prop · H603125 · 2019-05-21 00:00:00 — Beslut om att meddela ett sanktionsföreläggande får inte överklagas. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller för överträdelser som har inträffat före ikraftträdandet. 2018/19:125 3 Ärendet och dess beredning Bestämmelser om tillsyn över och ingripanden mot advokater vid tillämpning av lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen) finns i 8 kap. . De bestämmelserna genomför delar av och rådets direktiv (EU) 2015/849 av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av och rådets direktiv /60/EG och kommissionens direktiv /70/EG (det fjärde penningtvättsdirektivet) i fråga om advokater och advokatbolag. Direktivet bifogas som bilaga 1. Det fjärde penningtvättsdirektivet genomfördes i svensk rätt genom författningsändringar som trädde i kraft . I propositionen uttalade regeringen att direktivets krav på tillsyn över advokatbolag samt ingripanden mot advokater, advokatbolag och personer i advokatbolags ledning genom sanktionsavgifter eller tillfälligt förbud att ingå i advokatbolags ledning bör bli föremål för ytterligare överväganden innan förslag på ett fullständigt genomförande av direktivet kan lämnas (prop. 2016/17:173 s. 352 och 429). Av det skälet har promemorian Tillsyn över och ingripanden mot advokatverksamhet vid tillämpning av penningtvättsregelverket upprättats inom . I den föreslås hur det fjärde penningtvättsdirektivet fullt ut ska genomföras i svensk rätt i fråga om tillsyn över och ingripanden mot advokater och advokatbolag. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 2. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissyttrandena finns tillgängliga på regeringens webbplats () och i (Fi2018/02158/B). I propositionen behandlas promemorians förslag. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag, som behandlas i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen görs även vissa språkliga och redaktionella ändringar. 4 Regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism Bestämmelser som syftar till att förhindra att finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism finns framför allt i penningtvättslagen. Den trädde i kraft i Prop. 2018/19:125 augusti 2017 och genomför det fjärde penningtvättsdirektivet. Penningtvättslagen gäller fysiska och juridiska personer som driver sådan verksamhet i i vilken det finns risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism (verksamhetsutövare), t.ex. kreditinstitut och andra finansiella företag samt advokater, biträdande jurister på advokatbyråer och andra oberoende jurister till den del verksamheten avser vissa tjänster (1 kap. 2–5 §§). Verksamhetsutövare ska förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Det ska ske genom riskbedömning och rutiner (2 kap.), kundkännedom (3 kap.), övervakning och rapportering (4 kap.) samt intern kontroll och anmälningar om misstänkta överträdelser (6 kap.). Vissa bestämmelser gäller för verksamhetsutövare som är fysiska personer och vissa för de juridiska personer i vilka de fysiska personerna är anställda (2 kap. 16 §). För verksamhetsutövare som inte omfattas av någon särskild rörelselag oberoende jurister – finns bestämmelser om tillsyn och ingripanden i 7 kap. penningtvättslagen. Dessa verksamhetsutövare står under tillsyn av länsstyrelserna i , och län (16 § förordningen [2009:92] om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism). För verksamhetsutövare som omfattas av en särskild rörelselag finns bestämmelser om tillsyn och ingripanden i stället i den lagen (7 kap. 1 § tredje stycket penningtvättslagen). Dessa verksamhetsutövare står under tillsyn av , , , Fastighetsmäklarinspektionen respektive (). Bestämmelser om tillsyn över och ingripanden mot advokater och advokatbolag finns i 8 kap. . Regeringens förslag: Advokatbolag ska vara verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 2.1.3 b i det fjärde penningtvättsdirektivet ska direktivet tillämpas på fysiska och juridiska personer vid utövandet av deras yrkesmässiga verksamhet, t.ex. notarier och andra oberoende jurister, där de på en klients vägnar och för dennes räkning deltar i finansiella transaktioner eller transaktioner avseende fast egendom eller bistår vid planering eller utförande av transaktioner för dennes räkning i samband med i) köp och försäljning av fast egendom eller företag, ii) förvaltning av en klients pengar, värdepapper eller andra till- 2018/19:125 gångar, iii) öppnande eller förvaltning av bank-, spar- eller värdepappers- konton, iv) säkerställande av nödvändigt kapital för att bilda, driva eller leda bolag, v) bildande, drift eller ledning av truster, bolag, stiftelser eller Artikel 2.1.3 b i direktivet har genomförts i 1 kap. 2 § första stycket 20 och 21 samt 4 § första stycket penningtvättslagen såvitt avser advokater och oberoende jurister. I 1 kap. 2 § första stycket 20 och 21 penning- tvättslagen föreskrivs att lagen gäller för fysiska och juridiska personer som driver yrkesmässig verksamhet som advokat, biträdande jurist på advokatbyrå eller annan oberoende jurist till den del verksamheten avser Dessa tjänster omfattar 1) handlande i en klients namn för dennes räkning vid finansiella transaktioner eller transaktioner med fastig- heter, och 2) hjälp vid planering eller genomförande av transaktioner för en klients räkning vid a) köp och försäljning av fastigheter eller företag, b) förvaltning av klientens pengar, värdepapper eller andra tillgångar, c) öppnande eller förvaltning av bank, spar- eller värdepapperskonton, d) anskaffande av nödvändigt kapital för bildande, drift eller ledning av företag och e) bildande, drift eller ledning av bolag, föreningar, stiftelser eller truster och liknande juridiska konstruktioner (1 kap. 4 § första stycket En advokat är en fysisk person som är ledamot av (8 kap. 1 och 2 §§ ). Advokatverksamhet kan drivas i en enskild firma eller i ett advokatbolag, dvs. i bolagsform (8 kap. 4 § rätte- gångsbalken och avsnitt 7.4 i vägledande regler om god advokatsed). Ett advokatbolag är inte en verksamhetsutövare enligt penningtvätts- Det innebär att advokatbolagets ansvar för att förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism är begränsat till de skyldigheter som gäller för juridiska personer i vilka verksamhetsut- övare är anställda i (2 kap. 16 § penningtvättslagen). Det finns inte någon definition av uttrycket ”notarier och andra obero- ende jurister” i artikel 2.1.3 b i direktivet. Enligt skäl 9 i direktivet gäller emellertid att direktivet bör omfatta ”jurister enligt medlemsstaternas Den äldre motsvarigheten till artikel 2.1.3 b i direktivet finns i artikel 2 a i och rådets direktiv /97/EG av 2001 om ändring av rådets direktiv /308/EEG om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar. den artikeln genomfördes i den numera upphävda 2 a § lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt uttalades i förarbetena att med uttrycket ”notarier och andra oberoende jurister” torde, överfört på svenska förhållanden, avses advokater, biträdande jurister på advokatbyråer samt även andra självständiga, rådgivande jurister som inte bedriver sin verksamhet i advokatform samt att dessa jurister omfattas av direktivets skyldigheter när de deltar i genomförandet av vissa transaktioner för en klients räkning, dvs. då det råder ett uppdragsförhållande (prop. 2003/04:156 s. 47–49). Uttrycket ”notarier och andra oberoende jurister” i artikel 2.1.3 b i direktivet får anses ta sikte på de som självständigt driver en ekonomisk verksamhet med inriktning på juridisk rådgivning, oavsett om verksam- heten drivs av fysiska eller juridiska personer. Om advokater driver advo- katverksamhet i ett advokatbolag, kan advokatbolaget inom ramen för den advokatverksamhet som advokaterna driver åta sig uppdrag som inte är av Prop. 2018/19:125 personlig art. Det innebär att advokatbolaget ansvarar för att uppdraget fullgörs (se t.ex. rättsfallen NJA 1973 s. 42 och NJA 2000 s. 639). Av dessa skäl får advokatbolag anses omfattas av uttrycket ”notarier och andra oberoende jurister” i artikel 2.1.3 b i direktivet till den del den advokatverksamhet som advokaterna vid advokatbolaget driver avser tjänster som anges i 1 kap. 4 § första stycket penningtvättslagen. För att genomföra direktivets krav bör därför även advokatbolag vara verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen till den del den advokatverksamhet som advokaterna vid advokatbolaget driver avser de tjänster som anges i 1 kap. 4 § första stycket den lagen. 5.2Biträdande jurister på advokatbyråer Regeringens förslag: Biträdande jurister på advokatbyråer ska inte längre vara verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: En advokat kan anställa en biträdande jurist att biträda i advokatverksamheten, oavsett om verksamheten drivs i en enskild firma eller i ett advokatbolag. Den biträdande juristen – som inte är ledamot av – står under instruktion och tillsyn av advokaten. Den biträdande juristen får självständigt biträda klienter, dvs. allmänheten, men får inte driva juridisk verksamhet för egen räkning (avsnitt 7.6 i vägledande regler för god advokatsed). Inom ramen för den advokatverksamhet som advokaterna vid advokatbyrån driver kan en biträdande jurist förordnas som t.ex. rättshjälpsbiträde. I egenskap av rättshjälpsbiträde får den biträdande juristen sätta en advokat eller en biträdande jurist på en advokatbyrå i sitt ställe (substitution) och har rätt till ersättning av staten (26 och 27 §§ rättshjälpslagen [1996:1619]). Advokater ska i sin verksamhet iaktta god advokatsed (8 kap. 4 § ). Advokater står under tillsyn av . Vid överträdelser av god advokatsed kan advokater vara föremål för disciplinära ingripanden (8 kap. 6 och 7 §§ ). Vad som är god advokatsed utvecklas genom de vägledande regler om god advokatsed som utfärdar och genom praxis i disciplinära ärenden (se t.ex. rättsfallet NJA 2003 s. 403). I kravet på att iaktta god advokatsed ligger att advokater ska fullgöra sina skyldigheter enligt gällande rätt, inbegripet penningtvättslagen (1 § stadgarna för och avsnitt 1 i vägledande regler om god advokatsed). Inom ramen för den advokatverksamhet som advokaterna vid advokatbyrån driver ska också den biträdande juristen fullgöra sina skyldigheter enligt god advokatsed. Vid en biträdande jurists överträdelse av god advokatsed kan disciplinärt ansvar utkrävas av den advokat som utövar tillsyn över den biträdande juristen, dvs. ansvarar för att den biträdande juristen fullgör sina skyldigheter enligt god advokatsed (se t.ex. rättsfallet NJA 1985 s. 856). 2018/19:125 Såväl advokaterna som de biträdande juristerna vid en advokatbyrå är verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen till den del den advokatverksamhet som advokaterna vid advokatbyrån driver avser tjänster som anges i 1 kap. 4 § första stycket den lagen. De innebär att såväl advokaterna som de biträdande juristerna ska förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism i advokatverksamheten i den utsträckning som anges i 2–4 och 6 kap. penningtvättslagen. Uttrycket ”notarier och andra oberoende jurister” i artikel 2.1.3 b i direktivet får anses ta sikte på de som självständigt driver en ekonomisk verksamhet med inriktning på juridisk rådgivning. En biträdande jurist på en advokatbyrå står under instruktion och tillsyn av en advokat. Det innebär att den biträdande juristen har en osjälvständig ställning i förhållande till den advokat som har ansvar för att den biträdande juristen fullgör sina skyldigheter enligt god advokatsed när han eller hon biträder advokatbyråns klienter. Av dessa skäl kan biträdande jurister på advokatbyråer inte anses omfattas av uttrycket ”notarier och andra oberoende jurister” i artikel 2.1.3 b i direktivet. Eftersom direktivet inte kräver att biträdande jurister på advokatbyråer är verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen och då ett disciplinärt ansvar kan utkrävas av den advokat som har ansvar för en biträdande jurist som inte fullgör sina skyldigheter enligt god advokatsed, inbegripet penningtvättslagen, anser regeringen att det är tillräckligt att advokater är verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen. Biträdande jurister på advokatbyrå bör därför inte vara verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen. Regeringens förslag: Det ska uttryckligen anges i lag att advokatbolag står under tillsyn av och disciplinnämnd vid tillämpning av penningtvättslagen och att advokatbolag ska lämna de uppgifter till styrelsen eller disciplinnämnden som behövs för tillsynen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 48 i det fjärde penningtvättsdirektivet ska medlemsstaterna se till att verksamhetsutövare står under tillsyn av myndigheter eller – såvitt avser ”notarier och andra oberoende jurister” – självreglerande organ och att verksamhetsutövare lämnar de uppgifter som behövs för tillsynen. Artikel 48 i direktivet har genomförts i 7 kap. 1 § penningtvättslagen och 8 kap. 6 § såvitt avser advokater. innebär bl.a. att utövar tillsyn över att advokater full- Prop. 2018/19:125 gör sina skyldigheter enligt god advokatsed och att advokater ska lämna de uppgifter till samfundet som behövs för tillsynen. I avsnitt 5 föreslås att advokatbolag ska vara verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen till den del den advokatverksamhet som advokaterna vid advokatbolaget driver avser vissa tjänster. Advokatbolag står inte uttryckligen under tillsyn. får bara advokater vara delägare eller verkställande direktör i advokatbolag, om inte medger undantag (8 kap. 4 § och avsnitt 7.5 i vägledande regler om god advokatsed). Genom tillsynen över att advokater fullgör sina skyldigheter enligt god advokatsed och prövningen av om andra personer än advokater kan vara delägare eller verkställande direktörer i advokatbolag, skulle det därför kunna göras gällande att advokatbolagen står under sådan tillsyn som avses i artikel 48 i direktivet och att svensk rätt därmed uppfyller direktivets krav. För att det ska vara tydligt att direktivet är genomfört bör det emellertid uttryckligen anges i lag att advokatbolag står under tillsyn av vid tillämpning av penningtvättslagen och att ett advokatbolag ska lämna de uppgifter till samfundet som behövs för tillsynen. Regeringens förslag: Det ska uttryckligen anges i lag att och disciplinnämnd, när det är nödvändigt för tillsynen, ska kunna genomföra en platsundersökning hos en advokat eller ett advokatbolag. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot anför att samfundet kan genomföra platsundersökning hos advokater och advokatbolag med stöd av 8 kap. 6 § . anser att en sådan undersökning bör förutsätta att det föreligger misstanke om en överträdelse av penningtvättslagen och i övrigt framstår som nödvändig, effektiv och proportionerlig. Skälen för regeringens förslag: Det fjärde penningtvättsdirektivet innehåller inga bestämmelser om platsundersökning. Sådana finns däremot i ändringsdirektivet till det fjärde penningtvättsdirektivet (och rådets direktiv (EU) 2018/843 av om ändring av direktiv (EU) 2015/849 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, och om ändring av direktiven /138/EG och 2013/36/EU), som ska vara genomfört i nationell rätt . Platsundersökning har ansetts utgöra en viktig komponent för effektiv tillsyn av penningtvättsregelverket (prop. 2016/17:173 s. 344). Såvitt avser verksamhetsutövare som inte omfattas av någon särskild rörelselag, inbegripet oberoende jurister, får tillsynsmyndigheten, när den anser det nödvändigt, genomföra en platsundersökning hos den aktuella verksamhetsutövaren (7 kap. 5 § andra stycket penningtvättslagen). Det finns inte någon uttrycklig bestämmelse om att kan genomföra 2018/19:125 platsundersökning hos en advokat eller ett advokatbolag. Det skulle visserligen, som anför, kunna göras gällande att samfundet kan genomföra platsundersökning hos advokater och advokatbolag med stöd av de allmänna bestämmelserna om tillsyn i 8 kap. 6 § . Det bör emellertid uttryckligen anges i lag att ska kunna genomföra platsundersökning hos advokater och advokatbolag vid tillsynen över att advokater och advokatbolag fullgör sina skyldigheter enligt penningtvättslagen, inte minst mot bakgrund av tillsynsåtgärdens ingripande natur. anför, bör platsundersökning endast få genomföras om den är nödvändig för tillsynen. En bestämmelse med den innebörden bör därför tas in i penningtvättslagen. Regeringens förslag: Det ska uttryckligen anges i lag att den som i väsentlig utsträckning har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet inte ska få ha ett kvalificerat innehav av andelar i ett advokatbolag eller ingå i dess led- Kvalificerat innehav ska ha samma betydelse som i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens I promemorian föreslås att lämplighetsprövningen ska ta sikte på ”brottslighet inom områden som är relevanta för penningtvätt eller finansiering av terrorism”. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Länsstyrelserna i län, och anser att lämplighetsprövningen ska ta sikte på ”allvarlig brottslighet”. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 47.3 i det fjärde penning- tvättsdirektivet ska medlemsstaterna se till att myndigheter eller själv- reglerande organ som utövar tillsyn över verksamhetsutövare vidtar nöd- vändiga åtgärder för att hindra att brottslingar som dömts inom relevanta områden eller deras medhjälpare har en ledande befattning inom eller är verkliga huvudmän bakom vissa verksamhetsutövare, t.ex. ”notarier och andra oberoende jurister”. Artikel 47.3 i direktivet har genomförts i 7 kap. 6 § penningtvättslagen såvitt avser verksamhetsutövare som inte omfattas av någon särskild rörelselag, inbegripet oberoende jurister. Enligt bestämmelsen ska den som i väsentlig utsträckning har åsidosatt skyldigheter i näringsverksam- het eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet inte få ha ett kvalificerat innehav av andelar i en verksamhetsutövare som är en juridisk person eller ingå i dess ledning (lämplighetsprövning). innehav bör avses detsamma som i 1 kap. 5 § 15 lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. En advokat, som i sin verksamhet uppsåtligen gör orätt eller som annars förfar oredligt, ska uteslutas ur . En advokat som annars åsidosätter sina plikter som advokat får uteslutas ur samfundet, om om- ständigheterna är försvårande (8 kap. 7 § ). bolag får bara advokater vara delägare eller verkställande direktör, om inte medger undantag (8 kap. 4 § rättegångs- Prop. 2018/19:125 balken och avsnitt 7.5 i vägledande regler om god advokatsed). Eftersom det finns ingripandemöjligheter mot advokater, genom beslut om uteslutning, och mot personer i advokatbolags ledning, genom beslut om återkallelse av undantag från kravet att advokater ska vara delägare i advokatbolag eller ingå i dess ledning, skulle det kunna göras gällande att personer i advokatbolags ledning redan är föremål för en sådan lämplighetsprövning som krävs enligt artikel 47.3 i direktivet. För att det ska stå klart att svensk rätt uppfyller direktivets krav bör det dock tydligt framgå av lag att en lämplighetsprövning ska göras även beträffande personer i advokatbolags ledning. En bestämmelse om att den som har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller har gjort sig skyldig till viss brottslighet inte får ha ett kvalificerat innehav av andelar i ett advokatbolag eller ingå i dess ledning bör därför införas. Lämplighetsprövningen bör – som länsstyrelserna i län, och anser – regleras på samma sätt som redan gäller enligt penningtvättslagen (7 kap. 6 §). Det innebär att den som har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet inte ska få ha ett kvalificerat innehav av andelar i ett advokatbolag eller ingå i dess ledning. Regeringens förslag: Regeringen ska få meddela föreskrifter om att personuppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut om det begärs av eller tillsyn över att advokater och advokatbolag fullgör sina skyldigheter enligt penningtvättslagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 62.2 i det fjärde penningtvättsdirektivet ska medlemsstaterna se till att myndigheter eller självreglerande organ som utövar tillsyn över verksamhetsutövare i enlighet med sin nationella rätt kontrollerar huruvida det i kriminalregistret finns uppgift om att den berörda personen har en relevant fällande dom mot sig. Allt utbyte av information för dessa ändamål ska ske i enlighet med beslut /316/RIF och rambeslut /315/RIF i den form som de har genomförts i nationell rätt. Artikel 62.2 i direktivet har genomförts i 6 § första stycket 4 lagen (1998:620) om belastningsregister och 10 § förordningen (1999:1134) om belastningsregister såvitt avser verksamhetsutövare som inte omfattas av någon särskild rörelselag, inbegripet oberoende jurister, respektive 13 § såvitt avser revisorer. Enligt 10 § förordningen om belastningsregister ska uppgifter ur belastningsregistret lämnas ut om det begärs av en länsstyrelse, i fråga om den som ärendet gäller, om inte annat anges, i ärenden där ska göra en lämplighetsprövning. 2018/19:125 Enligt 13 § samma förordning ska uppgifter ur belastningsregistret om brott mot 8–11, 14 eller 15 kap. eller mot skattebrottslagen (1971:69) eller lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott, om brotten lett till någon annan påföljd än penningböter, lämnas ut om det begärs av , i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt revisorslagen (2001:883) överväger att auktorisera eller godkänna. Om den påföljd som dömts ut även avser något annat brott, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut. Motsvarande bör gälla vid den lämplighetsprövning som föreslås i avsnitt 6.3. Det innebär att bör ha rätt att få ut de uppgifter från belastningsregistret som samfundet behöver för sin lämplighetsprövning enligt penningtvättslagen. Det innebär dock inte att bör ges rätt att få ut uppgifter ur belastningsregistret i andra sammanhang, såsom vid prövning av en ansökan om inträde i samfundet. Vilka uppgifter som ska ha tillgång till bör regleras genom föreskrifter på förordningsnivå. Ingripanden mot advokater och advokatbolag Regeringens förslag: och disciplinnämnd ska få ingripa mot advokatbolag genom beslut om uttalande, erinran och varning vid en överträdelse av penningtvättslagen. Om en advokat har meddelats en varning för en överträdelse av penningtvättslagen ska ingripande få ske mot advokaten genom beslut Om ett advokatbolag har meddelats en varning för en överträdelse av penningtvättslagen ska ingripande få ske mot 1. advokatbolaget genom beslut om sanktionsavgift, och