prop · H70357 · 2019-12-17 00:00:00 — Regeringens proposition 2019/20:57 Vissa ytterligare ändringar av placeringsreglerna Prop. för Första–Fjärde AP-fonderna Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås vissa ytterligare ändringar av placeringsreglerna för Första–Fjärde AP-fonderna. Det föreslås att det ska tydliggöras att Första–Fjärde AP-fonderna får göra saminvesteringar i onoterade företag genom onoterade riskkapitalföretag och att AP-fonderna inte får ta på sig det operativa företagsledningsansvaret i dessa riskkapitalföretag. Det föreslås även att röstandelsbegränsningen höjs från nuvarande till av röstetalet för samtliga aktier eller andra andelar i riskkapitalföretaget. Första–Fjärde AP-fonderna ska enligt förslaget få göra sidoinvesteringar i ett onoterat företag tillsammans med en fond som de investerat i och som också investerat i företaget. Första–Fjärde AP-fond- erna ska även få behålla ett innehav av aktier eller andra andelar som överstiger av röstetalet för samtliga aktier eller andra andelar i företaget vid notering av fastighetsbolag eller riskkapitalföretag som en AP-fond innehar aktier eller andra andelar i före noteringen. Innehav i noterade fastighetsbolag ska dock inte få utökas så länge innehavet överstiger det som gäller enligt begränsningsregeln. Vid innehav i noterade riskkapitalföretag ska den del av innehavet som överstiger begränsningen avvecklas så snart det är lämpligt med hänsyn till marknadsförhållandena. Det föreslås även att Första–Fjärde AP-fonderna ska få göra investeringar i obligationer och andra fordringsrätter som inte är utgivna för allmän omsättning indirekt genom placeringar i fonder eller riskkapitalföretag och få ge lån till fastighetsbolag och onoterade riskkapitalföretag som de innehar aktier eller andra andelar i. Vidare föreslås en ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) ............................... Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ................................................ Ärendet och dess beredning ............................................................ Första‒Fjärde AP-fondernas roll i det allmänna Den rättsliga regleringen .................................................. Ändring av vissa placeringsregler................................................... Saminvesteringar i onoterade företag............................... Sidoinvesteringar i onoterade företag............................... Innehav i fastighetsbolag och riskkapitalföretag när andelarna i företaget tas upp till handel............................ Investeringar i illikvida krediter genom fonder eller Lån till fastighetsbolag och riskkapitalföretag ................. Sekretess i AP-fondernas investeringsverksamhet.......................... Effekter på de offentliga finanserna ................................. Konsekvenser för myndigheter ........................................ Konsekvenser för de finansiella marknaderna.................. Effekter på hållbar utveckling .......................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) ............................. Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ................................................ Sammanfattning av promemorian Vissa ytterligare ändringar av placeringsreglerna för Första–Fjärde Lagförslag i promemorian Vissa ytterligare ändringar av placeringsreglerna för Första–Fjärde Förteckning över remissinstanserna beträffande promemorian Vissa ytterligare ändringar av placeringsreglerna för Första–Fjärde AP-fonderna ......... Sammanfattning av promemorian Nya regler för AP-fonderna (Ds 2015:34) .............................................. Lagförslag i promemorian Nya regler för AP-fonderna (Ds 2015:34) i relevanta delar.................... Förteckning över remissinstanserna beträffande promemorian Nya regler för AP-fonderna (Ds 2015:34).................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 2019/20:57 1 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) dels att 4 kap. 5, 6, 7, 8 a och 9 §§ och rubriken närmast före 4 kap. 5 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 4 kap. 1 c och 5 b §§, och närmast före 4 kap. 1 c § en ny rubrik av följande lydelse. Förvärv och innehav av likvida och illikvida tillgångar I detta kapitel betyder 1.EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, 2.fastighetsbolag: ett bolag som har till huvudsakligt ändamål att äga eller förvalta fast egendom eller tomträtt, och 3.riskkapitalföretag: ett företag som har till huvudsakligt ändamål att – äga och förvalta aktier eller andra andelar som inte handlas på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES, eller – lämna och förvalta krediter till andra än konsumenter. Förvärv och innehav av likvida och illikvida tillgångar1 Första–Fjärde AP-fonderna ska huvudsakligen förvärva eller inneha sådana tillgångar som är likvida. Med likvida tillgångar avses Senaste lydelse 2018:2013. Senaste lydelse 2018:2013. eller överlåtbara värdepapper som eller överlåtbara värdepapper som är, eller från emissionen är, eller från emissionen avses bli, föremål för handel på en avses bli, föremål för handel på en handelsplats eller en motsvarande handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES, (EES), 2.fondandelar som kan lösas in med kort varsel, 3.kontoplaceringar i kreditinstitut eller andra liknande kortfristiga likviditetsplaceringar, och Första–Fjärde AP-fonderna får, med de begränsningar som följer av denna lag, även förvärva eller inneha illikvida tillgångar. Med illikvida tillgångar avses tillgångar som inte är likvida. Första–Fjärde AP-fonderna får inte ta på sig det operativa företagsledningsansvaret i ett riskkapitalföretag vars aktier eller andra andelar inte är upptagna till handel på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES. Var och en av Första–Fjärde AP-fonderna får inneha sådana aktier i svenska aktiebolag som är upptagna till handel på en reglerad marknad i till ett marknadsvärde som uppgår till högst av det totala marknadsvärdet av sådana aktier i bolagen. Vid tillämpning av första stycket ska en AP-fond inte beakta 1.sådana aktier i bolagen som ingår i svenska eller utländska fonder i vilka AP-fonden innehar andelar som inte medför rätt att rösta för aktierna, och i bolag som har till 2. aktier i fastighetsbolag i vilka huvudsakligt ändamål att äga eller AP-fonden innehar så många förvalta fast egendom eller tomträtt aktier att röstetalet för dem (fastighetsbolag), AP-fonden innehar så många aktier för samtliga aktier i bolaget. att röstetalet för dem överstiger samtliga aktier i bolaget. Första–Fjärde AP-fonderna får endast förvärva obligationer och andra fordringsrätter som är utgivna för allmän omsättning. Denna begränsning gäller inte 3Senaste lydelse 2018:2013. 1.placeringar som syftar till att tillgodose en fonds behov av likviditet, och 2.krediter till ett fastighetsbolag, om fonden ensam eller tillsammans med någon eller några av de andra tre AP-fonderna innehar mer än för samtliga aktier eller andelar i bolaget. 1. placeringar som syftar till att Prop. 2019/20:57 tillgodose en fonds behov av 2.krediter till ett fastighetsbolag, om fonden innehar aktier eller andra andelar i bolaget, 3.krediter till ett riskkapitalföretag, om fonden innehar aktier eller andra andelar i företaget och dessa inte är upptagna till handel på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES, och 4.placeringar genom fonder eller riskkapitalföretag. Första–Fjärde AP-fonderna får förvärva eller inneha aktier eller andra andelar som inte handlas på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES bara genom 1. fonder, 2. fastighetsbolag, eller 3. företag som har till huvudsak- 3. riskkapitalföretag. ligt ändamål att äga och förvalta sådana aktier eller andra andelar (riskkapitalföretag). Sådana aktier eller andra an- delar i ett företag får också för- värvas eller innehas av Första– Fjärde AP-fonderna om en fond som AP-fonden förvärvar eller innehar aktier eller andra andelar i också förvärvar eller innehar aktier eller andra andelar i före- En AP-fond får inte ta på sig svaret i ett sådant företag. Ingen av Första–Fjärde AP-fond- Ingen av Första–Fjärde AP-fond- erna får inneha så många aktier erna får inneha så många aktier eller andra andelar i ett företag att eller andra andelar i ett företag att röstetalet för dem överstiger röstetalet för dem överstiger 4 Senaste lydelse 2018:2013. 5 Senaste lydelse 2018:2013. eller, beträffande sådana eller, beträffande sådana riskkapitalföretag som avses i aktier eller andra andelar i 8 a § 3, av röstetalet för riskkapitalföretag som inte är samtliga aktier eller andelar i före- upptagna till handel på en handelsplats eller en motsvarande samtliga aktier eller andra andelar i Begränsningen i första stycket gäller inte 1.sådana aktier eller andra andelar i fastighetsbolag som inte är upptagna till handel på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES, 2. sådana aktier eller andra an- 2. sådana aktier eller andra an- delar i fastighetsbolag som är upp- delar i fastighetsbolag som är upp- tagna till handel på en handelsplats tagna till handel på en handelsplats eller en motsvarande marknads- plats utanför EES och i vilka bolag plats utanför EES och i vilka bolag fonden ensam eller tillsammans fonden innehade aktier eller andra med någon eller några av de andra andelar i bolaget när aktierna eller tre AP-fonderna innehade minst de andra andelarna togs upp till aktier eller andra andelar i bolaget när aktierna eller de andra andelar- na togs upp till handel, och 3. sådana aktier eller andra an- delar i riskkapitalföretag som är upptagna till handel på en handels- plats eller en motsvarande mark- nadsplats utanför EES och i vilka företag fonden innehade aktier eller andra andelar i företaget när aktierna eller de andra andelarna togs upp till handel, och 3. andelar i svenska och utländ- 4. andelar i svenska och utländ- ska fonder som inte medför rätt att ska fonder som inte medför rätt att utöva rösträtt för de aktier eller utöva rösträtt för de aktier eller andra andelar i företag som ingår i andra andelar i företag som ingår i AP-fonderna får öka sitt innehav i ett sådant fastighetsbolag som av- ses i andra stycket 2 så länge begränsningen i första stycket. När aktierna eller de andra andelarna i ett sådant riskkapital- företag som avses i andra stycket 3 har tagits upp till handel ska fonden avveckla den del av inne- ningen i första stycket så snart det Prop. 2019/20:57 är lämpligt med hänsyn till marknadsförhållandena. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs att 31 kap. 4 § och rubriken närmast före 31 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse. I annan av en myndighet be- I annan av en myndighet be- än som avses i 1, 2 eller 3 § gäller sekretess för uppgift om en enskilds avses i 1, 2 eller 3 § gäller sekretess affärs- eller driftförhållanden, om för uppgift om en enskilds affärs- det kan antas att den enskilde lider eller driftförhållanden, om det kan skada om uppgiften röjs. antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning träffade Pensionsgruppen, med företrädare för de partier som står bakom pensionsöverenskommelsen, en överenskommelse om att göra en översyn av Första–Fjärde AP-fondernas placeringsregler och att modernisera styrningen av hållbarhetsfrågor i förvaltningen. Regeringen föreslog i propositionen Ändrade regler för Första–Fjärde AP- fonderna (prop. 2017/18:271) en viss modernisering av lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och att placeringsreglerna för Första–Fjärde AP-fonderna ska ändras i vissa delar i syfte att underlätta för dessa att uppnå det övergripande målet för placeringsverksamheten. Lagändringarna trädde i kraft (SFS 2018:2013). Pensionsgruppen ansåg dock att vissa ytterligare ändringar av placeringsreglerna för Första–Fjärde AP-fonderna skulle utredas. Inom har promemorian Vissa ytterligare ändringar av placeringsreglerna för Första–Fjärde AP-fonderna tagits fram. I det följande benämnd promemoria. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga på regeringens webbplats () och i (Fi2019/01595/FPM). Inom har promemorian Nya regler för AP-fond- erna (Ds 2015:34) tagits fram. I det följande benämns promemorian promemoria. I promemorian lämnas bl.a. förslag om sekretess till skydd för investeringsverksamhet. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 4. Promemorians lagförslag i nu relevanta delar finns i bilaga 5. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. Remissvaren finns tillgängliga i (Fi2015/03429/FPM). I propositionen behandlas dels promemorias förslag om sekretess till skydd för investeringsverksamhet, dels promemorias förslag till ändringar av vissa placeringsregler för Första–Fjärde AP-fonderna. Förslagen i propositionen har beretts under hand med Pensionsgruppen, som har ställt sig bakom förslagen. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen görs vissa språkliga och redaktionella ändringar. 2019/20:57 4 4.1Första‒Fjärde AP-fondernas roll i det allmänna pensionssystemet Det reformerade allmänna pensionssystemet infördes . Reformen innebar att det tidigare förmånsbestämda systemet (ATP och folkpension) ersattes av nuvarande avgiftsbestämda system (inkomstpension, premiepension och garantipension). Ansvaret för garantipensionen överfördes till statens budget, medan finansieringen av inkomstpensionen och premiepensionen frikopplades helt från denna. Reformen innebar att pensionssystemet gjordes självfinansierande (via avgifter) och det infördes en funktion så att pensionerna automatiskt anpassas till den ekonomiska tillväxten, den s.k. automatiska balanseringen. Inkomstpensionssystemet är ett fördelningssystem där inbetalda pensionsavgifter används för att finansiera samma års pensionsutbetalningar. För att hantera skillnaderna mellan de löpande pensionsavgifterna och pensionsutbetalningarna finns ett buffertkapital (tillgångar) som förvaltas av Första‒Fjärde AP-fonderna. Första–Fjärde AP-fonderna har två olika roller inom inkomstpensionssystemet. Den ena rollen är att hantera de över- och underskott som uppstår när volymen inbetalda pensionsavgifter skiljer sig från utbetalda pensioner. När inbetalningarna till systemet är större än utbetalningarna sparas överskottet i Första–Fjärde AP-fonderna. Omvänt tas medel från dessa AP-fonder när utbetalningarna är större än inbetalningarna. Den andra rollen är att långsiktigt generera avkastning för att öka stabiliteten i inkomstpensionssystemet. Om buffertfonderna har högre avkastning än den genomsnittliga inkomstutvecklingen i bidrar AP-fonderna positivt till pensionssystemets långsiktiga finansiering. Dessutom minskar risken för att den automatiska balanseringen i inkomstpensionssystemet kommer att aktiveras. Första–Fjärde AP-fondernas tillgångar utgör en mindre del av inkomstpensionssystemets tillgångar, , medan avgiftstillgången står för . Första–Fjärde AP-fonderna är statliga myndigheter som styrs genom lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), i det följande be- nämnd lagen om allmänna pensionsfonder. ansvarsfördelningen mellan AP-fondernas styrelser och regeringen. behandlar en skrivelse från regeringen som innehåller en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar och utvärdering av Första–Fjärde AP-fondernas uppdrag är att förvalta fondmedlen så att de blir till största möjliga nytta för inkomstpensionssystemet (4 kap. 1 § första stycket lagen om allmänna pensionsfonder). Förvaltningen ska ta sin utgångspunkt i pensionssystemets åtagande. Fondmedlen ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås (4 kap. 1 § andra stycket). Den totala risknivån i förvaltningen ska vara låg, vilket inte ska tolkas som ett mål att minimera risken. Av det följer däremot ett krav på god riskspridning. Risk och avkastning ska tolkas i termer av utgående pensioner. Rollen som förvaltare av allmänna pensionsmedel ställer krav på att AP-fonderna har allmänhetens förtroende. har ett nytt mål för placeringsverksamheten införts som innebär att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande (4 kap. 1 a §). Vid förvaltningen ska särskild vikt fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på det övergripande målet för placeringsverksamheten. Första–Fjärde AP-fonderna ska även ta fram strategier för hur målen för placeringsverksamheten ska uppnås (4 kap. 2 §). AP-fond- erna ska samverka när det gäller det nya målet för placeringsverksamheten att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt (4 kap. 2 a §). Var och en av Första–Fjärde AP-fonderna ska, med de medel AP-fonden förvaltar, svara för kostnaderna för sin verksamhet samt för revision och utvärdering av fondförvaltningen (2 kap. 3 §). Var och en av Första–Fjärde AP-fonderna ska utforma en strategisk placeringsinriktning efter en analys av pensionssystemets åtagande. En central punkt i den strategi som styrelsen beslutar om är valet av referensportfölj (eller normalportfölj). För att fastställa vilken referensportfölj som ska användas utnyttjas s.k. ALM- analyser (tillgångs- och skuldanalys), där sambandet mellan AP-fondens åtagande och olika investeringsval studeras. Styrelsen ska också besluta om de riktlinjer som ska gälla för att verkställa strategin. Var och en av Första–Fjärde AP-fonderna ska fastställa en verksamhetsplan (4 kap. 2 §). Denna ska innehålla riktlinjer för placeringsverksamheten och för utövande av rösträtt i enskilda företag, men även en riskhanteringsplan. Riktlinjerna för placeringsverksamheten ska innehålla strategier för hur målen för placeringsverksamheten ska uppnås. Riskhanteringsplanen ska beskriva de huvudsakliga risker som är förenade med placeringsverksamheten och hur dessa risker hanteras. Det ska även finnas interna instruktioner för hantering av dessa risker. Första–Fjärde AP-fonderna ska förvalta portföljer som huvudsakligen består av likvida tillgångar. Med likvida tillgångar avses överlåtbara värdepapper och penningmarknadsinstrument som är, eller från emissionen av dem avses bli, föremål för handel på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), fondandelar som kan lösas in med kort varsel, kontoplaceringar i kreditinstitut eller andra liknande kortfristiga likviditetsplaceringar och derivatinstrument (4 kap. 5 §). Första–Fjärde AP-fonderna får förvärva eller inneha illikvida tillgångar som vid investeringstillfället uppgår till högst av det verkliga värdet av AP-fondens samtliga tillgångar (4 kap. 8 §). Med illikvida tillgångar avses tillgångar som inte är likvida (4 kap. 5 §). Investeringar i aktier eller andra andelar som inte handlas på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES får endast ske genom fonder, fastighetsbolag (dvs. bolag som har till huvudsakligt ändamål att äga eller förvalta fast egendom eller tomträtt) eller riskkapitalföretag (dvs. företag som har till huvudsakligt ändamål att äga och förvalta sådana aktier eller andra andelar [4 kap. 8 a §]). Beträffande obligationer och andra fordrings- 2019/20:57 rätter är huvudregeln att AP-fonderna endast får förvärva sådana som är utgivna för allmän omsättning (4 kap. 7 §). av marknadsvärdet av de tillgångar som var och en av Första–Fjärde AP-fonderna innehar ska vara placerade i räntebärande värdepapper med låg kredit- och likviditetsrisk (4 kap. 4 §). I relation till den inhemska aktiemarknaden får var och en av Första–Fjärde AP-fonderna inneha aktier i svenska bolag som är upptagna till handel på en reglerad marknad i till ett marknadsvärde som uppgår till högst av det totala marknadsvärdet av sådana aktier (4 kap. 6 §). En AP-fond får inte heller inneha så många aktier i ett företag att röstetalet för dem överstiger av röstetalet för samtliga aktier i företaget och inte av röstetalet i riskkapitalföretag (4 kap. 9 §). Första–Fjärde AP-fondernas aktieplaceringar i fastighetsbolag är undantagna från begränsningarna avseende marknadsvärde och röstetal. Sådana placeringar begränsas i stället av en generell princip om riskspridning. Högst av Första–Fjärde AP-fondernas marknadsvärderade tillgångar får vara utsatta för valutarisk (4 kap. 10 §). har Första–Fjärde AP-fonderna nya allokeringsmandat. För att öka kostnadseffektiviteten, avkastningsmöjligheterna och långsiktigheten inom allokeringsmandatet illikvida tillgångar samt ge Första–Fjärde AP-fonderna liknande förutsättningar som andra jämförbara institutionella investerare lämnas i denna proposition förslag till ytterligare ändringar i AP-fondernas placeringsregler i lagen om allmänna pensionsfonder. Förslagen lämnas med beaktande av följande utgångspunkter. Det finns fem myndigheter, AP-fonder, som har i uppdrag att förvalta inkomstpensionssystemets buffertkapital på ett effektivt sätt. Första–Fjärde AP-fonderna har identiska uppdrag (4 kap. 1 § lagen om allmänna pensionsfonder), medan har ett specifikt uppdrag att förvalta anförtrodda medel genom placeringar på riskkapitalmarknaden (3 kap. 1 § lagen [2000:193] om ). Första–Fjärde AP-fonderna ska i sin kapitalförvaltning främst ha finan- siella mål och inte ta näringspolitiska eller ekonomisk-politiska hänsyn. AP-fondernas uppgift ska även i fortsättningen vara att göra finansiella De ska inte ta på sig ett operativt företagsledningsansvar i de riskkapitalföretag som de investerar i. Det är därför av vikt att Första–Fjärde AP-fonderna även fortsättningsvis har en begränsad ägarandel i andra företag än fastighetsbolag. Som förvaltare av inkomstpensionssystemets buffertkapital är det av största vikt att AP-fonderna placerar medlen på ett sätt som medför att all- mänhetens förtroende för AP-fonderna upprätthålls. samhet ska även fortsättningsvis bedrivas kostnadseffektivt, vilket innebär att förslag inte bör lämnas som innebär krav på att AP-fonderna bygger upp stora organisationer för att kunna placera medel i illikvida tillgångar. 6 Olika investeringsmodellerProp. En institutionell investerare kan välja mellan flera olika investerings- modeller för att få exponering mot aktier och andra andelar i onoterade Det finns ingen begränsning när det gäller vilken verksamhet som de onoterade företagen får bedriva. Även infrastruktur kan således ägas av Investeringar kan göras genom s.k. fond-i-fondinveste- ring, fondinvestering, sidoinvestering tillsammans med fonder, sam- investeringsstrukturer med andra investerare eller förvaltare, eller direkt- En fond-i-fondinvestering innebär att investeraren allokerar kapital till