prop · H60343 · 2019-02-13 00:00:00 — Kompletterande bestämmelser till lagen om tobak och liknande produkter Regeringens proposition 2018/19:43 Kompletterande bestämmelser till lagen om tobak och liknande produkter Regeringen överlämnar denna proposition till . Enligt lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter ska styckför- packningar med tobaksvaror förses med en unik identitetsmärkning. På så sätt genomförs artikel 15 i det s.k. tobaksproduktdirektivet (2014/40/EU), se propositionen Ny lag om tobak och liknande produkter (prop. 2017/18:156). Direktivet kompletteras bl.a. av kommissionens genom- förandeförordning (EU) 2018/574 om tekniska standarder för inrättande och drift av ett spårbarhetssystem för tobaksvaror. Enligt genomförande- förordningen har medlemsstaterna en skyldighet att utse en s.k. id-ut- färdare som bl.a. ska ansvara för att generera och utfärda unika identitets- märkningar. I denna proposition föreslås att det i lagen om tobak och liknande produkter ska införas en bestämmelse som möjliggör att uppgiften att vara id-utfärdare överlämnas till en enskild aktör. Det föreslås också att regeringen ska få meddela föreskrifter om avgifter för unika identitets- märkningar. Vidare görs bedömningen att bör få befogenhet att besluta om att överlämna uppgiften att vara id-utfärdare till en enskild. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2018:2088) om tobak och Ärendet och dess beredning .............................................................. Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet ................... Allmänt om tobaksproduktdirektivet.................................. 4.2Ett EU-gemensamt system för spårning av Överlämnande av uppgiften att vara id-utfärdare............................. Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/574 av om tekniska standarder för inrättande och drift av ett spårbarhetssystem för tobaksvaror ................................... Författningsförslag i promemorian Kompletterande bestämmelser till lagen om tobak och liknande produkter (Ds 2018:39) .................................................... Remissinstanser till Ds 2018:39 ....................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter. 2Förslag till lag om ändring i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2018:2088) om tobak och lik- nande produkter dels att punkt 1 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 11 kap. 19 och 20 §§, och närmast före 11 kap. 20 § en ny rubrik av följande lydelse. Lydelse enligt SFS 2018:2088 Regeringen får meddela före- skrifter om sådana avgifter för unika identitetsmärkningar som avses i artikel 3.9 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/574 av om tekniska standarder för inrätt- ande och drift av ett spårbarhets- system för tobaksvaror. Den myndighet som regeringen bestämmer får till en enskild över- lämna uppgiften att vara sådan id- utfärdare som avses i kommission- ens genomförandeförordning (EU) 2018/574 av om tekniska standarder för inrätt- ande och drift av ett spårbarhets- system för tobaksvaror. Denna lag träder i kraft den Denna lag träder i kraft den i fråga om 3 kap. 7– i fråga om 11 kap. 19 11 §§, 7 kap. 6 § och 11 kap. 8 och och 20 §§, i fråga 9 §§, samt i övrigt . om 3 kap. 7–11 §§, 7 kap. 6 § och 11 kap. 8 och 9 §§, samt i övrigt Ärendet och dess beredning Enligt direktiv /40/EU om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv /37/EG (tobaksproduktdirektivet) ska styckförpackningar med tobaksvaror märkas med en unik identitetsmärkning, och transporten av tobaksvarorna ska registreras så att de kan spåras i hela unionen. Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet genomförs i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter. Sedan propositionen Ny lag om tobak och liknande produkter (prop. 2017/18:156) lämnades har kommissionen antagit mer detaljerade bestämmelser om spårbarhets- systemet. Dessa bestämmelser finns bl.a. i kommissionens genomförande- förordning (EU) 2018/574 om tekniska standarder för inrättande och drift av ett spårbarhetssystem för tobaksvaror. I genomförandeförordningen anges att medlemsstaterna ska utnämna en enhet, s.k. id-utfärdare, med ansvar bl.a. för att generera och utfärda unika identitetsmärkningar. Vidare anges att id-utfärdaren får fastställa och ta ut avgifter av ekonomiska aktörer för att generera och utfärda unika identitetsmärkningar. I departementspromemorian Kompletterande be- stämmelser till lagen om tobak och liknande produkter (Ds 2018:39) lämnas förslag som innebär att uppgiften att vara id-utfärdare kan lämnas över till en enskild och att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för unika identitets- märkningar. Genomförandeförordningen finns i bilaga 1. Departementsprome- lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har inte haft några synpunkter på lagförslagens utformning. Lagrådets övriga synpunkter behandlas i avsnitt 5. 4Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet harmoniseras bestämmelser om bl.a. ingredienser i och utsläpp från tobaksvaror och därmed sammanhängande rapporteringsskyldigheter samt vissa aspekter av märkning och förpackning av tobaksvaror, inbegripet hälsovarningar samt spårbarhet och säkerhetsmärkning. till att underlätta att den inre marknaden för tobaksvaror och relaterade är utgångspunkten en hög 2018/19:43 skyddsnivå för folkhälsan, särskilt för ungdomar. Genom direktivet ska unionen uppfylla sina skyldigheter enligt WHO:s ramkonvention om tobakskontroll. Tobaksproduktdirektivet är, med undantag för direktivets bestämmelser i artiklarna 15 och 16 om spårbarhet och märkning, genomfört i svensk rätt genom bestämmelser i tobakslagen (1993:581), tobaksförordningen (2016:354), lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllnings- behållare och förordningen (2017:429) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. 2017/18:156 föreslogs att tobakslagen och lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska upphävas och ersättas av en ny lag, lagen om tobak och liknande produkter. beslutade om den nya lagen . Som en följd av detta har regeringen påbörjat ett arbete med att ersätta tobaksförordningen och förordningen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare med en ny förordning om tobak och liknande produkter. 4.2Ett EU-gemensamt system för spårning av tobaksvaror Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårning I artikel 15 i tobaksproduktdirektivet finns bestämmelser om tobaksvarors spårbarhet. Bestämmelserna syftar till att motverka illegal handel med tobaksvaror. I direktivets ingress framhålls att olagliga produkter under- gräver den fria rörligheten för produkter som uppfyller kraven och det skydd som lagstiftningen om tobakskontroll ger. Vidare påpekas att unionen enligt WHO:s ramkonvention om tobakskontroll är skyldig att bekämpa olagliga tobaksvaror, inbegripet sådana som importeras olagligt till unionen, som en del av en övergripande unionspolitik för tobaks- kontroll. Mot den bakgrunden konstateras att det är nödvändigt att införa bestämmelser om att styckförpackningar till tobaksvaror ska märkas med en unik identitetsmärkning och att transporten av tobaksvaror ska registreras så att varorna kan spåras i hela unionen. Ett driftskompatibelt system för spårning bör utvecklas på unionsnivå (skäl 29 och 30). Enligt artikel 15.1 ska medlemsstaterna se till att alla styckförpackningar med tobaksvaror förses med en unik identitetsmärkning. Den unika identitetsmärkningen är en grundläggande förutsättning för att systemet för spårning av tobaksvaror ska fungera. Enligt artikel 15.2 ska den unika identitetsmärkningen göra det möjligt att fastställa bl.a. datum och plats för tillverkningen, tillverkningsanläggningen, vilken maskin som använts för tillverkningen, den faktiska leveransvägen från tillverkning till det första återförsäljningsstället och identiteten på alla köpare från tillverkning till det första återförsäljningsstället. Vissa av dessa uppgifter ska ingå i själva identitetsmärkningen. Medlemsstaterna ska säkerställa att vissa andra uppgifter är elektroniskt tillgängliga genom en koppling till den unika identitetsmärkningen, se artikel 15.3 och 15.4. Medlemsstaterna ska enligt artikel 15.5 se till att alla ekonomiska aktörer som är inblandade i handel med tobaksvaror, från tillverkaren till den sista ekonomiska aktören före det första återförsäljningsstället, regi- strerar alla styckförpackningar som kommer i deras besittning. Registre- ringsskyldigheten får uppfyllas genom märkning och registrering av aggregerad förpackning, så som limpor, kartonger för limpor eller last- pallar, under förutsättning att spårning av styckförpackningar är möjlig. Kommissionen ska enligt artikel 15.11 genom genomförandeakter fast- ställa tekniska standarder för inrättande och drift av det system för spår- ning som anges i artikel 15, inbegripet märkningen med en unik identitets- märkning, registreringen, överföringen, behandlingen, lagringen av upp- gifter och tillgången till lagrade uppgifter. Kommissionen ska också fastställa tekniska standarder för att se till att de system som används för den unika identitetsmärkningen och tillhörande funktioner är fullt fören- liga med varandra i hela unionen. Enligt artikel 23.2 är medlemsstaterna skyldiga att se till att tobaksvaror som inte uppfyller kraven i direktivet, inbegripet de genomförandeakter och delegerade akter som föreskrivs i direktivet, inte släpps ut på mark- naden. Med begreppet ”släppa ut på marknaden” avses enligt artikel 2.40 att tillhandahålla produkter – oberoende av tillverkningsort – till konsu- menter i unionen, mot betalning eller ej. Bestämmelserna i artikel 15 ska börja tillämpas när det gäller cigaretter och rulltobak och när det gäller andra tobaksvaror. Kommissionens genomförandeförordning om tekniska standarder för inrättande och drift av ett spårbarhetssystem för tobaksvaror Direktivets bestämmelser kompletteras bl.a. av kommissionens genom- förandeförordning (EU) 2018/574 om tekniska standarder för inrättande och drift av ett spårbarhetssystem för tobaksvaror. I genomförandeför- ordningen finns bl.a. bestämmelser om vilka tekniska specifikationer som den unika identitetsmärkningen ska uppfylla. Det finns också krav på att ekonomiska aktörer, anläggningar och maskiner ska förses med identifie- ringskoder. Syftet med identifieringskoderna är att möjliggöra en ända- målsenlig identifiering av alla köpare och av den faktiska leveransvägen från tillverkning till det första återförsäljningsstället samt av den maskin som använts för tillverkningen av tobaksvarorna. Vidare innehåller genomförandeförordningen bestämmelser om registrering och överföring av information om förflyttningar av varor och om transaktioner samt om det databassystem där informationen ska lagras. Enligt artikel 3.1 och 38 ska varje medlemsstat utnämna en enhet (id-utfärdare) med ansvar för att generera och utfärda unika identitetsmärkningar. Förordningen innehåller inga krav på vem som ska vara id-utfärdare, förutom att denne ska uppfylla kraven i artikel 35 på oberoende från tobaksindustrin. Uppgiften att vara id-utfärdare kan således utföras av ett offentligt eller ett privat organ. Id-utfärdaren får enligt artikel 3.9 fastställa och ta ut avgifter av ekonomiska aktörer enbart för att generera och utfärda unika identitets- märkningar. Avgifterna ska vara icke-diskriminerande och proportioner- liga mot antalet unika identitetsmärkningar som genereras och utfärdas för ekonomiska aktörer, med hänsyn tagen till leveranssättet. 2018/19:43 Ansvaret för att förse styckförpackningar med unika identitetsmärk- ningar ligger enligt artikel 6.1 på tillverkare och importörer. Dessa aktörer ska enligt artikel 9.1 ansöka om unika identitetsmärkningar hos den behöriga id-utfärdaren. Om en ekonomisk aktör väljer att fullgöra registre- ringsskyldigheten genom registrering av aggregerade förpackningar i enlighet med artikel 15.5 i tobaksproduktdirektivet, är det denna aktör som ansvarar för att förse de aggregerade förpackningarna med en identitets- märkning. Den ekonomiska aktören kan välja att ansöka om identitets- märkning hos den behöriga id-utfärdaren eller kan själv generera en sådan märkning, se artikel 10 i genomförandeförordningen. Med ekonomisk aktör avses enligt artikel 2 varje fysisk eller juridisk person som är inblandad i handel med tobaksvaror, även för export, från tillverkaren till den sista ekonomiska aktören före det första återförsäljningsstället. Genomförandet i svensk rätt Tobaksproduktdirektivets krav på att alla styckförpackningar med tobaks- varor ska förses med en unik identitetsmärkning genomförs genom bestämmelser i en ny lag om tobak och liknande produkter. I 3 kap. 7 § i den nya lagen anges att tobaksvaror som saknar unik identitetsmärkning inte får tillhandahållas konsumenter eller detaljhandlare på marknaden. I 11 kap. 8 § och 9 § 2 finns bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om utform- ning av den unika identitetsmärkningen, om registreringsskyldigheten och om tekniska standarder för inrättande och drift av ett system för spårning. 2017/18:156 gjordes bedömningen att ett antal bestämmelser i den nya lagen om tobak och liknande produkter är sådana tekniska före- skrifter som måste anmälas enligt och rådets direktiv (EU) 2015/1535 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (det s.k. anmälningsdirektivet). Kommissionen lämnade ett detaljerat utlåtande i enlighet med artikel 6 i anmälnings- direktivet, vilket innebar att förhindrades att fatta beslut om propositionen till . beslutade att skjuta upp behandlingen av ärendet till /19. Beslut om pro- positionen fattades av . fick genom ett särskilt regerings- uppdrag (S2017/03738/FS) i uppgift att bl.a. förbereda för genomförandet av tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet. fick myndigheten genom ett tilläggsuppdrag (S2017/03738/FS) i uppgift att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa bl.a. att det finns en nationell id-utfärdare av unika identitetsmärkningar på cigaretter och rulltobak samt på andra tobaksvaror än cigaretter och rulltobak . har påbörjat ett arbete med att undersöka förutsättningarna att överlämna uppgiften som id-utfärdare till en enskild. Vissa detaljer kring spårbarhetssystemet regleras i tobaksförordningen. Avsikten är att tobaksförordningen ska ersättas med en ny förordning om tobak och liknande produkter. Vissa detaljer kring spårbarhetssystemet kommer också att regleras i myndig- hetsföreskrifter. Eftersom en id-utfärdare måste vara utsedd och Prop. 2018/19:43 måste hinna vidta nödvändiga åtgärder för att verksamheten ska kunna vara i drift har regeringen genom ändringar i tobaksförordningen beslutat att ska vara id-utfärdare. Som anges i avsnitt 5 är dock bedömningen att uppgiften att vara id-utfärdare bör utföras av en enskild aktör, inte en myndighet. Vidare görs bedömningen att det krävs lagstöd för att upp- giften att vara id-utfärdare ska kunna överlämnas till en enskild. Lagstöd krävs också för att avgift ska kunna tas ut för sådana märkningar. Den nya lagen om tobak och liknande produkter måste därför kompletteras med bestämmelser som ger lagstöd för att överlämna förvaltningsuppgifter till en enskild och som ger denne möjlighet att ta ut avgifter för sina tjänster. Därför lämnas förslag till sådana lagbestämmelser i denna proposition. 5Överlämnande av uppgiften att vara id-utfärdare Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer ska få överlämna uppgiften att vara id-utfärdare till en enskild. Regeringen ska få meddela föreskrifter om sådana avgifter för unika identitetsmärkningar som avses i artikel 3.9 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/574 av om tekniska standarder för inrättande och drift av ett spårbarhetssystem för tobaksvaror. Bestämmelserna ska träda i kraft . Regeringens bedömning: bör få befogenhet att besluta om att överlämna uppgiften att vara id-utfärdare till en enskild. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker förslagen. Förvaltningsrätten i är dock tveksam till om de föreslagna bestämmelserna ger erforderligt lagstöd för att över- lämna till en privat aktör att i alla delar utföra uppdraget som id-utfärdare, som enligt genomförandeförordningen omfattar mer än att generera och utfärda unika identitetsmärkningar. Förvaltningsrätten anser också att det kan vara lämpligt att ange under vilka förutsättningar som överlämnandet kan återkallas. anser att det finns oklarheter kring avgifter, övrig finansiering och tillsyn. förordar att myndigheten ges i uppdrag att utnämna en id-utfärdare i stället för att myndigheten först ges uppdraget att vara id-utfärdare. Datainspektionen anser sig inte kunna tillstyrka förslaget eftersom underlaget saknar en tydlig beskrivning av den behandling av person- uppgifter som id-utfärdaren kommer att utföra och inte heller innehåller någon analys och bedömning av hur förslaget uppfyller kraven i artikel 6.3 och skäl 41 i dataskyddsförordningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Lagstöd krävs för överlämnande av en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning För att uppfylla tobaksproduktdirektivets bestämmelser regleras i 3 kap. 7 § i den nya lagen om tobak och liknande produkter att styckförpack- ningar till tobaksvaror ska förses med en unik identitetsmärkning. Tobaksvaror som saknar sådan märkning får inte tillhandahållas konsu- menter eller detaljhandlare på marknaden. I artikel 3.1 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/574 överlämnas det till medlems- staterna att utse vem som ska ansvara för att generera och utfärda unika identitetsmärkningar. Enligt 6 a § tobaksförordningen (2016:354) är id-utfärdare. Uppgiften att vara id-utfärdare kräver dock teknisk kom- petens och resurser som myndigheten inte har och som det inte vore effektivt att bygga upp. Regeringen bedömer att tjänsten i stället utförs bäst av marknadsaktörer i konkurrens. Av detta skäl bedömer regeringen att tjänsten bör upphandlas av . Mot bakgrund av den kompetens och de resurser som uppgiften kräver framstår det som mindre lämpligt att alltid ska ha det formella ansvaret för de uppgifter som åvilar en id-utfärdare. Regeringen anser därför att det bör finnas en möjlighet att inte bara upphandla tjänsten utan även att överlämna uppgiften att vara id-utfärdare till en enskild om denna kan utföra uppgiften mer kostnadseffektivt. Med kostnads- effektivitet avses att den totala kostnaden för både staten och enskilda ekonomiska aktörer i form av avgifter till id-utfärdaren bedöms bli lägre än om uppgiften utförs i egen regi. Ett sådant överlämnande innebär att det formella ansvaret för de uppgifter som id-utfärdaren ska utföra överförs till den enskilda aktören. Enligt 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen (RF) krävs lagstöd för att en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning ska kunna överlämnas till enskilda individer och till andra juridiska personer än kommuner. Med myndighetsutövning avses beslut och andra åtgärder som en myndighet vidtar gentemot en enskild med stöd av en befogenhet som myndigheten har getts genom ett konkret beslut av regeringen eller riks- dagen eller genom en offentligrättslig författning. Beslutet eller åtgärden är ytterst ett uttryck för samhällets makt över medborgarna. Det gäller oberoende av om den aktuella åtgärden uttrycker en skyldighet för någon enskild eller innebär att någon enskild gynnas i det enskilda fallet. Karaktäristiskt för dessa situationer är också att den enskilde i förhållande till det allmänna befinner sig i en beroendeställning som inte har sin grund i ett frivilligt åtagande. Det innebär att myndigheten i dessa fall – till skillnad från i t.ex. ett avtalsförhållande – ensidigt ska besluta i saken (propositionen En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, prop. 2016/17:180 s. 46–48). Det följer av genomförandeförordningen att medlemsstaterna ska utse en id-utfärdare som bl.a. ska ansvara för att generera och utfärda unika identitetsmärkningar. Enligt 3 kap. 7 § lagen om tobak och liknande pro- dukter kan en tillverkare eller importör av tobaksvaror inte välja att avstå ifrån att ansöka om unika identitetsmärkningar. uppgifter med stöd av en offentligrättslig reglering. Om id-utfärdaren inte tillhandahåller identitetsmärkningen får aktören inte sälja varorna. Id- utfärdarens åtgärder i form av generering och utfärdande av unika identitetsmärkningar har således sådana rättsverkningar att id-utfärdaren måste anses utföra en sådan förvaltningsuppgift som innefattar myndig- hetsutövning. För att uppgiften att vara id-utfärdare ska kunna överlämnas till en enskild måste det finnas lagstöd. Det föreslås därför i denna proposition att en bestämmelse om överlämnande av förvaltningsupp- gifterna i fråga förs in i lagen om tobak och liknande produkter. Enligt genomförandeförordningen ska id-utfärdaren på ansökan även utfärda identifieringskoder för ekonomiska aktörer, anläggningar och maskiner samt upprätthålla, förvalta och uppdatera register över koderna och de uppgifter som lämnats vid ansökan (artiklarna 14–19). Id- utfärdaren ska också överföra s.k. offline-flatfiler till den s.k. sekundära databasen (artikel 20). Förvaltningsrätten i och har anfört att lagstödet bör omfatta alla de uppgifter som åligger id-utfärdaren enligt genomförandeförordningen, dvs. inte bara uppgiften att generera och utfärda unika identitetsmärkningar. Regeringen konstaterar att det är tveksamt om alla de uppgifter som åligger id-utfärdaren enligt genom- förandeförordningen kan anses innefatta myndighetsutövning. För att säkerställa att tillräckligt lagstöd finns för att lämna över uppgiften att vara id-utfärdare till en enskild anser dock regeringen att bemyndigandet bör vidgas i förhållande till promemorians förslag. Den myndighet som regeringen bestämmer bör därför kunna överlämna till en enskild att vara id-utfärdare med ansvar för att utföra alla de uppgifter som åligger en sådan enligt genomförandeförordningen. I promemorian görs bedömningen att bör få befogenhet att överlämna uppgiften att vara id-utfärdare till en enskild. anser att ansvaret för de uppgifter som åligger en id-utfärdare aldrig bör landa på myndigheten utan direkt på en enskild aktör. Regeringen konstaterar att har ett särskilt rege- ringsuppdrag att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att det finns en nationell id-utfärdare av unika identitetsmärkningar på plats inom den tid som tobaksproduktdirektivet anger. Mot denna bakgrund har det bedömts vara lämpligt att i förordning ange att får överlämna uppgiften att vara id-utfärdare till en enskild. För att undvika att saknar en id-utfärdare, t.ex. om den som Folkhälsomyndig- heten har överlämnat uppgiften att vara id-utfärdare till inte längre upp- fyller kravet på oberoende från tobaksindustrin, bör det i förordning anges att är id-utfärdare men med befogenheten att överlämna hela uppgiften till en enskild.