prop · H7036 · 2019-09-24 00:00:00 — 3Förhållandet med ovanligt många myndigheter i relation till budgetens storlek har också uppmärksammats av årliga revision av statlig verksamhet inom kulturområdet. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N angående möjligheterna att påverka stiftelserna. underströk att hänsyn måste tas till att statligt bildade stiftelser är självständiga enligt stiftelselagen, medan uppgav att stiftelserna inom kulturområdet styrs på samma sätt som myndigheter. hävdade då att det faktum att majoriteten av stiftelserna får statliga anslag och regleringsbrev möjliggör en starkare styrning än vad som annars skulle ha varit fallet.4 Utöver dessa faktorer – det stora antalet institutioner och mångfalden av verksamhetsformer – kan också konstateras att kulturområdet är ett politikområde som karaktäriseras av en mycket stark autonominorm, vanligen omtalad som armlängdsprincipen. Det innebär att svensk kulturpolitik handlar om att skapa så goda förutsättningar för konstnärligt skapande som möjligt, medan frågor som handlar om konstens innehåll och kvalitet av hävd överlämnas till professionen.5 I förvaltningspolitiskt hänseende är detta i sig inte särskilt uppseendeväckande. Snarare är det så att utgångspunkten i det som ibland omtalas som den svenska förvaltningsmodellen är en tydlig åtskillnad – även här omtalad som armlängds avstånd – mellan politik och förvaltning.6 har bilden av den svenska dualismen kommit att nyanseras av åtskilliga forskare som på nära håll har studerat hur regeringen styr sina myndigheter i praktiken.7 En slutsats i denna forskning är att styrning i i väldigt stor utsträckning bygger på tillitsfulla relationer mellan politik och förvaltning, där styrningen i många fall och under långa perioder kan skötas på just armlängds avstånd, men där det alltid finns en möjlighet för regeringen att, när så anses behövas, styra både nära och intensivt. Detta skulle kunna skapa utmaningar i relation till kulturområdets autonominorm. 1.2 Syfte, frågeställningar och avgränsningar Syftet är att granska om regeringens styrning inom kulturområdet lever upp till de kriterier som har ställt upp för styrning av statlig verksamhet. I finansutskottets betänkande med anledning av den förvaltningspolitiska propositionen 2010 formuleras följande målsättning för styrningen av den statliga verksamheten: ”Styrningen bör vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, verksamhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv.”8 4Riksrevisionen 2008, s. 21. 5Harding 2011; 2014; Prop. 2016/17:116, s. 114. 6Jacobsson, och 2015; Wockelberg 2003. 7Hall 2015; 2015; 2004; Premfors och 2007; Niemann 2013. 8Bet 2009/10: FiU38, s. 11. R I K S R E V I S I O N E N K O N S T E N A T T S T Y R A – R E G E RI N G E N S S T Y R NI N G A V K U L O M R Å D E T S I N ST I T U T I O N E R I betänkandet anges också att arbete med regeringens styrning bör bedrivas strategiskt. Granskningsobjekten är regeringen och (). Granskningsperioden är 2010–2018 även om fokus i huvudsak ligger på styrningen i närtid. Granskningen utgår från följande frågor: •Är regeringens styrning tydlig och resultatinriktad? •Är regeringens styrning anpassad till institutionernas olika verksamhetsformer? •Är regeringens styrning långsiktig och strategisk? Granskningen omfattar inte en analys av effektiviteten eller resultatet i den verksamhet som bedrivs av de berörda institutionerna. har emellertid inhämtat information från dessa institutioner angående rollen som mottagare av regeringens styrning. När det gäller regeringens styrning av kulturområdets institutioner är medborgarperspektivet viktigt, men främst i form av styrningens indirekta betydelse för medborgarnas möjligheter att komma i åtnjutande av ett så rikt och brett kulturliv som möjligt.9 har inte funnit anledning att i den här granskningen formulera någon fråga med direkt fokus på styrningens medborgarperspektiv. I granskningen används begreppet institutioner för att beteckna samtliga 52 organisationer inom kulturområdet som regeringen fördelar statliga medel till. Inom kategorin institutioner görs sedan en indelning i de tre kategorierna myndigheter (19), icke-myndigheter10 (bolag, stiftelser och föreningar som har årliga dialoger med departementet) (12) och övriga institutioner (bolag, stiftelser och föreningar som inte har årliga dialoger med departementet) (21). Med tydlig styrning avser i denna granskning att verksamhetens mål, uppgifter och villkor ska vara klart uttryckta i de formella styrdokumenten, 9Jämför beslut om nationella kulturpolitiska mål. 2009/10:3, bet. 2009/10: KrU5, rskr. 2009/10:145. 10Riksrevisionen har under granskningen erfarit att begreppet icke-myndigheter används inom som en inofficiell, men praktisk, samlingsterm för bolag, stiftelser och föreningar som har årliga dialoger. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N det vill säga instruktion, regleringsbrev eller motsvarande samt eventuella ytterligare regeringsuppdrag. Information om styrningens innebörd som lämnas i informella kontakter bör vara väl dokumenterad. Därtill bör styrningen också uppfattas som tydlig av berörda institutioner. Med styrning inriktad på resultat avser att regeringens styrning genom uppföljning i huvudsak ska vara inriktad på den redovisning av verksamhetens prestationer och kostnader som institutionerna lämnar i årsredovisningen. I detta avseende fyller de årliga dialogerna en viktig roll och det är därför särskilt angeläget att det finns en god dokumentation av dessa dialoger.11 I den förvaltningspolitiska propositionen betonades att kontakterna mellan och myndigheter huvudsakligen bör vara inriktade på informationsutbyte och kunskapsutveckling.12 har också framhållit att det är väsentligt att dialogerna dokumenteras för att möjliggöra efterföljande kontroll, förbättra möjligheterna för dem som varit med på mötet att följa upp mötet och, om det råder olika uppfattningar om vad som förevarit, skapa bättre förutsättningar att nå en gemensam bild.13 Med styrning anpassad till institutionernas olika verksamhetsformer avser att styrningen utformas så att den gynnar syftet med respektive verksamhet och tar hänsyn till de särskilda styrningsförutsättningar som gäller för olika verksamhetsformer. Därtill bör styrningen också uppfattas som verksamhetsanpassad av berörda institutioner. Med långsiktig och strategisk styrning avser att det vid sidan av den ordinarie budgetprocessen också bör finns utrymme för utveckling och omprövning av områdets verksamheter och organisering. I den utredning som låg till grund för regeringens förvaltningspolitiska proposition betonades vikten av att skapa ett utrymme för omprövning av statlig verksamhet vid sidan av den ordinarie budgetprocessen.14 stod bakom propositionen och betonade att styrningen skulle bedrivas strategiskt utifrån regeringens samlade politik.15 Avslutningsvis stod bakom regeringens förslag om att myndighetsformen ska vara huvudregel för statlig verksamhet och att valet av en annan organisationsform än en myndighet bör omprövas med viss regelbundenhet.16 2009/10:175, bet. 2009/10: FiU38, rskr. 2009/10:315, s. 12. 2009/10:175, s. 103. 2016/17: KU10, s. 132. 2009/10:175, s. 112. 2009/10: FiU38, s. 11. 2009/10:175, bet. 2009/10: FiU38, rskr. 2009/10:315, s. 12. R I K S R E V I S I O N E N K ON ST E N A T T ST YRA – RE G E RI N G E N S ST YRNI N G A V K U L RÅ DE T S I N ST I T U T I ON E R 1.4 Metod och genomförande För att kunna besvara de revisionsfrågor som ingår i granskningen har använt flera olika tillvägagångssätt. har studerat instruktioner, regleringsbrev, bolagsordningar och stiftelsedokument samt tagit del av regeringens riktlinjebeslut/villkorsbeslut till områdets institutioner –2018. har också gått igenom de offentliga utredningar med koppling till kulturområdet som har initierats samt andra utredningar och rapporter med bäring på frågor om kulturområdets styrning, exempelvis Statskontorets myndighetsanalyser och departementsskrivelser (se bilaga 1). Vidare har tagit del av dokumentation från de årliga dialoger som har genomfört med områdets institutioner (se bilaga 2). 1.4.2 Utredning om stiftelsernas rättsliga status inom kulturområdet Professor vid har gjort en bedömning av stiftelsernas rättsliga status. I uppdraget låg särskilt att avgöra om stiftelserna inom kulturområdet motsvarade stiftelselagens krav på en giltig rättsbildning. Uppdraget har avrapporterats till enligt överenskommelse och de bedömningar och slutsatser som presenteras i denna rapport är bedömningar och slutsatser. har under granskningens gång genomfört ett antal intervjuer i syfte att skapa sig en bild av förutsättningarna för regeringens styrning på kulturområdet och av de rutiner för styrning som finns hos . genomfördes intervjuer med företrädare för de tre enheter vid som ansvarar för kulturområdets institutioner (se bilaga 3). Vid dessa möten har också företrädare för ledningssekretariat och rättsavdelning närvarat. Mötena har utgått från åtta frågor som i förväg har meddelat skriftligt till (se bilaga 4). minnesanteckningar från de tre mötena har delats med granskningens kontaktperson vid som också har återkommit med förslag till förtydliganden och rättelser. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har genomfört en enkät riktad till cheferna för samtliga institutioner inom kulturområdet som departementet genomför årliga dialoger med. En något förkortad version av enkäten har också skickats till de institutioner som inte träffar departementet för årliga dialoger. Syftet med enkäten har varit att undersöka hur regeringens styrning uppfattas. Frågorna i enkäten är i huvudsak hämtade från en enkät som genomförde 2010 i motsvarande syfte.17 I enkäten har därutöver tagit med några frågor som ingick i en enkät som Statskontoret skickade ut till samtliga myndighetschefer 2016. (Se bilaga 5 för mer information om enkäten.) 1.4.5 Genomförande och kvalitetssäkring Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetaren . har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. , professor i företagsekonomi vid , och , docent i statsvetenskap vid , har varit referenspersoner och lämnat synpunkter på granskningsupplägg och rapportutkast. Rapporten har sammanlagt sex kapitel, detta inledningskapitel inräknat. Kapitel två består av en kort beskrivning av kulturområdets framväxt och en förteckning över de 52 institutioner inom kulturområdet som erhöll statliga medel fördelade genom regeringsbeslut. Kapitel tre innehåller en beskrivning av förutsättningarna för regeringens formella styrning av myndigheter, statligt ägda bolag och stiftelser. I kapitlet ges särskilt utrymme åt en rättslig utredning om de stiftelser som finns inom kulturområdet. I kapitel fyra presenterar iakttagelser om uppföljningen av institutionernas verksamheter och omprövningar av organiseringen inom området. I kapitel fem presenteras resultaten från den enkätundersökning som har låtit genomföra i syfte att undersöka hur regeringens styrning uppfattas av cheferna för kulturområdets institutioner. 17Kulturdepartementet, 2010. R I K S R E V I S I O N E N KONSTEN ATT STYRA – REGERINGENS STYRNING AV KULTUROMRÅDETS INSTITUTIONER I kapitel sex summeras granskningens iakttagelser och slutsatser med utgångspunkt från de tre revisionsfrågorna. Slutligen presenteras rekommendationer till regeringen med anledning av dessa slutsatser. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Kort beskrivning av kulturområdet I det här kapitlet ges en kort beskrivning av kulturområdets framväxt. Här presenteras också en förteckning över de 52 institutioner inom kulturområdet som erhöll statliga medel fördelade genom beslut av regeringen och som därför har fått den enkät som har skickat ut inom ramen för granskningen. Kulturområdet är ett förhållandevis ungt politikområde, där kulturpolitiska proposition egentligen stakade ut riktlinjerna och de huvudsakliga styrformerna – övergripande mål, organisation, finansiering, ansvarsfördelning samt metoder för uppföljning och utvärdering – för en sammanhållen offentlig kulturpolitik.18 I handlades kulturfrågorna i det som då hette och därefter i . inrättades ett eget kulturdepartement. –2006 fanns det ett samlat utbildnings- och kulturdepartement, men 2007 inrättades åter ett eget kulturdepartement.19 I kontrast till själva politiken, är kulturområdet organisatoriskt däremot ett område med mycket gamla anor. , och Kungliga biblioteket20 bildades alla , vilket gör dem till några av världens äldsta fortfarande existerande förvaltningsorgan. Operan och bildades av och både och tillkom under början av 1800-talet.21 Delvis som en konsekvens av områdets blandade och långa tillkomsthistoria kännetecknas det, som tidigare nämnts, också av att här finns flera olika verksamhetsformer. Kulturområdets organisatoriska struktur har varit föremål för utredning vid ett flertal tillfällen. Det mest radikala förslaget till organisatorisk förändring, efter 1970-talets formering av det kulturpolitiska området, lades av kulturutredning, vilken föreslog en indelning av kulturområdet i tre olika sfärer – en för arkiv, bibliotek och språk, en för samtid, historia och livsmiljö och en för konstarterna – med varsin förvaltningsmyndighet i vilka de befintliga myndigheterna och institutionerna på området skulle organiseras in.22 18Se SOU 2009:16, del 1, kap. 3 för en informativ redogörelse av den svenska kulturpolitikens utveckling års beslut; , s. 67. 19Frenander 2011, s. 40. 20KB ligger dock under . 21SOU 2009:16, del 1, kap. 3; SOU 2015:89, kap. 3. 22SOU 2009:16, del 2. R I K S R E V I S I O N E N K ON ST E N A T T ST YRA – RE G E RI N G E N S ST YRNI N G A V K U L RÅ D E T S I N ST I T U T I ON E R I propositionen Tid för kultur, som sedan också antogs av , menade regeringen att en så omfattande omstrukturering som utredningen föreslog inte var aktuell, eftersom en sådan strukturomvandling skulle vara både tids- och resurskrävande och därmed riskera att gå ut över verksamheterna. Regeringen menade också att många av de samverkansfördelar och effektivitetsvinster som utredningen utmålade borde kunna uppnås genom utvecklat och utökat samarbete mellan de befintliga myndigheterna.23 Att regeringen inte gick på utredningens linje 2009 har dock inte förhindrat att det har genomförts ett antal olika organisationsförändringar . Exempelvis har sju landsarkiv avvecklats som självständiga myndigheter och i stället inordnats som avdelningar i . Myndigheten bildades genom en omorganisation av Statens musiksamlingar, som myndigheten tog över vissa uppgifter från Stiftelsen , som i sin tur successivt avvecklades. Myndigheten för kulturanalys tillkom också 2011. Kulturområdet har också berörts av regeringens omlokaliseringspolitik, senast i form av Myndigheten för kulturanalys flytt från till efter beslut och Myndigheten för tillgängliga mediers flytt från till som påbörjades och ska avslutas . Ytterligare exempel på organisationsförändringar diskuteras i kapitel 4. I tabell 1 nedan finns en förteckning över de 52 institutioner som erhöll statliga medel fördelade genom regeringsbeslut inom kulturområdet. Förteckningen är indelad i kategorierna myndigheter, icke-myndigheter (institutioner som inte är myndigheter men som för årliga dialoger med ) samt övriga institutioner (institutioner som får statliga bidrag men som inte för årliga dialoger med ). De sammanlagt 22 institutioner som är markerade med fet stil är de som ingår i jämförelsen mellan 2010 och 2018 års enkätundersökningar (se kapitel 5). 2009/10:3, s. 87 f, bet 2009/10: KrU5, rskr 2009/10:145. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 1 Förteckning över institutioner som erhöll statliga medel fördelade genom regeringsbeslut Forum för levande historia Stiftelsen – Svenskt fjäll- Svenska artisters och musikers Form/Design Center Statens centrum för arkitektur Statens museer för världskultur 24Har bytt namn /19 till Statens maritima och transporthistoriska museer. R I K S R E V I S I O N E N K O N S T E N A T T S T Y R A – R E G E RI N G E N S S T Y R NI N G A V K U L O M R Å D E T S I N ST I T U T I O N E R 3 Styrning av olika verksamhetsformer Kapitlet innehåller beskrivningar av styrningen av myndigheter och aktiebolag. Avslutningsvis finns avsnitt om stiftelser och iakttagelser avseende vissa stiftelser inom kulturområdet. Kapitlet innehåller inga beskrivningar av de föreningar som erhåller statsbidrag. Föreningarna har huvudsakligen i syfte att stödja sina medlemmar, till exempel med att dela ut bidrag. 3.1 Styrning av myndigheter granskning omfattar 19 myndigheter inom kulturområdet. Den formella grunden för styrning och uppföljning av statliga verksamheter och myndigheter läggs framför allt fast i regeringsformen (1974:152). Budgetlagen (2011:203), myndighetsförordningen (2007:515), förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, internrevisionsförordningen (2006:1228) samt förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll innehåller också viktiga bestämmelser om ansvarsförhållanden i den svenska statsförvaltningen.25 I regeringsformen slås det fast att regeringen styr riket och att den är ansvarig inför för genomförandet av politiken. Där anges även att regeringsärenden avgörs vid regeringssammanträde. Det innebär att regeringen fattar alla beslut som kollektiv och att skiljaktiga meningar ska antecknas i protokollet. En viktig konsekvens av att regeringen fattar alla beslut som kollektiv är att regeringens formella styrning enbart kan meddelas i form av formella styrdokument. Under regeringen lyder flertalet av de statliga förvaltningsmyndigheterna. Lydnadsförhållandet, som anges i regeringsformen,26 innebär att regeringen har långtgående befogenheter att bestämma över myndigheterna. De är organisatoriskt fristående men inte självständiga rättssubjekt och regeringen avgör i stor utsträckning själv i vilken utsträckning den vill använda sig av sina befogenheter att styra. I vissa avseenden är förvaltningsmyndigheterna dock självständiga i förhållande till regeringen. Det gäller hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag.27 25Internrevisionsförordningen (2006:1228) gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion eller i någon annan förordning eller beslutar särskilt. Förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen som har skyldighet att följa internrevisionsförordningen. 2612 kap. 1 § regeringsformen (1974:152). 2712 kap. 2 § regeringsformen (1974:152). 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Myndighetens instruktion formuleras utifrån ett långsiktigt verksamhetsperspektiv. I instruktionen fastställer regeringen myndighetens uppgifter och ledningsform samt andra specifika förhållanden för myndigheten. är knutna till den årliga styrningen av myndigheterna och har en koppling till den statliga budgetprocessen. I de årliga regleringsbreven anger regeringen de finansiella förutsättningarna för olika verksamheter samt i förekommande fall tillkommande mål, krav på återrapportering och uppdrag. Regeringen beslutar ibland även om särskilda uppdrag till myndigheter vid sidan av regleringsbreven. Det förekommer även informella kontakter mellan regeringen och å ena sidan och myndigheter å den andra. Sådana kontakter används löpande för att utbyta information och kunskap om olika frågor. Informella kontakter mellan och myndigheterna kan syfta till att förtydliga regeringens styrning, men de kan inte användas, och ska heller inte uppfattas, som formell styrning i egen kraft.28 har årliga dialoger med kulturområdets myndigheter. Myndighetsdialogerna är intressanta, eftersom de intar något av en hybridposition mellan den formella styrningen och de informella kontakterna genom att å ena sidan vara formaliserade och återkommande men å andra sidan ta formen av en informell kontakt – i motsats till ett formellt styrdokument – mellan och myndigheten. 3.2 Styrning av aktiebolag Regeringen lämnar statliga bidrag till fem aktiebolag inom kulturområdet. För förvaltningen av Operan, och i (delägt av ) ansvarar . Därtill får Unga (som ägs av den ideella föreningen ) och (som ägs av ) bidrag från regeringen. De flesta statliga bolag förvaltas annars av ägande. Statligt ägda aktiebolag ska liksom andra aktiebolag tillämpa aktiebolagslagen. Det innebär att ägarinflytandet främst utövas i bolagets beslutande organ, bolagsstämman. Förutom att besluta om exempelvis ändringar i bolagsordning och fastställande av balans- och resultaträkning kan bolagsstämman också besluta om direktiv, instruktioner och riktlinjer för styrelsens och bolagsledningens arbete och för bolagets organisation och verksamhet som styrelsen har att följa. Bolagsstämman väljer eller avsätter också styrelsen och utser revisor. 2009/10:175, s. 102 f; se vidare bet. 1986/87: KU29. 29Från och med /19 har verksamhet inordnats i Stiftelsen . R I K S R E V I S I O N E N K O N ST E N A T T ST YRA – RE G E RI N G E N S ST YRNI N G A V K U L M RÅ D E T S I N ST I T U T I O N E R viktigaste och obligatoriska formella styrdokumentet för ett aktiebolag är bolagsordningen som kan kompletteras med ägaranvisningar, direktiv eller motsvarande.30 ägande har valt att utfärda ägaranvisningar med särskilda uppdrag till statligt ägda bolag, till exempel och . Ägaranvisningarna beslutas på bolagsstämman. Dessa två bolag har det gemensamma att de, i likhet med och Operan, har särskilda samhällsuppdrag. Styrelsen ansvarar för bolagets organisation och förvaltning av dess angelägenheter, vilket bland annat innebär att styrelsen fastställer bolagets övergripande strategi, inklusive strategiska mål, och fattar andra viktiga strategiska beslut. I de statligt ägda bolagens styrelser sitter en representant från bolagsförvaltningen i som har samma ansvar och uppdrag som övriga ledamöter och som, i enlighet med aktiebolagslagen, ska se till bolagets bästa. Enligt gäller det inte bolagen inom departementets ansvarsområde på grund av att principen om armlängds avstånd råder inom kulturpolitiken. Aktiebolag ska registreras hos och är en juridisk person vilket innebär att det bland annat kan teckna avtal, ha anställda och äga tillgångar. Inför varje budgetår beslutar regeringen om riktlinjer för statens bidrag till , Operan och i . I riktlinjerna ställs både krav på bolagens verksamhet och återrapporteringskrav och de har stora likheter med regleringsbrev. Utbetalningen av bidragen sker genom Kammarkollegiet. Det är oklart när började använda riktlinjer för att styra verksamheter men det finns uppgifter om att de funnits i åtminstone . menar att det finns en stark koppling mellan verksamhet och den årliga budgeten eftersom bolagen till största delen finansieras med statliga bidrag. I genomgången av dokumentation från de årliga dialogerna (se vidare i kap. 4) har funnit att ägande har påtalat för att styrning genom riktlinjer inte ligger i linje med regeringens policy för statligt ägda bolag. har uppmanat att omvandla riktlinjerna till ägaranvisningar som får antas av bolagsstämman i respektive bolag.31 Enligt pågår det en fortsatt dialog mellan de två departementen. 303 kap. och 7–9 kap. aktiebolagslagen (2005:551). 31Riksrevisionens anteckningar från dokumentation av de årliga dialogerna. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.3 Kort om stiftelser