prop · H60359 · 2019-03-19 00:00:00 — Ett liknande resonemang förs av som menar att ett sådant förbud som redogjorts för ovan enbart ska omfatta tillhandahållande till konsumenter och att det bara kan bli aktuellt i de fall det finns allvarlig fara för liv eller hälsa. Myndigheten menar att det är nödvändigt att begränsa förbudet till konsumentledet för att det inte ska ställas krav på ett särskilt tillståndsförfarande för industriell användning. Om det finns skäl till försäljningsbegränsningar för industriell användning. kan besluta om detta i föreskrifter. Det är enligt myndigheten samma ordning som gäller för alkoholhaltiga preparat . Myndigheten menar att en reglering i lag och möjlighet till beslut på rege- ringsnivå innebär större legitimitet och rättssäkerhet. Myndigheten anser därutöver att det behöver utredas närmare vilka möjligheter produktsäker- hetslagen (2004:451) ger när det gäller att begränsa handeln med denna typ av alkoholhaltiga preparat i syfte att skydda konsumenters hälsa. Regeringen delar synpunkten om att förbud i första hand bör regleras genom förordning. Villkor i övrigt för handeln med dessa preparat, t.ex. närmare villkor för servering, förpackningsstorlek etc. bör lämpligen med- delas genom myndighetsföreskrifter. Regeringen anser att den bestäm- melse som finns i 6 kap. 10 § 4 alkohollagen är tillräcklig för att uppnå en sådan ordning. Regeringen menar vidare att Folkhälsomyndig- heten bör vara den myndighet som ger underlag till ett eventuellt förbud. Regeringen vill även lyfta fram att Systembolagets kunskap om mark- naden och om nya produkter utgör en värdefull kunskap att ta tillvara. Som framgår ovan menar att det är nödvändigt att begränsa ett förbud till konsumentledet för att det inte ska ställas krav på ett särskilt tillståndsförfarande för industriell användning. Om det finns skäl till försäljningsbegränsningar för industriell användning, kan myndig- heten besluta om detta i föreskrifter. Regeringen kan konstatera att bestämmelsen i 6 kap. 10 § 4 alkohol- lagen gäller all handel med alkoholhaltiga preparat. Den omfattar således både partihandel och detaljhandel och både sådana preparat som faller in under den nya definitionen och sådana som faller utanför (se avsnitt 8). När det gäller de preparat som faller in under den nya definitionen, så föreslås dessa, till skillnad från övriga alkoholhaltiga preparat, att omfattas av samma reglering som alkoholdrycker. Det kan då tyckas att alkohol- lagens regler är tillräckliga för att uppnå en lämplig skyddsnivå avseende dessa. Regeringen menar dock att preparat, som visserligen faller in under den nya definitionen, i vissa fall kan innebära större hälsorisker än alko- holdrycker. Därför bör det finnas en möjlighet att föreskriva om ytterligare reglering av dessa. Regeringen delar synpunkt om att förbud mot försäljning främst bör bli aktuellt i konsumentledet. Däremot kan det finnas skäl att genom föreskrift reglera särskilda villkor för handeln med dessa preparat, som omfattar såväl partihandel och detalj- handel som servering. Dessa villkor bör som tidigare anförts lämpligen föreskrivas på myndighetsnivå. Regeringen vill i detta sammanhang framhålla att det endast är System- bolaget som enligt förslaget kommer att ha rätt att bedriva detaljhandel med de alkoholdrycksliknande preparaten. Avtalet mellan Systembolaget och staten bör ändras så att det även omfattar dessa preparat. 2018/19:59 som framgår av avtalet som bolaget endast får grunda urvalet i sitt sorti- ment på bör även gälla för de alkoholdryckslikande preparaten. Ett av kri- terierna är särskilda risker för skadeverkningar av produkten. System- bolaget bör härigenom kunna avvisa ett alkoholdrycksliknade preparat som kan ge upphov till särskilda risker för skadeverkningar. menar att i det fall regeringen väljer att gå vidare med utredningens förslag om att förbud kan meddelas inom det befintliga systemet, saknas en mer utförlig beskrivning av myndighetens möjligheter att reglera dessa alkoholhaltiga preparat. Förutom en möjlighet att före- skriva om förbud, vilket ska tillämpas restriktivt och får ses som undan- tagsfall, kan myndigheten föreskriva om andra mindre långtgående handelsbegränsningar som kan få den eftersträvade effekten att skydda mot skador av alkohol. Myndigheten håller med om att det bör vara möjligt för myndigheten att utföra sitt uppdrag på ett proaktivt sätt men att det även kan uppstå situationer när en ny produkt är möjlig att reglera först efter att den är introducerad på den svenska marknaden. Myndighetens möjlighet att förbjuda en produkt på den svenska marknaden är begränsad med hänsyn till de EU-rättsliga reglerna om fri rörlighet för varor. Så vilka möjligheter till prövning finns för en näringsidkare vars pro- dukter träffas av föreskrivna restriktioner eller förbud? Normalt går det inte att angripa själva föreskriften eftersom det är fråga om normgivning. Det finns dock en straffbestämmelse i 11 kap. 8 § andra stycket 3 alkohol- lagen där det stadgas att den som uppsåtligen hanterar teknisk sprit eller alkoholhaltiga preparat i strid med föreskrifter meddelade med stöd av 6 kap. 10 § 4. döms till böter. Detta innebär att om någon överträder före- skrifter som meddelats av med stöd av nämnda be- stämmelse kan en åklagare föra talan i domstol mot denna person inom ramen för ett brottmål. Det kan på detta sätt ske en indirekt prövning inom ramen för denna process. Regeringen kan i detta sammanhang konstatera att i det fall en aktör skulle sälja en produkt i strid med ett föreskrivet för- säljningsförbud kan endast böter dömas ut. Det kan jämföras med andra straffbestämmelser i 11 kap. alkohollagen, där ett brott som har begåtts uppsåtligen och är grovt kan föranleda upp till fängelse. Se vidare resonemang i denna fråga i avsnitt 13. Den föreslagna regleringen innebär att de alkoholdrycksliknande pre- paraten kommer att omfattas av alkohollagens skyddsregler och därutöver kan vara föremål för ytterligare föreskrifter meddelade med stöd av 6 kap. 10 § 4 . Möjligheten till ytterligare föreskrifter har sin grund i att nu- varande reglering innebär att handeln med alkoholhaltiga preparat i princip är fri. Lagstiftaren har därför bedömt att det ska finnas en möjlighet att i vissa fall meddela villkor för försäljning genom föreskrifter. Med för- slagen i denna proposition följer alltså att ett alkoholhaltigt preparat både kan komma att omfattas av alkohollagens skyddsregler och av ytterligare föreskrifter. , , och Landsråd för alkohol- och nar- kotikafrågor menar att ett uttryckligt förbud mot dessa särskilt hälsofarliga produkter borde utgöra ett starkare skydd för människors liv och hälsa i än den reglering som här föreslås. framhåller att vad gäller alkopulver har 34 amerikanska delstater förbjudit produkten enligt en rapport från den amerikanska National Alcohol Beverage Control Prop. 2018/19:59 Association, NABCA. Mot bakgrund av de beskrivna ändringsförslagen, samt den möjlighet som finns att utfärda föreskrifter och, då det finns synnerliga skäl, utforma förbud, bedömer regeringen att regleringen av de produkter som avses i detta kapitel bör fungera på ett tillfredsställande sätt samt att de är tillräck- liga för att uppnå målen för den svenska alkoholpolitiken. Regeringen kan inte heller se några EU-rättsliga hinder mot en sådan reglering. Kom- merskollegium har inga övergripande synpunkter på behovet av en strängare reglering men vill uppmärksamma om att ett sådant förbud kan komma att bli anmälningspliktigt enligt anmälningsdirektivet för tekniska föreskrifter (EU) 2015/1535. Även anmälan enligt WTO:s avtal om tek- niska handelshinder () kan bli aktuellt då regleringen kan komma att inverka på internationell handel med berörda produkter. Rege- ringen redogör för skyldigheter till följd av EU-medlemskapet i avsnitt 18. Regeringens bedömning: De regler om marknadsföring som ska gälla alkoholdrycksliknande preparat bör utgå från samma skyddsbehov som gäller för alkoholdrycker och bör arbetas in i redan existerande bestäm- melser om marknadsföring av alkoholdrycker i 7 kap. alkohollagen. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , , Landsråd för alkohol- och narkotikafrågor och Ungdomens nykterhetsför- bund menar att marknadsföring av alkoholhaltiga ätbara produkter bör för- bjudas. och Bryggerier saknar en djupare analys av hur marknadsföringsreglerna förhåller sig till EU- rätten. TU – Medier i har inget att invända mot förslagen men framhåller vikten av att upprätthålla grundlagsskyddet. Visita anser att en reglering analog med den för alkoholdrycker framstår som konsekvent och logisk. Skälen för regeringens bedömning: Reglerna om marknadsföring i alkohollagen avser alkoholdrycker. Alkohollagen saknar specifika krav för hur marknadsföring av alkoholhaltiga preparat ska vara utformad. Däremot är de generella reglerna i marknadsföringslagen (2008:486), för- kortad MFL, tillämpliga. Vad gäller de allra flesta alkoholhaltiga preparat avsedda för förtäring vållar detta inte några egentliga problem. Avsakna- den av specifika regler har dock i fråga om de alkoholdrycksliknande pre- paraten visat sig innebära att dessa preparat i praktiken kan marknadsföras på ett sätt som kraftigt avviker från de regler som gäller för marknads- föring av alkoholdrycker. Mot bakgrund av att de särskilt föreskrivna undantagen i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), vilka uttryckligen avser förbud mot kommersiell annons vid mark- nadsföring av alkoholdrycker, är det inte möjligt att med stöd av dessa bestämmelser uppnå en fullständig samreglering på marknadsförings- området mellan alkoholdrycker och aktuella alkoholhaltiga preparat. närmare anges nedan anser regeringen dock att motsvarande regler som gäller för marknadsföring av alkoholdrycker även kan göras tillämpliga på Marknadsföring har en central betydelse för försäljningen av olika varor. Syftet med marknadsföring är att öka efterfrågan av varor och tjänster genom att påverka människors attityder och i förlängningen deras beteen- Det kan konstateras att investeringarna i marknadsföring av alkohol har ökat kraftigt . Utgifterna för köpt medieutrymme har t.ex., en- ligt beräkningar från IQ, ökat från till I detta sammanhang kan det även nämnas att regeringen har uttalat att en stärkt reglering för att motverka marknads- föring och exponering av alkohol och tobak utgör ett angeläget insats- område i regeringens ANDT-strategi (skr. 2015/16:86) för att skydda barn och unga från eget och andras bruk av alkohol och tobak. Inom branschen bedömer man att det finns en stor kommersiell potential i alkoholhaltig glass och liknande produkter. Även detta talar för att det finns skäl att begränsa marknadsföringen av de alkoholdrycksliknande Regeringen bedömer att de risker som förknippas med för- täring av alkoholdrycker även omfattar dessa alkoholhaltiga preparat. Forskning visar en koppling mellan marknadsföring och en ökning av kon- sumtionen av alkohol, inte minst bland unga. och praxis har uppmärksammat denna problematik. som naturligt att regleringen av marknadsföringen avseende de alkohol- drycksliknande preparaten i den mån det är möjligt följer de regler som gäller för marknadsföringen av alkoholdrycker. föreningen och bryggerier menar att det inte finns något belagt samband mellan marknadsföring och konsumtion eftersom totalkonsum- tionen minskat som investeringarna i alkoholmarknadsföring har Båda remissinstanserna saknar en djupare analys av hur marknads- föringsreglerna förhåller sig till . Regeringen menar att det fak- tum att den totala alkoholkonsumtionen har sjunkit, trots ökade reklam- investeringar, inte utgör ett hållbart skäl för att avstå från den reglering som här föreslås. Mot bakgrund av den forskning som tydligt visat på sam- bandet mellan marknadsföring och konsumtion, särskilt när det gäller barn och unga, finns fog att anta att alkoholkonsumtionen sannolikt hade varit ännu lägre om alkoholreklamen inte hade ökat både i fråga om spridnings- vägar och investeringar. Vad avser övriga alkoholhaltiga preparat avsedda för förtäring finns det inga andra indikationer än att marknadsföringslagens regler är tillräckliga Enligt 3 § marknadsföringslagen, avses med marknadsföring reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter inbegripet en näringsidkares handlande, underlåtenhet eller någon annan åtgärd eller något annat beteende i övrigt före, under eller efter försäljning eller leverans av produkter till kon- sumenter eller näringsidkare. Någon begränsning av MFL:s tillämpning i fråga om vilka medier som används vid marknadsföring har inte gjorts. MFL är därmed tillämplig även på t.ex. marknadsföring på internet. och YGL är de grundlagar som ger skydd för tryck- och yttrandefriheten för människor i . TF avser tryckta skrifter och YGL radio, tele- vision och vissa andra tekniska överföringar och upptagningar. Tryck- och yttrandefriheten är dock inte utan inskränkningar. För att skyddet i TF och YGL ska tillämpas är det inte tillräckligt att de formella kraven har till- godosetts, dvs. att viss teknik har använts och att det aktuella medieinne- hållet publicerats. Det finns vissa ytterligare förutsättningar som ska vara uppfyllda, vilka tar sikte på yttrandenas innehåll och som kommer till ut- tryck i flera undantag från grundlagarnas tillämpningsområden. Det finns två slag av undantag, dels sådana som är uttryckligen inskrivna i TF och YGL, dels oskrivna undantag som har sin grund främst i en tolkning av grundlagarnas innebörd och syfte. Dessa senare undantag bör vara tillämp- ligt även på alkoholdrycksliknande preparat. Det finns i 1 kap. 12 § TF ett antal uttryckliga undantag från grundlagens tillämpningsområde. Undantagen ger möjlighet för att i lag upp- ställa förbud mot vissa typer av kommersiella annonser bl.a. i samband med marknadsföring av alkoholdrycker och tobaksvaror. Bestämmelsen i TF tillämpas även på YGL:s område enligt 1 kap. 18 § YGL. Vidare följer av 1 kap. 12 § TF bl.a. att grundlagen inte hindrar föreskrifter i övrigt i lag om förbud mot kommersiell reklam i radio- och tv-program eller om villkor för sådan reklam. Det brukar t.ex. anses att marknadsföring, som exempelvis annonser, i kommersiell verksamhet som har ett kommersiellt syfte och rent kommer- siella förhållanden till föremål, dvs. avser en näringsidkares affärs- verksamhet eller där tillhandahållna varor, faller utanför det materiella tillämpningsområdet. Det här medför bl.a. att rent kommersiell reklam i grundlagsskyddade medier underkastas bestämmelserna i . I för- arbetena samt senare kommentarer till 1 kap. 9 § TF anges hur begreppet ”kommersiell annons” ska förstås. För det första ska det vara fråga om en framställning som kan sägas ingå i en annons, t.ex. tidningsannonser och reklammeddelanden på affischer och i broschyrer. Redaktionell text om- fattas inte av undantaget. För det andra ska annonsen vara kommersiell. I detta ligger att annonsen utgör ett medel för marknadsföring av en vara. Meddelandet ska alltså vara sådant att det av innehållet framgår att med- delandet är avsett att främja avsättningen av varan. I begreppet kommer- siell ligger även att annonsmeddelandet ska avse en näringsidkares verk- samhet eller en vara som tillhandahålls i verksamheten, dvs. det ska ha rent kommersiella förhållanden till föremål. Om en annons härrör från någon annan än den som har ett kommersiellt intresse av att främja avsättningen av varan är inte annonsen en kommersiell annons. Den svenska marknadsrättsliga lagstiftningen bygger på den s.k. effekt- landsprincipen. Denna princip innebär dels att svensk marknadsrätt är tillämplig på marknadsföring som har effekt på eller riktar sig mot den svenska marknaden, även om marknadsföringen härrör från utlandet, dels att svensk myndighet är behörig att ingripa mot sådan marknadsföring. Vissa EU-rättsakter kan dock inskränka det territoriella tillämpnings- området för svensk marknadsrätt. Ursprungslandsprincipen kommer t.ex. till uttryck i e-handelsdirektivet som har genomförts i svensk rätt genom lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster. Detta innebär att det vid e-handel, som huvudregel, är tillräckligt att den som tillhandahåller tjänsten iakttar det egna landets regler för mark- nadsföring. 2018/19:59 Ett antal remissinstanser har framfört att marknadsföring av alkohol- haltiga ätbara produkter bör förbjudas. Organisationerna ser en risk i att förbudet mot marknadsföring av alkoholdrycker över 15 volymprocent alkohol kringgås genom att det ges möjlighet att marknadsföra ätbara pro- dukter med hjälp av varumärken för starkare drycker. I 7 kap. 6 § alkohol- lagen anges att marknadsföring av alkoholdrycker som innehåller högst 15 volymprocent alkohol i kommersiell annons till konsumenter ska utformas på ett sådant sätt att den inte kan förväxlas med marknadsföring av alko- holdrycker som innehåller mer än 15 volymprocent. I förarbetena (prop. 2003/04:161 s. 49) anges även att marknadsföringens innehåll och utform- ning inte bör vara sådan att den vid en flyktig betraktelse ger associationer till mer alkoholstarka drycker. Som redogjorts för har t.ex. alko- holhaltiga glassar lanserats i med namn hämtade från kända drinkar. Det finns således skäl att anta att marknadsföringen av dessa pro- dukter kan ge associationer till spritdrycker som har en alkoholhalt över 15 volymprocent och som därmed omfattas av förbud mot marknads- föring. Regeringen kan dock konstatera att utredningen inte lämnat något förslag i denna del avseende de aktuella preparaten. Det är således de generella marknadsföringsreglerna som gäller. Regeringens förslag: Det särskilda måttfullhetskravet för marknads- föring av alkoholdrycker ska även avse alkoholdrycksliknande prepa- Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: upplever att det råder en osäkerhet kring rättsläget för utomhusreklam och direktreklam av- seende alkoholdrycker och att en liknande osäkerhet kommer att finnas även vad avser alkoholhaltiga preparat. att det är olyckligt att utredningen inte tydligare definierar kravet på sär- skild måttfullhet vid marknadsföring eftersom det skapar stor osäkerhet i Skälen för regeringens förslag: Det finns starka skäl som talar för in- förandet av specifika krav på marknadsföringen av de alkoholhaltiga pre- parat som det här är fråga om. För alkoholdrycker finns det i 7 kap. 1 § alkohollagen ett uttryckligt krav på att ”särskild måttfullhet” ska iakttas vid marknadsföringen till kon- Det är ett krav som har funnits i lagstiftningen om marknads- föring av alkohol sedan alkoholreklamlagen (1978:763) infördes och som förts vidare utan sakliga ändringar till alkohollagen (1994:1738) och däri- från vidare till nuvarande alkohollag. Kravet på särskild måttfullhet inne- bär bl.a. att reklam- eller annan marknadsföringsåtgärd inte får vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av alkohol. Regeringen menar att det framstår som lämpligast att samma typ av måttfullhetskrav ställs på marknadsföringen av aktuella alkoholhaltiga preparat som när det gäller alkoholdrycker. Särskild måttfullhet bör därför iakttas även vid marknadsföring av alkoholdrycksliknande preparat. Kravet på särskild måttfullhet kan till viss del sägas inskränka den i regeringsformen (RF) grundlagsfästa yttrandefriheten. Inskränkningen sker dock för vad som måste anses vara ett godtagbart ändamål, nämligen att motverka skadeverkningarna av alkoholbruk och värna folkhälsan. In- skränkningen bör även i övrigt anses godtagbar eftersom den inte kan sägas gå längre än vad som är nödvändigt och inte heller grundar sig på en politisk eller annan åskådning som nämns i 2 kap. 21 § RF. Av 2 kap. 23 § följer också att friheten att yttra sig i näringsverksamhet får begränsas. Sammanfattningsvis bedömer regeringen därför att inskränkningen är för- enlig med RF. Även i fråga om bestämmelsen om yttrandefrihet i artikel 10 i bör begränsningarna anses godtagbara. Enligt denna artikel får yttrandefriheten underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn bl.a. till skydd för hälsa. Regeringen menar att en sådan begränsning av marknadsförings- åtgärder inte heller står i strid med TF:s och YGL:s syften utan bör vara tillåten. Som både och har konstaterat, finns det utrymme enligt att begränsa marknadsföring av alko- holdrycker, vilket även måste gälla sådana alkoholhaltiga preparat som av- ses här. anför att det i förarbeten anges att såväl utomhus- reklam som direktreklam är exempel på sådan marknadsföring som inte är förenlig med kravet på särskild måttfullhet och att det är dessa uttalanden som utgått från vid tillsyn och utformning av allmänna råd för marknadsföring av alkoholdryck till konsumenter. rätts- praxis från har dock, enligt upp- fattning, öppnat upp för direktreklam under särskilt angivna förutsätt- ningar och viss utomhusreklam. Detta skapar problem för både tillsyns- ansvarig myndighet och marknadsförande aktörer som vill följa lagen. ser därför ett behov av förtydligande i lagtext av under vilka förutsättningar direktreklam och utomhusreklam för alkoholdrycker och alkoholhaltiga preparat ska få förekomma. Även Annonsörer önskar att kravet på särskild måttfullhet definieras tydligare i lagstiftning för att undanröja den osäkerhet som finns i branschen. har branschens egna åtgärder lindrat den rättsosäkerhet som finns och dessa åtgärder skulle kunna hantera en del av de frågor som läggs i lagstifta- rens händer. Regeringen menar att det varken är möjligt eller lämpligt att i detalj närmare ange hur en särskilt måttfull marknadsföring bör vara ut- formad. Detta får överlämnas till rättstillämpningen. I och med att rege- ringen föreslår att samma måttfullhetskrav ska tillämpas när det gäller de nu aktuella alkoholdrycksliknande preparaten som när det gäller alkohol- drycker bedömer regeringen att det finns ledning att hämta i tidigare praxis avseende marknadsföring av alkoholdrycker. Annonsörer, Bryggerier, och har antagit en gemensam rekommendation för reklam på den svenska marknaden för alkoholdrycker och alkoholhaltiga lätt- drycker. Rekommendationerna utgår från branschens egen bedömning av hur alkohollagens marknadsföringsregler ska tolkas för olika typer av medier som t.ex. direktreklam. Branschens rekommendationer utgår från rådande rättspraxis. Som exempel på branschens självreglering kan näm- nas rekommendation då den alkoholhaltiga 2018/19:59 glassen ”N1CE” marknadsfördes på ett sätt som strider mot alkohollagens marknadsföringsregler. fann att reklamen för den aktuella produkten var utformad utan vederbörlig känsla för socialt ansvar och därmed stred mot artikel 1 i regler för reklam och marknadskommunikation. 10.2Skydda barn och unga Regeringens förslag: De regler i alkohollagen som begränsar mark- nadsföring gentemot barn och unga ska även avse alkoholdryckslik- nande preparat. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: finner det sannolikt att ett flertal av de produkter som här regleras är produkter som i högre grad tilltalar barn och unga än alkoholdrycker och att det därför finns skäl att följa ut- vecklingen noga och eventuellt överväga ytterligare åtgärder avseende marknadsföring av de här aktuella preparaten. Skälen för regeringens förslag: Som regeringen redogjort för är barn och unga en särskilt skyddsvärd grupp att ta hänsyn till vid utform- ningen av bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker och där- med också i fråga om de alkoholdrycksliknande preparaten.