prop · H70348 · 2019-11-19 00:00:00 — En arbetstagarorganisation anger att lönekartläggning ofta medför konkreta åtgärder vilket bygger på att det sker dokumentation: Bland de företag som genomfört lönekartläggningar leder lönekartläggningen till konkreta åtgärder och resultat i mer än hälften av fallen. (Ex justering av löner, framtagande av lönesättande kriterier etc). Även om frågan om dokumentation inte undersöks särskilt så är vår bedömning att det arbete som genomförs också i stor utsträckning dokumenteras utifrån att vi kan se att så pass många identifierat konkreta åtgärder. 5.1.4 Arbetsgivare vill genomföra lönekartläggning mer sällan föreskriver lagstiftningen att arbetsgivare ska genomföra lönekartläggning . krävde lagstiftningen att lönekartläggning skulle genomföras . På frågan om med vilket intervall lagen bör föreskriva hur ofta lönekartläggning ska genomföras svarar samtliga arbetstagarorganisationer att den bör genomföras . Bland arbetsgivarorganisationerna är bilden mer blandad. Sex organisationer tycker att är ett lämpligt intervall och två tycker att är lämpligt. Två organisationer tycker att lagen inte bör föreskriva något särskilt intervall. Som skäl till att genomföra lönekartläggning anges att det är resurskrävande att starta om på nytt om arbetet sker med långt mellanrum och att lönerna är rörliga: När det varit så mycket som emellan så har man tappat både kunskap och rutin i arbetet. Görs detta så underhålls kunskap och rutiner på ett annat sätt. Dessutom är det så att det hinner hända oerhört mycket på en arbetsplats . Omorganisationer, människor som byter arbetsplats, nya tjänster etc. Så på så sätt bli arbetet mindre krävande och mindre omfattande när det görs istället […]. Ett argument för att intervallet inte bör regleras i lag är att det blir en onödig belastning på arbetsgivare: regler bör mjukas upp så att arbetsgivaren i samverkan med den fackliga motparten i samband med lönerevisionsarbetet, med utgångspunkten att endast sakliga skäl kan motivera löneskillnader, gör kontroller av hur löneläget ser ut för arbetstagare med likartat arbetsinnehåll (lika finns ofta inte) och en kontroll av lönestrukturen för olika grupper av arbetstagare. Exakt hur gruppindelningar och jämförelser ska göras bör inte lagregleras. Med en sådan utgångspunkt blir frågan om intervall irrelevant. Att genomföra lönekartläggning innebär definitivt en onödig belastning på företagen. 5.1.5 Olika syn på samverkan och tillgång till uppgifter om löner En central del av genomförandet av lönekartläggning handlar om att arbetsgivare och arbetstagarrepresentanter ska samverka. Arbetsgivaren ska förse berörd arbetstagarorganisation med den information som behövs för att organisationen ska kunna samverka i arbetet med aktiva åtgärder.96 I enkäten frågade vi hur 963 kap. 11 och 12 §§ diskrimineringslagen (2008:567). R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G Majoriteten av arbetstagarorganisationerna upplever att samverkan fungerar ganska dåligt med några goda undantag. Arbetsgivarorganisationerna har en mer positiv syn på samverkan och anger att det fungerar bra med några undantag. En fråga som tas upp av både arbetstagare och arbetsgivare när de ska motivera sina svar om samverkan handlar om tillgång till uppgifter om löner. Från arbetstagarsidan handlar det om att få tillgång till uppgifter om de anställdas löner. Från arbetsgivarna bedöms det istället som ett problem att arbetstagarrepresentanter vill ha tillgång till uppgifter över anställdas löner, vilka arbetsgivarna menar inte behövs för lönekartläggningen. En arbetstagarorganisation önskar mer vägledning om hur samverkan bör gå till: Samverkan fungerar ofta så att arbetsgivaren kommer med en färdig kartläggning som de vill att facklig part ska "skriva under". Det är inte samverkan för oss som facklig part. Samverkan innebär att man helt enkelt samarbetar för att detta arbete ska bli bra och rätt från början. Vi förespråkar en modell där facklig part deltar redan i början - dvs. i arbetsvärderingen - och på så sätt uppnås en bra samverkan. Här behövs tydligare vägledning kring vad som avses med samverkan i lagen. 5.1.6 Lönekartläggning bedöms vara ganska arbetskrävande De flesta arbetsgivarorganisationerna uppger att lönekartläggning är mycket arbetskrävande och upptar en stor del av arbetsgivarens arbete avseende löner. Organisationerna på arbetstagarsidan anser att arbetet är ganska arbetskrävande. Tabell 4 Bedömer ni att genomförandet av lönekartläggning på arbetsplatserna generellt sett är arbetskrävande? Lönekartläggning är mycket arbetskrävande och upptar en stor del av arbetsgivarens arbete Lönekartläggning är ganska arbetskrävande och utgör en betydande del av arbetsgivarens arbete Lönekartläggning är inte särskilt arbetskrävande, det tar lite extra tid utöver annat arbete med löner. Lönekartläggning är inte alls arbetskrävande, det görs i samband med annat arbete med löner och tar ingen ytterligare tid i anspråk. Kan ej bedöma. 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En organisation beskriver skälen till att arbetet med lönekartläggning blir arbetskrävande: Arbetet med lönekartläggningar tar mycket tid och är kostnadskrävande och det är inte i paritet med de osakliga löneskillnader som ev. upptäcks i branschen. Sammanställning av löner, kön, indelning i grupperingar är tidskrävande och tar mycket från andra arbetsuppgifter. För stora och medelstora företag med flera arbetsplatser är det svårt att göra jämförelser som är relevanta och arbetet blir även av den anledningen tidskrävande. Många företag och koncerner har också matrisorganisationer vilka inte "passar in" i diskrimineringslagens krav om juridisk person. Lönekartläggningen måste således "arbeta om" och förändra organisationen i teorin vilket är mycket tidskrävande. Två organisationer påtalar att arbetet är krävande första gången men att det blir lättare: Lönekartläggning är framförallt krävande när det genomförs första gången. Självklart tar det tid i anspråk men för de företag som har upparbetade rutiner och har de grundläggande delarna för en saklig lönesättning på plats går det snabbare […]. Att arbetet är arbetskrävande framkommer i en intervju med en medelstor kommun som genomfört lönekartläggning. Enligt arbetsgivaren är det framför allt värderingen av olika befattningar som har tagit tid. Kommunen har cirka 1500 anställda och det har tagit att genomföra värderingen av de olika befattningarna. Det mest arbetskrävande var enligt kommunen att göra bedömningen av likvärdiga arbeten.97 Det finns flera studier som har försökt närma sig frågan om hur arbetskrävande eller kostsamt det är för arbetsgivare att genomföra aktiva åtgärder. Statskontoret har uppskattade kostnaderna för arbetsgivare för att bedriva aktiva åtgärder till och anställd.98 En studie från (2006) som såg på administrativa kostnader av olika lagstiftningar för företag kom fram till att kostnaderna för lönekartläggningar var , och för upprättande av jämställdhetsplaner , med reservation för att det är ungefärliga uppskattningar.99 I SOU 2010:7 anges att i några typfall uppskattades kostnaderna uppgå till per anställd och år för mindre företag, medan den anges med endast per person och år för företag med 500 anställda. Regeringen har uttalat att lönekartläggning inte bör ålägga arbetsgivare och andra alltför omfattande administrativa uppgifter (se avsnitt 1.4.2). Enligt de arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer vi tillfrågade i enkäten har regeringens ambition 97Intervju med personalenheten på en kommun, . 98Se Statskontoret 2011. Uppskattningen bygger på enkäter som skickades till ett urval av 220 arbetsgivare av vilka svarade. 99Uppskattningar bygger på intervjuer med ett urval företagsföreträdare. Det konstateras att det varit svårt att få till en bra genomgång med mindre företag. Totalt genomfördes 200 intervjuer. R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G inte uppnåtts, utan lönekartläggningarna bedöms i stället vara mycket eller ganska arbetskrävande. Konsulter kan användas för att genomföra lönekartläggning men på en fråga om hur vanligt det är att använda konsulter har organisationerna i de flesta fall inte haft kunskap om hur vanligt konsultanvändning är. En organisation beskriver arbetsbördan och behovet av att använda konsulter så här: Ökade krav på olika typer av kartläggning och dokumentation är generellt en stor arbetsbörda för både arbetsgivare och lokalfackliga. Det gör att analyserna ofta blir lite slarviga och konsulter kan därför behövas för att göra det bra. Det kan vara svårt ibland för konsulter då dessa måste kunna sektorn/arbetsplatsen. Konsulter kan innebära att det blir gjort, men negativt är att man då inte har eller skaffar kunskapen om lönekartläggningar internt. Konsulter saknar ofta förmåga att bedöma "likvärdigt". 5.2 Efterlevs lagstiftningen? I enkäten ställde vi flera frågor om hur arbetsgivare inom organisationernas områden efterlever olika delar av lagstiftningen, såsom att bedöma löneskillnader för lika respektive likvärdiga arbeten och att uppfylla kraven på dokumentation. Om lagen efterlevs eller inte kan i ett första skede handla om ifall arbetsgivare känner till vilka krav som ställs på dem. 5.2.1 Kunskapen bedöms vara god hos stora arbetsgivare Organisationerna bedömer generellt sett att kunskaperna om lönekartläggning hos arbetsgivarna är goda. Hälften av arbetstagarorganisationerna bedömer dock att kunskaperna är ganska eller mycket låga. Tabell 5 Hur bedömer ni, generellt sett, kunskaperna hos ledningen inom företagen/organisationerna inom ert medlemsområde om diskrimineringslagens krav på lönekartläggning? De har mycket god kunskap De har ganska god kunskap De har ganska låg kunskap De har mycket låg kunskap I enkäten framkommer att organisationerna uppfattar att det är skillnader i kunskaperna mellan små och stora företag. Många anger att det går en skiljelinje mellan arbetsgivare som har och de som inte har en personalavdelning. 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N arbetsgivare som är stora nog att ha en personalavdelning eller HR-funktion anses ha större kunskaper om lagstiftningen än arbetsgivare som saknar denna funktion. Att kunskapen är lägre hos mindre arbetsgivare bekräftas även vid en intervju med en branschorganisation som företräder småföretagare.100 5.2.2 Svårt att veta något om hur lagen efterlevs I enkäten ställdes flera frågor om i vilken utsträckning arbetsgivare genomför de olika delarna av analyserna i samband med lönekartläggning. Merparten av arbetsgivarorganisationerna angav att de inte kunde bedöma i vilken utsträckning lagstiftningen efterlevs. Bland arbetstagarorganisationerna var det en stor spridning i svaren där fyra organisationer angav att de flesta arbetsgivare inom deras område gör en bedömning av löneskillnader för lika arbeten medan fem angav att inte så många eller nästan ingen gör denna analys. Utifrån enkätsvaren är det svårt att få en samlad bild av i vilken utsträckning arbetsgivare lever upp till lagens krav. Att gå till botten med att ta reda på i vilken utsträckning lagen efterlevs är komplicerat och det skulle sannolikt kräva en omfattande tillsynsinsats bland arbetsgivare i olika storleksklasser.101 De tillsynsinsatser som har gjorts har riktats mot företag och organisationer med många anställda och det finns därför låga kunskaper om hur lagstiftningen efterlevs bland arbetsgivare med få anställda.102 Det finns emellertid en uppfattning bland de organisationer som svarat på enkäten att stora företag och organisationer efterlever lagstiftningen i högre utsträckning än mindre organisationer och att offentlig sektor efterlever lagkraven i högre utsträckning än privat sektor. Även genomförda intervjuer bekräftar bilden av att efterlevnaden av lagstiftningen är lägre hos små än hos stora arbetsgivare.103 5.3 Ger lagstiftningen effekt? I enkäten ställdes flera frågor om vilken effekt i form av till exempel direkta lönepåslag eller ändrad praxis som lönekartläggning kan tänkas ha. 100Intervju med branschorganisation som företräder småföretagare, . 101Det är svårt att få en uppfattning av hur lagstiftningen efterlevs med hjälp av enkäter till arbetsgivare. Det finns en stor risk för att bortfallet bland de svarande blir större bland företag som inte genomför lönekartläggning. Det finns även en risk att företag överskattar sina insatser inom området i det fall en myndighet ställer frågan om de efterlever lagstiftningen. Detta var huvudskälen till att valde att inte genomföra en enkät direkt till arbetsgivare. 102Se vidare i avsnitt 2.5 och 4.3.2. 103Vid en intervju med en branschorganisation som företräder småföretagare () angav organisationen att de i princip aldrig får frågor om lönekartläggning från sina medlemmar. Deras bedömning var att mycket få småföretag känner till och tillämpar kraven på lönekartläggning. En intervju med ett konsultföretag () som säljer tjänster inom lönekartläggning bekräftar bilden av att det främst är större företag som lever upp till kraven i lagstiftningen. R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G 5.3.1 Osakliga löneskillnader upptäcks ibland eller sällan Den första frågan om lagstiftningens möjliga effekt handlade om hur ofta arbetsgivare upptäcker osakliga löneskillnader. Ingen av de svarande organisationerna uppgav att arbetsgivare ofta upptäcker osakliga löneskillnader. I stället svarade organisationerna att arbetsgivarna ibland eller sällan upptäcker osakliga löneskillnader. Det var dock åtta organisationer som inte kunde bedöma hur ofta osakliga löneskillnader upptäcks. I nästa steg tillfrågades organisationerna hur ofta lönerna höjs för de personer eller grupper som ansetts ha för låga löner. På den frågan hade arbetsgivar- och arbetstagarsidan olika syn. De flesta arbetsgivarorganisationer uppgav att löneskillnader åtgärdas direkt, medan merparten av arbetstagarorganisationerna angav att lönerna höjs ibland, och i många fall . Hälften av arbetstagarorganisationerna kunde emellertid inte bedöma hur ofta lönerna höjs i samband med lönekartläggning. Förutom ett direkt påslag på lön då osakliga löneskillnader uppdagas kan lönekartläggning tänkas påverka löneskillnader genom mer indirekta effekter. Dessa indirekta effekter kan uppstå då arbetsgivaren ändrar beteende eller rutiner genom att ojämställda villkor hos arbetsgivaren upptäcks. I enkäten tillfrågades organisationerna om kraven på aktiva åtgärder i diskrimineringslagen bidrar till att synliggöra tecken på ojämställda villkor på arbetsplatserna. Organisationerna svarade att aktiva åtgärder ibland leder till att problem hos arbetsgivaren med att kombinera arbete och familj synliggörs. Andra tecken på ojämställda villkor som de aktiva åtgärderna ibland kan bidra till att synliggöra var enligt organisationerna: en rekryteringsprocess som missgynnar det ena könet, ojämställda ingångslöner, sämre chans att bli befordrad till chefsposition för det ena könet samt otydlig praxis för lönesättning som kan missgynna det ena könet. Däremot svarade de flesta att ofrivilligt deltidsarbete som i högre grad drabbar det ena könet aldrig är en faktor som synliggörs i samband med aktiva åtgärder. Vid en intervju med en kommun som genomfört lönekartläggning framkom att arbetsgivaren upplever att lönekartläggning är ett användbart verktyg för att få en överblick över lönestrukturen inom kommunen. De angav också att lönekartläggning bidrar till att de kan redogöra för de anställda på vilka grunder lönerna sätts.104 Arbetet med lönekartläggning kan även medföra ett proaktivt tankesätt genom att chefer vid lönesättning säkerställer att lönen är saklig. Vid en intervju med ett större företag inom försäkringsbranschen framkom det att företaget från centralt håll håller i utbildning och diskussioner om lönesättning och osakliga 104Intervju med företrädare för personalenheten i en kommun, . 60 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N löneskillnader med chefer i organisationen. Detta för att förhindra att cheferna gör på olika sätt vid lönesättning och att osakliga löneskillnader uppstår.105 5.3.2 Komplicerad lagstiftning orsak till utebliven lönekartläggning En fråga i enkäten handlade om orsaker till att lagstiftningen om lönekartläggning inte efterlevs av arbetsgivare. Både arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna angav att den huvudsakliga orsaken till att lagstiftningen inte efterlevs är att lönekartläggning uppfattas som komplicerad att genomföra i praktiken. Arbetsgivarorganisationerna bedömde också att en vanlig orsak till att arbetsgivare inte genomför lönekartläggning är att arbetsgivarna bedömer att det inte finns några osakliga löneskillnader hos arbetsgivaren och därför inget behov av lönekartläggning. Ett fåtal organisationer angav som orsak till att lagen inte efterlevs att arbetsgivarna inte känner till kraven i lagstiftningen. Ett fåtal arbetstagarorganisationer angav att det är för lite tillsyn av om arbetsgivare efterlever lagstiftningen och att det inte är tillräckligt hårda sanktioner för den som bryter mot kraven i lagstiftningen. Tre arbetstagarorganisationer angav att det saknas tydliga lönekriterier eller lönestatistik som kan utgöra underlag för lönekartläggning. 5.3.3 Lagstiftningen som helhet fungerar ganska dåligt I en av enkätfrågorna bad vi organisationerna göra en helhetsbedömning av hur väl lagstiftningen fungerar inom deras medlemsområde. Den övervägande majoriteten tycker att lagstiftningen fungerar ganska dåligt. Tabell 6 Hur väl fungerar lagstiftningen avseende lönekartläggning som helhet för att motverka osakliga löneskillnader mellan män och kvinnor inom ert medlemsområde? Gör en sammanfattande bedömning utifrån hur lätt lagen är att tillämpa, om den efterlevs av arbetsgivare och om den ger effekt i form av minskade löneskillnader på de arbetsplatser ni representerar. Lagstiftningen fungerar mycket bra Lagstiftningen fungerar ganska bra Lagstiftningen fungerar ganska dåligt Lagstiftningen fungerar mycket dåligt 105 Intervju, (). R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G Organisationerna ombads att bedöma om det finns skillnader avseende hur lagstiftningen fungerar för större respektive mindre företag. Organisationerna beskriver att lagstiftningen fungerar dåligt för riktigt små och riktigt stora arbetsgivare. För de små företagen är det bristen på kunskap och en relativt sett stor arbetsbörda för arbetsgivaren som anges som skäl till att lagstiftningen inte fungerar optimalt. Vid en intervju med en branschorganisation som företräder småföretag framkommer också att det är svårt att separera yrkesrollen från den anställda i små företag, vilket krävs för att kunna bedöma om arbeten är lika och framför allt likvärdiga.106 För de stora företagen är det istället svårigheten att överblicka de olika yrkesrollerna inom företaget som leder till att det blir ett tidskrävande och utdraget arbete. En organisation uppger också att det finns en tydlig problematik för stora arbetsgivare med verksamhet i olika delar av landet där marknadspåverkan på lönerna kan se olika ut. En organisation påtalar att det skulle vara bra att förändra lagstiftningen så att kartläggning och analys kunde göras på en annan organisatorisk nivå: För stora organisationer blir kartläggningen på en övergripande nivå hos arbetsgivaren ibland så svårhanterlig att jämförelserna tappar i relevans. Kanske skulle analys och kartläggning på en annan organisatorisk nivå vara mer relevant för stora arbetsgivare med väsentligt olika verksamheter. 5.3.4 Önskemål om förändrad lagstiftning och mer stöd I enkäten tillfrågades organisationerna om det finns några åtgärder som skulle kunna förbättra lönekartläggningarnas genomslag på löneskillnaderna mellan män och kvinnor.107 Hälften av organisationerna prioriterar förändringar i lagstiftningen, till exempel att tydliggöra eller förenkla kraven på arbetsgivare. Lika många ville se mer stöd från DO vid genomförandet av lönekartläggning, till exempel via informationsmaterial eller support. Både arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer var samstämmiga i att det skulle vara önskvärt med förändringar i lagstiftningen och mer stöd från DO vid genomförandet av lönekartläggning. Det fanns flera områden där endast arbetstagarorganisationerna vill se förändringar. Det handlar om ökad tillsyn, vilket sex av tio arbetstagarorganisationer anser vara 106Intervju med branschorganisation som företräder småföretagare, . 107Organisationerna gavs möjlighet att välja maximalt tre av följande åtgärdsförslag: förändringar i lagstiftningen, mer stöd från DO vid genomförandet, ökad tillsyn av om lagstiftningen efterlevs, effektivare sanktionsmöjligheter, att kraven på lönekartläggning gjordes semidispositiva eller att det skulle finnas krav på att offentliggöra företags/organisationers löneskillnader. Respondenterna gavs även möjlighet att svara annat eller nej, inget av ovanstående skulle bidra till bättre resultat av lönekartläggningarna. 62 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Fem av tio vill se effektivare sanktionsmöjligheter genom till exempel viten. Fyra organisationer valde att prioritera att det borde finnas krav på att offentliggöra företags och organisationers löneskillnader till exempel på en myndighets webbplats eller i företagets årsredovisning.108 Fyra arbetsgivarorganisationer och två arbetstagarorganisationer önskar att kraven gjordes semidispositiva, det vill säga att lagen skulle kunna avtalas bort om det istället fanns en överenskommelse mellan parterna i kollektivavtal. Flera organisationer påtalade i fritextsvar att det skulle vara önskvärt att det fanns enkla digitala verktyg för att göra analysen. Några påtalade att sådana verktyg behöver kunna anpassas till företagens strategi för lönesättning. Slutligen tillfrågades organisationerna om det finns andra sätt än lönekartläggning som kan bidra till att motverka osakliga löneskillnader mellan män och kvinnor och som staten borde stödja i högre utsträckning. Flera organisationer framför att det skulle vara önskvärt att stävja könsstereotypa yrkesval. Flera organisationer menar även att parternas insatser är avgörande för en jämställd lönesättning och att staten borde agera för att underlätta parternas arbete. En organisation anger att man från statens sida behöver fortsätta arbetet med jämnare uttag av föräldraledighet. Andra synpunkter var att det borde finnas bättre möjligheter för arbetstagarsidan att strida för justeringar på gruppnivå och att regeringen borde se över uppdrag i förhållande till märket.109 108Krav på enskilda arbetsgivare att offentliggöra löneskillnader finns bland annat i . Se till exempel Veldman A., Timmer A. (2017). 109I förordning (2007:912) med instruktion för anges att myndigheten ska tillvarata och upprätthålla den samsyn som finns på arbetsmarknaden om den konkurrensutsatta sektorns lönenormerande roll. Det bör vara detta som avses med uppdrag i förhållande till märket. R I K S R E V I S I O N E N D I S K R I M I N E R I N G S L A G E N S K R A V P Å L Ö N E K A R T L Ä G G N I N G 6 Analys och slutsatser har granskat hur väl lönekartläggning fungerar för att motverka osakliga skillnader i lön och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män. De specifika granskningsfrågor som undersöktes var i vilken grad lönekartläggning kan bidra till att minska osakliga löneskillnader på arbetsmarknaden, om dokumentation av lönekartläggning påverkar könsskillnaderna hos arbetsgivare och om lagstiftningen fungerar i praktiken.