prop · H70341 · 2019-11-27 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:41 bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och rekommendationer i granskningsrapporten humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete – förutsättningar för samverkan (RiR 2019:17) samt de åtgärder som har vidtagits eller planeras med anledning av rapporten. slår i sin granskning fast att regeringen och (Sida) har tydliggjort att samverkan är en prioriterad fråga men att det finns brister i de förutsättningar som regeringen gett Sida. anser också att det finns brister i Sidas interna styrning, organisation och arbetsformer. Regeringen rekommenderas att ta fram målformuleringar på strateginivå som är gemensamma för det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet. Regeringen anser att det är viktigt att målet för det humanitära biståndet kvarstår för att det humanitära biståndet ska fortsätta leva upp till de humanitära principerna. Samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete ska ske där så är möjligt och inte inkräktar på respekten för de humanitära principerna och /DAC:s kriterier för utvecklingssamarbete. Regeringen har följt hur Sida har utvecklat arbetsformer för att på ett mer systematiskt sätt samverka mellan de två biståndsformerna och anser att det skett förändringar i Sidas arbete som gör att förutsättningarna för samverkan förbättrats. Detta är ett arbete som skett successivt och till stor del efter den period som grantskats av . I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer ........................ 3Regeringens bedömning av iakttagelser och 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer .................................................. Sidas humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete – förutsättningar för samverkan (RiR 2019:17) .................................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har i sin rapport humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete – förutsättningar för samverkan (RiR 2019:17), se bilaga, granskat om regeringens styrning och Sidas arbetssätt har möjliggjort samverkan mellan det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet –2017. överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i sin rapport. 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer har valt att avgränsa granskningen –2017 och ställt följande två frågor som utgångspunkt för sin granskning: 1.Har regeringens styrning av det internationella biståndet skapat förutsättningar för samverkan mellan det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet? 2.Har Sida utformat arbetet med det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet så att de två biståndsformerna kan samverka? samlade bedömning är att regeringen och Sida genom sin styrning har tydliggjort att samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete är en prioriterad fråga i svenskt bistånd. bedömer dock att såväl regeringen som Sida kan förbättra arbetet med att möjliggöra samverkan i praktiken. finns det vissa brister i 1) de förutsättningar som regeringen har gett till Sida, liksom 2) Sidas interna styrning, organisation och arbetsformer. finns därmed, enligt , inte förutsättningar för samverkan i den utsträckning som skulle kunna vara möjlig. detta enligt följande. Avsaknad av gemensamma målformuleringar för de två biståndsformerna på strateginivå bidrar till att bibehålla uppdelningen målformuleringar skulle förbättra förutsättningarna för samverkan. på grund av att de flesta av Sidas insatser utformas, finansieras och rapporteras i förhållande till målen i en specifik strategi, då det är så myndighetens resultat ska rapporteras till regeringen. menar att regeringens styrning av Sida och Sidas interna organisation präglas av en tydlig mandat- och arbetsfördelning, inte minst i syfte att värna de humanitära principerna. berättigat men bedömer att formerna för samverkan över mandatgränserna på Sida behöver definieras tydligare för att samverkan 2019/20:41 försvåras, exempelvis genom att handläggare inom det humanitära biståndet i planeringen av insatser inte tänker på att identifiera beröringspunkter med det långsiktiga utvecklingssamarbetet, och vice versa. menar att avsaknaden av gemensamma mål för de två biståndsformerna på strateginivå begränsar förutsättningarna för samfinansiering och samrapportering. De tekniska lösningar som finns på Sida för detta används inte i praktiken på grund av att handläggare inte känner till dem eller finner dem för administrativt betungande, menar . bedömer därför att förutsättningarna för samfinansiering och samrapportering av insatser kan förbättras genom att Sidas ledning tydliggör att de tekniska lösningarna för detta finns och hur dessa används i praktiken. Givet att det inte alltid är lämpligt med samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete bör, enligt , professionella bedömningar integreras i Sidas arbete på ett systematiskt sätt. Ett exempel på sådan integrering är att handläggare för det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet arbetar gemensamt med analys, planering och målformulering. pekar på att var Sidas verksamhetsplaner de enda styrdokument som nämnde samverkan. Av verksamhetsplanerna framgår det att samverkan är ett prioriterat område och att det ska finnas effektiva former för samspel och en helhetssyn i analysarbetet. Det saknas dock, enligt , styrdokument som går in i detalj på hur samverkan ska gå till. bedömning är att de humanitära fokalpunkterna på utlandsmyndigheterna, det vill säga de utsända tjänstemän som har till uppgift att följa det humanitära biståndet i stationeringslandet, inte getts tillräckliga förutsättningar för att axla sin nyckelroll vad gäller samverkan. Den tid som var avsatt för humanitär samordning på utlandsmyndigheterna var i flera fall inte tillräcklig. Vidare menar att arbetet har försvårats av att de humanitära fokalpunkterna sällan haft någon tidigare erfarenhet av att arbeta med humanitära frågor. Regeringen bör fastställa gemensamma målformuleringar på strateginivå för det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingsarbetet. Gemensamma strategimål kan förbättra Sidas förutsättningar för att arbeta med gemensam analys, planering och målformulering, samt för att använda sig av samfinansiering och samrapportering. Sida bör säkerställa att det finns styrdokument som specificerar hur samverkan ska implementeras i verksamheten. Sida bör vidareutveckla arbetsformer som underlättar samverkan i analys, planering och målformulering i insatser. Sida bör säkerställa att de tekniska möjligheter som finns för att samfinansiera och samrapportera insatser kan användas i verksamheten när så är lämpligt. Sida bör säkerställa att de humanitära fokalpunkterna har tillräcklig Skr. 2019/20:41 kompetens och får den arbetstid som behövs för att möjliggöra 3 Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer Dagens humanitära kriser är ofta komplexa, långvariga och landsgränsöverskridande. De drabbar till stor del människor som lever i ett tillstånd av kronisk utsatthet. I ljuset av detta prioriterar regeringen att hitta vägar för att svenskt humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete ska kunna bidra till att förhindra att kriser blir utdragna och återkommande. Syftet är att genom ökad samverkan och synergier mellan biståndsformer nå de allra mest sårbara i de svåraste utvecklingskontexterna, bidra till att minska de humanitära behoven och adressera grundorsakerna till kris och konflikt. Frågan om samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete kom i förnyat fokus efter World Humanitarian 2016. Regeringen stöder de åtaganden som överenskoms då, varav ett av huvudåtagandena för att förändra människors liv var att både svara upp mot humanitära behov och minska risk och sårbarhet inom ramen för det så kallade ”New of Working”. Operationalisering av samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete diskuteras och utvecklas i olika forum där deltar, till exempel i landskontexter med regeringar och partnerorganisationer, inom /DAC och inom FN. Den svenska utgångspunkten för samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete är att de humanitära principerna respekteras och /DAC-kriterierna efterlevs. Fortsatt policyutveckling inom detta område är prioriterat. Effekterna av åtagandena vid World Humanitarian 2016 och det efterföljande genomförandet av dessa går dock inte att se utan snarare successivt , det vill säga i tiden efter den av granskade perioden. Den av /DAC avslutade granskningen av svenskt bistånd visar att har gjort framsteg i arbetet med samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete.Granskningen visar också att synergier mellan de två verksamheterna aktivt söks och att detta ger konkreta resultat. Det finns ett övergripande mål för utgiftsområde 7 Internationellt bistånd, som finansierar både utvecklingssamarbete och humanitära bistånd. Regeringen delar inte bedömning om ett behov av gemensamma målformuleringar mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete. Med tanke på det humanitära biståndets specifika karaktär har det humanitära biståndet en egen anslagspost, en separat strategi genom Sida och ett specifikt mål: ”Det övergripande målet för humanitära bistånd är att rädda liv, lindra nöd och upprätthålla mänsklig värdighet, till förmån för nödlidande människor som har utsatts för, eller står under hot att utsättas för, väpnade konflikter, naturkatastrofer eller andra katastrofliknande förhållanden.” Regeringen anser att utgångspunkten för samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete är att respekten för de humanitära principerna om humanitet, opartiskhet, neutralitet och oberoende ska bevaras. Detta är något som understryks i till exempel strategin för humanitärt bistånd genom Sida 2017–2020 och i för svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd Det finns en tydlig inriktning från regeringen i strategin för humanitära bistånd genom Sida 2017–2020 att samarbetet mellan humanitärt stöd och utvecklingssamarbete ska ske på landnivå genom gemensamma analyser, planering och långsiktiga målformuleringar. Gemensam programmering och samfinansiering av det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet har medvetet utelämnats från strategin då det riskerar att påverka respekten för de humanitära principerna negativt. För att samverkan mellan humanitärt bistånd och utvecklingssamarbete ska leda till effektiva resultat behöver samverkan anpassas till varje specifik kontext. Nya arbetsmetoder har utvecklats inom ramen för strategiövergripande praktiskt samarbete mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete i flera länder, exempelvis i , , , , och . Därutöver har ett 30-tal humanitära insatser fått särskild flerårig humanitär finansiering i syfte att förbättra förutsättningarna för stärkt resiliens och När det gäller Sidas interna styrning och arbetssätt för samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete har det sedan 2016 skett ett antal förändringar som medför att synergier kan tas tillvara på ett bättre sätt. I arbetet med att ta fram de årliga humanitära krisanalyserna involveras en bred krets av medarbetare på Sida i syfte att säkra en gemensam plattform för en strategiövergripande analys. Dessutom involveras medarbetare som jobbar med humanitära frågor på regelbunden basis i utvecklingssamarbetets strategiutformning. landsspecifika, så kallade humanitära krisanalyserna, som skrivs för de 15 största kriserna i världen, innehåller ett specifikt kapitel om kopplingen mellan det humanitära biståndet och Utöver direkta skrivningar kring samverkan finns det skrivningar kring begreppet ”resiliens”, vilket har tydliga kopplingar till samarbetet mellan olika biståndsformer och hållbara resultat. globala humanitära strategin 2017–2020 har skrivningar som möjliggör arbete med resiliens inom ramen för svenskt humanitärt bistånd. flesta av landsstrategierna för de länder som omfattas av långsiktigt utvecklingssamarbete har specifika skrivningar som i hög grad möjliggör arbete med resiliens inom ramen för utvecklingssamarbetet. Sidas arbete med samverkan mellan humanitärt bistånd och utvecklingssamarbete, och begreppet resiliens, ligger väl i linje med hur samverkan definieras av i dokumentet ”DAC recommendation on the Humanitarian-Development-Peace Nexus” . Som ett led i en ambitionshöjning kring samverkan mellan biståndsformerna har Sida förstärkt utvalda ambassader med personal som kommer att Skr. 2019/20:41 arbeta med ökat samarbete kring finansiering, programmering och koordinering mellan humanitärt bistånd, utvecklingssamarbete och insatser för fred. På i finns nu även särskilda ämnesföreträdare vars arbete syftar till att stärka samarbetet och öka synergier mellan olika biståndsformer. Sida har dessutom bildat ett särskilt utskott, med syfte att utveckla och samordna arbetet med samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete på myndigheten. Förutom att utveckla metoder och arbetsformer som stärker samstämmigheten mellan biståndsformerna och röst inom området ska utskottet ta fram en vägledning för arbetet med samverkan mellan humanitärt bistånd, långsiktigt utvecklingssamarbete och insatser för fred. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer Det övergripande målet för internationellt bistånd (utgiftsområde 7) är att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck. Detta gäller för allt som omfattas av utgiftsområdet och därmed även för det humanitära biståndet. Det finns i detta mål ingen motsättning eller konkurrensförhållande mellan det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet. Regeringen menar tvärtom att målformuleringen tydliggör sammanhållningen och vikten av samarbete mellan de olika anslagsposterna på utgiftsområdet. För att det humanitära biståndet ska fortsätta leva upp till de humanitära principerna om humanitet, opartiskhet, neutralitet och oberoende anser regeringen att det är viktigt att målet för det humanitära biståndet kvarstår. Samverkan ska inte ske förbehållslöst utan där så är möjligt och med fortsatt respekt för humanitära principer och /DAC:s kriterier för utvecklingssamarbete. Regeringen har följt hur Sida har utvecklat arbetsformer för att på ett mer systematiskt sätt samverka mellan de två biståndsformerna och kan konstatera att det numera finns väl fungerande strukturer på plats och att ytterligare arbete pågår för att förfina metoder och arbetssätt. Detta är ett arbete som skett successivt och till stor del efter den av granskade perioden, eller som är pågående. Regeringen ser därför ingen anledning till ytterligare styrning av Sida i detta hänseende just , men fortsätter att följa utvecklingen på området. Regeringen anser med detta att är slutbehandlad. Sidas humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete –förutsättningar för samverkan rir 2019:17 är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-524-4 rir 2019:17 omslagets originalfoto: jody davis tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 0 5 - 1 0 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 8 - 0 3 6 1 R I R 2 0 1 9 : 1 7 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Sidas humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete – förutsättningar för samverkan har granskat Samverkan mellan Sidas humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och (Sida). Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Enhetschef och revisionsledare har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N S I D A S H U M A N I T Ä R A B I S T Å N D O C H L Å N G S I K T I G A U T V E C K L I N G S S A M A R B E T E R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Introduktion och motiv till granskning Begreppen samverkan och resiliens Syfte, frågeställningar och avgränsningar Bakgrund: internationella bistånd Styrning av internationella bistånd Genomförandet av internationella bistånd Regeringens styrning och förutsättningar för samverkan Förutsättningar för samverkan i regeringens styrdokument 3.3Mandat- och arbetsfördelning samt möjligheter till samfinansiering och Förutsättningar för samverkan på Sida 4.2Förutsättningar för samverkan i Sidas interna styrning, organisation Samverkan i analys, planering och målformulering Mandat- och arbetsfördelning på Sida Möjligheter till samfinansiering och samrapportering Förteckning över centrala dokument R I K S R E V I S I O N E N S I D A S H U M A N I T Ä R A B I S T Å N D O C H L Å N G S I K T I G A U T V E C K L I N G S S A M A R B E T E R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har behovet av humanitärt bistånd ökat i världen, bland annat på grund av långdragna väpnade konflikter och klimatrelaterade katastrofer. De ökade humanitära behoven har bidragit till att samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete har tillmätts allt större betydelse, i såväl internationellt som svenskt bistånd. Sidas bistånd kan delas in i två biståndsformer: humanitärt bistånd, vars primära syfte är att rädda liv och lindra nöd, och långsiktigt utvecklingssamarbete, som avser varaktigt stöd till andra länders utveckling. riksdag och regering har understrukit vikten av samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete för att skapa synergier för ett mer effektivt svenskt bistånd. Det långsiktiga utvecklingssamarbetet bör verka för att förhindra att humanitära kriser uppstår, blir utdragna eller återkommande, exempelvis genom att fokusera mer på konfliktlösning och katastrofförebyggande arbete. Det humanitära biståndet bör bidra till att skapa hållbara lösningar vid katastrofer och kriser. Samverkan kan på så vis leda till att stärka människors och samhällens resiliens, det vill säga deras motståndskraft, återhämtnings- och anpassningsförmåga mot kriser och katastrofer. För många biståndsaktörer innebär det dock en utmaning att avgöra när samverkan är lämplig, bland annat för att det humanitära biståndet ska utgå från de humanitära principerna om humanitet, neutralitet, oberoende och opartiskhet. Dessa principer kan vara svåra att kombinera med det mer politiskt känsliga långsiktiga utvecklingssamarbetet. Det övergripande syftet med denna granskning har varit att undersöka om regeringens styrning och Sidas arbetssätt har möjliggjort samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete –2017. Granskningen har genomförts med utgångspunkt i två frågeställningar. Den första avser om regeringens styrning har skapat förutsättningar för samverkan mellan det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet. Den andra frågeställningen avser om Sida har utformat arbetet med det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet så att de två biståndsformerna kan samverka. samlade bedömning är att regeringen och Sida genom sin styrning har tydliggjort att samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete är en prioriterad fråga inom internationella bistånd. Dock bedömer att såväl regeringen som Sida kan förbättra arbetet med att möjliggöra samverkan i praktiken. Enligt finns det vissa brister i de förutsättningar som regeringen har gett Sida, liksom i Sidas R I K S R E V I S I O N E N S I D A S H U M A N I T Ä R A B I S T Å N D O C H L Å N G S I K T I G A U T V E C K L I N G S S A M A R B E T E interna styrning, organisation och arbetsformer. Det finns därmed inte förutsättningar för samverkan i den utsträckning som skulle vara möjlig. har dragit dessa slutsatser utifrån följande iakttagelser, som presenteras utan inbördes rangordning. Avsaknad av gemensamma målformuleringar på strateginivå försvårar samverkan Regeringen har inte tagit fram gemensamma målformuleringar för de två biståndsformerna på strateginivå. Avsaknaden därutav bidrar till att bibehålla uppdelningen mellan det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet. Även om det finns tematiska beröringspunkter mellan vissa strategier som öppnar upp för samverkan, kan gemensamma målformuleringar på strateginivå ytterligare förbättra förutsättningarna för samverkan. Anledningen är att de flesta av Sidas insatser utformas och finansieras i förhållande till målen för en specifik strategi, eftersom det är så myndighetens resultat ska rapporteras till regeringen. Former för samverkan över mandatgränserna kan definieras tydligare Regeringens styrning av Sida, såväl som Sidas interna organisation, präglas av en tydlig mandat- och arbetsfördelning, inte minst i syfte att värna de humanitära principerna. anser detta berättigat, men bedömer också att formerna för samverkan över mandatgränserna på Sida behöver definieras tydligare för att samverkan ska kunna ske i enlighet med intentioner. Utan tydliga sådana former kan samverkan försvåras, exempelvis genom att handläggare inom det humanitära biståndet i planeringen av insatser inte tänker på att identifiera beröringspunkter med det långsiktiga utvecklingssamarbetet, och vice versa. Begränsade förutsättningar för samfinansiering och samrapportering Sidas arbete med att utforma de insatser som myndigheten finansierar styrs i stor utsträckning av hur regeringen kräver att Sida ska rapportera resultat, nämligen i förhållande till målen för respektive strategi. Det gör att de allra flesta insatser utformas, finansieras och rapporteras i förhållande till en specifik strategi. Eftersom regeringen inte har formulerat gemensamma mål för de två biståndsformerna på strateginivå, så är förutsättningarna för samfinansiering och samrapportering begränsade. Sidas insatshanteringssystem erbjuder tekniska lösningar som medger samfinansiering och samrapportering. erfar dock att dessa lösningar inte används i praktiken, eftersom Sidas handläggare antingen inte känner till dem, eller finner dem för administrativt betungande. bedömer att förutsättningarna för samfinansiering och samrapportering av insatser kan förbättras genom att Sidas ledning tydliggör att de tekniska lösningarna för detta finns och hur de används i praktiken. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Analys, planering och målformulering kan i större utsträckning göras gemensamt Samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete är inte alltid lämplig. För att avgöra när samverkan kan ske krävs professionella avvägningar.