prop · H603128 · 2019-05-09 00:00:00 — Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska även det nya tillståndet vara tidsbegränsat och som huvudregel gälla . Vidare har möjligheterna till uppehållstillstånd för andra än skyddsbehövande begränsats. Uppehållstillstånd får inte beviljas till övriga skyddsbehövande och uppehållstillstånd på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter får endast beviljas om det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa eller utvisa utlänningen. Möjligheterna till uppehållstillstånd på grund av anknytning till skyddsbehövande med tidsbegränsade tillstånd har begränsats och uppehållstillstånd på grund av anknytning kan i vissa fall endast beviljas om ett beslut att neka uppehållstillstånd skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande. Försörjningskravet vid anhöriginvandring har också skärpts. Den som kan försörja sig genom arbete eller näringsverksamhet kan beviljas ett permanent uppehållstillstånd när det tidsbegränsade uppehållstillståndet löper ut. För den som är gäller detta endast om personen har fullföljt en gymnasieutbildning eller motsvarande. Permanent uppehållstillstånd kan i vissa fall även beviljas ett barn med ett varaktigt nedsatt hälsotillstånd. finns även bestämmelser om uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå i den tillfälliga lagen. Bestämmelserna syftar till att främja integrationen av unga nyanlända och uppmuntra dem att genomgå utbildning på gymnasial nivå för att därefter kunna försörja sig genom arbete eller näringsverksamhet. Den som har påbörjat utbildning på gymnasial nivå och som ska beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt den tillfälliga lagen kan få ett uppehållstillstånd med längre giltighetstid. En utlänning vars grund för tillstånd har upphört kan också få ett uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå för att ha möjlighet att fortsätta sina studier. Det går att få uppehållstillstånd för studier på gymnasieskolans introduktionsprogram respektive för studier på något av de nationella programmen i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan eller för studier på heltid på en annan motsvarande utbildning. En utlänning som inte har hunnit avsluta sina studier på ett nationellt program eller motsvarande kan få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för fortsatta studier förutsatt att utlänningen aktivt har deltagit i utbildningen. Den som har fullföljt en utbildning på ett nationellt program eller motsvarande kan beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd efter fullföljd utbildning. 2018/19:128 Vissa av bestämmelserna om uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå syftar även till att säkerställa att ensamkommande barn som saknar ordnat mottagande i hemlandet och som tidigare normalt fick permanent uppehållstillstånd, inte hamnar i ett sämre läge än de barn och ungdomar som omfattas av detta regelverk. infördes ändringar i den tillfälliga lagen som innebär att den som studerar på en sammanhållen yrkesutbildning inom vuxenutbildningen eller liknande utbildning inom introduktionsprogram i gymnasieskolan har samma möjlighet till uppehållstillstånd som den som studerar på ett nationellt program i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. En ny möjlighet till uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå infördes för vissa ensamkommande unga som har fått, eller annars skulle få, ett beslut om utvisning. En ansökan om ett sådant uppehållstillstånd ska ha gjorts . I den tillfälliga lagen finns också bestämmelser om när uppehållstillstånd får vägras, om undantag från kravet på att ansökan ska ha gjorts före inresan i landet, om skyldighet att redovisa studieaktivitet, om omprövning av giltighetstiden för uppehållstillstånd, om återkallelse av uppehållstillstånd och om överklagande. 4.2Lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå När den tillfälliga lagen upphör att gälla, dvs. , träder lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå i kraft. Lagen är tidsbegränsad och innebär bl.a. att det, efter att den tillfälliga lagen har upphört att gälla, finns möjlighet att beviljas uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå, uppehållstillstånd för fortsatta studier, uppehållstillstånd efter fullföljd utbildning och permanent uppehållstillstånd vid försörjning . I lagen finns också bestämmelser om när uppehållstillstånd får vägras, om undantag från kravet på att ansökan ska ha gjorts före inresan i landet, om skyldighet att redovisa studieaktivitet, om omprövning av giltighetstiden för uppehållstillstånd, om återkallelse av uppehållstillstånd och om överklagande. 5Förlängning av den tillfälliga lagen 5.1Fortsatt giltighet av den tillfälliga lagen Regeringens förslag: Lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i ska fortsätta att gälla till och med . Utkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Många remissinstanser, bl.a. Amnesty Inter- national, , , Flykting- gruppernas riksråd (FARR), Förvaltningsrätten i , Riksför- bundet för homosexuellas, bisexuellas, transpersoners och queeras rättig- heter (RFSL), Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Rädda barnen, , Svenska Röda Korset, Tjänstemännens central- organisation (TCO) och vid univer- sitet, avstyrker eller är negativt inställda till förslaget. remissinstanser, bl.a. , , kommun och , tillstyrker, är positivt inställda till eller har inga synpunkter på förslaget. förslagen bidrar till ökad stabilitet och tydlighet, och därigenom bättre förutsättningar för bl.a. mottagandet. heten delar utkastets bedömning att antalet asylsökande kan antas minska vid en förlängning av den tillfälliga lagens giltighetstid jämfört med en återgång till utlänningslagens regler. Flera remissinstanser, bl.a. FARR, anser att det är en brist att ingen analys har gjorts av vilket genomslag eller vilka konsekvenser den tillfälliga lagen har fått. som avstyrker eller är negativt inställda till förslaget vidhåller de synpunkter som de framfört i samband med lagens tillkomst. Skälen för regeringens förslag: Den tillfälliga lagen trädde i kraft den och gäller , dvs. till och med . infördes som en av flera åtgärder för att minska antalet asylsökande som sökte sig till som kapaciteten i mottagandet och etable- ringen skulle förbättras. Vid införandet gjordes bedömningen att begräns- ningarna av möjligheten att få uppehållstillstånd i behövdes under en period om högst . I utkastet till lagrådsremiss föreslås att den tillfälliga lagen ska fortsätta att gälla under . Många remissinstanser, bl.a. Förvalt- ningsrätten i , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och , ifrågasätter behovet av att lagen förlängs och anser att det är oklart om det är den tillfälliga lagen eller andra åtgärder som medfört att färre personer nu ansöker om asyl i . Det är i och för sig riktigt att det inte med säkerhet går att fastställa i vilken utsträckning varje åtgärd, ensam eller i förening med andra åtgärder, har påverkat 2019 (P2-19) framgår dock att antalet asylsökande bedöms bli lägre vid en förlängning av den tillfälliga lagen jämfört med en återgång till utlännings- Mot denna bakgrund bedömer regeringen att en återgång till utlänningslagens regelverk med allra största sannolikhet kommer att leda till att antalet asylsökande i ökar. är vidare fortfarande ett av de länder inom EU som tar emot flest asylsökande i förhållande till dess Även om antalet asylsökande har minskat är belastningen på mottagningssystemet fortfarande hög och det rekordhöga antalet asyl- sökande innebär även fortsättningsvis utmaningar i det svenska samhället, bl.a. när det gäller nyanländas etablering. t.ex. inom områdena boende, skola, arbetsmarknadsåtgärder och social När det gäller mottagandet av nyanlända har regeringen genomfört åtgärder för att stärka kapaciteten men för många kommuner är läget Inom EU pågår fortfarande förhandlingar om ett nytt gemensamt regelverk för asyl som kan komma att få inverkan även på det svenska 2018/19:128 regelverket. Därtill kan flyktingsituationen i och i närheten av medföra att antalet asylsökande kraftigt ökar. Utan gränskontroller är det vidare troligt med sekundära förflyttningar inom EU, framförallt till de länder som har asyl- och mottagningssystem som uppfattas som mer attraktiva. En parlamentariskt sammansatt kommitté kommer att tillsättas i närtid med uppdraget att arbeta fram förslag på framtidens migrationspolitik. Som bl.a. anför är det önskvärt att begränsa antalet förändringar av lagstiftningen . Enligt regeringens mening finns det mot bakgrund av vad som anges ovan anledning att låta de svenska reglerna i huvudsak vara fortsatt restriktiva inom ramen för och internationella konventioner under . Därigenom ökar möjligheterna till en tillfredsställande etablering för de asylsökande som kommit till och som beviljats uppehållstillstånd här. Den tillfälliga lagen bör därmed fortsätta att gälla under , dvs. till och med . En förlängning av den tillfälliga lagens giltighetstid innebär att nya överväganden behöver göras i vissa delar och att vissa delar av lagen behöver justeras. Som utgångspunkt bör dock i huvudsak gälla att de befintliga begränsningarna av möjligheten att få uppehållstillstånd i som finns i den tillfälliga lagen ska kvarstå under lagens giltighetstid. Övervägandena och förslagen på justeringar redogörs det för i följande avsnitt. Regeringens bedömning: Det bör inte göras några ändringar i den tillfälliga lagens bestämmelser om tidsbegränsade uppehållstillstånd för flyktingar, alternativt skyddsbehövande eller på grund av verkställig- Det bör inte heller göras några ändringar i bestämmelserna i den tillfälliga lagen som gäller övriga skyddsbehövande. Utkastets bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Många remissinstanser avstyrker eller är negativt inställda till att det inte föreslås några ändringar i bestämmelserna om tidsbegränsade uppehållstillstånd för flyktingar och alternativt skydds- Flera remissinstanser, bl.a. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor och Rädda barnen, menar att tidsbegränsade uppe- hållstillstånd till skyddsbehövande i många fall leder till negativa konse- kvenser särskilt för barn och unga. anser att en sådan ordning under vissa omständigheter kan anses stå i strid med FN:s konven- tion om barnets rättigheter () och Förvaltningsrätten i efterfrågar en närmare analys av om tidsbegränsade uppehålls- tillstånd är förenliga med principen om barnets bästa. instanser, bl.a. och Svenska Röda Korset, menar att tids- begränsade uppehållstillstånd riskerar att leda till ökad psykisk ohälsa och att vårdinsatser begränsas eller nekas. att tidsbegränsade uppehållstillstånd till skyddsbehövande slår särskilt hårt mot HBTQ-personer och ifrågasätter hur dessa ska våga berätta om sin identitet när de endast erbjuds tillfälligt skydd. Flera remissinstanser, bl.a. Arbetsförmedlingen, , , () och Företagarna, anser att Prop. 2018/19:128 tidsbegränsade uppehållstillstånd till skyddsbehövande är negativt för den långsiktiga etableringen av nyanlända och riskerar att leda till brist på kompetent arbetskraft. () anser att det är eftersträvansvärt ur ett humanitärt perspektiv och ur ett etableringsperspektiv att erbjuda permanenta uppehållstillstånd men att det måste vägas mot långsiktiga möjligheter att integrera och etablera nyanlända i . Vissa remissinstanser, t.ex. och regionkontor för de baltiska och nordiska länderna, anför att om uppehållstillstånden till skyddsbehövande fortsatt ska vara tidsbegränsade bör de beviljas för . Flera remissinstanser, t.ex. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Rädda barnen, , är kritiska mot den åtskillnad som görs mellan flyktingar och alternativt skyddsbehövande när det gäller längden på de tidsbegränsade uppehållstillstånden. efterfrågar ett förtydligande i bestämmelsen i 5 § den tillfälliga lagen om vilka tillståndstider som ska gälla vid ytterligare förlängningsansökningar. Ett flertal remissinstanser, bl.a. , Flyktinggruppernas riksråd (FARR), , bisexuellas, transpersoners och queeras rättigheter (RFSL), Rädda barnen och Svenska Röda Korset, avstyrker eller är negativt inställda till att det inte föreslås några ändringar i begränsningarna av möjligheten att bevilja uppehållstillstånd till övrigt skyddsbehövande. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser att behovet av denna grund för uppehållstillstånd behöver analyseras närmare. påtalar att motsvarande begränsning som finns i 11 § den tillfälliga lagen, att uppehållstillstånd på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter endast får beviljas om det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa eller utvisa utlänningen, saknas i bestämmelsen om verkställighetshinder i 12 kap. 18 § UtlL. Denna skillnad kan få till följd att t.ex. barn som i grundprövningen uppvisar svåra sjukdomssymptom inte beviljas uppehållstillstånd medan barn som uppvisar motsvarande symptom på verkställighetsstadiet beviljas uppehållstillstånd, under förutsättning att det bedöms vara fråga om nya omständigheter. Skälen för regeringens bedömning Tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § UtlL Av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet1, som finns i bilaga 5, framgår att medlemsstaterna ska utfärda ett uppehållstillstånd till de personer som innehar flyktingstatus som ska gälla och vara förnybart om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat (artikel 24.1). För de som innehar status som alternativt skyddsbehövande ska ett uppehållstillstånd utfärdas som ska 1Europaparlamentets och rådets direktiv /95/EU av om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning). 2018/19:128 gälla och, om det förnyas, , om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat (artikel 24.2). Enligt 5 § den tillfälliga lagen beviljas en flykting ett uppehållstillstånd som är giltigt , om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än . Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas en flykting ska även det nya tillståndet vara tidsbegränsat. Giltighetstiden för det nya tillståndet ska bestämmas i enlighet med reglerna för det första tillståndet. Om utlänningen är alternativt skyddsbehövande beviljas ett uppehållstillstånd som är giltigt . Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska även det nya tillståndet vara tidsbegränsat och gälla , om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än . Flera remissinstanser är kritiska till bedömningen att uppehållstillstånd till skyddsbehövande även fortsättningsvis ska vara tidsbegränsade som huvudregel och menar att det är negativt för etableringen och integrationen samt riskerar att leda till ökad psykisk och fysisk ohälsa. Vissa remissinstanser ifrågasätter även om en ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd är i linje med . Regeringen konstaterar att varken eller internationella konventioner kräver att permanent uppehållstillstånd ges till en skyddsbehövande. Av avsnitt 5.6 framgår vidare att det även fortsättningsvis kommer att finnas en möjlighet att beviljas permanent uppehållstillstånd för den som kan försörja sig genom arbete eller näringsverksamhet (17 §). Permanent uppehållstillstånd kommer också att kunna beviljas till ett barn med varaktigt nedsatt hälsotillstånd i vissa fall då det absolut krävs att han eller hon beviljas ett permanent uppehållstillstånd (18 §). Som påpekar är det även rimligt att anta att en inte obetydlig andel av de som har fått tidsbegränsade uppehållstillstånd som flyktingar eller alternativt skyddsbehövande kommer att uppfylla förutsättningarna för att beviljas ställning som varaktigt bosatt och därmed beviljas permanent uppehållstillstånd för lagens förlängda giltighetstid (jfr 5 a kap. 1 § och 5 kap. 2 b § UtlL). I den tillfälliga lagen finns också särskilda bestämmelser om längre uppehållstillstånd vid gymnasiestudier för skyddsbehövande ungdomar och unga vuxna (16 a §) som kommer att gälla även under den förlängda giltighetstiden. Även om en fortsatt ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd kan medföra negativa konsekvenser, bl.a. för barn som är särskilt utsatta och därmed kan påverkas negativt av den osäkerhet som tidsbegränsade uppehållstillstånd medför, anser regeringen mot den angivna bakgrunden att uppehållstillstånd som huvudregel fortsatt bör vara tidsbegränsade som den tillfälliga lagen föreslås gälla. Som framgår av avsnitt 5.1 och 8 bedömer regeringen vidare att en förlängning av den tillfälliga lagen kommer att bidra till att antalet asylsökande i minskar jämfört med vad som skulle vara fallet vid en återgång till de regler i utlänningslagen som gällde tidigare och att möjligheterna till en långsiktigt tillfredsställande etablering för det stora antalet asylsökande som kommit till och som beviljats uppehållstillstånd här därigenom ökar. Vissa remissinstanser ifrågasätter att tillståndstiderna är olika för Prop. 2018/19:128 flyktingar och alternativt skyddsbehövande trots att skyddsbehovets längd kan vara detsamma. Regeringen konstaterar i denna del att bestämmelsen har utformats med beaktande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivets bestämmelser som ett led i att tillfälligt anpassa regelverket till den miniminivå som gäller enligt och internationella konventioner. Direktivet innebär inte någon skyldighet för medlemsstaterna att bevilja alternativt skyddsbehövande uppehållstillstånd med samma giltighetstid som för flyktingar. Det finns inte heller någon begränsning i det direktivet av hur ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning, så länge grunden för att bevilja tillståndet kvarstår. Det finns därmed inte något hinder enligt direktivet mot att behålla ordningen med tidsbegränsade uppehållstillstånd under ytterligare med de tillståndstider som gäller enligt den nuvarande ordningen. Ett uppehållstillstånd som beviljas en flykting eller alternativt skyddsbehövande enligt 5 kap. 1 § UtlL bör mot denna bakgrund alltjämt vara tidsbegränsat med samma tillståndslängder som gäller enligt nuvarande bestämmelser. Giltighetstiden för ett uppehållstillstånd som beviljas en flykting bör alltså som huvudregel bestämmas till vid det första tillfället och om uppehållstillståndet förlängs till i taget. Giltighetstiden för ett uppehållstillstånd som beviljas en alternativt skyddsbehövande bör på motsvarande sätt som huvudregel bestämmas vid det första tillfället och om uppehållstillståndet förlängs till i taget. Till skillnad från anser regeringen inte att detta behöver förtydligas i 5 § den tillfälliga lagen. En förlängning av den tillfälliga lagens giltighetstid kommer att påverka möjligheten för vissa utlänningar att beviljas svenskt medborgarskap. En förutsättning för att beviljas svenskt medborgarskap är nämligen som regel att utlänningen har permanent uppehållstillstånd. Utlänningen måste emellertid i de flesta fall även ha vistats i för att kunna få medborgarskap. En förlängning av den tillfälliga lagens giltighetstid innebär att det kan dröja för vissa utlänningar innan de kan beviljas svenskt medborgarskap. I FN:s konvention om begränsning av statslöshet (SÖ 1969:12) regleras vissa situationer då konventionsstaterna ska tillerkänna individer medborgarskap. Så är t.ex. fallet om en person föds på en konventionsstats territorium och personen annars skulle bli statslös. Konventionsstaterna får dock ställa upp vissa villkor för att medborgarskap ska beviljas. I den europeiska konventionen om medborgarskap (SÖ 2001:20) återfinns motsvarande bestämmelse. Den innehåller även i övrigt detaljerade bestämmelser om både förvärv och upphörande av medborgarskap. En konventionsstat är bl.a. skyldig att medge möjlighet till naturalisation för personer som har legalt och varaktigt hemvist inom dess territorium . har tillträtt båda dessa konventioner. I avsnitt 5.6 föreslås att det i den tillfälliga lagen ska införas en bestämmelse om permanent uppehållstillstånd för vissa utlänningar som fötts i och som sedan födelsen är statslösa. Någon ytterligare justering av den tillfälliga lagen krävs inte med anledning av nämnda konventioner vid en förlängning av lagens giltighetstid. Uppehållstillstånd för övriga skyddsbehövande Skyddskategorin övriga skyddsbehövande (4 kap. 2 a § UtlL) saknar EU- rättslig eller annan internationell motsvarighet. I samband med att de svenska reglerna tillfälligt skärptes inom ramen för och internationella konventioner undantogs denna kategori från rätten till uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § UtlL. Likaså undantogs kategorin från möjligheten att erhålla statusförklaring. Regeringen anser, till skillnad från t.ex. FARR, RFSL och Svenska Röda Korset, att möjligheten att bevilja uppehållstillstånd till denna grupp fortsatt bör vara begränsad vid en förlängning av lagens giltighetstid. Några ändringar i den tillfälliga lagens bestämmelser om uppehållstillstånd och statusförklaring för övriga skyddsbehövande bör därför inte göras. Uppehållstillstånd på grund av hinder mot verkställighet och ny prövning Enligt 15 § den tillfälliga lagen ska ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning på grund av verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § första stycket UtlL vara tidsbegränsat och gälla . Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas, ska även detta vara tidsbegränsat och gälla . I den tillfälliga lagen finns särskilda bestämmelser om längre uppehållstillstånd vid studier och om permanent uppehållstillstånd i vissa fall. Eftersom ordningen med tidsbegränsade uppehållstillstånd för flyktingar och alternativt skyddsbehövande föreslås gälla bör även ett uppehållstillstånd som beviljas på grund av verkställighetshinder fortsatt vara tidsbegränsat och beviljas i taget. påtalar att det för att uppehållstillstånd ska beviljas på grund av verkställighetshinder med stöd av 12 kap. 18 § första stycket 3 UtlL inte finns något krav på att ett beslut ska stå i strid med ett svenskt konventionsåtagande, vilket krävs för att uppehållstillstånd ska beviljas på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter enligt 11 § den tillfälliga lagen. Verket menar att denna ordning kan leda till att t.ex. barn som i grundprövningen uppvisar svåra sjukdomssymptom inte beviljas uppehållstillstånd medan barn som visar motsvarande symptom på verkställighetsstadiet beviljas uppehållstillstånd om det bedöms vara fråga om nya omständigheter. Regeringen kan konstatera att en sådan situation visserligen kan uppkomma. Mot bakgrund av att den tillfälliga lagen endast ska gälla och att utgångspunkten för förlängningen av lagen är att befintliga begränsningar ska fortsätta gälla i så stor utsträckning som möjligt, anser dock regeringen att det inte bör göras några ändringar i denna del. Enligt 16 § den tillfälliga lagen ska inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § första stycket eller 19 b § första stycket UtlL, om de omständigheter som åberopas endast är sådana som kan ligga till grund för skyddsbehov enligt 4 kap. 2 a § UtlL, dvs. som övrig skyddsbehövande. Som framgår ovan föreslås att skyddskategorin övriga skyddsbehövande fortsatt inte ska kunna beviljas uppehållstillstånd. Vid en förlängning av den tillfälliga lagen bör därför, i enlighet med vad som gäller enligt nuvarande ordning, ny prövning inte kunna beviljas om de omständigheter som utlänningen åberopar endast är sådana som kan ligga till grund för skyddsbehov som övrig skyddsbehövande. Uppehållstillstånd på grund av synnerligen eller Prop.