prop · H603120 · 2019-05-22 00:00:00 — 44SOU 2018:35, Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar, slutbetänkande. 45Betänkandet har ännu inte behandlats av regeringen. 46Regeringen, Uppdrag att lämna förslag till hur bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet ska göras, N2016/03324/PUB, 2016. 47Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 525/2013 om en mekanism för att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och för att rapportera annan information på nationell nivå och unionsnivå som är relevant för klimatförändringen och om upphävande av beslut nr 280/2004/EG samt ramkonvention om klimatförändringar, SÖ 1993:13, 1993. 48Regeringskansliet, Report for on assessment of projected progress, 2017. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N rapporteringsskyldigheterna i enligt (UNFCCC)49 vart fjärde år.50 Scenariot för växthusgasutsläpp används även nationellt för att följa upp måluppfyllelse av nationella klimatmål. använder scenariot i sin årliga uppföljning av miljömålen51 och i en analys av om de nya svenska klimatmålen ser ut att nås52. Scenarierna används även som underlag i internationella förhandlingar om EU-direktiv, internationella konventioner och protokoll om luftföroreningar och växthusgaser. Underlaget till växthusgasutsläppsscenarierna används även för att ta fram scenarier för luftutsläpp. Även dessa scenarier rapporteras till och används som underlag i förhandlingar om internationella överenskommelser om luftföroreningar. använder ofta scenariot för utsläpp av växthusgaser och det underliggande ekonomiska scenariot som utgångspunkt för policyanalyser. Det användes till exempel i en analys av det klimatpolitiska ramverket53 som myndigheten publicerade 2017.54 I samband med att detta utsläppsscenario tas fram publicerar en rapport som redogör för scenarier för det framtida energisystemet i Sverige.55 Detta är de scenarier för energianvändning och energitillförsel som används som underlag till utsläppscenariot. Scenarierna utarbetas primärt för rapportering till och FN, men även för att analysera måluppfyllelse för mål för förnybar energi och energieffektiviseringsmål och nationella energi- och klimatplaner enligt krav från EU. använder dock inte scenariot som utgångspunkt för de återkommande regeringsuppdrag som myndigheten får om att analysera och ta fram förslag till reformer inom energiområdet.56 49United Nations Climate Change Convention. 50Regeringskansliet, Miljö- och , ’s seventh national communication on climate change to UNFCCC, 2017. 51Naturvårdsverket, Miljömålen – Årlig uppföljning av nationella miljömål 2018, rapport 6833, 2018. 52Naturvårdsverket, Med de nya svenska klimatmålen i sikte, Rapport 6795, 2017. 53Konjunkturinstitutet, Klimatpolitisk inventering del I, Specialstudie nr 57, . 54Energimyndigheten, Scenarier över energisystem 2016, Rapport: 06, 2017. 56Intervju med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N Trafikscenarierna har ett tydligt syfte Enligt instruktion57 (2010:185) ska myndigheten ta fram och tillhandahålla aktuella trafikprognoser.58 Scenarierna utgör bland annat underlag för samhällsekonomiska analyser av åtgärder som påverkar transportsystemet. De används även som underlag till de nationella och regionala transportplanerna som bland annat innefattar investeringar i infrastrukturprojekt, såsom nya vägar och järnvägar. På regional och lokal nivå används trafikscenarierna för exempelvis kapacitetsanalyser och dimensionering av infrastrukturprojekt.59 Syftet och användningen är därmed tydliga. Syftet med scenarier varierar syfte är att ge ett underlag för den ekonomiska politiken och att skapa debatt om politikens utformning. Den ska också ge en samlad bild av den ekonomiska utvecklingen på lång sikt. Regeringen fastställer inga direktiv, istället väljer utredningen vilka ämnen och metoder som ska användas.61 I äldre långtidsutredningar anges att utredningen i första hand ska ge ett underlag för den ekonomiska politiken och i andra hand användas som en samhällsekonomisk referensram för olika beslutsfattare.62 används som ett generellt underlag till den ekonomiska politiken. Utredningens förslag och analyser brukar kommenteras av regeringen i samband med den ekonomiska vårpropositionen eller budgetpropositionen.63 Utöver detta används de långsiktiga scenarierna som indata i andra scenarier, till exempel scenarier och som underlag för bedömning av regional 572 § 5 förordning (2010:185) om instruktion för . 58Trafikverket äger inte flygets infrastruktur men ansvarar enligt sin instruktion för den långsiktiga planeringen av denna och ska således ta fram trafikscenarier även för denna. behöver även presentera scenarier för totalt antal passagerare på respektive flygplats som ingår i EU- kommissionens transeuropeiska nätverk för transporter (TEN-T). För detta ändamål krävs således även ett scenario för utrikestrafiken. Ett viktigt underlag för när det gäller flygscenarier är Swedavias nationella flygscenarier. 59Trafikverket, Trafikprognoser förklarat på ett enklare sätt, broschyr, utgåva , 2016. 60SOU 2015:106, . 61SOU 2008:105, . 62SOU 1990:14 , 1990. 63Se t.ex. prop. 2009/10:1 Budgetproposition , bilaga 6, Långsiktig utveckling och utmaningar på lång sikt, bet. 2009/10:FiU1, rskr. 2009/10:42; prop. 2016/17:100, ekonomiska vårproposition, fotnot 96, bet. 2016/17:FiU20, rskr. 2016/17:349; prop. 2012/13:100, ekonomiska vårproposition, s. 201-202, bet. 2012/13:FiU20, rskr. 2012/13:300. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Enligt interna riktlinjer ska scenarierna utgå från beräkningar.64 Syftet med Svenska kraftnäts elmarknadsscenarier är tydligt tar fram långsiktiga scenarier . Detta görs som underlag till systemutvecklingsplanen för stamnätet för el och som underlag till samhällsekonomiska kalkyler inför investeringar i stamnätet. Första gången myndigheten gjorde ett större scenarioarbete var 2013, och var då ett underlag till perspektivplanen (som senare har ersatts av systemutvecklingsplanen). genomförde en så kallad långsiktig marknadsanalys som innehåller scenarier. Den är tänkt att genomföras . Syftet är att stärka Svenska kraftnäts arbete för en effektiv framtida utveckling av stamnätet. Detta görs genom att belysa behoven på framtidens elmarknad och beskriva de utmaningar som kommer att ställas inför i samband med detta. Vidare är syftet med den första långsiktiga marknadsanalysen att etablera ett arbetssätt inför framtida marknadsanalyser och att ta fram underlag för vidare analyser. De långsiktiga scenarierna utgör även ett underlag till den europeiska planen för utvecklingen och utbyggnaden av stamnätet för el i - TYNDP (Ten year network development plan) - som de europeiska stamnätsoperatörerna är skyldiga att ta fram gemensamt enligt EU-lagstiftning 65. De är också underlag för investeringar i gemensamma nordiska elnätsinvesteringsprojekt. 3.3Är scenarierna transparenta och möjliga för utomstående att granska? Transparens är avgörande för möjligheten att granska ett scenario och därmed en viktig del i kvalitetssäkringen. Kvaliteten på ett scenario bygger på att alla ingående delar har en så hög kvalitet som är rimligt och på att kvaliteten kan kontrolleras. Det är grundläggande att statligt framtagna scenarier bygger på underlag som kan granskas av oberoende vetenskaplig eller annan expertis. Underlag till beslut som har stora samhälleliga konsekvenser måste kunna ifrågasättas och granskas. För kvalitetsbedömning och alternativa analyser behövs tillgång till indata. 64Trafikverket, Riktlinjer för framtagande av trafikprognoser. Rapport: 045. : , 2012. I det trafikscenario som planerar att publicera 2020 kommer dock makroscenario att användas som utgångspunkt (samma som använder). 65Europaparlamentets och rådets direktiv /72/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el samt och rådets förordning (EG) nr 714/2009 av om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel och om upphävande av förordning (EG) nr 1228/2003. R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N dokumenterade och tillgängliga för att utomstående ska kunna granska indata, bedöma modell och scenario eller göra oberoende känslighetsanalyser. utgår från att ett transparent scenario bör vara väl dokumenterat avseende antaganden, indata, metod och modell och beskrivet på ett för mottagaren begripligt sätt. utgår vidare från att ett scenario bör kunna granskas och beräkningar replikeras av utomstående. Användandet av data som omfattas av sekretess bör av denna anledning i möjligaste mån undvikas. Om sådana data används och detta försvårar granskning bör det finnas en utarbetad rutin för att låta granskning komma till stånd, till exempel genom bearbetning av data så att de väsentliga delarna av scenariot kan replikeras.66 Befolkningsscenarier är väldokumenterade och tillgängliga SCB har i befolkningsscenariot tydligt beskrivit vilka antaganden som görs. Modellen, metoden och indata finns också väl beskrivna i publikationen.67 SCB:s antaganden, beräkningar och ekvationer som används för befolkningsscenarierna är tillgängliga för utomstående.68 har publicerat information om beräkningsmetoden69 och anger vid varje aktuellt scenario vilka antaganden som görs. Byggbehov av bostäder är dock inte ett entydigt begrepp och riskerar därför att misstolkas av mottagaren, det är oklart om det är frågan om hur många bostäder som kommer att byggas eller hur många bostäder som kommer att efterfrågas. Bristen på ett entydigt språkbruk diskuteras i utredningen om ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar.70 Utredningen konstaterar att inte ens de begrepp som använder för att formulera mål för bostadsmarknaden – efterfrågan, utbud och behov – tolkas och används på samma sätt av de personer som utredningen varit i kontakt med. bör enligt utredningen få ett uppdrag att ensa språkbruket. 66Se vidare , Riktlinjer för framtagande av trafikprognoser. Rapport: 045, 2012. 67SCB, framtida befolkning 2018–2070, Demografiska rapporter: 1, 2018. 68Svar på enkät från SCB. 69Boverket, Behov av bostadsbyggande. Teori och metod samt en analys av behovet av bostäder till 2025, Rapport:18, 2015. 70SOU 2018:35 Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar, slutbetänkande. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Arbetet med utsläppscenarierna är till stor del dokumenterat Enligt interna promemoria71 som beskriver rutiner för framtagande av utsläppsscenarier ska scenariernas transparens kontrolleras som en del av kvalitetssäkringen. Beskrivningar av huvudsakliga modellverktyg finns tillgängliga för utomstående.72 Myndigheten tillhandahåller även en beskrivning av de scenarier som tas fram, inklusive beskrivning av metod, modell och antaganden, till i samband med leverans. All indata publiceras emellertid inte på grund av sekretess. Den modell som upphandlar, SASM73, har tills inte funnits dokumenterad annat än i en doktorsavhandling . lät och ta fram en beskrivning av modellen i syfte att göra den mer transparent och lättillgänglig.74 levererar en resultatbeskrivning av sina scenarier inklusive antaganden till och den är tillgänglig för utomstående. återger i samband med myndighetens långsiktiga scenarier en beskrivning av de modeller som används för beräkningarna. I scenariopublikationen återges också uppgifter om antaganden och indata.75 En separat beskrivning och även en användarmanual finns till modellverktyget är en väldokumenterad internationell modellplattform som används som utgångspunkt i många olika länders modellbaserade energisystemalanalyser. Modellen anpassas till det land som studeras. Den dokumentation som finns tillgänglig för den modellversion som använder, Times Nordic, är dock bristfällig. Det finns en beskrivning av antaganden och indata men ingen fullständig beskrivning av modellverktyget som sådant. Den modell som använder för att beräkna framtida utsläpp från avfall är väldokumenterad av FN:s klimatpanel IPCC.77 Den metod som används för att beräkna utsläpp från industriprocesser är emellertid inte dokumenterad. 71Naturvårdsverket, Rutin/checklista för arbetet med att ta fram scenarier över utsläpp och upptag av växthusgaser samt utsläpp av luftföroreningar, internt arbetsdokument, . 72Se t.ex. , EMEC – en populärvetenskaplig beskrivning, PM, 2015. 73Swedish Agricultural Sector Model 74Naturvårdsverket, Beskrivning av SASM – en optimeringsmodell över jordbrukssektorn i , Rapport 6815, 2018. 75Se t.ex. , Scenarier över energisystem 2016, Rapport: 06, 2017. 76IEA – Analysis Programme Documentation for the TIMES Model Part I, 2016. 77Intergovernmetal Panel of Climate Change, 2006 IPCC , Vol. 5 , Chapter 3 Solid , 2006, . R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N Den består av en samlad bedömning som är baserad på olika underlag om exempelvis olika branschers utveckling. Utsläppscenarier delvis möjliga att granska IPCC:s avfallsmodell som använder finns lättillgänglig för utomstående på IPCC:s webbplats.78 Modellen som används för beräkning av utsläpp och upptag från markanvändning och markanvändningsförändringar finns tillgängligt via SLU:s webbplats79. Även för emissionsfaktorberäkningar inom transportsektorn finns beräkningsverktyget tillgängligt på webbplatsen.80 Resultaten från modellberäkningarna levereras till och är tillgängliga för granskning i de delar som inte omfattas av sekretess. Det är enligt myndigheten möjligt för utomstående att replikera dessa beräkningar. modellverktyg, indata, antaganden och beräkningar finns tillgängliga för utomstående. Sekretessbelagd information kan emellertid inte lämnas ut utan särskild prövning. Delar av beräkningar görs med hjälp modellen Times Nordic som ägs och förvaltas av en konsult. Antaganden och resultat finns beskrivna, men däremot är själva modellen inte tillgänglig för utomstående. Det är därför inte möjligt för utomstående att replikera resultatet. Detsamma gäller för som använder en konsult för beräkningar av jordbrukets utveckling med hjälp av modellverktyget SASM. Beräkningarna används inom klimatrapporteringen till EU. ger vid förfrågan utomstående tillgång till modellkod och de delar av data som inte omfattas av sekretess.81 Trafikscenarier är väldokumenterade och möjliga att granska publicerar många rapporter som beskriver de modellverktyg som används för trafikscenarier och de indata och antaganden som använts i olika scenarier.82 modeller är många. komplexa och detaljerade, vilket kan vara ett hinder för transparens trots dokumentation. Beskrivningar av modellverktyg finns tillgängliga på myndighetens webbplats. Det gäller även den modell som Swedavia använder för flygtrafikscenarier. Modellverktygen i sig lämnas ut vid förfrågan. Beräkningar som är gjorda med modellverktygen finns tillgängliga i rapporter m.m. eller vid 78Se fotnot 77. 79Sveriges , , hämtad . 80HBEFA, , hämtad . 81Konjunkturinstitutet omprövar om de ska fortsätta att ge utomstående tillgång till modellkod eller enbart publicera modellekvationerna. 82Se , , Socioekonomiska indata till Samgods och Sampers, 2016; , Modellanpassade indata och omvärldsförutsättningar, , 2016. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Indata i den form som används i modellverktygen omfattas inte av sekretess. scenarier finns dokumenterade men dokumentation och möjlighet att granska modellverktyg brister scenarier har tagits fram på olika sätt och haft olika inriktning. I regel finns det en bilaga som beskriver scenarier över ekonomins utveckling på makro- och branschnivå. I bilagan redogörs för modeller, antaganden m.m. I den senaste finns även en teknisk beskrivning av den då nyutvecklade allmän-jämviktsmodellen Mimer.83 Även modell EMEC84 finns beskriven. Andra modellverktyg som använder för långsiktiga ekonomiska scenarier i till exempel den ekonomiska vårpropositionen, och som ibland används i , är bristfälligt dokumenterade.85 modellverktyg är inte tillgängliga för utomstående. Däremot beskrivs antaganden och resultat i samband med . I görs emellanåt scenarier för regional utveckling med hjälp av en regionalekonomisk modell: Raps. Tillväxtanalys har tagit fram en rapport som förklarar teoretiska utgångspunkter.86 har en av modellen publicerats, men sedan modellapplikationen flyttades över till en ny källkod har det inte publicerats någon ny handbok. En sådan handbok väntas publiceras . tillhandahåller Raps genom att mot avgift teckna ett licensavtal med intresserad organisation. Elmarknadsscenarierna går inte att granska använder två olika modellverktyg för scenarier. Båda modellerna är framtagna och ägs av konsulter och är inte tillgängliga för utomstående. Beskrivning av modellverktygen finns endast tillgänglig i form av en mycket översiktlig presentation och en teknisk guide. Förutsättningar och antagandena i scenarierna beskrivs i ett underliggande dokument, Långsiktig marknadsanalys87, som inte har publicerats, men som går att begära ut från myndigheten. 83SOU 2015:106 ekonomi – scenarier fram , bilaga 1 till . 84Environmental Medium Term Economic Model. 85Även har påpekat att modellverktyg och underliggande antaganden är bristfälligt dokumenterade i de långsiktiga scenarierna. Se , Svensk Finanspolitik, Finanspolitiska rådets rapport , s. 124, 2008. 86Tillväxtanalys, Raps – en orientering om modellens teoretiska grunder, 2010/245, 2010. 87Affärsverket , Långsiktig marknadsanalys 2017, 2017/857, 2017. R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N den publikation som scenarierna används i, systemutvecklingsplanen, saknas en tydlig presentation av förutsättningar och antaganden.88 Hantering av sekretessbelagd information Ett hinder för utomstående granskning kan vara förekomst av data som omfattas av sekretess. Det finns dock en möjlighet enligt 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att lämna ut uppgifter för forskningsändamål. En prövning av utlämnande av uppgifter måste göras i varje enskilt fall. , och indata i den form som används i modellverktygen omfattas inte av sekretess. Däremot finns det sådan data i , och beräkningar. har inte fått kännedom om att myndigheterna har något utarbetat sätt för att hantera oberoende granskning vid förekomst av information som omfattas av sekretess annat än att pröva utlämnande av data i varje enskilt fall. Det kan finnas andra sätt att möjliggöra för utomstående att granska beräkningarna, till exempel genom att bearbeta data så att den kan tillgängliggöras. Myndigheterna bör även överväga möjligheten att undvika användning av sekretessbelagda data om mervärdet av denna typ av data är begränsat. 3.4 Är scenarierna kvalitetssäkrade? utgår ifrån att kvalitetssäkringen bör anges i en plan, där ansvariga finns utpekade, krav på dokumentation ställs och det framgår att kvalitetssäkringsmetoder är anpassade efter syfte och behov. ställer krav på hög kvalitet Kvalitetssäkring är centralt för att scenarier ska kunna användas som beslutsunderlag. I regeringens proposition 2012/13:25 - Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem - om viktiga utgångspunkter för transportscenarioarbetet betonas att trafikscenarierna ska hålla hög kvalitet.89 EU ställer krav på kvalitetssäkring av utsläppsscenarier I EU:s förordning om övervakning och rapporteringaktiviteterav utsläppför kvalitetssäkring,av växthusgaser 90 framgår att medlemsstaterna ska genomföra 88Affärsverket , Systemutvecklingsplan –2027, 2017. 89Se även , Riktlinjer för framtagande av trafikprognoser. Rapport: 045, 2012. 90Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 525/2013 om en mekanism för att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och för att rapportera annan information på nationell nivå och unionsnivå som är relevant för klimatförändringen och om upphävande av beslut nr 280/2004/EG samt ramkonvention om klimatförändringar, SÖ 1993:13, 1993. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I den svenska klimatrapporteringsförordningenför inrapporterade sce arier(2014:1434)för myndigheter som deltar i klimatrapporteringsarbetet ska se till att de metoder som används för rapportering håller den kvalitet som behövs för att klimatrapportering ska kunna göras på rätt sätt och med rätt information. Myndigheterna ska ha interna rutiner för att planera, genomföra, kontrollera, dokumentera och följa upp kvalitetsarbetet samt samråda med varandra i syfte att utveckla och upprätthålla ett samordnat kvalitetssystem. Departementen i kvalitetssäkrar alla modeller och analyser I har ett generellt kvalitetssäkringsarbete gjorts för alla de modellverktyg som används inom departementen 91 (se även bilaga 2). På basis av detta arbete har i givit ut – en i departementen.92 Följande krav ställs: ξKvalitetssäkringsplan och -process för modellverktyg, indata och utdata ska finnas ξUtpekade ansvariga ska finnas för varje modellverktyg ξEn försäkran ska göras av en utpekad person om att en modell eller analys är anpassad och lämplig för ändamålet, att kvalitetssäkringsprocesser använts som är tillräckliga, att begränsningar och antaganden kan förstås av användaren m.m. anger att nivån på kvalitetssäkringen måste ställas i relation till riskerna som finns med att använda en viss analys eller modell som underlag för beslut. Om scenarierna har avgörande betydelse för politiska beslut och beslut vid myndigheter behövs en högre ambitionsnivå i kvalitetssäkringen än om scenarierna har mer begränsad betydelse som underlag för beslut. Den enklaste formen av kvalitetssäkring är att modellutvecklaren eller -användaren själv gör tester av resultatets tillförlitlighet. Om risken är något högre och modellerna eller analyserna mer komplexa kan en intern peer review användas som metod. Det innebär att en kollega som inte varit inblandad i scenarioarbetet, men har goda kunskaper i modellverktyget och scenarioframställning, gör en granskning av arbetet. Vid mycket stora risker och hög komplexitet kan en extern peer review av scenariot göras. Nedanstående bild från visar detta. 91HM Treasury, Review of quality analytical models, 2013. 92HM Treasury, , 2015. R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N Figur 2 Samband mellan risk och komplexitet och kvalitetssäkringsmetod Källa: HM Treasury, Review of quality analytical models, 2013. Många myndigheter saknar en plan för kvalitetssäkring Samtliga myndigheter som omfattas av granskningen genomför någon form av kvalitetssäkring av modeller och scenarioprocesser. Myndigheterna genomför i vissa fall kvalitetssäkringen med interna personella resurser och i andra fall med externa kompetens. Tabell 3 Kvalitetssäkring av scenarier (JA)b E, IPR, 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N (JA)i E, IPR, (EPR)j (JA)k (NEJ)l Anmärkning: E = egen test, IPR = Intern peer review, EPR = Extern peer review. BoV = , NV = , KI = , = , SJV =Jordbruksverket, TRV = , Fi = , LU = a)Med plan avses ett dokument som beskriver tillvägagångssättet för en systematisk och strukturerad kvalitetssäkring. b) Dokumentation saknas för industrins processutsläpp. c) Avser scenarioprocessen: T. , Så ska framtidens utsläppsprognoser tas fram, IVL, 2017. d) Avser modellverktyget EMEC och scenarier med detta verktyg. e) Diskuteras med vetenskapliga rådet vid .