prop · H60357 · 2019-02-28 00:00:00 — Denna experimentliknande situation har använts tidigare av och använder således den variation som uppstått av kommunala initiativ för att kunna uttala sig om eventuella effekter av regeringens reformer. ändrade placeringsförfarandet till de kommunala gymnasieskolorna från och med och frångick därmed den tidigare närhetsprincipen till förmån för ett betygsintag, den så kallade betygsprincipen. Fram blev en elev i placerad i den kommunala gymnasieskola som låg närmast elevens bostad. Eleven sökte endast ett program. Antagningsenheten samlade in alla ansökningar och rangordnade dem efter betyg. Om det var fler sökande än det fanns platser på ett program blev de med bäst betyg antagna. Den som blivit antagen till ett program blev sedan fördelad till en skola av antagningsenheten, utifrån sin bostadsadress. söker i stället en elev i till ett program i en specifik gymnasieskola, med betyg som enda urvalskriterium. Om inte elevens förstahandsval blir tillgodosett finns ett andrahandsval, ett tredjehandsval och så vidare. Andrahandsvalet kan vara samma program i en annan gymnasieskola, alternativt ett annat program i samma gymnasieskola. Förändringen innebar således att en elev kan söka till en annan gymnasieskola än den som eleven tidigare blev placerad i, även om det program som eleven sökte redan fanns i närområdet. Inledningsvis gällde betygsprincipen alltså bara alla skolor i och inte kringliggande kommuner. För yrkesprogrammen utvidgades sökområdet 2008 till ett gemensamt område för hela länet, och gäller det alla nationella program. Granskningen inkluderar även och , som gjort liknande förändringar.18 och kommer att användas som jämförelsekommuner, utöver samtliga kommuner i som vid tillfället inte hade infört betygsprincipen.19 17Söderström, M. och Uusitalo, R. School Choice and Segregation: Evidence from an Admission Reform. (2010). De använde dock inte och i sin studie. 18Malmö 1998 och 2002. 19Flera kommuner utanför har kontaktats men det var endast och som hade tillämpat närhetsprincipen fullt ut för hela perioden. R I K S R E V I S I O N E N L Å N G S I K T I G A E F F E K T E R A V U T Ö K A D E V A L M Ö J L I G H E T E R T I L L G Y M N A S I E S K O L A N De förändringar som gjordes i , och liknar till stor del den senare reformen Frisökning – ökade valmöjligheter till gymnasieskolan m.m. Den viktigaste skillnaden är att eleverna behandlades som andrahandsökande i frisökningsreformen medan de i experimentområdena antogs som förstahandssökande. Att en elev behandlas som andrahandssökande innebär att den tas in i mån av plats, efter att alla förstahandssökande placerats ut. finner det därför rimligt att granskningens resultat även kan generaliseras till att gälla reformen Frisökning. De kvantitativa analyserna har kompletterats med dokumentstudier samt intervjuer med handläggare på antagningsenheter i , och . Dokumentstudierna har gett kunskap om de olika reformernas utformning och intentioner. Genom intervjuerna med handläggarna på de olika antagningsenheterna har information inhämtats om när de utökade valmöjligheterna infördes i de olika kommunerna. Granskningen har genomförts av projektledaren . En referensperson har varit knuten till projektet och gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till granskningsrapporten: •Mickael , professor i nationalekonomi Professor vid nationalekonomiska institutionen vid har även läst och kommenterat. Ett seminarium har hållits vid Linnéuniversitet och seminariedeltagare har gett synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. Företrädare för (), har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I detta kapitel presenteras delar av den forskning som finns på området och dess resultat. Större delen av forskningen om skolvalet i rör . I den kommunala används visserligen närhetsprincipen, men mycket av resultaten och erfarenheterna från denna forskning bör även gälla för gymnasieskolan. Enligt flera beror den minskade likvärdigheten i skolan till stor del på en ökad skolsegregation eller sortering av elever, det vill säga att elever med liknande bakgrund tenderar att gå på samma skolor i större utsträckning än tidigare.20 21 22 Denna sortering beror troligtvis till stor del på en ökad boendesegregation. Elevernas utökade möjligheter att välja skola kan även den ha bidragit till segregation, men i form av en sortering av elever utifrån deras förmågor – en så kallad ”brain drain” av högpresterande elever från mindre till mer populära skolor. Detta leder till att elever med liknande förmågor, utifrån deras betyg, hamnar i samma skolor, vilket studierna ovan ger viss evidens för. Böhlmark och Holmlund23 ser även indikationer på att begåvade lärare, det vill säga lärare med högre gymnasiebetyg, väljer att arbeta på skolor där eleverna har bättre förutsättningar. Ökad sortering av både elever och lärare kan därför leda till ökade kvalitetsskillnader skolor emellan, det vill säga att både bättre lärare och högpresterande elever klustras i samma skolor. Det finns också forskning som visar att kamrateffekter spelar roll, alltså att gruppens eller klassens egenskaper har betydelse för den enskilda elevens prestationer.24 25 26 27 20Böhlmark, A. och , H. med förändringar i skolan: Vad har hänt med likvärdigheten? SNS-forskningsrapport, 2011. 21Holmlund, H., Häggblom, J., , , , , , A., Vikman, U. och , B. Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och likvärdighet i svensk skola. 22Östh, J., , och , B. School choice and increasing performance differences: A 2 (2013): 407–425. 23Böhlmark, A. och , H. 24Sund, K. Estimating peer effects in Swedish high school using school, teacher, and student fixed effects. Economics of , vol. 28 (2009): 329–336. 25Sass, T.R. och , M.A. Classroom and Student . 26Hanushek, E.A., , , , L.M. och Rivkin, S.G., 2003. 18 (2003): 527–544. 27Hoxby, C. in the Classroom: Learning from Gender and Race Variation. NBER Working Paper No. R I K S R E V I S I O N E N L Å N G S I K T I G A E F F E K T E R A V U T Ö K A D E V A L M Ö J L I G H E T E R T I L L G Y M N A S I E S K O L A N m.fl.28 och Wondratschek m.fl.29 och även i viss mån Böhlmark och Lindahl30 har undersökt de långsiktiga effekterna av friskolereformen med avseende på . Gemensamt för dessa studier är att de hittar positiva effekter på elevernas långsiktiga utfall när det gäller högre utbildning, anställning eller kriminalitet, även om de är små i m.fl.31 och Wondratschek m.fl.32. Eftersom närhetsprincipen i stor utsträckning fortfarande tillämpas i har valfrihetsreformerna troligtvis inte haft samma genomslag som i gymnasieskolan. En studie som analyserar effekterna av det förändrade valförfarandet på gymnasieskolan är och studerar hur segregationen har påverkats av det förändrade antagningsförfarandet i som infördes . Deras resultat visar att elever i större utsträckning sorterar sig utifrån prestation, mätt med betyg, jämfört med innan reformen infördes. Detta talar för en ”brain drain” till följd av reformen, åtminstone vad gäller elever. Sammantaget ger dessa studier evidens för både positiva och negativa effekter av valfrihetsreformerna. Den utökade valfriheten i gymnasieskolan kan således ha haft flera och eventuellt motverkande effekter. 28Edmark, K., , M. och Wondratschek, V. ’s school choice reform and equality of opportunity. IFAU Working paper 2014:16, 2014. 29Wondratschek, V., , och , M. The shortand long-term effects of school choice on student outcomes: evidence from a school choice reform in . IFAU Working paper 2013:20. 30Böhlmark, A och , M. Independent schools and long-run educational outcomes: Evidence from ’s large scale voucher reform. 31Edmark, K., , M. och Wondratschek, V. 2014. 32Wondratschek, V., , och , M. 33Söderström, M. och Uusitalo, R. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3 Reformer för ökade valmöjligheter I detta kapitel beskrivs kort regeringens utgångspunkter och syfte med de båda propositionerna Valfrihet i skolan och Frisökning – ökade valmöjligheter till gymnasieskolan m.m. 3.1 Reformernas utgångspunkter och syfte Utgångspunkten för propositionen Valfrihet i skolan34 är enligt regeringen ett behov av ökad variation i pedagogik och utbildningsvägar som uppstått på grund av växande kunskapskrav, vilket lättare skulle kunna tillgodoses med pedagogisk förnyelse och kreativitet. Detta uppnås genom att låta skolor fungera efter sina egna idéer eftersom ett uniformt system inte klarar av att erbjuda den flexibilitet som är nödvändig för att möta framtidens krav. Det var därför nödvändigt att bryta det offentliga skolmonopolet, enligt regeringen. Syftet var att ge förutsättningar för en större mångfald och möjlighet för elever och föräldrar att i större utsträckning än tidigare välja skola. Den ökande konkurrensen förväntades även leda till högre kvalitet och produktivitet i skolan. Regeringen ville också åstadkomma ett ökat engagemang i skolan från elever och föräldrar, och för att föräldrar ska kunna ta ett större ansvar för sina barns skolgång är det en förutsättning att det finns valmöjligheter och inflytande. Reformen skulle bidra till att föräldrar mer aktivt tar ställning i frågan om vilken skola deras barn ska få sin utbildning i. Regeringen poängterar att en ökad variation inte står i motsats till det krav på likvärdighet som finns inom skolan, utan att ett varierat utbud kan vara nödvändigt för att kunna anpassa verksamheten till de förändrade kunskapskraven. Vidare så skulle förslagen i propositionen underlätta en mångfald av utbildningsvägar inom gymnasieskolan. Utgångspunkter och syften för propositionen Frisökning – ökade valmöjligheter till gymnasieskolan m.m.35 liknade de tidigare reformernas. Regeringen menade att gymnasieskolan behövde utvecklas och utbildningens kvalitet behövde bli bättre eftersom det finns elever som inte når målen och därmed inte får de kunskaper som behövs för att kunna delta fullt ut i samhället. För att förbättra måluppfyllelsen menade regeringen att det var viktigt att ge föräldrar och elever ytterligare möjlighet att välja utbildning efter behov. Att få välja utbildning och gymnasieskola skulle ge ökad motivation och därmed bättre studieresultat. Enligt regeringen skulle frisökning även kunna öka huvudmännens samarbete kring gymnasieskolan och på så sätt ge ett större utbildningsutbud i en 1992/93:230. 2006/07:71. R I K S R E V I S I O N E N L Å N G S I K T I G A E F F E K T E R A V U T Ö K A D E V A L M Ö J L I G H E T E R T I L L G Y M N A S I E S K O L A N Frisökning skulle även kunna verka utjämnande genom att minska skillnader i valbarhet mellan fristående och kommunala skolor. Sammantaget skulle en utökad valfrihet bland annat leda till ökad produktivitet och kvalitet i skolan samt ökad motivation hos eleverna, vilket i sin tur ska påverka elevernas måluppfyllelse positivt. menar att detta även bör ha effekter på elevernas framtida inkomster och utbildningskarriärer. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4 Deskriptiv statistik och resultat I detta kapitel redovisas deskriptiv statistik och resultaten från analyserna av effekterna av att ha haft utökade möjligheter att välja gymnasieskola. Resultaten presenteras i termer av att ha en inkomst efter avslutad gymnasieutbildning, nivån på dessa årsinkomster36, arbetslöshet37 och högsta uppnådda utbildningsnivå. Den senare variabeln mäts i termer av sannolikheten att eleverna har en eftergymnasial examen efter avslutad gymnasieskola. Med eftergymnasial examen menas alla examina från universitet eller högskolor. Därefter analyseras om de utökade valmöjligheterna har haft olika påverkan beroende på föräldrarnas utbildningsnivå och beroende på om eleven har utländsk bakgrund eller inte. Syftet med detta är att undersöka om reformerna har haft någon påverkan på likvärdigheten, det vill säga om de utökade valmöjligheterna haft effekter som samvarierar med elevens bakgrund. I tabell 1 nedan redovisas deskriptiv statistik uppdelad på om eleverna bott i en kommun som infört utökade valmöjligheter eller inte. I kolumnen Utökade valmöjligheter finns alltså statistik om de elever i studien som tidigt fick utökade möjligheter att välja gymnasieskola och program. I kolumnen Jämförelsegrupp finns statistik om elever från de kommunerna i urvalet där sådana möjligheter inte fanns . Tabellen visar att grupperna är fullt jämförbara, även om det finns några observerbara avvikelser grupperna emellan: I jämförelsegruppen ser vi högre inkomster och en lägre andel elever som är födda utomlands. Skillnaderna är dock inte signifikanta. Av metodologiska skäl använder vi logaritmerad inkomst, och därför omfattar analysen endast de individer som har en inkomst som är skild från noll. Individer med nollinkomst faller alltså bort. Sannolikheten att ha en inkomst skattas därmed för alla individer. 37Sannolikheten att varit arbetslös efter avslutad gymnasieskola. Detta är en dummyvariabel som antar värdet ett om individen har minst en arbetslös dag som observeras efter avslutad gymnasieskola. I andra definitioner har gränsen för att klassas som arbetslös varit 10, utan att det påverkar slutsatserna. R I K S R E V I S I O N E N L Å N G S I K T I G A E F F E K T E R A V U T Ö K A D E V A L M Ö J L I G H E T E R T I L L G Y M N A S I E S K O L A N Tabell 1 Deskriptiv statistik, standardavvikelser inom parentes. Andel som har en inkomst (0,30) (0,27) Årsarbetsinkomst (priser), (1 712,6) (1 661,4) Andel som varit arbetslös efter avslutad Andel med eftergymnasial utbildning Föräldrars utbildningsnivå, andel elever (0,25) (0,25) (0,48) (0,49) (0,50) (0,50) (0,21) (0,20) Andel elever som är (0,32) (0,28) Inrikes födda med en eller två utrikes födda föräldrar (0,41) (0,41) Inrikes födda med två inrikes födda föräldrar (0,47) (0,46) I resultattabellerna nedan markeras signifikanta resultat med en, två eller tre asterisker (*, **, ***) beroende på signifikansnivå. En asterisk indikerar att resultatet är signifikant på 10-procentsnivå, den svagare signifikansnivån, medan två asterisker indikerar signifikans på 5-procentsnivån och tre att resultaten är signifkanta på 1-procentsnivån, alltså den starkare signifikansnivån. Om resultaten inte är signifikanta sätts ingen asterisk ut. Signifikansnivån är justerad med wild cluster bootstrap38 och rapporteras efter koefficienten. 38Det finns en pågående diskussion om differences-in-differences-studier som har få behandlade kluster och hur detta kan hanteras (se exempelvis och 2015). Wild cluster bootstrap är en metod för att korrigera standardfelen i de fall urvalet består av få behandlade kluster. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.2Generella effekter på inkomster, arbetslöshet och eftergymnasiala studier Tabell 2 visar effekter av den utökade valfriheten genom att jämföra dem som haft respektive inte haft möjlighet att välja gymnasieskola. I andra och tredje kolumnen redovisas effekter på sannolikheten att ha en inkomst efter avslutad gymnasieutbildning och effekten på inkomsten. I de två sista kolumnerna redovisas effekten på sannolikheten att ha varit registrerad som arbetslös efter avslutad gymnasieutbildning, samt effekten på övergång till högre studier. Exempelvis visar resultatet i inkomstkolumnen att elever som kunnat välja gymnasieskola och program har högre lön efter avslutat gymnasium än elever som inte har kunnat välja, vilket således är en positiv effekt av reformerna. De utökade valmöjligheterna verkar inte ha haft någon genomsnittlig effekt på sannolikheten att ha en inkomst, vara arbetslös eller gå vidare till högre studier.39 Modellen för dessa resultat finns i bilaga 1, ekvation 1.40 Tabell 2 Effekter av att ha haft utökade möjligheter att välja till gymnasiet 0,02* -0,004 Notera: Standardfelen är klustrade på kommun. Justerad signifikansnivå med wild cluster bootstrap rapporteras efter koefficienten. Sammantaget förefaller de utökade valmöjligheterna endast ha svagt signifikanta effekter på inkomster. Resultaten uppvisar positiva effekter av reformerna eftersom inkomsterna är högre för de som haft utökade valmöjligheter inför gymnasiet. 4.3 Varierar effekten beroende på elevernas bakgrund? Analyserna ovan ger endast evidens för att reformen har haft effekter på inkomster. Det kan dock vara så att eventuella effekter varierar beroende på elevernas bakgrund. Detta skulle i sin tur kunna döljas i de generella analyserna om det är så att effekterna går i olika riktningar, det vill säga att de är positiva för några och negativa för andra, vilket sammantaget gör att de tar ut varandra. Därför görs även analyser av eventuella effekter nedbrutet på föräldrars utbildningsnivå och utländsk bakgrund, var för sig. 39Fullständiga resultattabeller redovisas i bilaga 2. 40Se bilaga 1. R I K S R E V I S I O N E N L Å N G S I K T I G A E F F E K T E R A V U T Ö K A D E V A L M Ö J L I G H E T E R T I L L G Y M N A S I E S K O L A N Modellen utvidgas med en interaktion41 för att kunna analysera om reformerna har haft olika effekter beroende på elevernas bakgrund när det gäller föräldrars utbildningsnivå. Resultaten i tabell 3 nedan redovisar även här effekten av att ha haft utökade möjligheter i valet till gymnasieskolan. Skillnaden från analysen ovan är att jämförelserna gäller elever vars föräldrar har samma utbildningsnivå. När det gäller elever vars föräldrar har en utbildningsnivå motsvarade förgymnasial utbildning är det exempelvis fler elever som går vidare till eftergymnasial utbildning bland de som har haft utökade valmöjligheter (andelen elever ökar från till ). Dessa elever har också högre inkomster. Frånvaron av signifikanta resultat i grupperna av elever vars föräldrar har högre utbildning beror troligtvis på att dessa elever redan har relativt starka incitament och goda förutsättningar för att studera vidare och berörs därför inte lika mycket av reformerna. Resultaten ger ingen evidens för effekter på sannolikheten att ha en inkomst efter avslutad gymnasieskola. Vad gäller arbetslöshet ger analyserna endast signifikanta effekter för de elever vars föräldrar har motsvarande forskarutbildning. Dessa elever är arbetslösa i mindre utsträckning om de har haft utökade valmöjligheter medan övriga elevers arbetslöshet förefaller oförändrad. Tabell 3 Effekter av att ha haft utökade möjligheter att välja till gymnasiet Effekt av utökat val utifrån 0,04** 0,07** -0,01 -0,03*** -0,02 Notera: Standardfelen är klustrade på kommun. Signifikansnivån är justerad med wild cluster bootstrap. Sammanfattningsvis visar analysen inga effekter på sannolikheten för att ha en inkomst. Vad gäller inkomstnivå, arbetslöshet och övergång till högre studier visar resultaten att det finns effekter av de utökade valmöjligheterna för vissa undergrupper. Effekterna på inkomster och utbildningsnivå torde påverka likvärdigheten positivt då det minskar skillnader i inkomster och övergång till högre studier mellan 41Se ekvation 2 i bilaga 1. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N elever vars föräldrar har olika utbildningsnivå, medan effekterna på arbetslöshet snarare ger minskad likvärdighet. I detta avsnitt analyseras om utökade valmöjligheter har haft olika effekter beroende på om eleverna har utländsk bakgrund eller inte. Resultaten i tabellerna nedan redovisar även här effekten av att ha haft utökade möjligheter i valet till gymnasieskolan jämfört med de elever som inte har haft denna möjlighet. Här jämförs elever med samma bakgrund när det gäller huruvida eleverna är födda i och om deras föräldrar är födda i eller inte. Tabell 4 Effekt på inkomster, efter avslutad gymnasieskola, av att ha haft utökade valmöjligheter till gymnasiet Effekt av utökat val utifrån -0,001 -0,02 Inrikes född med en eller två -0,005 -0,004 Inrikes född med två inrikes -0,006 0,02** Notera: Standardfelen är klustrade på kommun. Signifikansnivån är justerad med wild cluster bootstrap. Sammantaget verkar möjligheten att välja gymnasieskola inte ha några effekter på vare sig sannolikheten att ha en inkomst, inkomstnivån eller förekomsten av arbetslöshet när utländsk bakgrund beaktas. Dock visar resultaten i sista kolumnen i tabell 4 att elever som är födda i med två inrikes födda föräldrar, går vidare till eftergymnasial utbildning i högre utsträckning om de har haft utökade valmöjligheter. Bland dem är det ungefär fler elever som genomgått en eftergymnasial utbildning än bland dem som inte haft utökade valmöjligheter. För elever med utländsk bakgrund finns inga signifikanta effekter, vilket är intressant eftersom det förefaller som att de utökade valmöjligheterna har gynnat elever som är födda i , med båda föräldrarna födda i , jämfört med de elever som har utländsk bakgrund. Möjligheten att välja gymnasieskola verkar således inte ha haft samma enskilt utjämnande effekt på övergången till högre studier när utländsk bakgrund beaktas i analysen. I de tidigare analyserna gynnades elever vars familjebakgrund präglas av en låg utbildningsnivå medan detta inte förefaller gälla för utländsk bakgrund. Här gynnas inte elever som är födda utomlands, en grupp som historiskt har haft det svårare i skolan, jämfört med elever som är födda i . R I K S R E V I S I O N E N L Å N G S I K T I G A E F F E K T E R A V U T Ö K A D E V A L M Ö J L I G H E T E R T I L L G Y M N A S I E S K O L A N De övergripande resultaten ger inga evidens för att de utökade valmöjligheterna har påverkat individernas sannolikhet för att ha en inkomst, ha varit arbetslösa eller ha genomgått högre studier efter avslutat gymnasium. Granskningen finner dock generella effekter på inkomster. De elever som har haft utökade valmöjligheter har något högre lön än jämförbara elever. gör därför bedömningen att regeringens intentioner – att reformerna ska leda till bättre studieresultat och ökad motivation – förfaller vara uppfyllda till viss del i våra undersökta kommuner. Bättre studieresultat och ökad motivation kan förväntas ge effekter på individernas arbetsmarknads- och utbildningskarriärer, vilket också de högre inkomsterna indikerar. Granskningens resultat visar även olika effekter som kan inverka positivt på likvärdigheten i gymnasieskolan. Möjligheten att välja gymnasieskola verkar minska betydelsen av föräldrarnas utbildningsnivå på inkomster och övergång till högre studier. Elever som har föräldrar med låg utbildningsnivå och som har kunnat välja gymnasieskola har högre inkomster och har i högre utsträckning fullföljt eftergymnasiala studier, än jämförbara elever som inte har haft samma möjlighet. finns det effekter som kan inverka negativt på likvärdigheten. Möjligheten att välja gymnasieskola har påverkat elevernas utfall olika beroende på om eleven har utländsk bakgrund eller inte. Valmöjligheten har inte haft några effekter på utbildningskarriärer för elever med utländsk bakgrund, som den har positiva effekter för elever som är födda i och vars föräldrar också är födda i . Detta kan betyda att likvärdigheten minskar i detta avseende, att skillnaden i övergång till högre studier ökar mellan elever som är födda utomlands och de som är födda i . De ökade skillnaderna kan vara resultatet av ett informationsövertag hos elever som vistats i landet längre än de som inte är födda här. Elever som är födda i har bättre kunskaper om systemet och vilka valmöjligheter som finns, och de kan därför göra mer informerade val. Det finns vidare en direkt effekt av graden av måluppfyllnad på så sätt att elever med för låga betyg inte kommer in på populära skolor och utbildningar.