygplats eller berört flygplatssystem bedriver. Vad som utgör en specifik flygplats ledningsenhet beror således på flygplatsens ägar- och driftsförhållanden och hur dessa är organiserade. 4.3Fritt tillträde till marknaden men med möjlighet till begränsningar syftar till att säkerställa ett fritt tillträde till marknaden för marktjänster. I detta ligger också att egenhanteringen ska kunna utövas fritt. Denna huvudprincip finns i 7 § marktjänstlagen. Begränsningar i antalet leverantörer och egenhanterare får dock ske under Enligt 8 § får begränsning av antalet leverantörer på marknaden för marktjänster till tredje man ske när det gäller bagagehantering, ramptjänster, påfyllning av bränsle och olja samt gods- och posthantering mellan terminalanläggningen och luftfartyget, dvs. 2018/19:111 airside-tjänster. Enligt 9 § får vidare antalet leverantörer begränsas av särskilda utrymmes- eller kapacitetsskäl. Även utövandet av egenhantering får begränsas vad gäller antalet utövare: med stöd av 12 § när det gäller airside-tjänster och med stöd av 13 § av särskilda utrymmes- eller kapacitetsskäl när det gäller egenhantering av alla marktjänster. Begränsningarna av marknaden får dock endast ske under vissa förutsättningar som närmare beskrivs i avsnitt 6.4.1 och 6.4.2. finns inga sådana begränsningar beslutade på någon flygplats i . Den som önskar etablera sig som utövare av en marktjänst agerar således på en fri marknad. Tillgången på kunder och därmed möjligheten att bedriva verksamheten utgör beslutsunderlag för den som funderar på att etablera sig som leverantör av marktjänster. Om således efterfrågan på t.ex. cateringbolag konstateras vara mättad på en flygplats finns inget incitament för ett sådant bolag att ge sig in på den marknaden. I 20 § första stycket marktjänstlagen föreskrivs att leverantörer av marktjänster och användare som utövar egenhantering ska ges tillträde till anläggningar i sådan omfattning och på sådant sätt som är nödvändigt för att de ska kunna tillhandahålla tjänster till tredje man eller utöva egenhantering. Bestämmelsen, som genomför artikel 16.1 i direktivet, syftar till att garantera att de operatörer som fått tillträde till marknaden för marktjänster eller som får utöva egenhantering behandlas rättvist när det gäller tillträdet till anläggningarna och fördelningen av dem mellan operatörerna (prop. 1999/2000:41 s. 47). Det handlar alltså om möjligheten att rent faktiskt kunna nå och använda anläggningarna. Vad som avses kan vara anläggningar för t.ex. bagagesortering, avisning och bränsledistribution. Även passagerarterminaler och inchecknings– utrymmen räknas som anläggningar. I artikel 16.3 föreskrivs vidare att när tillträdet till flygplatsens anläggningar är förenat med att en avgift tas ut, ska avgiften bestämmas på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och ickediskriminerande. Artikeln är genomförd i 20 § tredje stycket marktjänstlagen där det föreskrivs att den som innehar anläggningar som används av leverantörer av marktjänster eller användare som utövar egenhantering får ta ut en ersättning för utnyttjandet. I 7 § finns bestämmelsen om att beslut ska fattas och villkor uppställas utifrån skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. Enligt 1 § marktjänstlagen innehåller lagen bestämmelser om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatser som står öppna för kommersiell trafik. I 6 § första stycket samma lag anges att bestämmelserna om marktjänster till tredje man, dvs. de bestämmelser som gäller för leverantörer av marktjänster, ska tillämpas på flygplatser med en årstrafik som är större än eller lika med två miljoner passagerarrörelser eller 50 000 De flygplatser som når denna nivå är, enligt Prop. 2018/19:111 passagerarantal och fraktvolymer, Airport, Airport, Airport, Airport och Airport. I 6 § andra stycket anges att bestämmelserna om egenhantering av sådana tjänster som räknas upp i 12 §, dvs. airside-tjänsterna, tillämpas på flygplatser med en årstrafik som är större än eller lika med en miljon passagerarrörelser eller gods vilket är de fem ovannämnda flygplatserna samt Airport och Airport. Bestämmelserna om egenhantering av andra tjänster ska, enligt samma lagrum, tillämpas av alla flygplatser som står öppna för kommersiell lufttrafik. Det aktuella överträdelseärende som föranleder denna proposition initierades efter att klagomål lämnats till kommissionen om förhållandena Klagomålet gällde brister i genomförandet och tillämpningen av direktivets bestämmelser om tillträdet till marknaden och anläggningarna samt den avgift som togs ut. I klagomålet anfördes att det flygbolag som önskade utöva egenhantering i form av bränslepåfyllning var tvunget att betala en avgift utan att tillträde till anläggningen därigenom garanterades. mellan kommissionen och regeringen beslutade kommissionen 2015 en formell underrättelse och en komplettering till denna i vilka det framfördes att på tre punkter underlåtit att genomföra Den första punkten gällde felaktig tillämpning av artikel 16.1 i I artikel 16.1 föreskrivs följande. ”Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att tjänsteleverantörerna respektive användarna som önskar tillämpa egenhantering skall garanteras tillträde till flygplatsanläggningarna, i den mån tillträde är nödvändigt för utövandet av deras verksamheter. Om flygplatsens ledningsenhet eller i förekommande fall den statliga myndigheten eller annan kontrollmyndighet uppställer villkor för tillträdet, skall dessa vara relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande.” Kommissionen ansåg att avsaknaden av i förväg tydligt fastställda villkor för alla potentiella egenhanterare eller tjänsteleverantörer i det aktuella fallet innebar att villkoren för tillträde inte var genomblickbara. Kommissionen ansåg vidare att det heller inte kunde garanteras att dessa villkor var relevanta, objektiva och icke-diskriminerande. Den andra punkten gällde felaktig tillämpning av artikel 16.3 i I artikel 16.3 anges att ”När tillträdet till flygplatsens anläggningar är förenat med att en avgift tas ut, skall avgiften bestämmas på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke- Kommissionen ansåg att uttaget av avgiften i det aktuella fallet går långt utöver ersättning enbart för användning av anläggningarna eftersom den omfattar kostnader med anknytning till handläggningen av bland annat 2018/19:111 teknisk genomförbarhet och prissättning i samband med ett tillträde utan att det ges garantier för att tillträde faktiskt kommer att beviljas. Avgiften är därför inte förenlig med artikel 16.3 eftersom den inte avser användningen av själva infrastrukturen. Den infrastruktur som åsyftas är en anläggning som används vid bränslepåfyllning. Kommissionen hänvisade till dom och av i mål C- 363/01, se avsnitt 6.1. Den tredje punkten gällde felaktig tillämpning av artikel 7.1 i direktivet. Enligt artikel 7.1 ska medlemsstaterna, ”i enlighet med bestämmelserna i artikel 1, vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att egenhanteringen kan utövas fritt.”. Kommissionen menade att eftersom de svenska myndigheterna inte har uppfyllt bestämmelserna i artikel 16.1 och 16.3 i direktivet, hade inte heller artikel 7.1 i direktivet respekterats. svarade på de formella underrättelserna . I det senare svaret anfördes bl.a. att bestämmelsen i 7 § marktjänstlagen om att alla villkor som uppställs ska grunda sig på skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande gäller generellt vid tillämpningen av lagen, det vill säga även i förhållande till bestämmelsen om ersättning för utnyttjande av anläggningar.