prop · H70352 · 2019-12-11 00:00:00 — Först när staten och kommunen når en samsyn om de stora dragen i mark- och vattenanvändningen, kan översiktsplanen ange en hållbar inriktning för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön (jfr 3 kap. 2 § PBL). För att översiktsplanen ska kunna bidra till att ge goda förutsättningar för efterföljande planering och prövning är det således angeläget att – och övriga statliga myndigheter – lämnar tydliga besked om hur staten ställer sig till kommunens planering. Det gäller inte minst besked i de frågor som omfattas av statens tillsyn, de s.k. ingripandegrunderna. För att staten och kommunen ska kunna nå en samsyn om hur mark och vatten bör användas kan läns- styrelsen även behöva ge kommunen råd och stöd om hur PBL-systemet är avsett att tillämpas. Regeringens förslag: Under ett samråd, som avser ett förslag till över- siktsplan, ska ge råd om tillämpningen av bestämmelserna i , om det behövs från allmän synpunkt. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna är positiva till för- slaget, däribland Akademiska hus, Försvarsmakten, och flertalet av länsstyrelserna. att styrelsen i viss utsträckning gör ett sådant arbete utifrån kommunernas frågeställningar och behov. formellt införande av en sådan bestämmelse leda till en utökning av läns- styrelsens uppdrag i planprocessen. kommun framhåller att råd- givningen bör ske tidigt i planprocessen och att det behöver vara tydligt att kommunen ytterst har det slutliga avgörandet i andra frågor än de som avser de s.k. ingripandegrunderna. Enligt kommunen kan dialogen med fördel ske i andra sammanhang än den formella remissen. Stadsbyggare anser att det är bra med rådgivning, bl.a. för många nyanställda planerare i kommunerna. i anser att förslaget inte bidrar till ökad tydlighet och att det är osäkert vad förväntas ge råd om. anser att rådgivningen även fortsättningsvis bör ha fokus på bestämmelserna i 2 kap. PBL. framhåller att bistår med råd bl.a. genom PBL kunskapsbanken. Enligt föreningen bör formerna för råden bestämmas i samråd med för bättre samstämmighet. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande rätt och har ett ansvar för en allmän kunskapsförmed- ling om tillämpningen av PBL (se bl.a. 8 kap. 18 och 19 §§ plan- och byggförordningen [2011:338]). ska även ge råd och till- handahålla underlag m.m. under översiktsplaneprocessen, dels i samråds- 2019/20:52 skedet och dels genom den sammanfattande redogörelsen (3 kap. 10 och 28 §§ PBL). Även om en viktig del av detta ansvar består i att förmedla underlag om statliga intressen från olika sektorsmyndigheter och från sak- frågor som staten har utrett, t.ex. energi- eller klimatfrågor, är ansvaret inte begränsat till statliga intressen. Det kan också handla om att sprida kun- skap om olika slags författningsändringar av betydelse för bl.a. översikts- planeringen. Denna kunskapsförmedling är vanligtvis inte ärendeanknuten och för att den ska bli effektiv använder ofta även andra forum än översiktsplaneringen. Kunskapsförmedlingen har bl.a. betydelse för arbete med att förse kommunen med underlag inför aktualitetsprövningen av översiktsplanen. Enligt ska dessutom ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushåll- ningen med mark och vatten i länet och som finns hos statliga myndig- heter. ska på begäran tillhandahålla planeringsunderlaget åt de kommuner och myndigheter som ska tillämpa (3 kap. 12 § ). Under samrådet bör rådgivning omfatta fler delar av Under samrådet om ett förslag till översiktsplan ska bl.a. ge råd om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. PBL som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden (3 kap. 10 § 2 PBL). Det kan jämföras med motsvarande uppgift under samrådet om ett förslag till detaljplan. Även då ska ge råd om tillämpningen av 2 kap., men ska dessutom ge råd om tillämpningen av övriga bestämmelser i , om det behövs från allmän synpunkt (5 kap. 14 § andra stycket PBL). Uppgiften att under detaljplanesamrådet inte bara ska ge råd om 2 kap., utan om hela PBL, tillkom 2015. Av förarbetena framgår att avsikten var att ge länsstyrelserna ett tydligt mandat för att lämna råd när det gäller tillämpningen av samtliga delar av PBL. Ändringen bottnade i att det hade framkommit att det fanns formella brister i många detalj- planer och att det var oklart i PBL i vilken utsträckning som förväntades påtala sådana brister. I propositionen uttalade regeringen att förslaget medför att det blir tydligt att har ett särskilt ansvar för att ge råd om tillämpningen av 2 kap. PBL och att verka för de andra statliga intressena. När det gäller att ska verka för att PBL i övrigt tillämpas på det sätt som lagstiftaren avsett, menade regeringen att rådgivningen bör inriktas mot att förhindra väsentliga fel (prop. 2013/14:126 s. 127). Som exempel på fel som bör uppmärksamma under samrådet av ett förslag till detaljplan nämndes situationen att en miljö- konsekvensbeskrivning inte har upprättats, trots att sådan krävs. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att bör ha mot- svarande uppgift under översiktsplaneprocessen. Det innebär att länsstyr- elsen bör ha uppdraget att ge råd om hur hela PBL bör tillämpas, utöver de bestämmelser som finns i 2 kap. På samma sätt som gäller när en detalj- plan tas fram, bör under samrådet enbart ha ansvar för att ge råd om andra delar av PBL än 2 kap. när det från allmän synpunkt finns behov av det. Det kan exempelvis handla om att det från allmän synpunkt finns ett behov av att uppmärksamma kommunen på att ytterligare konse- Prop. 2019/20:52 kvenser behöver beskrivas i planen (jfr föreslagna 3 kap. 6 a § PBL). kan även handla om att översiktsplanen innehåller felaktig information om vilka åtgärder som bör föregås av detaljplaneläggning (jfr 4 kap. 2 och 3 §§ PBL), om förutsättningarna för enskilt huvudmannaskap i fråga om allmänna platser (4 kap. 7 § PBL), vilka krav som kan ställas i ett exploa- teringsavtal (6 kap. 39–42 §§ PBL) eller när det gäller vilka åtgärder som omfattas av krav på bygglov. Kravet att det ska finnas ett behov från allmän synpunkt för att ska behöva ge råd om hur andra delar av PBL än 2 kap. bör tillämpas, bör på samma sätt som vid detaljplane- läggningen inriktas mot att förhindra väsentliga fel. Som kommun och Föreningen fram- håller kan rådgivning även ske i andra sammanhang än i samrådsyttrande. Bestämmelsen finns i 3 kap. 10 § andra stycket PBL. 8.3.1Granskningsyttrandet ska begränsas till granskningsgrunderna Regeringens förslag: I granskningsyttrandet ska enbart ange hur översiktsplanen förhåller sig till granskningsgrunderna. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår att det av granskningsyttrandet även ska framgå om planen är olämpligt utformad i förhållande till någon annan bestämmelse om strandskydd i 7 kap. än bestämmelserna om områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna är positiva till för- slaget, däribland , , , , , Till- växtverket, länsstyrelserna i , respektive , Kommuner och Landsting, , , , , och kommuner. anser att förslaget tydliggör statens roll och förenklar arbetet för kommunen. och kommuner framhåller att förslaget ger en trygghet och samsyn mellan kommun och stat inför kommande planeringsskeden. är positiv till försla- get och framhåller att rådgivning är viktigare i tidigare skeden av pro- cessen. () anser att tydligare besked från i granskningsyttrandet kan ge en större förutse- barhet för detaljplanering och bygglovsprövning och att detta bör bidra till bättre förutsättningar för bostadsbyggandet. anser att förslaget gör att det blir tydligare vad kommunen själv kan bestämma om. Flertalet av länsstyrelserna är dock negativa till förslaget, huvudsakligen eftersom de anser sig ha en skyldighet att upplysa kommunen om annan lagstiftning som kan vara relevant för att översiktsplanens intentioner ska kunna genomföras. Det gäller bl.a. länsstyrelserna i , och län. i framhåller att länsstyrel- serna i huvudsak behandlar frågor om ingripandegrunderna i sina granskningsyttranden. Flera länsstyrelser, däribland i , framhåller att enligt 2 kap. 11 § PBL ska planläggning och annan prövning – som avser sådan användning av ett mark- eller vatten- område som också har prövats eller ska prövas enligt annan lag – som huvudregel samordnas med det andra arbetet, vilket enligt länsstyrelserna talar för att granskningsyttrandet även bör kunna innehålla andra frågor. i anser att det behövs en uttalad form för hur under granskningsskedet ska kunna förmedla synpunkter till kommunen. Detta eftersom utredningen gör gällande att förslaget inte hindrar från att på annat sätt än i granskningsyttrandet för- medla synpunkter i andra avseenden än dem som omfattas av gransknings- grunderna. kommun anser att det är bra att granskningsyttrandet även ska innehålla bedömning av vilka utredningar som kan behövas för efterföljande detaljplanering, men att redovisningen endast bör avse utredningar av väsentlig betydelse. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande rätt Översiktsplanen är inte bara kommunens utan också statens besked om lämplig mark- och vattenanvändning och bebyggelseutveckling. Det är ett av motiven till att ska avge ett gransk- ningsyttrande över planförslaget (nuvarande 3 kap. 16 § PBL). Syftet är att kommunen redan i samband med översiktsplanen om möjligt ska få besked om vilka delar av planen som enligt uppfattning inte bör fullföljas (se prop. 1985/86:1 s. 142). Av yttrandet ska det således fram- gå hur planen förhåller sig till de s.k. granskningsgrunderna, dvs. 1.förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljö- balken, 2.förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs, 3.redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen inte är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket , 4.sådana frågor rörande användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, och 5.en bebyggelse eller ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översväm- ning eller erosion. Enligt PBL ska kommunen redovisa granskningsyttrande tillsammans med översiktsplanen. Om inte har godtagit över- siktsplanen i en viss del, ska det anmärkas i planen (se nuvarande 3 kap. 20 § PBL). Som skäl för denna ordning uttalas i förarbetena bl.a. att det vid beslut om en översiktsplan ska råda klarhet i frågan om huruvida det finns väsentliga invändningar. I förarbetena uttalas också att det är viktigt att andra myndigheter och aktörer som använder en översiktsplan som beslutsunderlag får klart för sig vilken vikt man bör tillmäta planen (prop. 1985/86:1 s. 142, 345 f. och 535 f.). Enligt förarbetena är avsikten att yttrandet i dess helhet alltid ska följa planen, även inför antagandet. Däri- genom får kommunfullmäktige, som ska anta planen, full klarhet i frågan om huruvida det finns väsentliga invändningar från inför antagandet. Som utredningen framhåller behöver medverkan i över- siktsplaneringen anpassas till den inriktning som kommunen valt. Enligt utredningen är det därför befogat att länsstyrelsernas yttranden varierar när det gäller innehåll och upplägg. Det underlag som utredningen har gått igenom uppvisar en stor variation mellan yttrandena, där endast en handfull länsstyrelser begränsar sina synpunkter till granskningsgrunderna enligt 3 kap. 16 § PBL. Även bland de länsstyrelser som avgränsar sina synpunkter till dessa grunder finns det enligt utredningen en stor variation. En del länsstyrelser håller sig visserligen till korta ställningstaganden men många yttranden innehåller ställningstaganden och vägledning såväl om granskningsgrunderna som om de allmänna intressena i övrigt. Även om det finns en tydlig upp- delning i dessa yttranden anser utredningen att det alltför ofta är svårt att utläsa ställningstaganden och att de därmed är svåra att han- tera för kommunerna. granskningsyttrande bör begränsas till de frågor som ska granska För att översiktsplanen ska kunna bidra till att ge goda förutsättningar för efterföljande planering och prövning är det som redan nämnts angeläget att lämnar tydliga besked om hur staten ställer sig till kom- munens planering (se avsnitt 8.1). I de delar där inte haft några invändningar ska kommunen i princip kunna förvänta sig att över- siktsplanens intentioner får fullföljas utifrån de aspekter har haft att beakta vid tiden för yttrandet (jfr prop. 1985/86:1. s. 142). Av yttrandet behöver det således tydligt framgå hur staten, genom läns- styrelsen, förhåller sig till de ställningstaganden som kommunen har gjort i planen. Det är mot denna bakgrund inte ändamålsenligt att det ofta är svårt att utläsa ställningstaganden om hur översiktsplanen förhåller sig till de sakfrågor där staten har möjlighet att gripa in i den kommunala planeringen. Enligt regeringen bör PBL förhindra att besked blir otyd- ligt till följd av att yttrandet även innehåller andra synpunkter på plan- förslaget, utöver de sakfrågor som är skyldig att yttra sig över. Av PBL bör således framgå att i granskningsyttrandet enbart ska ange hur planförslaget förhåller sig till granskningsgrunderna. Gransk- ningsyttrandet blir inte ogiltigt om lämnar andra synpunkter i yttrandet. Sådana synpunkter ska dock inte beaktas vid bedömningen av om ett förslag till detaljplan är förenligt med gransknings- yttrande (jfr 5 kap. 7 § 1, 7 a §, 38 b § första stycket 1 och 38 c § PBL). Regeringen delar utredningens uppfattning att en begränsning av vad läns- styrelsen ska ange i granskningsyttrandet även är motiverad utifrån kravet att yttrandet ska redovisas tillsammans med den färdiga planen. 2019/20:52 munen bör då inte vara skyldig att redovisa andra synpunkter från läns- styrelsen än de som enligt PBL ska framgå. Granskningsyttrandet kan vid behov även innehålla upplysningar om hur ingripandegrunderna bör beaktas i efterföljande planering och pröv- ning. Om anser att den bebyggelseutveckling som anges i planen enbart kan tillåtas under vissa förutsättningar, kan det vara lämpligt att det framgår av yttrandet vilka dessa förutsättningar är. Om det är nöd- vändigt för att kunna bedöma hur översiktsplanens intentioner ska kunna genomföras i en viss del, kan även ange behovet av ytterlig- are utredningar i samband med efterföljande detaljplanering. Därigenom kan kommunen lättare förutse vilka frågor som senare kan behöva utredas inför arbetet med exempelvis en detaljplan. Som kommun framhåller bör redovisning av behovet av ytterligare utredningar endast omfatta sådana utredningar som är av större betydelse. Enligt regeringen finns det ingen anledning att läns- styrelsen rutinmässigt ska behöva påtala behovet av att kommunen tar fram sådana planeringsunderlag som kommunen själv kan förväntas se behov av. synpunkter bör tvärtom begränsas till sådana planeringsunderlag som kommunen inte kan förväntas ta fram på eget ini- tiativ. Det kan exempelvis handla om att ser behov av att vissa frågor behöver utredas i ett större sammanhang för att det ska vara möjligt att genomföra en viss detaljplan, t.ex. miljökvalitetsnormer för vatten eller trafikfrågor av mellankommunal betydelse. Bestämmelsen bör inte hindra att lämnar synpunkter på något annat sätt än i granskningsyttrandet Den föreslagna ändringen är enbart avsedd att reglera innehållet i gransk- ningsyttrandet. Som utredningen framhåller förhindrar ändringen inte att under granskningsskedet – på annat sätt än genom gransk- ningsyttrandet – förmedlar synpunkter på planen i något annat avseende än de som omfattas av granskningsgrunderna. Har synpunk- ter på hur kommunen hanterar något allmänt intresse som inte omfattas av granskningsgrunderna, kan således lämna sådana synpunkter till kommunen i en annan skrivelse. Det är emellertid endast gransknings- yttrandet som kommunen behöver redovisa tillsammans med översikts- planen (nuvarande 3 kap. 20 § första meningen PBL). Det finns inte heller någon skyldighet för kommunen att redovisa andra invändningar från läns- styrelsen tillsammans med översiktsplanen, än de som avser gransknings- grunderna (nuvarande 3 kap. 20 § andra meningen PBL). Inget hindrar således att under granskningsskedet ger väg- ledning om olika sakförhållanden eller upplyser kommunen om annan lag- stiftning som kan vara relevant för att översiktsplanens intentioner ska kunna genomföras. Det kan exempelvis handla om att kommunen avser att bebygga jordbruksmark, trots att det saknas förutsättningar för det (jfr 3 kap. 4 § ), eller att bedömer att en viss del av översiktsplanen inte kan genomföras med hänsyn till förekomsten av forn- lämningar (jfr 2 kap. kulturmiljölagen [1988:950]). Tvärtom kan sådana upplysningar ofta vara värdefulla för kommunen för att underlätta efter- följande planering och prövning. Däremot anser regeringen att det inte är lämpligt att vägledning och ställningstaganden, i fråga om andra sakfrågor än de som omfattas av granskningsgrunderna, finns med i gransknings- yttrandet. Detta då sådana upplysningar medför en risk för att länsstyrel- sens ställningstagande i fråga om granskningsgrunderna blir otydligt. Om lämnar synpunkter i andra avseenden än de som ska anges i granskningsyttrandet, är kommunen skyldig att hantera dessa på motsvarande sätt som de synpunkter i övrigt som kommer in under utställ- ningstiden (granskningstiden). Det innebär att kommunen efter utställnings- tiden ska sammanställa synpunkterna i ett särskilt utlåtande och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till (nuvarande 3 kap. 17 § PBL). Möjligheten att lämna synpunkter på andra sätt än i granskningsyttrandet är enligt regeringens mening ett godtagbart sätt för att infor- mera om behovet av samordning för sådan planläggning eller annan pröv- ning enligt PBL som avser en användning av ett mark- eller vattenområde som också har prövats eller ska prövas enligt annan lag (2 kap. 11 § PBL). Regeringen delar således inte bedömningen från bl.a. i att det allmänna intresset av samordning innebär att det skulle vara olämpligt att begränsa innehållet i granskningsyttrandet. Granskningsyttrandet kan behöva redovisas på en karta för att yttrandet ska bli tydligt Kommunen ska redovisa grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden på en karta (föreslagna 3 kap. 3 § PBL). Även redovisningen av sådana förhållanden som kan ha en väsentlig betydelse för de beslut som översiktsplanen ska ge vägledning för, kan ofta behöva redovisas på en karta (föreslagna 3 kap. 4 § första stycket PBL). Som i län framhåller kan även granskningsyttrande i vissa fall med fördel redovisas på en karta. Gransk- ningsyttrandet blir ofta tydligare om på en karta markerar de områden där staten och kommunen är oense om den utveckling som kom- munen förordar (jfr prop. 1985/86:1 s. 545 f.). En sådan redovisning bör även underlätta kommunens arbete med att redovisa i vilka delar som inte har godtagit planen (jfr nuvarande 3 kap. 20 § andra meningen PBL). Om dessutom tillhandahåller innehållet i kartan i digital form, blir det lättare för både kommunen och andra statliga myndigheter att beakta synpunkter i efterföljande planering och prövning. granskning av strandskyddsfrågor bör begränsas till redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen Av granskningsyttrande ska det framgå om redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen inte är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket (3 kap. 16 § andra stycket 3 PBL). Utredningen har föreslagit att det av yttrandet även ska framgå om planen är olämpligt utformad i förhållande till övriga bestämmelser om strandskydd i 7 kap. , dvs. i förhållande till någon annan be- stämmelse om strandskydd än bestämmelserna om områden för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen (se SOU 2018:46 del 1 s. 258 f.). Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att föreslå åtgärder som innebär att strandskyddet görs om i grunden genom en ökad differen- 2019/20:52 tiering som tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder, befolknings- tätheten och exploateringstrycket varierar i landet (dir. 2019:41). Mot den bakgrunden anser regeringen att det inte är lämpligt att utöka uppgifter i detta avseende. Bestämmelsen finns i 3 kap. 16 § PBL. 8.3.2Kommunen ska i vissa fall kunna få ett reviderat granskningsyttrande Regeringens förslag: På kommunens begäran ska till- handahålla ett reviderat granskningsyttrande om kommunen ändrar planförslaget efter granskningstiden utan att en ny granskning äger rum och yttrande till följd av ändringen helt eller delvis är relevant. Motsvarande ska även gälla när regionen tar fram en regionplan. Bestämmelsen om att det ska anmärkas i översiktsplanen om läns- styrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska placeras under den nya . Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår inte att bestämmelsen om att det ska anmärkas i över- siktsplanen om inte har godtagit planen i viss del, ska place- ras under den nya . I stället föreslår utredningen en ny upplysningsbestämmelse. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig över förslaget är positiva till detta, däribland och läns- styrelserna i respektive . Länsstyrelserna i respektive anser att förslaget kan bidra till ökad tydlighet och att detta underlättar efterföljande tillämpning av planen. i anser att förslaget säkerställer att granskningsyttrandet blir relevant. i delar utredningens syn på problematiken med inaktuella granskningsyttranden, men är tveksam till förslaget. Om kommunen ska kunna begära ett reviderat granskningsyttrande bör det enligt införas ett krav på att det tydligt ska framgå av kom- munens begäran i vilka delar som översiktsplanen har ändrats. Länsstyrel- sen i anser att förslaget ställer höga krav på kommunens granskningsutlåtande (3 kap. 17 § PBL) så att det inte uppstår oklarheter om vad som har ändrats. i län avstyrker förslaget, bl.a. med motiveringen att det riskerar att minska incitamenten för att slutföra dialogen med staten och att det inte finns skäl för att införa ytterligare ett steg i processen. anser även att förslaget är otydligt i förhållande till kravet på att ny granskning ska ske, om planförslaget ändras väsentligt efter granskningen (jfr föreslagna 3 kap. 18 § PBL). i anser att förslaget innebär att processen för att ta fram översiktsplanen förlängs och medför merarbete för både kommunen och . De remissinstanser som yttrar sig över förslaget att införa en upplys- ningsbestämmelse, som förtydligar kravet på att det ska anmärkas i över- siktsplanen om inte har godtagit den i en viss del, är positiva Det gäller bl.a. och i i upplever, i likhet med utredningen, att det finns brister i hur granskningsyttrandet hanteras av kommun- Skälen för regeringens förslag Granskningsyttrandet behöver ofta revideras om planförslaget ändras Om planförslaget ändras väsentligt efter utställningen, ska kommunen ställa ut förslaget på nytt (nuvarande 3 kap. 18 § PBL). nämnts, ska kommunen redovisa granskningsyttrande till- sammans med översiktsplanen. Om inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen (nuvarande 3 kap. 20 § PBL). Utredningen har konstaterat att kommunerna inför antagandet av över- siktsplanen ofta gör mindre ändringar i dokumentet för att tillgodose de synpunkter som har framfört i granskningsyttrandet, men utan att ändringarna föranleder att förslaget ställs ut på nytt. exempelvis handla om att önskar att planen ska kompletteras i ett visst avseende eller att något av kommunens ställningstaganden bör omformuleras eller tas bort. yttrande kan på detta sätt bli inaktuella, om kommunen ändrar över- siktsplanen utan en ny utställning. Vidare kan det bli svårt att förstå hur synpunkter förhåller sig till den antagna planen, om