prop · H603112 · 2019-04-09 00:00:00 — Regeringens proposition 2018/19:112 Större frihet att bygga altaner Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen, som bygger på en överenskommelse mellan regeringen, och Liberalerna, föreslås större frihet för fastighetsägare att bygga altaner. Förslaget innebär att det i införs ett undantag från kravet på bygglov för att uppföra en altan vid ett en- eller tvåbostadshus eller tillhörande komplementbostadshus, om altanen byggs inom från bostadshuset, inte är högre än och inte placeras närmare gränsen än . En sådan altan får strida mot den detaljplan eller de områdesbestämmelser som gäller för området. Även en lägre altan som enligt rättspraxis inte omfattas av plan- och bygglagens regler om krav på bygglov föreslås få byggas i strid med den detaljplan eller de områdesbestämmelser som gäller för området, om altanen uppförs inom från ett en- eller tvåbostadshus eller tillhörande komplementbostadshus. När det gäller byggnader och bebyggelseområden som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt ska kraven på bygglov och att en altan ska följa den detaljplan eller de områdesbestämmelser som gäller för området gälla oförändrade. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 2018/19:112 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i (2010:900).......... Ärendet och dess beredning .............................................................. Större frihet att bygga altaner............................................................ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser för staten ................................................... Konsekvenser för kommuner ........................................... Konsekvenser för företag ................................................. Konsekvenser för enskilda ............................................... Konsekvenser i övrigt....................................................... Sammanfattning från 2017:26 ............ Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... antar regeringens förslag till lag om ändring i (2010:900). 2018/19:112 2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) Härigenom föreskrivs i fråga om (2010:900) dels att 9 kap. 46 § och 10 kap. 2 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 9 kap. 4 f §, av följande lydelse. För en- och tvåbostadshus och tillhörande komplementbostadshus krävs det, trots 2 § första stycket 2 och 3 c, inte bygglov för att med en altan anordna en uteplats på mark inom från bostadshuset, om altanen inte är högre än och inte placeras närmare gränsen än . En åtgärd som avses i första stycket får vidtas närmare gränsen än , om de grannar som berörs medger det. Första stycket gäller inte om åtgärden vidtas på en byggnad eller inom ett bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 §. Vid handläggningen av en anmä- Vid handläggningen av en anmä- lan tillämpas bestämmelserna om lan tillämpas bestämmelserna om ansökans innehåll i 21 §, föreläg- ansökans innehåll i 21 §, föreläg- gande i 22 §, information om tids- gande i 22 §, information om tids- i 27 a § för förnyad handläggning i 27 b §. för förnyad handläggning i 27 b §. Vid tillämpningen av 27 a § tredje Vid tillämpningen av 27 a § tredje stycket ska hänvisningen till 27 § stycket ska hänvisningen till 27 § avse 45 § tredje 1 Senaste lydelse 2018:1136. Om annat inte särskilt anges i denna lag eller i föreskrifter som medde- lats med stöd av lagen, ska en åtgärd som avser ett byggnadsverk, en tomt eller en allmän plats genomföras så att åtgärden inte strider mot 1.det lov som har getts för åtgärden, eller 2.om åtgärden inte kräver lov, den detaljplan eller de områdesbestämmelser som gäller för området. Åtgärder som avses i 9 kap. 4–4 c §§ får, trots första stycket 2, strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. En åtgärd som avses i 9 kap. 4 f § får, trots första stycket 2, strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Detsamma gäller en åtgärd som avser en altan som inte kräver lov enligt 9 kap. 2 §, om åtgärden 1.vidtas inom från ett en- eller tvåbostadshus eller tillhörande komplementbostadshus, och 2.inte vidtas i anslutning till en byggnad eller inom ett bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 §. Denna lag träder i kraft . 2 Senaste lydelse 2017:424. 2018/19:112 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att uppdra åt att bl.a. utreda förutsättningarna för ett generellt undantag från kravet på bygglov för altaner i anslutning till en- och tvåbostadshus och föreslå en definition av begreppet altan (dnr N2017/02045/PBB). fick i ett tilläggsuppdrag även i uppgift att se över om kraven för vilka åtgärder som kräver en anmälan enligt 6 kap. 5 och 6 §§ plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF, är ändamålsenligt utformade och vid behov föreslå hur bestämmelserna bör justeras (dnr N2017/05714/PBB). redovisade uppdraget i fråga om ett generellt undantag från kravet på bygglov för altaner i rapporten , solcellspaneler och solfångare i PBL (2017:26). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 1. Lagförslagen finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3 och en sammanställning finns tillgänglig i (dnr Fi2019/01239/SPN). I denna proposition behandlas Bo- verkets förslag om altaner. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen, och Liberalerna om att införa en bygglovsbefrielse för altaner i kombination med att mindre (lovfria) altaner får strida mot planbestämmelser. har tillkännagett för regeringen att behöver förenklas och att fler åtgärder bör bli bygglovsbefriade (bet. 2013/14:CU10 punkt 1, rskr. 2013/14:187, bet. 2015/16:CU1 punkt 8, rskr. 2015/16:79 och bet. 2016/17:CU15 punkt 1, rskr. 2016/17:234). Genom de förslag som lämnas tillgodoses delvis tillkännagivanden. Tillkännagivandena behandlas i avsnitt 4. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 4. I förhållande till lagrådsremissen har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. I förhållande till lagrådsremissen lämnas även förslag till en redaktionell ändring i 9 kap. 46 § . Den föreslagna ändringen är författningsteknisk och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Lagrådets yttrande har därför inte inhämtats. Större frihet att bygga altaner Regeringens förslag: Bygglov ska inte krävas för att med en altan an- ordna en uteplats på mark inom från ett en- eller tvåbostadshus och tillhörande komplementbostadshus, om altanen inte är högre än meter och inte placeras närmare gränsen än . Altanen ska få pla- ceras närmare gränsen än , om de grannar som berörs medger En altan som är undantagen från kravet på bygglov ska få uppföras i strid med den detaljplan eller de områdesbestämmelser som gäller för om- Detsamma ska gälla för en s.k. lovfri altan, dvs. en altan som enligt rättspraxis inte omfattas av plan- och bygglagens regler om krav på bygg- lov, och som uppförs inom från ett en- eller tvåbostadshus eller När det gäller byggnader och bebyggelseområden som är särskilt värde- fulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt ska kraven på bygglov och att en altan ska följa den detaljplan eller de områdesbestämmelser som gäller för området gälla oförändrade. Rapportens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens för- förslag till undantag från kravet på bygglov omfattar även sådana särskilt värdefulla byggnader eller bebyggelseområden som avses i 8 kap. 13 § PBL. föreslår även en definition av vad som avses med Rapporten innehåller inte något förslag när det gäller att s.k. lovfria altaner, dvs. altaner som inte omfattas av plan- och bygglagens regler om krav på bygglov, ska få strida mot den detaljplan eller de områdesbestämmelser som gäller för området. Remissinstanserna: Flera remissinstanser är positiva till förslaget, bl.a. (mark- och miljödomstolen), länsstyrelserna i , och , , och kommu- ner, byggindustrier och . missinstanser är negativa till förslaget, bl.a. (mark- och miljö- domstolen), länsstyrelserna i och , Riksantikvarie- ämbetet, , , , och kommuner, Bergslagen, Arkitekter och Som utvecklas nedan är det flera remissinstanser, posi- tiva såväl som negativa, som har synpunkter på förslag. Ett antal remissinstanser anser att systemet med bygglovsplikt blir alltmer komplext och svåröverskådligt när antalet undantag ökar och håller med om att regelverket när det gäller bygglov bör ses över i ett större sammanhang, bl.a. (Mark- och ), tingsrätt (mark- och miljödomstolen), , länsstyrelserna i , , och , Kommu- ner och Landsting (SKL), , och kommuner, ) menar att om regleringen dessutom upplevs som in- konsekvent riskerar detta att urholka allmänhetens förtroende för reglerna. SKL är positivt till att bygglovsplikten avseende altaner minskas och kommun och i anser att ytterligare undantag bör kunna införas. Arkitekter anser att den demokratiska 2018/19:112 tanken med detaljplanering och bygglov undermineras med förslaget. Enligt i bör kommunerna kunna få återinföra en bygglovsplikt i detaljplaner om det motiveras av kulturhistoriska skäl eller av omgivningsbuller vid uteplats. Några remissinstanser, bl.a. (Mark- och ), länsstyrelserna i och , och kommuner och , är tveksamma till om förslaget kommer att upplevas som en förenkling, särskilt som frågan om när bygglovsplikt inträder inte avgörs. Flera ser även problem med den inkonsekvens som uppstår till följd av förslag när lägre lovfria altaner måste följa gällande detaljplan och områdesbestämmelser, medan sådana högre altaner som omfattas av undantaget inte måste det. SKL och Bergslagen menar att förslaget riskerar att leda till ett ökat behov av tillsyn och rådgivning för kommunerna. (Mark- och ) och i län anser att det bör preciseras i plan- och byggförordningen vilka altaner som kräver bygglov. Många remissinstanser, bl.a. (Mark- och ), i , och , är positiva till den föreslagna definitionen av altan. Enligt (mark- och miljödomstolen) bör gränsdragningen mot exempelvis rena markanläggningar som kan uppfattas som altaner tydliggöras, och i anser att definitionen även bör omfatta andra markbeläggningar. , och kommuner menar att definitionen av altan blir svår att tolka om uttrycket tak till byggnad används. och kommuner pekar även på behovet av att definiera vad som avses med plank och staket. kommun påpekar att många altaner byggs i anslutning till entréer och inte alltid betraktas som en uteplats. Många remissinstanser, bl.a. (Mark- och ), länsstyrelserna i , och , , och kommuner och Arkitekter anser att förslaget på olika sätt bör begränsas i fråga om tillåten area och höjd för att minska omgivningspåverkan och påverkan på stadsbilden och minimera risken för tillsynsingripanden i efterhand. bedömer i stället att omgivningspåverkan blir relativt liten eftersom förslaget begränsas i fråga om avstånd till gräns och avstånd från bostadshuset. (mark- och miljödomstolen) anser att det är en fördel att måtten stämmer överens med andra mått i 9 kap. 4–5 §§ PBL. Länsstyrelserna i och anser att även friliggande altaner inom från bostadshuset bör omfattas av undantaget. Flera remissinstanser, bl.a. (Mark- och ), länsstyrelserna i och , , och Arkitekter anser att förslaget bör begränsas till att inte omfatta sådana byggnader och bebyggelseområden som är särskilt värdefulla, bl.a. för att miljömålet God bebyggd miljö inte ska blir svårare att leva upp till. och delar uppfattning att kommunernas möjlighet att genom detaljplan eller på annat sätt slå fast att en byggnad eller ett bebyggelseområde omfattas av förvanskningsförbudet behöver ses över. Enligt i går det inte att bedöma konsekvenserna av förslaget fullt ut eftersom inte har lämnat förslag i fråga i och Villaägarnas riksför- Prop. 2018/19:112 bund bedömer att en sådan konstruktion som förslaget medger bör vara anmälningspliktig. SKL menar att förslaget bör ses i ett sammanhang tillsam- mans med det som ska redovisa i slutrapporten och avstyrker därför att förslaget ska ligga till grund för lagstiftning i föreliggande form. Skälen för regeringens förslag Det finns inte någon generell bygglovsplikt för altaner (jfr uppräkningen av bygglovspliktiga åtgärder i 9 kap. 2 § [2010:900], förkortad PBL, och 6 kap. 1 § plan- och byggförordningen [2011:338], förkortad PBF). Däremot kan en altan vara bygglovspliktig om den bedöms vara en ny byggnad, tillbyggnad eller annan ändring av en byggnad än tillbyggnad, om ändringen innebär att byggnadens yttre utseende påverkas avsevärt (9 kap. 2 § PBL). För att ta ställning till om en altan är bygglovspliktig måste det, med stöd av rättspraxis, göras en bedömning i det enskilda fallet. En altan kan vara en bygglovspliktig nybyggnad om den uppförs fristående från en byggnad och uppfyller kraven för en byggnad, vilket den gör om golvkonstruktionen utgör tak till ett underliggande utrymme som människor kan uppehålla sig i (jfr definitionen av byggnad och nybyggnad i 4 §). Vid bedömningen av om en altan är bygglovspliktig som nybyggnad är altanens höjd över marken en faktor som har betydelse. Mark- och har i ett avgörande bedömt att en altan med en högsta höjd om i vart fall var en byggnad och därmed bygglovspliktig (Mark- och dom i mål P 3776- 15). För bedömningen av om en sådan altan är lovpliktig saknar det betydelse om utrymmet som skapas under altanen avses att användas av människor eller inte. För att en altan ska vara bygglovspliktig som en tillbyggnad ska altanen innebära en volymökning av den byggnad som byggs till (jfr definitionen av tillbyggnad i 1 kap. 4 §). En sådan volymökning uppstår om altanens golv utgör tak till ett underliggande utrymme. Även vid bedömning av om en altan är bygglovspliktig som tillbyggnad har, enligt rättspraxis, altanens höjd över marken betydelse, men även altanens visuella intryck (se bl.a. Mark- och domar i målen P 1389-17 och P1042-17). Altaner som inte varit högre än 0,8–1,har inte bedömts vara volymskapande och därmed inte bygglovspliktiga (se RÅ 1995 ref. 42 och Mark- och dom i mål P 2854- 14). Motsatt bedömning har gjorts för altaner som varit eller högre och som visuellt gett intryck av att vara tillbyggnader (se bl.a. RÅ 2009 ref. 67 I–III och Mark- och domar i mål P 3455-14 och i mål P 11268-15). Vid bedömning av om en altan är en bygglovspliktig tillbyggnad saknar det betydelse om utrymmet under altanen skiftar i höjd. Enligt rättspraxis mäts en altans höjd från den befintliga mark som omger altanen efter att lovgivna markarbeten har färdigställts (Mark- och domar i målen P 1389-17 och P 1042-17). När ett plank har placerats ovanpå en altan har åtgärderna bedömts som en enhet, och höjden mätts för åtgärdernas totala höjd (Mark- och miljööver- domstolens dom i mål P 7068-17). 2018/19:112 En altan kan även vara en bygglovspliktig ändringsåtgärd av en befintlig byggnad, om byggnaden ligger inom detaljplanelagt område och altanen påverkar byggnadens yttre utseende avsevärt (9 kap. 2 § första stycket 3 c och andra stycket samt prop. 2009/10:170 del 1 s. 152). För att en sådan ändring ska vara lovpliktig krävs att det är fråga om inte alltför obetydliga ingrepp eller andra förändringar i byggnadens substans (prop. 1985/86:1 s. 639). Oavsett om en altan är bygglovspliktig eller inte ska den genomföras så att den inte strider mot den detaljplan eller de områdesbestämmelser som gäller för området (se 10 kap. 2 §). Altaner kan beröras av planbestämmelser som reglerar bebyggandets omfattning. Sådana bestämmelser kan avse utnyttjandegrad, t.ex. största tillåtna byggnadsarea inom en fastighet, eller begränsning av markens utnyttjande, t.ex. s.k. prickmark eller korsmark. I rättspraxis har en underbyggd altan som hade sin högsta punkt mer än över omgivande mark bedömts utgöra en mätvärd byggnadsdel som skulle räknas in i byggnadsarean (se Mark- och dom i mål P 2854-14). Ett trädäck har bedömts strida mot planbestämmelser där marken endast fick bebyggas med uthus vid tolkning av en detaljplan som antagits med stöd av PBL (MÖD 2017:39). Motsatt bedömning har gjorts vid tolkning av en detaljplan som antagits med stöd av den äldre (1987:10), förkortad ÄPBL, i fråga om en altan som uppförts på mark som enligt planbestämmelsen inte fick bebyggas (Mark- och dom i mål nr P 6762-16). En altan som inte kräver lov ska utföras så att den bl.a. uppfyller de s.k. utformningskraven när det gäller god form-, färg- och materialverkan samt kraven på tekniska egenskaper, i den mån det är skäligt med hänsyn till åtgärdens art och omfattning (8 kap. 1–8 §§). Därutöver ska ändringar av en byggnad utföras varsamt så att man tar hänsyn till byggnadens karaktärsdrag och tar tillvara byggnadens tekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden. En byggnad eller ett bebyggelseområde som är särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt får inte förvanskas (8 kap. 13 och 17 §§). Placering och utformning av en altan får inte ske så att altanen eller den avsedda användningen kan medföra betydande olägenheter för omgivningen (2 kap. 9 §). Det är byggherrens ansvar att åtgärderna genomförs i enlighet med de krav som gäller för åtgärden enligt PBL eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen (10 kap. 5 §). En åtgärd som inte kräver bygglov kan i stället omfattas av krav på anmälan (9 kap. 16 § och 16 kap. 8 § PBL samt 6 kap. 5 § PBF). Anmälningspliktiga åtgärder kräver startbesked från innan de får påbörjas, liksom slutbesked innan de får tas i bruk (10 kap. 3 och 4 §§ PBL). Med ett startbesked ska bl.a. ta ställning till om åtgärden kan antas uppfylla de krav som gäller i PBL eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen (10 kap. 23 §). Om en åtgärd har utförts så att den strider mot PBL, föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av lagen, får enligt reglerna i 11 kap. vidta tillsynsåtgärder och exempelvis förelägga den som äger fastigheten eller byggnadsverket att vidta rättelse inom , s.k. rättelseföreläggande. Möjligheterna att anordna en altan i anslutning till bostadshus ska underlättas En möjlighet att vistas utomhus på en uteplats i anslutning till bostaden är något som många vill ha och som ses som en naturlig del av bostaden eller till och med som ett extra rum. En upphöjd golvkonstruktion i form av en altan skapar t.ex. förutsättningar att nyttja en annars kuperad mark som uteplats. Den som vill bygga en altan i anslutning till sin bostad behöver göra kvalificerade bedömningar av bestämmelserna om bygglov för att bedöma om bygglov krävs. Eftersom en altan måste följa gällande detaljplan och områdesbestämmelser behöver det även göras en bedömning av om altanen får byggas på avsedd plats med hänsyn till sådana bestämmelser. Att regelverket är komplicerat innebär att det kan komma att tolkas olika. har i sin rapport exempelvis lyft fram att det i kommunerna inte finns någon enhetlig tillämpning av reglerna i fråga om när en altan kräver bygglov, eftersom huvudreglerna om bygglov är övergripande och lämnar stort utrymme för tolkning och bedömning i det enskilda fallet. Enligt är dessutom den rättspraxis som finns på området inte tillräckligt känd. Av rapporten framgår vidare att tillsynsanmälningar om altaner är sällsynta i förhållande till det stora antal altaner som byggs. Regeringen konstaterar att utfallet av prövningen av om en altan får uppföras eller inte kan uppfattas som orättvist i det enskilda fallet. Svårtillgängliga och kanske till och med inkonsekventa regler som kan uppfattas som omotiverade och som byggnadsnämnderna inte utför tillsyn över, kan medföra att legitimiteten för regelverket undergrävs. Regelverket som styr möjligheterna att bygga altaner behöver förenklas, och fastighetsägare bör ges större frihet att bygga altaner i anslutning till sin bostad. Med de förslag som förs fram vill regeringen även få regelverket för altaner att stämma bättre överens med vad många tror sig och anser sig ha rätt att utföra på sin fastighet. När det gäller altaner bör därför ett större ansvar överlämnas till den enskilda fastighetsägaren. Till detta kommer att har tillkännagett för regeringen att behöver förenklas och att fler åtgärder bör bli bygglovsbefriade (bet. 2013/14:CU10 punkt 1, rskr. 2013/14:187, bet. 2015/16:CU1 punkt 8, rskr. 2015/16:79 och bet. 2016/17:CU15 punkt 1, rskr. 2016/17:234). Vissa altaner ska undantas från kravet på bygglov Regeringen har under föreslagit ändringar i PBL för att utöka antalet åtgärder som kan undantas från kravet på bygglov. Ett övergripande skäl för det har varit att kravet på bygglov inte ska vara mer omfattande än nödvändigt för att säkerställa samhällets och grannars intressen (se bl.a. prop. 2013/14:127, 2016/17:151 och 2017/18:197). Många av de åtgärder som har undantagits från kravet på bygglov har även tillåtits få strida mot gällande detaljplan och områdesbestämmelser, även det i syfte att ge enskilda större frihet att bebygga sina fastigheter. Enligt regeringen är altaner en sådan åtgärd som det finns förutsättningar att införa undantag från kravet på bygglov för. Genom att det införs ett undantag från bygglovskravet behöver byggherrar och byggnadsnämnder inte ta ställning till om och på vilken grund åtgärden kräver bygglov, om den tänkta åtgärden håller sig inom ramen för vad undantaget medger. 2018/19:112 anser inte, till skillnad från bl.a. (Mark- och ), att ett undantag för altaner kräver att det tydliggörs vilka altaner som kräver bygglov. Även om det inte finns någon specifik regel om lovplikt från vilken ett undantag kan införas anser regeringen att det föreslagna undantaget, som det sammantaget utformas, är tydligt och inte för omfattande. Det bör därför bidra till att tillämpningsproblemen minskar. förslag omfattar inte altaner som byggs fristående från ett bostadshus och som omfattas av krav på bygglov för nybyggnad för att det bildas ett utrymme under altanens golv där människor kan uppehålla sig. skäl för begränsningen är att ett sådant undantag kräver att definitionen av byggnad ändras och menar att en sådan ändring bör ses över i ett större sammanhang eftersom det kan få konsekvenser i andra delar av tilllämpningen av definitionen. Till skillnad från länsstyrelserna i och instämmer regeringen i bedömning, varför undantaget endast bör omfatta altaner som byggs i anslutning till en byggnad och som kräver bygglov som en tillbyggnad eller som en sådan ändringsåtgärd som påverkar byggnadens yttre utseende avsevärt. Några remissinstanser har fört fram att ytterligare undantag från kravet på bygglov innebär att regelverket blir mer komplext och svårbegripligt och att regeringen i stället borde se över regelverket i ett större sammanhang. Regeringen bedömer att det sammantagna förslaget innebär en sådan förenkling av regelverket för altaner att det är motiverat att genomföra ändringarna utan att regelverket för bygglov i stort ses över. Regeringen bedömer, i likhet med , att undantaget på olika sätt behöver begränsas för att påverkan på motstående allmänna och enskilda intressen, bl.a. grannars olägenheter och kulturmiljö, ska vara acceptabel. Vilka begränsningar som föreslås behandlas nedan. Undantaget från kravet på bygglov begränsas när det gäller höjd, avstånd från bostadshuset och avstånd till gräns föreslår att altaner som uppförs vid ett en- eller tvåbostadshus eller tillhörande komplementbostadshus kan undantas från kravet på bygglov om de uppförs inom från bostadshuset, inte är högre än över marken och inte placeras närmare gränsen än , om inte berörda grannar medger en närmare placering.