prop · H70336 · 2019-10-29 00:00:00 — Det har vidare efter förslag i samma proposition införts ett särskilt straffansvar för den som finansierar en sådan resa eller finansierar en person eller sammanslutning av personer som t.ex. begår terroristbrott. Det nu föreslagna straffansvaret för samröre innebär bl.a. en kriminalisering av medverkan i flera olika stödfunktioner inom en terroristorganisation. Mot den bakgrunden anser regeringen att tillkännagivandet får anses tillgodosett och att det därmed är slutbehandlat. Försök till samröresbrottet ska vara straffbart I arbetet mot terrorism är det viktigt att kunna ingripa mot brottsligheten på ett tidigt stadium. För att en kriminalisering av förstadier till brott ska vara befogad gäller som en allmän utgångspunkt att det beteende som ska kriminaliseras är straffvärt. Det bör också i praktiken finnas fall av brottet som är så allvarliga att ett ingripande på förstadiet framstår som motiverat. Det måste också finnas skäl att anta att kriminaliseringen har någon effekt på så sätt att det finns ett reellt tillämpningsområde för den tänkta osjälvständiga brottsformen. Slutligen måste det krävas att införandet av ett straffansvar skulle få praktisk betydelse och att det blir möjligt att i praktiken upprätthålla kriminaliseringen. Att någon försöker anskaffa t.ex. ett vapen för en terroristorganisation men inte lyckas med detta är ett exempel på en gärning som måste anses straffvärd. Även andra exempel på straffvärda handlingar kan tänkas. Det bedöms finnas ett praktiskt behov av en försökskriminalisering. Det finns därför goda skäl att kriminalisera försök till samröre med en terroristorganisation. Dessutom har den föreslagna bestämmelsen om samröre med en terroristorganisation vissa likheter med finansieringsbrottet i 3 § första stycket 2 finansieringslagen (finansiering av en terrorist eller terrorist- 2019/20:36 organisation) som är kriminaliserat på försöksstadiet. Att tillhandahålla t.ex. en lastbil till en terroristorganisation utan ersättning kan utgöra finansiering av en terroristorganisation. Om det i stället är fråga om att tillhandahålla ett transportmedel mot en marknadsmässig ersättning, kan det röra sig om samröre med en terroristorganisation. Brotten har till stor del samma skyddsintresse och föreslås få samma straffskala. För att inte skapa en situation där den som försökt tillhandahålla lastbilen kan undkomma ansvar genom att hävda att tillhandahållandet skulle ske mot ersättning, finns det även av den anledningen skäl att straffbelägga försök till samröresbrottet. Det ska inte dömas till ansvar i ringa fall Straffansvaret för terrorismrelaterade gärningar är långtgående och kan inträda på ett tidigt stadium (se närmare avsnitt 4.1). Det är emellertid viktigt att straffansvaret enbart träffar straffvärda gärningar. För att kriminaliseringen inte ska träffa mer perifera företeelser och för att undvika orimliga resultat finns det i finanseringslagen och rekryteringslagen undantag för ringa fall. I promemorian föreslås att samma möjlighet ska gälla för samröresbrottet. Regeringen anser med beaktande av såväl sakskäl som systematiska skäl att ringa fall ska undantas från straffansvar. När det gäller hur undantaget ska utformas kan det konstateras att det i finansieringslagen endast anges att det inte ska dömas till ansvar i ringa fall (3 och 3 a §§). I rekryteringslagen exemplifieras däremot vad som avses med ringa fall. Ansvar för brott ska inte dömas ut om det funnits endast obetydlig fara för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet eller om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa (7 §). Samröresbrottet innebär en typ av kriminalisering som träffar flera olika slags handlingar. Det krävs inte att de utförs med uppsåt att terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet ska begås. Det innebär att det är svårt att förutse vilka situationer som bör undantas från det straffbara området. Detta talar för att ha en exemplifierande uppräkning i lagen. En annan omständighet som talar för att ha en exemplifierande uppräkning är att en sådan redan finns i rekryteringslagen. Såväl systematiska som sakliga skäl talar alltså för en sådan ordning. Undantaget för ringa fall bör avse situationer då samröret med terroristorganisationen har varit obetydligt eller då gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa. I författningskommentaren ges exempel på vad som kan utgöra ringa fall. Lagrådet påpekar att det är svårt att utifrån författningskommentaren få en klar bild över hur omfattande undantaget för ringa fall är tänkt att vara. Regeringen återkommer till den frågan i författningskommentaren. Den närmare omfattningen av undantaget får som enligt den nuvarande ordningen bestämmas i praxis. Regeringens förslag: Straffet för samröre med en terroristorganisation ska vara fängelse i högst . Om samröresbrottet är grovt, ska straffet vara fängelse i lägst sex månader och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet har avsett särskilt allvarlig brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse, om brottet har ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller om det annars har varit av särskilt farlig art. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås inte att det vid bedömningen av om brottet är grovt särskilt ska beaktas om brottet avsett särskilt allvarlig brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Hovrätten över och , och , tillstyrker eller har inga invändningar mot promemorians förslag. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt om förslaget. Skälen för regeringens förslag Straffskalan för terroristbrott är fängelse i lägst fyra och högst , eller på livstid. Är brottet mindre grovt är straffet fängelse i lägst två och högst . För samtliga brott av normalgraden enligt rekryteringslagen och finansieringslagen är straffskalan fängelse i högst . Det kan ifrågasättas om de befintliga straffskalorna på terrorismområdet i alla delar speglar brottens allvar. har därför, genom tilläggsdirektiv , fått i uppdrag att, utöver vad som redan följer av de ursprungliga direktiven, särskilt överväga och föreslå förändringar i straffskalorna för brott som omfattas av den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism, i syfte att åstadkomma en höjd straffnivå (dir. 2018:21). Straffskalornas utformning bör övervägas samlat. I avvaktan på de förslag till ändringar i straffskalorna som ska lämnas av görs följande bedömningar. Samröre med en terroristorganisation på ett sätt som är ägnat att främja, stärka eller understödja terroristorganisationen har ett förhållandevis högt straffvärde. I förhållande till exempelvis fullbordat terroristbrott är det dock fråga om en kriminalisering på ett tidigare stadium och straffvärdet är därför väsentligt lägre än för detta brott. En relevantare jämförelse är i stället straffskalorna för brotten i finansieringslagen och rekryteringslagen. Straffskalan föreslås därför vara fängelse i högst . Omständigheter som bör kunna vara av betydelse vid bedömningen av straffvärdet är bl.a. vilken terroristorganisation personen har haft samröre med eller vilken typ av utrustning personen har tagit befattning med. Eftersom dessa omständigheter kan skilja sig mycket åt, kan också straffvärdet för ett samröresbrott variera i avsevärd utsträckning. Att ha samröre med en terroristorganisation utgör brottslighet av sådan art att det motiverar att påföljden bestäms till fängelse. Detta bör gälla även om varken straffvärdet i sig eller den tidigare brottsligheten skulle motivera det. Liksom i andra fall måste styrkan i fängelsepresumtionen bestämmas av omständigheterna i det enskilda fallet (jfr prop. 2015/16:78 s. 39). En särskild straffskala för grova brott I både finansieringslagen och rekryteringslagen finns det, med undantag för brott som avser resa i terrorismsyfte eller finansiering av brott enligt rekryteringslagen, en särskild straffskala för grova brott. Straffet för de grova brotten är fängelse i lägst och högst . I bestämmelserna anges de omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt (kvalifikationsgrunder). Enligt 3 § andra stycket finansieringslagen ska det särskilt beaktas om brottet utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. Enligt 6 § rekryteringslagen ska det särskilt beaktas om brott avseende offentlig uppmaning, rekrytering eller utbildning avsett särskilt allvarlig brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse, om brottet har ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller om det annars har varit av särskilt farlig art. har, utöver vad som anges ovan om en översyn av straffskalorna, i uppdrag att ta ställning till hur kvalifikationsgrunderna för grova brott bör utformas. Som framgår i avsnitt 4.2.1 kan samröre med en terroristorganisation ske på många olika sätt. Det sätt på vilket samröret kan bidra till att stärka en terroristorganisation och dess förmåga att begå terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet kan variera i stor utsträckning. Det finns därför skäl att införa en särskild straffskala för grovt brott, i likhet med vad som gäller för de flesta andra brott med anknytning till terrorism. Straffskalan bör liksom för de andra grova brotten vara fängelse i lägst och högst . Genom att i lagtext ange kvalifikationsgrunder för grovt brott skapas förutsättningar för att försvårande omständigheter ska få ett tydligt genomslag i rättstillämpningen. Uttryckliga kvalifikationsgrunder ger också ökad förutsebarhet och bättre vägledning för den som ska tillämpa bestämmelsen, vilket leder till en ökad enhetlighet i rättstillämpningen. Det finns därför skäl att, liksom vid andra grova brott med anknytning till terrorism, ange exempel på omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om samröresbrottet är grovt. Regeringen bedömer att de kvalifikationsgrunder som gäller för befintliga grova brott i huvudsak är relevanta även för samröresbrottet. Att brottet har ingått som ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning är därmed till att börja med något som bör göra att brottet bedöms som grovt. Detsamma gäller omständigheten att brottet har varit av särskilt farlig art. En terroristorganisation som har vilja och förmåga att begå upprepade fall av terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet som innefattar fara för människoliv eller för egendom av särskild betydelse måste anses som särskilt farlig och samröre med organisationen bör kunna anses som ett brott av särskilt farlig art. Vilken terroristorganisation personen har haft samröre med är därmed en omständighet som bör kunna få betydelse vid bedömningen av om brottet är grovt. Även andra omständigheter än vilken terroristorganisation det har varit fråga om bör emellertid kunna göra att samröresbrottet bedöms vara av särskilt farlig art. Straffansvar för samröre med en terroristorganisation förutsätter inte att ett terroristbrott ska begås. Kvalifikationsgrunden att brottet avsett särskilt allvarlig brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse är därmed inte nöd- vändigtvis lika relevant för samröresbrottet. Regleringen bör dock vara Prop. 2019/20:36 densamma för samtliga brott i rekryteringslagen. Vid bedömningen av om brottet är grovt bör det, i likhet med vad som gäller för de befintliga grova brotten i rekryteringslagen, således särskilt beaktas om brottet har avsett särskilt allvarlig brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse, om brottet har ingått som ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller om det annars har varit av särskilt farlig art. 4.2.3Bestämmelsens placering och förhållande till andra straffbestämmelser Regeringens förslag: Straffbestämmelsen om samröre med en terroristorganisation ska placeras i rekryteringslagen. Regeringens bedömning: Straffbestämmelsen bör inte omfattas av subsidiaritetsregeln i rekryteringslagen. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. ombudsmän, och , tillstyrker eller har inga invändningar mot promemorians förslag och bedömning. , och Justitiekanslern välkomnar arbetet i , som bl.a. har fått i uppdrag att samla terrorismlagstiftningen i ett regelverk. påpekar att man mot den bakgrunden väljer att inte nu kommentera de i promemorian föreslagna placeringarna av bestämmelserna. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt om förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning Straffbestämmelsen ska placeras i rekryteringslagen Som framgår i avsnitt 4.1 är terrorismlagstiftningen svåröverskådlig. har därför fått i uppdrag att föreslå en ny reglering som bör samlas i ett regelverk. Frågan är nu var straffbestämmelsen om samröre med en terroristorganisation lämpligen bör placeras i avvaktan på att ett sådant samlat regelverk kan finnas på plats. En kriminalisering av samröre med en terroristorganisation, som i förlängningen syftar till att motverka bl.a. terroristbrott, har mer gemensamt med brotten i finansieringslagen och rekryteringslagen än med terroristbrottslagens reglering om straffansvar för terroristbrott. Vissa gemensamma drag finns med den del av finansieringslagens reglering som handlar om ekonomiskt stöd till terroristorganisationer (3 § första stycket 2). Det som talar emot att placera bestämmelsen i den lagen är emellertid att finansieringslagen endast straffbelägger olika former av finansiering med anknytning till terrorism. Den föreslagna straffbestämmelsen om samröre är bredare. 2019/20:36 Rekryteringslagen återstår då som tänkbart alternativ. Samröresbrottet skiljer sig visserligen något från brotten i rekryteringslagen eftersom det i första hand tar sikte på det straffvärda i att främja, stärka eller understödja en terroristorganisation och inte har karaktären av ett förstadium till t.ex. terroristbrott. träffar det straffbara området enligt rekryteringslagen en mångfald av gärningar, varav vissa kan sägas ha inslag av samröreskaraktär. Regeringen anser därför att bestämmelsen lämpligen bör placeras i rekryteringslagen i avvaktan på förslag. Regeringen föreslår att den nya bestämmelsen placeras direkt efter definitionen av en terroristorganisation, som bör införas före de materiella bestämmelserna, och därmed först bland ansvarsbestämmelserna i lagen. Med hänsyn till den översyn av den samlade terrorismlagstiftningen som pågår, finns det emellertid inte skäl att nu rubricera om eller numrera om paragraferna i rekryteringslagen. Den nya paragraf som föreslås reglera samröresbrottet bör av tydlighetsskäl och i enlighet med promemorians förslag få rubriken ”Samröre med en terroristorganisation”. Förhållandet till andra straffbestämmelser Handlingar som innebär att någon har samröre med en terroristorganisation kan utgöra brott enligt en rad andra bestämmelser. Således kan befattning med vapen, ammunition eller brandfarliga eller explosiva varor efter omständigheterna utgöra exempelvis förberedelse eller medverkan till terroristbrott eller till brott enligt såsom rån eller allmänfarlig ödeläggelse. Det kan också vara fråga om brott enligt finansieringslagen, vapenlagen (1996:67), lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor (LBE), lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen), lagen (1992:1300) om krigsmateriel (krigsmateriellagen) eller lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner (sanktionslagen). Det kan inte heller uteslutas att gärningar som omfattas av samröresbrottet även kan utgöra brott enligt någon annan lag. För att klargöra att ansvar inte ska dömas ut i vissa situationer av brottskonkurrens finns subsidiaritetsregler i både rekryteringslagen (8 §) och finansieringslagen (5 §). Enligt dessa ska ansvar enligt respektive lag inte dömas ut om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i eller terroristbrottslagen. Detta har motiverats med att avsikten med straffbestämmelserna i de nämnda lagarna inte har varit att de ska ha företräde framför eller terroristbrottslagen, utan att de ska komplettera befintlig lagstiftning i syfte att uppfylla internationella åtaganden, se propositionerna tillträde till internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism (prop. 2001/02:149 s. 47), Straffrättsliga åtgärder till förebyggande av terrorism (prop. 2009/10:78 s. 50) och prop. 2015/16:78 s. 44. Samröresbrottet har, i likhet med brott enligt terroristbrottslagen, delvis andra och vidare skyddsintressen än brotten i . Brottet tar framför allt sikte på det i sig straffvärda att ha samröre med en terroristorganisation. Detta gör att det kan vara rimligt att i vissa fall döma i konkurrens, något som talar mot att låta samröresbrottet omfattas av rekryteringslagens subsidiaritetsbestämmelse. Detta gäller inte minst som subsidiaritetsregeln i rekryteringslagen inte utesluter att ansvar för en gärning som utgör brott enligt rekryteringslagen också kan föranleda ansvar för Prop. 2019/20:36 brott enligt ett antal andra lagar, t.ex. vapenlagen eller sanktionslagen. Sammantaget gör regeringen därför bedömningen att samröresbrottet inte bör omfattas av subsidiaritetsbestämmelsen i rekryteringslagen. Den nu redovisade bedömningen, sammantagen med det förhållandet att samröresbrottet har andra skyddsintressen än framför allt brott enligt vapenlagen, LBE, smugglingslagen och krigsmateriellagen, får till följd att det ofta kan bli fråga om att döma för samröresbrottet i konkurrens med ett annat brott. Frågor om konkurrens får i det enskilda fallet lösas med tillämpning av sedvanliga konkurrensregler. I författningskommentaren lämnas exempel på vad som bör gälla i olika situationer. Det finns emellertid skäl att kort nämna något om förhållandet mellan samröresbrottet och finansieringsbrottet och då främst brottet i 3 § första stycket 2 finansieringslagen, dvs. finansiering av en terrorist eller en terroristorganisation. Den som finansierar en terrorist eller en terroristorganisation behöver inte ha något uppsåt till att pengarna ska användas för att begå t.ex. terroristbrottslighet. Däremot måste finansiären ha kännedom om de faktiska omständigheterna avseende personens eller sammanslutningens förehavanden. Finansieringsbrottet har till stor del samma skyddsintresse som samröresbrottet, vilket gör att det i regel finns skäl att enbart tillämpa ett av straffbuden och alltså inte döma i konkurrens för båda brotten. Det finns även skäl att beröra förhållandet mellan samröresbrottet och brott mot sanktionslagen. Sanktionslagen innebär att regeringen får förordna om genomförande av internationella sanktioner i enlighet med vissa beslut eller rekommendationer av eller av EU (se närmare 1 och 3 §§). Genom sanktionslagen straffbeläggs brott mot dels sådana förbud som regeringen har meddelat i syfte att genomföra sanktioner, dels förbud i (och tidigare EG:s) förordningar om ekonomiska sanktioner (se närmare 8 §). Att tillhandahålla viss sådan utrustning som anges i samröresbestämmelsen till en terroristorganisation som är föremål för internationella sanktioner kan innebära ett brott enligt sanktionslagen. Syftet med ett bakomliggande sanktionsbeslut torde dessutom i någon mån sammanfalla med samröresbestämmelsens skyddsintresse, nämligen att minska en terroristorganisations handlingsutrymme genom att strypa tillgången till resurser av olika slag. Som framhålls i promemorian är dock skyddsintresset för straffbestämmelsen i sanktionslagen i första hand att upprätthålla respekten för sanktionsregimen som sådan. Det bör därför i regel finnas skäl att döma i konkurrens för samröre med en terroristorganisation och brott mot sanktionslagen. Offentlig uppmaning, rekrytering, resa och finansiering i förhållande till Regeringens förslag: Det ska vara straffbart att offentligt uppmana och rekrytera till samröre med en terroristorganisation samt att resa utom- 2019/20:36 lands i avsikt att ha samröre med en terroristorganisation. Det ska vidare vara straffbart att finansiera samröre med en terroristorganisation. Regeringens bedömning: Det bör vara straffbart att finansiera offentlig uppmaning och rekrytering till samröre samt att finansiera en resa i syfte att ha samröre med en terroristorganisation. Någon lagändring behöver inte göras för att detta ska gälla. Det bör inte straffbeläggas att meddela eller ta emot utbildning som syftar till samröre med en terroristorganisation. Promemorians bedömning överensstämmer inte med regeringens förutom när det gäller bedömningen avseende utbildningsbrottet. Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot promemorians bedömning. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Hovrätten för anser att de gärningar som kriminaliseras genom förslaget i vissa fall kommer att ligga förhållandevis långt ifrån det intresse som kriminaliseringen avser att skydda, men att skälen som anförs i utkastet för en kriminalisering dock får anses godtagbara. tillstyrker förslagen och delar bedömningarna i utkastet. Säkerhetspolisen tillstyrker förslagen men ifrågasätter bedömningen att det inte finns något praktiskt behov av att straffbelägga utbildning i förhållande till samröre med en terroristorganisation. Övriga remissinstanser lämnar utkastets förslag och bedömning utan invändningar. Skälen för regeringens förslag och bedömning En kriminalisering av gärningar som har karaktären av förstadier till brott bör förbehållas brott av visst allvar. Det bör också, i förhållande till det beteende som den tänkta kriminaliseringen tar sikte på, finnas en viss närhet till det intresse som kriminaliseringen avser att skydda. Ju närmare en kränkning av skyddsintresset som beteendet står, desto större anledning finns det att kriminalisera gärningen. Kravet på närhet har stor betydelse också när det gäller frågan om det är rimligt att kriminalisera medverkansliknande handlingar som självständiga brott. Av särskild betydelse är också hur högt ett skyddsintresse rankas. Ju högre det rankas, desto större avstånd kan accepteras mellan det beteende som ska kriminaliseras och skyddsintresset. Det finns anledning att upprepa att terrorism är ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, det fria utövandet av mänskliga rättigheter och den ekonomiska och sociala utvecklingen. Regeringens förslag till ett nytt samröresbrott tar sikte på handlande som är ägnat att främja, stärka eller understödja en terroristorganisation (se närmare avsnitt 4.2.1). Det är alltså fråga om ett skyddsintresse som rankas synnerligen högt. Det är dock självklart så, även när det gäller terrorismrelaterad verksamhet, att man till slut når en punkt då den tänkta kriminaliseringen ligger så långt från skyddsintresset att det inte är rimligt med en kriminalisering. Det är därför angeläget att noggrant överväga vilka särskilda förberedelse- och medverkansliknande åtgärder som bör vara kriminaliserade. I promemorian och i lagrådsremissen Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation gjordes bedömningen att offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning, resa och finansiering inte borde kriminaliseras i förhållande till samröresbrottet. Däremot gjordes bedömningen att sådan kriminalisering, förutom när det gäller utbildning, borde införas i förhållande till det deltagandebrott som föreslogs.