prop · H603158 · 2019-09-04 00:00:00 — Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att det är en brist att utredningen inte lämnar några förslag som rör finansiella kong- Livförsäkringsbolaget ser en risk för att förslaget, efter- som det inte finns några bestämmelser om finansiella konglomerat för tjänstepensionsföretag, kan urholka regelverket för tillsyn över finansiella Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Svensk Försäkring ifrågasätter om bestäm- melser om konglomerat tillför något utöver de bestämmelser om grupp- tillsyn som föreslås för tjänstepensionsföretag. är det dessutom är tveksamt om bestämmelserna om konglomerat tillför något i förhållande till bestämmelserna om grupptillsyn i Solvens II-regel- verket, som utgör förebild för förslaget om bestämmelser om grupptillsyn i fråga om tjänstepensionsföretag. saknas en analys av vilka effekter den föreslagna regleringen för tjänstepensionsföretag kan få utifrån de kapitalkravsregler som gäller för kreditinstitut och värdepappersföretag. förtydliganden av hur ett tjänstepensionsföretag ska betraktas i den konsoliderade situationen (kapitalkravet på gruppnivå). Skälen för regeringens förslag Andra tjänstepensionsdirektivet innehåller inte några bestämmelser om att tjänstepensionsföretag ska omfattas av bestämmelser om särskild tillsyn över finansiella konglomerat, dvs. grupper av företag som driver verk- samhet av viss storlek både i bank- och värdepapperssektorn och i försäk- är inte heller en sådan reglerad enhet som anges i och rådets direktiv /87/EG av 2002 om extra tillsyn över kreditinstitut, försäkringsföretag och värde- pappersföretag i ett finansiellt konglomerat och om ändring av rådets direktiv /239/EEG, 79/267/EEG, 92/49/EEG, 92/96/EEG, 93/6/EEG och 93/22/EEG samt och rådets direktiv /78/EG och 2000/12/EG, i det följande benämnt konglomeratdirektivet. Försäkringsföretag som avses i Solvens omfattas av särskild tillsyn över finansiella konglomerat om de ingår i en grupp som utgör ett finansiellt konglomerat (artikel 2.2 i konglomeratdirektivet i lydelsen enligt artikel 2.1 i och rådets direktiv /89/EU av om ändring av direktiven /78/EG, 2002/87/EG, 2006/48/EG och 2009/138/EG vad gäller extra tillsyn över finansiella enheter i ett finansiellt konglomerat, i det följande benämnt ändrings- direktivet). Solvens II-direktivet är anpassat till konglomeratdirektivet och i Solvens II-direktivet finns flera hänvisningar till konglomeratdirektivet. Av särskilt intresse för tjänstepensionsföretag är definitionen av blandat finansiellt holdingföretag. I Solvens II-direktivet anges det med blandat finansiellt holdingföretag avses ett blandat finansiellt holdingföretag i den mening som avses i artikel 2.15 i konglomeratdirektivet (artikel 212.1 h i Solvens II-direktivet i lydelsen enligt artikel 4.1 i ändringsdirektivet). I konglomeratdirektivet finns bestämmelser om särskild tillsyn över finan- siella konglomerat. Direktivet innehåller flera bestämmelser om vilka typer av grupper som ska anses utgöra ett finansiellt konglomerat och där- med omfattas av den extra tillsynen (artiklarna 2 och 3). Den extra till- synen innebär krav på kapitaltäckning genom att en kapitalbas på konglo- meratnivå ska motsvara ett visst kapitalkrav för konglomeratet (artikel 6), rapportering av riskkoncentrationer (artikel 7) och transaktioner inom det finansiella konglomeratet (artikel 8). På nivån för det finansiella konglo- meratet ska det finnas rutiner för intern kontroll och metoder för risk- hantering (artikel 9). I konglomeratdirektivet finns också bestämmelser om vilken behörig myndighet som ska ansvara för utövandet av den extra tillsynen (artiklarna 10 och 11) och samarbete mellan olika behöriga myndigheter (artikel 12). tillämpar lagstiftningen om finansiella konglomerat på tjänstepensionsinstitut I den franska lagstiftningen om finansiella konglomerat har det införts bestämmelser om att tjänstepensionsinstitut (fr. ”institution de retraite professionnelle supplémentaire”) ska anses vara reglerade företag som till- hör försäkringssektorn (artikel L517-2 Code monétaire et financier). Detta innebär att franska tjänstepensionsinstitut omfattas av den franska lagstift- ningen om finansiella konglomerat. Lagen om särskild tillsyn över finansiella konglomerat Konglomeratdirektivet har i svensk rätt genomförts genom konglomerat- lagen (prop. 2005/06:45). I konglomeratlagen finns bestämmelser om vilken typ av grupper som ska omfattas av särskild tillsyn över finansiella konglomerat (1–3 kap.). Det finns bestämmelser om kontroll av den finansiella ställningen och för finansiella konglomerat gäller särskilda bestämmelser om kapitalbas och kapitalkrav (5 kap. 1–6 §§), om risk- koncentrationer (5 kap. 7 och 8 §§) och interna transaktioner (5 kap. 9 §). Det finns även bestämmelser om rapportering av vissa uppgifter som anknyter till dessa särskilda bestämmelser (5 kap. 10–12 §§). Vidare gäller att det ska finnas ett system för riskhantering och rutiner för intern kontroll för det finansiella konglomeratet (5 kap. 13–15 §§). Det finns även ett särskilt lämplighetskrav för dem som ingår i ledningen för ett blandat finansiellt holdingföretag (5 kap. 16 §). I konglomeratlagen finns också bestämmelser om tillsyn (6 kap.) och ingripanden (7 kap.) samt om vilken myndighet som ska ansvara för tillsynen över finansiella konglomerat, dvs. vara samordnare (4 kap.). För att flera företag tillsammans ska utgöra ett finansiellt konglomerat och omfattas av särskild tillsyn krävs att det i en grupp finns företag som driver betydande verksamhet både inom försäkringssektorn och inom bank- och värdepapperssektorn (2 kap. 1 § konglomeratlagen). Försäkringsföretag eller motsvarande utländska företag, försäkringsholdingföretag och specialföretag tillhör försäkringssektorn (1 kap. 3 § 7 b konglomerat- lagen). Försäkringsföretag som ingår i grupper där det även finns företag som driver verksamhet inom bank- och värdepapperssektorn kan därmed komma att omfattas av bestämmelserna om särskild tillsyn över finansiella konglomerat. Även de försäkringsföretag som följer övergångsbestämmelserna kan komma att omfattas av bestämmelser om särskild tillsyn över finansiella konglomerat (punkt 2 i övergångsbestämmelserna till lagen [2015:700] om ändring i försäkringsrörelselagen [2010:2043]). Detta följer av att dessa företag är försäkringsföretag och därmed omfattas de, på samma sätt som företag som fullt ut tillämpar Solvens , av bestämmel- serna i konglomeratlagen (1 kap. 3 § 14, se även prop. 2005/06:45 s. 95). Tjänstepensionskassor, dvs. understödsföreningar som driver verk- samhet avseende tjänstepensionsförsäkring, omfattas inte av några bestämmelser om särskild tillsyn över finansiella konglomerat (lagen [2010:2073] om ändring i lagen [2006:531] om särskild tillsyn över finan- siella konglomerat). Före införandet av försäkringsrörelselagen omfatta- des dock tjänstepensionskassor och andra understödsföreningar av bestämmelser om särskild tillsyn över finansiella konglomerat (se samma prop. s. 95 f.). Det behövs bestämmelser om särskild tillsyn över finansiella konglomerat för tjänstepensionsföretag När ett nytt regelverk införs inom det finansiella området är det av yttersta vikt att regelverket inte försämrar den finansiella stabiliteten. Det grund- läggande syftet med det nya regelverket för tjänstepensionsföretag är i och för sig att möjliggöra en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapital som ett fullgott skydd säkerställs för de framtida pensionärerna, se avsnitt 5.6. Dessa intressen om en effektiv förvaltning och ett fullgott skydd för framtida pensionärer får dock inte leda till att den finansiella stabiliteten äventyras. Syftet med bestämmelser om särskild tillsyn över finansiella konglo- merat är att genom sådan tillsyn förhindra att problem som uppstår i en sektor på finansmarknaderna sprids till andra sektorer, genom de olika sektorernas inbördes bindningar i företagsgrupper med verksamhet inom 2018/19:158 flera sektorer (se skälen 2 och 3 i konglomeratdirektivet). nås genom materiella krav inom den särskilda tillsynen bl.a. i form av ett särskilt kapitalkrav för det finansiella konglomeratet, genom krav på und- vikande av alltför stora riskkoncentrationer och på att interna transaktioner inte får hota solvens eller finansiell ställning inom ett finansiellt kong- Dessa materiella krav kompletteras med bestämmelser om att vissa uppgifter ska rapporteras till en särskild tillsynsmyndighet (prop. 2005/06:45 s. 86–90). Tjänstepensionsföretag kommer, på samma sätt som försäkringsföretag, att kunna ingå i grupper med företag som är verksamma inom andra delar och sektorer av finansmarknaderna, exempelvis banker. tionen framför i sin rapport till kapitalkravsreglering för tjänste- pensionsföretag (dnr 17-4640), i det följande benämnd kapitalkravsrapporten, att det i en grupp med företag som driver verksamhet inom både försäkringssektorn samt bank- och värdepappers- sektorn finns en risk för att finansiella problem i ett av de ingående före- tagen, utöver att påverka företaget och andra företag inom samma sektor, också sprider sig till företag i andra finansiella sektorer (s. 65). enligt regeringens mening oavsett om det är ett försäkringsföretag eller ett tjänstepensionsföretag som ingår i gruppen. Tjänstepensionsföretag ingår, som framgår ovan, inte i beskrivningen av försäkringssektorn enligt konglomeratlagen. I en koncern kan den domine- rande försäkringsverksamheten vara sådan som avser tjänstepensions- Om den verksamheten efter en sådan ombildning som avses i avsnitt 6.3 drivs i ett tjänstepensionsföretag, som i sin unionsrättsliga egenskap av tjänstepensionsinstitut inte omfattas av konglomerat- direktivet, kan det medföra att koncernen enligt konglomeratlagen inte längre är ett finansiellt konglomerat. Ett byte av regelverk för ett företag i gruppen kan alltså leda till att hela gruppen inte längre omfattas av den särskilda tillsynen över finansiella konglomerat. Detta talar för att den tjänstepensionsverksamhet som drivs av försäkringsföretag även efter en omvandling till tjänstepensionsföretag bör omfattas av bestämmelser om särskild tillsyn över finansiella konglo- På så sätt motverkas att en betydande del av den svenska finans- marknaden och en mycket stor del av försäkringssektorn faller utanför den Som Livförsäkringsbolaget befarar skulle detta kunna leda till att regelverket för tillsyn över finansiella konglomerat urholkas och kan bidra till att bibehålla den finansiella Om tjänstepensionsföretag inte omfattas av en särskild tillsyn över finansiella konglomerat kan det även uppkomma en omotiverad sned- vridning av konkurrensen inom försäkringssektorn (se avsnitt 5.7). vore mindre lämpligt om en grupp av företag från olika sektorer inte längre är ett finansiellt konglomerat enbart av det skälet att ett försäkringsföretag i koncernen omvandlas till ett tjänstepensionsföretag. en sådan omvandling inte att verksamheten ändrar karaktär, utan endast att den efter omvandlingen drivs enligt ett annat rörelseregelverk. talar för att tjänstepensionsföretag bör omfattas av den särskilda tillsynen över finansiella konglomerat. När det införs bestämmelser om tillsyn på flera olika nivåer kan det finnas en risk för att de olika tillsynerna överlappar varandra och, som Svensk Försäkring befarar, att den särskilda tillsynen inte tillför något Prop. 2018/19:158 utöver den övriga tillsyn som ska utövas, över ett företag på individuell nivå eller på gruppnivå. Dock utgår tillsynen över det enskilda företaget från detta företaget särskilt, medan den särskilda tillsynen över finansiella konglomerat utgår från de särskilda risker som finns i koncerner där det ingår företag både från försäkringssektorn och bank- och värdepappers- sektorn. Det senare perspektivet beaktas enligt regeringens uppfattning inte tillräckligt inom ramen för den tillsyn som utövas över ett företag en- skilt eller på gruppnivå, dvs. över flera företag som alla tillhör samma sektor. Sammantaget finns starka skäl för att tjänstepensionsföretag ska om- fattas av bestämmelser om särskild tillsyn över finansiella konglomerat och beaktansvärda risker om så inte blir fallet. För att uppnå det resultatet bör det göras ändringar i konglomeratlagen. Bestämmelserna om särskild tillsyn över finansiella konglomerat bör för tjänstepensionsföretagens del omfatta samma områden som gäller för försäkringsföretag som ingår i finansiella konglomerat, dvs. bestämmelser om särskild kapitalbas och kapitalkrav för det finansiella konglomeratet, om riskkoncentrationer och interna transaktioner samt om att det ska finnas ett system för riskhantering och rutiner för intern kontroll. Vissa uppgifter bör även rapporteras till en tillsynsmyndighet. Detta innebär att det inte kommer att uppstå någon sådan brist i bestämmelserna om tjänstepensionsföretag som tar upp. och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (tillsynsförordningen) innehåller bestämmelser om kapitalkrav för kreditinstitut (i banker och kreditmarknadsbolag) och värdepappersföretag (i värde- pappersbolag). Tillsynsförordningen innehåller bestämmelser om kapital- krav för enskilda företag (på s.k. solonivå) och för företagsgrupper (det som benämns den konsoliderade situationen). anser att det saknas en analys av vilka effekter den föreslagna regleringen för tjänstepensionsföretag kan få utifrån de kapitalkravsregler som gäller för kreditinstitut och värdepappersföretag och efterlyser förtydliganden av hur ett tjänstepensionsföretag ska betraktas i den konsoliderade situationen. Tillsynsförordningen träffar försäkringsföretag men inte tjänstepensionsföretag Vilka företag som ingår i den konsoliderade situationen framgår av del 1, avdelning 2, kapitel 2 tillsynsförordningen. Andra tjänstepensionsdirektivet innebär ingen ändring i den delen. 14.2.2 Ändrade definitioner i konglomeratlagen Regeringens förslag: Ett tjänstepensionsföretag ska enligt konglo- meratlagen vara ett reglerat företag och ska anses tillhöra försäkrings- Definitionen av sektorsbestämmelser i samma lag ska ändras så att den även innefattar de bestämmelser i lag och andra författningar som gäller för den rörelse som drivs av tjänstepensionsföretag. definition av tjänstepensionsföretag ska införas i konglomeratlagen. Det begreppet ska inte vara subsidiärt i förhållande till begreppet blandat finansiellt holdingföretag. Reglerna om vilken myndighet som ska vara samordnare för ett finan- siellt konglomerat ska anpassas så att tjänstepensionsföretag behandlas på samma sätt som försäkringsföretag när det gäller att bestämma om eller någon annan myndighet ska vara samordnare för ett finansiellt konglomerat. Regeringens bedömning: Definitionen av blandat finansiellt holdingföretag i konglomeratlagen bör inte ändras. Utländska tjänstepensionsinstitut bör inte vara reglerade företag eller omfattas av sektorsbestämmelser. De bör inte heller anses tillhöra försäkringssektorn. Utredningen behandlar inte frågan. Remissinstanserna tar inte upp frågan. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag. Enligt prome- förslag ska tjänstepensionsföretag inte vara reglerade företag. Tjänstepensionsföretag ska anses tillhöra försäkringssektorn genom att det ska införas en ny typ av finansiella konglomerat där tjänstepensionsföretag ingår och att dessa konglomerat endast ska vara baserade på svensk nationell rätt. Definitionen av blandat finansiellt holdingföretag ska ändras så att tjänstepensionsföretag inte kan innefattas. Definitionen av tjänste- pensionsföretag ska vara subsidiär i förhållande till begreppet blandat finansiellt holdingföretag. ska alltid vara samordnare för de finansiella konglomerat som tillhör den nya typen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. och Svensk Försäkring anser att det bör förtydligas och utvecklas hur de nationella bestämmel- serna förhåller sig till de unionsrättsliga konglomeraten. Finansinspek- tionen berör särskilt situationen när ett tjänstepensionsföretag befinner sig i toppen av ett unionsrättsligt konglomerat och hur det särskilda kapital- kravet då ska beräknas. Svensk Försäkring ifrågasätter att Finansinspek- tionen bör vara samordnare för de nya konglomeraten, detta eftersom det rör sig om rent nationell lagstiftning och det inte ska ske någon samverkan med andra behöriga myndigheter. framför vidare att det kan få oönskade konsekvenser om ett tjänstepensionsföretag, som bl.a. har regler om kapitalbas och kapitalkrav som enskilt företag, ska beaktas som ett blandat finansiellt holdingföretag vid tillämpningen av bestämmel- serna om grupper enligt försäkringsrörelselagen och unionsrättsliga finansiella konglomerat. Detta skulle leda till att tjänstepensionsföretag inte beaktas med den kapitalbas och det kapitalkrav som gäller för företaget som enskilt företag vid kapitalberäkning för en grupp enligt försäkringsrörelselagen eller inom den särskilda tillsynen över finansiella konglomerat. Svensk Försäkring framför även att det inte kan överlämnas åt rättstillämpningen att avgöra om ett tjänstepensionsföretag kan vara ett blandat finansiellt holdingföretag eftersom denna fråga kan vara avgörande för om gruppregler för tjänstepensionsföretag över huvud taget ska gälla. Livförsäkringsbolaget , , och Pension och påpekar att beroende på hur koncernen är strukturerad och vilka andra typer av företag som finns i den, kan ett försäkringsföretag som omvandlas till ett tjänstepensions- företag fortsatt komma att omfattas av Solvens grupp- bestämmelser, i egenskap av blandat finansiellt holdingföretag. Skälen för regeringens förslag och bedömning Gällande definitioner i konglomeratlagen Vad som avses med ett finansiellt konglomerat anges i konglomeratlagen (2 kap. 1 §). Ett konglomerat är en grupp som uppfyller en rad villkor (1 kap. 7 §). Av intresse i detta sammanhang är främst villkoren att minst ett av företagen ska tillhöra försäkringssektorn, att minst ett av företagen ska tillhöra bank- och värdepapperssektorn och att gruppens verksamhet i såväl försäkringssektorn som bank- och värdepapperssektorn ska vara I konglomeratlagen har begreppet blandat finansiellt holdingföretag en Med det avses ett moderföretag som inte är ett reglerat företag och som tillsammans med sina dotterföretag, varav minst ett är ett reglerat företag med huvudkontor inom EES, och andra företag utgör ett finansiellt konglomerat (1 kap. 3 § 4). Begreppet reglerat företag definieras i sin tur som ett institut (kreditinstitut, värdepappersbolag, fondbolag och AIF-för- valtare) eller ett försäkringsföretag eller ett motsvarande utländskt företag eller ett specialföretag (1 kap. 3 § 14). I ett finansiellt konglomerat kan det finnas flera olika typer av företag. kommer som enskilda företag att omfattas av olika sektors- Detta gäller t.ex. för försäkringsföretag och kreditinstitut. Andra typer av företag omfattas inte av sektorsbestämmelser, vilket vanligtvis är fallet för olika typer av holdingföretag, exempelvis ett blandat Vid den särskilda tillsynen över finansiella konglomerat skiljer man på företag som omfattas av sektorsbestämmelser och företag som inte omfattas av sådana bestämmelser. beräknar kapitalkrav på konglomeratsnivå utgår man från det enskilda företag som omfattas av sektorsbestämmelser och detta företag tar då med sig det kapitalkrav som beräknats för företaget enligt sektorsbestämmelser till kapitalkravet på konglomeratsnivå. Om ett företag inte omfattas av sektorsbestämmelser behandlar man ett sådant företag som om det omfattas av sektorsbestämmelser. För varje finansiellt konglomerat ska det finnas en tillsynsmyndighet som är samordnare och ansvarig för tillsynen över konglomeratet (4 kap. 1 § konglomeratlagen och artikel 10 i konglomeratdirektivet). myndighet inom EES som ska vara samordnare avgörs med ledning av var de enskilda företagen i konglomeratet hör hemma eller var den mest om- fattande verksamheten bedrivs (4 kap. 2 § konglomeratlagen). finns flera myndigheter inom EES som uppfyller kraven för att bli sam- ordnare så får de olika myndigheterna ingå en överenskommelse om vilken myndighet som ska ha det ansvaret (4 kap. 2 § tredje stycket och 3 § Konglomeratdirektivet, och därmed även konglome- ratlagen, bygger på att ett nära samarbete ska äga rum mellan tillsyns- myndigheterna i de olika länderna inom EES, även i andra avseenden än när det gäller utseende av den myndighet som ska vara samordnare. exempel på detta kan nämnas kravet i konglomeratlagen att Finansinspek- tionen ska informera myndigheter i andra länder inom EES om ett beslut 2018/19:158 att en viss grupp av företag utgör ett finansiellt konglomerat (4 kap. 5 §) och kravet på att , innan inspektionen fattar vissa beslut, ska höra övriga berörda myndigheter (5 kap. 11 §). Tjänstepensionsföretag ska vara en typ av reglerat företag och ska tillhöra försäkringssektorn I promemorian konstateras (s. 447) att ändringarna i konglomeratlagen föreslås utan att det har gjorts någon ändring i det bakomliggande konglomeratdirektivet. Därav dras i promemorian slutsatsen att tjänste- pensionsföretagen inte enligt unionsrätten kan tillhöra ett finansiellt konglomerat eftersom den unionsrättsliga företagskategori som de tillhör –tjänstepensionsinstituten – inte på unionsrättslig nivå omfattas av konglomeratdirektivet. För att särskilja de konglomerat som vilar på unionsrättslig grund från dem som vilar på svensk nationell rätt föreslås i promemorian att tjänstepensionsföretag inte ska omfattas av definitionen av reglerat företag i konglomeratlagen och inte heller anses tillhöra försäkringssektorn. I sin tur innebär det att ett tjänstepensionsföretag kan komma att inta ställning av blandat finansiellt holdingföretag i ett finan- siellt konglomerat, som i figur 14.22 nedan. Figur 14.22 Tjänstepensionsföretag som moderföretag till reglerade företag Regeringen instämmer i de synpunkter som och Svensk Försäkring framför om att denna lagstiftningsmodell med två olika regelverk inom samma lag, ett unionsrättsligt och ett nationellt, kan ge upphov till gränsdragningsproblem. Det kan leda till att lagstiftningen blir svår att överblicka och tillämpa. Vidare vore det olyckligt om ett tjänstepensionsföretag, som ska följa ett särskilt kapitalkrav enligt den nya lagen om tjänstepensionsföretag, vid den särskilda tillsynen över finan- siella konglomerat skulle behandlas som ett holdingföretag, som inte har något sådant kapitalkrav att följa. Det leder till den situation som Livförsäkringsbolaget , , och Pension och uppmärksammar, dvs. att ett försäkringsföretag som omvandlas till ett tjänstepensions- företag enligt de regler som föreslås i avsnitt 6.3, även efter omvandlingen ska följa de kapitalkrav som följer av Solvens II-direktivet, trots att det i övrigt inte omfattas av det direktivet. Detta kan leda till att försäkrings- företag väljer att inte omvandla sig till tjänstepensionsföretag, trots att deras verksamhet uteslutande eller huvudsakligen består av tjänste- pensionsförsäkringar. Inte heller kan detta anses vara förenligt med det grundläggande syftet med den nya lagen om tjänstepensionsföretag: att skapa ett regelverk som är särskilt anpassat till sådan verksamhet som avser tjänstepension (se avsnitt 5.6). Om det är möjligt bör en annan och enklare lagstiftningsmodell väljas. I den franska lagstiftningen har, som framgår ovan, också motsatt väg valts, dvs. de franska tjänstepensionsinstituten utgör en form av reglerat företag. Regeringen finner därför att det behöver analyseras på nytt om det är möjligt att utforma regleringen i enlighet med den lösning som valts i , en lösning som framstår som både enklare och mer robust.