prop · H70335 · 2019-10-17 00:00:00 — Däremot saknas möjlighet att använda beslagtagna vapen på motsvarande sätt.174 hyr därför in vapen från vapenhandlare som hundarna kan tränas på, en metod som anges ha både för- och nackdelar. Det låga antalet beslagtagna skjutvapen innebär att det skulle ta tid att bygga upp en tillräckligt bred samling, som vapenhandlarna däremot redan har ett brett utbud. Det kan dock vara svårt att få tag på automatvapen och det är en dyr lösning.175 Den här frågan har diskuterats länge inom myndigheten, men det har varit svårt att hitta stöd i nuvarande lagstiftning för att kunna spara vapen i stället för att förverka dem. Myndigheten genomför nu en ny översyn av rättsläget och om den ger samma resultat kan det bli aktuellt att lyfta frågan om en eventuell lagändring till . Även om det blir möjligt att använda beslagtagna vapen kommer dessa sannolikt användas tillsammans med inhyrda vapen eftersom det är positivt att ge hundarna en så bred doftbild som möjligt att träna på.176 5.3 System för uppföljning och planering En genomgående iakttagelse är att har en omfattande uppföljning och att det används många mått med satta målnivåer, något som varit föremål för kritik från chefer inom kontroll- och underrättelseverksamheterna.177 Även internrevisionen har berört frågan. I en granskning av arbetet med efterkontroller uppger internrevisionen att de, trots ett stort antal nyckeltal som redovisas , inte kunde få en övergripande bild av hur väl verksamheten fungerar och hur effektivt den bedrivs. Slutsatsen blev att EH borde se över nyckeltalen inom operatörsuppföljningen och ersätta dem med relevanta mått som mäter effektiviteten. Internrevisionens synpunkter ledde till att vissa nya nyckeltal infördes, men inte att några av de gamla nyckeltalen togs bort.178 173Intervju nr 1 vid , . 174Intervju nr 2 vid , . 175Telefonintervju med , . 176Telefonintervju med , . 177Intervju nr 1 vid , . Intervju nr 3 vid , . Intervju vid , . 178Tullverkets internrevision, 2016. Intervju nr 1 vid , . 60 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det har inte funnits utrymme i granskningen att undersöka om det finns nyckeltal som bör tas bort. Men frågan har uppmärksammats av ledning och det finns planer på att genomföra en översyn av uppföljningen och vilka nyckeltal som egentligen behövs.179 Trots den omfattande uppföljningen har det i granskningen noterats att det finns luckor. Ett exempel är att det inte går att särredovisa tid och debiteringar för de riskbaserade dokumentkontrollerna inom klareringen. Processägaren för Klarera varor och transporter uppger också att det saknas ett bra system för att rapportera vilka kontroller som har utförts, vilket gör det svårt att följa upp resultatet av klareringens kontroll. För att komma till rätta med detta finns planer på att införa en förbättrad uppföljningsfunktion i det system som handläggarna använder.180 Bristerna i uppföljningen blir särskilt påtagliga för KCAU. I kapitel 4 framhölls att det inte går att mäta vilket resultat som tips från olika källor resulterar i och att det inte redovisas vilken samhällsnytta som levererade kontrolluppslag genererar. Det senare beror bland annat på gränsdragningsfrågor som uppstår när resultatet av ett kontrolluppslag ska mätas. Det kan enligt till exempel diskuteras hur ett kontrolluppslag som indikerar att det smugglas cigaretter i en transport, men där tulltjänstemännen hittar narkotika, ska hanteras.181 De här bristerna kan även kopplas till frånvaron av ett adekvat systemstöd för uppföljning inom KCAU. Uppföljningen sker manuellt med hjälp av Excel och e-postkontakter i flera steg, vilket också medför att felregistreringar förekommer.182 Ett annat problem är att det finns osäkerhet som är förknippad med redovisningen av genomförda fysiska kontroller, vilken bygger på återrapportering från personalen efter respektive arbetspass. Detta märks bland annat vid uppföljningen av kontrolluppslag från KCAU. KCAU meddelas när det beslutas att kontrolluppslag ska resultera i kontroll, men till följd av ett bortfall på återrapporter får man inte alltid bekräftelse på att kontrollen verkligen har utförts och vad den resulterade i. har dock vidtagit åtgärder för att komma tillrätta med detta. implementeras ett system kallat NUS (Nationellt uppdragshanteringssystem) där uppdragen till gränsskyddet registreras. När ett uppdrag är klart ska tjänstemannen återrapportera direkt i sin telefon och det kommer inte gå att avsluta ett uppdrag förrän rapporten är gjord. Förhoppningen är att detta kommer medföra en bättre uppföljning av arbetet inom den fysiska kontrollen.183 179Intervju vid , . 180E-post från , . E-post från , . Intervju nr 3 vid , . 181Intervju nr 2 vid , . Intervju vid , . 182Intervju nr 2 vid , . E-post från , . 183Intervju vid , . Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? övergripande bild är att i huvudsak har de verktyg som behövs inom kontrollverksamheten. Det finns dock undantag inom specifika områden som skapar frustration, såsom problemen att göra kontroller på tågen över , reglerna kring dopningsmedel och möjligheten att använda beslagtagna vapen för träning av hundar. Detta är inte någon komplett lista över regler som kan vara önskvärda att förändra, men det illustrerar behovet av att föra en diskussion om huruvida det finns möjlighet att via regeländringar eller andra åtgärder underlätta för kontrollverksamheten. När det gäller de större frågorna kring kontrollmandatet, stöldgods och läkemedel, tar inte ställning till om ett utökat mandat är motiverat. Den typen av förändringar kräver en större utredning och diskussioner om anslag. Problemen avseende verktyg är större på underrättelsesidan. Till att börja med är användningen av metoder för att analysera stora datamängder i syfte att hitta avvikelser begränsad. betraktar det som positivt att det finns ambitioner att öka kompetensen som är kopplad till den typen av metoder och system, men konstaterar att mycket arbete kvarstår. Det är också positivt att frågan om straffsatserna för vapensmuggling är under utredning. vill dock lyfta fram de begränsade möjligheterna att selektera i flygtrafiken som ett problem. Att möjligheterna att identifiera misstänkta flygpassagerare har försämrats kraftigt som resandet ökar, är långtifrån tillfredsställande. Av granskningen framgår att det finns bristande systemstöd för uppföljning, bland annat inom KCAU. Däremot är bilden av tillgången på uppföljningsinformation mer blandad. Å ena sidan finns en stor mängd nyckeltal som på vissa håll upplevs som ett problem. Å andra sidan finns en bristande uppföljning av underrättelsearbetet som medför svårigheter att utvärdera resultatet och försämrar möjligheten att avgöra om vissa urval fungerar bättre än andra. ser därför positivt på planerna att genomföra en översyn av uppföljningen. Om det finns mindre viktig uppföljning bör den tas bort till förmån för bättre möjlighet att utvärdera resultatet av underrättelse- och kontrollinsatser. Uppföljningens betydelse för en effektiv resursprioritering kommer att diskuteras vidare i avsnitt 7.3. Revisionsfrågan som är kopplad till det här kapitlet är huruvida har ändamålsenliga verktyg för att hantera de kontrollområden som bedöms vara prioriterade. samlade bedömning är att i huvudsak har adekvata verktyg, men bristerna i uppföljningssystemen och problemen med selektering i flygtrafiken utgör betydande undantag. 62 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den sista förutsättningen för en effektiv kontrollverksamhet som beskrevs i bedömningsgrunden är möjligheten att snabbt anpassa verksamheten efter förändringar, såsom nya smugglingsvägar, och nya tillvägagångssätt. Detta är särskilt viktigt inom den brottsbekämpande delen där de kriminella har ett intresse av att hitta nya tillvägagångssätt för att undvika kontroll. Detta tar sig bland annat uttryck genom spaning i syfte att kartlägga myndighetens arbete.184 Vissa beståndsdelar som är viktiga för anpassningsförmåga har redan beskrivits i granskningen, till exempel det strategiska underrättelsearbetet. Detta kapitel lyfter fram flera exempel som belyser de problem som kan uppstå vid snabba omvärldsförändringar och nya tillvägagångssätt för att undgå kontroll. Informationen i kapitlet, tillsammans med tidigare iakttagelser, utgör underlag för att besvara den sista revisionsfrågan om huruvida kontrollverksamheten är utformad på ett sätt som möjliggör snabb anpassning. I detta avsnitt ges två exempel på snabba omvärldsförändringar med implikationer för kontrollverksamhet och på hur dessa har hanterats. Inom EH kan nya sätt att undanhålla skatt och tull uppstå, och förändrade flöden kan förstärka risker som tidigare betraktats som små. Ett exempel på detta är händelseutvecklingen i samband med den snabba ökningen av småförsändelser från . Efter uppmärksamhet i medier framkom att PostNord, i strid med lagstiftning och information från , frigjorde försändelser till mottagare utan att debitera mervärdesskatt och tull (tull betalas om värdet överstiger ).185 Internrevisionen har granskat hantering av lågvärdesförsändelser i postflödet från tredje land. De konstaterar att genomfört flera analyser och kontrollinsatser som visat att Posten, och senare PostNord, vid upprepade tillfällen frigjort försändelser utan debitering av mervärdesskatt och eventuell tullavgift. Detta leder fram till slutsatsen att hade kunskap om problemet och kunde ha vidtagit tidigare och mer effektiva åtgärder redan 2005.186 Internrevisionen konstaterar dock myndighetens resursläge krävt prioritering av 184Intervju nr 1 vid , . 185Tullverkets internrevision, 2018. 186Tullverkets internrevision, 2018. R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? områden med hög risk. Analyserna indikerade att uppbördsbortfallet i postflödet var lågt, varför kontrollen i stället fokuserade på restriktionsvaror. Det bedömdes även att risken för ökade uppbördsförluster skulle hanteras inom ramen för utvecklingen av elektronisk uppgiftslämning inom EU. Internrevisionen bedömer att detta var en rimlig ansats, men att prioriteringarna inte beslutades och dokumenterades på ett tydligt sätt.187 Problemet med frigjorda försändelser hanterades på operativ nivå inom och frågan lyftes inte till verksledningen för strategiskt ställningstagande . godkände en handlingsplan från PostNord som inkluderade en lösning innebärande att företaget skickar en betalningsuppmaning till mottagaren. PostNord betalar sedan aktuellt momsbelopp och eventuell tull till Tullverket.188 uppger att PostNord efter detta har fått betydligt bättre kontroll på flödet av inkommande försändelser och att gör regelbundna kontroller för att säkerställa att det nya systemet fungerar.189 Internrevisionen lämnar en rad rekommendationer i sin granskning, bland annat att den interna styrningen inom myndigheten behöver utvecklas genom att i högre utsträckning tydliggöra och utkräva ansvar på olika nivåer och i olika roller samt att det behövs tydligare rutiner för att lyfta upp problem och risker när de inte kan hanteras på lägre nivå. Internrevisionen betonar också att grunderna för prioriteringar av kontroller i olika flöden bör formaliseras, dels i riskanalyser med åtgärdsplaner, dels i form av beslut med konsekvensanalys.190 6.1.2 Ökad användning av illegala skjutvapen Den ökade användningen av illegala skjutvapen är exempel på en allvarlig omvärldsförändring som har implikationer för . Enligt Brå har det dödliga våldet med skjutvapen ökat från 25 fall 2013 till 40 fall 2017. En stor del av dessa fall skedde i , där rapporterar att antalet skjutningar ökade från 89 till 130 stycken.191 Att förhindra vapensmuggling är en av de fyra kontrolluppgifter som regeringen anger som särskilt prioriterad i regleringsbrevet.192 I kapitel 3 framgick dock att det både saknas kunskap om vilken samhällsnytta ett beslagtaget vapen medför och hur stor införseln av illegala vapen är. 187E-post nr 1 från , . 188Tullverkets internrevision, 2018. 189Intervju nr 2 vid , . 190Tullverkets internrevision, 2018. 191Brå, 2018. 192Regleringsbrev för avseende . 64 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N beslagtogs 41 skjutvapen, vilket var en minskning från de 61 skjutvapen som beslagtogs året innan. Beslagen utgörs till största del av pistoler och revolvrar. Vid diskussioner med företrädare för kontroll- och underrättelseverksamheten har det framhållits att avsaknaden av kunskap om storleken på vapensmugglingen gör det svårt att värdera det här resultatet. Det framhålls också att det behövs mer underrättelser om antalet vapenbeslag ska kunna ökas. Bättre tekniska hjälpmedel och mer myndighetssamverkan beskrivs också som tänkbara åtgärder.193 Avdelningsledningen för har identifierat ett behov av åtgärder för att förstärka arbetet gentemot vapensmuggling, och i handlingsplanen inkluderades ett uppdrag att se över arbetsmetoder, myndighetssamverkan och kontrollinsatser gällande skjutvapen. Ansvarig för uppdraget berättar att myndigheten har tappat momentum i vapenfrågan till följd av att tidigare drivande personer gått vidare till andra tjänster och att tanken med uppdraget har varit att ta igen detta. Uppdraget har resulterat i en rekommendation att genomföra en särskild insats gentemot vapen, men någon sådan insats har inte påbörjats.194 6.2 Förändrade och svårhanterade tillvägagångssätt Ett exempel på aktörers intresse för att anpassa sina smugglingsmetoder kan hämtas från arbetet för att stoppa de så kallade spritbussarna. konstaterade regeringen att det förekom omfattande fusk med punktskattepliktiga varor. Som exempel angavs bland annat organiserade resor med buss till grannländer där inhyrda personer utgav sig för att vara passagerare och ägare till de stora mängder alkohol som lastats på bussen, alkohol som sedan såldes illegalt. Regeringen gav därför , , och i uppdrag att kartlägga arbetet för att förhindra illegal hantering av punktskattepliktiga varor och analysera hur samverkan kunde förbättras.195 Som mest fanns ett 15-tal kända oseriösa bussbolag med ett 30-tal bussar som fraktade alkohol till . Med enskilda och gemensamma insatser lyckades dock myndigheterna stoppa den här verksamheten, vilket möjliggjordes genom att de på ett samordnat sätt utnyttjade sina respektive verktygslådor. Vid diskussioner med har även framhållits att underrättelsearbetet spelade en viktig roll. Åtgärderna mot spritbussarna resulterade bland annat i omhändertagen och beslagtagen alkohol, i debiterad alkoholskatt och i utfärdade böter.196 193Intervju vid , . Telefonintervju med , . Intervju vid , . 194Telefonintervju med , . 195Finansdepartementet, 2015a. 196Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? Efter den framgångsrika insatsen har smugglingen emellertid fortsatt, men med hjälp av andra tillvägagångssätt. Företrädare för gränsskyddet i beskriver att ett vanligt tillvägagångssätt är att frakta mindre volymer i skåpbilar som kör fler resor, det kan exempelvis komma 8–10 skåpbilar med en färja som ankommer till . Detta beskrivs som mycket svårt att hantera för . Det går inte att ställa upp bilarna på rad och gå igenom dem en efter en eftersom det tar tid att räkna och dokumentera alkoholen. Om väljer ut en skåpbil kan de andra obehindrat åka av färjan.197 En annan faktor som gör det svårt att hantera skåpbilarna är att privatpersoner får föra in relativt stora mängder alkohol från ett annat EU-land om det handlar om privat bruk. Det kan med andra ord bli så att får släppa iväg den skåpbil som valdes ut för kontroll eftersom det inte finns tillräcklig grund att hävda att alkoholen kommer säljas. Om det däremot finns uppgift om att bilen regelbundet fraktar alkohol över gränsen har bättre möjlighet att ingripa.198 I det här sammanhanget är det även värt att nämna post- och kurirflödet där smugglingen också kännetecknas av ett stort antal små försändelser, vilket försvårar för . Träffsäkerheten på kontrollerna i det här flödet är hög och vet att det skulle gå att göra många fler beslag om det satsades mer resurser. Det skulle dock kräva nedprioritering av kontroller i andra flöden där träffsäkerheten visserligen är lägre men där storleken på beslagen är större. Detta beskrivs som en ständigt aktuell balansgång.199 genomfördes en operation riktad mot nätdroger där fokuserade på postterminaler i hela landet. gjordes närmare 2 700 stycken beslag, vilket i sin tur ledde till drygt 1 800 inledda förundersökningar mot personer. Detta illustrerar dock svårigheten med att göra stora insatser i postflödet, för resultatet blir många brottsutredningar som kräver stora utredningsresurser. Det krävs också laboratorietester för att säkerställa att det handlar om förbjudna preparat.200 Under granskningen har diskuterat med huruvida det genom ny teknik eller ändrad lagstiftning skulle gå att öka beslagen i post- och kurirflödet utan att ta större personalresurser i anspråk. plockar tulltjänstemännen ut misstänkta paket på terminalerna och skannar dem. En annan lösning skulle vara att paketen går på en bana där samtliga skannas och paket väljs ut för kontroll automatiskt. Den metoden skulle dock sannolikt göra pakethanteringen långsammare och inte vara förenlig med kravet att 197Intervju nr 1 vid , . 198Intervju vid , . 199Intervju vid , . 200Intervju vid , . Intervju vid , . 66 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ska hindra trafiken i flödet så lite som möjligt. Ett annat alternativ skulle kunna vara att destruera försändelser med mindre mängder narkotika utan efterföljande brottsutredning. konstaterar att detta visserligen skulle innebära en stor förenkling, men att det medför problemet att personer som försökt föra in narkotikan undkommer straff.201 Under granskningen har efterfrågat fler exempel på insatser som utformats i syfte att förhindra ett specifikt tillvägagångssätt eller införseln i ett särskilt flöde. Men fler exempel, utöver spritbussarna, nätdrogerna och Kommissionen för tung trafik, har inte kunnat ges. beskriver att det är känt att det blir bra resultat när man tillsätter extraresurser och fokuserar på ett specifikt område på det här sättet. Insatserna är dock kostsamma, bland annat eftersom personal måste resa från andra delar av landet. Pengarna måste tas från den vanliga kontrollverksamheten, vilket innebär att annat måste nedprioriteras.202 Möjlighet att anpassa kontrollverksamheten till förändrade förutsättningar är en viktig framgångsfaktor och i kapitlet används två exempel för att belysa hur detta kan fungera i praktiken. När det gäller postflödet fanns tidigt kunskap om problemen, men tillräckliga åtgärder vidtogs inte förrän den stora volymökningen gjorde problemen allmänt kända. har därefter vidtagit åtgärder för att säkerställa att PostNords hantering fungerar. ser positivt på detta och på den genomgripande granskning som internrevisionen har genomfört. konstaterar att motsvarande anpassning emellertid inte har skett i vapenfrågan (även om det funnits vissa diskussioner om att området behöver prioriteras mer). Beslagen av skjutvapen minskade 2018 och ligger på en låg nivå. En förklaring som getts är att det är oklart hur stor införseln är, bland annat eftersom samma vapen vandrar runt i kriminella kretsar och används . menar att det bristfälliga kunskapsläget om vapensmugglingen är ett problem. Mot bakgrund av den skada som illegala vapen orsakar i samhället behöver resultat på det här området kunna utvärderas på ett bättre sätt. I kapitel 4 lyftes Kommissionen för tung trafik fram som ett exempel på hur kraftsamling inom underrättelseverksamheten kan ge mycket bra resultat. I det har kapitlet beskrevs två exempel där kraftsamling inom kontrollverksamheten också gav mycket goda resultat. ser således positivt på den här typen av kraftsamling mot specifika flöden eller företeelser. Det finns bara ett fåtal genomförda insatser av det här slaget, men menar att det finns anledning att tro att ett ökat inslag av det här sättet att arbeta kan leda till ökad 201Intervju vid , . 202Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? Ett sådant arbetssätt kan också ge ökad kunskap om de tillvägagångssätt som används vid smuggling i olika flöden. Som framgick av exemplet med spritbussarna kommer smugglingsmetoder som slagits ut att ersättas av andra, varpå kontrollverksamheten behöver hitta nya angreppssätt. noterar dock att metoden att använda många leveranser med små volymer har visat sig svår att bemöta, oavsett om det handlar om skåpbilar med alkohol eller postförsändelser. vill poängtera vikten av att genom metodutveckling och andra typer av åtgärder förbättra kontrollverksamhetens förutsättningar att hantera den här typen av tillvägagångssätt. Revisionsfrågan som är kopplad till det här kapitlet är huruvida kontrollverksamheten är utformad på ett sätt som möjliggör anpassning och utveckling i takt med förändrade omvärldsfaktorer. Baserat på de fall som lyfts fram i kapitlet menar att det finns områden där metodutveckling och kraftsamling mot specifika företeelser skulle kunna stärka anpassningsförmågan, något som förefaller särskilt motiverat för skjutvapen. 68 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 7Kontrollverksamhetens resurser och resursprioritering Granskningens syfte är att undersöka om har en effektivt utformad kontrollverksamhet. Genomgången av bedömningsgrundens fyra förutsättningar för effektivitet har identifierat positiva insatser för att öka effektiviteten, såsom Kommissionen för tung trafik. Men den har även visat på brister, bland annat avseende möjligheterna att följa upp resultatet av underrättelser och uppskatta nyttan av beslag. I detta kapitel diskuteras vilka konsekvenser detta får för möjligheten att allokera resurserna på ett effektivt sätt. Kapitlet inleds emellertid med en beskrivning av resursläget som sätter ramarna för allokeringsproblemet. 7.1 Resursläget sätter ramarna I kapitel 2 beskrevs ansträngda resursläge och hur det kommit att påverka kontrollverksamheten. Där framgick att antalet årsarbetskrafter totalt sett inom myndigheten minskade –2017, vilket motsvarar 107 årsarbetskrafter. växte de trafik- och varuflöden som myndigheten ska övervaka. Där framgick även att den redovisade tiden för fysiska kontroller motsvarande 216 årsarbetskrafter, vilket måste betraktas som en relativt begränsad resurs med tanke på det bevakningsuppdrag som finns. För att illustrera de begränsningar som resursläget 2017 medförde kan följande räkneexempel användas: En fysisk kontroll kräver en viss personalstyrka för att uppnå god säkerhet och arbetsmiljö. Gränsskyddsgrupperna opererar därför normalt i grupper om 4–8 personer.203 Med viss förenkling innebär det att 216 årsarbetskrafter motsvarar den fysiska kontroll som kan utföras av 25–50 grupper. Eftersom många flöden är igång dygnet runt är det sällan möjligt att bevaka ett flöde utan någon form av skiftgång. Vid ett antagande om tvåskift reduceras kalkylen till att motsvara 12–25 tillgängliga grupper. Men även denna uppskattning måste reduceras eftersom ibland gör särskilda insatser och då används en större mängd av de tillgängliga årsarbetskrafterna vid ett och samma tillfälle. I det totala antalet årsarbetskrafter för processen ingår även för operativ ledning. Kalkylen illustrerar att antalet platser som gränsskyddet kan befinna sig på vid ett enskilt tillfälle ibland är mycket begränsat.