prop · H7033 · 2019-10-03 00:00:00 — Det handlar om att följa resultatutvecklingen utifrån indikatorer som myndigheterna redovisar enskilt och tillsammans med de andra myndigheterna.121 menar att myndigheterna är väl lämpade att själv bedöma resultat relativt nedlagda resurser och ambitioner i deltagandet.122 •Myndigheterna och de fyra ansvariga departementen är överens om att det övergripande målet med det myndighetsgemensamma arbetet är brottsbekämpning. •Utkastet till regeringsuppdraget bereddes genom gemensamberedning med ansvariga departement. Det finns dock ingen regelbunden samordning mellan ansvariga departement vad gäller styrningen av de samverkande myndigheterna och inget departement har ett uttalat ansvar för det myndighetsgemensamma arbetet som helhet. •De två regeringsuppdragen som handlat om det myndighetsgemensamma arbetet har slutredovisats. regeringsuppdrag anges att det är regeringens intentioner att det myndighetsgemensamma arbetet ska fortsätta och utvecklas. Samtliga av de berörda departementen anser även att arbetet ska fortsätta trots att regeringsuppdraget är slutredovisat. •Arbetet har under delar av perioden –2017 funnits angivet i vissa av de samverkande myndigheternas regleringsbrev men ingen myndighet, bortsett från att har återrapporteringsansvaret inskrivet i sin instruktion, har 2018 uttryckligen det faktiska arbetet inskrivet i vare sig regleringsbrev eller instruktion. Samtliga fyra departement uppger att de inte anser att det myndighetsgemensamma arbetet behöver anges i regleringsbrev eller instruktion då arbetet ryms inom ramen för myndigheternas ordinarie uppdrag och att det minskar risken för målkonflikter. 119Svar från på skriftliga frågor, . 2017/18:1 Utgiftsområde 3, s. 12. 121Svar från på skriftliga frågor, och svar från på skriftliga frågor, . 122Svar från på skriftliga frågor, . R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T •Det finns ingen öronmärkt finansiering för det myndighetsgemensamma arbetet. Fem av myndigheterna har –2018 äskat pengar för sitt deltagande utan att någon extra finansiering har erhållits. Fyra av de tolv myndigheterna har uppgett att de anser att finansieringen av det myndighetsgemensamma arbetet är problematisk. •Det myndighetsgemensamma arbetet finns sällan på dagordningarna till dialogerna mellan departementen och myndigheterna och går inte att följa i efterhand eftersom det inte upprättas några minnesanteckningar. Fem av de tolv myndigheterna uppger att de inte har en regelbunden dialog med regeringen om myndighetens deltagande i det myndighetsgemensamma arbetet. •Regeringen har överlämnat till myndigheterna att avgöra hur de ska prioritera det myndighetsgemensamma arbetet jämfört med deras övriga verksamhet. Tre av departementen menar dock att regeringen har uttalat att arbetet är en del i myndigheternas ordinarie uppgifter. Merparten av myndigheterna uppger att de inte anser att regeringen har tydliggjort hur det myndighetsgemensamma arbetet ska prioriteras i förhållande till myndighetens andra uppgifter. Några myndigheter framför att prioriteringen i det myndighetsgemensamma arbetet, exempelvis fokus på utsatta områden, och prioriteringen i myndigheternas övriga verksamhet ibland blir motstridig. •Regeringen följer upp verksamheten genom den gemensamma årliga rapporten som sammanställs av men gör ingen regelbunden uppföljning av respektive myndighets del i det myndighetsgemensamma arbetet. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3 Det myndighetsgemensamma arbetet kriterier (som presenteras i avsnitt 1.4.2) för att bedöma om myndigheterna skapat tillräckliga förutsättningar för att nå målen är följande: •Varje myndighet är självständig och har ett eget ansvar för att den egna verksamheten bedrivs effektivt. •Myndigheterna ansvarar för att ge sina representanter tillräckliga förutsättningar för att arbeta myndighetsgemensamt. anser att varje myndighet därför behöver förtydliga vilket ansvar och vilken befogenhet dess representanter har inom det myndighetsgemensamma arbetet, hur representanterna ska prioritera mellan sitt ordinarie arbete och det myndighetsgemensamma arbetet samt hur representanterna ska föra vidare kunskap inom den egna myndigheten. •Myndigheterna har också ett gemensamt ansvar för att skapa förutsättningar för att nå de gemensamma målen. •Myndigheterna behöver ha en gemensam strategi för hur det myndighetsgemensamma arbetet ska uppnå målen, samt säkerställa att verksamheten arbetar utifrån denna strategi. •Myndigheterna bör ha gemensamt framtagna och dokumenterade riktlinjer för hur samverkan ska bedrivas, vilka roller och ansvar myndighetsrepresentanterna har och vilka gemensamma arbetsmetoder som gäller. •Vidare bör det finnas dokumenterade rutiner för beredning och beslut som medger en långsiktig planering. •Myndigheterna har både ett gemensamt och ett eget ansvar för att det myndighetsgemensamma arbetet, och resultatet av det, redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt. De behöver därmed ha skapat förutsättningar för att kunna följa upp verksamheten för att tillse att de mål som satts uppnås och att verksamheten bedrivs effektivt. 3.1Organisation och struktur för det myndighetsgemensamma arbetet I och med regeringsuppdraget överlämnades till myndigheterna att själva utveckla innehåll i den befintliga organisationen för det myndighetsgemensamma arbetet på nationell och regional nivå.123 Uppdraget att utveckla den gemensamma 123I regeringsuppdraget specificerades dock organisationen i vissa avseenden då det i uppdraget ingick att etablera permanenta regionala underrättelsecentrum på åtta platser och att Polisen skulle inrätta en aktionsgrupp bestående av 200 personer. R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T organisationen innebar att myndigheterna behövde avdela fler resurser . Den organisation och struktur som myndigheterna etablerade omfattar två geografiska nivåer, såväl strategisk som operativ verksamhet samt både myndighetsgemensamt underrättelsearbete och genomförande av insatser.124 Det finns ingen bemanning på lokal nivå, däremot fick myndigheterna genom regeringsuppdrag i uppdrag att säkerställa en effektiv samordning med lokalt brottsförebyggande arbete.125 Organisationen består av sex olika samverkansforum som beskrivs närmare nedan. Myndigheternas representanter i de olika samverkansforumen har olika roller och ansvar i den strategiska och den operativa verksamheten. Myndigheterna har kommit överens om att de som huvudregel ska bemanna den gemensamma organisationen på både nationell och regional nivå.126 Vissa undantag görs när medverkan i forumet inte är lämpligt utifrån en myndighets uppdrag.127 Alla myndigheter medverkar inte i samtliga insatser som beslutas på nationell och regional nivå. Var tillgängliga resurser sätts in är ytterst en prioriteringsfråga för den enskilda myndigheten.128 Samverkansforumen omfattar totalt cirka 20 personer (dock ej på heltid) per myndighet. När även myndighetsgemensamma stödfunktioner129 räknas in i organisationen uppgår den totalt till cirka 460 personer, varav minst 207 personer arbetar heltid130. I detta inkluderas 200 polisanställda som finns utplacerade i 124Polismyndigheten, Slutredovisning av regeringsuppdrag (JU2015/09350/PO) att utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, 2017, s. 9. Den vidareutvecklade organisationen har varit i drift . 125Behoven på lokal nivå omhändertas genom att ”anropa” stöd från regional nivå. 126Myndigheterna har en överenskommelse för det gemensamma arbetet: . Överenskommelse mellan , , , , , , och om vissa åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten (400- 4599/08). Överenskommelsen gäller och de tre myndigheter som tillkommit efter att överenskommelsen slöts har genom beslut tagna i samverkansrådet utlovat att bemanna organisationen samt följa beslutad inriktning och beslutade riktlinjer. Vid regeringsuppdraget beslutade myndigheterna om ny inriktning, nya riktlinjer och ny organisation. Ingen skriftlig överenskommelse upprättades då utan beslut taget vid samverkansrådet och protokollering från möte gäller. E-post från sekretariatet för samverkansrådet och operativa rådet, . 127Exempelvis medverkar inte i underrättelseverksamheten. De nio nya nätverksmyndigheterna medverkar genom att upprätta en funktionsbrevlåda som myndigheterna ska kunna kontakta. Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2017, 2018, s. 6. 129Exempelvis sekretariatet för samverkansrådet och operativa rådet, NUC och RUC-samordnare och regionala koordinatorer. För beskrivning av myndighetsgemensamma forum för samverkan se avsnitt 3.1.1 och framåt. 130Sekretariatet för samverkansrådet och operativa rådet och aktionsgrupperna. För beskrivning av myndighetsgemensamma forum för samverkan se avsnitt 3.1.1 och framåt. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N polisregionerna och ingår i de så kallade aktionsgrupperna. Det är personer som i första hand ska utföra uppdrag i myndighetsgemensamma nationella insatser och i andra hand arbeta i myndighetsgemensamma regionala insatser.131 Myndigheterna uppskattar att de tillsammans lagt mer än 2,8 miljoner arbetstimmar132 på det gemensamma arbetet och haft uppskattade kostnader på minst 1,4 miljarder kronor133 –2018134 (se vidare i avsnitt 3.5.3). Det högsta beslutande organet i den myndighetsgemensamma organisationen är samverkansrådet135, som består av de tolv myndighetscheferna, vilka möts . Rikspolischefen är ordförande för samverkansrådet. fattar strategiska beslut som ska styra inriktningen på det myndighetsgemensamma arbetet. har inga skriftliga riktlinjer för det arbete som bedrivs. Operativa rådet136 består av en representant från vardera av de samverkande myndigheterna och möts en gång . Ordförande för operativa rådet utses av . Operativa rådet ansvarar för styrningen av den nationella operativa verksamheten samt är beredningsorgan och kontaktpunkt för samverkansrådet i strategiska frågor. Operativa rådet beslutar i konsensus om att inleda eller avsluta nationella insatser, tillföra resurser från de myndighetsgemensamma aktionsgrupperna och utse insatsledning. Konsensusbeslutet innebär att en myndighet kan säga ja till att en nationell insats ska genomföras, men avstå från att delta.137 Representanterna i rådet har 131Det kan dock hända att aktionsgrupperna måste gå in i akuta händelser i övrig polisverksamhet. Intervju med sekretariatet för samverkansrådet och operativa rådet, . 132Riksrevisionens frågeformulär ställt till , , , , , , , , , , och Arbetsförmedlingen. Tio av myndigheterna kunde uppge uppskattade timmar för myndighetens medverkan . Åtta av myndigheterna kunde uppge uppskattade kostnader för myndighetens medverkan . 134Till och med . Överenskommelse mellan , , , , , , och om vissa åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten (400-4599/08). 137Intervju med representant i operativa rådet, . R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T mandat att fatta operativa beslut för sin myndighets räkning. Operativa rådet har även ansvar för att löpande följa upp beslutade insatser. Till skillnad från de forum som beskrivs nedan, har inte operativa rådet sitt ansvar och sina arbetsuppgifter i skriftliga riktlinjer,138 utan agerar utifrån upparbetad praxis. Till stöd för arbetet finns sekretariatet för samverkansrådet och operativa rådet (hädanefter hänvisat till som sekretariatet).139 De som arbetar på sekretariatet är anställda av men ska vara myndighetsneutrala i sin roll. Sekretariatet administrerar både beredningen inför och beslutet av nationella insatser.140 Sekretariatet tar även inför varje operativt råd fram realtidslägesbilder i samverkan med det nationella underrättelsecentret (se avsnitt 3.1.3). Sekretariatet leder även en utvecklingsgrupp som får uppdrag av strategisk karaktär av operativa rådet.141 Vidare är sekretariatet ansvarigt för att samla in uppgifter och sammanställa statistik för hela det myndighetsgemensamma arbetet för att sedan sätta samman den årliga återrapporteringen till regeringen. 3.1.3 Nationella underrättelsecentrumets styrgrupp Det nationella underrättelsecentrumet (NUC) ansvarar för att samordna den myndighetsgemensamma underrättelseverksamheten i kompetensfrågor och för att tillse att det myndighetsgemensamma underrättelsearbetet likriktas avseende exempelvis metoder. Arbetet i det nationella underrättelsecentrumet leds av en styrgrupp bestående av en representant från vardera samverkande myndighet. Ordförande i styrgruppen utses av . leder alla nationella underrättelseärenden och beslutar i frågor som inte beslutas av samverkansrådet eller operativa rådet. kan fatta beslut med 2/3 majoritet om konsensus inte kan nås i en fråga. Ett sådant beslut blir dock inte bindande för den myndighet som röstat emot förslaget. Syftet är att en myndighet ska kunna ställa sig vid sidan om utan att stoppa ett beslut. 138Intervju med sekretariatet för samverkansrådet och operativa rådet, . 139Den bytte sekretariatet för samverkansrådet och operativa rådet namn till sekretariatet för myndighetssamverkan. I rapporten refererar vi dock till det ursprungliga namnet: sekretariatet för samverkansrådet och operativa rådet. 2018 arbetade totalt sju personer heltid vid sekretariatet. 140Inför ett beslut om insats sker en gemensam beredning av förslaget mellan förslagsställaren, samverkande myndigheter samt sekretariatet. Avsikten med beredningen är bland annat att bedöma syfte och mål, tidsplanen för insatsen samt resursåtgång. Därefter gör sekretariatet en bedömning av förslagsärendet utifrån den myndighetsgemensamma inriktningen. 141Inom ramen för satsningen finns flera olika myndighetsgemensamma nätverk som får strategiska uppdrag av samverkansrådet eller operativa rådet. Det finns nätverk för verksamhetsskydds- och säkerhetsfrågor, juridiska frågor och gemensamma behov av ny lagstiftning samt för gemensamma kommunikationsfrågor. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ansvar för att följer den fastslagna inriktningen för verksamheten och för övriga fattade beslut.142 3.1.4 Nationella underrättelsecentrumets handläggargrupp NUC består även av en handläggargrupp med en strategisk och en operativ inriktning på underrättelseverksamheten. Samtliga myndigheter, bortsett från , har minst en representant i handläggargruppen. sammanställer den nationella lägesbilden och kvalitetssäkrar de underlag som ligger till grund för vilka strategiska personer och utsatta områden som ska prioriteras i arbetet. Det finns en samordnare och en biträdande samordnare som gemensamt leder det dagliga arbetet vid NUC. Samordnaren utses av och den biträdande samordnaren utses av någon av de övriga samverkande myndigheterna. Därutöver finns en operativ samordnare utsedd av Polismyndigheten.143 Den regionala verksamheten leds av de sju144 regionala samverkansråden (RSR). RSR är ett nytt samverkansforum som skapades i och med omorganiseringen av det myndighetsgemensamma arbetet 2017.145 Varje myndighet utser ett lämpligt antal representanter att ingå i RSR. En myndighet kan dock välja att avstå om den inte har ett uppdrag knutet till regionen.146 RSR ska styra, leda och prioritera den myndighetsgemensamma underrättelseverksamheten i regionen samt besluta om regionala insatser. RSR ska även besluta om ett förslag till insats ska omhändertas i regionen eller överlämnas för prövning i det operativa rådet (och därmed skapa en nationell insats). Beslut om att genomföra en regional insats ska helst fattas i konsensus, men om det inte är möjligt kan RSR fatta beslut med 2/3 majoritet. I det senare fallet är beslutet inte bindande för den myndighet eller de myndigheter som motsätter sig insatsen. RSR ansvarar även för att bemanna de regionala insatserna med myndighetsinterna resurser och för att följa upp beslutade regionala insatser. RSR har ansvar för att samverkan i regionen följer den Riktlinjer för , . 144Region syd, Region väst, Region öst, Region , , Region (inklusive ) och Region nord. 145Fram till 2017 leddes de regionala underrättelsecentrumen av en styrgrupp istället för av ett regionalt samverkansråd. 146Exempelvis har valt att inte medverka i region då denna region inte har en maritim anknytning. R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T myndighetsgemensamma inriktningen och andra beslut som fattats av samverkansrådet eller operativa rådet.147 Vid de åtta regionala underrättelsecentrumen (RUC) sitter minst en representant från varje myndighet, förutom Åklagarmyndigheten.148 RUC är den initiala kontaktpunkten för myndigheternas underrättelsesamverkan på lokal och regional nivå. RUC ansvarar för att löpande bevaka de gemensamt beslutade prioriteringarna av strategiska personer och utsatta områden samt bereda och ta fram underrättelserapporter eller underlag till förslag avseende insatser för beslut i RSR. Därutöver ska RUC förse NUC med underlag till den nationella lägesbilden samt för prioritering av strategiska personer och för utsatta områden. En samordnare per region utses av RSR och stödjer RUC i det dagliga och praktiska arbetet.149 3.1.7 Samordning med lokalt brottsförebyggande arbete Genom regeringsuppdraget fick myndigheterna i uppdrag att säkerställa en effektiv och långsiktig samordning med det lokala brottsförebyggande arbetet.150 Ansvaret för hur det arbetet ska läggas upp har lämnats till myndigheterna. Myndigheterna lyfter i sin slutredovisning av uppdraget till regeringen själva fram att de har olika förutsättningar för att kunna arbeta lokalt brottsförebyggande. 151 Eftersom ingen annan myndighet än arbetar på lokal nivå uppger sekretariatet att det främst blivit ett polisiärt ansvar. Det myndighetsgemensamma lokala brottsförebyggande arbetet går därför via lokalpolisområdena, vilka har kontakt med kommuner, skolor, fastighetsägare, trossamfund med flera.152 Myndigheterna uppger att det inte finns någon strukturerad koppling till det arbete som lokalpolisen och kommunerna utför, Riktlinjer för den myndighetsgemensamma samverkan på regional och lokal nivå mot organiserad brottlighet, . 148RUC-kontorens placering följer till stor del polisregionernas indelning (inte i Region öst): , , , , , , och . finns inte representerade i RUC då åklagarens självständiga roll måste upprätthållas för en rättssäker process. finns inte representerad i RUC då det saknas maritim anknytning i Bergslagen. Riktlinjer för den myndighetsgemensamma samverkan på regional och lokal nivå mot organiserad brottlighet, . , Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2017, 2017, s. 29. Uppdrag till och andra berörda myndigheter att utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, JU2015/09350/PO. Slutredovisning av regeringsuppdrag (JU2015/09350/PO) att utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, 2017, s. 16. 152Intervju med sekretariatet för samverkansrådet och operativa rådet, . 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N utan kontakterna sker utifrån lokala initiativ.153 I de regioner där det finns prioriterade särskilt utsatta områden deltar dock i regel berörda lokalpolischefer vid de regionala samverkansrådens möten.154 Sekretariatet för samverkansrådet och operativa rådet menar att arbetet fortfarande har potential att utvecklas.155 Även om myndigheterna har kommit överens om att ha en gemensam organisation har de var och en också en egen styrning och ledning av sin del av verksamheten. Myndigheterna kan exempelvis ta fram myndighetsinterna styrdokument som ska styra deras del av det myndighetsgemensamma arbetet. Det varierar dock mellan myndigheterna i vilken utsträckning detta har gjorts.156 En myndighet uppger att den inte alls har specifika styrdokument för det myndighetsgemensamma arbetet157, medan andra myndigheter har ett flertal. På strategisk nivå har Kriminalvården exempelvis tagit fram en strategi för arbetet under 2017158 och samt har en strategisk inriktning för arbetet som utförs av myndigheterna.159 Nästan alla myndigheter har instruktioner, föreskrifter eller liknande för den operativa verksamhetens genomförande.160 Myndigheterna har även ansvar för att skapa goda förutsättningar för sina representanter att arbeta myndighetsgemensamt. Genom enkäter framgår det att myndigheternas representanter i , , RSR och RUC överlag är nöjda med detta. Majoriteten uppger att den egna myndigheten givit dem ganska eller mycket bra förutsättningar för att förstå vilket ansvar och vilka befogenheter de har som representant för sin myndighet i det myndighetsgemensamma forumet.161 Majoriteten anser också att Slutredovisning av regeringsuppdrag (JU2015/09350/PO) att utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, 2017, s. 25. 155Intervju med sekretariatet för samverkansrådet och operativa rådet, . 156Myndigheterna har inkommit till med en lista över de styrdokument som relaterar till det myndighetsgemensamma arbetet. 157E-post från Säkerhetspolisen, . 158Kriminalvårdens årsredovisning 2017 och Kriminalvårdens lista över styrdokument, . 159Ekobrottsmyndighetens lista över styrdokument, och lista över styrdokument, . 160Riksrevisionen har dock inte granskat innehållet eller efterlevnaden av dessa interna styrdokument. Säkerhetspolisen har uppgett att de inte har några specifika styrdokument för det myndighetsgemensamma arbetet. Andelen som uppger ganska eller mycket bra är i , i , i RSR och i RUC. R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T de fått ganska eller mycket bra förutsättningar för att veta hur de ska prioritera mellan sitt ordinarie arbete och det arbete de utför myndighetsgemensamt.162 Majoriteten av representanterna anser också att deras myndighet givit dem ganska eller mycket bra förutsättningar för att veta hur de ska vidareföra den kunskap som genereras i det myndighetsgemensamma arbetet till relevanta delar av sin myndighet.163 3.3Myndighetsgemensamma förutsättningar – strategisk styrning I regeringsuppdraget uttryckte regeringen att det myndighetsgemensamma arbetet skulle utgå ifrån en gemensamt framtagen nationell lägesbild, vilken skulle utmynna i en strategisk inriktning. I enlighet med regeringsuppdraget har de samverkande myndigheterna utarbetat en struktur för hur den strategiska inriktningen ska tas fram. Alla samverkansforum har en roll och ett ansvar vad gäller att ta fram och besluta om olika underlag och prioriteringar som ligger till grund för den strategiska styrningen. 3.3.1 Prioritering av utsatta områden Genom regeringsuppdraget fick myndigheterna i uppdrag att ha ett särskilt fokus på utsatta områden.164 har arbetet inriktats mot 22 prioriterade områden.165 De samverkande myndigheterna har en gemensam prioriteringsmodell som innebär att myndighetsrepresentanter på nationell och regional nivå tar fram myndighetsgemensamma underlag som ligger till grund för vilka utsatta områden som bör prioriteras i varje region.166 Det varierar om de ansvariga myndighetsrepresentanterna anser att deras ansvar för att ta fram vilka utsatta områden som är prioriterade är tydligt. På regional nivå anser majoriteten av representanterna att detta ansvar är tydligt,167 medan representanterna på Andelen som uppger ganska eller mycket bra är i , i , i RSR och i RUC.