prop · H603120 · 2019-05-22 00:00:00 — I det scenariot beräknas hur mycket vägtrafikarbetet behöver minska för att nå sektorns utsläppsmål. Enligt beräkningshandledning ska alla analyser av väginvesteringar som är större än omfatta en känslighetsanalys utifrån klimatscenario.112 Regeringen styr inte utformningen av de elmarknadsscenarier som tar fram. tar fram ett antal olika scenarier, bl.a. ett som kallas referensscenario. Utgångspunkterna för referensscenariot som ligger till grund för systemutvecklingsplanen –2027113 är att de energipolitiska målen uppfylls dels genom beslutade styrmedel, dels genom en avveckling av kärnkraften och att ingen fossilbaserad elproduktion antas tillkomma . Syftet är att identifiera framtida utmaningar för myndigheten. Scenariot är således inget renodlat business-as-usual-scenario114 eftersom måluppfyllelse är inbyggt i scenariot. anger uttryckligen i underlaget att det krävs att kärnkraftens kostnader ökar för att scenariot med nedlagd kärnkraft ska förverkligas.115 Både Naturvårdsverkets- och scenarier innehåller ett referensscenario där utgångspunkten är dagens styrmedel. förutsätter däremot att de energipolitiska målen uppnås och gör dessutom en uttolkning av målet om förnybar elproduktion till 2040. Regeringens styrning skiljer sig åt för de olika scenarierna och i Svenska kraftnäts fall saknas styrning. och , som har liknande uppdrag att bygga ut infrastrukturen efter behovet har alltså helt olika utgångspunkter för scenarierna. Scenarierna utgör en grund för respektive myndighets samhällsekonomiska analyser som i sin tur utgör underlag för vilka investeringar som ska göras. Detta innebär att eventuella avvägningar mellan investeringar i transportinfrastruktur och energiinfrastruktur inte kan göras på överensstämmande grunder. Att utgångspunkterna är olika i de olika scenarierna kan även ge en svårtolkad bild av möjligheten att uppnå de mål som är fastställda av regering och riksdag och av i 112Trafikverket, Beräkningshandledning trafik- och transportprognoser, version , 2018. 113Svenska kraftnät, Systemutvecklingsplan , 2017. 114”Business as usual” används ofta i scenariosammanhang för att beskriva att scenariot enbart innehåller befintliga och redan beslutade åtgärder och styrmedel, dvs. inte nya och planerade sådana. 115Svenska kraftnät, Långsiktig marknadsanalys, 2017/857, 2017. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N vilken utsträckning ytterligare eller andra åtgärder behövs för att uppnå målen vart och ett för sig och sammantaget. Ett exempel på betydelsen av icke överensstämmande beräkningar vid myndigheterna Både Energimyndigheten och tar fram scenarier för trafikmängd (trafikarbete/transportarbete). behöver uppskatta trafikmängdens utveckling för att beräkna den framtida energianvändningen som utgör grunden för att bedöma transportsektorns framtida växthusgasutsläpp. använder beräkningar av trafikmängdens utveckling bland annat som utgångspunkt i samhällsekonomiska analyser av infrastrukturinvesteringar som är centrala i planeringen av framtida infrastruktur, framför allt nya vägar och järnvägar. Vilken utveckling som framkommer i scenarierna har betydelse vid bedömning av möjligheten att nå utsläppsmål och behovet av investeringar i transportinfrastruktur. Myndigheterna använder olika indata och antaganden, vilket innebär stora skillnader i utvecklingsbanor för den framtida trafikmängden (Figur 3). Figur 3 Myndigheternas scenarier för persontransporters trafikarbete, indexserier (2014=100) Indexserierna i figuren beskriver trafikarbetesutveckling för persontransporter =i 117 förhållande till trafikarbetet under , det vill säga innebär att trafikarbetet förutspås öka jämfört med trafikarbetet i scenarier. Figuren visar att och har en likartad framtidsbild för trafikarbetesutveckling för persontransporter , och därefter ökar skillnaden mellan myndigheternas scenarier. granskning visar skillnader i indata och antaganden mellan myndigheterna. Några exempel redovisas nedan och en mer detaljerad redogörelse finns i bilaga 3. 1)använder officiell statistik över trafikarbete där mätarställningsstatistik utgör indata. använder officiell statistik för motorcykel och buss. För personbilar och lastbilar använder myndigheten trafikflödesmätningsstatistik i kombination med utvecklingstakten från mätarställningsstatistik. R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N Trafikflödesmättningsstatistiken avviker från den officiella statistiken, vilket leder till att den framtida utvecklingen för trafikarbete för lätta lastbilar och för energianvändning underskattas, som trafikarbete för persontransporter och tunga lastbilar samt elanvändning överskattas i scenario. 2)antar att bilinnehavet följer befolkningsutvecklingen, medan antar att bilinnehavet följer utvecklingen av privat konsumtion per capita. Eftersom befolkningen och den privata konsumtionen per capita har olika tillväxttakt ger myndigheternas beräkningar olika framtidsbilder. bedömer att bilinnehavet minskar medan förutser en ökning –2040. 3)För att bedöma den framtida utvecklingen av drivmedelsfördelningen för personbilar använder antagande om nybilsförsäljning för el-, elhybrid-, och laddhybridfordon samt egna antaganden och beräkningsmetoder för övriga drivmedelskategorier. utgår från egna antaganden om utvecklingen av effektiviteten i förbränningsmotorer. drivmedelskategorier är desamma som i officiell statistik medan använder egna kategorier. har slagit samman drivmedelskategorierna bensin-, diesel- och elhybridfordon för att de olika drivmedelskategorierna ska kunna jämföras. Den sammanslagna andelen i beräkningar avviker från data för både bas- och prognosår. Dessutom ger myndigheterna olika bilder av andel etanol- och gasdrivna fordon . Skillnader i antagandena om fördelning av drivmedel på olika kategorier kan leda till signifikanta avvikelser i både energianvändnings- och utsläppscenarier. Källa: beräkningar. Överenstämmelse med internationella scenarier Flera internationella organ såsom , , och tar fram internationella scenarier för framtiden. Dessa organ torde ha särskilt goda förutsättningar att göra scenarier gällande utveckling som är internationell eller global, till exempel fossilbränslepriser, utsläppsrättspriser, handelsflöden och viss teknisk utveckling. Det finns därför skäl att använda dessa beräkningar, men också att relatera respektive scenario till internationellt framtagna scenarier för att identifiera och förklara skillnader. Enligt regeringens proposition 2012/13:25 - Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem - om viktiga utgångspunkter för trafikscenarioarbetet ska internationellt arbete inom det aktuella området beaktas.116 I Tabell 4, 5 och 6 ovan redovisas vilka internationella scenarier som använts som indata i svenska scenarier. Som framgår av tabellerna använder myndigheterna till viss del internationella scenarier som indata men de använder inte alltid samma källa. Till viss del jämförs scenarierna också med internationella beräkningar. 2012/13:25 Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N SCB använder inte internationellt framtagna scenarier som indata till befolkningsscenariot. Anledningen är att SCB har tillgång till mer aktuella data och en högre detaljeringsnivå samt unik tillgång till långa serier med registerdata vilket medför att SCB kan göra en helt annan typ av antaganden än de internationellt framtagna scenarierna. SCB använder emellertid befolkningsscenarier och FN:s befolkningsscenario som jämförelse med det svenska scenariot. 3.7 Sammanfattande iakttagelser och bedömning gör följande iakttagelser och bedömningar: Syftet med de granskade scenarierna är i de flesta fall tydligt, men styrningen av scenarioverksamheten skiljer sig åt mellan olika myndigheter. Vissa har uppdraget inskrivet i instruktionen, andra i en separat förordning eller i regleringsbrev. Det finns även scenarioverksamhet initierad av myndigheterna själva. Syftet med scenarier och bostadsbyggbehovsscenariot är inte tydligt uttalat då det saknas ett uttryckligt uppdrag från regeringen att ta fram dessa scenarier. Användningsområdena för scenarierna är ofta vidare än det huvudsakliga syftet. Att ta fram ett nytt scenario är ett omfattande arbete som inte kan och bör genomföras varje gång en specifik scenariobaserad analys behöver göras. Transparensen i scenarierna är relativt god. Samtliga granskade myndigheter har någon form av dokumentation av modeller och beräkningsförutsättningar som använts i aktuella scenarier. Svenska kraftnäts och dokumentation av modellverktyg har dock brister. Möjligheten för utomstående att granska scenarierna varierar. I de fall där myndigheterna har utvecklat eller har rådighet över modellverktyg så kan utomstående granska detaljerna i scenarierna. I de fall där konsulter äger och utvecklar modellerna är granskning betydligt svårare. De myndigheter som använder data som omfattas av sekretess prövar utlämnande av data i varje enskilt fall. Myndigheterna har i dessa fall, med något undantag, inte undersökt om det finns andra sätt att möjliggöra för utomstående att granska beräkningarna. Kvalitetssäkringen saknar vid flera myndigheter struktur och god planering av denna saknas. Osäkerheten i beräkningarna beskrivs i de flesta scenarier, men på olika sätt. Syftet med myndigheternas känslighetsanalyser är inte alltid tydligt och det saknas strategier för dessa analyser. Grundläggande modellsamband testas i allmänhet inte i de känslighetsanalyser som myndigheterna publicerar, även om sådana kan vara minst lika viktiga för resultaten som antaganden och värdet på enskilda parametrar. Få myndigheter presenterar osäkerheten i R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N form av en systematisk känslighetsanalys, såsom en . I flera fall saknas helt information om osäkerheten i scenarierna i rapporteringen till . Scenarierna överensstämmer inte mellan olika scenarioprocesser. Beräkningar som är baserade på olika antaganden och metoder riskerar att försvåra för beslutsfattare eftersom beslutsunderlagen är svåra att jämföra. Utfallet i de olika scenarierna kan ha stor betydelse för att till exempel bedöma vilka infrastrukturinvesteringar som är samhällsekonomiskt lönsamma, om klimatmålen kan nås och i vilken utsträckning åtgärder krävs för att nå regeringens och olika mål på ett kostnadseffektivt sätt. Överensstämmelse saknas mellan myndigheternas indata, metoder och modeller, framför allt mellan olika scenarioprocesser. Exempelvis tar både och fram scenarier för elmarknadens utveckling utan att samarbeta i någon större utsträckning. Bränslepriser som indata i trafikscenarier, elmarknadsscenarier och utsläppscenarier hämtas från olika källor. och tar båda fram scenarier för trafikarbetets utveckling istället för att enas om ett gemensamt scenario. Politiskt beslutade mål, exempelvis klimatmålen och de energipolitiska målen, hanteras på olika sätt i scenarierna. har skrivit in i riktlinjerna för trafikprognoser att scenarierna ska baseras på , trots att utredningen enligt myndigheten inte är optimalt utformad för behov.117 har ingen fast tidplan och heller inget fast innehåll utan är i första hand ett diskussionsunderlag för den ekonomiska politiken. använder till skillnad från Trafikverket ekonomiska scenarier som utgångspunkt för scenarier. sammanfattande bedömning är att förutsättningarna för scenarier av god kvalitet är relativt goda, givet insatta resurser. Dock finns väsentliga brister vad gäller koordinering och överensstämmelse (konsistens) mellan olika scenarier. Större skillnader i utgångspunkter och osäkerheter med betydelse för resultaten framgår inte av rapporteringen till . Bristerna riskerar att få långtgående konsekvenser eftersom scenarierna används som underlag för beslut med stor betydelse för statens budget och samhällets utveckling inom olika områden. Att målen hanteras olika minskar också möjligheten att göra välgrundade avvägningar mellan olika områden. 117De trafikscenarier som planerar att publiceras 2020 kommer att utgå från makroscenario (som även använder). 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4Finns förutsättningar för ett effektivt framtagande av scenarier? Det finns många faktorer som påverkar effektiviteten i myndigheternas arbete. har tagit fram exempel på olika tillvägagångssätt för att effektivisera myndigheters verksamhet bland annat utifrån samlade erfarenheter från statsförvaltningen.118 Ett sätt att åstadkomma en effektiv verksamhet kan vara att utveckla interna processer och arbetssätt. Erfarenheterna visar också att effektiviseringsarbete i allt större utsträckning förutsätter samverkan mellan myndigheter, eller mellan myndigheter och andra aktörer. Att hantera risker i verksamheten är en förutsättning för ett effektivt arbete. 4.1 Bedömningsgrunder för effektivt arbete har identifierat olika sätt för att åstadkomma en effektiv verksamhet;119 Kravet på intern styrning och kontroll120 i myndigheter hör också samman med effektivitet i verksamheten. Med dessa utgångspunkter har utarbetat följande bedömningsgrunder för att granska om arbetet vid myndigheterna bedrivs effektivt avseende scenarioverksamheten: Beskrivning av och riktlinjer för scenarioprocessen internt i myndigheten bör finnas och användas i syfte att öka transparensen, minska sårbarheten, öka effektiviteten och möjliggöra extern granskning. Myndigheterna bör samverka om relevanta frågor och i scenarioprocessen, och det bör finnas beskrivning och riktlinjer för samarbetsprocessen. Erfarenhets- och informationsutbyte bör ske i tillräcklig utsträckning. Tydlig ansvarsfördelning bör finnas mellan myndigheterna avseende scenarioverksamheten i syfte att undvika dubbelarbete, öka effektiviteten och minska sårbarheten. Riskbedömning bör göras för att minska sårbarheten i scenarioverksamheten. 118Ekonomistyrningsverket, Tillvägagångssätt för effektivisering, , hämtad: . 120Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll. R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N utgår från att det bör finnas väl dokumenterade arbetsprocesser vid myndigheterna. Väldokumenterade arbetsprocesser kan öka verksamhetens effektivitet Genom att kartlägga och visualisera arbetsprocesser kan myndigheterna lättare identifiera och eliminera onödiga arbetsmoment.121 Genom att beskriva processen behöver inte processen uppfinnas på nytt varje gång, vilket också bidrar till ökad effektivitet, ökad kontinuitet och minskad sårbarhet. Beskrivning och riktlinjer för arbetsprocesser kan vara ett sätt att säkerställa kvalitet och kontinuitet, särskilt i samband med personalförändringar, och på så vis minska sårbarheten. Det kan också vara ett sätt att öka transparensen och förbättra möjligheten till extern granskning. Dokumentation av arbetsprocesser finns, men inte vid alla myndigheter I nedanstående tabell visas vilken form av dokumentation som finns av de olika scenarioprocesserna. Tabell 7 Typ av dokumentation för scenarioprocesser (Ja)a Anmärkning: a) Saknas för del. Källa: sammanställning. För hälften av de granskade scenarioprocesserna saknas en intern processbeskrivning som beskriver tillvägagångssättet. 121Ekonomistyrningsverket, Tillvägagångssätt för effektivisering, , hämtad: . 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N publicerar dock en extern beskrivning av scenarierna där antaganden, metod och resultat presenteras, men där arbetsprocessen inte alltid är i fokus.122 har tagit fram riktlinjer för hur trafikscenarier ska tas fram för att uppfylla krav123 (se avsnitt 2.3). Riktlinjerna gäller alla typer av trafikscenarier som gör eller som någon annan aktör utarbetar på uppdrag av . Syftet är att systematisera och kvalitetssäkra processen för framtagande av trafikscenarier. Riktlinjerna utgår ifrån regeringens proposition Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem, där viktiga utgångspunkter anges för trafikscenarioarbetet.124 anger att riktlinjerna var nödvändiga eftersom ett antal brister hade identifierats i processen. Motsvarande riktlinjer saknas vid de andra granskade myndigheterna. Eftersom en ny långtidsutredning kräver ett aktivt beslut för att påbörjas kan arbetet med utredningens scenarier skilja sig från gång till gång. Därför saknas en arbetsprocess som upprepas i varje utredning. Scenarierna finns normalt beskrivna i bilagor till utredningen, men själva arbetsprocessen finns inte dokumenterad. utgår från att myndigheterna ska samverka kring arbetet med scenarier i syfte att nyttja statens resurser på ett effektivt sätt, och att det bör finnas riktlinjer för denna samverkan. En tydlig ansvarsfördelning bör finnas mellan myndigheter för att undvika dubbelarbete. Myndigheter kan samverka för att effektivisera verksamheten genom att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan myndigheter vars verksamheter överlappar varandra, överbrygga eventuella glapp mellan verksamheter, ordna gemensamt erfarenhetsutbyte, dela på eller tydliggöra ansvaret för kostnader och andra resurser för att nå gemensamma mål, underlätta informationsinhämtning mellan varandra, driva gemensamma utvecklingsprojekt m.m.125 122Se SCB, framtida befolkning 2018-2070, 2018; , Behov av bostadsbyggande, Rapport: 18, 2015; , Scenarier över energisystem 2016, Rapport: 06, 2017; , Utveckling av arbetet med modellering, scenarier och styrmedelsutvärdering i klimat- och energipolitiken, NV-00322-15, 2015; K. Kindbom, & T. , Emissionsprognoser och scenarier – behovsanalys, 2015; , Beräkningshandledning – Trafik- och transportprognoser, version , 2018; , Trafik- och transportprognoser, dig-i-branschen/Planera-och-utreda/Planerings--och-analysmetoder/Samhallsekonomisk-analys-och- trafikanalys/Kort-om-trafikprognoser/, hämtad: . 123Trafikverket, Riktlinjer för framtagande av trafikprognoser. Rapport: 045. : , 2012. 2012/13:25 Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 125Ekonomistyrningsverket, Tillvägagångssätt för effektivisering, , hämtad: . R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N Regeringen styr myndigheternas samverkan i viss utsträckning Samverkan är en central del av det övergripande målet för förvaltningspolitiken126 och i myndighetsförordningen (2007:515), vilken slår fast att myndigheter ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara fördelar som kan finnas för enskilda och staten som helhet. I myndigheternas instruktioner finns inskrivet att de ska samverka med vissa utpekade myndigheter i specifika frågor. Myndigheterna samverkar framför allt inom de etablerade processer som finns för olika scenarier. Av klimatrapporteringsförordningen (2014:1434) framgår att ett flertal myndigheter ska ta fram underlag och på vilket sätt detta ska ske. I detta fall har regeringen pekat ut vilka myndigheter som ska samarbeta. utarbetar mer detaljerade beskrivningar av hur arbetet ska gå till.127 När det gäller trafikscenarier ger regeringens uppdrag om infrastrukturplanen inga anvisningar om vilka myndigheter ska samverka med utan bara att de ska samarbeta med berörda myndigheter. Till skillnad från utsläppscenarierna så tas trafikscenarierna till största del fram av en myndighet - . En hel del indata hämtas emellertid från andra myndigheter såsom SCB och . För Svenska kraftnäts elmarknadsscenarier saknas riktlinjer för samverkan med andra svenska myndigheter. Men det finns EU-reglering om samverkan med stamnätsoperatörer i andra EU-länder.128 Även för byggbehovsscenario, SCB:s befolkningsscenario och långsiktiga ekonomiska scenarier saknas riktlinjer för samverkan.129 SCB samverkar ändå med andra myndigheter inom ramen för scenarioprocessen. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 127Naturvårdsverket, Rutin/checklista för arbetet med att ta fram scenarier för utsläpp och upptag av växthusgaser och utsläpp av luftföroreningar, , Internt arbetsdokument, 2017. 128Europaparlamenets och rådets direktiv /72/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el samt och rådets förordning (EG) nr 714/2009 av om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande handel och om upphävande av förordning (EG) nr 1228/2003. 129Konjunkturinstitutet har riktlinjer för samverkan gällande deras medelfristiga prognoser. Dessa utarbetades för att undvika otydligheter i samverkan med . Enligt dessa riktlinjer ska ansvariga personer utpekas för varje beräkningsmodell och att ett användarråd ska kopplas till respektive modellverktyg. , Hantering av bistånd till , 43/2015, 2015. 60 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Myndigheterna tar egna initiativ till samverkan Det finns många exempel där myndigheterna har tagit egna initiativ till gemensamt utvecklings- och erfarenhetsutbyte. Det finns också exempel på att det har varit svårt att få till stånd ett löpande gemensamt utvecklingsarbete. I rapporteringen av ett regeringsuppdrag föreslog 2015130 att en samverkansgrupp för metod- och modellutveckling inom långsiktig samhällsekonomisk analys på klimat- och energiområdet skulle etableras. Inget beslut har dock fattats om att en sådan samverkansgrupp ska starta. Det beror delvis på att en samrådsgrupp skulle behöva vara formaliserad för att kunna utföra granskning av processen och komma med strategiska rekommendationer till alla involverade myndigheter. Sådana strategiska rekommendationer eller riktlinjer behöver komma från regeringen för att få legitimitet. Myndigheterna har istället hittat andra samverkansformer. I flera fall brister samverkan Även om samverkan ofta är god inom en specifik scenarioprocess är den ofta sämre mellan de olika processerna. Inom utsläppsscenarioarbetet tar fram scenarier för elanvändningens utveckling. Inom stamnätsplaneringen tar även fram sådana scenarier. beaktar i viss mån scenarier men ser ett behov av att anpassa scenarier, dels för att myndigheternas tidsplaner inte är i fas med varandra, dels för att behöver mer finfördelade scenarier per elområde. Detta är också ett exempel på parallellt arbete där samarbetsmöjligheterna inte har undersökts fullt ut. En diskussion om dessa frågor har emellertid inletts mellan myndigheterna.131 Inom trafikscenarioarbetet analyseras det framtida byggbehovet och dess lokalisering på kommunnivå baserat på en enkät som skickar till kommunerna. gör byggbehovsscenariot på både nationell och regional nivå. Myndigheterna har inte samverkat i denna fråga och samarbetsmöjligheter har inte undersökts. Inom utsläppsscenarioarbetet beräknar den framtida utvecklingen av trafikarbete och bilinnehav. Även tar fram sådana scenarier inom sitt trafikscenarioarbete. Myndigheterna har viss dialog men de arbetar i stort sett parallellt.132 Scenarierna som respektive myndighet tar fram har olika syften och olika tidplaner, men myndigheterna har också olika syn på den framtida utvecklingen av trafik och bilinnehav, vilket är ett skäl till att parallella 130Naturvårdsverket, Utveckling av arbetet med modellering, scenarier och styrmedelsutvärdering i klimat- och energipolitiken, NV-00322-15, 2015. 131Intervju med och . 132Se faktaruta, avsnitt 3.6. R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N scenarier tas fram. Detta är således ett exempel på att myndigheterna har gjort ett medvetet val att arbeta parallellt.