prop · H70336 · 2019-10-29 00:00:00 — I rekryteringslagen regleras straffansvaret för gärningar som har samband med terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet men där straffansvaret avser ett tidigare stadium. Det gäller offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa. För dessa brott krävs att det kan bevisas att det finns en avsikt eller vetskap om att terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet ska begås. Det krävs dock inte att brottet är preciserat i fråga om tidpunkt eller närmare tillvägagångssätt. Uppsåtet behöver alltså inte avse en viss bestämd gärning, utan det är tillräckligt att det finns uppsåt till att det förr eller senare ska begås terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet. Därutöver är det enligt finansieringslagen straffbart att finansiera eller försöka finansiera olika slags terroristbrottslighet. Straffansvaret omfattar också att finansiera eller försöka finansiera en terrorist eller en terroristorganisation (en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet) oavsett syftet med finansieringen. I dessa fall behöver det alltså inte finnas en avsikt att terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet ska begås. Den kriminaliseringen tar inte heller, annat än indirekt, sikte på brottsliga gärningar utan är i stället inriktad på personer och sammanslutningar som begår vissa brott. Det är för straffansvar tillräckligt att finansieringen har skett i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas av en person eller en sammanslutning av visst slag. Förslaget om att kriminalisera deltagande i en terroristorganisation Frågan om att införa ett särskilt straffansvar för deltagande i terroristorganisationer eller andra kriminella organisationer har övervägts vid ett antal tillfällen men detta har hitintills inte lett till lagstiftning (se Ds 2017:62 s. I lagrådsremissen Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation föreslogs införande av ett särskilt straffansvar för den som deltar i verksamheten i en terroristorganisation på ett sätt som är ägnat att främja, stärka eller understödja organisationen (Ju2019/00767/L5). Enligt bedömningen i lagrådsremissen finns det ett behov av att kunna ingripa mot deltagandet som sådant i en terroristorganisation. Vidare gjordes bedömningen att en straffbestämmelse om deltagande i en terroristorganisations verksamhet kan införas utan att regeringsformens rättighetsreglering begränsas och att ett deltagandebrott således inte står i strid mot den grundlagsskyddade föreningsfriheten i 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen. Lagrådet anförde i sitt yttrande över det förslaget att de skäl som anförs till stöd för bedömningen om behovet av att kunna ingripa mot deltagandet i en terroristorganisation får anses godtagbara, även med beaktande av den försiktighet som bör gälla vid nykriminalisering. Däremot talar övervägande skäl enligt Lagrådet för att en kriminalisering av deltagande i en terroristorganisations verksamhet på det sätt som föreslogs i lagrådsremissen innebär en begränsning av den grundlagsskyddade föreningsfriheten. En sådan begränsning får ske genom lag endast under de förutsättningar som framgår av 2 kap. regeringsformen. Lagrådet konstaterade att frågan om sådana förutsättningar föreligger inte har aktualiserats i lagrådsremissen. Lagrådet ansåg sig inte kunna tillstyrka att förslaget i lagrådsremissen om ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation läggs till grund för lagstiftning. Föreningsfriheten enligt 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen innebär en frihet för var och en gentemot det allmänna att sluta sig samman med andra för allmänna eller enskilda syften. Enligt 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen får föreningsfriheten endast begränsas i fråga om sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Av förarbetena till regeringsformen framgår att det första ledet i bestämmelsen syftar till att möjliggöra ett bibehållande av straffbestämmelsen om olovlig kårverksamhet i 18 kap. 4 § medan det andra ledet infördes för att öppna möjlighet till lagstiftning också mot rasistiska föreningar (Proposition om ändring i regeringsformen, prop. 1975/76:209 s. 113–114). Av förarbetena till bestämmelsen om olovlig kårverksamhet, som infördes , framgår bl.a. att regleringen syftar till att förebygga bildandet av organisationer som skulle kunna utöva en inte önskvärd makt i samhället (Proposition med förslag till brottsbalk, prop. 1962:10 s. 267 B). Med Lagrådets syn på deltagandebrottets förhållande till föreningsfriheten, som innefattade att det är fråga om en begränsning av den grundlagsskyddade föreningsfriheten, måste en kriminalisering av deltagande i en terroristorganisation, för att rymmas inom grundlagens ramar, begränsas så att den tar sikte på terroristorganisationer som uppfyller förutsättningarna i begränsningsregeln i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen, dvs. som är militära eller militärliknande till sin natur eller vars verksamhet innebär förföljelse av en folkgrupp. Eftersom bedömningen i lagrådsremissen var att införandet av ett deltagandebrott inte inskränkte den grundlagsskyddade föreningsfriheten aktualiserades inte frågan om förutsättningarna att utforma straffansvaret i linje med detta. Säkerhetspolisen och anför att det bör kunna övervägas att kriminalisera deltagande i en terroristorganisation genom att utnyttja begränsningsregeln. Regeringen anser inte att detta är en framkomlig väg. Det är vedertaget att regeringsformens andra kapitel om grundläggande fri- och rättigheter ofta tolkas något mer extensivt till den enskildes fördel, som det, för att värna rättsstaten, inte ska vara möjligt att genom vanlig lag undergräva grundlagens skydd för fri- och rättigheter genom en extensiv tolkning av dess undantag. vara nödvändigt att avgränsa en kriminalisering till sådana organisationer som har de karaktäristiska drag som grundlagsstiftaren ansett motivera undantaget från det absoluta skyddet. Visserligen skulle en del terrorist- organisationer kunna bedömas vara organiserade i sådana former och bära sådana drag i övrigt som är kännetecknande för militära och liknande Långt ifrån alla har dock sådana militär- eller polisliknande inslag som det handlar om i det här sammanhanget. skulle vissa terroristorganisationer, men långt ifrån alla, kunna anses ägna sig åt förföljelse av en folkgrupp på någon sådan grund som omfattas av Det måste också beaktas att terroristorganisationer kan ta sig olika skepnad . Möjligen kan det alltså finnas terrorist- organisationer som i och för sig skulle kunna omfattas av den i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen angivna begränsningsregelns villkor, men det kan i vart fall inte sägas vara fallet för alla terroristorganisationer. detta följer också att en kriminalisering av deltagande i en terrorist- organisation som stöder sig på begränsningsregeln skulle få ett alltför smalt tillämpningsområde och riskera att bli ineffektiv. dömning är därför att en sådan kriminalisering inte bör införas. I sammanhanget kan det nämnas att regeringen beslutade att en parlamentariskt sammansatt kommitté ska överväga om det bör införas ett särskilt straffansvar för deltagande i en rasistisk organisation och ett förbud mot rasistiska organisationer som sådana. Det ingår inte i uppdraget att föreslå ändring i grundlag. Med rasistiska organisationer avses i uppdraget därmed sammanslutningar vars verksamhet innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande Uppdraget ska redovisas (dir. De skäl som i lagrådsremissen Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation anfördes till stöd för att införa ett särskilt straffan- svar för själva deltagandet i en terroristorganisation gör sig enligt rege- ringens uppfattning alltjämt gällande. Det gäller bl.a. vad som där anfördes om att det finns en risk för att utan en straffbestämmelse om del- tagande i en terroristorganisation kan uppfattas ha en otillräcklig lagstift- ning för motverkande av terrorister och terroristorganisationer och att en samsyn i dessa frågor både underlättar det internationella samarbetet och motverkar uppkomsten av zoner där terroristorganisationer uppfattar sig ha särskilt gynnsamma förutsättningar att bygga upp sin verksamhet. genom ett sådant brott markera att vissa former av deltagande i en terro- ristorganisation är förbjudet skulle vidare kunna ha ett viktigt signalvärde. Även flera remissinstanser ser ett behov av en deltagandekriminalisering, bl.a. Säkerhetspolisen som anser att behovet av att ändra grundlagen bör Uppdraget att utreda ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation var en del i den överenskommelse om åtgärder mot terrorism som slöts mellan , , de gröna, , och (terrorismöverenskommelsen). Regeringen instämmer i att det finns ett behov av att utreda möjligheterna att begränsa den grundlagsskyddade föreningsfriheten i förhållande till sammanslutningar som ägnar sig åt Regeringen har därför påbörjat en dialog med övriga partier inom terrorismöverenskommelsen om att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med ett sådant uppdrag. Samröre med en terroristorganisation bör kriminaliseras Trots att det straffbara området när det gäller terroristbrott är vidsträckt finns det gärningar som kan anses straffvärda men som inte omfattas av nuvarande straffbestämmelser. Som regeringen har konstaterat finns därför behov av ytterligare förstärkningar av det straffrättsliga regelverket för att motverka hotet från terrorismen. I och med att något förslag om ett deltagandebrott inte läggs fram i detta lagstiftningsärende är dessa behov ännu större, vilket Hovrätten för påpekar. Det finns inte någon straffbestämmelse som särskilt tar sikte på att ha samröre med eller på liknande sätt stödja en terroristorganisation. Olika former av samröre med en terroristorganisation kan däremot straffas med stöd av t.ex. reglerna om medverkan, förberedelse och stämpling till terroristbrott. Det skulle även kunna utgöra brott mot exempelvis finansieringslagens bestämmelser om straffansvar för finansiering av bl.a. terroristbrott eller av en person eller en sammanslutning av personer som t.ex. begår eller medverkar till sådan brottslighet. Även medverkan till brott enligt rekryteringslagen och finansieringslagen är straffbar. Slutligen kan flera av de tänkbara gärningarna utgöra brott enligt eller vapenlagen (1996:67). I sådana fall är det, vid sidan av ansvar för medverkan, ofta även föreskrivet ansvar för bl.a. förberedelse eller stämpling till brott. Om det är oklart på vilket sätt en persons agerande har bidragit till utförandet av en viss brottslig gärning inom ramen för en terroristorganisation, eller vilken brottslig gärning agerandet syftat till, kan den nuvarande regleringen dock vara svår att tillämpa. Den fråga man bör ställa sig är därför om det finns gärningar som är straffvärda på den grunden att de bidrar till en terroristorganisations förmåga att planera och bedriva brottslig verksamhet, men som likväl inte omfattas av det nuvarande regelverket. Det är centralt i ett rättssamhälle att ny straffrättslig lagstiftning noggrant bereds och övervägs, och enbart beslutas då det finns ett verkligt behov av den. Det måste emellertid också läggas i vågskålen att terrorismen är ett samhällsproblem som tar sig nya former. Den grundläggande målsättningen måste vara att samhället så effektivt som möjligt ska kunna förhindra att terroristbrott begås. Det krävs därför att den straffrättsliga lagstiftningen är utformad så att den på ett trovärdigt och effektivt sätt kriminaliserar alla typer av straffvärda gärningar som har anknytning till terrorism. Trots de kritiska synpunkter som förs fram från t.ex. bedömer regeringen att det finns fog för den snabba reformtakten på terrorismområdet. Att flera personer går samman för att genomföra terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet kan i vissa fall innebära att risken för sådan brottslighet ökar jämfört med om dessa personer agerar var för sig. I detta avseende finns det tydliga paralleller med vad som i andra sammanhang har uttalats om organiserad brottslighet. var stämpling till brott kriminaliserat i avsevärt mindre utsträckning än förberedelse, vilket hade sin bakgrund i ett kronologiskt synsätt enligt vilket stämpling ligger längre från ett fullbordat brott än förberedelse och att stämpling därför har ansetts som en mindre straffvärd handling. ifrågasatt om inte detta synsätt har inneburit att klart straffvärda förfaranden kommit att falla utanför det kriminaliserade området. förhållandet att två eller flera personer kommer överens om att begå brott (en stämplingsgärning) torde innebära en påtaglig risk för att det tänkta brottet också kommer till stånd, medan en ensam persons befattning med t.ex. ett brottsverktyg (en förberedelsegärning) inte nödvändigtvis innebär en större eller ens lika stor risk. Regeringen har mot den bakgrunden gjort bedömningen att stämpling till brott som huvudregel inte bör betraktas som en mindre allvarlig osjälvständig brottsform än förberedelse till samma brott, se propositionen Bättre straffrättsliga verktyg mot organiserad brottslighet (prop. 2015/16:113 s. 40). I samband med att finansieringsbrottet utvidgades till att omfatta finans- iering av en terrorist eller en terroristorganisation, gjorde regeringen uttal- anden som ytterligare visar på en skärpt syn gentemot brottslighet som bedrivs i organiserad form. I finansieringslagen kompletterades regler- ingen då bl.a. av en straffbestämmelse som innebar kriminalisering av finansiering av en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. I det lagstiftningsärendet hänvisades bl.a. till vad anfört om att det har skett en utveckling där vissa terroristorganisationer vill skapa statsliknande strukturer och där- för lägger pengar på en sådan uppbyggnad och inte bara på terroristhand- lingar, samt att den föreslagna straffbestämmelsen om finansiering av terrorism fick anses vara nödvändig för att på ett effektivt sätt skulle kunna bekämpa terrorism. Mot bl.a. den bakgrunden gjorde reger- ingen bedömningen att det borde införas ett särskilt straffansvar avseende finansiering av terrorister och terroristorganisationer oavsett syfte, se pro- positionen Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte (prop. 2015/16:78 s. 46). En utvidgning av det straffbara området kan således bidra till att regleringen bättre uppfyller sitt syfte, bl.a. eftersom fler gärningar som kan främja, stärka eller understödja en terroristorganisation kriminaliseras. den nämnda propositionen hänvisades till att hade pekat på att det kan vara svårt att fullgöra beviskraven för finansier- ingsbrott enligt den dåvarande regleringen och förberedelse till terrorist- Att de organisationer som tar emot finansieringen ägnar sig åt både terrorism och exempelvis socialt eller humanitärt arbete uppgavs vidare kunna innebära att beviskravet när det gäller syfte eller vetskap om att egendomen är avsedd att användas för terroristbrott är särskilt svårt att uppfylla (prop. 2015/16:78 s. 46). Även när det gäller andra brott med anknytning till terrorism, t.ex. offentlig uppmaning, rekrytering och resa, torde det vara svårt att bevisa det överskjutande subjektiva rekvisitet, alltså att hand- landet skett i syfte att t.ex. terroristbrott ska begås. dagens terrorismreglering lyfts fram av Säkerhetspolisen. Behovet av att kunna ingripa, inte bara i ett tidigare skede utan också mot vissa former av samröre med en terroristorganisation, har accentuerats i takt med att det har bildats större och mer utvecklade terroristorga- Dessa kan ha många anhängare, en väl utvecklad organisation, avsevärda ekonomiska resurser och därmed en stor förmåga att begå terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. I princip alla former av stöd till en sådan organisation, oavsett om det handlar om materiellt bistånd eller bistånd i form av att t.ex. för terroristorganisationen ta befattning med viss utrustning eller upplåta lokal eller mark till en sådan organisation, bidrar till att upprätthålla och stärka terroristorganisationen och därmed dess förmåga att begå särskilt allvarlig brottslighet. Detta gäller även terroristorganisationer med endast ett begränsat antal medlemmar. Dessa skäl talar sammantaget för att sådant samröre med en terroristorganisation som typiskt sett främjar, stärker eller understödjer en terroristorganisation bör vara straffbart. I detta sammanhang kan en parallell dras till bestämmelsen om olovlig kårverksamhet. Den straffbelägger, utöver att bilda eller delta i sammanslutningen, att för sammanslutningen ta befattning med vapen, ammunition eller annan dylik utrustning, upplåta lokal eller mark för dess verksamhet eller understödja den med pengar eller på annat sätt (18 kap. 4 § ). De åtgärder som beskrivs är sådana som typiskt sett måste anses främja eller bidra till den olovliga sammanslutningens verksamhet. Regeringen anser att en liknande kriminalisering är motiverad när det gäller den som har samröre med en terroristorganisation. Till skillnad från Civil Rights Defenders bedömer regeringen sammanfattningsvis att det finns ett behov av och ett utrymme för att kriminalisera ytterligare gärningar som tar sikte på den som har vissa former av samröre med en terroristorganisation. I avsnitt 4.2 övervägs kriminaliseringens utformning närmare. Den straffrättsliga regleringen på terrorismområdet är förhållandevis svåröverskådlig, något som bl.a. och för fram. Det kan å ena sidan göras gällande att ett nytt brott ytterligare förstärker det intrycket. Bland annat ifrågasätter om det finns särskilt många gärningar som inte är straffbelagda som kommer att träffas av en ny reglering. Som framgår ovan gör regeringen å andra sidan bedömningen att det finns ett inte obetydligt utrymme för och behov av kriminalisering av terrorismrelaterade gärningar som inte faller inom det straffbara området . Det finns också anledning att påminna om att terrorismen har blivit ett alltmer omfattande och svåråtkomligt problem. Det krävs att flera åtgärder vidtas, bl.a. lagstiftningsåtgärder. I sammanhanget finns det vidare skäl att nämna pågående uppdrag att göra en systematisk översyn av den straffrättsliga lagstiftningen på terrorismområdet och föreslå en ny reglering som bör samlas i ett regelverk. Flera remissinstanser, bl.a. , menar att det kan finnas skäl att avvakta det arbetet. Regeringen, som har förlängt utredningstiden för , anser tvärtom, i linje med vad Justitiekanslern och anför, att det är lämpligt att utredningen får möjlighet att ta hänsyn till även förslaget till nytt samröresbrott i sitt arbete med att överväga hur en mer sammanhållen reglering på området bör se ut. En kriminalisering som är förenlig med föreningsfriheten För att en straffbestämmelse om samröre med en terroristorganisation ska kunna införas krävs att den bedöms vara förenlig med de grundläggande fri- och rättigheterna i såväl regeringsformen som den europeiska konven- tionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundlägg- ande friheterna (). Lagrådet anförde i sitt yttrande över regeringens förslag till en straff- bestämmelse om deltagande i en terroristorganisation i lagrådsremissen från att övervägande skäl talar för att kriminalisering av deltagande i en terroristorganisations verksamhet på det sätt som före- slagits innebär en begränsning av den grundlagsskyddade föreningsfri- Lagrådet konstaterade att den i lagrådsremissen föreslagna bestäm- melsen om samröre med en terroristorganisation inte träffades av resone- manget kring föreningsfriheten, men att förslaget i den delen var kopplat till kriminaliseringen av deltagande i en sådan organisation. I den nämnda lagrådsremissen föreslogs när det gäller samröre med en terroristorganisation ett straffansvar för den som, utan att delta i en terroristorganisations verksamhet, för en sådan organisation tar befattning med vapen, ammunition, brandfarliga eller explosiva varor, kommunika- tionsutrustning, transportmedel eller annan liknande utrustning eller upp- låter lokal eller mark för dess verksamhet. Den straffbestämmelse om sam- röre som regeringen nu föreslår innebär att kopplingen till deltagande- brottet, som inte omfattas av detta lagstiftningsärende, tas bort. slås också att bestämmelsens tillämpningsområde utökas på så sätt att fler handlingar i förhållande till en terroristorganisation blir straffbara. förslaget redovisas de intresseavvägningar som ligger bakom kriminaliser- ingen närmare, men det kan redan här påpekas att de förslag som lämnas är tydligt avgränsade till såväl omfattning som tillämpningsområde (se närmare avsnitt 4.2). Kriminaliseringen syftar i förlängningen till att mot- verka terrorism och att förhindra terroristbrott och har därmed till yttersta ändamål att skydda demokratin och värna det fria utövandet av de mänsk- liga rättigheterna och den sociala och ekonomiska utvecklingen. alltså fråga om synnerligen högt värderade skyddsintressen. Med anledning av farhåga bör det på- pekas att förslaget inte är sådant att det pekar ut några särskilda etniska eller religiösa grupper. Definitionen av en terroristorganisation utgår från att det rör sig om en sammanslutning av personer som begår särskilt allvar- lig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet (se närmare avsnitt 4.2.1). också svårt att se att det finns någonting i förslaget som innebär en särskild risk för sådan indirekt diskriminering som Diskrimineringsombuds- mannen tar upp. Någon diskriminerande lagstiftning är det således inte När det gäller frågan om huruvida ett förbud mot att ha samröre med en terroristorganisation kan innebära en begränsning av föreningsfriheten gör regeringen följande bedömning. Enligt 2 kap. 1 § första stycket 5 reger- ingsformen är föreningsfriheten en frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Den omfattar inte bara en frihet att bilda sammanslutningar, utan också en frihet att verka gemensamt inom ramen för en sammanslutning, se Proposition om ändring i regeringsformen 1975/76:209 s. 144). Rätten till föreningsfrihet skyddas också i Eu- ropakonventionen, vilken gäller som lag i . Enligt artikel 11.1 har var och en rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till fören- ingsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. har gett uttryck för att fören- ingar ska tillåtas att verka så länge de inte förespråkar våldsmetoder eller annan illegal verksamhet (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis – En kommentar till om de mänskliga rättigheterna, 5 uppl. 2015 s. 525). Ett förbud mot vissa former av samröre med en terroristorganisation syftar i förlängningen till att motverka terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. En sådan straffbestämmelse syftar däremot inte till att begränsa möjligheterna för enskilda att bedriva verksamhet i föreningsform, varken uttryckligen eller underförstått. Det är alltså inte fråga om ett förbud som direkt riktar sig mot deltagande i föreningars verksamhet. Även om det, precis som för den straffrättsliga reglering som tar sikte på finansiering av en terroristorganisation, är tänkbart att en straffbestämmelse om samröre kan försvåra organisationens möjligheter att bedriva verksamhet, kan en sådan tänkbar effekt inte sägas vara ett naturligt led i straffregleringen (jfr prop. 2015/16:78 s. 55–56).