prop · H603114 · 2019-04-17 00:00:00 — Arbetet har till stor del varit inriktat på hur ISP kan erhålla mer omfattande säkerhetspolitiska analyser av utvecklingen i mottagarländer och i övrigt få tillgång till den information som behövs för att göra bedömningar av samtliga aspekter som ska beaktas i tillståndsprövningen. () beslutade att en utredare (ambassadör ) skulle undersöka huruvida de svenska riktlinjerna för utförsel och annan utlandssamverkan rörande krigsmateriel, bestämmelserna i gemensamma ståndpunkt om regler för kontrollen av export av krigsmateriel och bestämmelserna i kunde sammanföras. Syftet var enligt direktivet (UD2017/17143/) en ökad tydlighet beträffande ISP:s vägledning. Utredaren drog i sin promemoria, som presenterades (Ds 2018:16), slutsatsen att detta inte var en framkomlig väg. Utredaren presenterade emellertid en arbetsprocess om en fortsatt parallell tillämpning av de tre kriteriesamlingarna som säkerställer en effektiv prövningsmetod i de enskilda ärendena. Efterkontroller i utlandet av krigsmateriel Regeringen beslutade att ISP skulle utreda frågan om efterkontroller i utlandet av krigsmateriel som utförts med tillstånd enligt lagen om krigsmateriel samt lämna förslag till utformning av ett system för sådana kontroller. ISP gjorde i sin utredning, som presenterades , bedömningen att efterkontroll bör inriktas mot fem olika typer av lätta vapen och ammunitionssystem till dessa som tillverkas i och exporteras från . Det krävs att slutanvändarlandet har godkänt sådana besök i ett slutanvändarintyg. Systemet bör endast omfatta statliga slutanvändare och inte sådana vapen som har licenstillverkats utomlands. Efterkontroll bör som huvudregel inte äga rum i sådana länder för vilka riktlinjerna och förarbetsuttalanden anger att utrikes- och säkerhetspolitiska hinder i princip inte föreligger för utlandssamverkan. Till alla andra länder bör som huvudregel efterkontroll genom verifikationsbesök på plats i landet av vapnen äga rum. ISP:s utredning har varit på remiss och bereds nu i . En viktig internationell tendens inom exportkontrollen är att antalet länder som genomför efterkontroller av krigsmateriel ökar. genomförde i princip endast sådana efterkontroller. påbörjade ett program med regelbundna efterkontroller, vilket följdes av 2015. utreder om ett sådant program bör införas. Översyn av EU:s gemensamma ståndpunkt inleddes den tredje översynen av rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/Gusp om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av militär teknik och krigsmateriel. Översynsarbetet kommer att fortsätta . Den gemensamma ståndpunkten trädde i kraft . De tidigare översynerna, som ägde rum och 2015, ledde inte till några ändringar vad gäller kriterierna i ståndpunkten men nya skrivningar tillfördes i den användarguide som finns till stöd för tolkning av ståndpunktens kriterier. hölls den fjärde statspartskonferensen inom ramen för (ATT). tillträdde ATT 2014. var facilitator i den arbetsgrupp som fokuserar på effektiv implementering av fördragets bedömningskriterier. Inom ramen för detta arbete genomförde ISP en presentation av det svenska exportkontrollsystemet. meddelade att landet ratificerat ATT och blev därmed fördragets 100:e statspart. Nordiskt avtal om exportkontroll beslutade regeringen att skulle underteckna ett avtal avseende stöd till industrisamarbete på försvarsmaterielområdet med , och . Staterna undertecknade avtalet . Regeringen bemyndigade 2016 ISP att med , och förhandla ett underavtal avseende exportkontroll. har ISP träffat företrädare för länderna för förhandlingar av underavtalet. Förhandlingsarbetet kommer att fortsätta . fortsatte arbetet med att inrätta Europeiska försvarsfonden (EDF). Tanken är att fonden ska omfatta och att pengarna ska kunna fördelas till samverkansprojekt med deltagare från olika medlemsstater i EU. Frågan om tredjelandsexport och exportkontroll har behandlats endast rudimentärt vid förhandlingarna men i de sista versionerna av utkastet till EU-förordning har det medtagits en bestämmelse som anger att frågan om tredjelandsexport avgörs av de enskilda medlemsstaterna efter en prövning i det enskilda fallet. Med hänsyn till de olika synsätt som till stor del finns mellan de ledande försvarsindustriländerna i EU när det gäller tredjelandsexport förutser ISP att en olikartad syn kan uppstå mellan de samverkande länderna när de färdigutvecklade systemen i de enskilda projekten ska exporteras till tredje länder. När det gäller internationell samverkan av det slag som kommer att bli aktuellt genom Europeiska försvarsfonden och frågan om tredjelandsexport har regeringen uttalat att det är ”inte självklart att alltid kan räkna med att få gehör för alla aspekter som är unika för vårt synsätt när det gäller samarbete med eller utförsel till tredjeland” (prop. 2017/18:23 s. 66). När det gäller internationell exportkontrollpolicy fästes stort fokus vid olika länders tillämpning av krigsmaterielexport till de länder som deltar med militära styrkor i , främst och . Efter mordet på den saudiske journalisten på i i meddelade bl.a. , , och att de framöver skulle ha en exportkontrollpolicy gentemot , liknande den som de facto haft , som innebär att länderna inte utfärdar några utförseltillstånd för nya krigsmaterielexportaffärer till . har inte utfärdat några utförseltillstånd för nya krigsmaterielexportaffärer till . gick ett steg längre än de andra länderna och stoppade tillfälligt även följdleveranser till tidigare levererad materiel till . Flera av de nämnda länderna meddelade också att de framöver skulle ha en exportkontrollpolicy gentemot , liknande den som de facto haft , som innebär att inte de inte kommer att utfärda några utförseltillstånd för nya krigsmaterielexportaffärer till landet. De största krigsmaterielleverantörerna till och var liksom under , och . fortsatte exporten på samma sätt som tidigare , även om en livlig intern debatt om att helt eller delvis stoppa leveranserna pågår framför allt i och . En viktig tendens inom svensk och internationell exportkontroll är att flera länder har påbörjat en uppköpsstrategi av ägande i företag som tillverkar eller säljer krigsmateriel eller strategiskt viktiga produkter med dubbla användningsområden. Syftet är ofta att genom ägandet förenkla överföring till det egna landet av krigsmateriel eller strategiskt viktiga produkter med dubbla användningsområden för militär slutanvändning. Ofta handlar det om länder som är föremål för vapenembargo eller andra internationella sanktioner och som därför har svårigheter att köpa krigsmateriel eller strategiskt viktiga produkter med dubbla användningsområden. Genom intrikata ägarförhållanden i landet i fråga kan en potentiell utländsk köpare framstå som t.ex. ett privat riskkapitalbolag utan någon statlig koppling medan det i själva verket ofta kan dölja sig ett statligt militärt intresse i bakgrunden. Kommissionen har i anledning av den återgivna problematiken lämnat ett förslag till granskning av direktinvesteringar i EU, se nedan under rubriken ”Produkter med dubbla användningsområden”. Försvarsindustrin är den enda industrin i som omfattas av ägarförbehållsregler. Regleringen finns i krigsmateriellagstiftningen. Med stöd av ägarförbehållsregleringen har ISP stoppat en utförsäljning av ett svenskt försvarsindustriföretag till en ägare i ett land för vilket det inte finns försvars- eller säkerhetspolitiska skäl att tillåta ägande i svensk försvarsindustri. Genom bestämmelserna om ägarförbehåll i lagen om krigsmateriel är försvarsindustrin i relativt väl skyddad från uppköp av utländska företag som av försvars- eller säkerhetspolitiska skäl är oönskade. Fyra av de fem största försvarsindustriföretagen i är utlandsägda av företag och statliga aktörer som är baserade dels i , dels i . Uppköpen har godkänts av regeringen eller i samband med tillståndsprövning av tillverknings- eller tillhandahållandetillstånd för det enskilda företaget efter en bedömning av om det finns säkerhets- och försvarspolitiska skäl för att bevilja ett sådant tillstånd och att det inte strider mot utrikespolitik. Svensk försvarsindustris nyutveckling, vidmakthållande och uppgradering av krigsmateriel Utöver stormakterna finns inget annat land, som tillverkar krigsmateriel, som har kompetens eller teknisk möjlighet att överträffa den högteknologiska kvalitet, den bredd och det produktutbud som försvarsindustri kan uppvisa när det gäller plattformar, sensorer, ledningssystem, skydd och verkan. försvarsindustri har förmåga att tillverka och utveckla bl.a. avancerade stridsflygplan, signaturanpassade krigsfartyg (korvetter eller derivat till andra krigsfartyg), ubåtar (och andra undervattensfarkoster) stridsfordon, bandvagnar, sensorsystem (luftburna spaningsradarsystem samt mark- och sjöbaserade radarsystem), avancerade ledningssystem, avancerade simulatorsystem, , avancerade missil(robot)system samt teknologier till de nämnda systemen. En viktig nationell tendens med tydlig koppling till exportkontrollen är att den svenska försvarsindustrins tekniska förmågeökning till största delen kan tillskrivas utlandsverksamheten. Skälet till detta är till viss del att krigsmaterielexporten har ökat jämfört med hur exporten såg ut men till största delen beror detta på att beställningarna till försvarsindustrin från den svenska Försvarsmakten, inklusive tilldelning av medel för forskning och utveckling, i betydande omfattning har minskat. En följd av detta är att försvarsindustrin i ökad utsträckning har satsat betydande finansiella medel på forskning och utveckling av krigsmateriel för den internationella marknaden och inte längre primärt för den svenska marknaden (se bilaga). Försvarsindustrins utlandsverksamhet omfattar av den krigsmateriel som tillverkas i . Den svenska försvarsindustrin lägger en stor del av sin omsättning på forskning och utveckling (FoU). FoU avser såväl vidmakthållande och uppgraderingar av befintliga krigsmaterielsystem – ibland genom nya produktversioner, ofta marknadsförda med den engelska termen mark, Mk, och en siffra för den version som det är fråga om – som nyutveckling av helt nya krigsmaterielsystem. Vidmakthållande, uppgraderingar och nyutveckling av krigsmaterielsystem sker 1.efter beställning från , , eller Försvarsmakten 2.efter beställning från både FMV (eller Försvarsmakten) och en (eller flera) utländsk försvarsmakt, som ibland har slutit en internationell överenskommelse om samverkan kring det nya eller uppgraderade krigsmaterielsystemet och engagerat såväl svensk som utländsk industri, 3.efter beställning från utländsk försvarsmakt, 4.genom egenfinansiering från försvarsindustrin eller 5.genom samutveckling mellan och egenfinansiering från svensk industri och utländsk industri. I de båda sistnämnda fallen saknas ofta en på förhand bestämd beställande kund, utan projektet egenfinansieras av industrin, men marknadsföringen inriktas ofta initialt mot en särskild försvarsmakt som har uttryckt intresse för materielen i fråga. har svensk försvarsindustri vidmakthållit, uppgraderat och nyutvecklat ett flertal krigsmaterielsystem, bl.a. enligt vad som framgår i bilagan. Produkter med dubbla användningsområden Möjligheten att ge ISP rätt att inrikta FRA Samtliga riksdagspartier utom ställde sig bakom tillkännagivande till regeringen att regeringen bör se över möjligheten att ge ISP rätt att inrikta signalspaning från (bet. 2017/18: FöU5, rskr. 2017/18:178 och 2017/18:179). Frågan bereds i . Ny EU-förordning om kontroll av PDA presenterade kommissionen ett förslag till förändringar av den EU-förordning som reglerar kontrollen av produkter med dubbla användningsområden (rådets förordning 428/2009 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden). , liksom , har förhandlingar om den nya EU- förordningen skett. ISP har i stor omfattning bistått med expertstöd i förhandlingsarbetet. Troligen kommer inget beslut om en förändrad EU-förordning att beslutas innan valet till äger rum . Ny EU-förordning om granskning av utländska direktinvesteringar Kommissionen föreslog 2017 en ny EU-förordning om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar (förslag till och rådets förordning om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i Europeiska Unionen, KOM (2017) 487). I ett remissvar tillstyrkte ISP, med vissa föreslagna ändringar, att den nya EU-förordningen införs samt föreslog att , efter vederbörlig utredning, genom lagstiftning inför ett system med kontroll av utländska förvärv av företag som tillverkar eller säljer produkter med dubbla användningsområden inom de ramar som EU-förordningen tillåter. har förhandlingar ägt rum om den nya EU-förordningen och väntas ett beslut där EU-förordningen antas. Tillståndsprövningen när det gäller produkter med dubbla användningsområden grundas på utrikes- och säkerhetspolitiska överväganden, såsom dessa anges i artikel 12.1 i EU- förordningen 428/2009, och gäller i huvudsak huruvida produkten i slutanvändarlandet, eller efter avledning till ett annat land, kan antas komma till användning för att stärka den militära potentialen i landet eller på annat sätt direkt eller indirekt användas eller avledas i förstörelsebringande syfte. När det gäller tillståndsprövningen har omvärldsförändringar, bl.a. den upprustning av militära styrkor som pågår i världen, gjort att antalet komplicerade ärenden som kräver en djupare analys innan beslut fattas ökat. Som ytterligare en konsekvens av omvärldsförändringar har antalet avslag av ansökningar om exporttillstånd ökat . Samarbete med andra myndigheter ISP har sett ett stort behov av att konsultera andra berörda myndigheter på ickespridningsområdet. Detta sker såväl genom bilaterala kontakter med berörda myndigheter som i olika samarbetsfora där myndigheter som arbetar med ickespridningsfrågor ingår. Inom ramen för gruppen ISEK (Icke spridning och exportkontroll) sker ett operativt inriktat samarbete på handläggarnivå genom regelbundna möten med , Försvarsmakten genom Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, Säkerhetspolisen, och . Ett råd för samverkan mellan myndigheter i ickespridningsfrågor () är knutet till ISP och ska verka för en effektiv myndighetssamordning när det gäller åtgärder mot spridning av massförstörelsevapen. består av de nämnda myndigheternas generaldirektörer och har sammanträtt en gång . Icke-kontrollerade produkter och teknik En viktig tendens inom svensk och internationell exportkontroll är den ökade fokus som många länder lägger på att redan i ett tidigt stadium upptäcka och identifiera ickekontrollerade produkter och tekniker, som kan ha en avgörande betydelse i en framtida militär strid. Att upptäcka och identifiera svenska företag som har en verksamhet som i grunden är civil men som har produkter som ändå är åtråvärda för andra länders försvarsmakter, utan att dessa utgör kontrollerade produkter med dubbla användningsområden, är mycket arbetskrävande och komplicerat. Ett exempel på ett sådant företag är en underleverantör till ett försvarsindustriföretag vars produkt kan befinna sig fem eller sex underleverantörsled ned från slutprodukten. Ett annat exempel är företag som är verksamma inom framväxande tekniska (emerging technologies) områden, t.ex. inom artificiell intelligens (AI), kvantdatorer/kvantkryptografi, nanoteknologi och bioteknik, och vars produkter ännu inte har hamnat under exportkontroll. För att kunna upptäcka och identifiera sådana svenska företag är ett samspel nödvändigt mellan flera olika myndigheter, där ISP är en aktör, och där Försvarsmakten, , FOI och de svenska underrättelsemyndigheterna är andra aktörer. Att artificiell intelligens, kvantdatorer och bioteknik kommer att ha en enormt stor betydelse för utvecklingen av det civila samhället inser de flesta. Att de nämnda teknikområdena kan ha en avgörande inverkan också militärt är mindre känt. Den militära nyttan av de framväxande teknikerna är så pass avgörande att många bedömare anser att den som leder teknikutvecklingen på dessa områden framöver även kan räkna med ett militärt övertag i vissa vitala avseenden. En viktig men mycket utmanande uppgift inom ramen för de internationella exportkontrollregimerna, som utarbetar kontrollförteckningarna över vad som utgör krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden, blir framöver att avgränsa de framväxande teknologiområdena så att den civila nyttan av dessa maximeras utan att i onödan hämmas av exportkontroll som den militära nyttan blir föremål för exportkontroll. Handlingsplanen för kärntekniska program , Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA), är fortsatt i kraft trots att upphört att implementera överenskommelsen och återinfört alla tidigare sanktioner mot landet med verkan också mot tredje land (sekundär verkan). Det amerikanska agerandet har bland annat lett till en ovilja inom bankvärlden att hantera betalningar till och från , vilket i sin tur återspeglas i ett minskat antal exportansökningar som inkommer till ISP. De sanktioner som EU fortsatt upprätthåller mot inom ramen för JCPOA är oförändrade och omfattar liksom tidigare ett stort antal produkter med tillståndsplikt. kombination med den osäkerhet som de amerikanska sekundära sanktionerna föranleder innebär att ISP fortsatt tar emot en betydande mängd ansökningar och frågor från svenska företag. Konsultationer i ett tidigt stadium Sanktionsreglernas komplexitet, exportörernas riskmedvetenhet och en ovisshet kring vad som gäller enligt nya sanktionsförordningar i kombination med en föränderlig omvärld kan vara orsaker till att ISP ofta konsulteras innan ett företag inkommer med en eventuell tillståndsansökan. En fortsatt trend är att även andra aktörer än exportörer, som speditörer, fraktföretag, finansiella institut m.fl., vänder sig till ISP för rådgivning eller myndighetens bedömning huruvida en viss export strider mot gällande sanktioner eller vill ha ett möte med myndigheten innan de åtar sig ett uppdrag. Majoriteten av de frågor som ställs till ISP avklaras redan vid de initiala kontakterna utan att ett ärende behöver upprättas. Konventionen om förbud mot kemiska vapen har användningen av kemiska stridsmedel varit föremål för omfattande internationell uppmärksamhet, bl.a. som en följd av attacker med kemiska stridsmedel mot civila i . Både staten och terrororganisationen har anklagats för att ligga bakom dessa attacker. anklagades dessutom för att, genom användning av ett kemiskt stridsmedel, ha legat bakom mordförsöket på den förre ryske underrättelseofficeren och dennes dotter i . Organisationen för förbud mot kemiska vapen (OPCW) genomförde två rutininspektioner av den kemiska industrin i . ISP biträdde OPCW vid inspektionerna. Lagen (1992:1300) om krigsmateriel gäller dels materiel som är utformad för militärt bruk och som enligt regeringens föreskrifter utgör krigsmateriel, dels tekniskt stöd avseende sådan krigsmateriel. I förordningen (1992:1303) om krigsmateriel har regeringen närmare angivit vad som ska omfattas av lagens bestämmelser. Vad som utgör krigsmateriel enligt förordningen överensstämmer med EU:s gemensamma militära förteckning, med tre nationella tillägg. Därtill görs en indelning i krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel. Med krigsmateriel för strid avses materiel med en förstörelsebringande verkan, inklusive sikten för sådan materiel och materiel för eldledning. Som övrig krigsmateriel räknas vissa delar och komponenter till krigsmateriel för strid samt materiel som inte har direkt förstörelsebringande verkan i en stridssituation. Enligt lagen om krigsmateriel gäller generella förbud mot tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel samt för lämnande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. För dessa verksamheter kan emellertid tillstånd beviljas. Den som har tillstånd att tillverka och tillhandahålla krigsmateriel står under tillsyn av ISP. prövas frågor om tillstånd enligt lagen om krigsmateriel i första hand av ISP, utom i sådana fall där ett ärende bedöms vara av principiell betydelse eller annars av särskild vikt. Ärendet ska i sådant fall överlämnas till regeringen för avgörande. Samråd ska ske med innan ISP lämnar över ett ärende till regeringen. Generaldirektören för ISP bestämmer vilka andra ärenden som före avgörandet ska läggas fram för . Svenska riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan Enligt 1 § andra stycket lagen om krigsmateriel får tillstånd enligt lagen lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot internationella förpliktelser eller utrikespolitik i övrigt. De närmare principerna för prövningen har lagts fast i regeringens praxis och kommit till uttryck i regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan som godkänt (jfr prop. 1991/92:174 s. 41 f., prop. 1995/96:31 s. 23 f. samt prop. 2017/18:23). Riktlinjerna i fulltext redovisas nedan. infördes ändrade riktlinjer för krigsmaterielexport. De svenska riktlinjerna i fulltext (prop. 2017/18:23 s. 66 f.) är enligt följande: Vid prövning av ärenden om tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller till annan samverkan med någon i utlandet om krigsmateriel, bör följande gälla. Tillstånd bör bara medges om utförseln eller samverkan 1.behövs för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande, eller det i övrigt finns ett säkerhetspolitiskt intresse för det, samt 2.det inte står i strid med principerna och målen för utrikespolitik. Vid prövningen av ett tillståndsärende ska en helhetsbedömning göras av alla för ärendet betydelsefulla omständigheter med utgångspunkt från de angivna grundläggande principerna. Utrikespolitiska hinder finns inte i fråga om samverkan med eller export till de nordiska länderna, länderna inom Europeiska unionen eller de traditionellt alliansfria staterna i . Samverkan med dessa länder får i princip anses stå i överensstämmelse med utrikes- och säkerhetspolitik. Tillstånd får endast avse en stat, en statlig myndighet eller en av en stat auktoriserad mottagare. Vidare ska det vid utförsel av materiel finnas ett slutanvändarintyg, om det inte är obehövligt. En stat som i strid med ett åtagande gentemot har tillåtit eller underlåtit att förhindra vidareexport av svensk krigsmateriel ska i princip inte komma i fråga som mottagare av sådan materiel från så länge omständigheterna kvarstår. Tillstånd till utförsel eller annan utlandssamverkan enligt krigsmateriellagen ska inte beviljas, om det skulle strida mot internationell överenskommelse som har biträtt, ett beslut av , Organisationen för samarbete och säkerhet i () eller Europeiska unionen eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig (ovillkorliga hinder). Respekt för mänskliga rättigheter och den mottagande statens demokratiska status utgör centrala villkor vid tillståndsprövningen. Ju sämre den demokratiska statusen är desto mindre utrymme finns för att tillstånd beviljas. Ifall det förekommer allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter eller grava brister i den demokratiska statusen utgör det hinder för beviljande av tillstånd. I tillståndsprövningen ska det också beaktas om utförseln eller utlandssamverkan motverkar en rättvis och hållbar utveckling i mottagarlandet. Tillstånd till utförsel av krigsmateriel för strid, eller till annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel för strid eller övrig krigsmateriel, bör inte beviljas om det avser en stat som befinner sig i väpnad konflikt med en annan stat, oavsett om krigsförklaring har avgetts eller ej, en stat som är invecklad i en internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller en stat som har inre väpnade oroligheter. Tillstånd bör beviljas för utförsel av materiel som klassificerats som övrig krigsmateriel.