prop · H60396 · 2019-04-11 00:00:00 — En förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (23 kap. 1 § ). Bestämmelsen ger uttryck för den principiella förundersökningsplikt som gäller i . När en förundersökning har inletts, blir ett omfattande regelverk som innefattar både skyldigheter och rättigheter för den misstänkte tillämpligt. Beslutet att inleda en förundersökning ska fattas av , Säkerhetspolisen eller åklagaren. Om en förundersökning har inletts av eller Säkerhetspolisen och saken inte är av enkel beskaffenhet, ska åklagaren överta ledningen av förundersökningen så snart någon är skäligen misstänkt för brottet. Åklagaren ska också i annat fall överta ledningen när det är motiverat av särskilda skäl (23 kap. 3 § ). Förundersökningens syfte är att det ska utredas vem som kan misstänkas för ett aktuellt brott och om det finns tillräckliga skäl för åtal samt att målet ska förberedas så att bevisningen kan presenteras i ett sammanhang vid en Prop. 2018/19:96 domstolsförhandling (23 kap. 2 § ). Förundersökningen ska, liksom annan brottsbekämpande verksamhet, bedrivas objektivt. Undersökningsledaren och den som biträder honom eller henne ska söka efter, ta till vara och beakta omständigheter och bevis som talar såväl till den misstänktes fördel som till hans eller hennes nackdel (23 kap. 4 § ). Oavsett vem som leder en förundersökning utförs själva utredningsarbetet som regel av polismän eller andra anställda inom polisväsendet. Förundersökningsarbetet består till stor del i att hålla förhör. Under förundersökningen kan dock också annan utredning hämtas in. Under förundersökningen får straffprocessuella tvångsmedel enligt 24– 28 kap. användas. Bland tvångsmedlen har de hemliga tvångsmedlen en särställning. Till de hemliga tvångsmedlen räknas främst hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. De hemliga tvångsmedlen omgärdas av särskilda garantier och mekanismer som ska säkerställa att reglerna och tillämpningen av dem lever upp till högt ställda krav på rättssäkerhet och att intrånget i den personliga integriteten minimeras. För att den misstänkte ska kunna ta till vara sina rättigheter och intressen under en förundersökning är det av avgörande betydelse att han eller hon får reda på att misstankarna finns. När förundersökningen har kommit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brottet, ska den misstänkte därför underrättas om misstanken när han eller hon hörs (23 kap. 18 § ). Genom underrättelsen uppkommer bl.a. en rätt till insyn enligt . När förundersökningen har avslutats ska beslut meddelas om åtal ska väckas (23 kap. 20 § ). Beslutet fattas av åklagaren, som enligt 20 kap. 6 § har en principiell åtalsplikt. 6En utökning av polisens tillgång till uppgifter från signalspaning 6.1Tillgången till uppgifterna bör utökas Regeringens bedömning: Polisens tillgång till uppgifter från signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet bör utökas på det sättet att Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i ges möjlighet att, till skillnad från , inrikta signalspaning och ta emot underrättelser med uppgifter från signalspaning även om det pågår en förundersökning. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Försvarets radioanstalt, och Säkerhetspolisen, tillstyrker eller har inga invändningar mot bedömningen. Säkerhetspolisen framhåller att möj- ligheten att få del av uppgifter från signalspaning är central för myndighe- tens förmåga att förhindra terroristattentat. bedömningen under förutsättning att tillgången till uppgifterna utökas ge- nom en tidsbegränsad lag och att tillämpningen av lagen utvärderas. versitetet anser att det är angeläget att det bakomliggande problemet åtgär- das men tycker också att en utökad tillgång till uppgifterna leder till att gränsdragningen mellan försvarsunderrättelseverksamheten och den brottsutredande verksamheten luckras upp. Statens inspektion för för- svarsunderrättelseverksamheten efterfrågar ytterligare överväganden uti- från den personliga integriteten och säkerhetsskydd och när det gäller Några remissinstanser har invändningar mot bedömningen. advokatsamfund tycker att dagens ordning är tillräckligt effektiv för de brottsbekämpande myndigheterna och att ordningen upprätthåller rätts- Enligt väcker en utökad tillgång till upp- gifterna frågor om hur underrättelser med uppgifter rapporteras, vilka garantier som finns för att uppgifterna inte används i förundersökningar och hur uppgifterna sprids. Civil Rights Defenders vill se en noggrann ut- redning av vilka situationer som avses. att signalspaning hotar rätten att meddela uppgifter till media och anför att insynen i hur regelverket tillämpas måste öka för att förbundet ska kunna överväga att tillstyrka utökade möjligheter till signalspaning. tycker också att det finns frågetecken när det gäller hur polisen använder signalspaning och ifrågasätter därför lämpligheten i att utöka tillgången till TU – Medier i lämnar synpunkter som liknar Svenska Skälen för regeringens bedömning: Signalspaning i försvarsunder- rättelseverksamhet får, som framgår av avsnitt 4.2, bara ske om ett stort antal förutsättningar är uppfyllda. En sådan förutsättning är att regeringen eller vissa myndigheter som anges i lagen om signalspaning i för- svarsunderrättelseverksamhet närmare ska ha bestämt inriktningen av En närmare inriktning ska ligga inom ramen för den övergripande inriktning av försvarsunderrättelseverksamheten som be- stäms av regeringen och får inte avse endast en viss fysisk person. annan förutsättning är att signalspaning bara får ske i syfte att kartlägga vissa särskilt angivna företeelser, bl.a. yttre militära hot mot landet, strate- giska förhållanden avseende internationell terrorism och annan grov gränsöverskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella in- tressen, utveckling och spridning av massförstörelsevapen samt främ- mande underrättelseverksamhet mot svenska intressen. rapportering av underrättelser med uppgifter som hämtats in finns den särskilda begränsningen att rapporteringen, om uppgifterna berör en viss fysisk person, bara får avse förhållanden som är av betydelse från försvars- Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndig- heten tillhör de myndigheter som räknas upp i lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet och som får inrikta signalspaning. nella operativa avdelningen i övertog den tidigare Riks- kriminalpolisens rätt att inrikta signalspaning när polisen fick en ny orga- Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndig- heten har getts en rätt att inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverk- samhet eftersom de i delar av sin verksamhet behöver uppgifter om utländ- ska förhållanden och har begränsade möjligheter att få tillgång till uppgif- terna på annat sätt än genom signalspaning. De har t.ex. inte befogenheter att självständigt bedriva polisverksamhet utanför gränser och det internationella samarbetet har vissa begränsningar. terna har inte ansetts kunna tillgodoses genom möjligheten att ta emot underrättelser med uppgifter från signalspaning som inriktas av andra myndigheter (se prop. 2011/12:179 s. 14–16). Säkerhetspolisen behöver uppgifter från signalspaning i försvarsunder- rättelseverksamhet för att kunna förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott mot säkerhet eller terrorbrott och för att kunna motverka spridning av massförstörelsevapen. Nationella operativa avdelningen i behöver uppgifterna för att kunna förebygga, förhindra och upptäcka annan allvarlig brottslig- het som kan hota grundläggande samhällsintressen. hov av uppgifterna understryks bl.a. av det nu rådande hotet från terroris- Enligt Nationellt centrum för terrorhotbedömning, som gör strate- giska bedömningar av terrorhotet mot och svenska intressen, är den sammantagna terrorhotnivån i förhöjd. ryms att terroristattentat kan utföras och centrumet konstaterar i sin hel- årsbedömning att det finns individer både i och utom- lands som betraktar terroristattentat mot mål i som legitima, något som illustreras av dådet på i . Försvarsunderrättelseverksamhetens förhållande till den brottsbekäm- pande verksamheten regleras närmare i 4 § lagen om försvarsunder- Enligt paragrafen får det inom försvarsunderrättelse- verksamheten inte vidtas åtgärder som syftar till att lösa uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för Polismyndig- hetens, Säkerhetspolisens och andra myndigheters brottsbekämpande och Bestämmelsen träffar bara åtgärder för inhämtning av information som tar sig mer konkreta uttryck än t.ex. in- hämtning av signaler i elektronisk form vid signalspaning. läggande princip som följer av andra regler, och som därför inte har ansetts behöva anges uttryckligen, är dock att försvarsunderrättelseverksamheten inte får innefatta förfarande i samband med förundersökning, vissa arbets- metoder som är förbehållna polismän och användning av straffprocess- uella tvångsmedel (se prop. 2006/07:63 s. 135 f.). Regleringen av signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet har inte i sig ansetts hindra att signalspaning bedrivs kring en företeelse som det pågår en förundersökning om. Signalspaning inriktas dock i ett sådant fall inte av den myndighet där förundersökningen bedrivs, och underrättelser med uppgifter som hämtats in genom spaningen rapporteras inte till den myndigheten avseende den företeelse som förundersökningen gäller. Rapportering kan däremot ske till andra myndigheter, även brottsbekäm- Regleringen tillämpas därmed på ett sätt som innebär att Säkerhets- polisen och Nationella operativa avdelningen i inte får tillgång till uppgifter från signalspaning när det gäller företeelser som myndigheterna bedriver en förundersökning om. Behovet av att inom ramen för polisens underrättelseverksamhet kartlägga t.ex. ett terrorist- nätverk påverkas dock inte av att det pågår en förundersökning beträffande ett enskilt brott som någon i nätverket kan vara inblandad i. till det slags brottslighet som uppgifterna kan gälla, kan den beskrivna be- gränsningen av polisens tillgång till uppgifterna få allvarliga konsekven- Tilltron till staten och dess förmåga att fullgöra några av sina mest grundläggande uppgifter kan då påverkas negativt. Som konstateras i promemorian kommer polisens tillgång till uppgifter från signalspaning att begränsas ytterligare om det kriminaliserade om- För regeringen framstår det som ett problem i sig att den nu- varande regeltillämpningen därmed kan användas som ett argument mot befogade utökningar av det kriminaliserade området. Mot den här bakgrunden delar regeringen inte advokatsam- funds uppfattning att dagens ordning är tillräckligt effektiv för de brotts- bekämpande myndigheterna, utan bedömer i stället – i likhet med majori- teten av remissinstanserna – att Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i bör kunna inrikta signalspaning och ta emot underrättelser med uppgifter från signalspaning i försvarsunder- rättelseverksamhet även om det pågår en förundersökning. ser, till skillnad från , att förändringen inte luckrar upp gränsdragningen mellan försvarsunderrättelseverksamheten och den brottsutredande verksamheten, om det införs ett förbud mot att använda uppgifterna för att utreda brott. Som framgår av avsnitt 6.2 är ett sådant förbud också en rättslig förutsättning för förändringen. Som flera remissinstanser tar upp är signalspaning en synnerligen käns- lig verksamhet ur integritetsskyddssynpunkt. dåvarande gavs en rätt att inrikta signalspaning i för- svarsunderrättelseverksamhet ansåg regeringen att ändringen bara kunde innebära ett eventuellt ökat integritetsintrång av begränsat slag (se 2011/12:179 s. 21). Den utökning av tillgången till uppgifter från signalspaning som är aktuell nu innebär inget annat än att signalspaning kan inriktas och underrättelser med inhämtade uppgifter tas emot även om det pågår en förundersökning. Utökningen innebär inte att signalspaning kommer att få bedrivas för fler ändamål än och betyder inte att det kommer att hämtas in fler uppgifter. Den mängd uppgifter som rapporteras kommer dock att bli större. Dessutom kan eventuella nya bestämmelser om tillsyn, som Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten noterar, leda till att uppgifterna sprids till en något större krets än . Med hänsyn till det behov polisen har av uppgifter från signalspaning, anser regeringen dock att det är klart att en utökning av tillgången till upp- gifterna inte hindras av integritetsintressen. Samma sak gäller säkerhets- En annan sak är att en ordning som innebär en utökad tillgång till upp- gifter från signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet måste utfor- mas på ett väl avvägt sätt. I avsnitt 7 återkommer regeringen till utform- ningen och organisatoriska frågor samt till en eventuell tidsbegränsning och utvärdering av en ny reglering. Några remissinstanser har synpunkter på signalspaning i allmänhet eller på att Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyn- digheten över huvud taget får inrikta signalspaning och delges underrättel- ser med uppgifter från signalspaning. Det finns dock ingen anledning att allmänt ompröva regleringen av signalspaning i försvarsunderrättelseverk- Prop. 2018/19:96 samhet. Det saknas därmed skäl att inom ramen för det här lagstiftnings- ärendet överväga ändringar i bestämmelserna om för vilka ändamål signalspaning får bedrivas eller i bestämmelserna om och ordningen för hur underrättelser rapporteras. Hur kan tillgången till uppgifterna utökas? Regeringens bedömning: Utökningen av polisens tillgång till upp- gifter från signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet kan uppnås om det införs en ny reglering som förbjuder att uppgifterna används för att utreda brott. En sådan reglering bör därför införas. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot bedömningen. att myndigheten delar uppfattningen att förslagen i promemorian gör att underrättelser med inhämtade uppgifter kommer att kunna rapporteras parallellt med pågående förundersökningar. ett förbud mot att använda uppgifter från signalspaning för att utreda brott är ett avsteg från grundläggande principer. Datainspektionen anför att det av integritetsskäl är viktigt att gränsdragningen mellan försvarsunder- rättelseverksamheten och den brottsutredande verksamheten upprätthålls och att inspektionen därför är positiv till förbudet. fund anser att ett förbud som bara träffar användning för att utreda brott kommer att leda till gränsdragningsproblem och att det därför finns en risk för att förbudet begränsar tillgången till uppgifterna. Skälen för regeringens bedömning: Regleringen av signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet tillämpas , som anges i avsnitt 6.1, på ett sätt som innebär att Säkerhetspolisen och Nationella operativa av- delningen i inte får tillgång till uppgifter från signal- spaning när det gäller företeelser som myndigheterna bedriver en för- Regeltillämpningen vilar på synsättet att en rappor- tering av underrättelser med uppgifter från signalspaning kan leda till en otillåten sammanblandning mellan försvarsunderrättelseverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten, om rapporteringen rör en företeelse som det pågår en förundersökning om. Regeringen instämmer i promemorians bedömning att dagens regel- tillämpning måste ses mot bakgrund av att det regelverk som är allmänt tillämpligt styr användningen av uppgifter från signalspaning. tillämpliga regelverket innebär inte bara att polisen får använda uppgifter- na för att utreda brott, utan också att polisen kan vara skyldig att använda uppgifterna på det sättet. Det följer av bestämmelserna om rapporterings- skyldighet (9 § polislagen), förundersökningsplikt (23 kap. 1 § rättegångs- och åtalsplikt (20 kap. 6 § ). tillämplighet har begränsats när det gäller vissa andra uppgifter, som kan träffas av förbud mot användning för att utreda brott. Så är fallet när det gäller uppgifter som tagits emot från utländska myndigheter under villkor om användningsbegränsningar (se t.ex. 5 kap. 1 § lagen [2000:562] om internationell rättslig hjälp i brottmål), uppgifter som hämtats in med stöd 2018/19:96 av interimistiska tillstånd till hemliga tvångsmedel (se t.ex. 27 kap. 21 a § ) och överskottsinformation från hemliga tvångsmedel (se t.ex. 27 kap. 23 a § ). Om polisens tillgång till uppgifter från signalspaning ska utökas, behöver det införas en särskild reglering av användningen av uppgifterna. Om den nya regleringen förbjuder att uppgifterna används för att utreda brott, bedömer också regeringen att frågan om det pågår en förundersökning skulle förlora den rättsliga betydelse den har . Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i kommer då att kunna inrikta signalspaning och ta emot underrättelser med uppgifter från signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, även om det pågår en förundersökning. Vidare kommer att kunna rapportera underrättelser till berörda myndigheter även om det pågår en förundersökning. Ett förbud mot att använda uppgifter från signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet för att utreda brott skulle, som framgår ovan och som noterar, vara ett avsteg från de grundläggande principer som läggs fast genom det regelverk som är allmänt tillämpligt. Främst med hänsyn till att förbudet behövs för att polisens tillgång till uppgifterna ska utökas, anser regeringen dock att det finns tillräckligt starka skäl för förbudet. När det gäller advokatsamfunds synpunkter, vill regeringen framhålla att polisen tillämpar regler med en motsvarande eller liknande innebörd. Med hänsyn till att de närmast berörda myndigheterna inte har uttryckt samma farhågor som , ser regeringen ingen risk för att ett förbud leder till att tillgången till uppgifterna begränsas. 7En ny lag som förbjuder att uppgifter i underrättelser från används för att utreda brott 7.1Den nya regleringens tillämpningsområde Regeringens förslag: Den nya regleringen ska tillämpas på uppgifter i underrättelser från och gälla hos de brottsbekämpande myndigheterna. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. utgår från att regleringen omfattar varje uppgift som kommer från en underrättelse från men efterfrågar ett förtydligande av att så är fallet. Skälen för regeringens förslag: Som redovisas i avsnitt 6.1 bedömer regeringen att polisens tillgång till uppgifter från signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet bör utökas på det sättet att Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i ges möjlighet att inrikta signalspaning och ta emot underrättelser med uppgifter från signalspaning även om det pågår en förundersökning. Utökningen bör, som framgår av avsnitt 6.2, göras genom att det införs en ny reglering som förbjuder att uppgifterna används för att utreda brott. En första fråga när det gäller den nya regleringen är vad den närmare ska tillämpas på och hos vilka den ska gälla. Försvarsunderrättelseverksamhet ska fullgöras genom inhämtning, bearbetning och analys av information. Underrättelser som kommer ut ur processen ska rapporteras till berörda myndigheter (2 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet). En upplysning om att ska rapportera underrättelser med uppgifter från signalspaning till berörda myndigheter i enlighet med vad som föreskrivs i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet finns i 8 § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Det som ska rapportera till berörda myndigheter är alltså underrättelser. Uppgifterna i underrättelserna är resultatet av en bearbetning och analys av uppgifter som hämtat in genom signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Uppgifterna i underrättelserna kan också vara resultatet av en bearbetning och analys av uppgifter som tagit emot inom ramen för internationellt samarbete. När underrättelserna tas fram beaktas all tillgänglig information. Det inkluderar bl.a. uppgifter som tagit emot från andra svenska myndigheter. Om den nya regleringen ska gälla allmänt för uppgifter i underrättelser från kommer den därmed att omfatta både uppgifter som kommer från myndighetens egen signalspaning och uppgifter som myndigheten tagit emot inom ramen för internationellt samarbete. Om regleringen utformas så att den inte träffar uppgifter som kommer från internationellt samarbete kommer , liksom , inte att kunna rapportera sådana uppgifter till en brottsbekämpande myndighet, om en förundersökning har inletts. Det beror på att det internationella samarbetet på signalspaningsområdet genomförs under förutsättning att uppgifter inte ska röjas. De uppgifter som kommer från internationellt samarbete kan, precis som de uppgifter som härrör från Försvarets radioanstalts signalspaning, vara av väsentlig betydelse för Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i . Det framstår inte som ändamålsenligt att skulle kunna rapportera vissa men inte andra slags uppgifter om en förundersökning pågår. Det gäller inte minst eftersom alla tillgängliga uppgifter rimligen bör kunna beaktas vid den bearbetning och analys som föregår rapporteringen. Regleringen bör mot den här bakgrunden gälla generellt för uppgifter i underrättelser från . Det bör inte spela någon roll när, hur eller till vilken myndighet en underrättelse har rapporterats, och inte heller hur en uppgift i en underrättelse har förts vidare. Som är inne på bör regleringen alltså tillämpas på alla typer av uppgifter. Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i är de enda brottsbekämpande myndigheterna som får inrikta signal- 2018/19:96 spaning och är därför, inom samma krets av myndigheter, de primära mottagarna av underrättelser från . En reglering behövs därför i första hand hos polisen och åklagarmyndigheterna. Det är dock varken rimligt eller praktiskt om möjligheten att använda de aktuella uppgifterna varierar mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Regleringen bör därför gälla hos samtliga sådana myndigheter. 7.2Användning av uppgifter för att utreda brott förbjuds Regeringens förslag: Uppgifter i underrättelser från ska inte få användas för att utreda brott. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. och anser att det behöver förtydligas vilken användning av uppgifter som ska vara förbjuden. Nämnden anför att det behöver förtydligas om förbudet också ska gälla när uppgifter används på informella eller indirekta sätt, t.ex. så att man kan ställa relevanta frågor under ett förhör eller så att man genom åtgärder inom underrättelseverksamheten kan få fram uppgifter som i sin tur används för att t.ex. ansöka eller besluta om ett straffprocessuellt tvångsmedel. och ombudsmän () tar också upp indirekt användning av uppgifter. JO berör t.ex. användning utanför en förundersökning för att skaffa fram ett underlag för att inleda förundersökning och vidta nödvändiga tvångsåtgärder för att förhindra brott. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 7.1 ska den nya regleringen innehålla ett förbud mot användning av uppgifter för att utreda brott, som liksom regleringen i övrigt ska gälla generellt för uppgifter i underrättelser från . Regeringen delar promemorians uppfattning att förbudet bör ges en allmän utformning och alltså omfatta all slags användning för att utreda brott (beträffande frågan om undantag från förbudet, se avsnitt 7.3). När det gäller omfattningen av förbudet mot användning av uppgifter i underrättelser från för att utreda brott konstaterar regeringen att brott normalt utreds inom ramen för en förundersökning.