prop · H603111 · 2019-04-11 00:00:00 — Det anfördes också att eftersom den aktuella situationen ändå har uppstått är avsikten att komplettera marktjänstlagen med bestämmelser om ett tillsynssystem. Den tillsynsmyndighet som utses skulle dels kunna meddela föreskrifter om bl.a. grunderna för avgifternas beräkning, dels kontrollera att marktjänstlagens bestämmelser följs och dessutom vidta åtgärder mot den som inte följer dem. Slutligen angavs att 20 § tredje stycket marktjänstlagen kommer att justeras så att det i enlighet med EU- domstolens praxis tydligt framgår att inga andra avgifter än sådana som avser utnyttjandet av anläggningar är tillåtna. Ersättning för utnyttjande av anläggningar Regeringens förslag: Den som tillhandahåller en eller flera anläggningar som används av leverantörer av marktjänster eller användare som utövar egenhantering får ta ut ersättning endast för utnyttjandet av anläggningen. Rapportens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Rapporten föreslår att uttrycket ”innehar” kvarstår tillsammans med tillägget ”tillhandahåller”. Paragrafens lydelse i rapporten innehåller dessutom inte formuleringen ”en eller flera” eller ”av anläggningen”. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte några invändningar mot det. till praxis och anfört att bestämmelsen om att avgift endast Prop. 2018/19:111 får tas ut för nyttjandet av anläggningar inte hindrar att den ger utrymme för en vinstmarginal. Tillägget av ordet ”endast” kan därför skapa förvirring. Skälen för regeringens förslag Inledningsvis bör begreppen ”ersättning” och ”avgift” kommenteras något. I 20 § marktjänstlagen används ”ersättning”. I förarbetena nämns ”hyresersättningar, leasingkostnader och dylikt” (prop. 1999/2000:41 s. 38). ”Ersättningar” synes således ha valts som ett samlingsbegrepp för olika former av betalningar för utnyttjandet av anläggningar. I såväl direktivet som rättspraxis talas däremot om ”avgift”. Detta begrepp har, enligt regeringens uppfattning, en snävare innebörd än ”ersättning”. Trots den otydlighet som variationen i terminologin kan medföra föreslår regeringen därför inte någon ändring. Något sådant förslag finns inte heller i det remitterade underlaget. I artikel 16.1 och 16.3 i direktivet föreskrivs sammanfattningsvis att de leverantörer respektive användare som önskar tillämpa egenhantering ska garanteras tillträde till flygplatsanläggningarna i den mån tillträde är nödvändigt för utövandet av deras verksamheter och att eventuella villkor för tillträdet ska vara relevanta, objektiva, genomblickbara och ickediskriminerande. Vidare anges att när tillträdet till anläggningarna är förenat med att en avgift tas ut ska avgiften bestämmas på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. Själva tillträdet till anläggningarna regleras i 20 § första stycket marktjänstlagen. Där framgår att leverantörer och egenhanterare ska ges tillträde till anläggningar i sådan omfattning och på sådant sätt som är nödvändigt för att de ska kunna tillhandahålla tjänster till tredje man eller utöva egenhantering. Såsom beskrivs i avsnitt 5 är artikel 16.1 och 16.3 även genomförda i dels 7 § andra stycket marktjänstlagen på så sätt att där finns en allmän bestämmelse som gäller alla beslut som fattas och alla villkor som uppställs vid tillämpningen av lagen, dels 20 § tredje stycket där det föreskrivs att den som innehar anläggningar som används av leverantörer av marktjänster eller användare som utövar egenhantering får ta ut en ersättning för utnyttjandet. Vad ersättningen omfattar … Imål C-363/01 och fastslog följande i punkt 63. ”… är det inte tillåtet att ledningsenheten vid en flygplats begär att en leverantör av marktjänster, eller en användare som tillämpar egenhantering, för att få tillträde till marknaden för marktjänster vid flygplatsen ska betala en tillträdesavgift som motprestation för att vinstdrivande verksamhet möjliggörs, utöver den avgift som leverantören eller användaren betalar för att få tillgång till flygplatsens Ledningsenheten har däremot rätt att ta ut en avgift för nyttjande av flygplatsens anläggningar, som kan bestämmas med beaktande av att 2018/19:111 ledningsenheten har ett vinstintresse. Denna avgift ska fastställas i enlighet med de kriterier som anges i artikel 16.3 i direktivet.” För att tillmötesgå kommissionen i dess kritik vad gäller det svenska genomförandet av direktivets bestämmelser föreslår regeringen att 20 § tredje stycket marktjänstlagen förtydligas på så sätt att det framgår att ersättning får tas ut endast för utnyttjandet av anläggningar. klargörs att några andra ersättningar eller avgifter, t.ex. sådana som är avhängiga tillträdet till själva marknaden, inte får tas ut. Såsom A anför fastslog domstolen också att vinstintresset får beaktas vid avgiftssättningen. uttryckt oro för att den föreslagna bestämmelsen därför kan skapa förvirring och medföra att vinstintresset inte tillgodoses. emellertid inte någon sådan risk. Det förhållandet att det i bestämmelsen tydliggörs att ersättningen endast får avse nyttjandet av anläggningen säger inget om vad som får ingå i underlaget för beloppet. delar däremot remissinstansens uppfattning om vikten av att detta tydliggörs i föreskrifter på lägre nivå. I avsnitt 6.2 behandlas frågan om hur ersättningen eller avgiften ska fastställas och i avsnitt 6.4.5 lämnas förslag på bemyndigande att meddela föreskrifter om bl.a. skälen för ersättningar enligt 7 § andra stycket. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att 20 § tredje stycket marktjänstlagen ändras på så sätt att det framgår tydligare att ersättning får tas ut endast för utnyttjande av anläggningen. … och vem som får ta ut den Frågan om vem som har rätt att ta ut ersättningen för tillträdet till anläggningarna har inte uttryckligen varit föremål för kommissionens Inte heller reglerar direktivet vem som får ta ut avgiften. marktjänstlagen föreskrivs emellertid att det är den som innehar anläggningar som får ta ut ersättning för utnyttjandet. konstaterar att ett innehav av anläggningar kan grundas på olika En flygplats ledningsenhet kan själv ha införskaffat de anläggningar som används vid utövandet av marktjänster, men även andra aktörer kan ha införskaffat dem. Ledningsenheten kan också ha slutit avtal med bolag, leverantörer eller egenhanterare om att dessa får stå för driften och tillhandahållandet av anläggningarna. Det kan handla om att ha juridisk rådighet eller faktiskt förfogande över anläggningarna eller om ett eget ägande eller ett innehav och tillhandahållande grundat på avtal. Begreppet ”innehar anläggningar” i 20 § tredje stycket marktjänstlagen är således mycket brett men dessutom något missvisande eftersom det är själva tillhandahållandet – oavsett hur innehavet har uppkommit – som är För att bestämmelsen ska omfatta den som tillhandahåller anläggningen anser regeringen, i likhet med rapportens förslag, att den bör ändras. Regeringen föreslår dock en något ändrad språklig utformning än Genom ändringen omfattar bestämmelsen alla tillhandahållanden, oavsett juridisk grund. Även om det inte finns något uttalat krav i direktivet på en sådan formulering bör den vara i linje med direktivets syfte och bidra till att förhindra att ersättning felaktigt tas ut. Det finns inte heller något i förarbetena som tyder på att någon begränsning med bestämmelsens nuvarande formulering skulle vara Prop. 2018/19:111 avsedd, jfr prop. 1999/2000:41 s. 38. Regeringen har även uppmärksammat att pluralformen ”anläggningar” som används i 20 § tredje stycket är något olycklig. Rent språkligt kan den ge intrycket av att endast den som tillhandahåller mer än en anläggning omfattas av bestämmelsen. För det fall endast en aktör skulle tillhandahålla alla anläggningar på flygplatserna skulle pluralformen vara motiverad, men så ser inte verkligheten ut. För att undvika missförstånd föreslår regeringen att formuleringen ändras till ”en eller flera anläggningar”. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att 20 § tredje stycket marktjänstlagen ändras även på så sätt att bestämmelsen omfattar den som tillhandahåller en eller flera anläggningar som används av leverantörer av marktjänster eller användare som utövar egenhantering. Hur ska ersättningen bestämmas? Regeringens förslag: Det ska framgå av lagen att även ersättningar ska bestämmas utifrån skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara Rapportens förslag överensstämmer i sak med regeringens. rapportens lagförslag används ordet ”fastställas” i stället för ”bestämmas”. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte några invändningar mot det. kommun förutser att visst extraarbete och vissa kostnader kan uppstå för flygplatsens ledning i och med att kriterier som ska vara objektiva, relevanta och transparenta ska Skälen för regeringens förslag: Som redovisats i avsnitt 6.1 föreskrivs i artikel 16.3 i direktivet att i de fall tillträdet till flygplatsens anläggningar är förenat med att en avgift tas ut, ska avgiften bestämmas på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. marktjänstlagen har artikeln genomförts i nuvarande 7 § andra stycket där det föreskrivs att vid tillämpningen av lagen ska, med vissa undantag, beslut fattas och villkor uppställas utifrån skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. I de formella underrättelserna har kommissionen emellertid anfört att det finns brister i genomförande i detta avseende när det gäller villkoren för tillträde till Kommissionens påpekande får förstås som att marktjänstlagens bestämmelse inte på ett tillfredsställande sätt reglerar att samtliga beslut och villkor är underkastade kravet på relevans, objektivitet, genomblickbarhet och icke-diskriminering. kommissionen har anfört bl.a. att bestämmelsen i 7 § andra stycket gäller även för ersättningar som regleras i 20 §, men också att lagen ska förtydligas i detta avseende. I rapporten lämnas förslag på ändring av 7 § andra stycket så att det tydliggörs att även ersättningars fastställande ska grundas på skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. med det och med sitt svar till kommissionen föreslår regeringen ett tillägg med detta innehåll i marktjänstlagen. Därmed torde det inte råda något 2018/19:111 tvivel om att även de ersättningar som regleras i 20 § omfattas av de krav som nämns i 7 § andra stycket. Regeringen föreslår dock ordet ”bestämmas” i stället för ”fastställas”. På Lagrådets inrådan föreslår regeringen dessutom att det sakliga innehållet i 7 § andra stycket flyttas till 1 § andra stycket. Därför ändras även rubrikerna närmast före 1 och 7 §§. Som kommun påpekar kan förtydligandet i och för sig medföra merarbete och merkostnader för flygplatsens ledning. Regeringen påminner om att kraven som sådana emellertid finns . 6.4.5lämnas för övrigt förslag till ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om bl.a. de beslut, villkor och ersättningar som anges i 1 § andra stycket. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att det tydliggörs att även ersättningar ska bestämmas utifrån skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. Regeringens förslag: Transportstyrelsen ska utöva tillsyn över att marktjänstlagen och de föreskrifter som har meddelats i anslutning till Om det behövs för tillsynen ska Transportstyrelsen ha rätt att på begäran få sådana upplysningar och ta del av sådana handlingar som tillsynen gäller, och få tillträde till flygplatsen samt de lokaler och anläggningar som tillsynen gäller. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för Transportstyrelsens tillsyn och ärendehandläggning enligt denna lag och enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Rapportens förslag överensstämmer i sak med regeringens. lagförslag är annorlunda formulerat. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser tillstyrker förslaget eller anför att de inte har några invändningar. övervägas om det inte är tillräckligt för att uppfylla direktivet att det finns möjlighet att överklaga ett beslut om vilka som tillåts bedriva marktjänster när utrymmet är begränsat, dvs. om inte införande av en tillsynsmyndighet innebär en onödig överreglering. Transportstyrelsen redan har tillsynsansvar över marktjänstlagen och anser vidare att övervakning av lagar ska betalas av det allmänna och att Transportstyrelsen ska vara skyldig att utöva tillsyn på begäran. frågar också vilka konsekvenserna blir om en ledningsenhet själv väljer att begränsa antalet leverantörer utan att göra en ansökan till Transportstyrelsen eller om ledningsenheten vägrar att fatta ett skriftligt och formellt beslut. Vidare anför att det bör säkerställas att en användarkommitté inrättas. kommun påpekar att de regionala flygplatserna gör stora förluster och inte bör belastas med ytterligare avgifter. Kostnadsökningarna bör hanteras i den statliga översynen av de regionala flygplatserna. kommun anser att en generell tillsynsverksamhet är onödig, att den ställer ökade krav på rapportering och redovisning och att det, om tillsyn ändå inrättas, är rimligt att avgifterna läggs endast på de större flygplatser där det finns konkurrens om marktjänsterna. kommun menar att förslaget förhindrar framväxten av privata alternativ eller regional utveckling i stället för att underlätta för etableringar vilket är EU:s grundtanke. instämmer i förslaget att Transportstyrelsen bör utses till tillsynsmyndighet men pekar också på problemet för flygplatsen att få kostnadstäckning för tillsynsavgiften. Kommunen saknar också en precisering av vem som ska betala tillsynsavgiften och anser vidare att tillsynstillfällena bör samordnas. Såväl som uttrycker tveksamhet till att Transportstyrelsen ska fastställa avgifterna i föreskrifter då det blir svårt för flygplatserna att förutse kostnaden och föreslår vidare att tillsynen bör ingå i övrig tillsyn. hänvisar till de regionala flygplatsernas stora förluster och tycker inte att dessa flygplatser bör belastas med ytterligare avgifter. läns landsting har svårt att överblicka förslagets effekter med tanke på att tillsynsavgiftens storlek inte framgår och ifrågasätter skälet till att införa en avgift för tillsyn på mindre flygplatser för att hantera ett problem på . Kommuner och Landsting anser att det inte är rimligt att införa en tillsynsfunktion eftersom inget visar på att någon flygplats förutom inte följer direktivet och att det inte finns skäl att gå längre än direktivets krav. är positivt till förslaget att Transportstyrelsen får tillsynsansvar och vill tydliggöra vikten av att svensk arbetsmiljölagstiftning följs. Skälen för regeringens förslag Frågorna om tillsynssystem och avgiftsbemyndigande har nära anknytning Frågorna om att införa ett tillsynssystem och ett bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter för bl.a. tillsynsarbetet har ett nära samband. Ett flertal remissinstanser har också haft synpunkter på båda frågorna. De behandlas därför lämpligen tillsammans i detta avsnitt medan förslaget om övriga bemyndiganden behandlas i avsnitt 6.4.5. Ett tillsynssystem ska införas Kommissionen har i formell underrättelse anfört att till följd av avsaknaden av i förväg tydligt fastställda villkor för alla potentiella egenhanterare eller tjänsteleverantörer är villkoren för tillträde inte genomblickbara, och det kan inte heller garanteras att villkoren under alla omständigheter är relevanta, objektiva och icke-diskriminerande. Den svenska lagstiftningen innehåller dessutom inte någon skyldighet att respektera kraven. För att komma till rätta med de brister som kommissionen påtalat har regeringen i sitt svar på de formella underrättelserna anfört att den bl.a. avser att införa ett tillsynssystem. Ett visst slags tillsyn över att marktjänstlagen följs utövas visserligen , men är begränsad till att avse separat bokföring enligt 18 och 19 §§. Någon annan tillsyn utövas inte på marktjänstområdet. I det remitterade underlaget finns därför förslag om att införa ett tillsynssystem som omfattar marktjänstlagens samtliga bestämmelser. kommun, kommun, , och Kommuner och Landsting har invänt mot förslaget och bl.a. hänvisat till att något behov av tillsyn på alla flygplatser inte visats, att det inte finns skäl att gå längre än vad direktivet kräver och att tillsynen i vart fall kan ingå i övrig tillsyn som utförs. Regeringen är medveten om att något behov av tillsyn inte konstaterats mer än på Airport. Det är också riktigt att utrymmet för bristande efterlevnad av regelverket varierar beroende på flygplatsens storlek. Regeringen är dock angelägen om att inte bara komma till rätta med förhållandena på Airport utan dessutom försöka förhindra att andra situationer uppstår som innebär att regelverket inte följs på samma eller någon annan flygplats. Med ett tillsynssystem kan tillsynsmyndigheten kontrollera att bestämmelserna i marktjänstlagen följs, bl.a. vad gäller de krav som ställs för villkoren för tillträde till både marknaden och anläggningarna samt för fastställande av ersättning för nyttjande av anläggningarna. Det faktum att direktivet inte innehåller något krav på ett sådant tillsynssystem hindrar inte att ett sådant införs på nationell nivå, särskilt inte efter att behov visat sig finnas. Med ett sådant förslag fullföljer regeringen dessutom vad den anfört i sitt svar till kommissionen på den kompletterande formella underrättelsen. Regeringen anser sammanfattningsvis att ett tillsynssystem ska införas. Mot bakgrund av nämnda remissinstansers synpunkter bör däremot frågan om tillsynens omfattning och utövning behandlas närmare, se delavsnittet närmast efter nedanstående. Transportstyrelsens kärnverksamhet utgörs av normgivning, tillstånds– givning och tillsyn inom samtliga fyra transportslag, se propositionen Transportstyrelsen och dess verksamhet (prop. 2008/09:31). Förslaget kommer till uttryck i ett stort antal författningar inom transportområdet liksom, såsom påpekar, i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen där det anges bl.a. att Transportstyrelsen är tillsynsmyndighet inom transportområdet. I linje med detta är det också Transportstyrelsen som utövar den nuvarande begränsade tillsynen inom marktjänstområdet. Enligt regeringens uppfattning är det inte aktuellt att någon annan myndighet än Transportstyrelsen ska ha hand om även det föreslagna utökade tillsynsansvaret inom marktjänstområdet. Tillsynens omfattning och utövning Samtliga marktjänstlagens bestämmelser liksom de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen bör omfattas av tillsynen. Det gäller – förutom nämnda bestämmelser om bokföring – bestämmelserna om användarkommitté, tjänster till tredje man och egenhantering samt portalparagrafen om att marknaden för marktjänster är fri och att beslut, villkor och ersättningar ska grundas på relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande skäl. Vidare ska bestämmelserna om begränsning och urval, ledningsenhetens i förekommande fall eget tillhandahållande av marktjänster samt fastställda kontraktsvillkor och tekniska specifikationer omfattas. Slutligen ska tillsynen omfatta även bestämmelsen om tillträde till anläggningar och ersättning för nyttjande av desamma, samrådsförfarandet och eventuella beslut om s.k. centraliserade anläggningar. De exempel som ger är därmed sådana typiska förfaranden som tillsynen bör omfatta. ifrågasätter nödvändigheten av att införa både överklagande- och tillsynsmöjlighet när det gäller frågan om begränsning av marknaden av utrymmesskäl. Regeringen anser att synpunkten i och för sig är befogad, men påminner om att förslaget om tillsyn har aktualiserats som ett sätt att komma till rätta med de brister i genomförandet av direktivet som kommissionen har påtalat och att tillsynsförslaget därför omfattar samtliga bestämmelser i marktjänstlagen. Det finns visserligen inget som tvingar regeringen att låta tillsynsförslaget omfatta även bestämmelserna om begränsning av marknaden av utrymmesskäl, men det framstår som rimligt att låta tillsynsförslaget omfatta hela lagen. Regeringen anser därför att förslaget är väl avvägt. Med hänvisning till de nyssnämnda tillsynsområdena kommer de aktörer som har uppgifter att uppfylla enligt marktjänstlagens bestämmelser att kunna bli föremål för tillsynen. I rapporten beskrivs att ett tillsynsärende kan initieras både vid myndighetens löpande tillsynsarbete och efter klagomål från en extern part. Vid intern initiering kan tillsynen utföras på alla flygplatser t.ex. med viss regelbundenhet utifrån en tidsplan som myndigheten tar fram. Tillsynen kan också baseras på en riskbedömning. Vid extern initiering kan tillsynsärendet koncentreras på det förhållande som myndigheten gjorts uppmärksam på av t.ex. en användare av en flygplats som anser att den som tillhandahåller en anläggning bryter mot någon bestämmelse i lagen. Regeringen delar uppfattningen att ett tillsynsärende bör kunna inledas via olika vägar för att på bästa sätt fånga upp de missförhållanden som kan råda och att det mycket väl kan visa sig vara tillräckligt att tillsynsmyndigheten agerar efter att någon extern aktör initierat ett ärende. Regeringen anser vidare att de närmare detaljerna kring hur tillsynsarbetet ska läggas upp bör vara en fråga för tillsynsmyndigheten själv att bestämma. Transportstyrelsen har, som redovisats tidigare, tillsyn över en mängd regelverk och kan därför utforma ett ändamålsenligt system där eventuella synergieffekter omhändertas, t.ex. genom samordnade tillsynsinsatser. Samordningen kan ske såväl inom myndighetens egna tillsynsområden som i förhållande till andra myndigheters tillsynsområden, t.ex. arbetsmiljöområdet. I ett sådant system kommer också tillsynsmyndigheten att kunna ta hänsyn till de förhållanden som råder på framför allt mindre flygplatser där även marktjänstverksamheten är mindre och därmed risken för missförhållanden lägre. Enligt regeringens uppfattning bör tillsynsarbetet särskilt anpassas till den verklighet som råder på de mindre flygplatserna där förutsättningarna för att bedriva marktjänster är annorlunda än på en stor flygplats. De synpunkter som , kommun, , och Kommuner och Landsting framfört bör därför kunna tillgodoses på bästa sätt i tillsynsarbetet. 2018/19:111 Det är värt att uppmärksamma att det finns andra EU-rättsakter som reglerar tillträdet till olika marknader, bl.a. och rådets förordning (EU) 2017/352 av om inrättande av en ram för tillhandahållande av hamntjänster och gemensamma regler för finansiell insyn i hamnar (hamntjänstförordningen). I hamntjänstförordningen finns en bestämmelse om att varje medlemsstat ska säkerställa ett effektivt förfarande för att hantera klagomål. I regeringens proposition Kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning (prop. 2018/19:39) finns därför ett förslag om en prövningsmyndighet som en aktör kan vända sig till med sitt klagomål, men däremot inget förslag om att dessutom införa ett tillsynssystem – även om inget i EU-förordningen i och för sig skulle hindra det. Trots att det är samma eller liknande förhållanden som regleras i hamntjänstförordningen som i marktjänstdirektivet är det således inte givet att kontrollen över att bestämmelserna följs ska utformas likadant. Förslaget att införa ett traditionellt tillsynssystem synes vara mer lämpligt för att kunna stävja missförhållanden inom marktjänstområdet. Det är dock värt att notera att när det gäller tillsyn som utförs efter en extern initiering liknar den klagomålsförfarandet i hamntjänstregelverket. En grundläggande förutsättning för att tillsynen ska kunna utövas både faktiskt och effektivt är att tillsynsmyndigheten har information om och tillgång till de förhållanden och fysiska utrymmen som avses.