prop · H603148 · 2019-09-09 00:00:00 — Eftersom vi endast har uppgifter är det svårt att avgöra om små förändringar är uttryck för något annat än slumpmässig variation. 5.2 Vilka leverantörer hade kopplingar till anställda? Av Arbetsförmedlingens 6 090 leverantörer hade en koppling till myndighetens anställda (se tabell 7). Bland Arbetsförmedlingens kopplade företag finns exempel på företag som flera anhöriga till en anställd hade koppling till. Vidare förekom det att både den anställda själv och anhöriga till den anställda hade engagemang i samma företag. Det var typiskt sett inte de allra minsta av Arbetsförmedlingens leverantörer som hade kopplingar till en anställd, men inte heller de största. Hälften av leverantörerna med koppling hade 15 eller färre anställda och 18 stycken var enmansföretag. Det finns en betydande variation i hur mycket myndigheten köpte från kopplade leverantörer, allt från till . Från hälften av leverantörerna köpte myndigheten för . Ovan i avsnitt 5.1 beskrevs hur de anställda med företagskopplingar var spridda över hela organisationen. En annan viktig iakttagelse är att de leverantörer som kunnat kopplas till Arbetsförmedlingens anställda också var utspridda inom många olika branscher och inköpskategorier, vilket också det har konsekvenser för hur myndigheten kan skydda sig mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner. 72SIUS betyder särskild stödperson för introduktions- och uppföljningsstöd. 73Kundresurs är ett utökat och individuellt stöd för vissa arbetssökande. En kundresurs kan exempelvis fungera som ett kulturellt och språkligt stöd i kontakter mellan arbetsgivare och arbetssökande. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det rör sig oftast om enstaka företag inom varje bransch. I vissa branscher fanns dock flera kopplade leverantörer, exempelvis hotell- och restaurangverksamhet, översättning och tolkning samt olika konsultbolag, bland annat it-konsulter. I branscher där myndigheten köpte mycket från företag kopplade till anställda ingick flera branscher med en tydlig anknytning till myndighetens kärnverksamhet, exempelvis branschen arbetsmarknadsutbildning. När vi tittar på vad myndigheten köpte från de leverantörer som anställda hade koppling till syns i stort sett samma spridning. Där fanns inköp av arbetsförmedlingstjänster som till exempel etableringslots samt stöd och matchning, men det fanns också mer allmänna inköpskategorier. En återkommande typ av inköp från företag med koppling till anställda var inköp av hotellnätter och restaurangbesök. Det förekom också att företag som hade kopplingar till en anställds anhörig mottog lönebidrag eller andra bidrag. har också tittat särskilt på de leverantörer som anställda hade inkomster från men ingen funktion i och här fanns en tydlig koppling till myndighetens kärnverksamhet. Företag inom branscher såsom arbetsförmedling och rekrytering, öppna sociala insatser samt arbetsmarknads- och personalutbildning utgjorde ungefär en fjärdedel av de företag som anställda hade inkomster från. Inköpen från dessa företag handlade nästan uteslutande om upphandlade arbetsförmedlingstjänster. I gruppen fanns såväl stora som små leverantörer. Avslutningsvis sticker tolkföretag ut bland de företag som anställda hade inkomster från. Av 41 leverantörer verksamma inom tolkning och översättning var det 14 företag som en eller flera anställda hade en inkomst från. 5.3 Risker för förtroendeskada Vi har närmare undersökt samtliga närståendetransaktioner där en anställd själv haft en funktion i en leverantör, samt över hälften av de fall där en anhörig haft en funktion i en leverantör. Alla chefer har ingått i urvalet. Vissa stickprov har också gjorts på kopplingar mellan leverantörer och anställda via inkomst. För ungefär hälften av de undersökta kopplingarna via anhöriga bedömer vi att den potentiella risken för förtroendeskada var låg, även utan att myndigheten haft någon särskild hantering av ärendet. Vi gör till exempel den bedömningen för flera av de närståendetransaktioner som innefattar lokalkostnader, bland annat eftersom den anställda arbetat på en helt annan avdelning än den som hanterade lokalfrågor. Ett annat exempel med låg risk är en anställd med en anhörig som var revisor för ett företag från vilket myndigheten vid något enstaka tillfälle gjorde mindre inköp av catering i en annan del av landet. Ytterligare närståendetransaktioner där det finns ett geografiskt avstånd mellan inköpet och den kopplade anställda gällde hyrbilar, fika och mat. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D Inköp från företag där anställda själva hade en funktion behöver inte heller vara problematiska ur förtroendesynpunkt. Det gäller exempelvis ett mycket litet inköp i samband med ett evenemang från ett företag där en anställd hade en oavlönad funktion. I mer än hälften av fallen där en anställd hade en funktion i en leverantör fanns det dock en risk att inköpen skulle kunna ses som gynnande av ett företag som anställda har ekonomiska intressen i. Ofta gäller sådana kopplingar inköp för för hela perioden –2016. Ett sådant exempel är en anställd som satt i styrelsen för en konferensverksamhet där dennas Arbetsförmedlingskontor gjort enstaka inköp. I en handfull fall hade anställda funktioner i företag som myndigheten gjorde större inköp från och vi menar att sådana kopplingar innebär en större risk för förtroendeskada om inköpen kan ifrågasättas. Ett exempel är en anställd som hade en funktion i ett företag varifrån Arbetsbetsförmedlingen köpte arbetsmarknadspolitiska tjänster för miljonbelopp. Flera delar av myndigheten gjorde inköp från företaget i fråga, bland annat den kopplade anställdas eget kontor. Den anställda hade varken en chefsfunktion i myndigheten eller en ledande funktion i företaget i fråga. Arbetsförmedlingen köpte också arbetsmarknadspolitiska tjänster från flera företag där anställdas anhöriga var styrelseledamöter och hade en betydande inkomst. Inte sällan arbetade den anställda på det kontor som köpt tjänster av företaget, men ingen innehade en chefsposition. Inköpsvolymerna från dessa företag varierade mellan och över treårsperioden. Det finns andra fall där det kan ha förelegat en risk för förtroendeskada om inköpsprocessen inte hanterats väl. Dessa inkluderar flera inköp av mat, konferens och restaurang där det fanns en närhet mellan den del av organisationen som gjorde inköpet och den anställda som hade en koppling till företaget. Ett sådant exempel innefattar flera besök på en restaurang där både en anställd och en anhörig till denna hade en funktion och en större inkomst. Ett annat exempel är ett inköp från ett större it-företag i vilket en anhörig till en anställd på itavdelningen hade en ledande position med en större inkomst. av det femtiotal fall där kopplingen via en anhörig bedömdes vara av en sådan art att vi menar att det bör ställas hårda krav på beslutsprocessen, var den sammanlagda inköpsvolymen över 50 000 men . Vi har också tittat särskilt på de fall där kopplingen gick via anställdas inkomst. Bland myndighetens små leverantörer av arbetsmarknadspolitiska tjänster varifrån anställda hade en inkomst, fanns flera exempel där en anställd hade en koppling till ett företag som levererade tjänster till den del av organisationen där den anställda själv jobbade. Vi menar att det i dessa fall finns en risk att valet av leverantör skulle kunna ifrågasättas. Merparten av fallen består dock av stora företag som levererade tjänster över stora delar av landet. Det innebär att affären 50R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har en sådan omfattning att anställda ute i verksamheten inte nödvändigtvis haft möjligheter att påverka inköpet även om avrop görs också i den del av organisationen där den anställda jobbar. Drygt femtio anställda hade en inkomst från leverantörer verksamma inom branscher såsom arbetsmarknadsutbildning, arbetsförmedling och personaluthyrning. Majoriteten av dessa företag var även leverantörer av arbetsmarknadsförmedlingstjänster. Storleken på inkomsterna varierade, men hälften hade en inkomst på eller lägre . Vidare hade drygt trettio anställda sidoinkomster från tolkföretag som myndigheten gjorde inköp från. Det handlade generellt om små inkomster, i genomsnitt . Många av företagen levererade tolktjänster till kontor över stora delar av landet, men det förekom att kopplade leverantörer endast levererade till det område där den kopplade anställda arbetade. Sammanfattningsvis gick ungefär hälften av kopplingarna via inkomst till leverantörer av arbetsmarknadspolitiska tjänster respektive tolktjänster (108 av 182 anställda med inkomst från en leverantör), vilket ställer höga krav på hur Arbetsförmedlingen hanterar denna typ av ärenden för att myndighetens opartiskhet inte ska kunna sättas ifråga. 5.4 Skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner har vi i vår granskning konstaterat att anställda med leverantörskopplingar var utspridda över hela organisationen, centralt och lokalt. Företagen det gällde fanns i flera branscher, men kopplingar via anställdas inkomster gällde mer än andra kopplingar leverantörer i myndighetens kärnverksamhet. Arbetsmarknadspolitiska tjänster, tolktjänster, konsulter inom stödverksamheten samt restaurangbesök hörde till de inköpskategorier där det förekommit flera närståendetransaktioner med en närhet mellan inköpet och den anställda med koppling till företaget i fråga. Vidare gällde många av kopplingarna med potentiell närståendeproblematik inköp som sannolikt ligger under upphandlingsgränsen. I vilken utsträckning förekommande närståendetransaktioner kan vara förtroendeskadliga påverkas i högsta grad av myndighetens interna system och processer. I följande avsnitt beskrivs hur myndighetens inköpsverksamhet är organiserad, hur myndigheten hanterar frågor om jäv och bisysslor samt ledningens riskhantering. Någon fullständig bedömning av i vilken utsträckning de rutiner som finns också levandegörs i organisationen har inte kunnat göras. Hur hanterar inköp beror på inköpets storlek, om det är upphandlingspliktigt eller inte, om inköpet sker med lokal eller central budget samt om det rör arbetsförmedlingstjänster eller andra varor och tjänster (inköp inom myndighetens förvaltningsanslag). Flera avdelningar på Arbetsförmedlingen R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D har viktiga roller i inköpsarbetet, bland annat upphandlingsrespektive ekonomiavdelningen. Större upphandlingar, avtal och avrop gör Arbetsförmedlingen cirka 150 större upphandlingar, varav runt 30–40 rör tjänster för arbetssökande (se vidare nedan). Enligt företrädare för upphandlingsavdelningen prövar de alltid om myndighetens behov kan tillgodoses inom ramen för Kammarkollegiets avtal innan de initierar en egen upphandling. utgjorde förnyade konkurrensutsättningar på Kammarkollegiets ramavtal av upphandlingsavdelningens upphandlingar inom förvaltningsanslaget. Arbetsförmedlingen använder Kammarkollegiets ramavtal för exempelvis hotell, konferenser, förbrukningsmaterial och delvis för it, medan myndigheten gör egna upphandlingar av bland annat tolktjänster.74 Upphandlingsavdelningen sköter i princip alla myndighetens upphandlingar. Behovsformuleringen inför en upphandling sker alltid någon annanstans i organisationen. Den som beställer upphandlingen är alltså skild från den som genomför upphandlingen, vilket är en åtgärd som kan minska risken för att egenintressen styr valet av leverantör. Beställaren och upphandlingsavdelningen ansvarar för olika delar av upphandlingsprocessen. Upphandlingsavdelningen använder sig alltid av ett tvåhandsförfarande där en chef på avdelningen attesterar samtliga beslut. Det är viktigt att förfrågningsunderlag inte är otillbörligt riktade mot en leverantör. Upphandlingsavdelningen upplever att organisationen är olika bra på att specificera behov tillräckligt öppet, och för en dialog om underlag de får in som inte är öppna nog.75 För att behovsformuleringen inför inköp ska bli mer strategisk och samordnad leder upphandlingsavdelningen ett arbete med kategoristyrning. För varje kategori utses en ansvarig som ska samordna myndighetens inköpsbehov på området och, i samråd med berörda delar av organisationen, bestämma hur inköpsbehovet ska tillgodoses. är tänkt att spegla aktuella behov i verksamheten, och är en tvärgående behovsstyrd organisation.76 Vi menar att en bättre överblick över myndighetens inköp och mer samordning kan vara ett verktyg för att minska antalet inköpstillfällen. Att fler upphandlingar underkastas de processkrav som styr större upphandlingar kan också indirekt minska risken för förtroendeskadliga närståendetransaktioner. 74Intervju med Arbetsförmedlingens upphandlingsavdelning, ; Mejlkorrespondens med Arbetsförmedlingen, och . 75Intervju med Arbetsförmedlingens upphandlingsavdelning, . 76Intervju med Arbetsförmedlingens upphandlingsavdelning, ; Arbetsförmedlingen, 2018b. Se bilaga 8.1 särskild besluts- och delegationsordning. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Upphandlingar gäller inte sällan ramavtal om många framtida inköp som ska göras hos en viss leverantör. Genom att avrop från avtal kopplats till interna e- handelssystem har Arbetsförmedlingen bedömt att inköp kopplade till befintliga avtal kan göras av beställare ute i verksamheten istället för att gå via en särskild enhet på upphandlingsavdelningen. Arbetsförmedlingen arbetar med att utöka användandet av e-handel för inköp inom förvaltningsanslaget.77 Om ramavtal ska öka andelen inköp som sker under ordnade former behöver de användas. Det ställer bland annat krav på att information om hur inköp ska göras når alla iblandade samt att de som gör inköpen har koll på vilka varor och tjänster som myndigheten redan har avtal på. Det finns en särskild digital ”varukorg” där vissa förbestämda varor kan avropas, men också andra varianter. Upphandlingsavdelningen – som ansvarar för myndighetens styrande dokument och rutiner för inköp och upphandling – förmedlar information till anställda genom myndighetens intranät och utbildningar. Avdelningen ansvarar också för verktyget ”A–Ö” där anställda kan söka på olika varor och tjänster för att se om myndigheten redan har avtal på området, vilka inköp som får göras och hur. Inköp av resor, men också hyrbilar med mera beställs av upphandlingsavdelningens reseenhet, som fungerar som en intern resebyrå.78 Samtliga avrop ska attesteras av ansvarig för kostnadsstället och kravet på attest är inbyggt i e-handelssystemen.79 Vid sidan av inköp som sker i stora upphandlingar och mindre inköp som avropas från ett upphandlat avtal, görs direktupphandlingar. De interna riktlinjerna tillåter bara att direktupphandlingar för lägre belopp inom vissa förbestämda produktgrupper genomförs utan upphandlingsavdelningens inblandning.80 Det handlar till exempel om fika, verksamhetsdagar och julbord.81 Enligt myndighetens riktlinje för direktupphandling ska alla upphandlingar annonseras alternativt konkurrensutsättas genom att offerter från minst tre leverantörer begärs in. Riktlinjen föreskriver också att en anskaffningsstrategi ska upprättas där man dokumenterar skälen till att förfarandet används och hur man ska tillvarata konkurrensen. Vidare ska alla direktupphandlingar diarieföras.82 Det är en beställare som tar fram en rekvisition som sedan ska attesteras av ansvarig chef. I de fall rekvisitionen rör varor och 77Intervju med Arbetsförmedlingens upphandlingsavdelning, . 78Intervju med Arbetsförmedlingens upphandlingsavdelning, ; Mejlkorrespondens med Arbetsförmedlingen, . 79Intervju med Arbetsförmedlingens ekonomiavdelning, . 80Arbetsförmedlingen, 2014. 81Arbetsförmedlingen, 2016a. 82Arbetsförmedlingen, 2014. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D tjänster som inte ingår i de förvalda produktgrupper som kan hanteras utan inköpsorganisationens inblandning, ska ansvarig inköpare på upphandlingsavdelningen kontaktas.83 Ekonomisystemens utformning speglar de mandat som respektive chef har så till vida att de ”bevakar” att attesteringar sker på rätt nivå. Det är endast anställda med rollen beställare som kan lägga in en beställning i myndighetens ekonomisystem. Utan attest på rätt nivå i ekonomisystemet går en beställning inte iväg.84 En större del av de närståendetransaktioner som redovisades i avsnitt 5.3 var mindre inköp och flera rörde inköp av de förbestämda kategorier som hanteras ute i verksamheten. Förutsatt att myndighetens rutiner efterlevs ska det finnas flera ögon på en direktupphandling, vilket är en åtgärd som kan minska risken för att egenintressen styr valet av leverantör. Myndigheten gör dock ingen systematisk uppföljning av huruvida beslutade rutiner efterlevs inom inköpsverksamheten. Upphandlingsavdelningens egen bedömning är att myndighetens direktupphandlingar till största del genomförs utan upphandlingsavdelningens inblandning, även sådana som borde ha skett i kontakt med upphandlingsavdelningen.85 På finns vissa möjligheter att göra inköp på egen hand genom egna utlägg. Arbetsförmedlingen har försökt minska andelen utlägg, exempelvis finns det typer av utlägg som uttalat inte ska godkännas, och enligt ekonomiavdelningen får de in få förfrågningar.86 Beställningar av arbetsförmedlingstjänster är samlade i en särskild del av organisationen. är det enheten för externa tjänster på avdelningen för förmedling och rehabilitering till arbete som beställer samtliga upphandlingar på området. Andra delar av Arbetsförmedlingens organisation, exempelvis de lokala arbetsförmedlingskontoren, har möjlighet att förmedla vilka behov av arbetsförmedlingstjänster som de ser till enheten för externa tjänster som sammanställer behoven och utformar förslag på nya tjänster i dialog med verksamheten. Enheten undersöker även om det finns flera kontor som har liknande behov. De stämmer också av om behoven redan ryms inom befintliga avtal och hur väl de relaterar till Arbetsförmedlingens och andra aktörers verksamhet och uppdrag.87 En sådan professionaliserad beställarorganisation stärker skyddet mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner, även om det kanske inte är det huvudsakliga syftet. 83Arbetsförmedlingen, 2016a. 84Intervju med Arbetsförmedlingens ekonomiavdelning, . 85Mejlkorrespondens med företrädare för Arbetsförmedlingens upphandlingsavdelning, . 86Mejlkorrespondens med Arbetsförmedlingen, . 87Intervju med enheten Externa tjänster på Arbetsförmedlingens förmedlingsavdelning, . 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N När det gäller upphandlade arbetsförmedlingstjänster har myndigheten kommit längst i arbetet med samordning, avtalsförvaltning och utveckling av e-handel. Samtliga arbetsförmedlingstjänster upphandlas av upphandlingsavdelningen och avrop från avtalen hanteras fullt ut genom arbetsförmedlarnas systemstöd, där krav på attest är inbyggt i systemet. Det är arbetsförmedlaren som gör avropet och dennas chef som attesterar. Inköp sker endast från leverantörer som myndigheten tecknat avtal med och alla avtal finns registrerade i myndighetens avtalsdatabas. upphandlar myndigheten normalt endast en leverantör per tjänst och ort, vilket innebär att det oftast inte finns några möjligheter för handläggare att själva välja mellan leverantörer.88 Arbetsförmedlingen tillhandahåller även tjänsterna stöd och matchning samt validering. Tjänsterna är organiserade som valfrihetssystem89 där arbetssökande själva får välja bland leverantörer som myndigheten tecknat avtal med. Om den arbetssökande väljer självständigt kan en anställd inte påverka vilken leverantör som ska avropas. För arbetssökande som inte själva väljer leverantör tillhandahåller myndigheten ett i förväg bestämt ickevalsalternativ, vilket är den leverantör med högst betyg som finns närmast den arbetssökandes bostadsadress. Detta fastställs av myndighetens webbaserade sökverktyg.90 tillhandahöll Arbetsförmedlingen tjänsten etableringslots som också var organiserad som ett valfrihetssystem. Upphandling genom valfrihetssystem särskiljer sig på så sätt att valet av leverantör görs av brukarna. En anställds möjlighet att påverka valet av leverantör bygger i så fall på dennas möjlighet att utöva påtryckningar på osäkra arbetssökande. Tolktjänster är en tjänst som Arbetsförmedlingen köper i stor omfattning. I likhet med arbetsförmedlingstjänsterna utförs samtliga upphandlingar av upphandlingsavdelningen och tjänsten avropas i ett separat e-handelssystem där valet av leverantör bestäms av en förbestämd rangordning för varje ort.91 Vår undersökning visar att både arbetsförmedlings- och tolktjänster förekommer bland närståendetransaktionerna, även sådana som innebär en risk för att valet av leverantör skulle kunna ifrågasättas. Myndigheten har dock ordnat hanteringen av 88Intervju med Arbetsförmedlingens ekonomiavdelning, ; Intervju med Arbetsförmedlingens upphandlingsavdelning, ; Intervju med enheten Externa tjänster på Arbetsförmedlingens förmedlingsavdelning, . 89Lagen om valfrihet (LOV) ger möjlighet för upphandlaren att sätta ett pris som upphandlaren är villig att betala för en viss tjänst, varefter anbudsgivarna ges möjlighet om att konkurrera om att få utföra tjänsten. Alla som uppfyller de specificerade kraven ges sedan möjlighet att konkurrera på en kvasimarknad, där brukaren väljer leverantör. 90Arbetsförmedlingen, 2018c. 91Mejlkorrespondens med Arbetsförmedlingen, . R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D dessa inköp på ett sätt som torde göra det svårt för en anställd med intressen i ett företag att påverka valet av leverantör. Enligt ansvariga på upphandlings- och ekonomiavdelningarna görs inga särskilda uppföljningar av huruvida myndighetens inköp sker i enlighet med myndighetens interna regelverk. Arbetsförmedlingen följer exempelvis inte upp i vilken utsträckning myndighetens inköp sker genom de avtal som myndigheten ingått eller huruvida myndigheten som helhet kommer över direktupphandlingsgränsen i de direktupphandlingar som utförs av andra än upphandlingsavdelningen.92 Arbetsförmedlingens internrevision konstaterade 2017 att myndigheten saknade kontrollfunktioner och uppföljningsrutiner för att säkerställa regelefterlevnad inom inköpsverksamheten. Internrevisionen menade att myndigheten bland annat behövde förbättra sin hantering av godkännande av nya leverantörer. Enligt ekonomiavdelningen följer man numera upp enskilda fakturor som inte kan kopplas till en leverantör upplagd i det digitala systemet. Detta görs genom en kontakt med upphandlingsavdelningen, för att säkerställa att leverantören kan godkännas. Rutinen gäller för samtliga fakturor, förutom dem som rör inköp av fika och mat.93 Vidare utvecklar myndigheten ett system som inkluderar alla myndighetens avtal och som ska göra det möjligt att lättare följa upp leverantörer. Ett heltäckande avtalsregister där samtliga avtal finns tillgängliga har tidigare saknats på myndigheten.94 5.4.2 Utbetalning av lönebidrag Lönebidrag är ett anställningsstöd som arbetsgivare kan söka när de anställer en person med nedsatt arbetsförmåga på grund av funktionsnedsättning. Utbetalning av lönebidrag förekommer bland närståendetransaktionerna. Bidragsutbetalningar omfattas inte av upphandlingsregelverkets processkrav, men likväl av förvaltningslagens krav på jävshantering och transparens. Företrädare för ekonomiavdelningen beskriver följande interna process: en arbetsförmedlare gör en arbetsmarknadspolitisk bedömning av huruvida en arbetssökande är berättigad lönebidrag och när den matchats med en arbetsgivare fattar behörig beslutsfattare ett beslut om stöd.95 Beslutet ska diarieföras och efter att ekonomiavdelningen kontrollerat att rätt betalningsmottagare angetts kan arbetsgivaren själv rekvirera