prop · H70364 · 2019-12-16 00:00:00 — I de fall där upp- tagningen eller uppteckningen görs i ska 28 § andra stycket lagen om hemlig dataavläsning tillämpas. I avvaktan på domstolens beslut I avvaktan på domstolens beslut enligt 9 § första stycket får åklaga- ren, enligt de förutsättningar som åklagaren, enligt de förutsättningar anges i 27 kap. 9 a och 21 a §§ rätte- som anges i 27 kap. 9 a och 21 a §§ eller 17 § lagen (2019:000) om hemlig dataavläs- ning, besluta att erkänna och verk- enligt 27 kap. 9 § ställa en utredningsorder för kvar- eller för hemlig avlyssning av hållande av försändelse enligt 27 kap. 9 § eller för hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig övervak- ning av elektronisk kommunika- eller hemlig dataavläsning. Vid verkställighet av en utred- ningsorder för hemlig dataavläs- ning som gäller en åtgärd enligt 2 § första stycket 1 och 2 lagen (2019:000) om hemlig dataavläs- ning tillämpas 34 §. Vid verkställighet enligt 34 § 1 får inte någon upptagning eller uppteckning göras i , och 28 § andra stycket lagen om hemlig dataavläsning ska inte tillämpas. Vid sådan verkställighet tillämpas 35 § andra stycket. Vid verkställighet av en utredningsorder för hemlig data- avläsning som sker med stöd av 34 § 2 eller i andra fall av verk- ställighet av en utredningsorder för hemlig dataavläsning behöver upp- tagningar eller uppteckningar inte granskas enligt 28 § första stycket lagen (2019:000) om hemlig data- teckningar, som finns kvar i efter det att ärendet har avslutats hos åklagaren och bevismaterialet har överlämnats med stöd av 38 eller 40 §, får bevaras endast om detta är tillåtet enligt 28 § första stycket lagen om hemlig dataavläs- I fråga om underrättelse till en enskild enligt 28 § andra stycket lagen om hemlig dataavläsning ska bestämmelserna i 36 § andra Det som anges om hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i 12– 15 §§ tillämpas även för hemlig dataavläsning enligt 2 § första stycket 1–3 lagen (2019:000) om Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda om svenska brottsbekämpande myndigheter ska ges möjlighet att använda hemlig dataavläsning (dir. 2016:36). Utredningen, som antog namnet Utredningen om hemlig dataavläsning (Ju 2016:12), överlämnade delbetänkandet Hemlig dataavläsning – ett viktigt verk- tyg i kampen mot allvarlig brottslighet (SOU 2017:89). I betänkandet analyseras om det finns behov av att införa hemlig dataavläsning som ett nytt hemligt tvångsmedel. En sammanfattning av delbetänkandet och utredningens lagförslag finns i bilaga 1 och 2. Delbetänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgäng- liga i (Ju2017/08898/Å). I denna proposition behandlar regeringen förslagen i delbetänkandet från Utredningen om hemlig dataavläsning. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen följer i allt väsentligt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter och förslag behandlas i avsnitt 9.1, 9.2, 10.2.5, 12.1.2, 12.2.1, 13.1 och i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen görs dessutom vissa språkliga och redaktionella ändringar. 4.1De brottsbekämpande myndigheternas uppdrag Polisen (och Säkerhetspolisen) har i uppdrag att bl.a. förebygga, förhindra och utreda brott och har således en brottsbekämpande funktion. Åklagare vid och ansvarar för ledningen av alla kvalificerade brottsutredningar där det finns skälig misstanke mot någon. Åklagare har dessutom till uppgift att besluta i åtalsfrågor och att föra det allmännas talan i brottmålsprocessen. Särskil- da befattningshavare vid har rätt att självständigt inleda förun- dersökning i fråga om vissa brott, t.ex. smuggling. Vid sidan av nu nämnda myndigheter finns det flera myndigheter som medverkar i brottsutred- ningar och på så sätt har en brottsbekämpande funktion. Det gäller t.ex. och . Även Försvarsmakten (militärpolisen) har ett visst brottsbekämpande uppdrag. har ett generellt brottsbekämpande uppdrag och ska utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal om det inte är fråga om brott mot rikets säkerhet eller terrorbrott, då det i stället är Säkerhets- polisens uppgift. Säkerhetspolisens uppdrag kan i huvudsak delas in i fem områden: kontraspionage, kontraterrorism, författningsskydd, säkerhetsskydd och personskydd. Säkerhetspolisen arbetar dessutom med att förhindra sprid- ning, anskaffning och produktion av massförstörelsevapen samt ansvarar vidare för utredningar som rör brott mot säkerhet och terrorist- brott. Tyngdpunkten i Säkerhetspolisens verksamhet är dock att förebygga brott. Säkerhetspolisen kan därför som regel inte bedriva sin verksamhet utifrån brottsanmälningar. Myndigheten måste i stället själv ha förmåga att identifiera aktörer som har avsikt att begå aktuella brott för att kunna bedöma vilka förutsättningar dessa har att sätta sina planer i verket. Det brottsförebyggande arbetet grundas därför i stor utsträckning på uppgifter som inhämtas i säkerhetsunderrättelseverksamhet. Denna verksamhet bedrivs i ett skede innan det finns tillräckliga skäl för att inleda förunder- sökning. I stor utsträckning bygger verksamheten på att uppgifter inhämtas innan en person eller gruppering har konkreta planer eller vidtagit åtgärder för att begå brott. 4.2 Grundläggande regler till skydd för den personliga integriteten Den offentliga makten ska enligt 1 kap. 2 § regeringsformen utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet samt att det allmänna ska värna den enskildes privatliv Bestämmelsen ger uttryck för en grundläggande målsätt- ning med det allmännas verksamhet. Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen gäller vidare att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång, undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse samt hem- lig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Det finns också i paragrafens andra stycke en bestämmelse som tillförsäkrar enskilda ett generellt skydd gentemot det allmänna, mot betydande intrång i den personliga integriteten om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Skyddet enligt 2 kap. 6 § regeringsformen kan begränsas endast genom lag. Begränsningen får göras endast för att tillgodose ändamål som är god- tagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild- ningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar (2 kap. 20 och 21 §§ rege- ringsformen). För utländska medborgare som är bofasta i riket gäller att särskilda begränsningar i dessa rättigheter får göras genom lag (2 kap. 25 § regeringsformen). Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna () gäller som svensk lag. Lag eller annan föreskrift får inte meddelas i strid med Sveri- ges åtaganden på grund av konventionen (2 kap. 19 § regeringsformen). Enligt artikel 8.1 har var och en rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten till skydd för privatlivet är av mycket allmän art och skyddar bl.a. rätten att etablera och utveckla relationer med andra människor och omvärlden. Med korrespondens avses olika former för att överföra meddelanden mellan individer. Överföring av meddelanden med hjälp av telefon, telefax, radio och datorer omfattas av konventionens skydd för korrespondens (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl. 2015 s. 432). Dessa rättigheter får enligt artikel 8.2 inte inskrän- kas annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättig- heter. Det innebär att en inskränkning måste ha stöd i inhemsk lag som i sin tur måste uppfylla rimliga anspråk på rättssäkerhet, såsom att skydda mot godtycke, vara tillgänglig för allmänheten och vara förutsebar. Att in- skränkningen måste vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle för något av de i artikeln skyddade intressena innebär i huvudsak att det ska finnas ett angeläget samhälleligt behov av åtgärden och att den måste stå i rimlig proportion till det syfte som ska tillgodoses (, samma bok s. 369–370). Konventionsstaterna har ett visst handlingsutrymme att själva avgöra om begränsningarna är nödvändiga för ett givet syfte (eng. of appreciation). förbehåller sig dock rätten att över- pröva denna bedömning inom ramen för prövningen av någons enskilda klagomål hos domstolen. Frågan om förutsebarhet när det gäller spaningsåtgärder eller hemliga tvångsmedel har vid ett flertal tillfällen prövats av . Domstolen har förklarat att innebörden av kravet på förutsebarhet inte 2019/20:64 innebär att en person på förhand måste kunna veta t.ex. när det är sannolikt att myndigheterna avlyssnar dennes samtal. Däremot måste lagstiftningen om sådana åtgärder vara så tydlig att den ger medborgarna en tillräcklig indikation om vilka omständigheter som krävs och vilka villkor som ställs för att myndigheterna ska få använda sig av åtgärderna (se t.ex. Europa- domstolens dom i målet Roman mot punkt 229 och där angivna rättsfall). har genom praxis utvecklat en minimistandard för de krav som bör ställas på lagstiftningen om dolda spaningsåtgärder eller hemliga tvångsmedel till undvikande av missbruk (se målet Roman rov mot punkt 231 och där angivna rättsfall). Enligt denna bör följande anges i den nationella lagstiftningen. –arten av de brott som kan leda till beslut om åtgärden –en definition av de personkategorier som kan riskera att få sådana åtgärder riktade mot sig –en begränsning för hur länge åtgärden får pågå –förfaranderegler för undersökning, användning och lagring av de uppgifter som inhämtas –vilka försiktighetsåtgärder som ska vidtas vid överföring av information till andra parter –de omständigheter under vilka inspelningar kan eller måste raderas. Av praxis följer att åtgärder som utgör ett större intrång i privatlivet bör tillhandahållas med tydligare bemyndiganden och bli föremål för fler restriktioner än verksamhet som medför ett mindre sådant intrång (dom i målet Uzun mot punkt 43–48). har vidare konstaterat att nationell lagstiftning om dolda spaningsåtgärder och hemliga tvångsmedel måste innehålla kont- rollmekanismer för att skydda mot missbruk. Vad som krävs i det avseen- det beror på åtgärdernas karaktär, räckvidd och varaktighet, vilka motiv som krävs för att besluta, utföra och övervaka dem samt vilken typ av rättsmedel som finns i den nationella lagstiftningen (se t.ex. Europadom- stolens dom i målet P.G. punkt 76–81 och målet Uzun mot ). Enligt artikel 13 ska var och en som fått sina fri- och rättigheter enligt konventionen kränkta ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet, även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation (prop. 2011/12:55 s. 55) kräver inte artikeln ett rättsmedel inför domstol, utan även administrativa rättsmedel kan vara tillräckliga för att uppfylla konventionskraven. För att rättsmedlet ska anses vara effektivt får dock den rättsliga prövningen inte vara alltför begränsad. princip sträcka sig lika långt som egen prövning av om konventionen blivit överträdd. I många fall är möjligheten att föra skade- ståndstalan tillräcklig för att motsvara kraven på effektiva rättsmedel i artikel 13 (, samma bok s. 546). hållit att det vid hemlig telefonavlyssning är svårt att använda normala Enligt domstolen kan det inte krävas att den som berörs ska underrättas om avlyssningen i förväg, utan kravet måste i detta samman- hang förstås så att det ska finnas ett så effektivt rättsmedel som möjligt Prop. 2019/20:64 med hänsyn till de särskilda omständigheterna. Domstolen har lagt vikt vid bl.a. om det funnits regler om underrättelse om tvångsmedlet i efterhand, när detta kunnat ske utan risk eller skada (samma bok s. 547). FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter antog en allmän förklaring om de mänsk- liga rättigheterna. I artikel 12 i förklaringen slås fast att ingen får utsättas för godtyckliga ingripanden i fråga om bl.a. privatliv, familj, hem eller korrespondens. Förklaringen är inte rättsligt bindande för staterna. Grund- satsen har emellertid även arbetats in om med- borgerliga och politiska rättigheter (artikel 17) som trädde i kraft och som är rättsligt bindande för konventionsstaterna. ratificerade konventionen (SÖ 1971:42). En bestämmelse om rätt till respekt för bl.a. privatlivet och korrespon- densen finns också i artikel 7 Europeiska unionens stadga om de grund- läggande rättigheterna av , anpassad den 12 decem- ber 2007 i (rättighetsstadgan). I artikel 8 i rättighetsstadgan slås därutöver fast en rätt till skydd för personuppgifter som rör någon enskild. Denna rättighet har ingen direkt motsvarighet i . Av artikel 52.3 följer att i den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av ska de ha samma innebörd och räckvidd som enligt konventionen. Det hindrar dock inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd (jfr artikel 52.3 och artikel 53). Rättighetsstadgan riktar sig till medlemsstaterna endast när de tillämpar unionsrätten. Det innebär att rättigheterna i stadgan måste iakttas bara vid tillämpningen av nationell lagstiftning som genomför EU-rätt och natio- nell lagstiftning som omfattas av unionens tillämpningsområde (se t.ex. dom i målet , C- 617/10, punkt 21). Av artikel 52.1 framgår att varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. Tre allmänna principer gäller för all tvångsmedelsanvändning, nämligen ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Dessa principer gäller alltid vid beslut om, och tillämpning av, de hemliga Enligt ändamålsprincipen får ett tvångsmedel användas endast för det ändamål som framgår av lagstiftningen. innebär att ett tvångsmedel får användas endast om det finns ett påtagligt 2019/20:64 behov och en mindre ingripande åtgärd är otillräcklig. Proportionalitets- principen innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet ska stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. (RB) innehåller inte någon definition av straffproces- suella tvångsmedel. Det rör sig dock om åtgärder som har en funktion inom straffprocessen men som inte är straff eller andra sanktioner. Åtgär- derna utgör myndighetsutövning och är ett intrång i någons rättssfär. Van- ligtvis innefattar användningen tvång mot person eller egendom (se t.ex. , Straffprocessuella tvångsmedel – när och hur får de användas?, 4 uppl. 2018 s. 5 och m.fl., Rättegång, tredje häftet, 7 uppl. 38–39). I förundersökning används straffprocessuella tvångsmedel i brottsut- redande syfte eller för att en rättegång ska kunna genomföras. Exempel på sådana tvångsmedel är husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, beslag, gripande, anhållande och häktning. En grundläggande förutsättning för att använda straffprocessuella tvångsmedel är normalt att en förundersökning har inletts. I vart fall inleds en förundersökning i samband med att en åtgärd vidtas, t.ex. ett gripande (se dock t.ex. 23 kap. 22 § RB). Under vissa förutsättningar får emellertid några av de brottsbekämpande myndigheterna använda hemliga tvångs- medel redan i underrättelseverksamhet. Detta görs då i syfte att förhindra särskilt allvarlig brottslighet. Bland de straffprocessuella tvångsmedlen intar de hemliga tvångsmed- len en särställning eftersom den berörde inte är medveten om att de an- vänds mot honom eller henne, men det antas att de äger rum mot hans eller hennes vilja. De intrång i den personliga integriteten som åtgärderna inne- bär medför att de, även i avsaknad av tvång, betecknas som tvångsmedel (se m.fl., samma bok s. 42). Behandlingen av personuppgifter vid användning av hemliga tvångs- medel regleras huvudsakligen i brottsdatalagen (2018:1177) med till- hörande registerförfattningar (t.ex. lagen [2018:1693] om polisens be- handling av personuppgifter inom brottsdatalagens område) som genom- för och rådets direktiv (EU) 2016/680 av om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndig- heters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut /977/RIF (dataskyddsdirektivet). Dessa registerförfattningar inne- håller regler till skydd för den personliga integriteten när personuppgifter behandlas i den brottsbekämpande verksamheten och när de överförs till annan verksamhet. De hemliga tvångsmedlen är: •hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation •hemlig övervakning av elektronisk kommunikation Även kvarhållande (och kontroll) av försändelse anses vara ett hemligt tvångsmedel eftersom den mot vilken åtgärden riktas inte känner till att så sker och det kan antas att den äger rum mot dennes vilja. Av samma skäl har också regeringen tidigare ansett att inhämtning enligt lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbe- kämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (inhämtningslagen) utgör ett hemligt tvångsmedel (se prop. 2011/12:55 s. 111). Kvarhållande och kontroll av försändelse har inte betydelse i frågan om hemlig data- avläsning och berörs därför inte vidare i denna lagrådsremiss. Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation innebär att meddelan- den, som i ett elektroniskt kommunikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet. Ett elektroniskt kommunikationsnät är ett system för över- föring och i tillämpliga fall utrustning för koppling eller dirigering samt passiva nätdelar och andra resurser som medger överföring av signaler, via tråd eller radiovågor, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska över- föringsmedier oberoende av vilken typ av information som överförs, 1 kap. 7 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK). I begreppet adress ingår olika typer av nummer, t.ex. telefonnummer och andra identi- fikationsnummer och adresser, såsom e-postadresser (prop. 2011/12:55 s. 62). Tvångsmedlet kan tillämpas på alla former av kommunikation genom elektroniska kommunikationsnät och är tillämpligt på muntlig och skriftlig kommunikation, liksom även på datakommunikation. Tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får läm- nas vid misstanke om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , för vissa särskilt uppräknade brott som framför allt Säkerhetspolisen utreder samt om det i ett enskilt fall kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse , 27 kap. 18 § andra stycket RB. Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får i förundersök- ningsfallen endast ske om någon är skäligen misstänkt för ett brott. Ett tillstånd till hemlig avlyssning ger också rätt att vidta sådana åtgärder som kan vidtas inom ramen för ett tillstånd till hemlig övervakning av elektro- nisk kommunikation (27 kap. 18 § tredje stycket RB). Enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlagen) får tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation meddelas redan i underrättelseskedet, dvs. innan en förundersökning har inletts, om det med hänsyn till omständig- heterna finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva sådan brottslig verksamhet som nämns i lagrummet. Sådant tillstånd får också beviljas om det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas sådan brottslig verksamhet som avses i lagen och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet. Ytterligare ett fall då hemlig avlyssning får förekomma utan att en förundersökning pågår är inom ramen för särskild utlänningskontroll. Tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får näm- ligen beviljas om det är av betydelse för att utreda om en utlänning eller en organisation eller grupp som han eller hon tillhör eller verkar för plan- lägger eller förbereder terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff 2019/20:64 för terroristbrott och det finns synnerliga skäl, 19–20 §§ lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (LSU). Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får såväl i förunder- sökningsfallen som i underrättelsefallen avse ett telefonnummer eller annan adress som, som tillståndet avser, innehas eller har innehafts av den misstänkte (eller, i underrättelsefallen, den person som avses) eller som annars kan antas ha använts eller komma att användas av denne. Åtgärden får också avse ett telefonnummer eller en annan adress som det finns synnerlig anledning att anta att den personen, som tillståndet avser, har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta (27 kap. 20 § första stycket RB och 2 § preventivlagen). När tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation har lämnats, får de tekniska hjälpmedel som behövs för åtgärden användas (27 kap. 25 § första stycket RB och 9 § preventivlagen). Polisen får alltså verkställa ett beslut om hemliga avlyssning av elektronisk kommunikation inte bara genom att använda traditionell avlyssningsutrustning utan också genom att använda såväl hårdvara som programvara, se propositionen Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (prop. 1994/95:227 s. 29). Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om meddelanden som i ett elektroniskt kommuni- kationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område eller i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits. Genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får meddelan- den även hindras från att nå fram. Till skillnad från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ger inte tvångsmedlet tillgång till uppgifter om innehållet i meddelanden. Det som kan hämtas in är i stället trafik- uppgifter och uppgifter om lokalisering. Tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan beviljas vid en förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , för vissa särskilt uppräknade brott som framför allt utreder (t.ex. dataintrång och icke ringa barnpornografibrott) samt för vissa särskilt uppräknade brott som framför allt Säkerhetspolisen utreder (27 kap. 19 § andra stycket RB).