prop · H603133 · 2019-05-28 00:00:00 — Effekten på de offentliga finanserna av de föreslagna regelförändringarna beror i stor utsträckning på hur dessa påverkar den makroekonomiska utvecklingen, och då särskilt arbetsmarknaden. Analysen av effekterna på arbetsmarknaden är utförd i demografiska modell AMOD med basår 2018.3 Antalet personer som är i arbetskraften påverkas dels av att det då inte längre kommer att vara möjligt att ta ut ålderspension , dels av att las-åldern höjs från 67 till . För att bedöma effekten av regeländringarna används som utgångspunkt en ansats där de individer som påverkas antas uppvisa samma beteenden som individer som är yngre, dvs. individer som redan omfattas av motsvarande regler. Den höjda lägsta åldern för uttag av ålderspension, från 61 till , antas således medföra att 61-åringarna (som då kan få ålderspension) ändrar sitt arbetsmarknadsbeteende så att det motsvarar det 3AMOD innehåller utfallsdata från SCB:s arbetskraftsundersökningar () för olika arbetsmarknadsstatus såsom arbetskraft, arbetslöshet och arbetade timmar, fördelade på kön, ålder och geografisk härkomst. Varje kohorts arbetsmarknadsstatus skrivs fram med SCB:s befolkningsprognos (publicerad ). Den demografiskt betingade utvecklingen av respektive arbetsmarknadsvariabel återspeglar därmed både förändringar i befolkningens storlek och sammansättning. 2018/19:133 beteende som 60-åringar uppvisade 2018. Det betyder att 61-åringarna 2020 i stort antas bete sig som 60-åringarna gjorde 2018 vad gäller exempelvis pensionsgrad. Men det antas även att andelen som är sjuka både i och utanför arbetskraften är något högre för 61-åringar jämfört med 60- åringar . Sammantaget innebär förslagen att arbetskraftsdeltagandet, sysselsättningsgraden och antalet arbetade timmar förväntas öka. I bedömningen av effekterna på arbetsmarknaden av den höjda lasåldern antas 67-åringarna 2020 bete sig som 66-åringarna gjorde 2018 med avseende på pensionsgrad. Sammantaget innebär även detta att arbetskraftsdeltagandet och sysselsättningsgraden förväntas öka. Även antalet arbetade timmar förväntas öka, men motverkas till viss del av bland annat högre sannolikhet att vara sjuk bland 67-åringarna jämfört med 66- åringarna. För att få fram effekten av regelförändringarna jämförs beräkningarna med ett scenario utan regeländringar. Antalet sysselsatta i nivå skiljer sig från bedömningen av potentiell sysselsättning som regeringen redovisar i Budgetpropositionen . Siffrorna i tabellen baseras på en demografisk framskrivning med respektive utan pensionsreform. I bedömningen av potentiell sysselsättning som normalt redovisas beaktas även effekter av andra strukturella förändringar. Denna skillnad påverkar dock endast nivån och inte skillnaden mellan de båda scenarierna. Olikheten mellan differenser och skillnader mellan nivåer beror på avrundning. Såväl höjningen av den lägsta uttagsåldern för inkomstgrundad ålderspension som höjningen av las-åldern bedöms ha positiva sysselsättningseffekter, men effekten av höjningen av las-åldern bedöms vara störst, se tabell 7.6. Sammantaget bedöms regelförändringarna innebära att antalet sysselsatta ökar med ca 7 000 personer. Den genomsnittliga årsarbetstiden i de två åldersgrupperna (61-åringar och 67-åringar) är lägre än genomsnittet för åldersgruppen 15–, vilket gör att antalet arbetade timmar bedöms öka något mindre än antalet sysselsatta. Såväl antalet sysselsatta som antalet arbetade timmar antas öka 2020 utan något anpassningsförlopp. Effekter på de offentliga finanserna Bedömningen av regelförändringarnas effekter på de offentliga finanserna utgår, i huvudsak, från förhållandet mellan makroekonomin, i synnerhet arbetsmarknaden, och den offentliga sektorns inkomster (skatter och avgifter) och utgifter (pensioner, andra ersättningar, m.m.) som råder i regeringens prognos vårproposition (prop. 2018/19:100). Den grundläggande ansatsen är att sambandet mellan olika makroekonomiska variabler och den offentliga sektorns inkomster och utgifter hålls konstanta4, vilket förutsätter att faktorer som produktivitetstillväxt, sparkvot, vinstandel, prisökningstakt, m.m. inte påverkas av reformförslaget. Detta innebär att de bedömda offentligfinansiella reformeffekterna huvudsakligen uppkommer som en följd av de antagna arbetsmarknadseffekterna, jämte den direkta effekt som uppkommer av att en åldersgrupp (61-åringarna) inte ges möjlighet att ta ut allmän pension. Fler sysselsatta och fler arbetade timmar gör att BNP ökar jämfört med om inga regler i pensionssystemet ändras. Skatteunderlagen och därmed de offentliga intäkterna ökar också något jämfört med en utveckling utan regelförändringar5. minskar pensionssystemets utgifter till följd av att antalet pensionärer minskar. Minskningen av antalet ålderspensionärer är permanent, till följd av höjningen av den tidigaste åldern för uttag av ålderspension. Mindre årliga variationer i den permanenta effekten uppkommer dock på grund av olika kohortstorlekar. Den kortsiktiga effekten på antalet pensionärer av höjd las-ålder är marginell. I tabell 7.7 redovisas reformens effekt på de offentliga finanserna för 2020.6 4För en mer utförlig beskrivning av de beräkningsprinciper dessa beräkningar vilar på, se ”Teknisk bilaga till Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet”, , (knisk-bilaga-till-bedomning-av-finanspolitikens-langsiktiga-hallbarhet-april-2019.pdf). 5I beräkningarna antas inga effekter på produktiviteten uppkomma. 6Eftersom personer fyller år över och approximativt i genomsnitt i mitten av året får de nya åldersgränserna bara halv effekt 2020. Av Tabell 7.8 framgår den fulla effekten på det finansiella sparandet för offentliga sektorns olika delar, som nås först . Anm. På grund av avrundningar summerar inte alltid siffrorna. Sektorerna är enbart summerbara till offentlig sektor när det gäller sparandet. För inkomster och utgifter följer redovisningen gängse konsolideringsprinciper, vilket innebär att sektorernas respektive inkomster och utgifter inte alltid summerar till offentliga sektorns inkomster och utgifter. 1Inklusive transfereringar till hushåll, företag och utlandet, samt mellan den offentliga sektorns olika delar. Effekten på pensionssystemets (ÅP) transfereringsutgifter uppkommer huvudsakligen av minskade pensionsutbetalningar till följd av den höjda lägsta åldern. Effekten till följd av den höjda åldersgränsen för las bedöms vara försumbar. Eftersom förändringarna i antalet sysselsatta, BNP och antalet ålderspensionärer är relativt små är även den offentligfinansiella effekten begränsad, se tabell 7.8. Sparandet beräknas förbättras, i första hand i pensionssystemet där utgifterna för ålderspensioner minskar. Även staten får ett starkare sparande när skatteintäkterna ökar.7,8 sker inga ytterligare förstärkningar av det finansiella sparandet i någon av sektorerna. Det sker vissa förändringar i utgifts- och inkomstsammansättningen men dessa tar ut varandra, vilket innebär att effekten på sparandet är densamma som 2021. Sparandet i staten bör i nominella termer stärkas ytterligare åren efter bedömningshorisonten som en effekt av förslagen, medan effekten på sparandet i ålderspensionssystemet bör minska (kommer effekten på sparandet rentav att vara nära noll, när det minskade antalet pensionärer helt motverkas av höjda pensioner). 7 I den aktuella beräkningen tillämpas de beräkningsprinciper som gäller för regeringens kort- och medelfristprognoser. Detta innebär att den inkomstförstärkning som uppkommer via det högre skatteunderlaget, till följd av det förlängda arbetslivet, antas i dessa beräkningar användas till en ökad konsumtion i kommunsektorn. 2020 och 2021. 8 Kommunsektorns sparande stärks även något av minskade utgifter för utbetalda avtalspensioner, som antas minska på samma sätt som ålderspensionen. avtalspensionerna i stället en negativ effekt på det finansiella sparandet, eftersom det för staten är avsättningarna och inte utbetalningarna som har betydelse för det finansiella I båda fallen är dessa effekter försumbara. Den offentligfinansiella effekten av förslagen som träder i kraft redovisas för vissa typer av förmåner i tabell 7.9. Beräkningarna av dessa baseras på de effekter på arbetsutbudet som beskrivs ovan, se tabell 7.6. 1Inklusive statlig ålderspensionsavgift. De statliga utgifterna för sjukpenning, arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd beräknas öka något till följd av de förslag som införs 2020. Det kan även uppstå något ökade utgifter för arbetsskadelivränta i och med att fler 61-åringar väntas ingå i arbetskraften. Konsekvenserna av förslaget om höjd åldersgräns för förlängd arbetsskadelivränta redovisas i avsnitt 7.4. 7.2.4 Konsekvenser för kommunerna En höjd lägsta ålder för uttag av inkomstgrundad ålderspension kan öka kommunernas utgifter för ekonomiskt bistånd. Flera kommuner, bland annat , påpekar i sina remissvar att det är möjligt att fler personer som saknar andra inkomster än pension i stället kommer att ansöka om ekonomiskt bistånd när åldersgränsen höjs till 62 år Regeringen bedömer att utgiftsökningen är liten, cirka 15 miljoner Kommunsektorns inkomster och utgifter redovisas i tabell 7.7. framgår av beräkningen att kommunernas ökade skatteintäkter väntas bli ungefär lika stora som utgiftsökningarna för vård, skola och omsorg m.m. I tabellen ingår ekonomiskt bistånd i transfereringar till hushållen men avrundas till noll. Konsekvenserna av förslaget om höjd åldersgräns för de kommunala servicetjänsterna redovisas i avsnitt 7.6. 2018/19:133 7.2.5 Inkomstpensionens avgiftsnetto, influtna pensionsavgifter minus pensionsutbetalningar, har tillbaka varit negativt. Det innebär att mer pengar betalas ut från buffertfonden (AP1–4) än vad som betalas in som pensionsavgifter. Höjningen av den lägsta åldern för uttag av inkomstgrundad ålderspension från 61 till innebär att avgiftsnettot blir något mindre negativt på kort sikt eftersom pensionsutbetalningarna minskar när 61-åringar kan ta ut inkomstpension. Dessutom tillkommer högre pensionsavgifter om arbetslivet förlängs. Det förbättrade avgiftsnettot stärker buffertfonden vilken utgör av pensionssystemets tillgångar. Pensionssystemet stärks ytterligare på grund av de högre pensionsavgifterna och eftersom omsättningstiden troligen förlängs när det inte längre blir möjligt att ta ut allmän pension . Detta utgör de återstående av pensionssystemets tillgångar. Ungefär 1,5–fler män än kvinnor tar ut allmän pension . Konsekvensen av den föreslagna höjningen av den lägsta uttagsåldern blir därmed att fler män än kvinnor väntas skjuta upp sitt pensionsuttag. Det är dock förhållandevis få personer som tar ut pension , men eftersom män har ett högre genomsnittligt intjänande till pensionssystemet kan förslaget leda till något större pensionsskillnad mellan könen. Detta beror på en kombination av att det är fler män än kvinnor som påverkas och att männen troligen kommer att ha högre pensionsgrundande inkomst i frånvaro av pension . Effekten kommer att vara liten och en motverkande faktor är att könsskillnaderna i genomsnittlig inkomstgrundad pension har minskat från 2017, i takt med att yngre generationer kvinnor har förvärvsarbetat i större utsträckning än tidigare generationer kvinnor. Skillnaden i pension har sin grund i ett ojämställt arbetsliv. påpekar att det är svårt att förutse konsekvenserna av förslaget, exempelvis när det gäller kvinnors respektive mäns arbetsutbud. Myndigheten föreslår därför att en analys av jämställdhetseffekterna för olika grupper på arbetsmarknaden bör följa genomförandet. Denna uppfattning delas av regeringen. 7.2.7 Konsekvenser för arbetstagare och arbetsgivare Arbetstagarna kommer inte längre ha möjlighet att ta ut inkomstgrundad ålderspension vilket innebär en något minskad valfrihet i fråga om pensionstidpunkten. Det blir därmed mindre utrymme att själv välja om den längre fritiden som pensionär är värd den lägre konsumtions- nivå som ett tidigare pensionsuttag innebär. Arbetsgivarna får ett högre arbetsutbud att ta del av vilket kan göra det enklare att rekrytera arbetskraft. Däremot väntas kostnaderna för sjuklön öka eftersom fler 61-åringar kommer att vara kvar i arbetskraften. Förslaget bedöms öka sjuklönekostnaden med för Antalet sjukdagar per anställd är högre för anställda i kommuner och landsting än för staten och näringslivet vilket kan leda till att dessa sektorer får en högre ökning av sjuklönekostnaderna än övriga sektorer. Företagarna anger i sitt remissvar att promemorian grovt underskattar sjuklönekostnaderna för företagen och att den aggregerade summan av inrapporterade sjuklönekostnader uppgår till 2017. Kostnadsberäkningen för förslaget att höja den lägsta pensionsåldern från 61 till utgår från en estimerad sjuklönekostnad för alla 61-åringar som uppgick till . Denna bedöms öka vilket är den andel personer som tidigare tagit ut pension . Svensk försäkring påpekar att arbetsgivarnas för den del som avser sjukförsäkring och premiebefrielseförsäkring kommer att stiga till följd av en högre genomsnittlig sjukfrånvaro hos försäkringskollektivet. anser att arbetsgruppens redovisning av förslagens konsekvenser för berörda företag är bristfällig. Att höja åldersgränsen för uttag av inkomstgrundad ålderspension från 61 till är en relativt liten förändring jämfört med de kommande åldershöjningarna som inträffar 2023 och 2026. Det handlar om 7–av de försäkrade i en årskull och många av dessa fortsätter att förvärvsarbeta och vara fortsatt anställda. Ökningen av sjuklönekostnaderna är mer belastande för mindre än för stora företag. Mot detta kan dock vägas att ett ökat arbetsutbud särskilt kan gynna små företag som har begränsade resurser att lägga på rekrytering. 7.2.8EU-rätten och internationella åtaganden anser att det finns anledning att fortsatt överväga och beakta de krav som följer av konvention (nr 128) om invaliditets-, ålders- och efterlevandeförmåner. Konventionen avser dock åldersgränsen . Regeringen anser därför att förslagen är förenliga med internationella åtaganden enligt ratificerade och inte heller står i strid med EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna eller sociala stadga. 7.3Åldern för övergång från faktiskt uppkomna till demografiskt beräknade arvsvinster höjs från 60 till 61 år Förslaget innebär att den ålder då den försäkrade tilldelas både demografiskt beräknade arvsvinster och faktiskt uppkomna arvsvinster höjs från Den försäkrade får då med faktiskt uppkomna arvsvinster och mindre med demografiskt beräknade arvsvinster. Detta har liten betydelse för storleken av pensionsbehållningen. Det som i stället avgör hur mycket arvsvinster som tilldelas är pensionsåldern eftersom arvsvinsttilldelningen upphör vid uttag av inkomstpensionen. Arvsvinstfaktorerna beror på mortalitet och den är högre ju äldre man är, därmed ökar även arvsvinsttilldelningen med stigande ålder. 2018/19:133 7.4 Åldersgränsen för förlängd arbetsskadelivränta höjs från 67 till 68 år Förslaget innebär att åldersgränsen för rätten till arbetsskadelivränta för arbetsskador som inträffat höjs från 67 till 2020. Det kommer därmed att vara möjligt att få denna typ av arbetsskadelivränta mot tidigare . Det är endast ett fåtal personer som får arbetsskadelivränta utbetalad efter . Förslaget har därmed små ekonomiska konsekvenser. 7.5Åldersgränsen för SGI-skydd vid förlängd arbetsskadelivränta höjs från 67 till 68 år Förslaget innebär att den nuvarande 67-årsgränsen för SGI-skydd vid förlängd arbetsskadelivränta höjs till 2020. Åldersgränsen samspelar med förmånen som beskrivs ovan i avsnitt 7.4 och bedöms därmed ha små ekonomiska konsekvenser. 7.6Åldersgränsen för kommunala servicetjänster till äldre höjs från 67 till 68 år Förslaget innebär att åldersgränsen för att tillhandahålla kommunala servicetjänster utan föregående behovsprövning höjs från 67 till . Höjningen av den aktuella åldersgränsen innebär i viss mån en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen. Regeringen bedömer att den här aktuella inskränkningen är motiverad med hänsyn till det övergripande syftet att skapa förutsättningar för ett förlängt arbetsliv, långsiktigt hållbara pensioner och en stabil finansiering av den offentliga välfärden. Regeringen anser att inskränkningen av den kommunala självstyrelsen inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett inskränkningen. Ungefär två tredjedelar av kommuner erbjuder någon form av servicetjänster. I en rapport från Vinnova9 framgår att av de kommuner som tillhandahåller servicetjänster för äldre tillhandahåller dessa , , och för dem som är eller äldre. Regeringens förslag påverkar därmed de av kommunerna som har som åldersgräns. Det är svårt att uppskatta kostnaderna för kommunerna i och med att det inte finns någon samlad bild av utgifterna för servicetjänster. 9 Fixartjänster i kommuner, kartläggning och samhällsekonomisk analys, VI Konsekvenser för offentlig verksamhet Förslagen bedöms medföra ökad administration och behov av viss systemutveckling eftersom nuvarande it-system och webbtjänster är byggda utifrån att lägsta uttagsåldern är . Allmänheten kommer att behöva informeras om den beräknade riktåldern och de ändrade åldersgränserna i pensionssystemet. Det leder till ett utvecklingsbehov av myndighetens prognosverktyg på och som finansierar till hälften. Det kommer också att krävas ytterligare kommunikationsinsatser för att sprida kännedom om förändringarna. Antalet ansökningar om pension beräknas minska med ca 9 000 ärenden när pension inte längre kommer att beviljas . Denna besparing vägs emellertid upp av att fler blivande pensionärer förväntas kontakta med frågor om tidpunkt för uttag, vilket kan leda till ökade kostnader för myndighetens kundservice. Även antalet omprövningsärenden väntas öka något. Uppskattningsvis ca 2 000 personer går från sjukpenning till ålderspension och ca 500 gör det . En höjning av lägsta åldern för uttag av ålderspension innebär därmed att fler personer kommer att stanna kvar längre i sjukförsäkringen vilket i sin tur sannolikt innebär något fler försäkringsärenden för att hantera. Även de höjda övre åldersgränserna för arbetsskadelivränta och SGI- skydd kan komma att medföra något fler försäkringsärenden. Förslagen kommer därutöver att kräva viss it-anpassning och uppdatering av informationsmaterial till allmänheten och interna dokument. Regeringen bedömer emellertid att ökade administrationskostnader kan hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Som angetts ovan innebär förslagen att kommer att få ett något ökat antal försäkringsärenden att hantera. Sannolikt innebär detta i sin tur att måltillströmningen till domstolarna kommer att öka något. Regeringen bedömer emellertid att en sådan mindre ökning bör kunna hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Förslag till lag om ändring i En ny femte strecksats har införts som anger att det i kapitlet finns bestämmelser om riktålder för pension. Överväganden finns i avsnitt 5.1. Paragrafen som är ny inför ett nytt begrepp i socialförsäkringsbalken, riktålder för pension, till vilket vissa förmåner och beräkningar ska knytas. Det är de förmåner och beräkningar som anger pensionsrelaterade ålders- gränser som knyts till det nya begreppet. Riktåldern för pension ska anpassas till utvecklingen av medellivslängden i och kommer således att förändras . Riktåldern ska beräknas , det innebär dock inte att riktåldern kommer att ändras vid varje beräkning. Överväganden finns i avsnitt 5.1. Paragrafen som är ny reglerar hur riktåldern för pension ska beräknas. första stycket anges att riktåldern ska räknas fram genom att det till bastalet 65 läggs 2/3 av differensen mellan den återstående medellivslängden för befolkningen i närmast före det år riktåldern värde för I andra stycket anges att den framräknade riktåldern för pension ska avrundas till närmaste helår. Överväganden finns i avsnitt 5.1. Paragrafen som är ny anger i första stycket att riktåldern för pension ska gälla för det sjätte året efter beräkningsåret. Riktåldern kommer således att beräknas men ska tillämpas först det sjätte året efter Det innebär att om riktåldern har beräknats till men vid beräkningen för t.ex. 2029 räknas fram till höjs riktåldern och därtill knutna åldersgränser automatiskt med från och med 2035, dvs efter beräkningsåret. Bestämmelsen i andra stycket anger att när en gällande riktålder för pension ändras ska en åldersgräns som är knuten till den riktåldern som gällde före ändringen fortsätta att gälla för en försäkrad som före ändringen har uppnått en sådan åldersgräns. Det innebär t.ex. att om riktåldern höjs från till 2035 ska den som 2034 uppnått då riktålder för pension eller en åldersgräns som knuten till riktåldern även fortsättningsvis anses ha uppnått denna åldersgräns. finns inget krav på att den försäkrade ska ha ansökt om eller beviljats en förmån före höjningen av riktåldern för att omfattas av bestämmelsen. För den försäkrade räcker det med att uppnå en åldersgräns som är knuten till en gällande riktålder en gång. Överväganden finns i avsnitt 5.1. Av paragrafen som är ny framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter om riktåldern för pension med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. Paragrafen är en upplysningsbestämmelse. Utöver vad som regleras i lagen kan ytterligare föreskrifter behövas, t.ex. för att reglera frågor som rör organisatoriska förhållanden, arbetsuppgifter och inre verksamhetsformer. Överväganden finns i avsnitt 5.1. Ändringen i paragrafen innebär att bestämmelsens tidigare 67-årsgräns avseende skyddet för den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) vid utsträckt livränta höjs till . Den som får livränta till följd av arbetsskada som inträffat tidigast den månad den försäkrade fyllde har därmed skydd för sin SGI längst till och med månaden före den när han eller hon fyller . Ändringen är föranledd av de förslag som har lämnats i proposition 2018/19:91 Anställningsskyddet förlängs tills arbetstagaren fyllt . Överväganden finns i avsnitt 5.4. Ändringen i paragrafen innebär att bestämmelsens tidigare 67-årsgräns avseende den utsträckta rätten till livränta höjs till . En försäkrad som arbetar och råkar ut för en arbetsskada den månad han eller hon fyller eller senare kan därmed få livränta längst till och med månaden före den då han eller hon fyller . Ändringen är föranledd av de förslag som har lämnats i proposition 2018/19:91 Anställningsskyddet förlängs tills arbetstagaren fyllt . Överväganden finns i avsnitt 5.4. Ändringen i första stycket innebär att inkomstgrundad ålderspension kan lämnas från utan tidigast från och med den månad då den försäkrade fyller . Överväganden finns i avsnitt 5.2. Ändringen i första stycket innebär att bestämmelsens tidigare 60- årsgränser avseende fördelningen av arvsvinster höjs till . 2018/19:133 är en anpassning till höjningen från 61 till av den lägsta åldern för uttag av ålderspension. Det betyder att varje årskull även fortsättningsvis kommer att tilldelas dubbla arvsvinster endast . Överväganden finns i avsnitt 5.3. Ändringen innebär att bestämmelsens tidigare 60-årsgränser avseende fördelningen av arvsvinster höjs till . Ändringen är en anpassning till höjningen från 61 till av den lägsta åldern för uttag av ålderspension. Överväganden finns i avsnitt 5.3. Ändringen i första stycket innebär att bestämmelsens tidigare 60-årsgräns höjs till vilket är en anpassning till höjningen från 61 till av den lägsta åldern för uttag av ålderspension. Överväganden finns i avsnitt 5.3. Ändringen i första stycket innebär att bestämmelsens tidigare 60-årsgräns höjs till . Ändringen är en anpassning till höjningen från 61 till av den lägsta åldern för uttag av ålderspension. Överväganden finns i avsnitt 5.3. Ändringen i första stycket innebär att bestämmelsens tidigare 60-årsgräns höjs till .