prop · H70311 · 2019-09-24 00:00:00 — Det kan dock finnas skäl att vid kommande översyner överväga om nuvarande avgränsningar i beräkningen ska bibehållas. Att inkludera markkostnader i beräkningen av merkostnader för byggnation, vilket och kommuner föreslår, framstår enligt regeringen inte som lämpligt eftersom det skulle innebära att även intäkter från t.ex. markförsäljning borde beaktas. 2019/20:11 Utjämning för kostnader för administration Kompensation för merkostnader för administration ges till små och glesa kommuner då vissa administrativa funktioner måste finnas i kommunen oavsett kommunstorlek. Kostnadsnivån kan därför inte anpassas fullt ut efter kommunens storlek. Utredningen har gjort nya beräkningar och analyser av kostnader för administrativ personal som visar att kostnadsskillnaderna mellan kommunerna och likaså kostnaderna för administration har ökat sedan nuvarande delmodell togs fram. Regeringen avser därför uppdatera ersättningsbeloppen i delmodellen i enlighet med utredningens förslag. Ersättningsbeloppen bör räknas upp med ett prisindex. Utredningens analys visar vidare att det finns skäl att göra vissa korrigeringar i de gränsvärden för befolkningsstorlek och gleshet som ligger till grund för kompensationen. Sambandet mellan högre kostnader och gleshet för befolkningsmässigt större kommuner är enligt utredningens analys svagt. Regeringen menar, till skillnad från bl.a. och kommuner, att detta motiverar att gränsvärdena för kompensationen förändras på det sätt som utredningen har föreslagit. Regeringens bedömning: I kostnadsutjämningen för hälso- och sjuk- vård bör beräkningen av standardkostnaden baseras på en indelning av befolkningen i grupper utifrån ålder, utbildningsnivå, inkomst och Kompensation för skillnader i förekomst av hiv bör tas bort. Kompensation för merkostnader i glesbygd bör uppdateras. I beräkningen av kompensation för lönekostnadsskillnader inom hälso- och sjukvård bör lönekostnadsindexet och lönekostnadsandelen En ny komponent för merkostnader för bemanning i glesbygd bör Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som yttrar sig, bl.a. Myndigheten för vård- och omsorgsanalys samt , och , tillstyrker i huvud- sak förslaget eller har inga invändningar mot det. Majoriteten remissinstanser, bl.a. och läns landsting, stöder den förenkling av delmodellens beräkning som föreslås och många yttrar sig positivt om att kostnadsdata hämtas från fler landsting och att kompensation för hiv tas bort. positivt på detta men avstyrker förslaget som helhet. Myndigheten för vård- och omsorgsanalys för fram att förslaget bör verka för ökad regional jämlikhet i hälso- och sjukvården. påpekar dock att det vid kommande översyner av kostnadsutjämningen bör undersökas närmare hur kostnadsmatrisen kan anpassas till att i högre grad fånga socioekonomiska behov. ifrågasätter bl.a. förslaget att utesluta variabeln för Prop. 2019/20:11 sysselsättning och är tveksamt till om socioekonomiska faktorer är till- räckligt beaktade i kostnadsmatrisen. SCB för fram att den genomsnittliga kostnaden för åldersgruppen eller äldre i kostnadsmatrisen som redovisas i utredningen är felaktig och bör korrigeras till de siffror som myndigheten redogör för i sitt remissvar. Flera remissinstanser, bl.a. läns landsting och SKL, anser att gleshetsberäkningarna i systemet och de antaganden som ligger till grund för dessa är föråldrade och behöver uppdateras. Några remissinstanser, bl.a. och , pekar på att matrisen framöver bör baseras på kostnadsdata från samtliga landsting. för fram att dess ö-läge påverkar möjligheterna att bedriva en kostnadseffektiv hälso- och sjukvård och att detta bör lyftas i särskild ordning för att ska ges likvärdiga förutsättningar som landets övriga kommuner och landsting. , och avstyrker förslaget om att införa kompensation för bemanning i glesbygd. m.fl. för fram att det finns en problematik i att föra in en variabel för hyrpersonal när samtliga landsting aktivt arbetar för att inte vara beroende av hyrpersonal. Skälen för regeringens bedömning I den nuvarande delmodellen för hälso- och sjukvård beräknas standardkostnaden genom en kostnadsmatris där befolkningen är indelad i grupper utifrån variablerna ålder, kön, civilstånd, sysselsättningsstatus, inkomst och boendetyp. Matrisen består av 852 olika grupper. För varje grupp har en genomsnittskostnad beräknats baserat på kostnadsdata från läns landsting. Standardkostnaden beräknas som summan av befolkningens vårdbehov utifrån denna matris, tillägg för kostnader för förekomst av hiv samt tillägg och avdrag för merkostnader i glesbygd. Ny kostnadsmatris förenklar systemet Utredningen har fått tillgång till individbaserade kostnadsuppgifter från tre landsting (, och Västra ) och utifrån dessa analyserat sambanden mellan vårdkostnader och såväl nuvarande som nya variabler som speglar befolkningen, vad avser t.ex. kön, ålder, inkomst och sysselsättning. Utredningen har utifrån analyserna kunnat påvisa att beräkningen av befolkningens vårdbehov kan förenklas genom att antalet befolkningsgrupper minskas kraftigt, som modellens förklaringsgrad bibehålls. Regeringen anser, i likhet med majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig, att en sådan förenkling är positiv och gör matrisen mer överskådlig. En ny matris bör därför införas. I den nya matrisen hänförs varje invånare till en grupp utifrån variablerna ålder, utbildningsnivå, inkomst och hushållstyp. Det innebär således att variablerna kön, sysselsättningsstatus och boendetyp tas ur modellen och att en ny variabel, utbildningsnivå, läggs till. Utbildningsnivå anses vara en central faktor vid jämförelser och analys av folkhälsa och variabeln bidrar till att öka modellens förklaringsgrad. Utredningens analys visar att variablerna utbildning, sysselsättning och inkomst samvarierar starkt och att variabeln för sysselsättning kan uteslutas utan att modellen förlorar i precision. Till skillnad från anser därför regeringen att variabeln för sysselsättning kan tas bort ur modellen. Regeringen anser att normkostnaderna bör uppdateras utifrån kostnadsuppgifterna från de tre ovan nämnda landstingen. Regeringen instämmer i flera remissinstansers synpunkt, bl.a. , att det vore önskvärt om kostnadsdata hämtas från fler än tre landsting men konstaterar att något sådant underlag inte finns tillgängligt. Regeringen avser med beaktande av SCB:s synpunkt att besluta om en korrigerad, genomsnittlig kostnad för åldersgruppen eller äldre i kostnadsmatrisen. Den kostnad för hiv som ligger till grund för utjämningen är inaktuell och kostnaden för hiv utgör inte längre en ekonomiskt betydelsefull faktor för landstingen. Regeringen anser därför att det är motiverat att inkludera kostnader för hiv i kostnadsmatrisen vilket också bekräftas av de remissinstanser som yttrar sig i frågan, bl.a. . Beräkningen av merkostnader i glesbygd uppdateras Beräkning av merkostnader för hälso- och sjukvård i glesbygd innefattar merkostnader för att driva små sjukhus och vårdcentraler, för sjukresor till sjukhus respektive vårdcentral samt för ambulansstationer i områden med litet befolkningsunderlag. Beräkningarna i nuvarande system har gjorts i modell Struktur och baseras på en fiktiv utplacering av enheter utifrån befolkningens geografiska boendemönster och kriterier för upptagningsområde. Utredningen har uppdaterat beräkningen i modellen Struktur med aktuell befolkningsstatistik, boendemönster och en ny utplacering av fiktiva enheter. Vidare har beräkningen av merkostnader för sjukresor och ambulanstransporter uppdaterats. Upptagningsområdet för ambulansstationer har minskats i syfte att kompensera de landsting som har höga kostnader för flygtransporter och kostnadsfunktionerna har räknats upp med kostnadsutvecklingen i landet. Merparten av modellens underliggande antaganden har dock lämnats oförändrade. Flera remissinstanser, bl.a. SKL, anför att det finns behov av att se över de antaganden som ligger till grund för gleshetsberäkningarna i delmodellen för hälso- och sjukvård och även i övriga delmodeller där gleshetsberäkningar förekommer. SKL anser vidare att modellen Strukturs lämplighet bör ses över. Regeringen bedömer att de uppdateringar och beräkningar som utredningen har gjort bidrar till att större hänsyn tas till merkostnader i glesbygd. Regeringen anser därmed att utredningens förslag bör ligga till grund för kompensationen för gleshet i delmodellen. Däremot kan det vid kommande översyner finnas behov av att uppdatera de antaganden som ligger till grund för gleshetsberäkningarna inom delmodellen för hälso- och sjukvård och inom kostnadsutjämningen i sin helhet. De sammantagna effekterna av uppdateringarna inom modellen medför enligt regeringens bedömning att kommuns förutsättningar beaktas på ett förbättrat sätt, även om en särskild ö-komponent inte införs. Merkostnader för hälso- och sjukvård i glesbygd bör uttryckas i form av ett index. Indexet bör ligga fast och relateras till befolkningens vårdbehov i beräkningen av kompensation, för att kompensationen inte ska Prop. 2019/20:11 urholkas i förhållande till övriga delar i kostnadsutjämningen. Kompensation för lönekostnadsskillnader överförs och förändras Tillägg och avdrag för skillnader i lönekostnader beräknas i nuvarande system inom ramen för delmodellen för löner. I enlighet med vad som anges i avsnitt 5.2.2 bör kompensation för lönekostnadsskillnader inom hälso- och sjukvård överföras till delmodellen för hälso- och sjukvård. Kompensationen för lönekostnadsskillnader beräknas i nuvarande modell genom att standardkostnaden multipliceras med en lönekostnadsandel och ett lönekostnadsindex. Den nuvarande beräkningen av lönekostnadsindex för landsting består av två olika delar och baseras på data . För landstingsanställda, exklusive läkare, beräknas en statistiskt förväntad lönekostnad och för läkare används läkarnas faktiska lönekostnad. Utredningen föreslår en ny beräkning av lönekostnadsindex som ökar förklaringsgraden. Regeringen anser att en högre förklaringsgrad är eftersträvansvärd och att lönekostnadsindex därför bör beräknas på ett nytt sätt och med följande variabler: andel förvärvsarbetande sysselsatta i andra sektorer än kommuner och landsting, tätortsgrad, lönenivå i privat sektor, arbetslöshet i länet och andel av de förvärvsarbetande i länet som pendlar över kommungräns inklusive en justering för gränspendling till och . De faktiska läkarlönerna exkluderas därmed ur beräkningen vilket, utöver att höja förklaringsgraden, även minskar modellens påverkbarhet. Hyrpersonal utgör fortfarande en betydande kostnad för vissa landsting, trots ett pågående arbete med att minska användandet av hyrpersonal i landstingssektorn. Utredningen har kunnat konstatera att det finns ett samband mellan gles bebyggelse och kostnader för hyrpersonal. Eftersom kostnaderna därmed till viss del är strukturellt betingade anser regeringen, i likhet med bl.a. , att det finns skäl att kompensera de merkostnader som uppkommer. Det arbete som bedrivs med att minska beroendet av hyrpersonal förändrar inte denna bedömning. Det är inte landstingens faktiska kostnad för hyrpersonal som ligger till grund för beräkningen utan den bebyggelsestruktur som ger upphov till de påvisbara merkostnaderna. Regeringen avser därför att införa en kompensation för merkostnader för bemanning i glesbygd som baseras på ett landstingsspecifikt index. Såväl index för bemanning i glesbygd som lönekostnadsindex ligger fast tills vidare. Regeringen anser att de lönekostnadsandelar som används bör uppdateras i enlighet med utredningens förslag. För hälso- och sjukvård innebär detta att lönekostnadsandelen minskar något jämfört med den nuvarande modellen. Regeringens bedömning: I kostnadsutjämningen för befolkningsförändringar i landsting bör en ny komponent som kompenserar för merkostnader vid kraftiga befolkningsförändringar införas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ett flertal av de remissinstanser som yttrar sig, varav drygt hälften av landstingen, tillstyrker eller har inga invändningar läns landsting m.fl. delar utredningens bedömning att såväl län som växer som län som minskar i befolkning kan ha större kostnader för strukturomvandling. och anser att befolkningstillväxt bör kunna hanteras genom t.ex. omstruktureringar och förändringar i skatteunderlaget. läns landsting anser att det är orimligt att inom delmodellen skulle betala en avgift trots att länet är landets tredje snabbast växande. Statskontoret ifrågasätter varför landsting ska kompenseras såväl om den totala befolkningen ökar som om den minskar, medan kommuner bara ska kompenseras om den totala befolkningen minskar. Skälen för regeringens bedömning: I landsting där befolkningen växer snabbt ökar efterfrågan på offentlig service i en snabbare takt än skatteunderlaget, eftersom skatteunderlaget beräknas utifrån befolkningsuppgifter som släpar efter något . I den nuvarande delmodellen för befolkningsförändringar för landsting kompenseras för denna eftersläpning av intäkter på samma sätt som för kommunerna. Regeringen anser, i likhet med bl.a. , att kompensationen bör finnas kvar. Dagens kostnadsutjämning för landsting innehåller till skillnad från kostnadsutjämningen för kommunerna inte i någon delmodell kompensation för merkostnader som uppstår i verksamheten vid kraftiga befolkningsförändringar. Motiven till kompensation för kraftig befolkningstillväxt i kommunerna är de merkostnader relaterade till utbyggnad av verksamhetens kapacitet i form av lokaler och anläggningar som kan uppstå, bl.a. då avskrivningar är högre för nyare lokaler och anläggningar än för äldre. För kommunerna ges sådan kompensation för kraftiga befolkningsförändringar i vissa åldersgrupper. Vid kraftig befolkningsminskning uppstår å andra sidan merkostnader både relaterade till den existerande stocken av anläggningar och till utbetalning av tjänstepensioner. Fasta kostnader måste delas på färre invånare, med en ökande genomsnittskostnad som följd. Regeringen delar utredningens bedömning att långvarig och kraftig befolkningstillväxt, liksom långvarig och kraftig befolkningsminskning, medför merkostnader för landstingen. Regeringens anser därför, i likhet med bl.a. läns landsting, att en ny komponent för merkostnader för kraftiga befolkningsförändringar bör införas i kostnadsutjämningen för landsting. Landstingens verksamheter riktar sig till samtliga invånare oavsett ålder och regeringen anser därför att kompensationen bör baseras på kraftiga förändringar av den totala befolkningen, även om det, vilket Statskontoret påpekar, inte blir helt symmetriskt i förhållande till den Prop. 2019/20:11 kompensation för befolkningsförändringar som görs i kostnadsutjäm- ningen för kommuner. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det bör finnas ett gränsvärde för beräkning av kompensationen för kraftiga befolkningsförändringar eftersom landstingen bör kunna hantera kostnader för en viss befolkningsförändring. Gränsvärdet för beräkning av kompensation bör vara en förändring om i relation till landets genomsnittliga befolkningsutveckling . Ersättningen för kraftiga befolkningsförändringar för landsting bör var uppbyggd enligt samma principer som den för kommunerna. Det innebär att för varje procentenhet som befolkningen växer eller minskar utöver gränsvärdet bör en kompensation utgå. Regeringens bedömning: I kostnadsutjämningen för kollektivtrafik bör de variabler som ingår i beräkningen av länsvisa standardkostnader uppdateras och en variabel bör bytas ut. Standardkostnaden för bör beräknas på samma sätt som för övriga län. Beräkningen av standardkostnaden för kommuner i län med delat huvudmannaskap bör beräknas på ett nytt sätt utifrån variabler som beskriver pendlingsavstånd, tätortsgrad och invånardistans. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ett flertal av de remissinstanser som yttrar sig tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Ett tiotal remissinstanser avstyrker förslaget, bl.a. anser att en variabel för tunnelbana borde finnas med i beräkningen av standardkostnaden för kollektivtrafik. kommun anser att det är problematiskt att en statistisk ansats har använts för att förklara skillnader i strukturella behov och ser hellre att en mer selektiv ansats används, med utgångspunkt i de specifika förut- sättningarna i de aktuella länen. kommun anser att det är svårt att se hur glesbygdens problem fångas upp i modellen. landsting anser att variabeln pendling över kommungräns även ska inkludera personer som pendlar över landsgräns och läns landsting anför att avstånd snarare än pendling över kommungräns kan vara en lämpligare variabel i beräkningen. Skälen för regeringens bedömning Delmodellen för kollektivtrafik är gemensam för kommuner och landsting. För varje län beräknas en standardkostnad som fördelas mellan och kommunerna i länet. Hälften av den länsvisa standardkostnaden fördelas till och hälften till kommunerna, med undantag för där får och kommunerna I nästa steg bestäms standardkostnaden för kommunerna i respektive län. I kommuner i län där har tagit över huvudmannaskapet för kollektivtrafiken och skatteväxlat med länets kommuner fördelas standardkostnaden med lika stora belopp per invånare. I de län där huvudmannaskapet är delat beräknas standardkostnaden baserat på kommunernas faktiska kostnadsandelar 2009. Uppdaterad beräkning av länsvis standardkostnad Den länsvisa standardkostnaden beräknas i den nuvarande modellen utifrån variablerna invånardistans, arbetspendling över kommungräns och andel invånare som bor i tätorter med fler än 11 000 invånare. För att öka förklaringsgraden avser regeringen att ersätta tätortsvariabeln från andel till antal invånare som bor i tätorter med fler än 11 000 invånare. Utredningens analyser visar att ett tillägg av gränspendling i variabeln pendling över kommungräns varken ökar förklaringsgraden eller påverkar utfallet av standardkostnader. Regeringen instämmer därför, till skillnad från läns landsting, i utredningens bedömning att det inte är motiverat att lägga till gränspendling i variabeln pendling över kommungräns. Utredningens analyser visar vidare att en variabel för pendlingsavstånd inte blir signifikant i modellen och regeringen avser därför inte, såsom förordar, införa en sådan variabel. Regeringen delar, till skillnad från , utredningens bedömning att det inte vore lämpligt att använda en särskild variabel för tunnelbana i beräkningen av standardkostnad för kollektivtrafik. Utjämningen bör baseras på strukturella behovs- och kostnadsskillnader och att införa en variabel för ett särskilt trafikslag vore en avvikelse från detta. I den nuvarande modellen hanteras på ett annat sätt än övriga län, med ett fast nominellt belopp som inte uppdateras. Regeringen delar utredningens bedömning att ingen sådan särbehandling är motiverad framöver eftersom förslaget om en ny beräkningsmetod för standardkostnaden ger god träffsäkerhet också för . Ny beräkning för fördelning mellan kommuner baseras på struktur Dagens fördelning mellan kommuner i de län där huvudmannaskapet är delat baseras på kommunernas faktiska kostnadsandelar 2009. Regeringen anser att det är angeläget att förändra modellen, i syfte att minska risken att fördelningen avspeglar ambitionsnivå eller effektivitet och i syfte att öka modellens aktualitet. Beräkningen av standardkostnaden bör ske genom att en strukturellt förväntad kostnad för kollektivtrafik skattas, med samma metod som används i beräkningen av den länsvisa fördelningen, utifrån variablerna genomsnittligt pendlingsavstånd för förvärvsarbetande bosatta inom kommunen, antal invånare i tätort samt invånardistans. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det genom dessa variabler tas hänsyn dels till att behovet av kollektivtrafik ökar då tätorterna blir större, dels till merkostnader i glesbygd som uppstår då genomsnittskostnaden ökar med ökande reslängd och lägre beläggningsgrad i kollektivtrafiken. Regeringen bedömer, till skillnad från SKL och kommun, att förändringen leder till en träffsäkerhet som är tillräcklig och som innebär en förbättring jämfört med nuvarande modell, eftersom en viss koppling till strukturella förhållanden uppnås. Fördelningen i beslutas av regeringen i särskild Prop. 2019/20:11 ordning efter ansökan från och kommunerna i länet. ordning bör gälla även fortsättningsvis. Regeringens förslag: Ett nytt införandebidrag ska ersätta de två befintliga införandebidragen. Kommuner och landsting ska det år förändringarna träder i kraft få ett införandebidrag motsvarande den del av bidragsminskningen som överstiger per invånare. Införandebidraget ska därefter minska med högst per invånare . Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att gränsen för en årlig intäktsminskning eller avgiftsökning ska sättas vid per invånare. Remissinstanserna: Flera av de remissinstanser som yttrar sig tillstyrker i huvudsak utredningens förslag. Några remissinstanser, bl.a. , anser att införandeperioden, med en gräns på , blir för kort. Flera remissinstanser anser att staten bör finansiera införandebidraget. Skälen för regeringens bedömning: Såsom framgår av avsnitt 4.2.5 har införandebidrag använts i samband med tidigare förändringar av det kommunalekonomiska utjämningssystemet i syfte att begränsa de negativa effekterna för enskilda kommuner och landsting av förändringarna. I nuvarande lagstiftning finns reglering om två separata införandebidrag till följd av regeländringar som genomfördes respektive 2016. Införandebidrag har lämnats till de kommuner och landsting som har fått en bidragsminskning eller avgiftsökning som överstiger en särskild beslutad nivå. Det innebär att kommuner och landsting ges att anpassa sina kostnader till förändringarna. Som anförts i avsnitt 4.2.5 kommer inga införandebidrag att betalas ut enligt nuvarande bestämmelser . Dessa bestämmelser bör därför utgå. Regeringen anser att kommuner och landsting, som vid tidigare systemändringar, bör ges en möjlighet till successiv omställning genom ett införandebidrag som begränsar intäktsminskningarna till följd av de föreslagna förändringarna. Regeringen föreslår att införandeperioden förlängs något jämfört med utredningens förslag genom att gränsen för en årlig intäktsminskning eller avgiftsökning sätts till per invånare. Införandebidraget beräknas och fastställs genom att utfallet för varje kommun och landsting enligt de föreslagna förändringarna jämförs med utfallet enligt nu gällande regler för kommunalekonomisk utjämning. Regeringen föreslår att införandebidraget i likhet med vad som tillämpats vid tidigare förändringar av systemet finansieras av samtliga kommuner och landsting, inom ramen för anslaget för kommunalekonomisk utjämning, där regleringsposten ingår. 2019/20:11 Införandebidraget innebär att regleringsposten blir lägre för alla kommuner och landsting, dvs. även för de som får införandebidrag. För att begränsa effekten av en bidragsminskning till per invånare och år bör därför kostnaden för att finansiera införandebidraget inkluderas i beräkningen av införandebidraget. Översyn och uppföljning av systemet för Flera remissinstanser framhåller att systemet för kostnadsutjämning bör förändras och uppdateras löpande, för att det successivt ska kunna anpassas till förändrade förutsättningar. konstaterat att det är viktigt att systemet för kommunalekonomisk utjämning utvecklas i takt med samhällsutvecklingen (dir. 2016:91). Särskilt vad gäller kostnadsutjämningen finns ett behov av att med jämna mellanrum se över och uppdatera systemet, för att säkerställa att det i tillräcklig grad fångar upp strukturella behovs- och kostnadsskillnader. När det gäller förändringar i kostnadsutjämningen, såsom ändrade variabler i delmodeller, har det dock visat sig vara svårt att göra löpande