prop · H603135 · 2019-05-23 00:00:00 — Har regeringens och förberedelser och organisering av regionala exportcentrum förbättrat förutsättningarna för exportfrämjande insatser i berörda regioner? Har regeringen och följt upp och redovisat inrättandet av och resultatet av regionala exportcentrum, med fokus på god hushållning? Granskningens resultat bygger främst på uppgifter och underlag som har inhämtat från företrädare för Utrikes- och Näringsdepartementen, och Tillväxtanalys samt från företrädare för företagarorganisationer och de 17 regionala exportcentrum som har bildats. Regionala exportcentrum har på etablerats i stora delar av landet. har i etableringen omhändertagit grundläggande organisatoriska behov. De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna som finns i alla län och regioner har haft en positiv betydelse som sammanhållande kraft i varje exportcentrum. I förhållande till granskningens bedömningsgrunder finner följande brister: och regeringen har inte beaktat tidigare erfarenheter Det finns ingenting som tyder på att vare sig regeringen eller har beaktat tidigare erfarenheter av liknande insatser i förberedelserna. R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A E X P O R T C E N T R U M – E N D E L A V S V E R I G E S E X P O R T S T R A T E G I försök med regionala exportcentrum utreddes . En slutsats var att de deltagande aktörerna bevakade sina revir i alltför stor utsträckning på bekostnad av samordning och samverkan. Företagarorganisationer anser inte att de fått möjlighet att lämna synpunkter Det kan också noteras att företrädare för företagens intresseorganisationer inte anser sig ha fått möjlighet att lämna synpunkter i tillräcklig omfattning inför inrättandet av regionala exportcentrum. har inte skapat förutsättningar för utvärdering De regionala exportcentrumen startade som en pilotverksamhet i sex regioner. Detta gjorde att det teoretiskt fanns möjligheter till effektutvärdering av försöksverksamheten inför det fortsatta arbetet. Den möjligheten har emellertid inte utnyttjat. Regeringens val av pilotregioner försvårade och omöjliggjorde i praktiken en formell utvärdering. Någon effektutvärdering av insatsen i stort har ännu inte beslutats. noterar också att det inte finns några tillförlitliga samlade uppgifter om hur många företag som fått hjälp genom regionala exportcentrum. Redovisningen motsvarar inte förväntningar Såväl redovisning som regeringens redovisning till av de regionala exportcentrumens utveckling och resultat är på en basal nivå. bedömer att redovisningen inte motsvarar de förväntningar som uttryckt om regeringens resultatredovisning inom politikområdet. Granskningen har vid sidan av dessa slutsatser identifierat ett förbättringsutrymme inom ett antal områden: De regionala exportcentrumen är endast baserade på kortsiktiga projekt. Regeringen behöver klargöra om det finns en långsiktighet i insatsen och hur sambandet ser ut med andra delar av exportstrategin. Regeringen kan dessutom behöva tydliggöra sambandet med andra åtgärder i exportstrategin såsom Team , i synnerhet mot bakgrund av att ett bakomliggande motiv till inrättandet av regionala exportcentrum var små och medelstora företags möjligheter att hitta rätt i främjandesystemet. De tjänster som aktörerna i regionala exportcentrum erbjuder behöver utvecklas för att vara aktuella. I detta avseende kan det också finnas skäl för regeringen att överväga en justering av kretsen av aktörer som kan ingå i regionala exportcentrum. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N upplägg för regionala exportcentrum uppfattas som meningsfullt och hjälpsamt av de regionala exportcentrumen. Men det finns ett förbättringsutrymme på ett antal områden. Styrningen av exportcentrum behöver fokusera på företagsinriktade insatser snarare än interna aktiviteter och samverkan mellan främjandeaktörer. Regionala exportcentrum har använt samverkansavtal med regionalt utvecklingsansvariga och övriga regionala aktörer i exportcentrum i relativt liten omfattning i förhållande till den positiva inverkan sådana avtal tycks ha haft. behöver tydliggöra arbetsformer och rollbeskrivningar; t.ex. behöver det finnas möjlighet till dialog mellan den nationella styrgrupp och den strategigrupp som finns. Det kan finnas skäl för att överväga en större grad av gemensam inriktning på regionala exportcentrum med till exempel gemensamma kvalitativa indikatorer så att enskilda centrum kan få överblick över andra centrums verksamhet och inflytande över samordningen mellan centrum. Indikatorerna för uppföljning och utvärdering fokuserar på mindre relevanta delar av insatsen. lämnar följande rekommendationer. ta ställning till insatsens tidsperspektiv öka tonvikten på att insatser av detta slag ska vara möjliga att effektutvärdera utveckla sin redovisning till om regionala exportcentrum med information om hur långt arbetet kommit och de uppföljningar som genomförts utreda hur de förbättringsområden som granskningen identifierat kan omhändertas. Det handlar till exempel om följande: hur aktuella de tjänster som aktörerna i de regionala exportcentrumen erbjuder är om en utökning av kretsen av aktörer som ska och kan ingå i regionala exportcentrum kan bidra till att höja aktualiteteten. inrikta uppföljning och utvärdering av de regionala exportcentrumens aktiviteter på effekter för målgruppen snarare än på det interna samarbetet mellan främjandeaktörerna R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A E X P O R T C E N T R U M – E N D E L A V S V E R I G E S E X P O R T S T R A T E G I utveckla sin redovisning om regionala exportcentrum med information om hur långt arbetet kommit och de uppföljningar som genomförts utreda hur de förbättringsområden som granskningen identifierat kan omhändertas. Det handlar till exempel om följande: större gemensam inriktning på de regionala exportcentrumen genom bl.a. ökad användning av samverkansavtal mellan aktörer i exportcentrum, exportcentrumens överblick över satsningen i hela landet och exportcentrumens möjlighet till inflytande över samordningen 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Bakgrund och motiv till granskning Regeringen beslutade att ge i uppdrag att samordna arbetet med att inrätta regionala exportcentrum. Verksamheten inleddes med sex pilotcentrum i , , , , och . beslutade regeringen att samtliga län ska ha regionala exportcentrum.1 Inrättandet av regionala exportcentrum var en åtgärd inom regeringens exportstrategi vilken beslutades av regeringen för att stärka svenska företags export- och internationaliseringsmöjligheter, med särskilt fokus på små och medelstora företag. Ett motiv till åtgärden var enligt regeringen att många små och medelstora företag upplevde svårigheter att hitta rätt bland de olika offentliga aktörer som ger stöd till företag inom affärsutveckling och internationalisering. Vidare fanns det enligt regeringen brister i samordningen mellan de statliga aktörerna på området. Det fanns också regionala skillnader i fråga om vilka statliga aktörer som fanns representerade.2 Regionala exportcentrum skulle därför inrättas enligt principen ”en dörr in” till exportinformation. Det betyder att det i varje region ska finnas en ingång för att ställa frågor med det konkreta målet att varje företag ska få kontakt med rätt handläggare i rätt organisation . De regionala exportcentrumen skulle kompletteras med utveckling av webbplatsen med inriktning på att detta skulle vara den tydliga ingången för företag som vill ha stöd med export.3 De regionala exportcentrumen skulle dessutom bygga på befintliga strukturer.4 1Regeringskansliet, pressmeddelande , hämtad , miljarder-kronor-i-budgeten/. 2Regeringens exportstrategi, skr. 2015/16:48, bet. 2015/16:NU13. 3På webbplatsen samlar myndigheterna , , och Arbetsförmedlingen information och e-tjänster som företagare kan ha nytta av. , hämtad , . 4Affärsutvecklingscheckar infördes och utgör stöd till företag som vill ta in extern kompetens för att utveckla företaget och stärka dess konkurrenskraft. Det finns affärsutvecklingscheckar inom internationalisering, digitalisering och brexit (det senare en pilot för företag i . Affärsutvecklingscheckar finns i alla regioner som ansökt om att få tillgång till detta instrument till med undantag för , och som avstått. , hämtad , . De regioner som avstått har enligt uppgift från faktagranskning avstått för att de upplever att beloppen som kan erbjuda är för låga i förhållande till den administration som erfordras och eller att regionen redan har tillgång till andra lösningar för samma ändamål. R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A E X P O R T C E N T R U M – E N D E L A V S V E R I G E S E X P O R T S T R A T E G I Exportcentrum bygger på samarbete mellan primärt lokala och regionala kontor för , (Business ), , , och på frivillig basis andra organisationer som t.ex. handelskamrar. De bildades genom ansökan till från de regionalt utvecklingsansvariga som finns i alla län och regioner.5 Regionala exportcentrum är en av de mest omfattande åtgärderna i exportstrategin i termer av inblandade aktörer och åtgärder. I kronor räknat är åtgärden däremot inte någon större post på statens budget. Åtgärden omfattar delar av de aktuella främjandeaktörernas ordinarie verksamhet, som redan tilldelats medel. Tabell 1 Statliga medel för regionala exportcentra (miljoner kr) Källa: Prop. 2017/18:1 och Även om insatsen är begränsad, kan det antas att effekterna för exporterande företag och svensk ekonomi inte är obetydliga. Grunden för detta är teoretiska argument om marknadsmisslyckanden och vissa empiriska belägg, se faktarutan nedan. Teoretiska argument och empiriska belägg för statligt exportfrämjande Statliga exportfrämjande insatser kan i teorin korrigera marknadsmisslyckanden. Här följer två exempel: Att handla med utlandet kräver ofta specifik kunskap, både om enskilda marknader och om exportsystemet i allmänhet. Om företag saknar denna kunskap kan de komma att avstå från att exportera, även i de fall de skulle gynnas av det. En annan typ av marknadsmisslyckande är förekomsten av s.k. externaliteter. Ett enskilt exporterande företag kan genera kunskaper och information och skapa en positiv bild av ett land på världsmarknaden som andra företag i landet kan dra nytta av. Om ett företag inte kan tillgodogöra sig hela vinsten av en exportsatsning, men bär hela kostnaden för den, kan satsningen vara gynnsam för samhället men inte för 5Sedan slutet av har landstingen successivt övertagit ansvaret för det statliga uppdraget om regionalt utvecklingsansvar från länsstyrelserna. kommer varje landsting att vara regionalt utvecklingsansvarig aktör. Enligt lag (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar ska landstingen bl.a.: -utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling och samordna insatser för att genomföra strategin -följa upp, låta utvärdera och till regeringen redovisa resultaten av det regionala tillväxtarbetet. är regionala exportcentrum etablerade i samtliga regioner enligt denna process. Uppgift lämnad av företrädare för . 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N det enskilda företaget (som därmed avstår från investeringen). Det kan då vara samhällsekonomiskt motiverat att staten kompenserar företaget genom något slags exportstöd så att investeringen äger rum.6 De empiriska studierna rörande exportstöd ger inte något entydigt svar på frågor om stödens effektivitet. Men flera studier pekar på att exportstöd är mer effektivt för små än för större företag. En relevant undersökning i svensk kontext är en dansk studie av och finner att det danska exportstödet har positiva effekter på såväl sysselsättning som för enskilda företag. Exportstöd har även enligt denna studie störst effekt på mindre företag – författarna beräknar att för denna grupp är de sammanlagda positiva effekterna av exportstödet omkring så stora som dess kostnad. pekar studier också på att eventuella positiva resultat av exportfrämjande inte är stabila och varaktiga. När de exportfrämjande insatserna upphör försvinner de positiva effekterna.8 Risk att potentialen i statligt exportfrämjande inte uppnås Det är relativt få svenska företag som använder det offentliga stödet för internationalisering.9 Intresseorganisationen Företagarna publicerade 2015 en undersökning av exportfrämjande och internationalisering med fokus på de mindre företagens behov och möjligheter. Undersökningen visade att endast en mycket liten del av företagen har tagit del av någon form av offentligt stöd för export eller internationalisering10. av företagen som är internationellt aktiva känner till möjligheten att via erhålla stöd för internationalisering i form av affärsutvecklingscheckar.11 Men endast en liten andel av de som känner till affärsutvecklingscheckarna har ansökt om denna typ av internationaliseringsstöd. har av en eller annan anledning inte ansökt om stöd i form av affärsutvecklingscheck.12 Den utvärdering som publicerade 2017 av regeringens exportstrategi uppmärksammar att det inte i första hand är mer pengar till exportfrämjandet som efterlyses av företag, utan snarare ett efterfrågestyrt främjande med väl utformade och kostnadseffektiva insatser. 6Eliasson, K, , P. och Lindvert M. Är exportfrämjande motiverat? Ekonomisk debatt, nr 1 2010, årgång 38, s. 31–45. 7Munch, J. och Schaur, G. The effect of export promotion on firm-level performance. : Economic Policy, vol 10, nr. 1, , s. 357–387. 8Schminke, A. och van Biesebroeck, J., The impact of export promotion on export market entry. , , nr. 9Tillväxtverkets årsredovisning 2016. 10Företagarna, och internationalisering – De mindre företagens behov och möjligheter, 2015. 11Se not 5. Exportfrämjande och internationalisering – De mindre företagens behov och möjligheter. R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A E X P O R T C E N T R U M – E N D E L A V S V E R I G E S E X P O R T S T R A T E G I Näringsliv var kännedomen fortsatt låg bland företag om var de kan få hjälp med exportfrågor. Sammantaget konstaterar att statliga exportfrämjande insatser såsom regionala exportcentrum teoretiskt har potential att bidra med samhällsekonomisk nytta till en begränsad kostnad. Eventuella positiva resultat av exportfrämjande tycks dock inte vara bestående, varför insatserna kontinuerligt behöver utvärderas och utvecklas. Detta är det huvudsakliga motivet till att har granskat inrättandet av regionala exportcentrum, i kombination med den låga kännedomen om exportfrämjande insatser hos målgruppen samt att regionala exportcentrum är den mest omfattande åtgärden inom regeringens exportstrategi i termer av antalet inblandade aktörer. 1.2 Syfte och frågeställningar Granskningens syfte har varit att undersöka dels om inrättandet av regionala exportcentrum har genomförts på ett sätt som överensstämmer med åtgärdens syfte och mål, dels om det finns ett utrymme för förbättringar i det fortsatta arbetet. Granskningen har inriktats på följande revisionsfrågor: Har regeringens och förberedelser och organisering av regionala exportcentrum förbättrat förutsättningarna för exportfrämjande insatser i berörda regioner? Har regeringen och följt upp och redovisat inrättandet av och resultatet av regionala exportcentrum, med fokus på god hushållning? har inte undersökt effekterna av de tjänster som de regionala exportcentrumen förmedlar, utan granskat hur regeringen och har organiserat, följt upp och redovisat verksamheten. Granskningens bedömningsgrunder är dels budgetlagen (2011:203), dels uttalanden om regeringens resultatredovisning inom statsbudgetens utgiftsområde 24 där exportfrämjande insatser ingår. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Enligt budgetlagen ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet.13 Enligt förarbetena till bestämmelsen innebär eftersträvandet av effektivitet att statens verksamhet ska bedrivas på ett sådant sätt att av angivna mål nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten ska med andra ord genomföras på ett ändamålsenligt sätt. För att en verksamhet ska kunna bedrivas effektivt krävs enligt förarbetena att mål ska sättas upp för verksamheten och att dessa mål nås i en så hög grad som möjligt. I granskningen har vi operationaliserat uttalandena om effektivitet genom att beakta de utmaningar som regionala exportcentrum ska hantera. I budgetpropositionen 201815 anger regeringen att exportstrategin i vilken inrättandet av regionala exportcentrum ingår, ska adressera ett antal utmaningar som relaterar till mål för utgiftsområde 24, Näringsliv. Bland annat uttrycks att fler små och medelstora företag måste våga och vilja exportera och att svenska varor, tjänster och system måste nå högre upp i förädlingskedjan. Utifrån ovanstående utgångspunkter gör bedömningen att en organisering av regionala exportcentrum som förbättrar förutsättningarna för exportfrämjande insatser bör uppfylla följande kriterier: Organiseringen av regionala exportcentrum ska stödja syftet med verksamheten och uppfattas så av berörda intressenter. Utformning och organisering bör inkludera dialog med centrala externa intressenter såsom företag och deras organisationer. Det ska slutligen finnas en planering och förberedelse för att genomföra effektutvärdering. Kravet i budgetlagen på att god hushållning ska iakttas innebär enligt förarbetena exempelvis att vissa minimikrav på ordning och sparsamhet måste uppfyllas och att onödiga utgifter ska undvikas. För att kunna svara på revisionsfrågan om uppföljning och redovisning av uppnådda resultat har vi i granskningen operationaliserat uttalandena om god hushållning på följande sätt: Regeringen och ska ha tillvaratagit relevanta tidigare erfarenheter i planering och inrättande av regionala exportcentrum, samt ska i sin uppföljning och redovisning visa på hur dessa erfarenheter beaktats. Resultat ska uppnås i enlighet med regeringens motiv till och mål med regionala exportcentrum. 131 kap. 3 § budgetlagen (2011:2013). 14Se förarbetena till lagen (1996:1059) om statsbudgeten, prop. 1995/96:220, s. 87-88, bet.1996/97:KU3. 2017/18:1, R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A E X P O R T C E N T R U M – E N D E L A V S V E R I G E S E X P O R T S T R A T E G I Uppnådda resultat ska redovisas systematiskt och inriktas på effekter av verksamheten. En förutsättning för god hushållning är enligt förarbetena att det finns en redovisningsskyldighet inför riksdagen.16 I det följande beskriver vi därför uttalanden om regeringens resultatredovisning. uttalanden om regeringens resultatredovisning har upprepade gånger framhållit att en klar och tydlig resultatredovisning bidrar till en ökad förståelse för hur statliga anslagsmedel används och vilka resultat de får.17 Resultatredovisningen ska enligt uppfylla bl.a. följande kriterier. Koppling till av beslutade mål har lyft frågan om att regeringen behöver koppla den genomförda verksamheten till de mål som beslutat inom politikområdet. Exportfrämjandet ska stärka svensk handel och konkurrenskraft genom att främja små och medelstora företags export och internationalisering samt de svenska företagens affärer på viktiga marknader.18 har noterat att regeringens redovisning i budgetpropositioner med avseende på exportfrämjande saknar resonemang om hur målen för exportstrategin förhåller sig till det riksdagsbeslutade målet för politikområdet Utrikeshandel, export och investeringsfrämjande. Utskottet önskar att regeringen motiverar hur de indikatorer som redovisas förhåller sig till de mål som beslutat om för politikområdet.19 Utskottet anser att det är positivt att regeringen redogör för utförda insatser och åtgärder, men har anfört att resultatredovisningen skulle bli mer lättöverskådlig om regeringen valde att tydligare strukturera vad som är omvärldsfaktorer, insatser och resultat.20 har noterat att regeringens redovisning i budgetpropositionen inte innehåller något resultat för indikatorerna i avsnittet om exportstrategi. Utskottet konstaterar att det i stor utsträckning saknas en tydlig redovisning av hur resultatet av utförda insatser och åtgärder bidrar till att uppnå de riksdagsbeslutade målen.21 2015/16:NU1, bet. 2016/17:NU1, bet. 2017/18:NU1. Målet med exportfrämjandet anges i prop. 2016/17:1 UO 24, s. 129, och i prop. 2017/18:1, UO 24, s. 100. 2017/18:1. 2015/16:NU1. 206/17;NU1, bet. 2017/18:NU1. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En röd tråd i redovisningen – mellan mål, gjorda insatser, resultat och förslag Utskottet anser att det är möjligt för regeringen att ytterligare tydliggöra sambanden mellan mål, gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens budgetförslag. Utskottet anser att det ska gå att identifiera en röd tråd mellan dessa olika delar i budgetpropositionen. Det ska vara möjligt för utskottet att följa kopplingen mellan mål, gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens budgetförslag.22 1.4 Metod och genomförande Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetaren . Shon , fil.dr, , har varit knuten till projektet som extern referensperson och gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till granskningsrapporten. Företrädare för (Närings- och Utrikesdepartementen) och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. Granskningen har genomförts på följande sätt. Möten har hållits med företrädare för Utrikes- och Näringsdepartementen samt . Mejlväxling har skett med Tillväxtanalys. I samband med dessa inledande möten har företrädare för Utrikes- och Näringsdepartementen, och Tillväxtanalys beretts tillfälle att kvalitetssäkra faktatexter som tagit fram på basis av dokumentstudier av offentligt tillgängligt material om regionala exportcentrum och regionalt utvecklingsansvariga. Genom skriftliga frågor till företrädare för Utrikes- och Näringsdepartementen, och Tillväxtanalys har dessa faktaunderlag ytterligare utvecklats. har tillhandahållit ett omfattande material om inrättandet, uppföljningen och utvärderingen av regionala exportcentrum. har tagit del av akter avseende exportstrategin med särskilt avseende på regionala exportcentrum. Granskningen inriktar sig på de involverade aktörernas inledande förberedelser och organisering av regionala exportcentrum. Därutöver har ställt frågor till och beaktat underlag från företrädare för respektive Företagarna som i viss grad varit engagerade i förberedelserna och igångsättandet av regionala exportcentrum, vid två separata möten. har inte varit i kontakt med enskilda företagare i granskningen. 2015/16:NU1, bet. 2017/18:NU1. R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A E X P O R T C E N T R U M – E N D E L A V S V E R I G E S E X P O R T S T R A T E G I För att kunna identifiera förbättringsutrymme har skriftliga strukturerade frågor skickats i mejl till kontaktansvariga för de 17 regionala exportcentrum som är bildade. Dessa frågor anpassades efter om centret var ett av de inledande pilotcentrumen eller ej. De kontaktansvariga arbetar med några få undantag hos den regionalt utvecklingsansvariga i varje region med att koordinera arbetet regionalt och samarbetar med i genomförandet av uppdraget.23 De kontaktansvariga beskrev sin funktion i t.ex. följande termer: samordning av gruppen och aktiviteterna, koordinering av arbetet, projektledning av uppdraget, sammankallande, ansvar för budget och hantering av redovisning till . Frågorna återfinns i bilaga 6. Kontaktansvariga på samtliga 17 regionala exportcentrum som var i gång under granskningen har besvarat frågor. De kontaktansvariga har i stor utsträckning utnyttjat möjligheten att lämna öppna svar.