prop · H7033 · 2019-10-03 00:00:00 — Med tillitsbaserad styrning avser regeringen en styrning som både tydliggör vad som ska uppnås och ger ett så stort handlingsutrymme som situationen tillåter för den som ska utföra verksamheten. Styrningen ska även omfatta en uppföljning som ger tillräckliga underlag för fortsatt styrning.15 Regeringens styrning i förhållande till förvaltningsmyndigheterna tar sig i regel uttryck genom instruktioner och andra förordningar, regleringsbrev eller andra regeringsbeslut samt finansiering. () menar att myndigheters grundläggande uppgifter och förutsättningar bör anges i instruktionen medan regleringsbrevet i första hand är avsett för den årliga styrningen av myndigheten, exempelvis tidsbegränsade uppdrag eller om det finns en koppling till myndighetens finansiering.16 Regeringen kan diskutera myndighetens verksamhet genom så kallade informella kontakter. har dock återkommande framhållit att det är väsentligt att informella kontakter snarare är mer inriktade mot informations- och kunskapsutbyte än styrning.17 har uttalat att den årliga myndighetsdialogen bör dokumenteras på lämpligt sätt för att ligga till grund för överväganden i det fortsatta styrnings- och uppföljningsarbetet, till exempel för att analysera behovet av förändringar i myndighetens instruktion eller regleringsbrev.18 Utifrån de uttalanden som riksdag och regering har gjort enligt ovan, utgår från följande kriterier vid bedömningen av om regeringen har styrt de samverkande myndigheterna på ett tydligt och samordnat sätt. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 35 och bet 2009/10 FiU:38, s. 11. 14Ibid, s. 98. 2017/18:1 Utgiftsområde 2, s. 86. 2015/16:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, s.85–86. hänvisar till Anvisning för arbetet med regleringsbrev från , cirkulär nr Fi 2014:3, . 2015/16:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, 2016/17:KU10. Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, s. 107. Cirkulär om den årliga myndighetsdialogen, cirkulär nr FI 2017:2, s. 15. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tydlig och samordnad styrning Även när regeringen delegerar en del av sitt ansvar till myndigheterna har regeringen fortfarande ansvar för att styra myndigheterna mot de mål som har satts upp. anser därför att regeringen bör styra det myndighetsgemensamma arbetet genom mål som tydliggör vad myndigheterna ska uppnå, och genom att förtydliga de uppgifter, uppdrag, prioriteringar och medel som ska gälla för den myndighetsgemensamma verksamheten. Ett sätt för regeringen att tydliggöra myndigheternas gemensamma uppdrag är att det framgår av exempelvis regleringsbrev eller instruktion. Regeringen bör även se till att målen för det myndighetsgemensamma arbetet inte står i konflikt med myndigheternas övriga mål, uppgifter och uppdrag. Detta för att ge myndigheten rimliga möjligheter att genomföra sin verksamhet på ett tillfredsställande sätt. Regeringen bör även regelbundet följa upp det myndighetsgemensamma arbetet för att tillse att verksamheten når sina mål och för att få tillräckliga underlag för fortsatt styrning. Ett sätt för regeringen att hålla sig informerad är genom de informella kontakterna. anser även att styrningen av det myndighetsgemensamma arbetet regelbundet bör samordnas mellan ansvariga departement. 1.4.2 Myndigheternas skapade förutsättningar Myndigheterna har både ett gemensamt och ett eget ansvar för att skapa förutsättningar för att nå målen för det myndighetsgemensamma arbetet. Det egna ansvaret utgår ifrån att varje myndighet är självständig och att ingen myndighet får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.19 Varje myndighetsledning ansvarar bland annat för att den egna verksamheten bedrivs effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt.20 En del av de förutsättningar som kommer att gälla för den myndighetsgemensamma verksamheten skapas därmed av varje myndighet internt. har myndigheterna gemensamt givits ett ansvar för verksamheten genom regeringsuppdragen och 2015. Regeringen anger i sin skrivelse Tillsammans mot brott att tydliga mål och gemensamma arbetsmetoder är förutsättningar för en god samverkan och att en välfungerande samverkansstruktur behövs på såväl nationell som regional och lokal nivå. 1912 kap. 2 § regeringsformen (1974:152). 203 § myndighetsförordningen (2007:515). R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T anges att samverkan främjas av rutiner som tydliggör hur samverkan ska bedrivas såväl internt som externt samt av att dessa rutiner är förankrade hos ledningen i de olika organisationerna.21 Även i regeringens uppdrag till myndigheterna 2008 underströks att väl utvecklade former för samverkan över myndighetsgränserna är ”en viktig framgångsfaktor i bekämpningen av den grova organiserade brottsligheten”.22 Samverkan är alltså en viktig förutsättning för att myndigheterna ska nå sina gemensamma mål.23 Utifrån de yttranden som riksdag och regering har gjort enligt ovan, utgår från följande kriterier vid bedömningen av om myndigheterna gemensamt har skapat förutsättningar för att nå målen. Varje myndighet är självständig och har ett eget ansvar för att den egna verksamheten bedrivs effektivt. anser vidare att myndigheterna ansvarar för att ge sina respektive representanter i det gemensamma arbetet tillräckliga förutsättningar för att arbeta myndighetsgemensamt. anser att varje myndighet därför behöver förtydliga vilket ansvar och vilken befogenhet dess representanter har inom det myndighetsgemensamma arbetet, hur representanterna ska prioritera mellan sitt ordinarie arbete och det myndighetsgemensamma arbetet samt hur representanterna ska föra vidare kunskap inom den egna myndigheten. agerar myndigheterna tillsammans i det gemensamma arbetet mot organiserad brottslighet. anser därför att myndigheterna också gemensamt ansvarar för att skapa förutsättningar för att nå de gemensamma målen. Det innebär att myndigheterna behöver ha en gemensam strategi för hur det myndighetsgemensamma arbetet ska uppnå målen, och säkerställa att verksamheten arbetar utifrån denna strategi. Gemensamma riktlinjer och rutiner anser också att det är rimligt att förvänta sig att myndigheterna har gemensamt framtagna och dokumenterade riktlinjer för hur samverkan ska bedrivas, vilka roller och vilket ansvar myndighetsrepresentanterna har och vilka 21Regeringens skrivelse 2016/17:126, Tillsammans mot brott – ett nationellt brottsförebyggande program, s. 28. Uppdrag till och andra berörda myndigheter att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten, JU2008/5776/PO. 23Det saknas en generell definition av samverkan. Begreppet samverkan avser den dialog och det handlande som sker mellan myndigheterna i syfte att nå ett gemensamt mål. Det kan då ses som inkluderande både samarbete (ett gemensamt arbete i en avgränsad uppgift) och samordning (koordination av resurser). Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Samverkan - för säkerhets skull!, 2011, s. 16–20. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N gemensamma arbetsmetoder som gäller. Vidare bör det finnas dokumenterade rutiner för beredning och beslut som medger en långsiktig planering. anser även att myndigheterna har både ett gemensamt och ett eget ansvar för att det myndighetsgemensamma arbetet, och resultatet av det, redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt. De behöver därmed ha skapat förutsättningar för att kunna följa upp verksamheten för att tillse att de mål som satts uppnås och att verksamheten bedrivs effektivt. 1.5 Metod och genomförande har inhämtat underlag till granskningen genom dokumentstudier, aktgranskning, intervjuer, skriftliga frågor till myndigheterna och ansvariga departement samt genom enkäter. I syfte att kartlägga regeringens styrning har i huvudsak instruktioner, regleringsbrev och särskilda regeringsuppdrag studerats. För att få en bild av vad som avhandlats i dialog mellan regeringen och myndigheterna har också studerat den dokumentation som finns hos , inriktad mot kontakter mellan ansvariga departement och de samverkande myndigheterna –2018. Vidare har studerat myndighetsspecifika underlag såsom årsredovisningar, verksamhetsplaner och budgetunderlag för att få information om respektive myndighets verksamhet kopplat till det myndighetsgemensamma arbetet. Myndighetsgemensamma dokument såsom överenskommelser mellan de samverkande myndigheterna, mötesanteckningar, rapporter, årlig återrapportering av det myndighetsgemensamma arbetet och slutredovisning av regeringsuppdrag har även det utgjort underlag för att se hur myndigheterna gemensamt har styrt och återrapporterat sitt gemensamma arbete. har också gått igenom de protokoll som förts under den gemensamma beredningen av nationella insatser. De protokoll som undersöktes fördes . har även granskat akterna för samtliga myndighetsgemensamma insatser som föreslagits24 på nationell nivå januari 2013-juni 24Se vidare i avsnitt 3.4.3 hur de gemensamma insatserna bereds och beslutas på nationell nivå. Aktgranskningen gäller endast underlag till föreslagna insatser, och inte det faktiska genomförandet eller resultaten av insatserna. R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T 2018.25 Syftet var att undersöka vilka överväganden som ligger till grund för ett beslut om att inleda eller inte inleda en insats samt hur en insats motiveras. Aktgranskningen utgjorde även underlag till intervjuer med representanterna i operativa rådet26. För att få information om regeringens styrning av myndigheterna har intervjuer genomförts med ansvariga tjänstemän på , och Socialdepartementet.27 Dessa tre departement samt har även besvarat skriftliga frågor gällande regeringens styrning av respektive myndighet. För att få information om vilka förutsättningar myndigheterna har skapat och den myndighetsgemensamma styrningen av arbetet har intervjuer genomförts med samtliga myndigheters representanter i operativa rådet samt vissa ansvariga vid sekretariatet för samverkansrådet och operativa rådet.28 Ett frågeformulär har skickats ut till samtliga tolv myndigheter som ingår i det myndighetsgemensamma arbetet. Frågeformuläret bestod av ett antal frågor med öppna svar. Genom frågeformuläret har myndigheterna inkommit med administrativ och ekonomisk information om myndighetens deltagande i det myndighetsgemensamma arbetet. Även frågor om regeringens styrning har täckts in genom detta frågeformulär. har skickats ut till myndigheternas representanter i fyra olika samverkansforum på nationell och regional nivå.29 Enkäterna innehöll frågor om representanternas uppfattning om de myndighetsinterna förutsättningarna och den myndighetsgemensamma styrningen, men även frågor om effektiviteten i det specifika forumet som representanten arbetar i. Svaren bestod av fasta svarsalternativ och återges på aggregerad nivå i rapporten. Antal respondenter i de fyra enkäterna uppgick till totalt 198 stycken.30 Respondenterna hade på de flesta av frågorna även möjlighet att svara Vet ej eller Varken eller (neutral). Enkätresultaten redovisas i rapporten genom att uttrycket majoriteten innebär en 25Det finns inget centralt arkiv av insatser som beslutats regionalt, utan denna dokumentation hanteras av respektive regionalt samverkansråd. För beskrivning av myndighetsgemensamma forum för samverkan se avsnitt 3.1. 26Operativa rådet består av representanter från samtliga myndigheter. Rådet är bland annat ansvarigt för att besluta om att inleda myndighetsgemensamma insatser på nationell nivå. För beskrivning av myndighetsgemensamma forum för samverkan se avsnitt 3.1. 27Arbetsmarknadsdepartementet avböjde intervju med och har därför endast besvarat frågor skriftligt. 28Sekretariatet bytte namn till Sekretariatet för myndighetssamverkan. 29Enkäterna skickades till nationella underrättelsecentrumets styrgrupp, nationella underrättelsecentrumets handläggargrupp, regionala samverkansråd och regionala underrättelsecentrum. För beskrivning av myndighetsgemensamma forum för samverkan se avsnitt 3.1. 30Se vidare i elektronisk bilaga 2. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N andel på eller högre, medan den absoluta majoriteten innebär en andel på eller högre. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetaren , fil. dr i statsvetenskap vid vid har varit knuten till projektet och gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till granskningsrapporten. 1.5.2 Faktagranskning av rapporten Företrädare för (, , och ) och , , , , , , , , , , och Arbetsförmedlingen har fått tillfälle att faktagranska ett utkast till granskningsrapporten. Granskningsrapporten är disponerad på följande sätt: Kapitel 2 innehåller empiri och iakttagelser kring regeringens styrning av de samverkande myndigheterna. Kapitel 3 innehåller empiri och iakttagelser kring vilka förutsättningar de samverkande myndigheterna skapat för att uppnå målen med det myndighetsgemensamma arbetet. I kapitel 4 drar sina slutsatser om huruvida regeringen och de samverkande myndigheterna säkerställt att arbetet bedrivs på ett sådant sätt att målen nås samt lämnar rekommendationer till regeringen och de samverkande myndigheterna. 31Även och har medverkat i en del av granskningen. R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T kriterier (som presenteras i avsnitt 1.4.1) för att bedöma om regeringens styrning är tydlig och samordnad är följande: •Regeringen ska styra myndigheterna mot de mål som har satts upp. •Regeringen bör styra det myndighetsgemensamma arbetet genom mål som tydliggör vad myndigheterna ska uppnå, och genom att förtydliga de uppgifter, uppdrag, prioriteringar och medel som ska gälla för den myndighetsgemensamma verksamheten. Ett sätt för regeringen att tydliggöra myndigheternas gemensamma uppdrag är att det framgår av exempelvis regleringsbrev eller instruktion. •Regeringen bör se till så att målen för det myndighetsgemensamma arbetet inte står i konflikt med övriga mål, uppgifter och uppdrag. Detta för att ge myndigheterna rimliga möjligheter att genomföra sin verksamhet på ett tillfredsställande sätt. •Regeringen bör regelbundet följa upp det myndighetsgemensamma arbetet för att tillse att verksamheten når sina mål och för att få tillräckliga underlag för fortsatt styrning. Ett sätt för regeringen att hålla sig informerad är genom de informella kontakterna. •Styrningen bör regelbundet samordnas mellan ansvariga departement. 2.1 Myndigheternas olika uppgifter och ansvar De tolv myndigheterna har olika uppgifter och verksamheter. gör utifrån myndigheternas instruktioner tolkningen att majoriteten av myndigheterna till del har brottsbekämpande32 eller brottsförebyggande33 uppgifter, men att några av dem saknar sådana uppgifter (se även bilaga 1). Dessa har i stället exempelvis i uppgift att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att motverka bidragsbrott.34 skiljer sig i visst avseende från övriga samverkande myndigheter då myndigheten medverkar i det myndighetsgemensamma arbetet genom tre olika verksamhetsområden som organisatoriskt är skilda från varandra: beskattning, brottsbekämpning och folkbokföring. har inom ramen för skattebrottsenheten en brottsbekämpande uppgift medan 32Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, , , (skattebrottsenheten), och . 33Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, , , , , och Kriminalvården. 34Arbetsförmedlingen, och . 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N beskattningsverksamhetens uppgift bland annat är att fastställa och ta ut skatt och folkbokföringsverksamhetens uppgift bland annat är att ansvara för folkbokföring och personnamn.35 Gemensamt för , , , , samt (skattebrottsenheten) är att de har brottsbekämpande uppgifter och bedriver underrättelseverksamhet36. Även har brottsbekämpande uppgift enligt instruktion men bedriver inte underrättelseverksamhet.37 Kriminalvården, Arbetsförmedlingen, , , (genom sin beskattnings- och folkbokföringsverksamhet) och har inte brottsbekämpande uppgifter, och med undantag av Kriminalvården bedriver de inte underrättelseverksamhet.38 Dessa myndigheter kan bidra i det myndighetsgemensamma arbetet dels genom att genomföra administrativa åtgärder (exempelvis att besluta om återkrav eller stoppa utbetalningar, besluta om skattehöjningar, utmäta tillgångar, genomföra preventiva insatser mot klienter), dels genom att ge myndigheter med brottsbekämpande uppgifter information. Regeringen har huvudsakligen styrt inriktningen på myndigheternas arbete med att upprätta en organisation för det gemensamma arbetet genom de två särskilda regeringsuppdrag som återges nedan. Bakgrunden till det första regeringsuppdraget var att regeringen tog initiativ till en nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten och gav ett antal experter i uppdrag att lämna förslag på åtgärder som skulle lägga grunden till en mer effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten. Förslagen redovisades i promemorian Nationell mobilisering – överväganden och förslag.39 När uppdraget gavs till experterna fanns redan ett visst samarbete mellan myndigheter kring organiserad brottslighet men detta var inte formaliserat.40 Det 35Förordning (2017:154) med instruktion för . uppgift att förebygga och motverka ekonomisk brottslighet omfattar alla dessa verksamhetsområden. 36Underrättelseverksamhet är verksamhet som går ut på att samla, bearbeta och analysera information för att klargöra om brottslig verksamhet har eller kan komma att utövas. SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet, s. 418. 37För en mer utförlig beskrivning av myndigheternas uppgifter se bilaga 1. 39Ds 2008:38, Nationell mobilisering – överväganden och förslag. 40Till exempel hade , , och Kriminalvården representanter i det Nationella underrättelsecentrum (NUC) som höll på att byggas upp. För beskrivning av myndighetsgemensamma forum för samverkan se avsnitt 3.1. R I K S R E V I S I O N E N M Y N D I G H E T S G E M E N S A M T A R B E T E M O T O R G A N I S E R A D B R O T T S L I G H E T fanns även några forum för arbete mot organiserad brottslighet på plats, men dessa var enbart till för Polisen.41 2.2.1 Regeringsuppdraget 2008–2009 Regeringen tog 2008 beslut om att dåvarande , , , , , , , och skulle vidta åtgärder mot den grova organiserade brottsligheten. Den befintliga samverkan som bedrevs på nationell nivå samt i vissa regionala forum skulle vidareutvecklas. fick ett särskilt uppdrag att inrätta så kallade aktionsgrupper med sammanlagda resurser på 200 personer42 som skulle medverka i insatser, samt att ansvara för all samordning av det myndighetsgemensamma arbetet. I uppdraget låg också att, utöver att permanenta tre befintliga regionala underrättelsecentrum, etablera ytterligare fem sådana på olika platser i landet. Myndigheterna fick i gemensamt uppdrag att upprätta en organisation som säkerställde en effektiv och uthållig verksamhet för bekämpning av den grova organiserade brottsligheten. Regeringen underströk vikten av att myndigheterna sammanställde en myndighetsgemensam nationell lägesbild som grund för det gemensamma arbetet. I syfte att uppnå effektivitet och uthållighet skulle myndigheterna även besluta om en gemensam strategisk inriktning för verksamheten.43 Uppdraget slutredovisades . Arbetet har trots det pågått och på initiativ av myndigheterna har samverkan sedan 2008 års regeringsuppdrag utökats med tre myndigheter; anslöt , tillkom och trädde Arbetsförmedlingen in. Att dessa myndigheter kom med i det gemensamma arbetet skedde på initiativ från de redan samverkande myndigheterna och 41Operativa rådet fanns men var enbart till för Polisen. Det fanns aktionsgrupper men dessa var inte uppsatta som fasta nationella basstationer. Vidare fanns tre tillfälliga regionala underrättelsecentrum. Ds 2008:38, Nationell mobilisering – överväganden och förslag. För beskrivning av myndighetsgemensamma forum för samverkan se avsnitt 3.1. 42I uppdraget från regeringen angavs att det skulle inrättats särskilda aktionsgrupper vid åtta polismyndigheter och vid . Rekryteringen till grupperna var genomförd när den sammanlagda resursen utgjorde 200 personer. Dessa polisresurser avsattes för att endast arbeta i det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet och ingick därmed inte i polismyndigheternas och linjeverksamhet. Regeringsbeslut, Uppdrag till och andra berörda myndigheter att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten, JU2008/5776/PO. Uppdrag till och andra berörda myndigheter att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten, JU2008/5776/PO. Med anledning av regeringsuppdraget slöt myndigheterna även en överenskommelse för det gemensamma arbetet: . Överenskommelse mellan , , , , , , och om vissa åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten (400-4599/08). 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N fastställdes genom beslut i samverkansrådet. De tre myndigheterna ingick sedan i den krets av myndigheter som inkluderades i regeringsuppdraget som kom att ges till myndigheterna 2015.44 2.2.2 Regeringsuppdraget 2015–2017 Regeringen beslutade att utveckla arbetet mot organiserad brottslighet och gav de sammanlagt tolv myndigheterna i uppdrag att genomföra organisatoriska förändringar med anledning av omorganisation. Myndigheterna skulle själva utforma organisationen på såväl nationell som regional nivå. En central del i uppdraget var att myndigheterna även skulle utveckla samverkan på lokal nivå med ett särskilt fokus på utsatta områden, och inkludera fler brottsområden i arbetet. Myndigheterna skulle vidare säkerställa att de hade en effektiv och långsiktig samordning med det lokala brottsförebyggande arbetet.45 Regeringen ändrade i samband med regeringsbeslutet inriktningen i arbetet från ”grov organiserad brottslighet” till ”organiserad brottslighet”. Den nya inriktningen innebar bland annat att brottets karaktär och straffvärde inte alltid behövde vara avgörande vid prioritering mellan olika insatser och åtgärder.46 Den i föregående regeringsuppdrag angivna aktionsgruppsresursen på 200 personer omnämndes inte i detta regeringsuppdrag. uppger i intervju att utkastet till regeringsuppdraget bereddes med ansvariga departement, genom så kallad gemensamberedning.47 Myndigheterna hade sedan möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i uppdraget. Fem av myndigheterna uppger att de medverkade i beredningen inför uppdraget, men att de inte framförde något särskilt till regeringen inför beslutet.48 Regeringsuppdraget slutredovisades av myndigheterna 2017.49 regeringsuppdrag anges att det myndighetsgemensamma arbetet har bedömts vara framgångsrikt och att det är regeringens intentioner att arbetet ska fortsätta 44E-post från sekretariatet för samverkansrådet och operativa rådet, . Uppdrag till och andra berörda myndigheter att utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, JU2015/09350/PO.