prop · H70364 · 2019-12-16 00:00:00 — Även om det kan finnas skäl för att inte i detalj specificera i lag vilka åtgärder som ska göras för att återställa informationssäkerheten är det enligt myndighetens mening centralt att införa ett tydligt krav på att arbetet dokumenteras. Skälen för regeringens förslag En allmän aktsamhetsregel införs Även om proportionalitetsprincipen gäller också vid verkställighet finns det för befintliga tvångsmedel särskilda regler som påminner om att olägenhet eller skada inte får förorsakas utöver vad som är absolut nöd- vändigt vid verkställighet (t.ex. 28 kap. 6 § RB). För att regleringen om hemlig dataavläsning ska korrespondera med regleringen om de bakom- liggande tvångsmedlen och med hänsyn till tvångsmedlets ingripande karaktär finns det behov av en liknande bestämmelse i lagen om hemlig dataavläsning. I enlighet med vad utredningen föreslår bör därför en sådan bestämmelse införas. Utredningen bedömer att hemlig dataavläsning medför risker för infor- mationssäkerheten, vilka måste balanseras för att det ska vara försvarligt att införa regelverket. De risker som utredningen redovisar är bl.a. risker att information sprids till obehöriga från det informationssystem som åt- gärden avser, risker för minskad säkerhet i och utanför systemet och risker för att sårbarheter blir kända utanför kretsen av personer som ska vara be- trodda med informationen. Utredningen föreslår därför att det bör införas en reglering i lagen om att den som ska verkställa hemlig dataavläsning ska vidta nödvändiga åtgärder för att informationssäkerheten utanför det informationssystem som är föremål för hemlig dataavläsning inte åsido- sätts, minskas eller skadas till följd av verkställigheten. Det står klart att utredningen härvid åsyftar informationssäkerheten i andra informations- system än det som tillståndet avser. Även om det får accepteras att det i det informationssystem som är föremål för hemlig dataavläsning uppstår en minskning av informationssäkerheten är det inte avsikten att andra informationssystem som finns i dess närhet, har kontakt med informa- tionssystemet eller inte har något samröre med informationssystemet ska drabbas. Regeringen instämmer i utredningens förslag och bedömning. Utredningen föreslår också att det införs en allmän aktsamhetsregel som har karaktären av en instruktion för myndigheterna att vidta nödvändiga åtgärder för att undvika en minskad informationssäkerhet. Regeringen delar uppfattningen att regeln bör utformas generellt och teknikneutralt, för att fånga upp de olika typer av risker och situationer som kan uppstå. Genom en generell aktsamhetsregel kan risken för informationssäkerheten samt övriga olägenheter och skador begränsas till vad som är absolut nöd- vändigt. Lämpligen kan detta uttryckas så att vid verkställigheten ska nöd- vändiga åtgärder vidtas för att informationssäkerheten i andra informa- tionssystem än det tillståndet avser inte får åsidosättas, försämras eller skadas till följd av verkställigheten. Regeringen återkommer i avsnitt 12.2.4med förslag om att verkställigheten av hemlig dataavläsning endast ska få utföras av vissa, särskilt kvalificerade personer. När det gäller förslaget från Försvarsmakten om att den verkställande myndigheten ska samråda med Försvarsmakten innan hemlig dataavläs- ning riktas mot dess system gör regeringen följande bedömning. Vid de få tillfällen där det kan bli aktuellt med hemlig dataavläsning mot avläsnings- bara informationssystem hos Försvarsmakten kan det vara fråga om synnerligen allvarliga brott mot rikets säkerhet där den berörda person- kretsen inte är fullt klarlagd. I ett sådant fall kan det inte komma på fråga att införa någon samrådsskyldighet. En annan sak är att det inte ter sig främmande att samråd av praktiska skäl måste genomföras med Försvars- makten för att överhuvudtaget kunna utföra hemlig dataavläsning mot informationssystem som den förfogar över. Sammantaget ser således regeringen inte skäl att införa någon samrådsskyldighet före avläsning av Försvarsmaktens – eller någon annans – informationssystem. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser att vidtagna åt- gärder bör dokumenteras för att det ska vara möjligt att kontrollera att in- formationssäkerheten har återställts efter verkställighet. Frågan om doku- mentation aktualiseras i betänkandet Rättssäkerhetsgarantier och hemliga tvångsmedel (SOU 2018:61 s. 201 och 218–223). Betänkandet bereds i . Det saknas skäl att här föregripa den beredningen. Åtgärder när verkställighet avslutas Utredningen bedömer att när hemlig dataavläsning avslutas bör infor- mationssystemet som tillståndet avser inte ha ett sämre skydd för informa- tionssäkerheten än när avläsningen påbörjats. Det bör därför införas regler om att den verkställande myndigheten i samband med att verkställighet avslutas ska vidta de åtgärder som behövs för att informationssäkerheten i det informationssystem som tillståndet avser ska hålla minst samma nivå som vid verkställighetens början. Kravet bör gälla oavsett vilken verk- ställighetsteknik som har använts. Det bör också enligt utredningen föreskrivas att ett tekniskt hjälpmedel som har använts i samband med verkställighet ska tas bort eller göras obrukbart när tvångsmedelsanvändningen avslutats. Det betyder att myn- digheterna ska ta bort eller avinstallera t.ex. programvaror och hårdvaror som använts så snart det kan göras efter att tiden för tillståndet har gått ut eller tillståndet upphävts. förordar att tidskravet ska skärpas. Regeringen noterar dock i detta sammanhang att en mot- svarande regel med samma tidskrav som utredningen föreslår finns beträf- 2019/20:64 fande hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning (27 kap. 25 a § fjärde stycket RB). Inget har framkommit som ger skäl att ifråga- sätta att detta är en väl avvägd frist. Regeringen delar således utredningens bedömning. Rättssäkerhetsgarantier och andra frågor 12.1.1Allmänt om rättssäkerhetsgarantier i lagstiftningen om hemliga tvångsmedel Som redogörs för i avsnitt 4.2 måste staten vid användning av hemliga tvångsmedel respektera vissa grundläggande mänskliga rättigheter. En viktig komponent i detta är att införa ett integritetsstärkande ramverk kring reglerna om hemliga tvångsmedel som reglerar överskottsinformation, granskning, bevarande och förstörande av upptagningar och uppteck- ningar samt underrättelse till enskild. Härutöver brukar regler om tillsyn införas. Den svenska regleringen av hemliga tvångsmedel – och dess rätts- säkerhetsgarantier – utvärderas emellanåt och har generellt sett ansetts leva upp till både regeringsformens och krav (se SOU 2012:44 och SOU 2018:61). Regeringens förslag: När hemlig dataavläsning används eller har an- vänts under en förundersökning ska det som gäller för överskottsinfor- mation vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation tillämpas Det som gäller hemlig rumsavlyssning ska dock tillämpas för hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssningsuppgifter. När hemlig dataavläsning används eller har använts i underrättelse- verksamhet ska de regler om överskottsinformation som gäller vid för- hindrande av vissa särskilt allvarliga brott respektive inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myn- digheternas underrättelseverksamhet, tillämpas på motsvarande sätt. Detsamma ska gälla vid särskild utlänningskontroll. För att uppgifter som kommit fram vid hemlig dataavläsning i in- hämtningslagsfallen ska få användas i en förundersökning ska det krä- vas tillstånd till hemlig dataavläsning som gäller kommunikations- övervaknings- eller platsuppgifter inom ramen för en förundersökning. Utan ett sådant tillstånd ska dock uppgifterna kunna ligga till grund för ett beslut om att inleda en förundersökning. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen lämnar inte något uttryckligt författningsförslag som reglerar hur överskottsinformation ska hanteras vid hemlig dataavläsning i inhämt- Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna kommenterar Civil Rights Defenders tillstyrker förslaget och betonar att det måste vara tydligt hur överskottsinformation hanteras med hänsyn till anser att utredningen inte på ett tillräckligt sätt har beaktat att överskottsinformation ofta kan vara information av mycket anser vidare att det inte finns något visat behov av att få använda överskottsinformation vid hemlig dataavläsning. Skälen för regeringens förslag Nuvarande regler om användning av överskottsinformation När tvångsmedel verkställs kan det komma fram uppgifter som inte har med den brottslighet som legat till grund för tillståndet att göra. Detta benämns överskottsinformation. Överskottsinformation får alltid använ- das för att förhindra förestående brott (27 kap. 23 a § RB, 12 § preventiv- lagen, 21 a § LSU samt 6 och 7 §§ inhämtningslagen). En förundersök- ning eller motsvarande utredning får dock enligt 27 kap 23 a § RB och 21 a § LSU inledas på grund av överskottsinformationen endast om det är föreskrivet fängelse eller däröver för brottet och det kan antas att brottet inte föranleder endast böter, eller om det finns särskilda skäl. Pågår det redan en förundersökning beträffande det andra brottet, eller inleds en sådan på grund av andra uppgifter än överskottsinformationen, får de senare uppgifterna användas i den undersökningen. För hemlig rumsavlyssning gäller att överskottsinformation får använ- das för att utreda brottet endast om det är fråga om ett brott som kan för- anleda hemlig rumsavlyssning, eller annat brott, om det är föreskrivet fängelse eller däröver för brottet. Enligt preventivlagen får överskottsinformation användas för att utreda ett brott om det är fråga om ett brott som omfattas av den lagen eller om det är ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller däröver (12 §). Enligt inhämtningslagen får uppgifterna användas för att förhindra brott (6 §). Vidare får uppgifter som kommit fram vid inhämtning enligt lagen användas i en förundersökning endast efter tillstånd till hemlig övervak- ning av elektronisk kommunikation. Utan ett sådant tillstånd får dock in- hämtade uppgifter ligga till grund för beslut om att inleda en förunder- sökning (7 §). I sammanhanget kan även framhållas att Utredningen om rättssäker- hetsgarantier vid användningen av vissa hemliga tvångsmedel sett över reglerna om överskottsinformation (SOU 2018:61). Betänkandet bereds i . Överskottsinformation vid hemlig dataavläsning Utredningen föreslår att reglerna om överskottsinformation i den före- slagna lagen ska följa de regler som gäller för överskottsinformation som kommit fram genom användandet av bakomliggande hemliga tvångsme- del. Regeringen instämmer i detta. Överskottsinformation kan nämligen innehålla uppgifter som är viktiga för att utreda allvarlig brottslighet och det är, som Civil Rights Defenders poängterar, angeläget att det regleras hur sådan information får användas. Det finns inte skäl eller underlag att i detta lagstiftningsärende göra någon annan bedömning än vad som har gjorts i tidigare lagstiftningsärenden när det gäller frågan om överskotts- information från hemliga tvångsmedel i övrigt, vilket efterfrågar. Som framgår ovan skiljer sig reglerna om överskottsinformation åt beroende på om hemliga tvångsmedel används i förundersöknings-, under- rättelseverksamhet eller vid särskild utlänningskontroll och behöver därför regleras på olika sätt, även gällande hemlig dataavläsning. I förundersökningsverksamhet bör, i enlighet med vad utredningen . 2019/20:64 föreslår, således följande gälla. För överskottsinformation när hemlig data- avläsning använts för att ta upp rumsavlyssningsuppgifter bör motsvaran- de regler gälla som vid hemlig rumsavlyssning (27 kap. 23 a § RB). För överskottsinformation vid övrig användning av hemlig dataavläsning bör motsvarande regler gälla som för hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning (27 kap. 23 a § första stycket RB). När det gäller överskottsinformation i underrättelseverksamhet bör mot- svarande regler gälla för hemlig dataavläsning som för dagens underrättel- severksamhet (12 § preventivlagen respektive 6 och 7 §§ inhämtnings- lagen). Detsamma bör gälla vid särskild utlänningskontroll (21 a § LSU). Regeringen instämmer med utredningen att det är lämpligt att de regler som redovisats görs tillämpliga genom hänvisningar i den nu föreslagna lagen. I 7 § inhämtningslagen finns en särskild bestämmelse som reglerar hur överskottsinformation får användas enligt den lagen. Av paragrafen följer bl.a. att uppgifter som har kommit fram vid inhämtning enligt in- hämtningslagen får användas i en förundersökning endast efter tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Lagrådet anser att frågan om behandlingen av överskottsinformation är av så central betydel- se att det uttryckligen av lagtexten bör framgå vad som gäller för över- skottsinformation inom ramen för hemlig dataavläsning i inhämtnings- lagsfallen. Regeringen instämmer i detta. För att nå överensstämmelse med bakomliggande lagstiftning i inhämtningslagen bör därför uppgifter som kommit fram vid hemlig dataavläsning i inhämtningslagsfallen endast få användas i en förundersökning efter tillstånd till hemlig dataavläsning inom ramen för en förundersökning. Det bör dessutom krävas att till- ståndet avser kommunikationsövervaknings- eller platsuppgifter eftersom inhämtningslagen endast tillåter inhämtning av sådana uppgifter. I enlighet med regleringen i inhämtningslagen bör det dock vara tillåtet att, utan ett sådant tillstånd, låta inhämtade uppgifter ligga till grund för ett beslut om att inleda en förundersökning. 12.1.3Granskning, bevarande och förstörande av upptagningar och uppteckningar vid hemlig dataavläsning Regeringens förslag: När hemlig dataavläsning används eller har använts under en förundersökning ska det som gäller för hemlig avlyss- ning av elektronisk kommunikation avseende granskning, bevarande och förstörande av upptagningar och uppteckningar även tillämpas vid hemlig dataavläsning. Det som gäller om hemlig rumsavlyssning ska dock tillämpas när hemlig dataavläsning används eller har använts för att läsa av eller ta upp rumsavlyssningsuppgifter. När hemlig dataavläsning används eller har använts i underrättelse- verksamhet ska de regler om granskning, bevarande och förstörande av upptagning och uppteckningar tillämpas som gäller vid förhindrande av vissa särskilt allvarliga brott respektive inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas Detsamma ska gälla vid särskild utlännings- kontroll. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker försla- get eller kommenterar det inte närmare. Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden anser att den nuvarande regleringen av i vilken utsträckning ma- terial från hemliga tvångsmedel får användas är otydlig. Det väcker frågan om den nuvarande regleringen är ändamålsenlig för hemlig dataavläsning. Datainspektionen anser att det finns risk att bestämmelserna om förstö- rande av handlingar efter granskning kan leda till att en stor mängd uppgif- ter rutinmässigt bevaras . Därför anser Datainspek- tionen att det bör införas uttryckliga regler som anger att uppgifter som inte är relevanta för att utreda brott ska förstöras efter att de har granskats. Skälen för regeringens förslag Nuvarande regler om granskning, bevarande och förstörande av upp- tagningar och uppteckningar Det finns regler om granskning, bevarande och förstörande av upptagning- ar och uppteckningar vid användning av hemliga tvångsmedel (27 kap. 24§ RB, 13 § preventivlagen, 22 § LSU och 8 § inhämtningslagen). Dessa regler anger att upptagningar eller uppteckningar som har gjorts vid hemlig tvångsmedelsanvändning ska granskas möjligt. De delar som är av betydelse från brottsutredningssynpunkt ska som huvudregel bevaras så länge de behövs för det ändamål för vilket de har samlats in, t.ex. för att förhindra brott. Brottsbekämpande myndigheter får också behandla uppgifter från upp- tagningar och uppteckningar i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag. Det kan vara fallet om det har kommit fram uppgifter som, trots att de annars skulle ha förstörts, får behandlas i register eller på annat sätt enligt de förutsättningar som ställs upp i exempelvis lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Uppgifter från hemlig rumsavlyssning får dock behandlas endast om de rör förestående brott eller brott som kan föranleda beslut om hemlig rums- avlyssning eller annat brott, om det är föreskrivet fängelse för brottet (27 kap. 24 § tredje stycket RB, 13 § tredje stycket preventiv- lagen, 22 § andra stycket LSU, 8 § tredje stycket inhämtningslagen och prop. 2013/14:237 s. 129–130). Granskning, bevarande och förstörande av upptagningar och uppteckningar vid hemlig dataavläsning Enligt utredningen bör som utgångspunkt reglerna om granskning, beva- rande och förstörande av upptagningar och uppteckningar vid hemlig dataavläsning följa de regler som gäller för sådan information för bakom- liggande hemliga tvångsmedel. Regeringen delar, till skillnad från Data- inspektionen, denna uppfattning. Eftersom reglerna skiljer sig åt beroende på om hemliga tvångsmedel används i förundersökningsverksamhet, underrättelseverksamhet eller vid särskild utlänningskontroll är det också i detta sammanhang lämpligt att låta bestämmelser om granskning, beva- rande och förstörande av upptagningar och uppteckningar utformas olika Prop. 2019/20:64 beroende på ändamålet med åtgärden. Regleringen avseende lagrade upp- gifter och uppgifter som visar hur ett informationssystem används bör, som tidigare nämnts, motsvara vad som enligt gäller för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. När hemlig dataavläsning används under en förundersökning bör regler- na om granskning, bevarande och förstörande följa vad som gäller för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (27 kap. 24 § RB). Reglerna om granskning, bevarande och förstörande av upptagningar och uppteckningar för hemlig dataavläsning i underrättelseverksamhet bör motsvara vad som gäller i underrättelseverksamhet och vid särskild utlänningskontroll (13 § preventivlagen, 22 § LSU och 8 § inhämtnings- lagen). anser att den nuvarande regle- ringen är otydlig och att det därför kan ifrågasättas om den är lämplig att tillämpa även för hemlig dataavläsning. Nämnden pekar på att 27 kap. 24 § tredje stycket RB föreskriver att brottsutredande myndigheter – trots det som sägs i paragrafen om förstöring av material – får behandla uppgifter från upptagningar och uppteckningar i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag. Nämnden anser att det ger intryck av att uppgifter från material generellt får bevaras så snart uppgifterna får behandlas enligt registerlagstiftningen, t.ex. i underrättelseverksamhet, och att detta knap- past kan ha varit lagstiftarens avsikt. Frågan om överskottsinformation har utretts av Utredningen om rättssäkerhetsgarantier vid användningen av vissa hemliga tvångsmedel (SOU 2018:61 s. 167–200). Betänkandet bere- ds i . Det finns inte skäl att här föregripa beredningen av det betänkandet. Trots den invändning som Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden framför anser regeringen alltså att det finns skäl att införa motsvarande reglering för hemlig dataavläsning som för befintliga hem- liga tvångsmedel. 12.1.4Underrättelse till enskilda om hemlig dataavläsning Regeringens förslag: Motsvarande regler som gäller för underrättelse till enskilda vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt och preventivlagen ska gälla vid hemlig dataavläsning när tvångsmedlet har använts i en förundersökning och i fall som avses i preventivlagen. Det som anges i de bestämmelserna om telefonnum- mer, annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning ska i sådana fall avse avläsningsbart informationssystem. De särskilda regler om underrättelse till enskilda som gäller för hemlig kameraöver- vakning och hemlig rumsavlyssning ska tillämpas för hemlig dataavläs- ning som gäller kameraövervaknings- och rumsavlyssningsuppgifter. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte över för- och Civil Rights Defenders, till- styrker det. 2019/20:64 anser att det borde finnas en obligatorisk skyldighet att informera personer som lyder under tystnadsplikt att de varit föremål för ett hemligt tvångsmedel. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 4.4.7 är huvudregeln att den som är eller har varit misstänkt för ett brott i efterhand ska underrättas om eventuell användning av hemliga tvångsmedel även om det finns undantag från denna underrättelseskyldighet. Tillsammans med andra rättssäkerhetsgarantier bidrar underrättelseskyldigheten till att upp- fylla de krav som ställs i artikel 13 i om rätten till effektiva rättsmedel. De regler som gäller för underrättelse till enskilda är väl avvägda och har bl.a. i betänkandet Rättssäkerhetsgarantier och hemliga tvångsmedel ansetts förenliga med regeringsformen och (SOU 2018:61 s. 223–229). Samma bedömning har gjorts i förhållande till EU- rätten när det gäller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation vid förundersökning och vid tillämpning av preventiva tvångsmedel. Även avsaknaden av underrättelseskyldighet vid särskild utlänningskontroll och vid inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brotts- bekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet har ansetts förenlig med (prop. 2018/19:86 s. 78–83 och bet. 2018/19:JuU27). Underrättelseskyldighet bör, som utredningen föreslår, gälla för hemlig dataavläsning på samma sätt som för befintliga hemliga tvångsmedel. Det finns inte skäl att, som föreslår, införa en längre gående underrättelseskyldighet än vad som gäller för befintliga tvångsmedel. Det bör alltså vid hemlig dataavläsning under förundersök- ning och i preventivlagsfallen finnas samma underrättelseskyldighet som vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt rättegångs- balken respektive preventivlagen. När hemlig dataavläsning används för att hämta in kameraövervaknings- eller rumsavlyssningsuppgifter bör det gälla motsvarande skyldigheter som gäller för hemlig kameraöver- vakning respektive hemlig rumsavlyssning. I bakomliggande tvångs- medel, både i och preventivlagen, föreskrivs en skyldig- het att underrätta innehavaren till ett telefonnummer, annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som en åtgärd vidtagits i, även om den personen inte är misstänkt. Samma skyldighet bör gälla vid hemlig dataavläsning. Verkställighet av hemlig dataavläsning avser emellertid inte ett telefonnummer, en annan adress eller en viss elektronisk kommu- nikationsutrustning utan i stället ett avläsningsbart informationssystem. Det bör därför, när det hänvisas till bestämmelser i om underrättelse till enskild, tydliggöras att det i sådana fall är avgörande vem som innehar det avläsningsbara informationssystemet och att det är den personen som ska underrättas. När begreppen telefonnummer, annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning används avses därför begreppet avläsningsbart informationssystem. Det bör anges i den föreslagna lagen. Regeringens bedömning: Regeringen bör till redovisa de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemlig dataavläs- ning. Utredningen lämnar inte någon uttrycklig bedömning i frågan. Remissinstanserna: Justitiekanslern betonar att det är viktigt att planera för utvärderingen och säkra kontinuerlig tillgång till nödvändiga data redan när lagen träder i kraft. () uppmanar regeringen att lägga till information om både hemlig dataavläsning och andra införda tvångsåtgärder i den årliga redo- visningen till om användningen av hemliga tvångsmedel för att erbjuda en möjlighet att i efterhand analysera nyttoeffekter.