prop · H603120 · 2019-05-22 00:00:00 — Att politiskt uppställda mål hanteras olika i scenarierna minskar också möjligheten att göra välgrundade avvägningar och prioriteringar inom och mellan olika områden. granskning visar att det finns flera exempel på scenarioarbete som inte är överensstämmande mellan olika myndigheter. Olika källor används för värden på en och samma variabel, snarlika beräkningar görs parallellt vid olika myndigheter utan mer omfattande samverkan och myndigheterna hanterar beslutade politiska mål på olika sätt. Avvikelser och olikheter mellan olika scenarier kan vara motiverade. Det bör dock vara ett medvetet val där syftet är att dra nytta av och lära av varandra eller skapa diskussion. I dessa fall är transparens särskilt viktigt, och att tydliggöra betydelsen för slutresultaten av olika utgångspunkter och antaganden. En bra kvalitetssäkring av beräkningarna är central för att skapa trovärdighet och för att resultaten ska kunna användas som beslutsunderlag. Inom alla de olika scenarioprocesserna som berörs i granskningen görs någon form av R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N Men flera myndigheter kvalitetssäkrar inte på ett systematiskt sätt och ambitionsnivån skiljer sig åt mellan myndigheterna. Att statligt framtagna scenarier kan granskas av oberoende vetenskaplig eller annan expertis är grundläggande för att säkerställa att beslut med stora samhälleliga konsekvenser fattas utifrån tillförlitliga underlag. granskning visar att det finns brister vad gäller transparens i myndigheternas scenarioarbete. Generellt sett råder sämre transparens när modellverktygen ägs av utomstående (konsulter) eftersom detta ofta minskar tillgängligheten och öppenheten. Data som omfattas av sekretess kan vid vissa myndigheter vara ett hinder för granskning av oberoende expertis. Myndigheterna har, med något undantag, inte undersökt om det finns sätt att möjliggöra för utomstående att granska beräkningarna. En tydlig redovisning av osäkerheter i underlaget är viktig för att regering och riksdag ska kunna fatta välgrundade beslut. Granskningen visar att vissa scenariobaserade beslutsunderlag som presenteras för helt saknar en redogörelse av centrala osäkerheter i beräkningarna. Har regeringen och myndigheterna skapat förutsättningar för ett effektivt arbete? sammanfattande bedömning är att det saknas flera viktiga förutsättningar för ett effektivt scenarioarbete inom ramen för givna resurser. För att åstadkomma mer tillförlitliga och överensstämmande scenarier med säkerställd kontinuitet behövs tydligare styrning och riktlinjer både från regeringen och inom respektive myndighet. Koordinering och samordning behöver också förbättras för att undvika dubbelarbete och förbättra överensstämmelsen mellan olika scenarier. I granskningen framkommer att myndigheterna har gjort både medvetna och mer ogrundade val när det gäller samverkan med andra myndigheter. Det finns flera exempel på att scenarioarbete inom samma område utförs parallellt i olika myndigheter. Komparativa fördelar utnyttjas inte. Detta kan innebära dubbelarbete och ett ineffektivt resursutnyttjande och riskerar dessutom att minska överensstämmelse och jämförbarheten mellan olika scenarier. bedömer att beroende av nyckelpersoner kan vara en stor risk i myndigheternas arbete. Att enbart ett fåtal personer har kännedom om eller arbetar med olika scenarier kan innebära risk för att kunskap går förlorad och avbrott i verksamheten vid personalförändringar. I granskningen framkommer att det saknas gemensamma generella riktlinjer för scenarioarbete i vilket gör det svårare att uppnå överensstämmelse mellan olika scenarier. När underlagen inte är överensstämmande kan de olika scenarierna, till exempel för växthusgasutsläpp och trafik, skapa en otydlig eller 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N felaktig bild av om mål som är uppställda av regering och riksdag kan uppnås var för sig och . Det blir också svårare att bedöma vilka åtgärder som kan krävas för att nå olika mål på ett kostnadseffektivt sätt och att göra avvägningar inom och mellan viktiga samhällsområden. I granskning framkommer att det saknas gemensamma generella riktlinjer för scenarioverksamhet. Sådana riktlinjer behövs för att bidra till ökad överensstämmelse mellan olika myndigheters utgångspunkter och därmed till mer jämförbara scenarier. Det skulle även underlätta en effektiv, koordinerad och transparent scenarioverksamhet vid myndigheterna och i förlängningen öka förutsättningarna för att regeringen och kan fatta välinformerade beslut. Därför bör regeringen tydliggöra: vilka ansvarsområden för scenarier de olika myndigheterna har vilka av de berörda myndigheternas scenarier för ekonomi, trafik, energi, utsläpp, bostäder och befolkning med mera och tillhörande antaganden som ska utgöra utgångspunkt för övriga myndigheters scenarier. hur politiskt fastställda mål ska beaktas i scenarierna. hur transparens, kvalitetssäkring och redovisning av osäkerhet ska säkerställas. Detta kan till exempel ske genom föreskrifter eller uppdrag till de berörda myndigheterna. EU-reglering eller motsvarande bör beaktas i arbetet. Eftersom ekonomiska scenarier är en central utgångspunkt för utsläppsscenarierna bör myndigheten innefattas i klimatrapporteringsförordningen (2014:1434). är den enda av de myndigheter som bidrar till klimatrapporteringen som inte innefattas i förordningen. utför arbetet på uppdrag av . Uppdraget löper fram till . Således förs regelbundet medel över från till istället för att anslagsmedel anslås direkt från regering och riksdag till . Detta innebär viss osäkerhet om framtida medverkan i arbetet, och kan i sin tur innebära svårigheter när det gäller att utarbeta det utsläppsscenario som är R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N skyldig att ta fram enligt EU:s förordning om övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser.7 Därför bör regeringen: inkludera i klimatrapporteringsförordningen (2014:1434) med uppgiften att ta fram ekonomiska scenarier. utgår från scenarier i enlighet med myndighetens interna styrdokument.8 scenarier tas fram regelbundet och innehåller i väsentliga delar samma information som scenarier. har ingen fast tidplan och det krävs ett nytt beslut av regeringen varje gång den ska tillsättas. har heller inget fast innehåll, varför det saknas garanti för att den framöver kommer att innehålla beräkningar som är användbara för . För att säkerställa kontinuitet och bidra till ökad överensstämmelse mellan olika myndigheters scenarier bör : utgå från ekonomiska scenarier i arbetet med trafikscenarier. De ekonomiska scenarierna presenteras som underlag i klimatrapporteringen till EU. 7Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 525/2013 om en mekanism för att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och för att rapportera annan information på nationell nivå och unionsnivå som är relevant för klimatförändringen och om upphävande av beslut nr 280/2004/EG samt ramkonvention om klimatförändringar, SÖ 1993:13, 1993. 8I de scenarier som planerar att publicera 2020 frångår dock myndigheten de interna riktlinjerna och planerar att använda ekonomiska scenario, det vill säga samma som använder i klimatrapporteringsarbetet. Anledningen är att nya scenarier inte hinner tas fram för behov. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Bakgrund och motiv Staten har behov av långsiktig planering och bedömningar av framtida utveckling inom ett antal områden. Infrastruktur, transporter, bostäder, energitillförsel och miljöförbättringar är några exempel.9 Dessa områden karaktäriseras av långa planeringshorisonter, långsiktiga mål och stora statliga insatser. Områdena är nära sammankopplade och inbördes beroende av varandra. Beräkningar eller scenarier som sträcker sig cirka 10–utgör underlag inom ovanstående områden.10 Beräkningarnas kvalitet är av stor vikt då de ofta utgör underlag för: politiska målsättningar och uppföljning av mål, exempelvis långsiktiga energipolitiska mål analys av politiska reformer och åtgärder vid myndigheter, till exempel inom ramen för bostadspolitiken samhällsekonomiska kostnads- och intäktskalkyler11, exempelvis som grund för investeringar i infrastruktur såsom elnät och vägar konsekvensanalyser som genomförs bland annat i utredningsväsendet underlag för internationella förhandlingar till exempel om åtaganden på miljöområdet internationell rapportering (EU, FN etc.), inom till exempel klimatområdet regionalt och lokalt planeringsarbete Icke överensstämmande underlag riskerar att leda till felaktiga åtgärder, prioriteringar eller avvägningar mellan och inom olika politikområden. Icke överensstämmande underlag skulle också kunna tyda på att arbetet med scenarier inom staten medför dubbelarbete, dvs. att samma arbete utan anledning utförs vid flera myndigheter. 9Se t.ex. , Reviderad prognos över behovet av nya bostäder till 2025, Rapport: 18, 2016, , Scenarier över energisystem 2016, Rapport: 06, 2017, , Historiska och framtida utsläpp av luftföroreningar i , Rapport: 6689, 2015, SOU 2015:106, ekonomi – scenarier , Bilaga 1, , , Prognos för persontrafiken 2040 – Basprognoser , Rapport: 059, 2016. 10Ibland benämns dessa som prognoser men det är sannolikt inte en bra benämning. De har oftast karaktären av scenarier, det vill säga inte regelrätta prognoser med konfidensintervall eftersom sådana sällan är meningsfulla att göra på 10–. och är några av de myndigheter som själva benämner sina beräkningar för prognoser. I denna granskning används främst benämningen scenario för alla långsiktiga beräkningar. 11Sådana kalkyler har blivit allt viktigare för investeringsbeslut rörande t.ex. större infrastrukturprojekt. J. m.fl., Does benefit/cost-efficiency influence transport investment decisions? 49(3), 2015, s. 377–396. R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N Det finns endast ett fåtal utvärderingar av enskilda myndigheters scenario- och prognosarbete och det saknas granskningar av myndigheternas samverkan och koordinering.12 Det finns därför anledning att granska hur det långsiktiga scenarioarbetet bedrivs inom och koordineras mellan olika myndigheter. 1.2 Syfte och avgränsningar Syftet är att granska om regeringen och myndigheterna har skapat förutsättningar för scenarier med tillräckligt god kvalitet för att ska kunna fatta välinformerade beslut och om arbetet bedrivs koordinerat, transparent och effektivt. Scenariernas överensstämmelse med verkligt utfall har inte granskats. Olika modellverktygs kvalitet har inte heller granskats. Granskningen omfattar statens arbete med långsiktiga scenarier, det vill säga scenarier eller mer, och är avgränsad till de energi-, miljö-, transport- och bostadspolitiska områdena som karakteriseras av långa planeringshorisonter och som delvis är sammankopplade. De myndigheter, affärsverk och statliga bolag som berörs är (), , (), , (), , , , (), (Swedavia), och . Det är dessa myndigheter, affärsverk och statliga bolag som inom de utvalda områdena regelbundet gör egna långsiktiga scenarier, med undantag av som äger och administrerar ett modellverktyg och emellanåt bistår i arbetet med att ta fram regionala scenarier till och . De övergripande frågeställningarna är: 1.Har regeringen och myndigheterna skapat förutsättningar för scenarier av tillräckligt god kvalitet så att kan fatta välinformerade beslut inom miljö-, transport-, bostads- och energipolitiken? a.Skiljer sig beräkningsförutsättningar och metod åt mellan olika myndigheter och är i så fall skillnaderna motiverade? b.Är myndigheternas scenarier jämförbara och överensstämmande,13 både myndigheterna emellan och med internationellt framtagna scenarier? c.Är scenarierna transparenta, möjliga att granska och tydligt beskrivna? 12Utvärderingar har gjorts av klimatrapporteringsprocessen respektive scenariearbete. Se K. Kindbom & T. , Emissionsprognoser och scenarier – en behovsanalys. 2015; P. , A. Mansikkasalo, & T. Ejdemo, Energisystemets långsiktiga utveckling – en granskning av metodik för långsiktiga energiscenarier, 2010. 13Med överensstämmande avses inte att scenariernas i alla avseenden är lika utan snarare att de är konsistenta eller kompatibla, det vill säga att de hänger ihop och inte är motsägelsefulla i antaganden eller hantering av mål. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.Har regeringen och myndigheterna skapat förutsättningar för ett effektivt arbete? a.Är arbetsprocesserna väl dokumenterade? b.Samarbetar myndigheterna då det är motiverat? Grundas separat arbete på motiverade val? c.Finns arbetsprocessrelaterade risker som identifierats i scenarioarbetet och hanteras dessa på ett bra sätt? Regeringen och , men även och svenska myndigheter, har i olika sammanhang poängterat vikten av att beslutsunderlag i form av beräkningar, analyser, scenarier och prognoser håller god kvalitet, är robusta, beaktar andra statliga aktörers arbete och är transparenta.14 Regeringen och har uttalat vikten av god kvalitet i beräkningsunderlagen. angav i samband med behandlingen av prop. 2008/09:35 Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt att samhällsekonomiska kalkyler borde spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar. En förutsättning för att analyserna ska kunna användas är att de bygger på relevanta utgångspunkter, liksom att kalkylerna och analyserna är jämförbara.15 Regeringen och har framhållit vikten av att beräkningar, speciellt inom transportområdet, håller hög kvalitet. Dessa ska beakta arbetet vid andra statliga aktörer, vara dokumenterade och transparenta och utarbetas kostnadseffektivt.16 har betonat vikten av att de samhällsekonomiska analyser som ligger till grund för Svenska kraftnäts investeringsplaner är av hög kvalitet.17 Dessa analyser utgår bland annat från Svenska kraftnäts scenarier för elmarknadens utveckling. 14Se t.ex. prop. 2012/13:25 Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119; prop. 2008/09:35 Framtidens resor och transporter – Infrastruktur för hållbar tillväxt, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145; skr. 2016/17:148 om förutsättningar för en säker kraftöverföring, bet. 2016/17: NU21, rskr. 2016/17:332 samt se nedanstående fotnot 15, 16 och 18. 2008/09:35 Framtidens resor och transporter – Infrastruktur för hållbar tillväxt, bet. 2008/09:TU2, s 132, rskr. 2008/09:145. 2012/13:25 Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem, bet. 2012/13:TU2 s. 42, rskr. 2012/13:119. 2016/17:148 om förutsättningar för en säker kraftöverföring, bet. 2016/17: NU21, rskr. 2016/17:332. R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N Regeringen har i uppdrag till efterlyst robusta långsiktiga beräkningar, där kopplingen mellan bostadsbyggande, samhällsekonomisk utveckling och statens budget framgår tydligare.18 Enligt och Rådets förordning (EU) nr 525/2013 om en mekanism för att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och för att rapportera annan information på nationell nivå och unionsnivå som är relevant för klimatförändringen och om upphävande av beslut nr 280/2004/EG (EU:s förordning om övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser) ska medlemsstaterna ha som mål att säkerställa att de rapporterade scenarierna för utsläpp av växthusgaser är transparenta, korrekta, överensstämmande, jämförbara och fullständiga och att aktiviteter för kvalitetssäkring och kvalitetskontroll och känslighetsanalys genomförs. Medlemsstaterna ska i elektronisk form offentliggöra sina nationella scenarier för utsläpp av växthusgaser. Dessa scenarier bör innehålla beskrivningar av de modeller och metodologiska tillvägagångssätt som använts, definitioner och underliggande antaganden. Europeiska Miljöbyrån (EEA) har en roll att genomföra kvalitetssäkrings- och kvalitetskontrollåtgärder av dessa scenarier. Regeringen har i proposition 2012/13:25 - Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem - angivit viktiga utgångspunkter i trafikprognosarbetet.19 I propositionen preciseras kraven på beräkningsarbetet bland annat enligt följande: 1.Arbetet vid andra statliga aktörer ska beaktas. 2.Effekterna av alternativa antaganden ska studeras genom känslighetsanalyser. Känslighetsanalyser är att föredra framför flera olika prognoser. 3.Indata och antaganden ska dokumenteras, motiveras och hållas tillgängliga för granskning och kvalitetssäkring. 4.Prognoserna ska tas fram kostnadseffektivt. 5.Prognoserna skall hålla hög kvalitet. 6.Internationellt arbete inom området ska beaktas. anger20 att det är avgörande att de prognoser för trafikutveckling som ligger till grund för kommande åtgärdsplanering är underbyggda med god kvalitet och uppdateras regelbundet. 18Regeringen, Uppdrag till att lämna förslag till hur bedömningen av bostadsbyggnadsbehovet ska göras (N2016/03324/PUB), 2016. 2012/13:25 Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem, s. 88-89, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 2012/13:TU2 Transportsystemets inriktning s.132, rskr. 2012/13:119. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N utgår i granskningen från att uttalanden inom transportpolitiken gällande beräkningsunderlagen och deras kvalitet även är rimliga utgångspunkter för beräkningsunderlag inom andra politikområden. Regeringen och har även i olika sammanhang poängterat vikten av att myndigheterna bedriver sin verksamhet på ett effektivt sätt. Enligt budgetlagen (2011:203) ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet.21 Enligt myndighetsförordningen (2007:515) ska myndigheter verka för att genom samverkan med myndigheter och andra ta till vara fördelar som kan finnas för enskilda och staten som helhet. Enligt förordningen ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för verksamheten och ska bland annat se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll ställer krav på att myndigheter på ett systematiskt sätt ska hantera risker och dokumentera den interna styrningen och kontrollen. I förordningen anges att riskanalys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation är obligatoriska moment i processen. I granskningen används även i vissa delar som jämförelse. har inom departementen gjort ett omfattande arbete med kvalitetssäkring av modellverktyg och analyser som används som beslutsunderlag, vilket tjänar som en jämförelse i denna granskning. (se vidare avsnitt 2.2 och bilaga 2 (elektronisk)). operationaliserade bedömningsgrunder för de olika frågeställningarna i granskningen utvecklas i avsnitt 3.1 och 4.1. 1.4 Metod och genomförande De huvudsakliga metoderna för datainsamling i granskningen har varit dokumentstudier, intervjuer samt en enkät. Dokumentstudierna innefattar relevanta propositioner och betänkanden, lagstiftning, publikationer, dokumentation och riktlinjer för myndigheternas scenarioprocesser. Modellverktygen har endast studerats översiktligt i den utsträckning det varit relevant för granskningen. Det har inte varit möjligt att analysera modellernas konstruktion på en mer detaljerad nivå har intervjuat företrädare för , , , , , , 211 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N Tillväxtanalys, , , , och , , , och . Som ett komplement till ovanstående intervjuer ställdes en enkät till myndigheterna och Swedavia med frågor om kvalitetssäkring, transparens, hantering av osäkerhet m.m. I avsaknad av internationell bästa praxis för scenarioframtagning har studerat några enskilda länder; , , och . Intervjuer har genomförts med National Audit Office, , Energy and Industry Strategy och i . Länderna har valts utifrån att de alla har olika styrningsmodeller inom arbetet med scenarier såsom centralt genomförande, central styrning och sektorsvis styrning. har även genomfört några exempelberäkningar inom transportområdet med hjälp av modellverktyg. Syftet är att illustrera konsekvenser av att använda olika antaganden och förutsättningar i beräkningarna. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av (projektledare), och . Två referenspersoner har varit knutna till projektet och gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till granskningsrapport: , professor i nationalekonomi, i , tidigare prognosansvarig vid Kommuner och Landsting. Företrädare för (, och Miljö- och ), SCB, , , , , , , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport. Rapportens disposition följer de uppställda granskningsfrågorna. I kapitel 2 beskrivs berörda scenarier, scenarioarbete i andra länder och styrning av scenarioarbete i . I kapitel 3 redovisas granskning av beräkningsunderlagens kvalitet utifrån syfte, transparens, granskning av utomstående, kvalitetssäkring, redovisning av osäkerhet och överensstämmelse mellan scenarier. I kapitel 4 redovisas granskning av om 16R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N regeringen och dess myndigheter har skapat förutsättningar för att scenarierna tas fram på ett effektivt sätt samt om det finns riktlinjer och beskrivningar av scenarioprocesser, om myndigheterna samarbetar, om det finns en tydlig ansvarsfördelning och om riskanalyser görs. R I K S R E V I S I O N E N A T T P L A N E R A F Ö R F R A M T I D E N Denna granskning omfattar myndigheternas arbete med långsiktiga scenarier. Även om arbetet med scenarierna i många delar är snarlikt vid de olika myndigheterna används ofta olika namn för att beskriva resultatet, till exempel prognoser, projektioner, framskrivningar eller långsiktskalkyler. Benämningen speglar i viss mån hur scenarierna tas fram men det finns ingen tydlig koppling till metodval eller hur de används. De modeller som används är allt från enkla kalkylblad till mer komplexa optimeringsmodeller som relativt detaljerat beskriver olika aktörers beteenden inom de analyserade områdena. I denna granskning benämns de långsiktiga beräkningarna främst som scenarier. Anledningen är att syftet med beräkningarna som regel är att beskriva en möjlig och tänkbar utveckling, inte den mest sannolika utvecklingen vilket ofta är syftet med prognoser. Att med någorlunda precision bedöma den mest sannolika utvecklingen, för den tidshorisont som behandlas i denna granskning är i allmänhet inte möjligt.22 I nedanstående figur visas de scenarioprocesser och myndigheter som omfattas av granskningen samt hur de olika scenarierna används som indata i andra scenarier. En mer detaljerad beskrivning finns i bilaga 1. 22Konjunkturinstitutet skiljer noga mellan prognoser och scenarier. Enligt myndighetens definition är prognos ett försök att förutsäga den mest troliga utvecklingen för ett antal variabler. Med scenario avses en sammanhängande beskrivning av (den makroekonomiska) utveckling som kan förväntas, givet att ett antal centrala, men förenklade, antaganden är uppfyllda. menar att ekonomiska prognoser blir alltför osäkra på än . Beräkningar på kallas därför scenarier och inte prognoser. Se vidare verksamhet/sa-gor-vi-prognoser/skillnad-mellan-scenario-och-prognos.html. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 1 Berörda scenarioprocesser, huvudsakliga myndigheter och dess huvudsakliga inbördes beroenden bef ol kn in g t r af ik l ångt idsut r edningen ut sl äpp och ener gi Tre av de ovanstående scenarierna utgör indata för de övriga scenarierna. Dessa är befolkningsscenariot från SCB och de ekonomiska scenarierna från respektive vid .