prop · H603132 · 2019-06-03 00:00:00 — Regeringens proposition 2018/19:132 Ett starkare skydd för välfärdssystemen Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnar regeringen flera förslag som syftar till att förstärka det straffrättsliga skyddet för välfärdssystemen. Det föreslås bl.a. att bidragsbrottslagens (2007:612) tillämpningsområde ska utvidgas och även avse stöd, bidrag och ersättningar som enligt lag eller förordning beslutas av , Arbetsförmedlingen eller en kommun och avser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde (ekonomiskt stöd). Förslaget innebär att t.ex. tandvårdsstöd och olika former av arbetsmarknadspolitiska stöd kommer att omfattas av lagen. Regeringen föreslår vidare att maximistraffet för grovt bidragsbrott ska skärpas från fängelse till fängelse . Straffskalan för grovt brott kommer därmed att överensstämma med den som gäller för grovt bedrägeri och grovt skattebrott. Det föreslås även att preskriptionstiden för ringa och vårdslöst bidragsbrott ska förlängas från två till . Propositionen innehåller också förslag om att underrättelseskyldigheten vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen ska omfatta även pensioner och sådant ekonomiskt stöd som beslutas av , Arbetsförmedlingen eller en kommun och som avser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde. Underrättelseskyldigheten föreslås vidare utvidgas till att även omfatta kommunerna. De nya reglerna föreslås träda i kraft . 2018/19:132 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i bidragsbrottslagen (2007:612) .......................................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar Ärendet och dess beredning ............................................................ Arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen ............ Lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen................................. Särskilt skydd för centrala välfärdsförmåner för Lagens tillämpningsområde har kritiserats....................... Närmare om de stöd som kritiken avsett .......................... Några ytterligare offentliga utbetalningar bör inte omfattas av bidragsbrottslagen......................................... Ändringar med anledning av det utvidgade Straffet för grovt bidragsbrott ......................................................... Utgångspunkterna för valet av straffskala ........................ Straffet för grovt bidragsbrott skärps ............................... Beloppets betydelse för bedömningen av om brottet är grovt......... Ingen enhetlig praxis ........................................................ Det belopp som den samlade brottsligheten avser kan beaktas vid bedömningen av brottslighetens systematik och omfattning................................................ Grov oaktsamhet i bidragsbrottslagens mening................ Det saknas tillräckliga skäl för att ändra bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott.......................... Mindre allvarligt vårdslöst brott ..................................................... Bestämmelsen om mindre allvarligt vårdslöst brott Bestämmelsen om mindre allvarligt brott förtydligas ...... Anmälan av misstänkta bidragsbrott............................................... Preskription av bidragsbrott............................................................ Preskriptionstiden för ringa och vårdslösa 12 Lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar Lagens tillämpningsområde har kritiserats...................... 12.3Ändringar med anledning av det utvidgade Bättre rutiner för uppgiftslämnandet ............................... Behovet av en skyldighet att anmäla ändrade förhållanden i Behandling av personuppgifter med anledning av bidragsbrott och underrättelser om felaktiga utbetalningar................................ 14.1Rättsliga utgångspunkter för behandlingen av 14.2Det finns inte något behov av ytterligare reglering på Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.................................. Kostnader för myndigheter och kommuner..................... Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen............ Konsekvenser för enskilda .............................................. 16.5Konsekvenser för jämställdheten mellan män och 17.1Förslaget till lag om ändring i bidragsbrottslagen (2007:612) ....................................................................... 17.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar Sammanfattning av betänkandet Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering (SOU Lagförslag i betänkandet Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering (SOU Förteckning över remissinstanserna avseende underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering (SOU Sammanfattning av relevanta delar av betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37) .............. 2018/19:132 Bilaga 5 Lagförslag i betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37) ............................................... Förteckning över remissinstanserna avseende betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i bidragsbrottslagen (2007:612). 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. 2018/19:132 2 Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i bidragsbrottslagen (2007:612) Härigenom föreskrivs i fråga om bidragsbrottslagen (2007:612) dels att 1–6 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 7 §, av följande lydelse. Denna lag gäller sådana bidrag, Denna lag gäller sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål som enligt lag förmåner) som enligt lag eller för- ordning beslutas av Försäk- betsförmedlingen, en kommun eller lingen, kommunerna eller arbets- en arbetslöshetskassa och betalas ut till en enskild person (ekonomisk Denna lag gäller även sådana stöd, bidrag och ersättningar som enligt lag eller förordning beslutas medlingen eller en kommun och avser en enskild person, men be- talas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde (ekonomiskt stöd). Den som lämnar oriktiga upp- Den som lämnar oriktiga upp- gifter eller inte anmäler ändrade gifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon är förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller skyldig att anmäla enligt lag eller förordning, och på så sätt orsakar förordning, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut eller ett ekonomiskt stöd felaktigt med ett för högt belopp, döms för betalas ut, felaktigt tillgodoräknas, bidragsbrott till fängelse i högst två betalas ut med ett för högt belopp år eller, om är ringa, till 1 Senaste lydelse 2009:1525. Den som före utbetalning eller tillgodoräknande av en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd frivilligt vidtar en åtgärd som leder till att ett korrekt beslut om förmånen eller stödet kan fattas, döms inte till ansvar enligt 2–4 §§. böter eller fängelse i högst sex högt belopp, döms för bidragsbrott Prop. till fängelse i högst eller, om brottet är ringa, till böter eller Om brott som avses i 2 § är grovt, Om brott som avses i 2 § är grovt, döms för grovt bidragsbrott till döms för grovt bidragsbrott till fängelse, lägst och fängelse, lägst och Vid bedömningen om brottet är Vid bedömningen av om brottet grovt skall det särskilt beaktas är grovt ska det särskilt beaktas 1.om brottet rört betydande belopp, 2.om den som begått brottet använt falska handlingar, eller 3.om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. Den som av grov oaktsamhet begår en sådan gärning som avses i 2 §, döms för vårdslöst bidragsbrott till böter eller fängelse i högst . Om gärningen med hänsyn till Om gärningen med hänsyn till beloppet och övriga omständig- beloppet, risken för slutlig eko- heter är mindre allvarlig, döms inte nomisk skada och övriga omstän- digheter är mindre allvarlig, döms inte till ansvar. Den som före utbetalning av en ekonomisk förmån frivilligt vidtar en åtgärd som leder till att ett korrekt beslut om förmånen kan fattas, döms inte till ansvar enligt 2–4 §§. Myndigheter som anges i 1 § Myndigheter som anges i 1 § samt kommuner och arbetslöshets- samt kommuner och arbetslöshets- kassor ska göra anmälan till Polis- kassor ska göra anmälan till Polis- myndigheten eller till Åklagar- myndigheten om det kan misstän- myndigheten om det kan misstän- kas att brott enligt denna lag har kas att brott enligt denna lag har Bestämmelserna i 35 kap. 1 § hindrar inte att en person får dömas till påföljd för 2 Senaste lydelse 2014:667. 2 § eller vårdslöst enligt 4 §, om den misstänkte häktats eller fått del av åtal för brottet från brottet. Denna lag träder i kraft . Underrättelseskyldighet enligt lagen gäller för , , , , , , Arbetsförmedlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna. Skyldigheten gäller dock inte i brottsbekämpande verksamhet. Förslag till lag om ändring i lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga Härigenom föreskrivs att 1–4 §§ lagen (2008:206) om underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen ska ha föl- Denna lag gäller sådana bidrag, ersättningar och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av , , , , Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna. Denna lag gäller sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål som enligt lag eller förordning beslutas av , , , , Arbetsförmedlingen, en kommun eller en arbetslöshetskassa och betalas ut till en enskild person (ekonomisk förmån). Denna lag gäller även sådana stöd, bidrag och ersättningar som enligt lag eller förordning beslutas av , Arbetsförmedlingen eller en kommun och avser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde (ekonomiskt stöd). Underrättelseskyldighet enligt lagen gäller för , , , , , , Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna. Skyldigheten gäller dock inte i brottsbekämpande verksamhet. Senaste lydelse 2009:1015. Senaste lydelse 2009:1015. Har förmån eller stöd beslutats efter överklagande ska underrättelse i stället lämnas till den myndighet eller organisation som följer av 1 §. Om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp, ska underrättelse om detta lämnas till den myndighet eller organisation som har fattat beslutet. Har förmån beslutats efter överklagande ska underrättelse i stället lämnas till den myndighet eller organisation som följer av 1 §. Av underrättelsen ska det framgå vilka omständigheter som ligger till grund för antagandet att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. utvärdera bidragsbrottslagen (2007:612) och de effekter som lagen fått. Utredaren skulle även utvärdera lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Utifrån resultatet av utvärderingen skulle utredaren ta ställning till om det finns behov av ändringar i lagarna och i så fall lämna författningsförslag (dir. 2016:61). Utredningen, som antog namnet Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen (nedan kallad ), lämnade betänkandet Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering (SOU 2018:14). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (Fi2018/00930/RS). Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet (dir. 2015:96). Utredningen, som antog namnet Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden (nedan kallad ), överlämnade betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37). En sammanfattning av nu relevanta delar av betänkandet finns i bilaga 4. Relevanta delar av betänkandets lagförslag finns i bilaga 5. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Ju2017/04129/). I denna proposition behandlar regeringen förslag och förslag, såvitt avser bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. förslag om att en ny enhet för utredning av bidragsbrott ska inrättas på och att mål om brott mot bidragsbrottslagen ska handläggas av behandlas inte i detta lagstiftningsärende. Genom förslagen i denna proposition anser regeringen att tillkännagivande i bet. 2016/17:SfU1 punkt 4, rskr. 2016/17:122 är slutbehandlat (se avsnitt 5.2 och 12.1). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets synpunkter på lagförslaget. Synpunkterna behandlas i avsnitt 5.4 och i författningskommentaren. 2018/19:132 4 Arbetet mot felaktiga utbetalningar från De skattefinansierade välfärdssystemen förutsätter att det finns en betalningsvilja eller acceptans hos befolkningen för samhällets åtaganden. Felaktiga utbetalningar undergräver förtroendet för välfärdssystemen och riskerar att urholka betalningsviljan. Därför är frågan om missbruk av välfärdssystemen central för ett långsiktigt hållbart välfärdssamhälle. Det har gjorts flera försök att uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Delegationen mot felaktiga utbetalningar uppskattade 2008 att de felaktiga utbetalningarna uppgick till 18–, varav hälften berodde på avsiktliga fel (SOU 2008:74). uppskattade i en omfattningsstudie att myndighetens felaktiga utbetalningar uppgick till . Uppskattningarna är emellertid mycket osäkra. Enligt Delegationen mot felaktiga utbetalningar uppgick osäkerhetsintervallet i delegationens uppskattning till mellan , vilket motsvarar felaktiga utbetalningar om sammanlagt 8–. Den stora osäkerhet som finns i uppskattningarna gör bl.a. att det är svårt att dra slutsatser om utvecklingen . Mot denna bakgrund har Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen bl.a. fått i uppdrag genomföra omfattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar och presentera en modell som möjliggör återkommande bedömningar av dessa (dir. 2016:60). Uppdraget ska slutredovisas . Att det förekommer en omfattande brottslighet riktad mot välfärdssystemen är emellertid klarlagt. Den kartläggning som har gjort visar att brottsanmälningarna från de i bidragsbrottslagen uppräknade aktörerna samt länsstyrelserna och motsvarade felaktiga utbetalningar om sammanlagt 2011–2015. Bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen syftar till att skydda välfärdssystemen från brottslighet och att motverka felaktiga utbetalningar. Bidragsbrottslagen trädde i kraft . Syftet med lagen var att åstadkomma ett bättre straffrättsligt skydd för välfärdssystemen och därigenom bl.a. bevara förtroendet för systemen och skydda de offentliga finanserna. När lagen infördes gjordes bedömningen att den endast borde omfatta de mer centrala förmånerna i välfärdssystemet. Utbetalningarna från välfärdssystemen är av avgörande betydelse för enskildas försörjning och staten har begränsade möjligheter till kontroll, eftersom utbetalning måste ske . Det bedömdes vidare förekomma en omfattande brottslighet mot välfärdssystemen som ledde till felaktiga utbetalningar med betydande belopp. Välfärdssystemens särdrag i förhållande till andra statliga utbetalningar och liknande betalningar på det privata området Prop. 2018/19:132 ansågs motivera ett starkare straffrättsligt skydd för dessa (prop. 2006/07:80 s. 67 f). Bidragsbrottslagen omfattar bidrag, ersättningar, pensioner och lån (ekonomiska förmåner) för personligt ändamål som enligt lag eller förordning beslutas av , , , , Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna. Stödformer som betalas ut till andra än den som stödet avser omfattas dock inte av lagstiftningen (prop. 2006/07:80 s. En person som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller förordning, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp, kan dömas för bidragsbrott. Innan lagen infördes var bestämmelser om bedrägeri tillämpliga på vissa former av bidragsfusk. Dessa bestämmelser är emellertid inte anpassade efter de särskilda förutsättningar som råder vid utbetalningar av bidrag och andra ekonomiska förmåner från välfärdssystemen. Regleringen av bedrägeribrottet förutsätter t.ex. ett aktivt vilseledande, vilket är svårt att visa när en förmån felaktigt betalas ut för att en person inte har anmält ändrade förhållanden. I förhållande till bedrägeribestämmelserna ger bidragsbrottslagen ett utökat straffrättsligt skydd för välfärdsförmånerna. Ett bidragsbrott kan vara fullbordat redan när felaktiga uppgifter har lämnats, eller ändrade förhållanden inte har anmälts, till skillnad från ett bedrägeri, som också förutsätter att en förmögenhetsöverföring har skett för att brottet ska vara fullbordat. Bidragsbrott kan vidare, till skillnad från bedrägeri, begås av grov oaktsamhet. Slutligen finns även i bidragsbrottslagen en bestämmelse som ålägger berörda myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor att göra en anmälan till eller till om det kan misstänkas att ett bidragsbrott har begåtts. Någon motsvarande anmälningsskyldighet finns inte för bedrägerier. 4.3Lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen Som ett led i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen infördes lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Lagen trädde i kraft . Syftet med lagen är att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar. Lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen gäller samma ekonomiska förmåner som bidragsbrottslagen, med reservation för att pensioner inte uttryckligen räknas upp som en ekonomisk förmån. Det innebär att lagen omfattar bidrag, ersättningar och lån för personligt ändamål som betalas ut direkt till en enskild. Underrättelseskyldigheten gäller , , , , , , Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna. 2018/19:132 verkets underrättelseskyldighet gäller dock inte i myndighetens brottsbekämpande verksamhet. Skyldigheten innebär att om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp, ska underrättelse om detta lämnas till den myndighet eller organisation som har fattat beslutet. Underrättelseskyldigheten gäller dock inte om det finns särskilda skäl. Sådana skäl kan finnas om den myndighet eller organisation som har fattat beslutet redan känner till felaktigheten eller om det är fråga om ett försumbart belopp. Bedömningen av om det finns särskilda skäl ska vara restriktiv (prop. 2007/08:48 s. 28). Underrättelseskyldigheten avser inte bara felaktiga utbetalningar på grund av brott, utan även oavsiktliga fel begångna av antingen den enskilde eller den utbetalande aktören. Av underrättelsen ska framgå vilka omständigheter som ligger till grund för antagandet att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp. Några formkrav för underrättelsen finns inte. Underrättelseskyldigheten är sekretessbrytande enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Innan lagen infördes fanns det inte någon särskild sekretessbrytande bestämmelse som möjliggjorde för en myndighet att underrätta en annan myndighet vid misstanke om att den andra myndigheten felaktigt hade betalat ut en förmån till en enskild. Det fanns visserligen en möjlighet att lämna ut uppgifter från en myndighet till en annan enligt den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § i dåvarande sekretesslagen (1980:100), numera 10 kap. 27 § OSL. För att generalklausulen ska vara tillämplig krävs emellertid att det vid en intresseavvägning är uppenbart att intresset av att lämna ut uppgifter har företräde framför det intresse sekretessen ska skydda. Bestämmelsens konstruktion ställde så stora krav på den enskilde handläggaren i dennes löpande ärendehantering att information om eventuella felaktigheter i praktiken inte fördes vidare till den myndighet som skulle kunna åtgärda ett felaktigt beslut eller förhindra framtida felaktiga utbetalningar. Det fanns också en möjlighet att lämna vidare uppgifter till vissa myndigheter vid misstanke om brott, men det var svårt för en myndighet att få så mycket information om utbetalningar som en annan myndighet hade gjort att brott kunde misstänkas. Många felaktiga utbetalningar beror dessutom på misstag eller fel begångna av myndigheter. Det bedömdes angeläget att underrättelser skulle kunna skickas även avseende sådana felaktiga utbetalningar (prop. 2007/08:48 s. 17 och 18). Särskilt skydd för centrala välfärdsförmåner för När bidragsbrottslagen infördes angavs att lagstiftningen borde omfatta de förmåner som hanteras inom de centrala delarna av välfärdssystemen, där det är särskilt viktigt att det finns ett förtroende för systemen och där det är av störst betydelse att brott förhindras (prop. 2006/07:80 s. 67–69). denna bakgrund kom lagens tillämpningsområde att omfatta ekonomiska Prop. 2018/19:132 förmåner för personligt ändamål som betalas ut till den enskilde för dennes Som framgår av avsnitt 4.2 skulle sådana stödformer som betalas ut till andra än den som stödet avser enligt regeringen inte omfattas av lagstiftningen. Det konstaterades att brott självfallet kunde förekomma även beträffande stödformer som betalas ut till andra än den som stödet avser. Det bedömdes dock inte lämpligt att låta sådana stöd omfattas av lagen, eftersom det skulle innebära svårigheter att avgränsa det straffbara området. Utanför lagens tillämpningsområde lämnades även sådana förmåner som till viss del syftar till social trygghet, men hanteras utanför de centrala delarna av välfärdssystemen, och som ansågs mindre betydelsefulla, exempelvis lönegarantiersättning. 5.2Lagens tillämpningsområde har kritiserats Det har i flera sammanhang riktats kritik mot att bidragsbrottslagens tillämpningsområde är för begränsat. Olika utredningar och myndigheter har påtalat att lagen även bör omfatta sådana ekonomiska förmåner som inte betalas ut direkt till den som stödet avser, t.ex. tandvårdsstöd och olika former av anställningsstöd. Det har anförts att sådana utbetalningar uppvisar motsvarande särdrag i funktion och betydelse som de som omfattas av bidragsbrottslagen. Dessutom handläggs även dessa ekonomiska stöd av några av de i lagen angivna aktörerna.