prop · H603130 · 2019-05-29 00:00:00 — Som stora aktörer har AP- fonderna dessutom potential att påverka marknaden i en positiv riktning för en ökad transparens. 2018/19:130 AP-fonderna har delvis valt olika strategier för hållbarhet på liknande sätt som för förvaltningen. Respektive AP-fonds viktigaste aktiviteter på hållbarhets- och ägarstyrningsområdet redovisas i avsnitt 5. 6.3Process för prövning av sidouppdrag för styrelseledamöter Regeringens bedömning: I syfte att värna om förtroendet för pensionssystemet och AP-fonderna bör alla styrelseledamöter i AP- fonderna på förhand informera sin styrelseordförande om nya uppdrag. Om ordföranden är tveksam när det gäller lämpligheten av ett uppdrag kan frågan lämnas vidare till . Innan en styrelseordförande åtar sig ett nytt uppdrag bör informeras. Skälen för regeringens bedömning: Som förvaltare av allmänna pen- sionsmedel är det viktigt att AP-fonderna har allmänhetens förtroende. Det får därmed inte finnas några som helst misstankar om att enskilda ledamöter eller tjänstemän agerar utifrån annat än målet om att fond- medlen ska förvaltas så att de blir till största möjliga nytta för inkomst- pensionssystemet. Det är också viktigt att styrelseledamöter i dessa fonder allmänt uppfattas som oberoende och oförhindrade att fatta beslut i enlighet med målet. Varje enskild styrelseledamot ansvarar för att detta förtroende upprätthålls. Den som har ett styrelseuppdrag i en AP-fond måste således agera på ett sådant sätt att förtroendet för fonderna värnas. Detta innebär dock inte att en ledamot inte kan ha styrelseuppgifter i närliggande verksamhet. Engagemang i närliggande verksamhet kan i många fall bidra till bredare kunskap och bättre förutsättningar kring beslutsfattandet. Ledamöter förutsättas ha förmåga att identifiera när jäv eller risk för förtroendeskada uppstår och agera i enlighet därmed. skrivelse tydliggjordes processen för prövning av sidouppdrag för styrelseledamöter. Processen innebär att styrelseledamoten på förhand ska informera sin styrelseordförande innan han eller hon åtar sig ett nytt uppdrag. Om en ordförande i något fall är tveksam kring lämpligheten av ett uppdrag kan frågan lämnas vidare till Finansdepartement. Innan styrelseordförande åtar sig ett nytt uppdrag ska han eller hon informera om detta. Ledamöter i AP-fonderna förordnas i taget. Förordnanden beslutas efter det att regeringen fastställt fondernas resultat- och balansräkningar . utvärderas samtliga styrelseledamöter (50 stycken) bl.a. efter dialog med styrelseordföranden i respektive AP-fond. Regeringens bedömning: Det är positivt att Första–Fjärde AP-fonderna ytterligare har stärkt samarbetet mellan fonderna och att även Sjunde AP-fonden nu ingår i samarbetet. arbetet med att identifiera konstruktiva samverkansmöjligheter och aktivt arbeta med att genomföra dem som inte äventyrar fondernas självständighet och diversifiering av förvaltningsmodellerna. målsenligt utformat samarbete bidrar till ökad kostnadseffektivitet. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i tidigare års skrivelser påtalat vikten av att AP-fonderna gemensamt fortsätter att utveckla samverkan mellan fonderna för att ytterligare sänka kostnaderna och förbättra genomförandet i förvaltningen av buffertkapitalet. Regeringen har betonat att ett samarbete endast bör ske om det inte har negativa konsekvenser för självständigheten i förvaltningen och därmed diversifieringen av förvaltningsmodellerna. (2007) inrättade Första–Fjärde AP-fonderna , vars syfte är att utifrån fondernas uppdrag och gemensamma värdegrund åstadkomma förbättringar på miljö- och etikområdet. mänskliga rättigheter och för att motverka korruption, samt sektorspecifika projekt inom bl.a. gruvindustrin och odling av palmolja, tobak och kakao. har bl.a. genomfört ca 300 bolagsdialoger samt förebyggande arbete i form av olika branschprojekt och internationella initiativ. Samarbetet mellan AP-fonderna utanför investeringsverksamheten har utvecklats och sker inom nio samarbetsgrupper (se figur 6.1), där fonderna bl.a. för dialoger kring etik- och hållbarhetsarbetet, utför gemensam upphandling av administrativa funktioner och arbetar för deltar även Sjunde AP-fonden i Källa: , Utvärdering av AP-fondernas verksamhet 2018 har upphandlingar och gemensamma aktiviteter på olika Några av dessa är t.ex tolkning och diskussion angående de nya placeringsriktlinjerna, anpassning till nya regler inom redovisnings- och dataskyddsområdena, lönesystem och har mellan ett antal AP-fonder en gemensam legal risk- och sårbarhetsanalys påbörjats kopplat till digitaliseringsarbetet för ökad it-mognad och förbättrad kostnadseffektivitet hos fonderna. initierades även en samverkan mellan fonderna i en omvärldsanalys med syfte att kartlägga lämpliga it-systemplattformar som stöd för kärnverksamheten. har fonderna ytterligare formaliserat samarbetet genom bildandet av ett samarbetsråd. administrativa chefer eller motsvarande och rådet rapporterar till fondernas verkställande direktörer. har tagit fram en styrmodell och plattform för samverkan och samarbetet inom respektive 2018/19:130 grupp löper på väl. Rådet arrangerar en samverkansdag för att tillsammans identifiera nya samarbetsområden. är avsikten att ytterligare konkretisera och formalisera samverkan i enlighet med styrmodellen som är fastslagen av fondernas verkställande direktörer. Regeringen välkomnar den samverkan som AP-fonderna har haft och anser att fonderna bör fortsätta arbetet med att identifiera konstruktiva samverkansmöjligheter och aktivt arbeta med att genomföra dem som inte äventyrar fondernas självständighet. Regeringens bedömning: Det är av stor vikt att AP-fonderna har god intern styrning och kontroll. Revisorernas arbete bidrar till att säker- ställa förtroendet för AP-fonderna och pensionssystemet. Det framkom inte några väsentliga iakttagelser under revisionen . Revisorerna konstaterar att AP-fonderna har bra rutiner och processer kring it-miljön. De iakttagelser som gjorts påverkar inte möjligheterna för revisionen att förlita sig på systemen. Sammanfattningsvis konstaterar revisorerna att verksamheten inom AP-fonderna bedrivs inom ramen för de riktlinjer som beslutats av respektive styrelse. Samarbetet med ledningar och styrelser har funge- rat väl. Skälen för regeringens bedömning: Revisionen av AP-fonderna om- fattar årsredovisningar samt styrelsens och den verkställande direktörens förvaltning. Granskningen har utförts och rapporterats med tillämpning av svensk lag, och 100, till respektive fonds styrelse. har AP-fondernas redovisningsramverk varit oförändrat. Revisionen har utgått från riskanalysen där väsentliga poster utvärderas utifrån risken för fel i den finansiella rapporteringen. Analysen har resulterat i fokus på följde områden: ∙Värdering och existens av onoterade innehav. ∙Värdering och existens av noterade innehav. ∙Klassificering i resultat- och balansräkningar. Vid granskning har inga väsentliga avvikelser noterats. Revisorerna kon- staterar att verksamheten inom AP-fonderna bedrivs inom de riktlinjer som beslutats av respektive styrelse. Revisorernas generella slutsats är att de granskade kontroller och processer som ledningarna har arbetat fram fungerar tillfredsställande. Kontroller avseende den finansiella rapporte- ringen är till övervägande del standardiserade och formaliserade. Revisorernas granskning har visat att det finns en god kontrollmiljö i alla AP-fonderna baserat på hög ambitionsnivå samt kunskap och integritet hos styrelser och ledande befattningshavare. Revisorerna har en femgradig skala med olika nivåer för kontrollmiljö (se figur 6.2). AP- fonderna bedöms ha ökat något men är fortfarande i kategorin standardiserad. Detta sätt att beskriva kontrollmiljön är enligt revisorerna inte något som alltför strikt ska läsas som bra eller dåligt då det beskriver mognadsgraden hos kontrollmiljön. Den interna kontrollen mognadsgrad En avvägning bör göras mellan nivån på den kontrollerande funktionen och kostnaderna för att upprätthålla denna. För att AP-fonderna skulle förflytta sig i skalan till nivån övervakad skulle det krävas att regelbunden testning införs och utförs av t.ex. internrevisionsfunktionen eller funktionen för regelefterlevnad och att utförda kontroller har rätt design och är effektiva. Det skulle också krävas en löpande återrapportering från kontrollfunktionerna till ledning och styrelse om hur effektivt det interna kontrollsystemet fungerar. Revisorerna konstaterar att en finansiell institution av AP-fondernas storlek bör sträva efter övervakad nivå för särskilt viktiga processer. Andra processer kan däremot vara på nivån standardiserad. Att förflytta sig till, och bibehålla, en fullt övervakad nivå kräver enligt revisorerna resurser som i vissa fall varken är nödvändiga eller försvarbara. Revisorerna har genomfört en granskning av att AP-fondernas riktlinjer för ersättningar är i enlighet med de av regeringen fastställda riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i AP-fonderna. Granskningen har inte visat några andra avvikelser från riktlinjerna än de som fanns föregående år. Avvikelserna avser längre uppsägningstid än vad riktlinjerna anger. Avvikelserna beskrivs i årsredovisningen för Första AP- fonden och motiveras av att det skulle medföra betydande merkostnader att omförhandla avtalen. 2018/19:130 Bilaga 1 Policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna motiveras av styrelsernas oberoende och behovet att tydliggöra grunderna för regeringens årliga utvärderingar som ska balansera detta oberoende. AP-fonderna styrs av lag och är statliga myndigheter. Regeringen utövar inflytande genom att: ∙utse styrelser, inklusive ordförande och vice ordförande, ∙fastställa fondernas resultat- och balansräkningar, och ∙årligen utvärdera förvaltningen av fondmedlen i efterhand. Enligt lag och förarbeten ska ledamöter i fondernas styrelser utses på grundval av sin kompetens att främja fondförvaltningen. Fyra ledamöter i var och en av Första–Fjärde AP-fondernas styrelser utses på förslag av arbetsmarknadens organisationer. Av rätten att utse revisorer och fastställa fondernas resultat- och balansräkningar följer en uttrycklig möjlighet för regeringen att ta ställ- ning till, och bedöma, fondernas räkenskaper. I detta sammanhang är revisorernas granskning särskilt viktig. Enligt rådande praxis lämnar AP-fondernas revisorer en skriftlig och muntlig rapport till Finans- departementet efter varje bokslut. Detta bör gälla även fortsättningsvis. Regeringens utvärdering av fondernas verksamhet motiveras av statens ansvar för det allmänna pensionssystemet och behovet att balansera fondernas oberoende. Fonderna har bl.a. stor frihet att välja inriktning och risknivå. Av det följer en rätt och ett åliggande för regeringen att avge en opartisk bedömning av fondernas förvaltningsresultat. Regeringen har även getts utrymme att förtydliga sin syn på pensionssystemets åtagandesida och uppdraget i övrigt (prop. 1999/2000:46 s. 111 ff.). En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna kan uppfattas som ett sådant förtydligande. En omsorgsfullt formulerad och väl kommunicerad policy ökar tydligheten när det gäller utnyttjandet av de styrinstrument som regeringen har till sitt förfogande och främjar konsistens över tiden. Ökad tydlighet och konsistens över tiden bidrar till att förbättra styrningens effektivitet. En policy har även fördelen att vara oavbrutet aktuell, till skillnad från de årliga utvärderingarna som efter offentliggörandet riskerar att förlora aktualitet i viss mån och därmed relevans. En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna bör givetvis ta sin utgångspunkt i fondernas uppdrag som det har formulerats i lag och förarbeten och beakta behovet av konsistens i regeringens samlade styrning av myndigheter, statligt ägda bolag och affärsverk. Det kan därför vara lämpligt att hämta inspiration och viss vägledning från gällande riktlinjer beträffande styrning av statliga bolag och i det sam- manhanget även beakta principer och riktlinjer som antagits av , utan att dessa för den skull ska anses gälla AP-fonderna i sin helhet. riktlinjer för styrning av statsägda företag riktas till de statliga tjänstemän som är ansvariga för ägandet av företag och ger också användbar vägledning för statliga företags styrelser och ledning. Riktlinjerna ger rekommendationer kring styrning av såväl enskilda statliga företag som den lagstadgade och rättsliga miljö dessa företag Vidare är riktlinjerna tillämpbara oavsett om det statliga företaget är nationellt eller internationellt verksamt (Guidelines on corporate governance of state-owned enterprises, 2015, s. 14 f.). Mot bakgrund av att styrningen inte kan vara direkt rekommenderar riktlinjerna bl.a. att staten, som informerad och aktiv ägare, fastställer en tydlig ägarpolicy som tillförsäkrar att styrningen är transparent och säkerställer ansvarsskyldighet (accountable) (Guidelines on corporate governance of state-owned enterprises, 2015, s. 33 ff). AP-fondernas styrelser åtnjuter operationell autonomi genom att ensamma bära ansvaret för fondernas förvaltning. respektive fond också inför domstol. Styrelserna svarar själva för fondernas finansiering med de medel som fonderna förvaltar, vilket liknar den typ av avgiftsfinansiering som bedrivs av exempelvis försäkrings- I dessa avseenden motsvarar AP-fonderna kriterier för statsägda ”företag”. De avgifter som finansierar fondernas verksamhet hämtas dock ur ett fondkapital som tillhör pensionssystemet och som tilldelas AP- fonderna genom lag. Fondkapitalet har därför inte anskaffats under konkurrens på en öppen marknad. Det innebär att avgiftsfinansieringen inte är en del av fondernas affärsverksamhet. offentliga medel, även om beslutanderätten har delegerats till fondernas Däremot bedriver fonderna renodlad affärsverksamhet när det AP-fonderna har definierats som statliga myndigheter, vilket har impli- kationer bl.a. genom att regler om offentlig arbetsrätt och offentlig upp- handling blir tillämpliga (prop. 1999/2000:46 s. 133 ff.). styrs AP-fonderna inte genom instruktioner, regleringsbrev och Styrelsernas primära ansvar avser det förvaltade kapitalet. Fördelningen av roller och ansvar mellan styrelse och verkställande ledning ska vara tydlig och ansluta till god praxis på området. Enligt aktiebolagslagen och god styrelsesed ska en styrelse styra och kontrollera bolaget i alla aktieägares intresse. God praxis på området sammanfattas i bl.a. principer och svensk kod för bolagsstyrning. Eftersom fonderna är statliga myndigheter och inte aktiebolag, kan det behöva klargöras vad som mer precist är föremålet för styrelsernas Eftersom AP-fondernas uppdrag enligt lag och förarbeten utgår från pensionssystemets intresse, bör styrelsernas uppdrag definieras med 2018/19:130 Bilaga 1 Av det följer att verksamhetens ändamål är det kapital som styrelsen har fått i uppdrag att förvalta. Fondkapitalet ska förvaltas till största möjliga nytta för pensionssystemet. Regelverket innehåller inga föreskrifter om hur förvaltningen ska organiseras, med undantag för regeln att ska förvaltas externt. Enligt lagens förarbeten har denna regel införts för att understryka vikten av en kostnadseffektiv förvaltning (prop. 1999/2000:46 s. 112). riktlinjer för styrning av pensionsfonder riktar sig till privata tjänstepensionsfonder och är därför inte tillämpliga för AP-fonderna i alla avseenden. Det finns dock skäl att uppmärksamma den övergripande principen beträffande ramverket för styrning av pensionsfonder (gover- nance structure) som ska tillförsäkra en tydlig identifiering och fördelning av ansvar och roller när det gäller översyn och uppföljning å ena sidan och operativt ansvar å andra sidan (Guidelines for pension fund governance, 2009). Det är lämpligt att denna fördelning av roller och ansvar i AP-fondernas fall ansluter till svensk praxis, exempelvis som denna kommer till uttryck i svensk kod för bolagsstyrning. Det är därför styrelsernas ansvar att bl.a. besluta om mål och strategi samt att fortlöpande utvärdera fondens operativa ledning och vid behov tillsätta eller entlediga verkställande direktör, medan den verkställande direktören rapporterar till styrelsen och ansvarar för fondens löpande förvaltning. Det är av avgörande betydelse att styrelserna identifierar och upprätthåller en tydlig fördelning av styrande och operativa roller, eftersom de ensamma har ansvaret för fondernas löpande förvaltning. Regeringen ska i sin utnämningspolitik tillse att styrelserna är kvali- ficerade för sin uppgift och allsidigt sammansatta. Nya ledamöter ska introduceras av huvudmannen, utöver den introduktion som sker genom fondernas försorg. Härutöver ska kommunikationen mellan huvudmannen och styrelsens ledamöter ha adekvat omfattning, exempelvis genom styrelseseminarier eller liknande arrangemang. En begränsning vid införs för uppdrag som ledamot i styrelser. Ledamöterna i styrelser tillgodoser höga krav på kompe- tens, erfarenhet och integritet och måste göra detta mot bakgrund av styrelsernas ansvar och uppdragets betydelse i samhället. Ledamöterna ska enligt lag utses på grundval av sin förmåga att främja fondförvaltningen, vilket inte bör tolkas alltför snävt. Det är angeläget att styrelserna är allsidigt sammansatta bl.a. avseende bakgrund och erfarenhet. Könsför- delningen ska vara så jämn som möjligt. Det har blivit praxis att utse ledamöter i taget, vilket även överensstämmer med praxis i andra sammanhang. Det är t.ex. vanligt att ledamöter i bolagsstyrelser utses i taget. Skäl saknas att frångå denna ordning beträffande AP-fonderna, även om lagen innehåller en möjlighet att förordna ledamöter i AP-fondernas styrelser för perioder upp till i taget. Däremot bör någon typ av begränsning definieras för uppdragets sammanlagda längd. Svensk kod för bolagsstyrning har en allmän begräsning vid att hälften av stämmovalda styrelseledamöter ska vara oberoende i förhållande till bolaget och bolagsledningen och att frågan ska avgöras efter en samlad För statliga myndigheter gäller i regel en gräns vid , vilket är något längre en den praxis som utvecklats inom statligt ägda Styrelsernas roll som ensamma ansvariga för verksamheten, i kombination med kravet att AP-fonderna ska uppbära allmänhetens förtroende, motiverar att höga krav ställs på ledamöternas oberoende i Kravet på oberoende gäller hela styrelsen, inte endast en andel av styrelsen, och begränsningen bör vara någorlunda tydlig för att underlätta praktisk tillämpning. En begränsning vid ligger väl inom ramarna för vad som i andra sammanhang har ansetts rimligt för att upprätthålla ledamöternas oberoende och bidrar dessutom till att skapa rimliga förväntningar angående uppdragets slutliga varaktighet. För nytillträdda ledamöter i AP-fondernas styrelser ger huvudmannen en introduktion till styrelseuppdraget. skilt anpassad efter uppdraget som styrelseledamot i en AP-fond och innehåller bl.a. en redogörelse för tillämplig lagstiftning och det övriga regelverk som gäller för AP-fonderna. Mot bakgrund av den specifika och ofta komplexa verksamhet som bedrivs i AP-fonderna, är det angeläget att AP-fonderna själva ger nya ledamöter en introduktion till fondverksam- Kommunikationen mellan huvudmannen och styrelsernas ordförande och övriga ledamöter bör ha tillräcklig omfattning. utvärdering innehåller mycket information vid ett och samma tillfälle. Denna form för styrning kan troligen effektiviseras genom tillräckliga kontakter mellan företrädare för huvudmannen och fondernas styrelser. Återkommande möten med fondernas ordförande är en form för infor- mation och meningsutbyte. Därutöver ska kommunikation upprätthållas med styrelsernas ledamöter genom styrelseseminarier eller liknande Ersättningen till styrelsens ledamöter ska avspegla behovet att attrahera och behålla kvalificerade ledamöter mot bakgrund av uppdragets natur och ledamöternas ansvar och med beaktande av den ersättning som staten betalar för motsvarande typ av insatser i andra sammanhang. AP-fondernas mål har uttryckts i allmänna termer, vilket erbjuder sär- skilda utmaningar. Risken att regeringens utvärdering ska baseras på skiftande utgångspunkter och av denna anledning brista i konsistens över tiden, är ett av motiven för en tydlig policy i dessa frågor. Det är lämpligt att fondernas resultat bedöms i ett långsiktigt perspektiv. Detta minskar uppmärksamheten på fondernas kortsiktiga utveckling och kan förväntas bidra till ökad självständighet i förvaltningsfrågor. Det är även önskvärt att styrelsernas strategiska beslut uppmärksammas och utvärderas i tillräcklig omfattning, eftersom dessa beslut erfarenhetsmässigt har stor betydelse för fondernas långsiktiga avkastning. 2018/19:130 Bilaga 1 Styrelsernas frihet att själva besluta om finansiering motiverar att fondernas medelsanvändning är en naturlig del av regeringens gransk- ning. Fondernas förvaltningskostnader ska hållas under fortsatt uppsikt. Vid behov kommer ytterligare åtgärder för att förbättra AP-fondernas kostnadseffektivitet att föreslås. Regeringens årliga utvärdering har motiverats av behovet att balansera styrelsernas långtgående frihet att själva utforma mål och riktlinjer. Av lagens förarbeten framgår bl.a. att utvärderingen ska avse hur väl de övergripande målen operationaliserats i mer konkreta förvaltningsmål. Regeringen kan vid behov förtydliga sin syn på pensionssystemets åtagandesida och förvaltningsuppdraget i övrigt. Utvärderingen ska även ta fasta på i vilken grad de uppsatta målen har uppnåtts. Regeringens utvärdering kan dessutom omfatta fondernas ägarinflytande i portfölj- bolagen och en bedömning av fondernas oberoende sinsemellan, med särskilt avseende på placeringsstrategierna, samt fondernas gemensamma redovisningsprinciper (prop. 1999/2000:46 s. 113 f.). AP-fondernas uppdrag har formulerats i allmänna termer. Av det följer med automatik en svårighet att bedöma vad som utmärker en god måluppfyllelse. Det faktum att fyra sinsemellan oberoende fonder har försetts med ett identiskt mål, som i sin tur innehåller ett utrymme för tolkning, medför en förhöjd risk för att fonderna (medvetet eller omed- vetet) ska ta intryck av varandras beslut. Strategier som är avvikande i förhållande till andra AP-fonder kan upplevas som en risk på fondnivå men är knappast att betrakta som en risk ur pensionssystemets perspektiv. Därför bör regeringens utvärdering uppmärksamma frågor som har samband med fondernas inbördes oberoende. Enligt lagens förarbeten är det viktigt att stor försiktighet iakttas så att inte fördelarna med upp- delningen av organisationen på fyra parallella förvaltningsorganisationer försvinner genom en alltför stor likriktning av tillgångsförvaltningen (prop. 1999/2000:46 s. 123). Avkastning och risk kan inte vägas mot varandra på objektiva grunder utan förutsätter ett subjekt som gör avvägningen för egen del. Eftersom regeringens utvärdering bl.a. ska granska hur väl styrelserna har operatio- naliserat de övergripande målen får i slutändan regeringens värdering av avkastning och risk stor betydelse. En god styrning av AP-fonderna förutsätter att regeringens utvärdering så långt som möjligt utmärks av konsistens över tiden. Värderingen av avkastning och risk bör inte variera alltför mycket mellan olika år. Av den anledningen bör utvärderingen primärt avse ett långsiktigt perspektiv. En sådan inriktning av utvärderingen minskar uppmärksamheten på fondernas kortsiktiga utveckling och kan förväntas bidra till att fonderna ska uppvisa ökad självständighet i förvaltningsfrågor. Ett långsiktigt perspektiv för utvär- dering överensstämmer även med fondernas uppdrag. Vid utvärdering av fondernas operativa förvaltning kan den utvärde- ringshorisont som tidigare använts bedömas vara en lämplig avvägning mellan önskvärdheten av långsiktighet och behovet av effektiv styrning. Vid utvärdering av styrelsernas strategiska beslut bör den granskade perioden vara längre.