prop · H603162 · 2019-09-06 00:00:00 — Att en ändrad indelning ger bestående förbättringar för det stora flertalet landsting och kommuner inom flertalet relevanta perspektiv utesluter inte att något eller några landsting respektive kommuner kommer att motsätta sig ändringen utifrån de intressen som är mest relevanta för dem. Mot den bakgrunden anser regeringen, liksom kommittén, att det inte bör införas någon bestämmelse om att det ska krävas synnerliga skäl för att genomföra en indelningsförändring mot ett enskilt landstings vilja. En sådan bestämmelse skulle, även om den inte innebär ett veto, medföra alltför stora möjligheter att blockera en lösning som tillgodoser det stora flertalets behov, vilket också kommun och framhåller. Det gäller särskilt om det skulle tas ett nationellt helhetsgrepp på den regionala indelningen som också omfattar länsindelningen, något som visserligen inte är aktuellt . I ett sådant fall kan olika landstings intressen kollidera både med varandra och med statens intressen. Då skulle krav på synnerliga skäl kunna innebära att enstaka landsting ges möjlighet att förhindra en väl avvägd helhetslösning som har ett brett stöd. Samma problematik kan uppstå när det gäller mindre indelnings- ändringar, som t.ex. när en kommun vill lämna ett landsting för att ingå i ett annat. Det är i dessa fall inte självklart att intresse ska väga tyngre än den berörda kommunens. Till skillnad från Västra bedömer regeringen att landstingens synpunkter bör ges en särställning, även om landstings- indelningar också måste bedömas utifrån ett övergripande nationellt perspektiv. Regeringen anser, liksom kommittén och den övervägande majoriteten av remissinstanserna, att det i stället för synnerliga skäl ska krävas särskilda skäl för att besluta om en indelningsändring mot ett berört landstings vilja. , och Kammarkollegiet anser att det är otydligt vad som utgör särskilda skäl. Regeringen kan inledningsvis konstatera att skälen för att gå emot ett landstings vilja i fråga om landstingsindelningen alltså inte behöver vara lika starka som de för att gå emot en kommuns vilja vid en ändring i kommunindelningen. Det skulle kunna anses föreligga särskilda skäl t.ex. om det rör en mindre förändring där en kommun på goda grunder, t.ex. starka intressegemenskaper eller näringsgeografiska samband, vill byta länstillhörighet. Det skulle också kunna handla om att det finns starka skäl för en förändring av statens regionala myndighetsindelning eller att det finns anledning att genomföra en mer omfattande indelningsändring som berör många landsting. I sådana situationer går det inte alltid att skapa konsensus om hur indelningen ska se ut och då bör intresset av en fungerande helhetslösning ges företräde framför enskilda landstings uppfatt- ningar. Vad som därutöver kan anses utgöra särskilda skäl får bedömas av tillämparen i det enskilda fallet. Även andra landsting än de vars indelning påverkas bör ges möjlighet att framföra sina synpunkter. En ändring skulle t.ex. kunna bryta upp eller försvåra befintliga regionala samarbeten. I dessa fall får enligt regeringen en bedömning göras från fall till fall men utan att det krävs särskilda skäl för att förändra indelningen mot sådana landstings . Att utredningen ska omfatta även dessa landstings synpunkter följer redan av bestämmelserna om samråd i 2 kap. 7 § första stycket 7 och 1 kap. 22 § indelningslagen. Regeringen föreslår sammanfattningsvis att vid prövning av frågan om ändring i landstingsindelningen ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting som närmast berörs av ändringen. 2018/19:162 Det ska dock krävas särskilda skäl för att besluta om en ändring i lands- tingsindelningen mot ett berört landstings vilja. 4.5Kommunernas synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen Regeringens förslag: Vid prövning av frågan om ändring i landstings- indelningen ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Regeringens bedömning: Det bör inte krävas särskilda skäl för att besluta om en ändring i landstingsindelningen mot en berörd kommuns vilja. Kommitténs förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som yttrar sig i frågan, bl.a. hälften av landstingen, Kammarrätten i , i län, i , Statskontoret, , kommun, , Sala kommun och kommun och Kommuner och Landsting, tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. anser att det bör krävas särskilda skäl för att besluta om en ändring i landstingsindelningen mot en berörd kommuns vilja. De större kommunernas regionala funktion medför enligt kommunen att de bör betraktas som berörda, och att hänsyn behöver tas till deras önskemål och synpunkter, även i de fall när kommunens geografiska område inte om- fattas av en eventuell ny landstingsindelning. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Kommunerna har ett nära samarbete med landstingen t.ex. när det gäller hälso- och sjukvård, regional utveckling, kollektivtrafik och kultur och har ett starkt intresse av hur fungerar. Det är därför enligt regeringen motiverat att särskild hänsyn tas även till berörda kommuners synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen. Det bör dock inte krävas särskilda skäl för att från- gå sådana kommuners vilja. Regeringen anser i likhet med en övervägande majoritet av remissinstanserna och till skillnad från att det, med tanke på det stora antalet kommuner som kan beröras vid en ändring i landstingsindelning, är tillräckligt att i lag reglera att särskild hänsyn ska tas till berörda kommuners synpunkter. Det är ofrånkomligt att enstaka kommuner kan hamna i ett större landstings geografiska periferi. Det är också ofrånkomligt att färre landsting innebär färre residensstäder. Sådana och andra nackdelar för en enskild kommun bör inte läggas till grund för att enskilda kommuner ska kunna förhindra en i övrigt väl motiverad förändring. När det däremot är fråga om en kommun belägen vid ett nytt större landstings gräns som vill byta länstillhörighet kan det finnas anledning att tillmäta kommunens önskemål stor vikt. Kommunen kan i detta läge t.ex. genom en ansökan om indelningsändring uttrycka sin vilja. I denna situation blir även de berörda landstingens uppfattningar relevanta. Synpunkter från samtliga kommuner inom berörda län bör inhämtas och Prop. 2018/19:162 beaktas. Önskemål från gränskommuner som vill byta län bör dock tillmätas större tyngd och prövas särskilt i samband med beredningen av föreslagen indelningsändring. Regeringen håller med om att även synpunkter från en större kommun som inte är att betrakta som berörd, eftersom den geo- grafiskt inte ingår i landstingsindelningen, bör beaktas. Detta följer emellertid redan av bestämmelserna om samråd i 2 kap. 7 § första stycket 7 och 1 kap. 22 § indelningslagen. Av dessa bestämmelser följer att en utredning om en ändring i den kommunala indelningen ska omfatta alla omständigheter som inverkar på frågan och att samråd ska ske med de kommuner och landsting som har intresse av frågan om en ändring i den kommunala indelningen. Till skillnad från anser dock regeringen inte att särskild hänsyn bör tas till dessa kommuners synpunkter. Vikten som ska läggas vid synpunkterna från berörda kommuner bör alltså vara något tyngre. Regeringen föreslår sammanfattningsvis att vid prövning av frågan om ändring i landstingsindelningen ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Befolkningens synpunkter vid ändringar i Regeringens förslag: Befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas vid prövning av frågan om ändring i landstingsindelningen. Berörda landsting ska, om det inte är uppenbart obehövligt, som ett led i beredningen av ett yttrande eller en ansökan om ändrad landstings- indelning inhämta synpunkter från befolkningen. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén föreslår att berörda landsting ska inhämta synpunkter från sina Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrar sig i frågan, bl.a. hälften av landstingen, Kammarrätten i , i län, i , Statskontoret, Högskolan , några kommuner, Samverkansorganet i och Kommuner och Landsting (SKL), tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. läns landsting är positiva till att befolkningens synpunkter inhämtas och att den representativa demokratin får ansvar för detta inom ramen för den menar att det är viktigt att tydligt slå fast att det är medborgarnas demokratiskt valda företrädare som har sista ordet och fastställer hållning till den kommun anser att det är av stor vikt att den representativa demokratin ska ta ansvar för den helhetsbedömning som krävs när en ny regional indelning av länen ska genomföras. kommun välkomnar att berörda landsting, som ett led i beredningen av ett yttrande eller en ansökan om ändrad landstingsindelning, ska inhämta synpunkter från sina invånare om det inte är uppenbart obehövligt. 2018/19:162 betonar att eftersom ska göra en helhetsbedömning utifrån olika intressen måste också ansvara för inhämtandet av befolkningens synpunkter och avgöra på vilket sätt det ska göras. Det är därför positivt att det inte regleras hur befolkningens önskemål och synpunkter ska inhämtas, vilket gör att landstingen själva kan avgöra vilka metoder som är bäst lämpade för att samla in och dokumentera befolkningens inställning. kommun förordar att särskild hänsyn tas till befolkningens önskemål och synpunkter, även om dess inställning måste vägas mot andra intressen och faktorer. Även anser att förslaget ger befolkningens synpunkter en för svag ställning och att särskild hänsyn ska tas till befolkningens inställning, i synnerhet om viljan kommer till tydligt uttryck genom exempelvis en folkomröstning. i anser att det sett ur ett brett demokratiperspektiv är grundläggande att den medborgerliga rätten och möjligheten att kunna påverka är lika, oavsett var i landet medborgaren är bosatt. Enligt bör det där- för finnas enhetliga och tydliga regler om hur medborgaropinionen ska in- hämtas och hur medborgarinflytandet ska utövas. Västra anser att landstingsindelningar fram- förallt måste bedömas utifrån ett övergripande nationellt perspektiv, varför synpunkter från medlemmarna bör inhämtas enbart om det finns särskilda skäl. kommun pekar på risken för att en lagreglering av kravet på att befolkningens synpunkter ska inhämtas används som ett skäl för en mindre omfattande förankring. Det räcker inte att bara formellt ha inhämtat synpunkter, utan dessa måste vägas mot andra intressen och faktorer. Skälen för regeringens förslag Befolkningens synpunkter ska beaktas Enligt indelningslagens regler om ändring i kommunindelningen ska, förutom till berörda kommuners synpunkter, särskild hänsyn även tas till befolkningens önskemål och synpunkter. har alltså ansett att just när det gäller indelningsfrågor kan det finnas skäl att särskilt inhämta Indelningslagens särskiljande av kommunerna genom sina folkvalda representanter respektive befolkningen är enligt regeringen inte självklar. Fullmäktigeförsamlingarna är valda av och ansvariga inför medborgarna i Enligt den representativa demokratins principer företräder full- mäktige befolkningen och har ansvaret för att tolka den samlade folkviljan Det innebär att de politiska partierna och deras förtroende- valda förutsätts ha en kontinuerlig dialog med kommunens invånare. mäktige förutsätts sedan kunna göra de ofta svåra och komplicerade av- vägningar mellan olika intressen som kommer till uttryck. minst en komplex fråga som en indelningsändring. De frågor som en full- mäktigeförsamling måste väga samman och ta ställning till är dessutom svåra att täcka i en frågeformulering i t.ex. en folkomröstning eller Regeringen anser dock liksom att det, på grund av indelningsfrågornas långsiktiga karaktär och det förhållandet att såväl kommande generationer som politiska majoriteter binds upp av besluten, är lämpligt att besluten föregås av information och diskussion samt att de är Som också framhållit i sitt tillkännagivande om befolkningens synpunkter påverkar förändringar i landstingsindelningen den regionala demokratin och den regionala representationen. Det kan få stor betydelse för enskilda personer vilket landsting de tillhör eftersom det handlar om hur man som medborgare ska representeras och möjligheterna till politisk delaktighet (bet. 2015/16:KU25 punkt 2, rskr. 2015/16:291). Av dessa skäl finns det enligt regeringen anledning att särskilt reglera att hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från befolkningen i berörda landsting. Befolkningens inställning måste dock vägas mot andra intressen och faktorer, bl.a. berörda kommuners och landstings inställning, närings- geografiska och ekonomiska förhållanden samt statens behov av att göra förändringar i sin administrativa indelning. Eftersom dessa intressen och faktorer varierar från fall till fall, är det inte möjligt att närmare ange hur en sådan avvägning bör göras. Befolkningens synpunkter kommer sannolikt att tillmätas olika tyngd beroende på vilken typ av indelnings- ändring det är fråga om, hur tydligt folkopinionen kommit till uttryck och andra omständigheter. Befolkningens uppfattning bör enligt regeringen ha mer avgörande betydelse exempelvis när en kommun överväger ett länsbyte. I detta sammanhang är det färre variabler som har betydelse, vilket gör att de förtroendevalda kan få tydligare vägledning av synpunkterna från befolkningen i berörda landsting. Besluten bygger dock på olika avväg- ningar som kräver en helhetsbedömning som i grunden vilar på politiska ställningstaganden och värderingar. Att som och förordar föreskriva att särskild hänsyn ska tas till befolkningens önskemål och synpunkter riskerar att skapa överdrivna förväntningar beträffande befolkningens synpunkter. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas vid prövning av frågan om ändringar i landstingsindelningen. Landstingen ska inhämta synpunkterna Om befolkningens synpunkter ska kunna beaktas måste de vara kända. Det innebär att de som huvudregel först på något sätt måste hämtas in. När det gäller ändringar i kommunindelningen är det som, när det finns skäl till det och efter beslut av Kammarkollegiet, ska göra en särskild undersökning om befolkningens inställning. Undersökningen kan enligt bestämmelsen ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Det vanligaste i praktiken har enligt dock varit att kommunerna har genomfört folkomröstningar, varefter det inte har funnits skäl för en särskild undersökning. I de fall länsstyrelserna har genomfört undersökningar har det rört sig om opinionsundersökningar. Regeringen anser, liksom flertalet av remissinstanserna, att inhämtandet av befolkningens synpunkter bör ske som ett led i den regionala representativa demokratins beredningsprocess och inte som en särskild undersökning utförd av en myndighet. På detta sätt kan befolkningens synpunkter vägas in som en del av ett allsidigt beslutsunderlag såväl när fullmäktige ska ta ställning i frågan, som när regeringen ska fatta beslut om en eventuell ändring. Förslaget innebär vidare att landstingen måste involvera medborgarna i den diskussion som föregår beslutet. Regeringen föreslår därför att berörda landsting, som ett led i bered- ningen av ett yttrande eller en ansökan om ändrad landstingsindelning, som huvudregel ska inhämta synpunkter från befolkningen. Utredningen har föreslagit att uttrycket ”sina medlemmar” ska användas. Regeringen konstaterar att begreppet medlem är vidare än begreppet befolkningen. Medlem i en kommun är enligt 1 kap. 5 och § kommunallagen bl.a. den som äger fast egendom i en kommun eller ska betala kommunalskatt där. Medlem av ett landsting är enligt 1 kap. 6 § samma lag den som är medlem av en kommun inom . Begreppet medlem omfattar således, till skillnad från begreppet befolkningen, t.ex. juridiska personer. Regeringen anser att begreppet befolkningen bör användas vid landstingsindelningar på samma sätt som vid kommunindelningar enligt 1 kap. 24 § indelnings- lagen. Det finns dock situationer när något särskilt inhämtande av befolk- ningens önskemål och synpunkter inte är nödvändigt, t.ex. vid mindre om- fattande gränsjusteringar eller om befolkningens synpunkter redan har inhämtats. I de flesta fall av något mer omfattande ändringar i indelningen finns det dock enligt regeringens mening, till skillnad från vad Västra anser, skäl att inhämta befolkningens synpunkter på förslaget för att säkra att invånare involveras i de diskussioner som föregår beslutet. Det bör därför anges i lagen att befolkningens synpunkter ska inhämtas om det inte är uppenbart obehövligt. Det bör inte närmare regleras hur och när synpunkter ska inhämtas Det finns för- och nackdelar med att reglera hur och när befolkningens önskemål och synpunkter ska inhämtas. Om det inte regleras på vilket sätt synpunkterna ska inhämtas, kan processerna komma att se olika ut i olika län. När det gäller ändringar i form av en landsomfattande reform, eller då flera landsting är berörda, finns det ett värde i en ordnad och samordnad process. Det kan annars bli svårt att värdera och analysera resultaten. Det finns en risk att uppfattningar blir svåra att tolka och att resultaten i vissa län får orimlig tyngd i förhållande till andra, där man har haft andra processer. Av dessa skäl kan det vara en fördel att reglera när och hur synpunkterna ska inhämtas. Regeringen anser dock liksom kommittén och flertalet remissinstanser att nackdelarna med att reglera hur processen ska se ut överväger för- delarna. Det finns starka skäl för att kunna inhämta befolkningens önske- mål och synpunkter i olika delar av landet på olika sätt. Det kan vara stor skillnad mellan vilka frågor som är viktiga beroende på t.ex. länets läge och storlek. Det kan också finnas frågor som bara är aktuella lokalt och som bör diskuteras i särskilda former. Det är också troligt att olika processer lämpar sig för olika sorters indelningsändringar. Det krävs sannolikt olika metoder för inhämtande av befolkningens synpunkter beroende på om det är fråga om en kommun som vill byta län eller en landsomfattande reform. Ett ytterligare skäl för att inte reglera när en sådan process ska ske och hur den ska se ut är att det skulle kunna leda till överklaganden kring själva processen även om det egentligen handlar om ett missnöje med sakfrågan. Till skillnad från i anser regeringen att en detaljerad reglering som reglerar alla typer av indelningsändringar inte bör införas i indelningslagen. Det kan också påpekas att någon sådan reglering inte heller finns när det gäller ändringar i kommunindelningen. Det viktiga är att få en allsidig belysning av synpunkter och ett gediget beslutsunderlag. Regeringen menar därför att det inte närmare bör regleras hur och när synpunkterna ska hämtas in. Detta kan alltså, på samma sätt som när det gäller ändringar i kommunindelningen, göras antingen genom folkomröst- ning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Det är också möjligt att kombinera olika metoder. Det väsentliga är enligt regeringen att förslag om indelningsändringar är kända för befolkningen och att den har haft möjlighet att framföra sina åsikter samt att de förtroendevalda har kunnat värdera detta tillsammans med övrigt underlag när de tar ställning till förslaget. För att beslutsfattarna ska ha en möjlighet att beakta befolkningens synpunkter är det enligt regeringen viktigt att dessa inte bara består av ett ja eller nej till en tänkt förändring. Synpunkterna bör bygga på information om såväl motiven till förslaget som konsekvenserna av att det genomförs eller inte genomförs. De inhämtade synpunkterna bör vara av den karaktären och omfattningen att de kan utgöra en del av ett allsidigt under- lag för fullmäktiges och även regeringens beslut. Det kan variera vilka frågor som är mest väsentliga att få belysta, även om det handlar om en landsomfattande reform. Dokumentationen av befolkningens synpunkter bör beröra förslagets olika delar och dess konsekvenser för t.ex. hälso- och sjukvård, kollektivtrafik och förutsättningar för ekonomisk tillväxt. Även sådana uppgifter som hur viktig denna fråga är för medborgarna är av intresse. För att en sådan process ska vara möjlig att genomföra krävs det att landstingen får tillräckligt lång remisstid inför ett yttrande. har i samband med behandlingen av propositionen Övergångs- styre och utjämning vid ändrad kommun- och landstingsindelning (prop. 2015/16:121) tillkännagett för regeringen att den bör återkomma till med förslag till bestämmelser av innebörden att befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas vid ändringar i landstings- indelningen (bet. 2015/16:KU25 punkt 2, rskr. 2015/16:291). Regeringen bedömer att detta tillkännagivande mot bakgrund av förslaget ovan är slutbehandlat. har även gett uttryck för att det finns ett problem med för små landsting – både geografiskt och befolkningsmässigt – och att myndig- heternas organisation på regional nivå ännu är splittrad. har mot denna bakgrund tillkännagett för regeringen som sin mening att regeringen bör återkomma till med ett förslag om en helhetslösning för den regionala organisationen (bet. 2013/14:KU30 punkt 4, rskr. 2013/14:158). föreslog i delbetänkandet Regional indelning – tre nya län (SOU 2016:48) att tre nya län skulle bildas och att motsvarande landsting skulle bildas . I tilläggsdirektiv till (dir.2017:72) har regeringen dels uttalat att den inte avser att fortsätta bereda dessa förslag, dels återkallat kommitténs uppdrag att föreslå en ny läns- och landstingsindelning eftersom det inte fanns förutsättningar att genomföra förslagen. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att tillkännagivandet är slutbehandlat i den del som rör landets 2018/19:162 organisation på regional nivå. Regeringen avser att återkomma till i fråga om resterande del av tillkännagivandet som rör de statliga myndigheternas organisation på regional nivå. 5En ny beteckning för kommuner på regional nivå Landstingen, eller landskapstingen, är en beteckning med medeltida rötter. Så kallades de allmänna folkmöten, som hölls i de gamla landen eller land- skapen för behandling av rikets gemensamma angelägenheter. moderna landstingen tillkom genom kommunalförfattningar som upphöjdes till lag 1866 i samband med att tvåkammarriksdagen ersatte den Landstingens verksamheter var inledningsvis Dagens dominerande verksamhet, hälso- och sjukvård, hade en relativt undanskymd plats i landstingens tidiga historia vilken var mer närings- och utbildningsinriktad. En ny landstingslag stiftades 1954. karaktär av kommun markerades genom införande av termen landstingskommun för att beteckna den juridiska personen och området, medan termen landsting förbehölls det beslutande organet. talet fick landstingen bl.a. ansvar för gymnasial utbildning, exempelvis vårdutbildning och naturbrukslinjer. Landstingen har även haft huvudmannaansvar för folkhögskolor, vilket flera landsting fortfarande Utöver utbildningsfrågor kom landstingen även att få ett större ansvar Från och med 1980-talet tillkom ansvaret för den 1992 i kommunallagen och ersattes med beteckningen landsting. regeringsformen användes dock landstingskommun ända . och försöken med en ändrad regional ansvarsfördelning har allt fler landsting tagit över ansvaret för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering från länsstyrelserna, det som kallas för det regionala utvecklingsansvaret, se nedan under genom kultursamverkansmodellen fått nya uppgifter inom kulturområdet. Flera utredningar har berört bl.a. frågan om landstingens uppgifter och lämpliga alternativ till beteckningen landsting , (SOU 1995:27), den parlamentariska regionkommitténs slutbetänkande Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning (SOU 2000:85), Ansvars- kommitténs slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10).