prop · H60359 · 2019-03-19 00:00:00 — Levnadsvanor utgör ett av de åtta målområden som föreslås. Centralt arbete för en god och jämlik hälsa inom målområdet är bl.a. att begränsa tillgängligheten till hälsoskadliga produkter. Den svenska alkoholpolitikens övergripande mål är att främja folkhälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar. Målet ska nås genom sådana insatser som motverkar skadligt dryckes- beteende och bidrar till att minska alkoholkonsumtionen i befolkningen. Den svenska alkoholpolitiken bygger på kunskapen om att tillgängligheten till alkohol har betydelse för utvecklingen av totalkonsumtionen och för alkoholskadornas omfattning. En ökad tillgänglighet medför en ökad total- konsumtion och ju mer den totala alkoholkonsumtionen ökar, desto mer ökar alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar i befolkningen. De viktigaste verktygen för att nå alkoholpolitikens mål har ansetts vara alkoholskatten och detaljhandelsmonopolet för alkohol- drycker, liksom en restriktiv reglering av marknadsföring av alkohol. Genom skattebestämmelserna och och kontroll regleras i hög grad tillgängligheten och flödet av alkoholhaltiga varor in till landet. Genom detaljhandelsmonopolet har samhället kontroll över den allmänna tillgängligheten till alkoholdrycker. Genom en restriktiv regle- ring av marknadsföringen av alkohol skyddas framför allt barn och unga från att exponeras för sådan marknadsföring. Med en väl fungerande lag- stiftning har samhället möjlighet att kontrollera hanteringen av alkohol och särskilt begränsa tillgängligheten till alkohol i vissa miljöer och samman- hang. har alkoholhaltiga produkter avsedda att förtäras, men i annan form än dryck, lanserats både i och internationellt. Ett exempel är glass med en alkoholhalt på cirka fem volymprocent och en smakprofil hämtad från välkända drinkar. Det finns även andra produkter på den internationella marknaden såsom gelégodis, grädde och med en alkoholhalt som motsvarar alkoholdrycker. Ett annat exempel är alko- holhaltigt pulver, som är tänkt att blandas ut med vätska för att sedan drickas. Dessa alkoholhaltiga produkter bör omfattas av samma över- väganden när det gäller risker för medicinska och sociala skadeverkningar som alkoholdrycker. Nuvarande lagstiftning har dock visat sig otillräcklig för att uppnå en lämplig skyddsnivå för att motverka de medicinska och sociala skadeverk- ningar som kan förknippas med de produkter som finns och som i fram- tiden kan komma att introduceras på den svenska marknaden. Lagstift- ningen innebär att dessa produkter i princip fritt kan införas och säljas till konsumenter i utan krav på kontroll av ålder, berusning eller risk för langning. Den oreglerade försäljningen av alkoholhaltiga pre- parat avsedda för förtäring riskerar att rubba viktiga grundprinciper som genomsyrar den svenska alkoholpolitiken. Detaljhandelsmonopolet innebär att all försäljning till konsumenter av alkoholdrycker med en alkoholhalt över 2,25 volymprocent, med undantag för försäljning av folköl och försäljning för förtäring på stället (servering), ska vara förbehållet ett av staten ägt bolag (). Folköl definieras som ett öl med en alkoholhalt som överstiger 2,25 men inte 3,5 volymprocent. Övergripande bestämmelser om detaljhandelsmonopolet finns i alkohollagen (2010:1622). Närmare bestämmelser om System- bolagets funktionssätt finns i avtalet mellan staten och Systembolaget (SFS 2017:1132). Med förslagen som läggs i denna proposition följer att det svenska detaljhandelsmonopolet även ska omfatta alkoholhaltiga pre- parat som i allt väsentligt kan jämställas med alkoholdrycker eller annars kan antas användas som berusningsmedel, dvs. sådana alkoholpreparat där alkohollagens skyddsregler gör sig gällande. Systembolagets ensamrätt har ett alkoholpolitiskt syfte genom att begränsa alkoholens tillgänglighet. Begränsningen sker genom att Systembolaget kontrollerar etableringar och försäljningskanaler, öppettider och genomför kontroll av ålder, berus- ning och risk för langning. En mycket viktig princip för att nå de alkoholpolitiska målen är den s.k. desintresseringsprincipen och har så varit . Des- intresseringsprincipen innebär att det privata vinstintresset på den svenska detaljhandelsmarknaden begränsas i syfte att hålla nere alkoholkonsum- tionen. Konkurrens och privata vinstintressen leder till aktiv marknads- föring och aktiv försäljning och därmed ökad konsumtion. Ju fler privata företag som får ett intresse av att alkoholförsäljningen ökar, desto bättre kommer alkoholdrycker och andra alkoholhaltiga produkter att hävda sig i konkurrensen om konsumenternas pengar. Principen att begränsa privata vinstintressen på den svenska detaljhandelsmarknaden för alkohol har en- ligt regeringens uppfattning alltjämt giltighet. Skyddet för folkhälsan är det statliga alkoholmonopolets huvudsakliga motivering. Desintresseringsprincipen utgör en viktig del för att uppnå detta ändamål. har erkänt desintresseringsprincipens be- tydelse för att värna de intressen som ligger till grund för ett detalj- handelsmonopol. 4.3Reglering av marknadsföring av alkohol I marknadsföringslagen (2008:486), förkortad MFL, finns generella regler om marknadsföring som gäller oavsett vilken produkt som marknadsförs och oavsett vilket medium som används. Lagen genomför Europaparla- mentets och rådets direktiv /29/EG av om otillbör- liga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv /450/EEG och och rådets direktiv /7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt och rådets förordning (EG) nr 2006/2004. I speciallagstiftning finns särskilda regler som gäller mark- nadsföring av vissa produkter, bl.a. alkohol genom vissa kanaler (radio och tv). Begreppet marknadsföring har en vidsträckt innebörd och omfattar alla åtgärder i en näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av Prop. 2018/19:59 och tillgången till produkter. I MFL finns en rad generella krav på hur marknadsföring ska utformas. Exempelvis ska marknadsföring överensstämma med god marknads- föringssed och får inte vara vilseledande eller aggressiv. Av MFL, direk- tivet om otillbörliga affärsmetoder och dess bilaga (den s.k. svarta listan) samt av domstolspraxis följer att marknadsföring ska utformas och presen- teras så att det tydligt och från början framgår att det är fråga om sådan. Det ska också som huvudregel tydligt framgå vem som svarar för marknadsföringen. I alkohollagen finns specifika regler om hur alkoholdrycker får mar- knadsföras. Vid marknadsföring av alkoholdrycker till konsumenter ska särskild måttfullhet iakttas. Marknadsföringsåtgärderna får inte vara på- trängande, uppsökande eller uppmana till bruk av alkohol. Åtgärderna får inte rikta sig särskilt till eller skildra barn eller ungdomar som inte har fyllt och (), som utgör en funktion inom , utövar tillsyn över reglerna om mark- nadsföring i MFL och i alkohollagen. allmänna råd för marknadsföring av alkoholdryck till konsumenter (KOVFS 2016:1) an- sluter både till bestämmelserna om marknadsföring i alkohollagen och i MFL. Kommersiella annonser för alkoholdrycker och tobak har uttryckligen undantagits från tryckfrihetsförordningens (TF) tillämpningsområde. Undantaget innebär att det i annat än grundlag kan meddelas föreskrifter om straffpåföljd och annan rättsverkan av överträdelse av ett förbud mot kommersiell alkohol- och tobaksreklam och om vem som ska göras an- svarig. Det finns alltså inget hinder mot att låta annonsören träffas av en påföljd. Eftersom överträdelse av ett reklamförbud inte innebär tryckfri- hetsbrott blir inte om tillsyn, åtal och rättegång tillämpliga. Detsamma gäller för kommersiella annonser som regleras av yttrandefri- hetsgrundlagen (YGL), eftersom också sådana annonser har undantagits från YGL:s tillämpningsområde (1 kap. 12 § första stycket YGL som hän- visar till 1 kap. 9 § TF). Reglerna om marknadsföring i alkohollagen omfattar endast alkohol- drycker. Det innebär att alkoholhaltiga preparat som i allt väsentligt kan jämställas med alkoholdrycker ur såväl konsumtionssynpunkt som risk- hänseende kan marknadsföras på ett sätt som strider mot de regler som gäller för marknadsföring av alkoholdrycker. 4.4Skatt som alkoholpolitiskt instrument Sambandet mellan priset på alkohol och konsumtionen av alkohol medför att efterfrågan på alkoholprodukter tenderar att minska när priset på alko- hol ökar. Punktskatt på alkohol utgör därför ett viktigt alkoholpolitiskt in- strument. En hög skatt på alkohol bidrar till att uppnå alkoholpolitikens mål och därmed också till att främja en god hälsoutveckling i befolk- ningen. Beskattningen av öl, vin, andra jästa drycker än vin och öl samt så kallade mellanklassprodukter och etylalkohol, är harmoniserad inom EU 2018/19:59 genom rådets direktiv /83/EEG av om harmonise- ring av strukturerna för punktskatter på alkohol och alkoholdrycker samt rådets direktiv /84/EEG av om tillnärmning av punktskattesatser på alkohol och alkoholdrycker. Direktiven reglerar skattestrukturer, minimiskattesatser och definitioner av de skattepliktiga alkoholprodukterna. Bestämmelserna i alkoholskattedirektiven är genom- förda i svensk rätt genom lagen (1994:1564) om alkoholskatt. Etylalkohol som ingår i alkoholhaltiga varor omfattas av skatteplikt enligt 6 § lagen om alkoholskatt om inte alkoholen undantas från skatteplikten enligt 7 § samma lag. Exempel på undantag är alkohol som ingår i livsmedel eller som ingrediens i halvfabrikat för tillverkning av livsmedel, dock under förutsättning att alkoholinnehållet i det färdiga livsmedlet inte överstiger ren alkohol per chokladprodukt eller ren alkohol per av något annat livsmedel. I vissa fall kan nya typer av alkoholhal- tiga preparat avsedda för förtäring alltså komma att omfattas av alkohol- skatt, i vissa fall inte. Av 7 kap. 1 § lagen (1994:200) om mervärdesskatt framgår att skattesatsen för spritdrycker, vin och starköl är medan skattesatsen för livsmedel i övrigt är . Kategorin livs- medel kan tänkas omfatta olika typer av alkoholhaltiga preparat avsedda för förtäring. Det kan därför finnas alkoholhaltiga preparat som be- handlas som livsmedel i mervärdesskattehänseende trots att preparatets alkoholinnehåll är jämförbart med alkoholinnehållet i spritdrycker, vin och starköl. Alkoholpolitiken är främst medlemsstaternas befogenhet och den svenska alkoholpolitikens mål är fastlagt. rättsliga regleringen och rättspraxis hur den svenska regle- ringen av alkoholhaltiga preparat avsedda för förtäring bör utformas. är framför allt bestämmelser i fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt (EUF-fördraget) som är av intresse för de frågor som behandlas i De centrala bestämmelserna är de i artikel 34 om för- bud mot kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan, artikel 36 om undantag av hänsyn till tvingande samhällsintressen och proportionalitet samt artikel 37 om statliga handelsmonopol och deras funktionssätt och i viss mån artikel 49 om etableringsfrihet för personer En av de grundläggande friheterna inom EU är rätten till fri rörlighet för varor med ursprung i medlemsstaterna och varor som kommer från tredje- länder och som är i fri omsättning i medlemsstaterna. tioner eller förbud mot försäljning genom lagstiftning måste bedömas en- ligt de regler som finns om detta i EUF-fördraget. Genom sin praxis har klargjort att restriktiva nationella regleringar kan vara legi- tima när de motiveras av folkhälsoskäl. Det är en uppgift för medlems- staterna att bestämma nivån på skyddet för folkhälsan. praxis visar vidare att om den nationella lagstiftningen på ett samman- hängande och systematiskt sätt tillgodoser det behov som lagstiftningen syftar till att uppnå uppfylls det av medlemsstaten åberopade syftet. 2018/19:59 annan förutsättning för en tillåten reglering är att restriktionerna ska tillämpas på ett proportionerligt och icke-diskriminerande sätt. Som tidigare nämnts är alkoholpolitiken primärt en svensk intern rätts- politisk fråga. Men regeringen vill i detta sammanhang påminna om att vid ett flertal tillfällen har ställt krav på att den nationella ordningen måste vara effektiv. Det har även uttryckts som att åtgärden ska vara ägnad att säkerställa förverkligandet av det mål som angetts och att det inte kan säkerställas med en annan, mindre ingripande åtgärd. Den svenska regleringen av alkoholdrycker innebär en hög skyddsnivå för folk- hälsan. Eftersom samma skyddshänsyn gör sig gällande när det gäller alkoholhaltiga preparat avsedda att förtäras, vilka i allt väsentligt kan jäm- ställas med alkoholdrycker, är det av största vikt att regleringen av dessa produkter säkerställer samma höga skyddsnivå som regleringen av alko- holdrycker. Det saknas EU-rättsliga definitioner av ”alkoholdrycker” och ”alkohol- haltiga preparat”. 6Nuvarande reglering av alkoholhaltiga preparat Alkoholhaltigt preparat definieras i 1 kap. 10 § alkohollagen (2010:1622) som ”en vara som färdigställts för slutlig användning, som innehåller mer än 2,25 volymprocent alkohol och inte är alkoholdryck eller teknisk sprit och inte heller är sådant läkemedel som omfattas av läkemedelslagen (2015:315)”. Med alkoholdryck avses i 1 kap. 5 § alkohollagen en dryck med en alkoholhalt som överstiger 2,25 volymprocent. Den nedre gränsen i fråga om alkoholinnehåll för att en vara ska räknas som alkoholhaltigt preparat respektive dryck är alltså densamma. Definitionen av alkoholhaltigt preparat innefattar en mängd produkter, både sådana som inte är avsedda att förtäras och sådana som är avsedda att förtäras. De rättsliga regler som gäller alkoholhaltiga preparat har sin grund i alkoholpolitiska överväganden. Det huvudsakliga syftet är, liksom för alkoholdrycker, att förebygga alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar. Det uppnås bland annat genom att alkoholhaltiga pre- parat som inte är avsedda för förtäring görs svåråtkomliga genom t.ex. barnsäkra förpackningar och så långt möjligt görs otjänliga att förtära. I alkohollagen finns inte någon särskild reglering om hanteringen av alkoholhaltiga preparat, varken av produkter avsedda för förtäring eller av produkter som inte är avsedda att förtäras. Enligt 6 kap. 6 § alkohollagen får, med de begränsningar som följer av lagen, alkoholhaltiga preparat säljas inom landet under de villkor som gäller för handel i allmänhet. Ytterligare begränsningar av handeln, inbegripet föreskrifter om bland annat införsel eller import kan följa av annan lagstiftning. En stor del av de alkoholhaltiga preparaten faller t.ex. även in under livsmedelslagstift- ningen. Som exempel kan nämnas choklad med likörfyllning och aromer. 2018/19:59 Enligt 6 kap. 7 § alkohollagen får inte alkoholhaltigt preparat säljas eller lämnas ut om det finns särskild anledning att anta att varan är avsedd att användas i berusningssyfte, och i 10 § första stycket 4 samma kapitel anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om handel i övrigt med teknisk sprit och alkohol- haltiga preparat som behövs till skydd för liv och hälsa. Enligt 9 kap. 1 § alkohollagen utövar tillsyn över efterlevnaden av alkohollagen och anslutande föreskrifter. har i en- lighet med alkoholförordningen (2010:1636) rätt att meddela föreskrifter bland annat i fråga om alkoholhaltiga preparat. I föreskrifter utfärdade föreskrivs att den som i sin verksamhet säljer alkoholhaltiga preparat i första led eller inför eller importerar alkoholhaltiga preparat ska anmäla detta till . Det är endast fråga om en registrering av verksamhet och företaget behöver inte invänta något godkännande innan försäljningen kan påbörjas. Det finns inga sanktionsmöjligheter mot den som inte anmäler. Innebörden av regleringen i alkohollagen är att handeln med alkohol- haltiga preparat i princip är fri. Dock får preparaten inte säljas eller lämnas ut om det finns särskild anledning att anta att de är avsedda att användas i berusningssyfte. Detta förbud tar sikte på en försäljningssituation där säljaren har skäl att anta att kunden i det specifika fallet avser att använda varan i berusningssyfte. 7Alkoholhaltiga preparat på den svenska och internationella marknaden Alkoholhaltigt preparat är inte något enhetligt begrepp, utan betecknar en produkt med en alkoholhalt som överstiger 2,25 volymprocent och som inte är teknisk sprit, en alkoholdryck eller ett läkemedel enligt de defini- tioner som finns för dessa produkter. Med utgångspunkt i de produkter som redan nu finns på den svenska marknaden samt de som lanserats i andra länder och därmed kan komma att introduceras även i , menar regeringen att alkoholhaltiga prepa- rat kan delas in i tre olika kategorier. Den första kategorin omfattar alkoholhaltiga preparat som inte är av- sedda att förtäras. Bland annat kan nämnas parfym, vissa färger, förtun- ningar, rengöringsmedel, kosmetika och köldbärare för kylanläggningar. Vidare förekommer olika brännvätskor och bilvårdsmedel, som karbura- torsprit och spolarvätska, samt etanolhaltiga drivmedel som E85. Dessa typer av preparat berörs inte ytterligare i denna proposition. Den andra kategorin av produkter omfattar alkoholhaltiga preparat av- sedda att förtäras, vilka faller in under definitionen i alkohollagen, och där försäljningen såvitt känt inte har orsakat vare sig folkhälso- eller andra problem och där det inte finns skäl att förvänta sig en sådan utveckling. Bland dessa finns produkter som är avsedda för livsmedelsindustrin, såsom essenser (aromer) av olika slag, liksom alkoholhaltiga produkter som är avsedda att säljas till konsument. Bland dessa kan nämnas vissa kosttillskott, frukt i lag (t.ex. aprikoser i och fikon i armagnac), desserter och choklad smaksatt med alkohol. Det pågår en produktutveckling och nya eller förändrade produkter har lanserats i och internationellt. I lanserades för en isglass med en alkoholhalt på cirka 5 volymprocent. Produkten såldes i dagligvaruhandeln. Systembolaget har även fått förfrågningar om att sälja gelatiniserade produkter, men då sagt nej med motiveringen att Systembolaget endast säljer alkoholdrycker och inte gelatin med sprit. Denna produkt har dock, såvitt känt, inte lanserats i dagligvaruhandeln i . Båda dessa produkter, som kan hänföras till en tredje kategori, faller in under definitionen av alkoholhaltiga preparat i alkohollagen, men till skillnad från produkterna i kategori två, kan dessa i allt väsentligt jäm- ställas med alkoholdrycker och innehåller en alkoholhalt som gör det möj- ligt att förtäring leder till berusning. Det finns även andra produkter som kan hänföras till kategori tre, vilka dock ännu, såvitt känt, inte har lanserats i . Ett exempel på en sådan produkt, som saluförs i , är Liquor Whipped. Liquor Whipped är grädde som blandats med alkoholhaltig dryck och har en alkoholhalt på 14 volymprocent. Ett annat exempel är förstärkta med alkohol där varje oliv enligt tillverkaren har en alko- holhalt motsvarande en ”shot”, sannolikt ca spritdryck. Produkten är registrerad i och . Ett brittiskt företag har lanserat gelégodis i olika varianter med smak av exempelvis och gin & tonic och med en alkoholhalt på 6,4 volymprocent. ”Party Gels” är ett annat exempel, som innehåller 20 volymprocent alkohol och säljs i ett slags tub i smaker som hallon, körsbär, vindruva och apelsin. Andra exempel på produkter som illustrerar uppfinningsrikedomen inom området är alkohol i pulver- form, vilket även kan pressas till tabletter. Dessa produkter kan ha en alkoholstyrka på upp till 96 volymprocent. Alkoholhaltigt pulver har före- kommit i flera länder, t.ex. (där det fortfarande finns på marknaden), och . Det senaste land där man försökt introducera alkoholhaltigt pulver är , där produkten godkändes av den ansvariga myndigheten . Palcohol finns i flera smaker, bl.a. vodka och rom, och på produktens etikett anges att pulvret innehåller alkohol räknat på vikten och räknat på volymen. Palcohol har stött på hårt motstånd och förbjudits i många amerikanska delstater. En annan ny produkt av liknande slag är förångad alkohol, som konsumeras som ett slags cigarett genom inhalation. Alla typer av sprit går att använda på detta sätt. Det finns kommersiella system på marknaden i som t.ex. ”Vapshot”. Förångad alkohol innebär enligt uppgifter från läkarhåll samma och i vissa delar större potentiell risk för skada än alkoholdrycker. Som framgår finns en rik flora av produkter där det finns risk att det upp- står problem, bl.a. ur ett folkhälsoperspektiv, om inte ytterligare reglering tillkommer. Möjligheterna för att kontrollera vilka alkohol- haltiga produkter som finns på den svenska marknaden har sin grund fram- för allt i det ovan beskrivna anmälningskravet som finns på tillverkare, importörer och dem som för in alkoholhaltiga preparat till . Vidare kan myndigheten begära in redovisning över såld, införd och importerad mängd preparat. Det finns även en underrättelseskyldighet för andra myn- digheter om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha be- tydelse för tillämpningen av bestämmelserna om handel med teknisk sprit 2018/19:59 och alkoholhaltiga preparat i 6 kap. alkohollagen (jfr 9 kap. 10 § alkohol- lagen). Det finns ett 90-tal anmälningar om alkoholhaltiga preparat hos . En anmälan kan omfatta flera produkttyper. 8 Reglering av alkoholhaltiga preparat Regeringens bedömning: Den typ av alkoholhaltiga preparat avsedda att förtäras, som i allt väsentligt kan jämställas med alkoholdrycker eller annars kan antas användas som berusningsmedel, kräver en reglering som går utöver den som redan finns i alkohollagen. Det krävs därför en ny definition av dessa preparat för att skilja dem från de övriga som inryms i definitionen i 1 kap. 10 § alkohollagen. De preparat som faller in under den nya definitionen bör så långt det är möjligt regleras på samma sätt som alkoholdrycker. Vad gäller övriga alkoholhaltiga preparat avsedda att förtäras där en fortsatt, i princip fri, handel är oproblematisk, är dagens definition fortsatt lämplig och till- räcklig. Regeringens förslag: En ny term ”alkoholdrycksliknande preparat” ska föras in i alkohollagen. Med alkoholdrycksliknande preparat avses alkoholhaltiga preparat som ur konsumtionssynpunkt är att jämställa med alkoholdrycker eller annars kan antas användas som berusnings- medel. Alkohollagen ska omfatta marknadsföring, införsel, import och handel med de alkoholdryckslikande preparaten, vilket framgår av ett nytt andra stycke i 1 kap. 1 § nämnda lag. Vissa bestämmelser som gäller för de alkoholhaltiga preparaten, ska inte tillämpas på de alkoholdrycksliknande preparaten. Utredningens bedömning och förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringen föreslår att de aktuella preparaten ska be- nämnas alkoholdrycksliknande preparat. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker. Folk- hälsomyndigheten tillstyrker och anser att regleringen av dessa preparat ska ske i lag och inte i föreskrifter. Livsmedels- verket ser positivt på att alkoholhaltiga preparat med samma användnings- område och med samma typ av skadeverkningar som alkoholhaltiga drycker i så stor utsträckning som möjligt regleras som alkoholdrycker för att på så sätt uppnå en systematisk och sammanhängande reglering till främjande för folkhälsan och särskilt till skydd av barn och unga från skad- liga effekter orsakade av alkohol. menar att det är särskilt viktigt att sådana produkter som i många fall kan vara lockande för barn och unga regleras på ett framåtsyftande sätt för att reg- lera utbredningen av nya preparat. Tillsyn möjliggör kontroll av försälj- ning, ålder och marknadsföring. Hovrätten för Nedre anser att de kriterier som avgör om en produkt ska anses utgöra ett alkoholhaltigt preparat (i enlighet med före- slagen definition) saknar den skärpa som bör krävas när det är fråga om