prop · H60359 · 2019-03-19 00:00:00 — Livsmedelsföretagen och Visita ifrågasätter om dessa produkter, t.ex. isglassar, verkligen medför sådana risker för berus- ningskonsumtion eller har så negativa effekter ur ett folkhälsoperspektiv, att detaljhandeln med dessa måste begränsas. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Skyddet för folk- hälsan är den svenska alkoholpolitikens främsta motivering. Alkohollagen med tillhörande författningar syftar till att motverka alkoholens medi- cinska och sociala skadeverkningar genom att all hantering av alkohol ska vara tydligt reglerad och att handlingar som bryter mot gällande bestäm- melser är straffbelagda. För att kunna upprätthålla ett högt förtroende för den svenska alkoholpolitiken både i befolkningen och EU-rättsligt krävs att lagstiftningen utformas på ett systematiskt och sammanhängande sätt i syfte att uppnå målet. De skyddshänsyn som ligger till grund för alkohol- lagens bestämmelser omfattar endast alkoholdrycker. Det innebär att alko- holhaltiga preparat, till skillnad mot alkoholdrycker, kan säljas och marknadsföras som vilka livsmedel som helst. För det stora flertalet av de produkter som faller in under definitionen alkoholhaltiga preparat avsedda att förtäras är den fria handel som råder inte något praktiskt eller alkoholpolitiskt problem. Vad avser de alkohol- haltiga preparat avsedda att förtäras som redan finns på den svenska mark- naden och som faller in under kategori två enligt beskrivningen i avsnitt 7, förefaller den nuvarande definitionen i alkohollagen vara tillräcklig. Dessa och andra liknande produkter kan inte sägas motsvara eller kunna jäm- ställas med alkoholdrycker och det framstår inte heller som om dessa pro- dukter skulle förtäras som berusningsmedel i stället för alkoholdrycker. Varorna har såvitt känt inte orsakat några större alkoholpolitiska problem och det finns inte heller fog för att förvänta sig en sådan utveckling. Detta talar för att det inte behövs någon särskild reglering i fråga om produkterna utöver den möjlighet att meddela föreskrifter som har. Det har dock börjat förekomma produkter både på den svenska mark- naden och utomlands, där det mot bakgrund av den svenska alkoholpoli- tikens syfte att skydda folkhälsan och särskilt skydda barn och unga blir problematiskt att alkoholhaltiga preparat kan införas, marknadsföras och säljas i princip fritt till konsumenter i , utan krav på kontroll av ålder, berusning eller risk för langning. Det är fråga om preparat som till sina egenskaper kan jämställas med alkoholdrycker eller som annars kan antas komma att användas som berusningsmedel. Att sådana preparat, t.ex. alkoholhaltig isglass med runt 5 volymprocent alkohol, på ett lagligt sätt kan köpas i detaljhandeln av barn och unga utgör ett problem som lag- stiftaren inte till fullo kunnat förutse i samband med att nuvarande alko- hollag infördes. Det kan i detta sammanhang noteras att alkoholdrycker med motsvarande alkoholhalt inte får säljas fritt i detaljhandeln utan endast genom Systembolaget. En del av de alkoholhaltiga produkter som be- skrivits i avsnitt 7, som t.ex. glass, godis och grädde med sött innehåll och ofta färgglada förpackningar, har med stor sannolikhet en särskild lockelse för barn och unga, vilket gör det särskilt angeläget att de skyddshänsyn som omfattar alkoholdrycker också omfattar dessa produkter. Som framgår i avsnitt 7 finns även produkter som kan innebära särskilda hälsorisker. Som exempel på sådana produkter kan nämnas alkohol i 2018/19:59 tablett- eller pulverform. I de länder där dessa produkter har lanse- rats, t.ex. i , har de skapat debatt och föranlett kritik, särskilt i fråga om hälsorisker. I har bl.a. risken för överdosering lyfts fram då man själv har tillgång till förpackningen och därmed, medvetet eller omedvetet, kan blanda en starkare alkoholdryck än man normalt skulle ha druckit. Vidare kan en produkt som alkoholhaltigt pulver innebära särskilda risker för barn och unga eftersom den kan intas snabbt och därigenom vara ett mycket effektivt och attraktivt berusningsmedel. Risken för alkoholför- giftning är också större jämfört med dryck då t.ex. tabletter, som innehåller en hög volymprocent alkohol, går att svälja och redan små mängder kan ge en stor berusningseffekt. Pulver och tabletter är även lätta att dölja och därmed svåra att upptäcka och kan därmed komma att användas på platser och i situationer där alkohol inte får förekomma. Det kan i detta samman- hang konstateras att det är oklart om alkoholhaltigt pulver är att anse som en vara som färdigställts för slutlig användning eller inte. Avseende denna fråga, som alltså har betydelse för om produkten omfattas av definitionen av alkoholhaltigt preparat i 1 kap. 10 § alkohollagen, förs ett resonemang i avsnitt 9. Om lagstiftaren förhåller sig passiv när alkoholhaltiga produkter intro- duceras på marknaden på ett sätt som faller utanför befintlig skyddslag- stiftning, trots att samma skyddshänsyn gör sig gällande, kan det ge intryck av att staten inte menar allvar med alkoholpolitiken. Det kan riskera att underminera viktiga grundprinciper i alkohollagstiftningen, bland annat detaljhandelsmonopolet och desintresseringsprincipen. är det av vikt att de regler som föreslås i denna proposition står i överensstämmelse med den EU-rättliga regleringen och praxis, där utgångs- punkten är principen om fri rörlighet av varor och tjänster. Barns och ungas skyddsbehov löper som en röd tråd genom den svenska alkohollagstiftningen liksom hela ANDT-politiken, och det finns även ett stort fokus på denna grupp internationellt. Skyddet för folkhälsan och sär- skilt barns och ungas skyddsbehov gör sig gällande både i utformningen av den svenska alkoholpolitiken och i de EU-rättsliga undantagsreglerna från den fria rörligheten. En ny definition föreslås Det är således de produkter som faller in under kategori tre (se avsnitt 7), som enligt regeringen kräver ytterligare reglering. Dessa faller i och för sig in under den nuvarande definitionen av alkoholhaltiga preparat, men regleras inte tillfredsställande genom de befintliga reglerna. Regeringen föreslår därför en underkategori till de alkoholhaltiga preparaten. Den nya kategorin alkoholhaltiga preparat ska benämnas ”alkoholdrycksliknande preparat” och omfattar sådana alkoholhaltiga preparat som ur konsum- tionssynpunkt är att jämställa med alkoholdrycker eller som annars kan antas användas som berusningsmedel. Den nya definitionen framgår av en ny bestämmelse, 1 kap. 10 a §, i alkohollagen. Det första ledet i definitionen syftar till att fånga upp produkter som upp- visar stora likheter med alkoholdrycker, som t.ex. alkoholhaltig isglass eller slush, vilka kan sägas motsvara en frusen drink, eller olika typer av jello-shots. Det kan även vara fråga om produkter som har karak- tären av någon typ av alkoholhaltigt tilltugg som t.ex. gelégodis eller med hög alkoholhalt. De sammanhang i vilka produkterna konsumeras och det ändamål som de konsumeras för är också i allt väsentligt desamma som för alkoholdrycker. I dessa fall fungerar produkterna som ersättning för eller komplement till alkoholdrycker i fest-, umgänges- eller måltids- sammanhang. Det andra ledet i definitionen syftar till att fånga upp produkter som innebär att konsumenten kan berusa sig på samma sätt som med alkohol- drycker. En förutsättning för att en produkt ska omfattas av det andra ledet i definitionen är att den kan antas användas som berusningsmedel. Detta kan självklart innefatta även preparat som omfattas redan av det första ledet, men även andra typer av produkter som annars riskerar att falla utanför bestämmelsen. Avsikten är främst att kunna fånga in nya företeel- ser och nya konsumtionsmönster. Här finns det flera faktorer som rege- ringen menar att man behöver ta hänsyn till vid bedömningen. Om en pro- dukt har en hög alkoholhalt kan det, trots att produkten i sig inte har till- verkats med något berusningssyfte från producentens sida, i vissa fall finnas fog för att anta att den kan användas med ett sådant syfte, främst av barn och unga, men även av andra mer sårbara grupper såsom personer med alkoholberoende. Avsikten är inte att alla produkter med ett alkohol- innehåll över 2,25 volymprocent ska innefattas i definitionen utan det måste göras en helhetsbedömning utifrån vilken typ av produkt det är, pro- duktens användningsområde, förväntade konsumtionsmönster, produktens övriga innehåll etc. En utgångspunkt kan vara när det blir möjligt, och om det framstår som troligt, att någon kan ”äta sig berusad”. I sammanhanget bör även barns särskilda sårbarhet beaktas. Hovrätten för nedre har framfört att de kriterier som utred- ningen har föreslagit ska avgöra om en produkt ska anses utgöra ett alko- holhaltigt preparat saknar den skärpa som bör krävas när det är fråga om straffrättslig reglering. Som regeringen har framhållit måste en reglering av alkoholhaltiga preparat vara förenlig med . Ett totalt detaljhandelsförbud av alkoholhaltiga preparat som kan användas som be- rusningsmedel skulle ur ett EU-rättsligt perspektiv framstå som opropor- tionerligt eftersom det är tillåtet att i sälja spritdrycker till kon- sumenter. De flesta alkoholhaltiga preparat har en alkoholhalt som är lägre än alkoholhalten i spritdrycker och torde därför ur ett alkoholpolitiskt perspektiv generellt ses som mindre skadliga. Preparaten bör därför inte beläggas med mer långtgående restriktioner än spritdrycker. Utredningen kom fram till att en möjlig lösning EU-rättsligt är att de produkter som faller in under den föreslagna definitionen i fortsättningen endast ska få säljas av Systembolaget (se avsnitt 8.4). Regeringen delar utredningens bedömning. Svårigheten, såsom hovrätten har framfört, blir att särskilja de preparat som faller in under den föreslagna definitionen, och som ska säljas av Systembolaget, från övriga alkoholhaltiga preparat där en fortsatt fri för- säljning är oproblematisk. För att komma runt denna svårighet skulle en alternativ lösning kunna vara att räkna upp alla sorters alkoholhaltiga pre- parat som ska säljas av Systembolaget i en bilaga till exempelvis en för- ordning i likhet med den ordning som gäller på narkotikaområdet. En sådan lösning är dock inte hanterbar. Olika produkter av samma slag, t.ex. chokladpraliner, kan medföra olika risker ur t.ex. ett berusningsperspektiv. 2018/19:59 Ett exempel på detta är en chokladprodukt som tidigare såldes av en bu- tikskedja i . Chokladen var fylld med en alkoholhaltig vätska som gick att separera från chokladen. Den separerade fyllningen i en choklad- ask motsvarade starksprit. Försäljningen av denna pro- dukt i livsmedelsbutiker ansågs bidra till ökad risk för att barn och ung- domar skulle kunna få tillgång till alkohol. Många av de chokladprodukter som finns på marknaden innebär dock inte en motsvarande risk. Skulle produktslag räknas upp i en bilaga skulle ytterligare preciseringar behövas för varje produktslag. Det skulle innebära att de produkter som ska säljas av Systembolaget listas på så vis att de enskilda produkternas namn och tillverkare anges. Förutom att en sådan lösning är främmande för svensk rättstradition skulle den medföra att försäljningen av produkten på nytt blir fri om tillverkaren ändrar namnet på den eller på sitt företag. Förteck- ningen skulle sannolikt både bli mycket omfattande och förordningsänd- ringar skulle behöva göras upprepade gånger . En annan lösning för att komma runt problemet med att avgöra om en produkt faller in under den föreslagna definitionen eller inte, skulle kunna vara att alla alkoholhaltiga preparat avsedda att förtäras endast fick säljas av Systembolaget. Inte heller en sådan lösning ter sig lämplig eller hanter- bar. Majoriteten av de alkoholhaltiga preparat som figurerat på den svenska marknaden har inte medfört några problem ur ett folk- hälsoperspektiv och det finns därför inte några skäl för att de ska omfattas av detaljhandelsmonopolet. En sådan lösning är inte heller hanterbar för Systembolaget. får Systembolaget in över 1 000 ansökningar från producenter och importörer som vill få in sina alkoholdrycker i Systembolagets sortiment. Antalet ansökningar skulle med en sådan ord- ning komma att öka dramatiskt och grunden för detaljhandelsmonopolet skulle åsidosättas. Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att utredningens förslag att produkter som ur konsumtionssynpunkt kan jämställas med alkohol- drycker eller annars kan antas användas som berusningsmedel ska vara utgångspunkten för de produkter som ska omfattas av detaljhandels- monopolets ensamrätt. Kriterier för bedömning av om en produkt faller in under definitionen För de flesta varor som innehåller alkohol ska alkoholskatt betalas. Vissa alkoholvaror är dock undantagna från skatteplikt. Till de undantagna varorna hör bl.a. alkohol som ingår i vinäger och alkohol som ingår i livs- medel eller som ingrediens i halvfabrikat för tillverkning av livsmedel, dock under förutsättning att alkoholinnehållet i det färdiga livsmedlet inte överstiger ren alkohol per chokladprodukt eller ren alkohol per av något annat livsmedel. Med den beräkningsmetod som gäller enligt alkoholskattelagen och alkoholskattedirektiven är ett rimligt antagande att sådana alkoholhaltiga produkter som blir skatteplik- tiga normalt skulle kunna jämställas med alkoholdrycker och därmed falla in under den nya definitionen, eftersom de har en så pass hög alkoholhalt. Tillverkare väljer dock ofta att låta alkoholhalten understiga ovan nämnda nivåer eftersom alkoholskatten påverkar priset på livsmedlet. Den alkohol- haltiga isglass som sålts i livsmedelsbutiker har t.ex. haft en alkoholhalt på 5 volymprocent. I fråga om de alkoholhaltiga preparat som producenten inte behöver betala någon alkoholskatt för måste en bedömning göras i det enskilda fallet. Generellt kan sägas att ju högre alkoholhalt ett preparat innehåller desto större är risken att det kan användas som berusningsmedel och därmed falla in under den föreslagna definitionen även om de inte ur konsumtionssynpunkt är att jämställa med alkoholdryck. För att ytterligare försöka urskilja karaktärsdrag hos alkoholhaltiga pre- parat som bör omfattas av den nya definitionen föreslår regeringen att det i lagtext också ska uppställas kriterier som särskilt ska beaktas vid bedöm- ningen av om en produkt faller in i den aktuella kategorin eller inte. Krite- rierna, som inte är uttömmande uppräknade i bestämmelsen, utgår från egenskaper hos de alkoholhaltiga preparat som är kända på marknaden och som ur konsumtionssynpunkt kan jämställas med alkoholdrycker eller annars kan antas användas som berusningsmedel. De preciserade kri- terierna har betydelse för båda leden i den generella definitionen, både om preparatet kan jämställas med alkoholdrycker och om preparatet kan an- vändas som berusningsmedel. Vilka specifika produkter de olika krite- rierna tar sikte på framgår av redogörelsen nedan. Kriterierna föreslås framgå av ett andra stycke i den nya bestämmelsen 1 kap. 10 a § alkohollagen och är 1) preparatets sammansättning och smak, 2)om preparatet genom upptining, kylning, avskiljning av beståndsdelar eller tillförsel av vätska går att omvandla till en alkoholdryck eller 3) hur preparatet marknadsförs. I det följande beskrivs de föreslagna kriterierna närmare. Med uttrycket sammansättning avses bl.a. ett preparats ingredienser. Det har ofta be- tydelse för konsumtionen av ett alkoholhaltigt preparat vilka övriga ingre- dienser det innehåller. Innehåller preparatet en hög procent fett är det generellt svårare att ”äta sig berusad på preparatet” än på ett preparat som förutom alkohol främst består av kolhydrater. På bl.a. den engelska mark- naden finns gelatin med alkohol (i form av godis). Gelatin gör det möjligt att framställa starka alkoholhaltiga preparat som är enkla att konsumera och kommersialisera. Produkter som består av en alkoholhaltig vätska till vilken det tillförts någon form av förtjockningsmedel har en sammansätt- ning som liknar alkoholdryckers och bör därför också omfattas av defini- tionen. Ett alkoholhaltigt preparat med söt smak som t.ex. glass, godis och grädde lockar ofta till konsumtion hos barn och unga. Så har t.ex. varit fallet med alkoholdrycker som cider och alkoläsk. Ett sådant alkohol- drycksliknande preparat kan därför anses jämställt med en alkoholdryck ur konsumtionssynpunkt. Om det alkoholhaltiga preparatet däremot har tillförts stora mängder salt, såsom vissa av de produkter som ingår som ingredienser i tillverkning av livsmedel, talar det emot att preparatet ur konsumtionssynpunkt ska jämställas med en alkoholdryck eller att det kan antas komma att användas som berusningsmedel. Vissa alkoholhaltiga preparat kan omvandlas till en alkoholdryck genom olika förfaranden. Ett av de mest uppmärksammade preparaten har varit alkoglass. Ingredienserna i en alkoholhaltig isglass skiljer sig inte mycket från ingredienserna i en alkoläsk. Upptinas isglassen blir den en alkoholdryck. Ett alternativt sätt att inta alkohol är att röka ångorna från alkohol i stället för att dricka den. I marknadsföringen av metoden har till- verkare av produkter för denna form framfört att rökning av alkohol minskar kaloriintaget. Rökningen ger också en snabbare berusning. alkoholen blir formen flytande igen. De tidigare nämnda choklad- pralinerna som såldes i kunde genom separation av choklad och dess innehåll ge en flytande vätska med hög alkoholhalt. haltiga pulvret ska blandas med vätska och alkoholhaltiga tabletter kan lösas upp i vätska. Genom dessa förfaranden kan alltså någon form av Ytterligare ett kriterium som regeringen anser ska beaktas vid bedöm- ningen av om ett visst alkoholhaltigt preparat ska regleras särskilt, är på vilket sätt det marknadsförs. Flera alkoholhaltiga preparat marknadsförs med referenser till alkoholdrycker. Alkoholhaltiga glassar har marknads- förts i med namn hämtade från kända drinkar och därigenom fram- ställts som en frusen drink. Varumärken för kända spritdrycker har figure- rat i annonser som marknadsfört alkoholhaltiga preparat. som finns på marknaden är förstärkta med alkohol. verkaren motsvarar alkoholhalten i varje oliv en ”shot”. därför att nämnda produkter kan jämställas med alkoholdrycker ur kon- Genom denna exemplifiering har regeringen försökt att täcka in de alkoholhaltiga preparat som finns på marknaden och som ur ett alko- holpolitiskt perspektiv visar stora likheter med alkoholdrycker och därför bör regleras på ett liknande sätt som alkoholdryckerna. med stor sannolikhet att dyka upp nya alkoholhaltiga preparat på marknaden som också bör jämställas med alkoholdrycker. anser att lagstiftningen på området bör vara proaktiv och därför anges att dessa kriterier särskilt ska beaktas. Det innebär att denna uppräkning inte utesluter att andra kriterier beaktas vid bedömningen för det fall produkter, som vi inte känner till, har andra karaktäristika som behöver beaktas. Det föreslagna systemet medför trots preciseringen en viss osäkerhet för säljare av alkoholhaltiga preparat när de ska ta ställning till huruvida ett visst preparat får säljas i livsmedelsbutiker eller om det måste säljas av Regeringen vill i detta avseende inledningsvis hänvisa till avsnitt 12, där regeringen redogör för ett tänkt scenario då en importör eller tillverkare vill sälja ett nytt alkoholhaltigt preparat på den svenska En importör eller tillverkare som är tveksam till om ett nytt alkohol- haltigt preparat kan säljas i livsmedelsbutiker eller inte kan vända sig till Systembolaget och rådgöra med bolaget, alternativt ansöka om att bolaget ska ta in preparatet i sitt sortiment. Systembolaget har genom sin om- världsbevakning god kännedom om nya alkoholhaltiga preparat som dyker upp på marknaden och vilka risker preparaten medför. Även om det ytterst är upp till domstolarna att avgöra om ett visst alkoholhaltigt preparat får säljas fritt bör dock en tillverkare som av Systembolaget fått svaret att bo- laget inte bedömer att det alkoholhaltiga preparatet ska omfattas av bo- lagets uppdrag, anses ha varit aktsam i sin bedömning av preparatets Enligt den föreslagna 11 kap. 3 § ska den som säljer alkoholdrycks- liknande preparat i strid mot alkoholmonopolets ensamrätt kunna dömas Av 11 kap. 10 § alkohollagen framgår dock att om en gärning i vissa fall är att anse som ringa ska det inte dömas till ansvar. till 11 kap. 10 § ger inte någon ledning till vilka handlingar som kan utgöra Av rättsfallet RH 2006:13 framgår att utrymmet för att bedöma en gärning som ringa måste anses vara betydligt större då det rör sig om gärningar som begåtts av oaktsamhet än då det gäller uppsåtliga gärningar. Om ett alkoholhaltigt preparat säljs i livsmedelsbutiker efter att System- bolaget uttalat att bolaget inte anser att preparatet omfattas av dess upp- drag, torde det finnas utrymme att anse att gärningen utgör ett ringa brott om en domstol kommer fram till en annan bedömning än Systembolaget. Regeringen anser även att i sin roll som tillsyns- myndighet på alkoholområdet bör ha till uppgift att ge vägledning om vilka alkoholhaltiga preparat som ur konsumtionssynpunkt är att jämställa med alkoholdrycker eller som annars kan antas komma att användas som berusningsmedel. Myndighetens instruktion kan behöva ses över i denna del. Alkoholdrycksliknande preparat ska regleras analogt med alkoholdryck Förutom reglerna i alkohollagen har möjlighet att genom föreskrifter införa begränsningar i försäljningsrätten med stöd av alkoholförordningen. har på detta sätt reglerat sådana produkter som faller in under kategori två, bl.a. vinbaserade pro- dukter för matlagning och essenser. Meddelande av föreskrifter är dock, enligt regeringens bedömning, inte en lämplig form av reglering för den nya typ av alkoholhaltiga preparat som är att jämställa med alkohol- drycker. Mot bakgrund av att samma skyddshänsyn gör sig gällande för dessa preparat som för alkoholdrycker bör reglering ske på samma nivå, dvs. välkomnar i sitt remissvar förslaget om att de preparat som här avses regleras på ett sätt som är analogt med dagens reglering av alkoholdrycker. Regeringen anser att alkoholhaltiga preparat som ur konsumtionssyn- punkt är att jämställa med alkoholdrycker eller annars kan antas användas som berusningsmedel, dvs. sådana produkter som faller in under den nya föreslagna definitionen i 1 kap. 10 a § alkohollagen, ska regleras på ett sätt som är analogt med dagens reglering av alkoholdrycker. För att uppnå en sådan ordning föreslår regeringen att ett nytt andra stycke införs i 1 kap. 1 § alkohollagen där det framgår att lagen även gäller marknadsföring, in- försel, import och handel med alkoholdryckslikande preparat. Med detta tillägg läggs grunden för att åstadkomma en reglering analog med den som gäller för alkoholdrycker. Det innebär i stora drag att det även fortsatt blir tillåtet att utan krav på anmälan eller tillstånd sälja alkoholhaltig glass och andra preparat som innehåller upp till 2,25 volymprocent alkohol i vanlig dagligvaruhandel. Dessa preparat är inte att anse som alkoholhaltiga pre- parat (se 1 kap. 10 § första stycket). Försäljning av alkoholhaltiga preparat som faller in under den nya definitionen kan endast ske på Systembolaget. Servering av de alkoholdrycksliknande preparaten kan endast ske på restauranger med serveringstillstånd. För att åstadkomma en åtskillnad mellan regleringen av alkoholhaltiga preparat i allmänhet (1 kap. 10 §) och de alkoholdrycksliknande prepara- ten undantas de senare från tillämpning av vissa bestämmelser i alkohol- lagen. I 1 kap. 10 a § alkohollagen införs ett tredje stycke där det före- skrivs att bestämmelserna i 6 kap. 6–9 §§ och 10 § 3 inte ska vara tillämpliga på de alkoholdrycksliknande preparaten. 8.1Allmänna bestämmelser om försäljning Regeringens förslag: De allmänna bestämmelser om försäljning som anges i 3 kap. alkohollagen ska omfatta handeln med alkoholdryckslik- nande preparat. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.