prop · H603128 · 2019-05-09 00:00:00 — skriva att medborgarskap ska förvärvas av barn födda inom dess terri- torium som inte vid födelsen förvärvar annat medborgarskap. om sådant medborgarskap får göras beroende av legalt och varaktigt hem- vist inom statens territorium av högst innan ansökan gjordes (artikel 6.2). I FN:s konvention om begränsning av stats- löshet (SÖ 1969:12) återfinns motsvarande bestämmelse. Av artikel 1 i den konventionen framgår att en konventionsstat ska bevilja medborgar- skap till en person som är född på dess territorium, om han eller hon annars skulle bli statslös. Enligt bestämmelsen får konventionsstaten bl.a. upp- ställa villkor om att personen ska ha varit stadigvarande bosatt på statens territorium som inte överstiger före ansökan ska enligt den sistnämnda konventionen finnas som inte får börja senare än och inte upphöra tidigare än vid en ålder . har tillträtt båda dessa konventioner. Som nämns i avsnitt 5.2 är innehav av permanent uppehållstillstånd som regel ett krav för att en person ska beviljas svenskt medborgarskap (se t.ex. 6 och 8 §§ lagen [2001:82] om svenskt medborgarskap). detta lagstiftningsprojekt saknas förutsättningar för att överväga en ändring av detta krav. Mot bakgrund av de krav som ställs upp i de två konventionerna bör därför en utlänning som har fötts i , som sedan födelsen är statslös och som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen eller ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd enligt samma lag, och som ska beviljas ett nytt sådant tillstånd, i stället kunna beviljas ett permanent uppehållstillstånd efter viss tids hem- Ett permanent uppehållstillstånd bör kunna beviljas om utlänningen har haft hemvist här i landet och eller under sammanlagt och . På så sätt ges Migrations- verket en möjlighet att hantera ansökan om permanent uppehållstillstånd innan en ansökan om medborgarskap ska kunna göras enligt konven- Ett permanent uppehållstillstånd bör kunna beviljas fram till dess att utlänningen fyller . Den föreslagna bestämmelsen bör inte utgöra någon självständig grund för uppehållstillstånd utan endast möjliggöra att ett permanent uppehållstillstånd i vissa situationer kan ges i stället för ett Utöver det fall som nämns ovan, när utlänningen ansöker om ett nytt uppehållstillstånd, kan det finnas fall när hemvistkravet är uppfyllt under Det bör därför införas en möjlighet för en utlänning som har ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt samma lag att ansöka om att giltighetstiden för tillståndet ska omprövas och att han eller hon ska ges ett permanent uppehållstillstånd. Utöver de villkor som gäller när utlänningen ansöker om ett nytt uppehållstillstånd bör ett villkor för att ges ett permanent uppehållstillstånd i detta fall vara att förutsättningarna för det tidigare beviljade uppehållstillståndet kvarstår. inte kvarstår bör ansökan om omprövning av giltighetstiden avslås. Några remissinstanser, bl.a. , ifrågasätter om den föreslagna bestämmelsen är i linje med och pekar bl.a. på artikel 7 i konventionen där det anges att barn från födelsen ska ha rätt att förvärva ett medborgarskap. I artikeln anges även att konventionsstaterna ska säkerställa genomförandet av denna rättighet i enlighet med sin nationella lagstiftning och sina åtaganden enligt tillämpliga internationella instrument på detta område, särskilt i de fall då barnet annars skulle vara statslöst. Som framgår ovan har den föreslagna bestämmelsen om permanent uppehållstillstånd sin bakgrund i åtaganden enligt FN:s konvention om begränsning av statslöshet och den europeiska konventionen om medborgarskap. Av båda dessa konventioner framgår att konventionsstaterna ska se till att statslösa barn som föds inom dess territorium kan förvärva medborgarskap i staten antingen vid födelsen eller efter en viss tids hemvist i staten. Regeringen delar därmed uppfattning att förslaget är i linje med internationella konventionsåtaganden. Kammarrätten i , och tar upp frågan om längden på familjemedlemmarnas uppehållstillstånd. Utgångspunkten är att en familj ska hållas samman. Det är dock inte alltid nödvändigt att familjemedlemmar beviljas uppehållstillstånd med samma längd, vilket framgår av t.ex. det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Hur frågan om längden på familjemedlemmarnas uppehållstillstånd ska hanteras beror på omständigheterna i det enskilda fallet och är en fråga för i första hand att bedöma. anser att nuvarande utformning av 17 § den tillfälliga lagen ställer ett orimligt krav på att personer måste ha genomfört en gymnasieutbildning för att komma i fråga för ett permanent uppehållstillstånd. Regeringen anser dock att det är viktigt att studier uppmuntras och att den tidigare beslutade åldersgränsen inte bör ändras. har även, liksom , synpunkter på 18 § den tillfälliga lagen och menar bl.a. att den inte uppfyllt sitt syfte att möjliggöra permanent uppehållstillstånd för mycket sjuka barn och tar bl.a. upp situationen för barn med uppgivenhetssyndrom. Som regeringen anförde i samband med införandet av den tillfälliga lagen ska en sammanvägd bedömning göras av barnets situation och omständigheterna i det enskilda fallet. Portalparagrafen i 1 kap. 10 § UtlL om barnets bästa ska också beaktas vid prövningen enligt 18 § den tillfälliga lagen (jfr prop. 2015/16:174 s. 63). Av förarbetena framgår också att sådana synnerligen ömmande omständigheter som kan föranleda att ett barn kan beviljas permanent uppehållstillstånd kan föreligga om barnet har ett varaktigt nedsatt hälsotillstånd till följd av exempelvis trauma eller tortyrskador eller p.g.a. att det blivit utsatt för människohandel (prop. s.63–64). Enligt regeringens uppfattning är bestämmelsen ändamålsenligt utformad. Sammanfattningsvis bör det enligt regeringens bedömning, utöver förslaget ovan, inte göras några ändringar i den tillfälliga lagens bestämmelser om permanent uppehållstillstånd. Förslaget i detta avsnitt föranleder följdändringar i vissa bestämmelser i den tillfälliga lagen (bl.a. i 5 och 12 §§). 2018/19:128 6 Behov av följdändringar i andra lagar Regeringens förslag: Lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå ska träda i kraft och upphöra att gälla , med undantag för bestämmelserna i 1, 1 a, 2 och 3 §§ som ska upphöra att gälla och bestämmelsen i 4 § som ska upphöra att gälla . Även punkten 3 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till samma lag ska justeras. De upplysningsbestämmelser som finns i utlänningslagen och som hänvisar till bestämmelser i den tillfälliga lagen och i lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå ska justeras när det gäller datumen för bestämmelsernas ikraftträdande och upphörande. Justeringar ska även göras i utlänningslagens upplysningsbestämmelser med anledning av förslaget om ändringar i den tillfälliga lagen gällande möjligheten till familjeåterförening för alternativt skyddsbehövande. Utkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inga synpunkter på avstyrker förslaget att skjuta fram giltighetstiden för lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå medan bl.a. anser att det är viktigt att skjuta fram den lagens giltighetstid vid en förlängning av den tillfälliga lagen. och Kommuner och Landsting (SKL) anser att det finns behov av att se över vissa delar av lagen (1994:137) om mottagande för asylsökande m.fl. SKL pekar även på behovet av en översyn av regelverket för folkbokföring. Skälen för regeringens förslag Lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå Lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå innehåller tidsbegränsade bestämmelser som innebär att det fortsatt finns möjligheter att beviljas bl.a. uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå, uppehållstillstånd för fortsatta studier, uppehållstillstånd efter fullföljd utbildning och permanent uppehållstillstånd vid försörjning efter att den tillfälliga lagen upphört att gälla. Lagen träder i kraft , dvs. som den tillfälliga lagen upphör att gälla, och upphör att gälla . Vissa av bestämmelserna (1, 2–4 §§) upphör emellertid att gälla (se lagen [2017:354] om ändring i lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå och lagen [2017:355] om ändring i lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå). Med anledning av förslaget att den tillfälliga lagen ska fortsätta att gälla till och med anser regeringen, till skillnad från , att giltighetstiden för lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå bör skjutas fram . Motsvarande justeringar bör göras i punkten 3 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna samt gällande giltighetstiden för bestämmelserna om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå, uppehållstillstånd för fortsatta studier, uppehållstillstånd efter full- Prop. 2018/19:128 följd utbildning (1, 2–3 §§) och permanent uppehållstillstånd (4 §). finns en särskild bestämmelse om uppehållstillstånd för studier på nationellt program eller motsvarande för en utlänning som har fullföljt en sammanhållen yrkesutbildning inom komvux eller särvux eller motsvarande utbildning inom ramen för ett introduktionsprogram i gymnasieskolan före (1 a §). Bestämmelsen hänför sig i sin helhet till 1 § och bör därför upphöra att gälla (jfr bet. 2017/18:FiU49 s. 26). Justeringar bör därför göras även i denna del. Utlänningslagen innehåller flera upplysningsbestämmelser som hänvisar till giltighetstiden för den tillfälliga lagen och lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå. Eftersom det nu föreslås ändringar i giltighetstiden för den tillfälliga lagen och lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå bör dessa bestämmelser justeras vad gäller datum för ikraftträdande och upphörande. Följdändringar behöver även göras i utlänningslagen med anledning av förslaget om ändringar i den tillfälliga lagen gällande möjligheten till familjeåterförening för alternativt skyddsbehövande. och anser att det finns ett behov av att se över vissa delar av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. och tydliggöra ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Anledningen till detta är bl.a. att vissa kategorier av sökande som bor på anläggningsboende får bo kvar där även efter att de har beviljats uppehållstillstånd och att de i sådant fall fortsätter att omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. med rätt till bistånd. Regeringen ser inte anledning att inom ramen för detta lagstiftningsprojekt vidta några åtgärder med anledning av de synpunkter som och framför i denna del. Regeringen anser inte att det är nödvändigt att se över regelverket om folkbokföring. Regeringens förslag: Ändringarna i den tillfälliga lagen och i utlänningslagen ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångs- Utkastets förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag och bedömning: De föreslagna ändringarna i den tillfälliga lagen och utlänningslagen är en följd av förslaget om att den tillfälliga lagen ska fortsätta gälla även efter den 19 2018/19:128 juli 2019. De nu föreslagna ändringarna bör därför träda i kraft . Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. Kostnader och andra konsekvenser Regeringens bedömning: Förslagen bedöms medföra att statens kostnader för asylprövning, mottagande av asylsökande och prövning i anknytningsärenden minskar jämfört med om förslagen inte genomförs. Även kostnaderna för den statliga ersättningen till kommuner och landsting för mottagande av nyanlända och för Arbetsförmedlingens etableringsinsatser bedöms minska . 2019–2021 bedöms dock förslagen medföra att statens utgifter för ersättning till kommuner och landsting för mottagande av nyanlända och för Arbetsförmedlingens etableringsinsatser sammantaget ökar. Förslagen medför inga nya åtaganden som innebär att den kommunala finansieringsprincipen behöver tillämpas. Utkastets bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätterna i , , och samt kommun, har synpunkter på konsekvensanalysen och anser att den är bristfällig. ningsrätten i anför att de omprövningar som behöver göras, och de mer komplicerade bedömningar den tillfälliga lagen innebär, leder till ökade kostnader för domstolarna. Kammarrätten i anser att förslagen kommer att innebära en ökad arbetsbelastning för migrations- domstolarna och att det saknas en närmare analys av hur förändringen gällande begränsningarna av möjligheten att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning kan komma att påverka tillströmningen av ärenden. anför att en förlängning av den tillfälliga lagen kommer att medföra en ökad komplexitet i prövningen vilket i olika avseenden kan medföra en mer resurskrävande prövning. förslagen kommer att medföra en ökad administrativ börda för myndig- heten då denna är större i ärenden som berör personer med tillfälliga uppehållstillstånd än med permanenta uppehållstillstånd. anför att den tillfälliga lagen inneburit administra- tivt merarbete för myndigheten men att tillämpningen av lagen har Den utökade rätten till familjeåterförening kommer dock att innebära fler ärenden och därmed ökade administrativa kostnader. saden i anför att förslaget om lättnader i familjeåterförening sannolikt kommer att medföra en viss ökning av antalet ansökningar men att ökningen inte kommer att vara lika stor som om den tillfälliga lagen Ambassaderna i och anför också att arbets- belastningen på ambassaderna kommer att öka, liksom väntetiderna. Kammarrätten i anser att utlandsmyndigheternas arbetsbörda riskerar att öka. , kommun och menar att förslagen kan komma att medföra ökade kostnader för kommunerna. Kommuner och Landsting (SKL) anför bl.a. att förslagen kommer att medföra att fler individer kommer att beviljas uppehållstillstånd i och att vid utformningen av regelverket måste kommunernas och regionernas möjligheter att finansiera och utföra sina åtaganden beaktas. SKL anser vidare att det behövs en uppföljning av vilka konsekvenser den tillfälliga lagen, inklusive reglerna om uppehållstillstånd för studier, har medfört för landets kommuner och regioner. Flera remissinstanser, bl.a. asylsökande och flyktingar, Rädda barnen, , Svenska Röda Korset, och vid universitet, är kritiska till barnkonsekvensanalysen. anser att lagförslagen totalt sett stärker barnens rättigheter. Skälen för regeringens bedömning Tillsammans med ett antal andra åtgärder, såsom gränskontroller i och , bedöms den tillfälliga lagen ha bidragit till att antalet personer som söker asyl i har minskat. I vilken utsträckning som varje åtgärd, ensam eller i förening med andra åtgärder, har påverkat antalet asylsökande kan inte med säkerhet fastställas. En återgång till den ordning som gällde innan den tillfälliga lagen infördes kommer dock med allra största sannolikhet att leda till att antalet asylsökande i ökar medan en förlängning av den tillfälliga lagen bedöms leda till att utvecklingen av antalet asylsökande och framåt i stort kommer att ligga i nivå med Regeringen anser därmed, i likhet med , att en förlängd giltighet av den tillfälliga lagen kommer att bidra till att antalet asylsökande i minskar jämfört med vad som skulle vara fallet vid en återgång till de regler i utlänningslagen som gällde Förslagen i propositionen innebär bl.a. att uppehållstillstånd till skyddsbehövande som huvudregel fortsatt ska vara tidsbegränsade. Antalet ärenden om förlängning av uppehållstillstånd kommer därmed att öka i viss mån jämfört med en återgång till utlänningslagens regler med Med undantag för förslaget i avsnitt 5.6 om permanent uppehållstillstånd för statslösa utlänningar som har fötts i , som inte bedöms beröra en stor grupp, innebär dock förslagen inte att några nya moment införs i asylprövningen jämfört med vad som gäller anför att en förlängning av den tillfälliga lagen kommer att medföra en ökad komplexitet i prövningen. tande av detta bedömer dock regeringen att förslagen sammantaget medför en minskad arbetsbörda för i asylprövningen jämfört med en återgång till utlänningslagens regelverk. Ett minskat antal asyl- sökande innebär vidare att antalet inskrivna personer i mottagnings- systemet bedöms minska. Förslagen bör därför sammanfattningsvis leda till minskade kostnader för såväl asylprövningen som för mottagandet av asylsökande jämfört med vad som skulle bli fallet om förslagen inte Minskningen av antalet asylsökande bedöms även leda till att anhörig- I avsnitt 5.4 föreslås emellertid att alternativt skyddsbehövande nu ska få samma rätt till familjeåterförening som 2018/19:128 flyktingar och att de alternativt skyddsbehövande som inte har haft rätt till familjeåterförening under vissa förutsättningar ska undantas från försörjningskravet om ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknyt- ning görs från det att lagändringarna träder i kraft. Denna tidsfrist kan medföra ett tillfälligt högt tryck på utlandsmyndig- heterna, vilket också påtalas av Ambassaderna i , och samt Kammarrätten i . Regeringen anser dock, i likhet med Ambassaden i , att jämfört med vad som skulle vara fallet vid en återgång till utlänningslagens regler bör förslagen leda till att utlands- myndigheterna och får färre anknytningsärenden att Detta medför en minskning av kostnaderna. vis bedömer därför regeringen att förslagen leder till att statens kostnader för prövning i anknytningsärenden minskar jämfört med vad som skulle bli fallet om förslagen inte genomförs. Förlängningen av den tillfälliga lagen innebär att regelverket om uppe- hållstillstånd för gymnasiestudier kommer att gälla under ytterligare två Förslagen i avsnitt 6 om följdändringar i bl.a. lagen om uppehållstill- stånd för studerande på gymnasial nivå innebär vidare att den lagens ikraftträdande och upphörande skjuts fram . Det kan få till följd att vissa individer får en möjlighet att ansöka om uppehållstillstånd för gymnasiestudier än vad som hade gällt annars. innebär dock inte att det görs någon utvidgning av grunderna för uppe- hållstillstånd för gymnasiestudier. När det gäller domstolarna gör regeringen bedömningen att jämfört med vad som skulle vara fallet vid en återgång till de regler i utlänningslagen som gällde tidigare bör förslagen i propositionen sammantaget leda till en Sammantaget bedöms förslagen innebära att statens utgifter inom utgiftsområde 8 Migration kommer att minska med ca 2019, ca 2020 och ca 2021 jämfört med en återgång till utlänningslagens regler. Förslagen i propositionen kommer att påverka även andra myndigheter än , domstolarna och utlandsmyndigheterna. begränsade uppehållstillstånd innebär att , Centrala kommer att behöva kontrollera om den enskilde har rätt till förmåner vid kommer likaså fortsatt att behöva besvara för- frågningar angående arbetsgivares underrättelser till med anledning av bestämmelsen om permanent uppehållstillstånd vid försörj- Den ökade arbetsbördan för dessa bedöms dock, även med beaktande av vad och anför, i jämförelse med om den tillfälliga lagen upphör att gälla vara marginell och kan hanteras inom ram. Förslagen bedöms inte medföra några nya obligatoriska åtaganden för kommuner eller landsting och har därmed inte någon inverkan på den kommunala självstyrelsen eller sådana ekonomiska konsekvenser som innebär att den kommunala finansieringsprincipen ska tillämpas. förslagen bedöms innebära att färre beviljas uppehållstillstånd i och kostnaderna för ersättning till kommuner och landsting för mottagande av nyanlända och för Arbetsförmedlingens etableringsinsatser därmed kommer att minska jämfört med vad som skulle vara fallet vid en återgång till de regler i utlänningslagen som gällde tidigare, bedöms statens utgifter för ersättning till kommuner och landsting för mottagande av nyanlända och för Arbetsförmedlingens etableringsinsatser sammantaget att öka –2021. Skälet till den bedömningen är att antalet asylsökande antas minska vilket innebär färre asylärenden för att hantera samt färre inskriva i mottagningssystemet. Resurser kan då omfördelas till övrig verksamhet och antas därmed avgöra fler anknytningsärenden –2021 jämfört med vad som skulle vara fallet vid en återgång till utlänningslagens bestämmelser. Sammantaget beräknas utgifterna inom utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering och utgifterna inom utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv att öka med ca respektive ca –2021. De mindre kostnader som uppstår ryms inom ram. Även med beaktande av den tillfälliga ökning av utgifter som beräknas uppstå inom utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering och inom utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv bedöms statens kostnader –2021 sammantaget att minska jämfört med vad som skulle vara fallet vid en återgång till de regler i utlänningslagen som gällde tidigare. , kommun och anser att förslagen kan komma att medföra ökade kostnader för kommunerna. SKL anför att regeringen, vid utformningen av regelverket, måste beakta kommunernas och regionernas möjligheter att finansiera och utföra sina åtaganden och att ersättningssystemen för flyktingmottagande inte tar kommunernas och regionernas reguljära verksamhet i beaktande. Genom en förlängning av den tillfälliga lagen skapas ett fortsatt andrum för kommunerna genom att det kommer färre antal asylsökande till än vad som hade varit fallet vid en återgång till utlänningslagen. Det kan även nämnas att medel har avsatts till kommunerna. Regeringen har t.ex. beslutat att tillföra medel till kommuner och landsting i form av ett permanent generellt statsbidrag för att ge långsiktiga förutsättningar att utveckla välfärden utifrån lokala behov (prop. 2017/18:1) och tillsatt medel för att förbättra tillgången till vård för att motverka psykisk ohälsa hos barn och unga i gruppen asylsökande och nyanlända. Regeringen gjorde även tillfälliga satsningar riktade mot kommunerna, t.ex. för att ensamkommande unga som väntat på beslut skulle kunna bo kvar i sin vistelsekommun under asylprocessen. Enligt ska konsekvenserna för barn redovisas i alla åtgärder som påverkar barn. I samband med införandet av den tillfälliga lagen anförde regeringen bl.a. följande vad gäller barnrättsperspektivet. Att säkerställa barns rättigheter innebär inte alltid enkla och givna lösningar. Det handlar ytterst om att väga olika intressen mot varandra och i praktiken kan det innebära att göra val och prioriteringar. En jämnare fördelning av asylsökande i EU skapar bättre förutsättningar för att ge ett bra mottagande av de barn som kommer till . Regeringen gjorde bedömningen att förslagen respekterar (prop. 2015/16:174 s. 29). Regeringens analys när det gällde barn mynnade ut i 2018/19:128 att åtgärderna var nödvändiga för att antalet asylsökande skulle kunna hållas på en hanterbar nivå. Regeringen avsåg dock att noga följa konsekvenserna av den tillfälliga lagstiftningen, särskilt för barn och ur ett barnrättsperspektiv (prop. 2015/16:174 s. 70). Regelverket har sedan införandet kompletterats med bestämmelser som ger ungdomar möjlighet till uppehållstillstånd vid gymnasiestudier. införs även en bestämmelse som ger statslösa barn födda i rätt till permanent uppehållstillstånd i vissa fall och alternativt skyddsbehövande ges samma möjligheter till familjeåterförening som flyktingar. Flera åtgärder har alltså vidtagits för att säkerställa att barnens bästa beaktas i så stor utsträckning som är möjligt inom ramen för den restriktivitet som fortsatt ska gälla. Därtill innebär portalparagrafen i 1 kap. 10 § UtlL, som har sin grund i artikel 3 i , att i fall som rör ett barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Det gäller även när ett beslut fattas med stöd av den tillfälliga lagen.