prop · H70364 · 2019-12-16 00:00:00 — Samma sak gäller för hemliga tvångsmedel enligt preventivlagen (6 §). När det däremot är fråga om hemliga tvångsmedel enligt lagen om särskild utlänningskontroll är det i stället Säkerhetspolisen eller Polis- myndigheten som ska göra ansökan (21 § andra stycket). Utredningen föreslår att åklagare ska ansöka om tillstånd till hemlig dataavläsning i förundersökningsverksamhet. Ingen remissinstans invän- der mot förslaget. Förslaget stämmer väl överens med regleringen för be- fintliga tvångsmedel. Regeringen instämmer i utredningens förslag i den delen. Utredningen föreslår vidare att åklagare ska ansöka om tillstånd till hemlig dataavläsning i underrättelseverksamhet, men inte vid särskild ut- länningskontroll då ansökan föreslås göras av Säkerhetspolisen eller Polis- myndigheten. Ingen remissinstans invänder mot förslaget att Säkerhets- polisen eller ska vara ansökande myndighet vid hemlig dataavläsning i samband med särskild utlänningskontroll. Regeringen instämmer i utredningens förslag. Utredningens förslag om att ansökan om hemlig dataavläsning i underrättelseverksamhet ska göras av åklagare ifrågasätts dock av , eftersom åklagare normalt sett inte ägnar sig åt underrättelseverksamhet. Det är visserligen så att åklagare typiskt sett inte tar befattning med underrättelseverksamhet. Det kan dock konstateras att åklagare har vissa uppgifter på under- rättelseområdet då de har till uppgift att ansöka om hemliga tvångsmedel enligt preventivlagen och fatta beslut enligt inhämtningslagen. Regeringen gör mot denna bakgrund samma bedömning som utredningen och föreslår att åklagare ska göra ansökan i samtliga fall av hemlig dataavläsning förutom när det görs inom ramen för särskild utlänningskontroll. Det är, som påpekar, viktigt att hanteringen sköts av åklagare med tillräcklig kunskap inom ämnet. Som regeringen uttalade vid ändr- ingen av beslutsordningen enligt inhämtningslagen kan det finnas skäl att inom inrätta en särskild organisation där ett be- gränsat antal åklagare involveras i verksamheten (prop. 2018/19:86 s. 75). 2019/20:64 11.1.3 Offentliga ombud, sammanträde och förfarandet Regeringens förslag: När en ansökan om hemlig dataavläsning har kommit in till rätten, ska rätten utse ett offentligt ombud i ärendet och hålla ett sammanträde. Vid sammanträdet ska den som gjort ansökan eller anmälan och det offentliga ombudet närvara. För offentliga ombud i ärenden om hemlig dataavläsning ska samma regler gälla som gäller för offentliga ombud i ärenden om andra hemliga tvångsmedel. På förfarandet enligt lagen om hemlig dataavläsning i övrigt tillämpas reglerna i om handläggning vid domstol av frågor om tvångsmedel i brottmål och om överklagande av beslut i sådana frågor, om inte något annat anges i lagen. Handläggningen ska ske skyndsamt. Utredningens förslag överensstämmer med regeringen. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna yttrar sig inte i har inte någon invändning mot förslaget. Civil Rights Defenders anser att det är positivt och bidrar till förenlighet med EU:s rättighetsstadga och att offentliga ombud utses och att sammanträde hålls. Skälen för regeringens förslag: Offentliga ombud utses för att bevaka enskildas integritetsintressen i ärenden hos domstol om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. Det offentliga ombudet ska inte företräda någon särskild misstänkt, eller någon annan särskild person, utan enskildas intressen i allmänhet. Den som agerar som offentligt ombud har rätt att ta del av det som förekommer i ärendet, yttra sig i ärendet och överklaga rättens beslut (27 kap. 26–30 §§ RB). När systemet med offentliga ombud infördes an- såg regeringen att genom det offentliga ombudets funktion kan den enskil- des intressen bevakas och ärendet belysas mer allsidigt (prop. s.22–23). bestämmelser bl.a. om när offentliga ombud ska förordnas gäller genom hänvisningar även för tvångsmedelsanvänd- ningen enligt preventivlagen och lagen om särskild utlänningskontroll. Det förordnas inte offentliga ombud inför prövning av ansökningar om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. När frågan har utretts har bl.a. nämnts att övervakning av elektronisk kommunikation inte är lika integritetskränkande som hemlig rumsavlyssning, hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning och att det finns ett värde i att ombudens medverkan koncentreras till dessa ärenden, där behovet av ombud är större (se SOU 2012:44 s. 672–674). Det finns inte heller något krav på offentligt ombud vid beslut om inhämtning enligt inhämtningslagen. Likaledes finns inget krav på offentliga ombud när hemlig övervakning av elektronisk kommunikation utförs inom ramen för tillämpning av preventivlagen (prop. 2013/14:237 s. 121–122). Nuvarande regler om offentliga ombud har utvärderats och ansetts vara ändamålsenliga utifrån de syften som föranlett dem samt uppfylla rege- ringsformens och krav på rättssäkerhetsgarantier vid hemliga tvångsmedel (SOU 2012:44 s. 666–677, prop. 2013/14:327 s. 119 och betänkandet Rättssäkerhetsgarantier och hemliga tvångsmedel, SOU 2018:61 s. 153–157). Vid hemlig dataavläsning kan det potentiellt uppstå komplicerade Prop. 2019/20:64 avvägningar gällande bl.a. integritet och informationssäkerhet, oavsett åtgärd och uppgiftstyp som ska läsas av eller tas upp. Regeringen instäm- mer därför, i likhet med Civil Rights Defenders, i utredningens bedömning att det bör införas bestämmelser om att offentliga ombud ska förordnas i samtliga fall av hemlig dataavläsning, trots att det i vissa fall avviker från vad som gäller för bakomliggande tvångsmedel. De offentliga ombuden bör ha samma roll och regleras på samma sätt som vid övrig tvångsmedels- användning. Eftersom offentliga ombud alltid ska närvara bör rätten hålla samman- träde till vilket aktörerna kallas. Det bör anges i lagen att det offentliga ombudet och den som gjort ansökan eller anmälan ska närvara vid sam- manträdet. I övrigt anser regeringen, i likhet med utredningen, att hemlig dataavläsning såvitt avser regleringen av offentliga ombud och samman- träde bör överensstämma med bestämmelser om befint- liga hemliga tvångsmedel. I övrigt är det tillräckligt med hänvisningar till regler om offentliga ombud och sammanträde. Utredningen om regeländringar för vissa hemliga tvångsmedel har lämnat ett förslag om ett förenklat förfarande vid beslut om hemlig avlyssning (SOU 2018:30). Förslaget innebär att om rätten har beviljat tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får en an- sökan eller anmälan om ytterligare tillstånd mot samma person och som grundas på samma omständigheter men avser ett annat telefonnummer, en annan adress eller en annan elektronisk kommunikationsutrustning prövas utan sammanträde och utan att offentligt ombud utsetts, om ett samman- träde skulle vara utan betydelse. Ett sådant tillstånd får inte avse annan tid som det tidigare tillståndet och när en sådan fråga har prövats ska rätten skyndsamt utse ett offentligt ombud och underrätta honom eller henne om beslutet. Förslaget bereds i . På samma sätt som har gjorts i preventivlagen är det också tillräckligt att hänvisa till regler om handläggningen vid domstol av frågor om tvångsmedel i brottmål och om överklagande av beslut i såda- na frågor. Domstolens beslut om hemlig dataavläsning är, liksom dom- stolens beslut om befintliga hemliga tvångsmedel, ett slutligt beslut som kan överklagas enligt 49 kap. 3 § RB. Även villkor som inskränker an- vändningen av hemlig dataavläsning bör kunna överklagas. På samma sätt bör det offentliga ombudet kunna överklaga ett tillståndsbeslut på den grunden att det inte är förenat med erforderliga villkor i syfte att förhindra onödigt intrång i enskildas integritet. Av 52 kap. 7 § tredje stycket RB framgår också att hovrätten kan inhibera verkställigheten vid ett överkla- gande. Det sagda överensstämmer med vad som gäller för övriga hemliga tvångsmedel. Slutligen bör också, vilket även det gäller för övriga hemliga tvångsmedel, införas ett skyndsamhetskrav för handläggningen. Möjlighet för åklagare att fatta interimistiska Regeringens förslag: Om det kan befaras att det skulle medföra en för- dröjning av väsentlig betydelse för utredningen eller för möjligheterna att förebygga, förhindra eller upptäcka den brottsliga verksamheten att inhämta rättens tillstånd i frågor om hemlig dataavläsning, ska tillstånd få ges av åklagaren i avvaktan på rättens beslut. Ett sådant tillstånd ska dock aldrig få avse rumsavlyssningsuppgifter eller fall som avser sär- skild utlänningskontroll. Om åklagaren har gett ett interimistiskt tillstånd ska åklagaren utan dröjsmål skriftligt anmäla beslutet till rätten. I anmälan ska skälen för åtgärden anges. Rätten ska skyndsamt pröva ärendet. Om rätten finner att det inte finns skäl för åtgärden ska den upphäva beslutet. Om åklagarens beslut har verkställts innan rätten gjort sin prövning ska rätten pröva om det funnits skäl för åtgärden. Om rätten finner att det saknats sådana skäl, ska de uppgifter som lästs av eller tagits upp inte få användas i en brottsutredning till nackdel för den som har omfat- tats av åtgärden, eller för någon annan som uppgifterna avser. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Utred- ningen lämnar inte något uttryckligt författningsförslag om att åklagare ska få bevilja interimistiska beslut för att förebygga eller upptäcka brottslig verksamhet. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna kommenterar inte förslaget särskilt. , som tillstyrker förslaget, anser att åklagares interi- mistiska beslutsrätt skulle kunna ge hemlig dataavläsning bättre förutsätt- ningar att överhuvudtaget kunna genomföras vid brådskande situationer. Om ett tillträdestillstånd måste inväntas från domstol finns nämligen risk att tillfället går förlorat. Även Säkerhetspolisen tillstyrker förslaget och uppfattar bestämmelsen som att tillträdestillståndet utgör en del av beslutet om hemlig dataavläsning och fattas i samband med detta. I vissa fall kan det enligt Säkerhetspolisen behövas tillträdestillstånd till en annan plats än vad som framgår av grundbeslutet, t.ex. om en misstänkt har tagit med sig sin mobiltelefon från hemmet till arbetet och låst in den i ett skåp. För att kunna verkställa beslutet om hemlig dataavläsning krävs i sådana fall ett nytt tillträdestillstånd. Säkerhetspolisen önskar därför att det tydliggörs att tillträdestillstånd kan fattas separat och avskilt från ett beslut om hemlig dataavläsning. Även Civil Rights Defenders tillstyrker förslaget men beto- nar att beslut från åklagare bör ske med försiktighet efter en noga genom- gången proportionalitetsbedömning och åtgärderna måste alltid utföras med minsta möjliga integritetsintrång. Detta måste enligt föreningen fram- gå av bestämmelsen. , , , och anser att ett beslut om hemlig dataavläsning är så pass ingripande att det alltid bör fattas av domstol. tillägger under alla förhållan- den att kravet på att det ska finnas risk för fördröjning av väsentlig bety- delse bör skärpas väsentligt. () uttrycker tveksamhet kring behovet av en interimistisk beslutanderätt för åklagare inom ramen för en försöksperiod och anför att det är angeläget att det är domstol som ger tillstånd till hemlig dataavläsning. Skälen för regeringens förslag: Domstolsprövningen är en viktig del av det system med rättssäkerhetsgarantier som omgärdar tillämpningen av de hemliga tvångsmedlen. Möjligheten för åklagare att fatta interimistiska beslut om hemliga tvångsmedel bör därför endast förekomma om det kan antas att syftet med regleringen annars inte kan uppnås (prop. s.42–43). Möjligheten finns redan vid hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation och vid hemlig kameraövervakning, både under en förundersökning och i underrättelseverksamhet (27 kap. 21 a § RB och 6 a § preventivlagen). Det har framför allt motiverats med att avsaknaden av möjlighet till interimistiska beslut medför problem vid minutoperativa åtgärder som t.ex. att polisen med mycket kort varsel får reda på möten mellan kriminella eller byten av sim-kort. I sådana fall mot- svarar domstolarnas tillgänglighet inte fullt ut behovet (prop. 2013/14:237 s. 138–139). Hemlig rumsavlyssning omfattas inte av bestämmelserna om interimistiska åklagarbeslut eftersom det är det nuvarande hemliga tvångs- medel som typiskt sett leder till störst intrång i enskildas personliga inte- gritet (samma prop. s. 142). Ett interimistiskt beslut av åklagare är ett undantag från huvudregeln om domstolsprövning och avsaknaden av kontradiktion innebär en viss för- svagning av rättssäkerheten. Därför ska ett interimistiskt beslut enligt nu- varande ordning utan dröjsmål anmälas till rätten, som därefter skyndsamt ska pröva ärendet på samma vis som vid en ordinär ansökan. Om rätten då finner att det inte finns skäl för åtgärden, ska rätten upphäva beslutet. Om åtgärden redan har verkställts när rätten gör sin prövning gäller i stället att rätten ska pröva om det funnits skäl för den och, om rätten finner att sådana skäl saknats, att de inhämtade uppgifterna inte får användas i en brotts- utredning till nackdel för den som har omfattats av åtgärden eller någon annan som uppgifterna avser (27 kap. 21 a § andra och tredje styckena RB och 6 a § preventivlagen). Genom dessa åtgärder minimeras de negativa konsekvenserna för enskildas rättssäkerhet (samma prop. s. 141). Utredningen framhåller att de brottsbekämpande myndigheterna har ett behov av att även i brådskande situationer kunna få tillstånd till hemliga tvångsmedel. Behovet, som ökar i takt med den tekniska utvecklingen, har även tidigare konstaterats inte motsvaras av domstolarnas öppettider (samma prop. 138–139) och detsamma gäller enligt utredningen för hemlig dataavläsning. Utredningen föreslår därför att åklagare ska ha rätt att bevilja interimistiska beslut om hemlig dataavläsning utom såvitt gäller tillgång till rumsavlyssningsuppgifter eller i fall som avser särskild utlän- ningskontroll. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att de brottsbekämpande myndigheterna i vissa fall snabbt behöver kunna få till- stånd till hemlig dataavläsning. Vissa remissinstanser bl.a. , , , och invänder mot utred- ningens förslag att tillåta interimistiska beslut. Emellertid är det så att utan möjlighet till interimistiska beslut riskerar hemlig dataavläsning att bli utan verkan när verkställighetsåtgärder behöver vidtas med mycket kort varsel, något som bekräftas av och Säkerhetspolisen. För att interimistisk åklagarprövning ska kunna tillåtas är det nödvändigt att beslutet omgärdas av starka rättssäkerhetsgarantier. De rättssäkerhets- garantier som behandlas i avsnitt 12 och som föreslås gälla för hemlig dataavläsning i allmänhet bör också gälla när åklagare ger interimistiska beslut. Regeringen gör bedömningen att dessa krav är tillräckliga. Det bör därför införas en möjlighet för åklagare att bevilja interimistiska tillstånd till hemlig dataavläsning. Förutsättningarna för interimistisk åklagarpröv- ning bör vara desamma som för befintliga tvångsmedel. 2019/20:64 ning bör således vara underkastad samma krav och innehålla samma över- väganden avseende proportionalitet och potentiella integritetsintrång som ett domstolsbeslut. Det finns därmed inte skäl att, som Civil Rights Defen- ders föreslår, föreskriva särskilda regler för beslut som ges av åklagare. Regeringen ser inte heller skäl att skärpa kravet för när ett interimistiskt beslut kan aktualiseras, vilket föreslår. Eftersom det inte finns någon rätt för åklagare att ge interimistiska beslut vid hemlig rumsavlyssning bör det inte heller finnas någon sådan möjlig- het när hemlig dataavläsning ska avse rumsavlyssningsuppgifter. Möjlig- heten bör inte heller finnas vid hemlig dataavläsning i LSU-fallen, eftersom åklagaren där inte har någon roll vid handläggningen. Det finns inte några avgörande skäl mot att åklagaren även i inhämt- ningslagsfallen ska få ge interimistiska beslut om uppgifterna behövs omgående, t.ex. konkreta uppgifter om en nära förestående terroristattack, åtgärden är proportionerlig och uppgifterna inte går att hämta in på något annat rimligt sätt. Utredningen lämnar dock inte något uttryckligt författ- ningsförslag om att det i dessa fall ska vara möjligt för åklagare att fatta interimistiska beslut om hemlig dataavläsning trots att utredningen lämnar en motivering till varför åklagare bör ha en sådan beslutanderätt. Att utred- ningens författningsförslag uttryckligen endast inrymmer möjlighet att fatta interimistiska beslut för att förhindra brottslig verksamhet (och inte även för att förebygga och upptäcka brottslig verksamhet) måste därmed närmast vara ett redaktionellt förbiseende. Ingen remissinstans invänder mot utredningens motivering till att interimistisk beslutanderätt bör finnas även i inhämtningslagsfallen. Även regeringen anser att en sådan beslutan- derätt bör införas. Slutligen, vad gäller Säkerhetspolisens synpunkt om beslut om tillträ- destillstånd, kommer det med regeringens förslag inte att finnas något som hindrar en sökande från att komplettera en ansökan om hemlig data- avläsning i efterhand, till exempel med en ansökan om tillträdestillstånd, och få den prövad av domstol. Kompletterande beslut om tillträdestillstånd bör också kunna ges interimistiskt av åklagare. Även för sådana beslut gäller de rättssäkerhetskrav som uppställs i övrigt. 11.1.5Vad ska ett beslut om hemlig dataavläsning innehålla? Regeringens förslag: I ett tillstånd till hemlig dataavläsning ska det anges vilken tid tillståndet avser, vilket avläsningsbart informations- system tillståndet avser, vilken typ av uppgift som får läsas av eller tas upp, villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga inte- gritet inte kränks i onödan och, vid åtgärd som gäller rumsavlyssnings- uppgifter, vem som är skäligen misstänkt för brottet. Om ansökan gäller kameraövervaknings- eller rumsavlyssningsupp- gifter ska det även anges vilken plats tillståndet gäller. Om tillståndet är förenat med ett tillträdestillstånd ska det anges i beslutet. Tiden för tillståndet får inte bestämmas längre än nödvändigt. När det gäller tid som infaller efter beslutet får inte tiden överstiga en månad för beslutet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna kommenterar inte förslaget eller lämnar det utan invändning. ifrågasätter utredningens bedömning att den enskilde domaren är bäst skickad att avgöra på vilket sätt ett tillstånd till hemlig dataavläsning ska begränsas för att värna den enskildes integritet. Det borde tvärtom krävas att åklaga- ren ska ange eller till och med föreslå vilka villkor tillståndet bör förenas med i det enskilda fallet. Datainspektionen instämmer i att ansökan till domstolen, men även domstolens beslut, måste innehålla en redovisning av de tekniska åtgärder som ska vidtas. anser att det finns ett behov av att domstolen kan ge tillstånd om att verkställande myndigheter får installera tekniska hjälp- medel genom att kortvarigt rubba den misstänktes eller annan innehavares besittning till informationssystemet. anser att ett beslut om hemlig dataavläs- ning bör innehålla en bedömning av vilka risker ett tillstånd skulle kunna medföra i form av kränkningar av tystnadsplikter. , med vilka Civil Rights Defenders instämmer, anser att det finns stora risker med hemlig dataavläsning och föreslår därför att det redan vid tillståndspröv- ningen måste finnas en plan för hur skadliga effekter ska minimeras. föreslår att det redan vid ansökan till domstolen bör finnas ett aktsamhetskrav på de åtgärder som föreslås. Dessutom föreslår före- ningen att samtliga planerade åtgärder som utnyttjar sårbarheter i informa- tionssystem bör redovisas för domstolen inför beslutet. Skälen för regeringens förslag: I beslut om befintliga hemliga tvångs- medel ska det anges vilken tid tillståndet avser. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt. När det gäller tid som infaller efter beslutet får tiden inte överstiga en månad för beslutet (27 kap. 21 § andra stycket RB, 7 § preventivlagen och 4 § inhämtningslagen). Motsvarande regler bör, som utredningen föreslår, gälla vid hemlig dataavläsning. På samma sätt som gäller för tillstånd till hemlig avlyssning eller över- vakning av elektronisk kommunikation bör det, som utredningen föreslår, i beslutet också anges vilket objekt som tillståndet avser, alltså vilket infor- mationssystem som tvångsmedlet ska användas på (jfr 27 kap. 21 § tredje stycket RB, 8 § preventivlagen och 4 § inhämtningslagen). För att tillgodose skyddet för den enskilde bör det även, som utredningen föreslår, i beslutet anges vilken eller vilka uppgiftstyper som tillståndet avser. I avsnitt 9.3 redogörs för vilka uppgiftstyper ett tillstånd kan avse. Den som ansöker måste alltså för domstolen redogöra för vilken eller vilka uppgiftstyper som den anser behövs och rätten ska i beslutet ange vilken eller vilka uppgiftstyper som tillstånd har beviljats för. Det ska inte vara möjligt att läsa av andra uppgiftstyper än vad som är tillåtet och de brotts- bekämpande myndigheterna kommer att behöva anpassa verkställighets- tekniken efter tillståndet (avsnitt 11.2.2). När det gäller synpunkten från att åtgärder som utnyttjar sårbarheter i informationssystem bör redovisas för domstolen gör rege- ringen följande bedömning. Å ena sidan är utnyttjande av sårbarheter mycket känsligt ur ett informationssäkerhetsperspektiv, vilket talar för att sådana bör redovisas för domstolen. Å andra sidan hör en sådan fråga mycket nära ihop med själva verkställigheten som det är mycket komplext att tekniskt beskriva en sådan sårbarhet. Det talar mot Data- Regeringens uppfattning är sammantaget att det inte bör lagfästas en plikt för sökanden att ange om sårbarheter i informations- system kommer att utnyttjas vid verkställighet eller att domstolens beslut måste innehålla en sådan förteckning. Inget hindrar dock att sökanden redovisar planerade åtgärder för domstolen eller att domstolen ställer frå- gor om detta vid sammanträdet, som en av många omständigheter som kan ha betydelse för domstolens proportionalitetsbedömning. förordar att ett beslut om hemlig dataavläs- ning ska innehålla en bedömning av vilka risker ett tillstånd skulle kunna medföra i form av kränkningar av tystnadsplikter. journalistiska verksamheten är av mycket stor betydelse. Det är därför vik- tigt att myndigheterna både vid ansökning om, beslut om och verkställig- het av hemlig dataavläsning noggrant beaktar risker för att det som tyst- nadsplikten är avsedd att skydda äventyras. En viktig komponent i detta skydd är förslaget att proportionalitetsprincipen ska lagfästas (avsnitt 9.4). Regeringen anser härigenom att tystnadsplikten är tillräckligt värnad och att det inte, som förbundet förordar, behövs särskilda regler om att det i ett beslut om hemlig dataavläsning ska tas in en bedömning av risken för kränkning av tystnadsplikten. Det kan tilläggas att det inte finns någon sådan särskild reglering för befintliga tvångsmedel. I ett tillstånd till hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyss- ning ska platsen där åtgärderna får vidtas anges (27 kap. 21 § fjärde styck- et RB samt 8 § preventivlagen avseende kameraövervakning). dataavläsning avser kameraövervaknings- och rumsavlyssningsuppgifter bör motsvarande platskrav gälla som för de bakomliggande tvångsmedlen (avsnitt 10.1.4). Vilken plats som avses bör, i likhet med vad utredningen föreslår, anges i tillståndsbeslutet för hemlig dataavläsning. Dessutom bör det på samma sätt som krävs vid hemlig rumsav- lyssning anges i beslutet vem som är misstänkt, när hemlig dataavläsning avser rumsavlyssningsuppgifter (jfr 27 kap. 21 § femte stycket RB). Vidare bör det också anges i beslutet om ett tillträdestillstånd har beviljats och vilken plats det i så fall avser (jfr 27 kap. 21 § fjärde stycket RB).