prop · H70364 · 2019-12-16 00:00:00 — Hemlig dataavläsning bör således få användas för att ta del av uppgifter om geo- grafisk position. Sådana uppgifter bör inte få läsas av med hemlig dataav- läsning för mindre allvarliga brott än sådana som kan föranleda använd- ning av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (se vidare av- snitt 10.1.1 och 10.2.1). Hemlig dataavläsning för att ta del av kameraövervaknings- och rumsavlyssningsuppgifter Som anges i avsnitt 8.2 föreligger det ett påtagligt behov av nya metoder för att samla in sådana uppgifter som får samlas in efter tillstånd till hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning. Regeringen delar inte Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens bedömning att åtgär- den inte bör införas. Regeringen anser i stället, mot bakgrund av vad som konstateras i avsnitt 8.5 om risker för den personliga integriteten, att hemlig dataavläsning bör få användas för att läsa av kameraövervaknings- eller rumsavlyssningsuppgifter under motsvarande förhållanden som gäller för hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning . I likhet med utredningen och an- ser regeringen dock att det är nödvändigt att de brottsbekämpande myn- digheterna känner till var den utrustning som ska verkställa åtgärden, t.ex. en mobiltelefon, befinner sig för att säkerställa att verkställigheten enbart sker på den plats som tillståndet avser (se vidare om regeringens förslag till platskrav i avsnitt 10.1.4). Trots det påtagliga behovet och de fördelar som skulle kunna uppnås utan ett platskrav (avsnitt 9.2) delar alltså regeringen utredningens bedömning att det bör införas ett sådant när hemlig dataavläsning används för att hämta in kameraövervaknings- och rumsavlyssningsuppgifter. Regleringen bör även, som utredningen och Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden föreslår, kompletteras med bl.a. regler om förbud att läsa av eller ta del av uppgifter som används i verksamhet där tystnadsplikt gäller för att säkerställa att sådana uppgifter skyddas (se vidare avsnitt 10.3.2–10.3.4). Utan sådana regler skulle riskerna för den personliga inte- griteten bli allt för stora. Hemlig dataavläsning för att ta del av lagrade uppgifter och uppgifter som visar hur teknisk utrustning används Som redogörs för i avsnitt 8.2 och 8.3 finns det ett påtagligt behov av att samla in uppgifter som lagras i kommunikationsutrustning och uppgifter som visar hur teknisk utrustning används. Dessa uppgifter får inte samlas in med befintliga hemliga tvångsmedel om de inte överförs från ett infor- mationssystem till ett annat via ett elektroniskt kommunikationsnät och skiljer sig därför från de uppgifter som redogörs för tidigare i detta avsnitt. Behovet finns såväl under en förundersökning som i underrättelseverk- samhet. Det finns också goda skäl att tro att åtgärden kommer att vara effektiv (avsnitt 8.4). Husrannsakan och beslag kan genomföras när en förundersökning inletts, om det finns ett tillräckligt behov och åtgärden är proportionerlig. För beslag krävs inte någon särskild svårhetsgrad hos brottet för att åt- gärden ska få vidtas medan husrannsakan kräver att det misstänkta brottet har fängelse i straffskalan. Båda åtgärderna kan alltså användas av brotts- bekämpande myndigheter för att ta del av uppgifter som finns lagrade i teknisk utrustning redan vid misstanke om mindre allvarlig brottslighet. Skillnaden mot de hemliga tvångsmedlen är huvudsakligen att husrann- sakan och beslag typiskt sett sker öppet för den som utsätts för åtgärderna. Under alla förhållanden underrättas den misstänkte i ett tidigare skede än vid användning av hemliga tvångsmedel. I sammanhanget ska dock näm- nas att det i bereds förslag på att i vissa fall skjuta på underrättelse till den som blivit föremål för beslag (SOU 2017:100 s. 608). I underrättelseverksamhet finns inte möjlighet till beslag. Om hemlig dataavläsning tillåts för att samla in elektroniskt lagrade uppgifter och uppgifter som visar hur teknisk utrustning används kan de brottsbekämpande myndigheterna få del av ungefär samma slags uppgifter som efter husrannsakan eller beslag. Hemlig dataavläsning kan dock inne- bära en hemlig och löpande realtidsövervakning eller realtidskontroll av den tekniska utrustning som åtgärden avser. och anför att åtgärden innebär problem avseende möjligheten att skydda källor. Civil Rights Defenders avstyrker att hemlig dataavläsning ska få användas för att läsa 2019/20:64 av eller ta upp uppgifter som visar hur ett informationssystem används eftersom integritetsintrånget är för stort. För att balansera de ökade riskerna för den personliga integriteten bör lagrade uppgifter och uppgifter som visar hur teknisk utrustning används inte få läsas av med hemlig dataavläsning för mindre allvarliga brott än sådana som kan föranleda användning av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (se vidare avsnitt 10.1.1 och 10.2.1). För att journalister och andra yrkesgrupper som omfattas av tystnadsplikt ska kunna ha mate- rial som omfattas av källskyddet eller tystnadsplikten på sina datorer utan att riskera att någon annan kan ta del av innehållet bör till hemlig data- avläsning knytas regler om förbud att läsa av eller ta del av uppgifter som används i verksamhet som tystnadsplikt gäller för (se vidare avsnitt 10.3.2 och 10.3.4). Det är proportionerligt att införa hemlig dataavläsning Hemlig dataavläsning kommer i det enskilda fallet att innebära en in- skränkning av de rättigheter och det skydd som tillkommer enskilda enligt regeringsformen, och EU:s rättighetsstadga. De skäl som föreligger för att begränsa dessa rättigheter är hänförliga till intresset av att förebygga och beivra brott. Detta är sådana intressen som får ligga till grund för begränsningar av rättigheterna, se 2 kap. 21 § regerings- formen, artikel 8.2 och artikel 52.1 EU:s rättighets- stadga. Den bortre gränsen för i vilken grad skyddet för den personliga integri- teten i får inskränkas framgår av 2 kap. 21 § regeringsformen. Där anges bland annat att en begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och aldrig gå ut- över vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsikts- bildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Alltför långtgående möjligheter för staten att använda hemlig dataavläsning, i meningen att löpande i realtid läsa av allt innehåll på datorer, telefoner och i annan tek- nisk utrustning, kan leda till såväl misstro som ryktesspridning och därmed i förlängningen utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Några av de remissinstanser som avstyrker förslaget att införa hemlig dataavläsning, t.ex. , och Före- ningen för digitala fri- och rättigheter, anser att det intrång i den person- liga integriteten som hemlig dataavläsning innebär inte ryms inom statens handlingsutrymme. Regeringen kan i och för sig instämma i att hemlig dataavläsning är en ingripande åtgärd men delar inte remissinstansernas bedömning att det skulle gå utöver vad som är tillåtet enligt regerings- formen, och EU:s rättighetsstadga. En alltmer till- tagande kryptering och anonymisering på nätet skulle dessutom utan hem- lig dataavläsning kraftigt försvåra eller till och med omöjliggöra bekäm- pandet av vissa brott. Att på detta sätt lämna en del av den digitala arenan oåtkomlig för de brottsbekämpande myndigheterna är enligt regeringen inte ett realistiskt alternativ. Det saknas mindre ingripande alternativ till åtgärden för att komma åt de uppgifter som det finns behov av. Frågan är då om det är proportionerligt att införa hemlig dataavläsning Det är av allra största vikt att en reglering om hemlig dataavläsning förses med tydliga ramar och begränsningar av de situationer där åtgärden får vidtas. Det är som anför viktigt att alla ska vilja, våga och kunna använda internet. Redan genom att åtgärden aldrig får användas vid lindrig brottslighet, varken i eller utanför förundersökningsverksamhet, gör att det finns sådana ramar och begränsningar. Regleringen skulle i och för sig kunna, som bl.a. föreslår, begränsas till att en- bart avse brott som utreds av Säkerhetspolisen. Regeringen menar dock att den behovs- och riskbedömning som görs i föregående avsnitt visar att även den öppna polisen bör få använda hemlig dataavläsning i begränsade fall. Det får således enligt regeringens mening anses proportionerligt att hemlig dataavläsning, med undantag för rumsavlyssningsuppgifter, ska få användas för sådan brottslighet som kan föranleda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (se vidare avsnitt 10.1.1 och 10.2.1). Re- geringen anser, till skillnad från , att det är proportionerligt att införa hemlig dataavläsning även för kamera- övervaknings- och rumsavlyssningsuppgifter. Som nämnden påpekar innebär åtgärderna en utökning av myndigheternas möjligheter att i hem- lighet få uppgifter om enskildas liv. För att det ska vara acceptabelt krävs att regleringen om hemlig dataavläsning kringgärdas av starka rätts- säkerhetsgarantier och innehåller tydliga och strikta ramar som tillämpa- ren har att hålla sig inom. Regleringen måste även i övrigt utformas på ett sådant sätt att metoden kan accepteras av allmänheten som ett nödvändigt och godtagbart verktyg för de brottsbekämpande myndigheterna i kampen mot den allra allvarligaste kriminaliteten. Regeringen återkommer till dessa frågor i kapitel 12. Ytterligare en rättssäkerhetsgaranti är att lagen som ska möjliggöra tvångsmedlet tidsbegränsas (se vidare avsnitt 9.1). Civil Rights Defenders anser att förslaget måste kompletteras med effektivare rättsmedel för den enskilde för att det ska vara proportionerligt. Enligt artikel 13 i ska var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkts, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Den ordning som föreslås för hemlig dataavläsning innehåller bl.a. domstolsprövning (avsnitt 11.1.1), offentliga ombud (avsnitt 11.1.3) och tillsyn (avsnitt 12.2.1) samt extraordinär tillsyn som utförs av JO och Justitiekanslern. Till det kommer den parlamentariska efterhandskontroll som föreslås utövas av (avsnitt 12.1.5) och den underrättelseskyldighet till enskild som föreslås (avsnitt 12.1.4). För enskilda innebär en sådan underrättelseskyldighet en möjlighet att själv reagera genom att t.ex. kräva ersättning för skada på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Regeringens mening är sammantaget att det krav på effektiva rättsmedel som uppställs i artikel 13 är tillgodosett. Sammanfattningsvis menar regeringen att de positiva effekter som förslaget får i form av att försvåra de kriminellas verksamhet klart över- väger de negativa effekter som förslaget får i form av integritetsin- skränkningar mot den som blir föremål för åtgärden. Det är alltså propor- tionerligt att införa hemlig dataavläsning. 2019/20:64 Hemlig dataavläsning är proportionerligt även i förhållande till egendomsskyddet Av 2 kap. 15 § regeringsformen följer bl.a. att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Rege- ringsformens regler skyddar alltså inte mot inskränkningar i användningen av egendom annat än när det gäller mark eller byggnad. Det finns mera allmänna regler om egendomsskydd i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till . Av artikeln följer att varje fy- sisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förut- sättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Det föl- jer dock av artikeln att skyddet inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att bl.a. reglera nytt- jandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. Egendomsskyddet regleras också på motsvarande sätt i artikel 17 EU:s rättighetsstadga, där det framgår att ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Det framgår av artikeln att nyttjandet av egendomen får regleras i lag, om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen. Bedömningen av om en åtgärd är i det allmännas intresse ska i första hand göras av de nationella organen (t.ex. regering, riksdag och dom- stolar). Organen har en viss bedömningsmarginal (eng. of appre- ciation) att vidta åtgärder, men det krävs att samtliga begränsningar är proportionerliga. Hemlig dataavläsning kan innebära en inskränkning i lagringsutrymme och kapacitet på ett tekniskt hjälpmedel. Detta gäller dock typiskt sett och avser inte egendomen i sin helhet. Genomförandet av hemlig dataavläsning vilar på intresset av att för- bättra förutsättningarna att kunna utreda och förhindra allvarlig brotts- lighet. Vid bedömningen av om den åtgärden kan anses proportionerlig bör det beaktas att lagstiftningen innehåller krav på såväl misstankegrad eller annars en viss grad av risk som en kvalificering av vilka brott som kan föranleda åtgärden. Dessutom kommer inskränkningarna i den enskil- des egendom och det ekonomiska värdet av inskränkningen att vara av mycket begränsad omfattning, framför allt i relation till vad som står att vinna med åtgärden. Åtgärderna kommer också, som framgår i bl.a. avsnitt 12, att förses med åtskilliga rättssäkerhetsgarantier. Vid en samlad bedöm- ning anser regeringen att de begränsningar som hemlig dataavläsning skulle kunna innebära avseende lagringsutrymme och kapacitetsutnytt- jande är förenliga med bestämmelserna om skyddet för äganderätten. Detsamma gäller inskränkningar i äganderätten som uppstår genom att ett tillträdestillstånd verkställs (se avsnitt 10.4). Hemlig dataavläsning – en ny lag 9.1En ny lag om hemlig dataavläsning införs Regeringens förslag: En ny lag ska införas med bestämmelser om hemlig dataavläsning. Lagen ska tidsbegränsas till att gälla efter införandet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, t.ex. Åklagar- myndigheten, och Säkerhetspolisen, ställer sig positiva till eller lämnar inte några synpunkter på att en ny lag införs eller att lagen tidsbegränsas. De remissinstanser som motsätter sig förslaget, bl.a. Sveri- ges advokatsamfund och Datainspektionen, framför synpunkter av huvud- sakligen principiell karaktär, vilka redovisas i föregående avsnitt. tillägger att det finns risker med att införa försökslagstift- ning på tvångsmedelsområdet eftersom den regelmässigt görs permanent. Risken för ändamålsglidning är därmed enligt samfundet uppenbar och det är jämförelsevis enkelt att utvidga tvångsmedlets tillämpningsområde. anser att lösningen att införa en ny lag i stället för att reglerna förs samman med befintliga bestämmelser om hemliga tvångs- medel leder till ökad fragmentisering och minskad överskådlighet. Om be- stämmelserna görs permanenta anser hovrätten att de borde sammanföras med övriga bestämmelser om hemliga tvångsmedel. och anser att utredningens lagförslag är svårläst och väcker frågan om det är bättre att lagen, till skillnad från utredningens förslag, består av huvudregler och undantag från dem. tillägger att det visserligen framstår som lämpligt med en särskild lag på området eftersom lagstiftningen ska vara tidsbegränsad, men att detta minskar överskådligheten av regelverket. anser att lagförslaget är svårt att överblicka och att det inte uppfyller grundläggande krav på förutsebar- het och tydlighet. Det är otydligt vad som faktiskt ska gälla när rättegångs- balkens tvångsmedel ska verkställas med stöd av beslut om hemlig dataav- läsning. Som alternativ anför nämnden att en reglering på området skulle kunna utformas med en lag som bara innehåller de från avvikande reglerna och att specialbestämmelser regleras direkt i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål, preventivlagen och lagen om särskild utlänningskontroll. () anser att lagen är svåröverskådlig med hänsyn till det stora antalet hänvis- ningar som den innehåller. Justitiekanslern tillstyrker att lagen införs och tidsbegränsas men anser att effekterna och tillämpningen av lagen måste utvärderas innan den kan göras permanent. () och är tveksamma till att stifta tillfälliga lagar eftersom det finns en obenägenhet att protestera när tillfälliga lagar ska göras permanenta. Om lagen ska införas anser förbundet att den måste utvärderas ordentligt ur ett bredare samhällsperspektiv än endast det Skälen för regeringens förslag: Det finns regler om hemliga tvångs- medel i både och i vissa speciallagar. Det är i och för sig möjligt att införa regler om hemlig dataavläsning i dessa. att placera reglerna i existerande lagar är att det då går att använda den redan befintliga lagtekniska strukturen. Dessutom blir det mer lättillgäng- ligt med hänvisningar till bestämmelser i samma lag än med motsvarande hänvisningar till andra lagar. Härtill kommer synpunkten, som framförs av bland andra , att överskådligheten av systemet för hemliga tvångsmedel minskar om ett tvångsmedel regleras i en separat lag. Lagrådet anser att regelverket genom införande av en separat lag blir mer svåröverskådligt än om bestämmelserna hade arbetats in i den befint- liga lagstiftningen, särskilt eftersom hemlig dataavläsning i stor utsträck- ning utgör en ny verkställighetsform av redan existerande tvångsmedel. Dock anser Lagrådet att den valda metoden får accepteras eftersom det är fråga om en tillfällig lagstiftning men att lagstiftningstekniken bör över- vägas på nytt för det fall det blir fråga om att förlänga eller permanenta lagen om hemlig dataavläsning. Som regeringen återkommer till nedan är ambitionen att tidsbegränsa reglerna om hemlig dataavläsning. föreslår regeringen att reglerna ska gälla både under förundersökning och Det blir därmed svårt att införa reglerna i be- fintliga lagar utan att behöva upprepa många bestämmelser. innebär det att, i vart fall så länge lagen är tidsbegränsad, övervägande skäl talar för att införa reglerna om hemlig dataavläsning i en ny lag. Hemlig dataavläsning kan i det närmaste användas som ett verktyg för att verkställa flera olika tvångsmedel som alla i princip regleras på olika För att reglera hur dessa tvångsmedel kan verkställas genom hemlig dataavläsning kommer lagen behöva förses med ett större antal hänvis- ningar, både inom lagen och till andra lagar, vilket bl.a. univer- sitet (), och Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden är kritiska till. Regeringen har förståelse för kri- tiken och använder därför en delvis annan lagstiftningsteknik än utred- ningen i syfte att försöka minska antalet hänvisningar. Hemlig dataavläsning kan på goda grunder förväntas vara ett effektivt tvångsmedel i den brottsbekämpande verksamheten, vilket talar för att åtgärden borde införas i permanent lagstiftning. Mot att lagstiftningen görs permanent kan anföras att det rör sig om en ny utredningsmetod som dess- utom innebär vissa risker för den personliga integriteten. bestämmelser som rör hemliga tvångsmedel har inledningsvis begränsats Sådan tidsbegränsning föreslogs t.ex. i förarbetena till lagen om hemlig rumsavlyssning (prop. 2005/06:178) och lagen om hemlig kamera- övervakning (prop. 1995/96:85). Skälet till att lagarna tidsbegränsats har huvudsakligen varit att nya tvångsmedel ger upphov till risker för otillbör- liga integritetsintrång, varför ett fördjupat underlag kan behövas inför ett ställningstagande till om lagen i fråga bör permanentas (prop. s. 47). Av samma skäl bör därför även den nu föreslagna lagen tidsbe- Det kan antas att hemlig dataavläsning till en början endast kommer att kunna användas i ett begränsat antal fall. När lagen om hemlig rumsav- lyssning infördes begränsades dess giltighetstid till . deringen av buggning och preventiva tvångsmedel (SOU 2009:70) konsta- terades att antalet fall av hemlig rumsavlyssning var så få att det inte uti- från dessa gick att dra några säkra slutsatser om tvångsmedlets effektivitet Prop. 2019/20:64 eller praktiska värde. Regeringen bedömer att det finns risk för att tre års giltighetstid för lagen om hemlig dataavläsning skulle leda till samma resultat. Lagen bör därför, som utredningen föreslår, gälla från dess införande. En senare utvärdering av den tidsbegränsade lagen mini- merar enligt regeringens mening risken för att lagen görs permanent utan ett fullgott underlag, vilket är en farhåga som framförs av Svenska advo- katsamfundet, och . Vid en framtida utvärdering och beredning kommer nyttan, behovet och propor- tionaliteten av hemlig dataavläsning återigen att analyseras och bedömas. Innebörden av hemlig dataavläsning Regeringens förslag: Genom hemlig dataavläsning ska uppgifter, som är avsedda för automatiserad behandling, i hemlighet och med ett tekniskt hjälpmedel få läsas av eller tas upp i ett avläsningsbart informa- Med avläsningsbart informationssystem avses antingen en elektronisk kommunikationsutrustning eller ett användarkonto till, eller en på motsvarande sätt avgränsad del av, en kommunikationstjänst, lagringstjänst eller liknande tjänst. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att begreppet informationssystem används utan preciseringen att det ska vara avläsningsbart men med preciseringen att det ska vara identifierbart. Remissinstanserna: ifrågasätter innebörden av tillägget liknande tjänst och föreslår att det stryks. nämnden anför att begreppet ”uppgifterna ska vara avsedda för automatiserad behandling i ett informationssystem” innebär att upp- gifterna ännu inte finns i informationssystemet, vilket är problematiskt och knappast kan ha varit avsikten med förslaget. Vidare anser nämnden att begreppet informationssystem inte avgränsar lagens tillämpningsområde tillräckligt tydligt eftersom termen används på ett annat sätt i annan lag- stiftning, t.ex. registerlagstiftning. Slutligen anser nämnden att utred- ningens krav på att ett informationssystem ska vara identifierbart är felak- tigt eftersom alla system potentiellt är identifierbara. nämnden att begreppet identifierat informationssystem, eller något lik- nande uttryck, används. Även Datainspektionen anser att objektet för åtgärden måste preciseras och att begreppet informationssystem inte är tillräckligt tydligt, vilket leder till att det är osäkert vad som omfattas av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap avråder också från att använda begreppet informationssystem och förordar i stället av- Begreppet informationssystem har näm- ligen i betänkandet fått en annan och snävare innebörd än vad som gäller för begreppet i stort och hur det har använts i andra sammanhang. universitet () anser att det borde finnas tydligare håll- punkter när det gäller bedömningen av vilken utrustning som kan bli före- mål för hemlig dataavläsning. greppet avläsning och upptagning inte beskriver vilken uppgift de brotts- bekämpande myndigheterna får ägna sig åt utan tycker i stället att det bör framgå i lagtext att myndigheterna faktiskt får lov att gå in i en dator eller annat tekniskt hjälpmedel. Skälen för regeringens förslag Hemlig dataavläsning behöver definieras Lagen bör inledas med en definition som beskriver och avgränsar vad hemlig dataavläsning är. Definitionen bör lämpligen ta sin utgångspunkt i definitioner av andra hemliga tvångsmedel samt knyta an till straffbe- stämmelsen om dataintrång, enligt vilken möjligheterna att använda tekniker för hemlig dataavläsning begränsas.