prop · H603148 · 2019-09-09 00:00:00 — kollektivavtal möjligheter för medarbetare som inte är chefer att efter prövning få tillstånd till bisysslor på verksamhetsområdet.181 Bisysslor som kan skada förtroendet är dock alltid förbjudna. I riktlinjerna lyfts särskilt risker med att medarbetare har bisysslor hos leverantörer: andra aktörer kan i sådana fall uppfatta att en sådan leverantör otillbörligt får ett informationsövertag – även när det inte nödvändigtvis är fallet.182 Alla chefer utpekade av GD ska rapportera innehav av finansiella instrument varje år.183 Riktlinjen säger också att medarbetare är skyldiga att lämna information till sin chef om bisysslor som kan vara otillåtna. HR-funktionen driver att alla ska anmäla alla bisysslor.184 Det är i första hand medarbetarens chef som bedömer huruvida en bisyssla är tillåten eller inte. Chefen kan vid behov rådfråga HR och juridiska funktion. Endast de svårbedömda fallen (uppskattningsvis 2–3 ärenden ) når myndighetens centrala nivå genom att HR eller den juridiska funktionen tillfrågas, medan resten hanteras ute i verksamheten av respektive chef. När en bisyssla hissats till central nivå är utfallet oftast att bisysslan bedöms vara otillåten. Pågående bisysslor som kommer till myndighetens kännedom hanteras oftast med ett samtal. Om något otillåtet framkommer hanteras det som ett arbetsrättsligt ärende, och kan resultera i en muntlig tillsägelse eller att ärendet tas till personalansvarsnämnden.185 Beslut om huruvida bisysslan är tillåten ska alltid inkluderas i personalakten. Detta gäller även bisysslor som bedömts vara tillåtna.186 Om slutsatsen är att bisysslan är otillåten måste beslutet signeras av medarbetaren.187 informerar om bisysslor bland annat under introduktionsutbildningen för nyanställda och på myndighetens etik- och moralutbildning som är obligatorisk för alla chefer på myndigheten. Myndigheten har dock inte bisysslor som en obligatorisk punkt vid medarbetarsamtal.188 Det år uppgifterna i vår kvantitativa undersökning gäller, 2016, noterade årliga revision i ett mindre stickprov en viss förekomst av fall där bisysslor inte rapporterats, och i något enstaka fall gjorde myndigheten därefter bedömningen att bisysslan var otillåten. noterade också att givna positiva besked 181Trafikverket, 2010c. 182Trafikverket, 2015. 183Intervju med , . 184Intervju med , . 185Intervju med , . 186Trafikverket, 2015; Intervju med , . 187Trafikverket, 2014. 188Intervju med , ; , 2015; Intervju med centrala funktion Inköp och logistik, . 84 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N om tillåten bisyssla inte alltid fanns dokumenterade.189 har av prioriteringsskäl inte följt upp om bisysslerapporteringen nu fungerar bättre.190 Riktlinjer och avtal om bisysslor säger alltså att anställda inte ska ha sådana inom myndighetens verksamhetsområde, annat än i övervägda undantagsfall. Det finns inte heller något inarbetat sätt att ta tillvara den kunskap om enskildas bisysslor som finns på myndigheten i arbetet med inköp. Modellen är snarare att bisysslor hos leverantörer inte ska förekomma, och att om det ändå uppkommer situationer där en bisyssla skapar en jävssituation vid ett inköp så ska medvetenheten om jävsproblematiken vara sådan att berörd anställd informerar ansvarig chef, som hanterar situationen genom att lyfta ut personen i fråga ur beslutsprocessen.191 I inköpsfunktionens olika avdelningar finns en medvetenhet om risk för oegentligheter i samband med inköp. Risken kopplas främst till de vänskapsliknande förhållanden som följer av myndighetens nära relationer med leverantörer, men även i viss mån till jävssituationer till följd av att anställdas anhöriga har intressen i företag som myndigheten gör affärer med. Sådana risker antas kunna hanteras genom att uppdrag fördelades med hänsyn till kända jävsförhållanden samt löpande diskussion med medarbetare som har en anhörig anställd i branschen, exempelvis på medarbetarsamtal.192 Att någon lyfter en anhörigkontakt hos en leverantör och därför vill lyftas ur en upphandlingsprocess uppfattas vara relativt vanligt. Frågan om jäv lyfts på myndighetens olika utbildningar i etik och moral. Ett beslut om att det måste säkerställas att jäv genom närstående inte föreligger om en konsult eller entreprenör ska anlitas brukar lyftas fram på dessa utbildningar. Det finns dock ingen särskild riktlinje för sådan jävshantering, till exempel gällande dokumentation.193 Det övergripande ansvaret för myndighetens riskhantering vilar på generaldirektören och styrelsen. Internrevisionen fyller en viktig funktion i arbetet. internrevision är relativt stor, med 15 anställda och en kontinuerlig kontakt med styrelsen, bland annat genom att internrevisionschefen deltar på alla styrelsemöten.194 Myndigheten har ett särskilt etikråd med representanter från olika delar av verksamheten. 189Riksrevisionen, 2017a. 190Intervju med , . 191Intervju med centrala funktion Inköp och logistik, . 192Trafikverket, 2017d. 193Intervju med centrala funktion Inköp och logistik, ; , 2010a. 194Intervju med internrevision, . R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D är främst ett forum för principiella och strategiska diskussioner, som också bistår i konkreta ärenden.195 Myndighetsledningens generella riskanalys, som i kallas Verksamhetsanalys, kompletteras med en särskild myndighetsövergripande analys av korruption, mutor och jäv. En särskild tvingande rutin styr arbetet. Varje höst görs på alla avdelningar och enheter ett arbete med att identifiera risker i relation till den egna verksamheten. Det sker på arbetsplatsträffar (forum för samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare, så kallade APT) och det finns en mall att utgå ifrån. Resultaten sammanställs inom respektive funktion och verksamhetsområde för att sedan skickas vidare till en beredningsgrupp som består av företrädare för juristfunktionen, ekonomi och styrning samt HR för en aggregerad analys som utmynnar i ett antal förslag till verksövergripande åtgärder. Därefter skickas den etikrådet som föreslår eventuella åtgärder, vilka generaldirektören i så fall fattar beslut om. Identifierade risker och åtgärdsförslag kan också tas omhand direkt inom organisationen, till exempel när åtgärden handlar om att diskutera och påminna om gällande riktlinjer. Åtminstone inom inköpsfunktionen har frågan om anhörigas kopplingar till leverantörer lyfts inom ramen för detta arbete.196 Även i myndighetens bredare årliga riskanalys finns etik- och moralfrågor såväl som risker kopplade till muta och jäv med som en aspekt.197 Det årliga arbetet med analys av risker kopplade till korruption, mutor och jäv kan i bästa fall även fungera som en medvetandehöjande åtgärd i sig. En annan åtgärd i syfte att höja medvetandenivån är de etiska dilemman som löpande publiceras på intranätet. På myndigheten finns en särskild etikutbildning för chefer som blev obligatorisk 2015. När den inrättades gick alla dåvarande chefer den och ges utbildningen regelbundet. har etik och moral aktualiseras på träffar mellan ledning och medarbetare ute i organisationen och ledningsgruppen har haft en halvdag med chefsjuristen. Juridik- och HR-funktionerna har också på begäran från vissa delar av myndigheten, exempelvis it och stora projekt, hållit mer skräddarsydda utbildningar.198 Parallellt med arbetet inåt bedrivs också ett arbete utåt mot leverantörerna för att tydliggöra att arbetar mot mutor, korruption och jäv, till exempel på de årliga regionala leverantörsdagarna.199 Jävsproblematik och gynnande av leverantörer som en anställd har egna eller indirekta kopplingar till är en aspekt av 195Riksrevisionen 2013:2 s. 43. 196Trafikverket, 2017e; , 2017d. 197Trafikverket, 2018l. 198Intervju med , ; , 2017i, s. 37. 199Trafikverket, 2018o; , 2018r. 86 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Andra aspekter av relationer till leverantörer, som får större utrymme, är risker för till exempel mutor och vänskapskorruption.200 En kontinuerlig medvetandegörande diskussion kan leda till ett kulturskifte som är minst lika viktigt för att skapa god processhygien som rutinerna i sig.201 Det kan kompletteras med strategiskt vald kontroll. Det finns controllerfunktioner ute i de olika verksamheterna och på Inköp och logistik som gör vissa egna uppföljningar. Internrevisionen granskar utbetalningar löpande och fokuserar särskilt på områdena resor, representation och gåvor. I granskningen av utbetalningar använder internrevisionen sig av dataanalyser och de har anställt en informationsanalytiker för det arbetet. Internrevisionen framhåller att det är ett trubbigt verktyg för att upptäcka sofistikerade oegentligheter. En reflektion är att upptäckta oegentligheter inte sällan gäller verksamheter som verksamhetsmässigt och finansiellt har en mindre central roll i myndigheten.202 har en utbyggd verksamhet för utredning av misstänkta oegentligheter som ligger på internrevisionen. har även en visselblåsarfunktion, som både är öppen för externa tipsare och för medarbetare som inte vill rapportera misstankar i den ordinarie chefslinjen. Dess mottagningsfunktion utförs av extern part och internrevisionen utreder, med viss extern hjälp. Det kommer in 40–50 uppgifter , varav 10–15 leder till vidare utredning. Att har en egen utredningsfunktion ska ses i ljuset av att krav på sina medarbetare ligger högre än lagens, och att rättsväsendet lägger ner utredningar i brist på bevis eller för att beloppen anses för små för åtal.203 Ett fåtal ärenden i myndighetens personalansvarsnämnd ledde till beslut om åtgärd respektive 2018, och inget har gällt jäv eller varit kopplat till närståendetransaktioner.204 Ett par enstaka ärenden totalt i myndigheten leder till åtal. Risker för oegentligheter förefaller tas på allvar i . diskuteras verksamhetens och internrevisionens riskanalys . Internrevisionen bedömer att myndighetens egen verksamhetsanalys håller en kvalitet som är tillfredställande. gjorde internrevisionen 2017 bedömningen att myndighetsledningen underskattade risker och åtgärdsbehov kopplat till arbetet med att få genomslag för nya styrprocesser inom myndigheten.206 200Trafikverket, 2017e; , 2017d. 201Intervju med ledningen för Inköp och logistik, . 202Intervju med internrevision, . 203Trafikverket, 2017f; Intervju med internrevision, ; , 2019a. 204Mejlkorrespondens med , . 205Trafikverket, 2017h. 206Som närmare bestämt tillsammans med internrevisionens eget arbete ”utgör en tillfredställande underlag för revisionsplaneringen”. , 2018l, s. 4 och 31. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D Andra riskområden som identifierats både i myndighetens och i internrevisionens analys är efterlevnad av riktlinjer i upphandlingsarbetet och kreativa sätt att kringgå dem, inte minst i samband med användningen av konsulter. Även kontroll och uppföljning vid många kontraktsled har identifierats som ett riskområde.207 I revisionsplanen finns planerade granskningar som berör risken för oegentligheter i samband med inköp. Attestering lyfts upp som ett område där det skett förbättringar men där det fortfarande finns ett revisionsbehov för att belysa risken att det finns problem i förhållningssättet till gällande attestrutiner.208 De kopplingar som fanns 2016 mellan anställda och leverantörer var inte särskilt många. Liksom i de andra undersökta myndigheterna var andelen fall ännu lägre där det fanns en närhet mellan den anställda med en koppling till leverantören, och den del av organisationen som gjort inköpet. I jämförelse med de andra myndigheterna innefattade närståendetransaktionerna generellt fler stora belopp. Satt i relation till den typ av affärer som gör var de dock jämförelsevis små, och ofta i en storleksordning som kan hanteras på lägsta chefsnivå. Bland närståendetransaktionerna, framför allt de som bedöms kräva någon slags hantering på myndigheten för att inte riskera myndighetens förtroende, fanns flera inköp av konsulter av olika slag, till exempel tekniska konsulter. Men de fall som bedömdes kunna utgöra en risk för myndighetens förtroende om de inte hanterats väl var i hög grad spridda i organisationen, vilket understryker behovet av att skyddet behöver fungera i hela myndigheten. Det finns regler, riktlinjer, rutiner och processbeskrivningar vars samlade krav på myndighetens inköpsarbete bör bidra till att i tillräcklig utsträckning förhindra förtroendeskadliga närståendetransaktioner, om de tillämpas. En tydlig strävan är att så lång det går utforma en gemensam process för alla inköp. Det finns alltid en avvägning att göra mellan detaljnivån i en centralt utformad styrande processbeskrivning och behovet av handlingsfrihet i en professionell organisation. processmodell är dock, bedömer vi, ett viktigt verktyg i arbetet med att överblicka upphandlingsverksamheten och för att identifiera länkar där det finns särskilda behov av att på olika sätt säkerställa transparens och saklighet i processen. Att huvudsakligen samma processmodell tillämpas på hela myndighetens upphandlingar gör det möjligt att göra den analysen på myndighetsnivå, inte bara upphandling för upphandling eller kategori för kategori. Det bedrivs ett arbete med att öka kontrollen över inköp och ensa 207Trafikverket, 2018l, s. 8, 12, 16, 18; , 2019b. 208Trafikverket, 2018l. 88 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N processer, men det råder en viss osäkerhet om hur genomslaget i hela organisationen ser ut. Myndigheten har tydliga riktlinjer om bisysslor, men lyfter inte frågan i medarbetarsamtal. Också jäv omfattas av en tydlig policy som direkt pekar ut närståendetransaktioner som olämpliga, men det finns inga särskilda rutiner för att lyfta frågan vid inköp och upphandlingar. Myndigheten har ett medvetet förhållningssätt till risken för oegentligheter i samband med inköp och frågan uppmärksammas löpande genom utbildningar, riskanalyser och diskussioner på olika nivåer i myndigheten. Myndighetens riskanalys har en särskild process för att lyfta risker för oegentligheter, och frågan tycks högt prioriterad. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D uppdrag är att verka för att skogen sköts så att de i fastslagna skogspolitiska målen för produktion och miljö nås. Myndigheten arbetar bland annat med rådgivning, tillsyn och inventering. Kärnverksamheten innefattar också ekonomiska stöd och uppdragsverksamhet. har en decentraliserad organisation. Den är uppdelad i över 80 enheter: huvudkontor, tre regioner och distrikt kopplade till regionerna.209 Vi har valt att granska myndighetens närståendetransaktioner bland annat eftersom dess anställda har efterfrågad expertkompetens som skulle kunna ge dem incitament för eget företagande vid sidan av anställningen på myndigheten. Det är därtill tänkbart att lokala enheter köper från en begränsad lokal marknad, där kontaktytorna mellan anställda och näringslivet är fler än på större orter. En betydande andel av de ekonomiska transaktioner som har med privata företag och näringsidkare är ersättningar för olika skogs- och naturvårdstjänster som ska bidra till de skogspolitiska målens uppfyllande: så kallade områdesskydd. I denna granskning ingår naturvårdsavtal och biotopskyddsersättningar. 8.1 Vilka anställda hade kopplingar till leverantörer? Den kvantitativa undersökningen som presenterades i kapitel 4 visade att kopplingar mellan anställda och leverantörer varit jämförelsevis sällsynta på . Av tabell 6 framgår att antalet anställda som själva hade en funktion i ett företag som var leverantör till myndigheten var nära noll. Mellan fem och tio anställda hade en inkomst från, men ingen funktion i, ett företag som gjorde utbetalningar till. Ytterligare en lika stor grupp anställda hade anhöriga med funktioner i leverantörer. Det rör sig om sammanlagt tretton personer på myndigheten som 2016 hade direkta eller indirekta kopplingar till myndighetens leverantörer. De var spridda över olika tjänstekategorier, inkluderade mer än en chef och fanns i olika delar av organisationen: centralt, regionalt och i distrikt. Vår undersökning visar att även om kopplingarna i form av funktion i företag var få, så var de i flera fall starka. Majoriteten av dem som hade funktioner i en leverantör, vilket alltså framför allt var anhöriga till anställda snarare än de anställda själva, hade antingen en ledande position eller var styrelseledamot i företaget i fråga. Även storleken på en sidoinkomst från en leverantör ger en sorts mått på kopplingens styrka. Här fanns exempel på att anställda haft både 209Skogsstyrelsen, 2018b. 90 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N betydande och mycket små inkomster (medianen var , vilket är högre än på de andra myndigheterna). Jämfört med närmast föregående år hade andelen anställda med kopplingar minskat något. Det går dock inte att på statistisk grund att avgöra om utvecklingen är ett slumpmässigt skifte eller uttryck för förändrade förutsättningar. Ett par av kopplingarna mellan anställda och företag som redovisas ovan gällde ersättningar för områdesskydd. För dessa ersättningar har vi gjort en kompletterande analys.210 Den visar att ytterligare en dryg handfull anställda fått ersättning för områdesskydd till sin enskilda skogsverksamhet.211 Det är rimligt att anta att det finns fler kopplingar av samma slag, där anhöriga till anställda har fått ersättning för områdesskydd som utbetalats till oregistrerade enskilda firmor. Vi har dock inte kunnat fånga upp sådana kopplingar. Andelen anställda som fick ersättning för områdesskydd 2016 var densamma som genomsnittet för perioden –2016. 8.2 Vilka leverantörer hade kopplingar till anställda? De närståendetransaktioner som förekom i gällde alltså i flera fall områdesskydd. Bland de leverantörer som kunde kopplas till närståendetransaktioner förekom flera fall där företagen bedrev verksamhet med anknytning till skog. Inköpen från företag med kopplingar till anställda och anhöriga omfattar dock även konsulttjänster på andra områden. Alla kopplingar fanns inom de branscher som hade mest transaktioner med. av fallen utbetalades belopp över 100 000 men under 500 000 under en treårsperiod.212 Sammanlagt rörde det sig om 12 av 3 511 (0,) av leverantörer (områdesskydd till enskilda oregistrerade skogsbruk oräknade). Dessa företag var både stora och små. Några av företagen var enmansföretag. Bland de mindre fanns företag med mycket marginell omsättning som drevs som ekonomiska föreningar eller enskilda företag. De enskilda oregistrerade firmor 210Alla ersättningar för områdesskydd fångas inte nödvändigtvis upp i den granskning som här gjorts med hjälp av (). Detta gäller för anställda vars skogsbruksverksamhet inte bedrivs i ett företag som är registrerat hos . I materialet från SCB syns att dessa anställda fått inkomst från egen näringsverksamhet, men inte att denna näringsverksamhet också är ”leverantör” av skogsvårdstjänster, för vilka man mottagit områdesskyddsersättning, jf kap. 3.2 . 211Riksrevisionens undersökning av närståendetransaktioner bland anställda och anställdas anhöriga. Dessa personer överlappar inte kategorin ”anställd med inkomst från företag som gör utbetalning till”, eftersom ingen enskild firma som fått ersättning för områdesskydd ingår bland de avidentifierade uppgifterna från SCB. 212Riksrevisionens undersökning av närståendetransaktioner bland anställda och anställdas anhöriga. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D som mottog ersättning för områdesskydd torde typiskt sett också ha varit små sett till antalet anställda. 8.3 Risker för förtroendeskada När områdesskyddsersättning betalas till myndighetens egna anställdas skogsbruk, eller anställdas anhörigas skogsbruk, är risken för förtroendeskada alltid närvarande. I sådana exempel där den anställda arbetade i den del av verksamheten som ansvarar för prövningen av områdesskydd är den risken särskilt framträdande. Bland de få fall vi har uppgifter om syns dock inga sådana exempel.213 Inga av de andra fallen där en anställd hade en funktion i ett företag (till exempel som ägare eller styrelseledamot) bedöms heller innebära en risk att förtroendet för myndigheten skadats. De flesta fall där anställda hade en sidoinkomst från ett företag utanför skogssektorn bedömdes också innebära låg risk. Ett exempel är en skogskonsulent på ett distrikt som har små sidoinkomster från ett företag kopplat till kommunikation som en i och för sig näraliggande del av organisationen en gång har gjort ett minimalt inköp från. Flera indirekta kopplingar till en leverantör via en anhörig bedömdes också innebära låg risk. Ett exempel är en chef vars anhörig hade en blygsamt arvoderad funktion i ett lokalt större marknadsdominerande företag som myndigheten kan antas ha ett legitimt intresse att handla med. I andra fall bedöms risken för förtroendeskador bero av närmare omständigheter och hur ärendet hanterats. Ett exempel gäller en nära anhörig till en anställd i kärnverksamheten vars firma haft ett uppdrag åt på ett myndigheten näraliggande verksamhetsområde, för en ersättning på mellan tiotusen och . Ett annat exempel gäller en tjänsteman i en stödfunktion som tycks ha varit anställd på ett konsultföretag och på den enhet som betalade konsultföretaget. I ytterligare några fall är det mycket svårt att veta om det finns något problem som behöver hanteras: två anställda på olika positioner utan chefsansvar i den regionala organisationen har anhöriga med intressen i konsultföretag som centrala avdelningar då och då köpt tjänster av för små belopp. 8.4 Skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner På är hela myndigheten involverad i de processer som styr inköp och ersättningar. Inköp, upphandlingar, avtal och ersättningar initieras och beslutas i hög utsträckning i distrikt och regioner. På administrativa avdelningens ekonomienhet ligger ansvaret för att göra stora upphandlingar och utveckla 213I har alla identifierade kopplingar mellan anställda och leverantörer undersökts, såväl direkta som indirekta kopplingar via en anhörig. 92 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N myndighetens strategiska inköpsarbete, såväl som ansvar för löpande uppföljning av inköp. Skogsavdelningen ansvarar för olika ersättningar som utgår till skogsägare, inklusive naturvårdsavtal och ersättning för biotopskydd. Vid en internrevisionsuppföljning 2014 – då vår undersökning börjar – bedömdes ett antal åtgärder för att förbättra myndighetens inköps- och anskaffningsprocesser vara påbörjade men inte avslutade. Problem som påtalades inkluderar svårigheter att överblicka myndighetens anskaffningsprocesser och att avtal nyttjades i begränsad utsträckning.214 Ett förändringsarbete har fortgått . Nedan beskrivs framför allt nuvarande system men i viss mån också vilka förändringar som skett, och när. Större upphandlingar, ramavtal och avrop använder Kammarkollegiets ramavtal för många av myndighetens stora inköpskategorier, till exempel mobiltelefoner, datakommunikation och fordon. Upphandlarna är involverade i alla myndighetens större upphandlingar. Bland de största egna avtalen dominerar ramavtalen för it-tjänster, och it bedöms även framgent utgöra det största behovet av upphandlade konsulttjänster.215 It pekas av ekonomienheten ut som det enskilda stora upphandlingsområde som förändrats mest . Bland annat har man infört ett arbete med behovsidentifiering inför upphandlingen som involverar den del av organisationen som efterfrågar tjänsterna. Det har även införts ett utpekat avtalsförvaltningsansvar som ligger på en person på it-enheten. Ekonomiavdelningen driver ett arbete för att på motsvarande sätt lägga avtalsförvaltningsansvar på någon i den del av organisation som har behov av ett visst avtal.