prop · H603127 · 2019-05-27 00:00:00 — som det inte är för snävt och riskerar att vara verkningslöst inom Prop. 2018/19:127 en snar framtid. ifrågasätter om förslaget omfattar autonoma farkoster som genom artificiell intelligens fattar självständiga beslut om flygrutter. i , Bevakningsbranschens , och Säkerhetsföretagen anser att vad som avses med i skyddsobjektets närhet kan bli otydligt och bör belysas närmare. avstyrker förslaget som enligt dem utgör en påtaglig utvidgning och inte ett förtydligande. Enligt har kommittén inte beaktat den grundlagsskyddade informationsfriheten, och bestämmelsens avfattning är för oprecis. i och Transportstyrelsen anser att det behövs en tydligare skyltning som visar att det inte är tillåtet att flyga över ett skyddsobjekt. Skälen för regeringens förslag Drönare och andra obemannade luftfartyg kan innebära ett hot mot skyddsobjekt Det finns flera olika benämningar på obemannade luftfartyg, bland annat drönare, RPAS (), UAV (Unmanned Aerial Vehicle) och modellflyg. Uttrycket obemannat luftfartyg är definierat i 1 kap. 4 § Transportstyrelsens föreskrifter om obemannade luftfartyg (TSFS 2017:110) enligt följande: Anordning som kan erhålla bärkraft i atmosfären genom luftens reaktioner, med undantag av dess reaktioner mot jordytan, och som flygs eller är konstruerat att flygas utan en pilot ombord. Användningen av drönare har blivit allt vanligare och tekniken har många användningsområden inom både offentlig och kom- Några exempel är inom räddningsarbete, byggbesikt- ningar, jord- och skogsbruk, journalistisk verksamhet samt för inspektio- ner och tillsynsarbete. En stor fördel med tekniken är att den kan användas i svårtillgängliga miljöer eller på platser som är farliga för människor. ändamålsenlig användning av tekniken kan därför bidra till effektivisering av näringsverksamheter av en mängd olika slag, men också vara ett viktigt verktyg till exempel vid eftersökning av försvunna personer. vidare ha stor betydelse i arbetet för en säkrare arbetsmiljö och är dessutom fördelaktig från miljösynpunkt i de fall där alternativet är en helikopter. kan drönare användas i fientligt syfte av enskilda, grupper Drönare är vanligtvis utrustade med kamera och kan således fotografera eller filma. Teknikutvecklingen gör att detta kan ske med allt bättre upplösning och från relativt långa avstånd. Drönare kan även utrus- tas med avlyssningsteknik och användas för signalspaning. användas till bland annat underrättelseinhämtning, spioneri eller röjande av säkerhetsskyddad verksamhet. Det kan även handla om direkta angrepp såsom terroristbrott, sabotage eller annan grov brottslighet. vart fall medelstorlek kan bära relativt tunga laster och därmed föra med sig till exempel vapen, sprängmedel, smittämnen eller kemiska strids- Genom bildigenkänningsteknik kan de också programmeras att känna igen en utsedd måltavla, till exempel en viss person i en större grupp 2018/19:127 eller ett visst objekt. Det krävs mot denna bakgrund ingen större fantasi för att inse vidden av hotbilden och den skada en drönare med relativt enkla medel kan åstadkomma. Utvecklingen mot allt fler funktioner, längre räckvidder och starkare uthållighet i luften är ur denna synvinkel problematisk, eftersom den dels innebär fler möjligheter för eventuella skadeverkare, dels försvårar för ingripande myndigheter att upprätthålla ett skydd och identifiera ansvariga operatörer. Luftfartslagstiftningens reglering av obemannade luftfarkoster ger ett visst skydd mot oönskad flygtrafik Civil luftfart regleras i EU:s flygsäkerhetsförordning, och rådets förordning (EU) 2018/1139 av om fastställande av gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet och inrättande av Europeiska unionens byrå för luftfartssäkerhet, och om ändring av och rådets förordningar (EG) nr 2111/2005, (EG) nr 1008/2008, (EU) nr 996/2010, (EU) nr 376/2014 och direktiv /30/EU och 2014/53/EU, samt om upphävande av och rådets förordningar (EG) nr 552/2004 och (EG) nr 216/2008 och rådets förordning (EEG) nr 3922/91. I förordning (EU) 2018/1139 fastslås grunderna för nya EU-gemensamma regler för drönare. förväntas en genomförandeakt och en delegerad akt med mer detaljerade regler för drönare att antas inom EU. Dessutom finns reglering i den nationella luftfartslagstiftningen, som bland annat innehåller en straffrättslig reglering. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet manövrerar ett luftfartyg på ett sådant sätt att andras liv eller egendom utsätts för fara, kan dömas för vårdslöshet i flygtrafik till böter eller fängelse . Är brottet grovt kan fängelse i högst dömas ut (13 kap. 1 § luftfartslagen [2010:500]). Luftfart (bemannad såväl som obemannad) kan förbjudas eller inskränkas inom särskilda restriktionsområden om det behövs bland annat av militära skäl eller av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, 1 kap. 8 § luftfartslagen. De av regeringen beslutade restriktionsområdena framgår av förordningen (2005:801) om restriktioner för luftfart inom vissa områden. Restriktionsområden delas upp i två olika typer. Till den ena typen hör områden som är beslutade med hänsyn till försvarsberedskap och omfattar anläggningar som är av betydelse för totalförsvaret. Inom dessa områden är luftfart som huvudregel förbjuden under höjd beredskap eller som regeringen bestämmer med hänsyn till försvarsberedskap (1–2 §§). Den andra typen av restriktionsområden är beslutade med hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Bestämmelserna om begränsningar i luftfart inom dessa områden förutsätter inte att något särskilt tillstånd eller liknande föreligger (4 §). har under denna kategori beslutats om fem restriktionsområden, vilka omfattar luftrummen ovanför fem kriminalvårdsanstalter i högsta säkerhetsklass. Vidare har regeringen i luftfartsförordningen (2010:770) bemyndigat Transportstyrelsen att meddela föreskrifter eller besluta i enskilda fall om restriktionsområden, bland annat om det behövs av hänsyn till militär verksamhet eller om allmän ordning och säkerhet kräver det (1 kap. 4 §). Transportstyrelsen ska vid beslutsfattandet ange de inskränkningar i rätten till luftfart inom området som behövs (1 kap. 5 §). Reglerna om restriktionsområden är straffsanktionerade. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbud eller föreskrifter om restriktionsområden som regeringen har meddelat kan dömas till böter eller fängelse , medan den som uppsåtligen bryter mot föreskrifter eller beslut som har meddelats av Transportstyrelsen om restriktionsområden kan dömas till böter (13 kap. 4 § 3 luftfartslagen och 13 kap. 1 § 1 luftfartsförordningen). I vissa fall av flygning inom ett restriktionsområde kan därtill luftfartyget förklaras förverkat (13 kap. 12 § luftfartslagen). När det gäller Transportstyrelsens föreskrifter om luftfartyg av särskild beskaffenhet kan den som uppsåtligen bryter mot någon av dessa dömas till böter (1 kap. 7 § och 13 kap. 1 § 2 luftfartsförordningen). Luftfartslagstiftningen innehåller särskilda regler för ingripande för det fall ett luftfartyg olovligen flyger inom ett restriktionsområde. Reglerna innebär huvudsakligen att Transportstyrelsen eller en flygtrafikledningsenhet får uppmana luftfartyget att landa på anvisad plats och, om så inte sker, hindra dess fortsatta färd (8 kap. 2 § luftfartslagen och 8 kap. 6 och 8 §§ luftfartsförordningen). Enligt vad kommittén erfarit tillämpas dessa regler sällan i praktiken och i vart fall inte i förhållande till otillåten flygning med drönare. I praktiken tillkallas vid sådan flygning i stället polis, som i första hand försöker att lokalisera drönarens operatör. De angivna ändamålen för restriktionsområden i luftrummet överlappar i viss mån förutsättningarna för skyddsobjektstatus på marken, vilket i praktiken innebär att luftrummet ovanför vissa skyddsobjekt utgör restriktionsområden. Detta gäller till exempel luftrummet ovanför svenska kärnkraftverk och flertalet kriminalvårdsanstalter i högsta säkerhetsklass. Luftrummet ovanför och runt de flesta flygplatser utgör ett kontrollerat luftrum med s.k. kontrollzon närmast flygplatsen, där särskilda regler gäller ur flygsäkerhetssynpunkt och där flygtrafik som huvudregel inte får ske utan särskilt tillstånd (klarering) från ansvarig flygledningsenhet. Av myndighetsföreskrifter framgår bland annat i vilka fall tillstånd krävs eller inte för flygning med drönare, se Transportstyrelsens föreskrifter om obemannade luftfartyg (TSFS 2017:110). De förbud och tillståndskrav som finns på luftfartsområdet ger därmed ett visst skydd även för skyddsobjekt. Reglerna har dock utformats utifrån andra syften, såsom flygsäkerhet. Det kan således vara tillåtet enligt luftfartsregleringen att flyga över ett skyddsobjekt som detta kan bedömas som olämpligt utifrån ett totalförsvarsperspektiv. Även andra obemannade farkoster än luftfarkoster kan utgöra ett hot Det är inte endast obemannade luftfarkoster som kan användas för att samla information om eller angripa ett skyddsobjekt. Tillvägagångssättet kan även inbegripa andra obemannade farkoster som inte rör sig i luftrummet utan på land eller i vatten. Det är således relevant att avgränsa frågeställningarna i det följande till det vidare uttrycket obemannade farkoster. Med obemannade farkoster avses här luftfartyg, land- eller vattenfarkoster och hybrider som exempelvis kan föras fram både på land och i luften. Med vattenfarkost avses både sådana som framförs på ytan och 2018/19:127 under ytan. Gemensamt för farkosterna är att det inte finns någon pilot eller förare i farkosten. Annan lagstiftning som skyddar viss information ger inte rätt att ingripa mot obemannade farkoster vid skyddsobjekt Vid höjd beredskap eller som regeringen beslutar med hänsyn till försvarsberedskap kan det vara förbjudet att utan tillstånd från ett luftfartyg fotografera inom eller av sådana restriktionsområden som beslutats av regeringen med stöd av luftfartslagen. Detta regleras i 6 § lagen (2016:319) om skydd för geografisk information. Normalt krävs dock inget tillstånd för sådan verksamhet i fredstid. Däremot krävs med vissa undantag tillstånd för sjömätning, dvs. registrering på ett beständigt sätt av geografisk information i ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett vattenområde, om sjömätningen utförs inom Sveriges sjöterritorium med undantag för insjöar, vattendrag och kanaler (3 §). Det krävs också som huvudregel tillstånd för att sprida sådan information, liksom flygfoton eller liknande registreringar från ett luftfartyg om denna information utgör en sammanställning av geografisk information. Tillstånd ska ges om sjömätningen eller spridningen inte kan antas medföra skada för totalförsvaret, och beslutet om tillstånd får innehålla villkor om att den geografiska informationen endast får användas för ett visst ändamål eller efter iakttagande av särskilda säkerhetsåtgärder (9 §). Överträdelser av lagen kan medföra straffansvar enligt 12 § och förverkande av avbildningar m.m. enligt 13 §. Även om ett specifikt skyddsobjekt omfattas av ett förbud mot inhämtning eller spridning av geografisk information, ger den lagstiftningen emellertid inte någon rätt till ingripande mot en farkost som används vid ett skyddsobjekt utöver att avbildningar och egendom som använts som hjälpmedel kan tas i beslag och förverkas. Någon möjlighet att ingripa mot farkoster finns inte heller enligt dataskyddslagstiftningen eller annan liknande lagstiftning till skydd för personlig integritet som skulle kunna bli tillämplig om fotograferingen även omfattar personer som finns inom skyddsobjektet. Det behöver tydliggöras att tillträdesförbudet även omfattar obemannade farkoster Den tekniska utvecklingen innebär som tidigare nämnts ökade legitima användningsområden för obemannade farkoster, men också ökade möjligheter till informationsinhämtning och antagonistiska handlingar mot skyddsvärd verksamhet. Som kommittén redovisar har både civila och militära skyddsobjekt påtagliga problem med att drönare stör verksamheten. Försvarsmakten för fram att myndigheten har noterat en markant ökning av flygningar med drönare ovanför och invid Försvarsmaktens skyddsobjekt och verksamhet i övrigt. Även ser en ökad aktivitet med drönare i närheten av myndighetens enheter. Vidare för , och fram att det har skett incidenter med obehöriga drönare i anknytning till både vattenkraftverk och kärnkraftverk, varav de sistnämnda omfattas av restriktionsområde i luftrummet. Regeringen konstaterar att skyddet av ett skyddsobjekt mot obehörig verksamhet med obemannade farkoster måste kunna upprätthållas. Ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet (7 § skyddslagen [2010:305]). Enligt förarbetena till skyddslagen är tillträdesförbudet generellt och gäller oavsett på vilka sätt ett tillträde tar sig uttryck. Ett skyddsobjekt har rättsverkan i både djup- och höjdled (SOU 2008:50 s. 149 och 156). Kommittén konstaterar att tillträdesförbudet främst syftar till att motverka fysiska intrång. Därmed omfattar förbudet fysiska personers direkta tillträde och tillträde med ett bemannat fordon, men kommittén ställer sig frågan vad som gäller vid flygning med en drönare, när endast drönaren överträder skyddsobjektets gränser? Kan en drönare som fjärrstyrs inom ett skyddsobjekt innebära en överträdelse av tillträdesförbudet? Under kommitténs arbete har det visat sig att olika tolkningar görs av tjänstemän vid myndigheter och andra som hanterar frågan. Vissa menar att tillträdesförbudet endast avser fysiska personers direkta tillträde och därmed inte kan omfatta exempelvis flygning med drönare, medan andra argumenterar för att drönaren måste ses som operatörens ”förlängda arm” och att operatören i sådana fall kan anses bryta mot tillträdesförbudet. Enligt kommittén kan en drönare uppfattas som operatörens förlängda arm och kanske i lika hög grad öron och ögon. Till skillnad från säkerhetsskyddslagen (1996:627) innehåller den nya säkerhetsskyddslagen (2018:585) som trädde i kraft inte längre begreppet tillträdesbegränsning, utan lagens tillämpningsområde har utvidgats till att omfatta fysisk säkerhet. Fysisk säkerhet ska förebygga dels att obehöriga får tillträde till byggnader m.m. där säkerhetskänslig verksamhet bedrivs (dvs. tillträdesbegränsning), dels att skadlig inverkan görs på dessa. Sådan skada kan exempelvis orsakas genom sprängämnen, sjukdomsalstrande organismer eller toxiska ämnen eller genom att någon med tekniska hjälpmedel obehörigen får insyn i den säkerhetskänsliga verksamheten (prop. 2017/18:89 s. 71–73). Skyddslagen innehåller inte några bestämmelser som uttryckligen tar upp obemannad teknik. Som framgår ovan är tillträdesförbudet generellt och det gäller oavsett på vilka sätt ett tillträde tar sig uttryck. Vidare har beslutet om skyddsobjekt rättsverkningar även i höjdled och skyddsvaktens befogenheter omfattar även luftfartyg. För att kunna upprätthålla skyddet för ett skyddsobjekt är det ytterst angeläget att det inte är tillåtet för obehöriga att vare sig gå in på skyddsobjektet eller utifrån styra in en obemannad farkost dit. Regeringen anser att den osäkerhet om hur bestämmelsen ska tillämpas som bland annat har beskrivits av kommittén, medför att det behöver förtydligas att drönare och andra obemannade farkoster omfattas av skyddslagens bestämmelser. De flesta remissinstanserna är också positiva till kommitténs förslag. Ett undantag är dock som anser att förslaget utgör en påtaglig utvidgning av tillträdesförbudet. Det ska vara tydligt och förutsägbart för den enskilde vad som å ena sidan är tillåtet att göra och å andra sidan är straffsanktionerat enligt skyddslagen. Hur långt tillträdesförbudet sträcker sig behöver också vara tydligt för att skyddsvakten ska veta vilka ingripanden denne har rätt att göra för att fullgöra bevakningsuppgiften. Regeringen anser därmed att 2018/19:127 skyddslagens tillträdesförbud ska tydliggöras i denna del. Hur det bör ske behandlas i det följande. Förbudet ska omfatta tillträde med hjälp av en obemannad farkost Kommittén har valt formuleringen ”fjärrstyra obemannat luftfartyg eller annan obemannad farkost” eftersom den är teknikneutral och kan omfatta obemannade farkoster oavsett om de opererar i luften, på land eller i vatten. I vissa sammanhang, konstaterar kommittén, gör man beträffande drönare skillnad på när de fjärrstyrs eller är autonoma, det senare i bemärkelsen att de har förprogrammerats att flyga en viss rutt. I detta sammanhang avser dock kommittén med begreppet fjärrstyra all styrning som innebär att farkosten är i bruk som operatören befinner sig någon annanstans. Således omfattas både styrning genom förprogrammering och fjärrstyrning i realtid. Enligt kommun fångar den föreslagna formuleringen upp det väsentliga som det inte är för snävt och riskerar att vara verkningslöst . Kommunen anser vidare att kommittén för ett rimligt resonemang om att lydelsen blir teknikneutral liksom om vad som är behörig och obehörig fjärrstyrning. anser att formuleringen är för oprecis. påtalar att ordet ”fjärrstyrning” innebär att man har kontroll i nära realtid, och föreslår att det i författningsförslaget tydligt anges att tillträdesförbudet även gäller autonoma farkoster, dvs. såväl farkoster som är förprogrammerade att röra sig enligt en viss bana utan att ha en ”förare” i realtid samt farkoster med olika former av artificiell intelligens. Även i är tveksam till om obemannade farkoster som genom artificiell intelligens kommer kunna fatta självständiga beslut om flygrutter omfattas av förslaget, då det i dessa fall inte är tal om förprogrammering och än mindre fjärrstyrning. föreslår i stället den mer teknikneutrala formuleringen ”tillträdesförbudet innebär också ett förbud för obehöriga att låta obemannade luftfartyg eller annan obemannad farkost vistas inom eller över skyddsobjekt eller i dess närhet”. Regeringen anser att det för att undvika tillämpningsproblem bör väljas en formulering som tydligt täcker all den avsedda användningen av obemannade farkoster. I stället för att i lagtexten precisera på vilket sätt farkosten framförs bör det därför enbart konstateras att även ett tillträde som sker med hjälp av sådana farkoster omfattas av tillträdesförbudet. Det har därmed ingen betydelse om någon, utan att befinna sig i den, fjärrstyr farkosten i realtid eller om personen initierar en färd på annat sätt, exempelvis genom förprogrammering eller användning av artificiell intelligens. Även autonoma farkoster omfattas därmed av regleringen. Den som ansvarar för att den obemannade farkosten gör sin färd ansvarar med andra ord för att ett tillträdesförbud enligt skyddslagen inte överträds, oavsett vilken metod som används för att manövrera farkosten. Det saknas behov av att i lagtexten specificera att förbudet avser ”obemannat luftfartyg eller annan obemannad farkost” som kommittén föreslår. Det är tillräckligt att enbart ange ”obemannad farkost”, vilket innefattar bland annat obemannade luftfartyg. Eftersom tillträdesförbudet i skyddslagen är utformat på så sätt att obehöriga inte har rätt till tillträde, omfattar tillträdesförbudet därmed inte behörig drönartrafik eller behörig användning av annan obemannad teknik. Med tanke på den snabba utvecklingen på området är det sannolikt att användningen av drönare m.m. kommer att öka generellt och inom samhällsnyttiga verksamheter såsom av polis, räddningstjänst och sjukvård. För ett skyddsobjekts del kan även till exempel underhåll och andra tjänster komma att utföras av drönare. Vem som är att anse som behörig eller obehörig bestäms av den enskilde objektsägaren. Ett skyddsobjekts rättsverkningar avgränsas i skyddslagen genom uttrycken inom, invid och i dess närhet. Tillträdesförbudet gäller själva skyddsobjektet (7 § första stycket) och avbildningsförbudet avser fotografering m.m.av eller inom skyddsobjektet (7 § andra stycket), medan skyldigheterna för enskilda att uppge namn m.m. (10 §) och befogenheterna för skyddsvakterna att avvisa, avlägsna eller tillfälligt omhänderta en person även gäller invid skyddsobjektet (12 §). Därutöver har skyddsvakten samma befogenhet som en polisman att inom skyddsobjektet eller i dess närhet gripa den som det finns skäl att anhålla för bland annat spioneri (13 §). Skyddsobjektets rättsverkningar sträcker sig således utanför objektets gränser. I propositionen till skyddslagen konstaterar regeringen att när det kommer till möjligheten för en skyddsvakt att utöva sina befogenheter sträcker sig ett skyddsobjekts rättsverkningar längre än skyddsobjektets beslutade geografiska gränser, vilket framgår till exempel av uttrycken ”invid” eller ”i dess närhet”. Regeringen konstaterar där vidare att som utredningen nämnt finns det inte närmare angivet hur uttrycken ska tolkas och det ges ingen direkt vägledning i förarbetena till den då gällande skyddslagen. Det blir ytterst en fråga för de rättstillämpande myndigheterna att tolka innebörden. Emellertid torde en avgörande omständighet för tolkningen vara skyddsobjektets geografiska belägenhet. Är objektet till exempel beläget i stadsbebyggelse med kvartersstruktur och flervåningshus tätt inpå, är det naturligt att tolka uttrycken förhållandevis snävt, medan dessa kan få en vidare tolkning om skyddsobjektet ligger i ett öppet område med fri sikt. När skyddsobjektet avser ett vattenområde bör skyddsobjektets rättsverkan ha giltighet även i djupled, dvs. också botten och vattenmassorna mellan denna och ytan. Att så är fallet följer av att beslutet även kan inbegripa sådana aktiviteter som att dyka, fiska och ankra. När det kommer till militära fartyg bör en skyddsvakt kunna utöva sina befogenheter på fartygskroppen, men även i vattenområdet invid detta (prop. 2009/10:87 s. 62). Av förarbetena till skyddslagen framgår vidare att sett från bevakningssynpunkt ligger ett av skyddslagens särskilda värden i att skyddsobjektsstatusens rättsverkningar även omfattar området invid objektet, dvs. Det konstateras att rent språkligt innebär ordet invid att vara nära, tätt intill något, att ”vid” och ”invid” ofta jämställs och att ”invid” i fråga om avstånd är mycket närmare än vad ”i dess närhet” är. I höjdled begränsas ett skyddsobjekts rättsverkningar naturligen av bevakningspersonalens 2018/19:127 möjligheter att med gängse metoder hävda objektets skyddsstatus. I praktiken torde detta innebära att den som exempelvis med ett flygplan inte allt- för närgånget passerar över ett skyddsobjekt inte gör sig skyldig till över- trädelse av ett tillträdesförbud. Att framföra ett luftfartyg under vissa minimiflyghöjder och utöva aktiviteter från detta kan dock i vissa fall vara otillåtet enligt särskilda luftfartsregler (prop. 2009/10:87 s. 57 och SOU 155–157). Några remissinstanser påtalar att det behöver tydliggöras hur det före- slagna ”i dess närhet” ska tolkas. anser att ”i skyddsobjektets närhet” kan bli otydligt och därmed rätts- För det fall en drönare eller liknande är utrustad med en avancerad kamerautrustning behöver den knappast vara i skyddsobjektets närhet för att kunna avbilda det skyddsvärda objektet, medan en drönare med en mycket enkel kamerautrustning trots närhet inte kan producera användbara bilder över objektet. Det måste därför bedömas utifrån objektet självt och omgivningen, och frågan bör belysas närmare. AB uppfyller ”i dess närhet” inte de krav på tydlighet och förutsebarhet som måste ställas upp när det handlar om en allvarlig brottslig gärning med fängelse som normalpåföljd. Det är förenat med stora svårigheter för en fotograf eller drönaroperatör att skaffa sig kännedom om huruvida det finns några skyddsobjekt under eller i en drönares närhet, vilket försvåras av avsaknaden av skyltning mot luften. Förslaget riskerar att få en återhål- lande effekt för såväl den undersökande journalistiken som för mass- Bevakningsbranschens Yrkes- och Arbets- miljönämnd, och Säkerhetsföretag- en anser att det är av synnerlig vikt att regeringen tydliggör innebörden av ”i dess närhet”.