prop · H70342 · 2019-11-14 00:00:00 — Syftet med granskningen har varit att undersöka om de statliga myndigheternas insatser för att underlätta för företagare att starta företag med hjälp av digitalisering har varit ändamålsenliga. Följande frågor har undersökts: •Bidrar myndigheternas digitala tjänster till att det blir enklare att starta företag? •Är myndigheternas handläggningsprocesser för att registrera nya företag ändamålsenligt digitaliserade? •Är myndigheternas digitala samverkan ändamålsenligt organiserad? Definitionen av ändamålsenligt i relation till respektive granskningsfråga specificeras i granskningens bedömningskriterier (se avsnitt 1.3). 1.2.1 Granskningens omfattning och avgränsning Granskningen omfattar regeringens och de statliga myndigheternas arbete med att förenkla för företagare att starta företag med hjälp av digitalisering. Granskningen omfattar inte regeringens övriga arbete med att förenkla för företagare, till exempel genom regelförenkling. Granskningen fokuserar på processen för att starta restaurang som aktiebolag. Det startas många företag inom restaurangbranschen, som det är en av de mer regeltunga branscherna,7 vilket innebär att det krävs flera registreringar och tillstånd på statlig och nivå för att verksamheten ska få bedrivas. Restaurangföretag är ett komplext fall av att starta företag, som används för att undersöka de processer en företagare behöver ingå på både statlig och nivå. Granskningen omfattar de huvudsakliga statliga insatserna för att förenkla för företagare att starta företag med hjälp av digitalisering, det vill säga den myndighetsgemensamma portalen verksamt.se8, den sammansatta bastjänsten som ska förenkla och minska företagarnas uppgiftslämnande samt regeringens 7Tillväxtverket, Förenkla för företag. Temarapport, 2018, s. 21. 8Granskningen omfattar inte arbete med de regionala sidorna på , som ska fungera som ingången för företag som vill ha stöd med export. Se granskning ”Regionala exportcentrum– en del av exportstrategi” (RiR 2019:3). R I K S R E V I S I O N E N E N K L A R E A T T S T A R T A F Ö R E T A G – S T A T L I G A I N S A T S E R F Ö R E N D I G I T A L P R O C E S S insats för att förenkla för företagare inom restaurang- och besöksnäringen, Serverat. är en del av ett bredare samarbete, myndighetssamarbetet Starta och driva företag, som består av flera statliga myndigheter. Övriga delar av myndighetssamarbetet Starta och driva företag, till exempel starta företag-dagar och broschyr, ingår inte i granskningen. Granskningen omfattar de myndigheter som har en framträdande roll i samarbetet, det vill säga , , och Arbetsförmedlingen. syftar till att nå de som ska starta företag, liksom de som funderar på att starta samt driver, utvecklar och avvecklar företag. Granskningen omfattar endast de delar som handlar om att starta företag. Granskningen omfattar de statliga myndigheterna Arbetsförmedlingen, , , och (). 1.3 Utgångspunkter för bedömning övergripande utgångspunkt är det övergripande förvaltningspolitiska målet som har fastställt: en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har en väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete.9 Därutöver utgår granskningen från regeringens övergripande digitaliseringsmål, som har ställt sig bakom, som är att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.10 För att bedöma myndigheternas arbete och för att konkretisera de normativa utgångspunkterna har i samarbete med de nordiska revisionsmyndigheterna valt ut ett antal bedömningskriterier. Bedömningskriterierna baseras huvudsakligen på för e- förvaltning –2020, regeringens digitaliseringsstrategi,11 de vägledningar för digital samverkan som E-delegationen och E-sam12 har tagit fram.13 Handlingsplanen och vägledningarna har ingen formell status, men 2009/10:175, bet. 2009/10FiU:38, rskr. 2009/10:315, s. 1. 2011/12:1, utg. omr. 22, bet. 2011/12:TU1, rskr. 2011/12:87, s. 84. 11Regeringen, För ett hållbart digitaliserat – en digitaliseringsstrategi, 2017. 12E-sam är ett samverkansprogram mellan 24 myndigheter och kommuner och landsting i syfte att främja digitalisering. 13E-delegationen, Vägledning i Nyttorealisering. Version 2.0, 2015; E-delegationen, Vägledande principer för digital samverkan. Med syfte att stödja en öppen, enkel och innovativ offentlig förvaltning, version 1.3, 2015, och E-sam, Svenskt ramverk för digital samverkan 1.1, 2018. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N vägledningarna har tagits fram av statliga myndigheter i syfte att vara ett stöd för samverkan vid utveckling och förvaltning av gemensamma digitala lösningar. Regeringen uppger i den förvaltningspolitiska propositionen att myndigheterna ska utveckla verksamheten utifrån medborgarnas och företagens behov, och att hitta nya sätt att organisera produktionen av offentliga tjänster är grundläggande för att uppnå ökad kvalitet och produktivitet i den offentliga förvaltningen. Målet är bland annat att få till stånd fler värdeskapande system som tillgodoser brukarnas önskemål om hög kvalitet i de offentliga tjänsterna. För företagare innebär det ett fokus på förenkling för företag och att minska kostnader och tidsåtgång för att starta företag.14 I digitaliseringsstrategin lyfter regeringen också att med digitala processer som anpassas utifrån företags förutsättningar och behov blir det möjligt att få överblick och kontroll över de krav myndigheter ställer på dem.15 utgår från följande kriterier för att bedöma i vilken utsträckning myndigheternas digitala tjänster förenklar för företagare att starta företag: •1A: Myndigheterna bör säkerställa att det är enkelt för företagare att genomföra processen, genom att det är enkelt att få överblick över vilka tillstånd som krävs och i vilken ordning de olika stegen ska ske. •1B: Myndigheterna bör säkerställa att de digitala processerna präglas av öppenhet och insyn för företagare, det vill säga att dessa ska ha möjlighet till insyn i de administrativa förfaranden som berör dem. •1C: Myndigheterna bör verka för att företagare ska medverka i utvecklingen av tjänster. •1D: Myndigheterna bör anpassa de digitala tjänsterna till olika gruppers och individers behov, samt utveckla metoder för att identifiera företagares behov för att inkludera samtliga företagare. Enligt förvaltningslagen ska ärenden handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.16 Regeringen skriver i den förvaltningspolitiska propositionen att statliga myndigheters e- förvaltningsarbete bör syfta till att åstadkomma lägre kostnader och största möjliga nytta för företag och medborgare, förvaltningen och samhället som helhet. 2009/10:175, bet. 2009/10FiU:38, rskr. 2009/10:315, s. 87. 2017/18:47, s. 31. 169 § förvaltningslagen (2017:900). R I K S R E V I S I O N E N E N K L A R E A T T S T A R T A F Ö R E T A G – S T A T L I G A I N S A T S E R F Ö R E N D I G I T A L P R O C E S S digital ärendehantering kan öka kvaliteten och minska kostnaderna i förvaltningen.17 utgår från följande kriterier för att bedöma ändamålsenligheten i myndigheternas digitala handläggningsprocesser: •2A: Där det ökar effektiviteten i handläggningen bör myndigheterna använda sig av digitala arbetsprocesser. Myndigheterna bör ha funktionella och välfungerande digitala verksamhetssystem för handläggning. Verksamhetssystemen bör stärka kvaliteten i underlagen, underlätta informationsinhämtning och, där det är möjligt, underlätta kommunikationen med företagare samt beslutsfattande. •2B: Myndigheterna bör bedriva ett kontinuerligt verksamhetsutvecklingsarbete med hjälp av digitalisering. •2C: I de fall delar av processen inte är digital, bör myndigheten ha en tydlig plan för hur och vilka delar av arbetsprocessen som ska digitaliseras. Enligt 6 § myndighetsförordningen (2007:515) ska myndigheter fortlöpande utveckla verksamheten genom att i samarbete med andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.18 Myndigheternas uppdrag är att på ett effektivt sätt verkställa regeringens politik och utveckla samverkan där behovet finns. I den förvaltningspolitiska propositionen skriver regeringen att myndigheternas utveckling av e-tjänster till medborgare och företag bör fortsätta, men i högre grad än förut baseras på samverkan med andra parter där det är relevant och ger mervärde.19 Regeringen lyfter i digitaliseringsstrategin att samverkan är avgörande för kommunala och statliga myndigheters möjligheter att hantera sina åtaganden och ge en service som motsvarar människors behov och förväntningar. Regeringen anser vidare att det ska vara enkelt för människor och företag att digitalt komma i kontakt med det offentliga och att uppgifter, där det är möjligt och relevant, bara ska behöva lämnas en gång.20 har tillkännagett för regeringen att den dels bör se till att de statliga myndigheterna på ett bättre sätt samverkar över myndighetsgränserna med e- förvaltningsprojekt, dels bör säkerställa att myndigheterna lägger ett ökat fokus på att ta fram fler e-tjänster.21 har dessutom uttalat att de anser att det är angeläget att förenkla för företagen att lämna uppgifter till myndigheter.22 2009/10:175, bet. 2009/10FiU:38, rskr. 2009/10:315, s. 66. 186 § myndighetsförordningen (2007:515). 2009/10:175, bet. 2009/10FiU:38, rskr. 2009/10:315, s. 68. 20Regeringen, För ett hållbart digitaliserat – en digitaliseringsstrategi, 2017, s. 30. 2015/16:FiU25, rskr. 2015/16:208. 22Se till exempel bet. 2017/18:NU12, rskr. 2017/18:238, och bet. 2015/16:NU15, prot. 2015/16:87. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N utgår från följande kriterier för att bedöma ändamålsenligheten i myndigheternas digitala samverkan: •3A: Myndigheterna bör ha en gemensam och myndighetsspecifik målbild av nytta för företagare, samt för kostnader och nyttor (såväl kvalitativa som kvantitativa). •3B: Myndigheterna bör anpassa sina befintliga processer och it-system så att dessa förmår att kommunicera, till exempel med hjälp av standardiserade gränssnitt, öppna standarder, eller standardiserade informationsstrukturer. •3C: Myndigheterna bör genom att utveckla förvaltningsgemensamma lösningar för utbyte av information arbeta för att företagare, där det är möjligt och relevant, endast ska behöva lämna uppgifter en gång. 1.4 Granskningens metod och genomförande Granskningen är en del av ett samarbete mellan revisionsmyndigheterna i , , , och Sverige.23 Revisionsmyndigheterna har tillsammans valt att granska den offentliga förvaltningens digitalisering. Den nordiska arbetsgruppen har valt att granska den offentliga förvaltningens digitalisering med fokus på att starta företag, och specifikt att starta restaurang som aktiebolag. Den nordiska arbetsgruppen har strävat efter att uppnå en hög grad av samstämmighet i genomförandet och har gemensamt enats om syfte, revisionsfrågor, kriterier och metodansats. Respektive revisionsmyndighet utför en självständig granskning och resultaten presenteras i separata nationella rapporter. Efter det att revisionsmyndigheterna publicerat sina respektive granskningar, planerar arbetsgruppen att publicera en gemensam rapport i syfte att analysera gemensamma utmaningar för nordiska myndigheter för att digitalisera den offentliga förvaltningen. 1.4.2 Metod och genomförande Granskningens metod har bestått av intervjuer, dokumentstudier, statistikanalys och processkartläggningar. Sammanlagt har 42 intervjuer genomförts med Arbetsförmedlingen, , , , , kommuner och landsting (SKL), , kommun samt med företagare (se bilaga 1 för intervjuförteckning). Därutöver har ett flertal strategiska och operativa dokument samt statistik kring bland annat användning av e-tjänster 23Revisionsmyndigheterna är (), Landsgrannskoðarin (FAE), Ríkisendurskoðun (IS), Riksrevisjonen (NO) och (). R I K S R E V I S I O N E N E N K L A R E A T T S T A R T A F Ö R E T A G – S T A T L I G A I N S A T S E R F Ö R E N D I G I T A L P R O C E S S Analysen har genomförts och strukturerats i enlighet med bedömningskriterierna som beskrivs i avsnitt 1.3.2. Nedan beskrivs tillvägagångssättet i förhållande till respektive frågeställning. Slutligen beskrivs de fallstudier som har utförts i syfte att illustrera restaurangföretagares process på nivå. För att besvara den första frågeställningen om myndigheternas digitala tjänster, har dokument analyserats i form av strategiska dokument, behovsanalyser och användarundersökningar samt analyser och uppföljningar avseende i vilken utsträckning tjänsterna används, användarnöjdhet och de som inte använder tjänsterna. För att få en förståelse för de utmaningar som företagare möter, har genomfört två djupintervjuer med företagare som har erfarenhet av att starta företag i restaurangbranschen. Intervjuer har även genomförts med deltagare i arbetsgrupper som arbetar med att utveckla , Serverat, den sammansatta bastjänsten och myndigheternas e-tjänster. För att besvara den andra frågeställningen, om de digitala handläggningsprocesserna, genomfördes en kartläggning av och handläggningsprocess för nyregistrering av företag. Kartläggningen av processerna genomfördes på och genom att följa handläggningen på berörd myndighet från det att ett ärende inkommer, vidare genom handläggningens olika faser, fram till beslut. Intervjuer med enhetschefer, verksamhetsutvecklare och handläggare har genomförts. Dokumentstudier med fokus på myndigheternas processbeskrivningar, policydokument och tidmätningar har även genomförts. För att besvara den tredje frågeställningen, om digital samverkan, har dokumentstudier av policydokument, utvecklingsplaner, strategier samt budgetunderlag genomförts kopplat till den interna och myndighetsgemensamma styrningen av , den sammansatta bastjänsten för grundläggande uppgifter och Serverat. Intervjuer har skett med deltagare i verksamt.se:s, Serverats och den sammansatta bastjänstens styrgrupper och arbetsgrupper. För att följa processen för att starta företag på nivå, med fokus på restaurangföretagare, har genomfört två fallstudier vid och kommun. De två kommunerna har valts utifrån hypotesen att även i kommuner med relativt goda förutsättningar för digitalisering kvarstår utmaningar för en effektiv digitalisering. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •Storstadskommuner, som , har generellt sett relativt goda förutsättningar för och god nivå av digitalisering, jämfört med mindre kommuner. •Karlskrona kommun, som är en medelstor kommun, arbetar aktivt med digitalisering, bland annat som deltagare och pilotkommun i Serverat. På nivå behöver en restaurangföretagare ansöka om flera tillstånd. Granskningen har fokuserat på processen för att ansöka om serveringstillstånd. Serveringstillståndet har valts ut eftersom det är ett av de viktigaste tillstånden för en restaurangföretagare som handläggs på nivå. Servering av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker får bara ske om tillstånd har givits enligt alkohollagen (2010:1622, 8 kap.). Syftet med tillståndsgivningen och tillsynen är att begränsa alkoholens skadeverkningar. En utgångspunkt för kommunerna är att skyddet för människors hälsa går före företagsekonomiska eller näringspolitiska hänsyn. Tillståndet kan antingen vara permanent (så kallat stadigvarande) eller tillfälligt. För det stadigvarandet tillståndet krävs bland annat underlag som visar att finansieringen är säkrad, att lokalen är godkänd ur säkerhets- och livsmedelssynpunkt samt meny. Vidare krävs att den sökande genomför ett kunskapsprov som tas fram av . På nivå har tio personer intervjuats, i form av förvaltningschef, enhetschefer, systemägare, verksamhetsutvecklare och handläggare. Vidare genomfördes en intervju med och information inhämtades från via e-post, i och med att dessa myndigheter är remissinstanser för kommunens handläggning av serveringstillstånd. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetaren . , docent i data-och systemvetenskap vid , har varit knuten till projektet som referensperson och gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till granskningsrapporten. Företrädare för (Infrastrukturdepartementet och ), , , , Arbetsförmedlingen och SCB har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. I kapitel 2 presenteras bakgrunden till regeringens och de statliga myndigheternas insatser för att förenkla för företagare att starta företag med hjälp av digitalisering. I kapitel 3 analyseras myndigheternas digitala tjänster. I kapitel 4 analyseras och interna processer för handläggning av R I K S R E V I S I O N E N E N K L A R E A T T S T A R T A F Ö R E T A G – S T A T L I G A I N S A T S E R F Ö R E N D I G I T A L P R O C E S S nyregistrering av företag. Därefter, i kapitel 5, analyseras den digitala samverkan som ligger till grund för de digitala tjänsterna. slutsatser och rekommendationer presenteras i rapportens sammanfattning, som återfinns först i rapporten. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Förenkling med hjälp av digitalisering I detta kapitel ges en bakgrund till de frågor som hanteras i granskningen. Först beskrivs vilka myndighetskontakter företagare behöver ta, med fokus på restaurangföretagare. Därefter beskrivs målsättningarna med förenklingsarbetet som bedrivs för att främja företagande och hur digitalisering används som ett medel för att uppnå detta. Slutligen beskrivs de utmaningar som har mött den offentliga förvaltningen i arbetet med att digitalisera verksamheten. 2.1 Att starta företag 2.1.1 Uppgiftskrav på statlig, regional och nivå Det finns över en miljon företag i och registreras cirka 70 000 nya företag.24 I processen för att starta företag behöver företagare ta kontakt med och lämna uppgifter till flera myndigheter på statlig nivå, och för vissa branscher även på regional och nivå, för att genomföra nödvändiga registreringar och erhålla tillstånd. De lagar och regler som är aktuella när företagare ska starta företag syftar till exempel till att skydda konsumenter, uppfylla branschspecifika villkor och skapa likvärdiga förutsättningar ur konkurrenssynvinkel, men de innebär också en administrativ börda för företagare. Det kan också vara svårt för företagare att få en överblick över vilka myndighetskontakter, uppgifter och tillstånd som krävs för att starta företag.25 Beroende på bransch och företagsform kan olika typer av registreringar och tillståndsansökningar vara aktuella för företagare. De flesta företagare har kontakt med de statliga myndigheterna och . Registrering av företag hos är obligatoriskt för alla bolagsformer (utom enskild firma). Registreringen innebär att företaget förvärvar ensamrätt till sitt företagsnamn och att företagets uppgifter lagras i olika register.26 24Tillväxtverket, Företagens villkor och verklighet 2017. Temarapport, 2018, och Tillväxtanalys, i , 2018. 25Goldkuhl, Röstlinger och Flak, ”DUKAT för restaurangföretagare – visioner om ett samlat informationssystem”, 2012, och , och ”Förstudie för verksamt.se/kommun. Förutsättningar för kommunerna att delta i ett huvudprojekt”, 2015. 26Reglerna om företagsnamn finns i lagen (2018:1653) om företagsnamn. Vidare finns särskilda regler för olika företagsformer i de olika författningar som styr respektive företagsform, till exempel aktiebolagslagen (2005:551) och lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag. R I K S R E V I S I O N E N E N K L A R E A T T S T A R T A F Ö R E T A G – S T A T L I G A I N S A T S E R F Ö R E N D I G I T A L P R O C E S S Företagare som vill ansöka om F-skatt eller om FA-skatt gör detta hos . De kan också registrera sig för moms.27 Om företaget ska betala ut löner eller förmåner behöver företagare dessutom registrera sig som arbetsgivarehos Skatteverket.28 2.1.2 Restaurangbranschen bedöms vara särskilt regeltung Café- och restaurangbranschen har ägnats särskild uppmärksamhet i olika sammanhang på grund av att det är en tillväxtbransch, men också eftersom den är regeltung. Branschen har många krav på uppgiftslämnande inom olika områden, till både statliga och kommunala myndigheter. Företagare i hotell- och restaurangbranschen kan ha upp emot 370 uppgiftskrav29 från myndigheter och kommuner.30 För restaurangföretagare kan ett antal registreringar utöver de hos och bli aktuella. Exempel på registreringar och tillstånd som handläggs hos kommunen är serveringstillstånd, livsmedelsanmälan, bygglov, ansökan om försäljning av tobak och tillstånd för spel samt ansökan om hantering av brandfarlig vara. startades 2 618 företag i restaurangbranschen, varav 1 191 som aktiebolag.31 Aktörskartan (figur 1) på nästa sida beskriver ett urval av de kontakter som kan vara aktuella för att starta en restaurang.32 27Företagare godkända för F-skatt sköter inbetalningar av skatter och avgifter själva, det vill säga utbetalaren drar inte skatt eller betalar socialavgifter. Löntagare som bedriver näringsverksamhet vid sidan om sin anställning kan bli godkända för F-skatt med villkor, så kallad FA-skatt. 28Skatteförfarandelagen (2011:1244) ligger till grund för vilka som måste och får registrera sitt företag på . 29Ett uppgiftskrav är ett författningsbaserat krav på företag att lämna uppgifter till någon statlig myndighet (SOU 2013:80). 30Tillväxtverket, Förenkla för företag. Temarapport, 2018, s. 38. 31Underlag från Tillväxtanalys, restaurang 2017, 2018. 32För en mer detaljerad aktörs- och interaktionskarta, se SOU 2015:66, s. 119. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 1 Exempel på en restaurangföretagares myndighetskontakter för att starta företag Källa: Underlag från kommuner och landsting, bearbetad av . 2.2 Åtgärder för att förenkla med hjälp av digitalisering 2.2.1 Regeringen har identifierat digitalisering som ett verktyg Regeringens målsättning för näringspolitiken är att stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag. Inom näringspolitiken ryms bland annat insatser för att skapa goda ramvillkor för företag, företagsutveckling, främjande av entreprenörskap samt arbete för att förenkla för företag. Ett centralt område i regeringens arbete med att förbättra företagens förutsättningar och stärka konkurrenskraften är förenkling. Förenklingsarbete utgår från det mindre företagets förutsättningar och behov och innefattar ändamålsenliga regler, att förbättra myndigheters service och bemötande, och kortare handläggningstider.33 2018/19:1, utg.omr. 24, bet. 2018/19:NU1, rskr. 2018/19:99, s. 46. R I K S R E V I S I O N E N E N K L A R E A T T S T A R T A F Ö R E T A G – S T A T L I G A I N S A T S E R F Ö R E N D I G I T A L P R O C E S S Arbetet innefattar olika insatser och följs upp mot fyra mål: 1.det ska bli enklare att lämna uppgifter 3.regler ska främja tillväxt 4.kostnaderna till följd av regler ska minska.34 Digitalisering har av regeringen identifierats som ett viktigt hjälpmedel för att förenkla för företag.35 Regeringen gör också bedömningen att genom mer digitala myndighetskontakter minskar företagens uppgiftslämnande, myndigheternas transparens ökar och risken för företagare att göra fel i ansökningar minskar.36 Regeringen har vidtagit ett antal åtgärder för att uppnå målsättningen om ett förenklat företagande genom digitalisering.37 Statliga myndigheter har arbetat för att förenkla för företagare med hjälp av digitalisering. En åtgärd var skapandet av den myndighetsgemensamma portalen , som lanserades 2009, och som samlar information och e-tjänster i syfte att underlätta för företagare att starta och driva företag.