prop · H603158 · 2019-09-04 00:00:00 — Svensk Försäkring till- styrker att det ska anges att konsolideringsfonden ska få ingå i kapital- basen. Enligt Svensk Försäkring är det väsentligt att denna post får räknas med i kapitalbasen även om de internationella standarder som styr redovis- ningen förändras. Vidare anser man att det i promemorian förs ett otydligt resonemang beträffande övrigt eget kapital och att den posten bör gälla enligt sin lydelse. Svensk Försäkring anser även att uttaxeringsrätt inte kan anses som helt irrelevant för att bedöma ett företags finansiella ställning och då även i tider när företaget inte befinner sig i finansiellt trångmål. anser att de principer som ska gälla för att fastställa solvensbalansräkningen bör förtydligas, i likhet med det som gäller för försäkringsföretag enligt Solvens II-direktivet. Föreningen anser att det i den föreslagna nya lagen inte bör hänvisas till den finansiella redovisningen. lyfter fram att andra tjänste- pensionsdirektivet inte innehåller något förbud mot att ta med förutbetalda anskaffningskostnader i kapitalbasen. Enligt ProSkandia bör posten inte räknas av från kapitalbasen eftersom den kan ge ett inte oväsentligt tillskott. Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt andra tjänstepensionsdirektivet (artikel 16.2) ska den disponibla solvensmarginalen motsvaras av tillgångar i tjänstepensionsinstitutet som är fria från alla förutsebara förpliktelser, med avdrag för immateriella värden, inklusive följande: –Det inbetalda aktiekapitalet eller det faktiska garantikapitalet med tillägg för eventuella medlemskonton, förutsatt att vissa särskilda kriterier är uppfyllda. –Reserver (lagstadgade och fria) som inte motsvarar ingångna försäk- ringsförpliktelser. –Vinsten eller förlusten efter avdrag för utdelning. –De vinstreserver som enligt nationell lag redovisas i balansräkningen, om dessa kan användas för att täcka eventuella förluster och inte har avsatts för utdelning till medlemmar och försäkringstagare. Den disponibla solvensmarginalen ska minskas med beloppet för de egna aktier som institutet självt innehar. Vidare får medlemsstaterna föreskriva att den disponibla solvens- marginalen också får utgöras av kumulativt preferensaktiekapital, förlags- lån samt värdepapper utan fast löptid och andra instrument, förutsatt att vissa särskilda kriterier är uppfyllda. Det medräkningsbara beloppet för dessa poster ska dock begränsas bl.a. i förhållande till storleken på den disponibla och den föreskrivna solvensmarginalen (artikel 16.3). Efter ansökan och godkännande av den behöriga myndigheten får den disponibla solvensmarginalen med vissa begränsningar också utgöras av en justering till följd av att s.k. zillmering inte utnyttjas fullt ut, dolda nettoreserver som uppkommit genom värdering av tillgångar och hälften av ännu ej inbetalt aktiekapital eller garantikapital så snart den inbetalda delen uppgår till av kapitalet (artikel 16.4). Enligt försäkringsrörelselagen består ett försäkringsföretags kapitalbas av primärkapital och tilläggskapital som har godkänts av (7 kap. 2 §). Primärkapitalet består av den positiva skillnaden mellan till- gångar och skulder, inklusive försäkringstekniska avsättningar och efter- ställda skulder (7 kap. 3 § FRL). Tilläggskapital är en post som inte ingår i primärkapitalet, men som kan krävas in för att täcka förluster. I tilläggs- kapitalet får det ingå aktiekapital eller garantikapital som inte har betalats in och som inte heller har begärts in, kreditutrymme hos bank, garantier, framtida fordringar grundade på uttaxeringsrätt och andra rättsligt bindande utfästelser till försäkringsföretaget. För att posten ska godkännas som tilläggskapital krävs att förlusttäckningsförmågan är tillräcklig (7 kap. 4 och 5 §§ FRL). ska fastställa det belopp som en post i tilläggskapitalet får tas upp till eller den metod som ska användas för att fastställa ett visst belopp (7 kap. 6 § FRL). För försäkringsföretag som följer övergångsbestämmelserna får kapital- basen som huvudregel omfatta inbetalt aktiekapital, garantikapital, verk- samhetskapital, övrigt eget kapital med avdrag för utdelning samt obeskattade reserver (7 kap. 2 § FRL i lydelsen före ). får i enskilda fall besluta att också andra poster än de som anges i bestämmelsen får ingå i kapitalbasen. En förutsättning är att posterna inte är i konflikt med de absoluta kraven på sammansättningen av kapitalbasen (7 kap. 3 § FRL i lydelsen före ). Avräk- ning ska göras för vissa innehav av aktier och tillskott (7 kap. 4 § i lydelsen före ). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om villkor för att ta in, räkna av och bestämma omfattningen av poster i kapitalbasen samt hur den i övrigt ska Prop. 2018/19:158 beräknas enligt 2 och 4 §§ (7 kap. 21 § FRL i lydelsen före Även en tjänstepensionskassas kapitalbas får omfatta inbetalt aktie- kapital, garantikapital, övrigt eget kapital och obeskattade reserver. får med vissa begränsningar medge att även andra poster får ingå i kapitalbasen (25 § UFL och 7 kap. 22 och 26 §§ FRL). föreslår i kapitalkravsrapporten att bestämmelserna om kapitalbasens sammansättning i huvudsak ska överensstämma med de krav som följer av andra tjänstepensionsdirektivet. Enligt Finansinspek- tionens förslag bör kapitalbasen få omfatta inbetalt aktiekapital, garanti- kapital eller verksamhetskapital, konsolideringsfond, övrigt eget kapital och obeskattade reserver som inte motsvarar förpliktelser samt öppet redovisade övervärden (netto) i tillgångarna. Om vissa villkor är uppfyllda och efter medgivande från Finansinspek- tionen bör även förlagslån, värdepapper utan fast löptid, ännu inte inbetalt aktiekapital, garantikapital eller verksamhetskapital och justering till följd av zillmering (en metod för beräkning av premiereserven) få ingå i kapital- basen. Vidare bör immateriella tillgångar, utdelningar, förutbetalda anskaff- ningskostnader och det bokförda värdet av aktier och tillskott i vissa före- tag dras av från kapitalbasen. föreslår också att myndigheten ska få föreskriva om villkor för att ta in, räkna av och bestämma omfattningen av poster i kapitalbasen samt hur den i övrigt ska beräknas. Kapitalbasen ska bestämmas med utgångspunkt i redovisningen Andra tjänstepensionsdirektivet innehåller bestämmelser som rör kapital- basens sammansättning (artikel 16). För att genomföra dessa bestäm- melser i andra tjänstepensionsdirektivet bör det tas in bestämmelser om kapitalbasens sammansättning i den nya lagen om tjänstepensionsföretag. Kapitalbasen bör bestå av kapital som tjänstepensionsföretaget kan använda för löpande förlusttäckning. Syftet är att säkerställa att tjänstepen- sionsföretag har tillräckligt med kapital av viss kvalitet för att kunna infria sina åtaganden gentemot försäkringstagare, försäkrade och andra ersätt- ningsberättigade. Några remissinstanser, bl.a. , anser att kapitalbasen bör utformas på ett självständigt sätt och utan att hänvisning görs till det som gäller för den finansiella redovisning som företag rapporterar i års- bokslut som vänder sig till externa intressenter. En sådan ordning gäller enligt Solvens . Enligt försäkringsrörelselagen, som i svensk rätt genomför Solvens II-direktivet, ska försäkringsföretag upprätta en särskild balansräkning för solvensändamål. I denna bestäms primär- kapitalet, som nämns ovan, med utgångspunkt i skillnaden mellan till- gångar och skulder (7 kap. 3 § FRL). 2018/19:158 Det kan finnas fördelar med en sådan ordning där kapitalbasen på ett enkelt sätt förhåller sig till övriga delar av balansräkningen och där före- tagets solvensställning inte påverkas av utvecklingen inom de interna- standarder som styr delar av den externa redovisningen. En nack- del är dock att en sådan ordning förutsätter en mer heltäckande solvens- reglering än den som föreslås. Det kan också ifrågasättas om en sådan ordning är förenlig med andra tjänstepensionsdirektivet. Det direktivet utgår, liksom första tjänstepensionsdirektivet, från att tjänstepensions- institut endast behöver upprätta en enda balansräkning där de poster som redovisas som eget kapital också utgör grund för tjänstepensionsföretagets kapitalbas. Bestämmelserna i andra tjänstepensionsdirektivet om kapitalbasens sammansättning motsvarar dem som finns i första tjänstepensions- direktivet. För försäkringsföretag som följer övergångsbestämmelserna och för tjänstepensionskassor finns grundläggande bestämmelser om vilka poster som kapitalbasen får omfatta angivna i lag. Utgångspunkten är att det är fråga om poster som finns i den externa redovisningen. Detta bör gälla även enligt den nya lagen om tjänstepensionsföretag. Poster som får räknas med i kapitalbasen utan krav på medgivande Kapitalbasen ska enligt andra tjänstepensionsdirektivet motsvaras av till- gångar som är fria från alla förutsebara förpliktelser (artikel 16.2). Den ska omfatta visst kapital som räknas upp i direktivet och som redovisas på skuldsidan i ett tjänstepensionsföretags balansräkning. Inbetalt aktiekapital, garantikapital eller verksamhetskapital bör anges som poster som får ingå i kapitalbasen. Enligt andra tjänstepensionsdirek- tivet får dock inbetalt aktiekapital och garantikapital, med tillägg för medlemskonton, ingå i kapitalbasen under förutsättning att vissa kriterier är uppfyllda. De kriterier som anges avser betalningar från medlems- konton. Medlemmar i tjänstepensionsföreningar och delägare i ömsesidiga tjänstepensionsbolag kommer dock enligt den föreslagna nya lagen inte att betala in medlemsinsatser. Det kommer därför inte heller att förekomma betalningar från sådana medlemskonton som avses i direktivet. De angivna kriterierna i direktivet föranleder därför inte några lagstiftningsåtgärder. Vidare kan det nämnas att aktiekapital givetvis endast kommer att före- komma i tjänstepensionsaktiebolag. Garantikapital ges ut av ömsesidiga tjänstepensionsföretag. Verksamhetskapital finns inte som begrepp i direktivet utan är en nationell benämning för det startkapital som tjänste- pensionsföreningar ska ha när de bildas. Verksamhetskapital kan villkors- mässigt likställas med aktiekapital och garantikapital. Det bör därför fram- gå att även sådant kapital får ingå i kapitalbasen. Detta överensstämmer med det som gäller för försäkringsföretag som följer övergångs- bestämmelserna. Beträffande aktiekapital bör det också nämnas att anser att s.k. kumulativt preferensaktiekapital ska behandlas som inbetalt aktiekapital. När det gäller den frågan kan det konstateras att kumulativt preferensaktiekapital nämns i artikel 16.3 i andra tjänstepensions- direktivet. Den artikeln behandlar även vissa andra finansieringsformer, bl.a. förlagslån, och det framgår att medlemsstaterna med vissa kvantita- tiva begränsningar får tillåta sådant kapital i kapitalbasen under förut- sättning att vissa kriterier är uppfyllda. har emellertid gjort bedömningen att sådana preferensaktier med kumulativa inslag som kan ges ut av svenska försäkringsföretag inte kan anses ha sämre kvalitet än andra aktier. Såvitt nu kan bedömas kommer tjänstepensionsföretag i enlighet med detta resonemang inte att ge ut någon form av aktiekapital som har sämre kvalitet från kapitaltäckningssynpunkt, vilket torde vara vad som avses med de finansieringsformer som behandlas i den nu aktuella artikeln i direktivet. Detta medför att allt inbetalt aktiekapital som ges ut av tjänstepensionsföretag får räknas med i kapitalbasen. Om det skulle förekomma att tjänstepensionsföretag skulle ge ut någon form av aktie- kapital som inte uppfyller detta krav är det i så fall något som får hanteras genom bestämmelser i föreskrifter (se nedan). Nästa post som bör tas in i den nya lagen om tjänstepensionsföretag är konsolideringsfonden. Konsolideringsfonden intar en viss särställning som buffertfond inom kategorin eget kapital för livförsäkringsföretag som inte får dela ut vinst (prop. 1998/99:87 s. 208). Den kommer på mot- svarande sätt att vara betydelsefull även för tjänstepensionsföretag som inte får dela ut vinst. Regeringen anser att konsolideringsfonden bör tas med i den uppräkning av tillåtna poster som tas in i den nya lagen om tjänstepensionsföretag. Detta är även något som flera remissinstanser, bl.a. Svensk Försäkring, efterfrågar i klargörande syfte. Enligt nuvarande bestämmelser får konsolideringsfonden ingå i kapitalbasen under posten övrigt eget kapital. Utöver konsolideringsfonden, som särskilt bör nämnas enligt förslaget ovan, finns det inte skäl att räkna upp poster av olika slag som utgör eget kapital i ett tjänstepensionsföretags balansräkning och som därför ska få räknas med i kapitalbasen. I likhet med det som gäller för försäkringsföretag som följer övergångsbestämmelserna och för tjänste- pensionskassor är det tillräckligt att det anges att övrigt eget kapital får ingå. Posten avser bl.a. årets vinst eller förlust samt ett antal fonder vars förekomst och tillgänglighet främst styrs av rörelsereglering, associations- rättslig reglering och redovisningsreglering. I promemorian nämns att fonder som består av kapital som förvaltas för arbetsmarknadsparternas räkning får räknas med enligt det som gäller för försäkringsföretag som följer övergångsbestämmelserna och för tjänstepensionskassor. Det finns inte skäl att nu göra någon annan bedömning beträffande sådana fonder. Avgörande för att de får ingå i kapitalbasen är att de inte motsvarar ingångna förpliktelser, vilket är det krav som ställs i andra tjänstepensions- direktivet för att kapitalet ska få räknas med i kapitalbasen utan krav på medgivande. När det gäller övrigt eget kapital bör det även i sammanhanget nämnas att Svensk Försäkring för fram att denna post måste gälla enligt sin lydelse, dvs. att allt kapital som utgör eget kapital enligt redovisningen ska få ingå i kapitalbasen utan krav på medgivande. Beträffande den frågan kan det förtydligas att avsikten är att allt kapital som räknas som eget kapital enligt redovisningsreglerna också som utgångspunkt ska få ingå i kapitalbasen. För försäkringsföretag som följer övergångsbestämmelserna gäller dock att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om villkor för att ta in, räkna av och bestämma omfattningen av poster i kapitalbasen samt hur kapitalbasen i övrigt ska beräknas. 2018/19:158 Bemyndigandet omfattar även posten övrigt eget kapital. Det finns inte något som motiverar att en annan ordning ska gälla enligt den nya lagen om tjänstepensionsföretag. Regeringen anser således att det bör finnas utrymme att precisera vad som får ingå i posten övrigt eget kapital genom föreskrifter på lägre nivå än lag. En sådan ordning framstår inte minst som lämplig mot bakgrund av att de internationella standarder och regler i övrigt som gäller på redovisningsområdet kan komma att förändras utifrån vad som anses ändamålsenligt för externa intressenter. Detta är något som bl.a. uttrycker en viss farhåga för när det gäller den föreslagna regleringen. Genom det föreslagna bemyndigandet kan det säkerställas att tjänstepensionsföretag får räkna med allt kapital i kapital- basen som uppfyller andra tjänstepensionsdirektivets krav. Slutligen bör obeskattade reserver få ingå i kapitalbasen eftersom sådana normalt sätts av när företaget går med vinst och löses upp om företaget går med förlust. Obeskattade reserver torde omfattas av den punkt i direktivet som avser vinstreserver som redovisas i balansräkningen och som kan användas för att täcka eventuella förluster. Poster som får räknas med i kapitalbasen efter medgivande Enligt andra tjänstepensionsdirektivet får medlemsstaterna föreskriva att kapitalbasen också får utgöras av bl.a. förlagslånekapital, värdepapper utan fast löptid och andra instrument som uppfyller vissa kriterier (artikel 16.3). Om vissa villkor är uppfyllda får kapitalbasen också, efter godkännande, bestå av ännu inte inbetalt aktiekapital, garantikapital eller verksamhetskapital (artikel 16.4). Under samma förutsättningar får kapitalbasen utgöras av dolda nettoreserver till följd av värdering av till- gångar samt justering till följd av zillmering (en metod för beräkning av premiereserven). Som Svensk Försäkring påpekar genomfördes motsvarande bestäm- melser i första tjänstepensionsdirektivet i svensk rätt dels som en generell dispensregel i lag, dels i föreskrifter på lägre nivå än lag (7 kap. 3 § och 21 § 1 FRL i lydelserna före ). Modellen med en förhållandevis generell bestämmelse i lag och mer detaljerade föreskrifter som meddelas med stöd av ett bemyndigande får anses väl lämpad för att genomföra bestämmelserna i andra tjänstepensionsdirektivet om att även andra poster får ingå i ett tjänstepensionsföretags kapitalbas om vissa villkor är uppfyllda (artikel 16.3 och 16.4). I den nya lagen om tjänste- pensionsföretag bör det därför tas in en bestämmelse om att även andra poster får ingå i ett tjänstepensionsföretags kapitalbas efter tillstånd från och, som nämns ovan, ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om villkor för att ta in, räkna av och bestämma omfattningen av poster i kapitalbasen samt hur den i övrigt ska beräknas. I andra tjänstepensionsdirektivet anges vilka poster som får ingå i ett tjänstepensionsföretags kapitalbas (artikel 16). Direktivet ger inte någon möjlighet att även ta in andra poster i kapitalbasen. Detta innebär att endast får tillåta de i direktivet uppräknade posterna. Uttaxeringsrätt och garantier från arbetsgivare Som nämns ovan anges det i andra tjänstepensionsdirektivet vilka poster som får ingå i ett tjänstepensionsföretags kapitalbas (artikel 16). Till skill- nad från det som är fallet inom Solvens nämns inte uttaxe- ring eller garantier från arbetsgivare som poster som medlemsstaterna får tillåta att företagen räknar med. Regeringen gör därför bedömningen att andra tjänstepensionsdirektivet inte medger att förekomsten av uttaxe- ringsrätt eller garantier från arbetsgivaren beaktas i ett tjänstepensions- företags kapitalbas. Det finns visserligen skäl att instämma i det som Svensk Försäkring anför om att uttaxeringsrätt inte är helt irrelevant för att bedöma ett tjänstepensionsföretags finansiella ställning, även i tider när företaget inte befinner sig i finansiellt trångmål. Det får dock anses tillräckligt att lagstiftningen tar hänsyn till förekomsten av uttaxeringsrätt eller garantier från arbetsgivare när det gäller de åtgärdsplaner som tjänstepensionsföretag ska upprätta om kapitalbasen inte är tillräcklig för att uppfylla kapitalkraven (se avsnitt 13.2). Enligt andra tjänstepensionsdirektivet ska posterna i kapitalbasen mot- svaras av tillgångar som är fria från alla förutsebara förpliktelser och immateriella värden och utdelning dras av (artikel 16.2). I enlighet med detta bör det införas en bestämmelse i den nya lagen om tjänstepensions- företag om att immateriella tillgångar och utdelning ska räknas av från kapitalbasen. Till skillnad från det bl.a. Svensk Försäkring framför ska även tillgångsposten förutbetalda anskaffningskostnader räknas av från kapitalbasen eftersom den inte uppfyller vad som enligt direktivet räknas som godkända tillgångar. Förutbetalda anskaffningskostnader är en periodisering av betalda utgifter. Det innebär att denna tillgångspost inte är realiserbar utan kan sägas representera en form av immateriellt värde. Enligt andra tjänstepensionsdirektivet ska även avräkning från kapital- basen göras för tjänstepensionsföretagets egna aktier. Eftersom egna aktier inte får tas upp som en tillgång enligt de redovisningsregler som tjänste- pensionsföretag kommer att omfattas av (4 kap. 14 § ÅRL jämförd med 4 kap. 1 § ÅRFL) föranleder direktivet i denna del inte några lagstiftnings- åtgärder. föreslår i kapitalkravsrapporten att det bokförda värdet av aktier och tillskott i vissa företag ska dras av från kapitalbasen. Detta gäller för försäkringsföretag och tjänstepensionskassor enligt de bestämmelser som i svensk rätt genomför och rådets direktiv /87/EG av om extra tillsyn över kreditinstitut, försäkringsföretag och värdepappersföretag i ett finansiellt konglomerat och om ändring av rådets direktiv /239/EEG, 79/267/EEG, 92/49/EEG, 92/96/EEG, 93/6/EEG och 93/22/EEG samt och rådets direktiv /78/EG och 2000/12/EG, vilket benämns konglomeratdirektivet (prop. 2005/06:45). Regleringen syftar till att undvika att det kapital som ska användas till skydd för verksamheten i ett företag under tillsyn utgör riskkapital i ett annat företag under tillsyn (eng. ”double gearing”). Motsvarande bestämmelser bör gälla även för tjänstepensionsföretag. Avräkning behöver emellertid inte göras för 2018/19:158 tillskott som avser företag som tillsammans med tjänstepensionsföretaget omfattas av grupptillsyn med avseende på gruppsolvens eller tillsyn enligt lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat. Det är då tillräckligt att företagen tillämpar de bestämmelser som avser solvens för företag i grupp eller i finansiella konglomerat (se avsnitt 14). Regeringens förslag: Om det belopp som de försäkringstekniska avsättningarna uppgår till enligt den nya lagen om tjänstepensions- företag är högre än det belopp som de försäkringstekniska avsätt- ningarna uppgår till enligt de regler för extern redovisning som tjänste- pensionsföretaget tillämpar, ska skillnaden mellan beloppen räknas av från kapitalbasen. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att solvensregleringen ska utgå från redovisningen, med de justeringar som behövs när det gäller sammansättningen och värderingen av kapitalbasen. Remissinstanserna har inte några synpunkter på förslaget. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens för- Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt promemorians förslag ska värderingen följa de värderingsregler som gäller för redovisningen med ett generellt undantag för de omvärderings- skillnader som i vissa fall uppstår till följd av värderingen av de försäkringstekniska avsättningarna. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. De remissinstanser som yttrat sig över förslaget har i huvudsak kritiska synpunkter. konsta- terar att omvärderingsskillnader inte kan beaktas i kapitalbasen eftersom posterna i kapitalbasen härrör från redovisningen. Svensk Försäkring anser att värderingsskillnader torde kunna få stor effekt på kapitalbasen. Svensk Försäkring motsätter sig inte förslaget men anser att avsikten måste vara tydlig och att ett antal grundläggande frågor bör redas ut. Det bör klargöras vad värderingsskillnaderna består av och om de ska behandlas som en särskild post eller vilken post som annars ska påverkas. Inte minst bör detta, enligt Svensk Försäkring, påverka lagstiftningens lydelse. anser att det är olyckligt att beräkningen av solvensbalansräkningens poster inte är väl definierade i promemorians förslag och att det därför uppstår tvetydigheter. Föreningen framhåller att det finns risker med att hänvisa värderingen av kapitalbasposterna till den finansiella redovisningen eftersom redovisningsreglerna kan komma att ändras. Föreningen understryker att långsiktigt olönsamma affärer riskerar att inte ge upphov till något kapitalbehov om hänsyn inte tas till omvärderingsskillnader. Detta är enligt föreningen olämpligt från ett solvenskapitalperspektiv och kan leda till osund priskonkurrens. Skälen för regeringens förslag I andra tjänstepensionsdirektivet finns det inte några bestämmelser om hur kapitalbasen ska värderas. Ett försäkringsföretag som följer försäkringsrörelselagen ska upprätta en särskild balansräkning för solvensändamål (solvensbalansräkning). Det finns även bestämmelser om hur tillgångar, skulder och försäkrings- tekniska avsättningar ska värderas i denna (5 kap. 1 § FRL). Tillgångar och skulder ska tas upp till verkligt värde.