prop · H603105 · 2019-04-25 00:00:00 — Begränsningar av föreningsfriheten måste vara föreskrivna i lag och måste vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Föreningsfriheten och stridsåtgärdsrätten enligt unionsrätten Var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet på alla nivåer, särskilt på det politiska, fackliga och medborgerliga området, vilket innebär rätten för var och en att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen (artikel 12.1 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna). Enligt artikel 28 har arbetstagare och arbetsgivare eller deras respektive organisationer i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis rätt att förhandla och ingå kollektivavtal på lämpliga nivåer och att i händelse av intressekonflikter tillgripa kollektiva åtgärder för att försvara sina intressen, inbegripet strejk. Särskilda krav ställs enligt artikel 52 vid varje begränsning av stadgans fri- och rättigheter. Enligt artikeln ska varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, enligt artikeln endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. Föreningsfriheten och stridsåtgärdsrätten enligt sociala stadga Även den europeiska sociala stadgan, sociala stadga, garanterar skyddet för föreningsfriheten och rätten att vidta stridsåtgärder. För att säkerställa eller främja arbetstagarnas och arbetsgivarnas frihet att bilda och tillhöra lokala, centrala eller internationella organisationer som tillvaratar deras ekonomiska och sociala intressen är parterna enligt stadgans artikel 5 skyldiga att varken utforma eller tillämpa sin nationella lagstiftning på ett sådant sätt att denna frihet kränks. Enligt stadgans artikel 6.4 ska parterna erkänna arbetstagarnas och arbetsgivarnas rätt att vidta kollektiva åtgärder i händelse av intressekonflikt, däri inbegripet strejk, om inte annat följer av förpliktelser enligt gällande kollektivavtal. Även när det gäller sociala stadga ställs vissa krav vid begränsningar av dessa fri- och rättigheter, bl.a. krav på att en begränsning görs i lag och att den är nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Föreningsfriheten och förhandlingsrätten enligt redogör i sitt yttrande för föreningsfriheten och förhandlingsrätten. Flera konventioner från Internationella arbetsorganisationen () berör föreningsfriheten och förhandlingsrätten, framför allt konvention (nr 87) om föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten och konvention (nr 98) om tillämpningen av principerna för organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten. Även konvention (nr 154) om främjande av kollektiva förhandlingar bör nämnas. Förslaget bedöms vara förenligt med regeringsformen, och internationella åtaganden Vid en bedömning av hur förslaget om en villkorad stridsåtgärdsrätt förhåller sig till regeringsformen, och internationella åtaganden bör det inledningsvis påpekas att förslaget inte direkt griper in i friheten att sammansluta sig med andra enskilda till förening och att det därmed inte kan ses som en begränsning av den i regeringsformen skyddade föreningsfriheten. Föreningsfriheten i en vidare betydelse innefattar emellertid bl.a. enligt och konventioner att arbetstagarorganisationer ska kunna skydda och tillvarata sina medlemmars intressen, om så krävs också genom att tillgripa stridsåtgärder. Förslaget innebär att en särskild processordning ska gälla vid stridsåtgärder mot en arbetsgivare som är bunden av ett kollektivavtal. Denna ordning innebär vissa begränsningar av arbetstagarorganisationers handlingsutrymme innan stridsåtgärder vidtas och under pågående stridsåtgärder. En arbetstagarorganisation får t.ex. inte enligt förslaget vidta en stridsåtgärd utan att först ha förhandlat. En organisation får inte heller vidta en stridsåtgärd i annat syfte än att uppnå kollektivavtalsbundenhet. Den föreslagna ordningen utesluter emellertid inte helt möjligheten att vidta stridsåtgärder i andra syften än att uppnå bundenhet till kollektivavtal. Möjligheten att uttrycka missnöje i ekonomiska och sociala frågor som påverkar medlemmarnas intressen finns kvar genom att förslaget inte begränsar möjligheten att vidta politiska stridsåtgärder. Enligt flera av de internationella åtagandena följer att en begränsning av rätten att vidta stridsåtgärder inte får utformas för generellt, se t.ex. Enerji Yapi-Yol Sen mot . Det nu aktuella förslaget innebär emellertid inte, som framhåller, något generellt strejkförbud utan en villkorad stridsåtgärdsrätt i situationer då arbetsgivaren redan är bunden av ett kollektivavtal. Det medför inte någon utökad fredsplikt i förhållande till en arbetsgivare som saknar kollektivavtal för det aktuella Förslaget påverkar inte rätten att delta i indrivningsblockader eller sympatiåtgärder. Av praxis framgår att möjligheten till mångfald bland fackföreningarna ska säkerställas. Det har dock accepterats att staten under vissa förutsättningar, t.ex. att det ska följa objektivt fastställda kriterier, kan ge den mest representativa organisationen vissa fördelar i förhållande till andra organisationer. praxis är emellertid tydlig med att minoritetsorganisationernas rättigheter också måste skyddas. Förslaget är utformat så att det riktar sig till samtliga organisationer, oberoende av deras storlek eller hur representativa de är i en bransch eller på en arbetsplats. kan det konstateras att förslaget framför allt kommer att få betydelse för arbetstagarorganisationer som normalt inte har kollektivavtal eller som samarbetar med organisationer som har ett sådant avtal med arbetsgivaren. En indirekt följd av förslaget bedöms därför bli att de s.k. fristående arbetstagarorganisationerna begränsas mer av förslaget än de etablerade parterna LO, TCO och och deras medlemsorganisationer. Regeringen vill dock understryka att förslaget ger alla organisationer samma förutsättningar att uppfylla de villkor som ställs. Normalt får inte stater inskränka stridsåtgärdsrätten för att skydda tredje mans ekonomiska intressen, se t.ex. Ognevenko mot no 44873/09, dom . Förslaget motiveras dock inte av de kostnader som stridsåtgärder mot kollektivavtalsbundna arbetsgivare kan vara förenade med. I stället är syftet med förslaget att stärka kollektivavtalets ställning som fredspliktsskapande instrument och den svenska arbetsmarknadsmodellen. ställer frågan om det är förenligt med förhandlingsrätten att kunna tvinga någon att genom stridsåtgärder teckna kollektivavtal. Regeringen vill med anledning av riksförbundets fråga påminna om att förslaget innebär att ett villkor för att en stridsåtgärd ska få vidtas mot en kollektivavtalsbunden arbetsgivare ska vara att syftet med åtgärden är att arbetsgivaren ska bli bunden av ett kollektivavtal i förhållande till arbetstagarens organisation. Förslaget innebär inte att staten utsätter någon arbetsgivare för tvång att teckna ett kollektivavtal. En annan sak är att parterna på arbetsmarknaden kan använda sig av stridsåtgärdsrätten för att sätta press på motparten i kollektivavtalsförhandlingar. Rätten att använda stridsåtgärder i ett sådant syfte finner stöd i flera av de internationella åtaganden som regeringen redogör för ovan. anser att mycket talar för att promemorians förslag om att begränsa rätten att vidta stridsåtgärder mot en arbetsgivare som redan är bunden av kollektivavtal inte står i strid med någon ILO- konvention som har ratificerat. (Juridiska fakultetsstyrelsen) anger att förslaget inte är så långtgående att minoritetsorganisationernas rättigheter begränsas i en sådan utsträckning att det kan antas strida mot internationella åtaganden. Regeringen kan också konstatera att ansåg att dess alternativa förslag, som i väsentliga delar liknar det nu aktuella förslaget, inte stod i strid med internationella åtaganden, se SOU 2018:40 s. 211. Sammantaget bedömer regeringen mot bakgrund av förslagets karaktär och omfattning att det inte strider mot regeringsformen, eller internationella åtaganden. 6.1Fredsplikten vid rättstvister ska utökas Regeringens förslag: Det ska inte vara tillåtet för en arbetsgivare eller en arbetstagare att vidta eller delta i en stridsåtgärd som har till ändamål att utöva påtryckning i en rättstvist. En stridsåtgärd som strider mot förbudet ska vara olovlig. Förbudet ska inte tillämpas på stridsåtgärder som omfattas av det befintliga förbudet mot stridsåtgärder i rättstvister för arbetsgivare och arbetstagare som är bundna av kollektivavtal. Förbudet ska inte hindra indrivningsblockader. Förbudet ska införas i en ny paragraf. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås inte att det ska framgå av lagtexten att förbudet inte hindrar indrivningsblockader. I promemorian föreslås en annan redaktionell utformning av bestämmelsen. Remissinstanserna: Ungefär hälften av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget är positiva till det. Bland dessa finns LO, TCO, och . Utöver dessa huvudorganisationer är också bl.a. Bankinstitutens , Företagarna, och positiva till förslaget. –Kommunala företagens arbetsgivarorganisation är positiv till förslaget och anger att det är fullt rimligt att förbudet mot stridsåtgärder i rättstvister utvidgas. anser att det är rimligt att begränsa möjligheterna att vidta stridsåtgärder i samband med rättstvister. Flera remissinstanser är kritiska till hela eller delar av förslaget. anger att förekomsten av stridsåtgärder i rättstvister är så begränsad att den inte motiverar någon ändring av gällande lagstiftning. anger att det ofta är svårt att avgöra var gränsen går mellan intressekrav och rättstvistkrav och att det därför blir svårt att överblicka konsekvenserna av förslaget. Även Arbetares anger att gränsdragningen mellan individuella och fackliga eller kollektiva rättstvister är vag och oklar. Flera arbetstagarorganisationer, bl.a. , anger att förslaget kommer att försvaga arbetstagarorganisationernas förhandlingsposition och självständighet. anger även att förslaget medför en begränsning av möjligheten att vidta stridsåtgärder mot arbetsgivare som vill använda sig av uppsägningar av fackliga företrädare som påtryckningsmedel vid konflikter. Vissa remissinstanser, bl.a. Arbetsdomstolen, , och (Juridiska fakultetsstyrelsen) ifrågasätter att ordet individuella används i förslaget till lagtext i uttrycket pågående individuella tvister. (Juridiska fakultetsstyrelsen) har synpunkter på att två olika, delvis överlappande bestämmelser föreslås. Arbetsdomstolen noterar att lagtexten inte anger att indrivningsblockader ska vara tillåtna, trots att det på andra Prop. 2018/19:105 ställen i promemorian anges att sådana blockader ska vara tillåtna. Skälen för regeringens förslag Inom arbetsrätten är det vanligt att en skillnad görs mellan stridsåtgärder som vidtas för att utöva påtryckning i intressetvister och stridsåtgärder som vidtas för att utöva påtryckning i rättstvister. Stridsåtgärder i intressetvister vidtas i regel när det finns olika uppfattningar mellan parterna i anställningsförhållandet om vilka anställnings- och arbetsvillkor som bör gälla. I regel är målet att driva igenom sin uppfattning i kollektivavtalsförhandlingar. Med rättstvister avses vanligtvis tvister om hur bestämmelser i lag eller kollektivavtal ska tolkas och tillämpas. Rättstvister avgörs genom förhandling, genom avgörande i domstol eller genom skiljeförfarande. Fredsplikten vid rättstvister ska utökas Det är inte tillåtet för kollektivavtalsbundna arbetsgivare och arbetstagare att vidta stridsåtgärder om åtgärderna har till ändamål att utöva påtryckning i en tvist om ett kollektivavtals giltighet, bestånd eller rätta innebörd eller i en tvist huruvida ett visst förfarande strider mot avtalet eller mot medbestämmandelagen (41 § medbestämmandelagen). När det gäller arbetsgivare och arbetstagare som inte är bundna av kollektivavtal finns ingen lagstadgad begränsning av rätten att vidta stridsåtgärder för att utöva påtryckning i rättstvister. IV § 3 i huvudavtalet mellan SAF och LO är en stridsåtgärd inte tillåten för att hindra någon att föra talan inför domstol eller annan myndighet eller avlägga vittnesmål eller tillhandagå ämbets- eller tjänsteman eller för att utöva vedergällning för vad han gjort i nu angivet hänseende. Det är också de etablerade parternas uppfattning att stridsåtgärder inte bör användas för att utöva påtryckning i rättstvister, se promemorian s. 19. I promemorian föreslås att det inte ska vara tillåtet för arbetsgivare och arbetstagare att vidta eller delta i stridsåtgärder som har till ändamål att utöva påtryckning i pågående individuella tvister om innebörden eller tolkningen av lag eller avtal. Regeringen kan konstatera utifrån remissutfallet att det liksom när det gäller förslaget om en villkorad stridsåtgärdsrätt mot kollektivavtalsbundna arbetsgivare finns stöd för promemorians förslag från de organisationer som representerar det stora flertalet arbetsgivare och arbetstagare på den svenska arbetsmarknaden. Det finns också vissa remissinstanser som ifrågasätter hela eller delar av förslaget. varnar för kreativa fredspliktsinvändningar där arbetsgivare försöker argumentera för att vissa konfliktfrågor är att betrakta som rättstvister. anger att det ofta är svårt att avgöra var gränsen går mellan intressekrav och rättstvistkrav och att det därför blir svårt att överblicka konsekvenserna av förslaget. Även Arbetares anger att gränsdragningen mellan individuella och fackliga eller kollektiva rättstvister är vag och oklar. När det gäller gränsdragningen mellan intressetvister och rättstvister kan regeringen konstatera att det framgår av kartläggning och analys av förekomsten av konflikter mot kollektiv- avtalsbundna arbetsgivare (/01899/ARM) att orsaken till varsel i sådana situationer inte sällan tycks vara en blandning av rätts- och intresse- Regeringen vill dock påminna om att det finns en relativt omfatt- ande praxis från Arbetsdomstolen om hur man ska bedöma situationer där det finns flera syften bakom en stridsåtgärd varav något av syftena sett isolerat skulle göra stridsåtgärden olovlig. Mot bakgrund av detta bedömer regeringen att eventuella tillämpningsproblem inte kommer att bli så omfattande att de utgör skäl till att inte gå vidare med förslaget. När det gäller begreppen intresse- och rättstvist och eventuella svårig- heter att skilja dem åt vill regeringen påminna om att distinktionen mellan dessa två typer av tvister redan görs . ingår att medla endast i tvister som har samband med slutande av koll- ektivavtal, dvs. När det gäller tvister på arbetsmarknaden som har en rättslig grund kan dessa i regel slutligen avgöras av Arbets- Vid sidan av den ledning som kan sökas i dessa myndigheters uppdrag finns också en praxis om tillämpningen av det befintliga förbudet mot stridsåtgärder i rättstvister för arbetsgivare och arbetstagare som är bundna av kollektivavtal som kan vägleda en gränsdragning mellan intresse- och rättstvist. Mot bakgrund av detta bedömer regeringen att användningen av begreppet rättstvist inte kommer leda till några mer väsentliga svårigheter vid tillämpningen av förbudet. anger att förslaget medför en begräns- ning av möjligheten att vidta stridsåtgärder mot arbetsgivare som vill använda sig av uppsägningar av fackliga företrädare som påtrycknings- medel vid konflikter. Med anledning av banklubbens synpunkt vill reg- eringen påminna om att det finns ett starkt anställningsskydd för skydds- ombud, fackliga förtroendemän och andra fackliga företrädare i arbets- Om dessa skiljs från anställningen, t.ex. genom en uppsägning, finns en ordning enligt anställningsskyddslagen, medbestämmandelagen och lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister för att pröva skiljandet Enligt regeringens uppfattning är denna ordning till- räcklig för att försvara arbetstagares intressen om arbetsgivare säger upp fackliga företrädare som påtryckningsmedel vid arbetskonflikter. anger att förekomsten av stridsåtgärder i rättstvister är så begränsad att den inte motiverar någon ändring av gällande Regeringen instämmer i uppfattningen att stridsåtgärder i rättstvister är relativt ovanliga på den svenska arbetsmarknaden. till detta är troligen att stridsåtgärder i rättstvister inte är tillåtna enligt huvudavtal och förhandlingsordningar på en stor del av arbetsmarknaden. kan de i det enskilda fallet leda till allvarliga konsekvenser för både arbetsgivare och arbetstagare. En part i en rättstvist kan nämligen hamna i en sådan situation då denne inte har råd eller möjlighet att stå emot en stridsåtgärd och därför kan känna sig tvungen att ge upp en rättighet eller ett anspråk i rättstvisten. En sådan konsekvens av en stridsåtgärd är enligt regeringens uppfattning inte acceptabel när det finns en särskild ordning som samhället har ställt till förfogande för avgörande av rätts- Regeringen föreslår därför att det ska införas ett utökat förbud mot stridsåtgärder i rättstvister. Både parterna och har föreslagit ett förbud mot stridsåtgärder i rättstvister som riktar sig till både arbetstagar- och arbetsgivarsidan. Regeringen kan konstatera att ingen av remissinstanserna har invänt mot detta. Regeringen föreslår därför att förbudet bör omfatta både de som är bundna och de som inte är bundna av kollektivavtal. Förbudet ska gälla vid påtryckning i sådana rättstvister som inte omfattas av punktförbuden Flera remissinstanser, bl.a. Arbetsdomstolen, , och (Juridiska fakultetsstyrelsen), har synpunkter på förslaget i promemorian att förbudet ska gälla vid stridsåtgärder för att utöva påtryckning i pågående individuella tvister. Regeringen har en viss förståelse för remissinstansernas invändning mot att uttrycket pågående individuella tvister används i lagtexten. Uttrycket riskerar att tolkas så att det utesluter en tvist som omfattar fler än en person. Som Juridiska fakultetsstyrelsen påpekar kan en tvist även ha både en kollektiv och en individuell sida, t.ex. en tvist om förhandlingsskyldigheten eller en föreningsrättskränkning. I syfte att undvika sådana oklarheter bör inte uttrycket pågående individuella tvister användas i lagtexten. (Juridiska fakultetsstyrelsen) efterlyser en förklaring till varför en ordning med två olika, delvis överlappande bestämmelser föreslås i promemorian. Regeringen vill med anledning av denna synpunkt påminna om att bestämmelserna om fredsplikt för de som är bundna av kollektivavtal enligt punktförbuden i 41 § har sina rötter lag om kollektivavtal och att de sedan har förts över till medbestämmandelagen. Förbudet mot stridsåtgärder i rättstvister för de som är kollektivavtalsbundna har således en lång historia och tillämpningen av förbudet är väl etablerad. Parterna föreslår i sin överenskommelse att punktförbuden i den paragrafen inte bör ändras eftersom effekterna av ändringarna är svåra att överblicka. Regeringen instämmer i parternas bedömning. Om förbudet i 41 § får stå kvar kommer det dock, som fakultetsstyrelsen påpekar, att finnas två förbud mot stridsåtgärder i rättstvister som i vissa fall skulle kunna vara överlappande. I syfte att undvika överlappning bör den nu aktuella bestämmelsen inte tillämpas när det befintliga förbudet i 41 § mot stridsåtgärder i rättstvister för arbetsgivare och arbetstagare som är bundna av kollektivavtal gäller. Lagrådet har synpunkter på lagrådsremissens lagförslag i denna del. I lagrådsremissen föreslås att bestämmelsen ska ange att en arbetsgivare eller en arbetstagare inte får vidta eller delta i en stridsåtgärd som har till ändamål att utöva påtryckning i andra rättstvister än sådana som omfattas av förbudet i 41 § första stycket 1. Den föreslagna formuleringen är enligt Lagrådet oklar och kan missförstås. Därför föreslår Lagrådet att förbudet ska formuleras så att det anger att en arbetsgivare eller en arbetstagare inte får vidta eller delta i en stridsåtgärd som har till ändamål att utöva påtryckning i en rättstvist. Vidare föreslår Lagrådet att det i ett nytt stycke ska anges att förbudet inte ska tillämpas på stridsåtgärder som omfattas av förbudet mot stridsåtgärder i rättstvister i 41 § första stycket 1. Regeringen instämmer i att en sådan formulering är tydligare än den som anges i lagrådsremissen. Därför bör förbudet formuleras enligt Lagrådets förslag. En stridsåtgärd som vidtas i strid med förbudet ska vara olovlig Stridsåtgärder som strider mot förbudet mot stridsåtgärder i rättstvister bör vara olovliga. Att en stridsåtgärd är olovlig medför att även en arbetstagarorganisation har ett ansvar för stridsåtgärden enligt 42 § medbestämmandelagen. Arbetsdomstolen påpekar att den föreslagna lagtexten i promemorian inte anger att indrivningsblockader ska vara tillåtna trots att det framgår av andra delar av promemorian att de bör vara tillåtna. Regeringen kan konstatera att det i promemorian föreslås ett undantag för indrivningsblockader när det gäller den villkorade stridsåtgärdsrätten. I promemorian föreslås emellertid inte ett motsvarande undantag för indrivningsblockader när det gäller förbudet mot stridsåtgärder i rättstvister. Enligt regeringens mening kan behovet av ett sådant undantag ifrågasättas. Det undantag för indrivningsblockader som finns i anslutning till punktförbuden i 41 § medbestämmandelagen innebär att det är tillåtet för en arbetstagarorganisation att i behörig ordning besluta om blockad för att utverka betalning av klar och förfallen fordran på lön eller på någon annan ersättning för utfört arbete. Villkoret att fordran ska vara klar innebär att fordran ska vara ostridig, dvs. att arbetsgivaren inte gör några invändningar mot den, jfr regeringens proposition med förslag till arbetsrättsreform m.m. (prop. 1975/76:105 s. 499 och 500). Det är därmed tveksamt om det finns något behov av en bestämmelse som anger att indrivningsblockader ska vara tillåtna vid rättstvister eftersom avsikten är att fordran inte ska vara tvistig och behöva prövas i domstol. Regeringen anser emellertid att det inte bör råda några oklarheter om ifall indrivningsblockader är tillåtna. Därför bör det framgå av lagtexten att förbudet mot stridsåtgärder i rättstvister inte ska hindra indrivningsblockader. 6.2Det ska vara möjligt att genom kollektivavtal föreskriva en längre gående fredsplikt Regeringens förslag: Det ska vara möjligt i kollektivavtal att föreskriva en fredsplikt som går längre än den som följer av den föreslagna bestämmelsen om fredsplikt vid rättstvister. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Arbetsmarknadens parter har möjlighet att genom kollektivavtal göra avvikelser från vissa bestämmelser i medbestämmandelagen. I 4 § tredje stycket regleras möjligheten att genom avtal föreskriva en längre gående fredsplikt. Det är möjligt att genom kollektivavtal föreskriva en längre gående fredsplikt i rättstvister än den som följer av 41 §. Enligt regeringens mening är det lämpligt att denna möjlighet också ska finnas när det gäller den fredsplikt i rättstvister som föreslås. Därför behöver ett tillägg göras i 4 § tredje stycket. Förslaget är förenligt med regeringsformen, Regeringens bedömning: Förslaget är förenligt med regeringsformen, och internationella åtaganden. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: gör bedömningen att för- slaget inte står i strid med någon som har (Juridiska fakultetsstyrelsen) anger att för- slaget förmodligen inte strider mot internationella åtaganden.