prop · H603142 · 2019-06-13 00:00:00 — Regeringen angav att det, för att förbättra statistiken på upphandlingsområdet, skulle tas fram en departementspromemoria med utgångspunkt i förslagen från (prop. 2015/16:1 utg.omr. 2 avsnitt 6.3.1). I propositionen Nytt regelverk om upphandling (prop. 2015/16:195) bedömde regeringen att de lagförslag som lämnades i 2010:s slutbetänkande (SOU 2013:12) i fråga om statistikinsamling varken var fullständiga eller tillräckliga för att nå målet om förbättrad statistik på upphandlingsområdet. Regeringen angav att den avsåg att återkomma i frågan (samma prop. del 2 s. 867 f.). Därför har inom departementspromemorian Statistik på upphandlingsområdet (Ds 2017:48) tagits fram, med förslag som syftar till att förbättra statistiken på upphandlingsområdet. En sammanfattning av promemorian i de delar som omfattas av denna lagrådsremiss finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag i dessa delar finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns Remissvaren finns tillgängliga i (Fi2017/03926/OU). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. Regeringens bedömning: En bättre statistik behövs för att öka kunskapen om offentlig upphandling hos de organ som är styrande och verksamma inom upphandlingsområdet. Statistikuppgifter bör samlas in för att bl.a. möjliggöra strategisk styrning, utgöra underlag för indikatorer för måluppfyllnad och beräkna den totala offentliga inköpsvolymen samt för att kunna användas inom ramen för internationellt arbete. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig i frågan, däribland (), , och Kommuner och Landsting (SKL), instämmer i bedömningen. och kommun anser att de skäl som i promemorian anförts till stöd för förslaget inte är helt övertygande och att statens behov av en samlad nationell statistik över upphandlingar inte per automatik ger ett mervärde för den enskilda upphandlande myndigheten eller enheten. Skälen för regeringens bedömning Befintliga källor för upphandlingsstatistik Det finns inga nationella regler om statistik på upphandlingsområdet. Den upphandlingsstatistik som ändå tas fram i baseras på annonsuppgifter som hämtas från privaträttsligt drivna annonsdatabaser på den svenska marknaden. I dessa databaser kan det finnas uppgifter från både upphandlingsannonser som enbart har publicerats på nationell nivå, enligt de nationella annonseringsbestämmelserna, och från sådana annonser som enligt upphandlingsdirektivens bestämmelser först ska publiceras i Europeiska kommissionens annonsdatabas för digitala anbud (, ). I samtliga upphandlingsdirektiv finns ekonomiska gränsvärden, s.k. tröskelvärden, för de olika slagen av upphandling: varor, tjänster och byggentreprenader. Om upphandlingens beräknade värde uppgår till eller överstiger tröskelvärdet ska den annonseras i , med tillämpning av de direktivstyrda annonseringsbestämmelserna i respektive lag. Det finns inga bestämmelser i upphandlingsdirektiven om hur upphandlingar vars beräknade värde understiger tröskelvärdet ska genomföras. Detta kan medlemsstaterna därför själva reglera. I de svenska upphandlingslagarna finns bestämmelser om upphandlingar som inte omfattas av upphandlingsdirektiven. De nationella annonseringsbestämmelserna innehåller grundläggande krav på vad en annons ska innehålla. Av 19 kap. 11 och 12 §§ lagen (2016:1145) om offentlig upphandling () framgår vad en annons ska innehålla. Motsvarande bestämmelser finns i lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF) och lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (LUFS). Bestämmelserna i lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner () är mindre långtgående. 2018/19:142 Till skillnad från vad som gäller för upphandlingar som ska annonseras i finns för nationellt annonserade upphandlingar inte något krav på s.k. efterannonsering. Med en efterannons avses en annons där den upphandlande myndigheten eller enheten informerar om resultatet av upphandlingen. Att det finns så få obligatoriska uppgifter i annonserna som endast behöver publiceras nationellt påverkar möjligheterna att ta fram relevant statistik med dessa som underlag. Statistikuppgifter tillhandahålls av kommersiella aktörer på annonsmarknaden Till skillnad från flera andra medlemsstater i EU har inte någon statlig annonsdatabas för offentliga upphandlingar. Det är i stället privata annonsdatabasföretag som erbjuder olika verktyg och kringtjänster för att utforma och publicera annonser och upphandlingsdokument. Varken utformningen av eller det närmare innehållet i annonserna är reglerad. Det sker heller ingen systematisk insamling av uppgifter i offentlig regi. Det är vidare svårt att få en samlad bild av hur stor täckning respektive annonsdatabas har av annonsmarknaden. Visst informationsutbyte sker på affärsmässig basis mellan annonsdatabaserna. Myndigheter eller privata aktörer som efterfrågar statistik om offentliga upphandlingar, utöver sådan statistik om direktivstyrda upphandlingar som kan erhållas genom de uppgifter som Europeiska kommissionen samlar in, är hänvisade till att köpa uppgifterna från kommersiella aktörer. Bättre statistik för ökad kunskap om offentlig upphandling Effekterna av lagstiftning och andra åtgärder inom offentlig upphandling är svåra att mäta och avgränsa från effekterna av andra offentliga insatser. Den samlade kunskapen om de offentliga upphandlingar som genomförs i behöver öka genom en förbättrad nationell upphandlingsstatistik. konstaterade i sitt slutbetänkande att den statistik om offentlig upphandling som samlas in främst syftar till att uppfylla kraven i EU:s upphandlingsdirektiv. Utredningen menade att det förhållandet att insamlingen är begränsad till detta försvårar mål- och resultatstyrning samt uppföljning och utvärdering på upphandlingsområdet, samt att de bristande uppgifterna kan bidra till att den allmänna debatten snedvrids (SOU 2013:12 s. 549 f.). Regeringen instämmer i utredningens bedömning att framställningen av upphandlingsstatistik i betydligt större utsträckning bör utgå från den offentliga sektorns behov av uppgifter. Statistikinhämtningen syftar till att få en samlad bild av den offentliga upphandlingen i . Genom uppgifterna kan indikatorer tas fram som möjliggör en bättre måluppfyllnad och strategisk styrning. Statistikinsamlingen gör också att det finns möjligheter att beräkna den totala offentliga inköpsvolymen. Även om behovet av en samlad nationell statistik givetvis kan variera i det enskilda fallet, anser regeringen, till skillnad från och kommun, att statistik av god kvalitet är nödvändig för att upphandlande myndigheter och enheter ska kunna upphandla mer strategiskt och därmed säkerställa att skattemedel används på bästa sätt. Statistik baserad på annonser 5.1Statistikuppgifter bör samlas in från annonser Regeringens bedömning: De uppgifter som ska utgöra underlag för statistik bör samlas in från befintliga informationskällor, främst annonser. Insamlingen av uppgifter bör i så liten utsträckning som möjligt påverka genomförandet av upphandlingen, t.ex. när det gäller valet av förfarande. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig i frågan, bl.a. , , , , kommun, Tjörns kommun, Företagarna, , , offentliga inköpare () och (), tillstyrker förslaget och delar bedömningen. Skälen för regeringens bedömning Uppgifter från annonsering ska utgöra underlag för statistik Inom EU används i första hand uppgifter från för att ta fram statistik. Det framstår som rimligt att även statistik som tas fram på nationell nivå bör bygga på uppgifter från annonsdatabaser. Underlag för den nationellt producerade statistiken bör således främst hämtas från annonser som publicerats i någon annonsdatabas på den svenska marknaden. Uppgifter för underlag för statistiken bör hämtas från befintliga informationskällor såsom förhandsannonser, annonser, efterannonser och andra meddelanden i enlighet med de berörda bilagorna till direktiv /23/EU av om tilldelning av koncessioner (LUK-direktivet), direktiv /24/EU av om offentlig upphandling (LOU-direktivet) och direktiv /25/EU av om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och upphävande av direktiv /17/EG (LUF-direktivet). Uppgifter bör även hämtas från motsvarande annonser för upphandlingar som inte ska annonseras i . Uppgifter bör dessutom hämtas från annonser för upphandlingar av kollektivtrafik som enligt bestämmelser i 4 a kap. lagen (2010:1065) om kollektivtrafik ska publiceras med tillämpning av annonseringsbestämmelserna i och sådana annonser som regleras direkt i och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70 (EU:s kollektivtrafikförordning). Statistiken ska så långt som möjligt återspegla verkligheten. En målsättning bör därför vara att insamlingen av uppgifter i så liten utsträckning som möjligt ska påverka genomförandet av upphandlingar. Exempelvis bör olika krav på innehåll i annonser inte vara styrande för upphandlande myndigheter och enheter i deras val av upphandlingsförfarande. 2018/19:142 5.2 Regeringens förslag: Bestämmelserna om innehållet i sådana annonser som inte ska publiceras i lyfts ut från respektive upphandlingslag. Regeringen bemyndigas i stället att meddela föreskrifter om annonsernas innehåll. Regeringens bedömning: Vissa uppgifter av formell karaktär, t.ex. om s.k. CPV-koder, upphandlingens uppskattade värde, huruvida miljö- eller sociala krav har ställts eller om upphandlingen kan betecknas som innovationsupphandling, samt vissa s.k. metadata, bör anges även i sådana annonser som inte ska publiceras i enligt lagen om offentlig upphandling, lagen om upphandling inom försörjningssektorerna och lagen om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. Vid upphandling av koncessioner enligt 15 kap. lagen om upphandling av koncessioner bör förhandsannonsen endast avse vissa mer grundläggande uppgifter. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser, och , som yttrar sig över förslaget är kritiska till detta. anser bl.a. att det inte går att utesluta att lagstiftningstekniken riskerar att leda till oönskade resultat. anför att förslaget innebär en principiell förändring och att det saknas en konsekvensanalys av vad det innebär. Remissutfallet avseende bedömningen är blandat. Tjörns kommun och anför att begreppen miljöhänsyn, sociala hänsyn och innovativa lösningar är allmänt formulerade och kan innefatta många olika situationer. Flera remissinstanser, bl.a. , och läns landsting, delar bedömningen att innehållet i annonser som inte ska annonseras i bör regleras i högre utsträckning och att dessa annonser bör ha ett mer utförligt innehåll. kommun och SKL är däremot negativa till att CPV-koder ska anges i annonserna, eftersom detta bedöms medföra en ökad arbetsbörda och mer manuellt arbete för i synnerhet mindre och medelstora kommuner. ESV delar bedömningen att upphandlingens uppskattade värde ska anges i annonser om upphandling, då nyttan av detta överväger det merarbete som uppstår. anser att kontraktsvärdet bör kunna anges genom ett intervall i syfte att förhindra att det angivna värdet styr prissättningen vid anbudsgivningen. anser däremot att mer information, inklusive om uppskattad kostnadsnivå, tenderar att göra konkurrensen mer intensiv, bl.a. genom att reducera fördelarna för den eller de budgivare som har överlägsen information, exempelvis den tidigare leverantören. Enligt högskolan bör identifikationsnummer finnas inte enbart för varje upphandling, utan också för varje delupphandling och för varje kontrakt som tecknas. Dessa identifikationsnummer bör också kunna kopplas samman med och användas i myndigheternas ekonomiredovisning. Skälen för regeringens förslag och bedömning För sådana upphandlingar som ska annonseras i sker annonseringen i praktiken oftast genom att den annonsdatabas som den upphandlande myndigheten eller enheten använder sig av skickar annonsunderlaget till . När annonsen publicerats där kan den även publiceras i annonsdatabasen. Något hinder mot nationell annonsering för sådana upphandlingar som ska publiceras i finns inte i upphandlingsdirektiven (jfr exempelvis artikel 52 i LOU-direktivet). är alltså inte en exklusiv annonsplats för de upphandlingar som ska annonseras där. Någon skyldighet att publicera annonserna nationellt finns emellertid inte, även om detta sker regelmässigt. De upphandlingar som inte ska annonseras i ska annonseras i en elektronisk databas som är allmänt tillgänglig (se bl.a. 19 kap. 9 § ). Även detta sker regelmässigt genom användning av någon av de privat drivna annonsdatabaserna. Regeringen bör meddela föreskrifter om det närmare annonsinnehållet I avsnitt 6.1 föreslås att all annonsering ska göras i registrerade annonsdatabaser. När det gäller annonser som ska publiceras i finns i upphandlingslagarna bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter om såväl innehållet i som offentliggörandet av annonser. I enlighet med vad och läns landsting anför, bör innehållet i annonser som inte ska annonseras i i högre utsträckning regleras och ges ett mer utförligt innehåll. Det bör dock kunna delegeras till regeringen att utfärda sådana föreskrifter. Ett motsvarande bemyndigande för sådana annonser bör därför tas in i upphandlingslagarna. Det är lämpligare att mer detaljerade bestämmelser om innehållet i annonserna meddelas i föreskrifter på lägre nivå än lag. Detta skulle motsvara den systematik som finns i 10 kap. . Till skillnad från och anser regeringen att det inte finns skäl att befara att lagstiftningstekniken skulle riskera att leda till något oönskade resultat. Uppgift om upphandlingens titel och om tillämpliga CPV-koder När det gäller upphandlingar enligt , LUF och LUFS som inte ska annonseras i bör det vid annonsering vara obligatoriskt att lämna vissa uppgifter av mer formell karaktär som skulle ha angetts vid motsvarande slag av annonsering i . Det handlar t.ex. om uppgifter om upphandlingens titel och om tillämpliga CPV-koder. Med CPV-koder avses den nomenklatur som antagits genom och rådets förordning (EG) nr 2195/2002 om en gemensam terminologi vid offentlig upphandling. CPV-koderna används som sökord i så att man lättare ska kunna identifiera den sökta varan eller tjänsten. De gör det möjligt för potentiella leverantörer i hela EU att snabbt få uppgifter om upphandlingar inom den egna sektorn och bidrar således till att konkurrensen ökar. De anses även vara näst intill avgörande för att statistik av hög kvalitet ska kunna tas fram på ett tidsbesparande och kostnadseffektivt sätt. Mot denna bakgrund anser regeringen, till skillnad från SKL och kommun, 2018/19:142 att CPV-koder behöver anges i annonserna. Kravet bedöms endast medföra en begränsad ökning av den administrativa bördan för upphandlande myndigheter och enheter. Uppgifter om upphandlingens uppskattade värde Sådana annonser om upphandling enligt , LUF och LUFS som ska publiceras i ska innehålla uppgift om upphandlingens uppskattade värde. Ett motsvarande krav bör införas för upphandlingar som inte ska annonseras i , då uppgiften är betydelsefull från statistiksynpunkt. Svenska upphandlande myndigheter och enheter är generellt ovilliga att uppge det uppskattade värdet i sina annonser. Det verkar finnas en farhåga för att det angivna värdet blir prisdrivande, genom att de anbud som kommer in anpassas efter det. När det gäller förslag att ange kontraktsvärdet genom ett intervall i syfte att förhindra att det angivna värdet styr prissättningen vid anbudsgivningen, gör regeringen bedömningen att det är osäkert om det är förenligt med krav på transparens. Det uppskattade värdet kan också vara en signal till leverantörerna om hur mycket myndigheten eller enheten förväntas avropa. Det finns dock andra medlemsstater som i sin nationella upphandlingsreglering kräver att värdet ska anges i annonserna. Utifrån ett leverantörsperspektiv kan uppgiften om det förväntade värdet, som framhåller, vara avgörande för bedömningen av om det är affärsmässigt intressant att lägga ned resurser på att ta fram och ge in ett anbud i upphandlingen eller inte. Samma transparensskäl som motiverar att uppgiften ska lämnas vid annonsering på unionsnivå i är relevant även för andra upphandlingar. Att upphandlingarnas värde kvantifieras gynnar också sök- och bevakningstjänster, vilket kan öka leverantörernas möjlighet att hitta intressanta affärer och därmed leda till ökad anbudskonkurrens. Vid en samlad bedömning får intresset av att redovisa de aktuella uppgifterna anses överväga riskerna med en sådan redovisning. Identifikationsnummer och andra metadata Det finns möjligheter att låta alla annonser i nationella databaser – såväl sådana annonser som också ska publiceras i som sådana som inte ska det – åtföljas av vissa s.k. metadata. Samtliga annonser bör enligt regeringen åtföljas av uppgift om vilken nationell upphandlingslag som är tillämplig, i vilken annonsdatabas annonsen först publicerades och om upphandlingens identifikationsnummer. Ett identifikationsnummer behövs bl.a. av det skälet att samma annons ibland förekommer i . Hur identifieringen närmare ska gå till bör fastställas av den myndighet som regeringen utser till ansvarig för statistiken om offentlig upphandling. Genom att införa ett system för att bl.a. kunna identifiera enskilda annonser, minimeras risken för att uppgifter samlas in från samma annons. Det blir också möjligt att utläsa hur många annonser som publiceras i respektive annonsdatabas och hur stor andel av alla annonser som kan nås via annonsdatabasernas söktjänster. Annonser som tillhör en och samma upphandling, t.ex. en förhandsannons, en upphandlingsannons och en efterannons, kan vidare på detta sätt kopplas samman. 2018/19:142 tionsnummer skulle också kunna användas för att ta fram mer tillförlitliga uppgifter avseende antalet överprövade upphandlingar. Sociala krav, miljökrav och innovation Uppgifter om sociala krav, miljökrav eller innovation är, även om begreppen är generellt hållna, av stort intresse från ett statistiskt perspektiv och för leverantörer på marknaden. Som Tjörns kommun och anför är begreppen allmänt hållna. Europeiska kommissionen bedriver ett arbete med att revidera standardformulären för offentlig upphandling, framför allt i syfte att få fram bättre uppgifter om den offentliga upphandlingen i EU. Förslaget till nya standardformulär innehåller flera förändringar avseende innehållet i annonser som ska publiceras i . Bland annat föreslås att det ska vara obligatoriskt att ange huruvida upphandlingen innehåller krav eller kriterier som avser miljö, sociala och arbetsrättsliga krav. Det finns ett värde i att de uppgifter som samlas in på nationell nivå, i den utsträckning det är möjligt, motsvarar de uppgifter som ska lämnas avseende upphandlingar som ska annonseras i . Regeringen anser därför att innehållet i de nya standardformulären kan vara en utgångspunkt för den nationella statistikinsamlingen. I 15 kap. finns bl.a. bestämmelser om annonsering av sådana upphandlingar av koncessioner som inte ska annonseras i . Bestämmelserna ålägger endast en upphandlande myndighet eller enhet en skyldighet att förhandsannonsera sin avsikt att tilldela en koncession. Någon reglering av det egentliga annonsinnehållet finns inte. Utifrån ett statistikperspektiv vore det värdefullt att få in uppgifter om koncessioners uppskattade värde och löptid. Det är emellertid inte givet att de uppgifterna finns tillgängliga redan vid tiden för en förhandsannonsering. Att införa en skyldighet att lämna sådana uppgifter i förhandsannonsen i de fall förutsättningar för detta finns – dvs. när sådana uppgifter finns att tillgå – skulle resultera i en icke jämförbar statistik av begränsat värde. Behovet av att förbättra statistiken motiverar heller inte i övrigt någon utvidgad skyldighet att annonsera koncessioner enligt 15 kap. . Det närmare innehållet i förhandsannonserna bör regleras i förordning. Förordningsbestämmelserna bör endast avse mer grundläggande uppgifter, såsom kontaktuppgifter till den upphandlande myndigheten eller enheten, CPV-kod och en kortfattad beskrivning av den planerade upphandlingen. Regeringens förslag: Efterannonsering ska vara obligatoriskt för alla upphandlingar som inte ska annonseras i . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. 2018/19:142 Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Arbetsförmedlingen, , , kommun och ser positivt på att det införs en skyldighet att efterannonsera även sådana upphandlingar som inte ska annonseras i . kommun framför att det finns administrativa fördelar med att reglerna för efterannonsering av upphandlingar som inte annonseras i i så stor utsträckning som möjligt motsvarar reglerna för efterannonsering av upphandlingar som annonseras i databasen. Arbetsförmedlingen anser vidare att det bör övervägas om även direktupphandlingar ska efterannonseras. kommun, kommun och SKL anser att kravet på efterannonsering skulle innebära en ökad administration i form av mer manuellt arbete och ökade kostnader, i synnerhet för kommuner och landsting som svarar för merparten av de upphandlingar som annonseras under tröskelvärdena. Även , som instämmer i att en obligatorisk efterannonsering bidrar till ökad transparens, anser att det är viktigt att ett krav på obligatorisk efterannonsering inte innebär en ökad administrativ hantering och sker på bekostnad av de behov av förenkling av regelverket som finns. Skälen för regeringens förslag: Alla upphandlingar som ska annonseras i ska också efterannonseras i databasen. För upphandlingar som inte ska annonseras i finns inte något krav på efterannonsering. För att statistiken på nationell nivå ska bli meningsfull behövs emellertid en mer enhetlig insamling. De uppgifter som kan tillhandahållas vid efterannonseringen är vidare betydligt säkrare än uppgifter som kan tillhandahållas före upphandlingen. Det främsta skälet mot att utöka antalet upphandlingar som ska efterannonseras är den ökade administrativa börda det innebär för åtminstone vissa upphandlande myndigheter och enheter. En avvägning mellan å ena sidan behovet av statistik av hög kvalitet och å andra sidan risken för ett ökat manuellt merarbete för upphandlande myndigheter och enheter behöver således göras. Regeringen bedömer att det är relativt enkelt att sammanställa sådana uppgifter som ska tas in i en efterannons och att övervägande skäl talar för att administrationen kommer att bli mindre betungande . Det har heller inte framkommit att kravet på efterannonsering ensamt skulle orsaka någon upphandlande myndighet eller enhet några märkbara merkostnader i form av anskaffning av nya ekonomisystem, nyrekrytering eller vidareutbildning av personal etc. Det finns därtill, såsom kommun påtalar, administrativa fördelar med att reglerna för efterannonsering av upphandlingar som inte annonseras i i så stor utsträckning som möjligt motsvarar reglerna för efterannonsering av upphandlingar som annonseras i databasen. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att fördelarna med ett krav på efterannonsering överväger det ovan beskrivna merarbetet. En skyldighet att även efterannonsera upphandlingar som inte ska annonseras i bör därför införas i samtliga upphandlingslagar. 6.1Annonsering i registrerade annonsdatabaser Regeringens förslag: All annonsering enligt upphandlingslagarna ska göras i registrerade annonsdatabaser.