prop · H60373 · 2019-03-14 00:00:00 — Det framgår vidare av skälen till ändringen av mervärdesskattedirektivet att medlemsstaterna, om det kan motiveras objektivt, har möjlighet att begränsa tillämpningsområdet för reducerade skattesatser även i fall där digitala publikationer erbjuder samma innehåll. Ett av syftena med förslaget är att jämförbara produkter ska beskattas med samma skattesats. Denna bestämmelse bör således omfatta motsvarigheter till samtliga de produkter i 7 kap. 1 § tredje stycket 1–4 ML som omfattas av den reducerade skattesatsen. Tillhandahållanden av elektroniska publikationer är som nämnts ovan mervärdesskatterättsligt att anse som omsättning av tjänst. Tjänster kan varken vara föremål för unionsinterna förvärv eller importeras, varför dessa situationer inte behöver regleras. Gränsen för medlemsstaternas frihet när det gäller att avgränsa tillämpningsområdet för den reducerade skattesatsen på det här området bestäms av punkt 6 i bilaga III till mervärdesskattedirektivet. I den nya lydelsen av denna punkt begränsas tillämpningsområdet på så sätt att en publikation inte omfattas om den helt eller huvudsakligen är ägnad åt reklam eller helt eller huvudsakligen består av videoinnehåll eller hörbar musik. anser att begreppet videoinnehåll, vilket är vad som används i mervärdesskattedirektivet, bör användas i stället för begreppet rörlig bild. Regeringen konstaterar att det inte finns någon definition av videoinnehåll i mervärdesskattedirektivet. Det som kan antas ingå i begreppet videoinnehåll omfattas dock i alla delar av begreppet rörlig bild. Videoinnehåll kan således inte vara något mer eller något annat än rörlig bild. Några gränsdragnings- eller tillämpningsproblem riskerar därmed inte att uppstå i förhållande till t.ex. en eventuell tolkning i av begreppet videoinnehåll. Anledningen till att rörlig bild bör användas är för att tydligare avgränsa tillämpningsområdet. Genom att använda rörlig bild blir det exempelvis tydligt att tv-program enligt radio- och tvlagen (2010:696) omfattas. Vad bör anses utgöra en elektronisk publikation? Av propositionen Sänkt mervärdesskatt på böcker och tidskrifter, m.m. (prop. 2001/02:45) framgår att den lägre skattesatsen för böcker m.m. främst var avsedd för publikationer som i huvudsak består av text av något slag och är avsedda för egentlig läsning. Detta bör också vara utgångspunkten för bedömningen av om en viss produkt, oavsett om det är en bok, tidning eller tidskrift som publiceras på elektronisk väg, omfattas av den nya bestämmelsen. När det gäller produkter som målarböcker, bilderböcker och kartor kan det dock naturligtvis inte vara avgörande. Den snabba tekniska utvecklingen innebär att det är svårt att definiera vad som utgör en elektronisk publikation, vilket framför allt beror på att en elektronisk publikation kan ha andra funktioner än en tryckt motsvarighet. I vissa fall innebär denna möjlighet att det kan bli svårt att skilja t.ex. en elektronisk bok från andra produkter eller elektroniska tjänster. Digitaliseringen innebär även att det är möjligt att skapa nya framställningsformer som blandar text, rörlig bild och ljud som gör att en elektronisk bok inte liknar en tryckt eller inläst bok som inte är digital. Med en elektronisk bok förstås vanligen en bok i elektronisk form som är avsedd att läsas på en dator, smartphone, surfplatta eller specialanpassad läsare för elektroniska böcker. Den kan förekomma i olika filformat och distribueras på olika sätt. Dessa filer hämtas ofta från webben till en egen utrustning. För att kunna läsa böckerna krävs ett särskilt program. En elektronisk bok kan också vara en ljudbok som går att lyssna på efter nedladdning eller som kan strömmas utan nedladdning. Med en ljudbok förstås vanligen en inläst bok som är avsedd att spelas upp med hjälp av dator, musikanläggning eller något mobilt uppspelningsverktyg. En elektronisk bok kan innehållsmässigt motsvara en tryckt förlaga avseende text, illustrationer och formgivning. Utöver sådana finns även elektroniska böcker vars textinnehåll har utökats och kombinerats genom att andra medier finns med i produkten. Även sådana elektroniska böcker bör omfattas av den reducerade skattesatsen om användningsområdet huvud- sakligen är detsamma som för motsvarande böcker i fysisk form. användningsområdet däremot är ett annat eller är betydligt större än en bok på fysisk bärare omfattas produkten inte av bestämmelsen. Många tidningsutgivare tillgängliggör sina artiklar i digital form som en onlinetjänst eller som en nedladdningsbar elektronisk tidning. tjänster som ger tillgång till redaktionellt innehåll som annars typiskt sett publiceras i tryckta tidningar eller tidskrifter bör omfattas av den nya punkten om omsättning av produkter på elektronisk väg. innehållet i en tidning eller tidskrift som publiceras online förändras kontinuerligt bör den ändå anses jämförbar med en tryckt publikation. Att även produkter som tillhandahålls på elektronisk väg ska omfattas av den reducerade skattesatsen kommer att ge upphov till frågeställningar om avgränsningen som till stor del beror på att ett tillhandahållande på elektronisk väg möjliggör att produkten får ett annat och i många fall betydligt större användningsområde jämfört med en motsvarande produkt som tillhandahålls på en fysisk bärare. Tillhandahållande av produkter på elektronisk väg utgör, till skillnad från tillhandahållande av en tryckt produkt, tillhandahållande av tjänster. Detta innebär att produktens fysiska egenskaper inte kan användas vid avgränsningen av tillämpningsområdet. Avgörande för om ett visst tillhandahållande ska omfattas av den nya bestämmelsen bör därför vara tjänstens användningsområde, innehåll och För att en produkt som tillhandahålls på elektronisk väg ska omfattas av den nya bestämmelsen bör därför dess användningsområde vara huvudsakligen detsamma som för en motsvarande tryckt produkt. innebär att om en produkt som tillhandahålls på elektronisk väg har ett användningsområde som huvudsakligen motsvarar det användnings- område som någon av de angivna publikationerna i punkterna 1–4 i bestämmelsen skulle kunna ha i tryckt format, bör den produkten omfattas av den reducerade skattesatsen. En elektronisk publikation måste alltså inte ha en tryckt publikation som förlaga för att omfattas av den reducerade Om en produkt som tillhandahålls på elektronisk väg däremot har ett innehåll och funktioner som medför att den får ett annat eller betydligt större användningsområde än vad någon av de angivna publikationerna i punkterna 1–4 skulle kunna ha i tryckt format, omfattas den inte av den reducerade skattesatsen. Det kan vara en produkt som kombineras med andra tjänster så att den t.ex. i huvudsak består av spel eller av tjänster som bygger på ett varierat samspel mellan datorn och Sådana produkter uppvisar skillnader som inte främst följer av att tillhandahållandet sker på elektronisk väg och bör därför inte omfattas av den reducerade skattesatsen. Det framgår även av mervärdesskattedirektivet att de publikationer som ska omfattas av den reducerade skattesatsen inte får bestå helt eller huvudsakligen av videoinnehåll eller hörbar musik. Publikationer som helt eller huvud- sakligen är ägnade åt reklam får inte heller omfattas av den reducerade Med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen är det inte lämpligt att i lagtexten definiera vad som utgör en elektronisk publikation. definition riskerar att snabbt bli inaktuell. Lagtexten bör utformas så att den är hållbar i förhållande till den tekniska utvecklingen. Några remissinstanser, bl.a. , FAR och Läromedelsföretagen, menar att utformningen av bestämmelsen riskerar att ge upphov till gränsdragningsproblem och anser därför att det krävs ytterligare förtydliganden av vad som ska omfattas av bestämmelsen. Även Lagrådet anser att det krävs förtydliganden av vad som ska anses omfattas av bestämmelsen och hur lagtexten ska tolkas. Regeringen konstaterar att bestämmelsen endast ska omfatta produkter som motsvarar sådana tryckta publikationer som beskattas med den reducerade skattesatsen. Utgångspunkten för denna bedömning bör enligt regeringen vara produktens innehåll. Regeringen anser att det får göras en bedömning för varje enskild produkt om dess huvudsakliga användningsområde är detsamma som för en motsvarande tryckt produkt. Vid denna bedömning ska hänsyn tas till vilken betydelse de olika delarna i den aktuella publikationen har för den genomsnittlige konsumenten av den aktuella produkten. Om t.ex. texten till den rörliga bilden eller den hörbara musiken endast är ett medel för att på bästa sätt kunna nyttja den rörliga bilden eller den hörbara musiken omfattas publikationen inte av den reducerade skattesatsen. Den huvudsakliga delen består i sådant fall av den rörliga bilden eller den hörbara musiken. Regeringen anser att det bör överlämnas till rättstillämpningen att avgöra hur den närmare bedömningen ska göras i de enskilda fallen. Lagrådet efterfrågar förtydliganden av om det ska göras en helhetsbedömning beträffande reklam, rörlig bild och hörbar musik eller om huvudsaklighetsbedömningen ska ta sikte på dessa delar var för sig. Mot bakgrund av lydelsen av direktivet anser regeringen att huvudsaklighetsbedömningen ska ta sikte på dessa delar var för sig på så sätt att delen bestående av reklam ska bedömas i förhållande till hela den elektroniska publikationen samt delen bestående av rörlig bild eller musik i förhållande till hela den elektroniska publikationen. En förutsättning för att bestämmelsen över huvud taget ska vara tillämplig är dock, som ovan nämnts, att produkten motsvarar en publikation som i tryckt form skulle beskattas med den reducerade skattesatsen. Om produkten inte uppfyller denna grundläggande förutsättning blir bestämmelsen inte tillämplig. Läromedelsföretagen menar att det är syftet som bör vara avgörande för om en publikation ska omfattas av bestämmelsen. Regeringen konstaterar dock att förhållandet att olika produkter har samma syfte inte innebär att de har samma användningsområde. En film t.ex. kan ha till syfte att lära en elev historia men den har inte samma användningsområde som en tryckt eller digital lärobok även om syftet är detsamma. En film kan inte omfattas av bestämmelsen eftersom den helt består av rörlig bild. Enligt regeringens uppfattning är det därför bl.a. produktens faktiska innehåll som ska bedömas och inte dess syfte. FAR anser inte att det är möjligt att använda tidigare praxis och förarbeten vid bedömningen av vad som ska anses utgöra sådana produkter som omfattas av den nya punkten. Regeringen anser dock att såväl tidigare förarbeten som praxis i vissa delar bör kunna användas som vägledning vid bedömningen. Vissa av uttalandena i nämnda proposition är inte lika relevanta för de produkter som omfattas av den nya bestämmelsen. 2018/19:73 gäller t.ex. omständigheten att det ska vara fråga om viss periodisk utgivning för att avgöra om en elektronisk publikation ska beskattas med den reducerade skattesatsen. Det är inte, som Förvaltningsrätten i föreslår, lämpligt att i lagtexten ersätta ”på elektronisk väg” med ”genom elektronisk tjänst” eftersom det begrepp som används i mervärdesskattedirektivet bör användas. Som framgår av promemorian bör det inte krävas att innehållet ursprungligen publicerats i tryckt form och att det således finns en tryckt motsvarighet för att produkter som tillhandahålls på elektronisk väg ska omfattas av bestämmelsen. Den reducerade skattesatsen blir således tillämplig om innehållet tillhandahålls både på fysiska bärare och på elektronisk väg eller endast på elektronisk väg. Regeringen bedömer inte att det, som FAR anser, är nödvändigt att det framgår av lagtexten. anser att begreppet personer med läsnedsättning måste förtydligas. Det är ett begrepp som används av bl.a. Myndigheten för tillgängliga medier och vilka som omfattas framgår av lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Enligt regeringens uppfattning är det därför inte nödvändigt med något förtydligande. De synpunkter på andra bestämmelser i mervärdesskattelagen än dem som är aktuella och som Konstnärliga och framför ryms inte inom detta lagstiftningsärende Förslaget föranleder ändring i 7 kap. 1 § tredje stycket ML. Regeringens förslag: Bestämmelserna ska träda i kraft . Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för mervärdesskatt för vilken skattskyldighet inträtt före ikraftträdandet Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att det finns behov av övergångsregler för att underlätta de upphandlingar av läromedel för höstterminen som sker . Även Läromedelsföretagen anser att det behövs övergångsbestämmelser och anser att tillhandahållanden av digitala läromedel där skattskyldigheten inträder eller senare bör omfattas av den reducerade skattesatsen. Skälen för regeringens förslag: De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . I fråga om mervärdesskatt för vilken skattskyldighet inträtt före ikraftträdandet ska dock äldre bestämmelser fortfarande gälla. Vid införandet av den reducerade skattesatsen för tryckta publikationer berördes frågan om behovet av övergångsbestämmelser för prenumerationer som avser både tid före och efter lagens ikraftträdande. Någon sådan övergångsbestämmelse infördes dock inte eftersom det under beredningen framkom att det var möjligt för tidskriftsföretagen att praktiskt anpassa sig till de nya reglerna. Mot den bakgrunden skulle allmänna regler i mervärdesskattelagen tillämpas (prop. 2001/02:45 s. 31). 2018/19:73 ringen gör inte någon annan bedömning , vilket innebär att beskattning ska ske när tjänsten tillhandahålls om inte betalning har mottagits av den som omsätter tjänsten (1 kap. 3 § ML). Om förskottsbetalning skett ska tillämplig skattesats för förskottet vara den skattesats som gäller när betalningen kommer den som omsätter tjänsten tillgodo. Vad och Läromedelsföretagen anför om behovet av övergångsregler föranleder inte någon annan bedömning. I detta avsnitt redogörs för förslagets effekter i den omfattning som är nödvändig i det aktuella lagstiftningsärendet och avseende de aspekter som ska belysas enligt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Det sker mot bakgrund av tillgängliga uppgifter och i den omfattning som är möjlig. Syfte och alternativa lösningar Direktivändringarna syftar till att möjliggöra för medlemsstaterna att införa samma skattesats för elektroniska publikationer som de har på publikationer som tillhandahålls på någon form av fysisk bärare. Eftersom det är en möjlighet, inte en skyldighet, att genomföra förändringen, vore ett alternativ att inte sänka mervärdesskatten för dessa produkter. Det skulle dock inte uppnå syftet att jämförbara produkter beskattas lika. Ett annat alternativ vore att höja skattesatsen för fysiska böcker, tidningar etc. till , så att dessa publikationer får samma skattesats som elektroniska publikationer. Det skulle innebära att jämförbara produkter beskattas lika, men det skulle inte uppfylla övriga syften såsom att förbättra situationen för oberoende medier eller att främja läsandet. Dessa alternativ bedöms därför inte lämpliga. Det har beslutats ett direktiv som ger medlemsstaterna möjlighet att ha reducerad skattesats för publikationer som tillhandahålls på elektronisk väg. Förslaget om ändring av mervärdesskattelagen gällande skattesatser för publikationer bedöms därför som förenligt med . Att sänka mervärdesskattesatsen från till för publikationer som tillhandahålls på elektronisk väg bedöms innebära en negativ offentligfinansiell effekt på ca brutto och netto 2019 (halvårseffekt). bedöms den negativa offentlig-finan- siella effekten bli ca . I beräkningen av de offentligfinansiella effekterna har antagits att skattesänkningen slår igenom till fullo på priserna. Av effekten 2020 bedöms ca avse elektroniska böcker (digitala text-, bild- eller ljudböcker), ca digitala dagstidningar och ca digitala tidskrifter. Den varaktiga negativa effekten på de offentliga finanserna bedöms bli ca netto . Nettoeffekten beaktar reformens påverkan på konsumentprisindex (KPI) och de följder KPI-förändringen får på statens intäkter och utgifter. Nettoeffekten slår i detta fall igenom . är bruttoeffekten lika med nettoeffekten. De företag som tillhandahåller elektroniska publikationer förväntas gynnas av reformen. I den mån sänkt mervärdesskatt slår igenom på priserna, förväntas det leda till en ökad efterfrågan bland konsumenter på dessa produkter. Om skattesänkningen inte fullt ut slår igenom på priserna kan reformen även medföra ökade vinstmarginaler för berörda företag och/eller en möjlighet för företagen att anställa fler och utveckla sin verksamhet. ifrågasätter att förslaget får fullt prisgenomslag. Gällande konkurrensvillkor – som tas upp av och Läromedelsföretagen, bl.a. för läromedel som huvudsakligen består av videomaterial – bedöms det bli en förbättring för fristående skolor och andra som saknar avdragsrätt för ingående mervärdesskatt, när skattesatsen sänks på en del av deras inköp. För läromedel som helt eller huvudsakligen består av videomaterial eller hörbar musik, kommer dock den högre mervärdesskattesatsen att kvarstå. För exempelvis fristående skolor och utbildningsanordnare utan avdragsrätt kan det innebära att de får incitament att köpa färre läromedel där innehållet helt eller huvudsakligen bestå av videomaterial och hörbar musik. Det skulle i sin tur kunna leda till att läromedelsföretag anpassar innehållet så att denna andel blir lägre och därmed beskattas med den lägre skattesatsen, eller förpackar läromedlen på ett annat sätt. Det är dock svårt att bedöma i vilken utsträckning denna typ av effekter kan uppstå. anser att det är en brist att särskild hänsyn till småföretag inte tagits vid utformningen av reglerna. Det har dock inte ansetts nödvändigt i det aktuella fallet. Av de kultur- och mediepolitiska målen framgår att det för en fri åsiktsbildning och demokratisk delaktighet är viktigt med tillgång till litteratur samt fria och oberoende medier. En reducerad skattesats på böcker, tidningar och tidskrifter bidrar till medborgarnas ökade tillgång till litteratur och allsidig information. Konsumenter utan avdragsrätt, alltså i synnerhet privatpersoner, kommer att gynnas av förslaget i den utsträckning skattesänkningen slår igenom på priserna på produkterna. Ta t.ex. ett abonnemang på digitala ljudböcker som kostar . Exklusive mervärdesskatt motsvarar det . Om skattesatsen sänks från till , och detta slår igenom fullt ut på priset, kommer priset för ett sådant abonnemang på digitala ljudböcker sjunka med ca till . motsvarar det i lägre utgifter för konsumenten. Skulle månadsabonnemanget i stället kosta , vilket också är vanligt förekommande, handlar det om ca i lägre utgifter för konsumenten . Effekter för myndigheter och de allmänna förvaltningsdomstolarna För medför förslaget ett behov av engångsändringar av administrativ karaktär samt vissa informationsinsatser. Skattesatsförändringar innebär dock marginella förändringar för i sin helhet och får anses ingå i den anpassning som görs på grund av ny eller förändrad lagstiftning. Något behov av särskilda informationsinsatser utöver vad som normalt krävs vid regeländringar, bedöms inte uppkomma. Eventuella tillkommande kostnader för ska därför hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. En viss ökning av måltillströmningen till och kan förväntas inledningsvis. I övrigt bedöms förslaget endast marginellt påverka de allmänna förvaltningsdomstolarna. I samtliga fall bedöms förändringarna kunna hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. En trendmässig nedgång i efterfrågan på tryckta dagstidningar pågår, både i form av ett sjunkande antal prenumerationer och köp av lösnummer. pågår en trendmässig uppgång i efterfrågan på motsvarande digitala produkter. Samma tendenser syns i bokbranschen samt, om än inte lika tydligt, i tidskriftsbranschen. Det är svårt att bedöma i vilken grad den sänkta mervärdesskatten kan komma att bidra till denna utveckling. Om efterfrågan på de berörda produkterna växer som en följd av skattesänkningen, kan det leda till ett ökat antal sysselsatta i dessa branscher. För ekonomin som helhet förväntas dock inga långsiktiga sysselsättningseffekter uppstå, då det inte bedöms handla om anställning av personer med en svag anknytning till arbetsmarknaden. Eventuella effekter för miljön är svårbedömda. Om den sänkta mervärdesskatten medför en ökad efterfrågan på digitala publikationer skulle det i sin tur kunna påverka efterfrågan på t.ex. läsplattor, vilket kan medföra en ökad miljöbelastning från produktionen av dessa produkter. är det möjligt att den sänkta mervärdesskatten bidrar till en minskad efterfrågan på tryckta publikationer, vilket får motsatt effekt. Den sammantagna effekten för miljön är därför oklar. Förslaget bedöms få en positiv effekt på den ekonomiska jämställdheten, om än liten. Till exempel indikerar statistik från branschen att ungefär åtta av tio abonnenter på digitala ljudböcker är kvinnor.3 Även abonnenter på digitala tidskrifter uppvisar en viss övervikt av kvinnor.4 En sänkning av mervärdesskattesatsen från på dessa produkter kommer därmed i genomsnitt vara mer ekonomiskt gynnsamt för kvinnor än för män, givet att skattesänkningen helt eller delvis slår i genom på produktpriserna. Effekten bedöms dock vara liten. När det gäller digitala prenumerationer på dagstidningar, har publicerad könsuppdelad statistik inte hittats. Effekter på den ekonomiska jämlikheten är mer svårbedömd eftersom statistik över inkomst för berörda konsumenter är ytterst begränsad. Statistik från undersökning Hushållens utgifter 3Pressmeddelande från Storytel samt från BookBeat . 4 The 2018. 2018/19:73 (HUT) indikerar att utgifterna för böcker, tidningar och tidskrifter i relation till hushållens disponibla inkomst är lägre bland de med högre inkomst. Undersökningen gjordes dock innan de digitala produkterna på området fick genomslag. Om mönstret är detsamma för de digitala produkterna som för de tryckta, bidrar den aktuella skattesänkningen till en ökad ekonomisk jämlikhet, men effekten är liten. Förslaget bedöms inte ha påverkan på integration, brottslighet eller det kommunala självstyret. Förslaget till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200) I paragrafen regleras skattesatserna. I tredje stycket punkt 4 ersätts uttrycket läshandikappade med uttrycket personer med läsnedsättning. Ändringen är en anpassning till det uttryck som används i t.ex. 2 kap. 17 § lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Någon ändring i sak är inte avsedd. I tredje stycket läggs en ny punkt 5 till. Ändringen innebär att mervärdes- skatt ska tas ut vid omsättning av sådana produkter som omfattas av de nu gällande punkt 1–4 i samma stycke även när dessa tillhandahålls på elektronisk väg. Det innebär alltså att böcker, tidningar, tidskrifter m.m. beskattas även när de tillhandahålls på Sådana tillhandahållanden är mervärdesskatterättsligt att anse som omsättning av tjänst. En förutsättning för att en sådan produkt ska beskattas med den reducerade skattesatsen är att den inte helt eller huvudsakligen består av rörlig bild eller hörbar musik. Det innebär bl.a. att noter som tillhandahålls på elektronisk väg omfattas av tillämpningsområdet. allt som kan anses ingå i begreppet videoinnehåll. omfattas även t.ex. filmer, direktsända nyhetsinslag och andra sorters tv- program med eller utan ljud. Det gäller oavsett om dessa skulle anses vara videoinnehåll eller inte. Produkten får inte heller helt eller huvudsakligen vara ägnad åt reklam. Det följer av praxis att bestämmelser som innebär avsteg från allmänna regler som t.ex. bestämmelser om reducerade skattesatser ska tolkas restriktivt. Vid avgränsning av tillämpningsområdet kan ledning tas från för- arbetena till sänkningen av mervärdesskattesatsen för böcker och tids- krifter m.m. (prop. 2001/02:45). Förutom vad som anges där om tillämp-