prop · H60338 · 2019-02-12 00:00:00 — Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Förvaltningsrätten i anser att bestämmelserna om sanktionsföreläggande vid ingripande mot fysiska personer i promemorians lagförslag inte är så överskådliga som vore önskvärt eftersom de är utformade som en hänvisning till motsvarande bestämmelser i lagen om värdepappersmarknaden och att det kan leda till tillämpningssvårigheter. Förvaltningsrätten påpekar även att en bestämmelse om delgivning i promemorians lagförslag skiljer sig åt från en bestämmelse om delgivning i lagen om värdepappersmarknaden, till vilken den nya lagen hänvisar. Förvaltningsrätten föreslår därför att hänvisningen ersätts med materiella bestämmelser om sanktionsförelägganden i den nya lagen. Skälen för regeringens förslag Ingripande bör kunna ske mot styrelseledamöter, verkställande direktör och ersättare för någon av dem Enligt SFT-förordningen ska en juridisk persons överträdelse i vissa fall kunna medföra ingripanden mot fysiska personer i dess ledningsorgan eller andra ansvariga personer som enligt nationell rätt är ansvariga för överträdelsen (artikel 22.1 andra stycket). De fysiska personer som ska kunna bli föremål för en sanktion eller en åtgärd anges i SFT-förordningen på i allt väsentligt samma sätt som i motsvarande regler i kapitaltäckningsdirektivet, som har genomförts i svensk rätt i bestämmelser i lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 1 a §) och lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 1 a § första stycket). I det sammanhanget gjorde regeringen bedömningen att den personkrets som kan träffas av sådana sanktioner eller åtgärder bör utgöras av medlemmarna i företagets styrelse, dess verkställande direktör eller deras ersättare (prop. 2014/15:57 s. 39 f.). Regeringen gjorde samma bedömning när det gäller reglerna i MiFID II om ingripanden mot personer i ledningsorgan för värdepappersbolag och börser (prop. 2016/17:162 s. 537). Det saknas skäl att göra någon annan bedömning när det gäller kretsen av fysiska personer som ska omfattas av bestämmelser om ingripanden vid överträdelser av SFT-förordningen. Det som i förordningen anges som fysiska personer i ledande ställning eller fysiska personer som anses vara ansvariga för en sådan överträdelse bör därför för svenskt vidkommande avse den som ingår i ett företags styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem. I lagrådsremissen föreslås att bestämmelsen i den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen ska formuleras på samma sätt som motsvarande bestämmelser i andra lagar på finansmarknadsområdet och det därmed ska anges att om en juridisk person har åsidosatt sina skyldigheter enligt den lagen, ska ingripa mot någon som ingår i den juridiska personens styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem. Lagrådet anser att ordet ”någon” för tanken till att det är tillräckligt att ett ingripande sker mot en enda person, även om flera personer är ansvariga för åsidosättandet. Enligt Lagrådet bör ordet ”någon” därför lämpligen ersättas med ordet ”den”. Regeringen instämmer med Lagrådet att bestämmelsen bör utformas på det sättet. Förbud att utöva ledningsfunktioner Medlemsstaterna ska enligt SFT-förordningen (artikel 22.4 första stycket d) se till att de behöriga myndigheterna har befogenhet att, vid överträdelse av förordningens bestämmelser om rapportering, arkivering och återanvändning, besluta om ett tillfälligt förbud att utöva ledningsfunktioner för personer i ledande ställning eller fysiska personer som anses vara ansvariga för en sådan överträdelse. har möjlighet att ingripa enligt flera lagar på finansmarknadsområdet genom beslut om att någon som ingår i ett bolags styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem, inte längre får vara det eller genom beslut om sanktionsavgift (se t.ex. 15 kap. 1 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. 1 c § lagen om värdepappersmarknaden). I samtliga fall krävs för ett sådant ingripande att överträdelsen är allvarlig och att personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen. Det motiverades i förarbetena med att sanktionerna har straffrättslig karaktär (se prop. 2016/17:162 s. 539–542 med vidare hänvisningar). Utgångspunkten vid införandet av bestämmelser i svensk rätt som kompletterar SFT-förordningen är att den systematik som finns i lagarna på finansmarknadsområdet ska följas i den mån det är möjligt (se avsnitt 5.1). Därför bör ett sådant ingripande även enligt den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen bara få ske om den juridiska personens överträdelse är allvarlig och den fysiska personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat den. SFT-förordningen hindrar inte att ingripanden vid de nu aktuella överträdelserna villkoras på det sättet (jfr artikel 22.1). Enligt ovan nämnda bestämmelser i rörelselagstiftningen ska förbudet begränsas till , lägst tre och högst . Enligt lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument får dock ett permanent förbud meddelas i fall av upprepade allvarliga överträdelser (9 kap. 13 § tredje stycket 1). SFT-förordningen (artikel 22.4 sista stycket) ger i och för sig medlemsstaterna möjlighet att införa strängare sanktioner än de som uttryckligen räknas upp i förordningen. Det finns dock inte skäl att i svensk rätt gå utöver SFT-förordningens krav på tidsbegränsade förbud att utöva ledningsfunktioner och införa en möjlighet att meddela permanenta förbud. Det bör därför i den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen införas en möjlighet att besluta att personen i fråga , lägst tre och högst , inte får vara styrelseledamot eller verkställande direktör i den juridiska personen eller ersättare för någon av dem. Medlemsstaterna ska enligt SFT-förordningen (artikel 22.4 första stycket f) se till att de behöriga myndigheterna har befogenhet att, vid överträdelse av förordningens bestämmelser om rapportering, arkivering och återanvändning, besluta sanktionsavgift för personer i ledande ställning eller fysiska personer som anses vara ansvariga för en sådan överträdelse. I den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT- förordningen bör det därför införas en möjlighet att besluta om sanktionsavgifter. Sådana avgifter och de omständigheter som bör vara styrande vid beslut om avgifterna behandlas i avsnitt 8.1.6. I promemorians förslag anges att får ingripa mot den fysiska personen, om den juridiska personens överträdelse är allvarlig och den fysiska personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen. I flera andra lagar på finansmarknadsområdet anges dock att ska ingripa mot den fysiska personen i en sådan situation (se t.ex. 12 kap. 1 a § lagen om värdepappersfonder, 15 kap. 1 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. 1 a och 1 c §§ lagen om värdepappersmarknaden). För att göra lagstiftningen på finansmarknadsområdet så enhetlig som möjligt och för att åstadkomma ett så effektivt genomslag för SFT-förordningens bestämmelser som möjligt bör det i den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT-förord- ningen anges att ska ingripa mot den fysiska personen, om den juridiska personens överträdelse är allvarlig och den fysiska personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen. Ingripande bör ske genom sanktionsföreläggande Ingripande mot fysiska personer enligt den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen bör, i likhet med vad som gäller enligt andra lagar på finansmarknadsområdet, ske genom sanktionsföreläggande (se prop. 2016/17:162 s. 536 och de hänvisningar som görs där). Ett sanktionsföreläggande innebär att den fysiska personen föreläggs att inom godkänna en sanktion som är bestämd till tid eller belopp. När föreläggandet har godkänts, gäller det som ett domstolsavgörande som fått laga kraft. Ett godkännande som görs som angetts i föreläggandet är utan verkan. Beträffande processen för ingripande om ett sanktionsföreläggande inte godkänns, görs samma bedömning som regeringen gjort i tidigare lagstiftningsärenden om sanktioner mot fysiska personer som ingår i en juridisk persons ledningsorgan (se t.ex. prop. 2014/15:57 s. 61 f.). bör således ha möjlighet ansöka hos domstol om att sanktion ska beslutas. En sådan ansökan bör göras hos den förvaltningsrätt som är behörig att pröva ett överklagande av beslut om ingripande mot den juridiska personen för samma överträdelse. Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten. I promemorians förslag till ny lag med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen är bestämmelserna om sanktionsföreläggande vid ingripande mot fysiska personer utformade som en hänvisning som innebär att bestämmelserna om sanktionsföreläggande i lagen om värdepappersmarknaden ska tillämpas vid sanktionsföreläggande enligt den nya lagen. Regeringen instämmer med Förvaltningsrätten i i att bestämmelserna om sanktionsföreläggande vid ingripande mot fysiska personer i den nya lagen blir tydligare och lättare att tillämpa om motsvarande materiella bestämmelser om sanktionsföreläggande i stället tas in i den lagen. Som Förvaltningsrätten i påpekar finns det i promemorians lagförslag två bestämmelser om delgivning med olika innebörd (2 kap. 6 § andra stycket i promemorians lagförslag, som hänvisar till 25 kap. 10 d § lagen om värdepappersmarknaden, och 2 kap. 12 §). Även i denna proposition föreslås två bestämmelser med motsvarande innehåll. Enligt den ena bestämmelsen ska en sanktion bara få beslutas om sanktionsföreläggande har delgetts den som sanktionen riktas mot från den tidpunkt då överträdelsen ägde rum. Enligt den andra bestämmelsen ska en sanktionsavgift bara få tas ut om den som avgiften gäller, från det att överträdelsen ägde rum, har delgetts en upplysning om att frågan om sanktionsavgift har tagits upp av (se avsnitt 8.1.6). Den förra bestämmelsen avser beslut om ingripande mot juridisk person som fattas av , medan den senare avser beslut om ingripande mot fysisk person som fattas av domstol efter det att inspektionen har utfärdat sanktionsföreläggande. Det är alltså fråga om två I lagen om värdepappersmarknaden förekommer dessa Prop. 2018/19:38 typer av bestämmelser parallellt (25 kap. 10 d, 19 h och 20 §§). förs ovan är det viktigt i den mån det är möjligt följa den systematik som finns i lagarna på finansmarknadsområdet. Därför bör de båda typerna av bestämmelse finnas även i den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen. Tidsperioden framstår som väl avvägd. Regeringens förslag: Vid valet av ingripande ska ta hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den pågått. Särskild hänsyn ska tas till överträdelsens konkreta och potentiella effekter på det finansiella systemet, skador som uppstått och graden av ansvar. ska i försvårande riktning beakta om den juridiska personen eller den fysiska personen har begått en överträdelse. Vid denna bedömning ska särskild vikt fästas vid om överträdelserna är likartade och den tid som har gått mellan de olika överträdelserna. I förmildrande riktning ska det beaktas om 1.den juridiska personen eller den fysiska personen i väsentlig utsträckning genom ett aktivt samarbete har underlättat utredning, och 2.den juridiska personen snabbt upphört med överträdelsen eller den fysiska personen snabbt verkat för att överträdelsen ska upphöra, sedan den anmälts till eller påtalats av . ska få avstå från ingripande, om 1.en överträdelse är ringa eller ursäktlig, 2.den juridiska personen gör rättelse, 3.den fysiska personen verkat för att den juridiska personen gör rättelse eller om någon annan myndighet eller något annat organ har vidtagit åtgärder mot den juridiska personen eller den fysiska personen och dessa åtgärder bedöms tillräckliga, eller 4.det annars finns särskilda skäl. Promemorians förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Enligt SFT-förordningen ska medlemsstaterna se till att de behöriga myndigheterna beaktar alla relevanta omständigheter när de fastställer typ och nivå på administrativa sanktioner (artikel 23). I förordningen finns även en icke uttömmande uppräkning av omständigheter som kan beaktas. Dessa är följande. Överträdelsens allvar och varaktighet. I vilken utsträckning personen är ansvarig för överträdelsen. Den för överträdelsen ansvariga personens finansiella bärkraft, där faktorer som total omsättning, i händelse av en juridisk person, eller årsinkomst, i händelse av en fysisk person, ska beaktas. 2018/19:38 4. Omfattningen av de vinster som den ansvariga personen gjort eller de förluster som denne undvikit genom överträdelsen, om dessa kan fastställas. 5.I vilken mån den för överträdelsen ansvariga personen samarbetar med den behöriga myndigheten, utan att detta påverkar behovet av att säkerställa återbetalning av de vinster som personen erhållit eller de förluster som denne undvikit. 6.Tidigare överträdelser som den för överträdelsen ansvariga personen gjort sig skyldig till. Liknande regler finns i bl.a. marknadsmissbruksförordningen, förordningen om värdepapperscentraler och kapitaltäckningsdirektivet (artikel 31, artikel 64 respektive artikel 70). Motsvarande bestämmelser har i svensk rätt införts i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning (5 kap. 15–18 §§), lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument (9 kap. 24–26 §§) och lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 1 b och 1 c §§). I dessa lagar anges således vilka omständigheter som ska beaktas vid valet mellan olika sanktioner. Bestämmelserna i den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen bör utformas efter förebild av liknande bestämmelser i andra lagar på finansmarknadsområdet. För att främja förutsägbarheten och enhetligheten i tillämpningen av bestämmelserna är det en rimlig utgångspunkt att de omständigheter som anges i förordningen även anges i lag. Lagtexten bör utgöra en exemplifierande, men inte uttömmande, uppräkning av vilka omständigheter som ska beaktas. Den centrala principen bör vara att en sammanvägd bedömning av de olika omständigheterna i det enskilda fallet ska göras. Därutöver bör det anges vilka särskilda omständigheter som i vart fall bör tillåtas att inverka på beslutet om vilken sanktion som slutligen ska beslutas. Några omständigheter som bör anges i lagen är hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått samt graden av ansvar för den som är ansvarig för överträdelsen (artikel 23 första stycket a och b). Med det senare uttrycket avses i huvudsak att någon kan vara mer eller mindre ansvarig för en överträdelse och ha en omfattande eller mer begränsad kännedom om de omständigheter som utgör överträdelsen. I andra lagar på finansmarknadsområdet anges också uttryckligen ”överträdelsens konkreta och potentiella effekter på det finansiella systemet” och ”skador som uppkommit till följd av överträdelsen” som en omständighet hänförlig till själva överträdelsen (se t.ex. 15 kap. 1 b § lagen om bank- och finansieringsrörelse, 25 kap. 2 § lagen om värdepappersmarknaden samt 5 kap. 15 § lagen med kompletterande bestämmelse till EU:s marknadsmissbruksförordning). Någon sådan omständighet anges dock inte i SFT- förordningen. En möjlighet att beakta konkreta och potentiella effekter på det finansiella systemet samt skador till följd av överträdelsen torde i och för sig följa av att överträdelsens allvar ska beaktas. För att främja förutsägbarheten och enhetligheten i tillämpningen av bestämmelserna är det emellertid rimligt att det även i den nu aktuella bestämmelsen uttryckligen anges att skador som uppkommit till följd av överträdelsen ska beaktas som en omständighet hänförlig till själva överträdelsen. Det bör även anges vissa omständigheter som kan vara försvårande eller förmildrande och som har inträffat före eller efter överträdelsen. I försvårande riktning bör beaktas om den som har begått överträdelsen har gjort sig skyldig till överträdelser (artikel 23 första stycket f). På samma sätt som i motsvarande bestämmelser i andra lagar på finansmarknadsområdet bör det vidare anges att det vid denna bedömning ska fästas särskild vikt vid om överträdelserna är likartade och den tid som har gått mellan de olika överträdelserna (se t.ex. 5 kap. 16 § första stycket lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning). Omständigheter i förmildrande riktning bör vara att den som har begått överträdelsen genom aktivt samarbete väsentligt har underlättat utredningsarbete (artikel 23 första stycket e). I annan lagstiftning på finansmarknadsområdet anges också som förmildrande omständigheter att den juridiska personen snabbt upphört med överträdelsen och att den fysiska personen snabbt verkat för att överträdelsen ska upphöra sedan den anmälts till eller påtalats av (se t.ex. 15 kap. 1 c § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. 2 a § lagen om värdepappersmarknaden). Dessa omständigheter nämns inte uttryckligen som förmildrande omständigheter i SFT-förordningen, men kan ses som uttryck för den juridiska eller fysiska personens samarbetsvilja. I syfte att åstadkomma en så enhetlig lagstiftning som möjligt bör motsvarande bestämmelser införas i den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen. För att sanktionerna ska vara proportionerliga bör det vidare anges att får avstå från ingripande i vissa situationer. De omständigheter som ska kunna innebära att inspektionen avstår från ingripande bör vara att överträdelsen är ringa eller ursäktlig, om personen i fråga gör rättelse, om någon annan myndighet eller något annat organ har vidtagit åtgärder mot personen och dessa åtgärder bedöms tillräckliga eller om det annars finns särskilda skäl (se t.ex. 5 kap. 17 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning). Regeringens förslag: För juridiska personer ska det vara möjligt att som högst bestämma sanktionsavgiften till det högsta av 1.ett belopp som per i svenska kronor motsvarade , vid överträdelser av bestämmelserna om rapportering och arkivering av transaktioner för värdepappersfinansiering, 2.ett belopp som per i svenska kronor motsvarade , vid överträdelser av bestämmelserna om återanvändning, av den juridiska personens omsättning närmast föregående räkenskapsår eller, i förekommande fall, motsvarande omsättning på koncernnivå, eller 4.tre gånger den vinst som den juridiska personen gjort till följd av överträdelsen, om beloppet går att fastställa. Sanktionsavgiften för en juridisk person ska inte få bestämmas till ett lägre belopp än . Om överträdelsen har skett under den juridiska personens första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får omsättningen uppskattas. För fysiska personer ska det vara möjligt att som högst bestämma sanktionsavgiften till det högsta av 1.ett belopp som per i svenska kronor motsvarade , eller 2.tre gånger den vinst som den fysiska personen gjort till följd av överträdelsen, om beloppet går att fastställa. När sanktionsavgiftens storlek fastställs, ska särskild hänsyn tas till sådana omständigheter som ska beaktas vid valet av ingripande, samt till den juridiska eller fysiska personens finansiella ställning och den vinst som personen gjort till följd av överträdelsen, om beloppet går att fastställa. Avgiften ska tillfalla staten. En sanktionsavgift mot en juridisk person ska få beslutas bara om den som avgiften gäller, från det att överträdelsen ägde rum, har delgetts en upplysning om att frågan om sanktionsavgift har tagits upp av . En sanktionsavgift ska betalas efter det att ett beslut eller en dom om att ta ut avgiften har fått laga kraft eller sanktionsföreläggandet godkänts eller den som anges i beslutet eller föreläggandet. Om sanktionsavgift inte betalas , ska lämna den obetalda avgiften för indrivning. Vid verkställighet ska utsökningsbalkens bestämmelser tillämpas. Sanktionsavgift som beslutats ska falla bort i den utsträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet eller domen fått laga kraft eller sanktionsföreläggandet godkändes. Regeringens bedömning: Det saknas skäl att föreskriva mer omfattande sanktioner och högre sanktionsnivåer än dem som anges i SFT-förordningen. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Enligt promemorians förslag ska sanktionsavgiften för en fysisk person inte få bestämmas till ett lägre belopp än . Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Skälen för regeringens förslag och bedömning befogenhet att ta ut sanktionsavgift SFT-förordningen (artikel 22.1 första stycket) innehåller krav på att medlemsstaterna ska anta bestämmelser om administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder som medlemsstaternas behöriga myndigheter ska kunna tillgripa vid överträdelser av bestämmelserna i förordningen om rapportering, arkivering och återanvändning (artiklarna 4 och 15). Förordningen innehåller även ett uttryckligt krav på att de administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder som vidtas vid överträdelser ska vara effektiva, proportionella och avskräckande (artikel 22.2). Utgångspunkten för den befogenhet som ska ha när det gäller SFT-förordningen bör, som anges i avsnitten 5.1 och 6.2, vara att den ska ligga i linje med vad som redan gäller enligt svensk rätt på finansmarknadsområdet, förutsatt att en sådan ordning är förenlig med SFT-förordningen och särskilda skäl inte talar emot det. har enligt gällande rätt befogenhet att besluta om sanktionsavgifter. I lagen om handel med finansiella instrument (6 kap. 3 a §) finns bestämmelser om att en sanktionsavgift ska tas ut av den som bryter mot angivna bestämmelser i den lagen. Liknande bestämmelser finns i flera andra lagar som reglerar övervakning av de finansiella marknaderna (se t.ex. 7 kap. 2 § lagen [2006:451] om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden, 25 kap. 19 § lagen om värdepappersmarknaden och 2 kap. 1 § OTC-lagen). Bestämmelserna om sanktionsavgifter har ansetts tillgodose unionsrättsliga krav på effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner (se prop. 2005/06:140 s. 75 f., prop. 2006/07:65 s. 226–228 och prop. 2012/13:72 s. 30 f.). Det saknas skäl att göra någon annan bedömning i detta lagstiftningsärende. bör därför få möjlighet att besluta om sanktionsavgifter även enligt den nya lagen med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen. Sanktionsavgifterna bör, liksom är fallet i annan lagstiftning på finansmarknadsområdet, tillfalla staten (se t.ex. 25 kap. 9 och 9 a §§ lagen om värdepappersmarknaden). Sanktionsavgifternas högsta och lägsta nivå I likhet med flera andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet innehåller SFT-förordningen uttryckliga och detaljerade bestämmelser om storleken på de sanktionsavgifter som ska kunna beslutas. Storleken på dessa avgifter beror på om de riktar sig till fysiska eller juridiska personer (artikel 22.4 första stycket e–g). När det gäller juridiska personer beror avgifternas storlek även på om den juridiska personen ingår i en koncern eller inte (artikel 22.4 andra stycket). För juridiska personer ska det enligt SFT-förordningen vara möjligt för den behöriga myndigheten att som högst bestämma sanktionsavgiften till ett belopp som per i kronor motsvarade fem miljoner euro när det är fråga om överträdelser av bestämmelserna om rapportering och arkivering (artikel 22.4 första stycket g i). bestämmelserna om återanvändning ska det vara möjligt att som högst bestämma sanktionsavgiften till ett belopp som per i kronor motsvarade (artikel 22.4 första stycket g ii).