prop · H70311 · 2019-09-24 00:00:00 — Regeringens proposition 2019/20:11 Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller förslag till ändringar i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. Förslagen avser den del av det kommunalekonomiska utjämningssystemet som rör kostnadsutjämning mellan kommuner respektive mellan landsting och syftar till att systemet för kostnadsutjämning även ska skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommunerna och för landstingen. Regeringen föreslår att den grundläggande uppbyggnaden av det nuvarande systemet och de flesta delmodellerna i huvudsak bibehålls, men att vissa förändringar och genomgående uppdateringar genomförs för att systemet i högre grad ska beakta strukturella behovs- och kostnadsskillnader. I kostnadsutjämningen för kommuner föreslås tre nya delmodeller för vuxenutbildning, infrastruktur och skydd respektive verksamhetsövergripande kostnader. Delmodellerna för barn och ungdomar med utländsk bakgrund, befolkningsförändringar, bebyggelsestruktur och löner föreslås utgå. Vidare föreslår regeringen att delmodellen för löner i kostnadsutjämningen för landsting ska utgå. Ett särskilt införandebidrag föreslås för att begränsa den årliga negativa effekten för enskilda kommuner och landsting av förändringarna till per invånare. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. 2Förslag till lag om ändring i lagen (2004:773) om 3 Ärendet och dess beredning .............................................................. 4 Systemet för kommunalekonomisk utjämning.................................. Systemets syfte, bakgrund och finansiering ....................... Systemet består av fem olika delar .................... skillnader i skattekraft ....................................... Strukturbidrag till vissa kommuner och effekter av förändringar i 5 Ett uppdaterat system för kostnadsutjämning ................................. Behov av förändringar och uppdateringar........................ Delmodeller i kostnadsutjämningen ................................. En ny delmodell för Nya och utgående delmodeller för en mer Delmodellen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund utgår .................................. 6 Beräkning av kostnadsutjämningen ................................................ Regleringen sker i förordning........................................... 6.2Förskola, fritidshem och annan pedagogisk Förskoleklass och grundskola .......................................... Individ- och familjeomsorg .............................................. Infrastruktur och skydd .................................................... Hälso- och sjukvård.......................................................... Befolkningsförändringar i landsting................................. Översyn och uppföljning av systemet för Förenkling av systemet.................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.................................. Konsekvenser för staten .................................................. Konsekvenser för kommuner och landsting .................... Sammanfattning av betänkandet Lite mer lika – Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting (SOU 2018:74)................................................. Förteckning över remissinstanserna ................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 2019/20:11 1 antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. 2 Förslag till lag om ändring i lagen Prop. (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning Härigenom föreskrivs att 3, 8 och 13 §§ lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning ska ha följande lydelse. I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här. Utjämningsår: Det år bidrag eller avgift ska betalas. Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt beslut om slutlig skatt enligt 56 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) i fråga om inkomstskatt året före utjämningsåret, uppräknade med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Summan av de uppräknade skatteunderlagen för hela landet dividerad med antalet invånare i landet den året före utjämningsåret. Skatteutjämningsunderlag: Den uppräknade medelskattekraften multi- plicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen respektive lands- tinget året före utjämningsåret uppräknad med den pro- centsats som anges i 4 §. Medelskattesats: Varje kommuns och landstings skatteunderlag multi- plicerad med dess skattesats varefter summan av de beräknade beloppen divideras med skatteunderlaget i landet. för kommuner som inte ingår i ett landsting undantas från denna Standardkostnad: En för varje kommun eller landsting beräknad teoret- isk kostnad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag som anges i 8 §, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa strukturella förhållanden. Strukturkostnad: Summan av standardkostnaderna för en kommun eller Bidragsminskning: En bidrags- Bidragsminskning: En bidrags- minskning föreligger i den mån minskning föreligger i den mån nettot av en kommuns eller ett nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter år landstings bidrag och avgifter år 2013 enligt den då gällande 2019 enligt den då gällande lydelsen av denna lag är större än lydelsen av denna lag är större än nettot av kommunens eller lands- nettot av kommunens eller lands- tingets bidrag och avgifter för tingets bidrag och avgifter för beräknade enligt 5, 6, 9, beräknade enligt 5, 6, 9– 10 §§, 11 § andra och tredje 12, 15 och 16 §§. 1 Senaste lydelse 2015:1010. Ändringen innebär bl.a. att tionde stycket tas bort. 5. vuxenutbildning,7. infrastruktur och skydd, och8. styckena, 12 § andra och tredje styckena samt 15 och 16 §§. Avgiftsökning: En avgiftsökning föreligger i den mån nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter enligt den då gällande lydelsen av denna lag är större än nettot av kommunens eller bidrag och avgifter beräknade enligt 5, 6, 9–12 §§, 13 § första och tredje styckena samt 15 och 16 §§. För varje kommun beräknas standardkostnaden för 1.förskola, fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800), 2.förskoleklass och grundskola, 4.individ- och familjeomsorg, 5. barn och ungdomar med utländsk bakgrund, 6. äldreomsorg, 7. befolkningsförändringar, 8. bebyggelsestruktur, och 9. löner. För varje landsting beräknas standardkostnaden för 1. hälso- och sjukvård, 1. hälso- och sjukvård, och 2. befolkningsförändringar, och 2. befolkningsförändringar. 3. löner. En standardkostnad beräknas också för kollektivtrafik. Kostnaden fördelas mellan kommuner och landsting enligt bestämmelser som regeringen meddelar. En kommun eller ett landsting som får en bidragsminskning har rätt till ett årligt införandebidrag för den del av bidragsminskningen som överstiger per invånare. En kommun eller ett landsting som får en avgiftsökning har rätt till ett årligt införandebidrag för den del av avgiftsökningen som överstiger per invånare. 2Senaste lydelse 2010:1043. 3Senaste lydelse 2015:1010. Ändringen innebär bl.a. att andra stycket tas bort. Införandebidragen ska därefter minska med per invånare och bidrag till dess respektive bidrag upphör. Införandebidraget ska därefter Prop. 2019/20:11 minska med per invånare till dess det upphör. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om bidrag och avgifter som avser tid före ikraftträdandet. 2019/20:11 3 Ärendet och dess beredning Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att se över systemet för kostnadsutjämning för kommuner och landsting (dir. 2016:91). Utredarens uppdrag var att överväga om systemet i tillräcklig grad fångar upp strukturella kostnadsskillnader samt vid behov föreslå förändringar. Dessutom skulle utredaren analysera om det fanns möjligheter att förenkla utjämningen. Utredningen tog namnet . Utredningen överlämnade betänkandet Lite mer lika –Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting (SOU 2018:74). Betänkandet innehåller lagförslag och förslag till förordningsändringar. I denna proposition presenteras lagförslagen och i avsnitt 6 redovisar regeringen på en övergripande nivå sin syn på vilka förordningsändringar som bör beslutas. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Fi2018/03212/K). Regeringen beslutade propositionen En ny beteckning för kommuner på regional nivå och vissa frågor om regionindelning som bl.a. innehåller förslag om att beteckningen för kommuner på regional nivå ska ändras från landsting till regioner, vilket föranleder ändringar i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. Ändringarna i det lagstiftningsärendet föreslås träda i kraft (se prop. 2018/19:162). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som är likalydande med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. Systemets syfte, bakgrund och finansiering Kommunerna och landstingen ansvarar för en stor del av den offentliga verksamheten, såsom skattefinansierade välfärdstjänster inom skola, social omsorg samt hälso- och sjukvård. skiljer sig de ekonom- iska förutsättningarna åt mellan enskilda kommuner respektive landsting. Därför har det funnits olika system för att utjämna Det nuvarande systemet för kommunalekonomisk utjämning infördes 2003/04:155). Vissa förändringar har därefter gjorts i utjämningssystemet. Den senaste större ändringen i systemet, som avsåg inkomstutjämningen, trädde i kraft (prop. 2019/20:11 2015/16:1 utg.omr. De senaste större ändringarna inom kostnads- utjämningen trädde i kraft (prop. 2013/14:1 utg.omr. Det kommunalekonomiska utjämningssystemet syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att alla kommuner och landsting i landet ska kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service, oberoende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Ut- jämningssystemet regleras i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning och förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning. Det kommunalekonomiska utjämningssystemet är kopplat till anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Anslaget fördelas på två anslagsposter, en för kommunerna och en för landstingen. uppgick anslagsposten för kommunerna till och anslagsposten för landstingen till . Systemet finansieras till allra största del av statliga medel. De avgifter som vissa kommuner och landsting betalar redovisas mot anslaget. 4.2.1Systemet består av fem olika delar Det nuvarande systemet för kommunalekonomisk utjämning består av fem delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag, införandebidrag och en regleringspost. I praktiken består utjämningssystemet av två utjämningssystem, ett för kommunerna och ett för landstingen. De fem ingående delarna är desamma. Summeras utfallet i de fem delarna för varje kommun får 281 kommuner sammanlagt i bidrag, medan 9 kommuner sammanlagt betalar i avgifter. Summeras utfallet inom den kommunalekonomiska utjämningen för landsting får 19 landsting och , som ingår i både utjämningen för kommuner och för landsting, sammanlagt i bidrag medan ett landsting () betalar i avgift. 4.2.2Inkomstutjämningen utjämnar för skillnader i skattekraft Inkomstutjämningen syftar till att utjämna för skillnader i skattekraft mellan kommuner och mellan landsting. Utjämningen utgår från skillnaden mellan kommunens eller skatteunderlag och av medelskattekraften i landet. Medelskattekraften utgörs av den genomsnittliga beskattningsbara inkomsten per invånare i landet. De kommuner och landsting som har en skattekraft som är lägre än av medelskattekraften får ett inkomstutjämningsbidrag. som har en skattekraft som är högre än av medelskattekraften får betala en inkomstutjämningsavgift. Storleken på bidraget eller avgiften bestäms genom att bidrags- respektive avgiftsunderlaget multipliceras med en länsvis skattesats. länsvisa skattesatsen består av tre delar: medelskattesatsen 2003, en korrigering för skatteväxlingar mellan kommunerna och landstingen i ett län till följd av verksamhetsöverföringar samt en faktor för kompens- ationsgraden i utjämningen. Den länsvisa skattesatsen beslutas av Huvuddelen av inkomstutjämningen finansieras av staten. inkomstutjämningen för kommuner till och avgifterna till . ningen för landsting uppgick bidragen till och avgifterna till . Den statliga finansieringen var således . Det var elva kommuner och ett landsting som betalade en inkomstutjämningsavgift . Kostnadsutjämningen utjämnar för strukturella Kostnadsutjämningen syftar till att utjämna för strukturella och opåverk- bara kostnadsskillnader mellan kommuner respektive mellan landsting. Skillnaderna kan bero på att det finns olika behov av service eller på skillnader i kostnaden att producera service. utjämningen består av ett antal delmodeller för olika verksamheter och I varje delmodell beräknas en standardkostnad i kronor per invånare för respektive kommun eller landsting. kostnaderna summeras till en strukturkostnad per kommun eller landsting. De kommuner och landsting som har en strukturkostnad som överstiger den genomsnittliga strukturkostnaden i landet får ett kostnadsutjämnings- bidrag som utgörs av mellanskillnaden. De kommuner och landsting som har en strukturkostnad som understiger den genomsnittliga struktur- kostnaden i landet får betala en kostnadsutjämningsavgift. I kostnadsutjämningen för kommuner finns tio delmodeller: förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet, förskoleklass och grund- skola, gymnasieskola, individ- och familjeomsorg, barn och ungdomar med utländsk bakgrund, äldreomsorg, befolkningsförändringar, bebygg- elsestruktur, löner samt kollektivtrafik. Delmodellen för kollektivtrafik är gemensam för kommuner och landsting. landsting finns delmodellerna hälso- och sjukvård, befolknings- förändringar, löner samt kollektivtrafik. Summan av alla bidrag i kostnadsutjämningen är lika stor som summan av alla avgifter. Kostnadsutjämningen är därigenom statsfinansiellt var summan av bidragen respektive summan av avgifterna inom kostnadsutjämningen för kommuner och motsvarande summa inom kostnadsutjämningen för landsting var Det var 178 kommuner som fick ett kostnads- utjämningsbidrag och 112 kommuner som betalade en kostnads- Inom kostnadsutjämningen mellan landstingen 12 landsting och ett kostnadsutjämningsbidrag 8 landsting betalade en kostnadsutjämningsavgift. För att beräkna standardkostnaden inom delmodellerna används olika beräkningsmetoder. Valet av metod – eller kombination av metoder – för att beräkna standardkostnaden beror bl.a. på hur tydlig kopplingen är mellan behoven av den aktuella verksamheten och egenskaper hos befolkningen, t.ex. ålder. Det beror även på vilket dataunderlag som finns för att göra beräkningar. Inom delmodellerna för pedagogisk verksamhet för barn och unga finns exempelvis en tydlig och direkt koppling mellan ålder och behovet av en viss verksamhet. Inom dessa delmodeller är basen för beräkning av standardkostnaden en s.k. åldersersättning, som beräknas utifrån andelen barn i aktuell ålder i kommunen och genomsnittskostnaden per barn i landet för verksamheten. Inom andra områden är det svårare att hitta strukturella variabler som förklarar kostnadsskillnader mellan kommuner och mellan landsting, eftersom det inte finns samma tydliga och direkta koppling mellan ålder och behov av verksamhet. Inom delmodellerna för äldreomsorg och hälso- och sjukvård används s.k. kostnadsmatriser för att beräkna standardkostnaden. I dessa matriser delas befolkningen in i olika grupper utifrån variabler såsom ålder, kön, och civilstånd, och för varje grupp beräknas en genomsnittskostnad. Ytterligare en metod som används för att fastställa standardkostnader i kostnadsutjämningen är beräkning av en statistiskt förväntad kostnad, utifrån strukturella variabler som har funnits samvariera med kostnader för aktuell verksamhet. Detta görs exempelvis inom delmodellen för individ- och familjeomsorg. I vissa fall saknas ett konkret dataunderlag för beräkning av standardkostnader, trots att det handlar om företeelser som genererar merkostnader. I sådana fall förekommer det att en schablonberäkning används, som vid en samlad bedömning har ansetts ge ett rättvisande resultat. En sådan schablonberäkning tillämpas t.ex. vid beräkning av standardkostnaden för befolkningsförändringar. Åldersersättning, kostnadsmatris, statistiskt förväntad kostnad eller schablonersättningar utgör basen i beräkningen av standardkostnader i de olika delmodellerna. I de allra flesta delmodeller beräknas också merkostnader utifrån faktorer som kan förväntas ge en högre kostnad per person i vissa kommuner eller landsting än i andra. Det kan t.ex., som i delmodellen för förskoleklass och grundskola, handla om merkostnader för gleshet eller modersmålsundervisning och svenska som andraspråk. Beräkningen av standardkostnader sker utifrån befolkningsuppgifter per före utjämningsåret. I flera av delmodellerna ska standardkostnaden räknas upp till utjämningsårets prisnivå utifrån utveckling och prognostiserad utveckling av ett prisindex. användes nettoprisindex vid denna uppräkning. Prognos för utveckling av nettoprisindex upphörde att beräknas efter 2018. För uppräkning av kostnader till utjämningsårets prisnivå används därför i nuvarande system prognostiserad utveckling av konsumentprisindex med fast ränta. 2019/20:11 Uppdateringar av kostnadsutjämningen Den standardkostnad som beräknas för varje delmodell inom kostnadsutjämningen baseras på underlag i form av olika statistiska uppgifter och beräknade värden. Till viss del görs årliga uppdateringar i de underlag som kostnadsutjämningen baseras på, t.ex. vad gäller befolkningsstatistik och kostnadsuppgifter för vissa verksamheter, men i flera delar ligger underlag fast tills vidare. Behovet av att med jämna mellanrum se över kostnadsutjämningen handlar dels om att uppdatera uppgifter som blivit gamla, dels om att säkerställa att de samband som tidigare funnits mellan olika variabler och strukturella kostnadsskillnader är giltiga. 4.2.4Strukturbidrag till vissa kommuner och landsting Strukturbidrag utgår till vissa kommuner och landsting som kompensation för tidigare tillägg i vissa av de delmodeller som inte längre ingår i kostnadsutjämningen eller för stora intäktsminskningar till följd av förändringar av utjämningssystemet. Strukturbidraget utgår i ett fast årligt belopp per invånare till dessa kommuner och landsting och räknas inte upp mellan åren. fick 61 kommuner strukturbidrag med sammanlagt . Inom utjämningen för landsting fick fem landsting och strukturbidrag med sammanlagt . 4.2.5Införandebidrag begränsar negativa effekter av förändringar i utjämningssystemet För att mildra omfördelningseffekterna till följd av regeländringar som genomfördes och infördes särskilda införandebidrag för de kommuner och landsting som fick kraftiga bidragsminskningar eller avgiftsökningar. Det innebär att kommuner och landsting gavs att anpassa sina kostnader till förändringarna. Införandebidragen har successivt trappats ned och 2019 betalas de sista införandebidragen ut som härrör från ändringarna av utjämningssystemet som genomfördes och 2016. Införandebidragen vid dessa ändringar begränsade den årliga effekten av en bidragsminskning eller avgiftsökning till per invånare, dvs. införandebidragen motsvarade den del av en negativ effekt av förändringen som översteg per invånare och år. Införandebidrag för att mildra omfördelningseffekter har även använts vid tidigare omläggningar av utjämningssystemet, exempelvis den som gjordes 2005. En regleringspost reglerar att de medel som anvisar till anslag 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, är i nivå med nettot av bidragen och avgifterna i kostnadsutjämning, strukturbidrag och införande- av bidragen och avgifterna i inkomstutjämningen, kostnadsutjämningen, strukturbidraget och införandebidraget är mindre än Prop. 2019/20:11 medlen på anslaget utbetalas mellanskillnaden med ett enhetligt belopp per invånare som ett regleringsbidrag till respektive kommun eller landsting. I det motsatta fallet får samtliga kommuner respektive landsting betala en regleringsavgift, som också fastställs med ett enhetligt belopp per invånare. uppgick regleringsposten till per invånare för kommunerna och till -per invånare för landstingen, dvs. kommunerna fick ett regleringsbidrag och landstingen betalade en regleringsavgift. 5Ett uppdaterat system för kostnadsutjämning 5.1Behov av förändringar och uppdateringar har analyserat i vilken utsträckning de olika delmodellerna i kostnadsutjämningen fångar upp strukturella behovs- och kostnadsskillnader och övervägt om vissa delmodeller behöver ändras eller utgå, och om nya delmodeller bör införas. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att systemet för kostnadsutjämning i huvudsak uppfyller sitt syfte. Den grundläggande uppbyggnaden av systemet och de flesta delmodellerna bör därför ligga fast. Däremot finns behov av vissa förändringar för att systemet i högre grad ska fånga strukturella behovs- och kostnadsskillnader. Utredningen har funnit att det finns behov av förändringar för att i högre grad beakta socioekonomiska faktorer och merkostnader till följd av gles bebyggelse i kostnadsutjämningen. Regeringen anser att det är viktigt att kommuner och landsting ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla välfärd till invånarna, oberoende av bebyggelsestruktur och socioekonomiska förhållanden, och att kostnadsutjämningen därmed bör förändras för att i större utsträckning beakta detta. Förändringar behövs också för att skapa en tydligare, mer verksamhetsorienterad modellstruktur. Nya delmodeller bör därför införas och andra utgå, vissa variabler inom delmodellerna bör bytas ut och det bör ske genomgående uppdateringar av de underlag som ligger till grund för kostnadsutjämningen. Regeringen anser vidare att det är angeläget att de uppgifter som ligger till grund för kostnadsutjämningen i högre grad uppdateras för att undvika att vissa delar av kostnadsutjämningen urholkas i förhållande till andra. 2019/20:11 5.2 En ny delmodell för vuxenutbildning Regeringens förslag: I kostnadsutjämningen för kommuner ska det införas en ny delmodell för vuxenutbildning. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrar sig tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Arbetsförmedlingen anför att den föreslagna modellen tycks avlasta kommuner som i någon mening kan sägas ha mer utmanande förutsättningar och att modellen skapar förutsättningar för att bedriva en mer likvärdig vuxenutbildning. i anser att förslaget är både viktigt och bra, inte minst med tanke på den förmodat ökade anhöriginvandringen . m.fl. anför att nettokostnaderna för vuxenutbildning förväntas öka när den statliga finansieringen minskar och att det är av vikt att det finns med i den nya kostnadsutjämningen. Några remissinstanser avstyrker förslaget. kommun m.fl. anser att en stor del av de ökade kostnaderna för vuxenutbildning inklusive svenska för invandrare (sfi) har sin grund i statliga beslut och regelverk. Det bör därför enligt kommunen vara en större grad av statlig finansiering snarare än en omfördelning av kommunala medel.