prop · H60386 · 2019-04-02 00:00:00 — , , , The Business (BCC) och påpekar att en förändrad lagringsskyldighet för de operatörer som använder NAT- teknik kommer att innebära att dessa behöver anpassa sina system och lagra många fler uppgifter än förut, vilket innebär stora kostnadsökningar. anser att ett större årligt resurstillskott än vad utredningen beräknat kommer att krävas för uppgiften att vara besluts- fattande myndigheten enligt inhämtningslagen. , Säker- hetspolisen och påpekar att även om beslutsfattandet flyttar kommer det inte per automatik innebära att kostnaderna minskar för myndigheterna. Snarare torde nya moment som beredning av underlag, föredragning m.m. i förhållande till en ny myndighet tillkomma. Skälen för regeringens bedömning Som framgår av tidigare avsnitt (avsnitt 5, 6 och 8) innebär förslagen att det i lag och förordning görs vissa anpassningar för att få regelverket i överensstämmelse med . Konsekvensbedömningarna i detta avsnitt bygger både på förslagen om anpassningar i lagstiftningen och på de anpassningar som regeringen i förordning avser genomföra. Som framgår av avsnitt 5 är området för elektronisk kommunikation i ständig förändring med nya kommunikationstjänster som tillkommer som andra tjänster försvinner eller används mindre, vilket leder till nya kommunikationsmönster hos användarna. Det kan i sin tur få till följd att bedömningen av vad som bör lagras förändras . Frågan om hur ska tolkas är också föremål för prövning av (t.ex. m.fl., Ordre des barreaux francophones et germanophone m.fl. samt förenade målen La Quadrature du Net m.fl. och m.fl., se vidare avsnitt 5.1). Inom EU-kretsen pågår också arbete i frågan, bl.a. diskussioner om det bör införas ett nytt EU- regelverk för datalagring på det brottsbekämpande området. Mot denna bakgrund anser regeringen att det, senast efter ikraftträdandet, kan finnas anledning att utvärdera de ändringar som föreslås. De förändringar i lagringsskyldigheten som föreslås syftar till att stärka skyddet för den enskildes privatliv och kommunikation, då såväl intrånget som risken för intrång minskar med en begränsning av lagrings- skyldigheten. Om färre uppgifter lagras om människors elektroniska kommunikationer, lagras mindre information som gör det möjligt att dra slutsatser om individers vanor och företeelser. Skyddet för känsliga uppgifter förstärks också genom att ett förbud mot att lagra uppgifterna utanför EU införs. Skyddet ökar vidare genom att det inte längre blir möjligt för myndigheterna att få tillgång till de lagrade trafik- och lokaliseringsuppgifterna utan en förhandsprövning av en oberoende myndighet eller domstol. Härigenom omgärdas uppgifterna av ytterligare en rättssäkerhetsgaranti. Det kan därigenom antas att förtroendet för statens tvångsmedelsanvändning kan komma att öka. En mindre omfattande lagring kan även få negativa följder för integritetsskyddet för den som är misstänkt för ett allvarligt brott. Ett sämre utbud av uppgifter och därmed en minskad nytta av hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan i vissa fall leda till att mer integritetskränkande tvångsmedel måste användas i stället. Sammantaget bedöms dock reformen innebära integritetsvinster. , , Säkerhetspolisen och Ecpat framhåller kommer en begränsad lagringsskyldighet minska möjligheterna att bekämpa brott. Effekten av hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, som är beroende av tillgång till lagrade uppgifter, förväntas därför att minska vilket kan påverka brotts- uppklaringen på ett negativt sätt. Det bör dock noteras att de brotts- bekämpande myndigheterna fortfarande kommer att ha tillgång till den uppgiftsmängd som sparas för operatörernas egna ändamål. Det innebär att vissa uppgifter som inte omfattas av lagringsskyldigheten ändå kommer att finnas tillgängliga hos vissa operatörer och därmed kan begäras ut av de brottsbekämpande myndigheterna. Därtill kan det antas att andra informationskällor kan komma att användas i högre utsträckning i förundersökningar och därmed minska de negativa effekterna av en minskad lagring. I underrättelseverksamheten saknas det emellertid i princip straffprocessuella tvångsmedel som kan kompensera för sänkt effektivitet i de hemliga tvångsmedlen enligt inhämtningslagen och preventivlagen. De försämringar i underrättelseverksamheten som blir följden av en minskad lagringsskyldighet förväntas således inte kunna kompenseras med andra åtgärder i någon större utsträckning. Påverkan på underrättelseverksamheten kommer därför sannolikt att bli större än på förundersökningsverksamheten. I motsatt riktning verkar utredningens förslag om att NAT-teknik inte längre kommer att hindra en meningsfull inhämtning av uppgifter. Såsom utredningen påpekar skulle hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation vad avser internetrelaterad brottslighet i praktiken kunna bli helt meningslös på grund av NAT-tekniken. Som regeringen anför i avsnitt 5.3bör detta problem nu åtgärdas och det kan då förväntas vara en tämligen verkningsfull förstärkning av de brottsbekämpande myndig- heternas förmåga att klara upp brott som begåtts med hjälp av internet. Den minskade brottsuppklaring som kan bli följden av en förändrad lagringsskyldighet bedöms sammantaget inte påverka brottsligheten i samhället i stort. Förslaget i fråga om inhämtning av uppgifter om brottslig verksamhet som innefattar statsstyrt företagsspioneri och vissa systemhotande brott leder till att sådan brottslighet mer effektivt kommer att kunna förebyggas, förhindras och upptäckas. Vad gäller de politiska målen för sektorn elektronisk kommunikation förväntas förslagen i denna proposition, såsom nedan utvecklas närmare, leda till ökade kostnader för lagring för tillhandahållare av elektroniska kommunikationstjänster. Kostnaderna har inte varit möjliga att kvantifiera fullt ut, men de bedöms för vissa aktörer inte försumbara. Ökade kostnader för tillhandahållarna kan leda till minskade investeringar och därmed sämre kvalitet i tjänsterna. Sammantaget bedöms dessa samhällspolitiska konsekvenser emellertid uppvägas av de vinster som förväntas i brotts- bekämpningen. Regeringen bedömer att förslagen inte kommer att få några negativa effekter på miljön eller för jämställdheten mellan kvinnor och män. För de lagringsskyldiga inom sektorn för elektronisk kommunikation kommer en förändrad lagringsskyldighet innebära att datasystemen behöver anpassas till de nya förutsättningarna. Detta är en kostnads- drivande faktor för företagen. Såsom utredningen och några remiss- instanser, bl.a. , , och , påpekar bedöms en förändrad lagringsskyldighet för de operatörer som använder NAT-teknik innebära att de kommer att behöva anpassa sina system och lagra fler uppgifter än förut, vilket innebär kostnadsökningar. Dels krävs en engångsinvestering i form av ombyggnad av systemen för en del operatörer, dels krävs större kapacitet vad gäller lagringsutrymme vid en mer omfattande lagring. stora kostnadsökningar det kan bli fråga om har operatörerna enligt utredningen inte kunnat kvantifiera. Remissvaren ger inte heller någon mer information i detta avseende. Å ena sidan har några operatörer uppgett för utredningen att en sådan förändring skulle medföra att kostnaderna skulle skjuta i höjden och hamna på helt orimliga nivåer. Å andra sidan har någon operatör uppgett att systemet i princip redan finns på plats, eftersom NAT- tekniken infördes medan datalagringsdirektivet fortfarande var gällande. Även om det alltså är svårt att kvantifiera hur stora kostnaderna kan komma att bli, delar regeringen utredningens bedömning att kostnaderna bedöms öka, i varje fall för de operatörer som använder sig av NAT-teknik. Den nuvarande modellen för kostnadsfördelning mellan det allmänna och operatörerna innebär att operatörerna står för kostnaderna för anpassning, drift och underhåll och de brottsbekämpande myndigheterna betalar en ersättning till operatörerna vid varje utlämnande av uppgifter. Denna ordning har sin utgångspunkt i ställningstagandet att det finns verksamhetsområden där samhället, som en förutsättning för att tillåta ett företag att driva näringsverksamhet, kräver att vissa samhälleliga intressen I förarbetena anges t.ex. arbetsgivares skyldighet att uppbära, redovisa och inbetala preliminär skatt för anställda och miljöfarlig verksamhet där företagen måste investera stora summor för att minimera de skador som kan följa med verksamheten (prop. 1995/96:180 s. 2010/11:46 s. 66–68). Regeringen menade att det inte fanns någon avgörande principiell skillnad mellan dessa förpliktelser och en förpliktelse att på egen bekostnad anpassa telesystemen så att möjlig- heterna till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning bibehålls. Regeringen anförde vidare att hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning inte kunde sägas inta någon särställning i detta hänseende endast på den grunden att det rörde sig om brottsbekämpande verksamhet. I stället framhölls att televerksamheten är så speciell att det är oundvikligt att ett relativt stort samhällsansvar måste följa med verksamheten. Regeringen uttryckte också att det redan fanns lagstadgade skyldigheter för företag att vidta vissa åtgärder för att underlätta den brottsbekämpande Som exempel nämndes bankernas skyldigheter enligt dåvarande lagen om åtgärder mot penningtvätt. och juridiska personer att vidta vissa åtgärder för att förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism och på så sätt underlätta den brottsbekämpande verksamheten har därefter skärpts (se 2016/17:173). Förutom att vila på ovannämnda principiella ställningstagande har den nuvarande modellen för kostnadsfördelning även samhällsekonomiska Den part som har möjlighet att påverka kostnaden har nämligen också ett ansvar för den. Operatörernas tekniska och administrativa kompetens på området utnyttjas härigenom, som de har ett tydligt incitament att hålla kostnaderna för anpassning och drift nere. denna modell får de brottsbekämpande myndigheterna dessutom ett incitament att inhämta trafik- och lokaliseringsuppgifter bara då de anser det vara en effektiv metod som kan förväntas föra utredningsarbetet En sådan modell har tidigare bedömts som samhällsekonomiskt kostnadseffektiv (prop. 2010/11:46 s. 68). Regeringen finner inte skäl att nu ändra denna bedömning. Eftersom ingen av de förändringar som föreslås rubbar de ovan redovisade utgångspunkterna eller fördelarna med systemet, bör den gällande modellen för kostnadsfördelning inte frångås. Det innebär att operatörerna alltjämt ska stå för kostnader för anpassning, drift och underhåll som det allmänna ska ersätta operatörerna för de kostnader som hänför sig till utlämnande av uppgifter i enskilda ärenden. I likhet med utredningen bedömer regeringen att både små och stora företag kommer att ha i vart fall delvis liknande förutsättningar att kunna anpassa sig till ett förändrat regelverk. Förslagen bedöms således inte få någon avgörande konkurrenspåverkan inom gruppen av tillhandahållare av elektroniska kommunikationstjänster. Flera remissinstanser, t.ex. , , Föreningen fri- och rättigheter (Dfri), och , reser farhågor om att företagen åläggs nya skyldigheter som driver kostnader och blockerar utvecklingsresurser som riskerar att förloras om det framöver skulle konstateras att lagrings- skyldigheten alltjämt bryter mot och således måste rivas upp. Såsom framgår i denna proposition anser regeringen att den reform som bör genomföras medför att regleringen blir förenlig med och således kan förväntas stå sig . Den nuvarande regleringen för inhämtning av uppgifter från operatörerna innehåller regler om ersättning för kostnader som uppstår när lagrade uppgifter lämnas ut (6 kap. 16 e § lagen om elektronisk kommunikation). Hur stor denna ersättning är bestäms av (46 § för- ordningen om elektronisk kommunikation). Vid en minskad lagrings- skyldighet kan det å ena sidan antas att förändringarna gör att myndig- heterna i något enstaka fall avstår ifrån att ställa en fråga till en operatör om den uppgift som de eftersöker inte längre lagras. Å andra sidan kan det antas att myndigheterna i vissa andra fall kommer att behöva ställa fler frågor för att få den fullständiga bilden eftersom svaret på varje fråga nu blir något mindre informationsrik. Sammantaget gör regeringen, i likhet med utredningen, bedömningen att kostnaderna som uppstår för myndig- heterna när lagrade uppgifter begärs ut inte kommer att påverkas på något märkbart sätt. Åklagare föreslås få en roll vid beslutsfattande enligt inhämtningslagen. Som utredningen och anför innebär förslaget att myndigheten kommer att få ökade kostnader, dels i form av ökade löpande kostnader för personal, dels i form av engångskostnader för it-anpass- ningar och utbildningar. Utredningen bedömer att den nya besluts- ordningen innebär vissa besparingar för , Säkerhets- polisen och och föreslår att medel ska flyttas från dessa myndigheter till . Denna bedömning delas inte av , och som anför att även om beslutsfattandet flyttar kommer det inte per automatik innebära att kostnaderna minskar för myndigheterna. Snarare torde nya moment som beredning av underlag, föredragning m.m. i förhållande till en ny myndighet tillkomma. Regeringen delar utredningens och Åklagar- myndighetens bedömning att förslaget kommer innebära ökade kostnader 2018/19:86 för . Finansieringen av kostnaderna kan ske genom en omfördelning mellan myndigheterna inom utgiftsområde 4 Rätts- väsendet. Regeringen föreslog därför i budgetpropositionen att anslag ökas med samt med . Ökningen finansieras genom en minskning av och Säkerhetspolisens anslag (prop. 2018/19:1, utgiftsområde 4 avsnitt 2.7.3). har beslutat i enlighet med förslaget (bet. 2018/19:JuU1, rskr. 2018/19:73). Förslaget om möjligheten att hämta in uppgifter i underrättelse- verksamhet om brottslig verksamhet som innefattar statsstyrt företags- spioneri och vissa s.k. systemhotande brott innebär att utredning och hantering av tillstånd enligt inhämtningslagen kan förväntas öka något. I likhet med vad anför bedömer regeringen att denna förändring inte kan förväntas leda till annat än rent marginella kostnadsökningar för berörda myndigheter. För att säkerställa att otillbörliga rättighetskränkningar inte sker och att principen om icke-diskriminering följs i de fall personuppgifter som har varit föremål för datalagring behandlas av de brottsbekämpande myndig- heterna är det nödvändigt att säkerställa integritetsskyddet, bl.a. genom kontinuerlig kompetensutveckling. Detta bör ske som en del av den ordinarie kompetensutveckling som erbjuds personal inom berörda myndigheter, framför allt . Av 3 kap. 2 § brottsdatalagen (2018:1177) följer också att lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder ska vidtas för att säkerställa och kunna visa att behandlingen av personuppgifter är författningsenlig och att den registrerades rättigheter skyddas. Genom t.ex. tillämpning av principerna inbyggt dataskydd och dataskydd som standard (3 kap. 3 och 4 §§ brottsdatalagen, prop. 2017/18:232 s. 174–175) ska integritetsperspektivet genom rutiner utgöra en integrerad del i den löpande verksamheten och beaktas redan vid utformningen av behövliga it-stöd. 11.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation 16 a § Den som bedriver verksamhet som är anmälningspliktig enligt 2 kap. 1 § är skyldig att lagra sådana uppgifter som avses i 20 § första stycket 1 och 3 som är nödvändiga för att spåra och identifiera kommunikationskällan, slutmålet för kommunikationen, datum, tidpunkt och varaktighet för kommunikationen, typ av kommunikation, kommunikationsutrustning samt lokalisering av mobil kom- munikationsutrustning vid kommunikationens början och slut. Skyldigheten att lagra uppgifter enligt första stycket omfattar uppgifter som genereras eller behandlas vid telefonitjänst och meddelandehantering via mobil nätanslutningspunkt samt vid internetåtkomst. Även vid en misslyckad upp- ringning gäller skyldigheten att lagra uppgifter som genereras eller behandlas. För telefonitjänst gäller lagringsskyldigheten enligt första stycket inte uppgift om nummer som ett samtal styrts till. Den som är skyldig att lagra uppgifter enligt denna paragraf får uppdra åt någon annan att utföra lagringen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som ska lagras enligt denna paragraf. Paragrafen innehåller grundförpliktelsen för operatörerna i fråga om datalagring. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Övervägandena finns i avsnitt 5.3. Ändringarna i andra stycket innebär att endast uppgifter som genereras eller behandlas via en mobil nätanslutningspunkt ska omfattas av lagrings- skyldigheten när det gäller telefonitjänst- och meddelande-hantering. Med mobil nätanslutningspunkt avses t.ex. en mobiltelefon som kopplar upp sig mot en mobilmast eller mot ett trådlöst lokalt nätverk (wifi) som tillhandahålls av någon som omfattas av lagringsskyldigheten, men inte en mobiltelefon som ansluter till ett privat trådlöst nätverk. En operatör som endast tillhandahåller fast telefoni kommer således inte att omfattas av lagringsskyldigheten. Om ett samtal går från en fast telefon till en mobiltelefon (eller tvärtom) omfattas endast mobiltelefonoperatören av lagringsskyldigheten. Vidare innebär ändringarna att tillhandahållande av kapacitet för att få internetåtkomst (anslutningsform) inte längre ska omfattas av lagringsskyldigheten. Enligt tredje stycket ska uppgift om vilket nummer ett samtal styrts till inte längre omfattas av lagringsskyldigheten. Det innebär att uppgift om vilket nummer ett samtal vidarekopplats till inte längre ska lagras. Ändringen i femte stycket är endast redaktionell. 16 d § Uppgifter som avses i 16 a § ska lagras enligt följande: – Uppgifter som genereras eller behandlas vid telefonitjänst och meddelande- hantering via mobil nätanslutningspunkt ska lagras . Lokaliserings- uppgifter ska dock lagras i endast . – Uppgifter som genereras eller behandlas vid internetåtkomst ska lagras . Om uppgifterna identifierar den utrustning där kommunikationen 2018/19:86 slutligt avskiljs från den lagringsskyldige till den enskilda abonnenten ska de dock lagras i endast . Lagringstiden räknas från den dag kommunikationen avslutades. När lagringstiden löpt ut ska den lagringsskyldige genast utplåna uppgifterna. Om en begäran om utlämnande har kommit in innan lagringstiden löpt ut, ska den lagringsskyldige dock fortsätta lagra uppgifterna till dess att de lämnats ut. Efter utlämnandet ska uppgifterna genast utplånas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om lagringstiden enligt första stycket. Paragrafen innehåller bestämmelser om hur länge uppgifter som lagras enligt 6 kap. 16 a § ska bevaras. Övervägandena finns i avsnitt 5.4. Uppgifter om telefonsamtal och meddelanden via en mobil nät- anslutningspunkt (t.ex. en mobiltelefon) ska enligt första stycket första strecksatsen lagras . Sådana uppgifter kan vara telefon- nummer, abonnemangsidentitet, utrustningsidentitet, abonnent och tid för samtalet eller meddelandet. Även tid och plats för den första aktiveringen av en förbetald anonym tjänst (kontantkort) omfattas. Lokaliseringsuppgifter, dvs. uppgifter som visar den geografiska posi- tionen för terminalutrustningen för en användare, ska lagras i endast . Av första stycket andra strecksatsen följer att uppgifter som rör internetåtkomst ska lagras . Sådana uppgifter kan vara ip- adress, uppgift om abonnent och datum för på- och avloggning i den tjänst som ger internetåtkomst. Uppgifter som identifierar den utrustning där kommunikationen slutligt avskiljs till en abonnent ska dock lagras i endast . Vid internetåtkomst via en mobiltelefon avskiljs kom- munikationen slutligt vid basstationen. Andra stycket om att lagringstiden ska räknas från den dag kommunika- tionen avslutades motsvarar hittillsvarande första stycket första meningen. Ändringarna är endast redaktionella. Tredje stycket motsvaras till sitt innehåll av hittillsvarande första stycket andra meningen och andra stycket. Ändringarna är endast redaktionella. I fjärde stycket upplyses om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela verkställighetsföreskrifter. 11.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet 2 § Uppgifter får hämtas in om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar 1.brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , 2.sabotage enligt 13 kap. 4 § , 3. kapning, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage enligt 13 kap. 5 a § första eller andra stycket eller 5 b § första stycket , om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel, 4. brott mot medborgerlig frihet enligt 18 kap. 5 § , 5.spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller grov olovlig underrättelseverksamhet mot , mot främmande makt eller mot person enligt 19 kap. 5 eller 8 §, 10 § andra stycket, 10 a § andra stycket eller 10 b § andra stycket , 6.företagsspioneri enligt 26 § lagen (2018:558) om företagshemligheter, om det finns anledning att anta att den brottsliga verksamheten utövas på uppdrag av eller understöds av en främmande makt eller av någon som agerar för en främmande makts räkning, 7.grovt brott enligt 3 § andra stycket lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller grovt brott enligt 6 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, 8.grov misshandel eller olaga frihetsberövande enligt 3 kap. 6 § eller 4 kap. 2 § första stycket i avsikt att påverka offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd. Uppgifter får bara hämtas in om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den som åtgärden riktar sig mot eller för något annat motstående intresse. Paragrafen innehåller förutsättningarna för att de uppgifter som anges i 1 § ska få hämtas in. Övervägandena finns i avsnitt 6.8. Paragrafen ändras på så sätt att hittillsvarande 2 och 3 §§ slås ihop. Ändringen beror på att möjligheten att hämta in uppgifter om brottslig verksamhet som innefattar vissa brott med lägre minimistraff än fängelse , enligt hittillsvarande 3 §, inte längre ska vara tidsbegränsad. Inledningen av första stycket punkt 1 flyttas till inledningen av para- grafen. Ändringen är endast redaktionell. Första stycket punkt 2–5 och 7 motsvarar hittillsvarande 3 §. Punkt 6 och 8 är nya och genom dem införs en möjlighet att hämta in uppgifter om brottslig verksamhet som innefattar statsstyrt företagsspioneri samt grov misshandel eller olaga frihetsberövande i systemhotande syfte. Brotten finns i brottskatalogen i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och har samma innebörd som i den lagen (prop. 2005/06:177 s. 83–84 och prop. 2013/14:237 s. 194–196). Paragrafens andra stycke motsvaras av hittillsvarande punkt 2. 3 § Beslut om inhämtning av uppgifter fattas av åklagare vid Åklagar- myndigheten efter ansökan av , Säkerhetspolisen eller Tull- verket. Paragrafen innehåller bestämmelser om vem som fattar beslut om inhämt- ning av uppgifter. Övervägandena finns i avsnitt 6.5. har myndigheterna själva fattat beslut om inhämtning. Ändringen innebär att åklagare vid ska fatta beslut om inhämtning av uppgifter. Enligt paragrafen ska en ansökan göras av , Säkerhetspolisen eller .