prop · H60379 · 2019-04-16 00:00:00 — När det gäller export av vissa andra avfallsslag till länder utanför får mottagarländerna själva bestämma att transporten ska vara förbjuden, att det ska krävas skriftlig förhandsanmälan eller att det inte ska vara någon kontroll. Om mottagarländerna inte har bestämt vad som gäller, krävs skriftlig förhandsanmälan. Kontrollen av gränsöverskridande avfallstransporter Kontrollen av de gränsöverskridande avfallstransporterna involverar många myndigheter. har ansvar för tillsynsvägledningen när det gäller gränsöverskridande avfallstransporter och har ett begränsat opera- Prop. 2018/19:79 tivt tillsynsansvar för frågor som är behörig myndighet Fem särskilt utpekade länsstyrelser har ett regionalt operativt tillsynsansvar över att avfallstransportförordningen följs. kontrollerar gods som ska exporteras och kan i dessa kontroller upptäcka förbjudna avfallstransporter. genomför fordonskontroller och kan i samband med dem upptäcka förbjudna avfallstransporter som omfattas av straffbestämmelserna i 29 kap. och därmed utgör ett brott. Även kommunerna och de övriga länsstyrelserna har operativt tillsynsansvar över gränsöverskridande avfallstransporter men endast när det gäller att följs och inte när det gäller att avfallstransportförordningen följs. Även kontrollerar gränsöverskridande avfallstransporter eftersom de ansvarar för tillsyn av farligt gods och lastsäkring i hamnars landområden. Avfallstransporter som utförs i strid med avfallstransportförordningen upptäcks således främst i länsstyrelsernas tillsynsarbete, vid kontroll av gods som ska exporteras, vid tillsynsarbete i hamnarnas landområden och vid kontroll av fordon och deras last. 5Nuvarande sanktioner för överträdelser av avfallstransportförordningens bestämmelser om export straffbestämmelser om otillåten avfallstransport har infört sanktioner för överträdelser av avfallstransportförordningen genom straffbestämmelserna om otillåten avfallstransport i 29 kap. 4 a § . I nuvarande första stycket 3–9 regleras straffansvar för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet hanterar avfall i strid med avfallstransportförordningens bestämmelser om export. Enligt 29 kap. 4 a § andra stycket är dessa bestämmelser även kriminaliserade på försöksstadiet. En person ska inte dömas till ansvar enligt 29 kap. om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i eller om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen). Det framgår av 29 kap. 11 § andra stycket . Det innebär att det ska dömas till ansvar för otillåten avfallstransport enligt 29 kap. 4 a § endast om det inte går att döma till ansvar enligt smugglingslagen. För avfall som exporteras och transporteras i strid med avfallstransportförordningen ska det därför i första hand dömas till ansvar enligt smugglingslagen. Den gärning som ska dömas över kan uppfylla rekvisiten för otillåten avfallstransport i och brotten i Det är först i de situationer där det inte går att 2018/19:79 döma till ansvar enligt smugglingslagen som straff enligt kan bli aktuellt. Ett exempel på en sådan situation är då gärningar som är begångna av oaktsamhet inte är straffbelagda i smugglingslagen men i . Det kan aldrig bli fråga om straff enligt både och smugglingslagen för samma gärning. Bestämmelsen om förhållandet mellan smugglingslagen och har betydelse även för andra bestämmelser i , exempelvis artskyddsbrott i 29 kap. 2 b § . För att dömas för smuggling enligt 3 § tredje stycket 1 smugglingslagen krävs att någon från landet för ut en vara i strid med ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för utförsel eller efter utförseln förfogar över varan i strid med förbudet eller villkoret. Det kan t.ex. gälla export av avfall i strid med avfallstransportförordningen. Export av avfall i strid med avfallstransportförordningen kan även utgöra olovlig utförsel enligt 7 § smugglingslagen. Smuggling kräver uppsåt. För fall av grov oaktsamhet kan straff för olovlig utförsel utdömas. Enligt 14 § smugglingslagen är försök till smuggling straffbart men inte försök till olovlig utförsel. 6Sanktioner för överträdelser av avfallstransportförordningen Den illegala avfallsexporten påverkar människors hälsa och miljön eftersom de mottagande länderna ofta saknar kapacitet att ta hand om avfallet på ett säkert sätt. Den främsta drivkraften bakom illegala avfallstransporter är stora förtjänster i kombination med låg upptäcktsrisk och låga straff. Det finns kopplingar till annan grov brottslighet, exempelvis bedrägerier, skattebrott, stölder, penningtvätt samt narkotika- och människosmuggling. Det är viktigt att avfallstransporter noga övervakas och kontrolleras så att avfallet inte dumpas i länder där avfallslagstiftningen eller kontrollen över avfallet är bristfällig. Illegala avfallstransporter till utvecklingsländer är ett stort problem och det är därför angeläget att regelverken följs (prop. 2009:10:35 s. 20). Syftet med avfallstransportförordningen är att transporter av farligt avfall ska begränsas till ett minimum och ske på ett sätt som säkerställer en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön. 50.1i avfallstransportförordningen kräver därför att medlemsstaterna ska fastställa sanktioner vid överträdelser av bestämmelserna i förordningen. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Det har dock visat sig att det varit svårt att tillämpa de i nu gällande straffbestämmelserna. Straffbestämmelserna bör därför ändras så att de går att tillämpa på ett mer ändamålsenligt och effektivt sätt. 6.1.1Brottet bör anses vara fullbordat på ett tidigare stadium Regeringens förslag: Det ska för brottet otillåten avfallstransport inte längre krävas att en export har skett. Straffansvaret ska i stället omfatta den som med uppsåt eller av oaktsamhet anordnar eller genomför en transport av avfall som är avsedd att gå från EU till ett land eller territorium utanför EU i strid med avfallstransportförordningen. Otillåten avfallstransport ska inte längre vara straffbart på försöksstadiet. Den som har anordnat en transport av avfall och som innan transporten påbörjats frivilligt har vidtagit en åtgärd som lett till att transporten inte genomförts i strid med bl.a. avfallstransportförordningen ska inte dömas till ansvar för otillåten avfallstransport. Promemorians förslag skiljer sig från regeringens genom att det i promemorian saknas förslag om ansvarsfrihet för den som frivilligt avbryter ett förfarande och att uttrycket tulldeklarera används. Remissinstanserna tillstyrker förslaget och understryker behovet av en lagändring för att straffbestämmelserna ska gå att tillämpa. anser att det inte går att utläsa av straffbestämmelserna i 29 kap. 4 a § om samma krav på subjektiv täckning till de bakomliggande bestämmelserna i avfallstransportförordningen som gäller enligt smugglingslagen också gäller enligt och att det är viktigt att frågan klarläggs. Skälen för regeringens förslag Fullbordanspunkten för brottet otillåten avfallstransport bör tidigareläggas För att brottet otillåten avfallstransport i 29 kap. 4 a § första stycket 3–9 och brotten smuggling och olovlig utförsel i 3 och 7 §§ smugglingslagen ska vara fullbordade krävs enligt gällande rätt att det skett en gränspassage. Fullbordanspunkten för smuggling har vid utförsel varit svår att precisera på ett generellt och heltäckande sätt. Beroende på hur brottet utförts har det fullbordats . Eftersom avfallet kontrolleras i innan det förs över den svenska gränsen, är det sällan eller aldrig möjligt att åtala för fullbordat brott vare sig enligt bestämmelserna om otillåten avfallstransport i 29 kap. eller bestämmelserna om smuggling eller olovlig utförsel i smugglingslagen. Om brottet inte är fullbordat, finns det avseende otillåten avfallstransport och smuggling möjlighet att döma för försök till samma brott. Det är dock inte möjligt att döma för försök till olovlig utförsel enligt smugglingslagen. Avsaknaden av möjlighet att döma någon för fullbordat brott innebär att det i praktiken främst är försök till smuggling alternativt försök till otillåten avfallstransport som åklagarna väckt åtal för. Det var även ett av de starkaste skälen till att försök till otillåten avfallstransport kriminaliserades (prop. 2009/10:35 s. 22–23). 2018/19:79 Sedan straffbestämmelsen för otillåten avfallstransport infördes har kontrollen av avfall ändrats. De flesta stora hamnar har skärpt sina krav och släpper numera endast in redan klarerat och godkänt gods i hamnområdet. Exempelvis sker kontroll ofta där godset befinner sig, exempelvis hos exportören, och inte i hamnarna eller vid andra gränspassager. Kontroller av godset sker därför långt från (både och i rum) det att godset fysiskt passerar en geografisk gränslinje. Detsamma har även varit fallet för andra kontroller som tillsynsmyndigheterna gjort av transporter av avfall, exempelvis kontroller längs vägarna. Åklagarna har i de fallen inte ansett att försökpunkten varit uppnådd och därför inte åtalat för försök till brott. Försökspunkten är det stadium av gärningen som typiskt sett innebär att utförandet av brottet påbörjats och att planeringsstadiet är över. I praxis har ansett att man vid bedömningen av om ett försök till brott ägt rum inte ska förlägga försökspunkten för ett brott alltför långt från tidpunkten för brottets fullbordan (NJA 1991 s. 332). Denna situation har uppmärksammats både av i rapporten av farligt avfall – fungerar tillsynen? (RiR 2015:10) och av . I regeringens skrivelse om tillsyn över transporter av farligt avfall (skr. 2015/16:45) anges att bestämmelsen om otillåten avfallstransport bör ses över. Situationen har även uppmärksammats av i dess åttonde utvärderingsrunda av medlemsstaternas arbete mot viss brottslighet. har också ansett att försöksbrott förutsätter uppsåt till ett fullbordat brott. Ansvar för försök till otillåten avfallstransport kan därför bara utdömas avseende uppsåtliga brott och inte om de begåtts av oaktsamhet (NJA 2016 s. 746). I de flesta fall är det svårt att bevisa att otillåtna avfallstransporter skett med uppsåt. Det gäller exempelvis frågan om något utgör avfall eller inte. För att det ska finnas effektiva sanktioner för överträdelser av avfallstransportförordningen är det därför nödvändigt att även oaktsamma gärningar är kriminaliserade. Sammanfattningsvis är det i praktiken mycket svårt att döma någon för överträdelser av avfallstransportförordningen. Det är uppenbart att den nära kopplingen till gränspassagen ger upphov till problem. För att straffbestämmelserna om otillåten avfallstransport ska få önskad genomslagskraft bör brottet därför frikopplas från kravet på att en gränspassage ska ha skett. Straffbestämmelserna bör utformas så att brott anses fullbordat på ett tidigare stadium och handlingar som enligt nuvarande bestämmelser är att anse som försök till otillåten avfallstransport bör i stället anses vara fullbordade brott. Otillåten avfallstransport bör inte längre vara straffbart på försöksstadiet Införandet av en straffbestämmelse för försök till otillåten avfallstransport motiverades av svårigheterna att sanktionera ett fullbordat brott. Den föreslagna nya utformningen av straffbestämmelsen om otillåten avfallstransport gör att behovet av kriminalisering på försöksstadiet inte längre finns kvar. Kriminaliseringen av försök till otillåten avfallstransport bör därför tas bort. Det bör bli tydligare vilka aktörer som omfattas av straffansvar Det är viktigt att sanktionsbestämmelserna om otillåtna avfallstransporter avskräcker oseriösa aktörer. Bestämmelserna bör omfatta fler gärningspersoner än den som fysiskt transporterar avfallet. Enligt den nuvarande lydelsen av straffbestämmelsen om otillåten avfallstransport i 29 kap. 4 a § första stycket 3–9 träffas den som ”exporterar avfall” av bestämmelsen, vilket omfattar alla personer som är inblandade i exporten. Det är ofta ett flertal aktörer inblandade i en olaglig avfallstransport, exempelvis en avfallsproducent, avfallshandlare och transportör. I praktiken är det ofta den som fysiskt transporterar avfallet som stoppas av , eller och följaktligen även är den som ställs till ansvar för att avfallstransportförordningen inte följs. Det finns dock även andra handlingar som är nödvändiga i en organisation för att en export ska kunna genomföras och som är så straffvärda att även de som vidtar de handlingarna bör kunna dömas till ansvar som gärningspersoner. För att straffbestämmelsen ska vara heltäckande och avskräckande är det därför viktigt att även andra inblandade aktörer än den som fysiskt transporterar eller exporterar avfall kan ställas till ansvar. Därför bör den som i fråga om avfall anordnar eller genomför en transport som är avsedd att gå till ett land utanför EU i strid med avfallstransportförordningen dömas för otillåten avfallstransport. Frihet från ansvar för den som frivilligt ser till att transporten inte blir av Lagrådet har anfört att syftet med regleringen är att garantera miljöskydd vid transport av avfall. Av exemplen i författningskommentaren framgår att rekvisitet ”anordnar… en transport” även omfattar handlingar som närmast är att betrakta som förberedande i förhållande till transporten. Enligt Lagrådets mening bör en sådan reglering kompletteras med en bestämmelse som innebär ansvarsfrihet för den som frivilligt avbryter förfarandet så att transporten inte kommer till stånd. Lagrådet föreslår att bestämmelsen ska införas sist i 29 kap. . En sådan bestämmelse bör införas och utformas i enlighet med Lagrådets förslag. Ett av syftena med straffbestämmelserna för otillåtna avfallstransporter är att se till att avfall transporteras i enlighet med avfallstransportförordningen och de förordningar som beslutas av kommissionen inom ramen för avfallstransportförordningen, t.ex. kommissionens förordning (EG) nr 1418/2007 av om export för återvinning av visst avfall som förtecknas i bilaga III eller IIIA till och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 till vissa länder som inte omfattas av OECD-beslutet om kontroll av gränsöverskridande transporter av avfall. Syftet med dessa förordningar är att säkerställa att avfallstransporter sker på ett sätt som innebär hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön. Om den som anordnar en transport i strid med förordningarna kommer på bättre tankar och väljer att inte genomföra transporten eller att följa kraven i förordningarna upphör faran för att syftet med förordningarna eller straffbestämmelserna frångås. Detsamma gäller om någon väljer att uppfylla kraven i förordningarna. Den som frivilligt vidtar en åtgärd för att transporten inte ska komma till stånd i strid med avfallstransportförordningen eller förordning (EG) nr 1418/2007 bör därför gå fri från ansvar. Tydliga och väl preciserade hänvisningar EU-förordningar är direkt gällande i och handlingsregler i dem ska inte upprepas i den svenska lagtexten. De straffbestämmelser som behövs i den nationella lagstiftningen för att komplettera EU-förordningar behöver därför innehålla hänvisningar till de handlingsregler i EU-förordning- arna som straffbestämmelserna avser. Hänvisningarna i 29 kap. 4 a § till de bakomliggande bestämmelserna i avfallstransportförordningen är tydliga och väl preciserade. Hänvisningarna kan dock uppfattas som komplicerade eftersom avfallstransportförordningen är omfattande och har en utformning som avviker från svensk rättstradition. I regel krävs det därför efterforskning för att få klarhet i vilka EU-regler som gäller för gränsöverskridande transporter av avfall och vad som är straffbart. Enbart den omständigheten att det kan krävas efterforskning och överväganden om vad som gäller innebär inte att kravet på tydlighet och precision i ett blankettstraffbud ska anses eftersatt (se NJA 2007 s. 227 och NJA 2012 s. 105 och prop. 2015/16:160 s. 44 och 45). För att säkerställa att ändringar i avfallstransportförordningen får genomslag vid tillämpningen av straffbestämmelserna är det ändamålsenligt att hänvisningarna till EU-förordningen är dynamiska. En sådan hänvisningsteknik innebär en tillräcklig avgränsning av straffbestämmelsernas räckvidd om den kombineras med en ram inom vilken det straffbara området anges. Hänvisningarna till avfallstransportförordningen i de nu föreslagna straffbestämmelserna bör därför vara dynamiska. Förslaget innebär att det för straffansvar för otillåten avfallstransport, liksom enligt gällande rätt, räcker att brottet begåtts av oaktsamhet. Det är inte en förutsättning för ansvar för otillåten avfallstransport att gärningspersonen kände till eller var oaktsam i fråga om existensen av den regel som innehåller själva straffbestämmelsen. Den som begått handlingen måste alltså inte förstå att det han eller hon har gjort eller underlåtit att göra är brottsligt för att ansvar ska kunna utkrävas. En annan fråga är i vilken mån som rättsregler – i eller vid sidan av ett straffbud – som har betydelse för straffbarheten ska omfattas av gärningspersonens uppsåt eller oaktsamhet. I många fall betraktas sådana rättsregler och andra rättsliga förutsättningar för straffrättsligt ansvar som en del av sakförhållandena och som därför normalt ska vara subjektivt täckta. I praxis har särskilt framhållit att när det är fråga om en bestämmelse som föreskriver viss handlingsplikt bör det förutsättas att gärningspersonen kan klandras för att han eller hon inte kände till skyldigheten att handla och att det således krävs subjektiv täckning av att man var skyldig att handla, t.ex. göra en anmälan (se NJA 2016 s. 702). Flera av de bestämmelser i avfallstransportförordningen som omfattas av straffansvar genom hänvisningarna i bestämmelsen om otillåten avfallstransport föreskriver handlingsplikt. Det gäller t.ex. krav på skriftlig anmälan och godkännande. I enlighet med det som uttalat anser regeringen att existensen av de bakomliggande bestämmelserna, dvs. de särskilt utpekade bestämmelserna i avfallstransportförordningen, ska vara en del av den vanliga uppsåts- och vårdslöshetsbedömningen. För straffansvar bör det inte krävas att gärningspersonen har kännedom om bestämmelserna i avfallstransportförordningens närmare innehåll eller Prop. 2018/19:79 utformning. Bestämmelserna om otillåten avfallstransport bedöms därmed på samma sätt som straffbestämmelserna i smugglingslagen. Att föra ut avfall från är typiskt sett förenat med risker för människors hälsa och miljön och är därför en verksamhet som är särskilt reglerad. Det måste därför ställas särskilt höga krav på att den som vill föra ut avfall från känner till de regler som i olika hänseenden gäller för export eller utförsel av avfall. Att avfallstransportförordningen är omfattande och har en utformning som till viss del avviker från svensk rättstradition och att det därför krävs viss efterforskning för att få klarhet i vilka regler som gäller fritar inte från ansvar. I stället bör höga krav på aktsamhet i förhållande till bestämmelserna i avfallstransportförordningen ställas på dem som anordnar eller genomför en transport av avfall som är avsedd att gå till ett land utanför EU. Det bör även vara möjligt att i många fall döma till uppsåtliga brott. I vissa fall utvisar omständigheterna kring gärningen att gärningspersonen måste ha insett att utförsel av avfallet omfattas av restriktioner och möjlighet finns då att döma för uppsåtligt brott. Även när den som begår gärningen var medveten om att det kunde vara så att det förelåg en anmälningsplikt eller exportförbud, men att han eller hon inte var säker på det kan det under vissa förutsättningar vara möjligt att döma för uppsåtligt brott (s.k. likgiltighetsuppsåt). 6.1.2Sanktioner mot exportförbuden i avfallstransportförordningen bör införas Regeringens förslag: Straffbestämmelsen för otillåten avfallstransport utvidgas så att den omfattar även den som anordnar eller genomför en transport av avfall som är avsedd att gå till ett land eller territorium utanför EU i strid med exportförbuden i artikel 39 (export av avfall till ) och artikel 40.2 (export av avfall för återvinning till de utomeuropeiska länderna och territorierna) i avfallstransportförordningen. Promemorian saknar förslag i denna del. Remissinstanserna: anser att det är tveksamt om det enligt gällande rätt går att lagföra överträdelser av artikel 39 och 40.2 men att sådana överträdelser uttryckligen bör kriminaliseras. Det justerade lagförslaget stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på det justerade lag- Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 40.2 i avfallstransportförordningen ska artikel 36, som innebär att export av vissa särskilt farliga och problematiska avfallsslag är förbjuden tillämpas på motsvarande sätt för exporter av avfall för återvinning till de utomeuropeiska länderna och territorierna. Med de utomeuropeiska länderna och territorierna avses länder och territorier som upprätthåller särskilda förbindelser med , , och (se bilaga II till EUF- fördraget). Överträdelser av artikel 36 är kriminaliserad i 29 kap. 4 a § men regeringen delar synpunkt om att det 2018/19:79 mot bakgrund av straffrättens krav på tydlighet är tveksamt om hänvisningen i artikel 40.2 till artikel 36 möjliggör lagföring. Det bör i stället tydligt framgå att artikel 40.2 omfattas av straffbestämmelsen. All export av avfall från EU till är enligt artikel 39 i avfallstransportförordningen förbjuden. Det gäller oberoende av om det rör sig om farligt avfall eller inte och oberoende av om avfallet exporteras för att avfallet ska återvinnas eller bortskaffas. Förbudet är därför det mest långtgående i avfallstransportförordningen. Förbudet omfattas av smugglingslagen men problemen med krav på att en gräns ska ha passerats och problemen med att visa att gärningen begåtts med uppsåt gör sig gällande även avseende överträdelser av förbudet mot exporter av avfall till . I artikel 2.35 i avfallstransportförordningen definieras vad som är en olaglig transport. I artikeln räknas exportförbuden särskilt upp som något som utgör en olaglig transport. Sanktioner bör införas för sådana transporter för att kravet på efterlevnad i medlemsstaterna i artikel 50.1 ska vara uppfyllt. I likhet med anser regeringen att transporter av avfall som är avsett att exporteras i strid med exportförbudet avseende export för återvinning av avfall och export till är överträdelser av sådan allvarlig karaktär att de bör vara kriminaliserade. Sådana överträdelser av artikel 39 och 40.2 bör därför omfattas av straffbestämmelsen om otillåten avfallstransport. Sanktioner mot överträdelser av krav på anmälan och godkännande för exporter för återvinning bör Regeringens förslag: Straffbestämmelsen om otillåten avfallstransport utvidgas så att den gäller även den som anordnar eller genomför en transport av avfall som är avsedd att gå till ett land eller territorium utanför Europeiska unionen utan en skriftlig förhandsanmälan och ett godkännande som krävs enligt artikel 40.3 jämförd med artiklarna 4 och 9.6 i avfallstransportförordningen. Promemorian saknar förslag i denna del. Remissinstanserna: anser att sanktioner bör in- föras för överträdelser av artikel 40.3 i avfallstransportförordningen och att det därför är viktigt att denna artikel nämns uttryckligen i straffbestäm- melsen om otillåten avfallstransport. Det justerade lagförslaget stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på det justerade lag- Skälen för regeringens förslag: Artikel 40.3 i avfallstransportförord- ningen reglerar exporter för återvinning till de utomeuropeiska länderna och territorierna i de situationer exportförbudet i artikel 40.2 inte gäller. Exportförbudet i artikel 40.2 behandlas i avsnitt 6.1.2. peiska länderna och territorierna avses länder och territorier som upprätt- håller särskilda förbindelser med , , och (se bilaga II till EUF-fördraget). För exporter för åter- till dessa länder krävs skriftlig anmälan och godkännande enligt artikel 4 och 9.6. Motsvarande bestämmelser om import finns i artikel 46