prop · H70354 · 2019-12-17 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:54 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten inom bostadstillägget (RiR 2019:22). bedömer att mörkertalet inom bostadstillägget, dvs. antalet berättigade som inte ansöker, är högt och att det i sin tur förstärker den ekonomiska utsattheten bland försäkrade med sjuk- och aktivitetsersättning och ålderspensionärer. Det är viktigt att personer som är berättigade till bostadstillägg får detta, inte minst för att minska förekomsten av ekonomisk utsatthet hos redan utsatta grupper. Regeringen delar bedömning att ett minskat mörkertal är en fördelningspolitiskt träffsäker åtgärd. rekommenderar regeringen att utreda förutsättningarna för utökad automatisering inom handläggningen av bostadstillägg. Ett särskilt fokus bör läggas på att utvidga den så kallade direktåtkomsten till beskattningsdatabas till att även avse socialförsäkringsförmånen bostadstillägg hos . Regeringens bedömning är emellertid, för personer som har ansökt om bostadstillägg, att en direktåtkomst knappast skulle påverka mörkertalet. Däremot skulle en direktåtkomst potentiellt kunna bidra till ett mer aktuellt beslutsunderlag. En direktåtkomst skulle dock rimligen leda till ett något större intrång i den personliga integriteten och av vad som framkommit så skulle nyttan med en sådan åtkomst i fråga om påverkan på mörkertalet inte överväga de nackdelar som skulle kunna uppstå för individen. Vidare rekommenderar regeringen att, på motsvarande sätt som gäller för , ge i uppdrag 2019/20:54 att återkommande skatta mörkertalets omfattning inom bostadstillägg, samt redogöra för vilka åtgärder som har genomförts för att minska risken för mörkertal. Regeringen överväger att ge ett sådant uppdrag. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning ............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................ Regeringens åtgärder med anledning av Mörkertal inom bostadstillägget RiR 2019:22................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 2019/20:54 1 Ärendet och dess beredning har granskat underutnyttjandet av bostadstillägg, s.k. mörkertal. Granskningen har redovisats i rapporten inom bostadstillägget (RiR 2019:22), se bilagan. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, och . överlämnades av till regeringen . har granskat underutnyttjande av bostadstillägg (s.k. mörkertal). Ansvaret för handläggning av bostadstillägg delas mellan två myndigheter: bostadstillägg vid sjuk- och aktivitetsersättning handläggs av medan bostadstillägg till ålderspensionärer handläggs av . har granskat om och insatser inom bostadstillägg har varit tillräckliga för att säkerställa ett så lågt mörkertal som möjligt. En uppskattning av mörkertalets omfattning har utgjort en utgångspunkt för bedömning av om och insatser varit tillräckliga. har även analyserat i vilken grad inkomstbortfallet leder till ekonomisk utsatthet bland potentiellt berättigade som inte tar emot bostadstillägg, dvs. hur mycket inkomsterna för potentiellt berättigade personer skulle öka om de tog emot bostadstillägg. bedömer att mörkertalet inom bostadstillägg är högt och att det i sin tur förstärker den ekonomiska utsattheten bland redan utsatta grupper. Enligt riskerar ca en tredjedel av potentiellt berättigade ålderspensionärer respektive ca en fjärdedel av potentiellt berättigade med sjuk- eller aktivitetsersättning att inte ta emot förmånen. menar att det motsvarar ca 129 000 ålderspensionärer och ca 40 000 försäkrade med sjuk- och aktivitetsersättning. Majoriteten av dessa personer beräknas ha en så låg ekonomisk standard att de klassas som ekonomiskt utsatta (en ekonomisk standard understigande av medianen). menar därmed att ett minskat mörkertal skulle utgöra en fördelningspolitiskt träffsäker åtgärd i termer av minskad ekonomisk utsatthet bland försäkrade med sjuk- och aktivitetsersättning och ålderspensionärer. bedömer att inte har arbetat med frågan om mörkertal i bostadstillägg på ett tillräckligt systematiskt sätt och att de insatser som har genomfört kan utvecklas. Enligt är det viktigt att ta hänsyn till målgruppens särskilda behov av stöd vid ansökan samt vid överlämning av information mellan de handläggare som ansvarar för huvudförmånen och de handläggare som ansvarar för bostadstillägget. myndigheterna att etablera ett erfarenhetsutbyte om mätmetoder och särs- Skr. 2019/20:54 kilda åtgärder i syfte att minska risken för mörkertal. derar myndigheterna att inom ramen för kvalitetsuppföljningen och tillämpningen av utredningsskyldigheten av bostadstilläggsärenden ha särskilt fokus på avslagsärenden och försäkrades särskilda behov orsakade av funktionsnedsättningar. rekommenderar regeringen att utreda förutsättningarna för utökad automatisering inom handläggningen av bostadstillägg. Ett särskilt fokus bör läggas på att utvidga den så kallade direktåtkomsten till beskattningsdatabas till att även avse socialförsäkringsförmånen bostadstillägg hos . Vidare rekommenderar regeringen att, på motsvarande sätt som gäller för , ge i uppdrag att återkommande skatta omfattningen av mörkertalet inom bostadstillägg samt redogöra för vilka åtgärder som har genomförts för att minska risken för mörkertal. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i huvudsak i iakttagelser. Det är viktigt att personer som är berättigade till bostadstillägg får detta, inte minst för att minska förekomsten av ekonomisk utsatthet hos redan utsatta grupper. Därmed delar regeringen bedömning om att ett minskat mörkertal är en fördelningspolitiskt träffsäker åtgärd. Utgångspunkten för iakttagelser är en uppskattning av mörkertalets omfattning. Eftersom bostadstillägget är en inkomstprövad förmån, där den försäkrades tillgångar är en del av denna inkomstprövning, går det inte med exakthet att fastställa hur stort mörkertalet är med tillgängliga registerdata. Exempelvis måste antaganden göras om hur stor förmögenhet individerna har, eftersom sådana uppgifter saknas. Förmögenheten har i granskning uppskattats indirekt genom uppgifter om inkomster på kapital. Regeringen vill i detta sammanhang betona att registerstudier av det potentiella antalet berättigade därmed är behäftade med stor osäkerhet. En bedömning av mörkertalets omfattning bör därför begreppsmässigt skiljas från det verksamhetsnära arbete som bedrivs för att reducera mörkertalet. Trots att undersökningar om mörkertalets omfattning i sig har en begränsad användbarhet som direkt verktyg för att minska detsamma utgör sådana mätningar ett komplement och analysstöd till det aktiva arbetet med att minska underutnyttjandet. slår fast att regelverkets komplexitet medför en stor administrativ börda såväl för den försäkrade som för handläggande myndighet. Vid sidan av att ett lågt mörkertal är eftersträvansvärt anser regeringen att det även är viktigt för trygghetssystemens legitimitet att besluten om bostadstillägg grundas på korrekta underlag. Här kan konstateras att ett stort ansvar vilar på den enskilde att bidra med korrekta underlag i samband med ansökan om bostadstillägg. Gällande regelverk för bostadstillägg innebär att uppföljnings- och kontrollmöjligheterna för 2019/20:54 handläggande myndigheter i vissa delar är begränsade. Regelverket är i grunden konstruerat när taxeringsuppgifter fanns gällande exempelvis förmögenhet. Handläggande myndigheter måste därför i största möjligaste mån konstruera administrativa handläggarstöd som minimerar risken för felaktigheter och ökar möjligheterna för högre aktualitet i beslutsunderlagen. Det relativt komplicerade regelverket utgör med sannolikt även ett hinder i ansökningsprocessen för många försäkrade. Även här kan myndigheterna bedriva ett utvecklingsarbete i syfte att underlätta ansökningsprocessen och uppnå en högre systematik i att informera försäkrade om rätten till bostadstillägg. Ett exempel på detta är den preliminära bedömning av rätten till ersättning som kan göras på . Även planerar att lansera en motsvarande tjänst. rekommenderar regeringen att utreda förutsättningarna för utökad automatisering av informationsinhämtning. Enligt bör särskilt fokus läggas på förutsättningar att utvidga direktåtkomsten till beskattningsdatabas till att även gälla bostadstillägg hos . Regeringens bedömning är emellertid, för personer som ansökt om bostadstillägg, att en direktåtkomst knappast skulle påverka mörkertalet. Däremot skulle en direktåtkomst potentiellt kunna bidra till ett mer aktuellt beslutsunderlag. En direktåtkomst skulle dock rimligen leda till ett något större intrång i den personliga integriteten och av vad som framkommit så skulle nyttan med en sådan åtkomst i fråga om påverkan på mörkertalet inte överväga de nackdelar som skulle kunna uppstå för individen. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser har haft i uppdrag att bedöma omfattningen av mörkertalet för ålderspensionärer. Därtill har myndighetens regleringsbrev omfattat mål om insatser för ökad kunskap om bostadstillägg, samt ett uppdrag att redovisa måluppfyllelse och genomförda insatser för att nå målet. rekommenderar regeringen att även ge i uppdrag att, på motsvarande sätt som gäller för , återkommande skatta omfattningen av mörkertalet inom bostadstillägg, samt redogöra för vilka åtgärder som genomförts för att minska risken för mörkertal. Regeringen anser att det är viktigt att mörkertalet minskas i största möjliga mån. Regeringen överväger därför att ge ett sådant uppdrag. Uppdraget bör dels innehålla en kartläggning av mörkertalet, dels en redovisning av vilka insatser som genomförts för att reducera mörkertalet. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. 2019/20:54 Bilaga är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och efektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och efektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom efektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur efektiv den statliga verksamheten är. Efektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-530-5 rir 2019:22 omslagets originalfoto: justem tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 0 8 - 3 0 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 8 - 1 0 0 4 R I R 2 0 1 9 : 2 2 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: har granskat underutnyttjande av bostadstillägg, så kallat mörkertal. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisor , revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N M Ö R K E R T A L I N O M B O ST A D ST I L L Ä G G E T R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund och motiv till granskning Hur stort är mörkertalet? Problemet med mörkertal kvarstår Mörkertalet avtar med storleken på beräknat bostadstillägg Mörkertalets ekonomiska konsekvenser för individen Minskat mörkertal vore en fördelningsmässigt träffsäker åtgärd Överrepresenterade grupper inom mörkertalet Högst mörkertal bland försäkrade boende i småhus och bostadsrätter Högst mörkertal bland försäkrade och bland pensionärer Mörkertalet varierar för olika diagnoser bland försäkrade med sjukersättning Myndigheternas insatser för att minska förekomsten av mörkertal Myndigheternas skattningar och analyser av mörkertal Myndigheternas handläggning, stöd och kommunikationsinsatser Myndigheternas kvalitetsuppföljning av handläggningen Känslighetsanalys av antaganden i förmögenhetsberäkningen R I K S R E V I S I O N E N M Ö R K E R T A L I N O M B O ST A D ST I L L Ä G G E T R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund och motiv till granskning har granskat underutnyttjande av bostadstillägg, så kallat mörkertal. Bostadstillägget är en socialförsäkringsförmån vars syften är att bidra till en skälig levnadsnivå och att förbättra förutsättningarna för en skälig bostadsstandard för ålderspensionärer och försäkrade som uppbär sjuk- och aktivitetsersättning. Ansvaret för handläggningen av bostadstillägg delas mellan två myndigheter; bostadstillägg vid sjuk- och aktivitetsersättning handläggs av medan bostadstillägg till ålderspensionärer handläggs av . uppgick statens kostnader för bostadstillägg till till försäkrade med sjuk- och aktivitetsersättning och till ålderspensionärer. Ett första steg i granskning är att ta reda på om mörkertalets omfattning kan anses vara förenlig med ambition att hålla den på en så låg nivå som möjligt. Särskilt fokus har lagts på att identifiera grupper i vilka mörkertalet är jämförelsevis högt. har vidare analyserat förekomsten av ekonomisk utsatthet bland hushåll som beräknas vara potentiellt berättigade till bostadstillägg utan att uppbära det. Syftet med det är att belysa konsekvenserna av den beräknade aktuella nivån på mörkertalet. Utgångspunkter i granskningen är socialförsäkringsutskottets uttalanden att ett så lågt mörkertal som möjligt bör eftersträvas inom bostadstillägg, samt att inkomstprövade bostadsförmåner betyder särskilt mycket för att minska risken för ekonomisk utsatthet. Iakttagelser från analysen av problemets omfattning utgör i sin tur en utgångspunkt i bedömning av tillräckligheten i och insatser. Bedömningen bygger på ett flertal kriterier, som enligt skapar förutsättningar för ett effektivt arbete med mörkertal. Kriterierna redovisas i kapitel 1.3 och handlar bland annat om vikten av systematiska skattningar av problemets omfattning och av att anpassa insatser till målgruppens särskilda behov. Socialförsäkringsförmånerna ska nå fram till de personer och hushåll som är berättigade till dem. Det förutsätter att de fördelningspolitiska satsningarna är träffsäkra. När de som potentiellt är berättigade till bostadstillägg inte tar emot förmånen av något skäl uppstår ett så kallat mörkertal, vilket innebär att träffsäkerheten i socialförsäkringen minskar. Problemet med mörkertal inom bostadstillägg har uppmärksammats under de senaste dryga 15 åren och har föranlett insatser från framförallt sida. Trots det indikerar skattningar att mörkertalet är fortsatt relativt högt. R I K S R E V I S I O N E N M Ö R K E R T A L I N O M B O S T A D S T I L L Ä G G E T Det kan finnas många orsaker till att potentiellt berättigade inte tar emot förmånen, till exempel ett komplicerat regelverk och okunskap om att man kan vara berättigad till bostadstillägg. Det kan också handla om att den försäkrade på grund av till exempel kognitiva funktionsnedsättningar eller hög ålder har särskilda behov av stöd i kontakter med myndigheter för att kunna slutföra en ansökan. Ett visst mörkertal inom bostadstillägg är troligen oundvikligt, exempelvis om potentiellt berättigade medvetet avstår från att ansöka om förmånen av någon anledning. En rimlig utgångspunkt i myndigheternas arbete bör enligt ändå vara att så långt som möjligt minimera risken för att brister i myndigheternas insatser leder till mörkertal. Sammantaget menar att det finns risk för att redan utsatta grupper kommer i kläm och att tilliten till socialförsäkringssystemet i förlängningen minskar. Granskningens revisionsfrågor är därför: •Hur stort är mörkertalet inom bostadstillägget? •I vilken grad leder inkomstbortfall till ekonomisk utsatthet bland potentiellt berättigade som inte mottar bostadstillägg? •Är och insatser för att säkerställa ett så lågt mörkertal som möjligt inom bostadstillägg tillräckliga? Mörkertalet inom bostadstillägg är fortsatt relativt högt och förstärker den ekonomiska utsattheten hos redan utsatta grupper skattning av mörkertalet 2016 visar att närmare en fjärdedel av potentiellt berättigade med sjuk- eller aktivitetsersättning respektive cirka en tredjedel av potentiellt berättigade ålderspensionärer riskerar att inte ta emot bostadstillägg, trots att de kan vara berättigade till förmånen. Det motsvarar cirka 40 000 försäkrade med sjuk- och aktivitetsersättning och cirka 129 000 ålderspensionärer. Analysen visar även att mer än hälften av de personer som ingår i mörkertalet klassas som ekonomiskt utsatta, det vill säga att de har en ekonomisk standard understigande av medianen. Om dessa personer hade mottagit bostadstillägg skulle andelen ekonomiskt utsatta minska bland personer med sjuk- och aktivitetsersättning och bland ålderspensionärer. Statens utgifter för bostadstillägg uppgick till 2016. beräkningar visar att om alla som bedöms vara berättigade till bostadstillägg också hade mottagit förmånen skulle kostnaden ha ökat med cirka menar att den offentligfinansiella utgiften som R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ett lägre mörkertal innebär utgör en träffsäker åtgärd i termer av minskad ekonomisk utsatthet bland försäkrade med sjuk- och aktivitetsersättning och ålderspensionärer. har inte arbetat med att minska mörkertal på ett tillräckligt systematiskt sätt skattning visar att problemet med mörkertal 2016 är så pass omfattande att det motiverar riktade insatser från sida, särskilt för personer som uppbär aktivitetsersättning. konstaterar att inte återkommande har mätt förekomsten av mörkertal som utgångspunkt för vidare åtgärder. menar att därmed inte har arbetat med mörkertalsproblematiken inom bostadstillägg för personer som uppbär sjuk- och aktivitetsersättning på ett tillräckligt systematiskt sätt. noterar att har initierat vissa åtgärder i syfte att minska risken för mörkertal, till exempel har ett arbete påbörjats med så kallad profilering inom bostadstillägg i syfte att upptäcka potentiellt berättigade. insatser för att minska mörkertal kan utvecklas skattning av mörkertalet för ålderspensionärer 2016 visar att mörkertalet inte ligger på en nivå som kan anses vara förenlig med intentioner. noterar även att regeringens styrning har varit inriktad på mörkertal inom bostadstillägg för ålderspensionärer. Därmed har kontinuerligt arbetat med att minska risken för mörkertal och till exempel återkommande mätt mörkertalets omfattning. Däremot kan konstatera att det saknas ett etablerat erfarenhetsutbyte mellan och om exempelvis metoder för skattningar av mörkertalets omfattning och analyser av orsaker bakom mörkertal. Vidare noterar att har genomfört informativa insatser och till exempel inlett ett arbete med att identifiera olika livssituationer när grupper av pensionärer är i behov av riktad information om bostadstillägg. vill ändå uppmärksamma att kan fortsätta utveckla arbetet med att minska risken för mörkertal, särskilt vad gäller att identifiera insatser som når grupper som är överrepresenterade inom mörkertalet. Automatiserad informationsinhämtning är ett steg i rätt riktning En utmaning med handläggningen av bostadstillägget är att den kräver en relativt omfattande informationsinhämtning för att en korrekt inkomstprövning ska kunna genomföras. ser positivt på och R I K S R E V I S I O N E N M Ö R K E R T A L I N O M B O S T A D S T I L L Ä G G E T genomförda insatser som syftar till att utöka graden av automatisering i handläggningen, inte minst för att minska den administrativa arbetsbördan för den försäkrade. noterar emellertid att och saknar så kallad direktåtkomst till månatliga inkomstuppgifter från för handläggning av bostadstillägg. menar att månadsuppgifter skulle kunna vara ett sätt att effektivisera och förenkla handläggningen av bostadstillägg, exempelvis genom att tidigt kunna identifiera ändrade inkomstförhållanden hos målgruppen. Vikten av att ta hänsyn till målgruppens särskilda behov Mot bakgrund av att bostadstillägget har ett relativt komplicerat ansökningsförfarande vill lyfta fram vikten av att myndigheterna så långt som möjligt tar hänsyn till målgruppens särskilda behov av stöd i denna process. specialiserade arbetssätt innebär till exempel att det är olika handläggare som handlägger sjuk- och aktivitetsersättning respektive bostadstillägg, vilket kan innebära risk för att information om den försäkrades särskilda behov av stöd inte överlämnas från handläggaren av huvudförmånen till handläggaren av bostadstillägget i tillräcklig utsträckning. Myndigheterna saknar fokus på mörkertalsproblematiken vid kvalitetsuppföljning av avslagsärenden Mörkertalet inom bostadstillägg kan bland annat kan bero på att potentiellt berättigade inte har förmågan att på egen hand få ihop ett tillräckligt beslutsunderlag. Ett sätt att upptäcka om potentiellt berättigade inte tar emot förmånen, trots att de kan vara berättigade till den, är att analysera vilka åtgärder som den utredande myndigheten har vidtagit under handläggningen. noterar att varken eller har genomfört kvalitetsuppföljningar av så kallade avslagsärenden av bostadstillägg. Därmed har man inte följt upp om tillräckliga åtgärder har vidtagits i syfte att anpassa handläggningen till individens särskilda behov på grund av till exempel funktionsnedsättningar. •att etablera ett erfarenhetsutbyte om mätmetoder och särskilda åtgärder i syfte att minska risken för mörkertal, •att inom ramen för kvalitetsuppföljningen och tillämpningen av utredningsskyldigheten av bostadstilläggsärenden ha särskilt fokus på avslagsärenden och försäkrades särskilda behov orsakade av funktionsnedsättningar, R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •att säkerställa att rutinerna för kommunikation och informationsutbyte inom myndigheterna bidrar till att handläggningen av bostadstillägg så långt som möjligt anpassas till försäkrades särskilda behov av stöd vid ansökan. •att utreda förutsättningarna för utökad automatisering av informationsinhämtning inom handläggningen av bostadstillägg. Särskilt fokus bör läggas på förutsättningar att utvidga den så kallade direktåtkomsten till beskattningsdatabas till att även avse socialförsäkringsförmånen bostadstillägg på . •att ge i uppdrag att, på motsvarande sätt som , återkommande skatta omfattningen av mörkertalet inom bostadstillägg, samt redogöra för vilka åtgärder som har genomförts för att minska risken för mörkertal. R I K S R E V I S I O N E N M Ö R K E R T A L I N O M B O S T A D S T I L L Ä G G E T 1.1 Bakgrund och motiv till granskning Bostadstillägg är en skattefri inkomstprövad socialförsäkringsförmån som är riktad till försäkrade med låga inkomster och som antingen uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning1 eller som erhåller ålderspension. Syftet med bostadstillägget är att bidra till en skälig levnadsnivå och förbättra förutsättningarna för en skälig bostadsstandard. Den försäkrade måste själv ansöka om bostadstillägg. I ansökan ska uppgifter om bostadskostnad, inkomster och sparande lämnas. Ansvaret för handläggningen av bostadstillägg delas mellan två myndigheter; bostadstillägg till försäkrade som uppbär sjuk- och aktivitetsersättning handläggs av medan bostadstillägg till ålderspensionärer handläggs av Pensionsmyndigheten.2 uppgick statens kostnader för bostadstillägget till till försäkrade med sjuk- och aktivitetsersättning och till ålderspensionärer. Träffsäkerheten i fördelningspolitiska satsningar är en förutsättning för att socialförsäkringarna ska fungera som det är tänkt, det vill säga att förmåner når fram till de personer och hushåll som är berättigade till dem. När potentiellt berättigade till bostadstillägg inte tar emot förmånen av något skäl uppstår ett så kallat mörkertal, vilket innebär att träffsäkerheten i socialförsäkringen minskar.