prop · H60360 · 2019-03-05 00:00:00 — Regeringens proposition 2018/19:60 Högsta domstolens sammansättning i Regeringen överlämnar denna proposition till . Det är regeringen som beslutar i ärenden enligt utlämningslagen och i vissa ärenden enligt internationella verkställighetslagen. Om en person inte går med på att utlämnas eller verkställa sin påföljd utomlands ska ärendet dock först prövas av . För att effektivisera handläggningen och därmed frigöra resurser till Högsta domstolens prejudikatbildande verksamhet föreslår regeringen att ärendena om utlämning och verkställighet ska kunna prövas med färre ledamöter i rätten än – minst tre i stället för minst fem ledamöter. När det gäller tvångsmedel enligt utlämningslagen ska få besluta hur många ledamöter som ska ingå i rätten. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i .................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Högsta domstolens prövning av utlämningsärenden och ärenden enligt internationella verkställighetslagen ........................... Gällande regler om rättens sammansättning....................... 4.2Rättens sammansättning vid prövning av utlämning och ärenden enligt internationella 4.3Rättens sammansättning vid prövning av tingsrättens beslut om tvångsmedel ..................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser av förslagen ............................................................. Sammanfattning av promemorian Högsta domstolens sammansättning i utlämningsärenden Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde antar regeringens förslag till lag om ändring i . 2Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 3 kap. 5 och 5 a §§ ska ha följande lydelse. Rätten ska, om inte annat följer Rätten ska, om inte något annat av andra stycket eller 5 a § andra följer av andra eller fjärde stycket stycket, bestå av minst fem eller 5 a § andra stycket 1–3, bestå ledamöter vid prövning av själva av minst fem ledamöter vid prövning av själva saken i 1.mål där prövningstillstånd har beviljats av , 2.mål där är första domstolsinstans, 3.mål där talan har väckts i hovrätt och överklagande har skett till , 4. mål som har överklagats av 4. mål som har överklagats av Justitiekanslern eller av en justitie- Justitiekanslern eller av en justitie- 5. ärenden om resning, åter- ställande av försutten tid eller ställande av försutten tid eller klagan över domvilla, om pröv- klagan över domvilla, om pröv- ningen inte är enkel, och ningen inte är enkel. (1957:668) om utlämning för brott. Om en framställning i ett mål där är första domstolsinstans inte innefattar laga skäl för talan eller det annars är uppenbart att talan är ogrundad, får rätten bestå av tre eller fyra ledamöter när dom i målet meddelas utan att stämning har utfärdats. När avger ett sådant yttrande som avses i 2 § lagen (1974:579) om handläggningen av nådeärenden ska rätten bestå av minst tre ledamöter. Det som sägs i tredje stycket gäller också vid prövning av själva saken i ärenden enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott, om inte något annat följer av 5 a § andra stycket 4, och i ärenden enligt 34 § lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom. 1Paragrafen fick sin nuvarande beteckning genom 2009:344. I andra fall än sådana som avses i 5 § beslutar för varje mål eller ärende hur många ledamöter som ska ingå i rätten. Det som sägs i första stycket gäller även vid prövning av 1. frågor om beviljande av prövningstillstånd i hovrätt, 2. frågor om återförvisning 2. frågor om återförvisning mål till hovrätt, och mål till hovrätt, 54 kap. 17 §. 54 kap. 17 §, och 4.frågor om tvångsmedel enligt 16 § femte stycket lagen (1957:668) om utlämning för brott. Denna lag träder i kraft . 2 Senaste lydelse 2009:344. Ärendet och dess beredning har i en promemoria lämnat förslag till lagändringar avseende domstolens sammansättning i utlämnings- ärenden m.m. (Ju2017/05650/DOM). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och promemorians lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Ju2017/05650/DOM). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. I förhållande till lagrådsremissens lagförslag har tidpunkten för ikraftträdande skjutits fram till . 4Högsta domstolens prövning av utlämningsärenden och ärenden enligt internationella verkställighetslagen 4.1Gällande regler om rättens sammansättning Regleringen i utlämningslagen och Den som i en annan stat är misstänkt, tilltalad eller dömd för en gärning som är straffbelagd i den staten, och som befinner sig här i landet kan under vissa förutsättningar utlämnas från . Regleringen om utlämning finns i lagen (1957:668) om utlämning för brott (utlämningslagen). Utlämningslagen gäller inte mellan de nordiska länderna och inte heller i förhållande till medlemsstaterna i Europeiska unionen (EU). För nordiska förhållanden gäller i stället lagen (2011:1165) om överlämnande från enligt en nordisk arresteringsorder. Samarbetet med andra medlemsstater i EU regleras i lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder. Beslut om utlämning enligt utlämningslagen fattas av regeringen (1 § utlämningslagen). Ett utlämningsärende inleds med att en annan stat gör en framställning till (14 §). Ofta inleds dock ett förfarande genom att en internationellt efterlyst person påträffas i , varefter personen i fråga anhålls provisoriskt i avvaktan på att en framställning görs (23 §). Innan regeringen fattar beslut i ärendet ska riksåklagaren yttra sig. Är det uppenbart att framställningen inte bör bifallas, ska den dock avslås av regeringen (15 §). Riksåklagaren ska som grund för sitt yttrande verkställa en utredning enligt vad som gäller vid förundersökning i brottmål. förekommer det att åklagaren begär att personen ska häktas (s.k. Även andra tvångsmedel kan bli aktuella och precis som vid utlämningshäktning gäller då vad som i allmänhet är föreskrivet för brottmål. Tingsrättens beslut om tvångsmedel överklagas till utan krav på prövningstillstånd (16 §). Tvångsmedelsfrågan utgör i dessa fall själva saken i och rätten ska därför bestå av minst fem ledamöter vid prövningen (3 kap. 5 § första stycket 6 ). Om den som avses med framställningen inte har samtyckt till att utlämning sker ska riksåklagaren, efter att ha avslutat sin utredning, överlämna ärendet jämte sitt yttrande till (17 § utlämningslagen). prövar därefter om utlämning lagligen kan ske enligt utlämningslagen och om utlämningen är förenlig med den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (18 § utlämningslagen och se t.ex. NJA 2017 s. 677). Vid Högsta domstolens prövning består rätten av minst fem ledamöter (3 kap. 5 § första stycket 6 ). När har meddelat sitt beslut ska ärendet anmälas för regeringen. Om kommit fram till att det finns hinder mot utlämningen, får regeringen inte bifalla framställningen om utlämning (20 § utlämningslagen). Förfarandet gäller i tillämpliga delar även i ärenden som avser medgivande till att den som utlämnats får ställas till ansvar för någon annan gärning som förövats före utlämningen (24 §). Även i de ärenden som inletts hos genom riksåklagarens yttrande kan frågan om tvångsmedel, framför allt häktning, aktualiseras. Den som framställningen om utlämning avser kan t.ex. yrka att bli försatt på fri fot. I dessa fall utgör häktningsfrågan inte själva saken och får besluta hur många ledamöter som ska ingå i rätten (3 kap. 5 a § första stycket ). Regleringen i internationella verkställighetslagen och Verkställighet av brottmålsdom m.m. får i vissa fall anförtros åt en myndighet i en främmande stat enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (internationella verkställighetslagen). Lagen gäller dock inte i fråga om verkställighet eller annan åtgärd som regleras genom lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m.eller lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen (42 §). Om en person överförs till en annan stat för verkställighet där kan regeringen under vissa förutsättningar medge att den dömde personen får åtalas, dömas eller berövas friheten i den andra staten för verkställighet av påföljd m.m. också med anledning av brott som har begåtts före överförandet och som inte omfattas av framställningen om verkställighet (specialitetsprincipen). Medgivande får lämnas bl.a. om personen hade kunnat lagligen utlämnas eller överlämnas för brottet till verkställighetsstaten. Om det av handlingarna i ärendet framgår att medgivande inte lagligen kan lämnas, ska begäran avslås. I annat fall ska frågan prövas av , om inte personen i fråga samtyckt till åtgärden. Om bedömer att hinder föreligger får regeringen inte lämna något medgivande (34 §). Även när den dömde 2018/19:60 utvisats på grund av brottet och överförts från till en annan stat med tillämpning av överförandekonventionen (den i undertecknade konventionen om överförande av dömda personer) och tilläggsprotokollet (det i undertecknade tilläggsprotokollet till överförandekonventionen) tillämpas bestämmelserna i 34 § (34 b §). Eftersom frågan om medgivande enligt internationella verkställighetslagen utgör själva saken i och domstolen är första domstolsinstans ska rätten bestå av minst fem ledamöter (3 kap. 5 § första stycket 2 ). 4.2Rättens sammansättning vid prövning av utlämning och ärenden enligt internationella verkställighetslagen Regeringens förslag: Rätten ska bestå av minst tre ledamöter vid Högsta domstolens prövning av själva saken i ärenden enligt utlämningslagen och internationella verkställighetslagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. anser att det är motiverat att se över Högsta domstolens verksamhet med avsikt att prejudikatbildningen ska kunna prioriteras. anser att förändringar i sammansättningsreglerna bör motiveras utifrån möjligheterna att tillgodose de intressen som ligger bakom de nuvarande reglerna och att den föreslagna ordningen med minst tre ledamöter är välmotiverad. Justitiekanslern delar bedömningen att utlämningsärenden och ärenden enligt internationella verkställighetslagen kan avgöras av färre ledamöter än tidigare utan att den enskildes rättssäkerhet påverkas negativt. Skälen för regeringens förslag Högsta domstolens prejudikatbildande verksamhet bör prioriteras Ända sedan den första lagen om utlämning (lagen [nr 68] angående utlämning av förbrytare) har haft till uppgift att pröva om det finns några hinder mot utlämning. I förarbetena uttalas att prövningen ofta är sådan att det är påkallat att anlita domstol och att utlämningsärenden bör behandlas som rena rättsfrågor för att undvika påtryckningar på den från främmande makt (prop. 1913:50 s. 19 f.). Att prövningen ska göras av den högsta instansen motiveras av att det medför att nödvändig auktoritet mot andra länder upprätthålls och att tillämpningen blir enhetlig (samma prop. s. 77 f.). Införandet av den nu gällande utlämningslagen innebar att ordningen i allt väsentligt behölls oförändrad (prop. 1957:156 s. 20, 34 och 78). En utgångspunkt för slutsatsen att ska vara den instans som ansvarar för prövningen torde i båda lagstiftningsärendena ha varit antagandet att uppgiften inte kunde anses medföra någon avsevärd arbetsbörda för domstolen (se prop. 1913:50 s. 77, prop. 1957:156 s. 77 f. och SOU 2011:71 s. 295 f.). Huvudregeln för sammansättningen i har varit att rätten ska bestå av fem ledamöter. Det är också i den sammansättningen som ärenden enligt utlämningslagen och internationella verkställighetslagen prövas. För ett stort antal situationer finns emellertid undantag från huvudregeln. Sådana undantagsregler, som tillåter en mer begränsad sammansättning, har tillkommit genom successiva reformer och har i huvudsak gällt frågor som har ansetts ligga vid sidan av Högsta domstolens rättsbildande huvuduppgift (prop. 1988/89:78, prop. 1995/96:116 och prop. 2004/05:63). Efter den senaste reformen av sammansättningsreglerna gäller att fem ledamöter krävs endast i ett antal uttryckligt angivna situationer och enbart när prövningen avser själva saken (3 kap. 5 § första stycket , prop. 2008/09:117). Frågan om Högsta domstolens prövning av utlämningsärenden har varit föremål för överväganden av (SOU 2011:71). Utredningen föreslår en ny lag, där allmän domstol – med tingsrätten som första instans – avlastar regeringen och och övertar rollen som beslutande organ för samtliga frågor enligt utlämningslagen och där besluten kan överklagas till hovrätt och . Enligt utredningen har ett överförande av beslutanderätten till allmän domstol flera fördelar, bl.a. att tvåpartsförfarandet jämte muntlighetsprincipen kommer till naturligt uttryck och att möjligheterna till insyn och öppenhet i processen ökar. Vidare bedömer utredningen att förslaget skulle innebära en förstärkt rättssäkerhet för den enskilde i förhållande till nuvarande ordning där domstolsprövning enbart görs i en instans (SOU 2011:71 s. 593). Frågan om en ny utlämningslagstiftning bereds i . I promemorian görs bedömningen att prövningen av utlämningsärenden bör kunna ske med färre ledamöter i rätten än . På så sätt kan handläggningen effektiviseras och resurser frigöras till den prejudikatbildande verksamheten. Antalet inkomna ärenden om utlämning har –2017 fördelat sig enligt följande: 17 ärenden , 11 ärenden , 15 ärenden , 21 ärenden , 25 ärenden och 8 ärenden . Som en jämförelse kan noteras att meddelade 29 straffrättsliga prejudikat och ungefär lika många . Även antalet förhandlingar i utlämningsärendena är förhållandevis högt. avgjordes 2 ärenden efter förhandling, ökade antalet till 12 för att uppgå till 7. hölls förhandling i 5 ärenden. I tidigare förarbeten anges som målsättning att sammansättningen med fem ledamöter bara ska användas när det framstår som ändamålsenligt och att den fullsuttna sammansättningen är avsedd att vara förbehållen Högsta domstolens centrala rättskipande uppgifter (prop. 2008/09:117 s. 25). Regeringen anser att detta ställningstagande alltjämt har giltighet. Enligt bedömningen i promemorian är utlämningsärendena sällan komplicerade och de har endast undantagsvis något prejudikatintresse. Bedömningen som görs är att prövningen av dessa ärenden oftast ligger tydligt utanför Högsta domstolens rättsbildande huvuduppgift. Regeringen finner inte skäl att ifrågasätta den bedömningen. I avvaktan på en eventuell 2018/19:60 reformering av utlämningslagstiftningen och i ljuset av den belastning i fråga om resurser som utlämningsärendena medför bedömer regeringen, liksom bl.a. , att det är angeläget att nu se över sammansättningsreglerna i i utlämningsärenden med avsikt att prejudikatbildningen ska kunna prioriteras. Den enskildes rättssäkerhet kan bibehållas I promemorian föreslås att rätten ska bestå av minst tre ledamöter vid prövningen av själva saken i utlämningsärenden. Även om prövningen i utlämningsärendena normalt sett är en ren laglighetsprövning och sällan torde vara komplicerad har frågan stor betydelse för den enskilde. Vid överväganden om att minska antalet ledamöter måste det säkerställas att den enskildes intresse av rättssäkerhet inte påverkas på ett negativt sätt. En jämförelse kan här göras med Högsta domstolens handläggning av ärenden enligt lagen (1974:579) om nådeärenden. När domstolen avger yttranden i sådana ärenden ska rätten bestå av minst tre ledamöter (3 kap. 5 § tredje stycket ). Det kan också noteras att vid prövningen av ärenden om resning, återställande av försutten tid eller klagan över domvilla som är av enkel beskaffenhet beslutar för varje ärende hur många ledamöter som ska ingå i rätten (3 kap. 5 a § första stycket). Gemensamt för dessa ärenden är att de typiskt sett har tydliga inslag av rättssäkerhetsöverväganden av betydelse för den enskilde och att de ofta saknar prejudikatintresse. Av Högsta domstolens arbetsordning framgår att ärendena får avgöras av tre ledamöter om prövningen är enkel, eller, om prövningen är mycket enkel, av en ledamot (10 § andra stycket). Rätten får i varje enskilt fall besluta att ärendet eller viss fråga i ärendet ska avgöras i en annan sammansättning (10 § tredje stycket och 30 §). Vid en jämförelse med andra ärenden med tydliga inslag av rättssäkerhetsintressen för den enskilde och med beaktande av att prövningarna av utlämningsärendena främst avser rena laglighetsprövningar anser regeringen, i likhet med samtliga remissinstanser, att en sammansättning med tre ledamöter är tillräcklig för att utlämningsärendena ska kunna prövas på ett ändamålsenligt sätt. Liksom Justitiekanslern framhåller bedöms den enskildes rättssäkerhet inte påverkas på ett negativt sätt. Minst tre ledamöter vid prövning av själva saken i utlämningsärenden bör alltså bestå av minst tre ledamöter vid prövning av själva saken i ärenden enligt utlämningslagen. Att kravet på minst tre ledamöter endast ska gälla vid prövning av själva saken innebär att alltjämt kan pröva t.ex. rättegångsfrågor och frågor om häktning och andra tvångsmedel som aktualiseras i ett ärende efter att riksåklagarens yttrande har lämnats över till med det antal ledamöter som domstolen själv beslutar (3 kap. 5 a § första stycket ). Rättens sammansättning i frågor om tvångsmedel som utgör själva saken enligt 16 § femte stycket utlämningslagen behandlas i avsnitt 4.3. Sammansättningen i ärenden enligt internationella verkställighetslagen prövar sällan ärenden enligt 34 § internationella verkställighetslagen om tillstånd till en annan stat enligt specialitetsprincipen. bedömer dessutom att antalet ärenden kommer att minska framöver på grund av att lagen om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen tillämpas i stället för internationella verkställighetslagen i relationen med EU-medlemsstater. Några effektivitetsvinster är alltså inte att påräkna av ändrade sammansättningsregler i dessa fall. Högsta domstolens prövning av ärendena har dock nära samband med frågor om utlämning. Vid sidan av vissa andra förutsättningar får medgivande lämnas av regeringen bland annat om personen lagligen hade kunnat utlämnas eller överlämnas för brottet till verkställighetsstaten. Regleringen har utformats med motsvarande reglering av specialitetsprincipen i 24 § utlämningslagen som förebild (prop. 1972:98 s. 93). Regeringen bedömer därför, liksom samtliga remissinstanser, att förslaget om en ändrad sammansättning med minst tre ledamöter i rätten bör omfatta också dessa ärenden. Rättens sammansättning vid prövning av tingsrättens beslut om tvångsmedel Regeringens förslag: ska för varje enskilt fall besluta hur många ledamöter som ska ingå i rätten vid prövning av tingsrättens beslut om tvångsmedel enligt utlämningslagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna, bl.a. ombudsmän, och , tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. föreslagna ordningen kan leda till en tillämpning som kan tyckas stå i strid med principen att rätten vid överprövning i högre instans ska bestå av fler lagfarna ledamöter än i underinstansen. något tveksam till förslaget eftersom det inte förefaller påkallat och avviker från systematiken i sammansättningsreglerna i övrigt och föreslår att rätten ska bestå av minst tre ledamöter. Skälen för regeringens förslag: som riksåklagaren verkställer sin utredning med anledning av en framställning om utlämning kan behov av tvångsmedel uppkomma. avser dessa fall s.k. Tingsrättens beslut om tvångsmedel överklagas direkt till utan krav på prövningstillstånd (16 § femte stycket utlämningslagen). Tvångsmedelsfrågan utgör själva saken i och rätten ska därför bestå av minst fem ledamöter vid prövningen (3 kap. 5 § första stycket 6 ). stolen har prövat flera utlämningshäktningar : fyra , två , två , fem , åtta under 2016 och fem . I promemorian görs bedömningen att kravet på prövning av fem leda- möter inte är motiverat när det gäller frågan om tvångsmedel enligt 16 § Som skäl anförs att en prövning av tvångsmedel som aktualiseras efter det att riksåklagarens yttrande har överlämnats till kan prövas av det antal ledamöter som domstolen själv bestämmer (3 kap. 5 a § första stycket ). Dessutom anförs att de ledamöter som har prövat en fråga om tvångsmedel normalt anses jäviga att delta vid prövningen av utlämningsärendet, vilket kan innebära svårigheter för vid indelningen av I promemorian föreslås därför att rätten vid prövning av frågor om tvångsmedel enligt 16 § femte stycket utlämningslagen ska bestå av det antal ledamöter som själv beslutar. I linje med vad som anförs i avsnitt 4.2 anser regeringen att det även för Högsta domstolens prövning av frågor om tvångsmedel enligt 16 § femte stycket finns skäl att överväga en sammansättning med färre ledamöter än En sammansättning med fem ledamöter bör användas bara när det framstår som ändamålsenligt och den fullsuttna sammansättningen är avsedd att vara förbehållen Högsta domstolens centrala rättskipande Mot bakgrund av det förslag som regeringen lämnar beträffande sammansättningen i ärenden om utlämning, dvs. att antalet ledamöter ska uppgå till minst tre, bedömer regeringen att även antalet ledamöter vid prövning av tvångsmedel enligt 16 § femte stycket bör vara färre än . Frågan är om det finns skäl att ha samma krav på sammansättningen vid prövning av frågan om tvångsmedel som vid prövning av själva utlämningsärendet i sak, dvs. minst tre ledamöter, eller om regleringen bör göras mer flexibel. Som framgår ovan kan ett yrkande om att försättas på fri fot som uppkommer inom ramen för Högsta domstolens prövning av utlämnings- ärendet avgöras med det antal ledamöter som domstolen själv beslutar eftersom det då inte är fråga om prövning av själva saken. prövningen, dvs. lagligheten av det häktningsbeslut som ligger till grund för frihetsberövandet, är emellertid densamma som vid en prövning enligt 16 § femte stycket, vilket talar för att rättens sammansättning bör kunna vara densamma i dessa situationer. påpekar att den föreslagna ordningen kan leda till en tillämpning som kan tyckas stå i strid med principen att rätten vid överprövning i högre instans ska bestå av fler lagfarna ledamöter än i framför liknande synpunkter. prövning av t.ex. andra häktningar än utlämningshäktningar där häktningsfrågan utgör själva saken består tingsrätten vanligtvis av en domare, hovrätten av tre domare och , i de fall prövningstillstånd meddelats, av fem ledamöter. Det kan dock konstateras att frågan om prövningstillstånd i dessa fall avgörs av tre ledamöter i , eller om prövningen är enkel, av en ledamot (10 § första stycket arbetsordningen för ). i en sammansättning av fem ledamöter vid överklagade beslut om häktning i brottmål är alltså i praktiken begränsad. lagen förutsätter dessutom en annan beslutsordning och utlämnings- ärendena är inte föremål för prövning i lägre domstolsinstanser, förutom tingsrättens beslut om häktning eller andra tvångsmedel. beslut om tvångsmedel överklagas inte heller enligt gängse ordning till hovrätten utan direkt till utan krav på prövnings- Det är således fråga om en särskild reglering med andra utgångspunkter än den som gäller för den centrala rättskipningen i Högsta Regeringen bedömer därför att principen om att rätten vid Prop.