prop · H603117 · 2019-05-14 00:00:00 — Insynen i vad som sagts i dialogen varierar därmed mellan olika länsstyrelser av oklara skäl. 70Regeringskansliet 2014, s. 11. 71Intervju med sakdepartement, . 72Intervju med sakdepartement, . 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den gemensamma dialogen med länsstyrelserna hölls första gången . Enligt uppgift från SFÖ finns regeringens återkoppling på länsstyrelsernas resultat dokumenterade i ett underlag som skickas ut till respektive länsledning. Det förs dock inga minnesanteckningar vid den gemensamma myndighetsdialogen. Enligt SFÖ:s bedömning är nyttan av minnesanteckningar från den gemensamma dialogen begränsad eftersom den till stor del utgörs av presentationer, föredrag och workshoppar.73 Avsaknaden av minnesanteckningar gör det dock svårt att följa upp vad som sagts vid dessa möten. Det gör det också svårt för nya handläggare vid SFÖ och handläggare vid de departement som inte deltog vid myndighetsdialogen att veta vad som eventuellt har sagts i de frågor där de har ansvar. SFÖ för minnesanteckningar vid landshövdingemötena medan länsstyrelsernas gemensamma kansli ansvarar för minnesanteckningar vid länsrådsmötena. Dokumentationen gör det möjligt att följa vad som sagts vid dessa möten. 3.3.3 Snabbt och smidigt, men med komplikationer Regeringens styrning av länsstyrelserna består i praktiken av många avsändare och många mottagare. Den informella organisation som vuxit fram där länsrådsgrupperna fungerar som kontaktyta gentemot erbjuder möjligheter till snabb, smidig och effektiv samordning som på många sätt underlättar regeringens styrning av en komplex myndighetssfär. finns vissa risker. Den aktuella ordningen där kontaktlänsråden företräder samtliga länsstyrelser innebär att alla länsstyrelser inte har löpande kontakt med i alla frågor. Det medför att det är många som inte är närvarande vid en kontakt, men som i efterhand kan komma att beröras eller behöva veta vad som sagts. Att dokumentationen inte följer några enhetliga rutiner försvårar insynen, t.ex. vad gäller logiken bakom ett visst beslut, och kan därmed skada förtroendet för den ordning som har byggts upp. Som vi kommer att se i nästa kapitel bygger länsstyrelsernas gemensamma organisation helt på tillit, vilket ställer stora krav på öppenhet och transparens. På motsvarande sätt finns risker med den sporadiska dokumentationen internt på . Handläggare på departement som inte närvarar vid olika kontakter får svårt att bilda sig en uppfattning om vad som eventuellt sagts i frågor där de har ansvar. Även i fall där departementet varit representerat kan det bli problem. Under granskningens gång har t.ex. samtliga myndighetshandläggare på SFÖ bytts ut. Då blir det svårt för nya medarbetare att sätta sig in i olika frågor. Vidare kan vi konstatera att länsstyrelserna via sin gemensamma organisation kommit att ”spegla” sektorsuppdelning. 73Skriftliga svar på frågor från SFÖ, , . R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A kommunikationsordningen riskerar därmed att bidra till en ökad sektorisering, då kommunikationen främst sker mellan representanter för de olika sakdepartementen och kontaktlänsråd med sakansvar snarare än med myndighetsledningarna som har ett myndighetsövergripande helhetsansvar. Denna strategiskt viktiga del av styrkedjan saknar därmed i det närmaste aktörer med uppdrag att bevaka att det anläggs ett helhetsperspektiv på styrningen. I det här kapitlet har vi undersökt om gör en aktiv prövning av vilka uppgifter som ska hanteras av länsstyrelserna respektive centrala myndigheter. Det har framkommit att det inte finns några kriterier för när uppgifter och uppdrag ska ges till länsstyrelserna eller till andra myndigheter. Det är en fråga som avgörs från fall till fall, inom respektive departement. Behoven inom respektive sakområde blir därför avgörande för vilka uppgifter länsstyrelserna kommer att ansvara för. När nya uppgifter tilldelas länsstyrelserna gör ingen analys av länsstyrelsernas samlade uppdrag och roll. Vi har vidare undersökt i vilken utsträckning arbetsprocesserna inom är utformade så att och regeringen kan anlägga ett sektorsövergripande helhetsperspektiv på styrningen. Det har framkommit att det forum som finns för samordning inom inte används för att göra helhetsbedömningar över departementsgränserna, t.ex. när det kommer till regleringsbrevsuppdrag eller att hantera eventuella målkonflikter. Vi har också kunnat konstatera att ingen inom har en samlad bild av hela regeringens styrning av länsstyrelserna i termer av uppdrag och finansieringskällor. Ett liknande mönster finns i uppföljning av länsstyrelsernas resultat. Uppdrag som kommer till länsstyrelserna via andra myndigheters regleringsbrev följs upp av respektive departement. Inför den årliga dialogen bedömer varje enskilt departement länsstyrelsernas resultat på sina respektive områden. gör därmed ingen övergripande analys av länsstyrelsernas resultat i relation till deras övergripande uppdrag. Utöver att ge svar på de frågor som ställdes inledningsvis har vi också kunnat visa att mycket av kommunikationen mellan och länsstyrelserna sker mellan respektive departement och länsrådsgrupperna. Därför sker mycket av den strategiskt viktiga kommunikationen inom respektive ”stuprör”, vilket riskerar att förstärka de sektoriella perspektiven på bekostnad av ett helhetsperspektiv. Vi har också sett att dokumentationen av informella kontakter varierar. Det innebär att insynen i styrningen av länsstyrelserna är begränsad och att viktig information kan gå förlorad i styrkedjan som består av många avsändare och mottagare. 40R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4Länsstyrelsernas förutsättningar att utföra sitt uppdrag 4.1 Kapitlets syfte och innehåll Så här långt har granskningen visat att de flesta av de problem med regeringens styrning som uppmärksammats i tidigare utredningar kvarstår. Syftet med detta kapitel är att redogöra för hur regeringens och vägval påverkar länsstyrelsernas möjligheter att genomföra sitt uppdrag. Först försöker vi besvara frågan om regeringens styrning är utformad på ett sådant sätt att den ger länsstyrelserna goda möjligheter att samarbeta och ger varje landshövding förutsättningar att ta ansvar för sin länsstyrelse och dess verksamhet. Därefter behandlar vi frågan om huruvida regeringens styrning ger samtliga länsstyrelser rimliga möjligheter att bedriva en långsiktig och hållbar verksamhet. 4.2 Samarbete och ansvar Precis som andra statliga myndigheter ska länsstyrelserna verka för att genom samarbete med andra myndigheter ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda och för staten som helhet.74 Det som skiljer länsstyrelserna från andra statliga myndigheter i det här avseendet är det faktum att det finns 21 olika länsstyrelser som i grunden har samma uppdrag. Hanteringen och bedömningarna av ärenden ska inte skilja sig åt beroende på vilket län man bor i. Länsstyrelserna och staten som helhet har således mycket att vinna på att länsstyrelserna samarbetar med varandra. är länsstyrelserna i grunden fristående myndigheter med uppdrag och ansvar för respektive län, och ansvaret för länsstyrelsernas verksamhet är tydligt kopplat till varje enskild länsledning.75 Det innebär att ingen länsstyrelse får besluta över någon annan.76 746 § myndighetsförordningen (2007:515). 75Enligt 3 § myndighetsförordningen (2007:515) ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Enligt 11 § förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion leds av en myndighetschef, som är landshövding och som anställs av regeringen. Enligt samma förordning, 24 §, beslutar regeringen även om anställningar av länsöverdirektör och länsråd efter anmälan av landshövdingen. 76Jfr 12 kap. 2 § regeringsformen. R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A 4.2.1 Regeringen fokuserar på den gemensamma styrningen Vår genomgång av regeringens styrdokument visar att styrningen av länsstyrelserna sker både enskilt gentemot varje länsstyrelse och gemensamt riktat mot länsstyrelserna som kollektiv. Fokus ligger dock på den gemensamma styrningen. Den gemensamma styrningen förmedlas i myndighetens instruktion, det gemensamma regleringsbrevet, gemensamma särskilda regeringsuppdrag och i den årliga gemensamma myndighetsdialogen. Utöver detta tillkommer även de gemensamma landshövdingemötena och länsrådsmötena en gång där deltar och har en stående punkt på dagordningen.77 I våra kontakter med bekräftas denna bild. menar att det som utmärker styrningen av länsstyrelserna är just det faktum att styrningen vanligtvis riktar sig till alla länsstyrelser och sällan till dem som enskilda myndigheter.78 Länsstyrelserna svarar som en myndighet På motsvarande sätt framgår det av våra intervjuer med länsråd och landshövdingar att även de uppfattar regeringens styrning som att den i första hand riktas till länsstyrelserna som kollektiv. Länsstyrelserna uppfattar det som att uppmuntrar dem till att samordna sig och att tala med en röst. Önskemålen har uttryckts muntligen vid dialogerna och länsstyrelserna har i efterhand fått beröm när de samordnat sig. Detta har fungerat som en tydlig styrsignal och länsstyrelserna samordnar sig därför när det gäller såväl synpunkter på regleringsbrev som formuleringar i budgetunderlag och ad hoc-frågor inom olika sakområden.79 Den här bilden bekräftas också i våra intervjuer med företrädare för de olika departementen. Eftersom länsstyrelserna är olika myndigheter måste deras gemensamma arbete, oavsett vad det gäller, alltid ha formen av myndighetssamverkan. Det finns inte någon överordnad koncernchef som kan besluta över samtliga länsstyrelser. I stället regleras beslutsstrukturerna mellan länsstyrelserna genom överenskommelser, fullmakter, styrdokument och en nätverksorganisation uppbyggd runt länsrådsgrupper och nätverk.80 Den gemensamma styrningen får därför också konsekvenser för länsstyrelsernas förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag och för myndighetschefernas möjligheter att ta ansvar för den egna verksamheten. 77PM /SFÖ, . 79Intervju med företrädare för länsstyrelsernas samordningskansli, . 80Länsstyrelsernas gemensamma kansli 2018, s. 15. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.2.2 Representation och mandat I föregående kapitel redogjorde vi för den myndighetsövergripande organisation som länsstyrelserna tillskapat för att hantera gemensamma frågor. I våra intervjuer har det framkommit att länsrådsgrupperna spelar en viktig roll när det gäller länsstyrelsernas gemensamma ställningstaganden. Som konstaterats gäller detta inte minst i kommunikationen med . Länsrådsgrupperna beskrivs genomgående som snabbfotade, aktiva och självständiga i förhållande till landshövdingarna. Modellen med starka länsrådsgrupper bygger på förtroende. Eftersom länsstyrelserna är tjugoen olika myndigheter och det endast finns sex länsrådsgrupper måste samtliga länsstyrelser lita på att länsrådsgrupperna och kontaktlänsråden representerar alla länsstyrelsers intressen. Det är stor samstämmighet i våra intervjuer om att länsrådsgrupperna löser många frågor själva, utan att ta dem till landshövdingarna. Någon påpekar att det är just därför det fungerar så väl.81 Huruvida detta är en bra ordning råder det emellertid delade meningar om. De flesta landshövdingar har pratat med menar att det är en nödvändig delegering av makt för att avlasta landshövdingarna, dra nytta av varandras kompetenser och kunna prata med en röst i olika sakfrågor. Några landshövdingar menar dock att den här ordningen är behäftad med vissa problem. Det finns hos dessa en osäkerhet kring huruvida den egna intressen tillvaratas i den nuvarande ordningen. Kritiken går ut på att man anser att systemet med självständiga länsrådsgrupper blivit alltför vildvuxet. En landshövding beskriver att länsråden har fått ett stort mandat i förhållande till landshövdingekretsen och att landshövdingarna genom den omfattande delegeringen till länsrådsgrupperna i praktiken avsagt sig möjligheten till inflytande och dialog i Regeringskansliet.82 En annan landshövding anger att detta t.ex. sker i dialogen om regleringsbrevet. Synpunkter lämnas då till en av länsrådsgrupperna från respektive länsstyrelse. försvinner synpunkterna från den egna efter att ha filtrerats genom länsrådsgruppen. Landshövdingen frågar sig vad landshövdingarna i sin roll som myndighetschefer egentligen har för plats i detta system och menar att inte heller får information om var de olika länsstyrelserna står i olika frågor. 83 En annan landshövding menar att kontaktlänsrådens mandat oftast, men inte alltid, är tydligt men att landshövdingarna ibland anser att de borde fatta besluten, trots att de på förhand sagt att det är upp till länsrådgrupperna. 81Intervju med landshövding, . 82Intervju med landshövding, . 83Intervju med landshövding, . R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A uttrycker tveksamhet kring kontaktlänsrådens mandat och menar att organisationen inte är transparent. Länsrådsgrupperna anses ha utvecklats till en maktfaktor och frågor uppfattas leva ett liv utanför landshövdingarnas insyn.84 Systemet med länsrådsgrupper bygger på att länsråden informerar sina landshövdingar och hissar frågor till landshövdingemötet när länsstyrelserna, inom ramen för länsrådsmötet, inte kan komma överens. I våra intervjuer framkommer dock att det är ovanligt att frågor hissas till landshövdingarna från länsrådsmötet. Landshövdingemötet framstår i första hand som ett möte där regeringen eller aktuella statliga utredningar ger input till landshövdingarna. Varken länsrådsgrupperna eller kontaktlänsrådens mandat är reglerat i länsstyrelsernas skriftliga överenskommelse om samverkan.85 Samtliga länsråd har pratat med och flera landshövdingar anser att kontaktlänsråden i praktiken företräder samtliga 21 länsstyrelser. Intervjuer med länsledningar bekräftar dock att kontaktlänsrådens mandat inte är formaliserat. Överenskommelsen ska ”vid behov revideras ”.86 Att det finns ett behov av att justera överenskommelsen och förtydliga mandatet är en fråga som har tagits upp på flera länsrådsmöten . Överenskommelsen har emellertid inte reviderats . Hur de olika länsstyrelserna representeras i länsrådsgrupperna följer ingen entydig princip utan sammansättningen av grupperna varierar. Det finns inga nedskrivna regler för hur den här representationen ska se ut utan ordningen bygger på att man kommer överens. Vilka länsråd som sitter i grupperna i praktiken avgörs av intresse och bakgrund, men det kan också handla om var det finns luckor i bemanningen eller att länsråden har behov av att lära sig ett nytt område.87 har till exempel noterat att vissa länsråd är ordförande i flera länsrådsgrupper och att det finns en länsstyrelse som inte är representerad i någon av grupperna. En komplicerande faktor är att det varit stor omsättning på länsråden som arbetet handlar mycket om att komma överens, vilket kan vara svårt när personer byts ut och nya förtroenden måste byggas upp.88 Omsättningen inom länsrådsgruppen är ett känt problem för regeringen. I en rapport om länsstyrelsernas digitalisering beskrivs omsättningen de senaste 6–7 84Intervju med landshövding, . 85Överenskommelsen är under omarbetning. 86Överenskommelse om samverkan mellan länsstyrelserna , s. 3. 87Intervju med Samordningskansliet, . 88Intervju med länsråd, . 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N åren ha varit så hög att det har varit svårt att upprätthålla kontinuitet och framdrift i det gemensamma arbetet.89 Eftersom länsstyrelserna är 21 olika myndigheter och länsrådsgruppernas mandat inte är reglerat, bygger den gemensamma organisationen på tillit. I våra intervjuer har det framkommit att länsstyrelserna för tillfället kämpar med tilliten i systemet. Även de länsråd som har intervjuat som själva uttrycker stort förtroende för organisationen uppfattar att tilliten i systemet är i en svacka just nu och att den har varit mycket större tidigare. Ett exempel på denna brist på tillit hittar vi i en skrivelse till regeringen . Tre landshövdingar vände sig då direkt till regeringen för att ifrågasätta fördelningen av medel inom ett visst område.90 Skrivelsen kan ses både som ett tecken på, och som en förklaring till, bristen på tillit i systemet. Att missnöjet framfördes i en särskild skrivelse, och inte via den aktuella länsrådsgruppen som fört samtal med under beredningen, tyder på att det fanns olika uppfattningar om fördelningen mellan länsstyrelserna och att författarna till skrivelsen inte kände att deras syn på saken framförts till regeringen. För de länsstyrelser som författade skrivelsen var den således ett uttryck för bristande tillit, medan skrivelsen i sig skapade misstro hos övriga länsstyrelser eftersom den kom som en överraskning och inte processades genom den myndighetsgemensamma organisationen. 4.2.3 Beslut genom konsensus menar att de i styrningen av länsstyrelserna kan ställa krav på att länsstyrelserna samordnar sig och fattar gemensamma beslut. Detta har till exempel skett vad gäller de utökade dispositionsrätter länsstyrelserna har fått på vissa sakanslag . De utökade dispositionsrätterna har inneburit att länsstyrelserna som grupp fått större möjligheter att styra över medelsfördelningen mellan sig. deltar inte i diskussionen om fördelning. Formellt sett är det i som skriver under fördelningsbesluten men i praktiken behöver länsstyrelserna komma överens om hur pengarna ska fördelas mellan dem. Egentligen bygger all samverkan och samordning mellan länsstyrelserna på att alla länsstyrelser kan komma överens. I en rapport som gjorts på uppdrag av om länsstyrelsernas digitala mognad beskrivs t.ex. att traditionen inom länsstyrelserna är att samverkan sker genom konsensus. 89Ramböll 2017, s. 9. 90Fördelning av medel för civilt försvar mellan länsstyrelserna. Skrivelsen riktades till Försvars-, Finans- och . R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A Enligt rapporten leder det bland annat till tröghet och potentiella låsningar i beslutsfattandet. Så länge alla är överens går det bra, men när egna intressen ska stå tillbaka till förmån för kollektivet är konsensus en svår beslutsform.91 I frågan om dispositionsrätterna utgår från att länsstyrelserna löser eventuella meningsskiljaktigheter och kommer överens om hur medlen ska fördelas mellan länsstyrelserna. Att komma överens uppfattas i princip som en skyldighet, inte bara av , utan även av länsstyrelserna själva. När vi har ställt frågan till länsledningarna om vad som händer om länsstyrelserna inte skulle komma överens i gemensamma frågor framträder en stark konsensuskultur. Någon menar att om man inte kommer överens får man helt enkelt jobba vidare tills man kommer överens. Andra menar att den sista utvägen för länsstyrelserna är att vända sig till regeringen, men en sådan situation beskrivs som främmande och skulle till och med kunna uppfattas som genant för länsstyrelserna. För många av de dispositionsrätter länsstyrelserna har fått har de övertagit fördelningsnycklarna från sektorsmyndigheterna, men för nya anslag och även i vissa andra fall har länsstyrelserna själva bestämt fördelningen av medel. I våra intervjuer har det framkommit att det finns olika perspektiv på hur fördelningen ska göras. Länsråd, landshövdingar och även andra företrädare för länsstyrelserna som har pratat med vittnar om att det finns en tydlig skiljelinje i fördelningsfrågorna mellan länsstyrelserna i storstadslänen och övriga länsstyrelser. Av de skriftliga svar vi erhållit från framkommer att det inte finns några mekanismer för konflikthantering i det fall länsstyrelserna inte förmår komma överens i en fördelningsfråga. Man skriver att finansiering genom dispositionsrätt för en länsstyrelse bygger på att länsstyrelserna samordnar sig och kommer överens. Om det inte sker kan det finnas anledning att överväga om en sektorsmyndighet bör överta dispositionsrätten.92 Detta är något länsledningarna är väl medvetna om, varför det är rimligt att säga att arbetet med fördelningsbesluten bedrivs under ganska hård press att komma överens. Till detta kommer en påtaglig tidspress då det är viktigt att fördelningsbesluten kommer så snabbt som möjligt så att respektive länsstyrelse kan planera och komma igång med arbetet inom det aktuella verksamhetsområdet. Mot bakgrund av detta är det rimligt att ställa sig frågan om denna ganska egendomliga konstruktion verkligen har förutsättningar att leda fram till optimala fördelningsbeslut. Konsensusbesluten innehåller ofrånkomligen olika typer av kompromisser, som inte nödvändigtvis är bäst för någon länsstyrelse eller för den förda politiken. 91Ramböll 2017, s. 7. 92Skriftliga svar från SFÖ, , . 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.2.4 Formella hinder för gemensamt agerande Inom ramen för länsstyrelsernas tilldelade anslag är sammanlagt särskilt avsatta för länsstyrelsegemensamma utvecklingsinsatser.93 Regeringen skriver i budgetpropositionen att den förutsätter att länsstyrelserna också gemensamt finansierar utvecklingsarbete som bygger på gemensamma lösningar.94 Regeringen har till exempel ställt krav på länsstyrelserna att fatta gemensamma beslut genom att ge dem gemensamma uppdrag på it-området. Länsstyrelserna har emellertid vissa svårigheter att hantera redovisningen av medel för gemensam nytta. För den länsstyrelse som administrerar något för länsstyrelsernas gemensamma sak uppstår en del svårigheter. Problemen hänger ihop med att länsstyrelserna är flera olika myndigheter som ska bedriva verksamhet tillsammans, som regelverket för redovisning behandlar dem som enskilda myndigheter. Till exempel gäller det de dispositionsrätter som i tilldelas som anslag. Eftersom myndigheter i regel inte ska ha något anslagssparande på sakanslag får inte spara oförbrukade medel till kommande år. har inte heller rätt att flytta pengarna och ge sig själva ett bidrag och på så sätt omfattas av de mer generösa reglerna kring sparande som gäller för inomstatliga bidrag. På så sätt riskerar den länsstyrelse som åtar sig uppdraget att fördela medel till övriga länsstyrelser att bli sittande med ”svartepetter”. 4.2.5 Samarbete under press Vi har kunnat konstatera att en stor del av kontakterna mellan länsstyrelserna och går genom länsrådsgrupperna. Inom länsstyrelsekollektivet finns olika intressen och alla känner inte förtroende för att deras perspektiv blir tillvaratagna inom länsrådsgrupperna och i kommunikationen med . Det finns inte heller några andra forum för kontinuerlig dialog med när det kommer till strategiskt viktiga sakfrågor. Många viktiga frågor tycks därför avhandlas och få sitt avgörande utanför landshövdingarnas kontroll. Att kontakterna inte dokumenteras annat än i undantagsfall gör det dessutom svårt att följa vad som sagts och gjorts vid kontakttillfällen där den egna inte varit representerad. Vidare har vi kunnat konstatera att styrningen i fallet med de utökade dispositionsrätterna sätter hård press på länsstyrelserna att komma överens, men att den helt överlåter innehållet i besluten till länsstyrelserna. Detta kan få negativa styreffekter då det kan tvinga fram kompromisser som varken gynnar länsstyrelserna eller genomslaget för regeringens politik i länen.