prop · H603147 · 2019-06-25 00:00:00 — sätter om kamerabevakning behöver regleras i en särskild lag. Myndigheterna anser att den generella regleringen om behandling av personuppgifter ger ett starkt integritetsskydd och att de särregler som kan behövas för just kamerabevakning kan tas in i den generella regleringen. Övriga remissinstanser uttalar sig inte särskilt om bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Ett tänkbart sätt att åtgärda de problem som tillståndsplikten medför är att helt och hållet undanta viss kamerabevakning från kamerabevakningslagens tillämpningsområde. En sådan lösning skulle innebära att förutsättningarna för bevakningen får bedömas enbart utifrån de allmänna regler om personuppgiftsbehandling som har beskrivits i avsnitt 4.2. Något särskilt förhandstillstånd till 2018/19:147 kamerabevakning skulle då inte krävas, även om de allmänna reglerna om konsekvensbedömning och förhandssamråd skulle kunna aktualiseras. Även om det inte finns några absoluta hinder mot denna lösning anser regeringen att den, i vart fall , framstår som mindre lämplig. I förarbetena till kamerabevakningslagen (prop. 2017/18:231 s. 28 f.) angav regeringen att den dataskyddsreform som har genomförts inom EU innebär att reglerna om personuppgiftsbehandling i vart fall inledningsvis kommer att upplevas som förhållandevis komplexa och svårtillämpade. Regeringen uttalade att det därför finns goda skäl att behålla en särskilt anpassad svensk reglering för kamerabevakning. En sådan reglering kan både underlätta för förståelsen och innebära möjligheter att snabbt få till stånd en enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning på området. Regeringen anser att det fortfarande finns skäl för anpassade svenska regler om kamerabevakning och att det gäller även den kamerabevakning som bedrivs i brottsbekämpande syfte. I kamerabevakningslagen finns uttryckliga bestämmelser som innebär att kamerabevakning av en plats dit allmänheten har tillträde får ske bara om intresset av bevakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Det anges också vad som särskilt ska beaktas vid denna intresseavvägning. Någon tydlig motsvarighet till dessa bestämmelser finns inte i de allmänna reglerna om behandling av personuppgifter. Kamerabevakningslagen innehåller vidare bestämmelser om upplysning om kamerabevakning och sanktionsavgifter m.m.som inte har några exakta motsvarigheter i de allmänna reglerna. Även om dessa bestämmelser i kamerabevakningslagen skulle kunna föras över till andra författningar, som exempelvis brottsdatalagen, finns det fördelar med ett mer sammanhållet regelverk om kamerabevakning, som omfattar även kamerabevakning i brottsbekämpande syfte. Ett sådant regelverk underlättar inte minst för enskilda som vill få en bild av vad som gäller för de brottsbekämpande myndigheternas kamerabevakning. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen men till skillnad från och Säkerhetspolisen, att den kamerabevakning som bedrivs i brottsbekämpningen inte bör regleras enbart genom de allmänna reglerna om personuppgiftsbehandling. De problem som tillståndsplikten för med sig bör i stället lösas inom ramen för kamerabevakningslagen. Anmälningsplikt är inte en bra lösning Regeringens bedömning: Dagens tillståndsplikt bör inte ersättas med en anmälningsplikt för de brottsbekämpande myndigheterna. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser instämmer i bedömningen. Det gäller Datainspektionen, , , Kommuner och Landsting och Fastighetsägarna. Näringsliv & Samhälle (SNOS) håller med om att en anmälningsplikt som medför lika höga krav som en tillståndsansökan inte bör införas. anser SNOS att en mindre omfattande anmälningsplikt kan vara motiverad, om den inte genererar en betydande administration för de brottsbekämpande myndigheterna eller för Datainspektionen. ombudsmän () ifrågasätter om dagens tillståndsplikt kan tas bort utan att ersättas med t.ex. en anmälningsplikt. 2018/19:147 anser att om tillståndsplikten avskaffas så bör den i vart fall ersättas med en anmälningsplikt i syfte att upprätthålla goda möjligheter till insyn. Övriga remissinstanser uttalar sig inte särskilt om bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: En utgångspunkt för utredningens arbete var att dagens tillståndsplikt i första hand skulle ersättas med en anmälningsplikt. Utredningen har redogjort för hur en anmälningsplikt skulle kunna utformas men bedömt att en sådan plikt inte bör införas. Regeringen konstaterar att det i och för sig kan finnas vissa argument för en anmälningsplikt av ett slag som innebär att de brottsbekämpande myndigheterna ska anmäla ny kamerabevakning till tillsynsmyndigheten innan den påbörjas. Sådana anmälningar skulle ge tillsynsmyndigheten överblick över vilken kamerabevakning som pågår och om en bevakning framstår som tveksam skulle tillsynsmyndigheten snabbt kunna inleda ett tillsynsärende, utreda bevakningen närmare och vidta de åtgärder som kan vara befogade. En fördel i jämförelse med dagens tillståndsplikt är att de brottsbekämpande myndigheterna inte skulle behöva vänta på tillstånd från tillsynsmyndigheten. Det skulle räcka med att göra själva anmälan. Det finns starka argument mot en anmälningsplikt. För att tillsynsmyndigheten ska kunna få en bild av den kamerabevakning som planeras, och kunna avgöra om det finns skäl att ingripa mot den, skulle det inte räcka att myndigheten får kännedom om att bevakning planeras på en viss plats. Myndigheten skulle också behöva få veta vad syftet med bevakningen är, varför den behövs på den aktuella platsen, hur den är tänkt att utformas osv. Datainspektionen bedömer att en anmälan skulle behöva innehålla i princip samma information som en tillståndsansökan för att myndigheten i varje enskilt fall ska kunna avgöra om tillsyn behövs eller inte. Datainspektionen framhåller vidare att myndigheten även utan en anmälningsplikt kan få information om vilken kamerabevakning som respektive myndighet utför, bl.a. eftersom varje myndighet enligt 3 kap. 3 § brottsdataförordningen ska föra en förteckning över de kategorier av behandlingar som myndigheten ansvarar för. Datainspektionen anser att fördelarna med en anmälningsplikt inte överväger det arbete som den skulle innebära för de berörda myndigheterna och Datainspektionen. Regeringen instämmer i Datainspektionens synpunkter och anser i likhet med utredningen och flera remissinstanser att en anmälningsplikt inte bör införas. Det står klart att en ordning med en anmälningsplikt, om den ska fylla någon funktion, skulle medföra en omfattande administration som inte står i rimlig proportion till mervärdet för skyddet av den personliga integriteten. En anmälningsplikt skulle inte medföra en tillräcklig förenkling och inte undanröja de problem som kravet på tillstånd för med sig. Under sådana förhållanden håller även SNOS med om att en anmälningsplikt inte bör införas. Det bör vidare framhållas, med anledning av de synpunkter som JO och för fram, att de fördelar som kan uppnås genom en anmälningsplikt går att uppnå även på andra sätt. Regeringen återkommer till den saken i avsnitt 7. 2018/19:147 6 Reglerna om tillståndsplikt ska ändras Ingen tillståndsplikt för vissa myndigheter Regeringens förslag: Tillstånd till kamerabevakning ska inte krävas vid bevakning som , , Säkerhets- polisen eller bedriver. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Det gäller bl.a. Justitiekanslern, , , , , Eko- brottsmyndigheten, , , tings- rätt, , kommun, , Kommuner och Landsting, Fastighetsägarna, Allmännyttiga Bostadsföretag () och Säkerhet för Näringsliv & Samhälle (SNOS). Två remissinstanser, Civil Rights Defenders och Svenska Journalist- förbundet, avstyrker förslaget. Ytterligare några har invändningar mot det. Datainspektionen anser att tillståndsplikten fortfarande fyller en viktig funktion när det gäller den kamerabevakning som de brottsbekämpande Kravet på tillstånd har enligt Datainspektionen en preventiv verkan och innebär att enskilda kan utgå från att bevakning som utförs av myndigheterna sker i enlighet med lagen. menar vidare att den administrativa bördan inte nödvändigtvis minskar, och att förfarandet inte med säkerhet blir snabbare, för att tillståndsplikten De berörda myndigheterna kommer själva att behöva göra intresseavvägningar och både konsekvensbedömningar och samråd med Datainspektionen kan krävas. Kammarrätten i framhåller bl.a. vikten av att det finns regler som, i likhet med kravet på tillstånd, ger ett ombudsmän () ifrågasätter om tillståndsplikten kan tas bort utan att ersättas med t.ex. en anmälningsplikt. Några remissinstanser, bl.a. Kommuner och Landsting, anser att lättnader i tillståndsplikten behövs även för andra än de myndigheter som omfattas av förslaget, exempelvis för kommuner och landsting. Skälen för regeringens förslag Frågan är om tillståndsplikten för viss kamerabevakning bör tas bort? Ordningen med ett tillståndskrav för kamerabevakning har funnits . Kravet är avsett att garantera ett starkt skydd mot bevakning av enskilda och ge ändamålsenliga möjligheter till kamerabevakning. Frågan om ett tillståndskrav bör gälla för olika typer av kamerabevakning har dock inte ett svar som är givet en gång för alla. liksom behoven av kamerabevakning. Skälen för en tillståndsplikt kan därmed bli mer eller mindre starka . För de flesta enskilda har kravet på tillstånd tagits bort, eftersom det inte har bedömts vara förenligt Det finns dock kvar för myndigheter. Tillståndsplikten medför som framgått problem i den brottsbekämpande verksamheten, särskilt för men också för Kustbevak- ningen, Säkerhetspolisen och . Det finns ett tydligt behov av Regeringen har i förra avsnittet bedömt att de brottsbekämpande myndigheternas kamerabevakning inte bör undantas från kamerabevakningslagens tillämpningsområde och att tillståndsplikten inte bör ersättas med en anmälningsplikt. Frågan är då om kravet på tillstånd helt och hållet kan tas bort för vissa myndigheter eller verksamheter. Kamerabevakning fyller en viktig funktion i brottsbekämpningen En utgångspunkt för regeringens förslag är att kamerabevakning fyller en viktig funktion i brottsbekämpningen. Den inställningen gav regeringen uttryck för redan när kamerabevakningslagen infördes (prop. 2017/18:231 s. 31). Den kartläggning som utredningen nu har gjort bekräftar att kamerabevakning är ett värdefullt verktyg i arbetet mot brottslighet. Förutom att bevakningen kan ha en trygghetsskapande effekt, som gör att fler människor vistas på offentliga platser, kan den sägas bidra till brottsbekämpningen på flera olika sätt. Kamerabevakning kan nämligen användas som ett verktyg i myndigheternas brottsförebyggande arbete, i deras operativa arbete och vid utredningar av brott som har begåtts. När det gäller den brottsförebyggande eller preventiva funktionen tyder den forskning som utredningen beskriver på att kamerabevakning kan ha betydelse framför allt för att förhindra planerade brott, som exempelvis narkotikahandel. Störst effekt tycks bevakningen ha när den kombineras med andra åtgärder, som ökad polisiär närvaro och sociala insatser av olika slag. Kamerabevakning kan också kombineras med enkla åtgärder som förbättrad belysning av särskilt utsatta platser. Genom kamerabevakning kan myndigheterna också följa händelseutvecklingen på en viss plats i realtid och snabbt ta sig dit om de ser att kriminellt belastade personer befinner sig där och att något kan vara på väg att hända. De kan på så sätt störa den kriminella verksamheten och förebygga brott genom sin närvaro. Kamerabevakning har över huvud taget stor betydelse för det operativa brottsbekämpande arbetet. När bilder från kamerabevakning kan följas får myndigheterna en aktuell lägesbild över ett visst område. De kan bilda sig en uppfattning om var folksamlingar uppstår och var olika personer vistas. Myndigheterna får därigenom goda förutsättningar att ingripa och avstyra nära förestående eller pågående brottslighet. När myndigheterna kan följa utvecklingen på detta sätt kan de också förbereda sina insatser bättre och anpassa dem till den rådande situationen, t.ex. genom att ingripa med rätt antal personer. Detta har stor betydelse vid brottslighet i utsatta områden. Det har också stor betydelse vid terrorattentat. Vid sådana brott är det av avgörande betydelse att få kvalificerade polisiära resurser på plats för att avbryta attentatet eller i vart fall störa eventuella gärningsmän så att de inte kan genomföra sin plan fullt ut (jfr Förebygga, förhindra, försvåra. Den svenska strategin mot terrorism, regeringens skrivelse 2014/15:146 s. 28). Genom kamerabevakning går det inte bara att få information om att ett attentat har inträffat utan också om hur många gärningspersonerna är, deras exakta positioner, hur de är beväpnade, vilka flyktvägar som finns, hur skadeläget ser ut osv. Sådan information kan vara direkt avgörande för att myndigheterna ska kunna minimera skadeverkningarna av ett attentat och gripa misstänkta direkt på platsen. Kamerabevakning fyller slutligen en viktig funktion i brottsutredningar och vid lagföring av brott. Vid terrorattentatet i var det 2018/19:147 t.ex. avgörande för utredningen att snabbt fick tillgång till bilder från kamerabevakning. Det bidrog till att en person fort kunde gripas och senare dömas. Nyttan är dock stor vid alla utredningar av brott som har begåtts på bevakade platser. Det kan röra sig om t.ex. misshandel, rån, stölder, skadegörelse, narkotikabrott, våldtäkter och andra sexualbrott samt våldsamt upplopp. Nyttan kan vara särskilt stor vid brott i utsatta områden, om vittnen på grund av rädsla inte vill medverka i utredningen. Kamerabevakning fyller således flera viktiga funktioner i samband med brottsbekämpning. Behovet av kamerabevakning för brottsbekämpande ändamål har dessutom ökat , bl.a. till följd av terrorhot och som en konsekvens av kriminalitet och otrygghet på särskilt utsatta platser. Det är därför en viktig utgångspunkt för regeringen att kamerabevakning ska kunna användas på ett ändamålsenligt sätt av de brottsbekämpande myndigheterna och inte försvåras eller fördröjas genom tillståndskrav eller annan administration om det inte är motiverat av tungt vägande skäl. Vilken funktion fyller kravet på tillstånd för viss kamerabevakning? Frågan är då om kravet på tillstånd för kamerabevakning innebär sådana fördelar från ett integritetsperspektiv att det bör behållas trots att det medför betydande problem i den brottsbekämpande verksamheten. Som skäl för att införa en tillståndsplikt från första början angavs att den tekniska utvecklingen hade inneburit att användning av kamerautrustning för övervakning hade blivit allt vanligare och att det knappast fanns något egentligt skydd mot att utrustningen användes för personövervakning på ett sätt som kränkte den enskildes personliga integritet. Detta framgår av förarbetena till den första lagen på området (prop. 1975/76:194 s. 14 f.). Kravet på tillstånd har därefter upprätthållits, även om undantag har införts och kravet numera gäller bara för myndigheter och andra än myndigheter som utför uppgifter av allmänt intresse. I förarbetena till kamerabevakningslagen anges att syftet med tillståndsplikten bl.a. är att garantera ett starkt skydd mot bevakning av enskilda (prop. 2017/18:231 s. 58 f.). Sedan tillståndsplikten infördes har integritetsskyddet i samband med kamerabevakning successivt förstärkts. Någon motsvarighet till dagens väl utbyggda regelverk om behandling av personuppgifter fanns inte när tillståndsplikten infördes. De allmänna reglerna om behandling av personuppgifter innehåller inget krav på särskilt förhandstillstånd för kamerabevakning eller andra typer av personuppgiftsbehandling. På det sättet ger tillståndsplikten ett mer långtgående skydd för den personliga integriteten än vad som följer av de allmänna reglerna om dataskydd. Regeringen håller med Civil Rights Defenders, , Datainspektionen, Kammarrätten i och JO om att tillståndsplikten har vissa fördelar även när det gäller kamerabevakning som bedrivs i brottsbekämpande syfte. För den enskilde innebär kravet på tillstånd framför allt att han eller hon kan vara säker på att behovet av bevakningen har prövats av en fristående myndighet och bedömts väga tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. För de brottsbekämpande myndigheterna kan det vara en fördel att få ett klart besked från tillsynsmyndigheten att rätta sig efter i stället för att riskera invändningar och tillsynsprocesser efter det att bevakningen har påbörjats. Integritetsskyddet kan upprätthållas även utan en tillståndsplikt Regeringens uppfattning är att tillståndsplikten trots vissa fördelar har större negativa än positiva effekter när det gäller den kamerabevakning som sker i den brottsbekämpande verksamheten. Regeringen anser vidare att ett starkt skydd för den enskildes personliga integritet kan upprätthållas även om tillståndsplikten för denna typ av kamerabevakning tas bort. De negativa effekterna av tillståndsplikten har beskrivits i avsnitt 5.1. Problemen är betydande och hämmar användningen av kamerabevakning i brottsbekämpningen. En effektiv brottsbekämpning är ett grundläggande samhällsintresse och av stor vikt även för enskilda. Minskad brottslighet och ökad trygghet medför, som bl.a. Justitiekanslern påpekar, ett förstärkt integritetsskydd för den som slipper att utsättas för brottsliga angrepp. Det står vidare klart att de allmänna regler som gäller för behandling av personuppgifter ger ett starkt skydd för den personliga integriteten vid kamerabevakning. Detta integritetsskydd beskrivs närmare i avsnitt 7.1. Redan här kan dock nämnas att reglerna bl.a. innebär att all bevakning som innebär att personuppgifter behandlas måste vila på en rättslig grund och ske för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Redan detta ger ett grundläggande preventivt integritetsskydd. Om bevakningen kan antas medföra särskild risk för intrång i den enskildes personliga integritet ska konsekvenserna för skyddet av personuppgifter bedömas innan kamerabevakningen påbörjas. Om konsekvensbedömningen visar att det finns en särskild risk för integritetsintrång eller om typen av behandling innebär särskild risk för intrång ska den ansvariga myndigheten samråda med tillsynsmyndigheten innan bevakningen påbörjas. Även dessa bestämmelser medför ett preventivt integritetsskydd av det slag som bl.a. Kammarrätten i anser är viktigt. Till detta kommer ett stort antal bestämmelser om exempelvis behandling för nya ändamål, rättelse, uppdatering och radering, längsta tid som personuppgifter får behandlas, tekniska och organisatoriska skyddsåtgärder, begränsning av tillgången till personuppgifter, säkerheten för de personuppgifter som behandlas osv. Dessa detaljerade bestämmelser, som syftar till att skydda den enskildes personliga integritet, fanns som framgått inte när kravet på tillstånd för kamerabevakning infördes. Det bör i detta sammanhang också påpekas att många omfattande och känsliga behandlingar av personuppgifter sker enbart med stöd av de allmänna reglerna om behandling av personuppgifter och utan krav på särskilt tillstånd. Den kamerabevakning som de brottsbekämpande myndigheterna utför skiljer sig inte i något väsentligt hänseende från sådana behandlingar när det gäller integritetsriskerna. Det finns alltså ett starkt integritetsskydd även om kravet på tillstånd till kamerabevakning tas bort. En avskaffad tillståndsplikt innebär inte att det är fritt fram för kamerabevakning eller att sådan bevakning är oreglerad. Som ett komplement till detta långtgående skydd föreslår regeringen i avsnitt 7.2 att den kamerabevakning som undantas från tillståndsplikten även i fortsättningen ska få bedrivas bara om intresset av bevakningen väger tyngre än den enskildes motstående intresse av att inte bli bevakad. Regeringen föreslår att de berörda myndigheterna ska vara skyldiga att göra en intresseavvägning av detta slag innan de får påbörja bevakning av en plats dit allmänheten har tillträde. dokumenteras och tillsynsmyndigheten ska kunna ta ut en sanktionsavgift om de bryter mot kravet på att göra en dokumenterad intresseavvägning. Sammantaget kommer det därmed att finnas ett flertal bestämmelser som innebär att integritetsintresset ska beaktas innan kamerabevakningen påbörjas. kommer också att ha tydliga befogenheter att ingripa, ytterst genom sanktionsavgifter, om bestämmelserna inte följs. Regeringen bedömer därmed att tillståndsplikten för kamerabevakning i brottsbekämpningen kan tas bort utan att ersättas med en anmälningsplikt på det sätt som JO förespråkar. Ett starkt integritetsskydd kan och kommer att upprätthållas på andra sätt än genom tillstånds- eller anmälningsplikt. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i och , anser att allmänhetens och tillsynsmyndighetens möjlighet till insyn, dvs. att få veta var kamerabevakning pågår, riskerar att försämras om tillståndsplikten tas bort. Regeringen delar inte denna oro. Kravet i kamerabevakningslagen på tydlig skyltning eller annan verksam upplysning om att bevakning pågår kommer att finnas kvar även om tillståndsplikten tas bort. Enligt 3 kap. 3 § brottsdataförordningen ska varje myndighet också föra en förteckning över de kategorier av behandlingar av personuppgifter som myndigheten ansvarar för. Enligt regeringens förslag i avsnitt 7.2 ska myndigheterna därutöver göra en intresseavvägning inför varje ny kamerabevakning. Den avvägningen ska dokumenteras. Sammantaget kommer det därigenom att finnas goda möjligheter för allmänheten och tillsynsmyndigheten att få kännedom om vilken kamerabevakning som pågår. har också alltid rätt att vända sig till den myndighet som behandlar personuppgifter för att få närmare upplysningar om och dokumentation av behandlingen (5 kap. 5 § brottsdatalagen). Datainspektionen påpekar själv i sitt remissyttrande att myndigheten även utan en tillståndsplikt förhållandevis enkelt kan få information om vilken kamerabevakning som varje myndighet utför. anser att alla former av övervakning är ett indirekt hot mot källskyddet. Regeringen får i denna del påpeka att det förslag som läggs fram inte innebär att kraven för att få bevaka en plats dit allmänheten har tillträde ändras. Sådan bevakning ska fortfarande bara få bedrivas om intresset av bevakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Förslaget innebär endast att kravet på tillstånd för denna bevakning tas bort för vissa myndigheter. En avskaffad tillståndsplikt påverkar inte på något sätt tillämpningen av de regler om t.ex. meddelarfrihet, anskaffarfrihet och rätt till anonymitet som finns i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Som framgått ovan ska det också finnas upplysningar om att kamerabevakning pågår på en plats dit allmänheten har tillträde. Den som inte vill möta någon på en kamerabevakad plats har alltså alla möjligheter att undvika detta. Vissa myndigheter ska undantas från tillståndsplikten Regeringen föreslår alltså att viss kamerabevakning som förutsätter tillstånd ska undantas från tillståndsplikten. Det handlar inte om att ta bort tillståndsplikten generellt för alla myndigheter eller för andra som utför uppgifter av allmänt intresse. Det finns inte underlag för en sådan reform i detta lagstiftningsärende. Förhållandena vid brottsbekämpning är också speciella. Behovet av kamerabevakning är inte begränsat till vissa platser, som en myndighets reception eller allmänna utrymmen i eller utanför ett sjukhus eller en skola. I stället kan behovet uppkomma på många olika sorters platser i samhället, ibland mycket snabbt. Det finns därför skäl för en särskild lösning för brottsbekämpningens del. För övriga myndigheter och enskilda föreslås inga förändringar.