prop · H7033 · 2019-10-03 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:3 myndighetsgemensamt arbete mot organiserad Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som framgår av arbete mot organiserad brottslighet – brister i styrning och uppföljning (RiR 2019:11). anser att regeringens styrning av det myndighetsgemensamma arbetet bör samordnas regelbundet för att förtydliga styrningen. Vidare rekommenderar regeringen att regelbundet följa upp den myndighetsgemensamma verksamheten. Regeringen instämmer delvis i bedömning. Regeringen överväger därför flera åtgärder med anledning av rekommendationerna. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Myndigheternas gemensamma arbete ................................ slutsatser och rekommendationer ............. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1Ärendet och dess beredning har granskat det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet. Granskningen har redovisats i rapporten arbete mot organiserad brottslighet – brister i styrning och uppföljning (RIR 2019:11), se bilaga. överlämnades av till regeringen den Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och de samverkande myndigheterna. samverkande myndigheterna avses Arbetsförmedlingen, , , Kriminalvården, , , , , , , och . Regeringen har inhämtat underlag från myndigheterna om hur de ser på rapportens slutsatser och rekommendationer. De rekommendationer som riktar sig till myndigheterna behandlas inte i denna skrivelse. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. har granskat om regeringen i arbetet mot organiserad brottslighet har styrt de samverkande myndigheterna på ett tydligt och samordnat sätt. Vidare har granskat om de samverkande myndigheterna har skapat förutsättningar för att uppnå målen för det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet. Regeringen har enligt främst styrt inriktningen på myndigheternas arbete med att upprätta en organisation för det gemensamma arbetet mot organiserad brottslighet genom två särskilda uppdrag. Det första uppdraget beslutades av regeringen och föregicks av att regeringen tog initiativ till en nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten. Uppdrag gavs till ett antal experter som lämnade förslag på åtgärder i promemorian Nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten – överväganden och förslag (Ds 2008:38). Uppdraget innebar att , , , , dåvarande , , , och skulle vidta åtgärder mot den grova organiserade brottsligheten (Ju2008/5776/PO). Den befintliga samverkan inom området som i huvudsak bedrevs på nationell nivå samt i vissa regionala forum skulle enligt uppdraget vidareutvecklas. uppdraget vikten av att myndigheterna sammanställde en myndighetsgemensam nationell lägesbild som grund för det gemensamma I syfte att uppnå effektivitet och uthållighet skulle myndigheterna även besluta om en gemensam strategisk inriktning för verksamheten. Arbetet fortsatte och på initiativ av myndigheterna utökades samverkan med tre myndigheter: anslöt , trädde in och Regeringen beslutade det andra uppdraget om att utveckla arbetet mot organiserad brottslighet och gav de sammanlagt tolv myndigheterna i uppdrag att inom ramen för samarbetet bland annat utveckla organisationen med anledning av ombildning (Ju2015/09350/PO). I samband med regeringsbeslutet ändrade regeringen inriktningen i arbetet från ”grov organiserad brottslighet” till ”organiserad brottslighet”. Det myndighetshetsgemensamma arbetet har därefter fortsatt och ytterligare nio myndigheter har kommit att, i en vidare krets, knytas till det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet. konstaterar att det regeringsuppdrag anges att det är regeringens intentioner att det myndighetsgemensamma arbetet ska fortsätta och utvecklas. Vidare understryker att även samtliga berörda departement har uppgett att arbetet ska fortsätta trots att regeringsuppdraget är slutredovisat. har framfört till att det finns två övergripande mål för det myndighetsgemensamma arbetet. ska arbetet bidra till att uppnå det kriminalpolitiska målet att minska brottsligheten och att öka människors trygghet. För det andra ska arbetet uppfylla vad som anges i 6 § myndighetsförordningen (2007:515) om att myndigheterna genom att samarbeta med varandra och andra aktörer ska ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som har vidare framfört att syftet med det myndighetsgemensamma arbetet är att säkerställa en effektiv och uthållig verksamhet för bekämpning av den organiserade brottsligheten. har det myndighetsgemensamma arbetet inskrivet i sin instruktion. Av förordning (2014:1102) med instruktion för i en skrivelse till regeringen ska redogöra för den verksamhet som har bedrivits i den myndighetsgemensamma satsningen mot den Myndigheterna som deltar i myndighetsgemensamma arbetet har inte haft någon öronmärkt finansiering för arbetet under den av studerade perioden 2013–2018. Vidare konstaterar att ingen av de tolv myndigheterna har någon skrivning som avser arbetet i sitt regleringsbrev De berörda departementen, dvs. Arbetsmarknads-, Finans-, Justitie- och , har uppgett till att arbetet inom den gemensamma satsningen är en del av myndigheternas ordinarie uppdrag och att det är en uppgift för myndigheterna att avgöra hur de ska prioritera Skr. 2019/20:3 det myndighetsgemensamma arbetet i förhållande till övrig verksamhet. konstaterar att myndigheterna och de fyra ansvariga departementen är överens om att det övergripande målet med det myndighetsgemensamma arbetet är brottsbekämpning. noterar att de berörda departementen uppger att de inte anser att det myndighetsgemensamma arbetet behöver anges i regleringsbrev eller instruktion. Anledningen uppges vara att arbetet avses rymmas inom ramen för myndigheternas ordinarie uppdrag. pekar vidare på att det inte finns någon regelbunden samordning mellan ansvariga departement när det gäller styrningen av de samverkande myndigheterna och att inget departement har ett uttalat ansvar för det myndighetsgemensamma arbetet som helhet. I och med regeringsuppdraget gav regeringen i uppdrag till myndigheterna att utveckla innehållet i den befintliga organisationen för det myndighetsgemensamma arbetet på nationell och regional nivå. Det innebar att myndigheterna behövde avdela fler resurser till arbetet . Myndigheterna etablerade en organisation och struktur för såväl strategisk och operativ verksamhet som myndighetsgemensamt underrättelsearbete och genomförande av insatser. Det fanns tidigare ingen bemanning på lokal nivå men genom regeringsuppdraget fick myndigheterna i uppdrag att säkerställa en effektiv samordning med lokalt brottsförebyggande arbete. Myndigheterna har kommit överens om att de som huvudregel ska bemanna den gemensamma organisationen både på regional och nationell nivå. Undantag från denna regel görs dock för myndigheter vars medverkan inte är lämplig i vissa sammanhang mot bakgrund av myndighetens uppdrag och befogenheter. Alla myndigheter deltar inte i samtliga insatser som beslutas. Den enskilda myndigheten väljer ytterst var tillgängliga resurser sätts in. Den myndighetsgemensamma organisationen består av sex olika former av samverkansforum. Dessa forum omfattar ca 20 personer per myndighet, dock inte på heltid. Om de myndighetsgemensamma stödfunktionerna räknas in i organisationen uppgår den totalt till ca 460 personer (närmare hälften polisanställda), varav minst 207 stycken arbetar heltid. Myndigheterna uppskattar att de tillsammans –2018 har använt mer än på det gemensamma arbetet, till en kostnad på . Genom regeringsuppdraget fick myndigheterna i uppdrag att säkerställa en effektiv och långsiktig samordning med det lokala brottsförebyggande arbetet. Myndigheterna ansvarar därmed för hur det arbetet ska läggas upp. Sekretariatet för samverkansrådet och operativa rådet, som är två former av samverkansforum, har uppgett till att samordningen av det lokala brottsförebyggande arbetet framför allt har kommit att bli ett polisiärt ansvar. 2019/20:3 uppges vara att är den myndighet som är tydligast etablerad på lokal nivå och som har ett brottsförebyggande uppdrag. Inom det myndighetsgemensamma arbetet ansvarar varje myndighet för styrning och ledning av sin del av verksamheten. Styrdokument har tagits fram i olika utsträckning inom de olika myndigheterna. På strategisk nivå har till exempel Kriminalvården tagit fram en strategi för arbetet 2017 och både och har en strategisk inriktning för arbetet. Nästa alla myndigheter har instruktioner, föreskrifter eller liknande för den operativa verksamhetens genomförande. Uppföljningen av det myndighetsgemensamma arbetet sker i den gemensamma årliga rapporteringen. Dessutom kan myndigheterna redovisa sin del av verksamheten i respektive årsredovisning och även göra en egen uppföljning av myndighetens tid och kostnader för medverkan. 2.3Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer anser att regeringen inte på ett tillräckligt tydligt sätt har inriktat det myndighetsgemensamma arbetet eller styrt de samverkande myndigheternas deltagande i arbetet för att bekämpa den organiserade brottsligheten. Slutsatsen baseras på att det inte finns ett aktuellt regeringsuppdrag till myndigheterna, eller styrning i annan form som regleringsbrev eller instruktion, som anger mål för eller omfattningen av det arbete som myndigheterna förväntas utföra. Det myndighetsgemensamma arbetet finansieras genom respektive myndighets förvaltningsanslag. Myndigheterna måste därför enligt själva i hög grad formulera vad det myndighetsgemensamma arbetet mer konkret ska uppnå. anser också att de enskilda myndigheterna ställs inför prioriteringsbeslut mellan att å ena sidan avsätta resurser till det myndighetsgemensamma arbetet, och å andra sidan se till att det inte får negativ inverkan på myndighetens övriga verksamhet. framhåller att myndigheter alltid måste prioritera men att det i detta fall riskerar att ytterst leda till situationer där en myndighet sänker sin ambitionsnivå inom det myndighetsgemensamma arbetet till den grad att det påverkar den gemensamma verksamhetens effektivitet. Vidare anser att regeringen inte i tillräcklig utsträckning har följt upp verksamheten, för att se till att den når sina mål eller för att få tillräckliga underlag för sin fortsatta styrning. Regeringen har i huvudsak följt upp det myndighetsgemensamma arbetet genom den gemensamma årliga rapport som sammanställs av . anger att inte genomfört någon regelbunden uppföljning av respektive myndighets del i det myndighetsgemensamma arbetet. Regeringens informella dialoger med myndigheterna kring arbetet har enligt till synes inte heller ägt rum regelbundet. Vidare anser att det saknas en regelbunden samordning mellan ansvariga departement när det gäller styrningen av de samverkande myndigheterna och inget departement har heller ett uttalat ansvar för det myndighetsgemensamma arbetet som Skr. 2019/20:3 helhet. •säkerställa att styrningen av det myndighetsgemensamma arbetet samordnas regelbundet i syfte att kunna förtydliga styrningen i de frågor som uppstår hos myndigheterna, och •regelbundet följa upp den myndighetsgemensamma verksamheten avseende resursåtgång och resultat för att tillse att den når sina mål och för att få tillräckliga underlag för sin fortsatta styrning. Detta gäller för såväl de enskilda myndigheternas del av arbetet som det myndighetsgemensamma arbetet som helhet. konstaterar att de samverkande myndigheterna har upprättat en organisation för hur de regelbundet ska arbeta tillsammans och att de bedriver en omfattande verksamhet. bedömer att myndigheterna i vissa delar har skapat tillräckliga förutsättningar för såväl det myndighetsinterna som det gemensamma arbetet. bedömer att en stor del av regeringens ansvar emellertid har delegerats till myndigheterna som därigenom fått ett stort utrymme att tolka uppdraget och avgöra dess omfattning. anser att myndigheterna inte har skapat tillräckliga förutsättningar för att kunna uttala sig om verksamhetens måluppfyllelse och effektivitet. rekommenderar de samverkande myndigheterna att •skapa förutsättningar för att kunna göra en rättvisande och tillförlitlig redovisning av resursåtgång och resultat av den gemensamma verksamheten, och därigenom i förlängningen kunna göra en bedömning av verksamhetens måluppfyllelse och effektivitet. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning. Organiserad brottslighet utgör ett allvarligt hot mot samhället och en effektiv bekämpning av brottsligheten förutsätter samverkan och aktivitet från en mängd aktörer. Det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet är omfattande och utvecklas kontinuerligt. Det berör , förutom de tolv samverkande myndigheterna, även ytterligare nio myndigheter som har engagerat sig i samarbetet. Det är viktigt att understryka att myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet endast utgör en del av myndigheternas samlade insatser mot organiserad brottslighet. Sammanfattningsvis noterar regeringen problembeskrivning, delar vissa iakttagelser och instämmer delvis i andra iakttagelser, men drar andra slutsatser av de skäl som framgår i det följande. Den tid och de resurser som de samverkande myndigheterna har lagt på arbetet mot organiserad brottslighet har gett goda resultat. budgetpropositionen konstaterar regeringen att det myndighets- gemensamma arbetet mot organiserad brottslighet har fortsatt att visa goda Regeringen bedömer att det gemensamma arbetet ger ett tydligt mervärde i kampen mot den organiserade brottsligheten (prop. 4 avsnitt 2.5 och utg.omr. 3 avsnitt 2.3). Av rapport för , Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2018 (dnr Ju2019/01440/PO), framgår att de samverkande myndigheterna bedömer att satsningen bland annat lett till att stora belopp har återförts till staten vad gäller undanhållande av skatter och avbrutna felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. satsningen medfört att fler personer än har dömts till fängelse samt att omfattande beslag av narkotika, vapen och handgranater har gjorts. Resultaten av samverkan är i vissa avseenden svåra att mäta. Myndigheternas samverkan visar dock att staten står enad mot den Den visar också att när flera myndigheter med skilda uppgifter och befogenheter går samman i gemensamma insatser så nås resultat som hade varit svåra att åstadkomma för den enskilda Samverkan är också avgörande för att kunna rikta samhällets samlade resurser mot den organiserade brottsligheten. arbetet är det värdefullt att de berörda myndigheterna skapar en gemensam bild av problematiken. skriver i sin rapport att de samverkande myndigheterna och de fyra ansvariga departementen är överens om att brottsbekämpning är det övergripande målet med det myndighetsgemensamma arbetet. Regeringen instämmer i iakttagelsen att syftet med samarbetet är brottsbekämpning och att samverkan om detta ska fungera bra. anser också att det myndighetsgemensamma arbetet utvecklas Regeringen anser därför att en ökad styrning av arbetet för närvarande inte är nödvändig i den utsträckning som hänvisar till att de två regeringsuppdragen från 2008 respektive 2015 om det myndighetsgemensamma arbetet har slutredovisats, vilket stämmer. I det första uppdraget beslutas att en organisation för det gemensamma arbetet ska byggas upp. uppdraget vidareutvecklas därefter inriktningen för arbetet. sakens natur att regeringen anser att detta är en viktig verksamhet som kräver ett långsiktigt perspektiv, i synnerhet då en särskild organisation inte byggs upp för ett kortare uppdrag. Det är regeringens intention att det myndighetsgemensamma arbetet ska fortsätta och utvecklas även om det inte finns ett särskilt inriktat regeringsuppdrag. har i uppgift att i en skrivelse till regeringen redogöra för den verksamhet som har bedrivits inom det myndighetsgemensamma arbetet mot den organiserade brottsligheten. Detta fastslås i förordning (2014:1102) med instruktion för I samband med redovisningen träffar ansvarigt statsråd för vanligtvis rikspolischefen och en eller flera chefer för övriga samverkande myndigheter. Vid detta årliga möte deltar även företrädare för samtliga berörda departement. Under mötet diskuteras de årliga resultaten, det pågående arbetet och hur arbetet kan fortsätta under Utifrån den senaste rapporteringen för , Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2018 (Ju2019/01440/PO), bedömer regeringen att det myndighetsgemensamma arbetet fortsätter och utvecklas på ett bra sätt. Det har framgått till i budgetpropositionen att det är viktigt att myndigheterna fortsätter att bidra till och utveckla samverkan inom ramen för arbetet med att bekämpa organiserad brottslighet, inte minst i särskilt utsatta områden (utg.omr. 4 avsnitt 2.7). Det framgår även att myndigheterna utifrån sina respektive kompetensområden ska fortsätta att bidra till och utveckla samverkan inom ramen för arbetet med att förhindra och motverka organiserad brottslighet (utg.omr. 3 avsnitt 2.4). Samtliga myndigheter inom rättsväsendet bidrar till brottsbekämpning och det framgår av författningar som gäller för myndigheterna. myndigheter, till exempel och , har till uppgift enligt sina instruktioner att vidta åtgärder för att motverka missbruk av regler, felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. och har bland annat till uppgift att motverka brottslighet och bidra till ett väl fungerande samhälle för myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet ryms inom Att statliga myndigheter är skyldiga att samverka är en väl etablerad princip inom svensk förvaltning och framgår av 8 § förvaltningslagen (2017:900) och 6 § myndighetsförordningen (2007:515). myndighetsförordningen slås det fast att myndigheterna genom samarbete med myndigheter och andra ska ta till vara på de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Kravet på samverkan kommer också till uttryck i lagstiftning som berör de olika myndigheterna. del framgår det exempelvis av 6 § polislagen (1984:387). De tolv samverkande myndigheterna gör bedömningen att det gemensamma arbetet utgör en unik samverkanskultur för att bekämpa Vidare framhåller myndigheterna i den resultatredovisningen (Ju2019/01440/PO) bland annat att satsningen har gett goda resultat och att ingen myndighet självständigt kan hantera de stora utmaningar som organiserad brottslighet innebär för I resultatredovisningen anger de tolv myndigheterna att en fortsatt breddning och utveckling av myndighetssamverkan är en avgörande fråga för samhällets möjligheter att ytterligare förstärka den samlade förmågan att bekämpa den organiserade brottsligheten. Regeringen anser att en tydlig, verksamhetsanpassad, sammanhållen och tillitsfull styrning bygger på ett ömsesidigt förtroende mellan berörda Myndigheter måste inom sitt ansvarsområde ha utrymme att självständigt och utifrån sina respektive uppgifter kan utveckla verksamheten på ett rättssäkert, behovsstyrt, ändamålsenligt och samhällsekonomiskt effektivt sätt samt i enlighet med uppsatta mål så att tjänster av god kvalitet levereras till medborgarna. och uppföljning, utöver i fråga om de uppgifter som myndigheterna redan har, måste alltid bedömas utifrån den verksamhetsnära kunskap och erfarenhet som myndigheterna besitter. Att regeringen delegerar uppgifter till förvaltningsmyndigheterna är en fundamental del i den svenska Regeringens styrning har i drygt varit starkt präglad av betänkande Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltningsmyndigheter är av vitt skilda slag och att styrningen inte kan Tvärtom bör den vara anpassad för att kunna beakta olikheter mellan verksamheter och myndigheter. rapporten styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen (2016:26) på att en effektiv styrning kräver att regeringen prioriterar och riktar styrkapaciteten dit den behövs. ska detaljstyrningen minska för att ge större utrymme för en mer strategisk styrning som kännetecknas av tillit och förtroende. utgångspunkt som till exempel kommit till uttryck vid tillsättandet av Tillitsdelegationen (Fi 2016:03). Regeringen gör bedömningen att det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet i hög grad karaktäriseras av denna typ av Dessutom kan tilläggas att myndigheter styrs på annat sätt än genom myndighetsinstruktion, särskilda uppdrag och regleringsbrev. är givetvis ett centralt verktyg. Ett exempel på sådan styrning från som berör det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet är lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. mellan de samverkande myndigheterna för att förebygga, förhindra eller upptäcka organiserad brottslighet. Ett annat exempel som kan nämnas är regeringens skrivelse Tillsammans mot brott – ett nationellt brottsförebyggande program 2016/17:126). skrivelsen presenterade regeringen ett nationellt brottsförebyggande program som syftar till att skapa förutsättningar för ett strukturerat och långsiktigt brottsförebyggande arbete i hela samhället. del i det myndighetsgemensamma arbetet innebär att arbeta brottsförebyggande och i programmet underströk regeringen vikten av Några indikationer på att det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet inte fungerar på ett effektivt och ändamålsenligt sätt har inte framkommit. Regeringen har därför inte ansett att det utöver den styrning som redan sker genom bland annat myndigheternas respektive instruktioner och myndighetsförordningen, funnits något behov av särskilt inriktad styrning av de samverkande myndigheternas arbete Genom att arbetet anses rymmas inom myndighetsförordningens bestämmelser om samverkan lämnas utrymme till myndigheterna att utveckla verksamheten, vilket ger myndigheterna utrymme att hantarera eventuella målkonflikter och minska risken för Regeringen bekräftar iakttagelse att det inte finns någon öronmärkt finansiering för det myndighetsgemensamma arbetet. myndigheterna har –2018 äskat finansiering för sitt deltagande utan att få särskilda medel. bedömningen att det myndighetsgemensamma arbetet ingår i de samverkande myndigheternas arbetsuppgifter och att respektive myndighets förvaltningsanslag därmed kan finansiera arbetet. Regeringen instämmer i huvudsak i iakttagelse att överlämnat till myndigheterna att prioritera det myndighetsgemensamma arbetet i förhållande till övrig Regeringen anser att arbetet är en del i myndigheternas ordinarie uppgifter och att myndigheterna är väl skickade att avgöra hur det myndighetsgemensamma arbetet ska prioriteras i förhållande till andra Det är därför primärt upp till respektive myndighet att prioritera var tillgängliga resurser används för att utföra uppdraget. instämmer delvis i iakttagelse att det inte finns någon regelbunden samordning mellan ansvariga departement när det gäller styrningen av de samverkande myndigheterna. emellertid inte iakttagelsen att inget departement har ett uttalat ansvar för det myndighetsgemensamma arbetet som helhet. det övergripande ansvaret för styrningen av det myndighetsgemensamma Det sker mot bakgrund av att ansvarar för som i sin tur har en samordnande funktion i arbetet mot organiserad brottslighet genom att den leder arbetet i samverkansrådet och i det operativa rådet. gör iakttagelsen att det myndighetsgemensamma arbetet sällan finns på dagordningarna till dialogerna mellan departementen och anser vidare att det är svårt att följa sådana dialoger i efterhand eftersom det inte upprättas några minnesanteckningar. Regeringen delar delvis denna iakttagelse men anser att det förekommit regelbunden dialog om myndigheternas deltagande i det myndighetsgemensamma arbetet, vilket sju av de tolv myndigheterna bekräftar i sin dialog med .