prop · H60339 · 2019-01-31 00:00:00 — Regeringens proposition 2018/19:39 Kompletterande bestämmelser till EU:s hamn- Regeringen överlämnar denna proposition till . och rådets förordning (EU) 2017/352 av om inrättande av en ram för tillhandahållande av hamntjänster och gemensamma regler för finansiell insyn i hamnar (EU:s hamntjänstförordning) ska tillämpas . Förordningen reglerar bl.a. frågor om rätt till tillträde till en hamn för att utföra hamntjänster och villkoren för detta samt frågor om finansiell insyn i hamnens verksamhet. Regeringen föreslår en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om skyldigheter för hamnledningen. En hamnledning som inte har följt vissa av bestämmelserna i hamntjänstförordningen ska ersätta den skada som därigenom har uppkommit för en hamntjänsteleverantör. Hamnledningen ska vidare se till att en hamninfrastrukturavgift tas ut. Hamnledningar och hamntjänsteleverantörer ska vara skyldiga att lämna den information och de handlingar som är nödvändiga för en prövning av klagomål om huruvida hamntjänstförordningen har följts. ska få besluta de förelägganden som behövs för prövningen och för att de som omfattas av prövningen ska fullgöra sina skyldigheter. Propositionen innehåller också förslag till ändring i lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn. Den nya lagen och lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning........................................... 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn............................................... 3 Ärendet och dess beredning .............................................................. 4 Hamnverksamhet i EU och .................................................. Hamnverksamheten i EU.................................................... 5 EU:s hamntjänstförordning............................................................. Förhållandet till unionens upphandlingsregler ................. Hamn och vattenväg......................................................... Tillhandahållande av hamntjänster................................... Minimikrav för tillhandahållande av Begränsning av antalet leverantörer ................ 5.7Skyldighet att fatta motiverade och överklagbara 5.8Skydd av arbetstagarnas rättigheter och utbildning Finansiell insyn och oberoende ........................................ Insyn i de finansiella förbindelserna................ Samråd och information ................................................... Klagomål, överklagande och sanktioner .......................... Tillämpning och övergångsbestämmelser ........................ Komplettering av hamntjänstförordningen ..................................... En ny lag ska komplettera hamntjänstförordningen ......... Skyldighet att ta ut Prövning av klagomål m.m.............................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser .................... Kostnader och andra konsekvenser................................................. Konsekvenser för hamnarna och konkurrensen Medverkan i prövning av klagomål och Konsekvenser för det allmänna ....................................... Konsekvenser för hamntjänsteleverantörerna.................. 8.1Förslaget till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s hamnförordning................................................. 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn............................................ och rådets förordning (EU) 2017/352 av om inrättande av en ram för tillhandahållande av hamntjänster och gemensamma regler för finansiell insyn i hamnar........... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning. 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller kompletterande bestämmelser till och rådets förordning (EU) 2017/352 av om inrättande av en ram för tillhandahållande av hamntjänster och gemensamma regler för finansiell insyn i hamnar (EU:s hamntjänstförordning). 2 § Termerna hamnledning, hamntjänsteleverantör och hamninfrastrukturavgift har samma betydelse som i EU:s hamntjänstförordning. 3 § En hamnledning som inte har följt artikel 3.3, 4.2, 4.4 a, 4.5, 4.6, 5, 6.1–6.4, 6.6, 8.1 eller 8.3 i EU:s hamntjänstförordning ska ersätta den skada som därigenom har uppkommit för en hamntjänsteleverantör. 4 § Hamnledningen ska se till att en hamninfrastrukturavgift tas ut. 5 § Regeringen bestämmer vilken myndighet som prövar frågor enligt artiklarna 16 och 18 i EU:s hamntjänstförordning (prövningsmyndigheten). 6 § En hamnledning eller en hamntjänsteleverantör ska på begäran av prövningsmyndigheten lämna den information och de handlingar som behövs för prövningen. Om brådska, materialets omfång eller något annat förhållande föranleder det, får informationen eller handlingarna inhämtas genom besök hos hamnledningen eller hamntjänsteleverantören. 7 § får besluta de förelägganden som behövs 1. för prövningen, och 2018/19:39 2. för att de som omfattas av prövningen ska fullgöra sina skyldigheter enligt EU:s hamntjänstförordning eller enligt 4 §. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. 8 § beslut enligt 7 § får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut enligt denna lag får inte överklagas. När ett beslut överklagas, är prövningsmyndigheten motpart i domstolen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 1.Denna lag träder i kraft . 2.För hamntjänstekontrakt som har ingåtts före och som inte är tidsbegränsade gäller lagen . 3.Lagen gäller inte för tidsbegränsade kontrakt som har ingåtts före . Förslag till lag om ändring i lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn dels att lagen ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 2 §, av följande lydelse. Den som innehar en allmän hamn får ta ut avgifter, utan att hamninnehavaren tillhörig kaj, brygga eller liknande anordning inom hamnens område anlöps eller nyttjas, 1.för fartyg som anlöper kaj, brygga eller liknande anordning som tillhör någon annan än hamninnehavaren men som ligger inom hamnens område, 2.för fartyg som passerar hamnens vattenområde, 3.för gods som lastas eller lossas över kaj, brygga eller liknande anordning som tillhör någon annan än hamninnehavaren men som ligger inom hamnens område. Rätten att ta ut avgift enligt första stycket 2. gäller endast inom det område där trafiken enligt vad fastställt kan anses ha nytta av hamninnehavarens anordningar och tjänster. Ansökan om fastställelse görs av hamninnehavaren. Den som innehar en allmän hamn får ta ut avgifter, utan att en kaj, brygga eller liknande anordning som tillhör hamninnehavaren inom hamnens område anlöps eller nyttjas, 1.för fartyg som anlöper en kaj, brygga eller liknande anordning som tillhör någon annan än hamninnehavaren men som ligger inom hamnens område, 2.för fartyg som passerar hamnens vattenområde, 3.för gods som lastas eller lossas över en kaj, brygga eller liknande anordning som tillhör någon annan än hamninnehavaren men som ligger inom hamnens område. Rätten att ta ut avgift enligt första stycket 2 gäller endast inom det område där trafiken enligt vad fastställt kan anses ha nytta av hamninnehavarens anordningar och tjänster. Ansökan om fastställelse görs av hamninnehavaren. Bestämmelserna i 1 § ska inte tillämpas på avgifter som ska tas ut enligt lagen (2019:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning och rådets förordning (EU) 2017/352 av om inrättande av en ram för tillhandahållande av hamntjänster och gemensamma regler för finansiell insyn i hamnar trädde (hamntjänstförordningen) i kraft och ska tillämpas fr.o.m. . Förordningen finns som bilaga 1. slöts en överenskommelse mellan och om att låta utreda behovet av kompletterande bestämmelser till förordningen. Utredningen redovisades i en promemoria med titeln och hamnfrågor. Utredaren samrådde med Transportstyrelsen, och hamnar. Uppdraget omfattade även andra frågor som rör hamn- och farledsverksamheten och som också redovisades i promemorian. Denna proposition omfattar endast promemorians förslag i de delar som avser kompletteringar till EU:s hamnförordning. Promemorians lagförslag i de delarna finns som bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr N2017/03200/SUBT). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har delvis följt Lagrådets synpunkter som behandlas i avsnitt 6.1, 6.1.4, 6.1.5 och författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen har vissa redaktionella och språkliga ändringar gjorts. 4 Hamnverksamhet i EU och 4.1 Hamnverksamheten i EU De europeiska hamnbolagen har i mycket hög grad offentliga ägare i form av huvudsakligen stat eller kommun. Det finns ett fåtal hamnar som har ett kombinerat ägarskap som inkluderar olika nivåer av offentlig förvaltning på regional eller nivå. Det är ovanligt med privat ägande. fall hamnen har ett delat ägande är det privata inslaget ofta relativt be- Den europeiska hamnsektorn går dock mot en ökad autonomi när det gäller hamnens relation till en offentlig ägare. Det tar sig bland annat uttryck i att en ökande andel av hamnbolagen struktureras som aktiebolag och drivs på affärsmässiga grunder. De flesta av de återstående hamnarna är oberoende offentliga aktörer och egna juridiska personer som dock i varierande grad har kvar ett finansiellt och operationellt beroende- förhållande till den offentliga förvaltningen. I finns exempel på transnationella hamnbolag som som har både svenska och danska ägare. exempel är som driver hamnarna i och . 2018/19:39 ägs gemensamt av kommun och . De flesta hamnar i lyder under privaträttsliga lagar. Endast en liten andel av hamnarna lyder helt under offentligrättslig lagstiftning. I många länder regleras även hamnarnas verksamhet av en specifik hamnlagstiftning. Exempelvis har , och en särskild hamnlagstiftning som innebär att hamnarna vanligtvis är befriade från att betala skatt på verksamheten och att vinsten ska behållas inom verksamheten. Inga vinstmedel får alltså föras över till ägaren av en hamn, utan medlen ska i första hand användas till investeringar och i andra hand till serviceförbättringsåtgärder. Hamnförvaltaren får inte heller på grund av främst skattebefrielsen konkurrera med privata aktörer när det gäller vissa hamnrelaterade tjänster. Huvudregeln för de europeiska hamnarna är att de hamntjänster som erbjuds till fartygen såsom lossning och lastning av gods och lagerhållning tillhandahålls av privata företag. Lotsningstjänsten är dock ett undantag, då den tjänsten i nästan alla europeiska länder kontrolleras av ett offentligt organ och innebär att ett fartyg måste använda sig av en lots för att anlöpa eller lämna en hamn. Förhållandet mellan företaget som står för godshanteringen och den hamnmyndighet som agerar hyresvärd sker normalt genom ett arrende- eller koncessionsavtal. I de flesta länder är det hamnen, oftast i form av en hamnmyndighet, som ansvarar för förvaltning av hamnområdet och tillhörande infrastruktur. När det gäller ägandet av marken är det normala att hamnmyndigheten antingen äger marken själv eller så har hamnmyndigheten ett avtal med markägaren, vanligtvis staten eller en kommun, om att driva hamnverksamhet på platsen. Det kan röra sig om arrendeavtal, koncessionsavtal eller andra landspecifika överenskommelser. I finns uppskattningsvis ett hundratal hamnar. Av dessa är ungefär hälften s.k. allmänna hamnar. Enligt lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn får en allmän hamn inrättas, om hamnen är av väsentlig betydelse för den allmänna samfärdseln. Den rättsliga innebörden av att vara allmän hamn är bl.a. att hamninnehavaren får viss rådighet över området inom hamnen även om hamninnehavaren inte äger hela området. Hamninnehavaren får t.ex. vidta åtgärder i vattnet och ta ut avgifter av fartyg som passerar genom hamnen utan att angöra hamnens anläggningar. Beslut om att inrätta en allmän hamn fattas av , jämför förordningen (1998:898) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. De flesta allmänna hamnar ägs av kommuner. Ungefär hälften av de allmänna hamnarna är helt kommunalt ägda medan resterande även har privata ägarintressen i varierande grad. Det finns också helt privatägda allmänna hamnar. Utöver de allmänna hamnarna finns det ett stort antal industrihamnar som i första hand är knutna till industriföretag. De hamnar som är helt kommunalt ägda drivs i nästan samtliga fall som självständiga kommunala bolag. Det finns dock några hamnar som drivs som en del av den kommunala förvaltningen. När det gäller ägande av 2018/19:39 marken i hamnen finns två huvudmodeller, antingen står hamnbolaget själv som ägare av marken eller så arrenderar hamnbolaget marken av kommunen. De kommunala hamnarna tillåts, i motsats till förhållandena i t.ex. , och , att använda avkastningen från hamnverksamheten även till andra kommunala verksamheter. I har de kommunala hamnbolagen samma rättigheter och skyldigheter som övriga svenska företag. har ingen särskild reglering om t.ex. ansvaret för och driften av hamnar. Den klart vanligaste organisationsformen i den svenska hamnsektorn är s.k. integrerade hamnar där hamnbolaget står för såväl hamnledning och hamninfrastruktur som godshantering. har tendensen dock varit att godshanteringen privatiseras och att hamnverksamheten organisatoriskt anpassas till den klassiska europeiska hamnmodellen med en offentlig hamnmyndighet och privata hamnoperatörer. Exempel på sådana verksamhetsformer är driften av containerhamnarna i och . Den ledningsfunktion som i dessa hamnar ibland kallas hamnmyndighet motsvarar dock inte den särskilda myndighet som finns i många andra länder där myndigheten har en egen offentligrättslig ställning. Begreppet hamnmyndighet har i ingen särskild rättslig innebörd, utan denna ledningsfunktion är en del av den kommunala förvaltningen eller det kommunala hamnbolaget. Någon särskild reglering av hamnverksamheten har inte tidigare funnits inom EU. har lagt fram förslag till direktiv om tillgång till hamntjänstmarknaden (jfr KOM(2001) 35 slutlig, KOM(2002) 101 slutlig och KOM(2004) 654 slutlig). Inget av förslagen ledde till lagstiftning. Kommissionen lade 2013 fram ytterligare ett förslag till reglering av hamnsektorn, till stora delar baserat på de tidigare förslagen, jfr COM(2013) 295 final. antogs och rådets förordning (EU) 2017/352 av om inrättande av en ram för tillhandahållande av hamntjänster och gemensamma regler för finansiell insyn i hamnar (i denna proposition kallad EU:s hamntjänstförordning, hamntjänstförordningen eller bara förordningen). Hamntjänstförordningen reglerar i huvudsak två aspekter av hamnverksamheten, dels frågor om rätt till tillträde till hamnen för att utföra hamntjänster och villkoren för detta, dels frågor om finansiell insyn i hamnens verksamhet. Förordningen ska tillämpas . Enligt artikel 1.1 fastställs i förordningen dels en ram för tillhandahållande av hamntjänster, dels gemensamma regler för finansiell insyn och för hamnavgifter och hamninfrastrukturavgifter. Enligt skäl 4 kommer genom Prop. 2018/19:39 förenklat tillträde till marknaden för hamntjänster tillsammans med ett system för finansiell insyn och oberoende för kusthamnar kvaliteten och effektiviteten att förbättras i de tjänster som erbjuds hamnanvändarna samt bidra till ett gynnsammare investeringsklimat i hamnarna. Hamntjänstförordningen ska enligt artikel 1.4 tillämpas på alla kusthamnar inom det transeuropeiska transportnätet, enligt förteckningen i bilaga II till förordning (EG) nr 1315/2013. Medlemsstaterna får enligt artikel 1.6 tillämpa förordningen även på andra kusthamnar. I avsnitt 6.1 redovisas vilka svenska hamnar som förordningen ska tillämpas på. Enligt artikel 1.2 tillämpas förordningen på följande typer av hamntjänster antingen inom ett hamnområde eller på en vattenväg till en hamn: a)bunkring, b)lasthantering, c)förtöjning, d)passagerartjänster, e)uppsamling av fartygsgenererat avfall och lastrester, f)lotsning, och g)bogsering. Bestämmelserna i förordningen om tillhandahållande av hamntjänster tillämpas enligt artikel 10.1 inte på lasthanteringstjänster, passagerartjänster eller lotsning. Medlemsstaterna får enligt artikel 10.2 besluta att tillämpa förordningen på lotsning. Av definitionen i artikel 2.2 på lasthantering framgår att medlemsstaterna har möjlighet att fastställa att även s.k. mervärdestjänster ska anses utgöra lasthantering och därmed omfattas av förordningen. Därutöver tillämpas vissa bestämmelser i förordningen om insyn i de finansiella förbindelserna även för muddringstjänster. 5.3Förhållandet till unionens upphandlingsregler Enligt artikel 1.7 påverkar förordningen inte tillämpningen av EU- direktiven om tilldelning av koncessioner (direktiv /23/EU), eller offentlig upphandling (direktiven /24/EU och 2014/25/EU). Dessa direktiv är i genomförda huvudsakligen genom lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner, lagen (2016:1145) om offentlig upphandling och lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna. I avsnitt 6.1 kommenteras förhållandet mellan hamntjänstförordningen och upphandlingsreglerna ytterligare. Hamntjänstförordningen reglerar bl.a. tillträdet till hamntjänster. För att klargöra vilka olika aktörer i hamnarna som förordningen reglerar finns definitioner på dessa aktörer i förordningen. 2018/19:39 Med hamntjänstekontrakt avses ett formellt och rättsligt bindande avtal eller en handling med motsvarande rättslig verkan mellan en hamntjänsteleverantör och en hamnledning eller en behörig myndighet, vilken avser tillhandahållande av en eller flera hamntjänster (artikel 2.12). Med hamntjänsteleverantör avses varje fysisk eller juridisk person som mot ersättning tillhandahåller eller önskar tillhandahålla en eller flera typer av hamntjänster (artikel 2.13). Med hamnledning avses ett offentligt eller privat organ som i enlighet med nationella lagar eller förordningar har till uppgift, eller som bemyndigats genom dessa lagar eller förordningar, att på lokal nivå, i samband med annan verksamhet eller inte, administrera och sköta hamnens infrastruktur samt en eller flera av följande uppgifter i den berörda hamnen: –samordning av hamntrafiken, –ledning av hamntrafiken, –samordning av den verksamhet som bedrivs av operatörerna i den berörda hamnen och kontrollen av den verksamhet som bedrivs av operatörerna i den berörda hamnen (artikel 2.5). Med behörig myndighet avses ett offentligt eller privat organ som på lokal, regional eller nationell nivå har rätt att i enlighet med nationella lagar eller förordningar bedriva sådan verksamhet som rör organisation och administration av hamnverksamhet, i samverkan med eller i stället för hamnledningen (artikel 2.3). I avsnitt 6.1 analyseras vissa av dessa begrepps tillämpning på svenska förhållanden. Förordningen tillämpas på tillhandahållande av nämnda hamntjänster inom ett hamnområde eller på en vattenväg till en hamn. Förordningen innehåller därför även definitioner av begreppen kusthamn och vattenväg. Med kusthamn avses ett land- och vattenområde som består av sådan infrastruktur och utrustning som i första hand möjliggör mottagande av fartyg, lastning och lossning av fartyg, lagring av varor, mottagande och leverans av dessa varor, ombord- och landstigning av passagerare, besättning och andra personer samt annan infrastruktur som är nödvändig för transportoperatörer inom hamnområdet (artikel 2.16). Med vattenväg avses sjöväg till hamnen från öppet hav, t.ex. hamninlopp, farleder kanaler och fjordar, förutsatt att denna vattenväg omfattas av hamnledningens behörighet (artikel 2.18). Utgångspunkten enligt hamntjänstförordningen kan sägas vara att möjligheten att erbjuda hamntjänster ska vara fri och tillgänglig för alla. I skäl 11 sägs t.ex. att i enlighet med de allmänna principer som fastställs i fördragen bör hamntjänsteleverantörer ha frihet att tillhandahålla sina tjänster i de kusthamnar som omfattas av denna förordning. skäl bör det dock vara möjligt att fastställa vissa villkor för utövandet av Prop. 2018/19:39 denna frihet. I artikel 3 anges därför att tillträde till marknaden för till- handahållande av hamntjänster i kusthamnar får göras föremål för a)minimikrav för tillhandahållande av leverantörer, b)begränsning av antalet leverantörer, c)allmännyttiga skyldigheter, d)inskränkningar med avseende på interna operatörer. Villkoren för tillträde till hamnens lokaler, anläggningar och utrustning ska enligt samma artikel vara rättvisa, skäliga och icke-diskriminerande. I de efterföljande artiklarna konkretiseras närmare punkterna a–d. 5.6.1Minimikrav för tillhandahållande av hamntjänster I artikel 4 anges närmare vilka minimikrav som hamnledningen eller den behöriga myndigheten får kräva att hamntjänsteleverantörerna och deras underleverantörer uppfyller för att utföra de aktuella hamntjänsterna. Hamnledningen eller den behöriga myndigheten får dock inte ställa vilka minimikrav som helst. Minimikraven får enligt artikel 4.2 endast gälla a)yrkeskvalifikationer hos hamntjänsteleverantörerna, b)hamntjänsteleverantörens ekonomiska förmåga, c)den utrustning som behövs för att tillhandahålla de relevanta hamntjänsterna, d)tillgängligheten till den relevanta hamntjänsten, för samtliga användare, vid samtliga kajplatser, utan avbrott, dygnet runt, året om, e)efterlevnaden av sjösäkerhetskrav eller krav i fråga om säkerhet och skydd med avseende på hamnen och tillträde till den, dess anläggningar, utrustning, arbetstagare och övriga personer, f)efterlevnaden av lokala, nationella, unionsspecifika och internationella miljökrav, g)efterlevnaden av social- och arbetsrättsliga skyldigheter som är tillämpliga i den berörda hamnen, inbegripet villkoren i tillämpliga kollektivavtal, bemanningskrav och krav rörande sjöfolks arbetstid och vilotid och tillämpliga regler om yrkesinspektioner, h)hamntjänsteleverantörens goda anseende, som fastställts i enlighet med tillämplig nationell rätt om gott anseende. Av punkt 3 i samma artikel framgår att en medlemsstat har en möjlighet att införa flaggkrav för fartyg som huvudsakligen används för bogsering eller förtöjning i hamnar på dess territorium om medlemsstaten anser ett flaggkrav nödvändigt i syfte att säkerställa fullständig efterlevnad av de nämnda social- och arbetsrättsliga skyldigheterna i punkt g. Vidare gäller att minimikraven ska vara öppet redovisade, ickediskriminerande, proportionella och relevanta för den kategori och typ av hamntjänster som berörs. Kraven ska naturligtvis också uppfyllas till dess att rätten att tillhandahålla en hamntjänst upphör, jfr artikel 4.4 b. Om minimikraven omfattar särskild kännedom om lokala förhållanden (t.ex. kännedom om farledsdjup och strömförhållanden för det fall lotsning omfattas), ska hamnledningen, eller den behöriga myndigheten, på ett öppet och icke-diskriminerande sätt säkerställa att det finns tillfreds- ställande tillgång till information. Den hamnledning eller myndighet som 2018/19:39 vill tillämpa minimikrav ska offentliggöra dessa antingen eller före den dag då kraven blir tillämpliga. 5.6.2Begränsning av antalet leverantörer