prop · H60312 · 2019-03-12 00:00:00 — Regeringens proposition 2018/19:12 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att brottsbekämpande verksamhet ska utvidgas så att den även omfattar brott som har en koppling till användandet av falska eller manipulerade handlingar. Bland de brott som föreslås läggas till i den s.k. brottskatalogen i lagen (1997:1024) om brottsbekämpande verksamhet ingår olovlig identitetsanvändning, urkundsförfalskning och osant intygande. För att omfattas av lagen ska gärningen avse uppgift eller handling i ärende hos . Därutöver föreslås att brott enligt lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott ska omfattas av brottsbekämpande verksamhet. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:1024) om Ärendet och dess beredning .............................................................. brottsbekämpande verksamhet utökas ........................ Syfte och alternativ lösning .............................................. 6.2Offentligfinansiella effekter samt effekter på Effekter för enskilda, företag och offentlig sektor............ Effekter i övrigt ................................................................ Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1997:1024) om brottsbekämpande verksamhet. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:1024) om Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1997:1024) om brottsbekämpande verksamhet1 ska ha följande lydelse. verksamhet enligt denna lag omfattar brott enligt 1.skattebrottslagen (1971:69), 2.30 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolagslagen (2005:551), 3.11 § tredje stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., 4.4 kap. 6 b §, 14 kap. 1–4 och 10–13 §§ , om gärningen avser uppgift eller handling i ärende hos 9 kap. 1–3 9 kap. 1–3 balken, om gärningen har samband balken, om gärningen har samband förfarandet vid skattereduktion för förfarandet vid skattereduktion för 11 kap. 5 § , 11 kap. 5 § , 6. lagen (2014:836) om närings- 7. lagen (2014:836) om närings- (1991:481). (1991:481), samt 9. lagen (2014:307) om straff för får medverka vid undersökning också i fråga om annat brott än som anges i första stycket, om åklagaren finner att det finns särskilda skäl för detta. Denna lag träder i kraft . Senaste lydelse av lagens rubrik 2017:453. Senaste lydelse 2018:688. Ärendet och dess beredning beslutade regeringen (dnr Fi2012/04241/S3) att ge i uppdrag att utreda bl.a. behovet av författningsändringar i de lagar och förordningar som reglerar behandling av uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten. redovisade i en promemoria som inkom den del av uppdraget som avsåg området brottsbekämpning. Flera av de lämnade förslagen har behandlats i regeringens proposition Skattebrottsdatalag (prop. 2016/17:89) och har lett till ny lagstiftning bl.a. i form av skattebrottsdatalagen (2017:452). I propositionen anges att regeringen har för avsikt att återkomma till vissa frågor i promemorian där förslag inte lämnats i propositionen eller där förslaget i propositionen är mer begränsat än i promemorian. Dessa frågor behandlades i promemoria bl.a. som förslag till ändringar i lagen (1997:1024) om brottsbekämpande verksamhet och i skattebrottslagen (1971:69). har i en ny promemoria som inkom lämnat förslag till bestämmelser som innebär att brottsbekämpande verksamhet ska utökas med ett flertal uppräknade brott, samt att uppgifter ska kunna lämnas i större omfattning än mellan brottsbekämpande verksamhet och andra verksamheter inom . Förslagen i den nya promemorian ersätter i dessa delar vad som föreslagits i den tidigare promemorian. Promemorians lagförslag i den del som behandlas finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissvaren finns tillgängliga i (dnr Fi2017/04041/S3). Denna proposition behandlar promemorians förslag om utvidgning av det område inom vilket kan bedriva brottsbekämpande verksamhet. Det finns anledning att återkomma till promemorians förslag som rör ökade möjligheter till uppgiftsutlämnande mellan brottsbekämpande verksamhet och myndighetens övriga verksamheter. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Regeringen följer Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter och förslag behandlas i avsnitt 5.1 och i författningskommentaren. har i uppgift att medverka i vissa brottsutredningar samt att bedriva underrättelseverksamhet avseende viss 2018/19:12 brottslighet. Den brottsbekämpande verksamheten bedrivs inom den s.k. skattebrottsenheten, som är organisatoriskt skild från andra verksamheter inom . Den brottsbekämpande verksamheten är en sådan självständig verksamhetsgren inom som avses i 8 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Andra verksamheter inom är exempelvis beskattningsverksamheten, folkbokföringsverksamheten och id-kortsverksamheten. Medverkan i brottsutredningar sker på begäran av och under ledning av åklagare medan underrättelseverksamheten bedrivs självständigt av . Verksamheten är begränsad till vissa brott som har anknytning till övriga verksamhet. Bakgrunden till att fick i uppgift att bedriva brottsbekämpande verksamhet inom skattebrottsområdet var bl.a. att fördelar i effektiviteten av hanteringen av skattebrottsutredningarna förväntades kunna uppnås genom den ökade möjligheten att anpassa resurserna i skatteutredningen och i skattebrottsutredningen till varandra. Inrättandet av skattebrottsutredande funktioner vid skattemyndigheterna förväntades också leda till positiva effekter när det gällde den skatterättsliga kompetensen. framhölls bl.a. att vissa rättssäkerhetsfrågor aktualiseras när en förvaltningsmyndighet ges brottsutredande uppgifter. En enskild har i en brottsutredning vissa rättigheter som han eller hon inte har i en skatteutredning. Vidare har brottsutredningar och skatteutredningar olika syften och styrs av olika regelverk. En myndighet måste iaktta de olika lagliga förutsättningarna för att vidta olika typer av utredningsåtgärder samt motivera en sådan åtgärd utifrån syftet med den utredning som åtgärden vidtas inom, jfr propositionen Skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar, m.m. (prop. 1997/98:10 s. 39–45) och även propositionen Skattebrottsdatalag (prop. 2016/17:89 s. 23). I samband med att fick uppgiften att bedriva brottsbekämpande verksamhet inom skatteområdet framhöll regeringen vikten av att organisatoriskt hålla den nya verksamheten avskild från övriga verksamheter. För att den enskildes rättssäkerhet skulle kunna garanteras bedömdes att den nya organisationen inte borde medföra att de gränser som finns mellan skatteutredning och skattebrottsutredning blir otydliga. Regeringen ansåg att de skattebrottsutredande funktionerna inom skulle bedrivas inom särskilda skattebrottsenheter som hålls organisatoriskt avskilda från skatteutredningar (jfr prop. 1997/98:10 s. 43–45 och prop. 2016/17:89 s. 23). I 19 § förordningen (2017:154) med instruktion för anges att det vid myndigheten ska finnas en eller flera särskilda enheter för uppgiften att medverka i brottsutredningar. bedrivs den brottsbekämpande verksamheten samlat i en och samma skattebrottsenhet. 4.2Lagen om brottsbekämpande verksamhet Bestämmelser om brottsbekämpande verksamhet finns i lagen (1997:1024) om brottsbekämpande verksamhet. I 1 § regleras vilka typer av brott som denna verksamhet omfattar, den s.k. brottskatalogen. Bestämmelsen i första stycket innehåller en uppräkning av de brott som ingår i brottskatalogen, vilken omfattar brott enligt följande bestämmelser: –skattebrottslagen (1971:69), –30 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolagslagen (2005:551), s.k. förbjudna lån m.m., –11 § tredje stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., dvs. förbjudna lån från stiftelse, –9 kap. 1–3 och 11 §§ , om gärningen har samband med verksamhet enligt lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete, dvs. bedrägeribrott riktade mot rot- och rutsystemet, –11 kap. 5 § , dvs. –lagen (2014:836) om näringsförbud, samt –folkbokföringslagen (1991:481). får dessutom medverka vid undersökning av annat brott om åklagaren anser att det finns särskilda skäl för detta (1 § andra stycket). medverkan i brottsutredningar omfattar biträde vid förundersökning på begäran av åklagare. Åklagaren får begära biträde av också i fråga om utredning av brott innan förundersökning har inletts, vid en s.k. förutredning. Med förutredning brukar avses sådana punktvisa åtgärder som en förundersökningsledare ibland behöver vidta för att få ett tillräckligt underlag för att besluta om förundersökning ska inledas eller inte. får vidare på åklagarens uppdrag medverka vid husrannsakan som polisen genomför samt verkställa beslut om beslag enligt 27 kap. 1 § i de fall våld mot person inte behöver användas. Slutligen får självständigt utföra s.k. förenklade brottsutredningar avseende sådan brottslighet som avses i 1 § första stycket. Sådana utredningar får utföras i fall som avses i 23 kap. 22 § , om den misstänkte kan antas erkänna gärningen och har fyllt tjugoett år (2–5 §§). har inte befogenhet att genomföra några åtgärder genom att använda våld mot person. Enligt 6 § omfattar verksamhet enligt den aktuella lagen, utöver vad som föreskrivs i 2–5 §§, även att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som avses i 1 § första stycket. Detta är den brottsbekämpande verksamhet som skattebrottsenheten bedriver utöver att delta i förundersökningar och förutredningar. Verksamheten omfattar det som fram till reglerades i 6 § första stycket 2 och andra stycket, dvs. arbete som består i att samla, bearbeta och analysera information för att kartlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. samt att förebygga brottslighet. Det nya sättet att beskriva skattebrottsenhetens verksamhet innebar inte någon förändring av arbetsuppgifter (jfr prop. 2016/17:89 s. 40 f.). 2018/19:12 Bestämmelsen i 6 § lagen om brottsbekämpande verksamhet avser bl.a. den del av skattebrottsenhetens verksamhet som benämns underrättelseverksamheten. Sådan verksamhet utförs med anledning av misstankar om pågående brottslig verksamhet som inte kan konkretiseras, eller allmänna misstankar om framtida brott. I underrättelseverksamheten samlas information in från olika håll. Bland annat erhålls information från öppna källor och andra myndigheter eller genom tips som inkommer till skattebrottsenheten. Informationen kan bearbetas och ligga till grund för analyser när det gäller förväntad eller pågående brottslighet. Syftet med underrättelseverksamheten är i huvudsak att ta fram underlag för vilken inriktning en verksamhet ska ha eller för att initiera konkreta brottsutredningar. inom underrättelseverksamheten lämnas vidare till andra brottsbekämpande myndigheter, andra verksamheter inom och andra myndigheter (se prop. 2016/17:89 s. 39 f.). är en av de myndigheter som ingår i den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet (se bl.a. lagen [2016:774] om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet) och deltar i styrnings- och ledningsfunktionerna för det myndighetsgemensamma arbetet. De uppgifter som kan bidra med kan tillsammans med de andra myndigheternas uppgifter bilda ett underlag för de samverkande myndigheterna som kan vara avgörande för vilka prioriteringar, inriktningar och insatser som görs mot organiserad brottslighet (se prop. 2016/17:89 s. 40). medverkan i brottsutredningar lagreglerades i samband med att skattebrottsenheterna bildades inom . Den katalog av brott som anges i 1 § har ändrats på så sätt att tillägg har gjorts med brottet överträdelse av näringsförbud () samt bedrägeribrott med koppling till bestämmelserna om skattereduktion för hushållsarbete (). Dessutom togs brott enligt folkbokföringslagen bort som en följd av att straffbestämmelsen för det brottet hade utmönstrats ur folkbokföringslagen för att åter införas efter att folkbokföringsbrott infördes på nytt . 5Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet utökas Regeringens förslag: brottsbekämpande verksamhet ska även omfatta olovlig identitetsanvändning, urkundsförfalskning, förvanskning av urkund, grov urkundsförfalskning, hindrande av urkunds bevisfunktion, brukande av falsk urkund, osann eller vårdslös försäkran, osant intygande, brukande av osann urkund, missbruk av urkund eller handling samt förnekande av underskrift, om gärningen avser uppgift eller handling i ärende hos . Verksamheten ska därutöver omfatta brott enligt lagen om straff för penningtvättsbrott. Regeringens bedömning: brottsbekämpande verksamhet som omfattar bedrägeribrott bör inte utvidgas till att avse alla sådana gärningar som har samband med verksamhet. Promemorians förslag: Promemorians förslag om de ytterligare brott som ska omfattas av brottsbekämpande verksamhet överensstämmer till största delen med regeringens förslag, men är något annorlunda utformat. I promemorian föreslås dessutom en utvidgning av brottsbekämpande verksamhet när det gäller bedrägeribrotten i 9 kap. 1–3 och 11 §§ till att avse alla sådana gärningar som har samband med verksamhet. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller är positiva till förslaget i promemorian eller har inte några synpunkter på det. anser att brottskatalogen behöver utvidgas så att även lönegarantibedrägerier omfattas, under förutsättning att får utbetalningsansvaret för lönegarantin. ombudsmän anser, med hänsyn till att det handlar om att lämna över ytterligare brottsbekämpande uppgifter till , vars huvuduppgift inte är att bekämpa brott, att det hade varit önskvärt med en tydligare beskrivning av vilka hinder den nuvarande regleringen ger upphov till och hur förslaget avser att avhjälpa dessa. Vidare menar ombudsmän att den föreslagna utvidgningen av brottskatalogen inte är helt tydligt avgränsad. vill också att frågan hur dagens reglering hindrar en effektiv brottsbekämpning klarläggs, vilket är viktigt eftersom en alltför vid brottskatalog kan leda till att det uppstår oklarheter kring ansvarsfördelningen mellan brottsbekämpande verksamhet och andra brottsbekämpande myndigheter. Vidare anser hovrätten att de förväntade effektivitetsvinsterna av förslaget måste konkretiseras och tydliggöras. Justitiekanslern anser att det är något svårt att avgöra på vilket sätt den nuvarande brottskatalogen begränsar skattebrottsenhetens möjligheter att arbeta effektivt med förebyggande arbete och underrättelseverksamhet samt att biträda åklagare vid förundersökning. Datainspektionen kan inte tillstyrka förslaget om det inte kompletteras med en mer utförlig proportionalitetsbedömning av behov av personuppgiftsbehandling å ena sidan och den enskildes rätt till skydd för intrång i den personliga integriteten å andra sidan. Datainspektionen saknar även en analys av hur EU:s dataskyddsförordning och det nya dataskyddsdirektivet påverkar lagförslaget. motsätter sig den föreslagna utökningen av områden där på eget initiativ ska kunna bedriva brottsbekämpande verksamhet. anser att det saknas exempel på i vilka situationer reglerna kan bli tillämpliga och att restriktivitet med en utökning av brottskatalogen allmänt bör iakttas. avstyrker förslaget och anser att det är anmärkningsvärt att inte har upptagits bland remissinstanserna. menar vidare att det saknas en analys av ansvarsfördelningen mellan och andra brottsbekämpande myndigheter och att det finns en uppenbar risk att det uppstår ansvarskollisioner mellan olika brottsbekämpande myndigheter, med risk för såväl dubbelarbete som att brottsbekämpande åtgärder hamnar mellan stolarna. Företagarna, som också avstyrker förslaget, anser att promemorian är behäftad med sådana brister vad avser bl.a. beredningsprocessen och konsekvensanalys att den inte kan ligga till grund för lagstiftning. påpekar att är den enda organisationen med företagsmedlemmar bland remissinstanserna, och menar att förslaget som enligt promemorian kommer att gynna företagen måste underkastas ett ordentligt remissförfarande innan regeringen går vidare med lagstiftningsärendet. Skälen för regeringens förslag Det är vanligt att olika brott och brottslig verksamhet hänger ihop. Falska eller manipulerade handlingar är ofta starten på en lång kedja av brottslighet, såsom olovlig identitetsanvändning, förfalskningsbrott, bedrägerier, penningtvättsbrott, skattebrott och bokföringsbrott. har den brottsbekämpande verksamheten inom , dvs. skattebrottsenheten, befogenhet att självständigt arbeta enbart mot två av dessa brott, skattebrott och bokföringsbrott, samt bedrägerier riktade mot rot- och rutsystemet. Detta innebär att arbetet inte kan bedrivas på ett effektivt sätt. Om ges möjlighet att verka mot fler brottstyper med anknytning till myndighetens verksamhet skulle särskilda kompetens inom de egna sakområdena kunna tillvaratas i större utsträckning i det brottsbekämpande arbetet. För att skattebrottsenheten ska kunna användas på ett för samhället effektivt sätt är det viktigt att enheten kan bedriva förebyggande verksamhet samt underrättelse- och utredningsverksamhet på de områden där har särskilda kunskaper eller insyn. Det är tanken bakom att skattebrottsenheten tillskapats. En utgångspunkt för att utvidga brottsbekämpande verksamhet bör vara att brottsligheten är sådan att den typiskt sett ofta har anknytning till verksamhet. Regeringen delar advokatsamfunds uppfattning att det finns anledning att vara restriktiv med en utökning av brottskatalogen generellt, men anser att de föreslagna tilläggen är motiverade. Som utvecklas mer nedan anser regeringen att följande brott bör ingå i skattebrottsenhetens brottskatalog: olovlig identitetsanvändning (4 kap. 6 b § , förkortad BrB), urkundsförfalskning (14 kap. 1 § BrB), förvanskning av urkund (14 kap. 2 § BrB), grov urkundsförfalskning (14 kap. 3 § BrB), hindrande av urkunds bevisfunktion (14 kap. 4 § BrB), brukande av falsk urkund (14 kap. 10 § BrB), osann eller vårdslös försäkran (15 kap. 10 § BrB), osant intygande och brukande av osann urkund (15 kap. 11 § BrB), missbruk av urkund eller handling (15 kap. 12 § BrB) samt förnekande av underskrift (15 kap. 13 § BrB). Enligt lagförslaget i promemoria och i lagrådsremissen krävs, för att angivna brott ska omfattas av brottskatalogen, att gärningen har samband med verksamhet. Lagrådet anser att uttrycket ”har samband med verksamhet” är vagt och tillämpningsområdet oklart. Lagrådet föreslår att lagtexten i stället ska utformas så att de aktuella brotten omfattas av katalogen om gärningen avser uppgift eller handling i ärende hos Lagrådets synpunkt och förslag behandlas närmare under Prop. 2018/19:12 rubriken förtydligande av lagtexten (s. 13 f.). När det gäller penningtvättsbrott kan konstateras att de är vanligt förekommande i samband med skattebrott och annan ekonomisk brottslighet. Syftet är att dölja av ekonomisk brottslighet men även att försvåra upptäckt och utredning av sådan brottslighet. Enligt regeringens mening finns det därför anledning att utöka brottskatalogen även med brott mot lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott, dvs. i huvudsak penningtvättsbrott. Sådan brottslighet har ofta en nära anknytning till verksamhet. Av det skälet saknas det anledning att ange i lagtexten att sådana gärningar måste ha ett visst samband med verksamhet för att omfattas av katalogen. Det kan i detta sammanhang framhållas att det i det enskilda fallet alltid är åklagare som avgör vilka förundersökningar som skattebrottsenheten ska utföra. Förslaget innefattar dock även skattebrottsenhetens möjligheter att arbeta med förebyggande arbete och underrättelseverksamhet. Detta är också väsentliga delar av skattebrottsenhetens arbete och väl så viktiga för att motarbeta förekomsten av brottslighet. Brottskatalogen bör inte utvidgas när det gäller bedrägeribrotten I promemorian föreslås även att man ska ta bort begränsningen att lagen (1997:1024) om brottsbekämpande verksamhet ska omfatta bedrägeribrotten i 9 kap. 1–3 och 11 §§ enbart när gärningen har samband med verksamhet enligt lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete, dvs. bedrägeribrott riktade mot rot- och rutsystemet. Enligt promemorian bör i stället alla bedrägeribrott som behandlas i de aktuella paragraferna och som har samband med verksamhet omfattas. Detta förslag finns även med i lagrådsremissen. Lagrådet anser att en sådan utvidgning inte bör ske om gärningen i sig innefattar brott enligt skattebrottslagen (1971:69) eller faller under någon annan punkt i katalogen. Lagrådet anser att det inte tydligt framgår att en utvidgning är motiverad när det gäller bedrägeribrotten. Det kan konstateras att promemorian endast innehåller ett exempel på bedrägeri som inte är riktat mot rot- och rutsystemet som skulle omfattas om utvidgningen när det gäller bedrägeribrotten genomförs. Det handlar om när en person tar över en annan persons identitet i syfte att tillgodogöra sig den personens skatteåterbäring. En sådan gärning innefattar dock normalt brott som skulle omfattas av den utvidgade brottskatalog som föreslås i denna proposition, främst olovlig identitetsanvändning enligt 4 kap. 6 b § . Mot denna bakgrund instämmer regeringen i Lagrådets bedömning att brottsbekämpande verksamhet inte bör utvidgas till att omfatta ytterligare bedrägeribrott. anser att brottskatalogen behöver utvidgas så att lönegarantibedrägerier omfattas, under förutsättning att får utbetalningsansvaret för lönegarantin. Eftersom inte har ansvaret för utbetalning av lönegarantin saknas förutsättningar att överväga en sådan utvidgning i detta lagstiftningsärende. Hur kan brotten enligt ha anknytning till verksamhet? I det följande redovisas olika exempel på hur de ytterligare brott enligt som regeringen föreslår ska ingå i brottskatalogen kan ha anknytning till verksamhet. De brott som kan aktualiseras i de olika exemplen nedan anges inom parentes. Det förekommer att en fysisk person utger sig för att vara en annan person genom att olovligen använda den personens identitetsuppgifter (olovlig identitetsanvändning eller missbruk av urkund eller handling). Det finns exempel på att en identitet har övertagits från en person som utvandrat från , eller som endast tillfälligt har arbetat i . Detta kan även gälla personer som vistas i permanent eller i perioder, men som befinner sig i en svag och utsatt situation och därför inte kan motsätta sig att deras identitet utnyttjas eller som inte ens får kännedom om att de utnyttjas. Identiteten kan ha tagits över genom att falska eller ändrade handlingar har använts (urkundsförfalskning eller brukande av falsk urkund). Syftet med att ta över en annan persons identitet kan t.ex. vara att tillgodogöra sig den personens skatteåterbäring eller att bedriva näringsverksamhet i dennes namn. Det kan vara fråga om en verklig eller en påhittad näringsverksamhet. Exempel på brott som kan begås med hjälp av en övertagen identitet är skattebrott, bokföringsbrott och bedrägeri. Fysiska personer kan använda falska eller förvanskade urkunder i kontakten med (urkundsförfalskning eller brukande av falsk urkund). Syftet kan vara att få en eller flera falska identiteter registrerade. Dessa personer kan sedan med hjälp av dessa falska identiteter exempelvis uppbära oberättigade bidrag eller bedriva näringsverksamhet under en falsk identitet. Detta kan vara ett led i eller leda fram till bl.a. bidragsbrott, bedrägeri, skattebrott eller bokföringsbrott. Falska eller förvanskade hyresavtal kan också uppvisas i kontakten med i syfte att få en felaktig folkbokföringsadress registrerad (urkundsförfalskning, brukande av falsk urkund eller osant intygande).