prop · H70352 · 2019-12-11 00:00:00 — Bland remissvaren kan framhållas att i har noterat tendenser till minskad tydlighet i översikts- planernas markanvändningskartor och större vikt vid strategiska kartor. framhåller att verket har fått några översiktsplaner utan markanvändningskarta på samråd. Även om det i vissa fall kan vara önskvärt från kommunens sida att först samråda om den övergripande inriktningen för den framtida utvecklingen – innan den avsedda markanvändningen preciseras – kan ett sådant arbetssätt leda till att det blir svårt för omgivningen att förhålla sig till kommunens planering, om kommunen inte redovisar vilka konsekvenser som den föreslagna inriktningen medför. Att införa krav på större tydlighet i översiktsplanen är, som utredningen framhåller, ett lämpligt sätt att främja dialogen mellan staten och kommu- nen. får kravet på kommunernas redovisning inte göras alltför omfattande, eftersom det kan påverka möjligheterna att hålla översikts- planen aktuell. Alltför höga krav på innehåll kan således påverka förutsätt- ningarna för en kontinuerlig översiktsplanering. Som i Jön- län framhåller är en fördel med kartredovisningen att den bestäm- mer detaljeringsgraden i översiktsplanen och på det sättet underlättar dis- kussionen om vilka allmänna intressen som är lämpliga att hantera i plan- en. Utredningen har föreslagit att redovisningen av grunddragen ska visa indelningen i sex olika kategorier, men att indelningen vid behov ska få göras mer detaljerad. Metoden ansluter till hur förslag till ÖP- modell är uppbyggd och hur regelverket ser ut i . Enligt utredningen är förslaget ett bra sätt att säkerställa att översiktsplanen får en tillräckligt hög detaljeringsgrad. Remisskritiken mot förslaget har varit omfattande. Regeringen delar uppfattningen att den föreslagna indelningen innehåller oklarheter och att modellen behöver vidareutvecklas. Även om förslaget ger förutsättningar för att kommunen ska kunna ange en indelning som är mer detaljerad än de sex huvudkategorierna, ser regeringen en viss risk för att den föreslagna indelningen kan få en normerande effekt. Trots att kommunen har en tydlig uppfattning om hur marken bör användas (t.ex. för bostadsändamål), finns det alltså en risk för att kommunen väljer att endast redovisa den aktuella huvudkategorin (t.ex. stadsbygd). Förslaget skulle således kunna medföra att översiktsplanen görs mer översiktlig än vad som annars hade varit fallet och att tydliga ställningstaganden därmed uteblir. Regeringen konstaterar även att förutsättningarna för och behoven av att ange en viss markanvändning skiljer sig åt mellan kommunerna, vilket påverkar den enskilda kommunens möjligheter att göra detaljerade ställ- ningstaganden. Vidare kan konstateras att grunddragen i fråga om den av- sedda användningen av ett havsområde bör utformas med hän- syn till den havsplan som gäller för området, när sådana planer antagits (se 4 kap. 10 § och prop. 2013/14:186 s. 17 f.). Mot denna bakgrund anser regeringen att förslaget inte bör genomföras, åtminstone inte . Kommunen bör således även i fortsättningen själv kunna bestämma över hur den avsedda användningen ska redovisas i översiktsplanen. Markanvändningskartan bör omfatta hela kommunens yta Utredningen har föreslagit att kommunen ska ange den avsedda använd- ningen av mark och vatten för hela kommunen. Bakgrunden är att det i förarbetena till ÄPBL anges att kommunen inte i förväg måste uttrycka en uppfattning om alla tänkbara och mer eller mindre realistiska önskemål om ändrad eller bevarad användning av mark och vatten som kan göra sig gällande inom olika delar av kommunen (prop. 1985/86:1 s. 127). Även om översiktsplanen ska omfatta hela kommunen (se 3 kap. 1 § PBL) finns således inget krav på att kommunen ska ta ställning till den avsedda användningen i samtliga områden. Regeringen delar således inte Havs- och vattenmyndighetens uppfattning om att det redan i gällande rätt skulle finnas ett krav på att kommunen måste ange den avsedda användningen för hela kommunen. I likhet med utredningen anser regeringen att redovisningen av den av- sedda användningen av mark- och vattenområden ska omfatta hela kom- munen, bl.a. eftersom översiktsplanen kan behöva ge vägledning för bygg- lov och tillståndspliktiga verksamheter på alla platser i kommunen. Att kommunen anger en viss inriktning för hur sådana områden är avsedda att användas ger även en ram som kan göra det lättare att bedöma vad kommu- nen inte har planerat för. Det kan i sin tur vara betydelsefullt när det gäller att bedöma synpunkter på översiktsplanen som länsstyrel- sen lämnar i granskningsyttrandet (3 kap. 16 § PBL). Regeringen anser således att PBL bör kompletteras så att det framgår att översiktsplanen ska visa grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vatten- områden för hela kommunen. Om kommunen bedömer att det finns områden där det inte behövs några särskilda planeringsöverväganden, anser regeringen att det kan vara till- räckligt att grunddragen redovisas genom att kommunen anger att den markanvändning som pågår i huvudsak kan fortgå oförändrad (jfr prop. 1985/86:1 s. 127 och 132). Det centrala bör vara att kommunen uttrycker en uppfattning om vilken inriktning som är avsedd med samtliga områden i kommunen. Förslaget att översiktsplanen ska visa grunddragen i fråga om den avsedda användningen för hela kommunen medför således inte något krav på att kommunen behöver hänföra användningen inom ett visst område till vissa förutbestämda kategorier på det sätt som utredningen har föreslagit. Utredningen har vidare föreslagit att det uttryckligen ska framgå av PBL att den avsedda användningen ska redovisas på en eller flera kartor. får det närmast anses vara en självklarhet att det behövs en mark- användningskarta för att kommunen ska kunna redovisa grunddragen i fråga om den avsedda markanvändningen. visar remissynpunkt- erna från i och att det förekommer översiktsplaner där markanvändningskartan är otydlig Prop. 2019/20:52 eller saknas helt. I likhet med utredningen anser regeringen att det av tydlighetsskäl bör framgå av författningstexten att redovisningen av grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark och vatten ska ske på en karta. Det hindrar inte att redovisningen vid behov kan delas upp på flera kartor. Bestämmelserna finns i 3 kap. 3 § PBL. 7.4Redovisningen av allmänna intressen Regeringens förslag: Kommunen ska inte längre behöva redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att ta hänsyn till allmänna intressen, vid beslut om användningen av mark- och vattenområden, kommer att till- godoses. Kommunen ska i översiktsplanen i stället redovisa de för- hållanden som med hänsyn till de allmänna intressena i 2 kap. kan ha en väsentlig betydelse för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och om hur den byggda miljön ska an- vändas, utvecklas och bevaras. Riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljö- balken ska alltid redovisas. Av översiktsplanen ska det även framgå hur kommunen anser att riksintressen ska tillgodoses, hur gällande miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. ska följas och hur förhållanden av väsentlig betyd- else i övrigt bör beaktas. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår även att det av författningstexten ska framgå att redovis- ningen av sådana förhållanden som kan ha väsentlig betydelse för vissa beslut ska omfatta natur- och kulturmiljövärden, areella näringar, råvaru- tillgångar och samhällsviktiga funktioner respektive miljö, hälsa och säkerhet. Utredningen föreslår inte att det uttryckligen ska framgå att riksintressen enligt 3 och 4 kap. alltid ska redovisas. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna är positiva till den övergripande ansatsen i utredningens förslag. Det gäller bl.a. Försvars- makten, Havs- och vattenmyndigheten, , de länsstyrelser som yttrar sig över förslaget, och SmåKom. i delar uppfattningen att översiktsplanens form och innehåll bör renodlas så att kommunens ställ- ningstagande blir tydligare. i är positiv till att redovisningen av de allmänna intressena kan anpassas utifrån kommuner- nas skilda behov och förutsättningar. Länsstyrelserna i respek- tive län anser att det är positivt att kommunerna ska beskriva och ta ställning till relationer mellan olika förhållanden och avsedda mark- användningar. i anser att förslaget ger förutsättningar för en konstruktiv dialog kring de olika intressen som kan behöva vägas in i planprocessen. i framhåller att det är viktigt att skilja på plan och underlag för att få till en enklare och mer kontinuerlig översiktsplanering. 2019/20:52 att förslaget innebär att översiktsplanen blir mer funktionell och ändamåls- enlig. noterar att förslaget innebär att kraven på kommunerna att redovisa hur hänsyn till allmänna intressen tillgodoses minskar. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap är positiv till den föreslagna strukturen men påminner om behovet av att hantera frågor som riskhantering, samhällets krisberedskap och civilt försvar i den fysiska planeringen. Arkitekter anser att förslaget stärker förutsättning- arna för planprocesser som tar sikte på en ekologiskt hållbar utveckling, särskilt avseende miljö, hälsa och säkerhet. hoppas att förslaget kommer att leda till en bättre överblick över vilka områden kommunerna avsätter för vindbruk. kommun anser att det bör vara kommunen som avgör vad som är väsentligt utifrån de lokala förutsättningarna. Några remissinstanser anser att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljö- balken och miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. samma balk alltid ska redo- visas och att förslaget är otydligt i detta avseende. Det gäller bl.a. , (Mark- och ) och . önskar att det även ska finnas en hänvisning till de all- männa intressena i 3 kap. i 3 kap. 4 § PBL. i tillstyrker förslaget men ser en risk för att begränsningen till förhållanden med väsentlig betydelse kan tolkas som att t.ex. endast värden av riksintresse ska behandlas. ser även en svårighet i att avgränsa områden av betydelse för de areella näring- arna och hur avgränsningen förhåller sig till bestämmelserna i 3 kap. 4 § . geologiska undersökning påpekar att även råvaru- tillgångar som inte är av riksintresse kan vara samhällsviktiga och därmed ha en väsentlig betydelse för beslut om hur mark och vatten ska användas. Flera remissinstanser ser svårigheter med den föreslagna indelningen i natur- och kulturmiljövärden, areella näringar, råvarutillgångar och sam- hällsviktiga funktioner respektive miljö, hälsa och säkerhet. Riksantikvarie- ämbetet anser att indelningen medför en risk för att allmänna intressen enligt 2 kap. PBL och 3 kap. förbises, när det gäller bl.a. om- råden och fysisk miljö i övrigt som är betydelsefulla med tanke på deras kulturvärden. framhåller att förslag till redovisningsmodell är under utveckling. anser att det krävs ytterligare arbete innan det är lämpligt att lagstifta utifrån modellen –en standard behöver ha tillräckliga frihetsgrader då en generell modell enligt kommunen riskerar att vara halvbra/halvdålig för majoriteten. menar att de allmänna intressen som uttrycks i 2 kap. 3 § PBL förbises med den föreslagna indelningen. Flera remissinstanser anser att en översyn av räckvidden av 2 kap. PBL behöver göras, däribland (Mark- och ) och . Enligt bör en sådan utredning göras först innan frågan om vad som ska redovisas i översiktsplanen avgörs. Bover- ket, och kommun instämmer i utredningens resonemang om att bland de allmänna intressena i 2 kap. PBL är det fram- för allt 2–5 och 10 §§ som bör behandlas i översiktsplaneringen. Flera myndigheter pekar på sådana förhållanden som kan vara av väsentlig betydelse. i anser att översikts- planen behöver utformas med hänsyn till sådana särskilt skyddsvärda arter som omfattas av art- och habitatdirektivet och att hänsyn även behöver tas Prop. 2019/20:52 till nya förekomster som påträffas. Skälen för regeringens förslag Allmänna intressen i översiktsplaneringen I 2 kap. PBL anges olika allmänna intressen som kommunen ska beakta eller ta hänsyn till vid planläggning och i prövningen av lov och förhands- besked m.m. Det innebär att dessa intressen ska beaktas bl.a. i arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdes- bestämmelser (se definitionen av planläggning i 1 kap. 4 § PBL). Enligt gällande rätt ska kommunen i översiktsplanen redovisa sin bedöm- ning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen –vid beslut om användningen av mark- och vattenområden – kommer att tillgodoses. I redovisningen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljö- balken anges särskilt (nuvarande 3 kap. 4 § första stycket PBL). I Bover- kets förslag till ÖP-modell motsvaras denna redovisning av den s.k. hän- synskartan som visar områden med särskilda kvaliteter eller andra förhåll- anden till vilka hänsyn bör tas till vid detaljplanering och bygglovspröv- ning m.m. Bestämmelserna i 2 kap. PBL omfattar alltifrån kommunövergripande strukturfrågor till krav på enskilda byggnader. På den övergripande nivån kan nämnas att PBL ställer krav på att planläggningen ska främja en ända- målsenlig struktur av bebyggelse, grönområden och kommunikations- leder, med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden (2 kap. 3 § PBL). I den lilla skalan finns krav på hur enskilda byggnader ska utformas och placeras i detalj. Exempelvis ska detta ske på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bl.a. stads- och landskapsbilden och natur- och kulturvärden, men också med hänsyn till möjligheterna att hantera avfall och till behovet av framtida förändringar och kompletteringar (2 kap. 6 § PBL). Hänsyn ska även tas till behovet av att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse finns lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse m.m. (2 kap. 7 § PBL). Som utredningen framhåller bör den kommunomfattande översiktsplanen framför allt hantera de övergripande strukturfrågorna och hur bebyggelse i stort bör lokaliseras till olika allmänna intressen, dvs. bestämmelserna i 2 kap. 2–5 och 10 §§ PBL. Frågor om hur enskilda byggnader ska utformas och placeras i detalj eller var lekplatser bör placeras inom sammanhållen bebyggelse kan, som utredningen framhåller, däremot vara svåra att ta ställning till i den kommunomfattande planens skala. Mot denna bakgrund har utredningen föreslagit en översyn av räckvidden av 2 kap. PBL. Att kraven är omfattande försvårar möjligheten att hålla översiktsplanen aktuell. Regeringen delar utredningens bedömning att de nuvarande kraven kan behöva ses över, bl.a. för att främja att kommunerna ges goda förut- sättningar för att kunna hålla översiktsplanerna aktuella och därigenom skapa goda förutsättningar för efterföljande planering och prövningar. Regeringen konstaterar dock att det saknas förutsättningar för att se över räckvidden av 2 kap. PBL inom ramen för detta lagstiftningsärende och att sådana frågor får övervägas i annan ordning. anser regeringen att det inte är nödvändigt att först se över räckvidden av 2019/20:52 2 kap. PBL för att kunna avgöra vilka frågor som behöver redovisas i över- siktsplanen. Översiktsplanen ska visa de förhållanden som kan ha en väsentlig betydelse för beslut om hur mark- och vattenområden kan användas Att flera av de allmänna intressena är svåra att hantera i översiktsplanens skala är ett skäl till att det kan vara svårt för kommunen att i planen redo- visa sin bedömning av hur skyldigheten att ta hänsyn till sådana intressen –vid vissa beslut – kommer att tillgodoses (jfr nuvarande 3 kap. 4 § första stycket PBL). Ett annat skäl till att se över bestämmelsen är att denna medverkar till att många översiktsplaner tyngs av planeringsunderlag och att det kan vara svårt att skilja på vad som utgör kommunens ställnings- taganden och vad som utgör olika planeringsförutsättningar. Det finns således skäl att modifiera det nuvarande kravet på redovisning. I översiktsplanen ska kommunen ange grunddragen i fråga om den av- sedda mark- och vattenanvändningen (se nuvarande 3 kap. 5 § 1 PBL). Vid efterföljande planering och prövning finns det många andra förhållanden som behöver beaktas för att avgöra hur bebyggelsen bör utvecklas. Dessa förhållanden hänger samman med de allmänna intressena i 2 kap. PBL, och därigenom med bestämmelserna om hushållning av mark- och vatten- områden i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ (se 2 kap. 2 § sista meningen PBL). Flera av dessa förhållanden är även av särskild betydelse för dialogen med kring de statliga ingripandegrunderna (jfr 11 kap. 10 § andra stycket PBL). Utredningen har föreslagit att översiktsplanen ska innehålla en redovis- ning av vissa förhållanden som har betydelse för att de allmänna intressena ska kunna tillgodoses. Exempelvis är det ett allmänt intresse att bebyg- gelse lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till risken för olyckor (2 kap. 5 § första stycket 5 PBL). Är bärigheten dålig och marken därigenom känslig för skred, är det ett förhållande som behöver redovisas i planen. Om området omfattas av ett riksintresse- anspråk enligt bestämmelserna i , är det ett annat förhållande som behöver redovisas i planen. Vid prövningen av frågor enligt PBL ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen (2 kap. 1 §). Den avvägning som behöver ske mellan förekommande intressen behöver göras utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Avvägningen av de allmänna intressen som berörs kan falla ut på olika sätt, beroende på vad prövningen avser. Exempelvis kan ett enskilt exploateringsintresse på en viss plats behöva stå tillbaka till förmån för förekommande natur- eller kulturvärden. I ett annat fall kan intrånget behöva tålas, om åtgärden är av stor vikt från allmän synpunkt. Enligt rege- ringens uppfattning bör det underlätta om översiktsplanen innehåller en redovisning av vilka förhållanden som kan behöva beaktas vid sådana prövningar. Som utredningen framhåller kan det finnas många förhållanden som kan ha betydelse för de beslut som översiktsplanen ska ge vägledning för. Sådana beslut är beslut dels om hur mark- och vattenområden ska använd- as, dels om hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. I likhet med utredningen anser regeringen att redovisningskravet bara bör gälla förhållanden som kan ha väsentlig betydelse, för att inte i onödan tynga översiktsplanen med olika redovisningar. Innebörden av kravet på väsentlig betydelse Kravet på väsentlighet syftar till att kommunen ska kunna avstå från att redovisa förhållanden som har begränsad eller liten betydelse för beslut om användningen av mark- och vattenområden. Kravet på väsentlighet klargör enligt regeringens mening även att det i första hand är förhållanden som är knutna till bestämmelserna i 2 kap. 2–5 och 10 §§ PBL som behöver redovisas i översiktsplanen, givet den skala som översiktsplanen vanligtvis har. Det utesluter inte att även förhållanden som är knutna till andra allmänna intressen i 2 kap. PBL kan behöva redovisas i de fall över- siktsplanen avser en s.k. fördjupning för ett visst område. Vad som utgör förhållanden av väsentlig betydelse måste bedömas ut- ifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Exempelvis bör behovet av att redovisa förutsättningar som har betydelse för att bebygga marken vara begränsat, om marken ändå inte kan bebyggas till följd av att området skyddas som nationalpark, naturreservat eller liknande. Även om förhåll- andena måste bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet bör kommunens uppfattning tillmätas stor betydelse när det gäller vilka förut- sättningar som ska anses vara av väsentlig betydelse. Regeringen konsta- terar att de centrala myndigheterna kan behöva ta fram väg- ledning för att underlätta kommunens arbete med att bedöma vilka för- hållanden som kan anses ha väsentlig betydelse i det enskilda fallet. Regeringen anser, i likhet med bl.a. , (Mark- och ) och , att riksintressen utgör för- hållanden av sådan väsentlig betydelse att de alltid behöver redovisas i planen. Till skillnad från utredningen anser regeringen att det bör framgå av lagtexten att riksintressen alltid ska redovisas. Det är däremot inte till- räckligt att enbart redovisa förhållanden som är av riksintresse – enligt regeringen kan det finnas många andra förhållanden som kan ha väsentlig betydelse för de beslut som planen ska ge vägledning för. Utgångspunkten bör vara att miljökvalitetsnormer normalt ska redovisas i planen. En norm bör dock kunna utelämnas, t.ex. för en viss vattenföre- komst, om det framstår som sannolikt att kommer att följas eller om den inte heller i övrigt kan förväntas ha någon väsentlig betydelse för de beslut som översiktsplanen ska ge vägledning för. Det är viktigt att översiktsplanen inte tyngs av onödiga uppgifter och att skilja på vad som utgör ställningstaganden och vad som utgör underlag Det är inte nödvändigt att tynga översiktsplanen med detaljerade beskriv- ningar av de förhållanden som det nu är fråga om. För att översiktsplanen inte ska bli alltför omfattande och överlastad med information är det, som utredningen framhåller, viktigt att tydligt skilja på vad som utgör ställ- ningstaganden och vad som utgör underlag. I stället kan det vara en fördel att utelämna detaljerna om berörda förhållanden och hänvisa till var upp- gifterna finns. Det gäller även riksintressebeskrivningar och uppgifter om gällande miljökvalitetsnormer. Regeringen konstaterar att det även när det gäller frågan om omfattningen av redovisningen kan finnas behov av väg- ledning från de centrala myndigheterna. 2019/20:52 De underlag som ställningstagandena i planen grundar sig på är sällan av sådan karaktär att de behöver behandlas politiskt. Det medför att det vanligtvis är lämpligt att begränsa redovisningen av olika planerings- underlag. Annars riskerar översiktsplanen att bli otydlig för såväl de folk- valda som allmänheten och de myndigheter som ska tillämpa den antagna planen. behöver beskrivningen innehålla de uppgifter som behövs för att motiven för översiktsplanens utformning ska framgå klart, att even- tuella konflikter mellan olika intressen ska klargöras och att planen ska ge goda förutsättningar för efterföljande planering och prövning. Som framhåller är det även angeläget att det tydligt framgår av översiktsplanen vilket underlag som ställningstagandena i planen grun- dar sig på. De förhållanden som det nu är fråga om är ofta bundna till en viss plats och har därigenom en geografisk avgränsning. Utbredningen behöver så- ledes i normalfallet redovisas på en eller flera kartor. I andra fall kan för- hållandena omfatta hela kommunens yta. I sådana fall bör det inte finnas något behov av att ange utbredningen på en karta. I stället kan det vara tillräckligt att i text beskriva vilket förhållande som avses och kommunens syn på hur förhållandet bör beaktas vid efterföljande planering och pröv- ning. Andra förhållanden är inte av sådant slag att de nödvändigtvis är knutna till en specifik plats. Det gäller exempelvis sådana förhållanden som har samband med intresset av att vid planläggning främja en från social syn- punkt god livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhälls- grupper (jfr 2 kap. 3 § första stycket 2 PBL) som bl.a. avser att den byggda miljön ska utformas så att människor med funktionsnedsättning i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet. Även sociala förhållanden kan således ha väsentlig betydelse för de beslut som översiktsplanen ska ge vägledning för. Motsvarande gäller även för sådana förhållanden som har samband med intresset att främja en god ekonomisk tillväxt och en effektiv konkurrens (2 kap. 3 § första stycket 4 PBL), som bl.a. innebär att kom- munen vid planläggning ska beakta grundläggande förutsättningar för eta- blering av näringslivet och kommersiell service. Ett annat exempel gäller möjligheterna att ordna elektronisk kommunikation, t.ex. bredband (se 2 kap. 5 § första stycket 3 PBL).