prop · H60358 · 2019-03-05 00:00:00 — anser att utredningens förslag är otydligt i fråga om hur övriga forskningsbedrivande statliga myndigheter vid sidan av universitet och högskolor ska integreras i de förslag till processer och former som förs fram. Institutets bedömning är att forskningsinstitut, vars huvudsakliga syfte är att bedriva forskning, ska likställas och inordnas i kategorin statliga universitet och högskolor. påpekar i ett kompletterande remisssvar att det finns vissa problem och oklarheter med den föreslagna ordningen som avser försvars- och säkerhetsområdet. Forskning på försvars- och säkerhetsområdet är enligt ofta av känslig karaktär och omfattas inte sällan av sekretess. Myndighetens egen forskning är i stora delar av särskild karaktär. Det kan t.ex. handla om forskning som har koppling till svensk militär förmåga och förmågeutveckling och därmed innefattar uppgifter om denna förmåga och dess utvecklingsbehov. Uppgifterna är ofta av synnerlig betydelse för rikets säkerhet och omfattas av stark sekretess. Andra delar av verksamheten bedrivs i samarbete med andra stater eller mellanfolkliga organisationer och bygger på ett stort mått av ömsesidigt förtroende mellan stater och organisationer. Även om den föreslagna regleringen innehåller skydd för uppgifter som omfattas av sekretess är Totalförsvarets forskningsinstituts bedömning att den egna forskningsverksamheten i stora delar är av sådan karaktär att den inte bör underkastas den föreslagna regleringen, utan myndighetens verksamhet bör generellt undantas från lagens tillämpningsområde. Myndigheten anser dock att det ska finnas en möjlighet att i vissa fall anmäla forskning och underställa denna nämndens prövning, och att utformningen av en sådan ordning bör bli föremål för ytterligare överväganden. Flera remissinstanser, däribland , , , för miljö, areella näringar och samhällsbyggande och efterfrågar ett förtydligande i fråga om huruvida nämnden ska granska forskning där t.ex. privata företag som inte omfattas av regleringen är medsökande och fristående partners i forskningsprojekt som leds av t.ex. ett universitet eller en statlig myndighet. anstalt undrar om det då är medelsförvaltaren som ställs som ansvarig för att den privata forskningsutföraren följer god forskningssed. Vitterhets Historie och Antikvitets anser att det finns risk att samarbetsprojekt förläggs vid forskningsutförare som inte omfattas av den föreslagna lagen av dem som önskar att deras forskning inte ska granskas på det sätt som föreslås i utredningen. Institutes of anser att en utredning av oredlighet som enbart har tillgång till de delar av ett samverkansprojekt som bedrivs av ett läro- säte men saknar tillgång till de delar som drivs av andra aktörer inte kan genomföras på ett trovärdigt sätt. Flera remissinstanser anser att alla forskningsutförare, dvs. företag, ska omfattas av bestämmelserna. Detta gäller bl.a. Forskningsrå- det för hälsa, arbetsliv och välfärd, , Lunds universitet, Kungl. Tekniska högskolan, , Centrala etik- prövningsnämnden, Stiftelsen , , , Kungl. mien, Kungl. Vitterhets Historie och Antikvitets , Läkemedels- industriföreningen, , Svenska , , Naturvetarna och Regionala finns anledning att överväga om även privata företag, organisationer och stiftelser ska omfattas. Som skäl anför att sådana organisa- tioner i många fall tilldelas forskningsmedel från statliga myndigheter, att lärosätenas forskning ofta bedrivs i samverkan med olika privata organi- sationer och att det inom högskolesektorn är vanligt förekommande med s.k. delade anställningar där en forskare utöver sin tjänst vid ett lärosäte, även har en anställning eller ett uppdrag i ett privat företag. resällskapet för fram att en möjlighet är att åtminstone inkludera den forskning som avser människor och omfattas av etikprövningslagen. Några remissinstanser, däribland , insti- tutet, , och Kungl. skapsakademien vill att frågan om huruvida privata forskningsutförare ska ingå i systemet ska utredas närmare. , meteorologiska och hydrologiska institut, för miljö, areella näringar och samhällsbyg- gande, , Kungl. och Naturvetarna anser att all forskning som finansieras av offentliga medel ska kunna utredas i enlighet med det föreslagna regelverket. energimyndighet anser att det är viktigt att tillse att även om endast en del av ett forskningsprojekt finansierats med offentliga medel ska hela projektet kunna utredas, eftersom det i många fall är svårt att separera olika delar från varandra. of påpekar att det inom EU:s forskningsprogram Horisont 2020 finns allmänna bestämmel- ser i det s.k. Multi-client (MGA) om att parter måste bidra till att utreda misstänkt oredlighet i forskningen och att detta ska ske i enlighet med respektive lands nationella regler. 2020-projekten ingår privata företag och det vore enligt Institutes of därför önskvärt att de nationella reglerna även omfattar dessa. Kommuner och Landsting (SKL) avvisar tvingande krav på statlig reglering av kommuners, landstings och regioners hantering av misstänkt oredlighet i forskning som privata forskningsutförare och forskningsfinansiärer undantas från dessa. Som nämnts i avsnitt 3 har ett antal instanser beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss med ett förslag som överensstämmer med vad som anges i rutan ovan. SKL vidhåller sin inställning. Försvarshögskolan ställer sig bakom lagrådsremissen och anser att möjligheten till undantag från lagens tillämpningsområde svarar upp mot högskolans eventuella behov att skydda försvarshemligheter etc. om denna osannolika situation skulle uppstå. har inga synpunkter på lagrådsremissen. Skälen för regeringens förslag Begreppet forskningshuvudman ska användas i den föreslagna lagen Utredningen föreslår att begreppet forskningsutförare ska användas i den föreslagna lagen om prövning av oredlighet i forskning. En forskningsutförare föreslås definieras som ”den i vars verksamhet forskningen utförs”. I etikprövningslagen används i stället begreppet forskningshuvudman, som där definieras som ”en statlig myndighet eller en fysisk eller juridisk person i vars verksamhet forskningen utförs”. och anser att begreppet forskningshuvudman är etablerat i forskarsamhället och att den i vars verksamhet forskningen utförs bör benämnas forskningshuvudman även i den föreslagna lagen om prövning av oredlighet i forskning. Även i anser att forskningshuvudman bör användas i den föreslagna lagen. Regeringen uppfattar det som att utredningens definition av forskningsutförare avser samma sak som definitionen av forskningshuvudman i etikprövningslagen, även om definitionen i etikprövningslagen också anger vilka typer av rättssubjekt som kan vara forskningshuvudmän. Att då ha två olika beteckningar i de två olika lagarna skulle enligt regeringen vara förvirrande. Eftersom beteckningen forskningshuvudman är väletablerad och redan förekommer i forskningsetisk lagstiftning föreslår regeringen, i likhet med och att den ska användas i lagen om prövning av oredlighet i forskning, och där definieras på samma sätt som i etikprövningslagen. Regeringen föreslår således att forskningshuvudman i den nya lagen definieras som ”en statlig myndighet eller en fysisk eller juridisk person i vars verksamhet forskning utförs”. Begreppet forskningshuvudman kommer därmed också att användas i denna proposition, förutom när utredningens förslag och remissinstansernas synpunkter redovisas. Remissinstanserna använder vanligen utredningens beteckning forskningsutförare. Regleringen av hur oredlighet ska hanteras ska utvidgas till att omfatta fler forskningshuvudmän än bara statliga universitet och högskolor finns en reglering om utredning av oredlighet i forskning för statliga universitet och högskolor, men inte för andra forskningshuvudmän. Regeringen anser att en reglering av hur oredlighet ska hanteras bör utvidgas till att omfatta fler forskningshuvudmän. Så långt som möjligt bör all forskning och alla forskningshuvudmän omfattas av samma reglering. Misstänkt oredlighet i forskning kan förekomma i all forskningsverksamhet oavsett huvudman, och rättssäkerhetsskäl talar för att den bör hanteras på samma sätt för att minska risken för att lika fall bedöms olika. Ett annat skäl för att utvidga regleringen till att gälla fler forskningshuvudmän är att en forskningshuvudman vanligen hanterar få eller inga fall av oredlighet. Regeringen bedömer att det är mer effektivt att forskningshuvudmännen får lämna sina ärenden till en särskild nämnd än att de upprätthåller varsin egen organisation för utredning av oredlighet. Frågan om vilka forskningshuvudmän som bör omfattas av den nya lagen behandlas nedan. och högskolor har en författningsreglerad skyldighet att i sin verksamhet värna vetenskapens trovärdighet och god forskningssed, och det är endast dessa forskningshuvudmän som enligt författning är skyldiga att utreda misstänkt oredlighet inom den egna verksamheten. Att statliga universitet och högskolor ska ingå i ett nationellt enhetligt system för prövning av oredlighet i forskning är därför självklart. Övriga statliga myndigheter samt statliga bolag och stiftelser Forskning utförs också inom ett flertal statliga myndigheter som inte är universitet eller högskolor. Regeringen ser inga skäl för att statliga myndigheter som bedriver forskning inte som huvudregel ska ingå i det nationella systemet (regeringen återkommer till frågan om forskning inom det försvars- och säkerhetspolitiska området nedan). Statliga myndigheters forskningsverksamhet är mycket liten i förhållande till de statliga universitetens och högskolornas, och det torde vara svårt för dem att själva upprätthålla kompetens i fråga om utredning av misstänkt oredlighet i forskning. Att inkludera statliga myndigheter är viktigt för att allmänhetens förtroende för forskningen ska upprätthållas. Även forskning som bedrivs inom ramen för andra statliga myndigheter bör därför som huvudregel omfattas av regleringen och ingå i det nationella systemet för prövning av oredlighet i forskning. Regeringen föreslår även att forskning som utförs inom statliga bolag och stiftelser ska omfattas av regleringen. Ett exempel på ett statligt bolag som bedriver forskning är . De statliga forskningsstiftelserna, t.ex. () och (Mistra), forskar som regel inte i egen regi, utan finansierar forskning som utförs av andra. Det kan dock inte uteslutas att vissa statliga stiftelser skulle kunna bedriva forskning. Den av utredningen föreslagna bestämmelsen om lagens tillämpningsområde motsvarar, i den del den avser statliga bolag och stiftelser, den som gäller för granskning enligt 2 § 4 och 5 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. anser att utredningens förslag är otydligt när det gäller hur de statliga myndigheter som bedriver forskning och inte är universitet och högskolor ska integreras i de förslag till processer och former som förs Institutet bedömer att forskningsinstitut, vars huvudsakliga syfte är att bedriva forskning, ska likställas och inordnas i kategorin statliga universitet och högskolor. Ett skäl för att införa den föreslagna lagen är att både statliga universitet och högskolor och övriga forskningsbedrivande statliga myndigheter ska behandlas lika i fråga om hur frågor om oredlighet i forskning ska hanteras. Regeringens anser att den föreslagna regleringen av lagens tillämpningsområde är tydlig på denna punkt. Enskilda utbildningsanordnare som omfattas av lagen om tillstånd att utfärda vissa examina Flera enskilda utbildningsanordnare som omfattas av lagen om tillstånd att utfärda vissa examina bedriver forskning. Regleringen av de enskilda utbildningsanordnarnas verksamhet är betydligt mer begränsad än regleringen av statliga universitets och högskolors verksamhet. Detta innebär emellertid inte att staten helt har avstått från att reglera de enskilda utbildningsanordnarnas verksamhet. För enskilda utbildningsanordnare som omfattas av lagen om tillstånd att utfärda vissa examina gäller t.ex. enligt 2 § första stycket att utbildningen ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund och på beprövad erfarenhet, samt bedrivas så att den i övrigt uppfyller de krav som uppställs på utbildning i 1 kap. högskolelagen. När det gäller utredning av oredlighet i forskning anser regeringen att så många forskningshuvudmän som möjligt ska omfattas av regleringen, och att det i synnerhet inte ska finnas skillnader mellan statliga universitet och högskolor och enskilda utbildningsanordnare som omfattas av lagen om tillstånd att utfärda vissa examina och som bedriver forskning. Denna uppfattning delas av , Stiftelsen och Stiftelsen , som är de enskilda utbildningsanordnare som i sina remissvar har berört frågan. Regeringen föreslår mot bakgrund av detta att även enskilda utbildningsanordnare som omfattas av lagen om tillstånd att utfärda vissa examina ska omfattas av den föreslagna lagen om ansvar för god forskningssed och prövning av oredlighet i forskning. Kommuner och landsting m.m. Forskning utförs även i kommuners och landstings regi. Exempelvis ska landstingen och kommunerna enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) medverka vid finansiering, planering och genomförande av kliniskt forskningsarbete på hälso- och sjukvårdens område samt av folkhälsovetenskapligt forskningsarbete (18 kap. 2 §). Det kan dessutom inte uteslutas att forskning utförs av kommunala aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. De flesta remissinstanser som uttalar sig, däribland flertalet landsting, stöder förslaget att kommuners och landstings forskningsverksamhet ska omfattas av lagen. kommuner och landsting avvisar dock tvingande krav på statlig reglering av kommuners, landstings och regioners hantering av misstänkt oredlighet i forskning som privata forskningsutförare och finansiärer undantas från dessa. Regeringen anser emellertid att regelverket ska omfatta så många forskningshuvudmän som 2018/19:58 möjligt. Skälen till att förslaget till reglering inte omfattar privata forskningshuvudmän utvecklas nedan. Några motsvarande skäl för att kommuner och landsting inte skulle omfattas har regeringen inte funnit. Det förefaller tvärtom fördelaktigt för kommuner och landsting som bedriver forskning att inte själva behöva bygga upp en egen organisation och kompetens för att utreda misstänkt oredlighet. En annan fördel är att gränsdragningsproblem kring vilken forskning som kan granskas av den särskilda nämnden undviks i forskningssamarbeten mellan kommuner och landsting och universitet och högskolor. Regeringen föreslår därför att kommuner och landsting ska omfattas av regleringen. Detsamma föreslås i fråga om aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande (jfr 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], förkortad OSL). Lagrådet anför att det under den fortsatta beredningen bör övervägas om också ideella föreningar bör omfattas, även om det inte tycks finnas någon ideell förening som uppfyller kravet på en kommuns eller ett landstings inflytande och som bedriver forskning. Frågan om att utsträcka lagens tillämpningsområde till att omfatta kommunala ideella föreningar har inte väckts av utredningen eller någon remissinstans. Den får i stället behandlas i samband med den kommande uppföljningen och utvärderingen av nämndens verksamhet (se vidare avsnitt 8.2). Regeringen ska ges möjlighet att undanta viss forskning från lagens tillämpningsområde Vikten av att motverka oredlighet i forskning gör sig förstås gällande även inom försvarsforskningen. Forskning inom det försvars- och säkerhetspolitiska området är dock ofta av särskild karaktär. Den kan innehålla uppgifter som omfattas av stark sekretess och uppgifter som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Forskningen kan också utföras i en mycket förtroendefull relation till andra stater eller organisationer. har i ett kompletterande remissvar påtalat detta. Utredningen har inte analyserat frågan. Även om den föreslagna regleringen och gällande lagstiftning i övrigt innehåller ett skydd för uppgifter som omfattas av sekretess (se avsnitt 10) anser regeringen att den forskning som utförs av vissa forskningshuvudmän är så känslig att det föreslagna systemet med prövning i en särskild nämnd och allmänna förvaltningsdomstolar (se bl.a. avsnitt 6.1, 9 och 12) inte bör gälla denna forskning innan det har gjorts en närmare analys av vilka undantag från lagen som är nödvändiga. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det är nödvändigt att i lagen införa bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter eller i enskilda fall besluta om undantag från lagens tillämpningsområde för forskning som bedrivs av forskningshuvudmän inom det försvars- och säkerhetspolitiska området. Viss ledning i fråga om vilken forskning som bör kunna undantas kan hämtas från den nya säkerhetsskyddslagen (2018:585) som träder i kraft . I denna lag regleras bl.a. hanteringen av s.k. säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter, dvs. uppgifter som rör säkerhetskänslig verksamhet och som därför omfattas av sekretess enligt OSL eller som skulle ha omfattats av sekretess enligt den lagen, om den hade varit tillämplig (1 kap. 2 § andra stycket). Sådana uppgifter delas in i säkerhetsskyddsklasser utifrån den skada som ett röjande av uppgiften kan medföra för säkerhet (2 kap. 5 §). Uppgifterna klassificeras som 1. kvalificerat hemliga vid en synnerligen allvarlig skada, 2. hemliga vid en allvarlig skada, 3. konfidentiella vid en inte obetydlig skada, eller 4.begränsat hemliga vid endast ringa skada. Enligt regeringens uppfattning är uppgifter som faller inom någon av säkerhetsskyddsklasserna 1, 2 och 3 typiskt sett av sådan karaktär att de bör undantas från tillämpningsområdet för den föreslagna lagen om prövning av oredlighet i forskning. Därutöver bör forskning som avser sådana uppfinningar som kan antas omfattas av lagen (1971:1078) om försvarsuppfinningar kunna undantas. En annan viktig möjlighet till undantag rör sådana uppgifter som omfattas av utrikes- eller försvarssekretess med anledning av ett avtal med annan stat eller mellanfolklig organisation. Det är dock regeringens uppfattning att även den forskning som bedrivs av de aktuella forskningshuvudmännen i så stor utsträckning som möjligt ska omfattas av den föreslagna lagen om ansvar för god forskningssed och prövning av oredlighet i forskning. Regeringen har därför för avsikt att analysera vilka undantag som är nödvändiga, samt överväga hur även sådan forskning som bör undantas från lagens tillämpningsområde i så stor utsträckning som möjligt ska kunna granskas i syfte att undvika oredlighet. Privata forskningsutförare omfattas inte, men en ny utredning om viss utvidgning av lagens tillämpningsområde bör tillsättas En stor del av forskningen i utförs av privata företag, organisationer och stiftelser. Som nämnts ovan anser regeringen att misstankar om oredlighet i forskning så långt som möjligt bör behandlas lika, oavsett i vems regi forskningen utförs. Regeringen har därför övervägt om även privata forskningshuvudmän bör omfattas av den föreslagna lagen. Utredningen anför att det är svårt att se hur en allmänt utformad tvingande reglering om att anmäla misstankar om oredlighet till den särskilda nämnden skulle kunna utformas för privata företag, organisationer och stiftelser, och föreslår därför att de inte ska omfattas av lagen. En skyldighet att anmäla en misstanke om oredlighet till ett statligt organ och en skyldighet att förse organet med forskningsdata förefaller enligt utredningen vara ett alltför långtgående ingrepp i näringsfriheten. Utredningen diskuterar även möjligheten att misstänkt oredlighet i forskning som får offentlig finansiering ska utredas av nämnden, men avstår från att föreslå en sådan reglering, bl.a. eftersom det enligt utredningen verkar ogenomförbart att reglera att nämnden ska utreda misstänkt oredlighet av t.ex. utländska juridiska personer. Många remissinstanser anser dock att systemet också ska omfatta privata forskningshuvudmän. Några anser att åtminstone all forskning som finansieras med offentliga medel ska omfattas. Flera remissinstanser påpekar att det är vanligt med samarbeten mellan privata företag och forskningshuvudmän som omfattas av regelverket, och vissa finner det oklart hur gränsen ska dras för vad nämnden ska utreda i sådana samarbeten. Regeringen föreslår i likhet med utredningen, att privata forskningshuvudmän såsom t.ex. företag och organisationer inte ska omfattas av den 2018/19:58 föreslagna regleringen. Även om regeringens önskan är att så många forskningshuvudmän som möjligt ska omfattas, finns det inte tillräckligt beredningsunderlag för att gå fram med förslag om att misstankar om oredlighet i forskning som utförs av privata forskningshuvudmän ska hanteras av en statlig myndighet. Regeringen är medveten om att forskningssamarbeten mellan forskningshuvudmän som omfattas av det föreslagna regelverket och forskningshuvudmän som inte omfattas kan medföra gränsdragningsproblem för den särskilda nämnden. Detta är dock en fråga som nämnden får avgöra utifrån de omständigheter som råder i varje enskilt fall. Regeringen anser att det är viktigt att de forskningshuvudmän som bedriver forskningssamarbete med andra aktörer tydligt klargör vem av samarbetsparterna som ansvarar för vilka moment i forskningen och vem som äger vilka data. Det är också viktigt att forskningshuvudmän som omfattas av den föreslagna regleringen tydliggör för potentiella samarbetspartners att de delar av forskningsprojektet som de kommer att ansvara för kommer att falla under regleringen. undrar om det är medelsförvaltaren som ansvarar för att den privata forskningsutföraren följer god forskningssed. Frågan vem som ska anses vara ansvarig för en privat forskningshuvudman regleras inte i den föreslagna lagstiftningen och behandlas inte i denna proposition. , , och Kungl. Vitterhets Historie och Antikvitets anser att det finns risk att de som inte vill få sin forskning granskad förlägger samarbetsprojekt vid forskningsutförare som inte omfattas av den föreslagna lagen, och anser att en utredning av oredlighet som enbart har tillgång till de delar av ett samverkansprojekt som bedrivs av ett lärosäte, men saknar tillgång till de delar som bedrivs av andra aktörer, inte kan genomföras på ett trovärdigt sätt. Regeringen kan inte bedöma om detta utgör reella risker, men anser att flera skäl talar för att frågan om en utvidgning av lagens tillämpningsområde till åtminstone all forskning som bedrivs med offentliga medel bör övervägas ytterligare. Regeringen avser därför att låta utreda detta. Utredningen har haft i uppdrag att föreslå möjliga lösningar på hur oredlighet ska kunna utredas när det gäller forskning som utförts som en del i internationella forskningssamarbeten. Utredningen bedömer att den särskilda nämnden bör utreda misstankar om oredlighet i den forskningsverksamhet som utförs av någon av de utpekade forskningshuvudmännen, även om forskningen utförs utomlands. Regeringen delar denna bedömning. Om forskning har utförts i någon av de utpekade forskningshuvudmännens regi så är det inte väsentligt om forskningen rent fysiskt har utförts utomlands eller inte. När nämnden ska granska forskningen kommer den att granska material som ägs av den berörda forskningshuvudmannen. Liksom i forskningssamarbeten med svenska forskningshuvudmän som inte omfattas av bestämmelserna om utredning av oredlighet i forskning, kan det uppstå gränsdragningsproblem gällande vem som har gjort vad och vem som äger vilka data i forskningssamarbeten med forskningshuvudmän i andra länder. Även i internationella forskningssamarbeten är det därför viktigt att de forskningshuvudmän som samarbetar med varandra Prop. 2018/19:58 tydligt klargör vem av samarbetsparterna som ansvarar för vilka moment i forskningen och vem som äger vilka data.