prop · H70342 · 2019-11-14 00:00:00 — 2012/13:NU1, rskr 2012/13:104, s. 26. 216Skatteverket (), Arbetsförmedlingen (), (), (), (). , , och Lantmäteriet (). 217Statskontoret, Modeller för fördelning av nyttor och kostnader för digital infrastruktur – exemplet . Slutrapport, , 2018, s. 18–19. 218Regeringsbeslut N2018/05858/SUN, N2018/05837/KLS (delvis), N2018/05795/KLS (delvis), med flera. 219Intervju vid , . 220Intervju vid och , ; , Årsredovisning 2017, 2018, s. 3. R I K S R E V I S I O N E N E N K L A R E A T T S T A R T A F Ö R E T A G – S T A T L I G A I N S A T S E R F Ö R E N D I G I T A L P R O C E S S som en utmaning att på grund av andra uppdrag inte har haft möjlighet att prioritera samarbetet i den utsträckning som skulle behövas.221 5.1.2 Serverat – ett regeringsuppdrag med oklar långsiktig förvaltning Tydliga men föränderliga mål Regeringens mål för Serverat beskrevs i de två överenskommelserna som regeringen slöt med kommuner och landsting (SKL) om ett förenklat företagande med digital förvaltning. Målsättningen med den första överenskommelsen var att kunna erbjuda majoriteten av alla restaurangföretagare i digitala tjänster för att starta och driva sin verksamhet 2017. Vidare skulle en majoritet av dessa restaurangägare använda tjänsterna och uppleva att dessa förenklar för dem i deras verksamhet.222 slöt regeringen en ny överenskommelse med SKL, som bland annat avsåg att utöka Serverat till att omfatta även besöksnäringen, och som innehöll en ny reviderad målsättning om att kunna erbjuda restaurangföretagare i digitala tjänster för att starta och driva sin verksamhet 2018. Målet var även att företag i besöksnäringen ska erbjudas digitala tjänster för att starta och driva sin verksamhet.223 Den nya målsättningen inkluderade därmed besöksnäringen, och en mindre ambitiös målbild om att inte längre en majoritet av alla restaurangföretagare skulle erbjudas digitala tjänster, utan kunna erbjuda restaurangföretagare digitala tjänster. I och med att tog över programägarskapet för Serverat , tog myndigheten fram en ny programplan med en ny målbild, att samtliga kommuner i ska vara anslutna till samtliga delar av Serverat och att samtliga restaurangägare i ska kunna använda Serverats tjänster och uppleva att dessa förenklar för dem i deras verksamhet.224 Svårt att nå resultat till följd av bristande förutsättningar och nyttor för kommunerna Enligt överenskommelsen mellan regeringen och SKL , skulle SKL ta fram en plan för nyttorealisering. I rapporteringen av uppdraget identifierade SKL ett flertal nyttor ur ett företagarperspektiv, handläggar- och förvaltningsperspektiv, kommunperspektiv, perspektiv för myndigheterna bakom , perspektiv för offentlig sektor som helhet samt perspektiv för samhället i stort.225 SKL har lyft 221Intervju vid och , . 222Överenskommelse mellan regeringen och Kommuner och Landsting om ett enklare företagande med digital förvaltning för perioden –2017 (dnr. N2016/01182/FF). 223Överenskommelse mellan regeringen och Kommuner och Landsting om ett enklare företagande med digital förvaltning för perioden –2019 (dnr. N2017/04297/FF). 224Underlag från , Programplan Serverat 2019 v1.0 slutgiltig, 2019. 225Underlag från kommuner och landsting, Nyttorealiseringsplan Serverat 1.0, 2016. 64 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N fram att det måste finnas en tydlig verksamhetsnytta för kommunerna för att dessa ska finna Serverat intressant och ansluta sig till tjänsterna.226 Som beskrivits i kapitel 3, har Serverat haft svårt att leva upp till målen om anslutning. Det finns flera anledningar till att kommuner har valt att inte ansluta sig till Serverat, men gemensamt är att det saknas tydlig nytta för kommuner. En anledning är kommunernas digitala förmåga. bedömer att 110 kommuner av 290 har den tekniska förmåga som krävs för att lansera e-tjänster baserade på de nationellt standardiserade tillstånden som tas fram i Serverat. Med teknisk förmåga avses förekomsten av en e-plattform samt verifierad uppkoppling mot den sammansatta bastjänsten. uppskattar vidare att drygt 170 av 290 kommuner har e-tjänsteplattformar, där de kan ladda upp en e-tjänst som de fått ta del av från en annan kommun eller som de bygger själva. Det är enligt svårt att på ett tillförlitligt sätt uppskatta exakt antal.227 Ytterligare ett skäl är att kommuner har sina befintliga verksamhetssystem och e-tjänster, vilket gör att det krävs en stor insats att implementera nya e-tjänster som baseras på andra standarder (se avsnitt 5.2.2). Handläggningen av ärenden kopplade till att starta restaurang är en mindre andel av den kommunala verksamheten. startade 2 357 nya restauranger i hela landet. Av dessa stod de tre storstäderna för (558 restauranger, varav 289 i .) I 29 kommuner startades inga restauranger, i 104 kommuner färre än fyra restauranger, och i 98 kommuner 4–9 restauranger. Sammanlagt hade av kommunerna färre än 10 nystartade restauranger (antalet ansökningar varierar givetvis ).228 Medan näringslivsfrågor är viktiga för kommuner, så fokuserar den kommunala digitaliseringen generellt på områden med stora ärendemängder i syfte att säkerställa nytta för medborgare och kommun. Dessa områden återfinns framför allt inom kommunernas kärnområden, skola, vård och omsorg, samt även inom bygg- och samhällsplanering, och det är ofta där fokus för kommunernas digitaliseringsarbete ligger. Den stora kommunala utmaningen är framför allt att effektivisera och hantera sina åtaganden inom välfärden.229 Utmaning med att långsiktigt förvalta de produkter som tas fram inom Serverat Serverat har präglats av ett ryckigt genomförande, med en period av låg aktivitet innan programägarskapet gick över från SKL till . Enligt SKL var anledningen till att Serverat skulle drivas av SKL framför allt att det fanns 226Intervju vid kommuner och landsting, . 227E-post från , . 228Underlag från Tillväxtanalys, restaurang 2017, 2018. 229Intervju vid kommuner och landsting, . R I K S R E V I S I O N E N E N K L A R E A T T S T A R T A F Ö R E T A G – S T A T L I G A I N S A T S E R F Ö R E N D I G I T A L P R O C E S S ett intresse från SKL:s sida av att driva insatsen och att organisationen har en naturlig kontakt med kommunerna.230 En annan utmaning har varit ägandeskap och förvaltning av de produkter som har tagits fram inom Serverat, till exempel specifikationer, informationstexter och ensningsarbete. Det diskuteras olika alternativ för långsiktig förvaltning, till exempel att samla kompetens hos vissa utvalda kommuner (så kallade utvecklingskommuner) som ska förvalta de specifikationer och informationstexter som tas fram till olika områden. Vissa otydligheter kring förvaltningen av programmets produkter bedömer vara löst, i och med myndighetens övertagande av programmet. Bland annat har det förtydligats att inga avgifter kommer tillkomma för förvaltning.231 uppger att utveckla och driva Serverat ligger i linje med myndighetens uppdrag att förenkla för företagare. Däremot ser inte att myndigheten i längden kan ha det uppdraget, eftersom det inte ligger i linje med deras uppdrag att långsiktigt förvalta Serverat.232 Arbetet med att ensa information och uppgiftskrav förutsätter dessutom engagemang från sektorsmyndigheter, som , , , och länsstyrelserna. Sektorsmyndigheterna ansvarar för föreskrifter och tillsyn inom de olika sakområden som de tillstånd och registreringar som Serverat går igenom tillhör, och kvalitetssäkrar de förslag på uppgiftskrav och informationstexter som är resultatet av ensningen. I de fall sektorsmyndigheter fick i uppdrag via regleringsbrevet att stötta Serverat, så underlättade det för SKL och , eftersom sektorsmyndigheterna då avsatte tid och resurser. Men utan uppdrag i regleringsbrev upplevde och att det var svårare att engagera sektorsmyndigheterna eftersom de inte alltid prioriterade medverkan i Serverat.233 5.2 Anpassning av processer och it-system Myndigheterna bör anpassa sina befintliga processer och it-system så att dessa förmår att kommunicera, till exempel med hjälp av standardiserade gränssnitt, öppna standarder, eller standardiserade informationsstrukturer. 230Intervju vid kommuner och landsting, . 231E-post från , . 232Intervju vid , . 233Intervju vid ; intervju vid kommuner och landsting, . 66 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •Verksamt.se:s nuvarande tekniska plattform är gammal och begränsar utveckling. •Bolagsverket och har integrerat sina e-tjänster för att registrera företag på . Att integrera fler e-tjänster i är inte aktuellt för vare sig eller , eller andra myndigheter. •Den lösning som valts för innebär att e-tjänster måste byggas in i , och driftsättning av uppdateringar behöver göras tillsammans med som ansvarar för driften av . •En arbetsgrupp bestående av representanter från myndigheterna inom samarbetet för har tagit fram en målbild för hur kan utvecklas för att ge ökad nytta för myndigheter, företagare och andra intressenter. Målbilden för Framtida verksamt är att portalen ska utvecklas till att bli en del av ett modernt digitalt ekosystem, där tjänster kommer vara spridda på ett flertal aktörer, både offentliga och privata. Målbilden för Framtida verksamt är fastställd av myndigheterna inom samarbetet, men beslut om att genomföra Framtida verksamt i sin helhet har inte tagits. •Genom att utveckla specifikationer för e-tjänster är tanken att Serverat ska bidra till en ökad tillgång av e-tjänster med öppna standarder på nivå. Det arbete som bedrivs inom Serverat syftar även till att utveckla specifikationer för e-tjänster som går att integrera med de interna verksamhetssystemen hos kommunerna. •SKL har i samarbete med och arbetat fram en egen lösning för ett standardiserat gränssnitt för de e-tjänstespecifikationer som tagits fram inom Serverat. •Hittills erbjuder två av tio möjliga leverantörer, som levererar e-tjänsteplattformar till kommunerna, e-tjänster baserade på Serverats specifikationer. 5.2.1 Verksamt.se:s nuvarande plattform sätter gränser för utveckling Det är svårt att integrera e-tjänster på Driftsättning av uppdateringar av e-tjänsterna som är integrerade på behöver göras tillsammans med som ansvarar för driften av verksamt.se.234 För innebär det mer administration att ha e-tjänsten placerad på , eftersom det kräver ett samarbete med inför varje uppdatering av e-tjänsten.235 Medarbetare vid uppger vid en intervju att en anledning till att inte fler myndigheter har valt att lägga e-tjänster på kan vara att plattformen har en relativt hög tröskel för myndigheter att integrera sina e-tjänster, vilket gör det svårt för mindre myndigheter som inte har en tillräcklig teknisk nivå eller kompetens.236 234Intervju vid , (c). 235Intervju vid , . 236Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N E N K L A R E A T T S T A R T A F Ö R E T A G – S T A T L I G A I N S A T S E R F Ö R E N D I G I T A L P R O C E S S Tanken med den tekniska plattform som valdes för var bland annat att det skulle vara lätt för myndigheter att integrera en e-tjänst. Det är dock endast och som har byggt sina e-tjänster för registrering av företag efter gemensamma specifikationer och integrerat sina e-tjänster på . Myndigheterna inom samarbetet för har heller inga planer på att fortsätta integrera e-tjänster på , något som framför allt beror på det utvecklingsarbete som sker för portalen (se nedan). I syfte att öka tillgängligheten för företagare har i stället diskuterat möjligheten att ha e-tjänsten som är placerad på även på sin egen webbplats.237 hade fattat ett beslut om att lägga alla sina e-tjänster på , ett beslut som sedan drogs tillbaka för att i stället gå mot att tillgängliggöra information så att andra aktörer kan bygga e-tjänster.238 Arbetsförmedlingen har uppgett att nuvarande plattform är för gammal för att myndigheten ska placera e- tjänster på och har därför avstått. Arbetsförmedlingen avvaktar i stället utvecklingsarbetet för Framtida verksamt.239 Planer på att utveckla plattformen till en del av ”ett modernt digitalt ekosystem” I syfte att utveckla , har myndigheterna inom samarbetet beslutat om en målbild över hur Framtida verksamt skulle kunna se ut. Både och Arbetsförmedlingen uppger att ett viktigt skäl till engagemanget i är utvecklingsmöjligheterna i Framtida verksamt. Målbilden för Framtida verksamt är att portalen ska utvecklas till en del av ett ”modernt digitalt ekosystem”. Enligt arbetsgruppen för Framtida verksamt innebär tekniska ekosystem, eller värdenätverk, många tjänster som är spridda på många aktörer, både offentliga och privata, och som kan sättas samman utifrån kundens behov på ett obegränsat antal sätt och platser. Ett tekniskt ekosystem är motsatsen till klassiska centrala stora system som placeras hos enskilda aktörer.241 Flera aktörer ska kunna erbjuda de e-tjänster som finns på genom att basera nya på så kallade öppna API:er. Tanken är också att fler aktörer, till exempel ombud, enklare ska kunna använda tjänsterna. menar bland annat att det med öppna API:er, blir möjligt för andra aktörer att erbjuda e-tjänster för företagsregistrering och även andra tjänster från som inte ingår i verksamt.se.242 Det skulle kunna innebära att företagare kan hantera sina ärenden genom till exempel , på respektive 237Intervju vid , . 238Intervju vid , . 239Intervju vid Arbetsförmedlingen, ; intervju vid Arbetsförmedlingen, (a). 240Intervju vid , (a); intervju vid Arbetsförmedlingen, (b). 241Underlag från , Målbild för enklare myndighetskontakter för företag – beskrivet som en värdemodell. Ett uppdrag inom myndighetssamarbetet starta och driva företag, version 1.0, 2018. 242Intervju vid , . 68 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N myndighets webbplats, eller i sitt affärssystem.243 Deltagande myndigheter menar att även med denna lösning skulle även fortsättningsvis ha en roll att spela som en myndighetsportal som erbjuder en överblick, framför allt för de som vill starta företag, men också genom en fortsatt utveckling av utbudet av tjänster.244 Förslag på de tjänster skulle kunna erbjuda har tagits fram utifrån företagares och andra aktörers behov och problem i enlighet med så kallad tjänstedesignsmetodik.245 uppger att implementera förslaget om Framtida verksamt i sin helhet är ett komplext åtagande och kräver finansiering samt uppdrag från regeringen.246 Beslut om att genomföra Framtida verksamt i sin helhet har inte tagits, men och planerar att utveckla en första version av den nya digitala plattformen.247 5.2.2Serverat tar fram standarder för e-tjänster som kommuner kan använda vid utveckling SKL konstaterade i en förstudie till Serverat att det fanns relativt få e- tjänster för restaurangföretagare i kommunerna, och att de e-tjänster som fanns ofta saknade integration med verksamhetssystemen, vilket innebar att handläggare manuellt fick hantera ansökningar som inkom via e-tjänsten. Utvecklingen av e-tjänster som kunde integreras mot verksamhetssystemen bedömdes av SKL vara en viktig del av Serverat.248 Inom Serverat har specifikationer för e-tjänster utarbetas genom att samla kompetenser inom kommuner och olika förvaltningar, som tog fram ett förslag till specifikation. Förslaget kvalitetssäkrades av ansvarig sektorsmyndighet. Specifikationen kan kommunerna sedan använda som beställningsunderlag till en e-tjänst, eller som underlag vid utveckling av egen e-tjänst. Inom programmet valde man att utveckla en egen standard. Det bedömdes som en smidigare och billigare lösning att SKL, i samarbete med och , arbetade fram ett standardiserat gränssnitt, snarare än att använda sig av till exempel (en ideell förening som samordnar standardisering).249 243Underlag från , Målbild för enklare myndighetskontakter för företag – beskrivet som en värdemodell. Ett uppdrag inom myndighetssamarbetet starta och driva företag, version 1.0, 2018. 244Intervju vid ; intervju vid och . 245Intervju vid , (c). 246E-post från , . 247E-post från , . 248Svenson, och , Förstudie för verksamt.se/kommun. Förutsättningar för kommunerna att delta i ett huvudprojekt, 2015. 249Intervju vid kommuner och landsting, . R I K S R E V I S I O N E N E N K L A R E A T T S T A R T A F Ö R E T A G – S T A T L I G A I N S A T S E R F Ö R E N D I G I T A L P R O C E S S Specifikationerna för e-tjänster som tagits fram inom Serverat bygger på öppna standarder. Öppna standarder möjliggör att organisationer inte blir inlåsta i olika system. En proprietär standard, det vill säga motsatsen till en öppen standard, medför att myndigheter eller kommuner endast kan använda it-system från samma leverantör. För kommunen eller myndigheten innebär det att det blir dyrt och ineffektivt att byta ut e-tjänstplattformar och verksamhetssystem. Två av tio möjliga leverantörer som levererar e-tjänstplattformar till kommunerna, erbjuder e-tjänster baserade på Serverats specifikationer.250 5.3 En uppgift, en gång Myndigheterna bör genom att utveckla förvaltningsgemensamma lösningar för utbyte av information arbeta för att företagare, där det är möjligt och relevant, endast ska behöva lämna uppgifter en gång. •Den sammansatta bastjänsten för grundläggande uppgifter innehåller uppgifter från , och (). För att kunna möjliggöra informationsutbyte mellan dessa tre myndigheter, utformades bastjänsten så att företagare är konsumenter av uppgifterna i bastjänsten genom att e-tjänster automatiskt förifylls med uppgifter från bastjänsten. •Att företagare är konsumenter av sina egna uppgifter i bastjänsten, är en konstruktion som har gjorts för att det ska vara möjligt för myndigheterna att dela sina data. och uppger att gällande reglering hindrar utvecklingen av bastjänsten, framför allt registerförfattningar, som påverkar myndigheternas möjlighet till informationsutbyte. Aktörer som är anslutna till bastjänsten kan till exempel inte använda uppgifterna från bastjänsten i handläggning, utöver det ärende som företagare skickar in via e-tjänsten. •Skatteverket, som producent av data till bastjänsten, uppger att det är myndighetsinterna prioriteringar som är det största hindret i samarbetet för att utveckla tjänsten. 5.3.1Den sammansatta bastjänsten förmedlar grundläggande information från tre myndigheter Syftet med den sammansatta bastjänsten är att skapa förutsättningar för återanvändning av grundläggande uppgifter mellan myndigheter om företag samt att öka kvaliteten på grundläggande uppgifter om företag i myndigheternas register.251 Bastjänsten förmedlar uppgifter från myndigheterna , och (). Exempel på uppgifter som 250Intervju vid , . 251Underlag från , Arbetsgrupp grundläggande uppgifter, 2016. 70 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N förmedlas är företagsnamn, postadress, företagets status, momsregistrering och företagsengagemang. Förmedlingen av uppgifter från bastjänsten sker formellt sett på uppdrag av företagare i e-tjänsten. När en organisation är ansluten till bastjänsten kan företagare gå in i e-tjänsten och markera att e-tjänsten ska hämta uppgifter från andra myndigheter. E-tjänsten skickar en fråga om att hämta de efterfrågade uppgifterna till den sammansatta bastjänsten. Den sammansatta bastjänsten skickar i sin tur frågan till de anslutna myndigheterna. Myndigheternas register hittar rätt uppgifter, och skickar tillbaka sina uppgifter till den sammansatta bastjänsten, som i sin tur skickar svaret till kommunens e-tjänst, där uppgifterna fylls i för företagare. Inom ramen för Serverat har SKL och de statliga myndigheterna spridit information om den sammansatta bastjänsten, vilket har bidragit till att flera anslutit sig. Medarbetare vid uppger att leverantörer för e-tjänster också är en bidragande orsak till att kommuner ansluter sig. Detta till följd av att leverantörerna bygger in bastjänsten i e-tjänsten, eftersom det anses vara en konkurrensfördel.252 Ökad användning innebär att det också efterfrågas fler variabler. De anslutna organisationerna vill också kunna använda den sammansatta bastjänsten till flera e-tjänster, framför allt för att driva företag.253 5.3.2Utmaningar kopplade till myndigheters olika tekniska förutsättningar Inledningsvis lades ett omfattande arbete ned på att definiera begrepp och identifiera bästa källa av information. Med bästa källa avses den myndighet som initialt har hämtat in eller producerat uppgiften i fråga.254 Att identifiera bästa källa var en viktig del i att definiera varifrån uppgifterna till bastjänsten ska hämtas, något som inte var självklart. I en kartläggning genomförd av 14 myndigheter av företagens uppgiftslämnande konstaterades att företagen lämnar grundläggande uppgifter i nästan varje ärende till de myndigheter som genomförde kartläggningen.255 Vid utvecklandet av själva tjänsten stötte man på tekniska utmaningar med att få den sammansatta bastjänsten på plats. Utmaningarna handlade om att de olika myndigheterna hade olika tekniska förutsättningar (mjukvaruleverantörer) som påverkade hur man fick hantera tjänstens komponenter såsom felhantering, hantering av scheman, hantering av extern test och produktionssättning. 252Intervju vid , . 253Intervju vid , . 255Underlag från , Arbetsgrupp grundläggande uppgifter, 2012. R I K S R E V I S I O N E N E N K L A R E A T T S T A R T A F Ö R E T A G – S T A T L I G A I N S A T S E R F Ö R E N D I G I T A L P R O C E S S Medarbetare vid SCB uppger att det var en utmaning att få tjänsten på plats, men att det löste sig.256 5.3.3 Gällande reglering upplevs vara ett hinder De författningar som reglerar användningen av de register som ingår i den sammansatta bastjänsten innebär begränsningar för deltagande myndigheter att dela mer och annan information, och att dela information till andra användare än företagare. I framtagandet av den sammansatta bastjänsten var utgångspunkten att företagare har rätt att ta del av sina egna uppgifter. För att kunna utbyta information inom ramen för bastjänsten är tjänsten konstruerad så att det är företagare som formellt begär uppgifter från bastjänsten till e-tjänsten (se avsnitt 5.3.1). Det är därför svårt att utöka användningsområdet för den sammansatta bastjänsten till att kunna användas i kommuners och myndigheters handläggning. uppger dock att det finns en plan för att göra direkt återanvändning möjlig, det vill säga användning av uppgifter i kommuner och myndigheters handläggning.257 delar uppgifter från sina olika register och SCB bidrar med information som finns i det allmänna företagsregistret, vilket inte omfattas av statistiksekretessen. Både och företagsregister är avgiftsfinansierade.258 Myndigheterna har gjort bedömningen att när en enskild företagare använder sina egna uppgifter (det vill säga de uppgifter som syns i Mina sidor och som förifylls i e-tjänster) innebär detta inget inkomstbortfall för myndigheten. När konsumenten är andra myndigheter så behöver dock SCB ta betalt, vilket till exempel försvårar anslutningen av kommuner och andra myndigheter som konsumenter till den sammansatta bastjänsten. SCB har äskat om att företagsregistret ska anslagsfinansieras, vilket skulle innebära att registret kan ingå i den fria delningen mellan myndigheter.259 delar moms, F-skatt, SNI-kod och arbetsgivarregistrering till den sammansatta bastjänsten. bedömning är att det är möjligt att dela uppgifterna, så länge det är enskilda företagare som är användare av sina egna uppgifter. kan även dela informationen till någon annan än den som informationen gäller, om det finns ett medgivande och har tagit del av medgivandet. Men om en kommun, som är ansluten till den sammansatta bastjänsten, har ett ansökningsförfarande som möjliggör att någon som är ett ombud får gå in i företagares uppgifter, innebär det att inte kan ge ut information, då inte tagit del av medgivandet. 256E-post från , . 257E-post från , .