prop · H60397 · 2019-04-10 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2018/19:97 jämställdhetsintegrering av integrationspolitiken 2018/19:97 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat om regeringens integrationspolitik har jämställdhetsintegrerats och därmed gett förutsättningar för likvärdigt och effektivt stöd. bedömer att de granskade dokumenten inte i tillräcklig utsträckning har jämställdhetsintegrerats och rekommenderar regeringen att fortsätta utveckla jämställdhetsintegreringen på integrations- och arbetsmarknadsområdet samt att redovisa och analysera arbetsmarknadspolitikens resultat så att det är möjligt att följa hur politiken faller ut för samtliga utrikesfödda kvinnor och män. Regeringen delar huvudsakligen bedömning. Regeringen kommer att fortsätta arbetet med att utveckla jämställdhetsperspektivet, bland annat i resultattexterna i budgetpropositionen. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Skrivelsens huvudsakliga innehåll ............................................................ Ärendet och dess beredning .............................................................. Stora bestående könsskillnader.......................... Könsuppdelad statistik redovisas men mer Det går inte att följa politiken för utrikes födda kvinnor och män som inte är Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av integrationspolitiken – ett outnyttjat verktyg RIR 2018:33............... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ………76 Ärendet och dess beredning överlämnade av integrationspolitiken – ett outnyttjat verktyg (RiR 2018:33) till regeringen, se bilaga. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla, oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Enligt det övergripande målet för jämställdhetspolitiken ska kvinnor och män ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Ett jämställdhetspolitiskt delmål är att kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. har jämställdhetsintegrering varit den huvudsakliga strategin för att nå de jämställdhetspolitiska målen. dokumentstudie har omfattat en analys av olika avsnitt i de centrala rättsliga dokumenten, bland annat budgetpropositionernas bilagor för utgiftsområde 13 Nyanländas etablering och 14 Arbetsmarknad, och regeringens styrdokument för Arbetsförmedlingen –2017, motsvarande budgetåren 2009–2018. Urvalet av rättsliga dokument motiveras av att det är de mest centrala redogörelser som regeringen lämnar till . att detta urval förvisso utgör en avsevärd avgränsning, då integrationspolitiken är tvärsektoriell och därmed ska genomföras integrerat på andra relevanta utgiftsområden, men att urvalet bör ge en tillräckligt god bild av om regeringen har jämställdhetsintegrat har undersökt om regeringen i urvalets texter lämnat individbaserad statistik och om annan slags resultatredovisning är uppdelad på kön, om den analys som regeringen gör i form av förklaringar och identifierade behov har tagit hänsyn till kön samt om regeringens framåtsyftande ambitioner, inriktningar och initiativ till följd av identifierade utmaningar och behov har tagit hänsyn till eventuella arbetsmarknadspolitiken för hela befolkningen undersökt om regeringen tagit hänsyn både till kön och till inrikes och utrikes födda. Dokumentstudien har även omfattat en genomgång och analys av regeringens dokumenterade styrning av Arbetsförmedlingen under samma Arbetsförmedlingens instruktion, regleringsbrev och särskilda om regeringen har prioriterat jämställdhet i den verksamhet som omfattar insatser för nyanländas etablering. Utöver dokumentstudien har gjort en registeranalys av flyktingar och flyktinganhöriga kvinnor och män som varit folkbokförda i under minst fem sammanhängande år vid de tre mättillfällena 2005, 2010 och 2015. Kvinnor och män i denna grupp har tidigare flyktinganhöriga, men omfattas vid mättillfällena endast av den generella Skr. 2018/19:97 politiken. Ett totalurval används när det gäller målgruppen flyktingar och flyktinganhöriga och ett representativt urval om används för den inrikes födda befolkningen som målgruppen jämförs med. Syftet med denna analys är att ge en bild av hur flyktingar och deras anhöriga, kvinnor och män, är förankrade på arbetsmarknaden. 2.3Granskningens resultat och slutsatser konstaterar att de könsuppdelade beskrivningar som regeringen lämnar tecknar en bild av relativt stora könsskillnader bland utrikes födda, både när det gäller arbetsmarknadsförankring i allmänhet och när det gäller resultaten av den förda politiken. De könsskillnader som framträder är oftast till kvinnors nackdel, till exempel svagare arbetsmarknadsanknytning, lägre deltagande i integrationspolitiska insatser och sämre resultat av insatserna. Resultaten från granskningens registeranalys visar att andelen kvinnliga flyktingar och flyktinganhöriga som varken arbetar eller studerar är större än motsvarande andel för män. Könsskillnaden har dessutom ökat något . Även för andelen inrikes födda som varken arbetar eller studerar finns en viss könsskillnad men den är avsevärt mindre och har i stället minskat mellan mättillfällena. 2.1.2Könsuppdelad statistik redovisas men mer analys krävs Trots att jämställdhetsintegrering har varit den huvudsakliga strategin för att genomföra jämställdhetspolitiken konstaterar att det är först som regeringen, framför allt i finansplaner och riktlinjer för den ekonomiska politiken, anger att ett jämställdhetsperspektiv ska genomsyra all regeringens politik. Detta skifte framträder också i styrningen av Arbetsförmedlingen, där regeringen bland annat återinför krav på att verksamheten ska utformas så att den främjar mångfald och jämställdhet. konstaterar att regeringen i avsnitten om integration respektive arbetsmarknad har kommit olika långt med att jämställdhetsintegrera beskrivningarna, analysen och de framåtsyftande delarna. har regeringen i högre utsträckning tagit hänsyn till kön i sina beskrivningar, identifierade utmaningar och ambitioner. Beskrivningarna visar ofta på stora könsskillnader, men lämnas även efter 2015 i stor utsträckning utan någon förklarande analys. Däremot anger regeringen i de allra flesta granskade dokument riskfaktorer för svag integration och arbetsmarknadsförankring. Det handlar till exempel om kort utbildning, svaga kunskaper i svenska språket, bristande jobbrelaterade nätverk, födelseregion eller funktionsnedsättning. saknas dock analys av dessa faktorers betydelse för att förklara 2018/19:97 könsskillnader i arbetsmarknadsanknytning. Med undantag , har det saknats analys av om det finns ytterligare förklaringar till könsskillnader som till exempel det faktum att kvinnor tar ett större omsorgsansvar, könsnormer och -stereotyper. har regeringen tagit ett antal initiativ både inom politiken för nyanlända och inom den generella arbetsmarknadspolitiken. beskrivs initiativen med få undantag utan att adressera underliggande könsskillnader och hur initiativen förväntas bidra till både kvinnors och mäns arbetsmarknadsförankring. I integrationsavsnittet i budgetpropositionen presenterar regeringen ett antal initiativ som direkt avser utrikes födda kvinnor med svag arbetsmarknadsförankring. 2.1.3Det går inte att följa politiken för utrikes födda kvinnor och män som inte är nyanlända konstaterar att det inte går att utläsa i regeringens arbetsmarknadsavsnitt i budgetpropositionen något om deltagande i insatser eller dess utfall för utrikes födda kvinnor respektive män som inte är nyanlända flyktingar eller flyktinganhöriga. Detta medför att regeringens redovisning inte ger en tillräckligt god bild av vad den generella arbetsmarknadspolitiken innebär för utrikes födda kvinnor och män. Mot bakgrund av granskningens resultat rekommenderar regeringen följande: 1.Fortsätta utveckla jämställdhetsintegreringen på integrations- och arbetsmarknadsområdet. Fokus bör i ett första steg vara att analysera orsaker till könsskillnader, så att förutsättningar för likvärdigt och effektivt stöd för integration kan lämnas för utrikes födda kvinnor och män. 2.Redovisa och analysera arbetsmarknadspolitikens resultat så att det är möjligt att följa hur politiken faller ut för samtliga utrikes födda kvinnor och män. Att utrikes födda kvinnors arbetskraftsdeltagande är väsentligt lägre än både inrikes födda kvinnors och utrikes och inrikes födda mäns är en stor Det är viktigt att analysera orsaker till könsskillnader och att utrikes födda kvinnor och män ges likvärdigt och effektivt stöd för integration. Regeringen instämmer därför i bedömning om att jämställdhetsintegreringen på integrations- och arbetsmarknadsområdet Skr. 2018/19:97 behöver fortsätta att utvecklas. granskning är ett viktigt bidrag till detta arbete. Regeringen delar huvudsakligen bedömning att regeringen bör redovisa och analysera arbetsmarknadens resultat så att det är möjligt att följa hur politiken faller ut för samtliga utrikes födda kvinnor och män. Regeringen instämmer i att könsuppdelad statistik är en grundförutsättning för att kunna göra en analys av hur olika åtgärder påverkar kvinnor och män. I budgetpropositionen redovisas könsuppdelad statistik för flertalet av de indikatorer som används på det arbetsmarknadspolitiska området för att analysera resultat, inklusive deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser och övergripande resultat för delgrupper av arbetssökande. Det finns dock flera sätt att redovisa och analysera arbetsmarknadspolitikens resultat så att det är möjligt att se hur politiken påverkar kvinnor och män inom olika grupper. Resultatredovisningen behöver kunna anpassas utifrån vilka perspektiv som bedöms vara relevanta att belysa. I budgetpropositionen redovisas exempelvis särskilt utfallet för inskrivna vid Arbetsförmedlingen som är utomeuropeiskt födda som komplement till utfallen för personer inom etableringsuppdraget. I budgetpropositionen redogörs också för arbetsmarknadsläget bland utomeuropeiskt födda, europeiskt födda och inrikes födda kvinnor och män. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Kvinnor och män ska ha lika goda förutsättningar att försörja sig själva och styra över sina liv. Sysselsättningen bland utrikes födda, framför allt kvinnor, behöver öka. Regeringen har därför aviserat att ett särskilt fokus under den här mandatperioden läggs på kvinnors etablering. Jämställdhetsintegrering är ett av regeringens viktigaste verktyg för att kunna uppnå de jämställdhetspolitiska målen. Jämställdhetsintegrering används systematiskt i verksamhet, bland annat i centrala processer som lagstiftningsprocessen, myndighetsstyrningen, budgetprocessen och EU-arbetet. Jämställdhetsintegrering är även angeläget för att skapa förutsättningar för att ett likvärdigt och effektivt stöd för integration kan lämnas för utrikes födda kvinnor och män. Med start från förra mandatperioden pågår ett löpande utvecklingsarbete i med att se över resultattexter, analyser och redovisning av budgetförslag för att i ökad utsträckning integrera jämställdhetsperspektivet och synliggöra konsekvenserna för jämställdheten i resultattexter och i politikens inriktning. Arbetet inom integrations- och arbetsmarknadsområdet kommer därför fortsätta att utvecklas ur ett jämställdhetsperspektiv inför kommande 2018/19:97 budgetpropositioner. Det innebär bland annat att regeringen kommer att fortsätta arbetet med att utveckla resultattexterna i budgetpropositionen. I de fall en redovisning eller analys är relevant att göra till exempel utifrån födelseland, vistelsetid eller skäl till invandring ska ett jämställdhetsperspektiv beaktas och redovisas. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. –ett outnyttjat verktyg är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-504-6 rir 2018:33 omslagets originalfoto: maskot bildbyrå ab tryck: interntryckeri, 2018 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 8 - 1 2 - 0 6 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 0 7 4 4 R I R 2 0 1 8 : 3 3 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – ett outnyttjat verktyg har granskat om integrationspolitiken för utrikes födda kvinnor och män har jämställdhetsintegrerats. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N J Ä M S T Ä L L D H E T S I N T E G R E R I N G A V I N T E G R A T I O N S P O L I T I K E N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Etableringsinsatser för nyanlända flyktingar och flyktinganhöriga kvinnor och män Utvärderingar av insatser för nyanlända Flyktingar och flyktinganhöriga kvinnor och män Kvinnor och män med svag förankring på arbetsmarknaden Försörjning och ekonomisk standard för de som varken arbetar eller studerar Långsiktiga konsekvenser av lågt arbetskraftsdeltagande Texter om integration i centrala rättsliga dokument – är de Finansplaner och riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken Integrationsavsnitt inom utgiftsområde 13 i budgetpropositionen Arbetsmarknadsavsnitt inom utgiftsområde 14 i budgetpropositionen Regeringens styrning av Arbetsförmedlingen På finns digitala underlag att ladda ned. Underlagen ingår inte i den beslutade rapporten men kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Underlag a. Registeranalys av flyktingar och flyktinganhöriga i Underlag b. Flyktinginvandrarnas framtida ekonomiska standard – särskilt fokus på kvinnor Underlag c. Resultatsammanställning för dokumentstudien R I K S R E V I S I O N E N J Ä M S T Ä L L D H E T S I N T E G R E R I N G A V I N T E G R A T I O N S P O L I T I K E N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla, oavsett etnisk och kulturell bakgrund. har ett flertal tillfällen uttryckt betydelsen av arbete och egen försörjning. Till exempel uttryckte utskottet att ”utbildning, arbete och därmed möjlighet till egen försörjning är avgörande för bland annat individens boende, demokratiskt deltagande och tillgång till kultur och fritid”. Enligt de jämställdhetspolitiska målen ska kvinnor och män ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Ett delmål är att kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. beslutade att jämställdhetsintegrering är den huvudsakliga strategin för att nå dessa mål, och har så varit . Jämställdhetsintegrering innebär bland annat att ett jämställdhetsperspektiv finns med i alla led i beslutsfattandet. Trots detta är utrikes födda kvinnors arbetskraftsdeltagande väsentligt lägre än både inrikes födda kvinnors och utrikes samt inrikes födda mäns. konstaterade 2015 att trots att regeringens etableringsreform bland annat syftade till att öka förutsättningarna för kvinnors deltagande i arbetsmarknadsrelaterade insatser så hade detta inte kommit till stånd i någon större utsträckning. Vidare bedömde 2016 att behöver utveckla insatser för att utrikes födda kvinnor i större utsträckning ska etableras på arbetsmarknaden. Sammantaget medför det att integrations- och arbetsmarknadspolitiken behöver beskrivas och analyseras avseende dess konsekvenser för både kvinnor och män. Det innebär också att insatser kan behöva utformas på olika sätt för att kunna lämna förutsättningar för likvärdigt och effektivt stöd till kvinnor och män i strävan mot arbete och egen försörjning. Mot bakgrund av det ovanstående bedömer att det är angeläget att granska om regeringens integrationspolitik har jämställdhetsintegrerats och därmed lämnat förutsättningar för likvärdigt och effektivt stöd. Granskningen baseras på dokumentstudier av rättsliga dokument och regeringens styrdokument för Arbetsförmedlingen. Granskningen avser budgetåren 2009–2018 och undersöker om dokumentens beskrivande, analyserande samt framåtsyftande delar varit tydligt jämställdhetsintegrerade. Även om integration varit ett högt prioriterat område och att kunskap om stora könsskillnader funnits länge, visar att de granskade dokumenten inte i tillräcklig utsträckning har jämställdhetsintegrerats. I det följande beskrivs R I K S R E V I S I O N E N J Ä M S T Ä L L D H E T S I N T E G R E R I N G A V I N T E G R A T I O N S P O L I T I K E N huvudsakliga granskningsresultat som också ligger till grund för de två rekommendationer som lämnas till regeringen. De könsuppdelade beskrivningar som regeringen lämnar tecknar en bild av relativt stora könsskillnader bland utrikes födda, både när det gäller arbetsmarknadsförankring i allmänhet och när det gäller resultaten av den förda politiken. De könsskillnader som framträder är oftast till kvinnors nackdel ur integrationssynpunkt, till exempel svagare arbetsmarknadsanknytning, lägre deltagande i integrationspolitiska insatser samt sämre resultat av insatserna. har inom ramen för granskningen även undersökt flyktingar och flyktinganhörigas arbetsmarknadsförankring i . Kvinnor och män i denna grupp har tidigare omfattats av etableringsinsatser för nyanlända flyktingar och flyktinganhöriga (tidigare kallat introduktionsinsatser), men omfattas vid mättillfällena endast av den generella politiken. Resultaten visar att andelen kvinnliga flyktingar och flyktinganhöriga som varken arbetar eller studerar är större än motsvarande andel för män. Könsskillnaden har dessutom ökat något . Även för andelen inrikes födda som varken arbetar eller studerar finns en viss könsskillnad men den är avsevärt mindre och har i stället minskat mellan mättillfällena. Könsuppdelad statistik redovisas, men mer analys krävs Trots att jämställdhetsintegrering har varit den huvudsakliga strategin för att genomföra jämställdhetspolitiken kan konstatera att det är först som regeringen, framför allt i finansplaner och riktlinjer för den ekonomiska politiken, anger att ett jämställdhetsperspektiv ska genomsyra all regeringens politik. Detta skifte framträder också i styrningen av Arbetsförmedlingen, där regeringen bland annat återinför krav på att verksamheten ska utformas så att den främjar mångfald och jämställdhet. I regeringens avsnitt om integration respektive arbetsmarknad i budgetpropositionerna har man kommit olika långt med att jämställdhetsintegrera beskrivningarna, analysen och de framåtsyftande delarna. har regeringen i högre utsträckning tagit hänsyn till kön i sina beskrivningar, identifierade utmaningar och ambitioner. Men trots att beskrivningarna ofta visar på stora könsskillnader, lämnas de även efter 2015 i stor utsträckning utan någon förklarande analys. Däremot anger regeringen i de allra flesta granskade dokument riskfaktorer för svag integration och arbetsmarknadsförankring. Det handlar till exempel om kort utbildning, svaga kunskaper i svenska språket, bristande jobbrelaterade nätverk, födelseregion eller funktionsnedsättning. Men det saknas analys av dessa faktorers betydelse för att förklara könsskillnader i arbetsmarknadsanknytning. Med undantag , har det saknats 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N analys av om det finns ytterligare förklaringar till könsskillnader som till exempel det faktum att kvinnor tar ett större omsorgsansvar, könsnormer och -stereotyper. tar regeringen ett stort antal initiativ både inom politiken för nyanlända och inom den generella arbetsmarknadspolitiken. Till om med 2017 beskrivs initiativen med få undantag utan att adressera underliggande könsskillnader och hur de förväntas bidra till både kvinnors och mäns arbetsmarknadsförankring. Det är först i integrationsavsnittet i budgetpropositionen som regeringen presenterar ett antal initiativ som direkt avser utrikes födda kvinnor med svag arbetsmarknadsförankring. Mot bakgrund av granskningens resultat rekommenderar regeringen att: •fortsätta utveckla jämställdhetsintegreringen på integrations- och arbetsmarknadsområdet. Fokus bör i ett första steg vara att analysera orsaker till könsskillnader, så att förutsättningar för likvärdigt och effektivt stöd för integration kan lämnas för utrikes födda kvinnor och män. Det går inte att följa politiken för utrikes födda kvinnor och män som inte är nyanlända Könsuppdelad statistik är en grundförutsättning för att kunna göra en analys av hur olika åtgärders faller ut för kvinnor och män. När det gäller att följa upp politiken för nyanlända flyktingar och flyktinganhörigas etablering behöver de statistiska uppgifterna därför vara uppdelade på kön. Men när det gäller utrikes födda som inte är nyanlända behövs både en uppdelning på kön och på inrikes och utrikes födda. Eftersom den politik som ska främja deras integration även gäller för inrikes födda behövs dessa dubbla indelningsgrunder för att kunna utläsa hur politiken faller ut för just utrikes födda kvinnor och män. konstaterar att det inte går att utläsa i regeringens arbetsmarknadsavsnitt något om deltagande i insatser eller dess utfall för utrikes födda kvinnor respektive män som inte är nyanlända flyktingar eller flyktinganhöriga. Detta medför att regeringens redovisning inte ger någon tillräckligt god bild av vad den generella arbetsmarknadspolitiken innebär för utrikes födda kvinnor och män. Mot bakgrund av detta rekommenderar regeringen att: •redovisa och analysera arbetsmarknadspolitikens resultat så att det är möjligt att följa hur politiken faller ut för samtliga utrikes födda kvinnor och män. R I K S R E V I S I O N E N J Ä M S T Ä L L D H E T S I N T E G R E R I N G A V I N T E G R A T I O N S P O L I T I K E N 1.1 Motiv till granskning Integrationspolitikens nuvarande mål lyder ”lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund” och beslutades av 2008.1 En väl fungerande integration innebär att utrikes födda kvinnor och män slussas in och blir delaktiga i det svenska samhället.2 har uttryckt betydelsen av arbete och egen försörjning. Till exempel uttryckte utskottet att integrationsproblem i stor utsträckning kan ses som en följd av problem på arbetsmarknaden och inom utbildningsystemet. Vidare framhöll utskottet att ”utbildning, arbete och därmed möjlighet till egen försörjning är avgörande för bland annat individens boende, demokratiskt deltagande och tillgång till kultur och fritid”.3 Svag förankring på arbetsmarknaden innebär problem för individen själv, för hens barn och för samhällsekonomin i stort. För den enskilda individen innebär en svag förankring på arbetsmarknaden risk för ekonomisk utsatthet och för utrikes födda även en försämrad möjlighet till integration i samhället. Problem med låg inkomst riskerar att bli bestående eftersom det svenska pensionssystemet baseras på livsinkomst. Utrikes födda föräldrars arbetskraftsdeltagande har även visat sig inverka negativt på deras barns integration. Detta samband är starkare för utrikes födda mödrar och särskilt för deras döttrar.4 Att alla som kan arbeta också arbetar är även en grundförutsättning för att upprätthålla den svenska välfärdsmodellen med en omfattande offentligfinansierad välfärd.