prop · H603109 · 2019-04-09 00:00:00 — av de myndigheter som har denna ledningsform, såsom , har regeringen också inrättat insynsråd med uppgift att utöva insyn och att ge myndighetschefen råd. har inga beslutsbefogenheter. Regeringen har i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175) bedömt att insynsråd är lämpligt då insyn i verksamheten av medborgare och politiker är särskilt angelägen eller när verksamheten har breda kontaktytor mot många olika grupper. vid har således en annan roll än att endast vara en referensgrupp. Regeringen ser självklart positivt på att myndigheter utser de referensgrupper som de har behov av för olika sakfrågor. 2018/19:109 För styrelsemyndigheter som Universitets- och högskolerådet gäller att det är styrelsen som är ansvarig inför regeringen för verksamheten. Det är en ledningsform som regeringen i propositionen har bedömt som lämplig för bl.a. myndigheter som beslutar om medel i stor omfattning, myndigheter med stora anslag eller transfereringar eller myndigheter som förvaltar stora tillgångar. 3.2Rekommendationen om gemensamma myndighetsdialoger med Universitets- och högskolerådet och rekommenderar att överväga att ha gemensamma myndighetsdialoger med Universitets- och högskolerådet och för att säkerställa en sammanhållen analys. Enligt kan det också skapa förutsättningar för en mer effektiv styrning, eftersom gränsdragningsfrågor då kan diskuteras gemensamt. Den årliga myndighetsdialogen är en viktig del av regeringens och styrning av en myndighet. I styrningen ingår också löpande kontakter med myndigheterna i form av de regelbundna informella dialoger som ansvarigt departement genomför med myndigheternas ledning, informationsutbyte och avstämningar när förtydliganden behövs inom ramen för ett uppdrag. Universitets- och högskolerådet har i sitt yttrande över granskning ställt sig positivt till att avstämningar med i högre utsträckning än genomförs gemensamt med . Däremot bör enligt Universitets- och högskolerådet de mer formella myndighetsdialogerna även i fortsättningen ske enskilt med respektive myndighet. Regeringen instämmer i myndighetens synpunkt. Den årliga myndighetsdialogen syftar till en strukturerad genomgång av myndighetens resultat, verksamhet och fortsatta inriktning utifrån ett helhetsperspektiv. Myndighetsdialogens inriktning är att diskutera de frågor som är politiskt prioriterade och mest strategiska för respektive myndighet. Den årliga myndighetsdialogen är alltså ett viktigt led i styrningen av varje myndighet och bör således inte genomföras tillsammans med en annan myndighet. Det är däremot inte ovanligt att regeringen samlar myndigheter för att diskutera gemensamma sakfrågor. Detta har dock endast bedömts angeläget i liten utsträckning med Universitets- och högskolerådet och . Regeringen avser dock att framöver överväga att i större utsträckning genomföra gemensamma avstämningar med Universitets- och högskolerådet, och andra berörda myndigheter när det är motiverat utifrån verksamheten. representation i styrelse och insynsråd rekommenderar regeringen att överväga ömsesidig representation i styrelse och insynsråd som ett sätt att ytterligare stärka och formalisera samordningen mellan Universitets- och högskolerådet och . Det är möjligt att förordna en person att ingå i både en styrelse och ett insynsråd. Styrelsen ansvarar inför regeringen för verksamheten. En ledamot i en myndighets styrelse har sitt mandat från regeringen och ska stå obunden av partsintressen. uppgifter är att utöva insyn och att ge myndighetschefen råd och rådet har inga beslutsbefogenheter. ingår generaldirektör i insynsråd. framför i sitt yttrande över granskningsrapporten att konstruktionen att intressenter är representerade iinsynsrådet är värdefull. Också Universitets- och högskolerådet tillstyrker rekommendationen men betonar att representationen ska vara ömsesidig. Enligt regeringens uppfattning bör dock en sådan representation införas främst om den medför ett tydligt mervärde. Regeringen vill i sammanhanget betona att alla myndigheter har som generellt krav att samarbeta med varandra och att en välfungerande samordning av olika verksamheter inte förutsätter ömsesidig representation i styrelse och insynsråd. 3.4Rekommendationen om tydligare ansvar och resursfördelning vid gemensamma uppdrag rekommenderar regeringen att tydliggöra ansvar och resursfördelning ytterligare när gemensamma uppdrag ges till myndig- Det ska vara tydligt vilken myndighet som är huvudansvarig och om ett gemensamt beslut ska fattas. och högskolerådet är i sina yttranden över granskningsrapporten positiva Som framgår av avsnitt 3.1 strävar regeringen alltid efter största möjliga tydlighet när det gäller vad myndigheterna ska uppnå, som regeringen vill ge ett så stort handlingsutrymme som situationen tillåter för de myndigheter som ska utföra uppdraget. När det gäller resursför- delning för uppdrag i regleringsbrev bör det noteras att sådana uppdrag vanligen ska finansieras inom ramen för myndighetens förvaltningsanslag. Det är i ett sådant fall en fråga för myndigheten att avgöra den interna Regeringen, som eftersträvar en tillitsbaserad styrning där myndigheter både får och tar ett stort eget ansvar, anser att den nuvarande ordningen för gemensamma uppdrag är ändamålsenlig. Det finns goda förutsätt- ningar att vid behov göra förtydliganden av uppdrag, i första hand inom ramen för löpande dialog med myndigheterna. trots dialog kvarstår oklarheter i fråga om ett visst uppdrag kan regeringen ytterst besluta om förtydliganden av uppdraget. inte att det behövs någon generell förändring i hur gemensamma uppdrag till myndigheter utformas. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen avser att överväga att i större utsträckning genomföra gemensamma avstämningar med Universitets- och högskolerådet, och andra berörda myndigheter när det är motiverat utifrån verksamheten. Det kan också vara ett tillfälle att diskutera frågor om gemensamma uppdrag, t.ex. när det gäller ansvarsfördelning. Med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. UHR och UKÄ inrättades –intentioner och måluppfyllelse är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-506-0 rir 2018:35 omslagets originalfoto: jackalin / universitet tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 1 2 - 1 2 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 8 - 0 3 2 0 R I R 2 0 1 8 : 3 5 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Myndighetsreformen då UHR och UKÄ inrättades – intentioner och måluppfyllelse har granskat myndighetsreformen på högskoleområdet då Universitets- och högskolerådet och inrättades. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. , revisionsdirektör, och tillförordnad enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. Universitets- och högskolerådet, R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S R E F O R M E N D Å U H R O C H U K Ä I N R Ä T T A D E S R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund och motiv till granskning Högskolemyndigheterna före och efter myndighetsreformen HSV, VHS och IPK vid tiden för reformen Utredningen ”Tre blir två” UHR:s och UKÄ:s huvudsakliga uppgifter Har intentionerna med myndighetsreformen uppnåtts? Bidrar regeringens styrning till att tydliggöra myndigheternas roller? Fungerar samordningen mellan verksamheter? Har regeringen fått tillgång till en breddad analyskapacitet? 3.4Är rollfördelningen mellan UHR och UKÄ tydlig för berörda intressenter och tillgodoses deras behov? 4.1 Flera av intentionerna har uppnåtts men inte alla Till rapporten finns bilagor att ladda ned från . Bilagorna kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Enkät till studentkårer och enkät till samarbetande myndigheter R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S R E F O R M E N D Å U H R O C H U K Ä I N R Ä T T A D E S R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Universitets- och högskolerådet (UHR) och () inrättades 2013 genom en myndighetsreform där de två myndigheterna övertog uppgifter som fram till dess i huvudsak funnits på (), Verket för högskoleservice (VHS) och Internationella programkontoret för utbildningsområdet (IPK). Reformen kan ses som ett led i den då rådande förvaltningspolitiska trenden att renodla den statliga förvaltningen. Regeringen motiverade behovet av den nya myndighetsstrukturen med att det rådde en oklar rollfördelning och med en önskan om att tydliggöra statens roll som granskare på högskoleområdet. Regeringens huvudsakliga intentioner med myndighetsreformen var att •säkerställa en tydlig rollfördelning mellan kvalitetssäkring och tillsyn å ena sidan och service och främjande å andra sidan •skapa samordningsvinster mellan verksamheter •få tillgång till breddad analyskapacitet •underlätta för intressenter att använda tillgängligt stöd. Eftersom ingen samlad uppföljning av myndighetsreformen har gjorts finns ingen sammanhållen information om resultatet av reformen att tillgå. Utöver frågan om organisationsförändringar leder till effektivare verksamhet, är det även viktigt för förtroendet för staten att reformer som genomförs får avsedda konsekvenser. Syftet är att granska om intentionerna med myndighetsreformen på högskoleområdet har uppnåtts. Det gör vi genom att besvara följande frågor: 1.Bidrar regeringens styrning till att tydliggöra myndigheternas roller? 2.Fungerar samordningen mellan verksamheter? 3.Har regeringen fått tillgång till en breddad analyskapacitet? 4.Är rollfördelningen mellan UHR och UKÄ tydlig för berörda intressenter och tillgodoses deras behov? Granskningen utgår i huvudsak från propositionen om de nya myndigheterna och förvaltningspolitiska proposition. I dessa betonas att det behövs en tydlig styrning, att myndigheter inte bör ha överlappande uppgifter och att de behöver samverka samt att myndigheterna ska tillhandahålla god service gentemot sina målgrupper. R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S R E F O R M E N D Å U H R O C H U K Ä I N R Ä T T A D E S Granskningen visar att flera av intentionerna med reformen har uppnåtts och att nuvarande myndighetsstruktur på det stora hela fungerar tillfredsställande. bedömer dock att gränsen mellan granskande, utvecklande och främjande uppdrag ibland är otydlig och att reformens intentioner om en tydlig rollfördelning kan vara svåra att upprätthålla inom vissa områden. Det behöver inte vara ett problem i sig – att flera myndigheter har liknande uppdrag kan verka kvalitetsdrivande. En otydlig rollfördelning var emellertid emot intentionerna med reformen och kan innebära merarbete för myndigheterna och deras intressenter. drar slutsatsen att ytterligare renodling av myndigheternas uppgifter inte per automatik skulle leda till en effektivare eller mer ändamålsenlig organisering. Däremot finns det anledning att överväga hur regeringens styrning av myndigheterna kan samordnas för att i högre grad främja ett helhetsperspektiv på verksamheterna och därmed undvika oklarheter och onödiga överlappningar. Regeringens styrning har skapat nya gråzoner Granskningen visar att tillsyn och service numera är tydligt åtskilda verksamheter men att rollfördelningen inom vissa andra områden är otydligare. Det gäller både mellan UHR och UKÄ, och mellan dem och andra myndigheter. Till exempel täcker UKÄ:s tematiska utvärderingar sakområden där vissa uppgifter ligger under UHR:s ansvarsområde. UKÄ har också analysuppdrag, exempelvis med syfte att kartlägga och sprida goda exempel, där gränsdragningen gentemot UHR:s främjandeuppdrag är otydlig. bedömer att uppdelningen mellan främjande och granskande uppgifter inledningsvis förstärktes av att det dåvarande kvalitetssäkringssystemet fokuserade på kontroll medan det nya systemet även har fokus på lärosätenas kvalitetsutveckling. UKÄ:s uppgift att inkludera forskning i granskningen av lärosätenas kvalitetssäkringssystem har skapat gränsdragningsfrågor gentemot . Flera samarbetande myndigheter framhåller även problem med att regeringen lägger ut gemensamma uppdrag utan ett tydligt utpekat huvudansvar. Välfungerande samarbete men oklara samordningsvinster UHR:s och UKÄ:s täta och väl fungerande samarbete är en förutsättning för att hantera den otydlighet som finns i fördelningen av vissa uppgifter och uppdrag mellan myndigheterna. Om samordningen mellan UHR och UKÄ skulle upphöra att fungera kan det leda till dubbelarbete. Renodlingen i samband med reformen var tänkt att skapa förutsättningar för att hitta samordningsvinster mellan verksamheter. Granskningen visar att vissa samordningsvinster har uppstått, exempelvis inom analysområdet och inom 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Myndighetsreformen löste också problemet med överlappande informationsuppdrag mellan HSV och VHS. Däremot är det oklart i vilken grad alla de samordningsvinster som förutsågs mellan olika verksamheter inom myndigheterna har uppnåtts. Regeringen har fått tillgång till en breddad analyskapacitet Regeringen har genom UHR fått tillgång till en bredare verksamhet . För UKÄ:s del handlar det om att myndigheten i större utsträckning gör analyser som svarar direkt mot regeringens specifika behov. Ökningen av de specifika regeringsuppdragen innebär att möjligheten för båda myndigheterna att genomföra egna analyser inom ramen för sina övergripande analysuppdrag begränsas. Nöjda intressenter men viss osäkerhet kring rollfördelningen UHR:s och UKÄ:s huvudsakliga intressenter – lärosäten och studentkårer – anser till stor del att myndigheterna tillgodoser deras behov. Merparten av lärosätena anser också att de bägge myndigheternas analyser är ett viktigt stöd för dem i utvecklingen av sina verksamheter. De flesta lärosäten upplever rollfördelningen mellan UHR och UKÄ överlag som tydlig, men är mindre säkra på vilken myndighet som ansvarar för främjandefrågor. Studentkårerna har kännedom om myndigheterna, men anser att myndigheternas respektive roller är något otydliga. Enligt bör UHR:s och UKÄ:s respektive verksamheter i högre grad ses som en sammanhållen verksamhet för att främja ett helhetsperspektiv. lämnar utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser följande rekommendationer: •Regeringskansliet bör överväga att ha gemensamma myndighetsdialoger med UHR och UKÄ för att säkerställa en sammanhållen analys. Det kan också skapa förutsättningar för en mer effektiv styrning eftersom gränsdragningsfrågor då kan diskuteras gemensamt. •Regeringen bör överväga ömsesidig representation i styrelse och insynsråd som ett sätt att ytterligare stärka och formalisera samordningen mellan UHR och UKÄ. •Regeringen bör tydliggöra ansvar och resursfördelning ytterligare när gemensamma uppdrag ges till myndigheter. Det ska vara tydligt vilken myndighet som är huvudansvarig och om ett gemensamt beslut ska fattas. R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S R E F O R M E N D Å U H R O C H U K Ä I N R Ä T T A D E S har granskat myndighetsreformen på högskoleområdet då Universitets- och högskolerådet (UHR) och () bildades. I kapitlet beskrivs bakgrunden till granskningen och hur den har utförts. 1.1 Bakgrund och motiv till granskning Regeringen inrättar myndigheter för att markera och hantera viktiga samhällsproblem över tid.1 Hur den offentliga förvaltningen är organiserad är ett viktigt förvaltningspolitiskt styrinstrument och att regeringen emellanåt ser behov av att förändra myndighetsstrukturen är naturligt. har regeringen genomfört omfattande förändringar av myndighetsstrukturen inom en rad områden, ofta genom att renodla olika myndigheters roller i syfte att skapa en mer effektiv och rättssäker förvaltning.2 Myndigheterna på högskoleområdet har genomgått flera omstruktureringar (se bilaga 3). Diskussionen om att renodla myndigheterna tog fart på nytt i samband med den så kallade autonomireformen som innebar betydande avregleringar av lärosätenas interna organisation, läraranställningar och utbildning. Med lärosätenas ökade handlingsfrihet såg regeringen ett ökat behov av starkare uppföljning och utvärdering av deras verksamhet.3 Regeringen refererade också till den då genomförda reformen på skolområdet då och inrättades för att skilja tillsyn och granskning från övrig verksamhet.4 såg två nya högskolemyndigheter dagens ljus: UHR och UKÄ. De inrättades genom en myndighetsreform där tre myndigheter – (), Verket för högskoleservice (VHS) och Internationella programkontoret för utbildningsområdet (IPK) – avvecklades och deras funktioner fördelades på de nya myndigheterna. UHR tog även över viss verksamhet från Myndigheten för () och för utveckling i staten (). 1Göran , ”Strategisk styrning bortom ”, Statsvetenskaplig tidskrift, årgång 118, 2016/1, s. 154. 2Statskontoret, Renodling av statlig verksamhet, 2016, s. 5. Inspektionen för socialförsäkringar, Myndigheten för kulturanalys och , samt . 2009/10:149, En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor, bet. 2009/10:UbU23, rskr. 2009/10:337; Prop. 2009/10:139, Fokus på kunskap – kvalitet i den högre utbildningen, bet. 2009/10:UbU20, rskr. 2009/10:320. 2011/12:133, Nya myndigheter inom utbildningsområdet m.m., bet. 2011/12:UbU22, rskr. 2011/12:278. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringen motiverade reformen med att det rådde en oklar rollfördelning mellan HSV och VHS eftersom HSV hade både granskande och främjande uppgifter samt delvis överlappande uppgifter med VHS, framför allt gällande studieinformation. Regeringen önskade undvika att en myndighet som hanterar verksamhet av service- eller främjandekaraktär också ansvarar för uppgifter som handlar om att granska, utvärdera och utöva tillsyn inom samma område. Genom att skilja på den granskande verksamheten och de främjande och serviceinriktade verksamheterna skulle även statens roll som granskare på högskoleområdet tydliggöras. har identifierat att regeringens huvudsakliga intentioner med myndighetsreformen var att •säkerställa en tydlig rollfördelning mellan kvalitetssäkring och tillsyn å ena sidan och service och främjande å andra sidan •skapa samordningsvinster mellan verksamheter •få tillgång till breddad analyskapacitet •underlätta för intressenter att använda tillgängligt stöd.5 Eftersom regeringen inte har gjort någon samlad uppföljning av myndighetsreformen finns ingen sammanhållen information om resultatet av reformen att tillgå. Utöver frågan om organisationsförändringar leder till effektivare verksamhet, är det även viktigt för förtroendet för staten att reformer som genomförs får avsedda konsekvenser. De nya myndigheterna har verkat vilket kan hävdas vara en tillräckligt för att man ska kunna göra en bedömning av om intentionerna med omorganiseringen uppnåtts. UHR och UKÄ är myndigheter med funktioner som berör frågor av vikt för att nå det av riksdag och regering fastställda målet att ska vara en av de allra främsta kunskapsnationerna.6 Analys och utvärdering av sektorn är avgörande för att regeringen genom sina myndigheter ska få goda beslutsunderlag. Myndigheterna behöver också svara mot sektorns olika behov, vilket i sin tur är centralt för att UHR:s och UKÄ:s verksamheter ska åtnjuta legitimitet hos berörda intressenter. Enligt förutsätter det en ändamålsenlig organisering av de myndigheter som följer upp högskolornas verksamhet. 1.2 Syfte och frågeställningar Syftet är att granska om de huvudsakliga intentionerna med myndighetsreformen på högskoleområdet har uppnåtts. 2011/12:133, bet. 2011/12:UbU22, rskr. 2011/12:278. 2016/17:50, Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft, bet. 2016/17:UbU12, rskr. 2016/17:208. R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S R E F O R M E N D Å U H R O C H U K Ä I N R Ä T T A D E S Granskningen ska besvara följande revisionsfrågor: 1.Bidrar regeringens styrning till att tydliggöra myndigheternas roller? 2.Fungerar samordningen mellan verksamheter? 3.Har regeringen fått tillgång till en breddad analyskapacitet? 4.Är rollfördelningen mellan UHR och UKÄ tydlig för berörda intressenter och tillgodoses deras behov? Både UHR och UKÄ har verksamheter med många intressenter. För UHR rör det exempelvis personer som vill ha information om högre utbildning, lärosäten, förskolor, skolor, studie- och yrkesvägledare med flera. För både UHR och UKÄ är företrädare för yrkeslivet ytterligare en intressentgrupp. I granskningen ligger fokus på intressenter inom högskolesektorn, i första hand lärosäten inklusive studenter. Flera för granskningen relevanta utredningar pågår eller har precis avslutats. föreslår bland annat nya uppdrag kring utökad omvärldsbevakning och analys till UHR, UKÄ, (), och Vinnova.7 Styr- och resursutredningen gör en samlad översyn av universitetens och högskolornas styrning och för en diskussion om en eventuellt ändrad roll för myndigheter med uppföljnings- och utvärderingsansvar på högskoleområdet.8 Vi har träffat dessa men har inte tagit hänsyn till de eventuella konsekvenser som utredningarnas förslag skulle få för UHR:s och UKÄ:s verksamheter eftersom vi inte vet vilka av förslagen som eventuellt kommer att realiseras.9 Regeringens mål med den förändrade myndighetsstrukturen var att den skulle främja kvaliteten på svensk högre utbildning som genom förändringen skulle få förutsättningar att stå sig väl i den internationella konkurrensen.10 Det ingår inte i granskning att bedöma om så har skett eftersom frågan är för bred för att rymmas inom ramen för denna granskning. 7SOU 2018:78, Ökad attraktionskraft för kunskapsnationen . Slutbetänkande av utredningen om ökad internationalisering av universitet och högskolor, s. 18. 8Styr- och resursutredningen (Strut) U 2017:05, Vidareutveckling av övergripande modellförslag, Uppdraget ska slutredovisas . (Kommittédirektiv, Tilläggsdirektiv till Styr- och resursutredningen (Strut) (U2017:05), Dir. 9Utöver och Styr- och resursutredningen har vi träffat Utredningen om regeringens analys- och utvärderingsresurser (SOU 2018:79, Analyser och utvärderingar för effektiv styrning) som berör för granskningen relevanta frågor kring uppdelning mellan analys och utvärdering även om inga högskolemyndigheter ingår i utredningen. (Möte med sekreterare i utredningen, .) 2011/12:133, bet. 2011/12:UbU22, rskr. 2011/12:278. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Syftet med granskningen är att granska om de huvudsakliga intentionerna med myndighetsreformen har uppnåtts. En övergripande bedömningsgrund är således att reformens intentioner ska ha uppnåtts. Nedan redogör vi för revisionsfrågorna och de bedömningsgrunder som tar sin utgångspunkt i. Vi utgår från i huvudsak två propositioner: förvaltningspolitiska proposition och propositionen om att inrätta de nya myndigheterna, som med några tillägg11 bifölls av . Operationaliseringar av bedömningsgrunderna görs i anslutning till respektive fråga i kapitel 3.