prop · H70352 · 2019-12-11 00:00:00 — Dessutom bör allmänheten ges bättre möjlighet att delta i detaljplane- processen när översiktsplanen inte är aktuell, jämfört med när den utveck- ling som detaljplanen anger är förenlig med översiktsplanen. Regeringen delar således utredningens uppfattning att översiktsplanen behöver vara aktuell för att standardförfarandet ska kunna tillämpas och att det utökade förfarandet bör tillämpas, om översiktsplanen inte är aktuell. Samma logik gör sig gällande i fråga om det samordnade förfarandet. Det innebär att inte heller det samordnade förfarandet bör kunna tillämpas om översikts- planen inte är aktuell. Regeringens förslag innebär att kommunen i en planeringsstrategi ska kunna göra bedömningen att en översiktsplan inte är aktuell i vissa delar. Exempelvis kan ett ställningstagande ha upphört att vara aktuellt i fråga om översiktsplanens inriktning för hur ett visst geografiskt område bör utvecklas eller för hur ett visst allmänt intresse bör bedömas, som planen i övrigt är aktuell (se avsnitt 5.1). Möjligheten att tillämpa standardförfarandet bör enligt regeringens mening inte förhindras på grund av att kommunen har bedömt att översiktsplanens ställningstaganden för ett visst geografiskt område inte är aktuella, i de fall detaljplanen avser ett annat område. kan det, som i påpekat, ibland vara svårt att bedöma vad som är förenligt med översiktsplanen och vad som inte är det. Om kommunen har bedömt att översiktsplanens ställnings- tagande i fråga om ett visst allmänt intresse är aktuellt, anser regeringen att en bedömning i varje enskilt fall behöver göras om detta förhållande har någon betydelse för detaljplanen. Exempelvis kan kom- munen i planeringsstrategin ha bedömt att översiktsplanens ställningstagan- den i fråga om skogsbrukets intressen är aktuella. En sådan bedömning bör inte hindra att kommunen använder standardförfarandet för att detaljplanelägga ett område där skogsbruksfrågorna saknar betydelse, exempelvis om detaljplanen avser att möjliggöra en ändrad användning av ett område som redan är bebyggt. Om kommunen i planeringsstrategin i stället har bedömt att översikts- planen är aktuell när det gäller planens ställningstaganden för hur kommunen avser att följa gällande miljökvalitetsnormer för vatten, bör bedömningen bli den motsatta. Eftersom miljökvalitetsnormer för vatten i princip berör hela kommunens yta, bör en sådan bedömning leda till att det inte är möjligt att tillämpa standardförfarandet. Vad som har nämnts om standardförandet bör i motsvarande grad även gälla möjligheten att tillämpa det samordnade förfarandet. Regeringen anser att det inte kan uteslutas att förslaget i vissa fall kan leda till att det uppstår gränsdragningsproblem när det gäller om standard- förfarandet är tillämpligt eller inte. Regeringen anser att det är angeläget att allmänheten ges möjlighet att engagera sig i detaljplane- processen i de fall översiktsplanen inte är aktuell. Därtill bedömer reger- ingen att det föreslagna kravet på att översiktsplanen ska vara aktuell för att standardförfarandet och det samordnade förfarandet ska kunna tilläm- pas, i viss mån kan tänkas främja kommunernas arbete med översikts- planeringen. Att skillnaden mellan standardförfarandet och det utökade förfarandet är liten, vilket några remissinstanser framhåller, föranleder inte regeringen att göra någon annan bedömning. Redan påbörjade processer bör kunna slutföras Förslaget att standardförfarandet och det samordnade förfarandet endast ska kunna tillämpas om översiktsplanen är aktuell, ska enligt utredningens förslag även få betydelse i redan pågående detaljplaneprocesser. En detalj- plan skulle således inte kunna antas, om standardförfarandet har tillämpats under planprocessen och översiktsplanen är aktuell vid den tid- punkt då detaljplanen ska antas. Utredningen har bl.a. bedömt att det är olämpligt om vissa planer skulle kunna hanteras med standardförfarandet, trots att översiktsplanen är aktuell. Som flera remissinstanser, bl.a. , i län och , framhåller finns det risk för att utredningens för- slag leder till tids- och kostnadskrävande omtag i processen, om kommun- en måste byta förfarande för de detaljplaneprocesser som handlagts med standardförfarandet till följd av att översiktsplanen upphör att vara aktuell. Regeringen anser att det inte är lämpligt att kommunen ska behöva göra om vissa moment, om översiktsplanen upphör att vara aktuell under detalj- planeprocessen. Till skillnad från utredningen anser regeringen således att redan påbörjade detaljplaneärenden bör kunna slutföras utifrån de för- utsättningar som rådde när planarbetet påbörjades. Kravet på aktualitet ska även gälla det förenklade förfarandet för att upphäva en detaljplan eller en fastighetsindelningsbestämmelse Det förenklade förfarandet för att upphäva en detaljplan vars genomför- andetid har gått ut (5 kap. 38 b § PBL) eller en bestämmelse om fastighets- indelning eller vissa särskilda rättigheter (5 kap. 38 c § PBL) är endast tillämpligt när upphävandet bl.a. är förenligt med översiktsplanen. Mot bakgrund av utredningens förslag om att översiktsplanen måste vara aktu- ell för att standardförfarandet och det samordnade planförfarandet ska kunna tillämpas efterfrågar ett ställningstagande om kravet på att översiktsplanen ska vara aktuell även ska gälla vid tillämpningen av 5 kap. 38 b och 38 c §§ PBL. Regeringen anser att bestämmelserna om de olika planförfarandena bör vara enhetligt utformade. I linje med detta anser regeringen att översikts- planen måste vara aktuell när ärendet påbörjas för att det förenklade för- farandet ska kunna tillämpas för att upphäva en detaljplan vars genomför- andetid har gått ut eller en bestämmelse om fastighetsindelning eller vissa särskilda rättigheter. En översiktsplan som inte är aktuell ska även påverka förutsättningarna för landsbygdsutveckling i strandnära lägen I likhet med i anser regeringen att om det har bedömts att en översiktsplan i fråga om ett LIS-område inte är aktuell kan den inte ge samma vägledning för efterföljande prövning i detaljplan eller ett dispensärende som när planen är aktuell. Av det skälet förordar rege- ringen en ändring av så att det framgår att översiktsplanen ska vara aktuell för att kunna ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett LIS-område. Länsstyrelserna i respektive framhåller att det finns risk för oönskade konsekvenser för pågående projekt inom LIS- områden, om översiktsplanen blir inaktuell och LIS-områdena därmed i praktiken upphör. Därmed skulle redan genomförda åtgärder kunna bli onyttiga i sådana byggprojekt där möjligheten att upphäva eller ge dispens från strandskyddet förutsätter att bestämmelserna om landsbygdsutveck- ling i strandnära läge är tillämpliga för att projektet ska kunna genomföras. Regeringen anser att det visserligen inte kan uteslutas att oönskade konse- kvenser kan uppstå i sådana fall, men att riskerna för detta bör vara små. Mark- och har nämligen funnit att den omständig- heten att en plats inte har redovisats som ett LIS-område i en översiktsplan Prop. 2019/20:52 inte utesluter att platsen ändå kan anses ligga inom ett sådant område. sådana fall får det enligt domstolen i stället ske en bedömning i det enskilda fallet av om kriterierna i 7 kap. 18 e § är uppfyllda (dom i mål nr M 6166-17). Som tidigare anförts kan översiktsplanen fortfarande fungera som ett viktigt beslutsunderlag, även om den är aktuell (se avsnitt 5.1). Detta genom att planen kan innehålla information om planeringsförutsätt- ningarna på platsen. Förslaget att översiktsplanen ska vara aktuell för att kunna ge vägledning för om en plats ligger inom ett LIS-område innebär att myndigheten behöver göra en mer omfattande prövning för att kunna bedöma om kriterierna för ett LIS-område är uppfyllda. Bestämmelserna finns i 7 kap. 18 e § och 5 kap. 7, 7 a och 38 b §§ PBL. Mot bakgrund av sitt förslag i fråga om utformningen av 3 kap. 25 § PBL (se avsnitt 5.2) föreslår Lagrådet även en annan lydelse av 5 kap. 7, 7 a och 38 b §§ PBL än den som regeringen föreslog i lagråds- remissen. Regeringen har följt Lagrådets förslag. 6 Att ta fram en översiktsplan 6.1Kraven på underlag under samrådet begränsas Regeringens förslag: Kommunen ska inte behöva redovisa det plane- ringsunderlag som har betydelse från nationell, regional, mellankom- munal eller annan synpunkt under samrådet. Kommunen ska i stället redovisa det planeringsunderlag som har betydelse för bedömningen av förslaget. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna är positiva till för- slaget, däribland , de länsstyrelser som yttrar sig över förslaget, , , , , Väster- ås och kommuner, SmåKom och Kommuner och i konstaterar att det som har betyd- else för bedömningen av förslaget i vissa fall kan gälla nationella, regio- nala eller mellankommunala planeringsunderlag och att förslaget innebär att sådant underlag i så fall ska finnas med. i framhåller att det är viktigt att skil- ja på plan och underlag för att få till en enklare och mer kontinuerlig över- Vissa översiktsplaner innehåller omfattande bakgrunds- beskrivningar m.m. som inte är nödvändiga för att översiktsplanen ska Dessa omfattande dokument skymmer enligt kommunens ställningstaganden och rekommendationer och försvårar dess- utom kommunens egna aktualitetsbedömningar av översiktsplanen. Några remissinstanser är negativa till förslaget. anser att det förvisso är lovvärt att skapa förutsättningar för en förenklad process men att det ska ställas mot möjligheten till ökad förståelse för översiktsplanens strategiska inriktning som kan bidra till att främja en hållbar utveckling. och läns landsting anser att förslaget innebär en risk för att översiktsplanerna tappar den regionala aspekten. Myndigheten för delaktighet anser att översikts- planeprocessen ska ge ökad möjlighet för medborgarna att delta i dialogen om planeringen och att en del i detta är att kunna se hur kommunala intres- sen vägs mot nationella, regionala och mellankommunala intressen. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande rätt Innan kommunen antar en översiktsplan ska kommunen upprätta ett för- slag till plan som uppfyller vissa krav, vid upprättandet av förslaget sam- råda med myndigheter, kommuner och andra som är berörda, och ställa ut förslaget och låta det granskas (3 kap. 7 § PBL). Under samrådet ska kom- munen redovisa förslagets innebörd, skälen för förslaget, förslagets konse- kvenser och det planeringsunderlag som har betydelse från nationell, reg- ional, mellankommunal eller annan synpunkt (3 kap. 8 § tredje stycket PBL). Kravet på redovisning av planeringsunderlag avser sådant underlag som ska redovisas under samrådet, utan att det behöver vara en del av översiktsplanen. Bestämmelsen överensstämmer i huvudsak med 4 kap. 4 § första stycket andra meningen i den äldre (1987:10), förkortad ÄPBL. Med planeringsunderlag av betydelse avses enligt förarbetena sådant underlag som enligt kommunens bedömning är betydelsefullt (prop. 1985/86:1 s. 543). Redovisningen bör anpassas till planförslagets betyd- else och omfattning. I propositionen hänvisas till ett tidigare betänkande med följande exempel på underlag som kommunen enligt utredningen regelmässigt bör redovisa: –riksintressen inom kommunen, –befolkningsutveckling och bosättningsmönster inklusive tillkommen bostadsbebyggelse , –utveckling av näringsliv och sysselsättning, –redovisning av tillgång till viss grundservice avseende skolor, detalj- handel och kollektivtrafik, och –inventeringar och program avseende natur- och kulturvård (se SOU 1979:66 s. 313). I betänkandet framhålls att redovisningen av planeringsunderlag är ange- lägen för att ge kommunmedlemmarna och andra intressenter möjligheter att bedöma om översiktsplanen (marköversikten enligt utredningens för- slag) är lämpligt utformad för att styra utvecklingen i önskad riktningen. Redovisningen avsågs även ge underlag för en diskussion om hur planen påverkat olika typer av löpande beslut. Tillägget att planeringsunderlaget ska ha betydelse från nationell, regio- nal, mellankommunal eller annan synpunkt tillkom i samband med inför- andet av den nuvarande lagen. I propositionen anges att regeringen delar uppfattning om den ökade betydelsen av mellankommu- nala och regionala frågor för översiktsplanen. Enligt propositionen stöds detta synsätt av bestämmelsen om att kommuner ska visa hur de tar hänsyn till nationella och regionala mål, planer och program (prop. 2009/10:170 del 1 s. 182, se nuvarande 3 kap. 5 § 4 PBL). Som Översiktsplaneutred- ningen framhåller framgår dock inte tydligt av propositionen varför kom- munen ska redovisa planeringsunderlag som har betydelse från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt. Enligt utredningen kan kravet tänkas hänga samman med ambitionen att stärka översiktsplanens strategiska funktion (jfr samma prop. s. 177). Enligt utredningen är det oklart vad kommunen under samrådet i prak- tiken förväntas göra till följd av detta krav, varför nyttan av kravet enligt utredningen kan ifrågasättas. Mot den bakgrunden har utredningen före- slagit att kravet i stället ska avse det planeringsunderlag som har betydelse för bedömningen av förslaget, vilket överensstämmer med vad som gäller under ett samråd om ett förslag till detaljplan (nuvarande 5 kap. 11 c § PBL). Enligt utredningens uppfattning blir det därigenom tydligare att kommunen själv får avgöra vilket underlag som behöver redovisas för att förslaget ska kunna bedömas. Endast det planeringsunderlag som har betydelse för bedömningen av planförslaget behöver redovisas under samrådet Utredningen har konstaterat att översiktsplanen lätt blir tyngd av de frågor som ska redovisas enligt PBL. Enligt utredningen har planeringsunderlag sällan sådan karaktär att dessa behöver bli föremål för politiska beslut i samband med översiktsplanen. För att översiktsplanen inte ska upplevas som alltför omfattande och överlastad med information är det, enligt utredningen, således viktigt att tydligt skilja på plan och underlag. Som i framhåller bör regelverket hantera denna problematik. Regeringen konstaterar att det nuvarande kravet på att kommunen under samrådet ska redovisa det planeringsunderlag som har betydelse från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt inte innebär något krav på att underlaget ska utgöra en del av planen. Det räcker, som framhåller, att redovisningen av underlaget sker publikt på kommunens webbplats. kan regeringen konstatera att PBL innehåller andra krav som innebär att ett visst underlag kan behöva redo- visas i översiktsplanen för att kommunens ställningstaganden ska kunna förstås. Det gäller exempelvis kravet att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen, vid beslut om användningen av mark- och vatten- områden, kommer att tillgodoses (nuvarande 3 kap. 4 § första stycket PBL). I denna redovisning ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. anges särskilt. Regeringen återkommer i avsnitt 7.4 med förslag om hur kravet på redovisning av allmänna intressen kan nyanseras, vilket bör leda till att behovet av att redovisa planeringsunderlag i översiktsplanen minskar. Regeringen anser att skälet för det nuvarande redovisningskravet fort- farande är ändamålsenligt, nämligen att kommunen under samrådet bör tillhandahålla sådant underlag som gör det möjligt för allmänheten och andra intressenter att bedöma planförslaget. Trots att det nuvarande kravet alltså inte medför något krav på att planeringsunderlag som har betydelse från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt även ska 2019/20:52 redovisas i den färdiga planen, så verkar många remissinstanser ha upp- fattat kravet på detta sätt. Regeringen kan konstatera att det inte framgår av den nuvarande lag- texten att redovisningen ska ske i syfte att möjliggöra en bedömning av planförslaget. Kravet att underlaget även ska ha betydelse från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt kan även ge intryck av att det är fråga om en omfattande redovisning. Regeringen anser att PBL bör ändras så att det tydligt framgår att kom- munen under samrådet ska redovisa det planeringsunderlag som har betyd- else för bedömningen av förslaget. Som i har konstaterat kan det som har betydelse för bedömningen av förslaget i vissa fall även omfatta underlag av betydelse från nationell, regional, mellan- eller annan synpunkt. Om så är fallet ska även underlag av sådant slag redovisas under samrådet. Mot den bakgrunden ser regeringen inte någon risk för att översiktsplanerna kommer att tappa den regionala aspekten, som och läns landsting befarar. Regeringen ser inte heller någon risk för att det skulle bli svårare att förstå översiktsplanens strategiska inriktning, som Folk- hälsomyndigheten anför. Tvärtom bör det vara svårare att skapa förståelse för planens inriktning om kommunen under samrådet måste redovisa underlag som inte har någon betydelse för omgivningens möjligheter att kunna bedöma förslaget. Bestämmelsen finns i 3 kap. 8 § tredje stycket PBL. 6.2Granskning i stället för utställning Regeringens förslag: Utställning av översiktsplanen ska ändras till granskning av översiktsplanen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som kommenterar förslaget är i allt väsentligt positiva, däribland , länsstyrelserna i , respektive , och kommuner, SmåKom, Kommuner och Landsting och . Flera remissinstanser, däribland länsstyrelserna i respektive och och kommuner, fram- håller att förslaget innebär en harmonisering med de termer som används i detaljplaneprocessen. i bedömer att förslaget att ersätta begrep- pet utställning med granskning i praktiken inte har någon nämnvärd betydelse. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande rätt Innan kommunen antar en översiktsplan ska kommunen upprätta ett för- slag till plan som uppfyller vissa krav, vid upprättandet av förslaget sam- råda med myndigheter, kommuner och andra som är berörda, och ställa ut Prop. 2019/20:52 förslaget och låta det granskas (3 kap. 7 § PBL). Samrådets syfte är att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt samt att ge möjlighet till insyn och påverkan (3 kap. 8 § PBL). Det är således i samrådsskedet som det finns störst möjlighet att påverka utformningen av kommunens översikts- plan. Kommunen har stor frihet att anpassa formerna för samrådet utifrån vad planeringen avser – exempelvis om det gäller en kommunomfattande översiktsplan eller en s.k. fördjupning som enbart rör ett mindre område – och behovet av att samverka med allmänheten, myndigheter och andra berörda intressenter. En översiktsplan ska enligt gällande rätt ställas ut (3 kap. 12 § PBL). Den som vill lämna synpunkter på planförslaget ska göra det skriftligen (3 kap. 15 § PBL). Efter utställ- ningstiden ska kommunen i ett särskilt utlåtande sammanställa de syn- punkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till (3 kap. 17 § PBL). Efter utställningen av översiktsplanen får endast mindre korrigeringar göras inför antagandet av planen. Om plan- förslaget ändras väsentligt efter utställningen, ska kommunen ställa ut för- slaget på nytt (3 kap. 18 § PBL). Utställningen avser att ge olika intressen- ter en möjlighet att lämna synpunkter på det förslag som är avsett att föras vidare till kommunfullmäktige för antagande. Framför allt är det viktigt att ges tillfälle att lämna ett samlat granskningsyttrande för statens räkning (se SOU 2005:77 del 2 s. 453 och 457). ska avge ett granskningsyttrande över planförslaget (3 kap. 16 § PBL). Av yttrandet ska det framgå hur planförslaget förhåller sig till de s.k. granskningsgrunderna, dvs. 1.förslaget inte tillgodoser ett riksintresse, 2.förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm inte följs, 3.redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen inte är förenlig med bestämmelser i , 4.sådana frågor rörande användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, och 5.en bebyggelse eller ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översväm- ning eller erosion. En översiktsplan kan ändras för en begränsad del av kommunen, en s.k. fördjupning. Ändringen kan även avse ett tillägg för att tillgodose ett sär- skilt allmänt intresse (3 kap. 23 § PBL). För en ändring tillämpas normalt samma förfarande som när en översiktsplan antas, men i vissa fall kan ett enklare förfarande tillämpas. Det gäller om ett förslag till ändring avser endast en viss del av kommunen. Då är det tillräckligt att kommunen låter granska förslaget , i stället för att ställa ut detta (3 kap. 23–26 §§ PBL). Utredningen har föreslagit att termen utställning ska ändras till gransk- ning av planen. Utöver att termen granskning redan används när det är fråga om en fördjupning av översiktsplanen utgör granskningen även ett led i detaljplaneprocessen (se 5 kap. 18–25 §§ PBL). 2019/20:52 Terminologin för översikts- och detaljplaneprocessen bör samordnas Termen utställning användes tidigare även i detaljplaneprocessen, men efter förslag från ändrades termen utställning till granskning i samband med ikraftträdandet av den nuvarande lagen 2011. Utredningen anförde att det är ytterst sällan som ett detaljplaneärende till- förs någon ny och tungt vägande synpunkt först i samband med utställ- ningen. Enligt utredningen är allting vanligtvis redan bestämt inför utställ- ningen av ett detaljplaneförslag, varför utställningen i hög grad tenderar att få en rent formell prägel (SOU 2008:68 s. 155). Därutöver kan tilläggas att termen utställning ibland missuppfattas av enskilda. , innan planförslag började hållas tillgängliga på webben, var det ofta nödvändigt för den enskilde att besöka eller någon annan offentlig lokal för att kunna ta del av planförslaget. Med då- tidens terminologi kunde det i dessa fall ofta vara befogat att tala om att planförslaget fanns utställt, inte minst eftersom det kunde vara svårt att mångfaldiga planhandlingar i storformat. är det underlag som ställs ut i ofta identiskt med det som kommunen tillhanda- håller på webben. Termen utställning kan således vara vilseledande, efter- som den kan skapa förväntningar om att det utställda materialet ska vara mer omfattande än det som tillhandahålls digitalt. Regeringen anser att terminologin i PBL bör vara enhetlig och att ton- vikten i första hand bör ligga vid dialogen under samrådet. Det avslutande skedet kan närmast ses som en slutlig kontroll av vilka samrådssynpunkter som har kunnat tillgodoses i syfte att ge berörda intressenter en möjlighet att åter överväga om det kvarstår väsentliga anmärkningar mot förslaget innan det antas (se prop. 2009/10:170 del 1 s. 237). Regeringen anser så- ledes att utställningen i fortsättningen bör benämnas granskning. Förslaget avser både översiktsplane- och regionplaneprocessen. Bestämmelserna finns i 3 kap. 12–18 a §§ PBL. Vidare medför förslaget följdändringar i 3 kap. 7 § och 7 kap. 1 och 5 §§ PBL. Regeringens förslag: Kommunen ska senast dagen efter det att beslutet att anta översiktsplanen har tillkännagetts, skicka ett meddelande om detta och ett protokollsutdrag med beslutet till . De handlingar som kommunen ska skicka till berörda myndigheter och kommuner när ett beslut att anta översiktsplanen har fått laga kraft, Kommunen ska även skicka planhandlingarna till lantmäterimyndig- heten, då antagandebeslutet har fått laga kraft. planhandlingarna till den statliga lantmäterimyndigheten. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock inte någon fast tidsgräns för när planhandling- arna ska skickas. Utredningen föreslår inte heller någon tidsgräns för när meddelandet om att planen har antagits ska skickas till .