prop · H603107 · 2019-04-09 00:00:00 — Utredningens förslag att hyresgästen ska kunna skiljas från lägenheten från det att den särskilda ersättningen lämnades, togs emot eller begärdes kritiseras av flera av remissinstanserna bland domstolarna och hyresnämnderna samt av . Kritiken går ut på att den föreslagna fristen avviker från systematiken som gäller för befintliga förverkandegrunder, med avseende på fristens längd och då hyresvärdens vetskap om det förverkandegrundande förhållandet saknar betydelse enligt Enligt regeringens mening är det rimligt att kräva att en hyresvärd som känner till att det förekommit en otillåten ersättning ska agera inom viss tid för att kunna göra detta gällande som grund för förverkande, på det sätt som gäller för andra förverkandegrunder. Däremot framstår en tidsfrist om som alltför snävt tilltagen med hänsyn till överträdelsens Fristen bör i stället vara från det att hyres- värden fick vetskap om att det lämnats, tagits emot eller begärts en särskild I och med att hyresgästen inte har någon rättelsemöjlighet bör denna frist kompletteras med en absolut tidsfrist efter vilken en hyresgäst kan skiljas från lägenheten på grund av det förverkandegrund- Som utredningen föreslår bör uppsägning inte kunna ske om det gått än efter att den särskilda ersättningen lämnats, tagits emot eller begärts. Detta gäller oavsett när hyresvärden får vetskap om förhållandet. 5.4 Skärpta straff för olaglig handel Regeringens förslag: Straffet för att begära särskild ersättning för upplåtelse av en bostadslägenhet eller för överlåtelse av hyresrätten till en sådan lägenhet ska skärpas. Det straffbara området ska även omfatta att träffa avtal om eller ta emot särskild ersättning. fall ska inte längre vara straffria. Även straffet för att begära, träffa avtal om eller ta emot otillåten ersättning vid förmedling av en bostadslägenhet ska skärpas. För brott av normalgraden ska straffet vara fängelse i högst . För ringa brott ska straffet vara böter eller fängelse . Om brottet är grovt, ska straffet vara fängelse i lägst och högst . Vid bedömningen av om det är fråga om grovt brott ska man ta särskild hänsyn till om •gärningen avsett betydande värde, • gärningen utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits yrkesmässigt eller i större omfattning, • gärningsmannen använt en urkund eller något annat vars brukande är straffbart enligt eller lämnat osann uppgift inför • gärningsmannen i avsevärd utsträckning missbrukat sin ställning som ägare eller förvaltare av en fastighet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag (SOU 2017:86 s. 113 och 120). Utredningen föreslår en något annan utformning av kvalifikationsgrunderna för grovt brott. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget om att skärpa straffen för otillåtna ersättningar vid försäljning och förmedling av hyreslägenheter. kriminaliserade området inte omfattar andrahandskontrakt och inne- boendeplatser och inte heller bör göra det. Man efterfrågar också klar- göranden i frågor om brottskonkurrens. Skälen för regeringens förslag En skärpt syn på olaglig försäljning och förmedling Straffskalan för att begära särskild ersättning för en bostadshyreslägenhet är enligt hittillsvarande reglering böter eller fängelse (65 § hyreslagen). fall är straffria. Om brottet är grovt är straffskalan fängelse i högst . Motsvarande straffskalor gäller för den som begär, avtalar om eller tar emot en otillåten ersättning av bostadssökande för förmedling av bostadslägenhet (65 a § hyreslagen). Här är dock ringa fall Straffskalan för ett brott ska spegla dess allvar. Det är en grundläggande princip att allvarligare brott ska bedömas strängare än mindre allvarliga brott och att lika allvarliga brott ska bedömas lika strängt. måste vara utformad så att ett straff som motsvarar brottets svårhet kan Det är från ett samhälleligt perspektiv mycket viktigt med en Handeln med hyreskontrakt är till stor skada för hyresmarknadens funktionssätt (se avsnitt 4 och 5.1). enskilda genom att bostäder undandras de bostadssökande som följer Handeln omsätter stora belopp och bedrivs yrkesmässigt av oseriösa fastighetsägare och svartmäklare. Det finns också en koppling mellan den illegala lägenhetshandeln och den organiserade brottsligheten. Även enskilda hyresgäster kan agera mycket klandervärt, genom att t.ex. ta emot avsevärda belopp för att överlåta ett hyreskontrakt och medverka i olika upplägg för att vilseleda en hyresvärd att gå med på en överlåtelse. Enligt regeringens mening speglar den nuvarande utformningen av den straffrättsliga regleringen av handel med hyreskontrakt inte brottens allvar i tillräcklig utsträckning. Dagens straffskala ger inte tillräckligt utrymme för att på ett nyanserat sätt beakta allvaret i de grövre fallen (jfr utgången i rättsfallet NJA 2016 s. 540). Straffskalorna framstår också som alltför lindriga vid en jämförelse med Brottstyper som ligger nära till hands för en jämförelse är förmögenhetsbrott, t.ex. bedrägeri, och skattebrott. försäljning och förmedling av hyreskontrakt mot otillåten ersättning ligger Prop. 2018/19:107 avsevärt lägre än vad som är fallet för dessa brottstyper. Straffskalorna bör med hänsyn till det sagda skärpas. brott av normalgraden bör i enlighet med vad utredningen föreslår höjas till fängelse i högst . Det motsvarar vad som gäller för t.ex. bedrägeri I och med den skärpta synen på brottsligheten bör ringa fall inte längre vara straffria, utan kunna straffas med böter eller fängelse Någon förändring av vilka fall som kan anses vara ringa är inte avsedd (jfr prop. 1977/78:175 s. 179). att straffskalan för grova brott bör sträcka sig från fängelse i lägst sex månader till fängelse i högst . Brott som grovt bedrägeri och grovt skattebrott har visserligen en straffskala som sträcker sig längre, till Ett maximistraff om fyra års fängelse framstår emellertid som tillräckligt för att möjliggöra en differentierad straffmätning och ge utrymme att döma ut en proportionerlig påföljd även i de allvarligaste De skärpta straffskalorna får vissa konsekvenser bl.a. för möjligheten att använda straffprocessuella tvångsmedel. Bland annat blir brott av normal- Det blir också möjligt att besluta om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 19 § rättegångs- balken, under förutsättning att misstanken avser grovt brott. verkas preskriptionstidens längd. För brott av normalgraden kommer pre- skriptionsfristen bli och för grovt brott . av straffskärpningarna framstår som rimliga med hänsyn till motstående Kvalifikationsgrunderna för grovt brott Det finns också anledning att se över vilka omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om ett brott är att anse som grovt. 65 § hyreslagen ska särskilt beaktas om gärningen har utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits yrkesmässigt eller i större omfattning eller om gärningsmannen i avsevärd utsträckning har missbrukat sin ställning som ägare eller förvaltare av en fastighet. Detta bör gälla oförändrat. I 65 a § hyreslagen anges inte några omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt. Utgångspunkten för översynen bör vara att kvalifikationsgrunderna i största möjliga utsträckning ska vara lika för båda straffbestämmelserna. Omständigheten att gärningen har utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits yrkesmässigt eller i större omfattning bör därför även utgöra kvalifikationsgrund enligt 65 a §. Utöver detta bör ytterligare kvalifikationsgrunder införas för båda be- Det bör särskilt beaktas om gärningen avser ett betydande Det finns anledning att se mycket allvarligt på förekomsten av falska hyreskontrakt, oriktiga folkbokföringar m.m. Det bör därför också särskilt beaktas om gärningsmannen har använt falska eller osanna handlingar (jfr 9 kap. 3 § andra stycket ) eller lämnat osanna uppgifter till myndigheter. Straffreglernas utformning i övrigt Bestämmelsen om försäljning av hyreskontrakt i 65 § hyreslagen omfattar enligt gällande lydelse att någon ställer upp villkor om, dvs. 2018/19:107 särskild ersättning för att upplåta en bostadslägenhet eller överlåta hyresrätten till en sådan lägenhet. Straffregeln för olovlig förmedling i 65 a § hyreslagen omfattar förutom att begära särskild ersättning även att träffa avtal om och ta emot särskild ersättning för att förmedla en bostadslägenhet. Att ingå avtal om eller ta emot en särskild ersättning för ett hyreskontrakt är minst lika klandervärt som att begära en sådan ersättning. Även bestämmelsen i 65 § bör utformas enligt mönstret i 65 a § så att det straffbara området även omfattar att ingå avtal om och ta emot särskild ersättning. Den som avtalar om eller tar emot en särskild ersättning för ett hyreskontrakt får i de allra flesta fall också anses ha begärt en sådan ersättning. Utvidgningen av det straffbara området torde alltså inte få någon större praktisk betydelse. ifrågasätter om det kriminaliserade området i 65 § omfattar försäljning av andrahands- och inneboendekontrakt och anför att bestämmelsen i vart fall inte bör omfatta sådana upplåtelser. Straffregeln för försäljning av hyreskontrakt omfattar enligt sin lydelse ”upplåtelser av bostadslägenheter och överlåtelser av hyresrätten" till sådana lägenheter. Dessa begrepp innefattar enligt hyreslagens terminologi och systematik även upplåtelser i andra hand för självständigt brukande och till inneboende och överlåtelser av sådana kontrakt (jfr t.ex. 45 § första stycket 1 och 35 § första stycket jämfört med andra stycket 1). Handeln med andrahands- och inneboendekontrakt tycks ha brett ut sig och ersättningarna kan även för sådana kontrakt uppgå till betydande belopp (avsnitt 5.1). De personer som betalar särskild ersättning för sådana kontrakt får typiskt sett anses befinna sig i en svår situation på bostadsmarknaden. Det saknas därmed anledning att inskränka det kriminaliserade området så att sådana upplåtelser inte omfattas. Förhållandet till andra straffbestämmelser Sedvanliga principer för konkurrens och konsumtion bör gälla. Avseende kvalifikationsgrunden för grovt brott att gärningsmannen använt urkund eller annat vars brukande är straffbart enligt 14 eller 15 kap. bör vad som gäller vid tillämpningen av motsvarande rekvisit i andra straffbestämmelser, t.ex. grovt bedrägeri enligt 9 kap. 3 § andra stycket , vara vägledande. Det innebär att exempelvis en förfalskning av normalgraden i regel bör anses tillräckligt bestraffad om brottet innebär att gärningen enligt hyreslagen rubriceras som grovt brott. Om brottet enligt 14 eller 15 kap. däremot inte blir tillräckligt beaktat genom att gärningsmannen döms för brott enligt hyreslagen bör han eller hon dömas för båda brotten i brottskonkurrens. 5.5Köp av hyreskontrakt kriminaliseras Regeringens förslag: Det ska vara straffbart att betala särskild ersättning för att hyra en bostadslägenhet eller för att förvärva hyresrätten till en sådan lägenhet. Straffet för brott av normalgraden ska vara böter eller fängelse i högst . Det ska inte dömas till ansvar i ringa fall. Är brottet grovt, ska straffet vara fängelse i lägst och högst . Vid bedömningen av om det är fråga om grovt brott ska man ta särskild hänsyn till om gärningen avsett betydande värde, eller om gärningsmannen använt en urkund eller något annat vars brukande är straffbart enligt eller lämnat osann uppgift inför myndighet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag (SOU 2017:86 s. 120). Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller har ingen invändning mot det. Förslaget avstyrks eller ifrågasätts dock av flertalet domstolar och hyresnämnder bland remissinstanserna. De kritiska remissinstanserna ifrågasätter om en kriminalisering kan väntas bli effektiv för att motverka handeln, särskilt utifrån den begränsade risken för lagföring. En farhåga är att handeln kommer att bli mer svårutredd eftersom köparens eventuella intresse att vända sig till rättsväsendet och medverka i brottsutredningar helt försvinner. Man anser att en inskränkt bytesrätt och förverkande bör ha större effekt på handeln och att sådana civilrättsliga åtgärder bör vidtas i första hand. Det ifrågasätts på ett mer allmänt plan om ytterligare kriminaliseringar på hyresrättens område är befogade och om inte andra reformer som skulle minska incitamenten för svarthandeln borde övervägas, såsom en översyn av hyressättningssystemet (jfr även förslaget i avsnitt 6.8). Slutsatsen som de kritiska remissinstanserna drar är att det inte finns tillräckligt starka skäl för en kriminalisering. , Hovrätten över och och i anför vidare att det inte framstår som lämpligt att köp av hyreskontrakt kriminaliseras, som köparen med hjälp av rättsväsendet kan kräva tillbaka köpeskillingen från säljaren, så som föreslås av utredningen. En lämpligare ordning är i så fall enligt dem att köpeskillingen förverkas. anger att man står bakom förslaget men anför också att den preventiva verkan av förslaget framstår som begränsad som det riskerar att leda till att redan utsatta personer straffas. i och pekar på svårigheterna för domstolarna att urskilja ringa, ansvarsfria fall om, som utredningen anser, enskilda personers behov av bostad ska vara en del av bedömningen. i och anser att det kan diskuteras om straffskalorna inte bör vara lägre. Skälen för regeringens förslag Förutsättningar för en kriminalisering Svarthandeln på bostadsmarknaden är ett fenomen som förekommit . Straffregeln avseende försäljning av hyreskontrakt infördes i hyreslagen 1973 och regeln om otillåten ersättning vid förmedling 1978 (prop. 1973:23 s. 143 f. och prop. 1977/78:175 s. 138 f.). De generellt gällande förbuden föregicks av bestämmelser i lagen (1942:429) om hyresreglering m.m. och lagen (1973:189) med särskilda hyresbestämmelser för vissa orter, båda numera upphävda. I samband med lagstiftningsärende berördes frågan om huruvida inte också köp skulle vara brottsligt. Det avfärdades då med hänvisning till att det skulle kunna leda till att handeln blev mer svårupptäckt eftersom ingen av de inblandade 2018/19:107 skulle ha intresse av att avslöja affären (prop. 1977/78:175 s. 140). Frågan är om det finns anledning att nu göra en annan bedömning. En kriminalisering av ett beteende som har varit straffritt kräver mycket starka skäl (jfr prop. 1994/95:23 s. 55). Som Lagrådet anför bör det krävas att en straffsanktion är nödvändig med hänsyn till gärningens allvar, att en straffsanktion utgör ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet och att alternativa sanktioner inte finns eller inte skulle vara rationella. Enligt Lagrådets mening är det tveksamt om de krav som bör ställas är uppfyllda i detta fall. Lagrådet anser att det med fog kan ifrågasättas om en kriminalisering av köparens handlande utgör ett effektivt medel för att motverka handel med hyresrätter. Vidare måste det enligt Lagrådet beaktas att det nu föreslås utökade möjligheter till sanktioner av civilrättsligt slag. Enligt Lagrådet är det rimligt att effekterna av dessa sanktioner utvärderas innan ytterligare kriminalisering genomförs. Köparens roll i handeln Regeringen har i avsnitt 5.4 behandlat säljarens roll och redogjort för den skärpta syn på svarthandel med hyreskontrakt som är motiverad utifrån hur handeln skadar hyresmarknadens funktionssätt och drabbar enskilda bostadssökande. Det skulle emellertid inte finnas någon marknad för att sälja hyreskontrakt om det inte också fanns personer som är beredda att betala för hyreskontrakt. Den som köper ett hyreskontrakt kan i många fall antas bli säljare i nästa led i samband med en flytt, när han eller hon vill få kompensation för tidigare betald ersättning. Det kan ifrågasättas om det finns tillräckliga skäl för att göra skillnad på köparen och säljaren när det gäller straffrättsligt ansvar. , som visserligen står bakom förslaget om kriminalisering av köp, anför att det riskerar leda till att redan utsatta personer, som kanske har få andra alternativ för att skaffa en bostad än genom köp av hyreskontrakt, straffas. Det är förvisso så att köparen i vissa situationer kan sägas vara i en underlägsen ställning i förhållande till säljaren, t.ex. vid köp av andrahandskontrakt och inneboendeplatser (se nedan angående ringa fall). Enligt regeringens mening är det emellertid inte köparen, utan de bostadssökande som inte betalar otillåtna ersättningar som främst drabbas av handeln. Det utmärkande för hyresrätten som boendeform är att det inte krävs någon kapitalinsats för att få tillgång till bostaden. Den som väljer att betala en otillåten ersättning kringgår detta och sätter de kö- och fördelningssystem som gäller för hyresbostäder ur spel. Det drabbar de bostadssökande som inte bryter mot reglerna. I många situationer framstår köparens beteende som särskilt klandervärt. Köpet kan avse betydande belopp och genomföras med hjälp av avancerade upplägg (se avsnitt 5.1 och 5.2). Ofta ikläds köpet formen av ett lägenhetsbyte och köparen kan medverka genom att underteckna falska handlingar, såsom en felaktig bytesansökan eller ett skenhyresavtal, och genom att felaktigt folkbokföra sig på en adress. En hyresvärd som på dessa felaktiga grunder accepterar lägenhetsbytet hindras från att lämna lägenheten till en bostadsförmedling eller hyra ut den till den hyresgäst som står på tur i enlighet med det fördelningssystem hyresvärden tillämpar. En köpare som agerar på det sättet är lika klandervärd Att köpa ett hyreskontrakt kan också vara ett sätt för krimi- Prop. 2018/19:107 nella att tvätta brottsvinster. Det är ett stort problem att så många är beredda att betala för ett hyreskontrakt trots att handeln är otillåten. Som framhålls av allmännyttiga bostadsföretag () kan en kriminalisering påverka allmänhetens attityd och ha en avskräckande effekt på de personer som överväger att betala för att få ett hyreskontrakt. På detta sätt kan en kriminalisering väntas bli ett effektivt medel för att motverka handeln. En invändning som lyfts fram av några remissinstanser, bl.a. och i , är att en kriminalisering riskerar leda till att handeln blir ännu mer svårupptäckt. Om även köparna kan dömas för brott kan man inte räkna med att de frivilligt kommer att medverka i polisutredningar och domstolsprocesser. Det är dock få fall av svarthandel som anmäls . I de flesta fall är det inte heller köparen som gör anmälan. En köpare saknar ju typiskt sett intresse av att avslöja uppgörelsen eftersom han eller hon vid upptäckt riskerar att förlora lägenhetskontraktet. Incitamenten blir ännu mindre om den civilrättsliga sanktionen skärps. De praktiska konsekvenserna av en kriminalisering på köpares benägenhet att anmäla brott och medverka i brottsutredningar bör därmed bli begränsade. Sammantaget finner regeringen inga bärande skäl mot att köparen och säljaren behandlas enligt samma utgångspunkter när det gäller straffrättsligt ansvar. Tvärtom innebär handelns skadeverkningar och köparens roll i den att det finns starka skäl för att även köp ska vara kriminaliserat. En kriminalisering är nödvändig för att effektivt motverka handeln Regeringen föreslår nu flera åtgärder som på olika sätt syftar till att motverka svarthandeln, däribland inskränkningar i bytesrätten och förverkande av hyresrätt vid lämnande eller mottagande av särskild ersättning vid överlåtelse av hyreskontrakt. Några av remissinstanserna, bl.a. Hovrätten över och , anser att dessa åtgärder framstår som mer effektiva för att motverka svarthandeln än en kriminalisering. Det kan konstateras att den risk som finns enligt hittillsvarande reglering att förlora ett köpt hyreskontrakt inte har en tillräckligt dämpande effekt på handeln. De skärpningar som föreslås i de civilrättsliga reglerna kan visserligen väntas bidra till att ytterligare motverka den otillåtna handeln, men innebär ingen principiell förändring av regelsystemet. Det blir fortsatt så, att den som betalar för att få ett kontrakt inte riskerar annat än att mista det kontrakt han eller hon annars inte skulle ha kommit över. De civilrättsliga ändringarna ger därmed inte den tydligt handlingsdirigerande verkan som en kriminalisering kan ge. De bedöms därför av regeringen inte ensamma vara tillräckligt effektiva. Regeringen konstaterar sammanfattningsvis att det finns tungt vägande skäl för en kriminalisering av köp av hyreskontrakt och att en kriminalisering är nödvändig för att handeln på ett effektivt sätt ska kunna motverkas. Att betala särskild ersättning för hyresrätten till en bostadslägenhet bör därför kriminaliseras. Det straffbelagda handlandet, gradindelning och straffskalor Det brottsliga handlandet bör i stort sett spegla det handlande som är straffbelagt vid försäljning av hyreskontrakt. Det bör därmed vara straffbart att lämna särskild ersättning för att hyra en bostadslägenhet eller för att förvärva hyresrätten till en sådan lägenhet, t.ex. genom byte. Att enbart erbjuda särskild ersättning bör inte vara brottsligt. En så långtgående kriminalisering synes inte nödvändig. Med särskild ersättning avses ersättning – kontant eller i annan form – som går utöver den överenskomna hyran. Föreslagen straffbestämmelse utesluter inte att hyresvärden ställer krav på deposition. Med att hyra en bostadslägenhet avses enligt hyreslagens terminologi såväl förstasom andrahandsupplåtelser, men enligt vad som anges nedan finns det anledning att se mindre allvarligt på köp av andrahandskontrakt. Den som betalar ersättningen torde typiskt sett vara den som har för avsikt att bosätta sig i lägenheten. Det kan också tänkas att någon t.ex. använder sig av ombud eller att en förälder köper ett lägenhetskontrakt till sitt vuxna barn. Allmänna principer om gärningsmannaskap och medverkan får tillämpas i sådana situationer. Straffskalan för köp av hyreskontrakt bör ligga nära den som gäller för försäljning och olovlig förmedling av hyreskontrakt. Köparens agerande är lika klandervärt som säljarens. Om köparen och säljaren t.ex. gemensamt riggar ett skenbyte och undertecknar felaktiga handlingar för att kunna överlåta ett hyreskontrakt mot otillåten ersättning bör utgångspunkten vara att de straffas lika. När det gäller köp kan det dock antas förekomma situationer när det inte framstår som motiverat med ett straffansvar på samma sätt som vid försäljning. fall bör därför vara fria från ansvar. En situation som i allmänhet kan vara att bedöma som ringa fall är när någon betalat en särskild ersättning för att hyra en lägenhet i andra hand eller för att få bli inneboende. Fördelarna med ett sådant köp är mycket begränsade för köparen. Ytterligare ett exempel på en situation som kan bedömas som ringa är om någon har betalat en mindre ersättning motsvarande en eller ett par månadshyror för ett hyreskontrakt. Utredningen föreslår att köparens behov av bostad ska påverka om en gärning är att bedöma som ringa och därmed fri från ansvar. Som bl.a. påpekar skulle en sådan avgränsning innebära svåra bedömningar. Enligt regeringens mening framstår det inte som lämpligt att det straffbara området avgränsas på det sättet. I stället bör främst objektiva faktorer, såsom köpeskillingens storlek och köpeobjektet, vara avgörande för om en gärning är att bedöma som ringa. Med hänsyn till att ringa fall är fria från ansvar bör straffskalan för brott av normalgraden sträcka sig från böter. Straffmaximum bör dock på motsvarande sätt som gäller för försäljning och otillåten förmedling av hyreskontrakt vara fängelse i högst . Brottet bör gradindelas genom att det även införs ett grovt brott. På så sätt kan en proportionerlig påföljd dömas ut i de allvarligare fallen, då gärningsmannen t.ex. använt falska handlingar eller betalat ett betydande belopp. Straffskalan för grovt brott bör motsvara den som gäller vid grova fall av försäljning och otillåten förmedling av hyreskontrakt, nämligen fängelse i lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt bör det i enlighet