prop · H603148 · 2019-09-09 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:148 om köp på saklig grund Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin övergripande bedömning med anledning av iakttagelser och slutsatser i granskningsrapporten på saklig grund – myndigheternas skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner (RiR 2019:8). Regeringen instämmer i övergripande slutsatser att myndigheter måste vara uppmärksamma på vad som kan hända när anställdas ekonomiska intressesfär överlappar myndighetens. Att statsförvaltningen är fri från korruption är en viktig förutsättning för att medborgarna ska känna förtroende för den statliga förvaltningen. Regeringen prioriterar därför arbetet mot korruption i statsförvaltningen och har vidtagit ett antal åtgärder för att stärka myndigheternas arbete med en god förvaltningskultur. Ytterligare åtgärder kommer att vidtas under innevarande mandatperiod. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. 2018/19:148 Innehållsförteckning Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. 4Regeringens åtgärder med anledning av grund – myndigheternas skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner (RiR 2019:8)...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1Ärendet och dess beredning har granskat fem myndigheters skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten på saklig grund – myndigheters skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner (RiR 2019:8), se bilaga. överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser som har redovisat i sin rapport. De rekommendationer som riktar sig till myndigheterna behandlas inte i denna skrivelse. har granskat Arbetsförmedlingens, , , och skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner. Granskningsrapporten innehåller slutsatser och rekommendationer till de granskade myndigheterna. Det finns inga rekommendationer riktade till regeringen. har valt att granska ovan angivna myndigheter för att deras verksamhet belyser olika typer av situationer där myndighetens intressen och de anställdas företagsintressen har beröringspunkter som – potentiellt – innebär utmaningar för myndigheterna. I rapporten anges att runt en femtedel av de anställda i staten är anställda vid någon av de fem granskade myndigheterna. Dessa myndigheter stod 2016 för av de statliga myndigheternas utbetalningar till privata företag. Enligt handlar de uppgifter myndigheterna står inför om att fullfölja och i vissa delar förstärka det arbete som redan pågår, inte om att göra helt andra saker än det myndigheterna redan gör. granskning visar att de myndigheter som har ingått i undersökningen har system och rutiner till skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner och att dessa i det stora hela är ändamålsenliga. Arbetet med att få bättre kontroll över inköpsprocessens olika steg är en prioriterad fråga hos myndigheterna och enligt sker det en positiv förändring. Ett viktigt utvecklingsområde, enligt , där arbete pågår i flera av myndigheterna är att få bättre överblick över inköpsflöden. Ett annat viktigt utvecklingsområde är att säkerställa att jävs- och bisysslefrågor regelmässigt lyfts i relevanta sammanhang. Myndigheterna bör även, enligt , ta ställning till vid vilka upphandlingar som det är lämpligt att bedömningar av jäv dokumenteras. Ett tredje utvecklingsområde gäller myndigheternas arbete med risker för oegentligheter. ser förbättringsmöjligheter på de granskade myndigheterna men anger att det inte betyder att det har förekommit felaktigheter eller oegentligheter. vill dock inskärpa att kontrollen mot 2018/19:148 förtroendeskador kopplade till närståendetransaktioner, i bred mening, fortsatt bör vara prioriterad av myndigheterna. Enligt har det sparsamt, men löpande, förekommit kopplingar mellan anställda och leverantörer, där det funnits en närhet mellan den del av organisationen som gjort inköpet och den anställda med koppling till leverantören. Av de kopplingar som har konstaterats framstår majoriteten som oproblematiska i så måtto att det verkar finnas ett avsevärt avstånd mellan inköpsbeslutet och den berörda anställda. drar slutsatsen av närståendetransaktionernas spridning i de undersökta myndigheterna att skyddet mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner behöver fungera i hela organisationen och inte isoleras till enskilda typer av inköp och anställda. Den sammantagna bedömningen av myndigheternas befintliga skydd är att de rutiner och system som finns har lagt en god grund för kontroll och att det utvecklingsarbete som pågår går i rätt riktning samt att det behöver fullföljas. har med anledning av sina iakttagelser lämnat rekommendationer till de fem granskade myndigheterna. Inga rekommendationer har lämnats till regeringen. 3Regeringens bedömning av iakttagelser pekar på att myndigheternas befintliga rutiner och system har lagt en god grund för kontroll men att det utvecklingsarbete som pågår vid myndigheterna behöver fullföljas. Regeringen instämmer i slutsatserna i . Myndigheter behöver alltid vara uppmärksamma på omständigheter som kan leda till att deras opartiskhet skulle kunna ifrågasättas. Flera internationella undersökningar pekar på att är ett av de länder i världen som har lägst korruption (prop. 2018/19:1 utg.omr. 2 avsnitt 4). Regeringen är också stolt över det höga förtroende som allmänheten har för den svenska statsförvaltningen. Det höga förtroendet bygger bl.a. på att myndigheternas tjänstemän uppfattas som sakliga och opartiska och att förekomsten av korruption, jäv, mutor och andra oegentligheter är relativt låg. Den senaste rapporten från vid som publicerades , Svenska trender 1968–2018, pekar på ett ökat förtroende för flera samhällsinstitutioner och myndigheter, bl.a. Flera av de senaste internationella mätningarna från bl.a. , at Glance 2017 och den publicerade rapporten från organ för att följa upp efterlevnaden av konventionerna mot korruption (Gruppen av stater mot korruption, Greco) bekräftar samma sak. Den svenska statsförvaltningen har en låg grad av korruption och erhåller högt förtroende. Förtroendet som statsförvaltningen och hela den offentliga förvaltningen har kan inte tas för givet, utan måste för att kunna upprätthållas aktivt vårdas och värnas av alla myndigheter. 2018/19:148 instämmer därför i slutsats att blotta misstanken om en oegentlighet riskerar att skada förtroendet för den enskilda myndigheten och statsförvaltningen i stort. Regeringen anser därför att det är viktigt att agera och ta krafttag mot varje misstanke om korruption, jäv, mutor eller andra oegentligheter. Arbetet med god förvaltningskultur är viktigt för att stärka tilliten till myndigheternas opartiskhet och saklighet. Det gäller inte minst frågor om grundläggande rättsprinciper och statstjänstemannarollen. Regeringen har därför vidtagit ett antal åtgärder inom detta område. har Statskontoret i uppgift att främja och samordna arbetet för en god förvaltningskultur i staten. Fokus ligger på ledarskapets betydelse och rollen som statstjänsteman. Regeringen har även gett Statskontoret i uppdrag att stärka arbetet mot korruption och andra oegentligheter i statsförvaltningen, bl.a. genom att inrätta ett statligt nätverk mot korruption (Fi2017/01595/SFÖ). Arbetet med att främja en kultur fri från korruption och andra oegentligheter inriktas särskilt på myndigheter med stora inköp och myndigheter som verkar nära byggbranschen. Vidare innefattar uppdraget att utarbeta riktlinjer för hur statliga myndigheter kan underlätta för anställda, uppdragstagare, leverantörer och kunder som vill informera om misstankar om korruption eller andra oegentligheter, liksom hur myndigheterna själva bättre kan hantera misstankar av detta slag. Regeringen har också beslutat om ändringar i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll som förtydligar att processen för intern styrning och kontroll ska förebygga att verksamheten utsätts för korruption, otillbörlig påverkan, bedrägeri och andra oegentligheter. Reglerna trädde i kraft . Regeringen har dessutom gett Tillitsdelegationen ett utvidgat uppdrag som innebär att delegationen ska göra en kartläggning av och analysera introduktionsutbildningar som statliga myndigheter tillhandahåller till sina anställda samt lämna förslag till hur och när en gemensam obligatorisk introduktionsutbildning för statsanställda kan införas (dir. 2019:06). Införandet av en gemensam introduktionsutbildning är ett led i regeringens arbete med att främja en god förvaltningskultur i staten och därmed stärka tilliten till staten och det offentliga. Regeringen välkomnar att de myndigheter som har granskats i rapporten vidtar åtgärder i syfte att utveckla sina interna processer. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning och konstaterar att den utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet för att minimera riskerna för förtroendeskadliga närståendetransaktioner i statsförvaltningen. Rekommendationerna berör de fem granskande myndigheterna men precis 2018/19:148 som konstaterar anser regeringen att rekommendationerna på många sätt är relevanta även för andra myndigheter. visar på betydelsen av att utveckla de riskanalyser som myndigheter genomför i samband med inköp och att ständigt vara uppmärksam på frågor som handlar om jäv och bisysslor. Frågor om statsförvaltningens förtroende och myndigheternas arbete mot korruption kommer fortsatt att vara i fokus för regeringen. Regeringen anser i och med denna skrivelse att är slutbehandlad. 2018/19:148 Bilaga Köp på saklig grund –myndigheters skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-513-8 rir 2019:8 omslagets originalfoto: kindler tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 0 2 - 1 5 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 1 2 2 7 R I R 2 0 1 9 : 8 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Köp på saklig grund –myndigheters skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner har granskat myndigheters skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Arbetsförmedlingen, Polisen, , och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Ämnessakkunnig har varit föredragande. Revisorerna och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. Arbetsförmedlingen, Polisen, , , . R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D Sammanfattning, slutsatser och rekommendationer Verktyg för god kontroll av närståendetransaktioner Utbetalning av ersättningar och bidrag till företag Många inköp från privata aktörer Närståendetransaktioner i fem myndigheter Anställdas kopplingar till myndighetens leverantörer Leverantörer med kopplingar till anställda Vilka anställda hade kopplingar till leverantörer? Vilka leverantörer hade kopplingar till anställda? Skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner Vilka anställda hade kopplingar till leverantörer? Vilka leverantörer hade kopplingar till anställda? Skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner Vilka anställda hade kopplingar till leverantörer? Vilka leverantörer hade kopplingar till anställda? Skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vilka anställda hade kopplingar till leverantörer? Vilka leverantörer hade kopplingar till anställda? Skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner Vilka anställda hade kopplingar till leverantörer? Vilka leverantörer hade kopplingar till anställda? Skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner Anställdas funktioner i företag På finns ett digitalt underlag att ladda ned. Det kan också begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Underlaget ingår inte i den beslutade rapporten. Underlag a. Metodbeskrivning – analys av inköp från anställda och anställdas anhöriga R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Sammanfattning, slutsatser och rekommendationer Många myndigheter har omfattande handel med företag för att kunna fullgöra sina uppdrag. Myndigheters anställda har personliga kopplingar till företag – det följer av näringsfriheten. Därtill har anställdas anhöriga olika kopplingar till företag. I kombination innebär dessa fenomen att myndigheter måste vara uppmärksamma på vad som kan hända när anställdas ekonomiska intressesfär överlappar myndighetens. Ges det möjlighet att styra myndighetens inköp mot egna företagsintressen kan det vara en grogrund för oegentligheter. Den här granskningen handlar om överlappande intressesfärer och hur detta hanteras i ett urval av myndigheter. När företag som en myndighet handlar med har en nära koppling till någon av myndighetens anställda, eller deras anhöriga, talar man om närståendetransaktioner. Det är inte nödvändigtvis fel. Däremot ställer det höga krav på myndigheternas hantering av inköp, ersättningar, jävssituationer, bisysslor och risker, särskilt om den anställda har sin tjänst i den del av organisationen som gjort transaktionen eller har en position som innebär en möjlighet att påverka beslutet. Det måste vara tydligt att en leverantör med en koppling till en anställd inte kunnat dra fördel av det. En illa hanterad närståendetransaktion kan i värsta fall dölja en oegentlighet, och bara misstanken om det riskerar att skada förtroendet för myndigheten. Det finns förstås andra förtroendeskadliga situationer, men vi menar att myndigheternas förmåga att skydda sig mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner säger något generellt om hur robust myndighetens skydd mot oegentligheter är. Fem myndigheters närståendetransaktioner har undersökts i den här rapporten: Arbetsförmedlingens, Polisens, , och . De fem fallen har valts för att tillsammans belysa olika typer av situationer där myndighetens intressen och de anställdas företagsintressen har beröringspunkter som – potentiellt – innebär utmaningar för myndigheterna. Tillsammans har de undersökta myndigheterna runt en femtedel av de anställda i staten och de stod 2016 för av statliga myndigheters utbetalningar till privata företag. Den granskningsfråga som ställts är: •Är myndigheternas skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner ändamålsenligt? R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D För att besvara granskningsfrågan har vi ställt följande delfrågor om myndigheternas riskmiljö och vad de gör för att förebygga förtroendeskador: 1.I vilken utsträckning har myndighetsanställda kopplingar till företag i branscher där myndigheten gör stora inköp eller betalar ut andra ersättningar? 2.I vilken utsträckning, på vilken typ av områden, förekommer närståendetransaktioner, och vilka är inblandade? 3.I vilken utsträckning kan identifierade närståendetransaktioner betraktas som potentiellt förtroendeskadliga? 4.Hur hanteras risker kopplade till närståendetransaktioner? 5.Är vidtagna åtgärder väl utformade, sett till de risker som uppdagats i granskningen? I de myndigheter som valts för granskningen har verksamheten en karaktär som medför stora kontaktytor med privata företag, där närståendetransaktioner kan inträffa. Vissa av de valda myndigheterna gör både många och stora inköp. I alla myndigheterna finns – om än nivåerna är olika – många mindre inköp med lägre formkrav. I flera av myndigheterna finns expertkompetens bland anställda som de skulle kunna nyttja i egna eller andras företag i branscher som myndigheten handlar med. I ett fall har en marknad skapats i stort sett enkom för myndighetens behov, vilket kan ge företag med anknytning till anställda med kunskaper om dessa behov försteg. I andra fall har de valda myndigheterna en omfattande lokal organisation som skulle kunna innebära inköp på mer begränsade marknader där kontaktytorna mellan anställdas och deras anhörigas företagsintressen och myndighetens inköpsverksamhet är stora. De närståendetransaktioner som undersökts är sådana där antingen den anställda själv, eller dennas anhörig, har en koppling till en leverantör. Kopplingarna har undersökts med hjälp av registerdata från och samt uppgifter från de granskade myndigheterna. Därefter har vi intervjuat nyckelpersoner på myndigheterna. Centrala dokument som styr och beskriver myndigheternas hantering av inköp, bisysslor och jäv har också samlats in. De registerdata som beskriver förekomst av närståendetransaktioner är och tidigare, medan de system för att hantera närståendetransaktioner som vibeskriver är de som är aktuella . Vi försöker därför i möjligaste mån beskriva utvecklingen av dessa system för att kunna resonera om huruvida det kan tänkas ha skett förändringar i skyddet mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner . Granskningen visar att de myndigheter som ingått i undersökningen har system och rutiner till skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner som i det 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N stora hela är ändamålsenliga. Arbetet med att få bättre kontroll över inköpsprocessens olika steg är en prioriterad fråga i myndigheterna och granskningen visar att det sker en positiv förändring. Ett viktigt utvecklingsområde där arbete pågår i flera av myndigheterna handlar om att få bättre överblick över inköpsflöden. Det möjliggör analys och målinriktade insatser mot sådana inköp som inte följer fastställda processer. Ett annat utvecklingsområde är att säkerställa att jävs- och bisysslefrågor regelmässigt lyfts i relevanta sammanhang. Ett tredje utvecklingsområde gäller det bredare arbetet med risker för oegentligheter, vilket är en fråga som skulle kunna belysas mer systematiskt i flera av myndigheterna. Detta är områden där myndigheterna behöver bli bättre. Att fullfölja det påbörjade arbetet och säkerställa genomslaget i alla berörda delar av myndigheterna är viktigt för att säkerställa ett fullgott skydd. Att ser förbättringsmöjligheter betyder inte att vi menar att det förekommit felaktigheter eller oegentligheter. Men det högst ställda målet måste vara att både myndighetens egna företrädare och utomstående betraktare kan känna sig säkra på att alla inköp skett på saklig grund och att personliga relationer inte har påverkat valet av leverantör, utan att själv ha granskat varje enskilt fall. vill därför inskärpa att kontrollen mot förtroendeskador kopplade till närståendetransaktioner, i bred mening, bör vara fortsatt prioriterad av myndigheterna. Vår granskning visar att det sparsamt men löpande förekommit kopplingar mellan anställda och leverantörer, där det funnits en närhet mellan den del av organisationen som gjort inköpet och den anställda med koppling till leverantören. Granskningen visar att detta förekommit vid samtliga undersökta myndigheter. Det är rimligt att tro att det också, åtminstone i någon utsträckning, förekommit andra mer svårgranskade typer av närståendetransaktioner där kopplingen till ett företag grundas på vänskap eller beroende. Det räcker med enstaka fall där man kan misstänka att anställda har gynnats av myndighetens inköp för att det ska orsaka stora förtroendeskador. Om brister i rutiner hos myndigheterna har gjort det möjligt för en anställd att göra ett inköp på osaklig grund är risken för förtroendeskada extra stor. I det följande utvecklas de slutsatser som dragit av granskningen. Även om slutsatserna handlar om de granskade myndigheterna är de på många sätt relevanta även för andra myndigheter. Ovanligt men heller inte undantagsfall med närståendetransaktioner där det kan finnas en risk för att myndigheternas förtroende skadas Kopplingar till privata företag var relativt vanligt bland myndigheternas anställda, och gällde i viss utsträckning även företag verksamma i de branscher där myndigheterna gjorde inköp för störst belopp. R I K S R E V I S I O N E N K Ö P P Å S A K L I G G R U N D Däremot var att det ovanligt att anställda hade inkomster eller funktioner i myndigheternas leverantörer. Sammanlagt rörde det sig om cirka 750 av nära 45 000 anställda (1,) som hade en sådan koppling. När vi inkluderade anställda vars anhöriga hade en funktion i en leverantör blev andelen anställda med någon sorts koppling nästan den dubbla. De var inga dramatiska skillnader mellan myndigheterna i fråga om hur vanligt det var att anställda hade kopplingar till leverantörer. När vi istället tittade på kopplingarna ur ett leverantörsperspektiv blev skillnaderna mellan myndigheterna större. Vid och Polisen, båda myndigheter med betydligt fler anställda än leverantörer, hade av myndighetens leverantörer någon sorts koppling till en anställd. I de andra tre myndigheterna, med fler leverantörer än anställda, var andelen leverantörer med koppling till en anställd . De leverantörer som de anställda hade en koppling till fanns inom vitt skiftande verksamhetsområden, inklusive branscher som myndigheten gjorde stora inköp från. Vanligast var att anställda hade uppdrag som styrelseledamöter eller styrelsesuppleanter, men flera hade även ledande uppdrag såsom innehavare av företag eller styrelseordförande. Det var med andra ord vanligt med funktioner som innebär ett formellt ansvar för företagets verksamhet. De inkomster som anställda hade från leverantörer skilde sig mellan myndigheterna. har vi presenterat den bild av kopplingarna som den övergripande statistiken gav i granskningen. Vi har dock också tittat närmare på kopplingarna för att undersöka vad de består i. En majoritet av de granskade kopplingarna föreföll vid närmare påseende innebära mycket låga risker för förtroendeskador, till exempel för att den del av myndigheten som köpt något från en leverantör var en helt annan än den där den anställda med koppling till leverantören arbetade. Det fanns dock också en inte helt obetydlig mindre andel relationer mellan anställda och leverantörer som skulle kunna innebära en högre risk, till exempel för att det fanns en närhet mellan den anställda och den del av organisationen där inköpet gjordes och/eller för att den anställda hade en position som kan ha gett möjligheter att påverka köpet. Sammanlagt har vi kunnat identifiera 99 stycken sådana fall, spridda över de fem granskade myndigheterna. Granskningen visar att sådana närståendetransaktioner där det fanns någon sorts närhet mellan den anställda och den del av organisationen där inköpet gjorts var spridda över olika delar av organisationen och flera olika kategorier av inköp. Det gällde i alla fem myndigheterna. I myndigheter med lokal organisation har de också förekommit i den lokala organisationen. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De kopplingar som fanns mellan anställda och företag låg relativt ofta nära myndighetens kärnverksamhet i alla de fem granskade myndigheterna, och kan därför innebära en risk för förtroendeskador: •Vid Arbetsförmedlingen har det handlat om kopplingar till myndighetens leverantörer av arbetsförmedlingstjänster. •Vid har det handlat om anställda som haft kopplingar till tekniska konsultföretag.