prop · H603135 · 2019-05-23 00:00:00 — De nationella aktörernas kunskap om regionernas ansvar och arbete med strategiska frågor upplevs som bristfällig. Detta leder enligt kontaktansvariga till att man från nationellt håll inte skapar bättre synenergi mellan det som görs regionalt och det som görs på nationell nivå. Handlingsplanens betydelse: 12 av 17 kontaktansvariga för regionala exportcentrum anser att den handlingsplan som togs fram i samband med ansökan och beslut om inrättande av regionala exportcentrum var till hjälp i det vidare arbetet.58 Tre kontaktansvariga svarar nej, en svarar delvis och en uppger att 58Se bilaga 6, fråga 5 a. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N de saknar en handlingsplan. En kontaktansvarig gör följande påpekande om förutsättningarna för sådana handlingsplaner. Efterfrågar en tydligare koppling och en bättre hemvist mot de övriga insatsområdena inom den nationella exportsstrategin innan en handlingsplan för den operativa delen tas fram. Ytterligare ett skäl till att inte ta fram en handlingsplan är att det sedan projektstarten har saknats långsiktig tydlighet och finansiering från nationell nivå. Det är negativt att satsningen hanteras halvårsvis med osäkerhet om framtida medel. Kriterier för utvärdering: 12 av 17 kontaktansvariga upplever att de är informerade om kriterier för utvärdering av regionala exportcentrum så att de regionala exportcentrumen får ett stöd i genomförandet av sina uppdrag.59 Men tre kontaktansvariga svarar nej och två svarar att de delvis har fått informationen. Följande öppna svar illustrerar de negativa svaren: ”har vi saknat en tydlighet i utvärdering och förväntade effekter .” Behov av tydligare organisation med gemensam riktning: Trots de många ansträngningarna finns det ett behov av en gemensam riktning och gemensamma mål. På olika sätt tar sex kontaktansvariga upp denna aspekt. Det handlar om t.ex. följande: att man vill ha överblick över vad andra regionala exportcentrum gör genom en skriftlig sammanställning att regionerna måste ha större inflytande över hur de regionala exportcentrumen samordnas att det behövs gemensamma kvalitativa indikatorer att ramar för layout vid marknadsföring av regionala exportcentrum hade varit bra eftersom de regionala exportcentrumen inte får ha egna varumärken. Sambandet med det regionala utvecklingsansvaret: Den regionalt utvecklingsansvariga aktören har en roll i upplägg för regionala exportcentrum. 16 av 17 kontaktansvariga har svarat att den regionala utvecklingsstrategin stödjer deras regionala exportcentrums verksamhet.60 De regionalt utvecklingsansvarigas roll: 14 av 17 kontaktansvariga har svarat att det finns en tydlig beskrivning av den regionalt utvecklingsansvarigas roll i regionala exportcentrum så som föreskrivs i särskilda villkor i samband med beslut om regionala exportcentrum.61 Tre kontaktansvariga har svarat nej på frågan. 13 av de 14 kontaktansvariga som svarat ja på att det finns en 59Se bilaga 6, fråga 6 a. 60Se bilaga 6, fråga 7 a. 61Se bilaga 6, fråga 8 a. fattar vissa beslut i samband med genomförandet av sitt uppdrag från regeringen om att samordna inrättandet av regionala exportcentrum. R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A E X P O R T C E N T R U M – E N D E L A V S V E R I G E S E X P O R T S T R A T E G I tydlig beskrivning av den regionalt utvecklingsansvarigas roll i regionala exportcentrum har svarat att detta är till hjälp. Det finns dock också kontaktansvariga som inte upplever att det finns en tydlig beskrivning av den regionalt utvecklingsansvarigas roll, men att en sådan skulle ha varit positivt. Jag vet inte varför en sådan tydlig beskrivning saknas. Det hade underlättat med en tydlighet och transparens om varför regionalt utvecklingsansvariga fick i uppdrag att koordinera och projektleda Regionalt exportcentrum. 13 av 17 kontaktansvariga har till uppgivit att det finns en avsiktsförklaring på plats mellan regionalt utvecklingsansvariga och berörda regionala främjandeaktörer så som föreskrivs i särskilda villkor i samband med beslut om regionala exportcentrum.62 4 har svarat nej på frågan. Av de kontaktansvariga som svarat att det finns en avsiktsförklaring är det 9 kontaktansvariga som svarat att detta har varit till hjälp.63 6 av 17 kontaktansvariga uppger att i deras regionala exportcentrum så har regionalt utvecklingsansvariga och regionala aktörer slutit samverkansavtal kring hantering av kostnader.64 10 kontaktansvariga svarar nej på frågan och 1 har inte svarat. Bland de 7 som slutit sådana avtal uppger 5 att det underlättat arbetet.65 Av de kontaktansvariga som uppger att de inte träffat något sådant avtal finns det exempel på att de nu bedömer att det skulle ha varit relevant. Jag har blivit varse och förstått den hårda vägen att det skapar problem när vi i vår exportsamverkansprocess har turats om ibland att ta kostnader för gemensamma aktiviteter initialt och det sedan har visat sig att de inte kan ersättas av då Region X som regionalt utvecklingsansvarig sedan fått en kostnad vidarefakturerad. Region X har då tagit kostnaden och inte hämtat ut de beviljade beloppet från . Tycker det är märkligt då det endast är offentligt finansierade exportfrämjande organisationer som betalat ut och vidarefakturera till varandra. Men detta kanske medför att vi upprättar ett sådant avtal längre fram. Sju av de nio kontaktansvariga som svarat att de inte slutit sådant avtal uppger att de inte planerar något avtal.66 : har arbetat med att utveckla de regionala sidorna i som en del i genomförandet av uppdraget om regionala exportcentrum. Med fokus på rådgivning utifrån företagens behov ska företagare erbjudas en samlad bild av regionens offentliga företagsstöd.67 Tre av 17 kontaktansvariga menar att tillgången till webbplatsen verksamt.se:s regionala sidor och dess funktionalitet kan förbättras och tar upp följande exempel 62Se bilaga 6, fråga 9 a. 63Se bilaga 6, fråga 9 b. 64Se bilaga 6, fråga 10 a. 65Se bilaga 6, fråga 10 b. 66Se bilaga 6, fråga 10 c. 67Uppgift från faktagranskning. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N framför allt avseende ansvarsfördelningen för : Det finns en upplevelse av att regionala exportcentrum har begränsade tekniska möjligheter att fullt ut påverka och lägga upp det de vill ha på sidan. I stället måste utföra arbetet år dem. Man upplever att uppgifterna i inte är tillräckligt uppdaterade. Man anser att är ett gammalt system. Universitets och högskolors medverkan i regionala exportcentrum: Regionala exportcentrum har ett stort mått av valfrihet, men ska mobilisera offentliga aktörer i syfte att kunna erbjuda råd och tjänster till företag. Universitet och högskolor har en s.k. tredje uppgift att föra ut resultatet av forskning till samhället. Av de 17 kontaktansvariga för regionala exportcentrum som besvarat frågor är det endast 4 som svarat att det ingår en lokal högskola eller universitet i exportcentrumet.68 Som skäl till att universitet eller högskolor inte ingår nämner de övriga 12 centrumen t.ex. att aktuella lärosäten har lagt ned funktionen för externa relationer, att intresse saknas från lärosätenas sida och att det regionala exportcentrumet inte sett lärosätenas medverkan som en del av uppdraget. 13 av 17 kontaktansvariga svarade att de informerar om affärsutvecklingscheckar för internationalisering.69 En kontaktansvarig för en av pilotregionerna menar att de tjänster som aktörerna erbjuder inom regionala exportcentrum behöver utvecklas för att vara aktuella. Skälet till detta är att många av de konkreta frågor som de minsta bolagen har inte längre passar in i någon av de utpekade organisationernas målgrupper/erbjudanden. I detta avseende är det värt att uppmärksamma ett av de kriterier som regeringen angav skulle gälla vid inrättandet av regionala exportcentrum. Enligt regeringens beslut ska tjänster som tillhandahålls av andra offentligt stödda aktörer eller regionala handelskamrar kunna presenteras av de regionala exportcentrumen, medan tjänster från enskilda privata företag eller organisationer inte får förmedlas. har frågat kontaktansvariga för de 17 exportcentrum som hade bildats när granskningen inleddes om de upplever att denna avgränsning hindrat respektive exportcentrum från att uppnå sin potential. 14 av 17 svarade nej, 1 svarade delvis och 2 svarade ja.70 Följande kommentarer från de kontaktansvariga illustrerar spännvidden i hur man ser på avgränsningen och hur den hanteras. 68Utöver det regionala exportcentrum som hade förhandsinformation om att ett universitet ingick i. Se bilaga 6, fråga 14 a. 69Se bilaga 6, fråga 13 a. 70Se bilaga 6, fråga 12 a. R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A E X P O R T C E N T R U M – E N D E L A V S V E R I G E S E X P O R T S T R A T E G I Tabell 3 Privata aktörers medverkan i regionala exportcentrum Varför det inte är ett problem att det finns en avgränsning ”Vi tycker att det är en klok avgränsning att vi samordnar statliga aktörer.” ”Inom rådande regelverk är det vår uppgift som offentlig aktör att se till att marknaden inte snedvrids.” ”Vi krokar arm med privata aktörer där det behövs.” ”Vi samarbetar med icke utpekade aktörer efter behov och har god kontakt med dessa.” ”Vissa frågor som berör internationalisering behöver företag däremot ta stöd av privata aktörer t.ex. banker, revisionsbyråer och jurister. De aktörerna kan själva presentera sina tjänster. Privata aktörer har varit välkomna att delta i och anmäla sig som gäster i samband med t.ex. seminarier.” ”Vi har tydligt meddelat att privata konsulter är välkomna till och en naturlig del i våra företagsinriktade aktiviteter. Vi betonar också för företag som är i kontakt med någon av oss organisationer att det finns många kompetenta privata aktörer/ organisationer utanför vårt samarbete som kan vara ytterst lämpliga att anlita för företag som vill nå ut på en internationell marknad. Med tanke på att flera av de deltagande aktörerna i Exportcentrum X(, - Business ) förändrat sin målgrupp och fokuserar på större bolag, prioriterade branscher, tillväxtföretag - utesluts många av de minsta företagen som kanske borde hänvisas till andra privata företag eller organisationer.” Källa: Uppgifter från kontaktansvariga för regionala exportcentrum 2.3 Beaktande av behovet av effektutvärdering Detta avsnitt behandlar huruvida relevanta erfarenheter av tidigare liknande åtgärder har tagits tillvara i inrättandet av regionala exportcentrum och hur har beaktat behovet av effektutvärdering i planeringen av verksamheten. 2.3.1 Tillvaratagandet av tidigare erfarenheter Exportcentrum prövades , också då som en ”one stop shop”71 och med , och de regionala handelskamrarna som samverkande aktörer. Insatsen hade således stora likheter med dagens exportcentrum och lades ned . 71Uttrycket används i allmänhet för att beskriva att det ska finnas en tydlig kontaktpunkt, se t.ex. , hämtad . 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 4 försök med exportcentrum Exportcentrum finns på 21 platser i landet. Källa: Prop. 2000/01:1D30, SOU 2000:102, SOU 2008:90. I en utredning av det statliga exportfrämjandet72 fick utredaren i uppgift att bl.a. särskilt behandla hur den regionala främjarorganisationen fungerade och om det fanns behov av förändringar. Utredaren konstaterade att exportcentrum hade fått en mer begränsad roll än vad som var tänkt eftersom de deltagande aktörerna önskade behålla sin självständiga profil och därför bevakade sina revir på bekostnad av samordning och samverkan. Det finns enligt vår granskning inga tecken på att vare sig regeringen eller har utgått från erfarenheter i tidigare försök med exportcentrum. Två kontaktansvariga för nu existerande regionala exportcentrum hänvisar i svar till att de har hört talas om det tidigare försöket genom personer som arbetade med nu avvecklade exportcentrum. En av dessa svarade så här på frågan om det fanns något som talade för att det nuvarande försöket med regionala exportcentrum kan bli mer framgångsrikt: ”Inget egentligen. Snarare tvärtom, eftersom det saknas långsiktighet och mer strukturella grepp.” Diskussioner om generell effektutvärdering Enligt företrädare för är ingen effektutvärdering genomförd av regionala exportcentrum.73 har däremot haft två möten med Tillväxtanalys för att diskutera effektutvärdering. På dessa möten har frågor om effekt diskuterats utifrån vilka effekter som ska mätas, med vilken tidshorisont och när effekter ska mätas. En slutsats som drogs av diskussionen var att det var för tidigt att mäta effekter 2018, men man förbereder för eventuellt en effektutvärdering /20. arbetar med ett upphandlingsunderlag med bland annat förslag på hur en effektutvärdering kan genomföras. Tester av 24- timmarskriteriet gjordes 2016, och planeras genomföras 2018. Expert på export. 73Upplysning lämnad av företrädare för , , kommentar av faktaunderlag om regionala exportcentrum som beretts möjlighet att kvalitetssäkra. R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A E X P O R T C E N T R U M – E N D E L A V S V E R I G E S E X P O R T S T R A T E G I Piloterna – en möjlighet till effektutvärdering Förekomsten av sex pilotregioner öppnar, i princip, för möjligheten att göra en effektutvärdering genom att jämföra behandlade regioner med en kontrollgrupp av ej behandlade regioner. Detta är dock endast möjligt under vissa förutsättningar. Att utvärdera effekter av politiska reformer är principiellt svårt. I regel sker i samhället många förändringar parallellt, både i politiken och i samhällsekonomin; detta gör det svårt att isolera vad som är orsakat av en given enskild reform. Denna principiella svårighet brukar kallas kausalitetsproblemet, och har studerats ingående inom ekonometrin. I fallet med regionala exportcentrum finns många sådana parallella skeenden: perioden –2018 kännetecknades av en global konjunkturuppgång, regionala exportcentrum var del av en större exportstrategi från regeringen och så vidare. Det är önskvärt att avskilja effekterna av alla dessa övriga faktorer och endast mäta effekten av just exportcentrum. Förekomsten av sex pilotregioner öppnar för möjligheten att hantera kausalitetsproblemet genom att jämföra utvecklingen i pilotregionerna med motsvarande utveckling hos regioner utan exportcentrum. För att ett sådant angreppssätt ska vara möjligt krävs dock att pilotregionerna är representativa för regionerna i allmänhet. Om så vore fallet skulle vi kunna jämföra hur pilotregionerna utvecklats i förhållande till övriga regioner, och med hjälp av statistiska metoder kvantifiera skattningens osäkerhet. I praktiken skulle detta förutsätta att pilotregionerna väljs ut slumpmässigt. (Se faktaruta för en djupare diskussion.) Som beskrivs i 2.1.2 har emellertid pilotregionerna valts enligt särskilda kriterier, exempelvis där det redan fanns etablerade samarbeten, eller i delar av landet där det ännu ej fanns någon pilotregion. Ingen av dessa metoder uppfyller kravet på statistisk slumpmässighet. Det är exempelvis möjligt att effekten av exportcentrum är annorlunda i regioner med redan befintligt samarbete. Det är också möjligt att pilotregionerna skulle utvecklats annorlunda än övriga regioner även utan exportcentrum, eftersom vi vet att pilotregionerna inte är slumpmässigt utvalda.74 Sammantaget gör dessa problem att en formell effektutvärdering försvåras. Det är oklart hur Tillväxtanalys i sin kommande utvärdering kommer ta hänsyn till de problem som beskrivits här. 74Dessutom tilläts andra regioner etablera exportcentrum innan utvärdering av pilotregionerna avslutats, vilket innebär att pilot- och kontrollgrupp förändrades på ett icke slumpmässigt sätt . 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Kausalitetsproblemet vid effektutvärdering av regionala exportcentrum Metoden att jämföra pilotregionerna med en kontrollgrupp syftar till att rensa för alla förändringar som skett , utom just de som orsakats av den reform vi önskar studera. Denna metod förutsätter att pilotregionerna är representativa för kontrollgruppen, i följande avseenden: Kontrollgruppens utveckling motsvarar den utveckling pilotregionerna skulle haft i frånvaro av exportcentrum (pilotregionernas kontrafaktiska utfall). Effekten av exportcentrum i pilotregionerna motsvarar den effekt de skulle haft i kontrollgruppen. Dessa villkor är mycket starka, och man kan sällan räkna med att de är exakt uppfyllda. Lösningen är att låta pilotregionerna väljas ut slumpmässigt. Även om pilotregioner som valts på detta sätt ändå kan komma att skilja sig åt från andra regioner i flera avseenden kommer de på förhand att vara förväntat lika, i statistisk mening. Detta innebär att kraftfulla statistiska verktyg ställs till vårt förfogande: den exakta effekten vi beräknar kommer troligen inte vara korrekt, men vi kan göra feluppskattningar under olika antaganden, s.k. konfidensintervall. Om pilotregionerna tvärtom ej valts ut slumpmässigt måste man använda någon specialiserad metod som korrigerar för detta; i annat fall kan man få kraftigt missvisande resultat. Sådana metoder (exempelvis instrumentella variabler, matchningsmetoder) bygger emellertid ofta på mycket starka, ej testbara antaganden. Vikten av att använda slumpmässigt urval inför kommande effektutvärderingar kan alltså inte nog understrykas. Utvärderingen av piloterna i praktiken Underlag från upplyser om att det erfarenhetsutbyte som fanns mellan regionerna möjliggjorde för de regioner som låg långt framme att fungera som inspiration och draglok till de övriga. Gemensamt erfarenhetsutbyte var uppskattat hos regionerna och en framgångsfaktor för uppdraget.75 Den utvärdering som skett av pilotverksamheten gick till på så sätt att de sex pilotregionerna på uppdrag lämnade särskilda rapporter om sin verksamhet. Flera av de kontaktansvariga uppger dock till att det saknades en gemensam kvalitativ utvärdering och gemensamma mätmetoder som kan fånga upp om exportcentrum skapar reellt värde för företagen. Dessa kontaktansvariga upplever också att de av uppmanats att skapa egna mätmetoder. Detta menar de är mindre lämpligt, om syftet är att kunna lära och jämföra på mellanregional och nationell nivå. De kontaktansvariga för de sex pilotregionerna fick frågan av om det överfördes erfarenheter från dem till de tillkommande exportcentrumen. Samtliga av dessa kontaktansvariga svarade ja på frågan. De öppna svaren om hur detta skedde visar på en bredd i metoder men på avsaknad av systematik. Erfarenhetsöverföringen omfattade framför allt olika typer av möten. 75Från aktmaterial, . R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A E X P O R T C E N T R U M – E N D E L A V S V E R I G E S E X P O R T S T R A T E G I En kontaktansvarig för ett exportcentrum som tillkom senare upplevde att det saknades skriftliga sammanställningar av erfarenheter. ställde också frågan till de regionala exportcentrum som tillkommit. En majoritet svarade att det skett en överföring av erfarenheter från piloterna, men bland de öppna svaren finns också sådana som anser att någon ordnad överföring av erfarenheter inte ägde rum. hade tagit fram en utvärderingsplan för regionala exportcentrum som helhet. Den omfattade uppföljning i förhållande till kriterierna i regeringsuppdraget till Tillväxtverket.76 Dessa återges i tabell 2. Utöver dessa kriterier avsåg att följa upp och utvärdera de målsättningar som själva arbetat fram. För varje kriterium angavs i planen hur genomförandet skulle ske med avseende på metod och vilken indikator på framgång som skulle användas. Se bilaga 1 för en detaljerad översikt av planen i detta avseende. anför i utvärderingsplanen att kompletterande effektutvärderingar borde göras som undersöker om de genomförda aktiviteterna verkligen leder till den önskade effekten om ökad internationalisering av små och medelstora företag. konstaterar dock att sådana effekter inte är helt lätta att belägga. Utöver uppföljning av kriterierna i regeringsuppdraget och effektutvärdering beskriver i utvärderingsplanen att myndigheten överväger att genomföra löpande utvärdering. Ett förslag är att upphandla en s.k. följeforskare som löpande skulle följa arbetet med regionala exportcentrum med fokus på arbetsprocessen. Följeforskaren skulle också synliggöra lärdomar och lärandet i uppdraget samt vara till stöd för bättre kvalitetssäkring och genomförande. Ingen följeforskare har dock blivit upphandlad.77 genomförde uppföljningar genom intervjuer med aktörer inom regionala exportcentrum och undersökning av 24-timmarskriteriet.78 Uppföljning av arbetets utveckling genomfördes vid nationella styrgruppens möten och vid del- och slutrapportering till . Ett möte hölls med generaldirektör respektive verkställande direktör för respektive berörd aktör på initiativ av generaldirektör, för att diskutera regionala Utvärderingsplan regionala exportcenter. 77Uppgift i mejl från företrädare för , . 78Telefonmöte med företrädare för , . 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N exportcentrum och fortsatt arbete.79 har inte lämnat någon slutrapport till avseende denna uppföljning.80 I ett underlag delade in uppföljningsindikatorer i obligatoriska, som begär in, och ”frivilliga”, då aktiviteterna i de olika regionerna varierar utifrån vilka förutsättningar som finns i respektive region. Indikatorerna återfinns i nedanstående tabell. Tabell 5 Obligatoriska och frivilliga indikatorer ”Frivilliga” indikatorer som nåtts med information Antal seminarier/workshoppar/konferenser Antal deltagare vid seminarier/workshoppar/konferenser Verksamt/region – antal besök på regional webbsida (där tillhandahåller information) som har fått rådgivning via telefon/mejl som hänvisats till annan aktör inom partnerskapet som besökts inom ramen för projektet (organisationsnummer ska noteras) Antal gemensamma företagsbesök (två regionala partner) Antal studieresor som inkluderar företag (deltagare) Antal positiva finansieringsinsatser (checkar m.m.) Som framgått tidigare uppger för att ingen effektutvärdering är genomförd. Avslutningsvis är det värt att notera att det inte är beslutat hos vare sig eller Tillväxtanalys – som normalt utvärderar näringspolitiska insatser – att en effektutvärdering ska genomföras. Enligt Tillväxtanalys kan en sådan effektutvärdering komma att genomföras i ett senare skede.81 2.4Iakttagelser om inrättandet av regionala exportcentrum Regionala exportcentrum har etablerats i hela landet på . har undersökt verksamhetens organisering, samlat in erfarenheter från berörda externa aktörer samt undersökt om behovet av effektutvärdering har beaktats. 79Skriftlig kommentar lämnad av företrädare för , . 80Uppgift från faktagranskning. 81Uppgift lämnad i mejl av företrädare för Tillväxtanalys. R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A E X P O R T C E N T R U M – E N D E L A V S V E R I G E S E X P O R T S T R A T E G I Tabell 6 Regionala exportcentrum inrättade 2.4.1Regeringens och inrättande av regionala exportcentrum i förhållande till syftet och målet med åtgärden Regeringen och har berett inrättandet av regionala exportcentrum genom relevanta aktiviteter. Det är dock inte entydigt klart att dessa varit tillräckligt systematiska. För det första finns det ingenting som tyder på att vare sig regeringen eller har beaktat tidigare erfarenheter av liknande insatser. försök med regionala exportcentrum utreddes och en slutsats var att deltagande aktörer bevakade sina revir i alltför stor utsträckning på bekostnad av samordning och samverkan. För det andra har företrädare för intresseorganisationer för företagare framfört att de inte anser sig ha fått möjlighet att lämna synpunkter i tillräcklig omfattning. Däremot har enskilda företag blivit engagerade av regeringen i förberedelsefasen.