prop · H603158 · 2019-09-04 00:00:00 — Enligt utredningens förslag ska understödsföreningar få möjlighet att ansöka om tillstånd (omvandling) enligt den av utredningen föreslagna lagen om tjänstepensionsrörelse . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller kommenterar det inte särskilt. anser att tiden för understödsföreningar att ansöka om tillstånd enligt den nya lagstiftningen bör utsträckas till utgången av 2019. () menar att omvandlingarna av understödsföreningar till tjänste- pensionsföretag behöver prioriteras eftersom de lyder under en upphävd reglering. Promemorians förslag avviker från regeringens bedömning genom att understödsföreningarna enligt promemorians förslag ska ansöka om tillstånd att driva verksamhet enligt lagen om tjänste- pensionsföretag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Svensk Försäkring, , , Försäkring, , och anser att understödsföreningar måste ha skälig tid för att anpassa sig till en ny reglering och att den föreslagna tidsfristen är alltför kort. att övergångstiden för tjänstepensionskassorna förlängs till den 31 decem- Prop. 2018/19:158 ber 2022. Även anser att tidsfristen är för kort och föreslår att tjänstepensionskassorna ges en förlängd tidsfrist till . Skälen för regeringens bedömning: Som framgår ovan i avsnitt 5.1 får understödsföreningarna fortfarande tillämpa den upphävda lagen (1972:262) om understödsföreningar. Den tid under vilken de får göra det har förlängts och löper till utgången av (7 § lagen [2010:2044] om införande av försäkringsrörelselagen [2010:2043]). För understöds- föreningar som driver verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkringar, tjänstepensionskassor, gäller dock en kortare frist till utgången av . Inom måste en sådan understödsförening ansöka om tillstånd enligt 2 kap. försäkringsrörelselagen, annars ska föreningen i likvidation. Om en ansökan ges in i rätt tid får föreningen fortsätta att tillämpa lagen om understödsföreningar till dess ett beslut med anledning av ansökan har fått laga kraft (7 § första stycket lagen [2010:2044] om införande av försäkringsrörelselagen). I avsnitt 5.3 föreslås att tjänstepensionskassor ska kunna få tillstånd att driva verksamhet enligt den nya lagen om tjänstepensionsföretag. Det ger ett ytterligare handlingsalternativ för tjänstepensionskassorna eftersom det innebär att tjänstepensionskassorna kan undgå likvidation både genom att ansöka om tillstånd att driva verksamhet enligt försäkringsrörelselagen och genom att ansöka om tillstånd enligt lagen om tjänstepensionsföretag. Som flera remissinstanser påpekar bör tjänstepensionskassorna ges tid att överväga de alternativ som de olika regleringarna erbjuder. Andra tjänstepensionsdirektivet skulle emellertid ha varit genomfört i medlems- staterna vilket innebär begränsningar när det gäller hur lång övergångstiden kan vara. Enligt regeringens bedömning innebär den övergångstid som gäller, till utgången av , en tillräckligt för tjänstepensionskassorna att anpassa sina verksamheter och överväga vilken reglering de ska välja att omfattas av. Det finns därför inte skäl att nu förlänga övergångstiden ytterligare. 16.4Förlängd övergångstid för försäkrings- företagens tjänstepensionsverksamhet Regeringens förslag: Tiden som försäkringsföretag som driver verk- samhet med tjänstepensionsförsäkringar ska få tillämpa vissa av bestämmelserna i försäkringsrörelselagen i lydelsen före ska förlängas till utgången av . Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utred- ningen föreslår att den särskilda övergångsperioden för försäkrings- företagens tjänstepensionsverksamhet som längst ska gälla till . Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller kommenterar det inte särskilt. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller kommenterar det inte särskilt. anser att reglerna bör utformas så att försäkringsföretagen måste ha ansökt om att omvandlas till tjänstepensionsföretag. ansökt om tillstånd skulle därefter få fortsatta att tillämpa övergångs- regleringen till dess att beslutet om tillstånd har vunnit laga kraft, dock Skälen för regeringens förslag: I Solvens II-direktivet (artikel 308b.15) finns en särskild övergångsreglering, som riktar sig till de medlemsstater som tillämpat möjligheten enligt första tjänstepensions- direktivet (artikel 4) att låta vissa bestämmelser i direktivet tillämpas på tjänstepensionsverksamheten hos livförsäkringsföretag. regleringen får medlemsstaterna fortsätta att tillämpa den nationella norm- givning som gällde , dvs. Solvens II-direktivet, och som antagits för att uppfylla de äldre direktiv- bestämmelser som gällde före det genomförandet, till När Solvens II-direktivet genomfördes i svensk rätt infördes en över- gångsreglering som innebär att försäkringsföretag som bedrev verksamhet som avser tjänstepensionsförsäkringar ska tillämpa äldre bestämmelser om rörelse, tillsyn och ingripande för den delen av verksamheten t.o.m. (se punkt 2 i övergångs- bestämmelserna till lagen [2015:700] om ändring i försäkringsrörelselagen [2010:2043]). Om ett företag vill tillämpa Solvens på hela sin verksamhet ska företaget anmäla detta till . Ovan nämnda övergångsreglering i Solvens II-direktivet har ändrats genom andra tjänstepensionsdirektivet (artikel 63.2) på så sätt att över- gångsperioden förlängts till . Det är alltså möjligt för medlemsstaterna att tillåta försäkringsföretag som driver tjänste- pensionsverksamhet att tillämpa äldre bestämmelser till I propositionen föreslås att den nya lagen om tjänstepensionsföretag och övriga lagändringar ska träda i kraft . det datumet kan alla försäkringsföretag som enbart driver tjänstepensions- verksamhet omvandlas till tjänstepensionsföretag. företag som omfattas av övergångsregleringen står valet mellan att tillämpa Solvens II-regleringen fullt ut eller att renodla sin verksamhet och ansöka om omvandling till ett tjänstepensionsföretag. företagen bör givetvis ges möjlighet till en noggrann analys av olika vägar framåt innan ett sådant mycket avgörande strategiskt beslut fattas. längre övergångsperiod kan, som påpekar, innebära att vissa försäkringsföretag väntar med att tillämpa de nya bestämmelserna Riskerna med detta bör emellertid inte över- Som uppger bedöms de aktuella företagen generellt ha en tillfredsställande solvens. ger försäkringsföretagen dessutom gott om tid att överväga och förbereda en eventuell övergång till den nya regleringen för tjänstepensionsföretag. För de försäkringsföretag som väljer att ansöka om tillstånd att driva tjänstepensionsverksamhet enligt den nya lagen kan tillståndsprocessen därigenom förväntas gå snabbare. Det finns därför inte skäl att förkorta övergångstiden i förhållande till promemorians förslag på det sätt som efterfrågar. 2018/19:158 Övergångstiden bör således lämpligen förlängas till utgången av . Det innebär att utnyttjar hela den möjlighet till förlängning som ges i andra tjänstepensionsdirektivet. En övergångsbestämmelse för annan Regeringens förslag: Det ska införas en övergångsbestämmelse som innebär att ett tjänstepensionsföretag får driva verksamhet avseende andra försäkringar än tjänstepensionsförsäkringar till utgången av 2034, under förutsättning att verksamheten avseende de försäkringarna utgör en ringa del av tjänstepensionsföretagets verksamhet. gälla försäkringsavtal som har ingåtts före ikraftträdandet av den nya lagen om tjänstepensionsföretag. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Enligt utredningens förslag ska ett tjänstepensionsföretag som omvandlats få fortsätta att förvalta ett bestånd av övriga försäkringar. ska få ha kvar ett bestånd av övriga försäkringar om det innehaft beståndet för ansökan, beståndet innehas uteslutande i syfte att slut- regleras så snart det är möjligt och de åtaganden som följer av beståndet utgör en ringa del av företagets samlade åtaganden (se avsnitt 16.4.2 i Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller kommenterar det inte sär- Promemorians förslag innehåller inte någon övergångsbestämmelse eller särregel för verksamhet avseende försäkringar som inte är tjänste- remissinstanser, däribland Svenskt Näringsliv, Försäkring, , och efterfrågar en möjlighet för tjänstepensionsföretag att behålla mindre bestånd av övriga försäkringar, eftersom sådana bestånd är mycket svåra De efterfrågar därför en övergångsbestämmelse som mot- svarar utredningens förslag. tillägger att man i första hand anser att sådana mindre bestånd ska kunna behållas utan Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 6.5 föreslås att tjänste- pensionsföretag endast ska få driver verksamhet avseende tjänstepensions- försäkring och därmed sammanhängande verksamhet. Det finns försäkringsföretag och tjänstepensionskassor som med- delar tjänstepensionsförsäkring men också har bestånd av andra försäkringar som inte heller kan betraktas som verksamhet som hänger samman med tjänstepensionsverksamheten. AMF och nämner bl.a. privata pensions- försäkringar som exempel på sådana försäkringar. I synnerhet när det gäller mindre bestånd av sådana försäkringar kan det vara förenat med att avveckla dessa. 2018/19:158 pekar också på att det generellt saknas möjlighet att avsluta försäkringarna genom återköp. Dessa svårigheter att på ett ordnat sätt avveckla bestånden riskerar att drabba de framtida pensionärerna och kan i vissa fall komma att innebära att det inte är möjligt ens för ett försäkringsföretag vars verksamhet i princip uteslutande består av tjänstepensionsförsäkring att omvandlas till ett tjänstepensionsföretag. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att det bör införas en möjlighet för försäkringsföretag och tjänstepensionskassor som ansöker om tillstånd att driva verksamhet som tjänstepensionsföretag att få behålla ett mindre bestånd av övriga försäkringar . En sådan ordning innebär att de försäkringsföretag och tjänstepensionskassor som har mindre och svåröverlåtna bestånd av andra försäkringar än tjänste- pensionsförsäkringar kan bli tjänstepensionsföretag. Möjligheten bör bara gälla försäkringsavtal som är ingångna före ikraftträdandet av den lagen om tjänstepensionsföretag och bara mindre bestånd av försäkringar. Verksamheten avseende andra försäkringar än tjänstepensionsförsäkringar bör därför bara få utgöra en ringa andel av tjänstepensionsföretagets verk- samhet. I likhet med det som gäller enligt bl.a. punkt 2 fjärde stycket i övergångsbestämmelserna till lagen (2015:700) om ändring i försäkrings- rörelselagen (2010:2043) bör regeringen eller den myndighet som regeringen föreskriver bemyndigas att meddela föreskrifter om vad som utgör en ringa andel av företagets samlade åtaganden. Övergångsperioden bör gälla från den nya lagens ikraftträdande. Därigenom ges berörda företag relativt gott om tid att avveckla de aktuella försäkringsbestånden, även med beaktande av verksamhetens långsiktiga karaktär. bedömer regeringen att en övergångstid som inte är längre än så går att förena med andra tjänstepensionsdirektivets krav på att tjänstepensionsinstitut ska begränsa sin verksamhet till sådan verksamhet som avser pensionsförmåner och verksamheter som föranleds av dessa (artikel 7 första stycket). Medlemskapet i Europeiska unionen innebär att har en skyldighet att införa de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra andra tjänstepensionsdirektivet och att dessa bestämmelser träder i kraft senast det datum som anges i direktivet. svenskt vidkommande kommer ikraftträdande av bestämmelserna dock ske först, enligt regeringens förslag, . Förslaget till en ny lag om tjänstepensionsföretag genomför andra tjänstepensionsdirektivet i svensk rätt. En central utgångspunkt för den nya lagen är att tjänstepensionsföretagen driver en form av försäkrings- rörelse, dvs. driver verksamhet inom ramen för tryggandeformen tjänste- Av det skälet ska delar av försäkringsrörelselagen enligt regeringens förslag vara tillämplig (se avsnitt 5.5). det som föreslås i promemorian anser dock regeringen att tillämpliga delar Prop. 2018/19:158 av försäkringsrörelselagen inlemmas i regleringen för tjänstepensions- företag genom hänvisningar som direkt pekar ut de regler i försäkrings- rörelselagen som ska gälla för tjänstepensionsföretag. En sådan hänvis- ningsteknik borde skapa en ökad tydlighet och bättre förutsättningar för en effektiv och säker rättstillämpning. Andra tjänstepensionsdirektivet är ett minimiharmoniseringsdirektiv och hindrar därmed inte medlemsstaterna från att behålla eller införa ytterligare bestämmelser utöver det som anges i direktivet, för ett ökat kundskydd, förutsatt att sådana bestämmelser står i överensstämmelse med unionsrätten. En direkt konsekvens är att genomförandet av andra tjänste- pensionsdirektivet kan komma att skilja sig åt i olika medlemsstater. Detta kan i sin tur medföra andra förutsättningar för bl.a. gränsöverskridande verksamhet och konkurrensförhållanden än vad genomförande av ett fullharmoniseringsdirektiv skulle ha gjort. Förslaget innebär att utnyttjar den möjlighet som ges genom andra tjänstepensionsdirektivet att införa en på det direktivet baserad, och därmed särskilt anpassad, nationell reglering för företag som tillhanda- håller tjänstepensionsförsäkring som har sin grund i överenskommelser eller avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras respektive företrädare. Det föreslås att vissa nationella regler införs som går längre än de krav som följer av direktivet, bl.a. att det införs ett riskkänsligt kapitalkrav, regler för grupper och finansiella konglomerat samt distributionsregler, men även en förstärkt reglering kring företagsstyrning och riskhantering. I samband med genomförandet av Solvens II-direktivet infördes nya bestämmelser om företagsstyrning för försäkringsföretag. Dessa bestäm- melser gäller även för de företag som följer övergångsbestämmelserna till lagen (2015:700) om ändring i försäkringsrörelselagen (2010:2043), dock med vissa lättnader för de företag som driver en verksamhet som endast avser tjänstepensionsförsäkringar eller endast i ringa omfattning driver övrig livförsäkringsverksamhet. Bestämmelserna som föreslås för tjänstepensionsföretag går något längre än vad andra tjänstepensions- direktivet kräver, men ligger i många delar nära det som gäller för de företag som följer försäkringsrörelselagen. De som följer övergångs- bestämmelserna får till viss del en ökad regeluppsättning. 17.2Problem och mål med regleringen I avsnitt 5 finns en översiktlig redogörelse över problem att hantera och mål att uppnå med den nya tjänstepensionsregleringen. är det inte möjligt att i bilda tjänstepensionsinstitut – dvs. institut som unionsrättsligt lyder under första tjänstepensionsdirektivet – i annan form än pensionsstiftelser enligt lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. (tryggandelagen). fanns en lagstiftning – lagen (1972:262) om understödsföreningar (UFL) – som gav utrymme för understödsföreningar, de s.k. tjänstepensionskassorna, att driva tjänste- pensionsverksamhet i enlighet med första tjänstepensionsdirektivet. 2018/19:158 liksom övriga understödsföreningar, får dock enligt 7 § lagen (2011:2044) om införande av försäkringsrörelselagen (2010:2043) fortsätta driva verk- samhet till utgången av och därefter omfattas av bestämmelserna i lagen om understödsföreningar. Övergångstiden har förlängts till utgången av (SFS 2019:316). Genom förslagen i denna proposition kan det nuvarande utbudet av olika tryggandeformer på tjänstepensionsområdet både bibehållas och breddas, dvs. det ges möjlighet att behålla gamla och skapa nya tjänstepensions- lösningar. Tjänstepensionskassor och försäkringsföretag som uppfyller vissa krav ska kunna omvandlas till tjänstepensionsföretag (se avsnitt 6.3). Förslagen ger dessa företag möjlighet att – i förekommande fall efter renodling av verksamheten – fortsätta att driva sin tjänstepensionsverksamhet på de villkor som gäller enligt den nya regleringen. Syftet med andra tjänstepensionsdirektivet är i grunden att skydda och erbjuda trygghet åt nuvarande och framtida pensionärer från fattigdom på ålderdomen (skälen 2 och 10 i direktivet). Vidare syftar direktivet till att underlätta gränsöverskridande verksamhet av tjänstepensionsinstituten samt rörligheten för arbetstagare mellan medlemsstaterna i EU (skälen 2, 4 och 6). Dessutom är direktivet också avsett att främja tjänstepension som företeelse, mot bakgrund av tjänstepensionsinstitutens viktiga roll i finansieringen av EU:s ekonomi (skäl 8). Motiven för den svenska regleringen med anledning av andra tjänste- pensionsdirektivet är, liksom vid genomförandet av första tjänstepensions- direktivet, att möjliggöra en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapital som ett fullgott skydd för nuvarande och framtida pensionärer säkerställs (se avsnitt 5.6). Den svenska regleringen syftar vidare till att undvika omotiverad snedvridning av konkurrensen (se avsnitt 5.7), men strävan att undvika konkurrenssnedvridning ska inte drivas så långt att den motverkar syftet att åstadkomma en effektiv förvaltning av pensionskapitalet i förening med ett fullgott skydd för nuvarande och framtida pensionärer. Vad händer om inte reglerna införs? Om det inte införs någon ny svensk reglering för tjänstepensionsinstitut som har egna åtaganden gentemot nuvarande och framtida pensionärer, kommer inte längre att utnyttja möjligheten till en särskilt anpassad reglering för företag som vill driva sådan tjänstepensions- verksamhet på de villkor som gäller enligt andra tjänstepensionsdirektivet, en särskilt anpassad reglering av det slag som har gällt för Vid genomförandet av och rådets direktiv 2009/138/EG av om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II-direktivet), infördes en övergångsreglering som innebär att försäkringsföretag som driver tjänstepensionsverksamhet för den delen av verksamheten t.o.m. får tillämpa äldre bestämmelser om rörelse, tillsyn och ingripande samt föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa Prop. 2018/19:158 bestämmelser (se avsnitt 4.5.1). Om det inte införs någon svensk tjänstepensionsreglering måste dessa företag 2020 följa försäkringsrörelselagen (2010:2043), förkortad FRL. Tjänstepensionskassorna har som anges ovan tidigare tillämpat lagen om understödsföreningar (se åter avsnitt 4.5.1). Om det inte införs någon ny svensk reglering på grundval av andra tjänstepensionsdirektivet måste en tjänstepensionskassa ansöka om tillstånd att driva verksamhet enligt försäkringsrörelselagen eller träda i likvidation (se 7 § lagen [2010:2044] om införande av försäkringsrörelselagen [2010:2043]). efterfrågar i sitt remissvar en bedömning av dels konsekvenserna om försäkringsföretag och understödsföreningar skulle driva tjänstepensionsverksamhet enligt försäkringsrörelselagen i stället för enligt den nya lagen om tjänstepensionsföretag, dels konsekvenser av att införa olika regleringar för dessa typer av företag i stället för att införa en gemensam lag. I det första fallet skulle ett för denna verksamhet särskilt anpassat regelverk inte skapas, vilket innebär en risk för diskrepans mellan de risker verksamheten är förknippad med och de krav som ställs för att driva den. I det andra fallet kan konstateras att den proportionalitetsprincip –se avsnitt 9.3 – som ska gälla enligt den nya lagen om tjänstepensions- företag innebär att omvandlade försäkringsföretag och omvandlade under- stödsföreningar kommer mötas av olika krav i den nya regleringen, anpassade efter respektive verksamhets inriktning och riskmässiga egen- skaper. En nyansering av kraven kan alltså uppnås inom ramen för ett enda regelverk. 17.3.2Konsekvenser om de nationella tilläggen inte införs De nya reglerna i den nya lagen om tjänstepensionsföretag är delvis direkt baserade på andra tjänstepensionsdirektivet. Delvis utgörs de reglerna av tillägg som görs på nationell nivå. Regeringen behandlar här konse- kvenserna av de viktigaste tilläggen som regeringen föreslår på svensk nationell nivå. Om det inte införs något nationellt riskkänsligt kapitalkrav kommer nivån av kundskydd i den nya lagen om tjänstepensionsföretag att vara klart lägre än nivån i försäkringsrörelselagen. För att stärka kundskyddet för dem som är kunder hos försäkringsföretag som driver verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkring, eller hos tjänstepensionskassor, har infört sitt tillsynsverktyg Trafikljusmodellen (se avsnitt 4.6). Nackdelen med denna lösning är att inte har några ingripandemöjligheter. Det innebär att konsumentskyddet blir lägre i jämförelse med den föreslagna lösningen med införandet av ett riskkänsligt kapitalkrav och ingripandemöjligheter i lagen. Att inte införa ett riskkänsligt kapitalkrav i den nya lagen om tjänste- pensionsföretag kan förutom det försämrade kundskyddet innebära en omotiverad inhemsk konkurrenssnedvridning mellan de försäkrings- företag som tillhandahåller tjänstepensionsförsäkringar och följer försäk- ringsrörelselagen och tjänstepensionsföretag. Den svenska regleringen bör, som nämns ovan, undvika omotiverad snedvridning av konkurrensen (se avsnitt 5.7). Grupper och finansiella konglomerat Om regler om grupptillsyn och särskild tillsyn över finansiella konglomerat inte införs för tjänstepensionsföretag skulle Finans- inspektionen sakna verktyg för att säkerställa att eventuell instabilitet, med risk för smittoeffekter, inom en grupp eller ett konglomerat, inte äventyrar möjligheten att infria tjänstepensionsutfästelserna (se avsnitt 14.1.1). Införandet av reglerna ska därför ses i ljuset av direktivets övergripande syfte om att skydda och erbjuda trygghet åt nuvarande och framtida pensionärer. Till skillnad från det som anges i promemorian anser emellertid regeringen att definitionen av begreppet reglerat företag i lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat ska ändras (se avsnitt 14.1.2). Därigenom undviks att ett tjänstepensionsföretag får status av blandat finansiellt holdingföretag som omfattas av kapitalkraven i Solvens II-direktivet och kapitaltäckningsdirektivet. Om distributionsregler inte införs i den nya lagen om tjänstepensions- företag skulle skyddet för nuvarande och framtida pensionärer bli lägre vid bl.a. flytt av försäkringar mellan olika kategorier eller företag (se avsnitt 15.4.1). Vidare skulle konkurrensförhållandena mellan olika marknads- aktörer på pensionsområdet påverkas negativt. Införandet av distributionsregler i den nya lagen underlättar också nyttjandet av de flexibla omvandlingsmöjligheter mellan försäkrings- företag och tjänstepensionsföretag (och vice versa) som den nya reg- leringen erbjuder (se avsnitt 17.5.3). De distributionsregler som har införts genom lagen (2018:1219) om försäkringsdistribution är i viss utsträckning anpassade för tjänste- pensionssektorn, vilket medför att de torde kunna tillämpas av tjänste- pensionsföretagen utan onödiga merkostnader. Reglerna om företagsstyrning och riskhantering främjar en god kvalitet i den interna styrningen och kontrollen i berörda företag, i syfte att säkerställa en långsiktigt hållbar hantering av tjänstepensionsmedlen. Reglerna skapar även en likartad konkurrenssituation för olika typer av företag som hanterar tjänstepensionsmedel. Om reglerna inte införs även- tyras dessa syften (se kapitel 10). Den nya lagen om tjänstepensionsföretag innehåller krav avseende rikt- linjer, centrala funktioner och system för samtliga tjänstepensionsföretag. Omfattningen av kraven kommer dock att utifrån en proportionalitets- princip skilja sig åt beroende på storleken, arten, omfattningen och komplexiteten i företagets verksamhet (se avsnitt 9.3). Tjänstepensions- kassor som omvandlats till tjänstepensionsföretag torde därmed i allmän- het möta lägre krav än försäkringsföretag som omvandlats, med tanke på dessa båda företagskategoriers nuvarande genomsnittliga storlek och Prop.