prop · H603158 · 2019-09-04 00:00:00 — Ett tjänstepensionsföretag eller utländskt tjänste- pensionsinstitut som lever upp till de strängaste av de krav som följer av de nu aktuella lagarna kommer i praktiken att uppfylla sina förpliktelser även enligt liknande bestämmelser i någon annan av dessa lagar. Det anförda innebär att tjänstepensionsföretag och utländska tjänstepensions- institut i de flesta fall kommer att kunna uppfylla de krav som följer av den nya lagen om tjänstepensionsföretag, lagen om utländska försäkrings- givares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i eller försäkrings- avtalslagen genom att uppfylla motsvarande krav som gäller vid försäkringsdistribution enligt lagen om försäkringsdistribution. De olika kraven bör således kunna gälla parallellt i de olika lagarna. När det gäller storleken på sanktionsavgifter enligt lagen om försäk- ringsdistribution, anser regeringen i enlighet med det föreslår, att det bör läggas till en hänvisning till stabilitetsprincipen i den nya lagen om tjänstepensionsföretag. I det sammanhanget bör det beaktas att bestämmelserna om sanktionsavgifter i de olika lagarna på finans- marknadsområdet i allmänhet innebär begränsningar bl.a. kopplade till respektive relevant kapitalkrav. För de nu aktuella företagen bör alltså den kopplingen således inte göras till kraven i försäkringsrörelselagen utan till den nya lagen. Behovet av föreskrifter på lägre nivå än lag Flera av bestämmelserna i lagen om försäkringsdistribution är allmänt hållna och lagen kompletteras av bestämmelser i de delegerade förord- ningar som har antagits av kommissionen och myndighetsföreskrifter. Varken myndighetsföreskrifter som meddelas enligt bemyndigandena i lagen om försäkringsdistribution eller delegerade förordningar är dock direkt tillämpliga på tjänstepensionsföretag eller utländska tjänstepen- sionsinstitut. Bestämmelserna i lagen om försäkringsdistribution är dock i flera fall av teknisk natur och det finns därför anledning att komplettera de bestämmelser som enligt förslaget ska gälla även för tjänstepensions- företags och utländska tjänstepensionsinstituts försäkringsdistribution med föreskrifter på lägre nivå än lag. Det får därför anses vara lämpligt att, liksom för försäkringsdistributörer, införa ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att få meddela föreskrifter i lagen om försäkringsdistribution. Kammarrätten i anser att bemyndigandet bör formuleras så att det tar sikte på det tjänstepensionsföretag ska iaktta vid försäkrings- distribution. Regeringen anser dock att det är mer ändamålsenligt med ett bemyndigande som är allmänt hållet. I enlighet därmed bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter som motsvarar dem som har meddelats med stöd av bemyndiganden i lagen om försäkringsdistribution samt be- Prop. 2018/19:158 stämmelserna i kommissionens delegerade förordningar. bör alltså ta sin utgångspunkt i de bestämmelser som har meddelats avseende försäkringsföretagens försäkringsdistribution samt bestämmel- serna i de delegerade förordningarna. Försäkring, , och framhåller dock att kompletterande regelverk kan komma att resultera i att bestämmelser som är framtagna för individuell försäkring blir tillämpliga på tjänstepension, trots att de kan vara dåligt anpassade för det. I det sammanhanget finns det anledning att framhålla att det vid utformningen av kompletterande regelverk, i förekommande fall, särskild hänsyn bör tas till den särart som de nu aktuella företagens tjänstepensionsverksamhet innebär. Det bör därvid även erinras om det bemyndigande som dessutom gör det möjligt att genom föreskrifter ange undantag från det krav som ställs upp i lagen om försäkringsdistribution, om det anses nödvändigt i förhållande till pensionsmarknadens funktion (se prop. 2017/18:216 s. 359). Regeringens förslag innebär att tjänstepensionsföretag och utländska tjänstepensionsinstitut ska tillämpa lagen om försäkringsdistribution enligt bestämmelser som hänvisar till den lagen i den nya lagen om tjänste- pensionsföretag och lagen om utländska försäkringsgivares och tjänste- pensionsinstituts verksamhet i . Det bör därför tas in en upplys- ningsbestämmelse i lagen om försäkringsdistribution så att det tydliggörs att det finns bestämmelser på annat håll som innebär att lagen ska tillämpas även av tjänstepensionsföretag och utländska tjänstepensionsföretag. Avtalsfrihet när det gäller distributionsregler Regeringens bedömning: Det bör inte råda avtalsfrihet när det gäller bestämmelser om distribution av tjänstepensionsförsäkringar utöver det som anges i lagen om försäkringsdistribution. Utredningen behandlar inte frågan. Remissinstanserna tar inte upp frågan. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. bedömningen är logiskt mot bakgrund av att avtalsfrihet inte medges när det gäller försäkringsföretagens distribution av tjänstepensionsförsäk- anser att det bör råda avtalsfrihet när det gäller distribution av och information om tjänstepensionsförmåner. organisationen anser vidare att arbetsmarknadens parter bör ha möjlighet att åtminstone i kollektivavtal reglera de nu aktuella frågorna. Kommuner och Landsting framhåller att ett inskränkande av kollektiv- avtalsparternas avtalsfrihet riskerar skapa obalans mellan parterna samt få LO, TCO, , Försäkring, , , och () anser att dagens avtalsfrihet bör bibehållas, eftersom den bl.a. leder till låga kostnader på det kollektivavtalade tjänstepensionsområdet. AMF och anser därtill att förslaget är otydligt och föreslår en ändring i lagen om försäkringsdistribution vilken gör det möjligt för kollektivavtalsparter att bestämma över hur informationsgivningen ska En sådan ändring bör enligt försäkringsföretagen i första hand omfatta både försäkringsföretag och tjänstepensionsföretag, eller om detta inte är möjligt, i vart fall tjänstepensionsföretag. Skälen för regeringens bedömning Förslaget i denna proposition innebär att tjänstepensionsföretag och utländska tjänstepensionsinstitut ska följa samma regler som försäkrings- företag i lagen om försäkringsdistribution (se avsnitt 15.4.1 ovan). innebär att det framför allt är bestämmelserna i 4, 5 och 7 kap. den lagen I 4 och 5 kap. finns bl.a. de grundläggande bestämmelser som ska följas av försäkringsdistributörer, regler kring produkt- godkännandeprocesser samt kunskap och kompetens för anställda. finns vidare, genom hänvisningar till bestämmelser i 6 kap., bl.a. regler om hantering av intressekonflikter. Flera av de nu angivna bestämmelserna innehåller informationskrav i olika omfattning. , , , , Försäkring, , , och () anser samman- fattningsvis att det bör råda avtalsfrihet när det gäller informationskraven i lagen om försäkringsdistribution. När det gäller kollektivavtalad tjänstepensionsförsäkring är det enligt försäkringsavtalslagen tillåtet för parterna att i stor utsträckning själva bestämma över t.ex. den information som ska lämnas med anledning av En sådan ordning ansågs motiverad av att villkoren för de kollektivavtalade försäkringarna förhandlas fram av starka organisa- tioner som var kvalificerade att ta till vara individernas intressen (prop. 2003/04:150 s. 143). Vid andra gruppförsäkringar finns det också ett utrymme för försäkringsföretaget att komma överens med gruppföre- trädaren att denne ska fullgöra vissa av försäkringsföretagets skyldigheter (se 17 kap. 4 § och 19 kap. 4 § FAL). försäkringsföretagens skyldighet att lämna information i 4 kap. 2 §. får med stöd av ett bemyndigande meddela före- skrifter om vilken information ett försäkringsföretag ska lämna enligt den paragrafen (4 kap. 18 § 2 försäkringsrörelselagen och 7 kap. 2 § första stycket 13 försäkringsrörelseförordningen [2011:257]). tionen har med stöd av det bemyndigandet meddelat föreskrifter och allmänna råd om information som gäller försäkring och tjänstepension (FFFS 2011:39). De föreskrifterna är dispositiva när det gäller kollektiv- avtalsgrundade försäkringar (4 §). De ovan angivna bestämmelserna har medfört att informationslämnande lätt har kunnat anpassas efter de olika typer av kollektiva försäkringar som finns på den svenska marknaden. På det kollektivavtalade området uppfylls t.ex. försäkringsföretagens informationsskyldighet rent praktiskt till stor del av valcentraler som bl.a. har till uppgift att vid anslutning av en anställd lämna information till den anställde om de valbara försäkrings- företagen och deras erbjudanden. När försäkringsdistributionsdirektivet genomfördes i svensk rätt genom införandet av lagen om försäkringsdistribution, ändrades de ovan redo- visade förhållandena till viss del. Den civilrättsliga regleringen i försäk- ringsavtalslagen, liksom försäkringsrörelselagens informationsregel, lämnades dock oförändrade. Men beträffande sådan information som ska lämnas även enligt det distributionsrättsliga regelverket (och till samma mottagare) gäller dessutom de strängare krav som följer av lagen om försäkringsdistribution. I praktiken begränsar detta innebörden av att det råder avtalsfrihet enligt försäkringsavtalslagen och de myndighetsföre- skrifter som kompletterar försäkringsrörelselagen, såvitt gäller sådan information som även ska lämnas enligt det tvingande regelverket i lagen om försäkringsdistribution. Regeringen noterade i det avseendet bl.a. att vissa av bestämmelserna i försäkringsdistributionsdirektivet inte var an- passade till de modeller för informationslämnande som förekommer på den svenska pensionsmarknaden (prop. 2017/18:216 s. 286–289). Mot den ovan angivna bakgrunden aktualiseras frågan om, och i så fall till vilken grad, det bör råda avtalsfrihet när det gäller bestämmelserna om nu aktuell försäkringsdistribution. Regeringen instämmer som en utgångs- punkt i det anför om att det är logiskt att reglerna inte bör vara dispositiva, mot bakgrund av att avtalsfrihet inte medges när det gäller försäkringsföretagens distribution av tjänstepensionsförsäkringar. I sammanhanget bör det liksom i avsnitt 15.4.1 noteras att samtliga försäk- ringsföretag, inklusive de som väljer att omvandlas till tjänstepensions- företag, redan får förutsättas gjort de anpassningar som behövs för att följa distributionsreglerna. anser att det bör råda avtalsfrihet när det gäller distribution av och information om tjänstepensionsförmåner. Vidare anser , , , , Försäkring, , , och att det bör vara möjligt att åtminstone i kollektivavtal reglera dessa frågor. SKL framhåller därtill att ett inskränkande av avtalsfriheten riskerar skapa obalans mellan kollektivavtalsparterna samt få långsiktiga konsekvenser. I det avseendet finns det argument som talar såväl för som emot avtalsfrihet gällande informationskraven. Huvudargument för avtalsfrihet är den rättsbildning av dispositiva informationsbestämmelser som gäller enligt försäkrings- avtalslagen och som tidigare även gällt inom rörelserätten, företrädesvis på det kollektivavtalade tjänstepensionsområdet. Det argumentet stöds även av det höga kundskydd som över tiden i allmänhet ansetts gälla inom det pensionsområdet. gjordes i det lagstiftningsärende som avser genomförandet i svensk rätt av försäkringsdistributionsdirektivet bedöm- ningen att, även om reglerna i det direktivet inte var anpassade för svenska förhållanden, detta inte innebar att de anpassade informationsmodellerna på denna del av den svenska pensionsmarknaden behövde ändras i någon avsevärd omfattning (prop. 2017/18:216 s. 283). Det finns i detta samman- hang inte anledning att göra något annan bedömning i det avseendet (se även avsnitt 15.4.1 ovan). Mot avtalsfrihet talar även att det finns bestäm- melser i lagen om försäkringsdistribution redan omfattas av avtalsfrihet (se 1 kap. 8 § andra stycket). Vilket bedöms ge en viss möjlighet att göra 2018/19:158 anpassningar till de förutsättningarna som råder inom olika branscher och sektorer. Det saknas således även skäl att tillmötesgå det Försäkring, , och föreslår när det gäller en ändring i lagen om försäkringsdistribution. Det är vidare av stor vikt för tjänstepensions- marknaden som helhet att all försäkringsdistribution omfattas av ett gemensamt regelverk vilket tillförsäkrar samtliga framtida pensionärer ett starkt kundskydd. Även vikten av att det gäller lika konkurrensvillkor för olika marknadsaktörer talar med viss styrka emot avtalsfrihet. Mot bakgrund av det som anges ovan samt de skäl som redovisas i avsnitt 15.4.1 finns det sammanfattningsvis, liksom anser, anledning att göra bedömningen att det inte bör råda avtalsfrihet för tjänstepensionsföretag och utländska tjänstepensionsinstitut när det gäller de bestämmelser om distribution som anges i lagen om försäkrings- distribution. Regeringens förslag: beslut enligt den nya lagen om tjänstepensionsföretag ska få överklagas till allmän förvaltnings- domstol. beslut enligt lagen om tjänstepensionsföretag ska få överklagas till allmän domstol. Det ska vara möjligt att begära förklaring av domstol att vissa ärenden hos enligt den nya lagen om tjänstepensionsföretag och lagen om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i onödigt uppehålls. Försäkringsrörelselagens bestämmelse om överklagande av Finans- inspektionens beslut om dispens från bosättningskrav enligt aktie- bolagslagen ska ändras så att besluten får överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tar inte upp frågan. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. I promemorian föreslås inte att bestämmelsen om överklagande av beslut om dispens från bosättningskrav ska ändras. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller kommenterar det inte särskilt. Förvaltningsrätten i ifrågasätter dock behovet av vissa av de bestämmelser om överklagande som föreslås i promemorian. Skälen för regeringens förslag Enligt andra tjänstepensionsdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att beslut avseende tjänstepensionsinstitut som fattats i enlighet med lagar och andra författningar som antagits i enlighet med direktivet kan överklagas till domstol (artikel 48.9). För försäkringsföretag som driver tjänstepensionsverksamhet enligt försäkringsrörelselagen finns bestämmelser om överklagande av Finans- inspektionens och beslut (21 kap. 1–4 och 6 §§). beslut i enskilda fall får i regel överklagas till all- män förvaltningsdomstol. För beslut i särskilt angivna tillsyns- och ingrip- andeärenden gäller överklagandeförbud. beslut i ärenden om likvidation av försäkringsföretag överklagas till allmän domstol. I försäkringsrörelselagen finns särskilda bestämmelser om rätten att begära förklaring av allmän förvaltningsdomstol att vissa ansöknings- ärenden hos onödigt uppehålls (21 kap. 5 §). För de försäkringsföretag som följer övergångsbestämmelserna gäller motsvarande bestämmelser om överklagande m.m. i 17 kap. FRL i lydel- sen före (punkt 2 i övergångsbestämmelserna till lagen [2015:700] om ändring i försäkringsrörelselagen [2010:2043]). Tjänstepensionskassorna tillämpar den upphävda lagen om understöds- föreningar. Enligt den lagen får beslut att vägra registrering av en understödsförening överklagas till kammarrätten, medan inspektionens övriga beslut enligt den lagen får överklagas till förvalt- ningsrätten (75 § UFL). För beslut i vissa ärenden gäller dock över- klagandeförbud. Tjänstepensionsföretag bör omfattas av bestämmelser om överklagande m.m. Andra tjänstepensionsdirektivet kräver att beslut som har fattats med stöd av bestämmelser som genomför direktivet kan överklagas till domstol. Det bör därför införas bestämmelser i den nya lagen om tjänstepensionsföretag om att tjänstepensionsföretag får överklaga myndighetsbeslut i enskilda fall. Dessa bestämmelser bör lämpligen utformas efter förebild av det som gäller enligt försäkringsrörelselagen eftersom den nya lagen är utformad med utgångspunkt i ställningstagandet att tjänstepensionsföretagen driver en form av försäkringsrörelse (jfr avsnitt 5.5). Med hänsyn till att lagstift- ningstekniken ändrats i förhållande till promemorians förslag bör utform- ningen av överklagandebestämmelserna i den nya lagen ändras något. Där- igenom tillgodoses även de synpunkter som Förvaltningsrätten i framför angående överklagandebestämmelserna. I enlighet med vad som gäller enligt försäkringsrörelselagen bör Finans- inspektionen ha möjlighet att bestämma att beslut om förbud, föreläggande eller återkallelse ska gälla . Lagrådet efterfrågar ett förtyd- ligande angående hur bestämmelsen om att beslut ska gälla förhåller sig till 35 § tredje stycket förvaltningslagen (2017:900). Lagrådet anför att paragrafen läst efter sin ordalydelse närmast får förstås så att bedömning av frågan om det finns skäl att bestämma att ett beslut ska gälla i princip ska göras med tillämpning av de förutsättningar som anges i 35 § tredje stycket förvaltningslagen men att inspektionen inte kan bestämma att andra beslut än de angivna ska gälla (jfr prop. 2018/19:4 s. 84 f.). Sedan förvaltningslagen trädde i kraft finns allmänna bestämmelser om möjligheten för en myndighet att verkställa ett beslut (35 §). I förvaltningslagen stadgas även att om en annan lag 2018/19:158 eller förordning innehåller en bestämmelse som avviker från förvaltnings- lagen, tillämpas den bestämmelsen (4 §). Flera lagar på finansmarknads- området innehåller bestämmelser om att får besluta att vissa typer av beslut ska gälla (se t.ex. 17 kap. 1 § femte stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse och 26 kap. 1 § fjärde stycket lagen om värdepappersmarknaden). Det är inte sällan som använder sig av möjligheten att bestämma att ett beslut ska gälla , t.ex. i fråga om beslut om återkallelse av tillstånd eller förelägganden av olika slag. av omedelbar verkställighet är särskilt stort i vissa fall som avser åter- kallelse av tillstånd när ett företag annars kan fortsätta driva verksamhet som bedömt strider mot gällande näringsrättsliga Allmänintresset av omedelbar verkställighet är enligt regeringens mening mycket stort i de aktuella fallen. Regeringen anser mot den bakgrunden att en bestämmelse om att får bestämma att ett beslut om föreläggande, förbud eller återkallelse enligt den nya lagen om tjänstepensionsföretag ska gälla , bör tas in i den Det innebär att bestämmelsen i den nya lagen tillämpas när det gäller de typer av beslut som nämns där. För andra typer av beslut som fattar gäller bestämmelsen om omedelbar verkställig- het i förvaltningslagen. En möjlighet till omedelbar verkställighet för sådana andra typer av beslut torde dock sakna praktisk betydelse. Vissa av bestämmelserna i försäkringsrörelselagen föreslås gälla även för tjänstepensionsinstitut (se avsnitt 5.5). vissa ärenden enligt försäkringsrörelselagen får inte överklagas till domstol (21 kap. 1 §). Av dessa är det dock endast bestämmelsen om sammankallande av styrelsen eller stämman (17 kap. 13 § FRL) som före- slås gälla för tjänstepensionsföretag. Ett förbud mot överklagande i dessa fall strider inte mot andra tjänstepensionsdirektivet eftersom det inte är fråga om bestämmelser som genomför direktivet. I likhet med det som gäller enligt försäkringsrörelselagen (21 kap. 5 §), bör det vara möjligt att enligt den nya lagen om tjänstepensionsföretag och lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensions- instituts verksamhet i begära förklaring av domstol att vissa ansökningsärenden hos onödigt uppehålls. Förvaltningsrätten i påpekar gäller detta visserligen enligt förvaltningslagen (se 11, 12 och 49 §§). Det krävs dock enligt artikel 12.10 i andra tjänstepensionsdirektivet att en myndighets underlåtenhet att handla i ett ärende om godkännande av en gränsöverskridande bestånds- överlåtelse ska kunna överklagas till domstol. artikel 12.4 meddela beslut . För att genomföra kraven i direktivet i fråga om tidsgränsen för myndighetens handlande och av tydlighetsskäl anser regeringen att det i den nya lagen om tjänstepensions- företag och i lagen om utländska försäkringsgivares och tjänstepensions- instituts verksamhet i bör införas särskilda bestämmelser om rätten att i vissa ärenden begära en förklaring att ärendet onödigt uppehålls. I förhållande till lagrådsremissen görs dock den ändringen att det inte ska vara möjligt att begära förklaring att ett ärende onödigt uppehålls om inte inom en månad lämnat meddelande om att inspektionen anser att en ändring när det gäller förhållanden som angetts i en underrättelse om gränsöverskridande verksamhet inte får göras utan ett Eftersom tjänstepensionsföretaget i ett Prop. 2018/19:158 sådant fall ändå får genomföra ändringen behövs ingen möjlighet att begära förklaring att ärendet onödigt uppehålls. Överklagande av beslut om dispens från bosättningskrav Genom lagändringar som trädde i kraft ändrades aktie- bolagslagen (2005:551) bl.a. på det sättet att överprövning av Bolags- verkets beslut om dispens från bosättningskrav flyttades från regeringen till allmän förvaltningsdomstol. Som skäl för ändringen anfördes att ärenden av dessa slag lämpar sig bättre för domstolsprövning än för pröv- ning av regeringen, eftersom det inte finns behov av ställningstaganden från regeringen som politiskt organ (se prop. 2013/14:86 s. 63 f.). Sam- tidigt gjordes ett antal ändringar i andra lagar, bl.a. i försäkringsrörelse- lagen. Dock ändrades inte motsvarande överklagandebestämmelse i försäkringsrörelselagen angående beslut om dispens från bosättningskrav enligt aktiebolagslagen, vilket inte motiverades. Det är enligt regeringens mening uppenbart att den ändringen borde ha gjorts eftersom det rör sig om samma slags beslut enligt samma lagrum, med den enda skillnaden att besluten fattas av i stället för av när besluten gäller försäkringsföretag bör försäk- ringsrörelselagen ändras så att allmän förvaltningsdomstol rätteligen anges som överklagandeinstans i dispensärenden även i försäkringsrörelselagen. Liksom vid överklagande enligt aktiebolagslagen bör prövningstillstånd krävas vid överklagande till kammarrätten. 15.6Följdändringar i annan lagstiftning Regeringens förslag: Bestämmelser i annan lagstiftning som rör försäkringsföretag ska i tillämpliga delar, förutom på skatteområdet, gälla även för tjänstepensionsföretag. Tjänstepensionsföretag ska undantas från tillståndsplikt enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse samt lagen om värdepappersmark- naden. Tjänstepensionsföretag ska anses vara företag av allmänt intresse enligt revisorslagen. Hänvisningar till den nya lagen om tjänstepensionsföretag ska införas i de lagar som innehåller hänvisningar till motsvarande bestämmelser i försäkringsrörelselagen. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslår endast författningsändringar inom skatteområdet. Remissinstanserna tar inte upp frågan. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller kommenterar det inte Skälen för regeringens förslag: Den nya lagen om tjänstepensions- företag ger upphov till en rad ändringar i annan lagstiftning. En typ av ändring gäller lagstiftning som innehåller särskilda bestämmelser för försäkringsföretag (eller vissa typer av försäkringsföretag). 2018/19:158 tjänstepensionsföretag kommer att driva en form av försäkringsrörelse bör sådana bestämmelser så långt det är möjligt gälla för dessa företag. aktualiseras ändringar av detta slag i följande lagar. Försäkringsföretag är undantagna från kravet på tillstånd för finansieringsrörelse enligt lagen (2004:297) om bank- och finansierings- rörelse (2 kap. 3 § första stycket 3). Skälet är att det har ansetts naturligt att försäkringsföretagens kreditgivning regleras i försäkringsrörelselagen (jfr prop. 2002/03:139 s. 227). Motsvarande resonemang gör sig gällande