prop · H70332 · 2019-10-24 00:00:00 — regioner är det en viktig del för att säkra kontinuiteten i el- och Avfallsförbränning ger fjärrvärme motsvarande ca 20 procent av totala fjärrvärmeproduktion. Elpriset sätts på den nordiska elbörsen och avfallsförbrännare är pristagare på den nordiska De kan alltså inte övervältra de kostnadsökningar som den föreslagna skatten innebär på pris till kund. Fjärrvärmemarknader är lokala, värmen distribueras i lokala nät och värmeleverantörerna har vanligen monopol i dessa. Själva fjärrvärmeförsäljningen är dock utsatt för konkurrens från andra uppvärmningsslag som geoenergi och På kort sikt leder prishöjningar till ökade intäkter men på till en lägre efterfrågan på fjärrvärme. därför vanligen genom alternativprissättningsmetoden där värmebolagen försöker maximera vinst med beaktande av denna konkurrenssituation. Utredningen bedömde givet detta att en avfallsförbränningskatt sannolikt delvis övervältras på fjärrvärmepriserna men att detta beror på Den skattekostnad som inte fullt ut kan övervältras till fjärrvärmekunderna kommer att belasta fjärrvärme- producenternas ekonomiska resultat. Ett flertal remissinstanser menar att en skatt på avfallsförbränning leder till försämrad konkurrenskraft för verksamheter i . Energiföretagen, , , Energi- myndigheten, E-on, Exergi och anser att en konkurrenskraft på värmemarknaden och att detta står i strid med regeringens uttalanden i den energipolitiska inriktningspropositionen 2017/18:228). Regeringen konstaterar att skatten på avfalls- förbränning är en skatt på avfallsbränsle vilket är skattemässigt gynnat jämfört med andra fossila bränslen då avfallsbränsle till skillnad från fossila bränslen är helt skattebefriat. Regeringen anser dock att en konkurrenskraftig fjärrvärmesektor och minskad elanvändning i uppvärmningen är förutsättningar för att klara den förnybara el- och värmeförsörjningen under kalla vinterdagar och det därför är befogat att tidigt utvärdera skattens effekter. I produceras ca cement, vilket motsvarar knappt 2 procent av den totala produktionen i EU. för 80–av den cement som används i . Avfallsbränsle används vid samförbränning i cementugnar. cementugnarna kräver bränsle med specifika egenskaper för att säkra slutproduktens kvalitet köper cementindustrin in ett förädlat avfall. askan samlas i slutprodukten innebär förslaget om undantag för avfall som förs in till en samförbränning som huvudsakligen producerar material under förutsättning att avfallet eller dess restprodukter ingår i det producerade materialet, att avfallsbränsle som används i cement- produktion inte är skattepliktigt. Förslaget kommer därför inte att innebära ökade kostnader för svensk cementproduktion. Största delen av de avfallsbränslen som nyttjas i pappers- och massaindustrin är biobränslen som enligt förslaget undantas från Plastrejekt som uppkommer vid returpappersbruken beskattas dock enligt förslaget. Returpappersbruk använder utsorterat papper och kartong som råvara för ny produktion och rejekt från detta består av häftklamrar, gem, plast, sand och grus. Den brännbara fraktionen av rejektet är framförallt plast men också fiberrester från returpappret. Det finns åtta returpappersbruk i som bränner Detta motsvarar vid en skatt på per ton avfall en skattekostnad på ca . drygt hälften av det eldade plastrejektet och deras skattekostnad skulle därför uppgå till ca . Då returpappersbruken konkurrerar på en internationell marknad är det inte möjligt att övervältra skattekostnaden på slutpriset till kund. Skattekostnaden kommer därmed att belasta brukens ekonomiska resultat. Återvinningsindustrin genererar mycket avfall i form av rejekt, även kallat Rejekt är de utsorterade fraktioner som varit föremål för En betydande del av rejektavfallet lämnas till förbränning. Enligt ett särskilt yttrande till Prop. 2019/20:32 utredningen hanterade svensk återvinningsindustri avfall 2014 varav ca en tredjedel gick till förbränning. Större delen av råvaran gick till materialåtervinning och en mindre del till deponi. Eftersom skatten, i alla fall på kort sikt, inte förväntas övervältras på mottagningsavgifterna påverkas endast kostnaderna för materialåtervinning för sådana återvinningsanläggningar som själva bränner sitt avfall. Avfallsförbränningsskatten innebär således en kostnad endast för de anläggningar som själva både återvinner, sorterar och förbränner sitt avfall. Om skatten inte kan övervältras på slutprodukten innebär det att investeringar i materialåtervinningsanläggningar eller utsortering blir mindre lönsamma. Utredningen pekade ut metallåtervinning som en sektor som skulle kunna komma att påverkas av utredningens förslag om skatt på förbränning av avfall. Svensk metallåtervinning syftar till att utvinna koppar, bly och ädelmetaller ur blybatterier och elektronikskrot. I återvinningsmaterialet finns brännbart material som plast i höljen och kretskort. När plasten är hårt knuten till materialet är förbränning oundviklig men syftet med förbränningen är inte energiåtervinning utan att frigöra metallerna. Problematiken med att beskatta avfall i metallåtervinningsanläggningar lyfts i remissvar. avstyrker skatten och menar att den riskerar att fördyra metallåtervinning. anläggning hanterar av det elektronikskrot som återvinns i . anläggning Bergsöe är den enda anläggningen som återvinner blybatterier i och i anläggningen hanteras av alla blybatterier på den nordiska marknaden och av de svenska. Varken eller Bergsöe är klassade som avfallsförbränningsanläggningar (enligt verksamhetskod i miljöprövningsförordningen 2013:251) och är därför inte skattepliktiga enligt utredningens eller regeringens förslag. Förslagen innebär administrativa kostnader för skattskyldiga företag. Tidsåtgången för den ökade administrationen uppskattas till 2–per avfalls- eller samförbränningsanläggning. Med en timkostnad på innebär det kostnader på mellan 1 100–och anläggning. Utredningen bedömer att förslaget i regel inte innebär ökade kostnader för vägning av avfallet då de flesta anläggningar redan väger avfallsbränslet som förs in i anläggningen. Detta gäller inte nödvändigtvis anläggningar som bränner sitt eget verksamhetsavfall. För dessa anläggningar innebär skatten en extra kostnad i form av vägning för avfallet. Kostnaden för vägning varierar mellan anläggningar och är mycket svår att uppskatta. Då de administrativa kostnaderna är låga, bedöms ingen särskild hänsyn behöva tas till små och medelstora företag. 2019/20:32 6.7 På kort sikt väntas skattekostnaden inte övervältras på mottagningsavgifterna och skatten påverkar därför inte hushållens avfallstaxa. Undantaget från detta är kommuner som är ägare eller delägare i en avfallsförbränningsanläggning. I dessa kommuner bedömer utredningen att skattekostnaden kan övervältras på mottagningsavgifterna och avfallstaxorna då avfallshanteringen inte är konkurrensutsatt. Detta motsvarar enligt underlagsrapporten av det avfall som förbränns i . Om skatten leder till minskade investeringar och därmed minskad avfallsförbränningskapacitet kommer det i första hand att påverka importen av avfall. Om förbränningskapaciteten anpassas efter svenska avfallsmängder kan skattekostnaden övervältras helt på svenska avfallslämnare och därmed allt hushållsavfall. Detta sker enligt underlagsrapporten efter 2030. Om fjärrvärmeproducenter övervältrar skattekostnaden på fjärrvärmepriserna kommer detta att leda till ökade uppvärmningskostnader för hushåll som är anslutna till fjärrvärmen. Möjligheterna för värmeproducenterna att övervältra beror på lokala marknadsförhållanden, se avsnittet om el- och värmeproduktion under stycke 6.6. 6.8Konsekvenser för energisystemet och försörjningstryggheten av el Om skattekostnaden till viss del övervältras på fjärrvärmepriserna och detta i sin tur leder till att uppvärmning som annars skulle skett med fjärrvärme ersätts av värmepumpar kan detta ha en påverkan på försörjningstryggheten av el. Minskad efterfrågan på fjärrvärme ger minskat underlag till elproduktion för kraftvärmeanläggningar. Risken är som störst när elsystemet är som mest ansträngt. När variabel elproduktion, som sol- och vindkraft ökar, ökar också behovet av planerad elproduktion när den variabla produktionen, på grund av t.ex. väderförhållanden, inte kan leverera. En minskad efterfrågan på fjärrvärme kan därmed öka påfrestningarna i elsystemet. 6.9 Konsekvenser för kommuner och landsting I har kommuner ansvar för insamling och behandling av Kommuner tar ut avgifter för tjänsten enligt självkostnadsprincipen, dvs. avgifter som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller. Då förslaget om skatt på avfallsförbränning i regel inte bedöms påverka mottagningsavgifterna för avfall påverkas inte de kommunala kostnaderna för avfallshantering. kommuner som är ägare eller delägare i en avfallsförbränningsanläggning kan kostnaderna övervältras på mottagningsavgifterna. En stor del av de energiföretag som påverkas av skatten är Det finns ca 140 kommunalägda energibolag i och de allra flesta levererar fjärrvärme. Hur stor del av skattekostnaden Prop. 2019/20:32 som kommer att övervältras på fjärrvärmepriset och hur stor del som kommer att belasta bolagens resultat kommer sannolikt bero på lokala marknadsförhållanden. Om skatten bärs av bolaget i stället för att övervältras kommer det att påverka de kommunala intäkterna vilket i sin tur leder till antingen minskade kommunala utgifter eller höjd kommunalskatt för de kommuner som äger energibolag med avfallsförbränningspannor. Förslaget innebär att behöver bygga upp lämpliga administrativa rutiner, it-system och informationsmaterial mm. uppskattar de initiala kostnaderna till . För fortlöpande arbete med administration, kontroller och andra löpande kostnader uppskattar att kostnaderna uppgår till . Kostnaderna för ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Ett antal ärenden antas överklagas till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Utredningen bedömer att det inte rör sig om fler ärenden än vad som ryms inom befintliga anslag. Regeringen instämmer i den bedömningen. Förslaget har liten påverkan på hushållens och företagens kostnader och bedöms därför inte påverka den ekonomiska jämställdheten. 6.12Förslaget är förenligt med EU-rätt Förslaget bedöms vara förenligt med . Den föreslagna skatten är en miljöskatt vars avsikt är att öka de ekonomiska incitamenten att behandla avfall på ett från miljö- och naturresurssynpunkt bättre sätt. Skatten ska styra bort från förbränning av avfall och i stället stimulera till bl.a. ökad materialåtervinning. Det ingår som en naturlig del av skatteordningen att skattefrihet bör gälla i fall där skatten inte har någon styrande effekt. Sådana undantag bör därför enligt regeringens uppfattning anses följa naturen och logiken i skattens uppbyggnad och kan inte anses utgöra statsstöd. I lagen föreslås några undantag från skatteplikt. Farligt avfall och animaliska produkter av kategori 1 och 2 utgör sådant avfall där en skatt inte kan få någon styrande effekt eftersom valet av hantering bestäms av annat än avfallskostnaden. När det gäller undantaget för produktion av visst material är syftet att gynna materialåtervinning och ett effektivt utnyttjande av avfallet vilket ligger i linje med syftet med skatten. Att inte ha med att sådant undantag skulle vara kontraproduktivt gentemot skattens syfte och kan leda till att viss materialåtervinning och utvecklandet av nya 2019/20:32 metoder för materialåtervinning försvåras. Biobränsle, som det definieras i den föreslagna lagen, är en förnybar energikälla och bör därför inte heller beskattas. Regeringen anser mot denna bakgrund att de undantag från skatteplikt som görs följer skattens natur och logik och utgör därför inte statsstöd. I förslaget finns tekniska specifikationer i definitionerna av avfallsförbränningsanläggningar och samförbränningsanläggningar. Eftersom skatten avgränsas till vissa tekniska egenskapskrav omfattas förslaget av anmälningsplikt enligt och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhället. En anmälan ska därför göras till kommissionen enligt den ordning som föreskrivs i direktivet. 7.1Förslaget till lag om skatt på avfall som förbränns Iförsta stycket anges lagens tillämpningsområde. Lagen omfattar avfall som förs in till en avfallsförbränningsanläggning eller en samförbränningsanläggning. Vad som avses med en avfallsförbränningsanläggning respektive en samförbränningsanläggning framgår av 2 och 3 §§. I andra stycket anges vad som avses med avfall. Avfall har samma betydelse som i 15 kap. 1 § (1998:808) dvs. varje ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. I paragrafen anges vad som avses med en avfallsförbränningsanläggning. Paragrafen motsvarar väsentligen 6 § förordningen (2013:253) om förbränning av avfall. Lagrådet anför att det saknas förarbetsuttalanden som skulle kunna tjäna som vägledning vid tillämpningen av den Vidare anför Lagrådet att det är av vikt att stöd för tillämpning och tolkningen finns i förarbetena till lagen. visserligen förarbeten till förordningen men, som nämnt ovan i avsnitt 5.3, finns praxis och välutvecklad myndighetstillämpning som kan tjäna som vägledning vid tillämpning av begreppet. klassificering av anläggningar vid beslut om uttag av avgift enligt 2 kap. 1 § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt I första punkten anges att anläggningen ska vara avsedd för avfallsförbränning med eller utan återvinning av alstrad energi till skillnad från förbränning av avfall som resterande punkter handlar om. att första punkten syftar på när avfallsförbränning sker i syfte att kvitt bli avfall till skillnad från de andra punkterna när just kvittblivningen inte är huvudsyftet utan förbränning av avfall snarare används som bränsle. I andra punkten anges att det krävs att det huvudsakliga ändamålet med anläggningen inte är produktion av energi eller material. I tredje punkten och fjärde punkten framgår att begreppet avfallsförbränningsanläggning även omfattar anläggningar där av den alstrade värmen kommer från förbränning av farligt avfall eller där det förbränns obehandlat hushållsavfall. Vad som avses med avfallsförbränning framgår av 5 §. Vad som avses med förbränningsanläggning framgår av 4 §. I paragrafen anges vad som avses med en samförbränningsanläggning. Paragrafen motsvarar 7 § förordningen (2013:253) om förbränning av avfall. Det saknas förarbeten till förordningen men det finns praxis och myndighetstillämpning som kan tjäna som vägledning vid tillämpning av begreppet samförbränningsanläggning. Även klassificering av anläggningar vid beslut om uttag av avgift enligt 2 kap. 1 § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt . Av första punkten framgår att avfall ska användas som bränsle eller värmebehandlas i syfte att kunna bortskaffas. Anläggningen ska även vara i huvudsak avsedd för produktion av energi eller material. Av andra punkten framgår att om en anläggning omfattas av definitionen av avfallsförbränningsanläggning är det inte en samförbränningsanläggning. Vad som avses med avfallsförbränning framgår av 5 §. Vad som avses med förbränningsanläggning framgår av 4 §. I paragrafen anges vad som avses med en förbränningsanläggning. Paragrafen motsvarar väsentligen 5 § förordningen (2013:253) om förbränning av avfall. Hur det begreppet tillämpats i miljölagstiftningen kan tjäna som vägledning vid tillämpningen enligt denna lag. Av första punkten framgår vilka delar av anläggningen och tillhörande delar som ingår i begreppet avfallsförbränningsanläggningen. Av andra punkten framgår att det som hör samman med termisk behandling av avfallet genom oxidering eller genom en förbränningsprocess därefter omfattas av begreppet förbränningsanläggning. I paragrafen anges vad som avses med avfallsförbränning. Paragrafen motsvarar väsentligen 4 § förordningen (2013:253) om förbränning av avfall. I paragrafen regleras undantag från skyldigheten att betala skatt enligt denna lag. Det avfall som omfattas av undantaget behöver därmed inte redovisas i den skattskyldiges punktskattedeklaration. 2019/20:32 I första punkten undantas farligt avfall som förs in till anläggningen. Vad som avses med farligt avfall anges i 7 §. Iandra punkten undantas biobränsle som förs in till anläggningen. Det krävs dock att det är fråga om avfall för att undantaget överhuvudtaget ska vara tillämpligt, t.ex. är torv inte att anse som avfall och omfattas därför inte av lagen. Vad som avses med biobränsle anges i 8 §. Itredje punkten undantas animaliska biprodukter som förs in till anläggningen. Vad som avses med sådana produkter anges i 9 §. Ifjärde punkten undantas viss produktion av material. För att undantag från skatteplikt enligt denna punkt ska föreligga krävs att avfallet förs in till en samförbränningsanläggning som huvudsakligen producerar material och där avfallsförbränningen ingår i produktionen av materialet, under förutsättning att materialet innehåller en del av avfallet eller dess restprodukter. Den huvudsakliga verksamheten ska alltså vara att producera material och inte t.ex. el eller värme. Det räcker inte att en samförbränningsanläggning som huvudsakligen producerar el eller värme även producerar en mindre mängd material, t.ex. när metall kan återvinnas ur askorna i ett kraftvärmeverk. Det är nödvändigt att förbränningen av avfallet faktiskt ingår i produktionen av materialet och inte bara bidrar med värme eller energi. Vidare måste avfallet eller dess restprodukter ingå i det slutliga material som produceras. Det kan alltså vara frågan om att avfallet på grund av värmebehandlingen ändrar form till t.ex. aska som sedan används i slutprodukten. Det finns inget krav på hur stor andel av det producerade materialet som ska bestå av avfallet eller dess restprodukter. Av paragrafen framgår vad som avses med farligt avfall. Genom att hänvisningen görs till och rådets direktiv /98/EG i en viss angiven lydelse är hänvisningen statisk, vilket innebär att eventuella senare ändringar av direktivet inte ska beaktas vid tillämpningen av bestämmelsen. Av paragrafen framgår vad som avses med biobränsle. Biobränsle innefattar, med vissa undantag, material av biologiskt ursprung som används som bränsle. Paragrafen motsvarar 2 § förordningen (2011:1480) om elcertifikat med den justeringen att torv tagits bort ur definitionen. Det beror på att torv inte är att anse som avfall och omfattas därmed inte av lagens tillämpningsområde. Den praxis som finns gällande tolkningen av begreppet biobränsle enligt förordningen om elcertifikat kan tjäna som vägledning vid tillämpningen av denna lag. I paragrafen framgår vad som avses med animaliska biprodukter. Genom att hänvisning görs till och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 i en viss angiven lydelse är hänvisningen statisk, vilket innebär att eventuella senare ändringar av förordningen inte ska beaktas vid tillämpning av bestämmelsen. I paragrafen anges vem som är skattskyldig. Skattskyldig är den som bedriver verksamheten på en avfallsförbränningsanläggning eller på en samförbränningsanläggning. Vad som avses med avfallsförbränningsanläggning respektive samförbränningsanläggning framgår av 2 och 3 §§. I paragrafen anges när skyldigheten att betala skatt inträder. Vad som avses med avfallsförbränningsanläggning respektive samförbränningsanläggning framgår av 2 och 3 §§. I paragrafen anges skattens storlek. Skatt ska betalas med per ton avfall. Enligt övergångsbestämmelserna är beloppet dock lägre . Iförsta stycket finns bestämmelser om att skatten , , ska räknas om med hänsyn till förändringar i det allmänna prisläget (indexomräkning). Detta motsvarar det förfarande som används för flera andra punktskatter. I tredje stycket framgår att regeringen före november månads utgång ska fastställa det omräknade skattebelopp som ska betalas för påföljande kalenderår. Paragrafen innehåller bestämmelser om avdrag för skatt. Iförsta stycket framgår i vilka fall avdrag får göras. Avdrag får endast göras för skatt på sådant avfall som har beskattats. Det innebär att avdrag inte får göras för farligt avfall, biobränsle eller animaliska biprodukter som förs ut från anläggningen. Bränsle som inte är att anse som avfall enligt 1 § har inte beskattats när det fördes in till anläggningen och ska alltså inte omfattas av avdragsrätten. Inte heller lakvatten, reningsvatten eller vatten och andra stabiliserande ämnen som inom förbränningsanläggningen tillsatts till aska har beskattats. Dessa ämnen omfattas alltså inte av avdragsrätten. Däremot rester som uppstår efter förbränning i olika form, t.ex. aska, omfattas av avdragsrätten till den del de är hänförliga till avfall som har beskattats. Även ämnen eller föremål som upphört att vara avfall ska medföra rätt till avdrag om de har beskattats. Iandra stycket framgår att storleken på avdraget ska beräknas enligt det skattebelopp som gällde när skattskyldigheten för avfallet inträdde. Det kan bli aktuellt när avfall förs in till en anläggning när en skattesats gäller och förs ut när en annan skattesats gäller. Enligt allmänna principer gäller att den som begär ett avdrag även har bevisbördan för storleken på avdraget. Paragrafen innehåller bestämmelser om förfarandet vid beskattning enligt Enligt paragrafen ska skatteförfarandelagen (2011:1244) gälla i fråga om förfarandet vid beskattningen. Iförsta punkten anges att lagen träder i kraft och tillämpas från och med detta datum. I andra punkten anges att lagen inte tillämpas på avfall som förts in till en avfallsförbränningsanläggning eller en samförbränningsanläggning före ikraftträdandet. Enligt tredje punkten ska skattebeloppet successivt öka . Se även kommentaren till 13 §. 7.2Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) Paragrafen innehåller en uppräkning av de skattelagar som avser punktskatt. Syftet med uppräkningen är att legaldefiniera vad som avses med punktskatt när begreppet används i andra bestämmelser i lagen. Paragrafen ändras på så sätt att uppräkningen kompletteras med lagen om skatt på avfall som förbränns i en ny punkt 15. Paragrafen reglerar vem som ska registreras hos . I första stycket punkten 10 regleras vilka skattskyldiga enligt olika uppräknade punktskattelagar som ska registreras. Paragrafen ändras på så sätt att uppräkningen kompletteras med en ny punkt 10 m) som innebär att ska registrera den som är skattskyldig enligt den nya lagen om skatt på avfall som förbränns. Sammanfattning av betänkandet Brännheta skatter! Bör avfallsförbränning och utsläpp av kväveoxider från energiproduktion beskattas? (SOU 2017:83) 2019/20:32 Bilaga 1 En grundregel för miljöpolitisk styrning är att styrmedel bör sättas in så nära problemkällan som möjligt. En skatt på förbränning av avfall innebär att en skatt införs i slutet av avfallsströmmen, långt ifrån de aktörer som skapar problemen, dvs. de som tillför farliga kemikalier som riskerar att hamna i naturen och som bidrar till förbrukningen av naturresurser. En skatt på förbränning av avfall skulle därför inte påverka beslut om produktdesign eller materialval för att underlätta materialåtervinning, ansträngningar för att sortera ut vissa material etc. Ett annat problem är att allt avfall skulle beskattas lika hårt oavsett avfallets miljöpåverkan och möjlighet till annan behandling än förbränning där det är lämpligare. Att åstadkomma en mer träffsäker beskattning utifrån t.ex. miljöpåverkan är praktiskt sett mycket svårt. I finns en överkapacitet på avfallsförbränning i förhållande till den inhemska tillgången på avfall. Kapaciteten fylls därför genom införsel av avfall från andra länder. Det betyder de facto att anläggningarna konkurrerar med varandra om avfallsbränslet. En eventuell skatt på förbränning av avfall kommer därför inte att överföras från förbränningsanläggningarna till de aktörer som genererar avfallet.