prop · H70340 · 2019-11-19 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:40 kommuner för ökat bostadsbyggande Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och de rekommendationer till regeringen som har redovisat i rapporten till kommuner för ökat bostadsbyggande (RiR 2019:20). övergripande slutsats är att stödet inte har stimulerat ett ökat bostadsbyggande och att regeringen inte har utformat stödet så att det tydligt styr mot syftet att öka bostadsbyggandet. Det saknades reglering av vad det utbetalda stödet skulle användas till och stödets utformning gav inte kommunerna goda förutsättningar att följa upp användningen eller resultatet av stödet enligt . Regeringen instämmer delvis i iakttagelser men anser att stödet måste ses i ett bredare perspektiv. Regeringen instämmer i att stödet har varit svårt att följa upp och det har därför varit svårt att utvärdera om det har stimulerat ett ökat bostadsbyggande. Skälet till den valda tidpunkten för utbetalningen av stödet var att regeringen ville försäkra sig om att fördelningen av bidraget skulle baseras på så aktuella uppgifter som möjligt med hänsyn till den nya lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning, den s.k. bosättningslagen. Om det skulle bli aktuellt att föreslå ett nytt stöd till kommuner för ökat bostadsbyggande, finns det anledning att beakta de iakttagelser och rekommendationer som lämnat. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Stödets utformning och användning................................... Regeringens bedömning av iakttagelser ................. 4Regeringens åtgärder med anledning av om stödet till kommuner för Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat statsbidraget till kommuner för ökat bostadsbyggande. Resultatet av granskningen har överlämnats till i form av granskningsrapporten till kommuner för ökat bostadsbyggande (RiR 2019:20), se bilaga. överlämnade rapporten till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och de rekommendationer till regeringen som har redovisat i sin rapport. 2.1Stödets utformning och användning har granskat om statsbidraget till kommuner för ökat bostadsbyggande var ändamålsenligt utformat för att på ett effektivt sätt bidra till ett ökat bostadsbyggande. anger i rapporten att stödet inte på ett effektivt sätt har stimulerat ett ökat bostadsbyggande och att det saknas förutsättningar för att följa upp stödet. Enligt har stödet inte utformats för att ge kommunerna tillräckliga förutsättningar att proaktivt använda pengarna i sin verksamhet då det betalats ut i slutet av kommunernas redovisningsår. Stödets storlek är beroende av hur många bostäder som beviljats startbesked i andra kommuner och hur många nyanlända som bosätter sig i andra kommuner. Enligt är stödet inte utformat på ett sådant sätt att det är möjligt att rapportera användningen och resultatet till . Kommunerna har enligt haft uppfattningen att stödet har varit administrativt enkelt och gett dem förutsättningar för att planera utifrån lokala behov. anser att om regeringen överväger ett nytt stöd till kommuner för ökat bostadsbyggande, bör följande förändringar övervägas: 1.Analysera vilka resultat stödet kan ge. föreslår att stödet bör utformas utifrån en analys av behovet av ett ekonomiskt stöd och de specifika problem som ett stöd till kommuner avser att avhjälpa för att åstadkomma ett ökat bostadsbyggande generellt och i kommuner som tar emot nyanlända. 2.Anpassa stödet till kommunernas planerings- och budgetprocesser. Utformningen av stödet behöver göras med hänsyn till kommunernas planerings- och budgetprocesser så att kommunerna ges möjlighet att planera för hur stödet ska användas. Storleken på stödet bör vara förutsägbar och enkel att uppskatta i förväg alternativt bör ett beslut om beviljande av stöd fattas innan kommunerna har fastställt årets budget eller åtminstone så att kommunerna hinner använda pengarna innan nästa budgetår tar vid. 3.Villkora användningen av stödet. föreslår att regeringen överväger ett övergripande villkor om användningen, exempelvis att stödet ska användas på det sätt som kommunen bedömer lämpligast för att öka bostadsbyggandet. Då kan förutsättningarna för att pengarna används i verksamheter som bidrar till syftet med stödet öka. 4.Följ upp användningen av stödet. Säkerställ att kommunernas användning av stödet kan följas upp i efterhand, exempelvis genom att inkludera ett återrapporteringskrav för stödmottagarna och genom att tidigt avisera en plan för uppföljning. Detta är viktigt för att resultatet ska kunna följas upp och rapporteras till och för att kunna åstadkomma förbättringar efter hand. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning men anser att stödet måste ses i ett bredare perspektiv. Regeringen instämmer i att stödet har varit svårt att följa upp och att det därför också varit svårt att utvärdera om det har stimulerat ett ökat bostadsbyggande. Emellertid vill regeringen framhålla att den s.k. byggbonusen, dvs. anslag 1:8 Stöd till kommuner för ökat bostadsbyggande, var en del av regeringens stöd till kommuner för att klara den akuta flyktingsituationen i landet. I budgetpropositionen (prop. 2015/16:1 utg.omr. 18) aviserade regeringen att stödet bl.a. var avsett att premiera ett förändrat arbetssätt och att en modell för hur stödet skulle fördelas efter 2016 skulle presenteras i närtid. samma höst presenterade regeringen överenskommelsen Insatser med anledning av flyktingkrisen (den s.k. migrationsöverenskommelsen), vilket var en överenskommelse mellan regeringen, , , liberalerna (numera Liberalerna) och . I det dokument som offentliggjordes i samband med överenskommelsen, angavs att regeringen var öppen för en bred uppgörelse kring hur kommunstödet bör utformas. Stödet skulle kunna riktas till kommuner som bygger bostäder och tar emot nyanlända flyktingar. Ett sådant förslag till stöd togs fram efter diskussioner med företrädare för , , , och , och trädde bosättningslagen i kraft. Hur många nyanlända respektive län skulle ta emot efter anvisning reglerades i förordningen (2016:40) om fördelning av anvisningar till kommuner. Länsstyrelserna beslutade sedan om fördelningen mellan sina respektive kommuner genom s.k. kommuntal. För att kommunerna skulle ha möjlighet att inkludera de nya kommuntalen i sin ansökan om stöd, bestämdes tidpunkten för att senast skicka in en ansökan till och för utbetalning till . Att tidpunkten för utbetalningen var sent berodde således på att Skr. 2019/20:40 regeringen ville försäkra sig om att fördelningen av bidraget skulle baseras på så aktuella uppgifter som möjligt och med hänsyn till den nya bosättningslagen. Att skjuta upp betalningen till januari var inte förenligt med 11 § anslagsförordningen (2011:223). För att kunna senarelägga utbetalningen till början av kalenderåret utan att behöva använda samma statistikunderlag , skulle stödet behöva pausas . Regeringen bedömde detta som olämpligt. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Stödet är avvecklat i och med beslut om statens budget . Det finns inga planer på att återinföra stödet. Därför avser regeringen inte vidta några åtgärder med anledning av iakttagelser. Om det skulle bli aktuellt att föreslå ett nytt stöd till kommuner för ökat bostadsbyggande, finns det anledning att beakta de iakttagelser och rekommendationer som lämnat. Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad. 2019/20:40 Bilaga 1 Stödet till kommuner för ökat bostadsbyggande är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-528-2 rir 2019:20 omslagets originalfoto: grynfarb tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 0 6 - 0 3 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 8 - 1 1 3 0 R I R 2 0 1 9 : 2 0 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Stödet till kommuner för ökat bostadsbyggande har granskat stödet till kommuner för ökat bostadsbyggande. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Revisionsledare och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D E T T I L L K O M M U N E R F Ö R Ö K A T B O S T A D S B Y G G A N D E R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Om stödet till kommuner Tudelat motiv till ett stöd för bostadsbyggande Användningen av statliga stöd till kommuner Användning och resultat av stödet Fördelningen av stödet mellan kommuner Skillnader mellan kommuner som ansökt respektive inte ansökt om stöd 3.4Har stödet utformats så att kommunerna kunnat använda det på ett proaktivt sätt? Har stödet gett incitament till ytterligare åtgärder? Sammanfattande iakttagelser och bedömning Regeringens planering av stödet Har stödet grundats på en analys av hinder för bostadsbyggande? 4.3Har stödet grundats på en analys av hinder för bostadsbyggande i kommuner som tar emot nyanlända? 4.4 Sammanfattande iakttagelser och bedömning Regeringens och uppföljning och rapportering av stödet Finns det förutsättningar för att följa upp och rapportera om stödet? Sammanfattande iakttagelser och bedömning Till rapporten finns en bilaga att ladda ned från . Bilagan kan även begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Kommunstudie, enkät och statistisk analys R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D E T T I L L K O M M U N E R F Ö R Ö K A T B O S T A D S B Y G G A N D E R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund och motiv till granskning beslutade om flera nya bostadspolitiska stöd i samband med behandlingen av statsbudgeten 2016, däribland ett stöd till kommuner med syftet att stimulera ett ökat bostadsbyggande. En del av stödet har varit särskilt avsedd för att öka bostadsbyggandet i kommuner som tar emot nyanlända invandrare. Stödet har omfattat cirka 1,4–1,, motsvarande cirka 20–av statens utgifter för samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande. Stödet avvecklades , vilket beslutade om parallellt med att denna granskning slutfördes. civilutskott har i flera budgetbetänkanden förutsatt att regeringen i kommande budgetpropositioner ska återkomma till med en tydlig redovisning av hur de nya bostadspolitiska stöden använts och vilka resultat som uppnåtts. har dock sett indikationer på att förutsättningarna för att följa upp resultatet av stödet till kommuner varit osäkra, eftersom regeringen varken ställt några villkor för hur stödet ska användas eller några krav på återrapportering. Olika former av statliga stöd, till exempel räntebidrag och investeringsstöd, har använts inom bostadspolitiken med varierande resultat . Ett återkommande problem som tidigare utvärderingar har pekat på är svårigheten att bedöma effekterna av sådana stöd. Mot denna bakgrund har granskat om stödet till kommuner har varit ändamålsenligt utformat för att på ett effektivt sätt uppnå ett ökat bostadsbyggande. Syftet med granskningen har varit att bedöma om stödet till kommuner har varit ändamålsenligt utformat för att på ett effektivt sätt stimulera ett ökat bostadsbyggande. Granskningen utgår från följande revisionsfrågor: 1.Har stödet på ett effektivt sätt stimulerat till ett ökat bostadsbyggande? 2.Har regeringen säkerställt en ändamålsenlig planering av stödets införande och utformning? 3.Har regeringen säkerställt en ändamålsenlig uppföljning och rapportering av stödets användning och resultat? Regeringen och har omfattats av granskningen. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D E T T I L L K O M M U N E R F Ö R Ö K A T B O S T A D S B Y G G A N D E övergripande slutsats är att stödet inte på ett effektivt sätt har stimulerat ett ökat bostadsbyggande generellt eller i kommuner som tar emot nyanlända. Regeringen har inte utformat stödet så att det tydligt styr mot syftet. Utformningen har inte heller gett kommunerna goda förutsättningar för att planera och använda stödet effektivt i sin verksamhet för bostadsbyggande. Det saknas även förutsättningar för att följa upp användningen och resultatet av stödet. Stödet har inte anpassats till kommunernas planeringsförutsättningar konstaterar att regeringens utformning av stödet inte har gett kommunerna tillräckliga förutsättningar för att planera och använda stödet proaktivt i sin verksamhet. En viktig anledning är att det har varit svårt för den enskilda kommunen att förutse hur stort belopp den skulle få beviljat. Stödet har varit möjligt att söka vid årliga ansökningsomgångar, där hela det årliga anslaget fördelats mellan samtliga ansökande kommuner som uppfyllt kriterierna. Storleken på stödet för en kommun har då varit beroende av hur många andra kommuner som sökt samt hur stort bostadsbyggandet och mottagandet av nyanlända varit även i dessa kommuner. Detta har bidragit till oförutsägbarhet och har försvårat för kommunerna att planera för stödet. Tidpunkten för beviljande av stöd har även infallit sent , vilket också har försvårat planeringen. Stödet har inte tydligt styrts mot syftet att stimulera bostadsbyggandet i kommunerna Syftet med stödet har varit att stimulera ett ökat bostadsbyggande i kommuner. Regeringen har dock inte reglerat vad det utbetalda stödet ska användas till. Stödet har inte heller gett tillräckliga incitament till kommunerna att vidta ytterligare åtgärder för att bidra till ett ökat bostadsbyggande. bedömning är därför att regeringen inte har styrt stödet tydligt mot syftet, vilket har minskat förutsättningarna för att stödet ska ha effekt på bostadsbyggandet. För att öka effektiviteten av ett eventuellt framtida stöd finns det därför skäl för regeringen att tydliggöra inriktningen av stödet mot ett ökat bostadsbyggande. Granskningen visar att stödet, genom de grundvillkor som ställts, i viss mån kan ha bidragit till att fler kommuner har uppdaterat sina riktlinjer för bostadsförsörjning. Ett sådant enskilt resultat skulle dock kunna uppnås mer effektivt, utifrån ett statsfinansiellt perspektiv, eftersom sådana riktlinjer redan ska finnas enligt lag. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Kommunerna använder stödet på olika sätt Kommuner som har sökt stöd har i högre grad varit tillväxtkommuner, med större befolkning, högre bostadsbyggande och lägre mottagande av nyanlända, jämfört med kommuner som inte har tagit del av stödet. Granskningen ger exempel på att stödet har hanterats på olika sätt i kommunerna, bland annat beroende på om en kommun, trots osäkerheterna, budgeterat för stödet eller inte. I flera av de kommuner som studerats i granskningen har stödet utgjort ett resurstillskott som inte har beaktats i den ekonomiska planeringen . I andra kommuner, där stödet har beaktats i den ekonomiska planeringen, har stödet indirekt kunnat finansiera åtgärder för bostadsbyggande och på så sätt även stödja arbetet med bosättning av nyanlända. Det går dock i sådana fall inte att avgöra i vilken grad som åtgärderna skulle ha vidtagits även utan stöd. granskning visar att den svaga styrningen av stödet, osäkerheten i hur stort stöd en kommun kommer att få, och den sena tidpunkten för beslut om stöd, tillsammans medfört att stödet i huvudsak har betraktats som ett resurstillskott till kommunen som helhet, med svag styrning mot ytterligare åtgärder för bostadsbyggande. Kommunerna har uppskattat enkelheten i stödet Den allmänna uppfattningen bland de kommuner som intervjuats är att stödet, frånsett oförutsägbarheten, har varit administrativt enkelt att hantera jämfört med andra riktade statsbidrag. Den mer generella inriktningen har också ansetts ge bättre förutsättningar för kommunerna att planera utifrån lokala behov. Det är otydligt vilka problem som stödet har kunnat avhjälpa och vilka de förväntade resultaten är Regeringen har presenterat ett begränsat underlag inför stödets införande. Motiven för stödet har endast beskrivits på en övergripande nivå: att kommunerna har förutsättningar för att påskynda bostadsbyggandet och att bostadsbristen i många kommuner även försvårar för kommunerna att bosätta nyanlända. Det saknades dock en analys av hur stödet skulle kunna förbättra situationen och vilka problem det var tänkt att lösa. Det saknades även en analys av förväntade resultat och konsekvenser för kommunernas verksamhet för bostadsbyggande. bedömer därför att regeringens planering av stödet var otillräcklig, och att detta även har minskat möjligheterna att följa upp och rapportera användningen och resultatet av stödet för att åstadkomma förbättringar efter hand. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D E T T I L L K O M M U N E R F Ö R Ö K A T B O S T A D S B Y G G A N D E Flera andra faktorer påverkar kommunernas förutsättningar för att öka bostadsbyggandet Det finns flera faktorer som påverkar kommunernas möjligheter till planläggning för bostadsbyggande. Därför kan ett ekonomiskt stöd endast till viss del förbättra kommunernas förutsättningar för att öka bostadsbyggandet. I den mån ett stöd gör skillnad kan ett resultat på kommunens verksamhet för bostadsbyggandet inte förväntas förrän . Även då kan resultatet vara svårt att koppla till stödet. Det saknas förutsättningar för att följa upp och rapportera om stödets användning och resultat till Varken regeringen eller har planerat för någon uppföljning av utfallet av stödet. Regeringen har inte heller säkerställt att stödet ska kunna följas upp i efterhand. Eftersom regeringen varken ställt villkor för hur stödet ska användas eller krav på återrapportering saknas förutsättningar för att på ett meningsfullt sätt följa upp hur stödet har använts och vad det har gett för resultat. Därmed är det inte heller möjligt att redovisa och rapportera användning och resultat till i enlighet med civilutskottets önskemål. Om regeringen överväger ett nytt stöd till kommuner, i syfte att stimulera ett ökat bostadsbyggande generellt eller i kommuner som tar emot nyanlända, lämnar följande rekommendationer till regeringen: •Utforma stödet utifrån en analys av behovet av ett ekonomiskt stöd och de specifika problem som ett stöd till kommuner avser att avhjälpa för att åstadkomma ett ökat bostadsbyggande generellt och i kommuner som tar emot nyanlända. •Anpassa utformningen av stödet med hänsyn till kommunernas planerings- och budgetprocesser, så att kommunerna ges möjlighet att planera för stödet. Storleken på stödet bör vara förutsägbar och enkel att uppskatta i förväg, alternativt bör ett beslut om beviljande av stöd fattas innan kommunerna har fastställt årets budget eller åtminstone , så att kommunerna hinner använda pengarna innan nästa budgetår tar vid. Ett sätt att öka förutsägbarheten, är att låta stödet utgå som ett schablonmässigt belopp per bostad i kommunen. Nivån på schablonen kan bestämmas utifrån en analys av behovet av stödet och av de statsfinansiella konsekvenserna av att bostadsbyggandet varierar mellan olika år. •Överväg ett övergripande villkor om användningen, exempelvis att stödet ska användas på det sätt som kommunen bedömer lämpligast för att öka bostadsbyggandet. Då kan förutsättningarna för att pengarna används i verksamheter som bidrar till syftet med stödet öka. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •Säkerställ att kommunernas användning av stödet kan följas upp i efterhand, exempelvis genom att inkludera ett återrapporteringskrav för stödmottagarna och genom att tidigt avisera en plan för uppföljning. Detta är viktigt för att resultatet ska kunna följas upp och rapporteras till och för att kunna åstadkomma förbättringar efter hand. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D E T T I L L K O M M U N E R F Ö R Ö K A T B O S T A D S B Y G G A N D E har beslutat om flera nya bostadspolitiska satsningar. Totalt tillfördes utgiftsområde 181 i statsbudgeten , varav bestod av flera nya bostadspolitiska stöd.2 Stödet till kommuner, även kallad byggbonusen eller kommunbonusen, var det näst största anslaget på . Stödet infördes av regeringen genom förordningen (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat bostadsbyggande. Syftet med stödet har varit att stimulera ett ökat bostadsbyggande i kommunerna.3 En del av stödet har särskilt varit avsedd för att öka bostadsbyggandet i kommuner som tar emot nyanlända.4 – 2018 beviljades 243 kommuner sammanlagt i stöd för bostadsbyggande. I budgetpropositionerna –2018 föreslogs att medel skulle avsättas för stödet även för de nästkommande tre åren. I statsbudgeten minskades dock ramen för utgiftsområde 18 och stödet avvecklades, vilket beslutade parallellt med att granskning slutfördes.5 I betänkandet över budgetpropositionen 2019 skrev civilutskottet bland annat att det inte är effektivt att lösa kommunernas bostadsförsörjning genom generella byggstöd och att stödet till kommuner därför ska avvecklas.6 1.1 Motiv till granskning Stödet till kommuner har utgjort en betydande satsning sett till anslagets storlek bland de bostadspolitiska stöden. civilutskott har i flera budgetbetänkanden förutsatt att regeringen i kommande budgetpropositioner ska återkomma till med en tydlig redovisning av hur de nya bostadspolitiska stöden använts och vilka resultat som uppnåtts, se vidare avsnitt 1.3.3. har dock sett indikationer på att förutsättningarna för att följa upp resultatet av stödet är små, eftersom regeringen inte angett några villkor för hur 1Utgiftsområde 18 omfattar samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik. 2Störst anslag hade investeringsstödet för anordnande av hyresbostäder och bostäder för studerande (anslag 1:15), , följt av stödet till kommuner för ökat bostadsbyggande (anslag 1:14) på 1,85 miljarder och stödet till energieffektivisering och renovering av flerbostadshus och utomhusmiljöer (anslag 1:12) på 1 miljard. 2015/16:1, Utgiftsområde 18, s. 50, bet. 2015/16:CU1, rskr. 2015/16:76–79. 3Se 1 § förordningen (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat bostadsbyggande. 2018/19:1, bet. 2018/19:CU1, s. 10, rskr. 2018/19:81–83. 2018/19:CU1, s. 21, rskr. 2018/19:81–83. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N stödet får användas av kommunerna och det inte heller finns några krav på återrapportering. Olika former av statliga stöd, till exempel räntebidrag och investeringsstöd, har använts inom bostadspolitiken med varierande resultat . Ett återkommande problem som tidigare granskning och utvärderingar har pekat på är svårigheten att bedöma effekter av bostadspolitiska stöd.7 har exempelvis i en granskning av investeringsstödet till särskilda boenden för äldre, visat att effekterna av stödet var otydliga och att stödet var otillräckligt anpassat till kommunala plan- och byggprocesser.8 har stödet till kommuner för bostadsbyggande skiljt sig åt från tidigare stöd, dels eftersom det har riktats till kommunen9, och inte till byggherren, dels eftersom det har utformats med en mer generell inriktning. Behovet av ett statligt stöd till kommuner för planering för bostadsbyggande utreddes i den statliga .