prop · H603122 · 2019-05-21 00:00:00 — För en effektiv och rättssäker hantering av den kyrkoantikvariska ersättningen anser att det är viktigt att länsstyrelserna har möjlighet att yttra sig över adekvat och komplett underlag. Statskontoret beskriver också länsstyrelsernas erfarenheter i sin rapport. Statskontoret anser dock att länsstyrelserna bör kunna skära ner på sin roll i ersättningssystemet. Statskontoret pekar på att blivit allt mer professionell i sitt arbete med att fördela ersättningen. Därför anser Statskontoret att länsstyrelserna bör kunna lägga mindre resurser på att prioritera hur ersättningen fördelas och i stället prioritera tillsynen. Regeringen delar uppfattning om att länsstyrelsernas roll i ersättningssystemet bör värnas. Även om blivit mer professionell i fördelningen av ersättningen så behöver en aktiv samverkanspart som kan bidra med det offentliga kulturmiljöarbetets perspektiv. Även om har antikvarisk kompetens så har kyrkan och det offentliga kulturmiljöarbetet olika roller och det behövs därför en ständig samverkan där dessa olika perspektiv kan mötas och berika varandra. fördelar ersättningen och det är också som gör den närmare bedömningen i varje enskilt fall, men regeringen påminner om att, enligt propositionen Staten och 2018/19:122 trossamfunden (prop. 1998/99:38 s. 146), bör de synpunkter som lämnas av de antikvariska myndigheterna inför beslutet tillmätas stor betydelse. Regeringen vill även understryka betydelsen av att länsstyrelserna ges möjligheter att yttra sig över adekvat och komplett underlag. på nationell nivå bör här verka för att remisserna som sänds från stiften till länsstyrelserna har en likartad utformning. bör även arbeta för att församlingarna avsätter den tid som krävs för att först ansöka om tillstånd och därefter, när tillstånd beviljats, ansöka om kyrkoantikvarisk ersättning för de åtgärder som är ersättningsberättigade. Att tillstånd är beviljat när församlingen ansöker om ersättning är viktigt för att systemet ska vara rättssäkert. Länsstyrelserna ska inte behöva påskynda en tillståndsprocess för att kunna lämna yttrande över ersättningens fördelning. föreslår i sin rapport att länsstyrelserna bör upprätta rutiner för att avvisa ansökningar som saknar tillstånd och inte heller yttra sig över sådana. Ett sådant förfarande, tillsammans med åtgärder från sida för en rättssäker och kvalitativ hantering i processen, bör kunna effektivisera länsstyrelsernas arbete i ersättningssystemet. kan detta bidra till att länsstyrelserna kan lägga mer resurser på tillsyn, något som görs i mycket liten omfattning. Ersättningens betydelse för bevarandet av det kyrkliga kulturarvet bedömer i sin rapport inför kontrollstationen 2019 att den kyrkoantikvariska ersättningen är av avgörande betydelse för vården och förvaltningen av det kyrkliga kulturarvet, och att de kyrkliga kulturminnena är i gott skick. grundar uttalandet på länsstyrelsernas beskrivningar av läget. bedömer i sin rapport att kulturarvet sammantaget är bevarat i samma utsträckning som vid relationsändringen, och att den kyrkoantikvariska ersättningen är en viktig förutsättning för att kyrkan ska kunna förvalta de kyrkliga kulturminnena. Statskontoret anser i sin rapport att det saknas underlag för att på ett mer systematiskt sätt bedöma vilka konsekvenser den kyrkoantikvariska ersättningen har, men myndigheten ser inga tecken på att det finns stora vård- och underhållsbehov som inte blir tillgodosedda . Den sammantagna bedömningen hos de olika instanserna är alltså att det kyrkliga kulturarvet är väl bevarat och den kyrkoantikvariska ersättningen har stor eller avgörande betydelse för dess bevarande. pekar både och Statskontoret på att eftersom tilldelningen av medel sker utifrån de ansökningar som kommer in är det inte nödvändigtvis de mest angelägna insatserna som får ersättning. påtalar att önskade förändringar av kyrkorummen återkommande är påkallade ur ett verksamhetsperspektiv och inte alltid sprungna ur antikvariska behov. Statskontoret bedömer att det finns ett ”mörkertal” av objekt som behöver vård och underhåll men som inte uppmärksammas. Det kan till exempel röra sig om övertaliga kyrkor eller inventarier. Både Statskontoret och påtalar i sina rapporter inför kontrollstationen 2019 att det saknas en nationell överblick över vårdbehoven. Detta konstaterade regeringen även vid den senaste kontrollstationen. Regeringen underströk då att en god överblick över vårdbehovet i landet är en förutsättning för att kunna bedöma om den kyrkoantikvariska ersättningen kommer de största vårdbehoven till del. Regeringen framhöll att det är av stor betydelse att , i samråd med de antikvariska myndigheterna, fortsätter arbetet med att utveckla vård- och underhållsplaner samt vid behov gör andra insatser som ger ökad helhetssyn och överblick. Sedan den senaste kontrollstationen har arbete med vård- och underhållsplaner fortsatt. införde 2016 ett villkor om att församlingarnas vård- och underhållsplaner ska vara registrerade i kyrkobyggnadsregister för att åtgärden ska berättiga till kyrkoantikvarisk ersättning. Villkoret har gett resultat och i redovisningen inför kontrollstationen påvisar att hade av alla skyddade kyrkobyggnader en registrerad vård- och underhållsplan. I den nya fördelningsmodell för kyrkoantikvarisk ersättning som kommer att införa från och med ramår 2021 (se s. 17) kommer vård- och underhållsplanerna få en viktig roll. Ett strategiskt nyckeltal införs som kommer beräknas utifrån församlingarnas planerade vårdbehov i stället för efterfrågan. Enligt förväntas detta skapa förutsättningar för bättre överblick över de regionala och nationella vårdbehoven. har även fattat beslut om fastighetsregister och lokalförsörjningsplaner för att få bättre överblick över sitt fastighetsbestånd. Statskontoret bedömer att den nya fördelningsmodellen kommer leda till en fördelning som är bättre ur ett bevarandeperspektiv. ser Statskontoret ett problem i att modellen bygger på vård- och underhållsplaner som tas fram av församlingarna. Planerna är uppbyggda på olika sätt, vilket gör att vårdbehoven är svåra att bedöma på en övergripande nivå. Ett system som är gemensamt för hela landet kräver åtgärder på nationell nivå inom , anser Statskontoret. behöver utveckla en gemensam metod för hela landet för att kunna ta fram indikatorer som avspeglar vårdbehoven. Statskontoret bedömer att bör intensifiera arbetet med att identifiera och kartlägga vård- och underhållsbehov. Även föreslår att identifierar antikvariska behov hos kyrkliga kulturminnen som inte ingår i ansökningar om kyrkoantikvarisk ersättning. Statskontoret poängterar i sin rapport också att tillsyn från länsstyrelserna är ett sätt att identifiera brister som inte kommer fram på något annat sätt. Länsstyrelserna lägger mycket små resurser på tillsyn av det kyrkliga kulturarvet. I den mån tillsyn förekommer är det främst fråga om så kallad händelsestyrd tillsyn, det vill säga tillsynen sker inte på initiativ utan på grund av annan händelse. Länsstyrelserna förklarar det med att tillståndsärendena har blivit alltmer komplexa och kräver större resurser. får länsstyrelserna merarbete av att de remisser om den kyrkoantikvariska ersättningen som stiften lämnar ofta brister i kvalitet (se s. 19–20). Statskontoret anser att länsstyrelserna bör prioritera tillsynen framför att delta i arbetet med att fördela den kyrkoantikvariska ersättningen. Regeringens bedömning är att den kyrkoantikvariska ersättningen har stor betydelse för vården och bevarandet av det kyrkliga kulturarvet. Rapporterna tyder på att de kyrkliga kulturminnena sammantaget är väl 2018/19:122 bevarade och i minst lika gott skick som vid relationsändringen. Som Statskontoret påvisar finns det dock en risk för att vårdbehov inte uppmärksammas. För att säkra att ersättningen går till de mest angelägna insatserna, behövs en god överblick över vårdbehoven i landet, något som fortfarande saknas. Regeringen bedömer att nya fördelningsmodell och framtagandet av lokalförsörjningsplaner bör kunna skapa en bättre överblick. Eventuellt kan dock ytterligare insatser behövas för att säkra att samtliga vårdbehov identifieras och med ett enhetligt tillvägagångssätt. nationella nivå har en viktig roll att vid behov initiera och hålla samman sådana insatser. Vidare är det angeläget att även länsstyrelsernas tillsyn av det kyrkliga kulturarvet kommer till stånd för att brister i vård och underhåll som inte upptäcks på annat sätt ska uppmärksammas. Länsstyrelsernas arbete i ersättningssystemet bör enligt regeringens bedömning kunna effektiviseras (se s. 19–20) och bör följaktligen mer resurser kunna läggas på tillsyn. Regeringens bedömning: Kompetensen inom i frågor som rör förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena har utvecklats positivt sedan den förra kontrollstationen. I den mån projekt för kunskapsuppbyggnad och metodutveckling, nationellt eller på stiftsnivå, bidrar till det övergripande målet att vårda de kyrkliga kulturminnena bör kyrkoantikvarisk ersättning kunna användas för ändamålet. Skälen för regeringens bedömning I propositionen Staten och trossamfunden – begravningsverksamheten, kulturminnena, personalen, avgiftsbetalningen m.m. (1998/99:38 s. 145) anges att det är betydelsefullt att det inom finns sådan kompetens som behövs när det gäller vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena. ska också i enlighet med överenskommelsen mellan staten och om de kulturhistoriska värdena inom kyrkan ha tillgång till erforderlig kompetens i frågor som rör förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena. Att rätt kompetens finns inom är en grundläggande förutsättning för fördelningen av den kyrkoantikvariska ersättningen liksom för genomförandet av den faktiska förvaltningen. I detta arbete är det också centralt att det finns en bredare historisk kunskap om det kyrkliga kulturarvets omfång, uppkomst, bruk och sammanhang att tillgå inom kulturarvssektorn och forskningen. I denna del har arbetet länge kunnat dra nytta av omfattande äldre insatser för kunskapsuppbyggnad. Genom tidigare kunskapsuppbyggnadsprojekt har stor och kvalificerad kunskap om det kyrkliga kulturarvet byggts upp , kunskap som sedan kunnat användas i bl.a. vård- och underhållsplaner och kulturhistorisk karakterisering av kyrkor. Att denna typ av kunskap vidareutvecklas och att fortsatt kunskapsutveckling på vetenskaplig grund sker är nödvändigt för att även framöver kunna ha en långsiktigt hållbar förvaltning av de kyrkliga kulturminnena. Kompetensen inom har tydligt stärkts har sedan relationsändringen aktivt arbetat för att höja den egna kompetensen på det kyrkoantikvariska området. Systemet med kyrkoantikvarisk ersättning har på ett tydligt sätt främjat kunskapsutveckling om de kyrkliga kulturminnena inom kyrkan (jfr t.ex. avsnitt 6). Tillgången till personal med kulturarvskompetens har ökat både på nationell nivå och hos stiften. Nationellt har kompetensen sedan den föregående kontrollstationen höjts genom inrättandet av enheterna för kulturarvsstöd och fastighetsstöd vid Kyrkokansliet i . På stiftsnivå har antalet årsarbetskrafter som arbetar med det kyrkliga kulturarvet ökat markant . Stiftens inrättande av s.k. samordnande förvaltarkompetenser och servicebyråer bidrar till att mindre enheter fått lättare att genomföra vård- och underhållsrelaterade projekt. Nationella och regionala samråd och konferenser har gett möjlighet till kunskapsspridning mellan stift och församlingar. kan det konstateras att vissa problem kvarstår, i första hand relaterade till kompetensen i resurssvaga lokala enheter. Liksom vid tidigare kontrollstationer framgår att det även fortsatt kan vara svårt för enskilda församlingar att få tillgång till behövlig kompetens för att både initiera och genomföra nödvändiga vård- och underhållsinsatser på ett antikvariskt korrekt sätt. I denna del krävs fortsatt utvecklingsarbete och samarbete mellan samtliga nivåer. Sammantaget kan ändå konstateras att kompetensen tydligt stärkts inom sedan den föregående kontrollstationen. Det är positivt att kyrkan har utvecklat sin organisation med personal med kompetens om de kyrkliga kulturminnena. Oaktat denna positiva utveckling finns det även fortsatt stora kunskapsbehov som rör de kyrkliga kulturminnena. För en fortsatt aktuell kunskap är det viktigt att i samverkan med andra kulturarvs- och kunskapsinstitutioner även fortsättningsvis arbetar aktivt med kunskapsutveckling kring restaurering, vård och underhåll, liksom om det kyrkliga kulturarvets historia utifrån nya perspektiv (se vidare s. 24–26). Kunskapsläget vid statliga myndigheter och regionala museer I sammanhanget vill regeringen även framhålla att det är av stor vikt att kompetensen om det kyrkliga kulturarvet också vidmakthålls och utvecklas vid de statliga myndigheterna inom kulturmiljöområdet, dvs. inom och länsstyrelserna, liksom vid de regionala museerna. De uppgifter som ansvariga myndigheter inom kulturmiljöområdet har i arbetet med dels den kyrkoantikvariska ersättningen, dels tillståndsprövningen och tillsynen av kyrkliga kulturminnen, förutsätter hög kompetens och aktuell kunskap. Det gäller inte minst som har överinseende över kulturmiljövården i landet och stödjer 2018/19:122 länsstyrelserna i deras tillämpning av kulturmiljölagen. har även en stödjande roll när det gäller frågor som rör förvaltning, vård och underhåll. Myndigheten samordnar och initierar forskningsinsatser samt verkar för standardisering och kvalitetssäkring vad gäller metod och material inom byggnadsvård och konservering. I och med att fått ett större ansvar för förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena och utvecklat sin egen kompetens är det viktigt att de offentliga aktörerna på kulturmiljöområdet kan svara upp mot detta och även fortsatt företräda det allmännas intressen i förhållande till . Att det finns flera parter med kunskap om det kyrkliga kulturarvet är centralt för att samverkan mellan olika parter ska fungera och för att olika perspektiv ska kunna mötas i en konstruktiv dialog. För att systemet ska fungera behöver särskilt de statliga myndigheterna ha kunskap för att göra de antikvariska bedömningar som krävs, både för att yttra sig över ersättningens fördelning och för att besluta i tillståndsärenden. Att besluta i enskilda tillståndsärenden är en uppgift för länsstyrelserna. måste dock, i enlighet med sitt uppdrag att stödja det regionala kulturmiljöarbetet samt att bedriva informations- och rådgivningsverksamhet inom sitt verksamhetsområde, kunna bistå med expertkunskap om t.ex. material och tekniker som kan behövas i denna handläggning. Även de regionala museerna har ett ansvar för att vidmakthålla kunskapen om de kyrkliga kulturminnena i länet. I villkoren för den s.k. kultursamverkansmodellen, inom ramen för vilken staten fördelar medel till regional kulturverksamhet, har det förtydligats att statsbidraget även avser de regionala museernas kulturmiljöarbete. Det kyrkliga kulturarvet är en avgörande del i berättelsen om och om detta behövs ökad kunskap. De regionala museerna har en betydelsefull roll när det gäller att bidra till och förmedla denna kunskap regionalt och lokalt. Användningen av kyrkoantikvarisk ersättning för kunskapsuppbyggnad Som framgår i avsnitt 4 får kyrkoantikvarisk ersättning användas till kulturhistoriskt motiverade kostnader som följer av åligganden enligt 4 kap. kulturmiljölagen. Kyrkoantikvarisk ersättning får inte användas till kostnader för förvaltning av annan kyrklig egendom, för allmän kompetensutveckling, för att bedriva verksamhet eller för administration. ansvarar, enligt överenskommelsen med staten, för den interna kompetensutveckling som är nödvändig för förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena. Som framgått i detta avsnitt är regeringens bedömning också att uppfyller överenskommelsens krav i denna del. I huvudsak ska de kulturhistoriskt motiverade kostnaderna vara direkt relaterade till vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena. Vissa övergripande utvecklingsinsatser kan dock också ses som kulturhistoriskt motiverade kostnader eftersom de är en direkt förutsättning för en rationell och effektiv förvaltning av de kyrkliga kulturminnena. Alltsedan relationsändringen har vissa gemensamma projekt på nationell nivå därför finansierats med kyrkoantikvarisk ersättning. Dessa projekt har varit strategiskt inriktade och svarat mot behov som uppstått i arbetet med vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena. Även s.k. stiftsprojekt på övergripande nivå har haft denna inriktning (se även avsnitt 5 s. 14–15). De nationella projekten har, enligt redovisningar, haft som utgångspunkt att underlätta församlingarnas och stiftens arbete med att vårda det kyrkliga kulturarvet. Projekten har t.ex. handlat om inventering och att ta fram informationsmaterial och handledningar för vårdinsatser. Utvärderingar och sammanställningar av olika slag är också vanligt. Vissa projekt har varit forskningsprojekt som genomförts i samarbete med och med samfinansiering från universitet och högskolor samt andra myndigheter. Ett exempel är det tidigare projektet och bevara, som handlade om hur man på ett varsamt sätt kan genomföra energieffektivisering i kulturhistoriskt skyddade byggnader. Även genom projekt för att utveckla underhålls- och restaureringsmetoder har kunskap skapats som behövs för förvaltningen av kyrkliga kulturminnen i olika delar av landet. Ett exempel på sådant metodutvecklande arbete är den verksamhet för restaurering och konservering av målat glas som bedrivits i anslutning till underhållsarbetet av . I detta och liknande projekt utvecklas en expertkunskap inom specifika områden som sedan kan komma till nytta i många sammanhang. För förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena är det också centralt att det finns bredare historisk kunskap om det kyrkliga kulturarvets omfång, uppkomst, bruk och sammanhang. I denna del har de senaste årens arbete inom också kunnat dra nytta av omfattande äldre insatser för kunskapsuppbyggnad, som projektet och som länge drivits av Kungl. Genom dessa projekt har stor och kvalificerad kunskap om det kyrkliga kulturarvet byggts upp , kunskap som sedan kunnat användas i bl.a. vård- och underhållsplaner och kulturhistorisk karakterisering av kyrkor. Att denna typ av kunskap förvaltas och att fortsatt kunskapsutveckling på vetenskaplig grund sker är nödvändigt för en långsiktigt hållbar förvaltning av de kyrkliga kulturminnena. Det finns ingen aktör som har ett uttryckligt ansvar för att förvalta eller initiera en sådan systematisk och långsiktig kunskapsuppbyggnad. Det är dock positivt att Kungl. , och 2016 gemensamt konstituerat om kyrkor, som har i uppgift att främja och samordna forskning och kunskapsuppbyggnad som rör kyrkor i . Det är angeläget att både metodutvecklingsprojekt och bredare historisk kunskapsuppbyggnad av det slag som exemplifierats ovan kan fortsätta och vidareutvecklas i samverkan mellan , myndigheterna på kulturmiljöområdet, forskningsfinansiärer, universitet och högskolor. En central utgångspunkt är att det kyrkoantikvariska arbetet ska vila på en solid vetenskaplig grund och kunna integrera nya perspektiv som utvecklas inom de vetenskapliga ämnen det berör. Åtgärder ska genomföras utifrån gedigen historisk kunskap och i förvaltningen ska huvudmannen kunna dra nytta av den senaste kunskapen om sådant som t.ex. underhålls- och konserveringsmetoder. Därmed kan kunskapsuppbyggnad och metodutveckling av detta slag också anses vara direkt motiverad av de åtaganden som följer av 4 kap. kulturmiljölagen. 2018/19:122 I den mån projekt för kunskapsuppbyggnad och metodutveckling, nationellt eller på stiftsnivå, kan förväntas bidra till det övergripande målet att vårda de kyrkliga kulturminnena bör kyrkoantikvarisk ersättning kunna användas för att bekosta dessa. Om kunskapsuppbyggnad av detta slag ingår som en del av bredare projekt som även innefattar inomkyrkliga frågor, t.ex. om strategisk verksamhetsutveckling eller bruk av kyrkobyggnader, bör denna avgränsade del kunna finansieras med kyrkoantikvarisk ersättning. Det gäller t.ex. relevanta delar av Nationellt program för kunskapsutveckling inom det kyrkliga kulturarvet som inrättades 2017. När det gäller att bedöma vilka delar som är att betrakta som relevant kunskapsuppbyggnad i denna mening, och vad som snarare är inomkyrkligt utvecklingsarbete, bör den s.k. centrala samrådsgruppen (se avsnitt 8) kunna spela en viktig roll och främja diskussion av dessa avvägningar. 7Tillgänglighet till de kyrkliga kulturminnena Regeringens bedömning: har upprätthållit en god tillgänglighet till de kyrkliga kulturminnena sedan relationsändringen. Den minskning som konstateras i kyrkornas öppethållande bör dock mötas med insatser. är det positivt att den fysiska tillgängligheten kompletteras av tillgängliggörande på andra sätt för att öka intresset för det kyrkliga kulturarvet. Skälen för regeringens bedömning I propositionen Staten och trossamfunden – begravningsverksamheten, kulturminnena, personalen, avgiftsbetalningen m.m. (prop. 1998/99:38 s. 148) anfördes att det är av stor betydelse att tillgängligheten till de kyrkliga kulturminnena är god. Enligt överenskommelsen mellan staten och (Ku2000/470/Ka) ska kyrkan svara för att de kyrkliga kulturminnena är tillgängliga för var och en i minst samma utsträckning som när överenskommelsen tecknades. I den senaste redovisningen till regeringen använder , liksom vid tidigare kontrollstationer, två huvudsakliga indikatorer på tillgänglighet: dels antalet sammankomster i kyrkobyggnaderna, dels kyrkornas öppethållande utöver sammankomsterna. Statistiken över sammankomster och öppettider kommer från uppgifter lämnade av församlingarna och avser främst perioden –2017, även om viss statistik även finns att tillgå . Statistiken omfattar de kyrkor som finns registrerade i kyrkobyggnadsregister. I registret definieras en kyrka som en byggnad invigd för gudstjänst enligt kyrkoordningen, vilket innebär att cirka 3 400 kyrkor ingår i underlaget och inte enbart de enligt kulturmiljölagen skyddade kyrkobyggnaderna. Denna statistik ligger även till grund för den redovisning av tillgäng- Skr. 2018/19:122 lighetsfrågorna som gör i sin rapport till Antalet sammankomster i kyrkobyggnaderna är oförändrat över tid följer upp antalet sammankomster som sker i kyrkorna fördelade på sammankomster inom ramen för egen verksamhet och sammankomster utanför den egna verksamheten. Den egna verksamheten i kyrkorna består förutom gudstjänster även av en rad andra arrangemang, som konfirmationssamtal, diakonal verksamhet, körrepetitioner, visningsverksamhet och sammanträden. Verksamhet som arrangeras av andra är ofta konserter och liknande kulturevenemang. Sedan förra kontrollstationen har det skett en viss ökning av det totala antalet sammankomster inom ramen för kyrkans egen verksamhet. Perioden –2013 låg det genomsnittliga antalet sammankomster på 85 stycken och perioden –2017 på 88 stycken och kyrka. I inför kontrollstationen 2014 redovisades en viss ökning av andelen kyrkor där inga sammankomster skett : andelen gick från 2012. genomsnittliga värde hamnade på . har andelen kyrkor utan sammankomster inte ytterligare ökat utan stabiliserat sig på . Antalet sammankomster per kyrka varierar stort mellan olika typer av platser, det gäller såväl sammankomster i egen verksamhet som andra sammankomster i kyrkorna. komster i egen verksamhet i storstäder –2017 var ca 300 per kyrka medan det på landsbygd och i glesbygd var 36 per kyrka. En analys av förändringarna visar att antalet sammankomster i egen regi ökade per kyrka i storstäderna i början av den aktuella redovisningsperioden för att senare plana ut. antalet sammankomster i kyrkor i mindre städer för att sedan stabilisera sig på en något lägre nivå . I små tätorter och på landsbygden har genomsnittet varit stabilt . Antalet sammankomster när kyrkorna upplåtits till annan arrangör än låg totalt sett stabilt på ungefär samma nivå under hela den aktuella redovisningsperioden.