prop · H60383 · 2019-03-26 00:00:00 — plats eller utredning, inte någon ytterligare överlåtelse av förvaltnings- uppgift som innefattar myndighetsutövning i kompletteringslagen. med att har tillträtt Lissabonfördraget har den överlåtelse av beslutanderätt som förordningen förutsätter och som medger att en behörig myndighet i ett annat land inom EES får delta i eller själv utföra kontroller Prop. 2018/19:83 och utredningar här i landet redan skett (jfr prop. 2011/12:175 s. 33). samma gäller när den behöriga myndigheten i en värdmedlemsstat utövar prospektförordningens tillsynsbefogenheter i hemmedlemsstatens ställe (enligt artikel 22.8). Några ytterligare åtgärder krävs därför inte. Regeringens bedömning: Det krävs inte några lagstiftningsåtgärder för att ska kunna komma överens om sådana samar- betsavtal med tillsynsmyndigheter i tredjeländer som avses i EU:s pro- spektförordning. Regeringens förslag: ska, efter begäran från en myndighet i ett land utanför EES som har behörighet att utöva tillsyn motsvarande den tillsyn som inspektionen utövar enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s prospektförordning, kunna lämna eller kontrollera information som behövs för att den utländska myndigheten ska kunna utöva sin tillsyn. Detta ska dock gälla bara i den utsträckning det följer av ett avtal om samarbete som Finans- inspektionen, med stöd av regeringens bemyndigande, har ingått med den utländska myndigheten. Promemorians bedömning och förslag överensstämmer med regeringens bedömning och förslag. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen och förslaget eller har inget att invända mot dem. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Enligt prospekt- förordningen ska behöriga myndigheter i vissa fall ingå samarbetsavtal med tillsynsmyndigheter i tredjeland (artikel 30). Samarbetsavtalen är avsedda att säkerställa utbyte av information med tredjeland samt ut- sträcka räckvidden av förordningens bestämmelser utanför EU. En liknan- de bestämmelse finns i marknadsmissbruksförordningen (artikel 26). Lik- som vid anpassningen av svensk rätt till den regeln i marknadsmissbruks- förordningen görs bedömningen att den aktuella bestämmelsen i prospekt- förordningen (artikel 30) inte aktualiserar frågor om överlåtelse av rätts- skipnings- eller förvaltningsuppgifter till annan stat eller utländskt organ enligt regeringsformen (10 kap. 8 §) (jfr prop. 2016/17:22 s. 178). Ett avtal som ingår med tredjeland i syfte att utbyta information och verkställa de uppgifter som krävs enligt prospekt- förordningen är emellertid en sådan internationell överenskommelse som enligt regeringsformen som huvudregel ska ingås av regeringen. Av regeringsformen följer dock att regeringen får uppdra åt en förvaltnings- myndighet att ingå sådana internationella överenskommelser som inte kräver eller medverkan (10 kap. 2 §). Ett sådant uppdrag bör få genom en ändring i förord- ningen med instruktion för . Som nämns i avsnitt 10.2 krävs för att sekretess ska gälla för uppgifter som inhämtas från tredjeland till följd av ett sådant avtal att har godkänt avtal om detta (30 kap. 7 § OSL). 2018/19:83 tiden ingår ett avtal med tredjeland om informationsutbyte kan det disku- teras om verkligen har godkänt detta avtal på det sätt som krävs enligt bestämmelsen. Sekretess gäller dock även för sådana uppgifter som har fått från en utländsk myndighet eller ett utländskt organ enligt något annat avtal, om regeringen meddelar föreskrifter om det (30 kap. 7 § första stycket andra meningen OSL). I offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) anges de myndigheter och organ som träffat avtal med och vars uppgifter omfattas av sekretess (8 §). Om avser att ingå ett avtal om informa- tionsutbyte med en tillsynsmyndighet i tredjeland, bör därför anmäla detta till för att regeringen ska kunna meddela föreskrifter om att sekretess ska gälla för de uppgifter som inspektionen får enligt avtalet (jfr samma prop. s. 179). Enligt lagen om handel med finansiella instrument har Finansinspek- tionen en möjlighet att, på begäran av en utländsk myndighet, lämna eller kontrollera information för att den utländska myndigheten ska kunna utöva sin tillsyn (6 kap. 6 §). Bestämmelsen infördes i den lagen och flera andra lagar på finansmarknadsområdet i samband med att skulle ingå ett multilateralt samförståndsavtal om samråd, samarbete och informations- utbyte som tagits fram av tillsyn, IOSCO (prop. 2010/11:17 s. 20). Regeringen bedömde då att det fanns ett behov av att ge befogenhet att samarbeta och utbyta information med tillsynsmyndigheter i tredjeland i samma utsträck- ning som med tillsynsmyndigheter i ett annat land inom EES (samma prop. Bestämmelsen innebär att , i den omfattning det är möjligt enligt gällande rätt och i den utsträckning det följer av ett avtal om samarbete, ska bistå en utländsk myndighet med sådana uppgifter som den utländska myndigheten behöver för att utöva sin tillsyn (samma prop. s. 30). Det är fråga om åtgärder som gör inom ramen för inspektionens tillsynsområden. ska alltid göra en bedömning i det enskilda fallet om det finns lagliga förutsättningar att tillmötesgå den utländska myndighetens begäran med hänsyn till bl.a. offentlighets- och sekretesslagen. För att fortsatt ska kunna bistå en utländsk myndighet på prospektområdet på det sätt som beskrivs ovan bör en motsvarande bestämmelse införas i kompletterings- lagen. Eftersom samarbetet mellan myndigheter inom EES regleras i pro- spektförordningen (artikel 33) bör det uttryckligen anges i bestämmelsen att den avser myndigheter i länder utanför EES. 11 Rapportering av överträdelser Enligt prospektförordningen ska behöriga myndigheter etablera effektiva mekanismer för att möjliggöra rapportering till dem av faktiska och poten- tiella överträdelser av förordningen (artikel 41.1). som behöriga myndigheter ska etablera ingår särskilda förfaranden för mottagande av rapporter om faktiska eller potentiella överträdelser (artikel 41.2 a), lämpligt skydd för anställda som rapporterar om överträdelser mot Prop. 2018/19:83 vedergällning, diskriminering och andra former av orättvis behandling (artikel 41.2 b) samt identitets- och personuppgiftsskydd för både den som rapporterar och den som påstås vara ansvarig för en överträdelse (artikel Sådana bestämmelser utgör ett viktigt led i ett ändamålsenligt skydd för s.k. visselblåsare. Det finns även en möjlighet för medlems- staterna att föreskriva att ekonomiska incitament kan beviljas personer som lämnar information som leder till att en överträdelse kan beivras (artikel 41.3). Vidare ska medlemsstaterna kräva att arbetsgivare som bedriver verksamhet som regleras med avseende på finansiella tjänster ska inrätta lämpliga förfaranden genom vilka deras anställda kan rapportera faktiska eller potentiella överträdelser internt genom en särskild, oberoende och självständig kanal (artikel 41.4). I avsnitt 11 lämnas de förslag och görs de bedömningar som föranleds av bestämmelserna om rapportering av överträdelser i prospektför- ordningen. Krav på särskilda förfaranden för hur anmälningar ska omhändertas hos behöriga Regeringens bedömning: Kraven i EU:s prospektförordning på att behöriga myndigheter ska inrätta särskilda förfaranden för att ta emot och följa upp anmälningar om överträdelser av förordningen är tillgodo- sedda i gällande rätt. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända Skälen för regeringens bedömning: Enligt prospektförordningen ska behöriga myndigheter inrätta effektiva mekanismer för att främja och möjliggöra rapportering till dem om faktiska eller potentiella överträdelser av förordningen (artikel 41.1). Mekanismerna ska inkludera särskilda för- faranden för mottagande av rapporter om överträdelser och uppföljning av dem, inbegripet inrättande av säkra kommunikationskanaler för sådana rapporter (artikel 41.2 a). Vid anpassningen av svensk rätt till marknadsmissbruksförordningen och vid genomförandet av kommissionens genomförandedirektiv (EU) 2015/2392 av om och rådets förordning (EU) nr 596/2014 vad avser rapportering till behöriga myndig- heter av faktiska eller potentiella överträdelser av den förordningen gjorde regeringen bedömningen att regler om bl.a. mekanismer för att möjliggöra och ta emot anmälningar borde införas i föreskrifter på förordningsnivå 2016/17:22 s. 303–308). Sådana föreskrifter finns nu i förordningen (2016:1318) om rutiner för mottagande av anmäl- ningar om regelöverträdelser. Bestämmelserna är utformade så att de omfattar anmälningar av överträdelser avseende regelverk på hela finans- Det innebär att redan har inrättat 2018/19:83 förfaranden för att ta emot anmälningar av överträdelser som gäller prospektregelverket. 11.3Skydd för den som rapporterar mot att drabbas av repressalier Regeringens bedömning: Kravet i EU:s prospektförordning på att de behöriga myndigheternas mekanismer ska omfatta skydd för anställda som anmäler överträdelser mot att drabbas av vedergällning, diskrimi- nering eller andra former av orättvis behandling är tillgodosett i gällande rätt. Möjligheten i EU:s prospektförordning att införa ekonomiska incita- ment till den som anmäler misstänkta överträdelser bör inte utnyttjas. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: Enligt prospektförordningen ska de mekanismer som behöriga myndigheter ska inrätta för att främja och möjliggöra rapportering inkludera ett lämpligt skydd för anställda med anställningsavtal som rapporterar om överträdelser, åtminstone mot veder- gällning, diskriminering eller andra former av orättvis behandling (artikel 41.2 b). I svensk rätt har det fram till inte funnits någon särskild skydds- lagstiftning för arbetstagare som slår larm om missförhållanden. Vid arbetstagares larm har det därför tillämpats en rad olika rättsregler från olika rättsområden, bl.a. finns ett skydd i arbetsrätten genom kravet på saklig grund för uppsägning i lagen (1982:80) om anställningsskydd. Även rättsgrundsatsen om god sed på arbetsmarknaden ger visst skydd. Denna rättsgrundsats upprätthålls genom Arbetsdomstolens praxis på området och innebär bl.a. att omplacering under vissa förhållanden kan underkastas en rättslig prövning som liknar prövningen vid uppsägning (den s.k. bastu- badarprincipen). Anställda i offentlig sektor har därutöver ett skydd genom den grundlagsskyddade yttrandefriheten i regeringsformen (2 kap. 1 §, se t.ex. AD 2003 nr 51) och den grundlagsskyddade meddelarfriheten om de lämnar uppgifter för publicering i grundlagsskyddade medier (se 1 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 10 § yttrandefrihets- grundlagen). Även enskildas rätt till yttrandefrihet enligt Europa- konventionen, som gäller som lag, kan under vissa förutsättningar ge skydd mot repressalier för anställda som slagit larm om missförhållanden. gäller också lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga miss- förhållanden (prop. 2015/16:128). Den lagen innebär att en arbetsgivare inte får utsätta en arbetstagare för repressalier på grund av att arbetstagaren slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. En arbetstagare som utsätts för en repressalie av arbetsgivaren i strid med den lagen har rätt till skadestånd. Även inhyrda som slår larm om allvarliga missförhållanden i inhyrarens verksamhet skyddas i förhållande till Prop. 2018/19:83 inhyraren. Lagen gäller utöver de bestämmelser som nämns ovan. Vid genomförandet i svensk rätt av motsvarande regler i kapitaltäck- ningsdirektivet (artikel 71.2 b), förde regeringen ett utförligt resonemang i fråga om skydd för arbetstagare som slår larm om missförhållanden (prop. 2013/14:228 s. 246). Regeringen konstaterade att de reglerna har stora likheter med dem i civilrättsliga konvention om korrup- tion (artikel 9). Vidare hänvisade regeringen till den bedömning avseende de reglerna som gjordes vid genomförandet av konventionen och konsta- terade att svensk rätt ansetts uppfylla kraven. Sedan kapitaltäcknings- direktivet genomfördes har frågan om huruvida svensk rätt ger skydd för anställda som anmäler överträdelser mot att drabbas av repressalier m.m. varit föremål för överväganden inom ramen för lagstiftningsärenden med anledning av förordningen om värdepapperscentraler, och rådets förordning (EU) nr 1286/2014 av om faktablad för paketerade och försäkringsbaserade investeringsprodukter för icke-professionella investerare (Priip-produkter), i det följande be- nämnd Priip-förordningen, UCITS V-direktivet och MiFID II. Enligt de rättsakterna ska medlemsstaterna se till att anställda som anmäler över- trädelser av institut har ett lämpligt skydd (artikel 65.2 b i förordningen om värdepapperscentraler, artikel 28.2 b i Priip-förordningen, artikel 99d.2 b i UCITS-direktivet och artikel 73.1 andra stycket b i MiFID II). Som ett minimum ska de i vart fall inte drabbas av repressalier, diskrimi- nering eller andra former av orättvis behandling. Även i de lagstiftnings- ärendena hänvisade regeringen till motsvarande regler i kapitaltäcknings- direktivet (artikel 71.2 b) och de stora likheterna med reglerna i Europa- rådets civilrättsliga konvention om korruption (prop. 2015/16:10 s. 216, prop. 2016/17:78 s. 51 f., prop. 2015/16:170 s. 72 och prop. 2016/17:162 s. 514). Regeringen uttalade i de sammanhangen att det saknas anledning att göra en annan bedömning i fråga om behovet av särskilda genom- förandeåtgärder i svensk rätt med anledning av de skyddsreglerna, än den som regeringen gjorde i fråga om motsvarande regler i kapitaltäcknings- direktivet. Repressalieskyddet i prospektförordningen har stora likheter med motsvarande regler i nämnda EU-rättsakter. Det saknas skäl att frångå den bedömning som regeringen har gjort vid ändring av svensk rätt med anledning av de EU-rättsakterna. Några lagstiftningsåtgärder be- höver således inte vidtas med anledning av repressalieskyddet i prospekt- förordningen. I prospektförordningen finns också en möjlighet för medlemsstaterna att, under vissa förutsättningar, erbjuda ekonomiska incitament till s.k. visselblåsare som ett led i att uppmuntra anmälningar (artikel 41.3). Sådana ekonomiska incitament ska endast kunna ges när en person bidrar med information utan att vara skyldig att lämna informationen och infor- mationen leder till ett ingripande mot en överträdelse av förordningen. En motsvarande bestämmelse finns i marknadsmissbruksförordningen (artik- el 32.4). Vid anpassningen av svensk rätt till den förordningen bedömde regeringen att det inte fanns skäl att överväga att införa ekonomiska incita- ment för visselblåsare på marknadsmissbruksområdet (prop. 2016/17:22 s. 311). Inte heller på prospektområdet finns det sådana skäl. 2018/19:83 11.4 Regeringens förslag: Sekretess ska gälla i en statlig myndighets verk- samhet enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s pro- spektförordning för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i en anmälan eller utsaga om en överträdelse av bestäm- melse i lag eller annan författning som gäller för den som omfattas av EU:s prospektförordning, om uppgiften kan avslöja den anmäldes identitet och det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att denne lider skada eller men. Regeringens bedömning: Kravet i EU:s prospektförordning på att identiteten på den person som rapporterar en överträdelse av förord- ningen ska skyddas är tillgodosett i gällande rätt. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Skälen för regeringens förslag och bedömning I prospektförordningen ställs det krav på de behöriga myndigheterna att införa bestämmelser som säkerställer skydd av personuppgifter, inbegripet skydd av identiteten avseende både den person som rapporterar en överträdelse och en fysisk person som påstås vara ansvarig för överträdelsen (artikel 41.2 c). Identitetsskyddet ska gälla under alla skeden av förfarandet, om inte ett offentliggörande krävs enligt nationell rätt i samband med utredning eller efterföljande rättsliga förfaranden. Om t.ex. en fråga om sanktioner mot en fysisk eller juridisk person prövas hos eller domstol gäller alltså inte något krav på identitetsskydd enligt förordningen. Det torde vara rapportering av överträdelser av bestämmelser i förordningen eller bestämmelser som har antagits med stöd av förordningen som avses när det gäller skyddet för en anmälare respektive den anmälde. I offentlighets- och sekretesslagen regleras den sekretess som gäller i verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden och försäkringsväsendet (30 kap. 4 §). Sekretess gäller för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs (punkt 1). Här gäller ett rakt skaderekvisit, dvs. en presumtion för offentlighet. I fråga om upp- gift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse med den som myndighetens verksamhet avser finns inget skaderekvisit utan sekretessen är absolut (punkt 2). Det kan noteras att tillämpningsområdet för bestämmelsen har utvidgats sedan den först infördes, från att endast avse tillsyn över vissa tillståndspliktiga institut till att numera avse tillsyn med avseende på värdepappersmarknaden (se 1991/92:113 s. 130–133). Begreppet tillsyn ska inte ges en alltför snäv tolkning utan får anses omfatta alla de fall där en myndighet har en övervakande och styrande funktion (prop. 1979/80:2 Del A s. 233). Även verksamhet som syftar till att förhindra problem i bank- och kredit- väsendet, på värdepappersmarknaden och i försäkringsväsendet kan klassas som tillsyn (prop. 2015/16:5 s. 708). kommer enligt prospektförordningen bl.a. att ha tillsyn över att den som är skyldig att upprätta prospekt fullgör denna skyldighet. Eftersom tillsynen över att prospektförordningen följs omfattar värdepappersmarknaden, omfattas den tillsynen av bestämmelsens tillämpningsområde. Skydd för anmälarens identitet På motsvarande sätt som i prospektförordningen finns det krav på skydd för anmälarens identitet i andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet, bl.a. förordningen om värdepapperscentraler (artikel 65.2 d), kapitaltäck- ningsdirektivet (artikel 71.2 d), Priip-förordningen (artikel 28.2 c), MiFID II (artikel 73.1 c) och och rådets direktiv (EU) 2016/97 av om försäkringsdistribution (direktivet om försäkringsdistribution) (artikel 35.2 c). Vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet infördes en ny bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen (30 kap. 4 b §) som innebär att sekretess gäller i en statlig myndighets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet för uppgift i en anmälan eller utsaga om överträdelse av en bestämmelse som gäller för den som myndighetens verksamhet avser, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet (prop. 2013/14:228 s. 254–259). Bestämmelsen tillgodoser även kravet på identitetsskydd för anmälaren enligt övriga ovan nämnda EU-rättsakter. Bestämmelsen är alltså tillämplig i den del av verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bl.a. värdepappersmark- naden, och anknyter därmed till tillämpningsområdet för den bestämmelse i samma lag som behandlas ovan (30 kap. 4 §). Det innebär att bestämmel- sen omfattar den tillsyn som kommer att bedriva enligt prospektförordningen. Sekretess kommer därmed att gälla hos Finans- inspektionen för uppgifter i en anmälan eller utsaga om överträdelser av prospektförordningen, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet. Detta krav i prospektförordningen är därmed tillgodosett i gällande rätt. Det bör även framhållas att den tystnadsplikt som följer av sekretessen enligt den nu aktuella bestämmelsen har företräde framför rätten enligt tryckfrihetsförordningen (1 kap. 1 och 7 §§) och yttrandefrihetsgrund- lagen (1 kap. 1 och 10 §§) att meddela och offentliggöra uppgifter (30 kap. 30 § första stycket OSL). Skydd för den anmäldes identitet När det gäller frågan om skydd för den utpekade personens identitet kan följande konstateras. Kapitaltäckningsdirektivet innehåller inte något krav på medlemsstaterna att införa bestämmelser om ett sådant skydd. I likhet med i prospektförordningen finns det däremot ett sådant krav även i för- ordningen om värdepapperscentraler, Priip-förordningen, MiFID II och direktivet om försäkringsdistribution. Frågan om skydd för den anmäldes 2018/19:83 identitet behandlades bl.a. i samband med införandet av nödvändiga lagändringar till följd av förordningen om värdepapperscentraler (prop. 2015/16:10 s. 226–229), Priip-förordningen (prop. 2016/17:78 s. 55–58) och MiFID II (prop. 2016/17:162 s. 515–519). När lagändringar till följd av förordningen om värdepapperscentraler skulle införas konstaterade regeringen bl.a. att någon sekretess för uppgift om identiteten på den som omfattas av en anmälan till inte förelåg och föreslog en ny bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen (30 kap. 4 b § andra stycket). För att minimera ingreppet i offentlighets- principen gjorde regeringen bedömningen att bestämmelsen bara skulle reglera den situation som beskrevs i förordningen om värdepappers- centraler. Därefter har bestämmelsen utvidgats till att även omfatta en anmälan eller utsaga som avser överträdelse av bestämmelser som gäller för bl.a. värdepappersinstitut, den som utvecklar, ger råd eller säljer en Priip-produkt och försäkringsdistributörer. För att fullt ut uppfylla det krav på sekretess som ställs upp i prospektförordningen bör bestämmelsen utvidgas till att även omfatta uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i en anmälan eller utsaga i en statlig myndighets verksamhet enligt kompletteringslagen. En anmälan kan avse någon som är skyldig att upprätta prospekt. En anmälan kan även handla om någon som har åsidosatt andra skyldigheter enligt förordningen, t.ex. att inte uppfylla kraven på innehållet i en annons (artikel 22). Det är därför lämpligt att utforma sekretesskyddet på så sätt att det gäller om anmälan eller utsagan avser en överträdelse av bestämmelse i lag eller annan författning som gäller för den som omfattas av prospektförordningen. Prospektförordningens krav på identitetsskydd för den som anmälan avser är motiverat av andra skäl än vad som motiverar skydd för anmäla- rens identitet. Syftet med sekretessen avseende anmälaren är att göra det möjligt för personal att utan rädsla för repressalier kunna rapportera allvarliga överträdelser begångna inom företaget (prop. 2013/14:228 s. 257 f.). Något sådant syfte finns inte med sekretesskyddet för den som anmäls. Motivet för identitetsskydd för den anmälde är i stället integritets- skäl. Det kan finnas en risk för att den utpekade personen kan utsättas för andras missaktning om hans eller hennes namn blir känt. finns det ett påtagligt intresse av insyn i tillsynsmyndigheters verksamhet, inte minst när det gäller sådan samhällsekonomiskt betydelsefull tillsyn som förekommer på finansmarknadsområdet. Den nu aktuella bestämmelsen i offentlighets- och sekretesslagen omfattar ett skydd för den anmäldes identitet om uppgiften i en anmälan kan avslöja denna och det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den anmälde lider skada eller men (30 kap. 4 b § andra stycket 2). Det är alltså fråga om ett s.k. omvänt skaderekvisit. I fråga om uppgift som omfattas av den nu aktuella bestämmelsen i offentlighets- och sekretesslagen gäller meddelarfriheten enligt tryck- frihetsförordningen (1 kap. 7 §) och yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 10 §).