prop · H60366 · 2019-03-12 00:00:00 — bostadsrättstvister som inte ska prövas av nämnderna handläggs i de allmänna domstolarna eller av . Det finns totalt åtta hyres- och arrendenämnder, fem mindre nämnder i , , , och och tre större nämnder i , och . till det totala antalet inkomna ärenden inkom till de tre största nämnd- Nämnden i svarar för . för Domstolar 2018, s. 64). nämnderna tre till nio anställda medan nämnden i hade 42 anställda (motsvarande siffra för nämnderna i och var 12 respektive 16). är de fem mindre nämnderna administrativt knutna till tingsrätten på samma ort och lagmannen i tingsrätten är chef även för I de tre större nämnderna är ett av hyresråden i nämnden chef (3 och 6 §§ nämndlagen). har lokaler i samma byggnad och samverkar administrativt. i samarbetar administrativt med Hovrätten över och och även de har lokaler i samma har varit föremål för över- utredning hade i uppdrag att utreda bl.a. om nämnderna kunde integreras organisatoriskt med tingsrätterna. Utredningen föreslog att hyres- och arrendenämnderna skulle avskaffas och att merparten av de ärenden som handläggs vid nämnderna skulle föras över till domstol, se betänkandet Nytt system för prövning av hyres- och arrendemål (SOU 1999:15 s. Ett relativt stort antal remissinstanser var kritiska till förslaget. skrivelsen Reformeringen av domstolsväsendet – en handlingsplan 1999/2000:106) redovisade regeringen för sin bedömning att förslaget att föra över nämndernas verksamhet till domstol inte borde uttalade regeringen i skrivelsen Reformeringen av domstolsväsendet – information och uppföljning av handlingsplanen 2000/01:112) att sårbarheten och svårigheten att dimensionera arbetsbördan var påtaglig för de mindre hyres- och arrendenämnderna och att en lösning skulle kunna vara att administrativt knyta nämnderna till 2018/19:66 tingsrätten på respektive ort. När det gäller de tre större nämnderna i , och konstaterade regeringen att arbetsvolymen för dessa var av den storleken att motsvarande problem saknades. Regeringen konstaterade vidare att fördelarna med administrativ samordning inte är lika tydliga för de större nämnderna och att dessa fick anses ha såväl administrativ som judiciell bärkraft. Mot den bakgrunden förklarade regeringen att den inte hade för avsikt att föreslå några organisatoriska förändringar för nämnderna i , och . I budgetpropositionen för (prop. 2004/05:1, utgiftsområde 4) informerades om regeringens bedömning att de mindre hyres- och arrendenämnderna borde samordnas administrativt med tingsrätten på respektive ort. ställde sig bakom regeringens bedömning (bet. 2004/05:JuU1, rskr. 2004/05:105). Förslaget att inrätta särskilda hyres- och arrendedomstolar Utredningen om hyres- och arrendetvister har övervägt den framtida organisationen för prövning av hyres- och arrendetvister (SOU 2012:82). Utredningen konstaterar att det nuvarande systemet, som innebär att prövningen av hyres- och arrendetvister är fördelad mellan hyres- och arrendenämnderna, de allmänna domstolarna och , är relativt svårt att överblicka och att det därför är angeläget att skapa ett mer enhetligt system som är enklare för enskilda att förstå. Utredningen identifierar ett antal brister i nämndernas organisation som i huvudsak hänför sig till de mindre nämnderna och deras möjlighet att utvecklas. Utredningen gör bedömningen att en överföring av nämndernas verksamhet till allmän domstol skulle ha många fördelar. De mindre nämndernas sårbarhet skulle förmodligen minska och en del administrativt mer- och dubbelarbete skulle kunna undvikas. Enligt utredningen skulle organisationsformen med särskilda hyres- och arrendedomstolar ge bäst förutsättningar för en flexibel organisation och ett effektivt resursutnyttjande. Även principiella skäl talar enligt utredningen för att föra över nämndernas verksamhet till domstol. Detta eftersom verksamheten i stor utsträckning rör rättskipning i civilrättsliga tvister och sådana tvister bör prövas i domstol av ordinarie domare. Den organisationslösning som utredningen föreslår skulle – utöver konsekvenserna för hyres- och arrendenämndernas del – innebära stora förändringar för de tingsrätter som skulle bli särskilda hyres- och arrendedomstolar. Lösningen skulle även påverka mål- och resursfördelningen vid samtliga tingsrätter i landet eftersom en stor del av de nyttjanderättstvister som handläggs av tingsrätterna skulle föras över till hyres- och arrendedomstolarna. För vissa domstolar skulle mål- och ärendetillströmningen alltså öka medan den för andra skulle minska. framhåller att av de dispositiva tvistemålen skulle försvinna från tingsrätten, om utredningens förslag genomförs. För tingsrätts del skulle detta, liksom för många andra tingsrätter, innebära en ökad sårbarhet och minskad attraktivitet ur rekryteringssynpunkt. Som utredningen framhåller bör utgångspunkten vara att hyres- och arrendenämnderna ska ha en effektiv organisation som garanterar rättssäkerhet och hög kvalitet i avgörandena. Den nuvarande kompetensfördelningen för hyres- och arrendetvister mellan nämnd, domstol och är visserligen inte helt enkel för enskilda att överblicka. JO framhåller har fördelningen i stora delar funnits och är väl inarbetad. Regeringen noterar att de identifierade bristerna i nämndernas organisation framför allt avser de mindre nämnderna. På det stora hela fungerar verksamheten i nämnderna bra. Både allmänhet och medarbetare i nämnderna verkar överlag vara nöjda med nämndernas organisation. I likhet med flera av remissinstanserna anser regeringen att bristerna inte är av sådant slag eller av den omfattning att de ensamt motiverar en så pass ingripande organisationsförändring som utredningen föreslår. När det gäller de principiella skälen som utredningen lyfter fram kan regeringen konstatera att nämnderna uppfyller kraven på domstolsprövning i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Mot den bakgrunden anser regeringen, till skillnad från utredningen, att inte heller principiella skäl talar för att föra över nämndernas verksamhet till domstol. Vid en samlad bedömning anser regeringen, i likhet med flera av remissinstanserna, att det inte är motiverat att göra en så pass genomgripande organisationsförändring som förslaget att inrätta särskilda hyres- och arrendedomstolar skulle innebära. Förslaget bör därför inte genomföras. Förslaget att utvidga den administrativa samverkan Mot bakgrund av att utredningen inte övervägt om de identifierade bristerna kan åtgärdas med bibehållande av de nuvarande hyres- och arrendenämnderna har en särskild utredare haft i uppdrag att överväga om bristerna kan åtgärdas med mindre ingripande åtgärder inom ramen för den nuvarande organisationen. I promemorian Effektivare hyres- och arrendenämnder (Ds 2016:4) föreslås att ordningen med administrativ samverkan ska utvidgas till att omfatta även nämnderna i , och . Enligt förslaget ska lagmannen i tingsrätten på orten vara chef även för nämnden. Det skulle därmed gälla en enhetlig organisationsmodell i hela landet. I promemorian framhålls att förslaget skulle innebära vinster framför allt i administrativt hänseende men att det även skulle kunna främja ett ökat arbetsutbyte och skapa bättre förutsättningar för att gemensamt utvecklingsarbete. Förutsättningarna för ett effektivt resursutnyttjande bedöms bli bäst om myndigheterna har en gemensam chef. Som framgår ovan är hyres- och arrendenämnderna av mycket varierande storlek, både när det gäller personal och omfattning av verksamheten. Utmaningarna för nämnderna ser därför delvis olika ut och det är inte säkert att en och samma organisationsmodell skulle kunna bidra till att skapa en effektiv organisation vid samtliga nämnder. Regeringen kan i och för sig instämma i att det inte är optimalt med olika organisationslösningar för de mindre respektive de större nämnderna. Att det ser ut på det sättet är dock en konsekvens av den reform som genomfördes och är inte något som ensamt kan motivera en förändring. Inför organisationsförändringarna 2006, då bl.a. de mindre nämnderna samordnades administrativt med tingsrätten på respektive ort, bedömde regeringen att nämnderna i , och hade nöd- vändig administrativ eller judiciell bärkraft (se skr. 2000/01:112). finns inte nu anledning att göra någon annan bedömning i dessa avseenden. Frågan är om det ändå kan finnas skäl att utvidga den administrativa samverkan till att omfatta även dessa nämnder. I promemorian framhålls de potentiella administrativa vinsterna som det viktigaste argumentet för att utvidga samverkan till att omfatta även nämnderna i , och . Flera av de hyres- och arrendenämnder som samverkar admin- istrativt med en tingsrätt, bl.a. i och i , framhåller att samverkan fungerar bra och att den har medfört tydliga samordningsvinster. och arrendenämnden i , som samverkar administrativt med , anser att samverkan har fungerat väl men framhåller att de tre stora nämnderna är av sådan storlek att det inte är praktiskt möjligt för lagmannen att ha någon insyn i det dagliga arbetet vid Även i och Hyres- och arrendenämnden i är positiva till att nämnderna och domstolarna samarbetar kring administrativa rutiner och styrande dokument men de ifrågasätter att förslaget skulle innebära några effektivitetsvinster. framhåller att nämnderna är effektiva organisationer och att verksamheten fungerar väl. håller att nämnden använder minimalt med personalresurser för administrativt arbete och att i allt väsentligt stöder nämnden vad gäller information och praktisk hantering av budget, ekonomi, fakturor, intresseledamöter och annan personaladministration. Nämnden anser därför att det är svårt att se hur de få återstående administrativa uppgifterna skulle kunna minska ytterligare. erna även fortsättningsvis ska vara självständiga myndigheter, anser i att nämnderna, med tanke på sin storlek, bör ha egna chefer som är fokuserade på de frågor som nämnderna hanterar och som har ett eget budget- och personalansvar. Det är självfallet viktigt att myndigheter inom Domstolar sam- arbetar i frågor som kan ha en gemensam administrativ organisation. sätt kan verksamheterna utvecklas och effektiviseras. samarbetar nämnderna och domstolarna i stor utsträckning. Detta underlättas av att de är samlokaliserade. Redan genom en sam- lokalisering skapas bättre förutsättningar för samarbete och gemensamt utvecklings- och säkerhetsarbete i övergripande frågor. medför också att sårbarheten för vissa funktioner, t.ex. bemanning av reception och säkerhet, minskar. Det är möjligt att en ordning med en gemensam chef som har överblick över och insikt i båda verksamheterna i någon mån skulle kunna förstärka de administrativa vinsterna och underlätta arbetsutbyte mellan tingsrätt och nämnd på respektive ort. är verksamheterna, särskilt vid de berörda tingsrätterna, så pass stora att en chef inte kan ha samma detalj- erade insyn i verksamheterna som , vilket skulle kunna vara negativt ur ett styrnings- och ledningsperspektiv. Svårigheten att utöva chefskap för en myndighet där chefen i praktiken inte deltar i verksamheten Prop. 2018/19:66 framhålls också av utredningen som ett problem för de mindre nämnderna. Som nämnderna i , och påpekar skulle dessutom en sådan ordning innebära att en ställföreträdare för chefen skulle få ta ett mycket stort ansvar för verksamheten. Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas vilka praktiska fördelar som förslaget skulle få jämfört med nuvarande ordning. Vid en samlad bedömning anser regeringen att en förändring av nämndernas organisation inte är motiverad. Förslaget om att utvidga den administrativa samverkan bör därför inte genomföras. I stället bör den ordning som gäller för nämnderna i , och enligt nämndlagen bestå, vilket innebär att dessa nämnder även fortsättningsvis ska ha egna myndighetschefer. 5En modern och ändamålsenlig prövning Regeringens bedömning: Förfarandet för prövningen av hyres- och arrendeärenden och mål behöver moderniseras och reglerna göras mer ändamålsenliga. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser instämmer i och framhåller att det är angeläget att det inte genomförs förändringar som försvårar eller fördyrar för parterna i hyrestvister och att det är viktigt att en part även fortsättningsvis ska kunna föra sin talan utan ombud. framhåller att reformen är ett första viktigt steg som bör följas upp med en bredare översyn av den rättsliga regleringen av hyres- Förutom en översyn av förfarandelagarna anser hovrätten, i likhet med och Hyres- och arrende- nämnden i , att det är angeläget med en samlad och övergripande översyn av bestämmelserna i 12 kap. jordabalken (hyreslagen). remissinstanser, däribland , , Hyres- och arrendenämnden i , i och , framhåller även behovet av att i vissa typer av ärenden införa preklusionsregler, dvs. regler som begränsar möjligheterna att i ett sent skede åberopa nya omständigheter eller ny bevisning. Några av remissinstanserna, bl.a. , Hyres- och arrendenämnden i , i , i , anser att nämndernas medlingsverksamhet och handläggningen av s.k. strandade förhandlingar bör ges författningsstöd. Flera domstolar och hyres- och arrendenämnder, bl.a. Nedre , , i , i , Hyres- och arrende- nämnden i och i , anser att 2018/19:66 det finns skäl att överväga en gemensam överklagandeinstans för arrendeärenden. Skälen för regeringens bedömning Förfarandet i hyres- och arrendenämnderna Förfarandet i hyres- och arrendenämnderna regleras huvudsakligen i nämndlagen. Vid lagens tillkomst ansågs det angeläget att förfarandet i nämnderna inte skulle bindas genom en mängd förfaranderegler, utan att nämnderna skulle få förhållandevis fria händer att handlägga ärenden i de former som i det aktuella fallet ansågs lämpligast och mest ändamålsenliga, se propositionen med förslag till lag om ändring i jordabalken m.m. (prop. 1973:23 s. 132). Flera frågor har därför lämnats oreglerade i nämndlagen. I vissa frågor innehåller lagen hänvisningar till bestämmelser. Eftersom nämnderna är förvaltningsmyndigheter är även bestämmelserna i förvaltningslagen (2017:900) tillämpliga, i den utsträckning nämndlagen inte innehåller några avvikande bestämmelser. Av nämndlagen framgår att nämnderna ska handlägga ärenden skyndsamt. Ett ärende i nämnden inleds i regel genom en skriftlig ansökan. Därefter kan det förekomma viss skriftväxling mellan parterna men normalt kallar nämnden till ett muntligt sammanträde. Nämnden ska klarlägga tvistefrågorna och, även om medling inte har begärts, försöka förlika parterna. Om det finns anledning ska nämnden besiktiga den fastighet som ärendet rör. Det kan även bli aktuellt att hålla förhör med vittnen och parter. beslut får med vissa undantag överklagas till . För handläggningen i hovrätten gäller en särskild förfarandelag, lagen (1994:831) om rättegången i vissa hyresmål i (hovrättslagen). Hovrätten ska vid sin handläggning tillämpa 52 kap. (RB), om inte något annat följer av hovrättslagen eller någon annan lag. Prövningstillstånd krävs inte för att hovrätten ska pröva hyresnämndens beslut (2 § hovrättslagen). är slutinstans (10 § hovrättslagen). beslut får med vissa undantag överklagas till den hovrätt inom vars domkrets nämnden finns. Vid handläggningen i hovrätten av arrendeärenden tillämpas, om inte något annat sägs, de regler i lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen) som gäller vid överklagande av en tingsrätts beslut (8 kap. 31 a § JB). Beslut av hovrätten, som inte uttryckligen undantagits, får överklagas till . Det krävs prövningstillstånd till . En reform är angelägen Förfarandereglerna för hyres- och arrendenämnderna reformerades senast i samband med de organisationsförändringar som genomfördes . Förändringarna tog sikte på bl.a. nämndens sammansättning, möjligheten att delegera uppgifter och möjligheten att avgöra ärenden utan sammanträde och syftade till att effektivisera förfarandet i nämnderna, se propositionen En effektivare prövning av hyres- och arrendeärenden (prop. 2005/06:10). Därefter har förfarandet i de allmänna domstolarna moderniserats, bl.a. genom reformen En modernare rättegång, den s.k. EMR-reformen, se propositionen En modernare rättegång – reformering av processen i allmän Prop. 2018/19:66 domstol (prop. 2004/05:131). En väsentlig förändring som den reformen har inneburit är att förhör i tingsrätterna numera dokumenteras genom en ljud- och bildupptagning som sedan kan användas i hovrätten om målet eller ärendet överklagas dit. Detta har medfört en väsentlig förbättring av förfarandet såväl för enskilda som för domstolarna. Denna reformering av förfarandet i de allmänna domstolarna har dock inte kommit hyres- och arrendenämnderna till del. Det finns därför nu anledning att överväga om även förhör och besiktningar i nämnderna bör dokumenteras med ljud och bild (se avsnitt 5.2). Det är även i övrigt angeläget att överväga hur förfarandet för prövningen av hyres- och arrendeärenden och mål kan moderniseras och göras mer ändamålsenligt. En viktig utgångspunkt är att förfarandet i nämnderna även fortsättningsvis ska vara enkelt. Som och framhåller bör en part, i de flesta ärendetyper, klara av att föra sin talan utan ombud. Det är också viktigt att behålla flexibiliteten och snabbheten i förfarandet. I vissa avseenden bör de nuvarande förfarandereglerna göras mer flexibla för att handläggningen ska kunna anpassas utifrån vad som behövs i enskilda fall. Det finns även anledning att överväga om vissa frågor som är oreglerade bör regleras. Nämndlagen har inte varit föremål för någon samlad översyn sedan den trädde i kraft och hovrättslagen ansågs när den tillkom vara ett provisorium, se propositionen Upphörande av Bostadsdomstolen m.m. (prop. 1993/94:200 s. 56 och 59). Mot den bakgrunden har regeringen förståelse för den synpunkt som bl.a. för fram om att det skulle behövas en allmän översyn av de båda förfarandelagarna. Det finns dock inte i detta lagstiftningsärende underlag för en sådan översyn eller för en sådan samlad översyn av bestämmelserna i hyreslagen som några av remissinstanserna efterfrågar. Såsom föreslås i promemorian bör ändringar i förfarandereglerna genomföras i det befintliga regelverket. Flera av remissinstanserna tar upp frågor som inte omfattas av promemorians förslag men som de anser att regeringen i detta sammanhang bör överväga. En sådan fråga gäller handläggningen av s.k. strandade förhandlingar enligt hyresförhandlingslagen (1978:304). I promemorian anges att det kan finnas behov av att författningsreglera detta förfarande men att frågan är komplicerad och kräver ingående överväganden utifrån flera aspekter. Det lämnas däremot inte några förslag. Frågan kan därför inte leda till lagstiftning i detta ärende. Frågorna om preklusionsregler och koncentration av överklagade arrendeärenden som några av remissinstanserna lyfter behandlas inte alls i promemorian. Inte heller dessa frågor kan därför behandlas inom ramen för detta ärende. Regeringens förslag: I hyres- och arrendenämnden ska ett förhör som hålls i bevissyfte som huvudregel dokumenteras genom en ljud- och bildupptagning. Om ett förhör i hyresnämnden är dokumenterat genom en ljud- och bildupptagning ska få ta upp beviset på nytt endast om ytterligare frågor behöver ställas. Hovrätten ska kunna frångå nämndens tilltrosbedömning om den muntliga bevisningen läggs fram i hovrätten genom en ljud- och bildupptagning från förhöret i nämnden. Sekretess ska gälla för uppgift i bild som ingår i en ljud- och bildupptagning av ett förhör som hållits i hyres- och arrendenämnden. Regeringens bedömning: bör även fortsättningsvis avgöra hur iakttagelserna från en besiktning lämpligen redovisas. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inte några invändningar mot förslagen och instämmer i bedömningen. och i tillstyrker förslaget om att förhör i nämnden som huvudregel ska dokumenteras med ljud och bild men påpekar att en del av hyresnämndens sammanträden sker i allmänna samlingslokaler, i en prövningslägenhet eller en prövningslokal och att utrymmet för undantag från huvudregeln därmed borde vara större i nämnden än i domstol. Skälen för regeringens förslag och bedömning Dokumentation av bevisning i allmän domstol Genom EMR-reformen infördes den ordning som innebär att tingsrätten som huvudregel ska dokumentera förhör som hålls i bevissyfte genom en ljud- och bildupptagning (se prop. 2004/05:131 s. 105–110, 6 kap. 6 § första stycket RB och 21 § tredje stycket ärendelagen). Om ett muntligt bevis kan läggas fram i hovrätten genom en ljud- och bildupptagning av förhöret i tingsrätten, får beviset tas upp på nytt endast om ytterligare frågor behöver ställas (35 kap. 13 § andra stycket RB). Genom reformen ändrades även de s.k. tilltrosbestämmelserna i så att hovrätten får frångå tingsrättens tilltrosbedömning utan att ta upp förhöret på nytt om förhöret i stället läggs fram genom en ljud- och bildupptagning (50 kap. 23 § och 51 kap. 23 § RB). Som skäl för denna del av reformen anförde regeringen att hovrätterna, genom en att ta del av en ljud- och bildupptagning av förhöret i tingsrätten i stället för en ljudupptagning, skulle få ett ännu bättre underlag för att bedöma bevisvärdet av ett förhör. Det framhölls även att en sådan ordning skulle innebära en minskning av antalet omförhör i hovrätt, utan att hovrättens möjligheter att bedöma utsagan skulle försämras. Regeringen framhöll vidare att det i vissa fall till och med kan vara en fördel om tingsrättsförhöret kan läggas fram i hovrätten genom en ljud- och bildupptagning i stället för att förhörspersonen hörs på nytt. Detta eftersom berättelsen i tingsrätten, som lämnats i närmare anslutning till den aktuella händelsen, i många fall ger ett bättre uttryck för vittnets verkliga iakttagelser. Regeringen konstaterade vidare att färre omförhör innebär att hovrättsprocessen kan bli effektivare. Genom att hovrätten i större utsträckning grundar sin bedömning på samma material som tingsrätten betonas också hovrättens kontrollerande funktion. också innebära fördelar för enskilda som inte behöver upprepa sina Prop. 2018/19:66 berättelser i flera instanser (se a. prop. s. 106, 107 och 198–202). Genom EMR-reformen infördes även en möjlighet för domstolarna att dokumentera det som iakttas vid en syn genom en ljud- och bildupptagning (6 kap. 6 a § RB). I förarbetena noterade regeringen att fördelarna med att dokumentera en syn på detta sätt är särskilt uppenbara om föremålet för synen riskerar att förändras eller gå förlorat innan avgörandet fått laga kraft. I fråga om syn på stället noterade regeringen att en videodokumentation av synen kan innebära att beviset inte behöver tas upp på nytt i hovrätten, vilket kan leda till besparingar och förenklingar för såväl parterna som rätten (se a. prop. s. 109). I samband med att reformen utvärderades ändrades reglerna så att det numera gäller som huvudregel att tingsrätten ska dokumentera det som iakttas vid en syn genom en ljud- och bildupptagning, om det inte finns särskilda skäl mot det. Särskilda skäl kan föreligga om det redan från början står klart för tingsrätten att ljud- och bildupptagningen inte kommer att kunna användas i hovrätten utan att synen behöver göras om, t.ex. om en syn är mycket omfattande och rum eller avser visa rymd, placering och avstånd över stora områden. Andra exempel på särskilda skäl kan vara att tekniken inte fungerar eller inte finns tillgänglig, se propositionen En modernare rättegång II (prop. 2015/16:39 s. 39–42). Förhör i nämnden ska dokumenteras med videoteknik I hyres- och arrendenämnden får förhör hållas med ett vittne och en sakkunnig under ed och med en part under sanningsförsäkran. En förutsättning för detta är att förhöret har begärts av någon av parterna. Dessutom krävs att förhöret är erforderligt för utredningen och att bevisningen inte kan föras på annat sätt med avsevärt mindre besvär eller kostnad (19 a § nämndlagen).