prop · H603158 · 2019-09-04 00:00:00 — dödlighetsrisk, sjuklighetsrisk, annullationsrisk och kostnadsrisk. kravet för operativ risk ska beräknas med en enkel modell liknande den i Solvens , där beräkningen utgår från premieintäkterna och de försäkringstekniska avsättningarna. lämnar även förslag som syftar till att skapa en särskild hantering för infrastrukturtillgångar och säkerställda obligationer. Det föreslås att myndigheten ska få ett bemyndigande att meddela före- skrifter om beräkningen av det riskkänsliga kapitalkravet. Det riskkänsliga kapitalkravet ska fånga väsentliga risker Det riskkänsliga kapitalkravet bör omfatta de väsentliga risker som före- kommer inom den verksamhet som tjänstepensionsföretagen kommer att har i kapitalkravsrapporten analyserat vilka risker som företagen är mest exponerade för inom tjänstepensions- verksamhet och som därför bör beaktas vid beräkningen av det risk- känsliga kapitalkravet. Enligt rapporten bör det riskkänsliga kapitalkravet fånga upp väsentliga risker inom huvudkategorierna marknadsrisk, försäkringsrisk och operativ risk. Regeringen instämmer i den bedöm- ningen. Det kan redan inledningsvis nämnas att regeringen anser att det är lämpligt att det tas in bestämmelser i den nya lagen om tjänstepensions- företag som syftar till att fånga upp de väsentliga risker som förekommer i tjänstepensionsverksamhet. Det rör sig dels om bestämmelser där det anges vilka huvudkategorier och undergrupper som bör ingå i beräk- ningen, dels om bestämmelser där det anges hur det riskkänsliga kapital- kravet ska läggas samman. Vid beräkningen för respektive risk har valet av skyddsnivå som redogörs för ovan stor betydelse och regeringen föreslår (se avsnitt 8.5.1) att den konfidensnivå som ska användas bör anges i lag. Det kan inte anses lämpligt att närmare föreskriva i lag hur beräkningen för respektive risk ska gå till eftersom sådana föreskrifter är av en alltför teknisk karaktär för att tas in i den nya lagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör i stället få meddela föreskrifter om beräkningen av det riskkänsliga kapitalkravet. Väsentliga undergrupper inom marknadsrisk De väsentliga marknadsrisker som företag med tjänstepensionsverksamhet är exponerade mot delas i upp i ränterisk, aktiekursrisk, fastighetsprisrisk, ränteskillnadsrisk (spreadrisk), valutakursrisk och koncentrationsrisk. Det rör sig i huvudsak om risk som är relaterad till marknadsrörelser som påverkar värderingen av tjänste- pensionsföretagets åtaganden och värdet av de investeringar som företaget gör. Med ränterisk avses risken för att ett tjänstepensionsföretags finansiella ställning påverkas negativt av förändringar i marknadsräntor. Risken är både relaterad till tillgångs- och skuldsidan. Åtagandenas räntekänslighet beror på att de i regel ges ett nuvärde som beräknas med hänsyn till den aktuella räntenivån. De risker som fångas upp inom kategorierna aktiekursrisk, fastighets- prisrisk och ränteskillnadsrisk uppstår till följd av att företag med tjänste- pensionsverksamhet gör investeringar i olika slags riskfyllda tillgångar för att uppnå en effektiv förvaltning med en god avkastning på det förvaltade kapitalet. Aktiekursrisken är risken för att marknadsvärdet på tjänstepensions- företagets innehav i aktier sjunker. Kategorin bör även innefatta mot- svarande risk vid innehav av andra riskfyllda tillgångar som inte omfattas av undergrupperna ränterisk, fastighetsprisrisk och ränteskillnadsrisk. Fastighetsprisrisk är risken för en nedgång i marknadsvärdet för direkt och indirekt ägda fastigheter och byggnader. Eftersom kategorin är avsedd att fånga en viss typ av risk bör den inte begränsas till att endast omfatta fast egendom i juridisk mening. Ränteskillnadsrisk är risken för att marknadsvärdet på räntebärande till- gångar och andra finansiella skulder till tjänstepensionsföretaget sjunker på grund av ökad s.k. kreditspread. Med kreditspread avses skillnaden 2018/19:158 mellan den riskfria räntan och räntan för riskfyllda investeringar, oavsett om denna skillnad motsvarar en premie för kredit-, motparts-, likviditets- risk eller något annat. Ett annat ord som ofta används för samma risk är spreadrisk. Detta ord används bl.a. i Solvens . Det ord som enligt förslaget ska tas in i den nya lagen om tjänstepensionsföretag är inte avsett att ha någon annan betydelse. I sammanhanget kan nämnas att räntan på bl.a. statsskuldsväxlar och statsobligationer historiskt har upp- fattats som riskfri. erfarenheter har dock gett anledning att något ompröva denna syn. Ledning för att bestämma den riskfria räntan i det nu aktuella avseendet kan därför behöva hämtas från räntan på statligt utgivna värdepapper med högsta kreditrating eller på något annat sätt som säker- ställer att det verkligen är fråga om en riskfri ränta. Exempel på riskfyllda investeringar som kan ge upphov till ränteskillnadsrisk är investeringar i obligationer utgivna av företag. Ett tjänstepensionsföretag kan även vara utsatt för valutakursrisk. Med valutakursrisk avses risken för att företagets finansiella ställning påverkas negativt på grund av förändringar i de valutakurser som företaget har exponering mot. Valutakursrisk kan bl.a. uppstå om företaget gör investe- ringar i utländska tillgångar. Ytterligare en form av marknadsrisk som ett tjänstepensionsföretag kan vara utsatt för är koncentrationsrisk. Med koncentrationsrisk avses den risk som följer av att ett företag har stora exponeringar mot en och samma emittent (företag eller grupp av närstående företag) och på så sätt riskerar att marknadsvärdet på dessa exponeringar påverkas negativt. Det kan finnas skäl för ett tjänstepensionsföretag att ha stora exponeringar mot någon eller några emittenter, men det medför en förhöjd risk på grund av minskad riskspridning. , och påpekar att koncentrationsrisk inte ingår den modell som för när- varande använder i sin tillsyn. Att inkludera koncentrationsrisk ger dock enligt regeringens uppfattning ett mer rättvisande kapitalkrav för företag som har en mindre grad av riskspridning i sin investeringsportfölj. Det ger därigenom incitament att förbättra riskspridningen, vilket i förlängningen sänker risken för försäkringstagarna och de försäkrade utan att möjlig- heterna till god avkastning påverkas. Vidare ges en viss täckning för den typ av motpartsrisk som efterfrågar, dvs. exponeringar mot en enskild emittent genom stora obligationsinnehav. Det riskkänsliga kapital- kravet bör därför omfatta även en undergrupp som fångar upp den samlade koncentrationsrisken för tjänstepensionsföretagets exponeringar. Resultatet av testrapportering ger stöd för att de nämnda undergrupperna var för sig ger väsentliga bidrag till den samlade risken inom tjänstepensionsverksamhet. Det bör därför anges i den nya lagen om tjänstepensionsföretag att undergrupperna ska ingå i kapital- kravet för marknadsrisk. Det kan dock finnas möjligheter att reducera den totala marknadsrisken genom att kombinera investeringar i olika slags riskfyllda tillgångar. Sådan riskspridning kan minska den totala risken utan att möjligheterna att uppnå god avkastning påverkas. I den nya lagen bör kapitalkravet för marknadsrisk därför beräknas genom en justerad sammanläggning av de separata kapitalkraven för ränterisk, aktiekursrisk, fastighetsprisrisk, ränteskillnadsrisk, valutarisk och koncentrationsrisk. Genom justeringen tas hänsyn till diversifieringseffekter på grund av risk- Säkerställda obligationer och investeringar i infrastruktur Flera remissinstanser, bl.a. Svensk Försäkring och Kommuner och Landsting, anser att infrastrukturinvesteringar bör vara en egen under- grupp. När det gäller den frågan är det emellertid så att det inte har något större egenvärde att det bestäms i lag att vissa investeringsslag ska ingå vid beräkningen. Regeringens förslag avseende vilka undergrupper som bör tas in i den nya lagen utgår från en analys av vilka marknadsrisker som ger väsentliga bidrag till den samlade riskbilden inom tjänstepensions- verksamhet. Den analys som har gjort ger inte stöd för att det skulle vara motiverat att av den anledningen ta med infrastruktur- investeringar som en särskild undergrupp. Det kan nämnas att infrastruktur enligt den kartläggning som gjort endast uppgick till av de aktierelaterade innehaven hos försäkringsföretag med tjänstepensionsverksamhet och tjänstepensionskassor. Regeringen anser därför att infrastrukturinvesteringar inte bör tas in som en särskild under- grupp i den nya lagen om tjänstepensionsföretag. Det kan noteras att sådana investeringar inte heller är en särskild undergrupp inom Solvens II- regelverket utan att andra metoder används där för att på ett väl avvägt sätt beräkna de risker som finns i investeringarna. Regeringen instämmer dock i det som Svensk Försäkring m.fl. framför om att infrastrukturinvesteringar kan matcha de långa åtagandena hos tjänstepensionsföretag väl och att de kan bidra till en god riskspridning i tillgångsportföljen. Som flera remissinstanser påpekar är det också ett samhällsintresse att det finns goda möjligheter till finan- siering av investeringar i infrastruktur, inte minst i ljuset av den pågående omställningen till ett hållbart samhälle. Lämpliga infrastrukturinveste- ringar torde i många fall kunna ge lägre risk än andra investeringar och på det sättet vara gynnsamma för försäkringstagare och försäkrade. Det finns därför skäl att särskilt överväga hur risker som är förknippade med investeringar i infrastruktur bör hanteras vid den närmare utformningen av det riskkänsliga kapitalkravet som görs i föreskrifter på lägre nivå än lag. När det gäller koncentrationsrisk anser regeringen, i likhet med Svensk Försäkring, att det är viktigt att kraven beträffande säkerställda obliga- tioner anpassas så att den marknadens funktion för bostadsfinansiering inte äventyras. Att hänsyn bör tas till den lägre risk som är förknippad med säkerställda obligationer är också något som fram- håller i kapitalkravsrapporten. Även detta bör beaktas vid den närmare utformningen av det riskkänsliga kapitalkravet. I enlighet med ovan förda resonemang bör det, som Svensk Försäkring påpekar, vara möjligt att differentiera kapitalkravet inom en riskgrupp. Utöver att detta leder till att relevanta risker fångas upp på ett bättre sätt i det riskkänsliga kapitalkravet kan det öka incitamenten för tjänste- pensionsföretag att välja olika slag av investeringar så att en lämplig risk- spridning uppnås. Ytterligare en positiv konsekvens av en väl utformad differentiering är att det i viss mån kan gynna investeringar i tillgångar som ges ut av emittenter med god finansiell ställning. Som exempel kan nämnas att kreditbetyg enligt bör beaktas vid beräkningen av ränteskillnadsrisk. Detta torde bl.a. vara positivt för många kommuner med hänsyn till deras utgivning av obligationer. Vilka avväg- ningar som bör göras för att ge incitament till ett väl avvägt skydd och en effektiv förvaltning kan dock behöva anpassas och förändras från tid till annan. Det är därför lämpligt att sådana avvägningar görs i föreskrifter på lägre nivå än lag. Väsentliga undergrupper inom försäkringsrisk De väsentliga försäkringsrisker som företag med tjänstepensionsverk- samhet är exponerade mot delas i upp i lång- levnadsrisk, dödlighetsrisk, sjuklighetsrisk, annullationsrisk och kostnads- risk. I rapporten används begreppet förmånsrisk i stället för försäkrings- risk. Med hänsyn till att de nya tjänstepensionsföretagen kommer att med- dela tjänstepensionsförsäkring bör begreppet försäkringsrisk användas. Det finns dock ingen skillnad i sak mellan begreppen. Enkelt uttryckt rör det sig om risker som är relaterade till företagens åtaganden gentemot försäkringstagare, försäkrade och andra ersättningsberättigade. Långlevnadsrisk är risken för att de som omfattas av försäkringen lever än vad tjänstepensionsföretaget har antagit. åandra sidan att de som omfattas av försäkringen avlider tidigare än vad företaget har antagit. Regeringen anser, i likhet med Svensk Försäkring, att det är lämpligt att långlevnads- och dödlighetsrisk hanteras i samma undergrupp på grund av det samband som i regel finns mellan de aktuella riskerna hos företag med tjänstepensionsverksamhet. Det kan nämnas att långlevnadsrisk enligt är den försäkringsrisk som ger störst bidrag till den totala riskbilden inom tjänstepensions- verksamhet, medan dödlighetsrisk kan vara en väsentlig risk hos företag som inriktar sig på efterlevandeskydd. Ytterligare en väsentlig försäkringsrisk är sjuklighetsrisk. Sjuklighets- risk förekommer främst i tilläggsförsäkringar som avser t.ex. sjuk- och premiebefrielse. Risken består i att insjuknandet är högre än vad tjänste- pensionsföretaget antagit eller att avvecklingen genom tillfrisknande eller dödsfall är lägre än vad företaget antagit. Undergruppen sjuklighetsrisk omfattar även att den s.k. invaliditetsgraden ökar. Annullationsrisk och kostnadsrisk avser risker av en annan karaktär än övriga försäkringsrisker. Annullationsrisk är risken för att tjänstepensions- företagets kapital för att bära driftskostnader minskar och att framtida intäkter minskar på grund av att premiebetalningarna upphör eller att försäkringsavtal och kapital flyttas från företaget. Kostnadsrisk är, som namnet antyder, risken för att ett tjänstepensionsföretags finansiella ställ- ning försämras på grund av att kostnaderna ökar. De båda riskerna ger enligt förhållandevis små bidrag till den sam- lade riskbilden inom tjänstepensionsverksamhet. Annullationsrisk och kostnadsrisk kan dock vara dominerande inom fondförsäkring där investeringsrisken bärs av den som omfattas av försäkringen. Annulla- tionsrisk har också betydelse för flertalet företag eftersom tjänstepensions- avtal är föremål för omförhandlingar och försäkringsavtal kan flyttas till andra företag. I enlighet med det , och framför bör det riskkänsliga kapitalet därmed fånga upp både annullationsrisk och kostnadsrisk. I avsnitt 5.4 föreslås att definitionen av tjänstepensionsförsäkring ska omfatta tilläggsförsäkringar inom livförsäkringsklassen I b enligt 2 kap. 12 § FRL. I avsnittet nämns även att exempelvis arbetslöshetsförsäkring torde kunna meddelas som tilläggsförsäkring i motsats till det som antas i promemorian. Det kan alltså förekomma risker inom tilläggsförsäkringar som inte faller in under någon av de nämnda undergrupperna men som ändå bör ingå i beräkningen av kapitalkravet för försäkringsrisk för det fall det är fråga om väsentliga risker inom livförsäkringsklassen. Det innebär att den uppräkning som tas in i den nya lagen inte bör vara uttömmande. Det bör finnas utrymme att genom föreskrifter på lägre nivå än lag låta beräkningen av kapitalkravet för försäkringsrisk omfatta även andra väsentliga risker. I enlighet med det som anges ovan bör långlevnads- och dödlighetsrisk, sjuklighetsrisk, annullationsrisk samt kostnadsrisk ingå som undergrupper inom kategorin försäkringsrisk. Kapitalkravet för försäkringsrisk bör beräknas genom en justerad sammanläggning av de separata kapitalkraven för åtminstone dessa risker. Operativ risk bör ingå i kapitalkravet Begreppet operativ risk innefattar olika typer av risker som är kopplade till otillräckliga interna rutiner och som orsakas av personal, system eller externa händelser där oväntade och potentiellt stora kostnader kan upp- komma. Utredningen föreslår att kapitalkravet för operativ risk ska ingå i det schablonmässiga kapitalkravet, men anger även att det kan tas med som en beståndsdel i det riskkänsliga kapitalkravet. Erfarenheter har visat att förluster kopplade till otillräckliga interna processer och handhavande- fel kan vara betydande. Det är därför viktigt att tjänstepensionsföretag håller kapital även för operativa risker. Om kapitalkravet för operativ risk inkluderas i minimikapitalkravet innebär det i praktiken att företagen under normala förhållanden inte behöver hålla kapital för att täcka förluster relaterade till operativ risk. Operativ risk bör därför ingå i det riskkänsliga kapitalkravet. Kapitalkravet för operativ risk bör beräknas med beaktande av sådana operativa risker som tjänstepensionsföretaget är utsatt för och som inte har beaktats vid beräkningen av kapitalkravet för marknadsrisk eller försäkringsrisk. Motpartsrisk behöver inte räknas med I solvenskapitalkravet i försäkringsrörelselagen ingår även motpartsrisk. Motpartsrisk kan avse oväntade brister i betalningsförmågan eller för- sämrad kreditvärdighet hos företagets motparter och gäldenärer. Av framgår att motpartsrisk skulle utgöra en mycket liten del av det totala riskkänsliga kapitalkravet. Det nämns också att den senaste tidens regelutveckling innebär att motpartsrisken i vissa typer av tillgångar kommer att sjunka. Motpartsrisk kan, som nämns ovan, till viss del fångas upp inom undergruppen koncentrationsrisk. Eftersom motpartsrisk i sig inte bedöms vara en väsentlig risk inom tjänstepensions- verksamhet finns det, i motsats till det riksbank och anför, inte anledning att låta motpartsrisk ingå vid beräkningen av det riskkänsliga kapitalkravet. Det riskkänsliga kapitalkravet bör utformas så att det ger incitament till god riskhantering i vid mening. Detta gäller inte minst i fråga om lämplig 2018/19:158 matchning mellan tillgångs- och skuldsidan i en tänkt balansräkning. I det som ses som vedertagen teknik för beräkning av risker ingår också att hän- syn tas till diversifieringseffekter som uppstår på grund av att riskerna inte samvarierar helt med varandra. Vid beräkningen av det totala riskkänsliga kapitalkravet bör därför en justerad sammanläggning göras av de separata kapitalkraven för marknadsrisk och försäkringsrisk, där hänsyn tas till diversifieringseffekter. När det gäller kapitalkravet för operativ risk så bör det däremot läggas till kapitalkraven för marknadsrisk och försäkringsrisk. I likhet med det som gäller enligt Solvens bör en justering göras vid sammanläggningen för förlustkapaciteten hos de försäkrings- tekniska avsättningarna samt uppskjutna skatter. En sådan justering kan exempelvis användas av företag som meddelar försäkringar med villkorad återbäring (prop. 2015/16:9 s. 272). 8.5.3Uttaxeringsrätt och garantier från arbetsgivaren Regeringens bedömning: Förekomsten av uttaxeringsrätt eller garantier från arbetsgivaren bör inte beaktas vid beräkningen av det riskkänsliga kapitalkravet. Utredningen behandlar inte frågan. Remissinstanserna: anser att sponsor- support i form av t.ex. uttaxeringsrätt bör kunna beaktas vid beräkningen av kapitalkravet efter kvalitetsbedömning av sponsorn. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna har inte några synpunkter på bedömningen. Skälen för regeringens bedömning I andra tjänstepensionsdirektivet finns det inte några bestämmelser om riskkänsligt kapitalkrav. Ingen hänsyn tas till uttaxeringsrätt eller garantier från arbetsgivaren vid beräkningen av solvenskapitalkravet för försäkringsföretag eller vid trafik- ljusberäkningen för försäkringsföretag som följer övergångsbestämmel- serna och tjänstepensionskassor. gör i kapitalkravsrapporten bedömningen att före- komsten av uttaxeringsrätt eller garantier från arbetsgivare inte bör beaktas vid beräkningen av det riskkänsliga kapitalkravet. Förekomsten av uttaxeringsrätt och garantier från arbetsgivaren bör inte Den kartläggning som har gjort i samband med fram- tagandet av kapitalkravsrapporten visar att endast ett fåtal tjänstepensions- kassor har bestämmelser om full uttaxeringsrätt i sina stadgar. går uttaxeringsrätt att tillgripa först när det saknas tillgångar för att täcka de försäkringstekniska avsättningarna och alla andra medel är uttömda. Kapitaltillskottet är avsett att täcka de försäkringstekniska avsättningarna, vilket innebär att det även efter kapitaltillskottet saknas medel för att åter- Det krävs därför ytterligare åtgärder för att tjänste- pensionsföretaget ska kunna uppfylla det riskkänsliga kapitalkravet. den tidpunkt när företaget kan begära in extra kapital befinner sig företaget i ett ytterst svårt finansiellt läge och har redan brutit mot kapitalkraven. När det gäller det riskkänsliga kapitalkravet är det dessutom centralt att det ska beakta de väsentliga risker som finns i verksamheten. tjänstepensionsföretaget har möjlighet till uttaxeringsrätt eller en garanti från arbetsgivaren är riskerna i verksamheten desamma. med skäl för att differentiera kapitalkravet med hänsyn till uttaxeringsrätt. Förekomsten av uttaxeringsrätt eller garantier från arbetsgivaren bör där- med inte beaktas vid beräkningen av det riskkänsliga kapitalkravet. emot kan en förekomst av uttaxeringsrätt beaktas vid prövningen av en återhämtningsplan som ett tjänstepensionsföretag ska upprätta i samband med bristande uppfyllelse av det riskkänsliga kapitalkravet (se avsnitt 8.5.4 Minimikapitalkravet motsvarar direktivets kapitalkrav Regeringens förslag: Minimikapitalkravet ska enligt huvudregeln beräknas med utgångspunkt i storleken på de försäkringstekniska avsättningarna, s.k. positiva risksummor och nettodriftskostnaderna. För tilläggsförsäkringar ska minimikapitalkravet beräknas med utgångspunkt i premiebasen och ersättningsbasen. Regeringens bedömning: Det behövs inte något bemyndigande att meddela föreskrifter om beräkningen av minimikapitalkravet. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt utredningens förslag ska ett kapitalkrav för operativa risker ingå i det schablonmässiga kapitalkravet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Livförsäkringsbolaget , ömsesidigt anser att det är svårt att överblicka vad det skulle medföra att kapitalkravet för operativ risk ingår i det schablonmässiga kapitalkravet i stället för i det riskkänsliga kapitalkravet och att ytterligare analys behövs i denna del. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorians förslag till lagtext ingår som en särskild grund för beräkningen det fallet att tjänstepensionsföretagets åtaganden är förenade med en rörelserisk som inte är oväsentlig. 2018/19:158 Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Svensk Försäkring och anser att det behöver förtydligas vad som avses med ”rörelserisk” och ”belopp som ska täcka driftskostnaderna”. Skälen för regeringens förslag och bedömning Andra tjänstepensionsdirektivet innehåller detaljerade bestämmelser om hur den föreskrivna solvensmarginalen, dvs. direktivets kapitalkrav, ska beräknas (artikel 17). Förenklat innebär bestämmelserna att solvens- marginalen ska beräknas på olika sätt beroende på vilka åtaganden det är fråga om. Som huvudregel ska solvensmarginalen beräknas med utgångs- punkt i vissa andelar av de försäkringstekniska avsättningarna, institutets s.k. positiva risksummor (belopp som behöver skjutas till vid utbetalning på grund av ett dödsfall utöver de avsättningar som har gjorts för avtalet) och driftskostnaderna. När det gäller tilläggsförsäkringar bestäms solvens- marginalen utifrån den s.k. premiebasen och ersättningsbasen. I direktivet finns även närmare bestämmelser om beräkningen för tilläggsförsäkringar (artikel 18). För försäkringsföretag som följer försäkringsrörelselagen utgör minimi- kapitalkravet den minsta storleken på det medräkningsbara primärkapitalet som krävs för att försäkringsföretaget med 85 procents sannolikhet ska ha tillgångar som täcker värdet av åtagandena gentemot försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringar (8 kap. 13 § FRL). För försäkringsföretag som följer övergångsbestämmelserna ska kapital- basen minst uppgå till en nivå som beräknas med utgångspunkt i verksam- hetens omfattning och art, den s.k. solvensmarginalen (7 kap. 1 § FRL i lydelsen före ).