prop · H603158 · 2019-09-04 00:00:00 — De understödsföreningar som var registrerade får dock fortsätta att driva sin verksamhet enligt lagen om understödsföreningar till utgången av med stöd av övergångsbestämmelser. Övergångs- perioden har förlängts till utgången av (SFS 2019:316). De föreningar som då inte har ansökt om tillstånd att driva verksamhet enligt försäkringsrörelselagen ska träda i likvidation (7 § lagen [2010:2044] om införande av försäkringsrörelselagen [2010:2043]). En understödsförening ska bestå av minst 100 medlemmar och för viss verksamhet minst 500 medlemmar (5 § UFL). har rätt att genom dispens tillåta att medlemsantalet understiger dessa nivåer om särskilda skäl föreligger. I lagen om understödsföreningar uppställs ett förbud mot affärs- mässighet (1 §). Förbudet mot affärsmässighet har ansetts utgöra en skilje- linje mellan understödsföreningarna och de ömsesidiga försäkrings- bolagen. Förbudet kompletteras av en bestämmelse som begränsar värdet på de kapitalförsäkringar som en understödsförening meddelar till ett Prop. 2018/19:158 basbelopp (6 § UFL). har dock möjlighet att meddela dispens från denna regel. En understödsförening måste vara sluten, vilket innebär att föreningen bara får meddela försäkringar för en på visst sätt begränsad persongrupp (1 § UFL). Det medför att tjänstepensionskassorna i första hand verkar på företagsmarknaden, dvs. den marknad där det är arbetsgivaren, eller det kollektivavtal som arbetsgivaren är ansluten till, som bestämmer leveran- tör av tjänstepension. Lagstiftningen för understödsföreningarna vilar på soliditetsprincipen och skälighetsprincipen (11 § UFL). Soliditetsprincipen innebär att föreningen alltid ska kunna fullgöra sina försäkringsutfästelser mot sina medlemmar. Enligt skälighetsprincipen ska medlemmarnas försäkrings- avgifter vara skäligt avvägda i förhållande till de förmåner som försäk- ringarna ger. Kapitalplaceringsreglerna för understödsföreningar innebär enligt huvudregeln att ett belopp som täcker dels summan av föreningens försäkringsfonder, vilket i princip motsvarar de försäkringstekniska avsättningarna i försäkringsföretag, dels föreningens övriga skulder ska redovisas i vissa angivna tillgångar, i första hand obligationer och skuld- förbindelser mot säkerhet i fast egendom (24 § UFL). För en understödsförening som driver verksamhet avseende tjänstepen- sionsförsäkring ska de samlade tillgångarna placeras så att lämplig riskspridning uppnås. Vidare ska tillgångarna, med beaktande av bolagets försäkringsåtaganden och förändringar i tillgångarnas framtida värde och avkastning, placeras så att bolagets betalningsberedskap är tillfreds- ställande. Den förväntade avkastningen ska också vara tillräcklig och placering ske på det sätt som bäst gagnar de ersättningsberättigades intressen men också i övrigt på ett aktsamt sätt. Försäkringstekniska avsättningar för en understödsförening som driver verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkring ska motsvara det belopp som krävs för att företaget ska kunna uppfylla alla åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av ingångna försäkringsavtal (22 a § UFL jämförd med 7 kap. 1 § FRL). Understödsföreningar ska vara registrerade och stå under tillsyn av . Tjänstepensionskassorna är förhållandevis små aktörer på den svenska tjänstepensionsmarknaden. Vid utgången av fanns det sammanlagt 11 tjänstepensionskassor i , vilka förvaltade ett samlat kapital om ca . De tre största tjänstepensionskassorna stod för av detta kapital. 4.5.2 Tryggande i pensionsstiftelse Som nämns ovan regleras överföring till en pensionsstiftelse i tryggande- En pensionsstiftelses uteslutande ändamål är att trygga en sådan utfästelse om pension till arbetstagare eller arbetstagares efterlevande, som har lämnats av en arbetsgivare och som denne bär ansvaret för (9 §). pensionsstiftelse kan aldrig utfästa pension och ansvarar följaktligen inte heller för pensionsutfästelserna (12 §). Stiftelsens medel kan inte tas i 2018/19:158 anspråk för arbetsgivarens övriga skulder och berörs inte av arbetsgivarens När arbetsgivaren har gjort en inbetalning till stiftelsen, får medlen disponeras endast för pensioner. Enligt tryggandelagen får stiftelsen dock låna ut medel till arbetsgivaren om det ställs betryggande säkerhet för lånet eller om tillsynsmyndigheten medger det (11 § första stycket). tryggande säkerhet kan exempelvis vara en kreditförsäkring. försäkring meddelas i i princip uteslutande av Försäkringsbolaget PRI Pensionsgaranti, ömsesidigt. Alla arbetsgivare har rätt att bilda en pensionsstiftelse. kan bildas av ett enskilt företag eller av flera arbetsgivare gemensamt. Stiftelsen är en juridisk person. Den skiljer sig från andra associations- former genom att den inte har några ägare eller medlemmar. förmögenhet förvaltas av en styrelse med representanter för såväl arbets- givaren som berörda arbetstagare. En arbetsgivare tillför medel till pensionsstiftelsen genom att till denna föra över tillgångar såsom kontanter, aktier, obligationer, fastigheter eller Det är inte tillåtet att överföra reverser eller liknande fordringar som de anställda tjänar in pensionsförmåner ökar arbetsgivarens pensionsskuld dels med värdet av de ytterligare intjänade pensionsbeloppen, dels med den förräntning som har förutsatts i Pensionsutfästelsens värde – dvs. värdet (eller nuvärdet) av de utfästelser som ska tryggas i stiftelsen – fastställs mot bakgrund av de föreskrifter om försäkringstekniska grunder för beräkning av kapitalvärde som anvisar (3 § tryggandelagen och föreskrifter [FFFS 2007:24] om försäkringstekniska grunder). Någon skyldighet för arbetsgivaren att göra inbetalningar till stiftelsen uppställs inte i tryggandelagen. Stiftelsens enda uppgift är att förvalta kapital, och eftersom den inte har något eget pensionsåtagande eller ansvar för pensionsutfästelserna finns ingen motsvarande skuldpost i stiftelsens Eftersom en pensionsstiftelses uteslutande ändamål är att säkerställa att arbetsgivarens pensionsutfästelser uppfylls, får stiftelsen i normalfallet inte betala ut pensioner. Det är arbetsgivaren som beräknar pensions- åtagandena och utifrån dem gör erforderliga inbetalningar till stiftelsen. ankommer vidare på arbetsgivaren att sköta utbetalningen av pensionerna. förmögenhet kan därför karaktäriseras som en form av pant för den pensionsberättigades pensionsfordran. dock ingen möjlighet att begränsa sin ansvarighet till pantens värde, dvs. Arbetsgivaren kan begära kompensation eller gottgörelse från pensions- pensioner under förutsättning att arbetsgivarens pensionsreserv inte överstiger pensionsstiftelsens tillgångar efter gott- görelsen, eller att gottgörelsen högst motsvarar årets avkastning på Det ankommer på stiftelsen att kontrollera att de gott- görelser som arbetsgivaren begär står i överensstämmelse med stiftelsens ändamål och bestämmelserna i tryggandelagen. Det finns som nämns ovan inget krav på att pensionsstiftelsens tillgångar ska täcka arbetsgivarens pensionsåtaganden. medför dock att arbetsgivaren i balansräkningen måste skuldföra (avsätta) ett belopp som motsvarar skillnaden mellan stiftelsens tillgångar och Prop. 2018/19:158 pensionsåtagandet. Även bestämmelserna om särskild redovisning av pensionsskuld (s.k. kontotryggande) finns, som nämns ovan, i tryggandelagen. Enligt huvudregeln får alla arbetsgivare oavsett företagsform skuldföra (avsätta) pensionsutfästelser enligt allmän pensionsplan genom konto- avsättning i balansräkningen (5 §). Härutöver får vissa särskilt utpekade juridiska personer, såsom aktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag, eko- nomiska föreningar och sparbanker, även skuldföra upplupen del av pensionsutfästelser som inte omfattas av en allmän pensionsplan. föring av pensionsutfästelse avseende arbetstagare med bestämmande inflytande (t.ex. ledande befattningshavare) och sådan arbetstagares efter- levande får ske endast såvitt avser pensionsutfästelser enligt allmän pensionsplan så länge som inflytandet består. bestämmelser om vad som avses med begreppet bestämmande inflytande. Den särskilda redovisningen av pensionsskulden fungerar så att arbets- givaren redovisar det aktuella värdet av sina pensionsutfästelser som en skuld (avsättning) i balansräkningen i årsredovisningen. En förutsättning för att skuldföring i balansräkning ska godtas skatte- rättsligt, dvs. att arbetsgivaren ska ha rätt till skatteavdrag motsvarande skuldföringen, är att skuldföringen kombineras med en kreditförsäkring eller med en eller statlig borgen eller liknande garanti. kostnaderna belastar rörelsens resultat och den skuld som finns i balans- räkningen motsvaras av kapitalvärdet av intjänade pensionsrätter samt i vissa fall tillkommande värdesäkringsmedel. Kreditförsäkring av pensionsutfästelser som är skuldförda i företagets egen balansräkning meddelas av Försäkringsbolaget , ömse- sidigt (PRI Pensionsgaranti). PRI Pensionsgaranti är det enda försäkrings- företag som meddelar sådana kreditförsäkringar, i det s.k. PRI-systemet. PRI-systemet tillkom i samband med ITP-planen. Tanken med systemet är att företagen genom att teckna kreditförsäkring hos PRI Pensionsgaranti efter skuldföring i balansräkningen kan behålla pensionskapitalet i verksamheten och själva avgöra hur det ska användas, som de anställdas pensionsutfästelser är tryggade. PRI Pensionsgaranti pensionerna för de anställda om företaget skulle komma på obestånd. Innan försäkringen beviljas gör PRI Pensionsgaranti en noggrann kreditbedömning av företaget. I vissa fall krävs att företaget ställer säkerhet för hela eller delar av pensionsskulden. ingår i en koncern begärs ofta borgen eller någon annan typ av förbindelse från koncernens moderföretag. Om företagets kreditvärdighet skulle försämras avsevärt kan PRI Pensionsgaranti kräva att pensionsskulden avvecklas genom inlösen. Om ett företag går i konkurs tas företagets kreditförsäkring i anspråk och PRI Pensionsgaranti sörjer för att avveckla skulden genom inlösen i en pensionsförsäkring. Inom ramen för PRI-systemet kan företaget också välja att föra över hela eller del av pensionskapitalet till en pensionsstiftelse för att göra finans- iella placeringar, s.k. PRI-stiftelser. 2018/19:158 4.6 När första tjänstepensionsdirektivet genomfördes i svensk rätt införde ett tillsynsverktyg för försäkringsföretag och tjänstepensionskassor som kallas trafikljuset. Den nya regleringen innebar att tidigare kvantitativa placeringsregler ersattes av aktsamhetsprincipen – dvs. en långtgående placeringsfrihet för de berörda företagen – och att de antaganden som låg till grund för beräkningen av försäkringstekniska avsättningar skulle vara aktsamma i stället för betryggande, vilket innebar att tidigare inbyggda buffertar togs bort. Trafikljuset fungerar som ett riskbaserat kapitalkrav och mäter hur väl ett försäkringsföretag eller en tjänstepensionskassa klarar förändringar i tillgångspriser, räntenivåer och i försäkringsutfall, dvs. uppfyller stabili- tetsprincipen enligt försäkringsrörelselagen. I modellen beräknas ett företags kapitalbuffert utifrån det verkliga värdet på företagets tillgångar och skulder. Därefter utsätts företaget för ett antal fiktiva stresscenarier, som påverkar både tillgångs- och skuldsidan, och som är förutbestämda i modellen. Utfallet av dessa visar ett sammantaget kapitalbehov med hänsyn till de risker som företaget är utsatt för. Genom att ställa kapital- bufferten i förhållande till kapitalbehovet erhålls den s.k. trafikljuskvoten. Om trafikljuskvoten är högre än ett får företaget s.k. grönt ljus, dvs. före- taget har en tillräcklig kapitalbuffert med avseende på de risker som företaget är utsatt för. Är däremot trafikljuskvoten mindre än ett får företaget rött ljus, dvs. företaget har inte en tillräcklig kapitalbuffert med avseende på de risker som det är utsatt för. Trafikljuset rapporteras till kvartalsvis. Benämningen trafikljus kommer från att företagen får antingen grönt eller rött ljus. Syftet med trafikljuset är att kunna identifiera företag som har så stora riskexponeringar att de inte med fullgod säkerhet kan uppfylla sina åtaganden gentemot sina kunder. Målet är att förhindra att ett företag har ett för högt risktagande i förhållande till sin kapitalbuffert, och att i ett tidigt skede kunna identifiera företag som tar överdrivet stora risker. Eftersom trafikljuset endast är ett tillsynsverktyg har inga ingripandemöjligheter som är direkt kopplade till nivåerna i trafik- ljuset. Om ett företag får rött ljus gör emellertid en mer ingående tillsyn av både kvantitativt och kvalitativt slag, vilket bl.a. kan innebära att företaget underkastas utökad rapportering till Finansinspek- tionen. Trafikljusmodellen är utformad på ett sätt som ska vara anpassat till såväl skadeförsäkringsföretag som livförsäkringsföretag, och för både tjänstepensionsverksamhet och övrig livförsäkringsverksamhet. Som en del av förberedelserna inför ikraftträdandet av Solvens anpassade trafikljusmodellen till det regel- verket. Detta innebär att värderingsprinciperna för försäkringstekniska avsättningar i modellen motsvarar de principer som gäller i Solvens II- regelverket. I samband med att Solvens trädde i kraft infördes ett riskkänsligt kapitalkrav (solvenskapitalkravet) i försäk- ringsrörelselagen. För de företag som följer försäkringsrörelselagen upp- hörde kravet på att rapportera enligt trafikljuset. endast tjänstepensionskassorna och de försäkringsföretag som följer över- Prop. 2018/19:158 gångsregleringen som rapporterar enligt trafikljuset. antog och rådet direktiv /41/EG om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (första tjänstepensions- direktivet). Direktivet avsåg att reglera verksamhet i tjänstepensions- institut, institut av skiftande slag i de olika medlemsstaterna som då ännu inte omfattades av någon gemenskapsreglering. Direktivet utgjorde ett första steg mot en inre marknad för tjänstepensioner. Syftet med reglerna var att garantera en hög grad av trygghet när det gäller tjänstepensionerna, som en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapitalet möjlig- gjordes. En överflyttning av sparandet till tjänstepensionsområdet bedöm- des bidra till såväl ekonomiska som sociala framsteg. I detta ligger bl.a. att tjänstepensionsinstitutens gränsöverskridande verksamhet möjliggör en större rörlighet för kapital inom EU (skälen 4–7 i direktivet). De som omfattades av direktivets tillämpningsområde var understödsföreningar som meddelar tjänstepensionsförsäkringar (tjänstepensionskassor) och pensionsstiftelser. Nya svenska regler om tjänstepensionsinstitut trädde i kraft (prop. 2004/05:165). De pensionsstiftelser som tryggar utfästelse om pension till färre än 100 personer undantogs från de nya reglerna, men stiftelserna får själva välja att ändå tillämpa dem. Vissa delar av direktivet tillämpas också på livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet, med stöd av en möjlighet i direktivet för medlemsstaterna att tillämpa reglerna på vissa institut som inte omfattas av direktivet (artikel 4). Särskilda verksamhetsvillkor för tjänstepensionskassor och pensions- stiftelser infördes. För de nämnda instituten och för livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet infördes även särskilda bestämmelser om information till ersättningsberättigade eller motsvarande. För livförsäk- ringsföretagens tjänstepensionsverksamhet och för tjänstepensions- kassorna infördes bestämmelser om försäkringstekniska avsättningar där antagandena nu skulle vara aktsamma i stället för som tidigare betrygg- ande, vilket – som nämns ovan – innebar att tidigare systematiskt inbyggda dolda säkerhetsmarginaler (buffertar) i avsättningarna togs bort. För tjänstepensionskassorna infördes även nya bestämmelser om skuldtäck- ning och kapitalkrav. För såväl livförsäkringsföretagens tjänstepensions- verksamhet som för tjänstepensionskassorna och pensionsstiftelserna infördes nya placeringsregler. kvantitativa placeringsregler ersattes av aktsamhetsprincipen vilket innebar att i stället för att regel- verket innehöll en katalog av tillåtna tillgångar skulle tillgångarna nu placeras på det sätt som bäst gagnar de ersättningsberättigades intressen och också i övrigt på ett aktsamt sätt. För tjänstepensionskassorna gällde placeringsreglerna för samtliga tillgångar medan de för livförsäkrings- företagen endast gällde för de tillgångar som användes för skuldtäckning. Även för tillsynen över dessa finansiella instituts tjänstepensionsverksamhet genomfördes vissa ändringar, bl.a. i form av att den finansiella tillsynen över pensionsstiftelser delades mellan länsstyrelserna och . 2018/19:158 I lagen om understödsföreningar infördes bestämmelser om verksamhet över gränserna, dvs. om möjligheter för ett tjänstepensionsinstitut inom EES att driva verksamhet i ett annat EES-land. Med anledning av direktivets bestämmelser om gränsöverskridande verksamhet gjordes också justeringar i den då gällande försäkringsrörelselagen (1982:713), som det infördes nya bestämmelser i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i . Första tjänstepensionsdirektivet har ersatts av andra tjänstepensions- direktivet (och rådets direktiv (EU) 2016/2341 av om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensions- institut). Andra tjänstepensionsdirektivet skulle vara genomfört i nationell lagstiftning . Genom andra tjänstepensions- direktivet har första tjänstepensionsdirektivet upphävts. Det övergripande syftet är detsamma, dvs. att tjänstepensionsinstitut ska ha möjlighet att driva verksamhet i andra medlemsstater, som en hög skyddsnivå säkerställs när det gäller tjänstepensionerna. Syftet med andra tjänstepensionsdirektivet är att förbättra minimi- skyddet och säkerställa en god företagsstyrning, tillhandahållande av information till de nuvarande och framtida pensionärerna samt att skapa transparens och trygghet på tjänstepensionsområdet (skäl 4 i direktivet). I övrigt är mycket oförändrat jämfört med första tjänstepensionsdirektivet, t.ex. tillämpningsområdet, begreppet tjänstepensionsinstitut och bestäm- melser om tekniska avsättningar, investeringar och kapitalkrav. Direktivet syftar till minimiharmonisering vilket innebär att medlems- staterna kan behålla eller införa ytterligare bestämmelser för att skydda de nuvarande och framtida pensionärerna. 5Tillämpningsområde och utgångspunkter för den nya regleringen 5.1En ny tjänstepensionsreglering bör införas Regeringens bedömning: Det bör införas en svensk reglering på grundval av andra tjänstepensionsdirektivet som tillåter bildandet av tjänstepensionsinstitut i i annan form än pensionsstiftelser. De nya instituten bör benämnas tjänstepensionsföretag. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Inspektionen anser att avgiftsbestämda tjänstepensionsförsäk- ringar i princip är identiska med privata pensionsförsäkringar och att samma regler bör gälla för samma risker. riksbank är inte över- tygad om att riskerna skiljer sig så mycket mellan tjänstepensionsföretag och livförsäkringsföretag att det motiverar en differentierad reglering i . anser att arbetsmarknadens parter får sämre möjligheter att finna lösningar för pensionsförvaltning om det inte införs en särskild tjänstepensionsreglering i . välkom- nar, med instämmande av och , en särreglering för tjänste- pensionsinstitut och framhåller att det är av stor vikt att svenska företag och deras anställda ges samma möjligheter till effektiv hantering av tjänstepensionerna som konkurrerande företag inom EU. LO anser att en särskild sektorreglering är nödvändig för att göra det möjligt för arbets- marknadens parter att skapa anpassade lösningar kring ägandet av avsatta pensionsmedel, medelsförvaltning och frågor relaterade till avkastning och risk. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: är det inte möjligt att i bilda tjänstepensionsinstitut – dvs. institut som unionsrättsligt är sådana institut som omfattas av första tjänstepensionsdirektivet – i annan form än pensionsstiftelser enligt lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. (tryggandelagen). Som anges i avsnitt 4.5.1 fanns det tidigare en lagstiftning – lagen (1972:262) om understödsföreningar – som möjliggjorde för understödsföreningar, de s.k. tjänstepensions- kassorna, att driva tjänstepensionsverksamhet i enlighet med första tjänstepensionsdirektivet. Den lagstiftningen upphävdes emellertid . Tjänstepensionskassor får enligt 7 § lagen (2010:2044) om införande av försäkringsrörelselagen (2010:2043) fortsätta driva verk- samhet till utgången av . ska tjänstepensionskassorna omfattas av bestämmelserna i den upphävda lagen om understödsföreningar. Varken första eller andra tjänstepensionsdirektivet ställer något krav på medlemsstaterna att tillåta tjänstepensionsinstitut i någon viss form (se bl.a. skäl 5 i andra tjänstepensionsdirektivet). De båda direktiven inne- håller bestämmelser för de nationella institutstyper som motsvarar be- greppet tjänstepensionsinstitut i direktiven. Ett mera begränsat genom- förande av andra tjänstepensionsdirektivet som innebär att tjänstepen- sionsinstitut endast tillåts i form av pensionsstiftelser skulle därför vara förenligt med unionsrätten. Ett sådant genomförande skulle innebära att arbetsgivare som vill trygga sina pensionsutfästelser genom försäkring skulle vara hänvisade till att teckna försäkringar hos försäkringsföretag som lyder under försäkringsrörelselagen. Försäkringsrörelselagen grundar sig på och rådets direktiv /138/EG av om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkrings- verksamhet (Solvens II), nedan benämnt Solvens II-direktivet. Det direk- tivet innehåller en omfattande reglering av försäkringsföretagens rörelse. Det rör sig till stor del om bestämmelser på hög teknisk detaljnivå om bl.a. 2018/19:158 försäkringstekniska avsättningar, kapitalbas och kapitalkrav. bygger på principen om fullharmonisering, dvs. någon möjlighet att genom nationell reglering avvika från direktivet. Redan regleringen i Solvens II-direktivet är av hög detaljeringsgrad. rektivet åtföljs dessutom av delegerade akter med föreskrifter som med- delats av Europeiska kommissionen med stöd av bemyndiganden i direk- Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (Eiopa) har också meddelat en rad riktlinjer och rekommendationer med anledning Både första och andra tjänstepensionsdirektivet präglas av en lägre detaljeringsgrad än Solvens II-direktivet. Det finns inte heller någon möjlighet för kommissionen att meddela föreskrifter i form av genom- förandeåtgärder eller delegerade akter till de direktiven. direktiven minimidirektiv vilket innebär att medlemsstaterna får införa mera långtgående bestämmelser än vad som följer av direktiven (skäl 3 i andra tjänstepensionsdirektivet). således helt andra möjligheter än Solvens II-direktivet när det gäller att skapa en särskilt anpassad reglering för den svenska tjänstepensions- Tjänstepensionen är en mycket viktig försörjningskälla för dagens pensionärer och kommer att vara det även för framtidens pensionärer. bl.a. LO och påpekar är det centralt för den svenska kollektivavtalsmodellen att det finns tillgång till effektiva och särskilt anpassade lösningar för tjänstepensionerna. Med tanke på de mycket stora medel som finns avsatta och investerade för framtida tjänstepensioner, har tjänstepensionerna därutöver ett stort värde för kapitalförsörjningen på de Tjänstepensionernas betydelse för samhällsekonomin och för nuvarande och framtida pensionärer innebär att regleringen av de institut som ska förvalta tjänstepensionerna måste utformas med omsorg. avvägningar måste göras. Det gäller bl.a. avvägningen mellan tryggheten när det gäller tjänstepensionerna och pensionernas storlek.