prop · H70336 · 2019-10-29 00:00:00 — Allmänhetens pressombudsman, , , Forum för idéburna organisationer med social inriktning, , IT&Telekomföretagen, , , , Svenska avdelningen av , , , , , kommuner och landsting, Tidskrifter och har inbjudits att lämna synpunkter, men avstått från att yttra sig. Sammanfattning av delbetänkandet Straffrättsliga åtgärder mot deltagande i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation (SOU 2016:40) Sammanfattningen avser endast den del av betänkandet som behandlar straffansvaret för olovlig värvning. En utvidgning av straffansvaret för olovlig värvning För straffansvar för olovlig värvning krävs enligt 19 kap. 12 § att någon utan regeringens tillstånd här i riket värvar folk till främmande krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst. Kravet på att värvningen ska avse folk innebär att straffansvaret inte omfattar gärningar varigenom endast en person värvas. Bestämmelsen tog ursprungligen sikte på mer omfattande värvningsverksamhet och syftade till att bevara tillgången till krigsdugligt manskap i . Av naturliga skäl ser verksamhet som kan liknas vid värvning annorlunda ut. De väpnade konflikter som personer värvas till är i allt väsentligt av icke-internationell karaktär, vilket innebär att de äger rum mellan en stat och en eller flera väpnade grupper eller mellan väpnade grupper, däremot inte mellan stater. Till övervägande del avser värvningen krigstjänst som utförs inom en väpnad grupp och inte för en främmande makt (stat). Det förekommer också att en eller flera av de väpnade grupper som personer värvas till kan anses utgöra en terroristorganisation, dvs. en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Ett exempel på detta är den våldsbejakande islamistiska gruppen Daesh som deltar i väpnad konflikt i och . Värvningen sker också genom andra kanaler än vad som var fallet vid bestämmelsens tillkomst och riktar sig i de flesta fall mot enstaka personer. Även i dessa fall riskerar värvningen att påverka utrikespolitiska relationer om den tillåts. Många av de personer som bl.a. genom stridshandlingar deltar i den pågående väpnade konflikten i och är tillresta från andra länder, däribland , och det är angeläget att värvningsverksamhet som kan föregå sådan krigstjänst i det längsta förhindras. Kravet på att värvning ska avse folk (dvs. fler än en person) utgör mot den bakgrunden ett hinder mot att tillämpa bestämmelsen på handlingar som kan anses straffvärda. Således föreslås att straffansvaret för olovlig värvning utvidgas till att omfatta gärningar som riktar sig mot enstaka personer. Däremot finns inte skäl att utsträcka straffansvaret till gärningar som i sin helhet begås utanför . Det föreslås också en modernisering av bestämmelsen. 2019/20:36 Bilaga 4 Redovisningen avser endast förslaget om olovlig värvning i 19 kap. 12 § Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att […] 19 kap. 12 § ska ha följande Om någon utan regeringens till- Den som utan regeringens till- stånd här i riket värvar folk till stånd här i landet värvar någon främmande krigstjänst eller därmed annan till främmande krigstjänst jämförlig tjänst eller förmår folk att eller därmed jämförlig tjänst döms olovligen begiva sig ur riket för att för olovlig värvning till böter eller taga sådan tjänst, dömes för olovlig fängelse i högst eller, om värvning till böter eller fängelse i var i krig, till fängelse i högst eller, om riket var i krig, till fängelse i högst . Denna lag träder kraft . Förteckning över remissinstanserna (SOU 2016:40) 2019/20:36 Bilaga 6 Efter remiss har yttrande över betänkandet avgetts av Attunda tingsrätt, , Civil Rights Defenders, , , , , , , Försvarshögskolan, Försvarsmakten, , Hovrätten för , Justitiekanslern, , , , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, , , ombudsmän, , , , , , Svenska avdelningen av , , Svenska Flygbranschen, Svenska Röda Korset, , , , , , , , (), Utredningen nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism och . Yttranden har också inkommit från , Förvaltningsrätten i , , kommun. , (Sida) och kommuner och landsting har beretts tillfälle att avge yttrande men har avstått från att yttra sig. Yttrande har inte inkommit från , Forum för idé- burna organisationer med social inriktning, , (, juridiska institutionen), , , , , , Svenska Muslimer för fred och rättvisa. Svenskt Flyg, , Regionala Flygplatser och Unionen. 2019/20:36 Bilaga 7 Lagförslaget enligt lagrådsremissen Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation Förslag till lag om ändring i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet dels att rubriken närmast efter 2 § ska utgå, dels att 3, 4, 5 b, 6, 7 och 8 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 2 a–2 c och 7 a §§, och närmast före 2 a–2 c §§ och närmast efter 2 a § nya rubriker av följande lydelse. Med terroristorganisation avses i denna lag en sammanslutning av personer som begår särskilt all- varlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, Deltagande i en terroristorganisa- Den som deltar i verksamheten i en terroristorganisation på ett sätt som är ägnat att främja, stärka isationen döms till fängelse i högst Den som söker förmå någon annan, i annat fall än som anges i 3 §, att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet eller att delta i en terroristorganisations verksamhet enligt 2 b § döms till fängelse i högst . Samröre med en terroristorganisa- Den som, utan att delta i en terr- oristorganisations verksamhet enligt 2 b §, för en sådan organisation tar befattning med vapen, ammunition, brandfarliga eller explosiva varor, kommunikationsutrustning, transportmedel eller annan liknande utrustning eller upplåter lokal eller mark för dess verksamhet döms till fängelse i högst . Den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet döms till fängelse i högst . Den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet eller till deltagande i en terroristorganisations verksamhet enligt 2 b § döms till fängelse i högst . Den som söker förmå någon annan, i annat fall än som anges i 3 §, att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet döms till fängelse i högst . Till fängelse i högst döms den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land i avsikt att 1. begå särskilt allvarlig brotts- lighet eller göra sig skyldig till lighet eller göra sig skyldig till förberedelse, stämpling eller med- förberedelse, stämpling eller med- verkan till sådan brottslighet, eller verkan till sådan brottslighet, ations verksamhet enligt 2 b §, eller 1Senaste lydelse 2018:1313. 2Senaste lydelse 2018:1313. 2019/20:36 Bilaga 7 2. meddela eller ta del av in- 3. meddela eller ta del av in- struktioner enligt 5 eller 5 a §. struktioner enligt 5 eller 5 a §. Första stycket gäller inte den som är svensk medborgare och som reser eller påbörjar en resa till . Om brott som anges i 3, 4, 5 eller Om brott som anges i 2 b, 2 c, 3, 5 a § är grovt, döms till fängelse i 4, 5 eller 5 a § är grovt, döms till lägst och högst . fängelse i lägst och Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottslighet som innefattar fara för egendom av särskild betydelse, om brottet ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller om det annars varit av särskilt farlig art. Vid bedömningen av om ett brott som anges i 2 b § är grovt ska det ristorganisationen, om deltagandet på ett påtagligt sätt har bidragit till organisationens förmåga att begå om brottet annars har varit av Vid bedömningen av om ett brott som anges i 2 c § är grovt ska det särskilt beaktas om brottet har ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller om det annars har varit av särskilt farlig art. Vid bedömningen av om ett brott som anges i 3, 4, 5 eller 5 a § är grovt ska det särskilt beaktas om brottet har avsett särskilt allvarlig brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse, om brottet har ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller om det annars har varit av särskilt farlig art. 3Senaste lydelse 2016:95. Ansvar enligt denna lag ska inte dömas ut om det funnits endast obetydlig fara för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet eller om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa. Ansvar enligt 2 b eller 2 c § ska inte dömas ut om deltagandet eller samröret har varit obetydligt eller om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa. Ansvar enligt 3, 4, 5, 5 a eller 5 b § ska inte dömas ut 1.om det funnits endast obetydlig fara för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet, eller 2.om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa. Andra stycket 1 gäller inte om gärningen avser deltagande i en terroristorganisations verksamhet. För försök till brott som anges i 2 b eller 2 c § döms det till ansvar enligt 23 kap. 1 § . Om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i eller i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott ska ansvar enligt denna lag inte dömas ut. Om en gärning som anges i 3, 4, 5, 5 a eller 5 b § är belagd med samma eller strängare straff i eller i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott ska ansvar enligt denna lag inte dömas ut. Denna lag träder i kraft . 2019/20:36 Bilaga 7 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 19 kap. 12 § ska ha följande lydelse. Om någon utan regeringens till- Den som utan regeringens till- stånd här i riket värvar folk till stånd här i landet värvar någon främmande krigstjänst eller därmed annan till främmande krigstjänst jämförlig tjänst eller förmår folk att eller därmed jämförlig tjänst döms olovligen begiva sig ur riket för att för olovlig värvning till böter eller taga sådan tjänst, dömes för olovlig fängelse i högst eller, om värvning till böter eller fängelse i var i krig, till fängelse i högst eller, om riket var i krig, till fängelse i högst . Denna lag träder i kraft . 1Senaste lydelse 1974:565. Förslag till lag om ändring i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall1 ska ha följande lydelse. 2019/20:36 Bilaga 7 Till fängelse i högst döms den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas 1. för att begå eller annars med- 1. för att begå eller annars med- verka till särskilt allvarlig brotts- verka till särskilt allvarlig brotts- eller stämpling till sådan brottslig- eller stämpling till sådan brottslig- 2. av en person eller en samman- 2. av en person eller en samman- slutning av personer som begår slutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förbere- gör sig skyldig till försök, förbere- till sådan brottslighet. till sådan brottslighet, eller 3. för att delta i en terrorist- lagen (2010:299) om för offentlig uppmaning, rekryte- ring och utbildning avseende terr- oristbrott och annan särskilt all- Om brott som anges i första Om brott som anges i första stycket är grovt, döms till fängelse stycket är grovt, döms till fängelse i lägst och högst sex i lägst och högst sex Vid bedömningen av om brottet Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om är grovt ska det särskilt beaktas om brottet utgjort ett led i en verksam- brottet har utgjort ett led i en verk- het som bedrivits i större omfatt- samhet som bedrivits i större om- ning eller annars varit av särskilt fattning eller annars har varit av I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Denna lag träder i kraft . 1Senaste lydelse av lagens rubrik 2009:73. 2 Senaste lydelse 2018:1311. 2019/20:36 Bilaga 8 Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: F.d. justitierådet samt justitieråden och Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation Enligt en lagrådsremiss har regeringen () beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till 1.lag om ändring i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, 2.lag om ändring i , 3.lag om ändring i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall. Förslagen har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet . Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: Förslaget till lag om ändring i lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet Allmänt om lagrådsremissens huvudförslag Lagrådsremissens huvudförslag innebär att ett särskilt straffansvar införs för den som deltar i verksamheten i en terroristorganisation på ett sätt som är ägnat att främja, stärka eller understödja organisationen. Även den som, utan att delta i en terroristorganisation, på visst sätt har samröre med en sådan organisation ska kunna dömas till straff. Som konstaterats i lagrådsremissen finns det redan en omfattande kriminalisering när det gäller terrorism. Olika former av deltagande i eller stöd till terroristbrottslighet som sker i organiserad form kan omfattas av bestämmelserna i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall och den lag som är aktuell, lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Gärningar med anknytning till terrorism kan också utgöra brott enligt . Frågan om straffansvar för deltagande i terroristorganisationer har övervägts vid ett antal tillfällen men detta har hitintills inte lett till lagstiftning. Det har i huvudsak motiverats med att befintlig kriminalisering i mycket stor utsträckning täcker handlingar som begås inom ramen för en sådan organisation. I lagrådsremissen görs emellertid bedömningen att det finns ett behov av att kunna ingripa mot deltagandet som sådant i en terroristorganisation. De skäl som anförs till stöd för den bedömningen får anses godtagbara, även med beaktande av den försiktighet som bör gälla vid ny kriminalisering. Den straffrättsliga regleringen på området är förhållandevis svår- Prop. 2019/20:36 överskådlig och blir med den nu föreslagna utbyggnaden ännu mera kom- Bilaga 8 plicerad. Eftersom en pågående utredning har i uppdrag att göra en total översyn av den straffrättsliga lagstiftningen för att bekämpa terrorism, bl.a. innefattande att samla regleringen i ett regelverk och att se över straffskalorna, finns det inte anledning att nu granska systematiken i förhållande till övriga lagar, lämpligheten av de föreslagna placeringarna av bestämmelserna eller straffskalorna för de föreslagna brotten. En generell synpunkt är att straffbestämmelserna innehåller allmänt hållna och oklara brottsrekvisit som kan befaras leda till tillämpningsproblem. Förslagets förenlighet med föreningsfriheten Reglerna om skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen fick sin huvudsakliga utformning genom en grundlagsreform . Angående behovet av sådana regler i grundlag uttalades då att den dittillsvarande utvecklingen inte visat att ett förstärkt skydd behövs under normala förhållanden. Ett rättighetsskydd i grundlag ansågs ha sin främsta funktion i tider när antidemokratiska rörelser hotar samhällsskicket eller när t.ex. krigsfara medför risk för påtryckningar utifrån (prop. 1975/76:209 s. 84 f.). I 2 kap. 1 § första stycket regeringsformen regleras opinionsfriheterna, dvs. vars och ens rätt till yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. Enligt punkt 5 är föreningsfriheten en frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Föreningsfriheten innefattar en frihet att verka gemensamt inom ramen för en sammanslutning. Vid sidan av de allmänna förutsättningar som gäller för begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna, gäller enligt 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen att föreningsfriheten får begränsas genom lag endast beträffande sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Genom det första undantaget, militär eller liknande natur, finns stöd för den i införda straffrättsliga regleringen av olovlig kårverksamhet (numera 18 kap. 4 § ). Det andra undantaget, som är föranlett av vissa konventionsåtaganden, har hitintills inte utnyttjats. I lagrådsremissen görs bedömningen att den föreslagna kriminaliseringen av deltagande i terroristorganisationers verksamhet överhuvudtaget inte innebär en begränsning av föreningsfriheten. 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen om när sådana begränsningar är tillåtna skulle därför inte behöva iakttas. I huvudsak anförs att den i regeringsformen skyddade föreningsfriheten endast omfattar sammanslutningar som har en lovlig verksamhet och att de i förslaget straffbelagda gärningarna inte utgör sådan verksamhet. Till stöd för denna uppfattning åberopas vissa uttalanden i förarbetena till regeringsformen. Lagrådet vill redan här peka på att en sådan tolkning av regeringsformen som görs i remissen innebär att grundlagsskyddet för föreningsfriheten helt skulle vara beroende av innehållet i vanlig lagstiftning. 2019/20:36 Bilaga 8 följd av vanlig lag kan betecknas som en lovlig verksamhet skulle då sätta gränserna för föreningsfriheten. Som närmare utvecklas i det följande gör Lagrådet en annan bedömning av möjligheterna att utan grundlagsändring genomföra förslagen. Lagrådet anser att övervägande skäl talar för att en kriminalisering av deltagande i en terroristorganisations verksamhet på det sätt som föreslagits innebär en begränsning av den grundlagsskyddade föreningsfriheten. Lagrådet finner sig därför inte kunna tillstyrka att det remitterade förslaget läggs till grund för lagstiftning. Frågor beträffande förslagets förenlighet med den grundlagsskyddade föreningsfriheten behandlas under följande rubriker. –Uttalanden i förarbetena till regeringsformens reglering av föreningsfriheten –Andra uttalanden i förarbetena till regeringsformen som är av betydelse för tolkningen av föreningsfriheten –Andra lagstiftningsärenden av intresse för frågan om förslagets förenlighet med föreningsfriheten –Betydelsen av att allt deltagande i en terroristorganisations verksamhet inte omfattas av kriminaliseringen –Förslagets konsekvenser för föreningsfriheten Uttalanden i förarbetena till regeringsformens reglering av föreningsfriheten Som tidigare nämnts görs i remissen bedömningen att föreningsfriheten endast skyddar sammanslutningar som har lovlig verksamhet. De i förslaget straffbelagda gärningarna utgör inte sådan verksamhet. Ingrepp mot sådana gärningar utgör därför inte någon begränsning av föreningsfriheten och lagstiftning kan ske utan hänsyn till grundlagsreglerna om rättighetsbegränsningar. Ordalydelsen i 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen innehåller inte någon begränsning av skyddet till föreningar med lovliga syften. Slutsatsen i lagrådsremissen att föreningsfriheten endast skyddar lovlig verksamhet och därför inte hindrar lagförslaget baseras delvis på vissa förarbetsuttalanden till regeringsformens rättighetsregler (s. 22–25 i remissen). Det framhålls att när reglerna om rättighetsskydd tillkom angavs att grundlagsskyddet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk synpunkt bär upp rättigheten i fråga (prop. 1975/76:209 s. 139). Vidare pekas på att avsikten var att ge medborgarna vidsträckta möjligheter att sluta sig samman för att gemensamt verka i olika syften och att det inte var möjligt att göra skillnad mellan olika legitima syften beroende på deras grad av betydelse för den fria åsiktsbildningen (a. prop. s. 112). lyfts fram att skyddet av föreningsfriheten inte kan tolkas så att en verksamhet som är brottslig om den bedrivs av en enskild person skulle vara friad från ingrepp om den i stället bedrivs i föreningsform. Vad som är förbjudet är att ställa upp hinder mot att viss i och för sig lovlig verksamhet alls bedrivs genom en sammanslutning (a. prop. s. 113). För att granska förslagets grundlagsenlighet måste stödet för slutsatserna i remissen analyseras närmare och bedömas mot bakgrund av andra uttalanden i förarbetena. Det bör uppmärksammas att förarbetsuttalandet om att rättighetsskyddet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk synpunkt bär upp rättigheten framförs i samband med att utredningens förslag till en inledande paragraf i 2 kap. regeringsformen övervägs. I denna skulle anges att vissa rättigheter var grundläggande för fri åsiktsbildning och för personlig frihet och säkerhet. Syftet var bl.a. att klargöra att vissa föreskrifter som saknade allt samband med fri åsiktsbildning – såsom t.ex. bestämmelser om bedrägeri – inte skulle omfattas av grundlagens yttrandefrihetsbegrepp. Det konstaterades då att en sådan bestämmelse inte fyllde någon självständig funktion eftersom det ligger i sakens natur att grundlagsskyddet för en viss rättighet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk synpunkt bär upp rättigheten i fråga (a. prop. s. 139). Uttalandet får närmast förstås så, att vad som låg i sakens natur var att straffstadganden om t.ex. bedrägeri och svindleri inte är att betrakta som begränsningar av den i regeringsformen fastslagna yttrandefriheten. Vidare framhölls att en sådan inledande paragraf skulle antyda gränser för rättighetsskyddet som är snävare än vad som är rimligt. i sin helhet ger resonemanget inte intryck av att man avsett andra grunder för fri- och rättigheters räckvidd än de som framgår av övervägandena angående rättighetsbegränsningar (se a. prop. s. 153 f.). I författningskommentaren till reglerna om rättighetsbegränsningar nämns ingenting om att demokratiska kriterier skulle ha någon betydelse för frågan. Skulle sådana kriterier ha haft betydelse borde det rimligen ha kommit till uttryck där. Det synes alltså sammantaget inte finnas särskilt starkt stöd i förarbetena för att rättigheternas räckvidd skulle vara begränsad med stöd av en mer allmän hänsyn till demokratiska synpunkter. Att alla opinionsfriheter sedan rättighetsreglernas tillkomst har ansetts omfatta även odemokratiska uppfattningar och manifestationer stärker intrycket av att en sådan inskränkning av skyddsområdet aldrig var avsedd. När det i förarbetena sedan uttalas att skyddet har samband med ”legitima syften” och om verksamheten är ”i och för sig lovlig” är det inte enkelt att förstå hur detta, sett i sitt sammanhang, ska tolkas. Att såsom i lagrådsremissen ge uttalandena en självständig betydelse är inte självklart. I författningskommentaren till reglerna om rättighetsbegränsningar görs nämligen inte några hänvisningar till huruvida den verksamhet eller handling som regleras kan anses vara lovlig.