prop · H70336 · 2019-10-29 00:00:00 — Sammantaget bedömer regeringen att det i princip är möjligt att straffbelägga samröre med en terroristorganisation utan att hamna i konflikt med regeringsformens bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter eller med (jfr även prop. 2015/16:78 s. 53–56). Regeringen lämnade därför förslag till en sådan reglering i den lagrådsremiss som beslutades . När det gäller den föreslagna lagstiftningens konkreta utformning anför Lagrådet att såväl lagtexten som författningskommentaren väcker frågor om huruvida straffansvaret verkligen är så tydligt avgränsat till såväl omfattning som tillämpningsområde som krävs för att inte riskera att komma i konflikt med den grundlagsskyddade föreningsfriheten. Enligt Lagrådets sammanfattande bedömning kan det inte uteslutas att lagrådsremissens förslag i praktiken skulle kunna komma att innebära att kriminaliseringen går för långt i förhållande till föreningsfriheten. Som framgår av avsnitt 4.2.1 föreslår regeringen justeringar i lagtexten mot bakgrund av Lagrådets synpunkter. Författningskommentaren har också setts över. Regeringen bedömer att det förslag som läggs fram är förenligt med föreningsfriheten. Den internationella humanitära rätten hindrar inte att det införs en straffbestämmelse om samröre med en terroristorganisation Den internationella humanitära rätten innehåller regler som är tillämpliga under väpnade konflikter, ockupation och neutralitet. Syftet med den är att i största möjliga utsträckning begränsa det lidande och de skador som en väpnad konflikt förorsakar såväl civila som stridande. Den humanitära rätten reglerar därför bl.a. vilka stridsmetoder och stridsmedel som de stridande parterna får använda samt ger ett särskilt skydd för sjuk- och själavård. Därutöver innehåller den regler om särskilt skydd för representanter för t.ex. Röda Korset och FN, som ofta är viktiga aktörer i arbetet med att lindra effekterna av en väpnad konflikt. I syfte att förhindra allvarliga överträdelser av den humanitära rätten har det funnits ett regelverk som innebär att enskilda kan ådra sig ett straffrättsligt ansvar. I de fall det finns stöd för det i traktater, i nationell lagstiftning eller annars följer av internationell sedvanerätt kan enskilda lagföras för krigsförbrytelser. Alla överträdelser av den humanitära rätten utgör emellertid inte krigsförbrytelser enligt interna- 2019/20:36 tionell rätt. Som utgångspunkt omfattar straffansvaret endast de mest allvarliga överträdelserna. Detta innebär emellertid inte att andra överträdelser av regelverket generellt sett är straffria. För en närmare beskrivning av internationell humanitär rätt se propositionen Straffansvar för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser (prop. 2013/14:146 s. 31–34). Att viss våldsanvändning är tillåten under väpnade konflikter innebär att gärningar som under fredstid skulle utgöra terroristbrott under vissa omständigheter skulle kunna vara accepterade under en väpnad konflikt, förutsatt att de inte riktar sig mot civila eller andra personer som är skyddade under den humanitära rätten. har som stat ett folkrättsligt ansvar för att den internationella humanitära rätten följs. Det är dessutom viktigt att motverka att stridandes incitament att följa den humanitära rätten minskar, eftersom detta skulle kunna leda till att civila i större utsträckning utsätts för angrepp. måste det emellertid beaktas att terrorismen är ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, det fria utövandet av mänskliga rättigheter och den ekonomiska och sociala utvecklingen. Den internationella humanitära rätten får i allt väsentligt anses förbjuda gärningar som kan utgöra terroristbrott och som riktas mot civila och andra skyddade personer. Regeringen har tidigare konstaterat att såväl terroristbrottslagen som rekryteringslagen och finansieringslagen kan vara tillämpliga på gärningar som har ägt rum under en väpnad konflikt (prop. 2015/16:78 s. 19). Det skulle alltså i sådana fall vara möjligt att döma för både krigsförbrytelse, enligt lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, och t.ex. terroristbrott, när detta kan anses motiverat utifrån sedvanliga regler om brottslighetskonkurrens (prop. 2013/14:146 s. 224). Detta innebär att den internationella humanitära rätten inte heller utgör något hinder mot att införa en bestämmelse som kriminaliserar samröre med en terroristorganisation. Det kan emellertid konstateras att det inte kan uteslutas att det i ett enskilt fall kan uppkomma en fråga om huruvida ett visst handlande under en väpnad konflikt som utgör en tillåten stridshandling och innebär en överträdelse av förbudet mot samröre med en terroristorganisation bör bestraffas enligt den senare bestämmelsen. Frågan får då, på sedvanligt sätt, lösas med ledning av tillämpliga regelverk, varvid det finns skäl att påminna om vikten av att upprätthålla respekten för den humanitära rätten. I avsnitt 4.2.1 redogörs för den närmare avgränsningen av samröresbrottet och vad denna avgränsning betyder för humanitär verksamhet som bedrivs inom ramen för en väpnad konflikt. Regeringen har gett i uppdrag att närmare analysera och ta ställning till om vissa grundläggande förutsättningar för tillämpningen av de brott som omfattas av den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism bör komma till tydligare uttryck i lagstiftningen, t.ex. i förhållande till den internationella humanitära rätten. 4.2.1Det ska vara förbjudet att ha samröre med en terroristorganisation Regeringens förslag: Det ska införas en ny straffbestämmelse som omfattar den som har vissa former av samröre med en terroristorganisation om gärningen är ägnad att främja, stärka eller understödja terroristorganisationen. De former av samröre som avses är att •ta befattning med vapen, ammunition, brandfarliga eller explosiva varor eller transportmedel för en terroristorganisation, •upplåta lokal eller mark till en terroristorganisation, eller •lämna annat liknande stöd till en terroristorganisation. Med terroristorganisation ska avses en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Försök till samröre med en terroristorganisation ska straffbeläggas. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian nämns annan liknande utrustning i uppräkningen av vilken utrustning det ska vara straffbart att ta befattning med. I promemorian anges vidare att upplåtandet av lokal eller mark ska ske för terroristorganisationens verksamhet. I förhållande till promemorian har formerna för samröre utökats till att även omfatta att lämna annat liknande stöd till en terroristorganisation. I promemorian föreslås inte att det av lagtexten ska framgå att gärningen ska vara ägnad att främja, stärka eller understödja terroristorganisationen. Straffbestämmelsen i promemorian är slutligen subsidiär i förhållande till den bestämmelse om deltagande i en terroristorganisation som föreslås där. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. ombudsmän, , , och , tillstyrker eller har inga invändningar mot promemorians förslag. framhåller att definitionen av en terroristorganisation möjligen kan förtydligas ytterligare och lagtexten göras mer lättöverskådlig med en hänvisning till definitionen av ”särskilt allvarlig brottslighet” i rekryteringslagen. Även påpekar, med hänsyn till legalitetsprincipen, behovet av en hänvisning till definitionen av ”särskilt allvarlig brottslighet”. bör en hänvisning göras till definitionen av särskilt allvarlig brottslighet i rekryteringslagen. framhåller att förslaget innehåller en tydlig definition av en terroristorganisation. Attunda tingsrätt är tveksam till om samröresbrottets avgränsning är lämplig. Tingsrätten ifrågasätter bl.a. om ”annan liknande utrustning” kan anses omfatta befattning med kommunikationsutrustning eller it-stöd. Tingsrätten uppger att det även kan finnas annan befattning som typiskt sett måste anses främja eller bidra till en terroristorganisations verksamhet som inte torde omfattas av bestämmelsen, exempelvis skyddsutrustning och narkotika. Tingsrätten konstaterar vidare att bestämmelsen inte omfattar att förse en terroristorganisation med information. Säkerhetspolisen noterar att bestämmelsen riskerar att tolkas så att det handlande som kan utgöra samröre med en terroristorganisation måste ske för själva terroristorganisationens räkning. Enligt bör det tydligare framgå att även en verksamhet som bedrivs av t.ex. endast en medlem i en terroristorganisation, för en terroristorganisations räkning, faller in under bestämmelsen. pekar på svårigheterna med att avgränsa vad som är , som avstyrker förslagen i pro- memorian, anför att det är så oklart bl.a. vad som avses med ”terrorist- organisation” att det måste betraktas som stridande mot den straffrättsliga , som avstyrker förslagen i promemorian, pekar på den omständigheten att ”särskilt allvarlig brottslig- het” definieras på olika sätt i finansieringslagen respektive rekryterings- lagen, och menar att detta skapar en inte obetydlig begreppsförvirring och anför vidare att definitionen av terroristorganisation är otydlig och riskerar att skapa tillämpnings- Det bör vidare förtydligas hur definitionen av en terrorist- organisation förhåller sig till de olika sanktionslistor som förekommer. Som ett alternativ till den förslagna definitionen föreslår samfundet att man utreder möjligheterna till en reglering som innebär att regeringen listar de organisationer som ska omfattas av lagstiftningen. Defenders har inga invändningar mot den föreslagna lagtekniska lös- ningen, men avstyrker förslaget eftersom det inte anges tydliga och kon- kreta gränsdragningar för vilka handlingar som ska straffbeläggas. svarsmakten vill uppmärksamma att förslaget medför att personer som under en väpnad konflikt tillhandahåller sjukvård och annat humanitärt stöd till en terroristorganisation kan komma att straffas vilket kan vara otillåtet enligt internationell humanitär rätt. artikel 16.1 tilläggsprotokoll I till . Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer i huvudsak I utkastet anges att även kommunikationsutrustning och annan utrustning liknande den i bestämmelsen uppräknade ska omfattas av det straffbara området. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. Några remissinstanser, däribland Hov- rätten för och , konstaterar att rekvisitet ”lämna annat liknande stöd” är allmänt hållet och därför kan befaras leda till tillämpnings- och avgränsningsproblem, men motsätter sig Rekvisitet ”annat liknande stöd” välkomnas av Åklagarmyn- digheten, som dock efterfrågar ett tydliggörande av straffansvarets nedre Säkerhetspolisen menar att det finns behov av att kriminalisera exempelvis stöd som utgörs av produktion av propaganda för terrorism och anför att det är viktigt att det framgår att även sådant stöd täcks av Justitiekanslern, som visserligen ser positivt på att lagförslaget be- gränsats till att endast omfatta vissa specifika former av samröre med en terroristorganisation, anser att utformningen av de nya straffbestämmel- serna och utvidgningen av bestämmelsernas tillämpningsområde kan leda till såväl bevissvårigheter som tillämpningsproblem, vilket i förlängningen riskerar att urholka lagstiftningens ändamål och effektivitet. advokatsamfund, som avstyrker förslagen, anser inte att den föreslagna be- stämmelsen är avgränsad på ett tillräckligt tydligt sätt. fundet att tillämpningsområdet inte är begränsat till sådana handlingar som på något sätt upprätthåller och stärker terroristorganisationen. alltför oklart formulerat, vilket uppenbart riskerar att negativt påverka förutsebarheten avseende vad som kan anses omfattas av straffansvaret, liksom den enskildes rättssäkerhet. skulle den föreslagna regleringen, särskilt punkten ”lämna annat liknande stöd”, i praktiken innebära en begränsning av den grundlagsskyddade för- Liknande synpunkter förs fram av , som ifrågasätter om det med den beskrivning av gärningar som görs i utkastet är möjligt att upprätthålla skillnaden mellan samröre och deltagande. ligt är förslaget mycket extensivt och kriminaliserar handlanden som i många samhällen inte utgör brottslig verksamhet, vilket innebär att många asylsökande, som kommer från samhällen där terroris- torganisationer verkar, skulle kunna komma att uppfylla de objektiva rekvisiten i bestämmelserna. Det kan också bli svårt för personer som inte är flyktingar att besöka anhöriga i länder där terroristorganisationer har kontroll utan att bli misstänkta för samröre. Det finns risk för att asyl- sökande väljer att dölja delar av sin bakgrund, sin hemvist och grunden för asylskäl och därmed att skyddsskälen inte blir tillräckligt utredda. slaget kan också öka risken för att personer inte vill visa upp sina pass för myndigheterna för att undvika risken för att bli misstänkta för brott. När det gäller definitionen av en terroristorganisation anser att tekniken med korsvisa hänvisningar gör lagstiftningen svåröverskådlig och att frågan om hur en terroristorganisation ska definieras bör behandlas ytterligare under den fortsatta beredningen. tidigare framförda synpunkter om tillämpningsproblem med definitionen av en terroristorganisation. Säkerhetspolisen konstaterar att den föreslagna lagstiftningen utgår från ett organisationsbegrepp som är mer beständigt än det som är vanligast förekommande åtminstone i en svensk kontext. Även framför synpunkter på definitionen och menar att det uppstår problem när en terroristorganisation även bedriver humanitär, politisk eller propagandaverksamhet. överväganden och riktlinjer i dessa delar. och TU Medier i avstyrker för- slaget och anser att det finns gränsdragningsproblem i förhållande till journalistisk och publicistisk verksamhet. ett tydligt undantag för journalistisk verksamhet. det bör tydliggöras att journalistisk verksamhet som inte bedrivs som en integrerad del inom ramen för en terroristorganisation faller utanför det Svenska Röda Korset uppger att det bör införas ett tydligt undantag för utförande av sjukvårdsuppgifter som är förenliga med medicinska etiska principer oberoende av vem som kommer i åtnjutande av dem och uppmärksammar tilläggsprotokoll till Genève- konventionerna om straffrihet för sjukvårdsuppgifter. Skälen för regeringens förslag Vad avses med en terroristorganisation? Regeringen har tidigare gjort bedömningen att det inte borde införas någon legaldefinition av begreppen terrorist och terroristorganisation och att begreppen inte heller borde användas i lagtext (prop. 2015/16:78 s. 50). Som regeringen konstaterat bör nu ett särskilt straffansvar för vissa former av samröre med en terroristorganisation införas. Med hänsyn till att be- greppet terroristorganisation är centralt för avgränsningen av det straffbara handlandet talar såväl rättssäkerheten som förutsebarheten för att begrep- pet bör definieras i lag. Flertalet remissinstanser instämmer i den bedöm- Dessutom kommer flera paragrafer att behöva omnämna det slags organisationer som det ska vara förbjudet att ha samröre med. hovet av att inte i onödan belasta lagtexten med otympliga omskrivningar talar därför för att en definition som anger vad som avses med en terrorist- organisation bör införas i lag. Av definitionen bör framgå dels vilken typ av organisation eller gruppering som avses, dels vilken slags kriminell verksamhet som avses. I EU:s terrorismdirektiv definieras en terroristgrupp som en strukturerad grupp, inrättad , bestående av mer än två personer, som handlar i samförstånd för att begå terroristbrott. grupp avses en grupp som inte tillkommit slumpartat för att begå ett brott och som inte nödvändigtvis har formellt fastställda roller för medlemmarna, kontinuitet i sammansättningen eller en noggrant utarbetad struktur (artikel 2.3). När straffansvaret för finansiering av en terrorist eller en terroristorga- nisation infördes i 3 § första stycket 2 finansieringslagen, gjorde reger- ingen bedömningen att med begreppet terrorist skulle i det aktuella sam- manhanget avses en person som begår terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämp- ling eller medverkan till sådan brottslighet och att med begreppet terrorist- organisation skulle avses en grupp av personer som företar sådana hand- Genom att knyta definitionen av terrorist och terroristorganisation till utförandet av straffbara gärningar i förhållande till särskilt allvarlig brottslighet bedömde regeringen att det tillräckligt tydligt skulle framgå vilka personer och organisationer som avses. Ett på så sätt utformat straff- ansvar ansågs därför inte stå i konflikt med legalitetsprincipen (prop. 2015/16:78 s. 49). För att avgränsa vilken grupp det skulle vara straffbart att finansiera an- vändes i finansieringslagen begreppet ”en sammanslutning av personer”. samband med att det infördes ett straffansvar för underlåtenhet att för- hindra brott för ledande personer inom en sammanslutning uttalade re- geringen att begreppet sammanslutning enligt gängse språkbruk får anses omfatta såväl olika former av juridiska personer som mer eller mindre varaktiga grupperingar och nätverk (prop. 2015/16:113 s. 54). slutning i betydelsen mer eller mindre varaktiga grupperingar och nätverk i den betydelse som begreppet redan har i liknande lagstiftning – är den beskrivning som bäst passar in på den typ av terroristgruppering som regeringen anser att det är angeläget att komma åt. utesluter inte heller att sammanslutningen verkar i form av en juridisk När det gäller den kriminella verksamhet som sammanslutningen ska ägna sig åt för att det ska vara fråga om en terroristorganisation, anges i den ovan nämnda bestämmelsen i finansieringslagen att det ska vara fråga om särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Begreppet särskilt allvarlig brottslighet är definierat i finansieringslagen. Det används även i rekryteringslagen, där det har samma innebörd som i finansieringslagen med den enda skill- naden att särskilt allvarlig brottslighet enligt rekryteringslagen även om- fattar brott enligt 3 § finansieringslagen. Särskilt allvarlig brottslighet får numera anses vara ett vedertaget begrepp och det är just sådana handlingar som avses med begreppet i de båda lagarna som en kriminalisering av samröre med en terroristorganisation i förlängningen syftar till att komma Att använda ett begrepp som redan finns och har en precis innebörd i den aktuella lagstiftningen bör dessutom kunna bidra till en mer överskåd- Den för samröresbrottet relevanta kriminella verksamheten bör därför vara särskilt allvarlig brottslighet. att definitionen av en terroristorganisation kompletteras med en hänvis- ning till definitionen av särskilt allvarlig brottslighet i rekryteringslagen. Regeringen bedömer emellertid att det inte är nödvändigt med en sådan hänvisning eftersom det i 2 § rekryteringslagen anges vad som avses med särskilt allvarlig brottslighet enligt lagen. Det framgår alltså redan med tillräcklig tydlighet vad som avses med särskilt allvarlig brottslighet i rekryteringslagen, den lag i vilken den nya straffbestämmelsen föreslås placeras (se avsnitt 4.2.3). Några remissinstanser, bl.a. Attunda tingsrätt, och Lunds universitet samt , påpekar att den föreslagna de- finitionen kan leda till tillämpnings- och avgränsningsproblem. rätt konstaterar att definitionen innebär att med terroristorganisation avses bl.a. en organisation som tar befattning med pengar på sätt som anges i 3 § finansieringslagen, även om organisationen inte ägnar sig åt sådana brott som i övrigt framgår av uppräkningen i 2 § rekryteringslagen. exempel komma att handla om institutioner som på olika sätt ägnar sig åt Kriminaliseringen skulle t.ex. kunna träffa en sådan in- Enligt hovrätten blir kriminaliseringen mycket vid och det blir därmed svårt att överblicka var gränserna för straffansvaret går i fråga om samröresbrottet. Flera andra remissinstanser, bl.a. uni- versitet, är emellertid positiva till den föreslagna definitionen. konstaterar att det är riktigt som påpekar att en institution som ägnar sig åt terrorismfinansiering kommer att räknas som terroristorgani- Eftersom upplåtelse av en lokal föreslås vara en av de samröres- former som ska omfattas av straffansvaret, är det också riktigt att den som är hyresvärd åt en terroristorganisation kan komma att kunna göra sig skyldig till samröresbrott. Det förutsätter dock att hyresvärden har uppsåt till att särskilt allvarlig brottslighet förekommer inom organisationen. Även om det i vissa fall är uppenbart att det handlar om en terroristorga- nisation (såsom i fråga om t.ex. Daesh och Boko Haram), är det ofrånkom- ligt att man i andra fall kan ställas inför gränsdragningar när det handlar om att bedöma om en viss sammanslutning är en terroristorganisation eller Det kan vara fallet i fråga om sammanslutningar inom vilka det be- drivs såväl terroristbrottslighet som t.ex. politisk verksamhet. om klart avskiljbara verksamheter kan det vara naturligt att betrakta enbart den del av verksamheten inom vilken terroristbrottslighet begås som en Den politiska grenen i sådan verksamhet kan då vara att betrakta som en separat sammanslutning. Ett sådant betraktelsesätt an- vänds i bl.a. vissa s.k. sanktionslistor (se vidare nedan) där det förekommer att enbart en militär gren av en sammanslutning är upptagen Om verksamheterna är integrerade i varandra är det emellertid 2019/20:36 svårare att betrakta dem som separata verksamheter. Organisationen kan då i stället i sin helhet vara att betrakta som en terroristorganisation. Det kan också vara fråga om att bedöma om en organisation är en terroristorganisation. Även i den situationen kan, som uppmärksammar, svåra gränsdragningsfrågor uppkomma. Som regeringen har uttalat måste frågan avgöras med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. En omständighet som kan vara av betydelse för en sådan bedömning är om organisationen har tagit tydligt, offentligt och trovärdigt avstånd från tidigare brottsliga handlingar och helt övergått till annan verksamhet (prop. 2015/16:78 s. 68). Svårigheterna att i vissa fall bedöma om en organisation är en terroristorganisation hindrar inte att det införs en definition av en terroristorganisation. Tvärtom syftar en definition till att så tydligt som möjligt dra upp gränserna för det straffbara området, och den föreslagna definitionen klargör på ett ändamålsenligt sätt vilka sammanslutningar det ska vara straffbart att ha samröre med. Den föreslagna definitionen är alltså väl ägnad att bidra till en ökad rättssäkerhet och förutsebarhet. Med anledning av kritiken från några remissinstanser om att promemorian enbart fokuserar på extremistiska islamistiska organisationer (se närmare avsnitt 4.1), finns det skäl att betona att den föreslagna definitionen av en terroristorganisation inte på något sätt begränsar tillämpningsområdet till organisationer med särskilda ideologiska eller religiösa inriktningar. Definitionen träffar alla sammanslutningar som ägnar sig åt terroristbrottslighet eller annan särskilt allvarlig brottslighet. Att en sammanslutning förekommer på EU:s eller FN:s sanktionslistor är en omständighet som starkt talar för att det rör sig om en terroristorganisation. Det är dock inte en omständighet som är vare sig nödvändig eller i alla situationer tillräcklig för att man ska kunna dra den slutsatsen (jfr prop. 2015/16:78 s. 67–68). Sammanfattningsvis bör en terroristorganisation i lag definieras som en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet.