prop · H603129 · 2019-06-04 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:129 om säkerhetsarbetet i de Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och rekommendationer i rapporten samlingarna – säkerhetsarbetet i de statliga centralmuseernas samlingsförvaltning (RiR 2019:5). övergripande slutsats är att centralmuseerna bedriver ett säkerhetsarbete som inte i tillräcklig utsträckning garanterar en rimlig grad av säkerhet för föremålen i samlingarna och att kan göra mer för att inom ramen för sitt uppdrag stödja museernas säkerhetsarbete. För att säkerheten ska förbättras rekommenderar centralmuseerna att prioritera arbetet med att stärka säkerheten ur samtliga i rapporten definierade aspekter, som t.ex. att stärka spårbarheten i samlingarna och se över rutinerna för tillträdesbegränsning. Vidare rekommenderas att utarbeta råd för hur museer ska göra för att förebygga stöld och skadegörelse samt inleda uppföljning av hur myndighetens stöd och rekommendationer används av museisektorn, och att systematiskt följa vilka säkerhetsincidenter som sker på museerna. Regeringen instämmer i huvudsak i iakttagelser och konstaterar att inte har lämnat några rekommendationer till regeringen. Regeringen kommer att ta upp de iakttagelser och rekommendationer som riktar sig till enskilda myndigheter i myndighetsdialogerna för att säkerställa att dessa vidtar lämpliga åtgärder. Regeringen kommer att fortsätta att aktivt följa hur säkerhetsarbetet i centralmuseernas samlingsförvaltning utvecklas. 2018/19:129 Innehållsförteckning Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. 4Regeringens åtgärder med anledning av samlingarna – säkerhetsarbetet i de statliga centralmuseernas samlingsförvaltning (RiR 2019:5) ......... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Ärendet och dess beredning har granskat om arbetet med säkerhet på de statliga centralmuseerna bidrar till en betryggande säkerhet för samlingarna. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten samlingarna –säkerhetsarbetet i de statliga centralmuseernas samlingsförvaltning (RiR 2019:5), se bilaga 1. överlämnade till regeringen . Ärendet har beretts inom . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i sin rapport. har granskat om arbetet med säkerhet på de statliga centralmuseerna bidrar till en betryggande säkerhet för samlingarna. Syftet med granskningen har varit att undersöka både om säkerhetsarbetet på centralmuseerna leder till en betryggande säkerhet för föremålen i samlingarna och om inom ramen för sitt museiuppdrag gör tillräckligt för att stödja museernas säkerhetsarbete. samlade slutsats är att centralmuseerna bedriver ett säkerhetsarbete som inte i tillräcklig utsträckning garanterar en rimlig grad av säkerhet för föremålen i samlingarna. Vidare bedömer att kan göra mer för att inom ramen för sitt museiuppdrag stödja museernas säkerhetsarbete. Granskningen visar att arbetet varierar i kvalitet mellan och inom centralmuseerna samt att flera brister som tidigare iakttagits fortfarande finns. I detta sammanhang bör det noteras att förutsättningarna för att upprätthålla en rimlig grad av säkerhet skiljer sig åt mellan museerna. Det beror delvis på att vissa museibyggnader inte tillåter säkerhetsrelaterade ingrepp som kan ge skador på kulturvärden. Rapporten konstaterar också att även det faktum att museerna har varierande storlek på sina samlingar och att dessa har tillkommit över innebär att det kan vara svårt att bygga upp en spårbarhet för alla föremål. Granskningens huvudsakliga slutsatser i de olika delarna är att föremålens spårbarhet är bristfällig, att åtgärderna mot stöld och skadegörelse inte är tillräckliga, att det visserligen finns god kännedom om att förebygga långsiktig förstörelse men att det är svårt för museerna att leva upp till önskad nivå och att beredskapen för plötslig katastrof är bristfällig. Vidare bedömer att behöver utveckla stödet i fråga om att förebygga stöld och skadegörelse. För att förbättra situationen rekommenderar centralmuseerna att prioritera arbetet med att stärka spårbarheten i samlingarna, se över rutinerna för tillträdesbegränsning, skapa rutiner för att minimera insiderproblematik, öka beredskapen för att kunna möta en förhöjd hotbild samt säkerställa tillgången till ändamålsenliga magasin. Om det inte redan pågår, rekommenderar också samtliga 2018/19:129 centralmuseer att påbörja ett arbete med att upprätta och implementera dels en restvärdes- och säkerhetsplan, dels en plan för att kunna bringa de mest värdefulla föremålen i säkerhet vid krig, krigsfara eller andra extraordinära förhållanden. rekommenderar vidare att utarbeta råd för hur museer ska göra för att förebygga stöld och skadegörelse. rekommenderas också att inleda uppföljning av hur stöd och rekommendationer används av museisektorn samt systematiskt följa vilka säkerhetsincidenter som sker på museerna. anser att ett sådant underlag skulle göra det möjligt att bedöma vilka ytterligare insatser som behöver göras för att stötta museerna i deras samlingsförvaltning. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i huvudsak i iakttagelser. En fungerande förvaltning av museernas samlingar är central för att bevara kulturarvet och utgör en kärnverksamhet för museerna, vilket bl.a. framgår av propositionen Kulturarvspolitik (prop. 2016/17:116) och av museilagen (2017:563). granskning visar på vilka generella problem som finns med museernas säkerhetsarbete snarare än att återge hur vanligt förekommande ett visst problem är eller att återge exakt hur många museer som står inför vissa utmaningar. Regeringen bedömer denna ansats vara god. Den breda definition av säkerhet som arbetat utifrån i rapporten svarar väl mot den komplexa verklighet som samlingsförvaltning innebär. Definitionen innebär att graden av säkerhet för samlingarna bedöms utifrån tre aspekter som ett museum behöver beakta för att kunna bevara sina samlingar: spårbarhet (registrering och inventering av föremål), stöld och skadegörelse (fysisk åverkan på samlingarna av personal eller besökare) och förstörelse och katastrof (till följd av exempelvis brister i lokaler, brand, naturkatastrofer, skadedjur, m.m.). har i sin granskning använt sig av självskattningsverktyget SAK (Samling, ansvar och kvalitet – självskattning för vård och bevarande) som tillhandahåller. SAK är framtaget av utifrån den brittiska förlagan Benchmark in Collection Care som har tagits fram av den brittiska organisationen , som arbetar med att ta fram standarder och kunskapsunderlag för museer internationellt. Regeringen konstaterar att det faktum att tillhandahåller verktyget är ett exempel på myndighetens aktiva arbete inom ramen för sitt museiuppdrag. Regeringen konstaterar att den problembild som framgår av granskningens huvudsakliga slutsatser i de olika delarna liknar den beskrivning som regeringen lämnat i budgetpropositionen (prop. 2018/19:1 utg.omr.17). Där anför regeringen bl.a. att det trots aktiva vård- och förvaltningsplaner framgår i museiinstitutionernas redovisningar för 2017 att det, i jämförelse med ett idealtillstånd, finns brister i Skr. 2018/19:129 förutsättningarna för ett långsiktigt bevarande av samlingarna på i princip samtliga centralmuseer, och att det finns behov av genomgång, registrering och konservering för att garantera säkerhet och kvalitet inom samlingsförvaltningen. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen konstaterar att inte har lämnat några rekommendationer till regeringen. Regeringen välkomnar granskning och konstaterar att den kan utgöra ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet med att vidareutveckla museernas arbete med en betryggande säkerhet för samlingarna. Regeringen vill betona vikten av att museernas arbete med att förvalta sina samlingar bedrivs ansvarsfullt. Regeringen har delvis redan och kommer fortsatt att ta upp de iakttagelser och rekommendationer som riktar sig till enskilda myndigheter i myndighetsdialogerna för att säkerställa att myndigheterna vidtar lämpliga åtgärder. Regeringen kommer fortsatt att aktivt följa hur säkerhetsarbetet i centralmuseernas samlingsförvaltning utvecklas. Regeringen anser att frågan genom denna skrivelse är slutbehandlad. –säkerhetsarbetet i de statliga centralmuseernas samlingsförvaltning är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-509-1 rir 2019:5 omslagets originalfoto: dick clevestam tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 0 1 - 1 4 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 8 - 0 4 3 6 R I R 2 0 1 9 : 5 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – säkerhetsarbetet i de statliga centralmuseernas samlingsförvaltning har granskat om arbetet med säkerhet på de statliga centralmuseerna bidrar till en betryggande säkerhet för samlingarna. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser de statliga centralmuseerna och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Enhetschef och revisionsdirektör har medverkat i den slutliga handläggningen. , , , , Statens centrum för arkitektur och design, , , Statens maritima och transporthistoriska museer, Statens museer för världskultur, , Stiftelsen , Stiftelsen , Stiftelsen samt Stiftelsen R I K S R E V I S I O N E N B E V A R A S A M L I N G A R N A R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund och motiv till granskning Definition av säkerhet – kontrollerad risk Arbetet med att säkra samlingarna R I K S R E V I S I O N E N B E V A R A S A M L I N G A R N A R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I finns en mångfald av museer, med en rad olika verksamhetsinriktningar, huvudmannaskap, organisationsformer och ledningsstrukturer. Tretton av dessa museer har en särställning genom att de är en del av ett statligt åtagande som har växt fram successivt . Dessa museer benämns centralmuseer och flera av dem omfattar två eller fler tidigare självständiga museer (se bilaga). Deras samlingar spänner över skilda ämnesområden och omfattar tusentals eller i flera fall miljontals föremål. Föremålen har ofta samlats in över och bevarats i skilda miljöer med olika gott bevarandeklimat. har ett särskilt uppdrag att främja utveckling och samverkan inom museiområdet. Uppdraget består i huvudsak av att ge samtliga museer i , däribland de centrala museerna, teknik- och metodstöd. Det sammantagna anslaget till centralmuseerna (myndigheter som stiftelser) uppgår 2019 till . Förvaltningen av museernas samlingar är central för att bevara kulturarvet, och utgör en kärnverksamhet för museerna. har det framkommit flera indikationer på säkerhetsrisker som behöver hanteras vid centralmuseerna. Givet museisamlingarnas betydelsefulla roll i att bevara och utveckla kulturarvet anser det angeläget att granska hur centralmuseerna arbetar med säkerhet i sin samlingsförvaltning. Syftet med granskningen är tudelat. För det första syftar granskningen till att undersöka om säkerhetsarbetet på centralmuseerna leder till en betryggande säkerhet för föremålen i samlingarna. För det andra syftar granskningen till att undersöka om inom ramen för sitt museiuppdrag gör tillräckligt för att stödja museernas säkerhetsarbete. Säkerhet definieras relativt brett, eftersom samlingsförvaltning inkluderar hanteringen av en bredd av säkerhetsrisker. Säkerhet definieras utifrån tre aspekter som ett museum behöver beakta för att kunna bevara sina samlingar: •spårbarhet (registrering och inventering av föremål) •stöld och skadegörelse (fysisk åverkan på samlingarna av personal eller besökare) •förstörelse och katastrof (till följd av exempelvis brister i lokaler, brand, naturkatastrofer, skadedjur, m.m.). R I K S R E V I S I O N E N B E V A R A S A M L I N G A R N A Om någondera av dessa aspekter brister, brister också helheten i säkerheten och samlingarnas bevarande äventyras. Granskningen besvarar följande frågor: •Bedriver centralmuseerna ett säkerhetsarbete som garanterar en rimlig grad av säkerhet för föremålen i samlingarna i fråga om: −förstörelse och katastrof? •Lämnar ett adekvat stöd till museernas säkerhetsarbete när det gäller: −förstörelse och katastrof? Granskningen berör samtliga centralmuseer, vilket innebär att övriga statliga museer inte ingår i granskningen. Förutom centralmuseerna ingår i granskningen, då ämbetet har ett uppdrag att främja utvecklingen och samarbetet på museiområdet. En central del i detta uppdrag är att förmedla kunskap samt lämna teknik- och metodstöd, särskilt när det gäller museernas arbete med att bevara, använda och utveckla kulturarvet. samlade slutsats är att centralmuseerna bedriver ett säkerhetsarbete som inte i tillräcklig utsträckning garanterar en rimlig grad av säkerhet för föremålen i samlingarna. Vidare bedömer att kan göra mer för att inom ramen för sitt museiuppdrag stödja museernas säkerhetsarbete. Granskningen visar att arbetet varierar i kvalitet mellan och inom centralmuseerna samt att flera brister som tidigare iakttagits är för handen. I detta sammanhang bör det noteras att förutsättningarna för att upprätthålla en rimlig grad av säkerhet skiljer sig åt mellan museerna. Det beror delvis på att vissa museibyggnader inte tillåter säkerhetsrelaterade ingrepp som kan ge skador på kulturvärden. Även det faktum att museerna har varierande storlek på sina samlingar och att dessa har tillkommit över innebär att det kan vara svårt att bygga upp en spårbarhet för alla föremål. Granskningens huvudsakliga slutsatser är att: •föremålens spårbarhet är bristfällig •åtgärderna mot stöld och skadegörelse inte är tillräckliga •det finns god kännedom om att förebygga långsiktig förstörelse, men är svårt för museerna att leva upp till önskad nivå 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •beredskapen för plötslig katastrof är bristfällig •Riksantikvarieämbetet behöver utveckla stödet i fråga om att förebygga stöld och skadegörelse. lämnar följande rekommendationer till centralmuseerna. •Prioritera arbetet med att stärka spårbarheten i samlingarna. •Se över rutinerna för tillträdesbegränsning. •Skapa rutiner för att minimera insiderproblematik. •Öka beredskapen för att kunna möta en förhöjd hotbild. •Säkerställ tillgången till ändamålsenliga magasin. •Om det följande inte redan pågår, påbörja ett arbete med att upprätta och implementera dels en restvärdes- och säkerhetsplan, dels en plan för att kunna bringa de mest värdefulla föremålen i säkerhet vid krig, krigsfara eller andra extraordinära förhållanden. lämnar följande rekommendationer till . •Utarbeta råd för hur museer ska göra för att förebygga stöld och skadegörelse. •Inled uppföljning av hur stöd och rekommendationer används av museisektorn. Börja även systematiskt följa vilka säkerhetsincidenter som sker på museerna. Ett sådant underlag skulle göra det möjligt att bedöma vilka ytterligare insatser som behöver göras för att stötta museerna i deras samlingsförvaltning. R I K S R E V I S I O N E N B E V A R A S A M L I N G A R N A har beslutat om nationella kulturpolitiska mål.1 För att uppnå målen ska kulturpolitiken bl.a. främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas. Inom kulturarvspolitiken betonas kulturarvets roll – att som spår av det förflutna bidra till förståelse av vår samtid. Kulturarvet ska genom att skildra historiska skeenden utifrån olika perspektiv bidra till kunskap och nya insikter om vårt samhälle och dess utveckling.2 Museer är betydelsefulla kulturarvsinstitutioner, och deras samlingar utgör en väsentlig del av vårt kulturarv. Det är därför avgörande att museisamlingarna hanteras på ett sådant sätt att föremål inte går förlorade. Museers samlingsförvaltning är i detta avseende viktig, då den i förlängningen bidrar till att uppfylla de nationella kulturpolitiska målen. Trots detta finns indikationer på att museerna inom ramen för sin samlingsförvaltning behöver arbeta vidare med att stärka säkerheten. 1.1 Bakgrund och motiv till granskning I finns en mångfald av museer, med en rad olika verksamhetsinriktningar, huvudmannaskap, organisationsformer och ledningsstrukturer. Tretton av dessa museer har en särställning genom att de är en del av ett statligt åtagande som har växt fram successivt . Dessa museer benämns centralmuseer och flera av dem omfattar två eller fler tidigare självständiga museer (se bilaga). Deras samlingar spänner över skilda ämnesområden och omfattar tusentals eller i flera fall miljontals föremål. Föremålen har ofta samlats in över och bevarats i skilda miljöer med olika gott bevarandeklimat. Nio av centralmuseerna är organiserade som statliga myndigheter, de fyra övriga är stiftelser. Alla tretton museer, såväl myndigheter som stiftelser, finansieras till stor del av statliga medel (i genomsnitt)3 och respektive museums verksamhet styrs helt eller delvis genom författningar och regeringsbeslut. De centralmuseer som är stiftelser styrs i första hand genom sina stadgar, men får även riktlinjer från regeringen som anger hur de ska förvalta sina anslag och återrapportera om dem. har ett särskilt uppdrag att främja utveckling och samverkan inom museiområdet. Uppdraget består i huvudsak av att ge samtliga 2009/10:3, bet. 2009/10: KrU5, rskr. 2009/10:145. 2016/17:116, 2016/17:KrU9, rskr. 2016/17:281. 3Myndigheten för kulturanalys, 2018. Museer 2017,s. Andel av totala intäkter för samtliga centralmuseer. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N museer i , däribland de centrala museerna, teknik- och metodstöd.4 Det sammantagna anslaget till centralmuseerna (myndigheter som stiftelser) uppgår 2019 till 1,5 miljarder kronor.5 Förvaltningen av museernas samlingar är central för att bevara kulturarvet, och utgör en kärnverksamhet för museerna. rapporter har visat på ett antal, i vid mening, säkerhetsrelaterade problem i anslutning till museernas samlingsförvaltning. årliga revision har visat att det finns centralmuseer som inte lever upp till kraven på intern styrning och kontroll när det gäller förvaltning av samlingar. Det handlar om brister i registrering och inventering av föremålen. De stickprovskontroller har genomfört visar att det finns museer som inte vet hur många föremål de förfogar över. Registrerade föremål har inte återfunnits vid stickprovskontroller och vissa föremål har inte varit registrerade.6 De brister som konstateras stämmer väl överens med tidigare iakttagelser gjorda i granskningar av Riksrevisionen7 och revisorer8. Även noterar i programmet God samlingsförvaltning 2017– 2019 att det finns utmaningar för museerna när det gäller samlingsarbetet. Där framgår att flera museer saknar katastrof- och restvärdesplaner9. Vidare nämns bristen på ändamålsenliga magasinslokaler, vilket kan medföra en risk för stöld och skador på föremålen på grund av exempelvis brister i bevarandeklimat.10 Utmaningar med att hantera föremål i ändamålsenliga lokaler framgår också av de senaste tre årens årsredovisningar och budgetunderlag från flertalet centralmuseer. Liknande iakttagelser noteras i kulturarvspropositionen, där det framgår att frågan om växande samlingar som är i behov av vård och magasinering inte är ny, utan har varit uppe för diskussion under lång tid.11 Utöver detta kan konstateras att det publicerats flera rapporter som pekat på behovet av ökade insatser för att förhindra stöld och skadegörelse i kulturarvssektorn.12 och har i en gemensam publikation lyft fram olika aspekter av kulturarvsbrott och 42 § förordningen (2014:1585) med instruktion för . 2018/19:1 utg.omr. 17, bet. 2018/19: KrU:1, rskr. 2018/19:93. 6Bland annat revisionsrapporter dnr 32-2012-0760, 0764, 0768 samt 2016- 12-22 dnr 3.1.2-2016-0587, 0590. 7Riksrevisionen, 2006. Kulturarvet vid centralmuseerna – Faktapromemoria. 8Riksdagens revisorer, och den svenska historien 1992/93:3. 9En restvärdesplan innehåller en prioriteringslista över föremål som bör räddas först vid en katastrof som exempelvis en brand. 10Riksantikvarieämbetet, 2016. En god samlingsförvaltning 2017–2019. 2016/17:116. bet. 2009/10: KrU5, rskr. 2009/10:145. 12Statens kulturråd, 2001. En strategi för museisäkerhet; Myndigheten för kulturanalys, 2017. Utsatta museer; /, 2008. R I K S R E V I S I O N E N B E V A R A S A M L I N G A R N A pekat på att stölder är bland de vanligare inom denna kategori. Likaså har i en strategi för museernas säkerhet, som togs fram mot bakgrund av ett regeringsuppdrag , framfört att säkerheten behöver stärkas i synnerhet i fråga om stölder.13 Myndigheten för kulturanalys visar i en enkätundersökning bland museer i att personal drabbas av våld och hot samt att samlingarna utsätts för skadegörelse, vilket fått flera museer att avsluta eller avstå från att genomföra vissa uppdrag. Undersökningen visar också att museerna har stärkt sin säkerhet, vilket bl.a. innebär att två av tre museer har utarbetat riktlinjer för hantering av skadegörelse, hot och våld.14 Sammanfattningsvis har det framkommit flera indikationer på säkerhetsrisker som behöver hanteras vid centralmuseerna. Flera av dessa problemindikationer har identifierats , vilket föranleder att undersöker om det skett någon förbättring. Tidigare studier har endast undersökt enskilda aspekter av säkerhetsarbetet, vilket gör att det saknas granskningar som inkluderar flera säkerhetsaspekter och som därmed tar ett helhetsgrepp på säkerhetsarbetet på museerna. Mot denna bakgrund, och givet museisamlingarnas betydelsefulla roll i att bevara och utveckla kulturarvet, anser det angeläget att granska hur centralmuseerna arbetar med flera säkerhetsaspekter i sin samlingsförvaltning. 1.2 Syfte och frågeställningar Syftet med granskningen är tudelat. För det första syftar granskningen till att undersöka om säkerhetsarbetet på centralmuseerna leder till en betryggande säkerhet för föremålen i samlingarna. För det andra syftar granskningen till att undersöka om inom ramen för sitt museiuppdrag gör tillräckligt för att stödja museernas säkerhetsarbete. Säkerhet definieras relativt brett, eftersom samlingsförvaltning inkluderar hanteringen av en bredd av säkerhetsrisker. Säkerhet definieras utifrån tre aspekter som ett museum behöver beakta för att kunna bevara sina samlingar: •spårbarhet (registrering och inventering av föremål) •stöld och skadegörelse (fysisk åverkan på samlingarna av personal eller besökare) 13Statens kulturråd, 2001. En strategi för museisäkerhet. 14Myndigheten för kulturanalys, 2017. Utsatta museer; Myndigheten för kulturanalys, 2015. Värdar eller väktare?. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •förstörelse och katastrof15 (till följd av exempelvis brister i lokaler, brand, naturkatastrofer, skadedjur, m.m.). Om någondera av dessa aspekter brister, brister också helheten i säkerheten och samlingarnas bevarande äventyras. Granskningen besvarar följande frågor: •Bedriver centralmuseerna ett säkerhetsarbete som garanterar en rimlig grad av säkerhet för föremålen i samlingarna i fråga om: −förstörelse och katastrof?