prop · H603154 · 2019-06-25 00:00:00 — Regeringens proposition 2018/19:154 Regeringen överlämnar denna proposition till . Brott mot förtroendevalda är ett problem i samhället och de förtroendevaldas utsatthet för brott ökar. Att utsätta en förtroendevald för brott på grund av förtroendeuppdraget är inte bara ett angrepp mot den förtroendevalde som person utan även mot det demokratiska systemet. Regeringen föreslår därför att det införs en ny särskild straffskärpningsgrund i 29 kap. 2 § för brott som begås mot förtroendevalda. Förslaget innebär att det som en försvårande omständighet vid bedömningen av straffvärdet särskilt ska beaktas om brottet begåtts mot en person på grund av att han eller hon eller någon närstående innehaft ett uppdrag som förtroendevald i stat, kommun, landsting, eller . Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i ......................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och allmänna utgångspunkter ........................................... Allmänt om straffvärdebedömningen................................. Den grundläggande bestämmelsen om Särskilt om försvårande omständigheter ........... Domstolsavgöranden på området ..................................... Behovet av ett förstärkt straffrättsligt skydd ................................... Vissa åtgärder har vidtagits .............................................. Förtroendevalda är fortfarande utsatta.............................. 6.3Det behövs ett förstärkt straffrättsligt skydd för En särskild straffskärpningsgrund införs ........................................ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... 9.2Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och Sammanfattning av departementspromemorian Brott mot förtroendevalda (Ds 2018:29) ................................... Förteckning över remissinstanserna (Ds 2018:29) ........... Lagförslag i utkastet till lagrådsremiss............................. Förteckning över remissinstanserna (utkastet till Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... antar regeringens förslag till lag om ändring i . 2018/19:154 2 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 29 kap. 2 § ska ha följande lydelse. Som försvårande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet ska, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp, särskilt beaktas 1.om den tilltalade avsett att brottet skulle få allvarligare följder än det faktiskt fått, 2.om den tilltalade visat stor hänsynslöshet, 3.om den tilltalade utnyttjat någon annans skyddslösa ställning eller svårigheter att värja sig, 4.om den tilltalade utnyttjat sin ställning eller i övrigt missbrukat ett särskilt förtroende, 5.om den tilltalade förmått någon annan att medverka till brottet genom tvång, svek eller missbruk av hans eller hennes ungdom, oförstånd eller beroende ställning, 6.om brottet utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form eller systematiskt eller om brottet föregåtts av särskild planering, 7. om ett motiv för brottet varit 7. om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, personer på grund av ras, hudfärg, 8. om brottet varit ägnat att skada 8. om brottet varit ägnat att skada tryggheten och tilliten hos ett barn i tryggheten och tilliten hos ett barn i dess förhållande till en närstående dess förhållande till en närstående 9. om brottet begåtts mot en person på grund av att han eller Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2018:540. Ärendet och dess beredning Inom har det utarbetats en departementspromemoria, Brott mot förtroendevalda (Ds 2018:29), med förslag om införandet av en ny särskild straffskärpningsgrund för brott som begåtts mot en person på grund av att han eller hon utövat ett uppdrag som förtroendevald i stat, kommun eller landsting, eller som begåtts mot en närstående till en sådan person på grund av förtroendeuppdraget. En sammanfattning av promemorian och dess lagförslag finns i bilaga 1 respektive bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Ju2018/03625/L5). Under beredningen av promemorian har fråga uppkommit om även brott som riktar sig mot förtroendevalda i bör omfattas av den föreslagna straffskärpningsgrunden. För att komplettera beredningsunderlaget har därför ett utkast till lagrådsremiss remissbehandlats (Ju2019/00950/L5). Utkastets lagförslag och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4 respektive bilaga 5. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Ju2019/00950/L5). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. 4Bakgrund och allmänna utgångspunkter har ett demokratiskt styrelseskick där väljarna i allmänna val direkt eller indirekt utser de förtroendevalda som ska representera dem i regering, riksdag, kommun och landsting. Vidare utser väljarna i allmänna val de förtroendevalda som ska representera dem i . För de som är upptagna i sameröstlängd finns också en möjlighet att utse de förtroendevalda som ska representera dem i . De förtroendevaldas utsatthet för bl.a. trakasserier, hot och våld har föranlett att frågan om ett förstärkt straffrättsligt skydd har diskuterats . Problematiken kring de förtroendevaldas utsatthet behandlades i betänkandet Jakten på makten (SOU 2006:46) som överlämnades till regeringen av den parlamentariskt sammansatta Kommittén om hot och våld mot förtroendevalda. I kommitténs uppdrag ingick bl.a. att kartlägga och analysera förekomsten av hot och våld mot förtroendevalda samt att lämna förslag till åtgärder som motverkar och förebygger sådant hot och våld. I uppdraget ingick att överväga om det finns ett behov av förändring av det straffrättsliga skyddet för förtroendevalda. 2018/19:154 Kommittén bedömde att brott som begås mot förtroendevalda, med anledning av att de utövar de förtroendeuppdrag som anförtrotts dem, förekommer i sådan omfattning att det får anses utgöra ett hot mot det representativa systemet. Kommittén bedömde vidare att detta borde motverkas genom att det straffrättsliga skyddet för den demokratiska rättigheten att utöva sådana uppdrag förstärks. Mot denna bakgrund föreslogs det att det borde införas en särskild straffskärpningsgrund i 29 kap. 2 § för brott som begås mot en förtroendevald eller dennes närstående på grund av förtroendeuppdraget. Vid remissbehandlingen av betänkandet möttes förslaget till ny straffskärpningsgrund av positiv respons men även av kritik. Kritiken bestod främst i att förslaget till ny straffskärpningsgrund pekar ut vissa personkategorier som mer skyddsvärda än andra och att lagstiftaren av olika skäl, bl.a. systematiska, inte borde införa en ytterligare punkt i 29 kap. 2 §. Betänkandet ledde inte till lagstiftning utan avskrevs av den dåvarande regeringen mot budgetpropositionen (se prop. 2009/10:1 utg.omr. 1 avsnitt 9.5.2). […]Utredningen menar att våld som riktas mot en förtroendevald också ska ses som ett hot mot demokratin och därför betinga ett högre straffvärde än andra liknande våldsbrott. Våld och hot om våld är allvarligt och ska stävjas och beivras var och på vilken nivå det än förekommer i samhället. Det straffvärde som gäller generellt bör dock vara tillräckligt avskräckande och gälla även för den här typen av brott. Det är också svårt att försvara just gränsdragningen till förtroendevalda. Risken att utsättas för hot eller våld omfattar fler grupper, till exempel politiker som inte är förtroendevalda, journalister och andra opinionsbildare. Regeringen anser att det med ett samlat program och effektivare rättstillämpning går att åstadkomma en större allmänpreventiv effekt än vad en generell straffskärpningsbestämmelse skulle ge. fick en bokstavsutredare i uppdrag av den dåvarande EU-, demokrati- och konsumentministern att kartlägga och analysera domstolarnas bedömning av straffvärdet för brott som rör hot eller våld mot förtroendevalda. I uppdraget ingick emellertid inte att lämna några förslag till lagändringar. Uppdraget redovisades och omfattade 27 domar fram . Utifrån sin granskning gav utredaren förslag på fyra möjliga framgångsfaktorer för lagföring av brott mot förtroendevalda. Det handlade om att ta fram en särskild checklista för ärendet hos polis och åklagare, införa särskild kodning av brotten, tydligare angivelser av försvårande motiv i gärningsbeskrivningen samt åklagarledda förundersökningar. Mot bakgrund av att det inte ingick i uppdraget att lämna förslag till lagändringar, och då det ansågs finnas goda förutsättningar för att inom ramen för den gällande lagstiftningen bättre utreda och lagföra brott som begås mot förtroendevalda, lämnades inte några sådana förslag. Vid remissbehandlingen av redovisningen var det likväl vissa remissinstanser som ansåg att det fanns anledning att se över och skärpa den straffrättsliga lagstiftningen för brott mot förtroendevalda. Förtroendevalda fyller en central funktion i det demokratiska samhället Väljarna utser, direkt eller indirekt, de förtroendevalda som ska representera dem i regering, riksdag, kommun, landsting och . De som är upptagna i sameröstlängd kan även utse de förtroendevalda som ska representera dem i . Det är därför allvarligt när aktörer som har en sådan central funktion i det demokratiska samhället utsätts för hot, våld eller andra brottsliga handlingar. Särskilt allvarligt är det när utsattheten leder till att personer lämnar förtroendeuppdrag , fattar andra beslut än vad som ursprungligen var tänkt eller undviker att engagera sig eller uttala sig i en viss fråga. Sådana konsekvenser riskerar att både och påverka det demokratiska systemet. Till detta kommer att förtroendevalda, till skillnad från andra grupper som är särskilt utsatta och betydelsefulla för det demokratiska samtalet, är folkvalda. Det finns mot denna bakgrund ett starkt intresse av att värna den representativa och parlamentariska demokratin och förutsättningarna att utöva förtroendeuppdraget obehindrat. Skyddet för andra grupper än förtroendevalda bör inte behandlas i detta sammanhang Frågan om huruvida det finns ett behov av ett förstärkt straffrättsligt skydd för andra grupper än förtroendevalda, vars arbete medför särskild utsatthet och som är betydelsefulla från ett demokrati- och yttrandefrihetsperspektiv, har lyfts vid olika tillfällen. I betänkandet Jakten på makten omnämns exempelvis journalister men även personal inom hälso- och sjukvården samt rättsväsendet som yrkesgrupper som är särskilt utsatta. I betänkandet Integritet och straffskydd (SOU 2016:7) pekas också på problematiken med angrepp på journalister, debattörer eller andra opinionsbildare. Det har vidtagits ett antal lagstiftningsåtgärder på det straffrättsliga området som har förstärkt det straffrättsliga skyddet mot hot, våld och kränkningar generellt. Exempelvis har straffskalorna för vissa allvarliga våldsbrott, såsom grovt olaga hot, skärpts (se prop. 2016/17:108 Straffskalorna för vissa allvarliga våldsbrott). Vidare har straffbestämmelserna om olaga hot, ofredande, grovt förtal och förolämpning förtydligats och moderniserats. Bestämmelsen om olaga hot har även utvidgats så att det är straffbart att hota med fler typer av brottsliga gärningar (se prop. 2016/17:222 Ett starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten). Därtill har det straffrättsliga regelverket ändrats på flera sätt i syfte att organiserad brottslighet skulle kunna motverkas mer effektivt (se prop. 2015/16:113 Bättre straffrättsliga verktyg mot organiserad brottslighet). Genom lagändringarna skärptes bl.a. synen på hot eller våld mot tjänsteman, vilket exempelvis kan omfatta angrepp på anställda inom rättsväsendet. Det har således vidtagits ett antal åtgärder på det straffrättsliga området som har stärkt skyddet mot hot, våld och kränkningar generellt. Skyddet för andra grupper än förtroendevalda är även delvis knutet till andra skyddsintressen och kräver delvis andra överväganden. Regeringen kommer fortsätta att följa behovet av skydd för andra utsatta grupper. 2018/19:154 Något ställningstagande till om det behövs ett förstärkt straffrättsligt skydd för andra grupper än förtroendevalda görs därför inte . Detsamma gäller för fackliga och andra civila samhällsorganisationers förtroendeuppdrag där gränsdragningsfrågor, som vilka civila samhällsorganisationer som i sådana fall borde omfattas, kräver helt andra överväganden än vad som gäller för de förtroendevalda. 5.1.1Den grundläggande bestämmelsen om straffvärde Det är brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde som utgör utgångspunkten för påföljdsbestämningen. Att straffvärdet har en sådan central roll vid påföljdsbestämningen framgår av 29 kap. 1 § . Enligt paragrafens första stycke ska straff, med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Av paragrafens andra stycke följer att det vid bedömningen av straffvärdet ska beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft. Det ska vidare särskilt beaktas om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person. Det sagda innebär således att motivet för ett brott i sig är en faktor som ska beaktas vid bedömningen av brottets straffvärde. Med straffvärde avses brottets svårhet – eller allvar – i förhållande till andra brott eller med andra ord hur allvarligt brottet är. Föreskriften att straffvärdet ska vara avgörande för straffmätningen är ett uttryck för de båda principerna om proportionalitet och ekvivalens, som innebär att svårare brott ska straffas strängare än lindrigare brott och att lika svåra brott ska ge lika stränga straff. 5.1.2 Särskilt om försvårande omständigheter Regleringen i 29 kap. 1 § kompletteras med de i 29 kap. 2 och 3 §§ uppställda katalogerna över försvårande respektive förmildrande omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av straffvärdet. Enligt 29 kap. 2 § ska det som försvårande omständigheter vid bedöm- ningen av straffvärdet, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp, särskilt beaktas (punkt 1) om den tilltalade avsett att brottet skulle få allvarligare följder än det faktiskt fått, (punkt 2) om den tilltalade visat stor hänsynslöshet, (punkt 3) om den tilltalade utnyttjat någon annans skyddslösa ställning eller svårigheter att värja sig, (punkt 4) om den tilltalade utnyttjat sin ställning eller i övrigt missbrukat ett särskilt förtroende, (punkt 5) om den tilltalade förmått någon annan att medverka till brottet genom tvång, svek eller missbruk av hans eller hennes ungdom, oförstånd eller beroende ställning, (punkt 6) om brottet utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form eller systematiskt eller om Prop. 2018/19:154 brottet föregåtts av särskild planering, (punkt 7) om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning, könsöverskridande identitet eller uttryck eller annan liknande omständighet, eller (punkt 8) om brottet varit ägnat att skada tryggheten och tilliten hos ett barn i dess förhållande till en närstående person. De försvårande omständigheterna som anges i paragrafen är alla hänförliga till det konkreta brottet. Uppräkningen är exemplifierande, vilket har markerats genom att det i inledningen till bestämmelsen föreskrivs att det vid straffvärdebedömningen särskilt ska beaktas om någon av de uppräknade omständigheterna föreligger. Det kan alltså komma i fråga att beakta även andra försvårande omständigheter än de som räknas upp i paragrafen. Omständigheterna ska beaktas vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp. Härmed avses främst vad som framgår direkt av straffbestämmelserna men även exempelvis av förarbeten och rättspraxis (se prop. 1987/88:120 om ändring i m.m. [straffmätning och påföljdsval m.m.] s. 82). De straffbestämmelser som framför allt kan bli tillämpliga vid brott som begås mot förtroendevalda är straffbestämmelserna i om misshandel (3 kap. 5 §), olaga hot (4 kap. 5 §), olaga integritetsintrång (4 kap. 6 c §), ofredande (4 kap. 7 §), förtal (5 kap. 1 §), förolämpning (5 kap. 3 §) och skadegörelse (12 kap. 1 §). Det är även tänkbart att upprepad brottslighet mot en förtroendevald i vissa fall skulle kunna bedömas som olaga förföljelse (4 kap. 4 b §). I vissa fall kan även straffbestämmelserna om våld eller hot mot tjänsteman respektive förgripelse mot tjänsteman (17 kap. 1 och 2 §§) vara tillämpliga på brott som begås mot en förtroendevald eller dennes närstående. Bestämmelserna ändrades genom lagändringar 2016 bl.a. redaktionellt då begreppet tjänsteman infördes i brottsbeskrivningen av den straffbara gärningen för att beteckna den person som gärningen riktas mot (se prop. 2015/16:113 s. 91). Den ändringen infördes på förslag från Lagrådet och syftade enbart till att förenkla lagtexten och innebar således inte någon saklig ändring. Förtroendevalda som utövar myndighet t.ex. genom att fatta beslut i kommunala nämnder, liksom deras närstående, skyddas därför av bestämmelserna på samma sätt som före lagändringen. Frågan om huruvida ett brott begåtts mot någon i hans eller hennes myndighetsutövning måste avgöras i varje enskilt fall utifrån beslutets karaktär och andra för bedömningen relevanta omständigheter (se NJA 1969 s. 17). I mycket speciella fall skulle straffbestämmelsen om brott mot medborgerlig frihet (18 kap. 5 §) kunna aktualiseras. Bestämmelsen har tillämpats vid få tillfällen och dess tillämpningsområde måste anses vara snävt (jfr RH 2015:46). 2018/19:154 5.3 Domstolsavgöranden i fråga om brott mot förtroendevalda förekommer i förhållandevis begränsad omfattning. Som anges ovan i avsnitt 4.1 omfattar redovisningen av uppdraget att kartlägga och analysera domstolarnas bedömning av straffvärdet för brott som rör hot eller våld mot förtroendevalda, 27 domar fram (Ju 2014:A). Av redovisningen framgår i huvudsak följande. De brott som förtroendevalda i första hand utsätts för är olaga hot och ofredande. Det är sällan som en förtroendevald kan komma i åtnjutande av det särskilda skydd som lagstiftaren avsett att ge dem som utövar myndighetsutövning genom brotten hot eller våld mot tjänsteman. Förutsättningarna för att kunna lagföra en gärningsman för brott mot medborgerlig frihet synes än mer begränsade. Det är endast undantagsvis som åklagaren i gärningsbeskrivningen särskilt anger att målsäganden är förtroendevald eller de andra omständigheter som anses vara försvårande. I flertalet av domarna förs resonemang i domskälen om straffvärdet och det förhållande att målsäganden är förtroendevald. Däremot går det sällan att utläsa vilken påverkan omständigheten får på straffvärdet. Endast undantagsvis har den omständigheten att brottet begåtts mot en förtroendevald uttryckligen medfört att påföljden påverkats i skärpande riktning. Frågan om straffvärdebedömningen för brott mot förtroendevalda har efter den period som omfattas av utredarens redovisning prövats i RH 2016:50. I avgörandet dömdes den tilltalade för misshandel, i form av slag i ansiktet med knuten näve, mot en förtroendevald som var invald i kommunfullmäktige och innehade uppdrag som ledamot i kommunstyrelsen och samhällsbyggnadsnämnden. Både tingsrätt och hovrätt fann det utrett att misshandeln skett på grund av den förtroendevaldes politiska uppfattning och gärning. I tingsrätten bedömdes straffvärdet motsvara en månads fängelse med motiveringen att det var fråga om ett angrepp på en politiskt verksam person men där våldet orsakat relativt blygsamma skador. Påföljden bestämdes till villkorlig dom med samhällstjänst . I hovrätten skärptes emellertid straffet. Straffvärdet bedömdes motsvara två månaders fängelse och påföljden bestämdes till villkorlig dom med samhällstjänst . I domskälen anfördes att ”ett sådant angrepp på en förtroendevald politiker måste i förlängningen anses innebära ett angrepp även på demokratin. Detta gäller särskilt när angreppet har skett mot en politiker i T.A:s ställning. Även med beaktande av att den misshandel av T.A. har gjort sig skyldig till har medfört endast måttlig smärta finns det därför anledning att se allvarligt på gärningen”. I en dom från har frågan om olaga hot som har riktats mot ett antal förtroendevalda behandlats särskilt. Gärningarna avsåg ett antal brev med skriftliga hot eller pulver i eller båda som hade skickats till statsråd i regeringen och till ordföranden i kommunstyrelser. Åklagaren gjorde gällande att hoten skulle anses som grova bl.a. med anledning av att varje enskilt hot var ett hot mot det demokratiska system som den hotade företrädde genom sitt förtroendeuppdrag. Hovrätten bedömde vid en helhetsbedömning de olaga hoten som riktade sig mot de förtroendevalda som grova, bland annat med hänsyn till att den typen av hot som hade framställts mot höga politiker kunde bli systemhotande (se Prop. 2018/19:154 dom i mål nr B 11318–18). 6Behovet av ett förstärkt straffrättsligt skydd 6.1Vissa åtgärder har vidtagits Flera av de lagstiftningsåtgärder som vidtagits på det straffrättsliga området har, trots att de inte direkt tagit sikte på förtroendevalda, medfört att även personer som utövar förtroendeuppdrag har erhållit ett starkare straffrättsligt skydd. genomfördes en reform av regelverket om straffmätning med syfte bl.a. att höja straffen för allvarliga våldsbrott och att öka spännvidden mellan straffen för brott i allmänhet (se prop. 2009/10:147 Skärpta straff för allvarliga våldsbrott m.m.). Detta skulle uppnås främst genom att det redan befintliga utrymmet inom straffskalorna skulle tas i anspråk och således utan att straffskalorna ändrades. De allmänna bestämmelserna om straffvärde ändrades därför på så sätt att de objektiva omständigheter som är kännetecknade för allvarliga våldsbrott – att gärningen har inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person – pekades ut som omständigheter som särskilt skulle beaktas vid bedömningen av straffvärdet och därmed värderas högre. Så skedde genom införandet av en ny andra mening av denna innebörd i 29 kap. 1 § andra stycket . Det gjordes även ändringar som syftade till att ge försvårande och förmildrade omständigheter – enligt 29 kap. 2 och 3 §§ –ökat genomslag. ändrades det straffrättsliga regelverket på flera sätt för att organiserad brottslighet skulle kunna motverkas mer effektivt (se prop. 2015/16:113). Genom lagändringarna skärptes bl.a. synen på våld och hot mot tjänsteman. En av de ändringar som genomfördes i straffbestämmelsen om våld eller hot mot tjänsteman var att begreppet tjänsteman infördes i brottsbeskrivningen av den straffbara gärningen för att beteckna den person som gärningen riktas mot. Någon ändring i sak var dock inte avsedd. Förtroendevalda som utövar myndighet t.ex. genom att fatta beslut i kommunala nämnder skyddas alltså av bestämmelsen på samma sätt efter lagändringen som före. Därtill skärptes straffskalorna för vissa allvarliga våldsbrott 2017 mot bakgrund av att den allmänna skärpningen som skett med straffmätningsreform inte ansågs ha fått tillräckligt genomslag (se prop. 2016/17:108). Exempelvis höjdes minimistraffet för grovt olaga hot från sex till nio månaders fängelse.