prop · H603130 · 2019-05-29 00:00:00 — Redovisning av AP-fondernas verksamhet Regeringens skrivelse 2018/19:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet t.o.m. Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning av de allmänna pensions- fondernas (AP-fondernas) verksamhet . I redovisningen ingår bl.a. en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar och en utvärdering av AP-fondernas verksamhet . Skrivelsen överlämnas till . har Första-Fjärde AP-fonderna genom det gemensamma utfört ett omfattande arbete för att förbereda sig för de nya lagreglerna avseende hållbar förvaltning som trädde i kraft . De nya reglerna innebär ett högre krav på att Första-Fjärde AP- fonderna agerar föredömligt utifrån ett hållbarhetsperspektiv. Mot bakgrund av den kommande lagregleringen har Första AP-fonden avyttrat investeringar med väsentlig exponering mot tobak, kärnvapen, oljesand och termiskt kol. har avyttrat innehav med verksamhet inom moderniseringar och uppgraderingar av kärnvapen och bolag med väsentlig verksamhet inom termiskt kol och oljesand. På rekommendation har Första–Fjärde AP-fonderna även exkluderat ett antal cannabisbolag som bryter mot FN:s konvention om narkotiska preparat. AP-fonderna har fortsatt att vidareutveckla sitt hållbarhetsarbete. De skilda AP-fonderna har tagit olika initiativ i detta avseende, exempelvis genom ökade investeringar i gröna obligationer och gröna mandat, aktivt arbete för att minska portföljens koldioxid- avtryck och rapportering enligt Task Force on Climate Related Financial Disclosures. Det samlade resultatet för Första–Fjärde och Sjätte (buffertfonderna) uppgick till -efter kostnader, vilket motsvarar en avkastning på -0,. Detta kan jämföras med att den genomsnittliga avkastningen har varit nuvarande system infördes . har inkomstindex ökat . Buffertfonderna har därmed bidragit positivt till den långsiktiga finansieringen av det allmänna inkomstpensionssystemet, vilket var avsikten när det nuvarande AP- fondssystemet infördes. Inkomstindex ligger till grund för uppräkningen av skulden i inkomstpensionssystemet. Buffertfondernas avkastning följer i stor utsträckning utvecklingen på de finansiella marknaderna. Fondernas ökande andel alternativa investeringar har generat en god avkastning och har visat sig ha en dämpande effekt på fondernas resultatnedgång när aktiemarknaden utvecklades negativt. Vid utgången av uppgick det samlade kapitalet i buffertfonderna till . Buffertfondernas redovisade avkastning jämfört med inkomstindex och totalt fondkapital (procent och miljarder kronor) Inkomstindex (%) Avkastning (%) -0,2 Avkastning (mdkr) Totalt fondkapital (mdkr) Källa: bilaga 9 (grunddata från AP-fonderna) och Inkomstpensionssystemet är i huvudsak ofonderat. Detta innebär att inbetalda pensionsavgifter från dagens yrkesaktiva finansierar utbetal- ningarna till dagens pensionärer. När pensionsutbetalningarna är större än inbetalningarna tas medel från buffertkapitalet och vid överskott förs medlen till buffertkapitalet. var nettoflödet mellan inkomstpensionssystemet och Första–Fjärde AP-fonderna efter administrationskostnader , vilket är 2 miljarder mindre än föregående år. Vid slutet av året utgjorde kapitalet i buffertfonderna av tillgångarna i inkomstpensionssystemet, resterande utgjordes av avgiftstillgångar. När det nuvarande pensions- systemet infördes utgjorde buffertkapitalet av till- gångarna i inkomstpensionssystemet. Respektive buffertfonds styrelse fastställer det övergripande avkast- ningsmålet för fonden. Av utvärderingen framgår att Första–Fjärde AP- fonderna har uppnått sina avkastningsmål under den senaste fem- och tioårsperioden. Sedan starten har Första, Tredje och Fjärde AP- fonderna uppnått sina långsiktiga avkastningsmål. Andra AP-fonden har dock ett högre långsiktigt avkastningsmål än de övriga fonderna och fondens faktiska avkastning ligger i linje med de övriga fonderna. Fondernas långsiktiga resultat förklaras delvis av den övergripande tillgångsallokeringen med en hög andel aktier, men även av den ökade andelen alternativa tillgångar. En analys, som genomförts av Company på uppdrag av regeringen, visar att buffertfondernas avkastning Skr. 2018/19:130 är i nivå med ett urval av utländska pensionsfonder med liknande uppdrag Fonderna har anpassat sin övergripande tillgångsförvaltning på ett rimligt sätt inom givna placeringsregler för att uppnå en god riskspridning i portföljen. För att stärka Första–Fjärde AP-fondernas förutsättningar att uppnå målet för förvaltningen har fonderna fått ändrade placeringsregler som innebär att fondernas diversifierings- möjligheter har ökat som det har införts ett krav på hållbarhet i förvaltningen. remitterade en promemoria avseende vissa ytterligare ändringar av placeringsreglerna för Första–Fjärde AP- fonderna i syfte att öka kostnadseffektiviteten, avkastningsmöjligheterna och långsiktigheten när det gäller placeringar i illikvida tillgångar. Ambitionen är att dessa ändringar ska träda i kraft . Sjätte uppdrag skiljer sig från de övriga buffertfonderna genom att fonden är stängd, dvs. saknar betalningsflöden gentemot pensionssystemet samt att den är betydligt mindre. Uppdraget för är att investera på riskkapitalmarknaden i onoterade företag. Det strategiskifte som fonden genomfört (ökade investeringar i mogna bolag) bedöms fortsatt som välgrundat. Resultatet uppgick till , vilket motsvarar en avkastning på . Den genomsnittliga avkastningen har uppgått till fonden bildades . Vid utgången av uppgick fond- kapitalet i till . Förvaltningskostnaderna för buffertfonderna uppgick till . Det var lägre än föregående år och motsvarar en minskning på . I förhållande till det totala buffertkapitalet minskade kostnaderna från jämfört med föregående år. För AP-fonderna, liksom för övrig verksamhet i offentlig regi, är det viktigt att ständigt arbeta för en hög kostnadseffektivitet. Sjunde AP-fonden har i uppgift att förvalta förvalsalternativet AP7 Såfa inom premiepensionssystemet. Den genomsnittliga avkastningen för AP7 Såfa uppgick till -2,, vilket kan jämföras med -2,för premiepensionsindex som är den genomsnittliga , medan motsvarande avkastning för de privata fonderna i premiepensionssystemet uppgått till . har risken i förvalsalternativet sänkts genom att hävstången, som innebär ökad aktieexponering, sänkts till från 2017. 2 AP-fonderna och det allmänna pensionssystemet............................. Buffertfondernas samlade resultat .................................................. Rollen som buffert för hantering av över- och Rollen som långsiktig finansiär........................................ Avkastning i jämförelse med utländska Utvecklingen på finansmarknaderna ................................ Buffertfondernas samlade kostnader............................................... 5 Redovisning och utvärdering av respektive AP-fond ..................... Hållbarhet och ägarstyrning ............................................. Process för prövning av sidouppdrag för Samarbete mellan AP-fonderna........................................ Sammanfattning från revision .......................................... Policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna........ verksamhet i sammandrag................................................ Bilaga 3 – Utdrag ur årsredovisning för Första AP- Utdrag ur årsredovisning för Andra AP-fonden ............. Utdrag ur årsredovisning för Tredje AP-fonden............. Utdrag ur årsredovisning för ............. Utdrag ur årsredovisning för .............. Utdrag ur årsredovisning för Sjunde AP-....................... Underlag från Utvärdering av AP- fondernas verksamhet 2018............................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen ska överlämna en redovisning av AP- fondernas verksamhet till . Som underlag ska AP-fonderna lämna årsredovisning och verksamhetsberättelse. I skrivelsen redovisas och analyseras fondkapitalet per fond och som helhet. Förvaltningen av fondkapitalet utvärderas både av regeringen och av extern expertis. Den nuvarande ordningen för AP-fonderna har gällt sedan reforme- ringen av det allmänna pensionssystemet 1999. AP-fonderna regleras i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), förutom som regleras i lagen (2000:193) om . Avsnitt 2 innehåller en översiktlig beskrivning av AP-fonderna och det allmänna pensionssystemet. Här redovisas Första–Fjärde och Sjätte fondernas betydelse för inkomstpensionssystemets finansiella ställning och Sjunde AP-fondens roll inom premiepensionssystemet. I avsnitt 3 redovisas buffertfondernas samlade resultat. Här beskrivs hur buffert- fonderna sammantaget uppfyllt rollen som buffert för hantering av över- och underskott och rollen som långsiktig finansiär. Avsnittet innehåller även en redovisning av Första–Fjärde AP-fondernas avkastning i jäm- förelse med ett urval av utländska pensionsfonder samt de fyra fondernas samlade tillgångsallokering. Hur utvecklingen på finansmarknaderna påverkar AP-fondernas resultat beskrivs också. I avsnitt 4 redogörs för buffertfondernas samlade kostnader. Avsnitt 5 innehåller en redovisning och utvärdering av respektive AP-fond. Här finns uppgifter om respektive fonds resultat och kostnader samt beskrivningar av fondernas arbete med hållbarhet, risk och kontroll. Avsnitt 6 behandlar övriga förvaltningsfrågor såsom ändrade placeringsregler, gemensamma hållbarhets- och ägar- styrningsfrågor, process för prövning av sidouppdrag för styrelseledamöter, samarbete mellan AP-fonderna och en sammanfattning av revisionen. Ibilaga 1 finns regeringens policy för styrning och utvärdering av AP- fonderna. I bilaga 2 finns Första–Fjärde AP-fondernas placeringsregler i sammandrag. Båda bilagorna är oförändrade sedan föregående år. Utdrag ur AP-fondernas årsredovisningar finns i bilagorna 3–8. Årsredovis- ningarna finns i sin helhet på respektive fonds webbplats. Bilaga 9 inne- håller en externt genomförd utvärdering av AP-fondernas verksamhet 2018. Den externa utvärderingen har genomförts av och innehåller detta år endast en grundläggande granskning. Den årliga revisionen har utförts av revisorer från . 2018/19:130 2 AP-fonderna och det allmänna Det svenska pensionssystemet består av tre delar: den statliga allmänna pensionen, tjänstepensionssystemet och privat pensionssparande. Den allmänna pensionen består i sin tur av flera delar, garantipension, inkomstpension och premiepension. Denna skrivelse redogör för AP- fondernas roll och utveckling i det allmänna pensionssystemet. Utformningen av det allmänna pensionssystemet har sin bakgrund i den pensionsreform som trädde i kraft . Pensionsreformen var ett resultat av en bred partiuppgörelse mellan Socialdemokraterna och de fyra borgerliga partierna. Dessa bildade Pensionsgruppen, en arbetsgrupp för vårdande av pensionsöverenskommelsen. medverkar även i pensionsgruppens arbete. Reformen innebar att pensionssystemet gjordes självfinansierande (via avgifter) och att det infördes en funktion så att pensionerna automatiskt anpassas till den ekonomiska tillväxten, den s.k. automatiska balanseringen. Den avgiftsbaserade inkomst- och premiepensionen ersatte tidigare förmånsbestämda allmän tilläggspension (ATP) och folkpension. För de som tjänat in pension tidigare inrättades övergångsregler (s.k. tilläggspension) och för de som haft låg eller ingen inkomst infördes garantipension. Garantipension är ett grundskydd som finansieras via statsbudgeten. Inkomstpensionssystemet är i huvudsak ofonderat. Det innebär att in- betalda pensionsavgifter används för att finansiera samma års pensions- utbetalningar. För att hantera skillnaderna mellan de löpande pensions- avgifterna och pensionsutbetalningarna finns ett buffertkapital som förvaltas av Första‒Fjärde AP-fonderna. är också en buffertfond, men denna fond är stängd. Sjunde AP-fonden har en särskild roll som förvaltare av det statliga förvalsalternativet AP7 Såfa inom premiepensionen. Figur 2.1 Det allmänna pensionssystemet Avgiften till det allmänna pensionssystemet uppgår till av pensionsgrundande inkomster, varav sätts av till inkomst- pensionen och resterande till premiepensionen.1 Förutom lön räknas ersättning från social- och arbetslöshetsförsäkringar som pensionsgrundande inkomster. Även sjuk- och aktivitetsersättning tillgodoräknas liksom år med små barn (barnår), studier och plikttjänst.2 De individuella belopp som sätts av kallas pensionsrätt och bokas på ett personligt konto hos . På så sätt tillgodoräknas varje individs intjänade pensionsrätter över hela livet. Pensionsrätterna för inkomstpensionen räknas upp med en avkastning som beräknas med utgångspunkt från inkomstindex. Inkomstindex speglar den genomsnittliga inkomstutvecklingen i vilken även påverkas av hur stor del av den arbetsföra befolkningen som arbetar. Uppräkningen av pensionen kan även påverkas av buffertkapitalets värdeutveckling och av demografiska faktorer genom det s.k. balanstalet.3 Buffertfonderna och det allmänna pensionssystemet Buffertkapitalet förvaltas av Första‒Fjärde och Sjätte . Fonderna är buffertfonder i inkomstpensionssystemet. När det nuvarande pensionssystemet infördes , fördelades till vardera av Första–Fjärde AP-fonderna. För dessa fyra fonder infördes ett gemensamt regelverk, lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), vilken även reglerar Sjunde AP-fonden. Enligt lagen är fondernas uppdrag att förvalta fondmedlen så att de blir till största möjliga nytta för inkomstpensionssystemet. Förvaltningen ska ta sin utgångspunkt i pensionssystemets åtagande. Målet är att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna. Den totala risknivån i förvaltningen ska vara låg, vilket inte ska tolkas som ett mål att minimera risken. Av det följer däremot ett krav på god riskspridning. Risk och avkastning ska tolkas i termer av utgående pensioner. AP-fonderna ska, med förvaltade medel, svara för kostnaderna för sin verksamhet, för revision och för uppföljning av fondförvaltningen. Rege- ringen utser styrelserna i fonderna och ska utvärdera förvaltningen. Rollen som förvaltare av allmänna pensionsmedel ställer krav på att fonderna uppbär allmänhetens förtroende. Av det skälet är fonderna ålagda att ta hänsyn till miljö och etik i placeringsverksamheten, utan att göra avkall på det övergripande målet om hög avkastning. Fonderna ska inte ha näringspolitiska eller ekonomisk-politiska mål. är också en buffertfond men regleras i en egen lag, lagen (2000:193) om . Fonden är stängd, vilket innebär att den inte har betalningsflöden gentemot pensionssystemet. Det finns en gräns på 7,5 inkomstbasbelopp för hur stor del av inkomsten som tillgodoräknas som pensionsgrundande. tillgodoräknades pensionsgrundande belopp även vid plikttjänst. 2018 är det åter möjligt att få det då värnplikten har återinförts. Balanstalet beräknas som kvoten mellan systemets tillgångar och pensionsskulden två år före det år balanstalet avser. Tillgångarna ska motsvara summan av avgiftstillgången och uppdrag skiljer sig även från de andra buffertfonderna genom att medlen ska placeras på riskkapitalmarknaden. har sitt ursprung i Sjätte fondstyrelsen, vilken inrättades 1996. Namnbytet gjordes i samband med pensionsreformen. ingick dock inte i den pensionsöverenskommelse som slöts, vilket har inneburit att fonden har verkat med väsentligen oförändrade förutsättningar . De tidigare gällande reglerna avseende Sjätte fondstyrelsen överfördes i princip oförändrade till den nu gällande lagen om . Fondens medel har i sin helhet genererats från de som tillsköts i samband med att den dåvarande Sjätte fondstyrelsen bildades . Buffertfondernas två olika roller Buffertfonderna har två olika roller inom inkomstpensionssystemet. Den ena rollen är att hantera de över- och underskott som uppstår när inbetalda pensionsavgifter skiljer sig från utbetalda pensioner. När inbetalningarna till systemet är större än utbetalningarna sparas överskottet i Första–Fjärde AP-fonderna och när utbetalningarna är större än inbetalningarna tas medel från fonderna. Buffertfondernas andra roll är att generera avkastning till inkomst- pensionssystemets långsiktiga finansiering. Om buffertfonderna har högre avkastning än den genomsnittliga inkomstutvecklingen i bidrar fonderna positivt till pensionssystemets långsiktiga finansiering, vilket minskar risken för att den s.k. automatiska balanseringen ska aktiveras. Inkomstpensionssystemets konstruktion gör att det finns en stark koppling mellan hur systemets tillgångar och skulder utvecklas. Om systemets tillgångar (avgiftstillgången, dvs. inbetalda pensionsavgifter och buffertkapitalet) är större än skulderna, räknas värdet på pensionsrätterna (pensionsskulden) upp med inkomstindex. Pensionsrätterna följer då den genomsnittliga inkomstutvecklingen i . Om skulderna däremot är större än tillgångarna, aktiveras balanseringen i systemet. Balanseringen innebär att pensionsskulden räknas upp i en långsammare takt, vilket gör att systemets finansiella ställning stärks. Balanseringen beräknas genom att systemets tillgångar divideras med dess skulder. Om balanstalet understiger 1,0000 är balanseringen negativ och pensionsrätterna räknas då upp i en långsammare takt till dess att systemet är i balans. Inkomstpensionssystemets tillgångar och skulder sammanställs i slutet av . I samband med detta fastställs balanstalet. Vid slut uppgick tillgångarna i inkomstpensionssystemet till , varav avgiftstillgången stod för och buffertfonderna för . Pensionsskulden uppgick vid samma tillfälle till (tabell 2.1). beräknades buffertfondernas sammanlagda värde i balanstalet som medelvärdet av fondernas marknadsvärde vid utgången av . används inte längre något medelvärde utan det är fondernas marknadsvärde per som ingår i ett dämpat balanstal. Balanstalet , som baseras tillgångar och skulder, beräknas till 1,0505 och det dämpade balanstalet till 1,0168. Att balanstalet överstiger ett beror på att avgiftstillgången höjts och att Skr. 2018/19:130 fondvärdet har ökat. fastställt till 1,0347 och det dämpade balanstalet till 1,0116. De nya beräkningsreglerna minskar pensionernas volatilitet genom införandet av ett dämpat balanstal och ett mer aktuellt inkomstindex. Det dämpade balanstalet begränsar balanseringen till en tredjedel, vilket medför mindre svängningar av pensionsbeloppen.4 I tabell 2.1 redovisas årets och tidigare års resultat för inkomstpensionssystemet. Tabell 2.1 Inkomstpensionssystemets tillgångar och skulder (mdkr) 1Tillgångar och skulder beräknade enligt de nya beräkningsreglerna. 2Från 2008 till 2014 är balanstalet beräknat enligt andra beräkningsregler. Källa: årsredovisning , s. 92. Som nämns ovan påverkas inkomstpensionssystemets resultat (balans- talet) av ett stort antal samhällsekonomiska och demografiska faktorer. På kort sikt har sysselsättningens utveckling störst betydelse. Buffert- fondernas värdeutveckling har också betydelse, vilket i sin tur är kopplat till utvecklingen på kapitalmarknaderna. På lång sikt har även demo- grafiska faktorer stor betydelse för utvecklingen i balanstalet. I figur 2.2 illustreras utvecklingen av tillgångar och skulder i inkomst- pensionssystemet. Avgiftstillgången utgör merparten av tillgångarna i systemet (85,vid slut). Längst ner i diagrammet framgår att buffertfondernas andel av tillgångarna i systemet har ökat från vid slut till vid slut. 4 De nya reglerna för hur inkomstpensionssystemets tillgångar och skulder ska beräknas beskrivs i detalj i prop. 2014/15:125 En jämnare och mer aktuell utveckling av Utveckling av tillgångar och skulder i Utveckling av tillgångar och skulder i inkomstpensionssystemet Buffertfondernas andel av tillgångarna, % 7,4 7.5 7,5 7.7 1 Bestäms av befolkningstillväxt, arbetskraftsdeltagande, ekonomisk tillväxt och löneökningstakt 2 Bestäms av antal pensionärer, genomsnittlig livslängd och löneökningstakt 3 Balanstalet = Relationen mellan pensionssystemets tillgångar (inkl. Buffertfonderna) och skulder. Balanstalet ligger, tillsammans med inkomstindex, till grund för framtida förändringar i inkomstpensionen. 4 har sättet att beräkna balanstal ändrats, bland annat har ett dämpat balanstal införts som uppgick till 1,017 2018 Not: Uträkningen för balanstal ändrades i proposition 2008/09:219 genom att värdet på buffertfonderna räknas som genomsnitt av . Uträkningen ändras igen i proposition 2014/15:125 genom att ta bort tidigare införda utjämningar och införa ett dämpat balanstal som begränsar balanseringen till en tredjedel, vilket medför mindre svängningar av pensionsbeloppen KÄLLA: ; ; McKinsey-analys Källa: bilaga 9 (grunddata från och ) Premiepensionssystemet är fonderat. Inom systemet kan var och en själv välja hur av den pensionsgrundande inkomsten ska placeras. Det fanns vid slutet av 2018 omkring 780 fonder att välja mellan på . Eftersom tillgångarna i systemet är fullt fonderade, påverkas behållningarna fullt ut av upp- och nedgångar i fondandelarnas värden. Premiepension kan tas ut som antingen traditionell försäkring eller fondförsäkring. Traditionell försäkring innebär att pensionen beräknas som ett livsvarigt garanterat nominellt belopp och om förvaltningen går bra erhålls ett tilläggsbelopp. Den försäkrades fondandelar säljs och tar över investeringsansvaret. Fondförsäkring inne- bär att den försäkrade behåller sitt sparande i de valfria premiepensions- fonderna. I fondförsäkringen räknas pensionsutbetalningarnas storlek om med utgångspunkt från fondandelarnas värde . Följande år säljs det antal fondandelar som krävs för att finansiera den beräknade premiepensionen. Om fondandelarnas värde ökar säljs färre andelar och om fondandelarnas värde minskar säljs fler andelar. Pensionsgruppen har kommit överens om att genomföra en rad reformer av premiepensionssystemet, bl.a. att förvalsalternativet ska vara utgångspunkten i premiepensionen och att fonderna på fondtorget för premiepension ska upphandlas. Reformerna syftar dels till att underlätta för fler sparare att få en hög avkastning på sitt sparande, dels till att öka säkerheten inom premiepensionen. gäller nya krav för att få erbjuda fonder på fondtorget för premiepension, bl.a. krävs att en fond minst har ett visst förvaltat kapital utanför premiepensionssystemet och en viss historik. Detta är ett första steg i att göra fondtorget för premiepension tryggt. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att ta fram förslag till regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepension. I uppdraget ingår även att ta fram förslag till en lag som reglerar en ny myndighet som ska ha till uppgift att upphandla fonder och förvalta fondtorget. Uppdraget ska redovisas . Utredaren ska därefter förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten som ska kunna inleda sin verksamhet . En sakkunnig har fått i uppdrag att göra en översyn av förvalsalternativet inom premiepensionen. I uppdraget ingår att analysera och föreslå ett mål och en rimlig riskprofil för förvalsalternativet och hur pensionsspararna ska kunna justera risken i förvalsalternativet uppåt eller neråt. Uppdraget ska redovisas . Sjunde AP-fonden har som uppgift att förvalta premiepensionen åt de individer som inte själva valt förvaltare för sin premiepension. Medel placeras då i systemets förvalsalternativ, AP7 Såfa (Statens årskullsför- valtningsalternativ) där risken förändras med spararnas ålder. Sjunde AP- fonden erbjuder även tre fondportföljer för den som själv vill välja risknivå på sitt sparande. Sjunde AP-fonden regleras, liksom Första‒Fjärde AP-fonderna, i lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Målet för fondens uppdrag är att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i place- ringarna. I avsnitt 5.6 beskrivs Sjunde AP-fondens verksamhet och resultat mer utförligt. Vid utgången av 2018 omfattade premiepensionssystemet 7,6 miljoner individer, varav 6 miljoner pensionssparare och 1,6 miljoner pensionärer.