prop · H60377 · 2019-03-19 00:00:00 — eller ärende enligt denna balk eller för hans eller hennes omhänderta- för hans eller hennes omhänderta- gande enligt 26 kap. 22 § eller 28 gande enligt 26 kap. 22 § eller 28 kap. 6 b § eller 11 §. kap. 6 c § eller 11 §. 19 Senaste lydelse 2010:612. 20 Senaste lydelse 2010:612. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Bestämmelserna i 26 kap. 11 § sista meningen och 18 § 2 i den äldre lydelsen gäller fortfarande för beslut om övervakning som har fattats före ikraftträdandet. 3.Bestämmelserna i 26 kap. 19 § i den äldre lydelsen gäller fortfarande ifråga om förhållanden som inträffat före ikraftträdandet. Förslag till lag om ändring i fängelselagen Härigenom föreskrivs att 11 kap. 6 § fängelselagen (2010:610) ska ha Ett tillstånd till en utslussningsåtgärd ska förenas med de villkor som behövs för att syftet med åtgärden ska uppnås eller för att Kri- minalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll. medel får användas för att kontrollera meddelade villkor. Om det på grund av nya om- Om det på grund av nya om- ständigheter finns skäl för det, får ständigheter finns skäl för det, får Kriminalvården ändra, upphäva eller meddela nya villkor. eller besluta nya villkor. Om det finns särskilda skäl, får Om det finns särskilda skäl, får Kriminalvården förena en vårdvis- Kriminalvården förena en vårdvis- telse enligt 3 § med en föreskrift telse enligt 3 § 26 kap. 15 § första stycket 3 enligt 26 kap. 16 § andra stycket 4 som ska gälla för tiden som ska gälla för tiden efter villkorlig frigivning. efter villkorlig frigivning. grund av nya omständigheter finns grund av nya omständigheter finns skäl för det, får Kriminalvården skäl för det, får Kriminalvården ändra, upphäva eller meddela en ny ändra, upphäva eller besluta en ny Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att, i syfte att stärka möjligheterna att förebygga och förhindra återfall i allvarlig brottslighet, överväga och föreslå ändringar i systemet med villkorlig frigivning (dir. 2016:28). Utredningen, som antog namnet , överlämnade betänkandet Villkorlig frigivning – förstärka åtgärder mot återfall i brott (SOU 2017:61). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Ju2017/05814/L5). I propositionen behandlas utredningens förslag och bedömningar. Det finns ett tillkännagivande från som har anknytning till de frågor som behandlas i propositionen. har tillkännagett att regeringen bör överväga om personer som är dömda för våldsbrott ska ha en skyldighet att genomgå behandlingsprogram. En vägran att delta i ett sådant behandlingsprogram ska få konsekvenser för den intagnes möjligheter att få permission och villkorlig frigivning. Den intagnes medverkan i behandlingsprogram ska vara ett krav för villkorlig frigivning för personer som dömts för grova sexualbrott eller grova brott mot närstående (bet. 2015/16:JuU21, rskr. 2015/16:174). Tillkännagivandet behandlas i avsnitt 4.2 och 4.3 Tillkännagivandet är inte slutbehandlat. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som framgår av bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5, 6 och 8 samt i författningskommentaren. Regeringen följer i huvudsak Lagrådets förslag. I förhållande till lagrådsremissen föreslås en lagändring i 38 kap. 12 § . Ändringen är en följdändring föranledd av att en bestämmelse i 28 kap. föreslås få en ny beteckning. Förslaget är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande över det förslaget. Vidare har några språkliga och redaktionella ändringar gjorts. Villkorlig frigivning och skäl att skjuta upp frigivningen I 26 kap. finns bestämmelser om villkorlig frigivning för den som avtjänar ett fängelsestraff. 2018/19:77 Huvudregeln är att villkorlig frigivning sker när den dömde har avtjänat två tredjedelar av sitt fängelsestraff, dock minst en månad (26 kap. 6 §). Om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning kan den skjutas upp med högst åt gången. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl mot frigivning ska det särskilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten. Vid avgörandet av hur frigivningen ska skjutas upp ska arten och omfattningen av överträdelserna särskilt beaktas (26 kap. 6 § andra stycket och 26 kap. 7 § andra stycket). De nu aktuella reglerna ändras redaktionellt och språkligt (SFS 2018:1253). Någon ändring i sak när det gäller förutsättningarna för uppskjuten villkorlig frigivning är inte avsedd. Beslut om uppskjuten villkorlig frigivning fattas av Kriminalvården (26 kap. 9 §) och kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (38 kap. 14 §). I beslutet ska anges en ny tidpunkt för när den dömde ska friges villkorligt. ska villkorlig frigivning ske, om det inte även då finns synnerliga skäl som innebär att frigivningen ska skjutas upp ytterligare (26 kap. 7 §). Ett tillkännagivande om sanktioner vid misskötsamhet har som sin mening tillkännagett att regeringen bör överväga om gärningsmän som dömts för vålds- eller sexualbrott bör ha en skyldighet att delta i lämpliga behandlingsprogram (bet. 2015/16:JuU21, rskr. 2015/16:174). anför i sitt betänkande att behandlingsprogram är en viktig del av Kriminalvårdens rehabiliterande arbete och att deltagande i lämpliga behandlingsprogram är viktigt för att bryta destruktiva beteendemönster. Enligt tillkännagivandet bör en vägran att delta i ett sådant program få konsekvenser för möjligheterna till permission och villkorlig frigivning. Den som dömts för grova brott mot närstående eller grova sexualbrott och vägrar att delta i behandlingsprogram ska inte vara aktuell för villkorlig frigivning. 4.2Bör en bedömning av risken för återfall i brott påverka den villkorliga frigivningen? Regeringens bedömning: Det bör inte införas en ordning som innebär att risken för återfall i allvarlig brottslighet påverkar tidpunkten för villkorlig frigivning. Liksom bör möjligheten att skjuta upp den villkorliga frigivningen endast finnas i de fall den dömde missköter sig . Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser som uttalar sig särskilt i denna fråga, däribland , Hovrätten för , , , , och , delar utredningens bedöm- anser dock att risken för fortsatt brottslighet ska påverka tidpunkten för villkorlig frigivning. Skälen för regeringens bedömning: Det finns ett starkt samhälleligt intresse av att på ett effektivt sätt förhindra återfall i brott. Redan en liten minskning av återfall i brott har betydelse när det gäller att minska de effekter i form av mänskligt lidande och andra olägenheter som brott leder till. Reducerande effekter på återfall i brott har vidare en positiv effekt när det gäller samhällets kostnader. Arbetet med att förebygga återfall i brott utgör därför en viktig del av verkställigheten av fängelsestraff. Det finns, som utredningen redogör för, flera olika möjliga åtgärder som kan vidtas i syfte att minska risken för återfall i brott. En är att genom en tillämpning av olika bedömningskriterier försöka sortera ut den grupp av intagna där återfallsrisken är särskilt hög och förlänga fängelsevistelsen för dessa personer genom att skjuta upp den villkorliga frigivningen. den förlängda anstaltsvistelsen pågår hindras den intagne från att återfalla i brott. En annan är att planera och utforma verkställigheten med inriktning på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott och stärka kontrollen och vidta behövliga återfallsförebyggande åtgärder mot dem som friges villkorligt. I avsnitt 5.4–5.6 lämnas förslag som syftar till att förstärka det återfallsförebyggande arbetet när det gäller de villkorligt frigivna. Utredningen har haft i uppdrag att analysera och ta ställning till om risk för återfall ska beaktas särskilt som ett skäl mot villkorlig frigivning. I uppdraget har ingått att redovisa för- och nackdelar med en sådan ordning och särskilt uppmärksamma konsekvenserna för förutsebarhet och likabehandling. Utredningen har, efter att ha bedömt frågan utifrån dessa premisser, avrått från att låta riskbedömningar påverka när villkorlig frigivning ska ske och i stället förordat ökade kontrollmöjligheter som löper efter villkorlig frigivning. Utredningens bedömning delas av så gott som samtliga remissinstanser som uttalar sig särskilt i frågan. Mot den bakgrunden gör regeringen följande överväganden. Som utredningen lyfter fram talar intresset av samhällsskydd för att en intagen som för villkorlig frigivning bedöms ha en särskilt hög risk för återfall i allvarlig brottslighet kan bli föremål för åtgärder som avser att minska risken för återfall i brott. Om sådana åtgärder består i att frihetsberövandet blir längre för vissa personer jämfört med andra personer som har fått samma straff utdömt måste emellertid ställas höga krav på förutsebarhet och likabehandling. En förutsättning för att intresset av samhällsskydd ska motivera villkorlig frigivning än vad som annars hade gällt är också att samhällsskyddsintresset i rimlig utsträckning kan tillgodoses genom den åtgärden. En första förutsättning måste då vara att det går att göra tillförlitliga riskbedömningar som inte öppnar för godtycke och social diskriminering. Utredningens slutsats, vilken också delas av remissinstanserna, är att sådana riskbedömningar är vanskliga att göra och behäftade med betydande felmarginaler. Särskilt låg är, enligt utredningen, träffsäkerheten när det gäller risk för återfall i allvarlig brottslighet. Vid en sådan bedömning måste det finnas mycket starka skäl för att ändå överväga att låta en riskbedömning påverka tidpunkten för den villkorliga frigivningen. 2018/19:77 starka skäl föreligger inte enligt utredningen. Tvärtom pekar utredningen på omständigheter som talar emot att det finns sådana skäl. En omständighet som särskilt lyfts fram är att förhindrandet av återfall bara blir tillfälligt genom att skjuta upp den villkorliga frigivningen, eftersom effekten bara varar under den extra tid som anstaltsvistelsen pågår. Något stöd för att återfallsrisken skulle vara mindre när eller kanske hela strafftiden har avtjänats finns inte enligt den forskning som utredningen presenterar. I stället bedömer utredningen att det incitament som villkorlig frigivning innebär för den dömde att inte begå brott efter den villkorliga frigivningen försvinner om det inte återstår någon tid att förverka. Denna effekt framhålls också av remissinstanserna, bl.a. och Kriminalvården. En ovisshet om vilken tid som anstaltsvistelsen kan komma att vara kan också riskera att försvåra för Kriminalvården att utforma verkställigheten på ett sätt som underlättar den intagnes anpassning i samhället. Sammanfattningsvis bedömer regeringen, liksom utredningen och de allra flesta remissinstanserna, att intresset av samhällsskydd inte tillgodoses i sådan utsträckning genom ett system med uppskjuten villkorlig frigivning på grundval av en riskbedömning att de nackdelar som finns med en sådan ordning när det gäller förutsebarhet och likabehandling kan avfärdas. Något förslag om att på detta sätt låta risken för fortsatt brottslighet påverka tidpunkten för villkorlig frigivning lämnas därför inte. Liksom tidigare bör i stället endast den intagnes beteende under anstaltsvistelsen kunna utgöra grund för att skjuta upp den villkorliga frigivningen. Som framgår av avsnitt 4.3 anser regeringen att det finns skäl att överväga att utöka förutsättningarna för uppskjuten villkorlig frigivning på grundval av den intagnes beteende. Genom att sätta den dömdes beteende i fokus, ges bättre förutsättningar för att leva upp till högt ställda krav på förutsebarhet och för att systemet med uppskjuten villkorlig frigivning inte öppnar upp för godtycke eller upplevs som rättsosäkert. 4.3Tydligare reaktioner för misskötsamhet under verkställigheten i kriminalvårdsanstalt Regeringens bedömning: Det finns skäl att överväga en ordning som innebär en tydligare koppling mellan bristande deltagande i återfallsförebyggande åtgärder och den villkorliga frigivningen. Det finns dock inte underlag att göra sådana förändringar utan ett kompletterande beredningsunderlag. Utredningens bedömning: Utredningen lämnar inget förslag om förändringar i systemet med uppskjuten villkorlig frigivning på grund av den intagnes beteende under anstaltsvistelsen. Remissinstanserna: Kriminalvården föreslår att möjligheterna att skjuta upp den villkorliga frigivningen med hänsyn till den intagnes beteende ska utökas. Skälen för regeringens bedömning: Kriminalvården föreslår i sitt remissvar att det, för att bättre tillgodose intresset av samhällsskydd, bör övervägas en utökad möjlighet att låta den intagnes beteende under an- Prop. 2018/19:77 staltstiden påverka frågan om villkorlig frigivning. kunna ske genom att göra det möjligt att vid prövningen av om den villkorliga frigivningen ska skjutas upp, beakta även andra omständigheter än sådana som innefattas i dagens tolkning av begreppet misskötsamhet. Kriminalvården föreslår att det, utöver om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten, också på ett mer tydligt sätt ska kunna beaktas om den dömde har motsatt sig åtgärder som syftar till att förebygga återfall i brott eller på annat sätt främja hans eller hennes anpassning i samhället. Regeringen instämmer i att det finns skäl att överväga en mer tydlig koppling mellan den intagnes deltagande i återfallsförebyggande åtgärder och frågan om villkorlig frigivning. Kriminalvården utformar för varje intagen, utifrån en risk- och behovsbedömning, en individuell verkställighetsplan som inriktas på åtgärder som bl.a. är ägnade att förebygga återfall i brott. Planeringen sker i samråd med den intagne. Om den intagne under verkställigheten motsätter sig åtgärderna eller inte genomför planen bör det rimligtvis, på samma sätt som vid annan misskötsamhet, kunna ligga till grund för att den intagne får verkställa en större del av sitt straff i anstalt. En sådan förändring ligger också i linje med vad tillkännagett. Med denna lösning kommer frågan om villkorlig frigivning grundas i dokumenterade faktiska omständigheter hänförliga till anstaltstiden. Den ger också, till skillnad från en bedömning av en framtida risk för återfall i brott, den intagne en möjlighet att rättsligt bemöta det som läggs honom eller henne till last. Utredningen föreslår inte några förändringar när det gäller möjligheterna att skjuta upp den villkorliga frigivningen till följd av den intagnes beteende eller underlåtenhet att deltaga i återfallsförebyggande åtgärder som erbjuds av Kriminalvården. Frågan kräver därför att ett kompletterande beredningsunderlag tas fram. 5Förstärkta åtgärder för att förebygga återfall efter villkorlig frigivning Regler om vad som gäller efter villkorlig frigivning av den som dömts till fängelse finns huvudsakligen i 26 kap. . Flera av bestämmelserna ändras språkligt och redaktionellt (SFS 2018:1253). De föreslagna ändringarna innebär dock ingen ändring i sak. Efter den villkorliga frigivningen gäller en prövotid som motsvarar den strafftid som återstår vid frigivningen, dock (26 kap. 10 §). 2018/19:77 Prövotiden är den tid under vilken den dömde kan stå under övervakning (jfr 26 kap. 11 och 18 §§). Även möjligheterna att förverka villkorligt medgiven frihet enligt 34 kap. 5 § påverkas av prövotidens längd. Vid prövotidens utgång ska ett fängelsestraff som huvudregel anses vara till fullo verkställt, dock under förutsättning att villkorligt medgiven frihet då kan förklaras förverkad (26 kap. 24 §). gäller ett allmänt skötsamhetskrav. Den frigivne ska vara skötsam, efter förmåga försöka försörja sig samt i övrigt rätta sig efter vad som åligger honom enligt eller enligt föreskrifter eller anvisningar som meddelats med stöd av den. Den frigivne är också skyldig att på kallelse inställa sig hos . Den som förpliktats att betala skadestånd med anledning av brott ska försöka fullgöra denna skyldighet (26 kap. 14 § första stycket). I anslutning till eller efter den villkorliga frigivningen kan beslutas att den villkorligt frigivne ska stå under övervakning. Övervakning ska beslutas om det bedöms påkallat (26 kap. 11 §). Det är normalt Kriminalvården som beslutar om övervakning. Även övervakningsnämnden kan fatta ett sådant beslut (37 kap. 7 §). Har övervakning beslutats, men bedöms därefter att övervakningen är påkallad, får övervakningsnämnden besluta att övervakningen ska upphöra. Övervakningen upphör som regel utan något särskilt beslut när av prövotiden har förflutit, men kan under vissa förutsättningar förlängas genom beslut av övervakningsnämnden (26 kap. 11 och 18 §§). Genom övervakningen sker en kontroll av den villkorligt frigivne och förutsättningar skapas att ingripa vid fortsatt brottslighet eller annan misskötsamhet. Övervakningen utgör också ett stöd för den frigivne och möjliggör för honom eller henne att få hjälp t.ex. med att inte återfalla i missbruk eller med att ordna med bostad. Enligt föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av frivårdspåföljder (KVFS 2011:5 FARK Frivård) bör behovet av övervakning bedömas utifrån såväl den frigivnes behov av hjälp och stöd som behovet av kontroll. Den risk- och behovsbedömning som har gjorts i samband med verkställighetsplaneringen i anstalt bör ligga till grund för att avgöra om den frigivne behöver övervakning. Även strafftidens längd bör vägas in. Om risken för återfall bedöms vara hög och övervakningen kan antas ha stor betydelse för att förhindra återfall, t.ex. genom att den frigivne ges möjlighet att fortsätta en behandlingsinsats som har påbörjats i anstalt, bör övervakning anses påkallad oavsett straffets längd. Övervakningen och kriminalvården i frihet i övrigt bedrivs under ledning av Kriminalvården (26 kap. 12 §). Det är Kriminalvården som förordnar övervakare för villkorligt frigivna. Som övervakare kan antingen utses tjänsteman vid eller lekmän. Den som står under övervakning är skyldig att hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin arbetsanställning och andra förhållanden av betydelse för övervakningen, på kallelse inställa sig hos övervakaren och enligt dennes anvisningar upprätthålla förbindelsen med honom eller henne (26 kap. 13 §). När den frigivne står under övervakning ska Kriminalvården genom till- Prop. 2018/19:77 syn och förmedling av stöd och hjälp verka för att den frigivne inte åter- faller i brott och för att hans eller hennes anpassning i samhället även i övrigt främjas (26 kap. 14 §). Övervakaren ska enligt 5 kap. 11 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder, kallad frivårdsförordningen, samarbeta med Kriminalvården och hålla myndigheten underrättad om allt som är av betydelse för övervakningen. Vidare ska övervakaren samråda med den dömdes familj och andra närstående för att få deras bistånd att hjälpa och stödja den dömde. I 26 kap. 15 § finns regler om föreskriftsrätt . När det finns skäl att anta att den frigivne för sin anpassning i samhället behöver stöd av en särskild föreskrift om vad han eller hon ska iaktta , får en sådan föreskrift meddelas för eller tills vidare. Särskilda föreskrifter får avse vistelseort eller bostad, arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning samt läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling i eller utanför sjukhus eller annan dylik inrättning (första stycket). som avser läkarvård och liknande får kombineras med en skyldighet för den frigivne att lämna prov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av alkohol eller andra beroendeframkallande medel, dopningsmedel eller hälsofarliga varor (andra stycket). Genom föreskrift får också den frigivne förpliktas att på visst sätt ersätta skada som uppkommit genom brottet (tredje stycket). Den som står under övervakning får genom en särskild föreskrift meddelas vad som ska gälla under övervakningen. En sådan föreskrift får gälla på vilket sätt och i vilken omfattning den frigivne ska hålla kontakt med övervakaren eller Kriminalvården. Föreskriften kan också avse en skyldighet att underrätta övervakaren eller Kriminalvården om att han eller hon uteblivit från en arbetsplats, skola eller annan föreskriven verksamhet eller inrättning (fjärde stycket). Med undantag för föreskrifter om kontaktskyldighet, krävs inte att den frigivne står under övervakning för att han eller hon ska kunna meddelas en särskild föreskrift. Föreskrifter meddelas av övervakningsnämnden. Kriminalvården får meddela en föreskrift som gäller intill dess nämnden prövat frågan (26 kap. 16 §). beslut om föreskrifter kan överklagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen (37 kap. 11 §). En domstol får meddela föreskrifter om domstolen dömer någon som villkorligt frigetts för brott begånget före prövotidens utgång och inte förklarar den villkorligt medgivna friheten förverkad (34 kap. 5 § tredje stycket ). Övervakaren får meddela anvisningar i fråga om verkställandet av föreskrifterna samt även medge tillfällig lättnad och jämkning av föreskrifterna om det behövs (26 kap. 17 §). 2018/19:77 5.2 De återfallsförebyggande åtgärderna efter vill- korlig frigivning bör förstärkas Regeringens bedömning: Det finns ett behov av att förstärka de återfallsförebyggande åtgärder som kan beslutas efter villkorlig frigivning. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna delar utredningens bedömning eller har inga invändningar mot den. Skälen för regeringens bedömning: Utredningens genomgång av återfallsstatistiken visar att en förhållandevis stor andel av de dömda återfaller i brott efter frigivning från fängelsestraff eller påbörjad frivårdspåföljd. –uppgick andelen återfall till . Ännu högre är återfallsfrekvensen för dem som dömts till fängelse, . Officiell kriminalstatistik från visar dock att det har skett en minskning av andelen personer som återfaller i brott efter villkorlig frigivning från anstalt. Den preliminära återfallsstatistiken visar att av dem som frigavs från fängelse , så återföll i brottslighet . Som lyfts fram i avsnitt 4.2 är det av flera skäl angeläget att det kan vidtas åtgärder för att minska risken för återfall i brottslighet. Utredningen lyfter fram att tiden efter villkorlig frigivning är särskilt känslig när det gäller risken för återfall i brott och att det därför finns ett stort behov av att stärka de återfallsförebyggande åtgärder som kan vidtas efter villkorlig frigivning. Regeringen instämmer, liksom remissinstanserna, i den bedömningen. I det följande lämnas därför förslag som syftar till att stärka möjligheterna att vidta kontroll- och stödåtgärder avseende dem som friges villkorligt från ett fängelsestraff. 5.3Prövotidens längd och krav på skötsamhet Regeringens bedömning: Prövotidens längd efter villkorlig frigivning bör inte ändras. Liksom tidigare bör prövotiden motsvara den återstående strafftiden, dock . De allmänna skötsamhetskraven och skyldigheten för den villkorligt frigivne att på kallelse inställa sig hos bör vara kvar. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot utredningens Skälen för regeringens bedömning: Som framgår av avsnitt 5.1 löper efter den villkorliga frigivningen en prövotid som motsvarar den återstående strafftiden, dock . gäller ett skötsamhetskrav. Den frigivne ska efter förmåga försöka försörja sig, i övrigt rätta sig efter vad som åligger honom eller henne samt göra vad han eller hon kan för att betala ett utdömt skadestånd. Den frigivne har också en skyldighet att på kallelse inställa sig hos , vilket fyller en