prop · H70342 · 2019-11-14 00:00:00 — Innan ytterligare åtgärder övervägs bör effekterna av de redan vidtagna åtgärderna först bedömas. Regeringen anser därför att det inte finns anledning att besluta om ytterligare åtgärder för att möta rekommendation. Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad. 2019/20:42 Bilaga 1 Enklare att starta företag –statliga insatser för en digital process är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-521-3 rir 2019:14 omslagets originalfoto: maskot bildbyrå ab tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 0 4 - 2 6 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 8 - 0 2 2 3 R I R 2 0 1 9 : 1 4 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Enklare att starta företag – statliga insatser för en digital process har granskat de statliga myndigheternas insatser för att underlätta för företagare att starta företag med hjälp av digitalisering. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, , och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisor och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. ; Infrastrukturdepartementet och , , , , Arbetsförmedlingen R I K S R E V I S I O N E N E N K L A R E A T T S T A R T A F Ö R E T A G – S T A T L I G A I N S A T S E R F Ö R E N D I G I T A L P R O C E S S R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Syfte, frågeställningar och avgränsning Granskningens metod och genomförande Förenkling med hjälp av digitalisering Åtgärder för att förenkla med hjälp av digitalisering Digitalisering i offentlig förvaltning Enkelt att genomföra processen Företagares medverkan i utvecklingen av tjänster Anpassning av digitala tjänster till olika gruppers och individers behov Digitala system för handläggning Verksamhetsutveckling med hjälp av digitalisering Målbild, nyttor och kostnader Anpassning av processer och it-system En uppgift, en gång R I K S R E V I S I O N E N E N K L A R E A T T S T A R T A F Ö R E T A G – S T A T L I G A I N S A T S E R F Ö R E N D I G I T A L P R O C E S S R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det är viktigt ur ett näringspolitiskt perspektiv att det är enkelt att starta företag och förenkling genom digitalisering är ett prioriterat område. Därför har granskat de statliga myndigheternas insatser för att förenkla för företagare att starta företag med hjälp av digitalisering. Granskningen är en del av ett nordiskt samarbete, där revisionsmyndigheterna i , , och parallellt har granskat samma fråga. I denna rapport presenteras resultaten av den svenska granskningen. I processen för att starta företag behöver företagare ta kontakt med och lämna uppgifter till flera myndigheter på statlig nivå, och för vissa branscher även på regional och nivå, för att genomföra nödvändiga registreringar och erhålla tillstånd. Statliga myndigheter har arbetat för att förenkla för företagare med hjälp av digitalisering. Den myndighetsgemensamma portalen lanserades 2009 och ska underlätta för företagare att starta och driva företag. finns en digital tjänst, som bland annat är ansluten till , och som syftar till att förenkla och minska företagares uppgiftslämnande genom att återanvända uppgifter från flera myndigheters register. Regeringen initierade Serverat, en insats för att minska och förenkla restaurangföretagares uppgiftslämnande och för att förenkla kontakterna med myndigheter. Serverat ska även bidra till att kommunernas handläggning av ärenden blir effektivare. Syftet med granskningen har varit att undersöka de statliga myndigheternas insatser för att underlätta för företagare att starta företag med hjälp av digitalisering har varit ändamålsenliga. Följande frågor har undersökts: •Bidrar myndigheternas digitala tjänster till att det blir enklare att starta företag? •Är myndigheternas handläggningsprocesser för att registrera nya företag ändamålsenligt digitaliserade? •Är myndigheternas digitala samverkan ändamålsenligt organiserad? har valt att fokusera granskningen på den process som behövs för att starta restaurang som aktiebolag. Det startas många företag inom restaurangbranschen, och det är en av de mer regeltunga branscherna, vilket innebär att det krävs flera olika registreringar och tillstånd på statlig och nivå för att verksamheten ska få bedrivas. Processen för att starta restaurang används i granskningen för att undersöka om insatser för att förenkla R I K S R E V I S I O N E N E N K L A R E A T T S T A R T A F Ö R E T A G – S T A T L I G A I N S A T S E R F Ö R E N D I G I T A L P R O C E S S med hjälp av digitalisering gör det lättare för företagare att göra det som behövs på både statlig och nivå. Granskningen omfattar de statliga myndigheterna , , , () och Arbetsförmedlingen. Bidrar myndigheternas digitala tjänster till att det blir enklare att starta företag? , och åtgärder för att förenkla för företagare med hjälp av digitala tjänster har inneburit att det blivit enklare att starta företag. De digitala tjänsterna har dock ett antal brister som medför att de inte i önskad utsträckning underlättar för företagare att starta företag. har underlättat för företagare, men har brister På återfinns information från ett femtiotal myndigheter, och e-tjänster för att starta företag, samt olika verktyg som hjälper företagare att få en överblick över vad som krävs för att starta företag. Det finns även guider och checklistor för vissa branscher, som till exempel för restaurangföretagare och för olika företagsformer, som ger en överblick över vilka tillstånd och myndighetskontakter som behövs för att starta företag. En majoritet av registreringarna för att starta företag inkommer till och via myndigheternas e-tjänster på , respektive . Uppföljningar visar att de företagare som använder är nöjda, och en majoritet uppger att portalen gör det enklare att starta och driva företag. Myndigheterna inom samarbetet för bedriver också ett kontinuerligt arbete med att undersöka företagares behov av digitalt stöd. har dock ett antal brister som gör att det inte är så enkelt att starta företag som det skulle kunna vara. Nuvarande portallösning innebär att få e- tjänster är placerade på . Det är endast och som har integrerat varsin e-tjänst för att starta företag på . Av de som ska starta företag väljer en majoritet att använda e-tjänsterna, men det är långt ifrån alla som väljer ett digitalt förfarande. Framför allt är det en stor andel av de som ska starta företag som föredrar att anmäla på blankett till , jämfört med att använda . Det tyder på att e-tjänsterna inte i tillräcklig utsträckning bidrar till ett förenklat ansökningsförfarande. Många företagare använder sig också av ombud för att starta företag, men saknas lösningar som möjliggör för ombud att använda e-tjänster på ett smidigt sätt. Vidare har företagare inte god insyn i de administrativa förfaranden som rör dem, bland annat eftersom det saknas en funktion där företagare kan följa status i handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Myndigheterna inom samarbetet har påbörjat ett genomgripande utvecklingsarbete för och en ny målbild har fastställts. ska enligt målbilden vara en aktör av flera i ett så kallat ekosystem. Den planerade lösningen är tänkt att involvera fler myndigheter och aktörer, fler e-tjänster, och vara enklare att använda för företagare och ombud. Deltagande myndigheter arbetar med att utveckla i enlighet med målbilden med tillgängliga resurser, men för att de föreslagna förändringarna ska kunna genomföras i sin helhet bedömer myndigheterna inom samarbetet att det krävs ett omfattande förankringsarbete och ytterligare finansiering. Tjänst för förenklat uppgiftslämnande omfattar ett begränsat antal uppgifter tillhandahåller en sammansatt bastjänst för grundläggande uppgifter som innehåller registerdata från , och . Tjänsten har förenklat uppgiftslämnandet för företagare och inneburit mer korrekta ansökningar för anslutna organisationer genom att företagare får vissa uppgifter förifyllda i de anslutna organisationernas e-tjänster. hade 110 kommuner, två myndigheter och två organisationer anslutit sig till bastjänsten. Bastjänsten hanterar endast vissa uppgifter från tre myndigheter, och får heller inte användas i kommuners handläggning av andra ärenden, utan enbart för att förifylla information i e-tjänster. Bastjänsten bidrar visserligen till ett förenklat uppgiftslämnande, men uppfyller inte kriteriet om att företagare, där det är möjligt och relevant, endast ska behöva ge uppgifter till myndigheter en gång. Företagare har begränsad nytta av Serverat Inom ramen för Serverat har guider och checklistor för restaurangföretagare och för företagare inom besöksnäringen tagits fram. De finns tillgängliga på och ger en överblick över aktuella registreringar och ansökningar. Inom Serverat har även informationstexter och uppgiftskrav för olika kommunala tillstånd setts över och e-tjänstespecifikationer, fyra stycken, som kommuner kan använda vid utveckling av e-tjänster har tagits fram. De insatser som kommuner och landsting (SKL), och har genomfört inom Serverat för att förenkla i tillståndsprocessen för restaurangföretagare på nivå har inneburit begränsad nytta för företagare, till följd av låg anslutning. Det är endast ett tjugotal kommuner som har anslutit sig till Serverat och som därmed använder Serverats mallar och specifikationer i utvecklingen av sina e-tjänster. R I K S R E V I S I O N E N E N K L A R E A T T S T A R T A F Ö R E T A G – S T A T L I G A I N S A T S E R F Ö R E N D I G I T A L P R O C E S S Är myndigheternas handläggningsprocesser för att registrera nya företag ändamålsenligt digitaliserade? och handläggningsprocesser för registrering av nya företag är till stora delar digitala, men inte fullt ut. moment förekommer, bland annat till följd av inlåsningar i gamla verksamhetssystem. finns det e-tjänster och digitala verksamhetssystem för handläggningsprocesserna för registrering av nya företag hos och . Det har medfört fler korrekta uppgifter i ansökningarna, att det är lättare att dela nödvändig information för handläggningen mellan myndigheter och att det är färre moment i vissa steg. moment är dock fortsatt vanliga, eftersom handläggaren måste skriva in uppgifter manuellt och kontrollera uppgifter i flera system. Anledningen till detta är främst att och ärendehanteringssystem Unireg och Basreg är gamla. Det försvårar ett helt igenom digitalt flöde, då integrationen med övriga verksamhetssystem är bristande. Det saknas dessutom en digital, säker kommunikationslösning för tvåvägskommunikation mellan handläggare och företagare. Det medför att kommunikation via post, e-post och telefon har en fortsatt viktig roll i handläggningen. Är myndigheternas digitala samverkan ändamålsenligt organiserad? Myndigheternas digitala samverkan är inte fullt ut ändamålsenlig, något som har medfört en bristande effektivitet i genomförandet. Gemensam målbild för , men myndigheternas nytta och prioriteringar varierar bidrar till att uppfylla deltagande myndigheters övergripande målsättningar, där företagsfrämjande och stöd till företagare ingår i varierande utsträckning. Myndigheternas nytta med är bland annat att det blir tydligt för företagare vad som behöver göras i kontakten med myndigheterna och portalen ökar möjligheten att nå ut med information till företagare. Myndighetssamarbetet inom har inte varit inriktat på att uppnå interna effektiviseringsvinster, till exempel effektivare handläggningsprocesser. Nyttorna med samarbetet återfinns således huvudsakligen utanför myndigheterna, som kostnaderna fördelas på myndigheterna. En återkommande utmaning i samarbetet har varit att hantera deltagande myndigheters olika förutsättningar att delta i samarbetet. Myndigheterna har olika uppdrag och finansiella förutsättningar. De får även regeringsuppdrag som behöver prioriteras mot utvecklingsuppdrag inom myndighetssamarbetet, vilket medför prioriteringskonflikter. Sammantaget har samarbetet inom präglats av myndigheternas skiftande prioriteringar, samt utmaningar med R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N finansiering och utveckling av . Det har bidragit till att utvecklingsarbetet har gått trögt. bygger på en teknisk plattform som sätter gränser för utveckling och som har en hög tröskel för att integrera nya e-tjänster. En anledning till att inte fler e-tjänster integrerats har på är bland annat att det bedöms som ineffektivt och dyrt. Det pågående utvecklingsarbetet är en viktig drivkraft för deltagande myndigheter, eftersom de bedömer att den nuvarande digitala lösningen för inte i tillräcklig utsträckning kan möta de behov som företagare har. Gällande reglering och interna prioriteringar upplevs som hindrande för att utveckla bastjänsten Det finns ett intresse från , andra statliga myndigheter och kommuner att utveckla den sammansatta bastjänsten genom att inkludera fler uppgifter och möjliggöra för myndigheter att ta del av uppgifterna i handläggningen. och upplever att reglering som påverkar möjligheten till informationsdelning mellan myndigheter, till exempel registerförfattningar, är en utmaning för att utveckla den sammansatta bastjänsten för grundläggande uppgifter. För är i stället interna kostnads- och prioriteringsfrågor avgörande i samarbetet. Svårt att engagera kommunerna i Serverat För att det förenklade ansökningsförfarandet, i form av ensade texter och e- tjänster som tas fram inom Serverat, ska komma företagare till del behöver de implementeras hos kommunerna. Programmet har dock haft svårt att nå målen om kommuners anslutning, vilket innebär att det är företagare i ett begränsat antal kommuner som har fått möjlighet att använda sig av de e-tjänster som tagits fram inom Serverat. Det finns flera anledningar till den låga anslutningen. Till exempel varierar förutsättningarna för kommunerna att kunna ansluta sig. Många kommuner saknar de digitala förutsättningarna för att ansluta sig, vilket innebär att programmets målgrupp är begränsad. Intresset hos de kommuner som bedöms ha möjlighet att ansluta sig till Serverat har varit begränsat. Vissa kommuner har dessutom redan e-tjänster för restaurangföretagare. Vidare utgör de ärenden som inkluderas i Serverat en liten del av kommunernas totala ärendemängd. Kommunerna prioriterar ofta digitalisering av ärenden inom ramen vård, skola och omsorg, där de stora ärendemängderna finns. Det har även funnits utmaningar i Serverats genomförandeorganisation. Det har bland annat varit oklart hur de produkter som tas fram inom Serverat ska förvaltas. Vidare har programledar- och ägarskapet inte varit kontinuerligt, vilket bland annat medfört en period med låg aktivitetsgrad i programmet. Genom att övertog programägarskapet från SKL, tycks frågan om R I K S R E V I S I O N E N E N K L A R E A T T S T A R T A F Ö R E T A G – S T A T L I G A I N S A T S E R F Ö R E N D I G I T A L P R O C E S S ägandeskap av programmet löst. Det kvarstår dock olösta frågor kring den långsiktiga förvaltningen av programmets produkter. Bristande institutionella förutsättningar försvårar digitaliseringen i offentlig förvaltning har i tidigare granskningar konstaterat att det har funnits institutionella förutsättningar som har hindrat eller hämmat myndigheters arbete med att digitalisera sina verksamheter. Även denna granskning visar att institutionella förutsättningar påverkar arbetet med att förenkla för företagare med hjälp av digitalisering. Det gäller framför allt: •Utveckling och förvaltning av förvaltningsgemensamma digitala tjänster innebär finansieringsutmaningar för deltagande myndigheter. •Det finns inbyggda mål- och prioriteringskonflikter i digitala samverkansprojekt. •Myndigheter och kommuner är inlåsta i verksamhetssystem och tekniska lösningar som bygger på olika standarder. •Rättsläget gällande personuppgiftsansvaret i digitala tjänster är oklart. •Gällande reglering hindrar eller hämmar informationsutbyte mellan myndigheter. Vissa av de institutionella förutsättningarna ligger inom ramarna för vad de statliga myndigheterna kan åtgärda, såsom inlåsningar i verksamhetssystem och tekniska lösningar, även om en avsaknad av gemensamma standarder försvårar integration över organisationsgränser. Andra förutsättningar kan myndigheterna inte påverka själva, som de rättsliga förutsättningarna för utveckling av digitala tjänster, finansieringsutmaningar samt mål- och prioriteringskonflikter vid förvaltningsgemensamma digitala tjänster. Digitalisering som förutsätter samverkan har släpat efter i . är en av få förvaltningsgemensamma tjänster som dessutom har funnits . granskning av visar emellertid på de utmaningar som förekommer i fall med frivillig samverkan kring förvaltningsgemensamma tjänster. Det handlar bland annat om att nyttorna för förvaltningsgemensamma tjänster huvudsakligen fördelas externt, i det här fallet på företagare, medan kostnaderna fördelas internt på myndigheterna. Enligt myndighetsförordningen ska myndigheter i samarbete med andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Men måste myndigheterna löpande göra prioriteringar utifrån befintliga resurser och uppdrag, vilket gör att samverkansprojekt som inte sällan prioriteras ned i förhållande till verksamheten i övrigt. Det medför utmaningar för myndigheterna att utveckla effektiva och myndighetsöverskridande digitala lösningar, med företagares behov i centrum. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N granskning visar att det har varit svårt att få till stånd en effektiv samverkan mellan myndigheter och kommuner. Serverat har, trots en tydlig styrning från regeringen med tillhörande finansiering, nått begränsat resultat. Serverat bygger på frivillig anslutning av kommuner, vilket kräver en omfattande förankring gentemot 290 kommuner för att nå målen. Den svenska förvaltningsmodellen består av fristående myndigheter och självstyrande kommuner. saknas det styrmedel för att driva igenom förändring och få alla offentliga aktörer att gå åt samma håll. Programägaren för Serverat, (och tidigare SKL), har inte möjlighet att genomdriva gemensamma lösningar, utan har endast möjlighet att stötta kommuner och argumentera för lösningar. För att kommuner ska ansluta sig till Serverat krävs därmed en tydlig vinst för kommunerna att gå med, något som programmet inte har lyckats skapa. Regeringen har höga ambitioner för den offentliga förvaltningens digitalisering och har som mål att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. konstaterar att de hindrande eller hämmande institutionella förutsättningarna gör det svårt för de statliga myndigheterna att nå regeringens mål. Om den svenska offentliga förvaltningen ska bli bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter behöver dessa hindrande eller hämmande faktorer åtgärdas. rekommendation till regeringen: •För att och regeringens mål för den offentliga förvaltningens digitalisering ska uppnås rekommenderar regeringen att fortsatt vidta åtgärder för att underlätta digital samverkan mellan myndigheterna. Fokus bör läggas på de problem som beskrivs ovan, till exempel rättsliga förutsättningar för digitala tjänster, mål- och prioriteringskonflikter vid digital samverkan samt finansieringsutmaningar vid utveckling och drift av förvaltningsgemensamma digitala tjänster. rekommendationer till de statliga myndigheterna: •Riksrevisionen rekommenderar och att i arbetet med att utveckla säkerställa nyttan för både företagare och deltagande myndigheter. •Med anledning av Serverats bristande resultat, rekommenderar att se över utformningen av Serverat. •Riksrevisionen rekommenderar och att aktivt verka för att ärenden i större utsträckning inkommer digitalt i syfte att säkerställa företagares användarnytta, mer korrekta ansökningar och kortare handläggningstider. R I K S R E V I S I O N E N E N K L A R E A T T S T A R T A F Ö R E T A G – S T A T L I G A I N S A T S E R F Ö R E N D I G I T A L P R O C E S S 1.1 Motiv till granskning Det är viktigt ur ett näringspolitiskt perspektiv att det är enkelt att starta företag och förenkling genom digitalisering är ett prioriterat område. Därför har granskat de statliga myndigheternas insatser för att förenkla för företagare att starta företag med hjälp av digitalisering. I syfte att uppnå ett enklare och konkurrenskraftigt företagande bedrivs ett av regeringen initierat förenklingsarbete. Målen är att det ska bli enklare att lämna uppgifter, handläggningstiderna ska kortas, regler ska främja företagens tillväxt och kostnaderna till följd av regler ska minska.1 Digitalisering har av regeringen identifierats som ett viktigt hjälpmedel för att förenkla för företag.2 Den har gjort bedömningen att digitala processer som anpassas utifrån företags förutsättningar och behov ger företagare förutsättningar för överblick och kontroll över de krav som myndigheter ställer.3 Vidare anser regeringen att digitala tjänster, när det är möjligt och relevant, ska vara förstahandsvalet i den offentliga sektorns kontakter med privatpersoner och företag.4 Regeringen har höga ambitioner för den offentliga förvaltningens digitalisering och har som mål att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.5 Statliga myndigheter bedriver ett antal insatser för att förenkla för företagare att starta företag med hjälp av digitalisering. Den myndighetsgemensamma portalen samlar information och e-tjänster i syfte att underlätta för företagare att starta och driva företag. Det finns även en digital tjänst som syftar till att förenkla och minska företagares uppgiftslämnande genom att samla uppgifter från flera myndigheters register, som bland annat är ansluten till . Regeringen har även initierat Serverat, en insats för att förenkla för företagare inom restaurang- och besöksnäringen, genom att effektivisera handläggning av tillstånd och genom att erbjuda företagare digital information, guidning och tjänster genom . och övriga nordiska länder placerar sig vanligtvis i toppen vid internationella jämförelser över digitalisering och e-förvaltningens utveckling.6 finns det återkommande utmaningar i arbetet med att utveckla, 2017/18:1, utg.omr. 24, bet. 2017/18:NU1, rskr. 2017/18:106, s. 44. 2016/17:1, utg.omr. 24, bet. 2016/17:NU1, rskr. 2016/17:102, s. 62. 2017/18:1, utg.omr. 24, bet. 2017/18:NU1, rskr. 2017/18:106, s. 44. 2015/16:1, utg.omr. 22, bet. 2015/16:TU1, rskr 2015/16:98, s. 120. 2011/12:1, utg.omr. 22, bet. 2011/12:TU1, rskr. 2011/12:87, s. 84. 6Se till exempel EU:s Digital Economy and Society Index (), FN:s E-Government Survey. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N förenkla och effektivisera verksamheten med hjälp av digitalisering. Denna granskning har genomförts som en del av ett samarbete med revisionsmyndigheterna i , , och , som parallellt har granskat samma fråga. I denna rapport presenteras resultaten av den svenska granskningen. 1.2 Syfte, frågeställningar och avgränsning