prop · H603125 · 2019-05-21 00:00:00 — 2. en person som ingår i advokatbolagets styrelse, är dess verkstäl- lande direktör eller på motsvarande sätt företräder advokatbolaget, eller är ersättare för någon av dem, genom a) beslut att personen i fråga , lägst och högst , inte får upprätthålla en sådan funktion hos ett advokatbolag, eller b) beslut om sanktionsavgift. Ett ingripande mot en person som ingår i advokatbolagets ledning ska endast få ske om överträdelsen är allvarlig, upprepad eller systematisk och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat Om styrelsen eller disciplinnämnden anser att det finns skäl att över- väga ett sådant ingripande ska styrelsen eller disciplinnämnden över- lämna ärendet till i , som ska besluta i Styrelsen eller disciplinnämnden ska lämna de uppgifter till som behövs för prövningen. En sanktionsavgift ska som högst fastställas till det högsta av 1. två gånger den vinst som verksamhetsutövaren gjort till följd av överträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller 2. ett belopp i kronor motsvarande . En sanktionsavgift för en advokat eller ett advokatbolag ska inte få bestämmas till ett lägre belopp än . Sanktionsavgiften ska tillfalla staten. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås att advokater och advokatbolag ska lämna de uppgifter till som behövs för prövning av ingripande mot advokater och advokatbolag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. I fråga om ingripande genom beslut om sanktionsavgift mot advokater anser att ett sådant ingripande – på motsvarande sätt som ett ingripande mot personer i advokatbolags ledning – ska förutsätta att en advokats överträdelse av penningtvättslagen är allvarlig, upprepad eller systematisk och att advokaten uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen, eftersom förslaget är av straffrättslig natur och kommer i konflikt med advokatens rättsstatliga roll. Samfundet anför att förslaget innebär att förutsättningarna för sanktionsavgift mot advokater kommer att variera, beroende på om det är en advokat eller ett advokatbolag som har överträtt penningtvättslagen (och en advokat ingår i advokatbolagets ledning). i anser att alla beslut om varning ska överlämnas till för prövning. I fråga om valet av förvaltningsmyndighet godtar i i och för sig att den ges den tillkommande verksamheten men anser att frågan bör utredas vidare. anser dessutom att myndigheten ska kunna genomföra platsundersökning. Skälen för regeringens förslag Ingripande mot advokatbolag genom beslut om uttalande, erinran och varning Enligt artikel 59.2 a–c i det fjärde penningtvättsdirektivet ska medlemsstaterna se till att verksamhetsutövare kan vara föremål för disciplinära åtgärder i form av ett offentligt meddelande med uppgift om verksamhetsutövare och överträdelsens karaktär, en anmodan om att verksamhetsutövaren ska upphöra med sitt agerande och inte upprepa detta och en återkallelse av auktorisationen, om verksamhetsutövaren är föremål för auktorisation. Artikel 59.2 a–c i direktivet har genomförts i 8 kap. 7 § såvitt avser advokater. Bestämmelsen innebär t.ex. att kan ingripa mot en advokat genom beslut om uttalande, erinran, varning, varning i förening med en straffavgift på högst och uteslutning ur samfundet vid överträdelser av god advokatsed, inbegripet penningtvättslagen. I avsnitt 6 föreslås att det uttryckligen ska anges i lag att ska utöva tillsyn över att advokatbolag fullgör sina skyldigheter enligt penningtvättslagen. För att genomföra direktivet i fråga om advokater och advokatbolag bör få ingripa också mot ett advokatbolag genom beslut om uttalande, erinran eller varning vid överträdelser av penningtvättslagen. Det finns inte något behov av ingripande 2018/19:125 i form av beslut om uteslutning, eftersom ett advokatbolag inte kan vara ledamot i . Ingripande mot advokater, advokatbolag och personer i advokatbolags ledning genom beslut om sanktionsavgift och tillfälligt förbud att ingå i advokatbolags ledning Enligt artiklarna 58.3 och 59.2 d och e i det fjärde penningtvättsdirektivet ska medlemsstaterna se till att verksamhetsutövare kan meddelas sanktionsavgift. Om verksamhetsutövaren är en juridisk person ska dessutom personer i dess ledning kunna meddelas sanktionsavgift och ett tillfälligt förbud att ha en sådan position. Sanktionsavgiften ska vara minst två gånger den vinst som har erhållits genom överträdelsen, om det går att fastställa denna vinst, eller . Artiklarna 58.3 och 59.2 d och e i direktivet har genomförts i 7 kap. 11, 12, 14 och 15 §§ penningtvättslagen såvitt avser verksamhetsutövare som inte omfattas av någon särskild rörelselag, inbegripet oberoende jurister. Vid överträdelse av penningtvättslagen som inte är ringa får tillsynsmyndigheten ingripa mot en verksamhetsutövare genom beslut om sanktionsavgift (7 kap. 11 § penningtvättslagen). Om verksamhetsutövaren är en juridisk person, får myndigheten ingripa mot någon som ingår i verksamhetsutövarens styrelse, är dess verkställande direktör eller på motsvarande sätt företräder verksamhetsutövaren, eller är ersättare för någon av dem, om verksamhetsutövaren har befunnits ansvarig för en överträdelse av penningtvättslagen genom beslut om sanktionsavgift och tillfälligt förbud att upprätthålla en sådan funktion (7 kap. 12 § penningtvättslagen). Sanktionsavgiften ska som högst fastställas till det högsta av 1) två gånger den vinst som verksamhetsutövaren gjort till följd av överträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller 2) ett belopp i kronor motsvarande . En advokat som åsidosätter sina plikter som advokat får meddelas en varning eller erinran. En advokat som tilldelas en varning får också tilldelas en straffavgift på högst (8 kap. 7 § ). En straffavgift av den storleken uppfyller inte kraven på en sanktionsavgift enligt direktivet. Advokater bör därför kunna meddelas en sanktionsavgift i stället för en straffavgift till den del varningen avser en överträdelse av penningtvättslagen. För att uppfylla kraven i direktivet bör även ett advokatbolag och personer i ett advokatbolags ledning kunna påföras en sanktionsavgift. Om ett advokatbolag har meddelats en varning för en överträdelse av penningtvättslagen bör därför även bolaget och en person som ingår i bolagets styrelse, är dess verkställande direktör eller på motsvarande sätt företräder advokatbolaget, eller är ersättare för någon av dem, kunna påföras en sanktionsavgift. Sanktionsavgiften bör kunna fastställas till samma belopp som beträffande verksamhetsutövare som inte omfattas av någon särskild rörelselag. Direktivet kräver även att det ska vara möjligt att besluta om ett tillfälligt förbud att ingå i ett advokatbolags ledning. Det finns en möjlighet att hindra att personer som har överträtt penningtvättsregelverket ingår i ett advokatbolags ledning genom bestämmelserna i om uteslutande ur och genom att det krävs med- givande från för att en person som inte är advokat ska få vara delägare eller verkställande direktör i ett advokatbolag (8 kap. 4 och 7 §§ och avsnitt 7.5 i vägledande regler om god advokatsed). Någon möjlighet att besluta om ett tillfälligt förbud att ingå i ett advokatbolags ledning finns dock inte. På samma sätt som gäller för övriga verksamhetsutövare som inte omfattas av någon särskild rörelselag, inbegripet oberoende jurister, bör det vara möjligt att ingripa mot en person som ingår i ett advokatbolags ledning genom ett beslut att personen i ledningen , lägst och högst , inte får upprätthålla en sådan funktion hos ett advokatbolag. Ett sådant ingripande mot personer i ett advokatbolags ledning bör – på motsvarande sätt som en sanktionsavgift för ett advokatbolag – förutsätta att advokatbolaget har meddelats en varning för en överträdelse av penningtvättslagen. Vid ingripande enligt penningtvättslagen mot en fysisk person krävs att personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen (7 kap. 11 och 12 §§ penningtvättslagen). Detta gäller emellertid inte ett ingripande mot en revisor eller en fastighetsmäklare (32 b och 32 k §§ revisorslagen och 29 a § fastighetsmäklarlagen [2011:666]). Denna skillnad har att göra med frågan om huruvida ett ingripande är att anse som ett straff i den mening som avses i europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () eller inte. Vid införandet av sanktionsavgifter i revisorslagen uttalade regeringen att sanktionsavgifter mot revisorer inte kan anses utgöra ett straff i den mening som avses i , eftersom de inte kan omvandlas till en frihetsberövande påföljd och då de beslutas inom ramen för ett disciplinförfarande som syftar till att upprätthålla förtroendet för ett reglerat yrke. Åtgärden riktar sig därmed inte till allmänheten eller en större krets personer, utan till en väldefinierad yrkeskår bestående av högutbildade personer som av fri vilja har underkastat sig den tillsyn som följer med rätten att utöva revisorsyrket (prop. 2015/16:162 s. 150 f.). När storleken på sanktionsavgifterna höjdes för revisorerna och det infördes en möjlighet att besluta om sanktionsavgifter mot fastighetsmäklare vid en överträdelse av penningtvättslagen gjordes samma bedömning (prop. 2016/17:173 s. 414 f. och 427). När ingripandemöjligheter mot fysiska personer som är verksamhetsutövare eller ingår i ledningen för en juridisk person som är verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen infördes konstaterade regeringen att det föreligger betydande skillnader mellan, å ena sidan, revisorer och, å andra sidan, andra fysiska personer som är verksamhetsutövare eller ingår i ledningen för en juridisk person som är verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen. Det bedömdes därför troligt att beslut om sanktionsavgift mot den senare kategorin är att anse som straff i mening. Av det skälet och då det är fråga om en mycket ingripande åtgärd infördes ett krav på att personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen som förutsättning för ingripande genom beslut om sanktionsavgift och tillfälligt förbud att ingå i ledningen för en juridisk person som är verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen (prop. 2016/17:173 s. 406 och 408). Av samma skäl uppställdes ett sådant subjektivt rekvisit som förutsättning för ingripande mot andra ledningspersoner än revisorer i registrerade revisionsbolag (samma prop. s. 426). 2018/19:125 En advokat, dvs. en fysisk person som är ledamot av , är föremål för ett auktorisationsförfarande med stränga kunskapskrav (8 kap. 1 § ). Till ledamot av får som huvudregel den antas som 1) har hemvist i eller i en annan stat inom Europeiska unionen, Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i , 2) har avlagt de kunskapsprov som är föreskrivna för behörighet till domarämbete, 3) har genomgått för advokatverksamhet erforderlig praktisk och teoretisk utbildning, 4) har gjort sig känd för redbarhet och 5) även i övrigt bedöms lämplig att utöva advokatverksamhet (8 kap. 2 § ). En sanktionsavgift mot en advokat kommer inte att kunna omvandlas till en frihetsberövande påföljd. Den kommer att riktas mot en väldefinierad yrkeskår bestående av personer med hög utbildning och beslutas inom ramen för ett disciplinförfarande som syftar till att upprätthålla förtroendet för ett reglerat yrke. Advokater har vidare frivilligt underkastat sig den tillsyn och disciplinära ingripanden som följer av att vara ledamot av . På samma sätt som när det gäller revisorer och fastighetsmäklare kan en sanktionsavgift mot en advokat för en överträdelse av penningtvättslagen därför inte anses utgöra ett straff i den mening som avses i . Regeringen anser därför till skillnad från att en sanktionsavgift mot en advokat – i likhet med vad som gäller för revisorer och fastighetsmäklare – inte bör förutsätta att advokaten uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen. Vid ingripande enligt penningtvättslagen mot en fysisk person och vid ingripande mot andra ledningspersoner än revisorer i registrerade revisionsbolag finns utöver ett subjektivt rekvisit även ett krav på att överträdelsen ska vara allvarlig, upprepad eller systematisk (7 kap. 11 och 12 §§ penningtvättslagen och 32 j § revisorslagen). I de situationer när det inte finns några subjektiva rekvisit för ett ingripande, dvs. ingripanden mot juridiska personer och ingripanden mot sådana fysiska personer där sanktionsavgiften inte har bedömts utgöra ett straff i mening, finns i stället en nedre gräns för sanktionsbeloppet om för att markera att överträdelsen måste vara av en viss dignitet för att ett ingripande ska få ske (29 a § fastighetsmäklarlagen, 32 b § revisorslagen och 7 kap. 14 § penningtvättslagen). En sådan nedre beloppsgräns bör därför gälla sanktionsavgiften för advokater och advokatbolag. Eftersom en verkställande direktör i ett advokatbolag inte behöver vara advokat bör ett ingripande mot personer i ett advokatbolags ledning, i likhet med vad som gäller för verksamhetsutövare som inte omfattas av någon särskild rörelselag och av samma skäl, däremot förutsätta att advokatbolagets överträdelse av penningtvättslagen är allvarlig, upprepad eller systematisk och att personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen. framhåller innebär det att en advokat kan vara föremål för ingripande genom ett beslut om sanktionsavgift i egenskap av advokat (vid advokatens överträdelse av penningtvättslagen) eller i egenskap av person i advokatbolags ledning (vid advokatbolagets överträdelse av penningtvättslagen). Hur ansvaret för att fullgöra skyldigheterna enligt penningtvättslagen ska fördelas mellan en advokat och ett advokatbolag regleras i 2 kap. 16 § penningtvättslagen. Enligt bestämmelsen ska vissa krav enligt penningtvättslagen gälla advokatbolaget i stället för advokaten när en advokat driver sin verksamhet som anställd hos ett advokatbolag. I propositionen föreslås att en varning vid en överträdelse av penningtvättslagen ska kunna förenas med en sanktionsavgift. Sanktionsavgiften ska som högst fastställas till det högsta av två gånger den vinst som verksamhetsutövaren gjort till följd av överträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller ett belopp i kronor motsvarande . utövar tillsyn över advokater och advokatbolag. ska tillvarata deras intressen i olika avseenden. För att de och allmänheten ska ha förtroende för krävs att det föreligger en balans mellan dessa roller. skulle ges möjlighet att ingripa mot advokater och advokatbolag genom beslut om så höga sanktionsavgifter som föreslås riskerar det att rubba den balansen. Regeringen anser därför, i likhet med remissinstanserna, att den mest lämpliga ordningen är att det är en myndighet som ges befogenhet att besluta om ingripande mot advokater, advokatbolag och personer i advokatbolags ledning genom beslut om sanktionsavgift och tillfälligt förbud att ingå i ett advokatbolags ledning. i anser att alla beslut om varning ska överlämnas till myndigheten för prövning. Regeringen anser däremot att bör göra en bedömning av om det finns skäl att överväga ett ingripande genom en sanktionsavgift eller ett tillfälligt förbud att ingå i ett advokatbolags ledning och att bör lämna över frågan till myndigheten först om samfundet finner att så är fallet. En sådan ordning innebär att man undviker en onödig myndighetsprövning av ärenden i vilka det är uppenbart att en varning är en tillräcklig åtgärd. Den myndighet som, efter överlämnande av , ska få besluta om ingripande mot advokater och advokatbolag bör vara en myndighet som har byggt upp kunskap om penningtvätt och finansiering av terrorism. (advokater och advokatbolag) utövar sju myndigheter tillsyn över att verksamhetsutövare fullgör sina skyldigheter enligt penningtvättslagen: –Fastighetsmäklarinspektionen (fastighetsmäklare), –(företag som driver finansiell verksamhet), –Spelinspektionen (företag som driver spelverksamhet), –(revisorer och registrerade revisionsbolag), och –länsstyrelserna i , och län (övriga verksamhetsutövare). Fyra av myndigheterna (Fastighetsmäklarinspektionen, , och ) utövar tillsyn över de verksamhetsutövare som omfattas av den ordinarie tillsynsverksamheten medan tre av myndigheterna – de tre länsstyrelserna – utövar tillsyn över de verksamhetsutövare som inte omfattas av någon särskild rörelselag. De tre länsstyrelserna har utövat tillsyn över verksamhetsutövare som inte omfattas av någon särskild rörelselag och har byggt upp kunskap om mycket vitt skilda verksamhetsutövare, inbegripet oberoende jurister. Regeringen anser därför, i likhet med t.ex. , 2018/19:125 Fastighetsmäklarinspektionen, , Justitiekanslern, i län, i , i och , att det är länsstyrelserna som bör ges uppgiften att ingripa mot advokater och advokatbolag genom beslut om sanktionsavgift och tillfälligt förbud att ingå i advokatbolags ledning. Det kan antas att antalet ärenden om ingripanden mot advokater och advokatbolag kommer att vara mycket begränsat. För att det ska kunna byggas upp nödvändig kompetens på det aktuella området anser regeringen – i likhet med remissinstanserna – att verksamheten bör koncentreras till en av länsstyrelserna. har sitt säte i och ett stort antal av advokater och advokatbolag driver sin verksamhet i . Av det skälet bör det vara i som, efter överlämnande av , ska kunna ingripa mot advokater och advokatbolag genom beslut om sanktionsavgift eller tillfälligt förbud att ingå i advokatbolags ledning. När det gäller handläggningen av ett ärende hos ska en myndighet enligt bestämmelsen om utredningsansvar i förvaltningslagen (2017:900) se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver (23 § första stycket). En enskild part som inleder ett ärende ska medverka genom att så långt som möjligt ge in den utredning som parten vill åberopa till stöd för sin framställning (andra stycket). Om det behövs ska myndigheten genom frågor och påpekanden verka för att parten förtydligar eller kompletterar framställningen (tredje stycket). Bestämmelsen i 23 § första stycket förvaltningslagen kommer att gälla vid handläggningen av ett ärende hos . Ett ärende hos kommer att inledas genom att – utan eget yttrande – överlämnar den aktuella frågan till prövning men samfundet kommer inte att vara part i ärendet hos . Det innebär att bestämmelserna i 23 § andra och tredje styckena förvaltningslagen inte kommer att gälla vid handläggningen av ett ärende hos . Regeringen anser därför att det bör införas en särskild bestämmelse om att bör lämna de uppgifter till som behövs för prövningen. En advokat är skyldig att lämna de uppgifter till samfundet som behövs för tillsynen (8 kap. 6 § ). I förvaltningslagen finns också bestämmelser om kommunikation (25 §). Det innebär att en myndighet, innan den fattar ett beslut i ett ärende och om det inte är uppenbart obehövligt, ska underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. Bestämmelsen i 25 § förvaltningslagen kommer att gälla vid handläggningen av ett ärende hos . Regeringen anser att bestämmelserna i 8 kap. 6 § och 23 och 25 §§ förvaltningslagen tillsammans med den föreslagna bestämmelsen om att ska lämna de uppgifter till som behövs för prövningen är tillräckliga för prövning och att det därmed inte också bör införas en bestämmelse om att advokater eller advokatbolag ska vara skyldiga att lämna de uppgifter som behövs för prövning. – inte – utövar tillsyn över advokater . 2018/19:125 och advokatbolag. Det innebär att prövning i huvudsak kommer att grundas på beslut om varning. Regeringen anser därför – till skillnad från i – att inte behöver kunna genomföra platsundersökningar hos en advokat eller ett advokatbolag. 7.2Val av ingripande och processuella frågor Regeringens förslag: Vid valet av ingripande vid en överträdelse av penningtvättslagen ska hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. Särskild hänsyn ska tas till skador som har uppstått och graden av ansvar. I försvårande riktning ska det beaktas om advokaten eller advokatbolaget har begått en överträdelse eller om personen i advokatbolagets ledning tidigare orsakat en sådan överträdelse. I förmildrande riktning ska det beaktas om den som ingripandet gäller i väsentlig utsträckning genom ett aktivt samarbete har underlättat utredning och snabbt upphört med överträdelsen eller snabbt verkat för att överträdelsen ska upphöra, sedan den anmälts till eller påtalats av samfundet. När sanktionsavgiften fastställs ska särskild hänsyn tas till dessa omständigheter samt till den berördes finansiella ställning och, om det går att fastställa, den vinst som gjorts till följd av överträdelsen. Frågor om ingripande mot personer i advokatbolags ledning ska prövas genom sanktionsföreläggande. Ett beslut om sanktionsavgift ska verkställas inom och en sanktionsavgift som har beslutats ska falla bort i den utsträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet fick laga kraft eller sanktionsföreläggandet godkändes. beslut om ingripande genom beslut om sanktionsavgift och tillfälligt förbud att ingå i advokatbolags ledning ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Beslut om att meddela ett sanktionsföreläggande ska inte få överklagas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 60.4 i det fjärde penningtvättsdirektivet ska medlemsstaterna se till att den som fastställer typen av och nivån på administrativa sanktioner eller åtgärder beaktar alla relevanta omständigheter. Artikel 60.4 i direktivet har genomförts i 7 kap. 13 och 16 §§ penningtvättslagen såvitt avser verksamhetsutövare som inte omfattas av någon särskild rörelselag, inbegripet oberoende jurister. Vid val av ingripande ska hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått, varvid särskild hänsyn ska tas till skador som har uppstått och graden av ansvar. I försvårande riktning ska det beaktas om verksamhetsutövaren har begått en överträdelse eller om den fysiska personen i verk- 2018/19:125 samhetsutövarens ledning tidigare orsakat en sådan överträdelse. mildrande riktning ska det beaktas om verksamhetsutövaren eller den fysiska personen i verksamhetsutövarens ledning i väsentlig utsträckning genom ett aktivt samarbete har underlättat tillsynsmyndighetens utredning och om verksamhetsutövaren snabbt upphört med överträdelsen eller den fysiska personen i verksamhetsutövarens ledning snabbt verkat för att överträdelsen ska upphöra, sedan den anmälts till eller påtalats av tillsyns- myndigheten (7 kap. 13 § penningtvättslagen). ställs ska särskild hänsyn tas till dessa omständigheter samt till den juri- diska eller fysiska personens finansiella ställning och, om det går att fast- ställa, den vinst som gjorts till följd av överträdelsen (7 kap. 16 § penning- I avsnitt 7.1 föreslås att ingripanden mot advokater och advokatbolag vid överträdelser av penningtvättslagen ska kunna göras av Advokatsam- fundet och i . För att genomföra direktivet i fråga om advokater och advokatbolag bör det som gäller enligt 7 kap. 13 § penningtvättslagen gälla vid val av ingripande mot advokater och advokat- bolag vid överträdelser av penningtvättslagen. Vid fastställandet av sank- tionsavgiftens storlek bör dessutom det som gäller enligt 7 kap. 16 § pen- I avsnitt 7.1 föreslås vidare att ingripande mot personer i advokatbolags ledning ska förutsätta att advokatbolagets överträdelse av penningtvätts- lagen är allvarlig, upprepad eller systematisk och att personen i fråga upp- såtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen. melser med sådant innehåll infördes i 7 kap. penningtvättslagen och 32 l § revisorslagen bedömde regeringen att sådana ingripanden av rättssäker-