prop · H70341 · 2019-11-27 00:00:00 — (2016–2020) Demokrati, jämställdhet och verktyg för fattiga människor att Demokrati, jämställdhet och (2016–2020) • Mänsklig säkerhet och frihet från Epidemier (ebola) Naturkatastrofer (torka, • Miljö, klimat och stärkt R I K S R E V I S I O N E N S I D A S H U M A N I T Ä R A B I S T Å N D O C H L Å N G S I K T I G A U T V E C K L I N G S S A M A R B E T E Större humanitära kriser i inom i respektive land Demokrati, jämställdhet och Väpnad konflikt (israelisk (2015–2019) • Miljö och stärkt motståndskraft (2013–2017) Naturkatastrofer (torka och Källor: : Regeringsbeslut UF2014/51155/UD/ASO, Bilaga: Resultatstrategi för internationella bistånd till 2014-2019; Sidas humanitära krisanalyser ”Sidas humanitära krisanalyser för (inklusive och ), 2015–2017”. DRK: Regeringsbeslut UD2015/201/AF, Bilaga: Strategi för utvecklingssamarbete med –2019; Sidas humanitära krisanalyser ”Sidas humanitära krisanalyser för DRK, 2015–2017”. : Regeringsbeslut UD2016/04313/AF, Bilaga: Strategi för utvecklingssamarbete med 2016–2019; Sidas humanitära krisanalyser ”Sidas humanitära krisanalyser för , 2015–2017”. : Regeringsbeslut UD2016/10924/AF, Bilaga: Strategi för utvecklingssamarbete med 2016–2020; Sidas humanitära krisanalyser ”Sidas humanitära krisanalyser för , 2015–2017”. : Regeringsbeslut UF2014/68018/UD/: Strategi för internationella utvecklingssamarbete med 2015–2019; Sidas humanitära krisanalyser ”Sidas humanitära krisanalyser för , 2015–2017”. : , Resultatstrategi för internationella bistånd till 2013–2017, 2013a; Sidas humanitära krisanalyser ”Sidas humanitära krisanalyser för , 2015–2017”. Nästa steg i urvalsprocessen var att välja ett antal insatser i valda partnerländer för fördjupad granskning. Detta urval gjordes utifrån ett statistiskt underlag som beställt från Sida.240 Utifrån detta underlag sammanställde en lista över de insatser som fått medel inom ramen för de geografiska och humanitära strategier som gällde för de länder och den period som granskningen avser.241 Insatserna rangordnades efter storlek. 240Urvalet baserades på ett statistiskt underlag som beställt från Sida, se , Inkommen beställning av statistiskt underlag från Sida, . 241Regeringsbeslut UF2011/19399/UD/SP, Strategi för humanitärt bistånd genom (Sida) 2011-2014; Regeringsbeslut UD2017/01299/KH, Strategi för humanitära bistånd genom (Sida) 2017– 2020. 76 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N valde därefter bort två typer av insatser som uppvisar betydande avvikelser ifråga om förekomsten av samverkan i insatsen och som därför skulle kunna ge en missvisande bild av det generella mönstret. Den första typen av insatser var sådana som genomförts inom området demokrati och mänskliga rättigheter. Humanitära insatser ska vara politiskt oberoende, vilket innebär att det är liten sannolikhet att samverkan med det humanitära biståndet skulle ske i någon större utsträckning inom området demokrati och mänskliga rättigheter, eftersom dessa utvecklingsinsatser ofta i någon utsträckning är politiska. Den andra typen av insatser som valdes bort var de som är klassificerade som humanitärt bistånd inom det långsiktiga utvecklingssamarbetet,242 eftersom samverkan sannolikt sker i högre utsträckning inom ramen för dessa insatser än i andra. Insatser som antas ha stor grad av samverkan valdes således också bort. Det slutliga urvalet för den fördjupade granskningen innebar att enbart den mest omfattande insatsen inom ett biståndsområde243 valdes ut för granskning. Syftet med detta var att granskningen skulle få större spridning genom att fler områden skulle täckas in i varje partnerland. Urvalsprocessen resulterade i att de insatser som finns listade i tabell 4 ingår i granskningen av insatser inom det långsiktiga utvecklingssamarbetet. Tabell 4 Insatser inom det långsiktiga utvecklingssamarbetet som ingår i den fördjupade granskningen UNDP: Institutional Strengthening for the sector Development (2017–22) 242För information om hur insatser klassificeras på Sida, se Sida, Statistical Handbook 2017, 2017. 243Sida delar in sitt arbete i olika verksamhetsområden till exempel demokrati, mänskliga rättigheter och yttrandefrihet; jämställdhet; miljö och klimat; humanitärt bistånd; samt lantbruk och tryggad livsmedelsförsörjning, se Sida, ”Våra verksamhetsområden”, hämtad, . R I K S R E V I S I O N E N S I D A S H U M A N I T Ä R A B I S T Å N D O C H L Å N G S I K T I G A U T V E C K L I N G S S A M A R B E T E (MDG 4&5) International Alert DRC 2014–2018 Konflikt, fred och UnicefCPD 2015–2019 (barnskydd, vatten och sanitet, social policy) och service/forskning Mental Health Prog 15/18 Konflikt, fred och JHNP 2014–2016 FondSomalia 2014–2016 För urvalet av insatser inom ramen för strategierna för humanitärt bistånd244 sammanställde en lista över samtliga humanitära biståndsinsatser . Listan sorterades efter insatsernas storlek. Därefter sorterades de insatser som enbart fått medel bort. avsåg att välja ut de tre största insatserna inom Sidas humanitära bistånd till respektive partnerland, men för att få större spridning på insatserna gjordes ytterligare ett urval. Om en och samma samarbetspartner hade genomfört flera av de största Sidafinansierade insatserna i ett land, inkluderades endast en av dessa i urvalet (den största). Denna urvalsprocess resulterade att de insatser som finns listade i tabell 5 ingår i granskningen av insatser inom det humanitära biståndet. 244Regeringsbeslut UF2011/19399/UD/SP, Strategi för humanitärt bistånd genom (Sida) 2011-2014; Regeringsbeslut UD2017/01299/KH, Strategi för humanitära bistånd genom (Sida) 2017– 2020. 78 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 5 Insatser inom det humanitära biståndet som ingår i den fördjupade granskningen Action Contre La Faim (ACF) Action Contre La Faim landprogram 2014–2017 Humanitärt stöd till UNHCR:s Office of the United aktiviteter i FN:s samlade appeller Refugees (UNHCR) landprogram 2014–2017 Huvudansvar: Office for the Red Cross 2014–2017 Cross (ICRC) Huvudansvar: Office for the Red Cross 2014–2017 Cross (ICRC) landprogram 2014–2017 the Red Cross 2014–2017 Cross (ICRC) WFP HUM 2015–2018 Humanitärt stöd till UNHCR:s aktiviteter i FNs samlade appeller R I K S R E V I S I O N E N S I D A S H U M A N I T Ä R A B I S T Å N D O C H L Å N G S I K T I G A U T V E C K L I N G S S A M A R B E T E the Red Cross 2014–2017 Cross (ICRC) Support to UNRWA EP as part of the Near East (UNRWA) Huvudansvar: Office for Huvudansvar: Office for landprogram 2014–2017 WFP HUM 2015–2018 80 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Under granskningen har bett intervjupersoner att ge exempel på insatser där samverkan har skett. Baserat på denna information förefaller samverkan endast ha skett i ett fåtal insatser och det är i flera fall för tidigt att säga något om resultaten av dessa insatser. Några av de exempel på samverkan som intervjupersoner har gett presenteras nedan. Dessa exempel återkommer också i de rapporter och utvärderingar som nämner samverkan.245 I samtliga fall handlar det om samverkan som, enligt intervjupersonerna, har bidragit till resultat i form av ökad resiliens och till ett mer långsiktigt och hållbart humanitärt bistånd. erfar att dessa insatser utgör best practice för samverkan inom Sida. Det urval av insatser vars dokumentation har granskats innefattar inte dessa best practice-insatser, eftersom syftet med dokumentgranskningen var att inkludera olika slags insatser. Exempel på när regeringens styrning har skapat möjligheter till samverkan I detta avsnitt presenteras ett exempel på när regeringens styrning, enligt Sidahandläggare, har skapat möjligheter till samverkan. Detta är det enda konkreta exempel har identifierat under granskningen där ett regeringsbeslut haft en direkt inverkan på samverkan. fattade den beslut om att utöka resultatstrategi för 2014–2020247 med en ny sektor, med tillhörande mål och utökad budget. Orsaken till att strategin utökades var den pågående flyktingkris som uppstått då över 700 000 rohingyer flytt från till . Strategins nya sektor handlar om ökad resiliens och minskat humanitärt beroende hos både värdsamhället och rohingya-flyktingarna. Strategin utökades också med , till att totalt omfatta 1,9 miljarder 245Se till exempel Sida Samspel mellan humanitärt bistånd och utvecklingssamarbete – från VP prioritering till praktik, 2017; Sida, Strategirapport år 1 för Strategi för humanitära bistånd genom (Sida) 2017–2020, 2018. 246Ändringarna i regeringens styrning skedde efter granskningsperioden. har dock här valt att ändå ta med detta exempel då det belyser hur regeringen genom sin styrning kan påverka förutsättningarna för samverkan. 247Regeringsbeslut, Bilaga: Resultatstrategi för 2014–2020, . R I K S R E V I S I O N E N S I D A S H U M A N I T Ä R A B I S T Å N D O C H L Å N G S I K T I G A U T V E C K L I N G S S A M A R B E T E kronor.248 Regeringens utökning av landstrategin i syfte att hantera en humanitär situation är den första i sitt slag. Enligt Sidaanställda med insyn i samarbetet med innebär den nya skrivningen ökade möjligheter för samverkan i form av ökade finansiella resurser och tydligare styrning för samverkan mellan det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet.249 Detta framgår också av den insatsdokumentation som har granskat. Exempelvis skriver Sida i dokumentationen av en insats att den utökade strategin har gjort det möjligt att länka det humanitära stödet till långsiktiga utvecklingsinsatser inom ramen för arbetet med rohingya-krisen. I insatsberedningen står det att Sidaanställda på utlandsmyndigheten i och på den humanitära enheten i har gemensamt identifierat tre tematiska områden som ska vara styrande för arbetet med implementeringen av det så kallade nexus mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete. Dessa tre områden är rehabilitering av ekosystem, förbättrad hälsa och skydd.250 Exempel på samverkan i Sidas arbete Samverkan för ökad resiliens: livsmedelsförsörjning Livsmedelsförsörjning är ett område där flera intervjupersoner beskriver att samverkan har bidragit till ökad resiliens.251 Det rör sig om insatser där Sida har gett akut livsmedelsstöd via det humanitära biståndet, som ett kompletterande stöd getts genom det långsiktiga utvecklingssamarbetet för att bygga upp långsiktiga strukturer för livsmedels- och vattenförsörjning. Exempel på sådan samverkan finns i utvecklingssamarbetet med DRK,252 ,253 ,254 och Somalia.255 I samtliga dessa insatser är det samma multilaterala organisation som genomför både den humanitära biståndsinsatsen och utvecklingsinsatsen. 248Regeringen, ”Pressmeddelande: Regeringen ökar stödet till rohingyer i samt har beslutat om ny strategi för ”, hämtad ; Regeringsbeslut, Bilaga: Resultatstrategi för 2014–2020, s. 2–3. 249Intervju landchef utlandsmyndighet #7; Intervju hum. fokusgrupp Sida #2. 250Sida, Beredning av insatsändring: Strengthening Drinking Water Safety in BD focusing on women and children, 2018, s. 3. fokalpunkt utlandsmyndighet #13; Intervju hum. fokalpunkt utlandsmyndighet #14; Intervju hum. fokalpunkt utlandsmyndighet #16. 252Sida, Beredning av insats, slutgiltig: Strenthening Farmers’ Value Chains, , DRC, 2016. 253Sida, Sidas årsredovisning 2017, 2018; Openaid, “ACF Strengthened resilience of rural communities in and Timboctou – Resilence new strategy”, hämtad . 254Sida, Strategirapport för 2016, 2017. 255Sida, Strategirapport år 1 för Strategi för humanitära bistånd genom (Sida) 2017–2020, 2018, s. 5. 82 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I DRK har Sida en insats vars mål är att öka produktionen bland småskaliga jordbrukare och förbättra deras tillgång till marknader i syfte att göra dem mer motståndskraftiga eller andra kriser. Stödet gavs som ett komplement till en pågående humanitär insats vars syfte var att hantera en livsmedelskris i landet.256 Ett annat exempel är en insats i där den kompletterande utvecklingsinsatsen genomfördes i syfte att öka livsmedelsproduktionen för att minska hushållens sårbarhet för katastrofer.257 I har Sida gett stöd till ”Resilience Programme” (SOMREP) vars övergripande syfte var ökad resiliens mot torka bland hushåll och samhällen samt att bidra till resiliens genom att förstärka produktionskapaciteten hos bland annat boskapsskötare och jordbrukare.258 SOMREP var ett långsiktigt och multisektoriellt stöd som involverade olika aktörer. Projektet skulle genomföras genom en kombination av olika slags stöd, såsom akut livsmedelsstöd (humanitärt bistånd) och uppbyggnad, eller rehabilitering, av infrastruktur för livsmedels- och vattenförsörjning (långsiktigt utvecklingssamarbete). I uppföljningen av stödet gör Sida bedömningen att insatsen har varit effektiv när det gäller att ge stöd till samhällen för att hantera längre torrperioder. Till exempel gav SOMREP akut humanitärt stöd i form av livsmedel som människors försörjningsmedel skyddades eller ersattes under den torka som drabbade 2017.259 Intervjupersoner har också gjort bedömningen att de samhällen där SOMREP har funnits har återhämtat sig snabbare än de samhällen som inte har fått något liknande stöd. Sidaanställda med insyn i samarbetet med har i intervjuer med lyft fram en insats där humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete har samverkat sedan den initierades 2012.260 Insatsen handlade om att underlätta övergången mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete samt bidra till ökad resiliens i palestinska samhällen. För att kunna arbeta i skärningspunkten mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete i den palestinska kontexten bedömde Sida att det krävdes flera större investeringar. Insatsen utformades så att det humanitära biståndet inledningsvis skulle finansiera en större del av insatsen och att stödet gradvis 256Se till exempel Sida, Beredning av insats, slutgiltig: Strenthening Farmers’ Value Chains, , DRC, 2016, s. 4. 257Sida, Sidas årsredovisning 2017, 2018; Openaid, “ACF Strengthened resilience of rural communities in and Timboctou – Resilence new strategy”, hämtad . 258Sida, Avslutad insats, slutgiltig: Resilience Programme – SOMREP 2013–2016, 2018, s. 2. 259Ibid., s. 4; se också Sida, Sidas årsredovisning 2017, 2018, s. 13. 260Intervju landchef utlandsmyndighet #11; Intervju hum. fokalpunkt utlandsmyndighet #17. R I K S R E V I S I O N E N S I D A S H U M A N I T Ä R A B I S T Å N D O C H L Å N G S I K T I G A U T V E C K L I N G S S A M A R B E T E skulle övergå till utvecklingssamarbetet.261 Mot slutet av programperioden finansierades insatsen helt genom det långsiktiga utvecklingssamarbetet. Enligt en oberoende utvärdering som gjordes 2017 har projektet fallit väl ut. Bland annat har insatsen lyckats med övergången från humanitärt bistånd till utvecklingssamarbete och skapat förutsättningar för ökad resiliens i de områden där den har genomförts.262 Insatsen initierades av Sida och genomfördes av UNDP med stöd från andra givare. fattade Sida beslut om att förlänga insatsen.263 Utöver samfinansiering har intervjupersoner lyft möjligheter till flexibel finansiering som ett sätt att främja samverkan. Ett exempel på en sådan insats som enligt intervjupersoner ledde till effektiv samverkan var en insats som genomfördes i under 2018.264 Efter en förfrågan från Sidas humanitära enheten i gick Sida genom sitt långsiktiga utvecklingssamarbete in med stöd till FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation för att avvärja en begynnande livsmedelskatastrof i landet.265 Detta gjordes efter att Sida vid utlandsmyndigheten i konstaterat att det fanns pengar över från det långsiktiga utvecklingssamarbetet. Insatsen handlade både om att minska andelen människor i akut behov av mat och om att utveckla produktionsmetoder som är motståndskraftiga mot klimatvariationer.266 Livsmedelskatastrofen blev inte så allvarlig som befarat, och intervjupersoner framhöll denna insats som ett gott exempel på samverkan. I finns ytterligare ett exempel på flexibel finansiering. Där gick utlandsmyndigheten ut med en förfrågan till samarbetspartner om de, inom ramen för de existerande avtal som Sida hade med dem, kunde styra om, eller utöka, sina insatser för att hantera en uppkommen humanitär situation. En samarbetspartner gjorde också detta.267 261Se Sida, Beredning av insatsändring: UNDP Area C facility Community Resilience and Development Programme CDRP in , Sida, Avslutad insats, slutgiltig: Resilience Programme – SOMREP 2013–2016, 2018. 262Arab World for Research and Development (AWRAD), UNDP – Community Reslience Development Programme (CDRP) Evaluation Report, 2017, s. 8–9. 263Sida, Beredning av insatsändring: UNDP Area C facility Community Resilience and Development Programme CDRP in , 2018. fokalpunkt utlandsmyndighet #16; Intervju hum. fokusgrupp Sida #2. 265Förfrågan gjordes och täcks därmed inte in av granskningsperioden (2015–2017). har ändå valt att ta med denna insats då den, enligt intervjupersoner, är ett exempel på när samverkan har gett resultat. 266Sida, Beredning av insats: Increased resilience of vulnerable populations affected by climate variabilities, 2018. 267Intervju landchef utlandsmyndighet #12: Intervju med chef för utvecklingssamarbetet i . 84 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Förteckning över centrala dokument I tabell 6 nedan presenteras dokument som är centrala för och regeringens styrning av det svenska utvecklingssamarbetet och det humanitära biståndet. Samtliga dessa dokument understryker vikten av samverkan mellan de två biståndsformerna. Inom ramen för utvecklingssamarbetet finns det också bland annat en rad landspecifika strategier som styr det svenska biståndet (fanns det totalt 34 landstrategier).268 På grund av deras antal är de ej inkluderade i tabellen. Tabell 6 Förteckning över styrdokument Strategier för humanitärt bistånd Rädda liv och lindra nöd – humanitära bistånd 2010– 2016 (upphävdes och 2013/1:131 Biståndspolitisk plattform (). bistånd (). Regeringsbeslut UF2011/19399/UD/SP (2011-03- 31)Strategi för humanitärt bistånd genom (Sida) 2011-2014.269 Regeringsbeslut () Strategi för humanitärt bistånd genom (Sida) 2017–2020. 2017/18:1 Budgetpropositionen – Utgiftsområde 7, bilaga Samarbetsstrategier. 269Strategin förlängdes och gällde , se Regeringsbeslut UD2017/03562/IU, Regleringsbrev för avseende . R I K S R E V I S I O N E N S I D A S H U M A N I T Ä R A B I S T Å N D O C H L Å N G S I K T I G A U T V E C K L I N G S S A M A R B E T E Utöver ovanstående dokument har också åtagit sig att följa en rad internationella överenskommelser, såsom Agenda 2030 (2016), (2015) och för katastrofriskreducering (2015) samt Agenda for Humanity (beslutad vid World Humanitarian i ),270 i vilka samverkan också utgör en central komponent. De internationella överenskommelserna är dock inte inkluderade i tabellen. 270Agenda for Humanity, ”World Humanitarian 2016”, hämtad ; MSB ”för katastrofriskreducering 2015–2030”, hämtad ; Regeringen, ””, hämtad ; , Handlingsplan för Agenda 2030, 2018–2020, 2018. 86 R I K S R E V I S I O N E N SIDAS HUMANITÄRA BISTÅND OCH LÅNGSIKTIGA UTVECKLINGSSAMARBETE – FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR SAMVERKAN har behovet av humanitärt bistånd ökat i världen. Det har bidragit till att samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete tillmäts allt större vikt. Samverkan kan bland annat bidra till resiliens, det vill säga människors och samhällens motståndskraft, återhämtnings- och anpassningsförmåga vid kriser och katastrofer. Uppdelningen mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete fyller en viktig funktion, eftersom de humanitära principerna ska respekteras. Likväl är det viktigt att uppdelningen kan överbryggas när så är lämpligt, för att öka biståndets effektivitet. Denna gransknings övergripande syfte har varit att undersöka om regeringens styrning och Sidas interna arbete har möjliggjort samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete –2017. samlade bedömning är att regeringen och Sida har tydliggjort att samverkan är en prioriterad fråga. Dock finns det vissa brister i de förutsättningar som regeringen gett Sida, samt i Sidas interna styrning, organisation och arbetsformer. Regeringen rekommenderas att ta fram målformuleringar på strateginivå som är gemensamma för det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet. Sida rekommenderas bland annat att vidareutveckla arbetsformer som underlättar samverkan i analys, planering och målformulering, samt att säkerställa att de möjligheter som finns för att samfinansiera och samrapportera insatser kan användas i verksamheten när så är lämpligt. nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , , , , , , , Shekarabi, Ygeman, , , , , , , , , , Regeringen beslutar skrivelse om Sidas humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete