prop · H7033 · 2019-10-03 00:00:00 — Går insatsen över i en förundersökning innebär det att förundersökningssekretess gäller, vilket innebär att operativa rådet inte får vidare information om hur insatsen fortskrider, men övergripande information om förundersökningarna lämnas löpande till operativa rådet då lägesbilder över de nationella insatserna presenteras vid varje råd.216 3.4.4 Beslut om regionala insatser beslutar de sju regionala samverkansråden om regionala insatser. Myndigheterna uppger att det beslutades om betydligt fler regionala insatser än under tidigare år.217 Liksom på nationell nivå ska även den regionala verksamheten styras av den strategiska inriktningen, vilket den absoluta majoriteten av representanterna i de regionala samverkansråden (RSR) anser att den i hög grad gör när de beslutar om regionala insatser.218 RSR har riktlinjer för vilken roll och vilket ansvar de har vad gäller exempelvis beslutsfattande. Utöver dessa riktlinjer får RSR även ta fram egna regionala rutiner för sitt arbete. Majoriteten av representanterna i RSR bedömer att deras regionala rutin för att besluta om219, samt förlänga 220 regionala insatser fungerar ganska eller mycket bra. Däremot anser en lägre andel att den regionala rutinen för att besluta om 215Intervjuer med myndigheternas representanter i operativa rådet –. 216Ibid samt e-post , . Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2017, 2018, s. 3. anser att den strategiska inriktningen i ganska eller mycket hög grad är styrande. Andelen i RSR som svarat att rutinen fungerar mycket eller ganska bra är , medan svarat ganska eller mycket dåligt, svarat varken eller, svarat vet ej och har svarat att rutin saknas. Andelen som svarat att rutinen fungerar mycket eller ganska bra är , medan svarat ganska eller mycket dåligt, svarat varken eller, svarat vet ej och har svarat att rutin saknas. R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T regionala underinsatser fungerar bra eller mycket bra.221 Underlagen för att fatta beslut om regionala insatser kommer från de regionala underrättelsecentrumen. För att kunna genomföra en regional insats behöver myndighetsrepresentanterna även kunna säkra interna resurser. Majoriteten av representanterna i RSR uppger att den egna myndigheten gett representanten ganska eller mycket bra förutsättningar för att kunna resurssätta en myndighetsgemensam regional insats med interna resurser.222 3.5Uppföljning av den myndighetsgemensamma verksamheten Förutom den myndighetsgemensamma årliga rapporteringen har myndigheterna även möjlighet att redovisa sin del av verksamheten genom den egna årsredovisningen samt göra en egen uppföljning av myndighetens tid och kostnader för medverkan. 3.5.1 Redovisning av myndighetens del av verksamheten Sju av myndigheterna223 har –2017 redovisat myndighetens deltagande i det myndighetsgemensamma arbetet i den egna årsredovisningen. Detta då dessa myndigheter under delar av perioden haft i uppdrag genom regleringsbrev att redovisa arbetet.224 Det varierar hur omfattande de sju myndigheternas redovisning av arbetet är men gemensamt är att de flesta översiktligt beskriver sin medverkan i olika insatser, deltagandet i de olika samverkanforumen, resursåtgång samt redogör för samverkan i brottsutbytesfrågor. Fyra av de övriga myndigheterna225 har det myndighetsgemensamma arbetet omnämnt i årsredovisningarna, men kortfattat och inte under samtliga år. Av dessa fyra myndigheter har endast Kriminalvården haft i uppdrag genom regleringsbrev att arbetet ska återrapporteras, och då enbart av perioden. Ingen av de samverkande myndigheterna har det Andelen som svarat att rutinen fungerar mycket eller ganska bra är medan har svarat ganska eller mycket dåligt, har svarat varken eller, har svarat vet ej och har svarat att rutin saknas. Andelen som svarat mycket eller ganska bra är medan har svarat mycket eller ganska dåliga, har svarat varken bra eller dåliga och har svarat vet ej. 223Kustbevakningen, , , , , och . 224Exempelvis har de haft i uppdrag att redovisa resultatet av myndighetens del av regeringens särskilda satsning för att bekämpa den grova organiserade brottsligheten eller åtgärder som bedöms ha bidragit till att bekämpa den organiserade brottsligheten. Säkerhetspolisens årsredovisningar omfattas av sekretess. 225Kriminalvården, , och Arbetsförmedlingen. 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N myndighetsgemensamma arbetet uttryckligen inskrivet i regleringsbrevet för . 3.5.2 Gemensam uppföljning och återrapportering Vid sekretariatet finns tre myndighetsgemensamma resurser som arbetar heltid med uppföljningen av det myndighetsgemensamma arbetet och även två resurser som ansvarar för att ge operativa rådet realtidsinformation om underrättelseärenden och pågående insatser på både regional och nationell nivå.226 Sekretariatet ansvarar även för att samla in uppgifter om verksamheten som helhet, samt för att göra rapporter eller uppföljningar av specifika insatser.227 Enligt sin instruktion ansvarar för att redogöra för det myndighetsgemensamma arbetet i en skrivelse till regeringen.228 Då sekretariatet är placerat vid , är det de som ansvarar för att sammanställa statistik och uppgifter för att kunna sätta samman den årliga återrapporteringen. Den årliga återrapporteringen är dock myndighetsgemensam. Myndigheterna lyfter i sin återrapportering fram att uppföljningsprocessen är beroende av ett stort antal personer som förväntas ha relevanta uppgifter som kan härledas till en insats. Det finns dock skillnader i de uppföljningsmetoder som används och vilken organisation för uppföljning som varje myndighet eller underrättelsecentrum har byggt upp.229 Sekretariatet är exempelvis beroende av de regionala samordnarna för att få information om resultat från, och aktiviteter i, den regionala verksamheten. Men de regionala samordnarna har endast uppföljning som en tillika-uppgift230 och sekretariatet har oftast inte tid eller möjlighet att kontrollera hur personen som rapporterar in uppgifterna har kommit fram till dem.231 Myndigheterna uppger vidare att uppföljningen försvåras av att det finns ett ganska stort utrymme för att göra olika bedömningar av uppgifternas relevans.232 Myndigheterna redovisar i sin gemensamma årsrapport statistik över de nationella insatserna, exempelvis arbetad tid per myndighet och antalet beslutade, pågående och avslutade insatser . I årsrapporten redovisas även statistik över nationella och regionala ärenden. Även då den regionala verksamheten uppges 226Sekretariatets personal är dock anställda av . har de som är ansvariga för uppföljningen endast uppgått till en resurs. 227Intervju med sekretariatet för samverkansrådet och operativa rådet, . 2288 § förordningen (2014:1102) med instruktion för . Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2017, 2018, s. 5. 230Det innebär att det är en uppgift som ska ske som de ordinarie uppgifterna. 231Intervju med sekretariatet för samverkansrådet och operativa rådet, . uppges att vissa fördjupade återkopplingar göras mellan rapportören och sekretariatet. Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2017, 2018, s. 5. R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T vara omfattande233 redovisas den endast i begränsad utsträckning i den myndighetsgemensamma återrapporteringen. Bland annat saknas statistik över den arbetade tiden för myndigheterna i de regionala insatserna och statistik för de regionala insatserna. De regionala och nationella utfall som myndigheterna lyfter fram i den årliga rapporteringen rör både lagföring och administrativa åtgärder. Exempel på resultat som rör lagföring är antal åtalade, fängelsedömda och fängelseår. Exempel på resultat till följd av administrativa åtgärder är utfall i av förverkat utbyte av brott, skadestånd samt företagsbot, utfall i av skattehöjningar och betalningssäkringar (), återkrävda belopp och skadestånd (och Arbetsförmedlingen), säkrade och utmätta tillgångar ().234 Utöver den skrivning som myndigheterna har i den strategiska inriktningen (se avsnitt 3.3.3) preciseras inte målen med verksamheten vidare. Myndigheterna uppger i årsrapporten att det är en utmaning att följa upp det operativa arbetet då målformuleringarnas grad av konkretisering varierar mycket. Målen omfattar oftast inte det totala arbete som sker och de utfall som redovisas. Myndigheterna uppger vidare att de utifrån myndigheternas redovisade prestationer i vissa fall kan analysera och konstatera kortsiktiga effekter. Effekterna på lång sikt menar myndigheterna är betydligt svårare att avgöra och särskilt att uttala sig om det i en rapport som endast ska behandla verksamhet. Detta påverkar möjligheterna att uttala sig om verksamhetens måluppfyllelse, dess korta och långa effekter samt samhällsnyttan. Myndigheternas gemensamma årsrapport innefattar därmed inte en strukturerad bedömning av måluppfyllelsen av underrättelseverksamheten eller insatserna som genomförts.235 3.5.3 Tid och kostnad I den myndighetsgemensamma årsrapporten presenteras antal arbetstimmar i nationella insatser per myndighet. Det finns dock ingen information om antal arbetade timmar på regional nivå eller en redovisning av verksamhetens totala kostnader. har därför bett myndigheterna att ange vissa ekonomiadministrativa uppgifter som hänförs till det myndighetsgemensamma arbetet mellan , exempelvis antal planerade resurser, arbetad tid och totala kostnader (fördelade på nationell och regional 233De flesta insatser pågår regionalt, men de nationella insatserna kan vara mer omfångsrika. Intervju med sekretariatet för samverkansrådet och operativa rådet, . 234Totalt uppgår detta till –2017. Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2017. Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2017, 2018, s. 5. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Myndigheterna fick möjlighet att ange faktiska uppgifter eller, om detta inte fanns tillgängligt, göra en rimlig uppskattning av uppgifterna. Det varierar om myndigheterna har kunnat inkomma med dessa uppgifter. Det beror på att myndigheterna följer upp det myndighetsgemensamma arbetet på olika sätt, samt har olika förutsättningar för att följa upp beroende på hur de är organiserade. Det har varit särskilt svårt för myndigheterna att ange uppgifter för regional nivå. Exempelvis kan åtta av myndigheterna inte ange uppgifter om arbetad tid på regional nivå.236 Säkerhetspolisen och uppger att de inte heller kan ange arbetad tid på nationell nivå.237 Utifrån de uppskattningar som tio av myndigheterna kunnat inkomma med för perioden 2013-oktober 2018 visar sammanställningen att det myndighetsgemensamma arbetet omfattat minst 2,8 miljoner arbetstimmar.238 Endast tre av myndigheterna239 kan ange uppskattade kostnader för det myndighetsgemensamma arbetet på regional nivå. Fyra av myndigheterna kan inte ange sina totala kostnader under tidsperioden.240 För de myndigheter som kan ange kostnaderna är dessa uppgifter uppskattningar utifrån exempelvis årsarbetskrafter och arbetad tid. Totala kostnader varierar stort mellan de myndigheter som kan ange kostnader, från Arbetsförmedlingen241 som uppger att de haft kostnader på totalt till som uppger att de haft kostnader på totalt strax över en miljard242 kronor mellan 2013 och . Utifrån de uppskattningar som 236Ekobrottsmyndigheten, , , , , , och Säkerhetspolisen. Svar från myndigheterna på frågeformulär. 237Säkerhetspolisen uppger i frågeformulär att de, utöver den tidsredovisning av operativt arbete i nationella insatser som sker i den myndighetsgemensamma årliga återrapporteringen, inte följer upp nedlagd tid på ett sådant sätt. uppger i frågeformulär att de arbetar på att få fram ett system som ska kunna visa faktisk nedlagd tid. 238Arbetsförmedlingen, , , , , , , , och . Svar från myndigheterna på frågeformulär. 239Arbetsförmedlingen, Kriminalvården och . Svar från myndigheterna på frågeformulär. 240Säkerhetspolisen, , och . Svar från myndigheterna på frågeformulär. Säkerhetspolisen och uppger att det inte är möjligt att göra en sådan uppskattning då de inte följer upp verksamheten på det sättet. har inte angivit någon kostnad men uppger att med en uppskattad kostnad på per årsarbetskraft skulle de ge en uppskattad kostnad om ca 3,9 miljoner . uppger att eftersom lagföring är deras kärnverksamhet och de har en absolut åtalsplikt, så är det mycket troligt att flera av de ärenden som satsningen genererat ändå skulle ha kommit att in på vilket också gör det svårt att beräkna kostnaden. 241Arbetsförmedlingen gick med i det myndighetsgemensamma arbetet 2014. 242Detta inkluderar även aktionsgruppsresurserna som utgör . R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T myndigheterna kunnat inkomma med för perioden 2013-oktober 2018 visar sammanställningen att det myndighetsgemensamma arbetet har haft en total kostnad på minst 1,4 miljarder kronor.243 •I och med regeringsuppdraget utvidgades den gemensamma organisationen och myndigheterna behövde därmed avdela ett större antal resurser . Myndigheterna har en gemensam organisation som innebär både strategiskt och operativt samarbete på nationell och regional nivå (i totalt 7 regioner). •På nationell nivå finns samverkansrådet, bestående av alla myndighetschefer, operativa rådet, som ansvarar för styrningen av den nationella operativa verksamheten samt nationella underrättelsecentrumet (NUC). På regional nivå finns sju regionala samverkansråd (RSR), som styr, leder och prioriterar den myndighetsgemensamma underrättelseverksamheten i regionen samt beslutar om regionala operativa insatser. Det finns även åtta regionala underrättelsecentrum (RUC), vilka arbetar med myndigheternas underrättelsesamverkan på regional och lokal nivå. Myndigheterna uppger att de regionala insatserna sedan utvidgningen är betydligt fler än de insatser som leds av operativa rådet. •Myndigheterna har inte en fysisk lokal närvaro utan det lokala brottsförebyggande arbetet går via lokalpolisen. I de regioner där det finns prioriterade särskilt utsatta områden deltar dock i regel berörda lokalpolischefer vid regionala samverkansrådens möten. •Det varierar i vilken utsträckning myndigheterna tagit fram interna styrdokument för det myndighetsgemensamma arbetet. •Representanter i , , RSR och RUC är överlag nöjda med de förutsättningar deras myndighet givit dem för att kunna arbeta myndighetsgemensamt. 243Varav aktionsgruppsresurserna utgör . Denna summa inkluderar 8 av 12 myndigheters (, , , , , , samt ) kostnader och är således en underskattning av den totala kostnaden för samtliga myndigheters deltagande. Arbetsförmedlingen gick med i det myndighetsgemensamma arbetet 2014. 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •Uppdraget och målet för verksamheten framgår av den strategiska inriktningen. I den gemensamma årsrapporten har myndigheterna inte gjort en gemensam bedömning av måluppfyllelse i relation till den strategiska inriktningen. •Den strategiska inriktningen ska övergripande styra både den myndighetsgemensamma underrättelseverksamheten och de insatser som genomförs gemensamt. •Riksrevisionen har sett att operativa rådet utgår ifrån den strategiska inriktningen när de beslutar om nationella insatser. På regional nivå anser en majoritet av representanterna i båda de myndighetsgemensamma forumen att den strategiska inriktningen är styrande för arbetet. På nationell nivå anser representanterna i ett av de två forumen att den strategiska inriktningen är styrande. •Det finns inga skriftliga riktlinjer för hur arbetet i operativa rådet ska bedrivas. Vissa av representanterna i operativa rådet anser att beslutsprocesserna i rådet fungerar mycket bra och att de har utvecklats positivt. Andra anser att beslutsprocesserna behöver utvecklas och att insatsförslag bör diskuteras mer för att tydliggöra mål och tillvägagångssätt. •Det är vanligt att de större nationella insatserna förgrenas i olika delar, så kallade underinsatser, eller att en pågående insats behöver förlängas. Operativa rådet har dock inga skriftliga rutiner för att hantera förekomsten av underinsatser eller för förlängningar av insatser. Konsekvensen av avsaknaden av rutiner på nationell nivå uppges bli att representanterna har svårt att avgöra när en insats ska avslutas. Representanterna anser även att det finns brister i diskussionen om prioritering mellan insatser. •På regional nivå bedömer dock majoriteten av representanterna att deras rutin för att besluta om, samt förlänga, insatser fungerar bra. Däremot anser en lägre andel att den regionala rutinen för att besluta om underinsatser fungerar bra. •Samtliga myndigheter som återkommande återrapporterat om det myndighetsgemensamma arbetet i sin egen årsredovisning har haft det i uppdrag genom sitt regleringsbrev. •Det finns skillnader i de uppföljningsmetoder som används och vilken organisation för uppföljning som varje myndighet eller underrättelsecentrum har byggt upp. •Myndigheternas gemensamma årsrapport innehåller inte en bedömning av måluppfyllelsen av underrättelseverksamheten eller insatserna som genomförts. Myndigheterna uppger att det är en utmaning att följa upp det R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T Korta och långsiktiga effekter menar myndigheterna också är svåra att uttala sig om. •Myndigheterna redovisar statistik över de nationella insatserna och ärendena. Även då den regionala verksamheten uppges vara omfattande redovisas den endast i begränsad utsträckning i den myndighetsgemensamma återrapporteringen. Bland annat saknas statistik över den arbetade tiden för myndigheterna i de regionala insatserna och statistik för de regionala insatserna. •Utifrån de uppgifter som tio respektive åtta av myndigheterna har uppskattat framkommer att det myndighetsgemensamma arbetet omfattat minst samt haft en total kostnad på . Majoriteten av myndigheterna kan dock inte ange uppgifter om tid och kostnad för regional nivå. 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4 Slutsatser och rekommendationer 4.1Har regeringen styrt de samverkande myndigheterna på ett tydligt och samordnat sätt? kriterier (som presenteras i avsnitt 1.4.1) för att bedöma om regeringens styrning är tydlig och samordnad är följande: •Regeringen ska styra myndigheterna mot de mål som har satts upp. •Regeringen bör styra det myndighetsgemensamma arbetet genom mål som tydliggör vad myndigheterna ska uppnå, och genom att förtydliga de uppgifter, uppdrag, prioriteringar och medel som ska gälla för den myndighetsgemensamma verksamheten. Ett sätt för regeringen att tydliggöra myndigheternas gemensamma uppdrag är att det framgår av exempelvis regleringsbrev eller instruktion. •Regeringen bör se till så att målen för det myndighetsgemensamma arbetet inte står i konflikt med övriga mål, uppgifter och uppdrag. Detta för att ge myndigheterna rimliga möjligheter att genomföra sin verksamhet på ett tillfredsställande sätt. •Regeringen bör regelbundet följa upp det myndighetsgemensamma arbetet för att tillse att verksamheten når sina mål och för att få tillräckliga underlag för fortsatt styrning. Ett sätt för regeringen att hålla sig informerad är genom de informella kontakterna. •Styrningen bör regelbundet samordnas mellan ansvariga departement. Regeringen har inte inriktat det myndighetsgemensamma arbetet eller styrt de samverkande myndigheternas deltagande tillräckligt tydligt regeringsuppdrag bedöms det myndighetsgemensamma arbetet vara framgångsrikt och det anges att regeringens intentioner är att arbetet ska fortsätta och utvecklas. Genomförandet av regeringsuppdraget är slutredovisat, men de samverkande myndigheterna tycks vara överens med regeringen om att arbetet ska fortgå. Det myndighetsgemensamma arbetet har under delar av perioden –2017 funnits angivet i vissa av de samverkande myndigheternas regleringsbrev, dock hade ingen myndighet 2018 arbetet uttryckligen inskrivet i sitt regleringsbrev och ingen myndighet utom har arbetet inskrivet i sin instruktion. menar att det fortsatta arbetet ska ske inom ramen för myndigheternas ordinarie uppgifter, vilket innebär att det är upp till myndigheterna att själva avgöra hur det myndighetsgemensamma arbetet ska kombineras med respektive myndighets övriga verksamhet. Därigenom anser att myndigheterna kan undvika eventuella målkonflikter. R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T Myndigheterna och de ansvariga departementen är överens om att det övergripande målet med det myndighetsgemensamma arbetet är att myndigheterna tillsammans ska bekämpa organiserad brottslighet. Det har dock lämnats till myndigheterna att själva formulera vad det myndighetsgemensamma arbetet mer konkret ska uppnå. Genom att ange att verksamheten ska finansieras inom ramen för respektive myndighets förvaltningsanslag har regeringen inte heller förtydligat hur mycket medel som ska gälla för verksamheten. Fem av myndigheterna har –2018 äskat pengar för sitt deltagande utan att någon extra finansiering har erhållits. Fyra av de tolv samverkande myndigheterna anser att finansieringen av det myndighetsgemensamma arbetet är problematisk. Då omfattningen av arbetet utökats till att även omfatta utsatta områden och samverkan med lokalt brottsförebyggande arbete behöver myndigheterna avdela mer resurser för arbetet . ska arbetet fortsatt finansieras inom förvaltningsanslaget. ser därför en risk för att myndigheterna ställs inför en svårare resursprioritering . Merparten av myndigheterna anser heller inte att regeringen har tydliggjort hur de ska prioritera det myndighetsgemensamma arbetet i förhållande till övrig verksamhet. Det kan exemplifieras med att individer och brottslighet i utsatta områden prioriteras i det myndighetsgemensamma arbetet, vilket inte ligger helt i linje med de prioriteringar som annars är angivna för vissa av myndigheterna. För andra myndigheter uppstår utmaningar genom att de normalt sett inte verkar på lokal nivå eller i vissa geografiska områden. Sammantaget anser att regeringen inte har inriktat det myndighetsgemensamma arbetet tillräckligt eller styrt de samverkande myndigheternas deltagande tillräckligt tydligt. Denna slutsats baseras på att det inte finns ett aktuellt regeringsuppdrag till myndigheterna, eller styrning i annan form som regleringsbrev eller instruktion, som anger mål för eller omfattningen av det arbete som myndigheterna förväntas utföra. Myndigheterna måste därför i hög grad själva formulera vad det myndighetsgemensamma arbetet mer konkret ska uppnå. De ställs också som enskilda myndigheter inför prioriteringsbeslut mellan att å ena sidan avsätta resurser till, och följa prioriteringarna i, det myndighetsgemensamma arbetet, och att å andra sidan se till att det inte får negativ inverkan på myndighetens övriga verksamhet. Prioriteringsbeslut är förstås något som myndigheter alltid måste fatta men det riskerar i detta fall att ytterst leda till situationer där en myndighet sänker sin ambitionsnivå inom det myndighetsgemensamma arbetet till den grad att det påverkar den gemensamma verksamhetens effektivitet. 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ingen regelbunden samordning eller uppföljning av respektive myndighets del Regeringens uppföljning av det myndighetsgemensamma arbetet sker i huvudsak genom den gemensamma årliga rapport som sammanställs av .