prop · H70336 · 2019-10-29 00:00:00 — Eftersom samröresbrottet delvis har fått ett annat tillämpningsområde än vad som föreslogs i promemorian och lagrådsremissen med förslag om ett deltagandebrott, finns det skäl att nu överväga frågan på nytt. Regeringens bedömningar redovisas under respektive brott nedan. Offentlig uppmaning till samröresbrottet Den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet gör sig skyldig till brottet offentlig uppmaning enligt 3 § rekryteringslagen. Det är dock, som nämns i promemorian, sannolikt att en offentlig uppmaning i praktiken tar sig uttryck i någon form av allmänt stöd till terrorism snarare än en uppmaning att begå särskilt allvarlig brottslighet. Detta talar för att bestämmelsen om offentlig uppmaning bör utvidgas så att den omfattar samröreshandlingar som är ägnade att främja, stärka eller understödja en terroristorganisation. Det kan konstateras att en utvidgning av tillämpningsområdet för straffbestämmelsen om offentlig uppmaning innebär en motsvarande inskränkning av den grundlagsskyddade yttrandefriheten. Enligt 2 kap. 1 § första stycket 1 regeringsformen är yttrandefrihet en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Yttrandefriheten får begränsas genom lag med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet och allmän ordning och säkerhet under de förutsättningar som anges i 2 kap. regeringsformen. En begränsning kan göras bara för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och får inte gå längre än vad som behövs för att tillgodose det eftersträvade ändamålet. Inskränkningen får aldrig heller gå så långt att den innebär ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av grundvalarna för vårt statsskick. Inskränkningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Vid bedömningen av vilka begränsningar som får göras ska dessutom särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet i bl.a. politiska och religiösa angelägenheter (2 kap. 20, 21 och 23 §§ regeringsformen). I sammanhanget ska också beaktas den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), vilken gäller som lag i . Artikel 10 i konventionen innebär en rätt till yttrandefrihet. Denna frihet får dock underkastas inskränkningar som är föreskrivna i lag under förutsättning att de är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till bl.a. den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller brott. Mot bakgrund av att syftet med inskränkningen är att försvåra för terroristorganisationer att bedriva brottslig verksamhet, och att den därmed i förlängningen har till ändamål att värna demokratin och det fria utövandet av enskildas grundläggande fri- och rättigheter, står det klart att ändamålet med inskränkningen i sig är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Terrorism är ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, det fria utövan- det av mänskliga rättigheter och den ekonomiska och sociala utvecklingen. Regeringen gjorde mot den bakgrunden i lagrådsremissen bedömningen att ett straffansvar för offentlig uppmaning till samröre med en terrorist- organisation fick anses vara en nödvändig och därmed proportionerlig be- gränsning av yttrandefriheten, och bedömde alltså att begränsningen var förenlig med regeringsformen och (jfr prop. 2009/10:78 s. 42–43). Lagrådet anser att det kan diskuteras om denna enligt Lagrådet relativt kortfattade bedömning av förslagets inverkan är tillräcklig. talar sig i detta avseende särskilt om den proportionalitetsbedömning som Som Lagrådet konstaterar får utformningen av samröresbrottet betydelse vid bedömningen. Med tanke på att det är fråga om en allmän kriminalisering som riktar sig till befolkningen som helhet, att det kan vara fråga om uttalanden som rör mer vardagliga aktiviteter och med hänsyn till de oklarheter som påpekats avseende samröresbrottets tillämpningsom- råde, anser Lagrådet att det inte är omöjligt att regleringen vid en dom- stolsprövning skulle anses bristfällig i förhållande till Europakonvention- ens skydd av yttrandefriheten i artikel 10. Mot bakgrund av de justeringar av samröresbestämmelsen som har gjorts i förhållande till lagrådsremis- sens förslag, anser regeringen emellertid att de oklarheter avseende be- stämmelsens tillämpningsområde som Lagrådet pekar på inte gör sig gäl- lande i förhållande till det förslag som läggs fram nu (se avsnitt 4.2.1). Sådana mer vardagliga aktiviteter som Lagrådet diskuterar faller således ännu tydligare utanför samröresbestämmelsens och därmed även uppman- Som Lagrådet konstaterar är det för proportionalitetsbedömningen även av betydelse att det i 16 kap. 5 § redan finns en kriminaliser- ing av uppvigling som i hög grad kan anses överlappa förslaget om upp- maning till samröre med en terroristorganisation. Regeringen vill i sam- manhanget förtydliga att samtliga gärningar som är straffbara som offent- lig uppmaning – med eller utan det tillägg i uppmaningsbrottet som nu föreslås – får anses omfattas av uppviglingsbrottets tillämpningsområde (jfr uttalandena i prop. 2009/10:78 s. 29, 30 och 44 i samband med inför- andet av straffansvaret för offentlig uppmaning till särskilt allvarlig brotts- lighet och i prop. 2017/18:174 s. 76 i samband med de senaste ändring- Oavsett om uppmaningsbrottet ändras på det sätt regeringen föreslår eller inte kommer det alltså att vara straffbart, som uppvigling, att upp- mana eller annars söka förleda till samröre med en terroristorganisation. De systematiska skäl till att offentlig uppmaning till samröre bör kriminali- seras som anfördes i lagrådsremissen väger därmed enligt regeringen Att inte kriminalisera offentlig uppmaning till samröresbrott skulle nämligen innebära att man måste ta ställning till om ett meddelande som innefattar en offentlig uppmaning till terrorism utgör brott enligt bestämmelsen om offentlig uppmaning, som alltså utgör lex specialis när det gäller uppvigling till terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet, eller ska bestraffas enligt bestämmelsen om uppvigling. kriminalisering av offentlig uppmaning till samröresbrottet innebär alltså en ökad tydlighet. Dessutom innebär en sådan kriminalisering att det kom- mer att gälla en strängare straffskala för brottet än om enbart straffbestäm- melsen om uppvigling skulle vara tillämplig. Regeringen bedömer alltså sammanfattningsvis att straffansvaret för of- Prop. 2019/20:36 fentlig uppmaning till samröre med en terroristorganisation är en nödvän- dig och därmed proportionerlig begränsning av yttrandefriheten, som är förenlig med såväl regeringsformen som med . Sammantaget gör regeringen bedömningen att offentlig uppmaning bör vara straffbart även i förhållande till samröre med en terroristorganisation. Straffskalan för brottet bör, på grund av såväl brottets allvar som systematiken, vara densamma som gäller för offentlig uppmaning. Det innebär också att det kommer att finnas en särskild straffskala för grovt brott och undantag för ringa fall. När det gäller vilka omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet offentlig uppmaning är grovt, är det framför allt kvalifikationsgrunderna om brottet har ingått som ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller om det annars har varit av särskilt farlig art som bör vara aktuella i förhållande till brottet offentlig uppmaning till samröre med en terroristorganisation. Det finns skäl att i detta sammanhang påpeka att en tillhandahållare av en elektronisk anslagstavla är skyldig att ta bort eller på annat sätt förhindra vidare spridning av meddelanden vars innehåll uppenbart är sådant som avses i bl.a. bestämmelsen om uppvigling i och bestämmelsen om offentlig uppmaning i rekryteringslagen, se 5 § lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor (BBS-lagen). Detta innebär att offentlig uppmaning till samröre med en terroristorganisation kommer att omfattas av BBS-lagens uttryckliga reglering. Det är enligt regeringen ett önskvärt resultat. Den som söker förmå någon annan att, utan att det utgör offentlig uppmaning, begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet gör sig skyldig till rekrytering enligt 4 § rekryteringslagen. Rekryteringsgärningen sammanfaller således till viss del med det straffbara området för offentlig uppmaning. Detta har emellertid lösts genom att rekryteringsbrottet gjorts subsidiärt i förhållande till brottet offentlig uppmaning. För att förebygga och förhindra terroristbrottslighet är det grundläggande att det finns möjligheter att ingripa mot att personer rekryteras till terrorism. Precis som för offentlig uppmaning torde rekryteringsbrottet ta sig uttryck i att söka förmå någon att på olika sätt stödja en terroristorganisation snarare än att specifikt söka förmå någon att begå särskilt allvarlig brottslighet. Att söka förmå någon att för en terroristorganisation ta befattning med vapen eller att söka förmå någon att sköta transporter åt en terroristorganisation måste anses vara exempel på sådana straffvärda handlingar som det är angeläget att kunna förhindra. Det finns alltså ett behov av att bestämmelsen om rekrytering utvidgas så att den omfattar att söka förmå någon att ha samröre med en terroristorganisation. Det som sägs om straffskalan och undantag för ringa fall under rubriken om offentlig uppmaning till samröresbrottet bör gälla även i fråga om brottet rekrytering till samröre med en terroristorganisation. Resa i syfte att ha samröre med en terroristorganisation Resebrottet enligt 5 b § rekryteringslagen omfattar den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land i avsikt att begå särskilt allvarlig brottslighet eller göra sig skyldig till förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet eller att meddela eller ta del av instruktioner enligt bestämmelserna om utbildning i 5 eller 5 a § samma lag. Svenska medborgares resor till är dock undantagna från straffansvar. Ovan gör regeringen bedömningen att vissa former av samröre som är ägnade att främja, stärka eller understödja en terroristorganisation bör vara straffbara och att det därför är angeläget att motverka möjligheterna att ha samröre med en sådan organisation. Att resa i syfte att ha samröre med en terroristorganisation är ett tydligt exempel på en sådan straffvärd handling som det finns anledning att motverka. Det bör därför även göras straffbart att resa i syfte att ha samröre med en terroristorganisation. Det kan handla om att någon reser till ett annat land i syfte att t.ex. sköta transporter åt en terroristorganisation eller att bistå organisationen med vapen. Det som sägs om straffskalan och undantag för ringa fall under rubriken om offentlig uppmaning till samröresbrottet, bör i tillämpliga delar gälla även i fråga om resebrottet i förhållande till samröre med en terroristorganisation. Finansiering av samröre med en terroristorganisation Finansieringsbrottet enligt 3 § finansieringslagen omfattar finansiering för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet. Det är också straffbart att finansiera en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet (dvs. en terrorist eller en terroristorganisation). Därutöver är det enligt 3 a § finanseringslagen straffbart att finansiera brott enligt rekryteringslagens bestämmelser om offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa. Det är angeläget att alla former av ekonomiskt stöd till terrorism motverkas med kraftfulla åtgärder. Det bör därför även göras straffbart att finansiera samröre med en terroristorganisation. På så sätt kan också eventuella gränsdragningsproblem i förhållande till finansiering av övriga brott i rekryteringslagen undvikas. Det nya finansieringsbrottet bör, på grund av såväl brottets allvar som systematiken, placeras i 3 § finansieringslagen. Det innebär också att det kommer att finnas undantag för ringa fall och en särskild straffskala för grovt brott. Det innebär vidare att brottet kommer att ingå i uppräkningen av brott som omfattas av begreppet särskilt allvarlig brottslighet i rekryteringslagen. Finansiering av offentlig uppmaning och rekrytering till samröre samt finansiering av en resa i syfte att ha samröre med en terroristorganisation Att finansiera någons resa i syfte att ha samröre med en terroristorganisation är något som får anses ägnat att stärka, främja eller understödja en terroristorganisation och som därför bör göras straffbart. Det finns även anledning att göra det straffbart att finansiera offentlig uppmaning och rekrytering till samröre med en terroristorganisation. Några lagändringar behöver inte göras för att detta ska gälla utan det Prop. 2019/20:36 följer av att det är straffbart att finansiera brotten offentlig uppmaning, rekrytering och resa, som enligt regeringens förslag ska utvidgas så att de omfattar gärningar som syftar till samröre med en terroristorganisation. Utbildning i förhållande till samröresbrottet bör inte kriminaliseras Den som meddelar eller söker meddela instruktioner om tillverkning eller användning av sådana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, eller om andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för sådant ändamål, döms för utbildningsbrott enligt 5 § rekryteringslagen. En förutsättning för straffansvar är att gärningen har begåtts med vetskap om att mottagaren har för avsikt att använda instruktionerna för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet. Enligt 5 a § samma lag ska även den som tar del av sådana instruktioner i avsikt att använda dem för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet dömas för utbildningsbrott. Utbildningsbrotten tar sikte på att förmedla och ta del av specifika kunskaper i syfte att särskilt allvarlig brottslighet ska begås. Regeringen gör bedömningen att det inte kan anses finnas något praktiskt behov av att straffbelägga utbildning i förhållande till samröre med en terroristorganisation. Att utsträcka kriminaliseringen genom att göra samröre med en terroristorganisation till ett alternativt avsiktsrekvisit, på det sätt Säkerhetspolisen föreslår, vore enligt regeringen att utsträcka kriminaliseringen för långt. 6Undantag från kravet på dubbel straffbarhet Regeringens bedömning: Det nya brottet samröre med en terroristorganisation bör vara undantaget från kravet på dubbel straffbarhet. Detsamma bör gälla offentlig uppmaning, rekrytering och resa i förhållande till samröresbrottet, finansiering av samröre samt finansiering av offentlig uppmaning, rekrytering och resa som avser samröre. Någon lagändring behöver inte göras för att detta ska gälla. Promemorians bedömning som dock enbart avser samröresbrottet överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. , Hovrätten över och , och , delar eller har inga invändningar mot promemorians bedömning. påpekar att de nu aktuella brotten ofta har gränsöverskridande karaktär och att undantaget från kravet på dubbel straffbarhet bör gälla på samma sätt som när det gäller befintliga brott på terrorismområdet. anser att det inte är rimligt med ett så pass vittomfattande undantag från kravet på dubbel straffbarhet som föreslås i pekar vidare på att varje steg som tar i riktning mot en uppluckring av den internationellt accepterade grundprincipen om krav på dubbel straffbarhet medför att möj- ligheter att värna rätten att själv bestämma över vilket handlande på svensk mark som ska kunna bestraffas minskar. Även Civil Rights Defenders motsätter sig ett undantag från kravet på dubbel straffbarhet. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med Remissinstanserna: Ingen remissinstans uttalar sig särskilt om Skälen för regeringens bedömning: En svensk domstol är som huvud- regel behörig att döma för brott som begåtts utomlands bl.a. av svenska medborgare, av utlänningar med hemvist i och, om det på brottet kan följa fängelse , av utlänningar som finns i Detta förutsätter enligt huvudregeln dock att gärningen inte är fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten (dvs. det krävs dubbel straff- barhet) eller, om den begåtts inom ett område som inte tillhör någon stat, att svårare straff än böter kan följa på gärningen (2 kap. 2 § ). För vissa brott har emellertid svenska domstolar s.k. universell jurisdiktion, vilket innebär att de har möjlighet att döma för ett brott även om det helt saknar anknytning till den egna staten. Detta gäller bl.a. för terroristbrott och försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott (2 kap. 3 § 6 ). I sådana fall uppställs alltså inte något krav på I 6 § finansieringslagen respektive 9 § rekryteringslagen finns särskilda domsrättsregler som undantar brotten i de två lagarna från kravet på dubbel straffbarhet (prop. 2001/02:149 och prop. 2009/10:78). ens domsrättsregel utvidgades i samband med utökningen av det straffbara området för finansiering av terrorism (prop. 2015/16:78). vidgningar av domsrätten skedde i samband med genomförandet av bl.a. terrorismdirektivet (prop. 2017/18:174). De gärningar som föreslås bli kriminaliserade är sådana att de är ägnade att främja, stärka eller understödja en terroristorganisation. gärningar kriminaliseras inte. Det är alltså fråga om klart straffvärda Samröre med en terroristorganisation, liksom den utvidgade kriminaliseringen när det gäller andra brott med anknytning till terrorism och finansiering av terrorism, gäller vidare gärningar av gränsöverskridan- de karaktär, och det kan inte uteslutas att de begås i länder där de inte är Svenska myndigheter kan i brottsutredningar komma att behöva rättslig hjälp från andra staters myndigheter för att inhämta bevis, t.ex. av- För att lämna sådan rättslig hjälp torde många länder utan- för visserligen ställa upp krav på dubbel straffbarhet. dock i förhållande till de terrorismgärningar som är undantagna från kravet på dubbel straffbarhet, vilket inte har utgjort hinder mot ett Med beaktande av de intressen den nu föreslagna kriminaliser- ingen syftar till att skydda, brottens gränsöverskridande karaktär och den befintliga regleringen när det gäller domsrätt för terrorismgärningar finns det skäl att undanta även nu aktuella brott från kravet på dubbel straff- Detta kräver inte några lagstiftningsåtgärder, eftersom rekryterings- Prop. 2019/20:36 lagens och finansieringslagens domsrättsregler gäller alla brott i respektive Genom att de gärningar som kriminaliseras inte uttryckligen undantas från regleringen kommer alltså domsrättsregeln i rekryteringslagen att vara tillämplig i förhållande till brottet samröre med en terroristorganisation, liksom utvidgningen av brotten offentlig uppmaning, rekrytering och resa. På samma sätt kommer domsrättsregeln i finansieringslagen att vara tillämplig i förhållande till brotten finansiering av samröre med en terroristorganisation och finansiering av offentlig uppmaning och rekrytering till samröre samt resa för att ha samröre med en terroristorganisation. Regeringens bedömning: Hemliga tvångsmedel och möjligheten att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation bör i tillämpliga delar få användas vid misstankar om sådan brottslighet som föreslås i rekryteringslagen och finansieringslagen. Någon lagändring behöver inte göras för att detta ska gälla. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Riksdag- ens ombudsmän, över och , Kammarrätten i , och , delar eller har ingen invändning mot promemorians bedömning. understryker vikten av att vid terroristbrottslighet ha långtgående möjligheter till hemliga tvångsmedel. Utan förutsättningar för hemliga tvångsmedel är möjligheterna att kunna hindra och utreda gärningarna mycket begränsade. Brotten som begås av terroristorganisationer är ytterst samhällsfarliga och det är viktigt att på ett tidigt stadium kunna förhindra dessa. Datainspektionen anför att de gärningar som träffas av de föreslagna straffbestämmelserna är av ett allvarligt slag och att det är angeläget att myndigheterna ges effektiva och ändamålsenliga verktyg för att bekämpa brottslighet. Datainspektionen kan dock inte tillstyrka förslaget utan att det görs en proportionalitetsbedömning där även det intrång förslaget kan innebära redovisas. Civil Rights Defenders avstyrker att hemliga och preventiva tvångsmedel ska tillåtas för att förebygga de föreslagna brotten. Organisationen anför att det inte är förenligt med legalitetsprincipen att utvidga möjligheten att använda preventiva tvångsmedel som omfattar ett stort antal opreciserade gärningar. anser att det uttryckligen bör skrivas att tvångsmedel inte ska få användas mot publicister. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: vidhåller sin tidigare synpunkt. Ingen annan remissinstans yttrar sig om bedömningen. Skälen för regeringens bedömning Den utvidgade kriminalisering på terrorismområdet som regeringen föreslår i avsnitt 4–5 kommer, om det inte i lagstiftningen görs några särskilda undantag, att leda till att brottsbekämpande myndigheter får tillgång till särskilda utredningsverktyg vid utredning av sådan terroristbrottslighet som föreslås. Detta är enligt regeringen en rimlig och nödvändig ordning. När det gäller vissa särskilt ingripande utredningsverktyg, såsom hemliga tvångsmedel, finns det dock anledning att göra särskilda överväganden när det gäller om och under vilka förutsättningar myndigheterna bör få tillgång till sådana utredningsverktyg. Vid den bedömningen bör det vägas in dels att effektiva utredningsverktyg är en förutsättning för att det ska vara möjligt att utreda vissa brottstyper, dels att olika former av hemliga tvångsmedel kan innebära ett särskilt stort integritetsintrång för enskilda. I 27 kap. , lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlagen) respektive lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (inhämtningslagen) ges de brottsbekämpande myndigheterna möjlighet att under vissa förutsättningar använda hemliga tvångsmedel och hämta in vissa uppgifter om elektronisk kommunikation vid misstankar om brott enligt finansieringslagen och rekryteringslagen. I detta avsnitt tar regeringen ställning till om utredningsverktygen enligt de nämnda lagarna bör få användas även vid misstankar om sådan terroristbrottslighet som föreslås iavsnitt 4–5. Det kan dock redan inledningsvis konstateras att all tvångsmedelsanvändning är underkastad proportionalitetsprincipen. Av den följer att tvångsmedel endast får användas om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Tvångsmedel mot t.ex. tidningsredaktioner bör således användas med största försiktighet (se bl.a. Proposition om vissa tvångsmedelsfrågor, prop. 1988/89:124 s. 27–28, Beslag och husrannsakan – ett regelverk för dagens behov, SOU 2017:100 s. 162 och NJA 2015 s. 631). Någon sådan särreglering som efterfrågar är alltså inte nödvändig. Användning av hemliga tvångsmedel under en förundersökning I 27 kap. finns bestämmelser om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (18 §), hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (19 §) och hemlig kameraövervakning (20 a §). För att använda dessa tvångsmedel krävs som huvudregel att minimistraffet eller det antagna straffvärdet inte underskrider en viss nivå.