prop · H603148 · 2019-09-09 00:00:00 — har det funnits indikationer på att medarbetarna i alla delar av organisationen inte uppfattar att det är klart hur misstankar om oegentligheter ska hanteras i myndigheten. 102R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Sammantaget bedömer att det samlade ansvaret för beställningar och upphandlingar är gynnsamt för transparens och saklighet vid inköp och upphandling. Den utveckling av arbetet med behovsidentifiering, avtalsförvaltning och verktyg för uppföljning som rapporteras pågå bör stärka processen ytterligare. Det kan finnas skäl att säkerställa att risken för oegentligheter kopplade till jäv bevakas, inte minst i områdesskyddsärenden. Eftersom det återkommande inträffar att anställda får ersättningar för områdesskydd, och det är en typ av ärende som kan vara extra känsligt för myndigheten, kan det också finnas skäl att överväga hur hanteringen av jäv i sådana ärenden dokumenteras. bedömer därtill att det finns skäl för myndigheten att lyfta den interna diskussionen om risken för oegentligheter tydligare, och att säkerställa att det är tydligt för hela organisationen hur misstankar om oegentligheter tas omhand. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D har till uppdrag att främja hållbar näringslivsutveckling och hållbar regional tillväxt, samt att genomföra EU:s strukturfondsprogram i Sverige.262 är en medelstor myndighet med 435 anställda utspridda på nio kontor i landet.263 valdes som fall i granskningen då det är en myndighet som köper och genomför tjänster inom expertområden som regional utveckling, näringslivsfrågor, entreprenörskap och utvärdering. Myndigheten ansvarar även för genomförandet av flera av EU:s strukturfondsprogram med stöd från framför allt den europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF). Bara de fondmedel som används för av fonderna ingår dock i granskningen. 9.1 Vilka anställda hade kopplingar till leverantörer? var med 86 anställda (22,) den myndighet i granskningen som hade högst andel anställda med funktioner i företag. När även anställdas inkomster från företag räknades in var det sammanlagt 148 (37,) av de anställda som själva hade någon form av koppling till ett företag. Många av de anställda med funktion i ett företag hade en koppling till olika typer av konsultbolag. Sammanlagt handlade det om ett 20-tal anställda. Även om det var vanligare bland anställda vid att ha en funktion i ett företag var dock kopplingar till myndigheters leverantörer inte vanligare än vid de andra myndigheterna. Av de anställda 2016 var det endast enstaka som hade en funktion i ett företag som var leverantör till myndigheten och ytterligare ett mindre antal som hade en inkomst från en av myndighetens leverantörer. Om vi också tittar på anställda vars anhöriga hade en funktion hos en leverantör var även dessa få. Sammanlagt handlade det om 10 eller färre (≥2,) av de 393 anställda som hade någon slags koppling till en av myndighetens leverantörer. Till följd av bristande uppgifter om organisatorisk tillhörighet i personaluppgifter från har de flesta av de anställda med en koppling till en leverantör endast uppgift om att de arbetat vid ”gemensamt”. Övriga kopplade anställda fördelar sig på olika avdelningar inom den operativa verksamheten. De som fanns vid ”gemensamt” saknar även uppgift om vilken typ av tjänst de hade, medan övriga som hade en koppling till en leverantör var handläggare och assistenter. 262Förordning (2009:145) med instruktion för . 263Tillväxtverket (2019) 104 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Jämfört med de två närmast föregående åren hade andelen och antalet anställda på med en koppling till en leverantör minskat något till 2016. Förändringarna är dock små, och eftersom vi endast har uppgifter för åren 2014– 2016 är det svårt att avgöra om dessa förändringar är uttryck för något annat än slumpmässig variation. 9.2 Vilka leverantörer hade kopplingar till anställda? inköp uppgick till från sammanlagt 716 leverantörer (se tabell 2). Vid sidan om driftskostnaderna var it-tjänster och management- och utvärderingskonsulter kategorier där myndigheten köpte tjänster för förhållandevis stora belopp. Utvärderingskonsulter anlitas för att utvärdera projekt och program som fått finansiering via . Management-konsulter används ofta för att underlätta genomförandet av regeringsuppdrag.264 till inköpsvärden per bransch stod it-konsulter för de största inköpsvärdena med . En stor andel gick även till andra typer av konsultföretag (19,). Konsultföretagen utmärkte sig även genom att ett stort antal leverantörer, 78 stycken, levererade till myndigheten . För 49 av myndighetens 710 leverantörer saknades dock uppgift om bransch . Av myndighetens 716 leverantörer var det 10 (1,) som en anställd eller anhörig hade en funktion i eller en anställd hade en inkomst från. De var generellt inte några av de största av myndighetens leverantörer, men det finns en betydande variation i storleken på inköpsvärdena från dem. Inköpsvärdena från de kopplade företagen varierade mellan något hundratal kronor och ett par . Hälften av leverantörerna med koppling till anställda hade 17 anställda eller färre, vilket var något större än leverantörer i stort där hälften hade 13 anställda eller färre. köpte huvudsakligen två typer av varor och tjänster från leverantörer med en koppling till en anställd. För det första rörde det sig om olika typer av utgifter för konsulter. För det andra rörde det sig om inköp från företag inom konferens och intern representation. Kostnaderna var oftast konterade på lednings- eller avdelningsnivå, men det finns även exempel på kostnader konterade på regionala enheter. 9.3 Risker för förtroendeskada Vi har närmare undersökt de fall av närståendetransaktioner som redovisades i kapitel 4. Samtliga kopplingar mellan leverantörer och anställda har undersökts. Syftet har varit att bedöma i vilken utsträckning det går att konstatera att R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D relationen mellan den anställda och företaget kan antas innebära en risk för förtroendeskadliga inköp. Majoriteten av närståendetransaktionerna har inte bedömts innebära någon risk för förtroendeskada. Exempel på sådana fall är en anställd som hade en nära anhörig som –2016 var revisor åt ett företag som myndigheten köpt trycksaker av vid enstaka tillfällen. Merparten av de leverantörer som hade en koppling till en anställd var företag som myndigheten köpt konsulttjänster eller någon form av utbildnings- och konferenstjänster från. Även de fall som bedömts som riskfyllda ur ett förtroendeperspektiv handlar om sådana typer av inköp. Ett första exempel handlar om en medarbetare som –2016 hade en ledande position i ett företag som bedriver konferensverksamhet. har myndigheten haft utgifter för interna konferenser till företaget, fördelat på flera olika kostnadsställen i organisationen. Ett andra exempel är en anställd som –2016 både hade inkomster från och en ledande position i ett mindre företag, som myndigheten gjorde inköp från företaget. Även en anhörig till den anställda hade en funktion i företaget. –2016 hade myndigheten utgifter för bland annat marknadsföring till företaget. Ett tredje exempel utgörs av en anhörig till en anställd som har haft inkomster från ett mindre konsultföretag –2016 samt även suttit i dess styrelse. Företaget anlitades –2016 med jämna mellanrum av myndigheten, och har fakturerat myndigheten för . Kostnaderna har varit spridda över organisationen, men har bland annat konterats på samma kostnadsställe som den anställda arbetar. 9.4 Skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner Det har alltså förekommit närståendetransaktioner vid och vissa har en karaktär som skulle kunna skada myndighetens förtroende om de inte hanterats på ett korrekt sätt. Därför är det viktigt att den interna kontrollen mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner fungerar över hela myndigheten, något som undersöks i följande avsnitt. verksamhet är organiserad i tre operativa avdelningar: regioner, företag och förenkling samt tre stödjande avdelningar: kunskapsutveckling, kommunikation samt verksamhetsstöd och myndighetsstöd. 106R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vid finns ett delat ansvar för att genomföra inköp och upphandlingar mellan myndighetens ekonomienhet och den medarbetare som ska genomföra ett inköp. Tillvägagångssätt vid inköp och upphandlingar När en medarbetare vid ska genomföra ett inköp ansvarar denna för arbetet med att specificera vilka krav som ska ställas på det som ska köpas in. Vid ekonomienheten finns en upphandlingsfunktion som stöttar resten av myndigheten med de juridiska och kommersiella kraven kring inköp och upphandlingar.265 Vilket stöd som ges beror på storlek och typ av inköp eller upphandling som ska genomföras. Medarbetare kan i första hand använda sig av myndighetens medarbetarsidor för att få information om hur ett inköp eller en upphandling ska genomföras. På medarbetarsidorna finns information om för vilka inköp som medarbetaren ska avropa från Kammarkollegiets eller myndighetens egna ramavtal, när ett inköp kan direktupphandlas och när en annonserad upphandling ska genomföras. Vid behov kontaktas upphandlingsfunktionen, som kan ge råd och stöd i utarbetandet av exempelvis ett förfrågningsunderlag. För avrop från ramavtal och direktupphandlingar är det den beställande medarbetaren som har det övergripande ansvaret, och de kan genomföras utan att upphandlingsfunktionen behöver delta i ärendet. För annonserade upphandlingar är ansvaret delat mellan den beställande medarbetaren och upphandlingsfunktionen. Beroende på form av avrop eller upphandling finns det på medarbetarsidorna instruktioner om rutiner och kontrollpunkter som ska passeras när ett inköp ska genomföras. Instruktioner finns bland annat om diarieföring av beslut, förfrågningsunderlag och avtal. För direktupphandlingar finns ett krav om att minst tre leverantörer ska tillfrågas, och att upphandlingsfunktionen ska kontaktas i de fall då så inte sker. Vem som fattar beslut om själva inköpet eller upphandlingen styrs av myndighetens delegationsordning. För inköp av varor och tjänster får avdelningschefer teckna avtal uppgående till högst . För enhetschefer är motsvarande gräns . Avdelningschefen för myndighetsstöd får även delegera rätt att fatta beslut om åtaganden , en möjlighet som i huvudsak finns till för att delegera beslutsrätt till myndighetens lokalansvariga.266 265Tillväxtverket, 2017. 266Tillväxtverket, 2018a. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D Samordning och uppföljning av inköp är en avsevärt mycket mindre myndighet än flera av de andra granskade myndigheterna. Utöver upphandlingsfunktionens arbete med att stödja inköp och upphandlingar genomför ekonomienheten endast i begränsad omfattning uppföljningar av myndighetens inköp och upphandlingar i samband med framtagandet av de finansiella delarna i årsredovisningen.267 Myndigheten genomför inte någon uppföljning av i vilken utsträckning myndighetens inköp sker mot leverantörer eller avtal. Upphandlingsfunktionen ska däremot göra avstämningar av ifall myndighetens samlade direktupphandlingar från en leverantör överstiger direktupphandlingsgränserna.268 har en upphandlingspolicy som reglerar hur upphandlingar ska bedrivas på myndigheten.269 Policyn redogör för de grundläggande rättsliga begreppen och bestämmelserna kring upphandlingar och föreskriver hur ska arbeta med frågor såsom hållbarhet och affärsmässighet i upphandlingar. I upphandlingspolicyn föreskrivs att varje avdelning och enhet ska utarbeta avrops- och upphandlingsplaner varje tertial som ska lämnas till myndighetens upphandlingsfunktion. Arbetet med avrops- och upphandlingsplaner befinner sig dock i ett inledande skede, och har inte genomförts i praktiken. Upphandlingspolicyn ska revideras för att även inkludera skrivelser om hur jäv ska hanteras i anslutning till inköp och upphandlingar. Myndigheten har inga riktlinjer för anställdas möjligheter att göra utlägg i tjänsten. Ekonomienheten är dock av uppfattningen att utlägg inte är särskilt vanligt förekommande.270 I de uppgifter om inköp som vi fått ta del av från finns dock en stor mängd betalningar som genomförts via kreditkort i tjänsten. Sådana kort har i första hand personligt betalningsansvar, och utlägg genom korten granskas av en administratör vid myndigheten innan de attesteras av chef.271 Inköp via dessa betalkort har inte kunnat granskas, eftersom vi saknar information om vilka inköp korten använts till. Tillsammans med informationen om upphandlingar finns det på medarbetarsidor även länkar till avtalsdatabas.272 Myndighetens samtliga avtal och kommande och planerade upphandlingar finns där tillgängliga offentligt via myndighetens plattform för e-handel, genom vilken 267Intervju med , . 268Mejlkorrespondens med , ; , 2019a. 269Tillväxtverket, 2017. 271Mejlkorrespondens med , . 272E-avrop, 2019. 108 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N avropsförfrågningar kan genomföras från flera av avtalen. På medarbetarsidorna finns även instruktioner om att anställda i första hand ska använda myndighetens egna avtal, och att därefter ska Kammarkollegiets avtal användas. En av branscherna som sticker ut bland närståendetransaktioner vid är inköp från olika typer av konsultföretag. Konsulttjänster avseende utvärderings- och analystjänster samt tjänstedesign har myndigheten tecknat större ramavtal för, men det hör inte heller till ovanligheterna att inköps görs utanför ramavtalen. Detta verkar vara särskilt vanligt när myndigheten med kort varsel får uppdrag från regeringen som myndigheten behöver extern kompetens för att genomföra.273 9.4.2 Hantering av jäv och bisysslor har en rutin för bisysslor som beskriver regelverket kring bisysslor för statliga tjänstemän. I rutinen ges även flera exempel på vad som kan utgöra en otillåten bisyssla för medarbetare vid myndigheten.274 För att få en bisyssla prövad ska anställda på anmäla den genom en särskild blankett som överlämnas till personalansvarig chef. Chefen ska vid eventuella tveksamheter kontakta HR-enheten för stöd i bedömningen av bisysslan. En intern lista över godkända bisysslor förs av HR-enheten i syfte att få en överblick över vilka anmälda bisysslor som finns på myndigheten.275 En uppföljning av bisysslor genomförs genom att policyn skickas ut till cheferna på myndigheten, som därefter ska ta upp frågan om bisysslor på enhetsmötet. Efter att årliga revision genomförde en granskning av myndigheters bisysslerutiner meddelade att information kommer att skickas ut till myndighetens chefer med en uppmaning om att de ska redovisa sina bisysslor, samt att information om bisysslereglerna och hur man går till väga för att redovisa bisysslor kommer att publiceras på myndighetens internweb.276 har även fattat beslut om en ny policy mot mutor och jäv.277 Policyn föreskriver bland annat att anställda vid myndigheten ska följa den statliga värdegrunden samt egen medarbetar- och chefspolicy. har även tagit fram en promemoria som förtydligar vad jävsreglerna innebär för anställda vid . 278 Promemorian redogör för hur bestämmelserna om jäv i förvaltningslagen ser ut, och poängterar särskilt att personal som deltar i upphandlingsärenden och 273Intervju med företag, . 274Tillväxtverket, 2013. 275Riksrevisionen, 2018b. 276Riksrevisionen, 2018b. 277Tillväxtverket, 2018c. 278Tillväxtverket, 2018b. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D handläggning av beslut om ekonomiskt stöd måste känna till bestämmelserna om jäv. Misstänkta fall av jäv ska anmälas till myndighetens HR-chef samt chefsjurist. I promemorian förtydligas även att det är chefens ansvar att se till att jävig personal inte deltar i handläggningen av ett ärende samt att en ersättare utses. En särskild typ av företagskoppling som anställda vid ibland har, gäller uppdrag i organisationer som de har genom sitt arbete på myndigheten, som myndigheten fördelar bidrag som sådana organisationer brukar söka. Myndigheten har dock arbetat för att komma ur den typen av arrangemang. Det är inte heller helt ovanligt att anställda har olika typer av uppdrag inom ”främjandevärlden”, som exempelvis kan handla om offentligt delägda aktiebolag.279 Det är möjligt att vissa av de konsultföretag som vi har sett har kopplingar till anställda är den här typen av företag. Arbetet med att ta fram myndighetens riskanalys för den interna styrningen och kontrollen samordnas av myndighetens funktion för internkontroll. Analys av risker görs på enhets-, avdelnings- och myndighetsnivå, varefter en samlad bedömning sker av vad som ska prioriteras i myndighetens arbete.280 Utifrån riskanalysen tar myndigheten fram en internkontrollplan som vägleder arbetet med intern styrning och kontroll . I riskanalysen lyfter fram bland annat risker för korruption, oegentligheter och att myndighetens interna föreskrifter inte följs. Risker kopplade till bisysslor/jäv eller inköp berörs däremot inte explicit. kommer en av internkontrollen initierad granskning av regelefterlevnaden vid myndigheten rörande inköp och upphandling att genomföras.281 har även en visselblåsarfunktion samt ett internt bedrägeriteam som arbetar med bedrägeriförebyggande arbete. Teamet består bland annat av en rad medarbetare i nyckelfunktioner inom verksamhetsstödet med ansvar för myndighetens processer för bland annat handläggning, granskning och utbetalning.282 Internrevisionen vid består av en ensam internrevisor. Revisionsplanen tas fram av internrevisorn och beslutas av myndighetens styrelse efter dialog med styrelsens revisionsutskott. Internrevisionens rapporter följs av en handlingsplan med förslag på åtgärder som ska vidtas med anledning av revisionens iakttagelser. Handlingsplanen följs därefter upp av internrevisionen. 279Intervju med , . 280Tillväxtverket, 2016. 281Mejlkorrespondens med , . 282Mejlkorrespondens med , . 110 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Internrevisionen uppfattar att arbetssättet fungerar bra och att handlingsplanerna följs.283 För revisionsplanen 2016 gjorde internrevisionen en riskanalys av sammanlagda verksamhet, baserad på ett antal intervjuer samt myndighetens riskanalys. Internrevisionen genomför även interna rådgivningsuppdrag åt myndighetens styrelse, generaldirektör och ledningsgrupp. Internrevisionen vid har inte genomfört några granskningar av inköp. Vid fanns ett mindre antal anställda som hade en koppling till myndighetens leverantörer. Av dessa bedömer vi att endast ett fåtal kan innebära en risk för förtroendeskador. Det handlade dels om olika typer av konsultföretag, dels om företag inom konferens och utbildning. Även om det sammantagna antalet anställda och leverantörer som var inblandade var begränsat, visar vår undersökning att närståendetransaktioner ändå förkommer på myndigheten, och det är en fråga som myndigheten behöver ta på allvar. köpte i genomsnitt varor eller tjänster för från de leverantörer som hade kopplingar till anställda. Ansvaret för upphandlingar och inköp är på delat mellan vanliga medarbetare och myndighetens upphandlingsfunktion, som ger stöd till medarbetarna beroende på storlek och typ av inköp eller upphandling. Myndighetens medarbetare är på så sätt betrodda att själva genomföra många steg i upphandlings/inköpsprocessen, vilket förutsätter att tillräcklig information om de olika stegen finns tillgänglig och att myndigheten har vissa möjligheter att kontrollera att riktlinjerna följs. Vår bild är att det finns tydligt formulerade krav på dokumentation och i vilka fall och på vilket sätt som upphandlingsfunktionen ska involveras. Vi uppfattar även att upphandlingsfunktionen på ett aktivt sätt stödjer medarbetarna i upphandlings- och inköpsarbetet. Det är även välkommet att myndigheten ska följa upp regelefterlevnaden avseende hanteringen av inköp och upphandlingar. har genomfört flera förbättringar i sina rutiner för jävs- och bisysslefrågor. Hanteringen av jäv dokumenteras inte i anslutning till upphandlingar och inköp, men det finns tydliga instruktioner för hur jävssituationer ska hanteras i myndighetens arbete i stort. Det har även skett förbättringar gällande bisysslehanteringen. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det förekom ett fåtal kopplingar mellan anställda och leverantörer vid som vi bedömer innebär en risk för 283Intervju med internrevision, . R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D Även om dessa var få till antalet visar de på vikten av ett fortsatt arbete med inköp, jäv och bisysslor som har bäring på förekomsten av närståendetransaktioner. Ett skäl till att frågan bör vara fortsatt prioriterad är även att det var många anställda vid som hade bisysslor, oftare i form av funktioner i företag än vad som var fallet vid andra myndigheter. modell för upphandlingar och inköp ställer höga krav på alla medarbetare som deltar i upphandlingar. Vi uppfattar att myndigheten ger ett väl avpassat stöd till medarbetarna vad gäller upphandling och inköpsfrågor, vars genomslag dock kan behöva följas upp. 112R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N , I., . ”Farligt när allt blir politik” . , U., 2017. ”Vi är inte förskonade från korruption” . ”Nya misstankar i härvan kring ”. ”Lät anlita sonens sambo för ”. Mitt i, . ”Chef i kommunen sitter på två stolar”. Offentliga Affärer, . ”Hårt arbete och ögonen på målet – så lyckades med sin e-handel”. lyckades-skogsstyrelsen-med-sin-e-handel/ (hämtad ). ”Så straffas den som har gjort fel i tjänsten”. ”Polisen anmäler sig själv för mutbrott”. ”backar i korruptionsindex” pressmeddelande . ”Hållbarhetspriset 2016 avgjort”. (hämtad ). , S., 2002. Exploring Danger Zones and Change. Arnek, M. m.fl., 2015. Den offentliga marknaden i . En empirisk analys av den offentliga sektorns samlade inköp. , A. m.fl., 2016. Studies of Corruption in . Nordic academic press. Ek , E., 2016. Marknadsidéer i själva verket. och den renodlade beställarrollen. European commission, 2011. On the commission anti-fraud strategy, , 24.6.2011 COM(2011) 376 final. , L., 2014. ”Privatisering”. Politik som organisation. , B., (red). 2000/01:147. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D 2016/2017:180. En modern och rättsäker förvaltning – ny förvaltningslag. Vissa villkor för statsråd och statssekreterare. , A., 2012. Etik och korruptionsrisker i samhällsbyggnadssektorn Rapport no. 3 2012, . Löneutveckling på det statliga avtalsområdet. Dnr.2017/0272. Korruptionens struktur i - ”Den korrupte upphandlaren” och andra fall om mutor, bestickning och maktmissbruk. Den anmälda korruptionen i . Struktur, riskfaktorer och motåtgärder. Elektroniska fakturor vid offentlig upphandling. Vägledning - Oegentligheter och intern styrning och kontroll. till 4 § Internrevisionsförordningen (2006:1228). ”När är ett avtal ett ramavtal?” (hämtad ). Europeiska revisionsrätten, 2012:108. revision och regelefterlevnadsrevision. Kammarkollegiet, 2018. ”Vad innebär e-handel”. (hämtad ). Osund konkurrens i offentlig upphandling - Om lagöverträdelser som konkurrensmedel. och , 2016. Statistik om offentlig upphandling . och , 2018. Statistik om offentlig upphandling . ”Dokumentation av direktupphandlingar”. 114R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N PWC, 2016. Undersökning av internrevisionens arbete vid myndigheter. Konsultrapport till granskning 2017:5 Internrevisionen vid myndigheter – en funktion som behöver stärkas. Statliga myndigheters skydd mot korruption. Minnesanteckningar från revisionen 2016. Årlig revision av . Revisionsrapport – Rutiner och intern styrning och kontroll 2016.