prop · H70352 · 2019-12-11 00:00:00 — Ytterligare ett exempel avser sådana för- hållanden som har samband med intresset av att främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet (2 kap. 3 § första stycket 5 PBL). Behovet av att redovisa olika underlag i översiktsplanen måste även be- dömas utifrån förutsättningen att många faktaunderlag även finns tillgäng- liga på annat sätt, t.ex. via de webbtjänster som länsstyrelserna tillhanda- håller. Genom sådana tjänster är det ofta lätt att bedöma vilka förhållanden som råder på en viss plats. Sådana webbtjänster har dessutom fördelen av att underlaget ajourförs kontinuerligt, medan översiktsplanens redovisning endast kan visa de förhållanden som gällde fram till antagandet av planen. Det medför sammanfattningsvis att det normalt inte finns anledning att i översiktsplanen försöka ge en uttömmande bild av samtliga förhållanden som kan behöva belysas vid efterföljande planering och prövning. Kommunen ska redovisa sin syn på hur sådana förhållanden som kan ha väsentlig betydelse bör beaktas vid efterföljande planering och prövning Behovet av att i översiktsplanen redovisa förhållanden som kan ha en väsentlig betydelse är kopplat till intresset av att kommunen i planen redo- gör för sin syn på hur dessa förhållanden bör beaktas vid de prövningar som planen ska ge vägledning för. Regeringen anser, i likhet med utred- ningen, att PBL bör ställa krav på att det ska framgå av översiktsplanen hur kommunen anser att förhållanden av väsentlig betydelse bör beaktas. Detta krav medför att kommunen ska redogöra för sin uppfattning om vilka hänsyn som bör tas till förhållandet, dvs. vilken betydelse som kom- munen anser att förhållandet behöver tillmätas vid efterföljande planering och prövning. Det kan handla om att kommunen anger att hänsyn ska tas till vissa värden som förekommer inom ett utpekat område, t.ex. att vissa natur- eller kulturvärden ska bevaras. I det tidigare nämnda exemplet med skredkänslig mark kan det exempelvis handla om att kommunen i översiktsplanen anger att området inte bör bebyggas eller att bebyggelse kan tillkomma först efter att stabilitetshöjande åtgärder har utförts. På mot- svarande sätt bör frågor om förorenad mark hanteras. Det kan även handla om motsatsen, dvs. att kommunen ger uttryck för att någon särskild hänsyn inte behöver tas till ett visst förhållande. Det kan exempelvis handla om att kommunen anger att hänsyn inte behöver tas till en störande verksam- het, eftersom den ändå ska avvecklas. Kommunens syn på nu avsedda förhållanden behöver självklart utfor- mas med hänsyn till förutsättningarna i det enskilda fallet. Exempelvis får brukningsvärd jordbruksmark endast tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintres- sen. Det förutsätter att behovet inte kan tillgodoses på ett från allmän syn- punkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk (3 kap. 4 § andra stycket ). Kommunens uppfattning när det gäller hur brukningsvärd jordbruksmark bör beaktas vid efterföljande planering och prövning behöver således formas med hänsyn till de begränsningar som följer av . Riksintressen ska tillgodoses och miljökvalitetsnormer följas även i fortsättningen Enligt gällande rätt ska av översiktsplanen framgå hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och följa gällande miljökvali- tetsnormer (se nuvarande 3 kap. 5 § 3 PBL). När det gäller sådana förhållanden som utgör riksintressen enligt 3 och 4 kap. anser regeringen att det inte är ändamålsenligt att kom- munen redovisar sin syn på hur dessa bör beaktas. I linje med gällande rätt bör kravet i stället avse att kommunen särskilt ska ange hur riksintressen ska tillgodoses. Termen tillgodose är kopplad till hushållningsbestämmelserna i miljö- balken. Dessa krav innebär bl.a. att områden som är av riksintresse för exempelvis naturvården ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada naturmiljön (3 kap. 6 § andra stycket ). Kommunen är alltså skyldig att planera på ett sätt så att riksintressen inte påtagligt skadas. Denna skyldighet innebär att kommunen i princip inte kan ge uttryck för uppfattningen att riksintresset inte behöver beaktas vid efterföljande pla- nering och prövning. Riksintresset måste med andra ord alltid tillgodoses. På motsvarande sätt är utrymmet för att inte beakta miljökvalitetsnorm- erna vid efterföljande planering och prövningar nästan obefintligt – dessa ska normalt alltid följas (jfr 5 kap. 5 och 6 §§ ). Termen följa är även den term som används i (prop. 2009/10:184 s. 37). Mot den bakgrunden anser regeringen att termen följa även i fortsättningen bör användas i PBL. Kravet på att det av översiktsplanen ska framgå hur kommunen anser att gällande miljökvalitetsnormer ska följas bör liksom omfatta samtliga gällande miljökvalitetsnormer. Det innebär att kommunen även ska ange hur sådana normer ska följas som inte behöver redovisas i planen, dvs. sådana normer som enligt kommunens bedömning inte kan antas ha en väsentlig betydelse för beslut om hur mark- och vattenområden ska använ- das och den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Kommuner och Landsting framhåller att det kan vara svårt för kommunen att redovisa hur riksintressen och miljökvalitetsnormer ska tillgodoses respektive följas och att det behövs mer vägledning i dessa avseenden. Regeringen delar denna uppfattning. Regeringen avser att ta de initiativ som behövs för att en ändamålsenlig vägledning ska tas fram. Relationen mellan berörda förhållanden och avsedd markanvändning Som utredningen framhåller kan grunddragen i fråga om den avsedda markanvändningen (nuvarande 3 kap. 5 § 1 PBL) i vissa fall sammanfalla med eller skilja sig från de förhållanden som enligt regeringen bör redo- visas i översiktsplanen. För att förtydliga hur den avsedda markanvänd- ningen och de nu berörda förhållandena samverkar finns anledning att åskådliggöra systemet genom två exempel. Om ett visst område har förklarats som nationalpark för sina höga natur- värden kan det ofta vara lämpligt att den avsedda markanvändningen anges som grönstruktur (jfr förslag till ÖP-modell) eller som natur- vård (jfr prop. 1985/86:1 s. 529). I sådana fall kommer den avsedda mark- användningen således att sammanfalla med de förhållanden som ska redo- visas i planen. I andra fall kan kommunen göra bedömningen att marken bör användas på något annat sätt än vad som följer av de förhållanden som ska redovisas i planen. Denna situation kan exemplifieras med ett område som innehåller en brytvärd fyndighet av bergmaterial. Området utgör med andra ord ett markområde som innehåller värdefulla ämnen och som därmed så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utvinningen av dessa (jfr 3 kap. 7 § första stycket ). kan detta område vara den enda platsen där kommunens huvudort kan expandera. Vid den avvägning som då behöver ske mellan de två olika intressena kan kommunen komma till slutsatsen att täktintresset bör stå tillbaka till för- mån för tätortsutvecklingen. På markanvändningskartan kommer kom- munen ange bostäder, som bergförekomsten på hänsynskartan markeras som en råvarutillgång som enligt kommunens uppfattning inte bör utvinnas. Det sistnämnda exemplet visar att det inte alltid är nödvändigt att låta förhållandena på platsen vara avgörande för vilken markanvändning som Den önskade markanvändningen kan lika gärna avgöra kommunens syn på hur ett visst förhållande bör beaktas vid efterföljande planering och prövning. Betydelsen av att ett visst förhållande inte pekas ut Effekten av att ett visst förhållande inte pekas ut i översiktsplanen behöver bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. bör detta utgöra ett avsiktligt ställningstagande från kommunens sida, i vart fall om förhållandet framgår av de underlag som översiktsplanen bygger på. I andra fall kan kommunen ha gjort en felaktig bedömning av vilken betydelse ett visst förhållande bör tillmätas. Att kommunen inte känner till att det finns markföroreningar inom ett visst område eller att området kan vara känsligt för skred påverkar exempelvis inte behovet av att beakta sådana förhållanden vid efterföljande planering och prövning. Det kan även finnas sekretesskäl som gör att vissa förhållanden inte kan redovisas i översiktsplanen. Det kan exempelvis handla om behovet av att skydda totalförsvarets intressen eller intresset av att hemlighålla förekomsten av s.k. rödlistade arter, i syfte att skydda arten från påverkan. Även sådana frågor behöver naturligtvis beaktas vid efterföljande planering och pröv- ning. Skyldigheten att förhålla sig till de allmänna intressena i 2 kap. PBL gäller även om kommunen har bedömt att ett förhållande är av sådant slag att det inte behöver redovisas i översiktsplanen. Däremot kan kommunens bedömning påverka vilken vikt ett visst förhållande bör tillmätas vid en efterföljande prövning. De förhållanden som ska redovisas behöver inte preciseras i lagtexten Utredningen har föreslagit att det ska framgå av lagtexten att redovis- ningen i fråga om förhållanden av väsentlig betydelse ska omfatta natur- och kulturmiljövärden, areella näringar, råvarutillgångar och samhälls- viktiga funktioner respektive miljö, hälsa och säkerhet. Remissutfallet visar emellertid att det är oklart vilken funktion en sådan precisering fyller. Regeringen konstaterar att dessa preciseringar i sig är giltiga men att det inte är nödvändigt att ange olika kategorier av förhållanden direkt i lag- texten. Vidare anser regeringen att preciseringen passar bättre i förarbeten och vägledning. Regeringen anser att de förhållanden som utred- ningen framhåller normalt får anses vara relevanta för kommunen att beakta i översiktsplaneringen (se SOU 2018:46 del 1 s. 216–218). anser att det även bör finnas en hänvisning till de all- männa intressena i 3 kap. i 3 kap. 4 § PBL för att tydliggöra att bestämmelserna inte endast handlar om riksintressen utan också be- handlar allmänna intressen som ska beaktas i den översiktliga planeringen. Regeringen konstaterar dock att det framgår av 2 kap. 2 § PBL att bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ ska tillämpas vid planläggning. Regeringen anser därmed att det inte finns behov av någon ytterligare hänvisning för att klargöra sambandet till de allmänna intressena i 3 kap. . Bestämmelserna finns i 3 kap. 4 § PBL. 2019/20:52 7.5 Verksamheter som angår flera kommuner eller är av regional betydelse Regeringens förslag: Av översiktsplanen ska framgå områden eller verksamheter som angår två eller flera kommuner eller är av regional betydelse. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Är i huvudsak positiva eller har inga invändningar mot förslaget. i anser att förslaget kan leda till en mer aktiv och konkret dialog mellan kommunerna och de regionala aktörerna. i uppmärksammar behovet av samverkan mellan kommunerna när det gäller dricksvatten, vatten och avlopp, avfallshantering, m.m. läns landsting anser att förslaget kan stärka sambanden mellan bostadsförsörjning och planering av kollektiv- trafik och infrastruktur. delar uppfattningen att mellankommunala frågor bör identifieras och ut inom översikts- och regionplaneringen, och inte i efterföljande planering och prövning. Affärs- verket välkomnar förslaget och framhåller att stamnätets roll i elsystemet behöver beaktas i planeringen även i kommuner som inte har några stamnätsanläggningar . Havs- och vattenmyndigheten fram- håller att vatten- och havsförvaltningen från källa till hav sker på en geo- grafisk skala som oftast inte sammanfaller med befintliga administrativa gränser, vilket understryker vikten av gränsöverskridande planeringssam- arbete. Delegationen mot segregation uppmärksammar att boendesegre- gationen i hög utsträckning är en mellankommunal och regional fråga. framhåller att översiktsplanen bör ta hänsyn till de krav som funktionella regionala nivåer ställer snarare än administrativa indelningar. Kommunen bör, enligt kommunalförbundet, i översiktsplanen tydliggöra sin roll i de olika funktionella regioner de ingår i, exempelvis lokal arbetsmarknads- och bostadsmarknadsregion. anser att det är viktigt att kraven i praktiken hålls på en rimlig nivå, eftersom stora delar av kommunens planering kan sägas ha regional betydelse. Malung-Sälens kommun konstaterar att betänkandet inte innehåller något om förhållandet till översiktsplanering i angränsande länder. Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande rätt ska planläggning främja vissa intressen med hänsyn till bl.a. mellankommunala och region- ala förhållanden. Det handlar om att främja bl.a. en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder, en långsiktigt god hushållning och goda miljöför- hållanden i övrigt (2 kap. 3 § PBL). har tillsyn över beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser och ska bl.a. upphäva kommunens beslut, om beslutet kan antas innebära att regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt (11 kap. 10 och 11 §§ PBL). Denna ingripandegrund brukar benämnas mellankommunal samordning. Tillsynen motiveras bl.a. av möjlighet till regional överblick och helhetssyn när det gäller viktiga frågor (prop. 2009/10:170 del 1 s. 182). Av förarbetena till ÄPBL framgår att en prövning på denna grund normalt Prop. 2019/20:52 torde komma att aktualiseras av endast i de fall där de inblandade kommunerna på något sätt är oense (prop. 1985/86:1 s. 801). Bortsett från de övergripande kraven på redovisning, däribland kraven på att redovisa grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark och vatten, finns inget krav på innehåll i översiktsplanen som främjar dialogen mellan staten och kommunen om vilka förhållanden som kan föranleda en överprövning från sida när det gäller mellan- samordning. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att kommunen i översiktsplanen bör redovisa sådana områden och verksam- heter som angår flera kommuner eller är av regional betydelse. Avsikten med redovisningen är att staten och kommunen gemensamt under över- siktsplaneprocessen ska kunna identifiera vilka områden och verksamheter som har en sådan betydelse. Vägledning om vilka områden och anläggningar som bör redovisas finns i äldre förarbeten. Som exempel nämns lokaliseringen av flygplatser, sträckningen av vägar, banor och ledningar, läget för större täkter, anlägg- ningar för sophantering, större serviceanläggningar, småbåtshamnar och andra fritidsanläggningar. Ett annat exempel är större detaljhandelsanlägg- ningar med ett upptagningsområde som omfattar mer än en kommun. Hit hör också bevarandet av regionalt betydelsefulla friluftsområden och kultur- miljöer liksom större sammanhängande grönområden (se prop. 1985/86:1 s. 337). Vilka förhållanden som behöver uppmärksammas i det enskilda fallet varierar, eftersom kommunerna har olika behov och förutsättningar att ta hänsyn till om översiktsplanen ska kunna ge tillräcklig vägledning för efterföljande beslut. Som framhålls av är det viktigt att redovisningen hålls på en rimlig nivå. Med anledning av remissynpunkterna från Malung-Sälens kommun och Havs- och vattenmyndigheten bör understrykas att hänsyn även bör tas till mellankommunala och regionala förhållanden som berör andra länder. Bestämmelsen finns i 3 kap. 5 § 6 PBL. Regeringens förslag: Översiktsplanen ska innehålla en redovisning av planens väsentliga konsekvenser. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. ningen föreslår även att kommunen – i stället för att det av översiktsplanen ska framgå hur planen förhåller sig till relevanta nationella mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen – ska redovisa hur översiktsplanen förhåller sig till en nationell strategi för fys- isk planering, som regeringen ska få besluta om. Remissinstanserna: Remissinstanserna är i huvudsak positiva till för- slaget att begränsa redovisningen av översiktsplanens konsekvenser till sådana som är väsentliga, däribland (Mark- och miljööver- domstolen), länsstyrelserna i respektive och , , , , och kommuner. i anser att förslaget inte nämnvärt kommer att förändra hur kommunerna arbetar jämfört med men att det är värdefullt att bekräfta praxis. för miljö, areella näringar och samhällsbyggande och kommun saknar en konkretisering av vad som avses med väsentliga konsekvenser. ser en risk för att det kan uppstå olika tolkningar som i sämsta fall gör att vissa konsekvenser, t.ex. konse- kvenser för en jämlik hälsa, inte beaktas. Merparten av remissinstanserna är kritiska till förslaget att kommunerna ska redovisa hur översiktsplanen förhåller sig till en nationell strategi för fysisk planering, däribland Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårds- verket och . Många remissinstanser är visserligen positiva till ambitionen att staten ska tydliggöra sina prioriteringar för den fysiska planeringen genom en nationell strategi, men att det är för tidigt att genomföra förslaget innan strategin har tagits fram eftersom konsekven- serna av förslaget därmed inte kan bedömas. Skälen för regeringens förslag Redovisningen av översiktsplanens konsekvenser ska inriktas mot de väsentliga konsekvenserna Bestämmelser om breda konsekvensanalyser av översiktsplanen infördes . Avsikten med införandet var att konsekvensanalysen skulle följa översiktsplaneprocessen och inkludera hela hållbarhetsbegreppet – dvs. både miljömässiga, sociala och ekonomiska frågor – men även andra aspekter såsom relevanta juridiska och tekniska aspekter. I propositionen angavs att de konsekvenser som ska redovisas beror på vad planen behandlar. I vissa fall, t.ex. vid planering av en tätort, kan det vara önskvärt att göra en samlad, översiktlig analys av konsekvenserna av planförslaget som helhet. I andra sammanhang behövs enligt förarbetena främst studier av miljökonsekvenser för den kommande detaljplaneringen (jfr prop. 1994/95:230 s. 61 f.). Diskussionen om översiktsplanens konsekvenser har stor betydelse för kommunens möjligheter att utforma en hållbar strategi för hur mark och vatten ska användas och hur den byggda miljön ska utvecklas. Det är så- ledes angeläget att översiktsplanens konsekvenser diskuteras kontinuerligt under hela översiktsplaneprocessen. Redan under samrådsskedet bör kom- munen inleda arbetet med konsekvensbeskrivningen. Enligt gällande rätt ska översiktsplanen utformas så att innebörden och konsekvenserna av den tydligt framgår (3 kap. 6 § PBL). I samband med tillkomsten av den ursprungliga bestämmelsen 1996 anförde regeringen att kravet bör uttryckas så att kommunen ska kunna välja inriktning och omfattning i varje särskilt fall (samma prop. s. 62). Som utredningen framhåller ger förarbetena intryck av att avsikten har varit att kravet inte skulle ställas så högt. Författningstexten kan emellertid uppfattas som att samtliga konsekvenser ska redovisas, dvs. ett högt ställt krav. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att författningstexten bör ändras så att det framgår att det endast är de väsentliga konsekvenserna som behöver redovisas. Motivet är att en översiktsplan kan ge upphov till omfattande konsekvenser, där många kan vara svåra att beskriva med till- räcklig noggrannhet i planen. Att begränsa kravet så att det framgår att endast de väsentliga konsekvenserna behöver redovisas klargör att konse- kvenser av mindre betydelse inte behöver redovisas i planen. Exempelvis bör det normalt inte vara nödvändigt att redovisa konsekvenser som enbart berör ett mindre antal fastighetsägare. Även sådana konsekvenser kan dock behöva redovisas i de fall konsekvenserna för de enskilda fastighets- ägarna kan förväntas bli långtgående, exempelvis om genomförandet av planeringsinriktningen förutsätter expropriation eller på annat sätt kan komma att väsentligt inskränka enskildas möjligheter att förfoga över sin egendom. Genom kravet på väsentlighet kan redovisningens omfattning och detaljeringsgrad även anpassas utifrån att vissa frågor kan bedömas bättre i samband med prövningen av andra planer och program, m.m. (jfr 6 kap. 12 § 4 ). Även om remissutfallet i huvudsak är positivt till förslaget efterfrågar flera instanser ytterligare kriterier för vilka konsekvenser som ska anses utgöra de väsentliga konsekvenserna. Regeringen konstaterar att bedömningen av vilka konsekvenser som är väsentliga måste göras utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Sam- tidigt är det, som framgår av utredningens betänkande, sällan en helt ny översiktsplan som tas fram när översiktsplaneringen bedrivs kontinuerligt. I stället avser en ny översiktsplan oftast mindre korrigeringar i planerings- inriktningen. Enligt regeringens uppfattning behöver konsekvensredovis- ningen framför allt behandla konsekvenserna av sådana ställningstaganden som innebär en ändrad planeringsinriktning. Om det enbart är en fråga om en ändring av översiktsplanen, ska kommunen även redovisa konsekven- ser för översiktsplanen som helhet (se nuvarande 3 kap. 23 § tredje stycket PBL). Kravet på väsentlighet påverkar inte vilka uppgifter som ska redovisas i miljöbedömningen Om genomförandet av översiktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska kommunen redovisa miljökonsekvenser på ett sätt som uppfyller kraven för strategiska miljöbedömningar i 6 kap. 11, 12 och 16 §§ (nuvarande 3 kap. 4 § tredje stycket PBL). Förslaget att enbart väsentliga konsekvenser ska behöva redovisas i översiktsplanen påverkar inte vilken redovisning som ska ske i förhållande till kraven i . Regeringen ser därmed, till skillnad från Folkhälsomyndig- heten, inte någon risk för att kommunen exempelvis inte skulle uppmärk- samma planens konsekvenser för en jämlik hälsa. Enligt gällande rätt ska miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad vara rimlig med hänsyn till att vissa frågor kan bedömas bättre i samband med prövningen av andra planer och program eller i till- ståndsprövningen av verksamheter eller åtgärder (6 kap. 12 § 4 miljöbal- ken). Det innebär att även ger vissa möjligheter för att begrän- sa redovisningen till de väsentliga konsekvenserna. Som i framhåller kan problemet med att hantera konsekvensbeskrivningar enligt och PBL på ett ända- målsenligt sätt i viss mån tänkas kvarstå, trots de förtydliganden som nu 2019/20:52 föreslagits. Som i framhåller kan det även behövas stöd för bedömningen av vilka konsekvenser som är väsent- liga. I likhet med anser regeringen att det även framöver kan finnas behov av vägledning i fråga om hur konsekvensbeskrivningar av översiktsplaner bör göras. Regeringen avser att ta initiativ till den metod- utveckling som behövs för att kommunernas konsekvensbeskrivningar ska kunna utformas på ett ändamålsenligt sätt. är det inte lämpligt att knyta redovisningen av översiktsplanens konsekvenser till en nationell strategi för fysisk planering Av översiktsplanen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta natio- nella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen (nuvarande 3 kap. 5 § 4 PBL). framhöll i sitt betänkande En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning (SOU 2015:59 s. 419 f.) att många nationella och regionala mål, planer, program har betydelse för kommunernas arbete med fysisk planering. Enligt kommittén finns dock brister i statens agerande i samhällsplaneringen när det gäller samman- hållning, effektivitet och tydlighet. Mot den bakgrunden föreslog kom- mittén att regeringen regelbundet och minst en gång varje mandatperiod borde besluta om en nationell strategi för fysisk planering och bostads- försörjning, bl.a. för att skapa en grund för statens syn på landets fysiska miljö och för den fysiska planeringen.