prop · H603158 · 2019-09-04 00:00:00 — För tjänstepensionskassor finns det inte några motsvarande bestämmel- ser. Enligt försäkringsrörelselagen ska förelägga den som driver försäkringsrörelse utan tillstånd att upphöra med rörelsen (18 kap. 25 §). får förelägga den som driver en rörelse utan tillstånd att lämna de upplysningar som krävs för att inspektionen ska kunna bedöma om rörelsen i fråga är tillståndspliktig. Om ett aktiebolag eller en ekonomisk förening inte följer ett föreläggande att upphöra med sin rörelse, får rätten, på ansökan av besluta att före- taget ska gå i likvidation (18 kap. 26 § FRL). För de försäkringsföretag som omfattas av övergångsbestämmelserna gäller motsvarande bestämmelser om ingripanden mot den som driver rörelse utan tillstånd (16 kap. 23 och 24 §§ FRL i lydelserna före ). I den upphävda lagen om understödsföreningar finns bestämmelser om straff för den som deltar i åtgärd eller beslut som rör verksamheten i en understödsförening, t.ex. en tjänstepensionskassa, som driver försäkrings- verksamhet utan registrering enligt den lagen (77 §). Ingripande mot vissa typer av moderföretag till ett tjänstepensionsföretag Enligt förslagen i avsnitt 14.1.19 om grupptillsyn ska det ställas krav på lämpligheten hos den som ingår i ledningen för ett moderföretag som skulle vara ett försäkringsholdingföretag om ett eller flera av dess dotter- företag som är tjänstepensionsföretag i stället var försäkringsföretag eller ett moderföretag som är ett blandat finansiellt holdingföretag. På så sätt skapas en motsvarighet till det krav på lämplighet för personer som ingår i ledningen i försäkringsholdingföretag och blandade finansiella holding- företag som gäller enligt försäkringsrörelselagen (19 kap. 63 §). För att effektiv tillsyn ska kunna utövas över att kraven följs bör Finansinspek- tionen kunna ingripa mot sådana moderföretag enligt den nya lagen om tjänstepensionsföretag på motsvarande sätt som enligt försäkringsrörelse- lagen (19 kap. 64 § första stycket). En bestämmelse om detta bör därför införas i den nya lagen. Ingripande mot den som driver verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkring utan tillstånd Enligt andra tjänstepensionsdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att tjänstepensionsinstitut som har sin huvudsakliga förvaltningsort inom deras territorium registreras i ett nationellt register av den behöriga myndigheten eller är auktoriserat av denna (artikel 9.1). Denna bestäm- melse i direktivet genomförs genom det föreslagna kravet på tillstånd för att få driva verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkring enligt den nya lagen om tjänstepensionsföretag (se avsnitt 6.1). I andra tjänstepensionsdirektivet finns det inte några bestämmelser om ingripande mot den som driver verksamhet som omfattas av direktivets tillämpningsområde utan tillstånd. I promemorian föreslås dock att sådana bestämmelser ska gälla enligt den nya lagen om tjänstepensionsföretag genom hänvisning till motsvarande bestämmelser i försäkringsrörelse- lagen. Regeringen konstaterar att försäkringsrörelse avseende tjänstepensions- försäkringar kommer att omfattas av krav på tillstånd enligt såväl den nya lagen om tjänstepensionsföretag som försäkringsrörelselagen. Prome- förslag innebär därför, som påpekar, att det skulle vara möjligt att ingripa med stöd av båda lagarna mot den som driver sådan verksamhet utan tillstånd. Det är enligt regeringens bedömning inte möjligt att ge någon närmare vägledning om vilken av lagarna som bör tillämpas i dessa fall, vilket inspektionen efterfrågar. Otillåten försäkrings- rörelse avseende tjänstepensionsförsäkring enligt den nya lagen går näm- ligen inte att särskilja från sådan otillåten verksamhet enligt försäkrings- rörelselagen, eftersom verksamheten i sak är densamma. För att undvika svårigheter i rättstillämpningen anser därför regeringen, i likhet med och till skillnad från Svensk Försäkring, att det inte bör införas några bestämmelser i den nya lagen om tjänstepensionsföretag om ingripande mot den som driver verksamhet avseende tjänstepensions- försäkring utan tillstånd. Med hänsyn till det som anförs ovan fyller sådana 2018/19:158 bestämmelser inte heller något praktiskt behov eftersom Finansinspek- tionen har möjlighet att ingripa mot otillåten försäkringsrörelse avseende tjänstepensionsförsäkringar med stöd av bestämmelserna i försäkrings- rörelselagen. Grupper och finansiella konglomerat Tjänstepensionsföretag ska omfattas av Regeringens förslag: Tjänstepensionsföretag ska omfattas av grupp- Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslår att tjänstepensionsföretag inte ska omfattas av grupp- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att det finns skäl att närmare analysera hur tillsynen påverkas av att det inte finns några gruppregler för tillsyn över tjänstepensionsföretag. anser att det är en brist att utredningen inte föreslår några regler Livförsäkringsbolaget , ömsesidigt anser att avsaknaden av regler om grupptillsyn kommer att få konsekvenser för kundskyddet och har svårt att se att behovet av sådana regler skulle vara mindre för tjänstepensionsföretag än för försäkringsföretag. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. tillstyrker att det införs en nationell reglering om grupper och finansiella konglomerat. sådan reglering inte införs uppstår möjligheter till regelarbitrage. utom skulle inspektionens möjligheter att bedöma hur enskilda tjänste- pensionsföretag och även försäkringsföretag påverkas av övriga företag i en grupp minska. Svensk Försäkring anser att eftersom andra tjänste- pensionsdirektivet inte innehåller några gruppregler är det inte nödvändigt att införa några bestämmelser om detta. Det är även osäkert om de grupp- regler som föreslås tillför något reellt i förhållande till reglerna för enskilda företag eftersom de regler som föreslås för enskilda företag helt eller delvis har samma syfte som de gruppregler som föreslås. om kontroll och rapportering av interna transaktioner och riskkoncen- trationer samt företagsstyrning har Svensk Försäkring inte någon invänd- ning mot att sådana krav i sig införs, men man ifrågasätter om det behövs en så omfattande reglering om detta. ömsesidigt, , och Pension och anser att även de befintliga och redan gällande gruppreglerna bör ses över så att ett moderbolag som omvandlas till ett tjänstepensionsföretag inte riskerar att vid grupptillsynen ändå behöva tillämpa kapitalkraven enligt försäkringsrörelselagen och Solvens II-regel- Prop. 2018/19:158 verket. Skälen för regeringens förslag I andra tjänstepensionsdirektivet finns det inte några bestämmelser om grupptillsyn, dvs. tillsyn över företagsgrupper där det ingår fler än ett tjänstepensionsinstitut eller tjänstepensionsinstitut och vissa andra typer av företag, och som särskilt tar sikte på hela gruppens situation när det gäller företagens förmåga att infria sina åtaganden. I första tjänstepensionsdirektivet finns det inte heller några bestäm- melser om detta. I Solvens II-direktivet finns bestämmelser om tillsyn över försäkrings- och återförsäkringsföretag som ingår i en grupp (artiklarna 212–266). Dessa bestämmelser kompletteras av bestämmelser i (artiklarna 328–377). På EU-nivå omfattas tjänstepensionsinstitut till viss del av den tillsyn över grupper som gäller för försäkringsföretag. I Solvens II-förordningen anges att solvensberäkningen för en grupp bl.a. ska omfatta kapitalkraven för anknutna företag som är tjänstepensionsinstitut och kapitalbasen för dessa företag (artikel 329.1 b). Grupptillsyn över tjänstepensionsinstitut i den franska lagstiftningen I den franska lagstiftningen om tjänstepensionsinstitut anges att vissa tjänstepensionsinstitut, de som är det yttersta moderföretaget i en grupp, ska omfattas av grupptillsyn och då behandlas enligt den franska lagstift- ning som genomför Solvens II-direktivet (artikel L 385-9 i Ordonnance n°2017-484 du 6 avril 2017 relative à la création d’organismes dédiés à l’exercice de l’activité de retraite professionnelle supplémentaire et à l’adaptation des régimes de retraite supplémentaire en unités de rente). För försäkringsföretag finns bestämmelser om grupptillsyn i försäkrings- rörelselagen (2010:2043), förkortad FRL. Dessa bestämmelser infördes när Solvens II-direktivet genomfördes i svensk rätt (prop. 2015/16:9) och ersatte då bestämmelser om försäkringsgrupper. De tidigare bestämmel- serna om försäkringsgrupper genomförde i sin tur och rådets direktiv nr 98/78/EG av om extra tillsyn över försäkringsföretag som ingår i en försäkringsgrupp, nedan försäkrings- gruppsdirektivet (prop. 1999/2000:99). I försäkringsrörelselagen finns bl.a. bestämmelser som avgränsar vilka grupper och företag som ska stå under grupptillsyn (19 kap. 1–3 §§), om vilken nivå som grupptillsynen ska utgå från (19 kap. 4 §) och vilken myn- dighet som ska ansvara för grupptillsynen (19 kap. 6 och 7 §§). I försäk- ringsrörelselagen finns även materiella gruppbaserade tillsynskrav. Dessa innebär i huvudsak att gruppen ska uppfylla ett visst gruppbaserat kapital- 2018/19:158 krav (19 kap. 16–22 §§ FRL), att gruppen ska lämna rapporter om risk- koncentrationer och transaktioner inom en grupp till den berörda behöriga myndigheten (19 kap. 37–41 §§ FRL), att det ställs upp vissa krav på företagsstyrning (19 kap. 42 och 43 §§ FRL) samt tillgång till information och offentliggöranden (19 kap. 44–57 §§ FRL). I de fall grupptillsynen sträcker sig över flera länder inom EES finns också bestämmelser om gränsöverskridande samordning mellan olika berörda myndigheter (se bl.a. 19 kap. 8, 27 och 83 §§). Även i Solvens II–förordningen finns be- stämmelser om grupptillsyn för försäkringsföretag (se artiklarna 328–377). har meddelat föreskrifter om det som ska gälla för de försäkringsföretag som följer övergångsbestämmelserna (punkt 2 i övergångsbestämmelserna till lagen [2015:700] om ändring i försäkrings- rörelselagen [2010:2043] och föreskrifter [FFFS 2015:21] om övergångsreglering för försäkringsrörelse, nedan FFFS 2015:21). Ett försäkringsföretag som följer övergångsbestämmelserna ska inte tillämpa 19 kap. FRL i lydelsen efter om företaget enbart driver verksamhet som avser tjänstepensionsförsäkring eller har övrig livförsäkringsverksamhet av endast ringa omfattning, och företaget är ett sådant försäkringsföretag som enligt 19 kap. 2 § andra, tredje och fjärde styckena FRL gör att det blir ett fall då grupptillsyn ska utövas (7 kap. 13 § FFFS 2015:21). I andra fall ska de försäkringsföretag som följer övergångsbestämmelserna tillämpa bestämmelserna om grupptillsyn i försäkringsrörelselagen (19 kap.) i lydelsen efter , dvs. efter genomförandet av Solvens II-direktivet. För tjänstepensionskassor finns bestämmelser om gruppbaserad tillsyn i den upphävda lagen (1972:262) om understödsföreningar, förkortad UFL. Dessa bestämmelser infördes för att genomföra försäkringsgruppdirektivet (prop. 1999/2000:99 s. 55–58). Därmed finns det även för tjänstepensions- kassor bestämmelser om bl.a. vilka företag som ska ingå i en försäkrings- grupp (26 a och 26 b §§ UFL), kontroll av affärshändelser och avtal inom gruppen (26 c § UFL), gruppbaserad kapitalbas och gruppbaserat kapital- krav (26 d § UFL), gruppbaserad redovisning (26 f § UFL) och tillgång till information (26 h § UFL). Vilka blir följderna om det inte införs några bestämmelser om grupptillsyn för tjänstepensionsföretag? Försäkringsföretag och tjänstepensionskassor omfattas av bestäm- melser om grupptillsyn som är mer eller mindre omfattande, vilket framgår ovan. Bestämmelserna i försäkringsrörelselagen är uppbyggda kring ett antal fall då grupptillsyn ska utövas (19 kap. 2 §). I samtliga dessa fall är en förutsättning för grupptillsyn att det finns ett försäkringsföretag på viss plats i grupp, t.ex. som dotterföretag eller moderföretag. Fallen då grupp- tillsyn ska utövas är desamma som de som anges i Solvens II-direktivet (artikel 213). Bestämmelserna för tjänstepensionskassor är uppbyggda på motsvarande sätt som bestämmelserna för försäkringsföretag (26 a och 26 b §§ UFL). Om ett försäkringsföretag som omfattas av försäkringsrörelselagens be- stämmelser om grupptillsyn omvandlas till ett tjänstepensionsföretag på det sätt som föreslås i avsnitt 6.3 kan det vara så att bytet av rörelsetillstånd leder till att grupptillsynen enligt Solvens II-direktivet antingen helt faller bort eller minskar väsentligt i omfattning. Detta följer av att tjänstepensionsinstitut, som utredningen också konstaterar (SOU 2014:57 s. 343 f.), i huvudsak inte omfattas av bestämmelser om grupptillsyn på EU-nivå. Som påpekar finns det skäl att noga överväga hur detta påverkar tillsynen i stort och i förlängningen skyddet för de som omfattas av en pensionsutfästelse. En omvandling till tjänstepensionsföretag innebär inte alltid att grupp- tillsynen enligt försäkringsrörelselagen helt faller bort. Ett företag kan även efter en omvandling till tjänstepensionsföretag vara anknutet företag till ett företag som omfattas av grupptillsyn enligt försäkringsrörelselagen (19 kap. 2 § andra stycket). Ett tjänstepensionsföretag kommer då, på samma sätt som före omvandlingen, att ingå i gruppen och enligt Solvens II-förordningen gäller att solvensberäkningen för en sådan grupp ska omfatta kapitalkraven för anknutna företag som är tjänstepensions- institut och kapitalbasen för dessa företag (artikel 329.1 b). I andra fall kan en omvandling leda till att företaget inte längre omfattas av grupptillsyn. Detta kan bli fallet om det efter omvandlingen inte längre finns någon grupp som det enligt försäkringsrörelselagen ska utövas grupptillsyn över (19 kap. 2 § andra stycket). Så kan vara fallet om det är ett moderföretag som omvandlas och varken bestämmelsen i Solvens II- förordningen (artikel 329.1 b) eller bestämmelserna om holdingföretag i försäkringsrörelselagen (19 kap. 36 §) är tillämpliga. Utan att beakta de enskilda företagsstrukturerna är det svårt att dra några säkra slutsatser om i vilken utsträckning som en omvandling kommer att leda till företagen inte längre omfattas av grupptillsyn. Det torde dock vara mer sannolikt att en omvandling leder till att ett företag inte längre om- fattas av grupptillsyn om det är ett moderföretag som omvandlas. Situationen för tjänstepensionskassor är i huvudsak densamma. Tjänste- pensionskassor omfattas av bestämmelser om gruppbaserad tillsyn enligt den upphävda lagen om understödsföreningar. Om det inte införs bestämmelser om grupptillsyn för tjänstepensionsföretag kommer tjänste- pensionskassor efter omvandling inte längre att omfattas av bestämmelser om grupptillsyn. Behövs grupptillsyn för tjänstepensionsföretag? Grupptillsyn är, som påpekar, en väsentlig del av till- synen över finansiella företag. Genom denna tillsyn kan Finansinspek- tionen bilda sig en uppfattning om ett företags finansiella ställning i en gruppstruktur och hur ett enskilt företag i en grupp kan komma att på- verkas av andra företag som ingår i gruppen. Detta sker för försäk- ringsföretagens del bl.a. genom att de är skyldiga att rapportera väsentliga riskkoncentrationer och betydande transaktioner inom en grupp (19 kap. 37 § FRL). Den finansiella ställningen hos försäkringsföretag som ingår i en grupp följs upp enligt bestämmelserna om gruppsolvens (19 kap. 16– 36 §§ FRL). har också i sin rapport till kapitalkravs- reglering för tjänstepensionsföretag (dnr 17-4640), nedan kapitalkravsrapporten, förordat att tjänstepensionsföretag ska omfattas av regler om grupptillsyn (s. 61–65). I denna rapport har 2018/19:158 bl.a. pekat på vikten av att säkerställa att kapitalbasen hos det enskilda företaget håller en god kvalitet och inte påverkas negativt av poster i andra företag i samma gruppstruktur. Detta bör gälla oavsett om det rör sig om ett försäkringsföretag eller ett tjänstepensionsföretag. Om det inte införs bestämmelser om grupptillsyn för tjänstepensions- företag riskerar alltså tillsynen över sådana företag, som och Livförsäkringsbolaget framför, att bli betydligt svagare än tillsynen över försäkringsföretag. Detta främjar inte intresset av skydd för de som omfattas eller kan komma att omfattas av en pensions- utfästelse, vilket är det grundläggande syftet med hela den nya regleringen för tjänstepensionsföretag som föreslås (se avsnitt 5.6). I detta samman- hang bör särskilt poängteras att det övergripande syftet med grupptillsyn är att säkerställa att skyddet för dem som omfattas av ett pensionsåtagande inte försämras till följd av att företaget som står för åtagandet ingår i en gruppstruktur med andra företag. Det finns anledning att i bedömningen av om det bör införas bestämmelser om grupptillsyn för tjänstepensions- företag ta detta intresse på största allvar, särskilt med beaktande av det stora antal personer som i egenskap av framtida pensionärer kan komma att påverkas av regleringen (se avsnitt 4.5.1). Om det inte införs några bestämmelser om grupptillsyn för tjänstepen- sionsföretag riskerar detta även, som framför, att leda till regelarbitrage, dvs. leda till en regelverksdriven snedvridning av kon- kurrensen mellan företag med samma eller liknande verksamheter. Denna farhåga uttrycks också i kapitalkravsrapporten (s. 62). Ett företag eller en grupp av företag bör inte kunna undandra sig grupptillsyn genom att låta ett företag i gruppen omvandlas från försäkringsföretag till tjänste- pensionsföretag. Detta skulle stå i strid med intresset av att förhindra omotiverad snedvridning av konkurrensen, som är ett av de grundläggande syftena med den nya regleringen för tjänstepensionsföretag (se avsnitt 5.7). Regeringen anser, till skillnad från Svensk Försäkring, att det därför finns starka skäl för att låta tjänstepensionsföretag omfattas av grupptillsyn och betydande risker med att avstå från detta. Andra tjänstepensions- direktivet ger medlemsstaterna utrymme för att införa mer långtgående nationella bestämmelser till skydd för de framtida pensionärerna än de som följer av direktivet (skäl 3). Bestämmelser om grupptillsyn bör därför in- föras i den nya lagen om tjänstepensionsföretag, som ett tillägg till den reglering som föreslås för att genomföra andra tjänstepensionsdirektivet. Utgångspunkten bör vara att ett tjänstepensionsföretag ska omfattas av bestämmelser om grupptillsyn på samma sätt som om företaget skulle ha omfattats av sådana bestämmelser om det var ett försäkringsföretag. Bestämmelserna om grupptillsyn bör utformas så att de inte, som Svensk Försäkring befarar, endast omfattar det som redan ska beaktas inom till- synen över det enskilda tjänstepensionsföretaget. 14.1.2Fall då grupptillsyn ska utövas Regeringens förslag: Grupptillsyn ska utövas över tjänstepensions- företag i de fall grupptillsyn skulle ha utövats över företaget, om det hade varit ett försäkringsföretag. Grupptillsynen över tjänstepensions- företag ska utgå från samma definition av grupp som grupptillsynen över försäkringsföretag enligt försäkringsrörelselagen. Grupptillsyn över tjänstepensionsföretag ska omfatta krav inom om- rådena gruppsolvens, rapportering av riskkoncentrationer och transaktioner inom en grupp, god kontroll över och rapportering av transaktioner inom grupper med vissa typer av moderföretag, företags- styrning inom gruppen, tillgång till information och lämplighetskrav för ledningen i vissa typer av moderföretag. I grupptillsynen för tjänstepensionsföretag ska det inte göras någon åtskillnad mellan företag som har huvudkontor inom EES och företag som har huvudkontor utanför EES. Åtskillnad ske endast göras mellan svenska och utländska företag. Utredningen behandlar inte frågan. Remissinstanserna tar inte upp frågan. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag Gällande rätt – begreppet grupp För försäkringsföretag finns de grundläggande bestämmelserna om grupp- tillsyn i försäkringsrörelselagen. Enligt försäkringsrörelselagen gäller att i en grupp ingår ett företag, dess dotterföretag och andra anknutna företag samt de företag som dotterföretaget har ett ägarintresse i (19 kap. 1 § första stycket). Med ägarintresse avses att ett företag direkt eller indirekt innehar av kapitalet eller av samtliga röster i ett annat företag (1 kap. 13 § FRL). Ett anknutet företag är ett företag som är ett dotterföretag, ett företag som annars är föremål för ägarintresse eller ett företag som har gemensam eller i huvudsak gemensam ledning med ett annat företag (1 kap. 16 a § FRL). Företag har gemensam eller i huvudsak gemensam ledning om de står under samma ledning på grund av ett avtal mellan företagen eller en bestämmelse i företagens bolagsordning, bolags- avtal eller därmed jämförbara stadgar, eller har styrelser eller motsvarande organ i utländska företag som till större delen består av samma personer och som har fullgjort sitt uppdrag under räkenskapsåret och fram till dess att årsredovisningar har upprättats i de berörda företagen (1 kap. 16 b § FRL). I en grupp ingår även företag som förenas av starka och varaktiga finansiella förbindelser på grund av avtal eller på annat sätt, under förut- sättning att ett av företagen genom att samordna beslutsfattandet i före- tagen utövar ett bestämmande inflytande över de övriga företagen. Det företag som utövar ett bestämmande inflytande ska betraktas som moder- företag och övriga företag som dotterföretag (19 kap. 1 § andra stycket FRL). har meddelat föreskrifter om det som ska gälla för de försäkringsföretag som följer den särskilda övergångsregleringen för livförsäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet (se ovan i avsnitt 14.1.1). För tjänstepensionskassor gäller att en försäkringsgrupp består av en understödsförening och dess dotterföretag eller intresseföretag som är försäkringsföretag, och de försäkringsföretag med vilka understöds- föreningen har en gemensam eller i huvudsak gemensam ledning (26 a § första stycket UFL). I fråga om vad som är dotterföretag och intresse- företag tillämpas den upphävda försäkringsrörelselagen (1982:713) (1 kap. 9, 9 b, 9 e och 9 f §§). Det som föreskrivs i fråga om intresse- företag ska även gälla företag som inte är ett dotterföretag eller intresse- företag, om ägandet i företaget direkt eller indirekt uppgår till av kapitalet eller av samtliga röster (26 a § andra stycket UFL). En försäkringsgrupp omfattar även understödsföreningens andra dotter- företag och intresseföretag, och andra företag med vilka understöds- föreningen har en gemensam eller i huvudsak gemensam ledning (26 b § UFL). I lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat (konglomeratlagen) anges att i en grupp av företag ingår ett moderföretag, dess dotterföretag, företag som moderföretaget eller ett dotterföretag har ägarintresse i och företag som har en gemensam eller i huvudsak gemen- sam ledning (1 kap. 7 § första stycket). Företag har gemensam eller i huvudsak gemensam ledning om de står under samma ledning på grund av avtal mellan företagen eller bestämmelse i företagens bolagsordning, bolagsavtal eller därmed jämförbara stadgar, eller har förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan som till större delen består av samma personer och som har fullgjort sitt uppdrag under räkenskapsåret och fram till dess att den sammanställda redovisningen upprättats (1 kap. 7 § andra stycket konglomeratlagen). Gällande rätt – fall då grupptillsyn ska utövas I försäkringsrörelselagen anges flera olika fall då grupptillsyn ska utövas över försäkringsföretag. Grupptillsynen är mer eller mindre omfattande beroende på hur gruppen ser ut och vilken typ av företag som ingår i gruppen.