prop · H60386 · 2019-04-02 00:00:00 — lämnar ett utrymme för interimistiska beslut i brådskande fall. En sådan ordning skulle kunna ge , och rätt att i brådskande fall själva besluta om inhämtning, med en efterföljande prövning av beslutet av åklagare. En sådan ordning är dock inte helt oproblematisk. I princip samtliga beslut enligt inhämtningslagen avser uppgifter i förfluten tid. När prövningen sedan ska göras av åklagare skulle således uppgifter i de flesta fallen redan ha levererats till myndigheten. Det skulle alltså behövas regler om vad följden blir om åklagaren upphäver beslutet om inhämtning, i likhet med vad som gäller för interimistiska beslut om hemliga tvångs- medel under en förundersökning (jfr 27 kap. 21 a § RB). Att föreskriva att sådana uppgifter inte får användas i en förundersökning är logiskt eftersom uppgifterna då inte kan användas som bevisning. I underrättelse- verksamheten är det emellertid mer oklart vad en sådan bestämmelse skulle få för praktiska följder. En bestämmelse som t.ex. innebär att myndigheten skulle bortse från information som den redan känner till och som exempelvis skulle kunna användas för att förhindra grova brott framstår inte som en lämplig ordning. Dessutom synes behovet av att kunna fatta interimistiska beslut inte heller vara särskilt påtagligt om beslutsfattandet ligger hos åklagare, eftersom det för dem finns rutiner för jour- och beredskapstjänstgöring (13 § åklagarförordningen [2004:1265]). Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att det inte bör införas någon interimistisk beslutsmöjlighet. Ingen remissinstans invänder mot denna bedömning. Beslut enligt inhämtningslagen bör inte kunna överklagas Åklagarbeslut är som huvudregel inte överklagbara. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det inte har framkommit något skäl att behandla beslut om inhämtning enligt inhämtningslagen på annat sätt. Ingen remissinstans invänder mot denna bedömning. Eftersom överklagande endast kan bli aktuellt vid avslagsbeslut, såvida inte ett offentligt ombud skulle delta i processen, skulle inte heller en överklagandemöjlighet innebära någon rättssäkerhetsgaranti för den enskilde. Att införa offentliga ombud vid en prövning inför åklagare är inte aktuellt. Det kommer i normalfallet inte heller vara möjligt för den ansökande myndigheten att få till stånd en överprövning av beslutet inom Åklagar- myndigheten, även om det i undantagsfall skulle kunna förekomma (Riksåklagarens riktlinjer RåR 2013:1 s. 15). Skyldigheten att häva beslut enligt inhämtningslagen bör ligga hos den ansökande myndigheten I ett beslut om inhämtning ska det bl.a. anges vilken tid beslutet avser. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och får, när det gäller tid som infaller efter beslutet, inte överstiga en månad för beslutet. Om det inte längre finns skäl för ett beslut om inhämtning av uppgifter ska beslutet hävas (5 §). Även om det initiala beslutet nu föreslås fattas av åklagare anser regeringen, i likhet med utredningen, att skyldigheten att häva beslutet fortfarande bör vila på , och . Skälet till det är att de nämnda myndigheterna har bäst förutsättningar att bedöma om det inte längre finns skäl för ett beslut om inhämtning. För den beslutande åklagaren är det varken lämpligt eller möjligt att följa ett underrättelseärende så nära att denna bedömning kan göras med någon större precision. Ingen remissinstans invänder mot denna bedömning. Underrättelse till bör göras av den ansökande myndigheten () har i uppdrag att utöva tillsyn över bl.a. de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel och därmed sammanhängande verksamhet (1 § lagen [2007:980] om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet). Att tillsynen även avser med tvångsmedelsanvändningen sammanhängande verksamhet innebär att både själva övervakningen och den vidare hanteringen av uppgifterna omfattas, t.ex. hantering av överskotts- information och att reglerna om underrättelseskyldighet följs. , och har alltså en skyldighet att bl.a. underrätta SIN om ett beslut om inhämtning enligt inhämtningslagen. Underrättelsen ska lämnas senast efter det att ärendet om inhämtning avslutades (6 §). Även om beslutsrätten enligt inhämtningslagen placeras hos åklagare bör skyldigheten att underrätta SIN även fortsättningsvis ligga kvar hos respektive myndighet. Skälet till det är att tidpunkten för underrättelseskyldighetens fullgörande är kopplad till när ärendet om inhämtning avslutas. Det är endast , och som har kännedom om när ett ärende avslutas. Ingen remissinstans invänder mot denna bedömning. Att underrättelseskyldigheten ska fullgöras av den ansökande myndigheten bör framgå av lagtexten. föreslår att det i lagtexten även bör tydliggöras att underrättelseskyldigheten till SIN ska fullgöras genom att själva beslutet lämnas till nämnden. Av vad som upplysts till utredningen uppfyller de flesta sin underrättelseskyldighet genom att sända en kopia av besluten till SIN, men det har dock hänt att SIN underrättats om fattade beslut på annat sätt, t.ex. genom en särskild skrivelse som sannolikt inte utgör beslutet, och i vissa fall uppkommer frågan om SIN verkligen fått del av beslutet. Enligt SIN bör problemet dock inte överdrivas. Regeringen instämmer i att det bör vara själva beslutshandlingen som tillställs SIN, vilket också är det underrättelsesätt som använts i praktiken i huvuddelen av fallen. Regeringen anser dock inte att det finns ett behov av en särskild föreskrift om detta i lagen. SIN har dessutom rätt att få de uppgifter och 2018/19:86 det biträde som nämnden begär (4 § lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet). För det fall SIN anser att underlaget som lämnas till nämnden inte är komplett eller oklart, finns det således möjlighet att påpeka detta och få de kompletteringar som behövs. Information till berörda om att inhämtning skett Regeringens bedömning: Reglerna i , preventivlagen och inhämtningslagen om information till berörda om att inhämtning skett uppfyller krav. Avsaknaden av regler om information till berörda i lagen om särskild utlänningskontroll är förenlig med EU- Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser kommenterar inte Civil Rights Defenders ställer sig tveksamma till de undantag från underrättelseskyldigheten som går längre än att endast skjuta upp en underrättelse till de berörda. Skälen för regeringens bedömning slår fast att kräver att de myndigheter som har beviljats tillgång till lagrade uppgifter, enligt tillämpliga nationella förfaranden, informerar de berörda personerna om det så snart en sådan upplysning inte längre riskerar att skada myndigheternas utredningar (punkt 121 i Tele2-domen). Den informationen är enligt nödvändig bl.a. för att dessa personer ska kunna utöva sin rätt till rättslig prövning vid kränkning av deras rättigheter. skyldighet till berörda personer gäller som huvudregel även enligt (se t.ex. Roman mot , 2015, mål nr 47143/06, punkterna 287–288). Syftet med underrättelseskyldigheten är alltså bl.a. att den enskilde ska få möjlighet att bedöma vilket integritetsintrång som åtgärden har inneburit och att reagera mot vad han eller hon kan anse ha varit en En skyldighet att lämna en sådan underrättelse har även ansetts kunna ha en återhållande verkan på användningen av hemliga tvångsmedel och bidra till att prövningen inför ett beslut görs på ett än mer noggrant sätt (prop. 2006/07:133 s. 30). Ett krav på att enskilda ska underrättas är således en åtgärd som syftar till att förbättra kontrollen över tillämpningen av reglerna. Det har emellertid ansetts nödvändigt att förena underrättelse- skyldigheten med vissa undantag, däribland möjligheten att skjuta upp eller avstå från en underrättelse för att inte skada den brottsutredande verksamheten eller intresset av att inte behöva avslöja verksamhetens inriktning eller arbetsmetoder överlag. bakgrunden i vissa fall godtagit att någon underrättelse inte lämnats till den berörda om det finns andra kontrollsystem att tillgripa, t.ex. möjligheter att begära ett tillsynsorgans kontroll av om en person varit föremål för en hemlig tvångsåtgärd i strid med lag (se t.ex. mot , , mål nr 26839/05, punkt 167 och Roman mot , , mål nr 47143/06, punkt 288). Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation Den som har varit utsatt för hemliga tvångsmedel enligt ska som huvudregel underrättas om detta så snart det kan ske utan men för utredningen, dock senast inom efter att förundersökningen avslutades (27 kap. 31 § RB). Det finns vissa möjligheter att skjuta upp underrättelsen om de uppgifter som den ska innehålla omfattas av vissa former av sekretess (27 kap. 33 § första stycket RB). Om sekretess fortfarande gäller efter att förundersökningen avslutades behöver underrättelse inte lämnas. I sådana fall ska dock () underrättas om beslutet att avstå från underrättelse (14 b § andra stycket förundersökningskungörelsen [1947:948]). Vissa brott som faller inom ansvars- område, i fråga om utredningar om sabotagebrott, brott mot rikets inre och yttre säkerhet samt terroristbrott, är helt undantagna från underrättelse- skyldigheten (27 kap. 33 § tredje stycket RB). Om övervakningen har avsett ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som innehas av någon annan än den misstänkte, ska även innehavaren underrättas. Om inhämtningen har skett i syfte att utreda vem som är skäligen misstänkt och integritetsintrånget för den enskilde kan antas vara ringa behöver underrättelse inte lämnas (27 kap. 31 § andra stycket RB). Någon underrättelse behöver inte heller lämnas till den som redan fått del av eller tillgång till uppgifterna eller om underrättelsen med hänsyn till omständigheterna uppenbart är utan betydelse (27 kap. 31 § femte stycket RB). Vid användningen av hemlig övervakning av elektronisk kommunika- tion finns det alltså föreskrivet en underrättelseskyldighet gentemot den enskilde. anger att risk för skada för utredningen kan motivera en uppskjuten underrättelse till den enskilde. De svenska bestämmelserna ger större möjligheter att skjuta upp underrättelse, t.ex. vid sekretess på grund av risker för skada för landets försvar (27 kap. 33 § RB och 15 kap. 2 § OSL). Det får dock anses att inte uttömmande har angett vilka sekretessgrunder som kan anföras som skäl för att skjuta upp underrättelse. Det skulle nämligen inte vara rimligt om skydd för landets försvar inte skulle få åberopas medan det är möjligt att skjuta upp en underrättelse för att skydda en brottsutredning. Även sekretess för att skydda polisens arbetsmetoder bör rimligen få åberopas till stöd för att skjuta upp underrättelse (18 kap. 1 § OSL). I likhet med utredningen anser regeringen att de svenska reglerna för att kunna skjuta upp underrättelse bör kunna bibehållas. Civil Rights Defenders ställer sig tveksamma till undantag från underrättelseskyldigheten som går längre än att endast skjuta upp en underrättelse till de berörda. gör emellertid ingen bedömning av den situationen att det är fråga om att helt avstå från en underrättelse till den enskilde. Domstolen berör endast uppskjuten underrättelse. Att den svenska rättsordningen i vissa fall föreskriver en 2018/19:86 möjlighet att helt avstå från underrättelse till den enskilde bedömer regeringen inte stå i strid med . Endast i de fall tvångsmedels- användningen avser vissa brott som utreds av Säkerhetspolisen kan underrättelse underlåtas helt och hållet. Utrymmet för staten att avvika från skyddsreglerna för att värna sina vitala intressen är också något som bejakas av domstolen (punkt 119). Dessutom säkerställs att tvångsmedels- användningen har skett på ett korrekt sätt genom att SIN underrättas i de fall den enskilde inte underrättas på grund av sekretess (14 b § förunder- sökningskungörelsen). När det gäller basstationstömning, dvs. vilka mobiltelefoner m.m. som har funnits inom ett visst geografiskt område, kan många icke misstänkta omfattas av åtgärden. Dessa personer underrättas typiskt sett inte om inhämtningen (27 kap. 31 § andra stycket RB). Enligt regeringen finns det två skäl som talar för att inte utgör hinder för att en sådan ordning bibehålls. Det första är att ger medlemsstaterna visst nationellt handlingsutrymme i denna fråga genom att hänvisa till ”tillämpliga nationella förfaranden”. Det andra är att underrättelse- institutet enligt är avsett att möjliggöra för personer att kunna utöva sin rätt till rättslig prövning vid kränkning av deras rättigheter. I fallet med basstationstömning som drabbar icke misstänkta är integritets- intrånget för varje enskild individ mycket begränsat, eftersom det normalt endast är fråga om en positionsbestämning vid ett specifikt tillfälle. Något egentligt behov av en rättslig prövning torde således inte uppstå för dessa personer. Det ska även i sammanhanget noteras att den behandling av de icke misstänktas personuppgifter som utförs hos polisen och är kringgärdad av ett integritetsskyddande regelverk i form av bl.a. polisens brottsdatalag och brottsdatalag. Utöver att de brottsbekämpande myndigheterna ska underrätta SIN i de fall den enskilde inte underrättas, kan en enskild själv begära att SIN ska kontrollera om han eller hon har utsatts för ett hemligt tvångsmedel och om användningen av detta tvångsmedel har skett i enlighet med lag eller annan författning (3 § lagen [2007:980] om tillsyn över viss brotts- bekämpande verksamhet). Det finns inget krav på att den enskilde ska ange något skäl för sin begäran eller att det ska finnas en konkret misstanke om att personen är föremål för en hemlig tvångsåtgärd. Den enskilde ska underrättas om att kontrollen har utförts. Om SIN bedömer att det förekommit felaktigheter som kan medföra skadeståndsansvar för staten gentemot den enskilde ska det anmälas till Justitiekanslern. Om SIN i stället bedömer att det förekommit felaktigheter som innefattar misstanke om brott ska ärendet anmälas till eller annan behörig myndighet. Vidare har nämnden en viss anmälningsskyldighet till Datainspektionen i fråga om brister vid behandling av personuppgifter (20 § förordningen [2007:1141] med instruktion för ). Därutöver kan Justitiekanslern och Riks- dagens ombudsmän på eget initiativ eller efter klagomål från enskilda utöva tillsyn över verksamheten. Justitiekanslern kan också besluta om skadestånd till enskilda t.ex. på grund av myndighetsutövning som innefattar olaglig användning av hemliga tvångsmedel. Även Data- inspektionen kan ta emot och undersöka klagomål gällande person- uppgiftsbehandling. har godtagit att underrättelse inte lämnas till den Prop. 2018/19:86 berörde när liknande kontrollsystem funnits att tillgå (jfr. , , mål nr 26839/05, punkt 167 och Roman mot , , mål nr 47143/06, punkt 288). Regeringen gör mot den angivna bakgrunden bedömningen att regler om uppskjuten och underlåten underrättelse är förenliga med de krav som uppställer. När det gäller inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamhet enligt inhämtningslagen finns ingen motsvarighet till krav på underrättelse till enskild. För inhämtningslagen gäller i stället att SIN ska underrättas om myndigheternas beslut om inhämtning. En sådan underrättelse ska lämnas senast efter det att ärendet om inhämtning avslutades (6 § inhämtningslagen). Frågan om ett krav på underrättelse till enskild borde införas övervägdes i samband med att lagen infördes. Regeringen uttalade då att en skyldighet att underrätta enskilda om inhämtning av uppgifter i underrättelse- verksamhet, med hänsyn till verksamhetens framåtblickande perspektiv och övergripande natur, skulle riskera att motverka huvudsyftet med underrättelseverksamheten. Vidare uttalade regeringen att en sådan skyldighet därför skulle behöva förses med en rad undantag och det skulle i många fall kunna ta innan en underrättelse skulle kunna lämnas, och den eventuella identifiering och granskning av kommunikationen som måste föregå en underrättelse skulle kunna innebära ett ytterligare integritetsintrång. Det beaktades även att användningen av uppgifterna i en förundersökning förutsätter tillstånd av domstol till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. I dessa fall, där uppgifterna innebär en påtaglig integritetspåverkan för en enskild, skulle därmed bestämmelserna om underrättelseskyldighet i bli tillämpliga (prop. 2011/12:55 s. 107). Det bör också noteras att i vissa fall är identiteten på den som omfattas av inhämtning enligt inhämtningslagen inte känd på annat sätt än genom t.ex. ett smeknamn. I dessa fall är underrättelse omöjlig att lämna. Som regeringen konstaterade vid införandet av inhämtningslagen omfattas uppgifterna av sekretess – företrädelsevis enligt 18 kap. 1 och 2 §§ OSL som bl.a. avser skydd för uppgifter i underrättelseverksamhet och i verksamhet för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott – som är särskilt viktig att bibehålla. Det är här fråga om den av typ av sekretess som till och med innebär att tystnadsplikten för uppgift om brotts-bekämpande myndigheters inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamheten har företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, den s.k. meddelarfriheten (18 kap. 19 § och 44 kap. 4 § OSL, prop. 2011/12:55 s. 115–116). Dessutom är den brottslighet som är aktuell vid inhämtning enligt inhämtningslagen mycket angelägen att bekämpa effektivt. Det rör sig nämligen om allvarlig brottslighet, antingen sett till de straff som kan utdömas (2 §) eller sett till att brotten riktar sig mot centrala delar av samhället och staten (3 §). 2018/19:86 Som framgår ovan när det gäller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation anser regeringen att det finns ett visst utrymme att avstå från underrättelse. Enligt regeringens bedömning inbegriper detta en ordning där information till de berörda över huvud taget inte föreskrivs vid inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamheten. Regeringen beaktar vid denna bedömning att det finns en möjlighet för den enskilde att vända sig till SIN med en begäran att nämnden ska kontrollera om vederbörande har utsatts för inhämtning enligt inhämtningslagen och om inhämtningen och behandlingen av uppgifterna varit lagenlig (3 § lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet). SIN underrättas också om beslut om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen (6 §) och utövar tillsyn över verksamheten. Som framgår i föregående avsnitt finns också andra effektiva rättsmedel i form av de verktyg som Justitiekanslern, ombudsmän och Datainspektionen har till sitt förfogande. Regeringen delar därför, till skillnad från Civil Rights Defenders, utredningens bedömning att inhämtningslagens regler i detta avseende är förenliga med . Enligt preventivlagen ska en underrättelse lämnas till den som blivit utsatt för inhämtning av uppgifter om brottslig verksamhet som innefattar mord, dråp, grov eller synnerligen grov misshandel, människorov eller olaga frihetsberövande i avsikt att påverka ett offentligt organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik, att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd (16 §). Om åtgärden har avsett ett telefonnummer eller annan adress, en viss elektronisk kommunikationsutrustning eller en plats som innehas av någon annan, ska även den personen underrättas. Underrättelse ska lämnas så snart det kan ske efter det att det ärende som åtgärden vidtogs i har avlutats. En underrättelse behöver inte lämnas till den som redan har fått del av eller tillgång till uppgifterna. En underrättelse behöver inte heller lämnas om den med hänsyn till omständigheterna uppenbart är utan betydelse. Underrättelse får skjutas upp om sekretess gäller. Om sekretess hindrar underrättelse behöver någon underrättelse inte lämnas (17 §). För övrig brottslig verksamhet för vilken inhämtning kan ske enligt preventivlagen, föreskrivs ingen underrättelseskyldighet. Underrättelseskyldigheten ska fullgöras av åklagare. Om sekretess hindrar underrättelse ska i stället SIN underrättas (förordningen [2007:1144] om fullgörande av underrättelseskyldighet enligt lagen [2007:979] om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott). Den som varit utsatt för övervakning enligt preventivlagen avseende vissa brott som huvudsakligen utreds av ska alltid underrättas om tvångsmedelsanvändningen. Underrättelseskyldigheten gäller dock inte för de brott som huvudsakligen utreds av Säkerhets- polisen. Reglerna kring detta är utformade på motsvarande sätt som för underrättelse vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt . De skäl som redovisas ovan till stöd för regeringens uppfattning att underrättelsereglerna i är förenliga med har giltighet även vid bedömningen av underrättelseskyldigheten enligt preventivlagen. Regeringen anser därför, Prop. 2018/19:86 i likhet med utredningen, att underrättelseskyldigheten enligt preventiv- lagen är förenlig med . Lagen om särskild utlänningskontroll I lagen om särskild utlänningskontroll föreskrivs ingen skyldighet att underrätta enskild som har utsatts för hemliga tvångsmedel. Tvångs- medelsanvändning enligt lagen kan endast avse en utlänning som enligt ett redan fattat beslut ska utvisas av hänsyn till rikets säkerhet eller för att det kan befaras att utlänningen kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott. Domstol får i sådant fall lämna tillstånd att använda tvångsmedel för att ta reda på om utlänningen eller en organisation eller grupp som han eller hon tillhör eller verkar för, planlägger eller förbereder terroristbrott. Sådana brott är riktade mot statens centrala och vitala intressen och tillhör Säkerhetspolisens verksamhetsområde. Det finns därför starka sekretesskäl att vara restriktiv med underrättelser till enskild. Som framgår ovan får anses vara mer tillåtande för undantag när det gäller så vitala statsintressen som det nu är fråga om, i synnerhet när dessa hotas av terrorism. Regeringen gör därför, i likhet med utredningen, bedömningen att en underlåten underrättelseskyldighet vid tvångsmedelsanvändningen vid särskild utlänningskontroll är förenlig med . I sammanhanget kan nämnas att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i samband med särskild utlänningskontroll är en mycket begränsad företeelse (jfr skr. 2017/18:57 s. 4). 6.7Uppgifter för operatörernas egna ändamål Regeringens bedömning: De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation bör även fortsättningsvis avse inte bara de uppgifter som sparas enligt datalagringsreglerna, utan också den information som sparas för operatörernas egna ändamål, t.ex. uppgifter som behövs för fakturering. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , Säkerhetspolisen, Tull- verket, , Ecpat , Rädda barnen, , Dataspelsbranschen, , Musik- förläggarna , och och är positiva till att tillgången även fortsättningsvis ska omfatta sådana uppgifter som operatörerna lagrar för egna ändamål. Rättighetsalliansen, Dataspelsbranschen, Musikförläggarna, , , Film- och TV-bran- schens samarbetskommitté och anser att det bör införas ett juridiskt ansvar för operatörernas påstående huruvida informationen finns eller inte. anser att tillgången till uppgifter endast bör avse de uppgifter som sparas enligt datalagringsreglerna. Polisens möjlighet att få del av uppgifter bör inte vara beroende av hur mycket eller hur länge en operatör lagrar data för egna behov. Tillgång bör dessutom, enligt bolaget, bara ges till uppgifter som är strikt nödvändiga och proportionerliga, varför det inte är rimligt att reglerna om tillgång medger polisen en vidare tillgång än vad som följer av datalagringsbestämmelserna. anser att det vore mer ändamålsenligt om ersättningen vid utlämnande av uppgifter som operatörerna själva lagrat för egna ändamål också skulle fastställas av föreskrifter meddelade av