prop · H60377 · 2019-03-19 00:00:00 — Genom att flytta delar av beslutanderätten över åtgärder som hanteras av övervakningsnämnderna till Kriminalvården så koncentreras ärendehanteringen i övervakningsnämnderna till frågor av mer ingripande slag och till överprövning av Kriminalvårdens beslut. Regeringen bedömer att den mer renodlade rollen övervakningsnämnderna på så sätt föreslås få framöver kan komma att leda till högre effektivitet och rättssäkerhet för den enskilde vid ärenden inför nämnden. Detta kan i sin tur bidra till att den enskilde snabbare än kan få sin sak prövad av ett domstolsliknande organ som har en lång erfarenhet av och hög kompetens att göra överväganden i de aktuella frågorna. Denna omständighet väger, enligt regeringens mening, upp nackdelarna med den eventuella ökade tid det kan ta för den enskilde att få en prövning i domstol. Skyndsam handläggning i domstol Som påpekar finns det inte, till skillnad mot vad som gäller för mål om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av misskötsamhet under anstaltsvistelsen, något lagstadgat skyndsamhetskrav för domstolen i ärenden som rör särskilda föreskrifter, förverkande av villkorligt medgiven frihet eller förslaget om beslut om elektronisk övervakning (jfr 38 kap. 19 § ). Utredningen tar inte upp frågan om handläggningen i domstol i sitt betänkande och det finns därför inte något underlag att göra några förändringar av handläggningsreglerna i domstolen i detta lagstiftningsärende. Frågan kan dock om behov anses finnas komma att övervägas i ett annat sammanhang. Några remissinstanser, däribland och Kriminalvården, väcker frågor relaterade till instansordningen och valet av domstol eller domstolsliknande organ vid beslutsfattandet under verkställigheten i frihet. Kriminalvården menar t.ex. att myndighetens beslut om föreskrifter, elektronisk övervakning och varning, efter omprövning av myndigheten, bör överklagas till domstol i stället för till övervakningsnämnden. i pekar även på att den nya föreslagna beslutsordningen innebär att beslut om verkställighetsåtgärder i samband med villkorlig frigivning framöver kommer att fattas av Kriminalvården, medan samma beslut i samband med skyddstillsyn meddelas av övervakningsnämnden. Frågan om en samlad översyn av instansordningen och beslutsordningen för beslut före och efter villkorlig frigivning har övervägts tidigare. föreslog i sitt betänkande SOU 2005:54 att nämndorganisationen skulle avvecklas och att all överprövning av Kriminalvårdens beslut skulle samlas hos allmän förvaltningsdomstol. Detta ställningstagande ansåg kommittén ligga i linje med strävandena att renodla de allmänna domstolarnas verksamhet. 2018/19:77 en ansåg dock att en ofrånkomlig konsekvens av en sådan renodling är att allmän förvaltningsdomstol tilldelas artfrämmande frågor som har mycket nära kopplingar till påföljdssystemet, t.ex. frågor om föreskrifter under övervakning efter dom på skyddstillsyn, och ansåg det tveksamt om en sådan ordning innebar en mer effektiv och rättssäker prövning. Det ansågs inte heller, av samma skäl, ändamålsenligt att samla överprövningen hos allmän domstol. Detta i synnerhet som allmän förvaltningsdomstol hade en lång erfarenhet av att hantera mål enligt bl.a. lagen om kriminalvård i anstalt. Regeringen ansåg även att övervakningsnämnderna ger en från Kriminalvården fristående prövning och att prövningen sker snabbt och ger en rättssäker och effektiv hantering av frågor om misskötsamhet. Det kunde vidare ifrågasättas om det fanns skäl att avveckla övervakningsnämnderna och på så sätt onödigt tynga domstolsväsendet med de kriminalvårdsärenden som enligt den dåvarande ordningen prövades av övervakningsnämnd (se prop. 2009/10:135 s. 101–102). De skäl som sålunda har anförts mot att flytta överprövningen av Kriminalvårdens beslut från övervakningsnämnderna till domstol får fortfarande anses väga tungt. Regeringen bedömer således att det saknas tillräckliga skäl att nu överväga en mer övergripande förändring än den som föreslås i denna proposition av besluts- och instansordningen för beslut under straffverkställighet och av den fördelning som föreligger mellan Kriminalvården och övervakningsnämnden respektive mellan allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. Regeringens förslag: Misskötsamhet under övervakningen ska i första hand hanteras av Kriminalvården. Vid misskötsamhet ska Kri- minalvården överväga om det finns anledning att ändra meddelade beslut eller besluta om nya åtgärder. Om en sådan åtgärd bedöms vara otillräcklig får Kriminalvården besluta att en varning ska meddelas Beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet med anledning av misskötsamhet ska även fortsättningsvis fattas av övervaknings- Förverkande ska dock få ske med åt gången. När tiden för förverkande bestäms ska arten och omfattningen av de överträdelser som föranleder förverkande särskilt beaktas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till förslaget eller har inga invändningar mot det. tveksamma till förslaget att misskötsamhet under övervakning i första hand ska hanteras av Kriminalvården. Tingsrätten ser en fara med att den nära relation mellan den enskilde och frivårdens personal som ofta är en förutsättning för en fungerande övervakning, riskerar att skadas om be- slut om misskötsamhet läggs på Kriminalvården. utredningens förslag inte ger Kriminalvården möjlighet att besluta om omhändertagande inför ett meddelande om varning. sätter om inte rimligen ett sådant beslut, på samma sätt som , bör Prop. 2018/19:77 meddelas vid en personlig inställelse. Tingsrätten menar vidare att, av samma skäl som utredningen för fram som motiv för att förverkandefrågan ska ligga kvar hos , det kan ifrågasättas om ett sådant frihetsberövande ska kunna fattas av Kriminalvården. Tingsrätten anser vidare att omfattningen av den villkorligt medgivna frihet som föreslås kunna förverkas bör utökas ytterligare. Även ställer sig tveksamma till att Kriminalvården ska hantera misskötsamhet med hänsyn till risken för otillbörlig påverkan. i ser inget behov av att ändra i reglerna om hanteringen av misskötsamhet under villkorlig frigivning. Nämnden menar att förändringen innebär omotiverade skillnader mellan hanteringen av misskötsamhet av dem som är villkorligt frigivna och dem som har övervakning inom ramen för en skyddstillsyn. Nämnden menar vidare att övervakningsnämnderna har en lång erfarenhet av att hantera frågor av misskötsamhet, vilket utgör ytterligare ett skäl att inte ändra på den nuvarande ordningen. ställer sig tveksamt till om det är lämpligt att låta den myndighet som är satt att övervaka den frigivne även ska kunna besluta om bestraffning av densamme. Samfundet avstyrker vidare förslaget om att utöka tiden för förverkade åt gången. Skälen för regeringens förslag Gällande regler om åtgärder vid misskötsamhet Misskötsamhet kan leda till varning, nya eller ändrade föreskrifter, övervakning och förverkande av den villkorligt medgivna friheten med åt gången (26 kap. 18 och 19 §§). Med misskötsamhet avses att den frigivne inte iakttar vad som åligger honom eller henne enligt , t.ex. att den frigivne inte iakttar det allmänna skötsamhetskravet i 14 § första stycket, eller att den frigivne bryter mot föreskrifter eller anvisningar som meddelats med stöd av (26 kap. 18 §). Det är övervakningsnämnden som prövar frågor om misskötsamhet. Det ligger på Kriminalvården att skyndsamt anmäla till övervakningsnämnden om Kriminalvården på grund av en rapport från övervakaren eller av någon annan anledning finner att nämnden bör fatta beslut enligt i fråga som rör den dömde (5 kap. 7 § frivårdsförordningen). När prövotiden är längre än och den som är villkorligt frigiven inte står under övervakning prövotid, ska Kriminalvården göra anmälan till övervakningsnämnden, om det förekommit omständigheter som kan föranleda att den frigivne på nytt bör ställas under övervakning (5 kap. 10 § frivårdsförordningen). får utöver att meddela föreskrift enligt 26 kap. 15 § eller fatta beslut i fråga som avses i 37 kap. 7 §, besluta att varning ska meddelas den frigivne eller besluta om övervakning av den frigivne efter det att av prövotiden har förflutit. Den normala reaktionen mot misskötsamhet för den som är villkorligt frigiven utan att stå under övervakning är att det fattas ett beslut om övervakning av den frigivne eller beslut om en föreskrift som den frigivne ska följa. 2018/19:77 Beslut om att meddela varning eller förnyad övervakning får beslutas endast (26 kap. 18). Har den frigivne allvarligt åsidosatt sina åligganden och kan det antas att han eller hon inte kommer att låta rätta sig genom någon annan åtgärd som övervakningsnämnden kan vidta får nämnden förklara den villkorligt medgivna friheten förverkad till av varje gång (26 kap. 19 §). beslut kan överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen (37 kap. 11 § ). Om inte annat förordnas gäller övervakningsnämndens beslut (37 kap. 10 § ). Misskötsamhet bör i första hand hanteras av Kriminalvården Regeringen föreslår i avsnitt 5.5 och 5.6 att Kriminalvården ska få besluta om särskilda föreskrifter och elektronisk övervakning för den som villkorligt friges samt även kunna ändra sådana beslut. De överväganden som görs och de åtgärder som vidtas med anledning av misskötsamhet, grundas i många fall på liknande överväganden som vid omprövning av meddelade föreskrifter och beslut. Det är också i stor utsträckning fråga om att fatta samma typ av beslut i båda fallen, dvs. ändrade eller nya föreskrifter och beslut. Hanteringen av ärenden om misskötsamhet och att utdela varningar är vidare en del av straffverkställigheten och Kriminalvården har såväl kunskap som kompetens i dessa frågor. Det framstår också som angeläget att det finns en enhetlig tillämpning av de åtgärder som vidtas med anledning av misskötsamhet. De skäl för ställningstagandet i fråga om Kriminalvårdens rätt att besluta om föreskrifter och elektronisk övervakning samt att ändra meddelade beslut som redovisas i avsnitt 5.5 och 5.6 gör sig därför på samma sätt gällande vid bedömningen av frågan om vem som bör hantera misskötsamhet . Mot bakgrund av det anförda delar regeringen utredningens bedömning att misskötsamhet i första hand bör hanteras av Kriminalvården. Detta innebär att Kriminalvården i stället för övervakningsnämnden bör kunna besluta om föreskrifter, elektronisk övervakning och varning vid misskötsamhet. Till skillnad från anser regeringen att den relation mellan den enskilde och frivårdens personal som normalt uppstår under övervakningen, generellt sett leder till en bättre inblick i vilket behov av stöd, kontroll och i förekommande fall repressalier, som är bäst lämpade i ett visst fall. Att Kriminalvården beslutar om åtgärder vid misskötsamhet bör därför kunna främja det återfallspreventiva syftet en övervakning har. Det är viktigt att misskötsamhet dokumenteras och att den frigivne får möjlighet att bemöta sådan misskötsamhet som läggs honom eller henne till last. Övervakaren bör höras men han eller hon bör inte delta i beslut med anledning av den övervakades misskötsamhet. Den frigivne bör delges en kallelse till sammanträde vid där åtgärder på grund av misskötsamhet kan komma att behandlas. Om den frigivne begär det ska han eller hon ha rätt att höras muntligen. Beslut om varning ska enligt dagens reglering vara skriftligt och med- Prop. 2018/19:77 delas den frigivne personligen (jfr 1 kap. 2 §, 2 kap. 8 § och 4 kap. 7 § frivårdsförordningen). Detta bör gälla även framöver. Vid behov har Kriminalvården möjlighet att begära polishandräckning för den dömdes inställelse i ärenden enligt (38 kap. 12 § ). Kriminalvården har alltså rätt att genom polisens försorg låta hämta en klient till sig. Hämtningsrätten bör enligt förarbetena kunna användas dels för att skaffa underlag för en framställning till övervakningsnämnden om åtgärder, dels inom ramen för Kriminalvårdens allmänna uppgift att hålla sig underrättad om den dömdes livsföring när påföljden verkställs utanför anstalt (se NJA II 1983 s. 241). Vidare har övervakningsnämnden en befogenhet att besluta om omhändertagande om det uppkommer en fråga om att förklara villkorligt medgiven frihet förverkad eller att vidta tilläggsåtgärder (26 kap. 22 § ). Denna rätt föreslås finnas kvar. Något behov av att överväga en rätt för Kriminalvården att besluta om omhändertagande för att sköta hanteringen av misskötsamhet, som har efterfrågat, finns därför inte. Förverkande av villkorligt medgiven frihet Beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet är den mest ingri- pande åtgärd som kan vidtas vid misskötsamhet som inte avser brott. denna bakgrund bör, som utredningen föreslår, beslut om förverkande även fortsättningsvis fattas av ett domstolsliknande organ som övervak- Som utredningen lyfter fram kan det ifrågasättas om ett förverkande är en tillräcklig reaktion för den som allvarligt misskö- ter sig efter frigivningen genom att t.ex. helt bryta kontakten med över- vakaren eller underlåter att följa de föreskrifter och anvisningar som har meddelats under övervakningen. även göras med vad som gäller för misskötsamhet under anstaltsvistel- Om den dömde i anstalt på ett allvarligt sätt bryter mot de villkor som gäller för verkställigheten kan den villkorliga frigivningen skjutas upp med högst åt gången (26 kap. 6 och 7 §§ brotts- Det kan ifrågasättas om det är motiverat med en sådan diskrepans mel- lan graden av ingripande på grund av misskötsamhet i anstalt och efter Det finns därför, till skillnad mot vad Advokatsam- fund anser, enligt regeringen skäl att skärpa graden av ingripande vid misskötsamhet efter villkorlig frigivning. Reglerna om förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av misskötsamhet ska därför ändras så att de i högre grad korresponderar med reglerna om uppskjuten vill- korlig frigivning under anstaltsvistelsen. Regeringen delar dock utred- ningens bedömning att det skulle föra för långt att ge möjlighet att för- verka en så som , eller ännu mer som Lunds tings- Förverkande på grund av misskötsamhet efter villkorlig frigivning bör i stället, som utredningen föreslår, kunna ske med högst 90 dagar åt gången. Vid bedömningen av hur mycket av den villkorligt 2018/19:77 medgivna friheten som ska förverkas ska arten och omfattningen av de överträdelser som föranleder förverkandet särskilt beaktas. Ändringen innebär en tydlig markering av den övervakades skyldighet att följa de föreskrifter och anvisningar som lämnats. När det gäller utformningen av bestämmelsen som reglerar vilka åtgärder Kriminalvården och ska få vidta vid misskötsamhet, vill regeringen med anledning av Lagrådets synpunkter lyfta fram följande. Som Lagrådet uppmärksammar finns det en formell skillnad mellan det förslag som lämnades i lagrådsremissen och nuvarande reglering. Skillnaden består i att det i förslaget är en förutsättning för att gå vidare med sanktioner mot misskötsamhet i form av varning och förverkande att den frigivne står under övervakning och har fått föreskrifter eller anvisningar som han eller hon inte har följt. Någon hänvisning till det allmänna skötsamhetskravet, som i nuvarande 26 kap. 18 §, görs alltså inte i lagrådsremissens förslag. Den lagtekniska lösning som föreslås i lagrådsremissen avspeglar dock väl hur den nuvarande 18 § har tillämpats i praktiken. Även om det formellt sett har varit möjligt att rikta sanktioner i form av varning eller förverkande mot den som inte är ställd under övervakning har det knappast förekommit i praktiken. Även fortsättningsvis bör gälla att eventuell misskötsamhet från den som inte är ställd under övervakning som ett första steg resulterar i ett beslut om övervakning och att en eventuell föreskrift eller annan anvisning om vad som ska gälla meddelas. Först om även dessa föreskrifter eller anvisningar inte följs, bör det vara aktuellt att överväga sanktioner i form av varning eller, om överträdelsen är allvarlig, förverkande av villkorligt medgiven frihet. För att tydliggöra detta föreslås vissa justeringar i lagtexten i förhållande till lagrådsremissens förslag. Lagrådet lyfter frågan om vilken rättslig betydelse den plan har som Kriminalvården enligt förslaget i 14 § andra stycket ska upprätta för varje frigiven som står under övervakning, och om planens rättsliga betydelse kan skifta beroende på om möjligheten att meddela ytterligare anvisningar har utnyttjats eller inte. Som nämns ovan är det enligt propositionens förslag endast den övervakades brott mot de föreskrifter eller anvisningar om vad som gäller för övervakningen som kan leda till sanktioner. I den mån planen innehåller anvisningar om vad som ska gälla under övervakningen kan den alltså utgöra grund för att vidta åtgärder enligt 19 §. 9Kriminalvårdens rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut Regeringens förslag: Kriminalvården ges rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut i fråga om återfallsförebyggande åtgärder efter villkorlig frigivning och åtgärder på grund av misskötsamhet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser uttalar sig särskilt ombudsmän och Kriminalvården tillstyrker det. i anser att ordningen att en kriminalvårdsinspektör deltar vid nämndens överläggning blir svår att behålla om Kriminalvården ges möjlighet att överklaga de beslut som övervakningsnämnden fattar. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 5.5 och 8 föreslås att Kriminalvården i stället för övervakningsnämnden ska få fatta beslut om särskilda föreskrifter och åtgärder med anledning av misskötsamhet. Vidare föreslås i avsnitt 5.6 en rätt för Kriminalvården att besluta om elektronisk övervakning. Dessa beslut föreslås kunna överklagas av den enskilde till övervakningsnämnd på motsvarande sätt som gäller för Kriminalvårdens beslut om övervakning m.m. När det gäller förverkande av villkorligt medgiven frihet föreslås i avsnitt 8 att dessa beslut även fortsättningsvis ska beslutas av övervakningsnämnden som första instans. beslut kan i sin tur överklagas till allmän domstol. Kriminalvården är inte part hos övervakningsnämnden och har inte rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut till domstol. Utredningen lyfter fram att den bristande rätten för Kriminalvården att överklaga övervakningsnämndens beslut innebär att det är svårt att få till stånd en enhetlig praxis hos övervakningsnämnderna i landet. Exempelvis finns stora skillnader mellan olika regioner när det gäller användningen av särskilda föreskrifter. Utredningen föreslår därför, utan att lämna något eget författningsförslag, att Kriminalvården ska ges rätt att överklaga övervakningsnämndernas beslut till domstol i linje med det förslag som lämnade när det gäller tilläggssanktioner till villkorligt fängelse (SOU 2012:34 band 2 s. 611–618). Regeringen instämmer i utredningens förslag, som också har stöd av remissinstanserna. Vid utformningen av bestämmelsen utgår regeringen, som också utredningen bedömer är lämpligt, från förslag. Regeringen föreslår därför att 37 kap. 11 § kompletteras med en bestämmelse som anger att Kriminalvården får överklaga övervakningsnämndens beslut till domstol på samma sätt som den enskilde när övervakningsnämnden har överprövat ett beslut av Kriminalvården om föreskrifter, elektronisk övervakning eller åtgärder på grund av misskötsamhet eller har beslutat i en fråga om förverkande av villkorligt medgiven frihet. Den nya möjligheten för Kriminalvården att överklaga övervakningsnämndens beslut är inte avsedd att förändra Kriminalvårdens roll under förfarandet vid övervakningsnämnden. Liksom gäller bör Kriminalvården inte vara part vid övervakningsnämnden. Det finns inte något hinder mot att tjänstemän deltar vid nämndens sammanträden på det sätt som följer av gällande reglering (jfr 6 § förordning [2007:1174] med instruktion för övervakningsnämnderna). Förhållandet till reglerna om skyddstill- Förhållandet till reglerna om skyddstillsyn Regeringens förslag: Regelverket i 28 kap. om skyddstillsyn anpassas och ändras redaktionellt och språkligt med anledning av förslagen i 26 kap. avseende villkorligt frigivna. Regeringens bedömning: Möjligheten att meddela föreskrift om sätt och tid för betalning av skadestånd på grund av brott bör finnas kvar. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att möjligheten att meddela föreskrift om betalning av skadestånd ska tas bort. Regeringen föreslår också ytterligare följdändringar. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser delar utredningens förslag och bedömning eller har inga invändningar mot dem. anser att behovet av mer kontrollerande föreskrifter gäller även för skyddstillsynsdömda. i anser att en samling av regelverket för skyddstillsyn och villkorlig frigivning bör göras. i pekar på att en ordning där beslut om verkställighetsåtgärder i samband med villkorlig frigivning fattas av Kriminalvården, medan samma beslut i samband med skyddstillsyn meddelas av övervakningsnämnden skapar otydlighet för klienterna, eftersom vissa typer av misskötsamhet framöver ska hanteras av Kriminalvården, medan andra typer av misskötsamhet kommer underställas övervakningsnämnd. delar utredningens bedömning att möjligheten att meddela föreskrift om sätt och tid för betalning av skadestånd på grund av brott ska utgå. Skälen för regeringens förslag och bedömning Inget underlag för att införa gemensamma regler för villkorligt frigivna och skyddstillsynsdömda Reglerna om övervakning och särskilda föreskrifter efter villkorlig frigivning och vid en dom på skyddstillsyn är i stor utsträckning gemensamma. Det gäller både vilka åtgärder som kan vidtas och beslutsordningen. Regeringens förslag till förändringar när det gäller dem som villkorligt friges från fängelsestraff förändrar detta förhållande i flera avseenden. Som utredningen framhåller, och som flera remissinstanser är inne på, kan det finnas anledning att överväga om motsvarande förändringar som görs för villkorligt frigivna också bör göras när det gäller skyddstillsynsdömda. Utredningens uppdrag omfattade emellertid inte att överväga förändringar av regelverket för de skyddstillsynsdömda. Utredningen föreslår därför i princip endast de anpassningar av bestämmelserna i 28 kap. om skyddstillsyn som behövs för att regelverket ska förbli oförändrat när 26 kap. ändras. Viss modernisering av lagtexten föreslås dock också. Regeringen konstaterar mot den bakgrunden att det inom ramen för Prop. 2018/19:77 detta lagstiftningsärende inte finns något underlag för att överväga mot- svarande förändringar av regelverket rörande skyddstillsyn. Anpassning av reglerna om skyddstillsyn De ändringar i 28 kap. som utredningen föreslår för att bibehålla regelverket för skyddstillsyn intakt och modernisera det språkligt bedöms vara lämpliga och bör i huvudsak genomföras. I avsnitt 5.5 bedömer dock regeringen att föreskriftsrätten avseende skadestånd när det gäller villkorligt frigivna inte bör tas bort. Motsvarande bedömning görs när det gäller skyddstillsynsdömda. Som utredningen har utformat sitt förslag omfattar förslaget om att införa en uttrycklig proportionalitetsprincip i 26 kap. även den som rätten har dömt till skyddstillsyn (jfr de föreslagna lydelserna av 26 kap. 14 § andra stycket och 28 kap. 6 § ). Detta är dock ingen nyhet utan gäller . Det framstår mot denna bakgrund som rimligt att även tvångs- och kontrollåtgärder som beslutas under en skyddstillsyn omfattas av den nya proportionalitetsbestämmelsen i 26 kap. Utredningens förslag innebär även att övervakningsnämndens möjlighet att besluta om föreskrifter för skyddstillsynsdömda inskränks i förhållande till vad som gäller genom att det inte införs någon regel i 28 kap. som motsvarar dagens 26 kap. 16 § första stycket. Enligt regeringen bör förslaget till ändringar i 28 kap. kompletteras med en bestämmelse som ger övervakningsnämnden en rätt att ge föreskrifter som motsvarar den som finns .