prop · H70352 · 2019-12-11 00:00:00 — Bestämmelserna finns i 3 kap. 26 § och 7 kap. 7 § PBL. 8.5Länsstyrelsens tillsyn över att ett byggnadsverk inte blir olämpligt med hänsyn till olika risker Regeringens förslag: ska överpröva en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om beslutet kan antas innebära att ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De statliga myndigheter som yttrar sig över försla- get är positiva till detta, däribland Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och länsstyrelserna i , byggen ser positivt på förslaget. kommun anser att det är ett bra förslag men ifrågasätter om läns- styrelsen verkligen har resurser för denna tillsyn. att förslaget inte innebär någon större förändring i praktiken då kommunen uppfattar att redan tillämpar PBL som om den innefattar både bebyggelse och enskilda byggnadsverk. Andra kommuner är tveksamma eller negativa till förslaget, bl.a. Nyköp- ings och kommuner. get kan leda till att tvingas fatta principiella beslut om över- prövning även då riskbilden för en enskild byggnad eller anläggning är Enligt kommunen urholkar förslaget kommunens ansvar som plan- och bygglovsmyndighet för att upprättade detaljplaner eller bygglov håller den kvalitet som krävs enligt PBL och . kommun anser att den berörda ingripandegrunden är problema- tisk, eftersom det inte tydligt framgår hur långt tillsyn sträcker sig eller i vilken utsträckning frågan behöver hanteras i en detaljplan. Enligt kommunen behövs vägledning för att förtydliga hur långt risk- och säkerhetsfrågor bör prövas i detaljplanprocessen och vad som i stället bör behandlas i efterföljande lov- och tillståndsprövning. Skälen för regeringens förslag: Under arbetet med att ta fram en över- siktsplan respektive en detaljplan, ska enligt gällande rätt särskilt verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion (3 kap. 10 och 16 §§ samt 5 kap. 14 och 22 §§ Termen bebyggelse definieras i PBL som en samling av byggnads- verk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader (1 kap. 4 § PBL). Med en samling avses enligt förarbetena minst tre byggnader 2009/10:170 del 1 s. 143). Termen byggnadsverk definieras enligt samma lagrum som en byggnad eller annan anläggning. tillsyn när kommunen har antagit, ändrat eller upphävt en detaljplan eller områdesbestämmelser, omfattar enbart om en bebyg- gelse blir olämplig i dessa avseenden (11 kap. 10 § PBL). har med andra ord ingen skyldighet att överpröva kommunens beslut, om det kan befaras att ett enstaka byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till bl.a. människors hälsa eller säkerhet. Av förarbetena framgår att uttrycket bebyggelse och byggnadsverk, i bestämmelserna om uppgifter under planprocessen, är en konsekvens av att en definition av termen bebyggelse infördes. ningskommentaren till 5 kap. 14 § PBL uttalas att tillägget av termen byggnadsverk görs för att få en bättre konsistens mellan överprövningsgrunder och vad ska samråda om och granska (samma prop. s. 444). Enligt utredningen finns det inget i förarbetena som talar för att det har funnits någon avsikt att begränsa räckvidden av ingripandegrunden till att enbart avse bebyggelse. Utredningen anser att det framstår som ett förbi- seende att tillsyn inte omfattar de fall när ett enstaka bygg- nadsverk kan antas bli olämpligt med hänsyn till bl.a. människors hälsa Regeringen anser att PBL bör ändras så att det framgår att även ska överpröva en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om beslutet kan antas innebära att ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till bl.a. människors hälsa och Även ett enstaka byggnadsverk kan ha stor betydelse för männi- skors hälsa och säkerhet, exempelvis när det är fråga om arenor, skolbygg- nader, köpcentrum eller flerbostadshus där många människor befinner sig. Enligt regeringens uppfattning är det därför angeläget att har möjlighet att överpröva en detaljplan eller områdesbestämmelser för den händelse att ett kommunalt beslut kan antas leda till att ett byggnadsverk blir olämpligt i dessa avseenden. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att ändringen huvudsakligen är av formell karaktär och att den därmed bör ha begränsad betydelse för länsstyrelsernas verksamhet och för kommunernas planering. 2019/20:52 delar således inte uppfattningen att förslaget skulle urholka kommunens ansvar som plan- och bygglovsmyndighet, som fram- för. Som kommun framför är det inte alltid enkelt att bedöma i vilken utsträckning som frågor om människors hälsa och säkerhet respektive risken för olyckor, översvämning och erosion behöver hanteras i en detaljplan. har på regeringens uppdrag tagit fram vägledning och tillsynsvägledning för hur olika riskfrågor bör bedömas i planeringen (N2017/03117/PBB och N2019/00989/SPN). Bestämmelsen finns i 11 kap. 10 § andra stycket 5 PBL. Vidare medför förslaget följdändringar i 3 kap. 16 § och 5 kap. 14 och 22 §§ PBL. Regeringens förslag: Ändringen i ska träda i kraft . Ändringarna i ska träda i kraft . Vissa bestämmelser i ska dock tillämpas då kommunen senast ska ha antagit en planeringsstrategi. Det gäller bestämmelserna om när en översiktsplan ska anses vara aktuell, om att ett utökat planförfarande ska tillämpas om översiktsplanen inte är aktuell och om att en översiktsplan måste vara aktuell för att bestämmelserna om ett samordnat respektive ett förenklat planförfarande ska vara tillämpliga. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår att de föreslagna lagändringarna i huvudsak ska träda i kraft och att de bestämmelser som enligt regeringens förslag bör träda i kraft eller börja tillämpas då kommu- nen senast ska ha antagit en planeringsstrategi ska träda i kraft den 1 janu- ari 2021. Remissinstanserna: Har i allmänhet inte några synpunkter på de före- slagna tidpunkterna för ikraftträdande. kommun anser att tidsrymden för utredningens föreslagna ikraft- trädande förefaller vara väl kort med tanke på att remissvaren ska tas in, bearbetas och eventuella ändringar ska göras i författningsförslagen. Enligt kommunen är det mycket bra om de som berörs av förslaget får möjlighet att sätta sig in i ändringarna så att vägledningsmaterial, utbildningar, kartmaterial, m.m. finns på plats när införandet sker. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att lagändringarna i huvudsak bör träda i kraft . Det bör ge berörda myndig- 2019/20:52 heter och kommuner tillräckligt med tid för att genomföra nödvändiga förberedelser. Till skillnad från utredningen anser regeringen att det föreslagna kravet på att kommunfullmäktige ska anta en planeringsstrategi bör tillämpas först efter det ordinarie valet (se avsnitt 5.1). Det bör ge förutsätt- ningar för att vägledningsmaterial m.m. kan finnas på plats när bestäm- melserna ska börja tillämpas, som kommun påtalat behovet av. Det innebär dessutom att kommunens första planeringsstrategi kommer att kunna baseras på det underlag som ska ta fram (se avsnitt 8.4). Kommunfullmäktige ska enligt förslaget anta en planeringsstrategi månader efter ett ordinarie val. Nästa ordinarie val till fullmäktige äger rum . Det innebär att fullmäktige ska ha antagit sin första planeringsstrategi . Det innebär i sin tur att den föreslagna bestämmelsen om när en översiktsplan ska anses vara aktuell (3 kap. 25 § PBL), bör tillämpas först . Några av de föreslagna bestämmelserna är kopplade till de föreslagna bestämmelserna om en aktuell översiktsplan (3 kap. 23–25 §§ PBL). Det är bestämmelserna om vad som avses med ett område för landsbygds- utveckling i strandnära läge enligt 7 kap. 18 e § , när ett utökat planförfarande ska tillämpas enligt 5 kap. 7 § andra stycket PBL, när bestämmelserna om ett samordnat planförfarande är tillämpliga enligt 5 kap. 7 a § andra stycket PBL och när bestämmelserna om förenklat plan- förfarande är tillämpliga enligt 5 kap. 38 b § fjärde stycket PBL (se avsnitt 5.3). Även dessa bestämmelser bör därför tillämpas när kommunen senast ska ha antagit en planeringsstrategi. Regeringens förslag: Äldre bestämmelser ska, med vissa undantag, fortfarande gälla för ärenden om översiktsplaner, detaljplaner, områ- desbestämmelser och regionplaner som har påbörjats före , och för mål och ärenden som avser överklagande och överpröv- ning av sådana planer och bestämmelser till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. När det gäller förslaget om ändring i ska äldre bestäm- melser fortfarande gälla vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet i ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och för mål och ärenden som avser överklagande av sådana ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår även att kommunen ska anta sin första planerings- strategi . Remissinstanserna: har inga invändningar mot förslaget. Övriga remissinstanser yttrar sig inte över förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag Äldre bestämmelser ska i huvudsak gälla för planärenden som påbörjats före ikraftträdandet Ändringar i PBL tillämpas vanligtvis inte i påbörjade planärenden, efter- som det skulle kunna leda till att redan genomfört arbete i pågående pro- cesser blir onyttigt. Äldre bestämmelser bör således, med vissa undantag, fortfarande gälla för ärenden om översiktsplaner, detaljplaner, områdes- bestämmelser och regionplaner som har påbörjats före och för mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana planer och bestämmelser till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Efter att beslutet har fått laga kraft, ska äldre bestämmelser inte längre tillämpas på nu berörda planer eller områdesbestämmelser. Det innebär bl.a. att det föreslagna kravet att kommunen ska anta en planeringsstrategi även kommer att omfatta ärenden om översiktsplaner som har antagits med stöd av äldre bestämmelser, när planen har fått laga kraft. Ett detaljplaneärende bör anses ha påbörjats när ett formellt beslut att inleda planläggningen har fattats. Motsvarande bör även gälla i fråga om översiktsplaner, områdesbestämmelser och regionplaner. I den mån ett detaljplaneärende har inletts med ett planprogram bör ärendet emellertid anses ha påbörjats först då kommunen beslutar att upprätta detaljplanen (se prop. 2013/14:126 s. 234). Vissa ändringar ska även gälla för påbörjade planärenden Regeringen anser att vissa bestämmelser bör tillämpas direkt vid ikraft- trädandet, oberoende av när ett planärende har påbörjats. Det gäller följ- ande bestämmelser: –Att kommunen senast dagen efter att beslutet att anta översiktsplanen har tillkännagetts ska skicka bl.a. ett meddelande om detta till läns- styrelsen och hålla planen tillgänglig på sin webbplats (3 kap. 19 a § PBL). –Att kommunen och regionen ska skicka vissa handlingar till lantmäteri- myndigheten (3 kap. 22 § och 7 kap. 10 § PBL). –Bemyndigandet att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om standarder för utformning av översiktsplaner, områdesbestämmelser och regionplaner (16 kap. 1 a § PBL). Förslaget att kommunen senast dagen efter att beslutet att anta översikts- planen har tillkännagetts ska dels skicka ett meddelande om detta och ett protokollsutdrag med beslutet till , dels hålla planen tillgäng- lig på sin webbplats, bör enligt regeringens uppfattning tillämpas i redan pågående ärenden. Behovet av att och allmänheten får känne- dom om att kommunen har antagit en ny översiktsplan gäller även i ären- den som har påbörjats före ikraftträdandet. Även förslaget att kommunen eller regionen ska skicka vissa handlingar till lantmäterimyndigheten bör tillämpas i ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet. Regeringen avser att ändra 2 kap. 4 § plan- och bygg- förordningen (2011:338) så att inte längre ska behöva underrätta lantmäterimyndigheten när ett beslut om 2019/20:52 en översiktsplan eller en regionplan har fått laga kraft (se avsnitt 6.3). Anledningen till att de nya bestämmelserna i 3 kap. 22 § och 7 kap. 10 § PBL bör omfatta även pågående ärenden är att det kan antas vara svårt för att känna till när ett visst ärende har påbörjats, eftersom ärendet inleds hos kommunen respektive regionen. Mot den bakgrunden anser regeringen att alla ärenden bör hanteras på samma sätt i detta avseende. Det innebär således att kommunen respektive regionen får ansvar för att skicka vissa planhandlingar i samtliga planärenden till lant- mäterimyndigheten , oberoende av när ärendet har påbörjats. Även bemyndigandet att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om standarder för utformning av översiktsplaner, områdesbestämmelser och regionplaner bör träda i kraft (avsnitt 7.8.1). Alternativet att bemyndigandet inte skulle gälla redan påbörjade ärenden, skulle kunna leda till att det blir oklart när bemyndigandet får tas i anspråk. Regeringen anser att behovet av eventu- ella övergångsbestämmelser när det gäller redan påbörjade ärenden i stället får bedömas i samband med att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utformar de föreskrifter som avses i bemyndigan- det. Det behövs inga övergångsbestämmelser för att reglera när den första planeringsstrategin ska antas Regeringen har i avsnitt 9.1 föreslagit att bestämmelsen om när översikts- planen ska anses vara aktuell (3 kap. 25 § PBL) ska tillämpas när kommunen senast ska ha antagit en plane- ringsstrategi, dvs. 24 månader efter det ordinarie valet . Regeringen har även föreslagit att de lagändringar som kopplar samman översikts- planens aktualitet med kraven på när ett visst planförfarande ska tillämpas respektive när planen ska vara vägledande vid utpekande av s.k. LIS-områ- den ska tillämpas . Förslagen innebär sammantaget att det inte behövs några övergångsbestämmelser för att reglera frågan om när kommunen ska anta den första planeringsstrategin, vilket utredningens förslag förutsätter. Äldre bestämmelser ska gälla för ärenden om landsbygdsutveckling i strandnära lägen som påbörjats före lagens ikraftträdande När det gäller den föreslagna ändringen i bör äldre bestäm- melser fortfarande gälla vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet i ärenden som har påbörjats före ikraft- trädandet och för mål och ärenden som avser överklagande av sådana ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Vid tillämpningen av övergångsbestämmelsen bör ett ärende om detalj- plan, i vilket kommunen beslutar att upphäva strandskyddet genom en bestämmelse i planen, anses ha påbörjats när ett formellt beslut att inleda planläggningen har fattats. I den mån planärendet har in- letts med ett detaljplaneprogram bör ärendet emellertid anses ha påbörjats först då kommunen beslutar att upprätta detaljplanen (se prop. 2013/14:126 s. 234). När prövar om strandskydd kan upphävas till följd av att Prop. 2019/20:52 ett område avses att omfattas av en detaljplan (7 kap. 18 § första stycket 3 ), bör ärendet anses ha påbörjats när en ansökan om upp- hävande inkommer till . 9.3 Äldre översiktsplaner upphör att gälla Regeringens förslag: Översiktsplaner som har antagits före den 1 janu- ari 2004, ska upphöra att gälla vid utgången av 2025. Det ska även gälla i de fall kommunen efter i en kommunomfattande översiktsplan har förklarat att en sådan äldre fördjupning ska anses utgöra en del av den kommunomfattande planen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att berörda översiktsplaner ska upphöra att gälla vid utgången av 2024. Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser som yttrar sig över förslaget är positiva, däribland , Statskontoret, Lunds universitet, , länsstyrelserna i , , , , respektive Öster- götlands län och SmåKom. översiktsplaner och fördjupningar inte har miljöbedömts och inte heller är utformade med hänsyn till gällande miljökvalitetsnormer. kommun framhåller att i dagens läge med kommande klimatförändringar är det viktigt att kommunerna verkar för en hållbar samhällsutveckling och har aktuella översiktsplaner. Arkitekter framhåller att förslaget medför att ett antal kommuner får behov av ökade resurser och kan behöva förstärka sina plankontor. Länsstyrelserna i respektive Värm- lands län konstaterar att flertalet av de översiktsplaner som berörs av förslaget sannolikt ändå kommer att ha ersatts av nya planer vid utgången Länsstyrelserna i respektive är tveksamma till förslaget eftersom det enligt länsstyrelserna kan leda till att kommuner kan komma att stå utan översiktsplan. Det blir då oklart hur prövningar ska hanteras i de fall där översiktsplanen utgör en grundförutsättning. anser att det kan finnas skäl att föreslå ett senare datum för att alla kommuner ska hinna med att aktualisera sina planer. Några remissinstanser anser att även senare antagna översiktsplaner borde upphöra att gälla. i län anser att gränsen för att släcka ut översiktsplaner hade kunnat dras vid planer som är äldre än i anser att gränsen bör dras vid 2009 då frågan om hälsa och säkerhet fick större betydelse och översvämningsdirektivet infördes i svensk rätt. håller att utredningen motiverar sitt förslag med att planer som har antagits inte har miljöbedömts och att sådana planer inte är utformade med hänsyn till gällande miljökvalitetsnormer. Verket påpekar att ett fler- tal av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft infördes först senare, vilket kan ha medfört att dessa normer inte uppmärksammades i tillräcklig ut- sträckning när planerna togs fram. Verket anser att tidpunkten bör senare- 2019/20:52 () och kommun anser att det bör finnas en längsta giltighetstid för översiktsplanen och delar således inte utredningens bedömning i detta avseende. SGI framhåller att förslaget innebär att en översiktsplan kan ges aktualitet i åtskilliga mandatperioder trots att förutsättningarna för planeringen ändras, exempelvis genom klimatförändringar, översvämnings-, skred- och miljörisker och miljökrav. Enligt kommun skulle en längsta giltighetstid på förslagsvis medföra att planeringsstrategin inte behövs. Skälen för regeringens förslag Utredningen konstaterar att översiktsplanerna är gamla i många kommu- ner. I ett begränsat antal kommuner är den kommunomfattande översikts- planen – enligt utredningens genomgång är 15 översikts- planer så gamla. Väsentligt fler kommuner har dock gamla s.k. fördjup- ningar av planen. Enligt utredningen består översiktsplanen i en majoritet av kommunerna av flera olika delar. av alla kommuner har förutom den kommunomfattande planen minst en fördjupning eller ett tillägg till pla- nen. Några kommuner utmärker sig med ett stort antal fördjupningar. Det är särskilt vanligt med fördjupningar för tätortsområden. Många kommuner har fördjupningar . Även äldre för- djupningar förekommer. Enligt utredningen är det vanligt att äldre fördjup- ningar förblir separata dokument, även i de fall när kommunen antar en ny kommunomfattande översiktsplan. Att planerna är gamla innebär att de är utformade utan hänsyn till de krav och intressen som har tillkommit . Vissa planeringsförutsätt- ningar som t.ex. klimatförändringar har således inte behandlats i planen. Många planer har inte miljöbedömts enligt nuvarande bestämmelser i och och inte heller utformats med hänsyn till gällande miljö- kvalitetsnormer enligt 5 kap. . Utredningen framhåller även att flera riksintressen enligt 3 kap. har tillkommit eller ändrats sedan de första översiktsplanerna antogs. Även kunskapsunderlag om andra allmänna intressen har tillkommit eller ändrats. Mot den bakgrunden har utredningen föreslagit att översiktsplaner som har antagits före ska upphöra att gälla vid utgången av . Äldre översiktsplaner ska upphöra att gälla Enligt regeringen är det inte lämpligt att det i flera kommuner finns äldre planer som inte har miljöbedömts eller utformats med tillräcklig hänsyn till exempelvis miljökvalitetsnormer och översvämningsrisker. Från ett statligt perspektiv bör idealet vara att inga översiktsplaner är äldre än att planerna uppfyller kraven i gällande lagstiftning. Regeringen anser således att det finns skäl att upphäva de allra äldsta planerna. En kommun kan dock, som utredningen redovisar, ha hanterat föränd- rade förutsättningar för en äldre plan genom fördjupningar av eller tillägg till planen. Fallet kan även vara det motsatta, dvs. att kommunen har hanterat nya förutsättningar i en ny kommunomfattande översiktsplan men har kvar äldre fördjupningar eftersom mark- och vattenanvändningen fort- farande anses vara aktuell. Det innebär sammantaget att det inte finns något givet svar på när en översiktsplan blir för gammal. Om kravet ställs för högt, skulle det leda till att ett stort antal översikts- planer behöver göras om. Som utredningen framhåller skulle en konse- kvens av ett alltför högt ställt krav kunna dra stora resurser från annat angeläget planeringsarbete. Det skulle även kunna leda till att planer som fortfarande speglar kommunens aktuella uppfattning skulle kunna upp- hävas, vilket vore olämpligt i förhållande till den kommunala självstyrel- sen. Regeringen har förståelse för synpunkterna från och länsstyrelserna i respektive – utredningens för- slag innebär ett förhållandevis lågt ställt krav. är det möjligt att flera kommuner kan ha kompenserat eventuella brister i sina gamla över- siktsplaner genom senare tillägg. Regeringen konstaterar även att det inte finns något underlag som redovisar vilka konsekvenser det skulle medföra om även nyare översiktsplaner skulle upphöra att gälla. Mot den bak- grunden anser regeringen, i likhet med utredningen, att endast översikts- planer som har antagits före bör upphöra att gälla. Detta bör även gälla i de fall som översiktsplanen har aktualitetsprövats . Utredningen anger att ett 40-tal kommuner har en kommunomfattande översiktsplan som har antagits , vilket motsvarar av kommunerna. uppger utredningen att det bland dessa kom- muner pågår arbete med att se över översiktsplanen i nästan alla kom- muner. Att ta fram en ny översiktsplan kan vara ett omfattande projekt, inte minst för en liten kommun med begränsade resurser. Regeringen anser att de kommuner som berörs av förslaget behöver få god tid på sig för att anta en ny översiktsplan. Regeringen anser att de planer som antagits före bör upphöra att gälla vid utgången av 2025, med anledning av att lagförslagen i huvudsak bör träda i kraft (se avsnitt 9.1). Det ger berörda kommuner på sig för att ta fram en ny översiktsplan, från det att lagen med det föreslagna kravet utfärdas. Den föreslagna tidpunkten innebär vidare att de översiktsplaner som upphör att gälla vid utgången av 2025 skulle vara mer än . Förslaget innebär även att fördjupningar av översiktsplanen som har antagits kommer att upphöra att gälla vid utgången av 2025. Det ska även gälla i de fall kommunen efter i en kom- munomfattande översiktsplan har förklarat att en sådan äldre fördjupning ska anses utgöra en del av den kommunomfattande planen. Utredningen anför att det är vanligt med brister i äldre fördjupningar, även i de fall de senare har bedömts vara aktuella i den kommunomfattan- de översiktsplanen. Enligt utredningen kan det exempelvis handla om att frågan om miljökvalitetsnormer inte har behandlats tillräckligt grundligt i samband med aktualitetsförklaringen av fördjupningen. Även stora ålders- skillnader mellan en fördjupning och den kommunomfattande planen kan, enligt utredningen, försvåra läsbarheten av översiktsplanen som helhet. Utredningens genomgång visar att det finns ca 230 gällande fördjup- ningar som har antagits före , även om den kommun- omfattande planen kan ha antagits efter denna tidpunkt.