prop · H603110 · 2019-04-11 00:00:00 — Skolinspektionen välkomnar i sitt yttrande över rapporten de förtydliganden av hanteringsföreskrifter (SKOLFS 2013:19) som beslutades , men anser att föreskrifterna ändå inte i tillräcklig utsträckning reglerar hur provmaterial ska hanteras – t.ex. att proven ska vara inlåsta i ett skåp och att antalet personer som ska ha tillgång till proven ska vara begränsat – och hur proven ska genomföras, t.ex. när det gäller vilka föremål en elev inte får ha med sig vid provtillfället och var de ska placeras under provets genomförande. Skolinspektionen anser att det krävs förtydligade instruktioner i hanteringsföreskrifterna för att de ska kunna använda tillsynsverktyget i önskad omfattning. Av granskningsrapporten framgår att sådan närmare information finns i den lärarinformation som medföljer de nationella proven. Skolinspektionen bedömer dock att lärarinformationen inte har den juridiska status som krävs för att kunna ligga till grund för tillsyn. Regeringen utgår från att myndigheternas etablerade samarbete i provfrågor bidrar till att myndigheterna gemensamt kan hitta en samsyn i hur hanteringen lämpligast regleras för att ge båda myndigheterna ett gott stöd i sitt arbete. Utredning av behovet av att granska provhanteringen i vuxenutbildning rekommenderar Skolinspektionen att ytterligare utreda behovet av att utöva tillsyn och kvalitetsgranskning av hanteringen och genomförandet av nationella prov i den kommunala vuxenutbildning samt formerna för hur det kan göras. Av granskningsrapporten framgår att det både i vuxenutbildning på gymnasial nivå och i vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) genomförs nationella prov kontinuerligt, men inte och tidpunkter som för grund- och gymnasieskolan, vilket ökar risken för otillåten spridning. bedriver ett egeninitierat arbete med att se över provformerna i vuxenutbildning i samarbete med en forskare från . Huvudsyftet är att hitta en modell för nationella prov som bättre passar vuxenutbildningens flexibla form och drivs med målsättningen att utgöra underlag för en skrivelse till regeringen med eventuella förslag på förändringar i det nationella provsystemet i vuxenutbildning. I sitt yttrande med anledning av anger Skolinspektionen att det är svårt att göra oanmälda granskningar i och med att proven görs och tider. Vidare medför de entreprenadförhållanden som finns, där kommunen är ansvarig huvudman även för den utbildning som bedrivs på entreprenad av en annan anordnare än en kommun, att granskningen blir mer övergripande på huvudmannanivå. Skolinspektionen avser dock att fortsätta utreda huruvida en granskning under 2018/19:110 2019 kommer att avse vuxenutbildningen, men bedömer att det är mest ändamålsenligt att avvakta resultatet av pågående arbete med att ta fram en modell för nationella prov som bättre passar vuxenutbildningens flexibla form. Först därefter kan, enligt Skolinspektionen, myndigheten utreda hur möjligheterna att utöva tillsyn och kvalitetsgranskning bättre kan tas till vara. Regeringen bedömer, utifrån Skolinspektionens yttrande, att Skolinspektionen arbetar i linje med rekommendation. bedömer att och Skolinspektionen etablerat ett samarbete som bidrar till att utveckla myndigheternas åtgärder mot otillåten spridning av nationella prov och att det finns en tydlig rollfördelning mellan myndigheterna i detta arbete. Regeringen delar denna bedömning. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser har inte lämnat några rekommendationer som riktar sig till regeringen. Regeringen delar bedömningar av myndigheternas arbete för att förhindra otillåten spridning av nationella prov . Enligt vad som framgår av granskningen, och av myndigheternas yttranden över granskningsrapporten, är flertalet av de brister som konstaterats åtgärdade och vidare utredningsinsatser pågår för att ytterligare utveckla myndigheternas arbete för att förhindra och åtgärda otillåten spridning i enlighet med rekommendationer. Vidare ska de nationella proven digitaliseras , vilket kommer att minska risken för otillåten spridning. Regeringen avser därför inte att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av granskningen. Med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Otillåten spridning av nationella prov –vad gör och Skolinspektionen? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-505-3 rir 2018:34 omslagets originalfoto: collection tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 1 2 - 0 7 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 8 - 0 5 0 5 R I R 2 0 1 8 : 3 4 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Otillåten spridning av nationella prov – vad gör och Skolinspektionen? har granskat Statens skolverks och Statens skolinspektions arbete mot otillåten spridning av nationella prov. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Enhetschef , tillförordnad enhetschef och revisor har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N O T I L L Å T E N S P R I D N I N G A V N A T I O N E L L A P R O V R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Nationella prov i svensk skola Proven finns i flera skolformer, ämnen och årskurser ansvarar för att ta fram nationella prov och skolorna genomför proven Ökad otillåten spridning av nationella prov process för att hantera risker för otillåten spridning Grundläggande delar i säker provhantering – bedömningsanvisningar skickades ut i efterhand på grund av spridning – otillåten spridning dokumenterades och utskick i efterhand kritiserades – ökad otillåten spridning – otillåten spridning ökar ytterligare och riskarbetet systematiseras /2019 – ytterligare åtgärder Stor risk för spridning i vuxenutbildning Rutiner vid otillåten spridning av nationella prov rutiner vid signaler om otillåten spridning Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning av skolors Signaler om bristande hantering har utretts som tillsynsärenden Oanmälda granskningar när behov uppkommit Hanteringen av nationella prov i regelbunden tillsyn Provhanteringen i vuxenutbildningen granskas inte Utökat samarbete om otillåten spridning R I K S R E V I S I O N E N O T I L L Å T E N S P R I D N I N G A V N A T I O N E L L A P R O V R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningens bakgrund och syfte I både de obligatoriska och de frivilliga skolformerna finns nationella prov som ett stöd i betygssättningen av elevers kunskaper. Provens resultat ska särskilt beaktas vid betygssättning enligt skollagen. Trots de bestämmelser som finns för att skydda provens innehåll har provuppgifter blivit kända i förväg och spridits till elever vid ett flertal tillfällen. Den otillåtna spridningen av proven riskerar att skada provens legitimitet och även förtroendet för betygssättningen. ansvarar för att utveckla de nationella proven och distribuera dem till skolorna. beslutar också om föreskrifter som reglerar skolornas hantering och genomförande av proven. Skolinspektionen ansvarar för att utöva tillsyn och kvalitetsgranskning av skolornas hantering och genomförande av proven. Tillsyn innebär att kontrollera om verksamheten uppfyller krav som finns i lagar och andra föreskrifter. I kvalitetsgranskningen granskas verksamhetens kvalitet utifrån mål och riktlinjer. Med anledning av den återkommande otillåtna spridningen av nationella prov har granskat och Skolinspektionens arbete mot otillåten spridning . Syftet med granskningen är att bedöma arbetsprocess för att hantera och förebygga risker för otillåten spridning, och myndighetens rutiner om prov sprids. Vad gäller Skolinspektionen har granskningen bedömt om myndigheten utövar tillsyn och kvalitetsgranskning av hanteringen av nationella prov i enlighet med sitt uppdrag. I granskningen besvaras därför följande revisionsfrågor: 1.Har en ändamålsenlig process för att hantera risker för otillåten spridning av nationella prov? 2.Är rutiner vid otillåten spridning av nationella prov effektiva? 3.Bedriver Skolinspektionen tillsyn och kvalitetsgranskning av hanteringen av nationella prov i enlighet med myndighetens uppdrag? 4.Är och Skolinspektionens samarbete avseende otillåten spridning av nationella prov ändamålsenligt? har åtgärdat flera brister i sin riskhanteringsprocess har först utvecklat en i stora delar ändamålsenlig process för att hantera risker för otillåten spridning av nationella prov, och har därmed åtgärdat flera tidigare brister i sin riskhanteringsprocess. Myndigheten har tagit fram åtgärder inför /2019 som bygger på en mer R I K S R E V I S I O N E N O T I L L Å T E N S P R I D N I N G A V N A T I O N E L L A P R O V systematisk och omfattande riskanalys, tydligare riskvärdering och ökad samverkan än tidigare . bedömer dock att uppföljning och bedömning av genomförda åtgärder kan förbättras ytterligare. Risken för otillåten spridning redovisades inte i myndighetsövergripande process för intern styrning och kontroll , när den otillåtna spridningen ökade i omfattning. gjorde myndigheten inte någon systematisk riskanalys – till exempel gjordes inga värderingar av myndighetens risker utifrån sannolikhet och konsekvens. bedömer att det kan ha försvårat för myndighetsledningen att utläsa vilka som var väsentliga risker och att prioritera i arbetet. Ett av främsta verktyg mot spridning är de föreskrifter som reglerar skolornas hantering och genomförande av proven. anser att har brustit både i att utreda hur styrande föreskrifterna bör vara för skolorna, och i att följa upp hur föreskrifterna fungerar och används på skolorna och av Skolinspektionen. har dock arbetat mer aktivt med att revidera hanteringsföreskrifterna, och har då tagit in synpunkter från flera externa aktörer i arbetet, däribland Skolinspektionen. I huvudsak fungerande rutiner men vissa riktlinjer saknas I stort har rutiner som gör att myndigheten kan agera effektivt för att minska skadan om nationella prov sprids. Beredskapen inför proven har också utökats . Av rutinerna framgår däremot inte utifrån vilka principer information om otillåten spridning och bristande provhantering ska överlämnas till Skolinspektionen eller när eventuella brott ska anmälas till . lämnar över ärenden till Skolinspektionen och . Avsaknaden av interna riktlinjer för vilka ärenden som bör överlämnas kan dock, enligt , innebära en risk för att ärenden inte hanteras likvärdigt. Ersättningsprov stödjer betygssättningen men försvårar uppföljning ser positivt på att har utvecklat ersättningsprov i de ämnen och årskurser där myndigheten har identifierat en ökad risk för att ordinarie prov sprids. delar bedömning att ersättningsproven kan stödja läraren i betygssättningen. Däremot ger ersättningsprov inte samma möjlighet som ordinarie prov att följa upp provresultat och utvärdera i vilken mån proven stödjer en likvärdig bedömning och betygssättning. Det framgår inte heller på ett tydligt sätt varför insamlingen av resultat från ordinarie prov och ersättningsprov skiljer sig åt mellan olika skolformer och ämnen. Tillsyn och kvalitetsgranskning görs i enlighet med uppdraget bedömer att Skolinspektionen utövar tillsyn och kvalitetsgranskar hanteringen av nationella prov i enlighet med myndighetens uppdrag. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N utövats i enskilda ärenden, och ingår hanteringen av nationella prov som en del i den regelbundna tillsynen av grund- och gymnasieskolor. Vidare har Skolinspektionen 2017 genomfört en oanmäld granskning av 60 grundskolors hantering av nationella prov, och liknande granskningar har planerats till slutet av . Skolinspektionen har använt sitt kvalitetsgranskningsverktyg vid de oanmälda granskningarna eftersom hanteringsföreskrifterna, enligt Skolinspektionen, inte reglerar tillräckligt mycket för att myndigheten ska kunna utöva tillsyn utifrån dem vid denna form av granskning. Skolinspektionen har framfört till att möjligheten att utöva tillsyn utifrån föreskrifterna är begränsad. anser vidare att det kan vara i enlighet med Skolinspektionens uppdrag att provhanteringen i vuxenutbildningen ännu inte har varit föremål för tillsyn eller kvalitetsgranskning, trots att det finns särskilda problem med spridning där. kan spridning av nationella prov i vuxenutbildningen försvåra möjligheten att särskilt beakta provresultat även för dessa elever. Sen start för ett konstruktivt samarbete Granskningen visar att och Skolinspektionen har etablerat ett samarbete som bidrar till att utveckla myndigheternas åtgärder mot otillåten spridning av nationella prov. började rapportera om brister i hanteringen av nationella prov till Skolinspektionen. Däremot dröjde det till innan myndigheterna hade specifika samverkansmöten om arbetet mot otillåten spridning. Enligt borde samverkansmöten ha genomförts tidigare mot bakgrund av den ökande otillåtna spridningen av prov. ger följande rekommendationer till : •Säkerställ att genomförda åtgärder för att minska risk för otillåten spridning följs upp och bedöms. Åtgärder som rör skolors hantering av nationella prov bör utvärderas med skolor och Skolinspektionen. •Klargör utifrån vilka grunder och principer som information om bristande hantering av nationella prov ska överlämnas till Skolinspektionen eller anmälas till . •Se över vilka resultat för ersättningsprov som bör samlas in, analyseras och tillgängliggöras. ger följande rekommendationer till Skolinspektionen: •Utred ytterligare behovet av att utöva tillsyn och kvalitetsgranskning av hanteringen och genomförandet av nationella prov i vuxenutbildning samt formerna för hur det kan göras. R I K S R E V I S I O N E N O T I L L Å T E N S P R I D N I N G A V N A T I O N E L L A P R O V 1.1 Motiv till granskning I både de obligatoriska och de frivilliga skolformerna finns nationella prov som ett stöd i betygssättningen i flera ämnen och årskurser. () ansvarar för att kontinuerligt utveckla de nationella proven och distribuera dem till skolorna, och har regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter om hantering och genomförande av nationella prov. De nationella proven ska genomföras på skolan utifrån gällande föreskrifter. (Skolinspektionen) kan utöva tillsyn och kvalitetsgranskning av skolors hantering och genomförande av nationella prov. Uppgifter i nationella prov omfattas av sekretess både innan de genomförs och efteråt, då proven kan komma att återanvändas av . Bestämmelserna om sekretess gäller i skolor med offentlig huvudman och för myndigheter.1 Fristående skolor är enligt hanteringsföreskrifter också skyldiga att hantera och förvara nationella prov på ett sådant sätt så att innehållet inte röjs.2 Gemensamt för bestämmelserna är att de ska skydda provens innehåll och riktar sig till de som hanterar proven i sin yrkesroll på skolor och myndigheter.3 Trots dessa bestämmelser har det , vid upprepade tillfällen, förekommit att nationella prov blivit kända i förväg och spridits till elever. Att nationella prov sprids riskerar att skada provens legitimitet och i förlängningen även förtroendet för betygssättningen. ska också elevens resultat på ett nationellt prov särskilt beaktas vid betygssättning.4 Provresultaten har därmed fått en särskild betydelse, vilket ytterligare ökar kraven på en hög legitimitet för det nationella provsystemet, inklusive en säker provhantering. har med anledning av den återkommande spridningen bedömt att det finns skäl att granska arbetsprocesser för att hantera risker för otillåten spridning av nationella prov. Granskningen inkluderar även Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning av skolors hantering av nationella prov, liksom samarbetet mellan och Skolinspektionen. 117 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 26 § föreskrifter om hantering och genomförande av nationella prov (SKOLFS 2013:19). 3Polisen har enligt utrett om det har varit fråga om upphovsrättsliga brott när privatpersoner sprider provuppgifter, exempelvis på sociala medier, och har inte kunnat styrka brott. 410 kap. 20a §, 12 kap. 20a §, 13 kap. 21a §, 15 kap. 25a §, 20 kap. 37a § skollagen (2010:800). 2017/18:14, bet. 2017/18:UbU5, rskr. 2017/18:44. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.2 Syfte och frågeställningar Syftet med granskningen är att bedöma och Skolinspektionens arbete mot otillåten spridning av nationella prov utifrån myndigheternas olika ansvar. Det handlar mer precist om att bedöma om arbetsprocess för att hantera och förebygga risker för otillåten spridning av nationella prov är ändamålsenlig och om myndigheten har rutiner för att agera effektivt om spridning uppstår. Skolinspektionens arbete bedöms utifrån myndighetens ansvar att utöva tillsyn och kvalitetsgranskning av utbildningsväsendet. I granskningen besvaras därför följande revisionsfrågor: 1.Har en ändamålsenlig process för att hantera risker för otillåten spridning av nationella prov? 2.Är rutiner vid otillåten spridning av nationella prov effektiva? 3.Bedriver Skolinspektionen tillsyn och kvalitetsgranskning av hanteringen av nationella prov i enlighet med myndighetens uppdrag? 4.Är och Skolinspektionens samarbete avseende otillåten spridning av nationella prov ändamålsenligt? Med otillåten spridning avses att nationella prov som omfattas av sekretess har hanterats felaktigt och blivit kända i förväg. Alla skolformer där nationella prov används omfattas av granskningen. Dessa är grundskola, sameskola, specialskola, gymnasieskola samt vuxenutbildning på gymnasial nivå (gymnasial komvux) och vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi). Tidsperioden som granskningen avser är 2015 . har de nationella proven distribuerats och genomförts på papper. Det nationella provsystemet är under förändring i och med att har i uppdrag att digitalisera proven till 2022.5 menar att det är rimligt att låta det kommande digitala provsystemet implementeras innan det utvärderas. hantering av risk för otillåten spridning av digitala nationella prov ligger därför också utanför ramen för granskningen. Dock är utgångspunkt att arbetsprocessen för att hantera risker för otillåten spridning till stor del bör uppfylla samma krav oavsett provformat. I granskningen bedöms inte om åtgärder leder till en faktisk minskad spridning av nationella prov. Inte heller granskas effekterna av tillsyn och kvalitetsgranskning på skolors hantering och genomförande av proven. 5Skolverket, Redovisning av uppdrag om plan för utvecklingsarbetet med att digitalisera de nationella proven. Risk för försening av införandet av digitala proven aviseras i redovisningen. R I K S R E V I S I O N E N O T I L L Å T E N S P R I D N I N G A V N A T I O N E L L A P R O V En utgångspunkt för granskningen är att ledningen för en myndighet, enligt myndighetsförordningen, ansvarar för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt.6 En myndighet ska också fortlöpande utveckla sin verksamhet. I granskningen utgår från lag, förordning och föreskrift och konkretiserar med stöd av dessa bedömningsgrunder för varje granskningsfråga. och Skolinspektionen har delvis olika bestämmelser att förhålla sig till i sitt arbete som utgör bedömningsgrunder i granskningen. Dessa utvecklas i respektive kapitel. Bedömningsgrunderna är utformade utifrån en rimlighetsbedömning av hur de bestämmelser som presenteras bör konkretiseras och anpassas till den verksamhet som granskas. 1.4 Metod och genomförande För att besvara granskningens frågor har framförallt intervjuer och dokumentstudier genomförts, vilket har kompletterats med skriftliga frågor till myndigheterna. De intervjuade har valts ut utifrån att de har deltagit i arbetet mot otillåten spridning av nationella prov på myndigheterna och har kunskap om de frågeställningar som granskningen undersöker. Intervjupersonerna har haft olika roller och arbetsuppgifter och har därför fått svara på frågor som rör deras arbete och ansvarsområden. Vissa frågor har återkommit i flera olika intervjuer, exempelvis hur intervjupersonen har uppfattat samarbetet mellan myndigheterna. Intervjuerna har genomförts på myndigheterna eller per telefon. På har tre nuvarande chefer intervjuats – enhetschefen på enheten för nationella prov, enhetschefen på enheten för skoljuridik samt avdelningschefen på avdelningen för läroplaner, där enheten för nationella prov ingår. En tidigare enhetschef på enheten för nationella prov har också intervjuats. Därutöver har nio medarbetare intervjuats som har kunskap om arbetet med nationella prov, men exempelvis också om kommunikation eller om myndighetens riskhanteringsprocesser. Intervjupersonerna arbetar på enhets-, avdelnings- eller stabsnivå. På Skolinspektionen har biträdande generaldirektör, en enhetschef och fem medarbetare intervjuats. Medarbetarna har exempelvis arbetat med oanmälda granskningar av provhanteringen samt ansvarat för myndighetens processer eller för att utarbeta remissvar. Intervjupersonerna arbetar på enhets-, avdelnings- eller stabsnivå. De dokument som projektgruppen tagit del av för granskningsperioden är av många olika slag. Det innefattar interna dokument 63 och 6 §§ myndighetsförordningen (2007:515). 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N från som exempelvis mötesprotokoll, verksamhetsplaneringar, uppföljningar, riskanalyser, interna rutiner och konsekvensutredningar vid ändring av föreskrifter. Projektgruppen har också tagit del av dokument från som riktar sig externt, exempelvis föreskrifter, hanteringsinstruktioner och lärarinformation till prov. Dokumentationen från Skolinspektionen rör bland annat ärenden om eventuella brister i hanteringen av proven, bedömningsunderlag och utredningsstöd vid regelbunden tillsyn samt behovsanalyser med förslag till granskningsområden. Projektgruppen har även intervjuat företrädare för Kommuner och Landsting (SKL) och i syfte att få en uppfattning om huvudmännens syn på den otillåtna spridningen av nationella prov. En skolledare har intervjuats om den praktiska hanteringen av proven på skolan. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledare och projektmedarbetare () och (). , specialsakkunnig vid i , har varit referensperson i projektet och gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till granskningsrapporten. Tjänstemän vid (), och Skolinspektionen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. R I K S R E V I S I O N E N O T I L L Å T E N S P R I D N I N G A V N A T I O N E L L A P R O V 2 Nationella prov i svensk skola Kapitlet beskriver användningen av nationella prov i svensk utbildning och förekomsten av otillåten spridning av proven. 2.1 Proven finns i flera skolformer, ämnen och årskurser Nationella prov7 genomförs i vissa ämnen i årskurs 3, 6 och 9 i , se tabell 1 nedan. I sameskolan, som är en sexårig skolform, genomförs proven i årskurs 3 och 6. I specialskolan, som är en tioårig skolform, genomför eleverna proven än i , det vill säga i årskurs 4, 7 och 10. Tabell 1 Nationella prov i Svenska och svenska som andraspråk Svenska och svenska som andraspråk Svenska och svenska som andraspråk