prop · H60387 · 2019-04-02 00:00:00 — detta perspektiv främst genom kravet på verksamhetsutövaren att bedriva faroanalys och ett undersökningsprogram som fastställs av kontrollmyndigheten, men även den kommunala kontrollmyndigheten ska tillämpa riskbaserat urval när man väljer objekt att inspektera. På sidan Dricksvatten diskuterar och definierar olika begrepp som är grundläggande i lagstiftningen på området. Det gör man genom frågor som: Vad är ett vattenverk? När sker beredning av dricksvatten? Vad är en vattenreservoar? Vad är en distributionsanläggning? Genom dessa definitioner blir många avgränsningar klara för läsaren, avgränsningar som är nödvändiga för att förstå hur dricksvattensystemet är tänkt att fungera enligt lagen. Livsmedelskontrollen är ett flexibelt verktyg. Vad kontrollen kan omfatta och hur den kan vara inriktad beror på vad kontrollmyndigheten menar är riskerna i verksamheten. Här har kontrollmyndigheten stor nytta av den faroanalys som verksamhetsutövaren har gjort. Det finns enligt vägledningen i huvudsak två sätt att bedriva kontroll på dricksvattenanläggningar. Antingen inriktar man sig på att kontrollera de risker man kan se utifrån faroanalys och undersökningsprogram eller så gör kommunen egna kontroller. Kontroller som utgår ifrån faroanalys och undersökningsprogram gör mer av en översyn av verksamheter utifrån de risker som finns och de kontroller som redan görs. I de fall kommunen gör egna kontroller finns exakta gränsvärden som gäller för alla dricksvattenproducenter i en bilaga till föreskrift (LIVSFS 2017:2). Det är också reglerat var i anläggningen vatten för tester ska tas, så den typen av osäkerhet är också adresserad. En brist i det vägledande materialet om dricksvatten är frånvaron av exempel. Materialet blir lätt tekniskt, ibland blir det abstrakt. Då kan ett exempel vara värdefullt för att en inspektör ska förstå materialet. Här finns ett utrymme för vidareutveckling av vägledningen på dricksvattenområdet. Att inhämta kunskap ur Kontrollwiki är en helt annan upplevelse än att läsa sig till vad som krävs ur mer enhetliga vägledningar. Sådana vägledningar läses från första till sista sidan och sedan har man, förhoppningsvis, den kunskap som krävs. När man använder Kontrollwiki behöver man söka runt på olika begrepp och på olika sidor för att försöka bilda sig en bild av området. När man är ny på området är detta en mer utmanande uppgift eftersom man inte vet om man missar någon viktig information. Är man däremot kunnig på ett område torde Kontrollwiki förenkla arbetet. Genom sökord är det enkelt att komma åt information. Att öka sin kunskap något ytterligare på ett område man redan känner till är förmodligen lättare med wikin än att söka i en omfattande kontrollhandbok. R I K S R E V I S I O N E N B Ä D D A F Ö R B Ä T T R E T I L L S Y N – S T A T E N S V Ä G L E D N I N G A V K O M M U N A L T I L L S Y N Granskning av frågor och svar Denna del av granskningen avser hur de centrala myndigheterna hanterar funktionen ”frågor och svar” som ett led i sin råd- och stödverksamhet. Syftet är att systematiskt gå igenom och värdera ett urval av de svar som de centrala tillsynsmyndigheterna har lämnat på frågor från de kommunala inspektörerna . begärde in 100 frågor och svar från de granskade myndigheterna. Eftersom de tillsynsvägledande myndigheternas verksamhet skiljer sig åt vad gäller den vägledande uppgiftens storlek och förhållande till landets länsstyrelser begärde ut olika sorters datamaterial. Huvudprincipen var att det var de 100 senaste frågorna och svaren som skulle lämnas över till . Då i huvudsak agerar genom länsstyrelserna men ändå får vissa frågor direkt från de kommunala inspektörerna begärde att få 50 frågor direkt från inspektörerna och 50 frågor som inkommit från länsstyrelserna. Eftersom myndigheten får relativt få frågor att besvara innebar detta att de lämnade över frågor från det att myndigheten bildades. valde att låta hämta ut materialet på egen hand. fick inloggningsrättigheter till forumet Livstecknet och kunde hämta ut de senaste 100 frågorna och svaren. Kemikalieinspektionen sammanställde och lämnade ut de senaste 100 frågorna och svaren. verksamhet är sådan att de senaste 100 frågorna och svaren skulle lett till att vissa miljöområden skulle dominerat eftersom det finns fler frågor och svar i dessa områden än i andra mer perifera miljöområden. beslutade då att begära ut 100 frågor och svar jämnt fördelade på alla relevanta tillsynsvägledningsområden. Från tre av fyra myndigheter inhämtades 100 frågor och svar, och från 91 eftersom man inte hade tillgång till flera. Vissa av de inhämtade frågorna och svaren var inte användbara ur ett jämförande perspektiv och sorterades därför bort av Riksrevisionen.216 Kvar blev då det antal frågor och svar som redovisas i tabellen nedan. 216Det kan t.ex. handla om att frågorna inte var försedda med ett svar eller att de var rena faktafrågor som inte krävde någon bedömning eller utgjorde tips till myndigheten. 72 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell B2-1 Antal frågor och svar av tillsynsvägledande karaktär som ingår i granskningen Som framgår är antalet frågor och svar från förhållandevis litet, antagligen för att myndigheten aktivt har försökt styra bort frågor från de kommunala inspektörerna och i stället låtit länsstyrelserna besvara dem. Myndigheten har helt enkelt inte besvarat fler frågor från de kommunala inspektörerna . Så är inte fallet för de övriga myndigheterna. Där skulle bortfallet (16 respektive 27 frågor) ha kunnat ersättas med andra frågor av tillsynsvägledningskaraktär. Av praktiska skäl har emellertid valt att inte göra detta utan har i stället accepterat ett visst bortfall. Frågor och vilka aspekter de ska mäta har ställt nedanstående frågor till materialet för att belysa olika aspekter av betydelse för svarens kvalitet.217 1.Hur tog det innan frågan besvarades? 2.Besvaras samtliga delfrågor? 3.Inbjuder myndigheten till följdfrågor? 4.Innehåller svaret hänvisning till lag, förordning, föreskrifter eller EU- rättsliga dokument? 5.Innehåller svaret hänvisning till myndighetens vägledningsdokument? 6.Innehåller svaret enbart hänvisningar till lagstiftning och prejudikat? 7.Redogör myndigheten för hur tillsynaren generellt bör tänka i det aktuella fallet? 8.Diskuterar myndigheten vilka krav som kan ställas på basis av lagstiftningen? 9.Bekräftar eller bejakar myndigheten kommunens påstående eller agerande? 10.Är myndighetens svar så konkret och specifikt att det i praktiken föreslår ett beslut i tillsynsärendet? 11.Framhåller myndigheten att det inte är dess ansvar att besvara frågan? 12.Framhåller myndigheten att dess tolkning av lagen kan komma att ändras vid en prövning i förvaltningsrätten? 13.Framhåller myndigheten att det är kommunens ansvar att göra en egen bedömning? 217I akten till denna rapport redovisas vilka svarsalternativ som använts när svaren kodats. R I K S R E V I S I O N E N B Ä D D A F Ö R B Ä T T R E T I L L S Y N – S T A T E N S V Ä G L E D N I N G A V K O M M U N A L T I L L S Y N Frågorna 1–5 handlar om allmän servicekvalitet. Frågorna 6–10 handlar om svarens kvalitet i tolkningsavseende. Fråga 6 avser att fånga upp ifall myndigheten inte bidrar med någon tolkningshjälp alls medan frågorna 7–8 avser om myndigheten ger en – enligt mening – rimlig tolkningshjälp. Frågorna 9–10 avser att fånga upp ifall myndigheten går för långt i sina svar och på så sätt tar över kommunernas ansvar. För varje fråga har ett andelsvärde beräknats per myndighet. Detta för att möjliggöra en jämförelse mellan myndigheterna. Myndigheternas procentuella svarsandelar redovisas i ett diagram per fråga. Detta material finns redovisat i akten till denna rapport. 74 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningen är baserad på fallstudier med ett komparativt perspektiv. Alkohol-, kemikalie-, livsmedels- och miljöområdet utgör fallen. Granskningen har främst fokuserat och 2018 men i vissa fall har det varit nödvändigt att även inkludera information och dokument för att bättre förstå hur tillsynsvägledningen har utvecklats. Det empiriska underlaget består av semistrukturerade intervjuer och skriftliga svar från de fyra granskade centrala myndigheterna (, , och ), gruppintervjuer med inspektörer och företrädare för kommuner och länsstyrelser i tre län (, och ) samt skriftliga svar från fyra departement (Finans-, Social-, Näringssamt och Miljö- och ). Därutöver ingår dokument- och litteraturstudier. har också genomfört två separata delstudier av material från de fyra centrala myndigheterna. Dessa delstudier beskrivs närmare i separata bilagor (bilaga 1 och 2) och presenteras nedan. Intervjuer och skriftliga svar har varit den främsta informationskällan. För att komplettera denna information har även följande undersökts: •berörd lagstiftning inom respektive tillsynsområde •de centrala myndigheternas resurser för tillsynsvägledning •ett urval av de centrala myndigheternas frågor och svar •en skriftlig vägledning per central myndighet •de centrala myndigheternas senaste redovisning av sin uppföljning och utvärdering av tillsyn respektive sin egen tillsynsvägledning •de senaste årens instruktioner och regleringsbrev för de fyra centrala myndigheterna och länsstyrelserna. Intervjuer vid fyra centrala myndigheter Sammanlagt har nio semistrukturerade intervjuer genomförts med företrädare för de centrala myndigheterna. Samtliga respondenter har getts möjlighet att faktagranska minnesanteckningarna från intervjuerna. I intervjuerna vid de fyra centrala myndigheterna har berörda tjänstemän som arbetar med tillsynsvägledning deltagit. Intervjuerna syftade till att samla information om den tillsynsvägledning som tillhandahålls inom respektive område, dvs. råd och stöd, arbetet med samordning, uppföljning och utvärdering av tillsynen, redovisning till regeringen samt myndigheternas förutsättningar för detta. Information inhämtades om bl.a. hur man uppfattar sitt uppdrag och ser på begreppet tillsynsvägledning och vilken tillsynsvägledning man tillhandahåller och hur man själv värderar den. R I K S R E V I S I O N E N B Ä D D A F Ö R B Ä T T R E T I L L S Y N – S T A T E N S V Ä G L E D N I N G A V K O M M U N A L T I L L S Y N De centrala myndigheternas arbete med uppföljning och utvärdering av den kommunala tillsynen har också analyserats i ett komparativt perspektiv. De dokument som studerats är framför allt myndigheternas senaste sammanställningar av tillsynen och tillsynsvägledningen, vanligtvis i form av årliga rapporter till regeringen eller EU (se avsnitt 4.4). Gruppintervjuer med länsstyrelser och kommuner har genomfört 21 gruppintervjuer med företrädare för länsstyrelser och inspektörer från kommuner i , samt . Inspektören som deltog instruerades att delge sin egen och inte kommunens uppfattning om och erfarenhet av den statliga vägledningen. I gruppintervjuerna fanns minst en inspektör från varje kommun i länet. Under 2–per län genomfördes gruppintervjuer med tillsynsvägledare på och kommunala inspektörer. Informationen från handlar om dels vilken roll man har i tillsynssystemet, dels hur man värderar den kommunala tillsynen i länet för respektive område. Intervjuerna med de kommunala inspektörerna avser vilken tillsynsvägledning man tagit del av samt hur man värderar nyttan av denna i relation till sitt uppdrag. Intervjuerna har bandats och fylliga minnesanteckningar har därefter skrivits av projektgruppen. Samtliga deltagare har getts tillfälle att läsa och korrigera minnesanteckningarna. I varje enskild gruppintervju per län deltog mellan 5 och 7 kommunala inspektörer. Sammanlagt deltog 53 kommunala inspektörer, fördelat på 20 inspektörer i , 16 i och 17 i län, samt 16 företrädare för länsstyrelserna i gruppintervjuerna. Anledningen att inte fler intervjuades är att det i hög utsträckning var samma inspektörer som deltog i både intervjun som inriktades mot miljötillsyn och den med inriktning mot kemikalietillsyn. Skälet till detta var att det vanligen är samma inspektörer som utför båda typerna av inspektioner. Det exakta antalet kommunala inspektörer som arbetar med tillsyn i de fyra områdena är okänt. har via e-post ställt skriftliga frågor till fyra departement inom . Syftet har varit att bedöma hur har utför sitt uppdrag och hur samordningen fungerar samt att värdera regeringens styrning av tillsynsvägledningen. Syftet har också varit att undersöka i vilken utsträckning som regeringen arbetar utifrån sin tillsynsstrategi som presenteras i skrivelsen . 76 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningen bygger på fallstudier och kvalitativa metoder. Någon statistisk generaliserbarhet är därmed inte tillämpbar. En mer kvalitativ generaliserbarhet är dock ändå möjlig genom att fall väljs som maximerar variationen i de aspekter som ska analyseras.218 I urvalet ingår tillsynsområden med såväl bättre som sämre vägledningsfunktioner. har valt fyra av ett tjugotal olika tillsynsområden. Tidigare undersökningar indikerar att det inte är särskilt vanligt med välfungerande vägledningsfunktioner. Dock framstod vägledningarna inom livsmedelskontrollen och kemikalieinspektionen som förhållandevis bra och de har därför valts ut.219 Därutöver har alkoholinspektionen ingått eftersom det fanns indikationer på att vägledningen där hade fungerat mindre bra. Slutligen har miljötillsyn ingått, framför allt eftersom området är stort och komplext. Dessutom var det rimligt att inkludera ytterligare en representant för miljöbalkstillsynen eftersom den utgör en stor och omfattande del av de 20-tal områden som har tillsyn. Tabellen nedan presenterar valet av fallstudier med tillhörande bakgrundsfaktorer. Tabell B3-1 Val av tillsynsområden som fall i granskningen Tidigare studier och utredningar har lyft fram att små kommuner i genomsnitt uppvisar fler brister i tillsynsarbetet än större kommuner. En viktig grund för urvalet av län har därför varit att kommunerna i länet skulle uppvisa variation vad gäller befolkningsstorlek, från små till stora kommuner. och kommuner har uteslutits eftersom de enligt uppgift uppvisar stora avvikelser i sin tillsyn jämfört med övriga kommuner i landet. fl., (1994), Designing Social Inquiry, ; , (2008), A pluralist view of generalization in qualitative research, in Education. 219Se Tillsyns- och föreskriftrådet, 2007, Utvärdering av tillsynsvägledningen avseende . R I K S R E V I S I O N E N B Ä D D A F Ö R B Ä T T R E T I L L S Y N – S T A T E N S V Ä G L E D N I N G A V K O M M U N A L T I L L S Y N Länet har två stora kommuner, och , en av landets minsta, , samt flera i mellanskiktet, t.ex. och . Under intervjuerna i framkom att länet hade en regional samverkansorganisation, Miljösamverkan , som föreföll mildra problemen med den centrala vägledningen. Det visade sig dock att en sådan organisation inte fanns i alla län i landet. Därmed blev det viktigt att välja ett län som inte hade en sådan organisation för att det skulle bli tydligt vad samverkansorganisationen bidrar med. Därför valdes som andra län. Som tredje län valdes och skälet var att det skulle finns fler kommuner med mindre befolkning. I län finns en lite större kommun, , med nästan 40 000 invånare, men också , och med cirka 5 000 invånare var. Val av kommuner till gruppintervjuerna valde att ha ett mål om 5–7 intervjuade inspektörer från olika kommuner i varje grupp. Detta baserades på en avvägning mellan att fler personer har mer information än färre personer som det finns en gräns för hur stor en grupp kan vara för att alla ska komma till tals. Sju personer bjöds in till varje intervju genom att valde ut sju kommuner i länet som skulle bjudas in till intervjuerna. Vilka av kommunerna som skulle bjudas in varierades så att alla kommuner skulle få skicka en representant till åtminstone två olika intervjuer av de fyra som genomfördes i varje län. Rent praktiskt gick inbjudan till så att skickade en förfrågan till chefen för den enhet där de relevanta inspektörerna arbetade och uttryckte önskemål om att kommunen skulle delta i intervjun genom att skicka en erfaren inspektör som deltagare. Två kommuner kunde alltså tacka nej utan att gruppen blev för liten. 78 R I K S R E V I S I O N E N BÄDDA FÖR BÄTTRE TILLSYN – STATENS VÄGLEDNING AV TILLSYN Statlig tillsynsvägledning av hög kvalitet är centralt för att de kommunala inspektörerna ska kunna utföra sin tillsyn på ett effektivt, rättssäkert och likvärdigt sätt. Med tillsynsvägledning menas råd och stöd, samordning samt uppföljning och utvärdering av den kommunala tillsynen. har granskat tillsynsvägledningen inom fyra områden: alkoholtillsyn, kemikalietillsyn, livsmedelskontroll och den miljötillsyn som har vägledningsansvar för. Granskningens övergripande slutsats är att tillsynsvägledningen i huvudsak fungerar bra för kemikalietillsyn och livsmedelskontroll medan det finns brister när det gäller alkoholtillsyn och miljötillsyn. Bland annat tar det för de ansvariga myndigheterna att besvara frågor från inspektörerna och svaren ger ofta inte tillräcklig tolkningshjälp. Det finns även brister när det gäller dessa myndigheters skriftliga vägledningar. rekommenderar regeringen att säkerställa att de tillsynsvägledande myndigheterna har tydliga uppdrag samt en ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan central och regional nivå. Ansvariga myndigheter rekommenderas bland annat att ta fram klargörande vägledningar i tillräcklig omfattning, att säkerställa att frågor besvaras inom rimlig tid samt att överväga nationella tillsynsprojekt i större utsträckning. nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , Y , M , , , , , Strandhäll, Shekarabi, , , , , , , , Regeringen beslutar skrivelse om statens vägledning av tillsyn