prop · H60338 · 2019-02-12 00:00:00 — Ett sanktionsföreläggande innebär att den fysiska personen föreläggs att inom godkänna en sanktion som är bestämd till tid eller belopp. När föreläggandet har godkänts, gäller det som ett domstolsavgörande som fått laga kraft. Ett beslut om sanktionsföreläggande är ett förberedande beslut. Ett överklagande av ett sådant beslut skulle kunna fördröja utredning i onödan. Ett förberedande beslut förhindrar inte heller en senare slutlig prövning i domstol. Enligt de lagar på finansmarknadsområdet där det finns möjlighet för att genom sanktionsföreläggande ingripa mot vissa fysiska personer när en juridisk person har gjort sig skyldig till en överträdelse gäller att ett beslut om sanktionsföreläggande inte får överklagas (se t.ex. 26 kap. 1 § första stycket lagen om värdepappersmarknaden och 6 kap. 1 § första stycket lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning). På samma sätt bör beslut om sanktionsföreläggande som fattar med stöd av den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen inte få överklagas. Förvaltningsrätten i anser att frågan om möjligheterna för fysiska personer att komma tillrätta med ett felaktigt sanktionsföreläggande bör belysas ytterligare. Enligt gällande rätt finns det möjlighet att undanröja felaktiga förelägganden genom beslut om resning. Förutsättningarna för att bevilja resning regleras i 37 b § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Av bestämmelsen följer att resning får beviljas om det på grund av något särskilt förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt. I förarbetena uttalas att resning kan begäras i en mängd olika fall och att även t.ex. beslut som inte kan överklagas utan får laga kraft ansetts kunna bli föremål för resning (prop. 1994/95:27 s. 165). Mot bakgrund av detta gör regeringen bedömningen att resningsinstitutet, för det fåtal fall som det kan tänkas bli fråga om, får anses utgöra ett tillräckligt skydd för den fysiska personen. Samma bedömning har även gjorts i andra lagstiftningsärenden (se t.ex. prop. 2016/17:162 s. 573 f.). Om ett sanktionsföreläggande inte har godkänts inom angiven tid, får ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att sanktion ska beslutas. I avsnitt 8.1.4 föreslås att prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. SFT-förordningens bestämmelse om dröjsmålstalan kräver ingen lagstiftningsåtgärd Enligt SFT-förordningen ska rätten att överklaga till domstol även finnas för det fall beslut inte har fattats efter det att en ansökan som innehåller alla begärda uppgifter har lämnats in (artikel 27 andra meningen). Motsvarande regler i andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet har i svensk rätt genomförts som en möjlighet till s.k. dröjsmålstalan (se t.ex. 14 kap. 2 § lagen om värdepappersfonder, 17 kap. 2 § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 26 kap. 2 § lagen om värdepappersmarknaden). Enligt SFT-förordningen är det som ska fatta beslut bl.a. om att godkänna eller avslå registrering eller en utvidgning av registrering av transaktionsregister (artikel 7) och återkallelse av beslut om registrering av transaktionsregister (artikel 10). SFT-förordningen innehåller dock inte några bestämmelser som innebär att i egenskap av behörig myndighet ska fatta något beslut med anledning av en ansökan. Bestämmelsen i SFT-förordningen om möjlighet att överklaga till domstol för det fall något beslut inte har fattats efter det att en ansökan som innehåller alla begärda uppgifter har lämnats in kräver därför inte någon lagstiftningsåtgärd. Möjlighet att besluta att beslut ska gälla I promemorian föreslås att ska ha möjlighet att bestämma att dess beslut ska gälla . är kritisk mot förslaget, eftersom beslutet i efterhand kan visa sig felaktigt. Enligt föreningen är det ett faktum att redan har denna möjlighet enligt andra lagar inte ett tillräckligt starkt skäl att införa ytterligare en sådan möjlighet. Regeringen konstaterar att det här är fråga om beslut med stöd av den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen, dvs. beslut i fråga om rapportering, arkivering och återanvändning, och om beslut med stöd direkt i SFT- förordningen. anför har redan enligt andra lagar på finansmarknadsområdet möjlighet att bestämma att beslut som inspektionen fattar ska gälla (se t.ex. 26 kap. 1 § lagen om värdepappersmarknaden, 17 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 4 kap. 6 § OTC-lagen). Sedan den nya förvaltningslagen trädde i kraft finns också allmänna bestämmelser om möjligheten för en myndighet att verkställa ett beslut (35 § samma lag). Vid beslut som ska gälla åtnjuter den enskilde ett visst skydd genom förvaltningsrättens möjlighet att vid ett överklagande bestämma att beslutet tills vidare inte ska gälla (inhibition, se 28 § förvaltningsprocesslagen). Regeringen konstaterar att det inte är sällan som använder sig av möjligheten att bestämma att ett beslut ska gälla , t.ex. i fråga om beslut om återkallelse av tillstånd eller förelägganden av olika slag. Allmänintresset av omedelbar verkställighet är särskilt stort i vissa fall som gäller återkallelse av tillstånd när ett företag annars kan fortsätta driva verksamhet som bedömt strider mot gällande näringsrättsliga regler. Regeringen anser att det faktum att möjligheten nämns i speciallagstiftningen signalerar att allmänintresset av omedelbar verkställighet kan vara mycket högt i de aktuella fallen. Regeringen anser att det även i sig är viktigt att lagstiftningen på finansmarknadsområdet är enhetlig för att förutsättningarna för finansmarknadens aktörer ska vara så lika som möjligt (se avsnitt 5.1). En bestämmelse om att får bestämma att dess beslut om förelägganden, förbud eller återkallelse enligt SFT-förordningen eller enligt den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen ska gälla bör därför tas in i den lagen. Enligt promemorians förslag ska få bestämma att ett beslut ska gälla , om annat inte följer av EU-förordningen. Formuleringen är hämtad från motsvarande bestämmelse i OTC-lagen (4 kap. 6 §). I flera lagar på finansmarknadsområdet är motsvarande bestämmelse dock något annorlunda utformad, se t.ex. lagen om värdepappersmarknaden (26 kap. 1 §) och lagen om bank- och finansieringsrörelse (17 kap. 1 §). För ökad enhetlighet i lagstiftningen på detta område bör den nu aktuella bestämmelsen i den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen utformas på samma sätt som i lagen om värdepappersmarknaden och lagen om bank- och finansieringsrörelse. Det innebär att bör få bestämma att ett beslut om förbud, föreläggande eller återkallelse enligt SFT-förordningen eller den lagen ska gälla . Det innebär dock inte någon skillnad i sak i förhållande till promemorians förslag, eftersom det framstår som mycket osannolikt att någon bestämmelse i SFT-förordningen skulle kunna utgöra ett hinder mot att ett beslut av skulle gälla och, om så faktiskt skulle vara fallet, att inspektionen skulle fatta ett sådant beslut. I förvaltningslagen (4 §) anges att om en annan lag eller förordning innehåller en bestämmelse som avviker från förvaltningslagen, tillämpas den bestämmelsen. Som framgår ovan bör det i den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen finnas en bestämmelse om att får bestämma att dess beslut om förelägganden, förbud eller återkallelse ska gälla . För andra typer av beslut gäller bestämmelsen om omedelbar verkställighet i förvaltningslagen. En möjlighet till omedelbar verkställighet för andra typer av beslut torde dock sakna praktisk betydelse. När det gäller överträdelser av SFT-förordningens bestämmelser om transparens gentemot investerare i fonder följer det av förordningen att medlemsstaterna ska tillämpa vissa befintliga nationella bestämmelser om sanktioner och andra åtgärder (artikel 28). Det är fråga om beslut som berör fondbolag, förvaltningsbolag och AIF-förvaltare (se avsnitten 8.1.2 och 8.2). I sådana fall har möjlighet att enligt lagen om värdepappersfonder och lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder bestämma att ett beslut om förbud, föreläggande eller återkallelse ska gälla (14 kap. 1 § fjärde stycket respektive 16 kap. 1 § fjärde stycket) vilket innebär att det inte behövs någon lagstiftningsåtgärd. Skyldigheten för att motivera beslut I den svenska språkversionen av SFT-förordningen (artikel 27 första meningen) anges att medlemsstaterna ska se till att beslut som fattas och åtgärder som vidtas enligt förordningen är väl ”underbyggda”, medan termen ”reasoned” används i den engelska språkversionen. Det kan därför diskuteras om kravet ska tolkas som att det tar sikte på de skäl som anges i beslutet, dvs. motiveringen, eller om det i stället avser beslutsunderlaget, dvs. att man inom den behöriga myndigheten ska ha tagit fram tillräckligt underlag för att kunna fatta ett väl underbyggt beslut. Vid genomförandet i svensk rätt av MiFID I och MiFID II, som båda innehåller samma svenska och engelska terminologi, gjorde regeringen bedömningen att kravet avsåg motiveringen (se prop. 2006/07:115 s. 522 f. och prop. 2016/17:162 s. 585). Det saknas skäl att göra någon annan bedömning i detta lagstiftningsärende. I förvaltningslagen finns bestämmelser om en förvaltningsmyndighets skyldighet att i sina beslut ange en klargörande motivering (32 §). En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande. Endast i vissa speciella fall får en motivering helt eller delvis utelämnas, t.ex. om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse 2018/19:38 kräver att beslutet meddelas , eller det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något annat jämförbart förhållande. Kraven i SFT- förordningen på att beslut som fattas och åtgärder som vidtas enligt förordningen ska vara väl underbyggda, får därmed anses uppfyllt genom befintlig lagstiftning. 11 Ändringar i OTC-förordningen Regeringens bedömning: De ändringar i OTC-förordningen som har gjorts genom SFT-förordningen kräver inte någon lagstiftningsåtgärd. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: Genom SFT-förordningen (artikel 32) har definitionen av OTC-derivat i OTC-förordningen (artikel 2.7) ändrats och det har införts bestämmelser om tillämpningen av definitionen (artikel 2a i OTC-förordningen). Ändringarna av definitionen syftar till att säkerställa ett enhetligt tillämpningsområde för kraven i fråga om transparens och för rapportering genom en tydlig avgränsning mellan OTC-derivat och derivat som handlas på en reglerad marknad (se skäl 42 Vidare har det gjorts vissa ändringar i OTC-förord- ningen när det gäller till vilka myndigheter som ett transaktionsregister ska tillhandahålla uppgifter (artikel 81.3). De ändringar i OTC-förordningen som har gjorts genom SFT-förordningen innebär inte att medlemsstaterna ska anta eller offentliggöra några lagar eller andra författningar, underrätta kommissionen eller vidta någon annan åtgärd. Ändringarna i OTC- förordningen kräver således inte någon lagstiftningsåtgärd. Regeringens förslag: Den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen ska träda i kraft . Även de ändringar som görs i andra lagar ska träda i kraft det datumet. Ingripande enligt den nya lagen vid överträdelse av bestämmelserna om skyldighet att rapportera uppgifter om transaktioner för värdepappersfinansiering ska inte få ske för överträdelse som ägt rum innan bestämmelserna om sådan rapportering i SFT-förordningen har börjat tillämpas. Ingripande enligt den nya lagen ska inte få ske för överträdelser som har ägt rum före ikraftträdandet. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. I promemorian föreslås att den nya lagen och övriga lagändringar ska träda i kraft . I promemorian föreslås inte någon bestämmelse om att ingripande vid överträdelse av bestämmelserna om rapportering i SFT-förordningen inte ska få ske för överträdelse som ägt rum innan de bestämmelserna i förordningen har börjat tillämpas. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Kammarrätten i undrar hur ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna förhåller sig till det som anges i promemorian om att bestämmelserna i om skyldighet att rapportera transaktioner för värdepappersfinansiering sannolikt kommer att bli tillämpliga tidigast (enligt promemorians tidsuppskattning). Skälen för regeringens förslag: SFT-förordningen trädde i kraft (artikel 33.1). Förordningen ska, med vissa undantag, även tillämpas fr.o.m. detta datum (artikel 33.2). Den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen bör därför träda i kraft . Det bedöms vara . Även de ändringar i andra lagar som föreslås i propositionen bör träda i kraft det datumet. Bestämmelserna i om rapportering av transaktioner för värdepappersfinansiering till transaktionsregister (artikel 4.1) är de enda bestämmelser i förordningen som ännu inte har börjat att tillämpas. Dessa bestämmelser ska, beroende på vilken aktör som avses, tillämpas 12, 15, för ikraftträdandet av en delegerad akt som kommissionen ska anta (artikel 33.2 a). Den delegerade akten ska innehålla tekniska standarder för tillsyn och bl.a. ange vilka typer av uppgifter som ska rapporteras (artikel 4.9). Kommissionen antog en delegerad förordning med stöd av artikel 4.9 (C(2018) 8334 final). Förordningen har dock ännu varken publicerats i Europeiska unionens officiella tidning eller trätt i kraft. Det anförda innebär att bestämmelserna i om rapportering av transaktioner för värdepappersfinansiering till transaktionsregister inte kan bli tillämpliga förrän tidigast i fråga om vissa aktörer och ännu senare i fråga om andra aktörer. Kammarrätten i undrar hur de ikraftträdande- och övergångsbestämmelser som föreslås förhåller sig till den omständigheten att bestämmelserna i ningen om skyldighet att rapportera transaktioner för värdepappersfinansiering kommer att bli tillämpliga tidigast (enligt promemorians tidsuppskattning). Enligt regeringens uppfattning bör ingripande enligt den nya lagen vid överträdelse av SFT-förordningens bestämmelser om rapportering inte få ske om överträdelsen har ägt rum innan dessa bestämmelser i förordningen har börjat tillämpas när det gäller den typ av aktör det är fråga om. Detta bör anges i en övergångsbestämmelse. Som framgår ovan innebär bestämmelserna i (artikel 4.1) att motparterna ska rapportera uppgifter om värdepappersfinansiering till ett transaktionsregister. Om transaktionsregister däremot saknas för registrering av uppgifter om transaktioner för värdepappersfinansiering, ska motparterna se till att de uppgifterna rapporteras till 2018/19:38 (artikel 4.5). Som anges ovan gäller enligt SFT-förordningen att bestämmelserna om rapportering till transaktionsregister ska börja tillämpas beroende på vilken aktör det är fråga om och att det tidigast kan komma att ske . I fråga om bestämmelsen om rapportering till finns det inte några motsvarande särskilda bestämmelser om när den bestämmelsen ska börja tillämpas. Det är dock fråga om rapportering av samma typ av uppgifter i de båda fallen. Den ovan nämnda delegerade akt som kommissionen har antagit innefattar nämligen bl.a. vilka typer av uppgifter som ska rapporteras i båda fallen (artikel 4.9). Det innebär att det inte heller torde vara praktiskt möjligt att rapportera några uppgifter om värdepappersfinansiering till innan kravet på att rapportera uppgifter till ett transaktionsregister har börjat tillämpas. Det innebär i sin tur att ingripande vid åsidosättande av skyldigheten att se till att uppgifter om transaktioner för värdepappersfinansiering rapporteras till bara bör få ske om åsidosättandet har skett efter det att bestämmelserna om rapportering till transaktionsregister har börjat tillämpas. Detta bör regleras i en övergångsbestämmelse till den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen. efter det att transaktionerna avslutats ska motparterna arkivera uppgifter om alla transaktioner för värdepappersfinansiering som de har ingått, ändrat eller avslutat (artikel 4.4). De kraven började tillämpas (artikel 33.2). Det kan inte utläsas av ordalydelsen i förordningen att arkiveringsskyldigheten enbart skulle omfatta uppgifter om transaktioner för värdepappersfinansiering som ska rapporteras för att fullgöra rapporteringsskyldigheten. Skyldigheterna att rapportera och arkivera uppgifter om transaktioner för värdepappersfinansiering måste därför uppfattas som oberoende av varandra. Det finns därför inte skäl för att även bestämmelsen i den föreslagna nya lagen om att ska ingripa om en motpart åsidosätter sina skyldigheter enligt SFT-förord- ningen genom att inte hålla alla uppgifter om transaktioner för värdepappersfinansiering arkiverade ska börja tillämpas än när den lagen träder i kraft. I regeringsformen finns ett förbud mot retroaktiv strafflagstiftning (2 kap. 10 §). Förbudet omfattar formellt inte administrativa sanktioner som är av straffliknande natur. Enligt förarbetena skulle det emellertid innebära ett kringgående av förbudet att ge retroaktiv verkan åt administrativa sanktioner av uppenbart repressiv, straffliknande karaktär (prop. 1975/76:209 s. 125). Ingripanden med stöd av den nya lagen bör därför inte få ske för överträdelser som har ägt rum före ikraftträdandet, vilket bör anges i en övergångsbestämmelse. 13.1 Förslagens syfte och alternativa lösningar SFT-förordningen syftar till ökad finansiell stabilitet genom bindande krav för att förbättra transparensen när det gäller användningen av transaktioner för värdepappersfinansiering och återanvändning av finansiella instrument som tagits emot inom ramen för ett säkerhetsarrangemang. Detta bidrar till Prop. 2018/19:38 att minska riskerna på finansmarknaden och även till att förbättra till- synens effektivitet (se skäl 35 i förordningen). De potentiella vinsterna för samhället av ökad finansiell stabilitet är stora. SFT-förordningen bygger i hög utsträckning vidare på befintlig unionsrättslig lagstiftning om rapporterings- och tillsynskrav för finansiella derivatinstrument enligt OTC- förordningen och informationskrav i fondverksamhet enligt UCITS-direk- tivet och AIFM-direktivet (se skälen 7 och 17 i förordningen). Bestämmelserna om återanvändning utgör ett komplement till säkerhetsdirektivet (se skäl 23 i förordningen) och berör verksamhet som i hög utsträckning är gränsöverskridande. I likhet med vad som gäller enligt OTC- förordningen får tillsynsansvaret för transaktionsregister även enligt SFT-förordningen, vilket är nödvändigt för att åstadkomma en ökad samordning på unionsnivå. EU-förordningar är direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Möjligheterna till alternativa lösningar i medlemsstaterna förutsätter därför att sådana alternativ är tillåtna enligt den aktuella förordningen. SFT-förordningen förutsätter att vissa nationella bestämmelser införs av medlemsstaterna, främst när det gäller tillsyn, ingripanden och informationsutbyte. För att SFT-förordningen ska få genomslag krävs därför att det införs bestämmelser i svensk rätt som ger sådana befogenheter. Eftersom förslagen i denna proposition har inslag av skyldigheter för och ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden måste reglering ske genom lag (jfr 8 kap. 2 § första stycket 2 och 3 § första stycket regeringsformen). Genom den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen och de ändringar i andra lagar som föreslås i denna proposition tillgodoses i stor utsträckning förordningens krav på kompletterande reglering i svensk rätt. Av avsnitt 8.1.8 framgår att regeringen avser att återkomma i fråga om kompletterande överväganden om sanktioner mot myndigheter, kommuner, landsting, fysiska personer och filialer vid överträdelser av SFT-förordningens bestämmelser om rapportering, arkivering och återanvändning. Förslagen i propositionen begränsar sig i huvudsak till det som är nödvändigt med hänsyn till förordningen. I den mån förordningen gör det möjligt med en alternativ reglering är förslagen utformade efter förebild av det som gäller enligt andra lagar på finansmarknadsområdet. När det gäller kostnader för övervakning är förslaget i propositionen förenligt med de principer som gäller för finansiering av verksamhet. Det saknas därför skäl att överväga eventuella alternativa finansieringsmodeller i detta avseende. 13.2Kostnader och andra konsekvenser Konsekvenser för företag och enskilda SFT-förordningens bestämmelser och konsekvenser för företag SFT-förordningen ställer krav på såväl finansiella som icke-finansiella motparter att rapportera och arkivera uppgifter om transaktioner för värde- pappersfinansiering samt att iaktta vissa bestämmelser i fråga om åter- användning av finansiella instrument som tagits emot inom ramen för ett säkerhetsarrangemang (artiklarna 4 och 15). Kravet omfattar såväl banker, värdepappersbolag, fondbolag, försäkringsföretag och andra finansiella företag som icke-finansiella företag (artikel 3.2). SFT-förordningen innehåller även krav på att fondbolag, förvaltningsbolag och AIF-förvaltare ska informera investerare i fonder om sin användning av bl.a. transaktioner för värdepappersfinansiering (artiklarna 13 och 14). Rapporteringen av uppgifter om transaktioner som rör värdepappersfinansiering enligt SFT-förordningen baseras på det befintliga ramverket för rapportering som gäller för derivattransaktioner enligt OTC-för- ordningen. Rapporteringen enligt SFT-förordningen är tänkt att fungera på motsvarande sätt, dvs. genom att motparter i en transaktion för värdepappersfinansiering rapporterar uppgifter om transaktionen till ett transaktionsregister (se skäl 10 och artikel 4.10 första stycket i SFT-förord- ningen). Företag som ska rapportera uppgifter enligt båda förordningarna torde ha goda möjligheter att samordna rapporteringen. För företag som enbart ska rapportera enligt SFT-förordningen torde kostnaderna vara i samma storleksordning som kostnaderna för jämförbara företag som rapporterar enligt OTC-förordningen. Små och medelstora företag som är icke-finansiella motparter behöver inte rapportera sina transaktioner enligt SFT-förordningen eftersom den rapporteringen i stället ska göras av deras finansiella motpart för båda parters räkning (artikel 4.3). De företag som omfattas av detta undantag från rapporteringsskyldigheten ska på balansdagen inte överskrida gränsvärdena i fråga om åtminstone två av de tre kriterier som fastställs i artikel 3.3 i och rådets direktiv /34/EU av om årsbokslut, koncernredovisning och rapporter i vissa typer av företag, om ändring av och rådets direktiv /43/EG och om upphävande av rådets direktiv /660/EEG och 83/349/EEG, i det följande benämnt koncernredovisningsdirektivet. Det innebär att företaget inte får överskrida gränsvärdena i fråga om åtminstone två av följande kriterier: –Balansomslutning: , –Nettoomsättning: , och –Genomsnittligt antal anställda under räkenskapsåret: 250. Det innebär att relativt stora företag omfattas av undantagen från rapporteringsskyldigheten, förutsatt att de även är icke-finansiella enligt definitionen i SFT-förordningen (artikel 3.4). Dessutom har företag oavsett storlek möjlighet att delegera rapporteringen (artikel 4.2), vilket kan vara en lättnad för vissa företag. Företagens kostnad för arkivering av uppgifter om transaktioner för värdepappersfinansiering (artikel 4.4) bedöms vara begränsade. Kostnaderna för företagen i fråga om SFT-förordningens bestämmelser om transparens gentemot investerare i fonder (artiklarna 13 och 14) bedöms vara små eftersom det är fråga om en begränsad komplettering av befintliga regler.