prop · H70335 · 2019-10-17 00:00:00 — Punktskattekontroller sker med stöd av lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter. Lagen ger möjlighet att kontrollera om transporten av punktskattepliktiga varor sker under korrekta former, även om transporten sker inne i landet. Om fel påträffas vid en kontroll kan de punktskattepliktiga varorna (till exempel alkohol) omhändertas i väntan på att skattskyldigheten utreds. Vad som sedan händer med varorna beror på resultatet av utredningen: de kan återlämnas eller förverkas.26 När utför andra typer av fysiska kontroller görs det med stöd av tullagen (2016:253) 27 eller lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). Om till exempel insmugglad alkohol hittas vid en kontroll av transportmedel kan beslagta den med stöd av lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Punktskattepliktiga varor kan med andra ord både omhändertas och beslagtas av , beroende på vilken lagstiftning som utgör grund för den utförda 25Tullverket, 2019. 26Intervju vid , . 274 kap. 18 och 22 §§. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Omhändertagen alkohol kan även beslagtas om utredningen visar att det handlar om ett smugglingsbrott.28 Vid fysiska kontroller beslagtas och omhändertas en mängd olika typer av varor, och det är därför svårt att ge en samlad bild av kontrollernas resultat. Redovisningen måste i stället delas upp på olika typer av varuslag. För narkotika och dopningsmedel använder samhällsnytta som ett samlat resultatmått på hur stor nytta myndigheten har genererat genom sina beslag (beräkningarnas utformning presenteras i avsnitt 3.3). Utvecklingen av samhällsnyttan ser ut på följande sätt. Tabell 7 Samhällsnytta narkotika och dopningsmedel Samhällsnytta (mnkr) Som framgår av tabellen finns en viss variation mellan åren, följt av en stor ökning 2017. Detta beror på en insats för att hitta narkotika i lastbilar som kallades Kommissionen för tung trafik och som beskrivs i avsnitt 4.2. Enskilda beslag kan stå för en hög andel av den totalt uppskattade samhällsnyttan. För att belysa detta har , på uppdrag av , sammanställt samhällsnyttan för samtliga beslag (en kontroll kan generera flera beslag, och handlar det om drygt 6 000 beslag). Dessa har sorterats i storleksordning och i nedanstående diagram visas andelen av den totala samhällsnyttan som de 500 största beslagen utgjort. Diagram 1 Ackumulerad samhällsnytta för 500 största beslag 28Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? Diagrammet visar att mönstret överensstämmer väl och uppskattar att även 2018 kommer se ut på samma sätt.29 stod de 30 största beslagen för av den totala samhällsnyttan. Samhällsnytta kan även beräknas för alkohol och tobak, vilket beskrivs i avsnitt 3.3.I årsredovisningen redovisas i stället beslagtagna volymer, vilket också görs i nedanstående tabell. Tabell 8 Beslagtagna mängder alkohol och tobak Sprit (tusen liter) Starköl (tusen liter) Vin (tusen liter) Cigaretter (miljoner stycken) Nedgången i beslagsmängden beror enligt främst på att ett stort antal grova brott har belastat utredningsresurserna inom tullkriminalenheterna, vilket medfört att myndigheten tillfälligt fått avbryta sin STÖRA-verksamhet. Detta är ett arbetssätt där tillsammans med andra myndigheter genomför kontroller som är riktade mot smuggling av punktskattepliktiga varor.30 Utöver beslagen i ovanstående tabell tillkommer omhändertagen alkohol och tobak. handlade det om sprit och alkoläsk, vin och cider och 1,3 miljoner cigaretter.31 Ytterligare ett prioriterat område för är vapen, som kan delas upp i skjutvapen och andra vapen (knivar, explosiva varor, ammunition med mera). I nedanstående tabell framgår att antalet beslagtagna skjutvapen har legat på en relativt nivå , med en nedgång 2018. Tabell 9 Antal beslagtagna vapen 29E-post från , . 30Tullverket, 2019. 31Tullverket, 2019. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I kapitlet har det framkommit hur organiserat sin verksamhet och vilka kontroller som genomförs för att hantera myndighetens uppdrag. Den bakgrundskaraktär kapitlet har innebär att inte drar några slutsatser om det som har presenterats. Däremot finns det vissa fakta som läsaren bör ta med sig inför den resterande delen av rapporten. Det bör till att börja med noteras att har ett brett uppdrag, vilket har medfört en organisation som består av många olika delar och en verksamhet som är utspridd över landet. Att säkerställa att dessa delar samverkar med varandra på rätt sätt och att arbetet bedrivs enhetligt är således en svår uppgift. val att införa processtyrning kan dels ses som en reaktion på detta och dels ses som ett sätt att hitta vägar för att öka effektiviteten i verksamheten. I kapitlet framgick även att har ett ansträngt resursläge. De tillgängliga resurserna för kontroll har gått ner som volymerna i de flöden som myndigheten övervakar stiger. har i sina budgetunderlag varit tydliga med att det här är en problematisk utveckling som påverkar antalet genomförda kontroller. Den ansträngda resursnivån och en kontrollverksamhet bestående av många olika delar ställer stora krav på en välgrundad resursprioritering, något som kommer återkomma till i kapitel 7. Avslutningsvis kan även konstateras att antalet kontroller som utförs är mycket lågt i förhållande till de stora flöden som ska övervakas. Detta ställer krav på välfungerande metoder för att hitta de kontrollobjekt som genererar störst nytta. Detta är frågor som kommer behandlas i kommande kapitel. R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? 3 Inriktning och värdet av kontroller I granskningens bedömningsgrund visades att kontrollverksamheten kan optimeras om den inriktas mot de fel och brott som medför störst konsekvenser för samhället, som kostnaderna för att förhindra dessa beaktas. I kapitlet görs en genomgång av hur kunskaper om dessa konsekvenser ser ut. Kapitlet inleds emellertid med en genomgång av kontrollverksamhetens uppdrag eftersom det i regeringens styrning finns krav på hur kontrollen ska inriktas. Det kan även uppstå målkonflikter till följd av de krav som EU ställer. Genomgången i detta kapitel utgör underlag för att kunna besvara den första revisionsfrågan, det vill säga om har metoder och underlag för att i tillräcklig utsträckning kunna rangordna nyttan med att åtgärda olika typer av fel och brott. Länderna inom EU har egna nationella rättssystem men är bundna att följa de lagar som stiftas inom unionen. När det gäller handelspolitik är EU:s inflytande särskilt stort och lagstiftningen sker helt på EU-nivå.32 Av uppbörden inom tullområdet går till den EU-gemensamma budgeten. Den del av kontrollverksamheten som omfattar handel och uppbörd påverkas därför i stor utsträckning av de regler som beslutas inom EU.33 Den brottsbekämpande delen styrs i högre utsträckning av nationella mål och nationell lagstiftning.34 Vid kontroller av varor är det av stor betydelse vilken typ av gränspassage det handlar om. Om varorna passerar en yttre gräns i EU ska alla varor deklareras och då finns stor frihet att genomföra kontroller, det går till exempel att genomföra slumpkontroller. Vid gränspassager inom EU är det i stället principen om fri rörlighet som utgör grund. Då får kontroller endast genomföras mot vissa typer av varor som anses hota säkerheten, till exempel vapen och narkotika.35 Ett exempel på de begränsningar detta innebär är att bara får kontrollera läkemedel om de är narkotikaklassade och att kontroller inte kan riktas mot stöldgods.36 kontrollmandat diskuteras vidare i avsnitt 5.2. 32Tullverket, 2018c. 33Intervju vid , . Intervju nr 2 vid , . 34Till exempel lagen (2000:1225) om straff för smuggling och lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. 35Detta regleras i lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. 36Intervju vid , . 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Medlemsländernas tulluppbörd är en viktig del av EU:s budget, och uppbördsprocessen kontrolleras därför noggrant av och Europeiska revisionsrätten. De krav som dessa instanser ställer på kontrollverksamheten påverkar i viss utsträckning hur bedriver sitt arbete. Det kan till exempel handla om huruvida en viss typ av kontroll kan bedrivas med hänsyn till risk och väsentlighet eller inte.37 genomförde en granskning av kontroller av styrkande handlingar vid import av varor som kräver ursprungsintyg. hade fram till och med denna tidpunkt hanterat kontrollerna med hänsyn till den risk som myndigheten ansåg fanns. menade att regelverket inte lämnade något utrymme för en sådan bedömning, varför ålades att genomföra kontroller av samtliga ärenden retroaktivt. Det här arbetet har varit tidskrävande och resulterat i låg efterdebitering. Arbetet har således utgjort ett ineffektivt resursutnyttjande, eftersom motsvarande resurser hade kunnat generera en högre debitering om de använts till andra typer av kontroller.38 3.1.1 Den nationella inriktningen av kontrollverksamheten grundläggande uppgifter fastställs i förordningen (2016:1332) med instruktion för . Där framgår att myndigheten ska övervaka och kontrollera trafiken till och från så att bestämmelser om in- och utförsel av varor följs. Myndigheten har också till uppgift att förebygga och motverka brottslighet samt bedriva viss utrednings- och åklagarverksamhet. Tjänstemän vid menar att uppgiften ”övervaka trafiken”, i detta sammanhang, ska tolkas som att förväntas ha en övergripande bild av hur införseln av restriktionsvaror ser ut, eftersom detta behövs för att göra riskbedömningar och planera kontrollverksamheten.39 I regleringsbrev styrs inriktningen av kontrollverksamheten ytterligare. Där framgår att den särskilt ska inriktas mot att förhindra smuggling av narkotika och vapen samt förhindra storskalig eller frekvent införsel av alkohol och tobak. framhålls att denna inriktning måste balanseras mot det ansvar som myndigheten har för andra risk- och restriktionsområden.40 Tjänstemän vid menar att detta ska tolkas som att någon typ av kontroll måste bedrivas mot alla områden.41 När det gäller uppbörd anges i 37Intervju vid , . Intervju nr 2 vid , . 38Intervju nr 2 vid , . Intervju vid , . E-post nr 3 från , . 39Intervju vid , . 40Regleringsbrev för avseende . 41Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? regleringsbrevet att verksamheten syftar till att göra skillnaden mellan de fastställda och de teoretiskt riktiga beloppen för skatter och avgifter, det så kallade skattefelet, så litet som möjligt.42 I regleringsbrevet anges också att ska bedöma skattefelets storlek och i vilken grad det har förändrats. Värt att notera är att motsvarande bedömning av mörkertalet inte krävs för restriktionsvaror så som narkotika och vapen.43 I syfte att förbättra folkhälsan, minska bruket av tobak och alkohol och sträva efter ett samhälle som är fritt från narkotika och doping, har regeringen tagit fram en samlad strategi kallad ANDT-strategin som även antagits av riksdagen.44 Strategin innehåller flera långsiktiga mål som kontrollverksamhet har möjlighet att bidra till, såsom att minska tillgången på narkotika, dopningsmedel, alkohol och tobak i samhället. Ytterligare ett exempel är målet att antalet barn och unga som börjar använda narkotika och dopningsmedel, eller debuterar tidigt med alkohol och tobak, successivt ska minska.45 3.1.2 tolkning av uppgiften och deras kontrollstrategi I sin verksamhetsplanering utgår från de uppgifter som tilldelats i instruktionen och regleringsbrevet. Där framgår även att myndigheten ska utgå från bedömningar av risk och väsentlighet när den löser sitt övervaknings- och kontrolluppdrag så att resurserna kan prioriteras till de områden där de bedöms ge störst effekt.46 Som ett stöd för planeringen av kontrollverksamheten har utarbetat en kontrollstrategi. Den kan illustreras med en pyramid där grunden består av en grupp aktörer som vill följa reglerna och som ofta klarar av att göra det. I gruppen förekommer det aktörer som inte har tillräckligt med kunskap för att kunna följa reglerna, vilket bemöts med förebyggande insatser såsom god service, information och utbildning. I mitten av pyramiden finns en grupp aktörer som är ovilliga att följa reglerna, men som går att påverka så att de börjar följa reglerna. Arbetet med den gruppen består i första hand av kontroller, men det finns ett visst utrymme för förebyggande insatser. Toppen av pyramiden består av de som inte vill följa reglerna och som är svåra att påverka. Mot denna grupp handlar arbetet om att genomföra kontroller och att bekämpa brott.47 42Regleringsbrev för avseende . 43Regleringsbrev för avseende . 2010/11:47 och bet. 2010/11:SoU8. 2015/16:86. 46Tullverket, 2017b, s. 28 och s. 34. 47Tullverket, 2012. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den del av kontrollverksamheten som inriktas mot att minimera skattefelet arbetar med både förebyggande åtgärder och kontroller. menar att det finns mycket att vinna på åtgärder som kan få så många aktörer som möjligt att tillhöra den nedersta delen av pyramiden.48 Inom den brottsbekämpande delen finns en tydligare inriktning mot aktörerna i toppen av pyramiden. menar att avvägningen av resurser mellan de särskilt utpekade risk- och restriktionsområdena och övriga områden är en svår fråga. Det finns ett krav på att alla områden ska beaktas, men det specificeras inte i vilken omfattning. Genom begränsade insatser inom mindre betydande risk- och restriktionsområden anser myndigheten att uppdraget är uppfyllt. Störst fokus läggs på att säkerställa att uppbörden blir korrekt och på att kontrollera de särskilt utpekade risk- och restriktionsområdena. Därtill har haft en uttalad inriktning att ge narkotika högsta prioritet i den kontrollerande verksamheten.49 Myndigheten uppfattar även att den har till uppgift att bidra till att målen inom ANDT-strategin uppnås. En viktig uppgift är således att bidra till att minska tillgången på narkotika i samhället.50 3.2 Kunskapsläget om förekomsten av fel och brott Förekomsten av olika typer av fel och brott är nära sammankopplad med frågan om risk. För att vara säker på att kontrollverksamheten inriktas mot de mest väsentliga riskerna behöver besitta kunskap om vilka fel och brott som förekommer och hur vanligt förekommande de är. har identifierat tre aktiviteter som utgör kärnan i denna kunskapsuppbyggnad: strategiskt underrättelsearbete, mätning av skattefelet och undersökningar på fältet. Dessa aktiviteter kommer beskrivas i detta avsnitt. 3.2.1 Det strategiska underrättelsearbetet I underrättelsemodell delas underrättelsearbetet upp i en strategisk del och en operativ del. Tanken med det strategiska arbetet är att stödja myndighetens övergripande arbete med att utveckla mål, policy, inriktning och prioriteringar. Till skillnad från den operativa underrättelseverksamheten, som kommer att beskrivas i avsnitt 4.3, har det strategiska arbetet ett mer långsiktigt och övergripande fokus på myndighetens samlade verksamhet.51 Det strategiska underrättelsearbetet bedrivs av KCAU:s nationella analysgrupp (NAG) som består av 4 personer. Gruppen har bland annat till uppgift att ta fram kunskap om ett antal riskområden som sammanställs i en strategisk lägesbild. 48Intervju vid , . 49E-post nr 2 från , . 50Intervju vid , . 51Tullverket, 2015b, s. 8. R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? Detta arbete handlar om att på ett övergripande sätt beskriva utvecklingen för smugglingen av tobak, vapen och ett antal narkotikaklassade preparat. Lägesbilden baseras bland annat på uppgifter om beslag, information från internationella kontakter och uppgifter i underrättelsedatabas. Gruppen tar även fram produkter som beskriver underrättelseläget inför planeringen av gränsskyddets kontrollinsatser.52 När underrättelseverksamheten omorganiserades 2015 var en bärande tanke att samordning och kunskapsuppbyggnad inom ett antal riskområden skulle stärkas. var kunskapen om till exempel om olika typer av narkotika utspridd i olika delar av . För att stärka underrättelseläget på den strategiska nivån startades omkring 30 uppdrag som sysselsatte 15 personer. De lägesbilder som byggdes upp presenterades i tertialredovisningar och i andra interna rapporter.53 Eftersom den operativa delen av KCAU fortfarande var under uppbyggnad blev det ett relativt stort fokus på de strategiska produkterna, vilket i sin tur ledde till att avdelningsledningen ansåg att det blivit för stor tyngdpunkt på det strategiska arbetet. Därför beslutades att inriktningen på underrättelseproduktionen skulle vara arbete mot strategiska produkter och arbete mot operativa produkter. Beslutet underbyggdes dock inte med någon analys av resursläget. En uppskattning som KCAU gör är att nivån då låg på strategiskt underrättelsearbete och att den ligger på omkring 5 procent.54 används huvuddelen av till att ta fram den strategiska lägesbilden, en av få produkter som tas fram kontinuerligt inom NAG. Företrädare för den strategiska analysgruppen menar att det varit svårt att få gehör för det strategiska underrättelsearbetet. ledning har, enligt dessa företrädare, ofta tenderat att likställa den strategiska verksamheten med de produkter som de tar fram (det vill säga olika typer av lägesbilder), men utan att alltid se nyttan med dessa produkter. Ett exempel är att den strategiska lägesbilden numera bara används inom den operativa delen av KCAU. Cheferna inom kontrollverksamheten har inte efterfrågat produkten på senare tid.55 Den här situationen bekräftas delvis av processägaren för Analysera och selektera som menar att frågan om hur verksamheten kan inriktas med hjälp av underrättelser har diskuterats under ett flertal år och att erfarenheten är att detta är svårt. Han menar vidare att myndigheten inte lever upp till tankarna i 52Intervju nr 2 vid , . 53Intervju nr 2 vid , . 54Intervju nr 2 vid , . Intervju nr 1 vid , . Intervju vid , . 55Intervju nr 2 vid , . Intervju nr 1 vid , . 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N underrättelsemodellen eftersom inriktningen och planeringen av kontrollverksamheten inte utgår från en övergripande bild av underrättelseläget.56 Avdelningschefen för beskriver att det generellt sett har varit svårt att hitta formerna för hur samspelet mellan underrättelse- och kontrollverksamheten ska se ut. En viktig del är att få utbytet av information att fungera. Därför deltar chefen för i ledningsgrupperna för BB och EH. Enhetscheferna inom KCAU är också med på operativa ledningsgruppsmöten inom respektive gränsskydd. Detta anses vara viktigt för att KCAU ska kunna bedriva den verksamhet som kontrollverksamheten har behov av.57 Kunskapsläget om de särskilt utpekade riskområdena saknas kunskap om hur stora volymer narkotika som kommer in i landet. För att skapa sig en bild av läget följer NAG narkotikamarknadens utveckling och de beslag som görs i och utomlands. Deras syn är att det generellt finns en ökande efterfrågan på narkotika i samhället och att de aktörer som tillhandahåller narkotikan klarar av att tillgodose den efterfrågan. Eftersom narkotikasmugglingens omfattning är svårbedömd är det också svårt att bedöma hur hög andel av den totala införseln som myndigheten tar i beslag. Trots flera stora beslag har myndigheten inte kunnat notera några prisökningar på marknaden. Företrädare för menar att det sannolikt kommer ersättningspartier ganska fort, men det finns också preparat där utbudet är mer sårbart.58 Den bild som beskrivs av NAG överensstämmer till stora delar med den som rapporteras av (). sammanställer CAN statistik om gatu- och grossistpriser för ett antal narkotiska preparat. Priserna har fallit kraftigt59 , men huvuddelen av prisnedgången inträffade i början av perioden. har priserna varit relativt stabila, men på en historiskt sett låg nivå.60 och menar att narkotika ingår som en del i de kriminella nätverkens multikriminalitet och att den ofta utgör basen för den illegala verksamheten. Cannabis bedöms omsätta mest pengar och utgör en viktig inkomstkälla för de kriminella aktörer som finns i utsatta områden.61 56Intervju vid , . 57Intervju vid , . 58Intervju nr 1 vid , . 59Priserna har gått ner för hasch, kokain, marijuana, heroin och amfetamin. 60Guttormsson o , 2017. 61Guttormsson o , 2017. och , 2016. , Nationella operativa avdelningen, 2017, s. 9. R I K S R E V I S I O N E N T U L L V E R K E T S K O N T R O L L – E N T R Ä F F S Ä K E R V E R K S A M H E T ? När det gäller inflödet av illegala vapen menar företrädare för att det finns en stor skillnad jämfört med narkotika. Vapen är inte en förbrukningsvara och därför kommer det sannolikt inte in lika många försändelser av vapen i landet. är det väl känt att det finns en stor internationell marknad för illegala vapen. Den slutsats som NAG drar är att det förekommer smuggling av vapen och att det sker frekvent, men att det är svårt att bedöma omfattningen.62 I den strategiska lägesbilden som NAG tar fram finns inga uppgifter om smugglingen av alkohol. Kunskapsläget inom NAG avseende smuggling och distributionen av illegal alkohol är begränsad.63 Den bild som framkom i granskningen i samband med olika besök hos gränsskyddet var emellertid att det pågår en tämligen omfattande smuggling. Denna situation bekräftades även av chefer och processledare inom kontrollverksamheten.64 3.2.2 Arbetet med att undersöka skattefelet På uppdrag av har () gjort en utredning av möjligheterna att mäta skattefelet med hjälp av statistiska metoder. Mörkertalet i importen kan delas in i två delar, dels varor som överhuvudtaget inte deklarerats, dels varor som deklarerats men där det förekommer fel. Den senare delen kan undersökas med hjälp av statistiska metoder, vilket också gör. För den del som är helt odeklarerad går det däremot inte att avgränsa något utfallsrum. Det går med andra ord inte att med säkerhet veta hur många och vilka aktörer som importerar utan att deklarera. Följaktligen saknas möjlighet att fastställa mörkertalets storlek med statistiska metoder, varför undersökningen måste baseras på andra angreppssätt. För att undersöka förekomsten av fel i tulldeklarationer genomförs en kvalitetsmätning av de uppgifter som lämnas in till . I undersökningen kontrolleras cirka 1 200 slumpmässigt utvalda importdeklarationer. De vanligaste felen som identifieras är att fel varukod eller statistiskt värde används. Det senare kan handla om att felaktiga uppgifter om vikt eller volym angetts.66 kvalitetsmätning medförde av kontrollerna en efterdebitering. Det sammanlagda värdet på efterdebiteringen var och huvuddelen () avsåg tull. blev efterdebiteringen och bestod endast av tull.67 Kvalitetsmätningen används för att skatta andelen korrekt debiterad uppbörd för alla importdeklarationer. 62Intervju nr 1 vid , . 63Intervju nr 1 vid , . 64Intervju nr 1 vid , . Intervju vid , . 65Tullverket, 2016a. 66Tullverket, 2018c. Intervju nr 3 vid , . 67E-post nr 3 från , . E-post nr 1 från , . 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N andelen uppskattats till i genomsnitt 98 procent.68 till hela tulluppbörden motsvarar ett uppbördsbortfall på . För att undersöka förekomsten av import som inte tas upp i tulldeklarationer genomförs fem stycken slumpkontroller . Tullrevisorerna följer fem företag .