prop · H603114 · 2019-04-17 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:114 Strategisk exportkontroll 2018 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för den svenska exportkontrollpolitiken i fråga om krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden . Skrivelsen innehåller också en redovisning av den export som har förekommit . Dessutom beskrivs samarbetet inom EU och i andra internationella forum i frågor som rör strategisk exportkontroll av såväl krigsmateriel som produkter med dubbla användningsområden. Regeringens skrivelse om strategisk exportkontroll ......................... Bakgrund och regelverk ..................................................... 2.2Försvarsexportens roll ur ett säkerhetspolitiskt 2.3Samarbetet inom EU om exportkontroll av 2.4Övrigt internationellt samarbete om exportkontroll 3 Produkter med dubbla användningsområden .................................. Bakgrund och regelverk ................................................... 3.2Samarbete inom de internationella 3.3Samarbetet inom EU om produkter med dubbla 3.4FN:s säkerhetsråds resolution och Proliferation Security Initiative (PSI).................................................... Export av krigsmateriel .................................................... Export av produkter med dubbla tendenser i den svenska och internationella Regelverk i urval .............................................................. Vägledning till andra källor.............................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Regeringens skrivelse om strategisk Skr. 2018/19:114 exportkontroll I denna skrivelse redovisar regeringen sin politik när det gäller den strategiska exportkontrollen – dvs. exportkontrollen av krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden. Kontrollen av export av krigsmateriel är nödvändig för att uppfylla både våra nationella målsättningar och våra internationella åtaganden, och att säkerställa att de produkter som förs ut ur gör det enligt fastställt exportkontrollregelverk. Krigsmateriel får enligt 1 § andra stycket krigsmateriellagen (1992:1300) endast exporteras om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot internationella förpliktelser eller utrikespolitik i övrigt. Tillståndsprövningen sker i enlighet med de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport, EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport och vapenhandelsfördraget (eng. , ATT). De multilaterala avtalen och instrumenten om nedrustning och ickespridning av massförstörelsevapen är viktiga uttryck för det internationella samfundets strävan att förhindra spridning av sådana vapen. Genom att kontrollera handeln med produkter med dubbla användningsområden (PDA), vilken främst handlar om teknik som kan användas både för civila ändamål och för framställning eller utveckling av krigsmateriel eller massförstörelsevapen, kan spridningen motverkas. Det är ett arbete vars målsättningar fullt ut delar. Av detta skäl krävs en strikt och effektiv nationell exportkontroll. Exportkontrollen är ett centralt instrument som möjliggör för enskilda stater att uppfylla sina internationella åtaganden på icke-spridningsområdet. Detta är trettiofemte gången som regeringen i en skrivelse till redogör för sin politik på exportkontrollområdet. Den första skrivelsen om strategisk exportkontroll överlämnades . var då bland de första i med att redovisa det gångna årets aktiviteter på området. Skrivelsen har utvecklats från en kortfattad sammanställning av svensk krigsmaterielexport till en omfattande redogörelse för svensk exportkontrollpolitik i sin helhet. Fler statistiska uppgifter kan lämnas tack vare bättre informationsbehandlingssystem och en öppnare politik. Parallellt med den svenska redovisningen har medlemsstaterna i EU gradvis utvecklat en gemensam och detaljerad redovisning. Regeringen eftersträvar kontinuerligt ökad öppenhet på exportkontrollområdet. I årets skrivelse har vissa förbättringar gjorts, i enlighet med propositionen Skärpt exportkontroll av krigsmateriel (prop. 2017/18:23). Redovisningen av krigsmateriel har dels utökats med faktauppgifter som inte tidigare publicerats, dels strukturerats om för bättre överskådlighet och tillgänglighet. En annan nyhet är att () i bilaga 3 ger sin egen syn på viktiga tendenser i den svenska och internationella exportkontrollen. Förutom att bidra till parlamentarisk insyn i exportkontrollpolitik syftar skrivelsen till att utgöra underlag till en bredare diskussion om frågor relaterade till exportkontroll av krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden. Skrivelsen består av tre delar och ett statistikavsnitt. Den första delen består av en redogörelse för svensk exportkontroll av krigsmateriel. Den andra behandlar svensk exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden. I den tredje delen redogör regeringen för ansvariga myndigheter på området. Därefter följer bilagor där statistik över bl.a. svensk krigsmaterielexport och export av produkter med dubbla användningsområden redovisas. () och () bidrar, på begäran av regeringen, med statistikunderlag till skrivelsen. Statistiken i skrivelsen kompletterar den information som lämnas i myndigheternas egna publikationer. Det svenska exportkontrollregelverket uppdateras regelbundet. Möjligheterna att framgångsrikt hantera de många problem och utmaningar som präglar icke-spridningsarbetet förbättras därigenom. överlämnade regeringen propositionen Skärpt exportkontroll av krigsmateriel (prop. 2017/18:23) till med förslag om en rad skärpningar i exportkontrollen av krigsmateriel. Propositionen, som beslutades av , genomför i stort de förslag som den parlamentariska () lade fram i sitt slutbetänkande (SOU 2015:72). Det nya regelverket trädde i kraft . beslutade regeringen också att uppdra åt ISP att utreda och lämna förslag till ett system för efterkontroller i utlandet av krigsmateriel, med syftet att få ytterligare verktyg för att säkerställa att krigsmateriel som förs ut ur går till avsedda mottagare och inte avleds till andra destinationer. ISP lämnade sitt förslag till regeringen . Synpunkter på förslaget har därefter inhämtats från berörda remissinstanser. För att ytterligare tydliggöra sambanden mellan de nationella och internationella exportkontrollregelverken gavs dessutom en utredare i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att sammanföra de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport med bestämmelserna i gemensamma ståndpunkt och vapenhandelsfördraget (ATT). Utredarens rapport av nationella och internationella riktlinjer för exportkontroll av krigsmateriel (Ds 2018:16) lämnades . påbörjades översynen av genomförandet av EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport (2008/944/Gusp) och dess användarguide. deltog aktivt i översynsarbetet t.ex. genom att verka för att mottagarlandets demokratiska status ska utgöra en faktor vid tillståndsbedömningen. Regelverket för exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden (PDA) är gemensamt för EU:s medlemsstater. Arbetet i rådsarbetsgruppen för PDA-frågor (eng. Working Party on Dual use Goods, WPDU), dominerades av fortsatta förhandlingar om kommissionens förslag till omarbetning av rådets förordning (EG) nr 428/2009 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden (den s.k. PDA-förordningen). Verksamheten under vapenhandelsfördraget konsoliderades ytterligare . var ansvarigt för en underarbetsgrupp som behandlar genomförandet av fördragets artiklar 6 och 7. har också fortsatt att stödja statsparternas genomförande av fördraget och främja en ytterligare anslutning till fördraget genom frivilliga bidrag till de fonder som används för stöd till genomförandet i olika länder. Vid slutet av 2018 hade fördraget 100 statsparter. Sammanfattning av det statistiska underlaget I två bilagor till denna skrivelse redovisas samlad statistik över tillståndsgivningen samt svensk export av krigsmateriel respektive produkter med dubbla användningsområden (PDA). I linje med vad som anges i propositionen Skärpt exportkontroll av krigsmateriel (prop. 2017/18:23) och som ett led i arbetet för ökad öppenhet och transparens har vissa förbättringar gjorts i statistikredovisningen när det gäller 2018. Redovisningen har dels utökats med vissa faktauppgifter som inte tidigare publicerats, dels strukturerats om för bättre överskådlighet och tillgänglighet. Redovisningen av krigsmaterielrelaterad verksamhet 2018 görs i bilaga 1.Exporten visas , eftersom enstaka tillstånd respektive leveranser av större system kan orsaka kraftiga svängningar i den årliga statistiken. Som jämförelse redovisas därför en del uppgifter i bilaga 1. innehade 233 företag, myndigheter och privatpersoner tillstånd att tillverka och/eller tillhandahålla krigsmateriel. Detta innebar en kraftig ökning jämfört . En anledning till detta är att ändringar i krigsmateriellagen innebär att viss ytterligare verksamhet kräver tillhandahållandetillstånd. Ökningen avser främst aktörer som tillhandahåller krigsmateriel till statliga myndigheter samt underleverantörer till systemtillverkare av krigsmateriel. tog 63 länder samt FN emot leveranser av krigsmateriel från . I sju fall mottogs enbart jakt- och sportskytteutrustning (, , , [DK] , och ). Värdet av krigsmaterielexporten uppgick till . Exportvärdet var därmed i stort sett oförändrat jämfört med de två föregående åren. Det är ovanligt att exportvärdet ligger på en så stabil nivå och skiftningar kan förväntas beroende på att vissa större krigsmaterielförsäljningar har genomförts. Det i särklass största mottagarlandet för svensk krigsmateriel var, liksom föregående år, (). Värdet utgjordes i huvudsak av fortsatta leveranser inom ramen för JAS . Vid sidan av var (1,), (), () och () de mest betydande mottagarländerna. När det gäller utgjordes exportvärdet till allra största delen av en följdleverans som avsåg flygplansburen radar. 2018/19:114 granatgevärsammunition och ett stort antal komponenter till krigsmateriel. Till fortsatte leveranser av reservdelar och support till stridsflygplan medan bland annat tog emot följdleveranser för artillerisystem och granatgevärssystem. av exporten gick till för etablerade mottagarländer. av exportvärdet avsåg länder i och i . Värdet av de beviljade utförseltillstånden uppgick till , vilket är en ökning jämfört med . Värdet av beviljade tillstånd ger endast en preliminär indikation på kommande export. Bland annat anges inget värde vid beviljande av generella tillstånd. Även vissa reservdelstillstånd utfärdas utan något värdemässig begränsning. Det största tillståndsvärdet 2018 avsåg följt av , , och . Även värdet av de beviljade tillstånden dominerades av etablerade samarbetsländer. I bilaga 2 redovisas tillståndsgivningen avseende produkter med dubbla användningsområden. Till skillnad från vad som gäller för krigsmaterielexporten lämnas inga leveransdeklarationer av berörda företag. Det innebär att uppgifter saknas om den faktiska exporten. Överföring av produkter med dubbla användningsområden inom EU kräver i regel inget tillstånd. Därutöver möjliggör omfattande generella tillstånd att export till vissa samarbetsländer utanför EU inte kräver tillstånd i det enskilda fallet. Detta innebär att mottagarländer som är föremål för merparten av PDA-exporten inte finns med i statistiken. Antal beviljade exporttillstånd som rör PDA minskade något 2018 jämfört med föregående år. Flest beviljade tillstånd avsåg följt av , , och . Antalet avslag som rör PDA- export ökade . 2.1 Bakgrund och regelverk Krav på tillstånd för export av krigsmateriel är nödvändigt för att säkerställa att produkter som förs ut ur , och tekniskt bistånd som lämnas, gör det enligt fastställt exportkontrollregelverk. trädde ett moderniserat och skärpt svenskt exportkontrollregelverk om krigsmateriel i kraft (prop. 2017/18:23). Bakgrunden till detta är att de utveckling på de utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska områdena har medfört att förutsättningarna för och kraven på den svenska kontrollen av exporten av krigsmateriel har Det svenska exportkontrollregelverket består av lagen (1992:1300) om krigsmateriel och förordningen (1992:1303) om krigsmateriel samt de principer och riktlinjer för krigsmaterielexport som har beslutats av regeringen och godkänts av . Enligt 1 § andra stycket krigsmateriellagen får krigsmateriel endast exporteras om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot internationella förpliktelser eller utrikespolitik i övrigt. Vid tillståndsprövningen ska även internationella åtaganden iakttas, inbegripet rådets gemensamma ståndpunkt (2008/944/Gusp) om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel, samt de kriterier som ställs upp i vapenhandelsfördraget. Den svenska tillståndsprövningen bygger på en helhetsbedömning med utgångspunkt från regeringens riktlinjer och etablerad praxis. De internationella regelverken har mer karaktären av enskilda kriterier som ska iakttas, bedömas eller beaktas. ISP har som fristående myndighet till uppgift att självständigt pröva ansökningar om tillstånd i enlighet med regelverket i dess helhet. Kontrollen enligt lagen om krigsmateriel omfattar tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel liksom vissa avtal om tillverkningsrätt m.m. avseende sådan materiel. Enligt samma lag krävs även tillstånd för att bedriva militärt inriktad utbildning. Lagen gäller dels materiel som är utformad för militärt bruk och som enligt regeringens föreskrifter utgör krigsmateriel, dels tekniskt stöd avseende krigsmateriel som enligt regeringens föreskrifter utgör tekniskt bistånd. Förteckningen över vad som utgör krigsmateriel och tekniskt bistånd finns i bilagan till krigsmaterielförordningen. Den svenska krigsmaterielförteckningen överensstämmer med EU:s gemensamma militära förteckning, så när som på tre nationella tillägg: kärnladdningar och speciella delar till sådana, befästningsanläggningar m.m. samt vissa kemiska stridsmedel. Skärpt exportkontroll av krigsmateriel överlämnade regeringen propositionen Skärpt exportkontroll av krigsmateriel (prop. 2017/18:23) till med förslag om en rad skärpningar i exportkontrollen av krigsmateriel. Propositionen genomför i stort de förslag som den parlamentariska lade fram i sitt slutbetänkande (SOU 2015:72). I propositionen föreslogs bland annat att mottagarlandets demokratiska status ska utgöra ett centralt villkor för tillståndsprövningen. Ju sämre den demokratiska statusen är desto mindre utrymme finns det för att tillstånd ska beviljas. Om det förekommer allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter eller grava brister i mottagarens demokratiska status, utgör det hinder för beviljande av tillstånd. I tillståndsprövningen ska det också beaktas om exporten motverkar en hållbar utveckling i mottagarlandet. Dessutom klargörs principerna för följdleveranser och internationella samarbeten. Det föreslås vidare en stärkt tillsyn, sanktionsavgifter för vissa överträdelser av regelverket samt ökad öppenhet och transparens i frågor som rör krigsmaterielexporten. Det nya regelverket beslutades av och trädde i kraft . tilldelades ISP förstärkta resurser, bl.a. för tillämpningen av det nya regelverket. I ISP:s dagliga arbete har tiden efter präglats av myndighetens uppdrag att tolka de ändrade riktlinjerna. Försvars- och säkerhetspolitiska skäl för export, inklusive följdleveranser och internationell samverkan, ställs i de 2018/19:114 enskilda ärendena mot sådana utrikespolitiska skäl mot export såsom demokratisk status och respekten för mänskliga rättigheter i staten i fråga som kan finnas i enskilda fall. I enlighet med regelverket görs alltid en helhetsbedömning av de omständigheter som finns i det enskilda fallet. Exportkontroll och politiken för global utveckling Ett av regeringens uttalade mål har varit att stärka arbetet med politiken för global utveckling (PGU, prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:122). En nystart av politiken för global utveckling har genomförts i ljuset av att Agenda 2030 för hållbar utveckling antogs på internationell nivå 2015. Regeringen överlämnade skrivelsen Politiken för global utveckling i genomförandet av Agenda 2030 (skr. 2017/18: 146) till 2018. Agenda 2030 innehåller en deklaration och 17 globala mål samt 169 delmål. Genomförandet av Agenda 2030 kräver att samstämmigheten mellan olika politikområden stärks i syfte att öka den samlade politikens bidrag till en rättvis och hållbar utveckling. Synergier ska stärkas och målkonflikter bör tydliggöras och bli föremål för medvetna och övervägda val. Politiken för global utveckling bygger på tanken om att politiska beslut som fattas i ofta har en global påverkan och inför beslut bör de särskådas och bedömas ur ett rättighetsperspektiv och fattiga människors perspektiv. Den hållbara utvecklingens tre dimensioner, den ekonomiska, sociala och miljömässiga, har i och med antagandet av Agenda 2030 kommit att bli en allt viktigare del i arbetet med politiken för global utveckling. Centrala utgångspunkter är dock fortsatt rättighetsperspektivet och de fattigas perspektiv på utveckling. Regeringens strävan är att effekter av den svenska krigsmaterielexporten som är negativa för ansträngningarna att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling ska undvikas. Detta sker främst genom att det vid tillståndsprövningen ska beaktas om utförseln eller utlandssamverkan motverkar en rättvis och hållbar utveckling i mottagarlandet (prop. 2017/18:23) samt genom tillämpningen av EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport, vars åttonde kriterium lyfter fram mottagarländers tekniska och ekonomiska förmåga samt behovet av att beakta om den hållbara utvecklingen riskerar att allvarligt hindras av en tilltänkt export. Exportkontroll och feministisk utrikespolitik Genom att bedriva en feministisk utrikespolitik arbetar regeringen systematiskt med att nå resultat som stärker kvinnors och flickors rättigheter, representation och resurser. Regeringen lägger stor vikt vid att förebygga och motverka könsrelaterat och sexuellt våld i konflikt och i samhällen generellt. En viktig del i detta arbete är den strikta kontroll som utövas över export av krigsmateriel från . Det finns ofta ett samband mellan ansamlingar av små och lätta vapen och förekomsten av våld i en konflikt eller i ett samhälle. Illegala och oansvariga överföringar av vapen och ammunition är i detta sammanhang ett särskilt problem, liksom bristande kontroll över lagerhållning av sådan materiel. verkade tillsammans med andra länder framgångsrikt för införandet i vapenhandelsfördraget av begreppet könsrelaterade våldshandlingar (eng. Gender Based Violence, GBV), vilket utgjorde första gången som begreppet användes i ett internationellt, legalt bindande instrument. I linje med sin politik verkar regeringen nu aktivt för att dessa frågor fortsatt ska uppmärksammas och följas upp inom fördragsarbetets ram. verkar bland annat för att artikel 7.4 i vapenhandelsfördraget ska operationaliseras och tillämpas praktiskt av statsparterna. Fördraget föreskriver i denna artikel att statsparterna ska beakta risken för att exporterad materiel används för, eller underlättar, allvarliga könsrelaterade våldshandlingar eller allvarliga våldshandlingar mot kvinnor eller mot barn. Det bör noteras att beaktandet av artikel 7.4 i fördraget sker utöver den prövning som görs i fråga om mänskliga rättigheter enligt de svenska riktlinjerna samt enligt kriterium två i EU:s gemensamma ståndpunkt (2008/944/Gusp) om krigsmaterielexport. Även de senare regelverken är därför betydelsefulla i detta sammanhang. I arbetet med att utforma det nya regelverket för krigsmateriel beaktades bl.a. dessa frågor. verkar löpande för att säkerställa att har tillräcklig kompetens för att kunna inkludera jämställdhetsaspekter och risker för könsrelaterat och sexuellt våld i bedömningar som gäller mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt samt att tillämpa artikel 7.4 i vapenhandelsfördraget. Regeringen verkar vidare för att öka kunskapen på området. Detta görs bland annat genom stöd till en stärkt datainsamling om förekomsten av små och lätta vapen samt vilka effekter som dessa har på kvinnor och män, flickor och pojkar. Exportkontroll och hållbart företagande Regeringen har utarbetat en ny och ambitiös politik för hållbart företagande. överlämnades en skrivelse till med regeringens syn på ett flertal frågor inom ramen för hållbart företagande, t.ex. mänskliga rättigheter, arbetsvillkor och miljöhänsyn (Politik för hållbart företagande, skr. 2015/16:69). En nationell handlingsplan har också tagits fram för företagande och mänskliga rättigheter. Från regeringens sida finns en tydlig förväntan att svenska företag ska agera hållbart och ansvarsfullt samt ha de internationella riktlinjerna för hållbart företagande som utgångspunkt för sitt arbete, både hemma och i utlandet. Ett flertal åtgärder har vidtagits för att driva på och stödja företagen i deras hållbarhetsarbete. Bland annat har det införts ny lagstiftning om hållbarhetsrapportering för stora företag, tydligare kriterier för hållbarhet i lagen om offentlig upphandling samt starkare lagskydd för visselblåsare. Antikorruption är en central fråga inom regeringens mer ambitiösa politik för hållbart företagande. Såväl givande av muta (tidigare ”bestickning”) som tagande av muta är straffbelagt i svensk lagstiftning. Vid reformen av mutbrottslagstiftningen infördes dessutom bl.a. en bestämmelse som straffbelägger vårdslös finansiering av mutbrott. Utöver vad som regleras genom bl.a. svensk lagstiftning 2018/19:114 förväntar sig regeringen att svenska företag ska tillämpa en tydlig antikorruptionspolicy och bidra till ökad transparens. Det nya straffstadgandet kan även antas bli betydelsefullt bl.a. för den internationella försvarsmaterielmarknaden. arbetar aktivt i olika internationella forum för att konventioner som förbjuder mutor i internationella affärstransaktioner ska tillämpas på ett effektivt sätt. Det gäller bl.a. konvention om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsförhållanden, FN:s konvention mot korruption och civilrättsliga respektive straffrättsliga konventioner på området. Regeringen har tidigare välkomnat det initiativ som togs av europeiska tillverkare av krigsmateriel genom branschorganisationen and () och dess amerikanska motsvarighet, för en internationell uppförandekod med nolltolerans mot korruption. Den största svenska branschorganisationen, Säkerhets- och försvarsföretagen (SOFF), som organiserar av företagen inom försvarsindustrin i , ställer krav på att företag för att få vara medlemmar undertecknar och följer en uppförandekod. Uppförandekoden syftar till en hög affärsetik. Personer som representerar företagen genomgår även en särskild e-utbildning om antikorruption som har tagits fram gemensamt av SOFF och (). har drygt 4 600 personer genomgått utbildningen. SOFF arrangerar även årliga erfarenhetsutbyten mellan företagsledare om hög affärsetik, där också () deltar. 2.2Försvarsexportens roll ur ett säkerhetspolitiskt perspektiv Grunden för den moderna svenska försvarsindustrin lades under det . neutralitetspolitik, såsom den utformades efter , byggde på ett totalförsvar med en stark försvarsmakt och en stark nationell försvarsindustri. Ambitionen var att skulle vara oberoende av utländska leverantörer. Försvarsindustrin blev således en viktig del av den svenska säkerhetspolitiken. Exporten av krigsmateriel, som var begränsad, var ett led i att säkra kapaciteten att utveckla och producera materiel anpassad till den svenska försvarsmaktens behov.