prop · H70332 · 2019-10-24 00:00:00 — Regeringens bedömning är dock att den definition som föreslås inte är materiellt annorlunda än definitionen av samförbränningsanläggning i avfallsförbränningsförordningen. Av samma skäl anser regeringen att också den definition av avfallsförbränning som finns i avfallsförbränningsförordningen ska användas. Definitionen tydliggör att avfallsförbränning avser värmebehandling av avfall genom oxidation men också andra värmebehandlingsprocesser som pyrolys, förgasning eller plasmaprocess, i den utsträckning som ämnena från behandlingen sedan förbränns. För att undvika att ge samma begrepp olika betydelser i olika författningar bör inte heller pyrolys undantas. synes även den praktiska betydelsen av pyrolys vara ytterst begränsad. Om det skulle ändras är det möjligt att se över definitionerna på nytt. I många fall kommer antagligen avfall som behandlas genom pyrolys undantas genom undantaget för produktion av visst material (se nedan avsnitt 5.4) och skulle så inte vara fallet får avdrag göras för det material som förs ut från anläggningen enligt nettobeskattningsmodellen. Förslaget införs i 1–5 §§ i den nya lagen om skatt på avfall som förbränns. Regeringens förslag: Biobränsle, farligt avfall och animaliska biprodukter av kategori 1 och 2 som förs in till en skattepliktig förbränningsanläggning ska undantas från skatteplikt. Även avfall som förs in till en samförbränningsanläggning som huvudsakligen producerar material och där avfallsförbränningen ingår i produktionen av materialet, ska undantas under förutsättning att materialet innehåller en del av avfallet eller dessa restprodukter. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser bl.a. Avfall , E-ON, Exergi och avstyrker förslaget och anser att skatten endast bör omfatta inhemskt avfall. Effekterna på avfalls- och energisystemet blir oöverskådliga om möjligheten till import inte längre finns. För det fall skatten ska omfatta importerat avfall så måste skatten omfatta även export. Avfall och Energiföretagen tillstyrker att avdrag ges för farligt avfall och biobränsle. avstyrker förslaget och anser att gruv- och mineralbranschens, inklusive kalkindustrins anläggningar, bör undantas från en skatt på förbränning av avfall. Återvinningsindustrierna avstyrker att avdrag får göras för farligt avfall eftersom visst farligt avfall kan och bör materialåtervinnas. anser inte att avdraget för biobränsle är tillräckligt motiverat. Flera remissinstanser bl.a. avstyrker förslaget och anför att materialåtervinning bör undantas från skatteplikt. tillstyrker och tillägger att ett undantag bör införas för avfall som förts in till en samförbränningsanläggning i den utsträckning avfallets restprodukter återanvänts i anläggningens huvudsakliga produkt. Skälen för regeringens förslag Det finns olika sätt att uppnå skattebefrielse. Exempelvis kan visst material eller ämne undantas från skatteplikt eller så kan ett avdrag införas för sådant material eller ämne. I utredningen föreslogs att en avdragsrätt skulle införas för att uppnå skattebefrielse. Enligt regeringens mening är det lämpligare att uppnå skattebefrielse genom att undantag från skatteplikt införs. Anledningen är att de omständigheter som motiverar skattebefrielse föreligger redan när skattskyldigheten inträder. Den praktiska skillnaden mot utredningens förslag är att det avfall som undantas från skatteplikten inte behöver tas med i deklarationen av skatten. Regeringen anser att ett undantag för biobränsle bör införas eftersom det är en fossilfri energikälla och användningen av biobränsle därmed är en av de åtgärder som kan vidtas för att uppnå klimatmål. Syftet med förslaget är att stimulera till åtgärder som bidrar till att uppnå dessa klimatmål och en beskattning av biobränsle är därför kontraproduktiv. För att få en enhetlig tillämpning av begreppet biobränsle bör det dock definieras i lagen. Enligt 2 § förordningen (2011:1480) om elcertifikat, kallad elcertifikatsförordningen, är biobränsle material av biologiskt ursprung som används som bränsle. Med biobränsle avses inte fossila material, torv, osorterat avfall, oavsett innehåll, eller föremål, eller ämne som har upphört att vara avfall efter en hantering som innebär återvinning. När det gäller begreppet osorterat avfall ska detta enligt praxis (Kammarrätten i i mål nr 12–15, ) tolkas så att om fossilt material inte helt har skilts från icke-fossilt material av biologiskt ursprung så ska materialet anses utgöra osorterat avfall t.ex. plastrejekt och gummigranulat. Det bör också nämnas att och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, kallat förnybartdirektivet, har en annan definition nämligen biomassa som inte överensstämmer med definitionen av biobränsle i elcertifikatsförordningen. Biomassa definieras i detta direktiv som den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter av biologiskt ursprung från jordbruk (inklusive material av vegetabiliskt och animaliskt ursprung), skogsbruk och därmed förknippad industri inklusive fiske och vattenbruk, liksom den biologiskt nedbrytbara delen av industriavfall och kommunalt avfall. Denna definition är bredare än elcertifikatsförordningens definition av biobränsle. Regeringen anser att undantaget för biobränsle bör motsvara den definition som anges i elcertifikatsförordningen med den skillnaden att torv ska tas bort ur definitionen. Det beror på att torv inte är ett avfall och därmed inte omfattas av lagens tillämpningsområde. Definitionen av biobränsle enligt elcertifikatsförordningen är tillräckligt bred för att t.ex. omfatta en stor del av det avfall från pappers- och massaindustrin eller trämekanisk industri som omhändertas i interna processer, och som inte bör omfattas av skatten på förbränning eftersom det innebär att avfallet används som en förnybar energikälla. Även om det kan finnas vissa tolkningssvårigheter anser regeringen att det är bättre att använda begrepp som redan finns och där rättspraxis uttolkat begreppet, än att införa nya definitioner. Undantaget för biobränsle har därför utformats på i princip samma sätt som i elcertifikatsförordningen som nämnts ovan. Om undantaget i stället utformas på samma sätt som definitionen av biomassa i förnybartdirektivet skulle undantaget även inkludera visst osorterat avfall. Om den definitionen skulle införas är det därför även nödvändigt att precisera att endast s.k. rena avfallsflöden omfattas för att tillämpningsområdet inte ska bli alltför brett och inkludera t.ex. plastbelagd kartong. En sådan precisering skulle innebära att nya begrepp införs. Det är därför lämpligare att använda definitionen av biobränsle i elcertifikatsförordningen med viss justering eftersom den överensstämmer med det föreslagna syftet med skatten. Valet av behandlingsmetod och hantering av farligt avfall styrs av en mängd faktorer t.ex. genom reglering i bl.a. avfallsförordningen (2011:927). Det är snarare dessa regler och inte kostnaderna av avfallsförbränningsskatten som påverkar val av behandlingsmetod och styr det farliga avfallet mot miljömässigt bättre behandlingsmetoder där sådana finns. En faktor som talar för att farligt avfall ska undantas från avfallsförbränningsskatten är att det oftast inte är lämpligt att styra till annan behandling eller illegal hantering samt att en skatt inte får en styrande effekt i fråga om farligt avfall. En sådan styrning kan i stället ske genom annan reglering. Skatt på förbränning av avfall bör därför inte tas ut för farligt avfall som förs in till en anläggning som förbränner avfall eftersom en avfallsförbränningsskatt inte effektivt styr mot bättre behandlingsmetoder och annan reglering mer effektivt kan styra till dessa behandlingsmetoder. Skattebefrielsen bör åstadkommas genom att farligt avfall undantas från skatteplikten. Utvecklingen på marknaden bör dock följas mycket noga. Om det visar sig att undantaget från skatteplikt för farligt avfall verkar som ett incitament för att använda resurser som genererar farligt avfall, som t.ex. att använda impregnerat trä i stället för obehandlat trä, får det övervägas om undantaget ska tas bort. Regeringen anser att vad som menas med farligt avfall bör definieras i den nya lagen. Företrädesvis bör befintliga definitioner, som redan används i annan lagstiftning, användas. Av den anledningen föreslås att farligt avfall definieras som avfall med minst en av de farliga egenskaper som förtecknas i bilaga III till och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv, i lydelsen enligt kommissionens förordning (EU) nr 1357/2014 av om ersättning av bilaga III till och rådets direktiv /98/EG om avfall och om upphävande av vissa direktiv. Farligt avfall definieras i 3 § avfallsförordningen (2011:927). Det är dock inte möjligt att direkt hänvisa till denna definition på grund av att föreskrifter om skatt måste meddelas genom lag och inte genom förordning. Trots att definitionerna inte är identiska bör de praktiska konsekvenserna av detta vara obefintliga. Animaliska biprodukter av kategori 1 och 2 och visst annat avfall Animaliska biprodukter kommer inte alltid att falla inom den nu föreskrivna definitionen av farligt avfall. Avfall och E-on anser att även animaliska biprodukter ska undantas eftersom de i princip ska behandlas på samma sätt som farligt avfall. Hanteringen av animaliska biprodukter regleras i bl.a. och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002, kallad EU-förordningen om animaliska biprodukter, och inte i och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv, kallat avfallsdirektivet. Animaliska biprodukter är material från djurriket som inte är livsmedel och som ännu inte bearbetats eller behandlats för att ingå i begreppet framställda produkter. Exempel på animaliska biprodukter är döda djur och biprodukter från slaktade djur. De animaliska biprodukterna delas in i olika riskkategorier som sedan kan användas för olika ändamål. I många fall ställs krav på att materialet ska bearbetas eller bortskaffas. Kraven varierar beroende på vilken riskkategori materialet tillhör. Regeringen delar uppfattningen att animaliska biprodukter av kategori 1 och 2 ska undantas från skatteplikt. Samma resonemang som för farligt avfall kan göras för animaliska biprodukter, dvs. att valet av behandling bestäms av annat än avfallskostnaden. Exempelvis finns i EU- förordningen om animaliska biprodukter särskilda regler om hur produkterna ska bearbetas eller bortskaffas. Skatt på förbränning av animaliska biprodukter kategori 1 och 2 bör därför inte tas ut. Skattebefrielsen bör åstadkommas genom att animaliska biprodukter kategori 1 och 2 undantas från skatteplikten. Animaliska biprodukter ska därför definieras som produkter som klassificeras som kategori 1 och 2- material i EU-förordningen om animaliska biprodukter. E-on anför att undantag ska införas även för riskavfall, uttjänta konstgräsplaner, sekretessavfall och slam, eftersom de utgör avfallsflöden som ska förbrännas. Regeringen konstaterar att syftet med skatten är att främja materialåtervinning. Det går enligt regeringens mening inte att på samma sätt som när det gäller animaliska biprodukter dra slutsatsen att valet av behandling bestäms av annat än avfallskostnaden. Om det tillkommer reglering som kräver att uttjänta konstgräsplaner, sekretessavfall och slam förbränns är det möjligt att utvärdera om även dessa ska vara undantagna. En del av det avfall som uppstår inom vården och är smittförande klassas dessutom som farligt avfall och omfattas därmed av det undantaget. Det finns därför enligt regeringens mening inte skäl för att införa något ytterligare undantag. Undantag för viss produktion av material Flera remissinstanser, bl.a. , anför att materialåtervinning bör undantas från skatteplikt. anför att avdrag bör införas för avfall som förts in till en samförbränningsanläggning i den utsträckning avfallets restprodukter återanvänts i anläggningens huvudsakliga produkt. Ett av syftena med lagen är att styra mot ökad materialåtervinning som i definieras som att avfall upparbetas till nya ämnen eller föremål som inte ska användas som bränsle eller fyllnadsmaterial. Regeringen anser därför, liksom remissinstanserna, att det är lämpligt att införa ett undantag för produktion av material, där avfallsförbränning ingår i produktionen av materialet, under förutsättning att materialet innehåller avfallet eller dess restprodukter. Det innebär att endast processer där den huvudsakliga verksamheten är att producera material undantas. Anläggningar som t.ex. huvudsakligen producerar el eller värme omfattas således inte av detta undantag. Avfall som används vid viss metallåtervinning och cementproduktion skulle emellertid kunna omfattas av undantaget, men det bör noteras att för att avfallet överhuvudtaget ska vara skattepliktigt måste den aktuella anläggningen som det förs in till vara en avfalls- eller samförbränningsanläggning. Exempelvis sådan metallåtervinning som sker genom värmebehandling, och inte är en förbränningsprocess, omfattas därmed inte av skatteuttaget. Regeringens bedömning är att det är få anläggningar som omfattas av detta undantag. Undantaget underlättar dock för den tekniska utvecklingen av nya metoder för materialåtervinning t.ex. pyrolys. Sekundäravfall är utsorterat avfall som minst en gång ratats i försök till återvinning. Det uppkommer främst i återvinningsindustrierna och i partihandel med skrot. En stor andel av detta lämnas till förbränning i en avfalls- eller samförbränningsanläggning. Det gör att en skatt kan riskera att fördyra materialåtervinning eftersom det blir en ytterligare kostnad att förbränna sekundäravfallet. För att undvika risken för att skatten gör materialåtervinning dyrare är ett alternativ att införa ett undantag för sekundäravfall. Utredningen har dock i sitt betänkande kommit fram till att en skatt inte kommer att kunna övervältras på mottagningsavgifterna. Utredningen bedömer att avfallsförbränningsskattens styreffekt blir större om även restprodukterna beskattas. Regeringen föreslår därför inte något undantag för sekundäravfall men avser att följa frågan om undantag för sekundäravfall, särskilt med avseende på negativa konsekvenser för materialåtervinning. Importerat och exporterat avfall Flera remissinstanser, bl.a. Avfall , , Exergi och anför att om importerat avfall inkluderas riskerar skatten att motverka sitt syfte. Remissinstanserna menar att det beror på att importerat avfall utgör ett marginalflöde i och är prissättande för övriga mottagningsavgifter. Den inhemska kapaciteten är större än de svenska mängderna av restavfall för förbränning. Det framgår av Profus, ett konsult- och forskningsföretag, mångåriga kartläggningar och analyser av marknaden för avfalls- och samförbränning i . Importerat avfallsbränsle utgör av det avfall som förbränns i avfallsförbränningsanläggningar. Marknadspriset på importerat avfall kommer att fortsätta att vara prissättande även för svenskt avfall, om en skatt införs på avfallsförbränning i . Remissinstanserna menar att om importen skulle minska markant, så kan man förvänta sig en hård konkurrens, där de som förbränner avfall bjuder under varandra i mottagningsavgift för att fylla sina anläggningar, eftersom man vill utnyttja de förbränningsanläggningar som man investerat i och eftersom man har åtagit sig att leverera fjärrvärme till fjärrvärmekunderna. Det kan alltså leda till att mottagningsavgifterna för svenskt avfall sänks. Den föreslagna skatten minskar enligt remissinstanserna även konkurrenskraften för energiåtervinningsbranschen och exportintäkter går förlorade. Enligt utredningen har en överkapacitet när det gäller avfallsförbränning i förhållande till de avfallsmängder som behöver behandlas. Det råder därför en konkurrens om det inhemska avfallet. Det är det importerade avfallet som bestämmer priset eftersom det utgör ett marginalflöde. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att en skatt på förbränning av avfall inte förväntas övervältras till mottagningsavgifterna på grund av den nuvarande förbränningskapaciteten. Det innebär även att skatten inte förväntas påverka mottagningsavgifterna för vare sig importerat eller exporterat avfall. På kommer troligen kapaciteten i svensk avfallsförbränning minska vilket i sin tur kan leda till minskad import av avfall. Det är först när en sådan minskning skett och inte längre importerar avfall som det är möjligt att övervältra skatten på mottagningsavgifterna. Kostnaden kommer då, om möjligt, att övervältras jämnt över mottagningsavgifterna och anledningen till att importen förväntas minska är att det utländska avfallet förväntas vara mer känsligt för höjda mottagningsavgifter än det svenska avfallet. Regeringen anser därför att det inte finns skäl att göra undantag för varken importerat eller exporterat avfall. Förslaget införs i 6–9 §§ i den nya lagen om skatt på avfall som förbränns. 5.5 Skattskyldighet och skattskyldighetens inträde Regeringens förslag: Den som bedriver verksamhet på en avfallsförbränningsanläggning eller en samförbränningsanläggning ska vara skattskyldig. Skattskyldighet ska inträda när avfallet förs in till anläggningen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i anser att lagen bör utformas på liknande sätt som lagen (1999:673) om skatt på avfall. och har inget att invända mot förslaget men menar att det inte är tydligt vem som är skattskyldig. anför att termen förbränningsanläggning bör förtydligas. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att skattskyldigheten bör kopplas till den anläggning där avfallet förbränns. Avfallsförbrännings- och samförbränningsanläggning är generellt en miljöfarlig verksamhet och är därför tillstånds- eller anmälningspliktig enligt miljöprövningsförordningen (2013:251). Det är den som bedriver verksamheten som är skyldig att uppfylla tillstånds- eller anmälningsplikten. Det är därför rimligt att det är den som bedriver verksamheten som även ska vara skattskyldig. Såväl tillämpningsområdet för den föreslagna lagen som tidpunkten för beskattning respektive avdragsrätt är beroende av hur termen förbränningsanläggning tillämpas. Regeringen instämmer i synpunkt att begreppet förbränningsanläggning bör förtydligas för att det ska bli tydligare när tidpunkten för beskattning och avdragsrätt infaller. Det finns en definition av förbränningsanläggning i 5 § förordningen (2013:253) om förbränning av avfall. För att undvika missförstånd genom att samma begrepp används med olika betydelser i olika författningar bör den definitionen användas även i den föreslagna lagen. Förbränningsanläggning bör alltså definieras som en stationär eller mobil teknisk anläggning där avfall förbränns. I förbränningsanläggningen ingår hela anläggningen och det område som hör till anläggningen med samtliga förbränningslinjer, utrymmen, utrustning och system som hör samman med avfallets behandling och allt i anläggningen som hör samman med termisk behandling av avfallet genom oxidering eller någon därefter följande förbränningsprocess. Stöd för tolkningen av bestämmelsen bör kunna hämtas ur avfallsförbränningsförordningen. Genom en sådan definition blir det tydligare när tidpunkten för skattskyldighet och avdragsrätt inträder. Förslaget införs i 10–11 §§ i den nya lagen om skatt på avfall som förbränns. Regeringens förslag: Avdrag får göras för avfall och för ämne eller föremål som har upphört att vara avfall, och som förs ut från anläggningen. Avdrag ska göras med det skattebelopp som gällde när skattskyldigheten för avfallet inträdde. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Energiföretagen tillstyrker att avdrag medges för avfall som förs ut från anläggningen. Avfall och Energiföretagen anser att avdrag även bör medges för metall som återvunnits från förbränningsprocessen. Skogsindustrierna anför att bränslet kan vara fuktigt och avdrag bör tillåtas för avgående mängd ånga för den del som utgör skattepliktigt bränsle. anför att om det kan förekomma situationer där aska deponeras inom en förbränningsanläggning. Det skulle då kunna leda till att den deponerade askan beskattas både enligt den nu föreslagna lagen och enligt lagen (1999:673) om skatt på avfall. Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna skatten ska enligt regeringens mening bygga på nettobeskattningsmodellen. Det innebär att skatt tas ut för det avfall som förs in till en anläggning och avdrag för skatten får göras för det avfall som förs ut från samma anläggning. Skälet till att avdrag bör få göras för avfall som förs ut från en skattepliktig anläggning är att stimulera till utsortering av material som kan återanvändas eller återvinnas genom andra behandlingsformer som ligger högre upp i avfallshierarkin än förbränning. Ytterligare en anledning är att underlätta för materialåtervinning som sker genom förbränning i en avfalls- eller samförbränningsanläggning. Avdrag får dock endast göras för skatt på sådant avfall som tagits upp till beskattning. Avdrag bör därför inte få göras för lakvatten som förs ut från anläggningen. Lakvatten bildas när nederbörd eller yt- och grundvatten infiltrerar avfallet och förorenas när det rinner genom eller över avfallet. Lakvattnet har därmed inte beskattats. I många fall tillsätts också vatten eller stabiliserande ämnen till askan inne på förbränningsanläggningen. Denna vätska bör inte heller berättiga till avdrag när askan lämnar förbränningsanläggningen eftersom vätskan tillförts inne på anläggningen och ingen skatt därmed tagits ut för vätskan. En fördel med denna beskattningsmetod är, som redan sagts, att den gynnar ytterligare utsortering, inne på avfalls- eller samförbränningsanläggningen. Förutom utsorterade mängder återvinningsbart avfall m.m. förs även flygaska och bottenaska som uppstått vid förbränningen, ut från anläggningarna. Rätten till avdrag bör gälla även dessa askor eftersom de i stället blir föremål för skatt enligt LSA när askan förs in till en deponi. På så sätt undviks att askorna blir dubbelbeskattade. Avdragsrätt ska även omfatta ämne eller föremål som har upphört att vara avfall och som förs ut från anläggningen, t.ex. när metall återvunnits under förbränningsprocessen. Enligt regeringens mening behövs ingen ytterligare avdragsmöjlighet för aska som deponeras inom anläggningen eftersom sådant inte bedöms förekomma i någon större omfattning. 2019/20:32 När det gäller yttrande om att materialåtervinning borde berättiga till avdrag konstaterar regeringen att viss materialåtervinning redan undantas. Avdraget ger även incitament till materialåtervinning eftersom det som tas ut från anläggningen berättigar till avdrag vilket inkluderar materialåtervinning. Något ytterligare undantag eller avdrag bör inte införas. Enligt Lagrådets yttrande framgår det inte vilket skattebelopp som ska gälla vid avdrag för skatt när avfall som medfört beskattning när det förts in senare förs ut. Det får betydelse i de fall när avfallet förs in före ett årsskifte och ut efter ett årsskifte eftersom skattebeloppen då ändras. Det bör klargöras hur avdraget ska beräknas och bör framgå av lagtexten vilket skattebelopp som avdraget ska beräknas på. Lagrådet har även anfört att den föreslagna lagens 15 § 2 ger intryck av att skatten träffar ämnet eller föremålet och inte avfallet. Lagrådet har gett förslag på en alternativ skrivning. Regeringen konstaterar att den nu föreslagna skatten baseras på en nettobeskattningsmodell, vilket även avfallsskatten gör.