prop · H60336 · 2019-01-15 00:00:00 — Regeringens förslag: Den nationella tillsynsmyndigheten ska få meddela de förelägganden som behövs för tillsynen. Ett beslut om föreläggande ska få förenas med vite. ska få bestämma att ett beslut om föreläggande ska gälla om det krävs för att de rapporteringstider som anges i EU-förordningen ska kunna hållas. Om information till konsumenter inte lämnas i enlighet med EU-för- ordningen, ska bestämmelserna om sanktioner i marknadsföringslagen tillämpas, med undantag för bestämmelserna om marknadsstörningsavgift. En hänvisning till den nya lagen ska föras in i marknadsföringslagen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens, men någon hänvisning i marknadsföringslagen föreslås inte. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. däremot ser vissa tolknings- och tillämpningsproblem med den marknadsrättsligt sanktionerade bestämmelsen eftersom artikel 7 i EU-förordningen dels innebär en dubbelreglering, dels – avseende sådan information som inte är reglerad i konsumentskyddslagstiftningen – innebär en försämring ur konsumentperspektiv eftersom kraven inte är lika hårda. önskar att det av lagtexten tydligare ska framgå om beslut om föreläggande som gäller ska kunna läggas till grund för verkställighetsåtgärder. Skälen för regeringens förslag Den nationella tillsynsmyndighetens sanktioner Medlemsstaterna ska enligt artikel 8 i EU-förordningen fastställa regler om de sanktioner som ska tillämpas vid överträdelser av förordningen. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Enligt 4 kap. 16 § postlagen har PTS befogenhet att meddela de förelägganden som behövs för att lagen, eller de föreskrifter eller tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av lagen, ska följas. Av 4 kap. 18 § postlagen följer vidare att förelägganden och förbud enligt den lagen får förenas med vite. Sanktionssystemet i postlagen ger PTS ett effektivt verktyg att komma till rätta med brister som upptäcks vid myndighetens tillsynsarbete enligt den lagen. Regeringen bedömer att ett sådant system även är väl lämpat för PTS tillsynsarbete enligt EU-förordningen. På motsvarande sätt som i postlagen bör myndigheten därför ges befogenhet att meddela de förelägganden som behövs för tillsynen. Mot bakgrund av EU-förordningens krav på att det ska finnas effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner bör förelägganden kunna förenas med vite. Enligt postlagen finns även möjligheten att meddela förbud. att bedriva en viss verksamhet är dock en så pass ingripande åtgärd att sanktionen inte bör införas utan mycket starka skäl. om det finns behov av en förbudsmöjlighet. till syftet med EU-förordningen och bestämmelsernas innehåll bedömer regeringen att ett förbud inte är förenligt med kravet på proportionalitet. Vitesföreläggande bör vara ett tillräckligt effektivt medel för att se till att skyldigheterna enligt EU-förordningen fullgörs. Av samma skäl anser rege- ringen att det inte finns anledning att införa bestämmelser om andra sank- Postlagen innehåller inte heller några sådana bestämmelser. Enligt 4 kap. 22 § postlagen ska PTS beslut enligt den lagen, eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, gälla . melsen är en följd av artikel 22.3 i postdirektivet i dess lydelse enligt Europa- parlamentets och rådets direktiv /6/EG (se avsnitt 4). innebar en ändring i förhållande till postlag, enligt vilken huvud- regeln var att tillståndsmyndighetens beslut inte gäller om inte myndigheten har bestämt så. I skäl 49 postdirektiv anges att för att garantera rättssäkerhet och säkerhet på marknaden bör det säkerställas att de nationella tillsynsmyndigheternas beslut gäller tills överklagande- Eftersom artiklarna 4 och 5 i EU-förordningen – till skillnad från postlagen – endast reglerar skyldigheter att tillhandahålla in- formation inklusive prisuppgifter till den nationella tillsynsmyndigheten är det inte motiverat att i den nya lagen införa motsvarande bestämmelse som i postlagen. Regeringen anser dock att det är viktigt att den nationella tillsynsmyndigheten kan ingripa skyndsamt när de frister som anges i EU- Ett skyndsamt agerande krävs också för att myn- digheten ska kunna fullgöra sin uppgift att vidarerapportera viss informa- tion till Europeiska kommissionen i rätt tid. För att ska uppfylla de skyldigheter som följer av EU-förordningen bör det därför finnas möjlig- het för den nationella tillsynsmyndigheten att bestämma att ett beslut om före- läggande ska gälla . Regeringens bedömning är att de situationer som ryms inom de allmänna bestämmelserna i 35 § förvaltningslagen om möjlighet för en myndighet att verkställa ett beslut inte kom- mer att uppstå inom ramen för aktuell reglering. Det finns därför skäl att införa en särskild bestämmelse i den nya lagen med ytterligare undantag från huvudregeln att ett förvaltningsbeslut får verkställas först efter laga Regeringen delar Lagrådets uppfattning att det av lagen bör framgå att möjligheten att bestämma att ett beslut om föreläggande ska gälla ome- delbart endast finns om det krävs för att de rapporteringstider som anges i EU-förordningen ska kunna hållas. Lagrådet förutsätter att avsikten är att 35 § förvaltningslagen ska gälla för övriga fall. Mot bakgrund av regering- ens bedömning ovan kommer tillsynsmyndigheten, inom ramen för den tillsyn som EU-förordningen förutsätter, i praktiken inte att kunna be- stämma att ett beslut om föreläggande ska gälla med stöd av 35 § förvaltningslagen. En hänvisning till den bestämmelsen i den nu före- slagna bestämmelsen skulle dock ge motsatt intryck. inte något behov av en uttrycklig hänvisning till 35 § förvaltningslagen. Det finns inget som hindrar att den nationella tillsynsmyndigheten begär verkställighet hos av ett beslut om föreläggande som gäller (se avsnitt 6.4). Till skillnad från Kronofogdemyn- digheten anser regeringen inte att lagtexten behöver förtydligas i denna del. Lagrådets synpunkter i övrigt när det gäller bestämmelserna om föreläggande föranleder inte några ytterligare ändringar. Marknadsföringslagen används vid skyldigheter att lämna information till konsumenter Artikel 7 i EU-förordningen innehåller en bestämmelse om skyldighet för näringsidkare som med konsumenter ingår köpeavtal som inbegriper gränsöverskridande paketleveranser att tillhandahålla viss information. Bestämmelsen gäller för avtal som omfattas av det s.k. konsumenträttighetsdirektivet, dvs. och rådets direktiv /83/EU av om konsumenträttigheter och om ändring av rådets direktiv /13/EEG och och rådets direktiv /44/EG och om upphävande av rådets direktiv /577/EEG och och rådets direktiv /7/EG. Direktivet har, i de delar som är av intresse, genomförts i lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler och 22 a § marknadsföringslagen (2008:486). Enligt 2 kap. 2 § lagen om distansavtal och avtal utanför affärslokaler finns en skyldighet för näringsidkare att innan avtal ingås ge konsumenter den information som räknas upp i paragrafen. Informationen avser bl.a. kostnader för leverans och rätten att reklamera och framställa klagomål. I fråga om andra avtal än distansavtal och avtal utanför affärslokaler regleras näringsidkares skyldighet att ge konsumenter information i 22 a § marknadsföringslagen. Den information som ska lämnas innan avtalet ingås räknas upp i paragrafen och avser bl.a. kostnader för leverans samt rätten att reklamera. Enligt 22 a § andra stycket marknadsföringslagen finns vissa undantag från informationsskyldigheten, t.ex. om informationen framgår av sammanhanget eller det är fråga om vardagliga avtal som fullgörs . Informationsskyldigheten enligt artikel 7 i EU-förordningen avser, till skillnad från de allmänna bestämmelserna om informationsskyldighet i marknadsföringslagen och lagen om distansavtal och avtal utanför affärslokaler, endast köpeavtal som inbegriper gränsöverskridande paketleveranser. Enligt artikel 7 ska alla näringsidkare innan avtal tecknas, om möjligt och i tillämpliga fall, tillhandahålla information om valmöjligheter för gränsöverskridande leveranser inom ramen för det aktuella köpeavtalet och om avgifter som konsumenten ska betala för gränsöverskridande paketleveranser samt information om hantering av klagomål. Informationsskyldigheten överlappar delvis de allmänna bestämmelser om informationskrav som redovisas ovan, men innebär också en skyldighet att lämna ytterligare information, t.ex. när det gäller valmöjligheter för gränsöverskridande leveranser inom ramen för det aktuella köpeavtalet. Informationsskyldigheten enligt artikel 7 gäller alltså utöver det konsumentskydd som redan finns i svensk rätt. Regeringen delar därför inte uppfattning att regleringen innebär en försämring ur konsumentperspektiv. Som påpekar är förordningsbestämmelsen visserligen inte utformad på motsvarande sätt som det starkare konsumentskydd som finns i svensk rätt. En skyldighet för tillhandahållare av paketleveranstjänster att lämna ytterligare information måste dock ses som en förbättring av konsumentskyddet på paketmarknaden. Det ytterligare konsumentskydd som EU-förordningen ställer upp innebär sammantaget endast en marginell utvidgning i förhållande till befintlig marknadsrättslig reglering. Regeringen konstaterar i det sammanhanget också att EU-förordningen är 2018/19:36 bindande och direkt tillämplig. Förordningsbestämmelserna varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt. Den närmare reglering som behövs för att underlätta tillämpningen av artikel 7 kan ges i verkställighetsföreskrifter, t.ex. i fråga om vilket språk som informationen ska lämnas på, hur tydlig informationen måste vara och när informationen ska lämnas. EU-förordningen kräver dock att medlemsstaterna säkerställer att artikel 7 tillämpas och fastställer regler om sanktioner för överträdelse. Det behöver alltså finnas mekanismer som innebär att näringsidkare uppfyller skyldigheten i förordningsbestämmelsen. Som framgår av avsnitt 3 har tillsynsansvaret över artikel 7. Motsvarade bestämmelser finns i ett antal EU-direktiv som innehåller krav på att näringsidkare ska lämna information till konsumenter, t.ex. direktivet om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter, konsumentkreditdirektivet och direktivet om tidsdelat boende. Dessa direktiv har genomförts i svensk rätt genom att informationsskyldigheten har kopplats till marknadsföringslagens sanktionssystem (se 2 kap. 6 § lagen om distansavtal och avtal utanför affärslokaler, 11 § konsumentkreditlagen [2010:1846] och 2 kap. 10 § lagen [2011:914] om konsumentskydd vid avtal om tidsdelat boende eller långfristig semesterprodukt). På motsvarande sätt bör marknadsföringslagens sanktionssystem användas om vid sin tillsyn upptäcker att en näringsidkare inte fullgör skyldigheten att lämna information till konsumenter enligt EU-förordningen. Det innebär att en näringsidkare som inte tillhandahåller informationen genom ett s.k. informationsföreläggande ska kunna åläggas av Patent- och att vid vite göra det (24 och 26 §§). Talan kan väckas av bl.a. (47 §). I ett fall som inte är av större vikt kan meddela ett informationsföreläggande (28 §). Regeringen anser därmed att det inte finns något behov av en särskild marknadsrättslig sanktion. Marknadsföringslagens sanktionssystem tillämpas även enligt bl.a. lagen om distansavtal och avtal utanför affärslokaler när en näringsidkare inte lämnar angiven information. I den lagen finns därmed en hänvisning till marknadsföringslagens bestämmelser. Regeringen anser att det i den nya lagen bör införas motsvarande hänvisning vid överträdelse av informationsbestämmelsen i artikel 7 i EU-förordningen. På motsvarande sätt bör det också anges att informationen är att betrakta som väsentlig vid tillämpningen av marknadsföringslagen. Bestämmelserna om marknadsstörningsavgift är i de allra flesta fall inte tillämpliga då en näringsidkare bryter mot kraven i en särskild lag. Det finns enligt regeringen inte skäl att göra någon annan bedömning i detta fall. Det bör alltså framgå att bestämmelserna om marknadsstörningsavgift i marknadsföringslagen inte är tillämpliga vid överträdelser av EU-förordning- ens krav på information till konsumenter. I 1 § marknadsföringslagen finns en uppräkning av lagar som innehåller bestämmelser om marknadsföring. Den uppräkningen bör kompletteras med en hänvisning till den nya lagen. Regeringens förslag: Den nationella tillsynsmyndighetens beslut ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. krävas vid överklagande till kammarrätten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Medlemsstaterna ska enligt artikel 8 i EU-förordningen fastställa regler om sanktioner för överträdelse av för- Med anledning av detta föreslås i avsnitt 6.5 att den nationella tillsynsmyndigheten ska kunna besluta om förelägganden som vid behov får förenas med vite. I avsnitt 6.4 föreslås de formella befogenheter som den nationella tillsynsmyndigheten behöver för att tillsynen ska kunna bedrivas Exempelvis föreslås att den nationella tillsynsmyndighetens be- slut som avser inhämtande av upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen ska få verkställas av . den nationella tillsynsmyndigheten fattar enligt den nya lagen måste kunna Den nationella tillsynsmyndighetens utrednings- och tillsynsbefogenheter enligt den nya lagen motsvarar i huvudsak dem som tillståndsmyndigheten har enligt postlagen. Enligt 4 kap. 22 § postlagen får tillståndsmyndig- hetens beslut enligt den lagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol, förutom beslut i fråga som avses i 4 kap. 3 § postlagen. Vidare krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Regeringen anser att det är lämpligt att samma ordning som gäller för överklagande enligt postlagen ska gälla även enligt den nya lagen. De tillsynsbeslut som den nationella tillsyns- myndigheten meddelar bör därför få överklagas till allmän förvaltnings- domstol, med krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Som framgår av avsnitt 3 har regeringen utsett PTS till nationell tillsyns- Med tillämpning av 14 § andra stycket lagen (1971:289) om all- männa förvaltningsdomstolar kommer därmed överklaganden av den nation- ella tillsynsmyndighetens beslut att prövas av Förvaltningsrätten i Stock- Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om att den som omfattas av skyldig- heterna enligt artiklarna 4 och 5 i EU-förordningen ska betala avgift för den nationella tillsynsmyndighetens verksamhet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: PTS tillstyrker förslaget, men anser att ett företags omsättning av paketleveranstjänster är en mer rättvisande beräkningsgrund Flertalet remissinstanser har inga invändningar mot förslaget. Postnord däremot avstyrker förslaget och anser att avgiftsskyldigheten i vart 2018/19:36 fall ska begränsas till sådana tillhandahållare av paketleveranstjänster som inte har tillstånd att bedriva postverksamhet enligt postlagen. Skälen för regeringens förslag Avgiftsuttag för den nationella tillsynsmyndighetens verksamhet När det gäller PTS tillsyn aktualiseras frågan om avgifter. Huvudprincipen för PTS tillsynsverksamhet är att den är avgiftsfinansierad. PTS tillsyn och verksamhet enligt postlagen finansieras med avgifter från tillståndshavare enligt postlagen. I förarbetena till postlag (prop. 1993/94:38 s. 116) uttalades att det är naturligt att den tillsynsverksamhet som kommer att åligga tillsynsmyndigheten enligt postlagen ska finansieras genom avgiftsuttag från dem som berörs av verksamheten och för vilka den får anses vara till nytta. I promemorian görs bedömningen att det är lämpligt att finansiera PTS verksamhet enligt EU-förordningen och den nya lagen på motsvarande sätt. Postnord avstyrker förslaget och menar att ett avgiftsuttag är svårmotiverat eftersom tillhandahållare av paketleveranstjänster inte kan anses dra nytta av den nationella tillsynsmyndighetens verksamhet, särskilt då både EU-förordningen och den föreslagna lagen endast medför skyldigheter och inga rättigheter för företagen. Regeringen delar inte den bedömningen eftersom den grundläggande tanken med regleringen är att förbättra förutsättningarna för gränsöverskridande paketleveranstjänster. Genom att ta bort skillnader mellan medlemsstaterna – bl.a. i fråga om tillsyn på paketmarknaden, som leder till ytterligare administrativa bördor och kostnader för företag som bedriver gränsöverskridande verksamhet – kan den inre marknaden förbättras. En fungerande konkurrens är till nytta inte minst för aktörerna på paketmarknaden. EU-förordningen förutsätter vidare att det finns en nationell tillsynsmyndighet. Att se till att tillsynsverksamheten finansieras på ett lämpligt sätt är därmed en nödvändig åtgärd för att ska uppfylla de skyldigheter som följer av förordningen. Regeringen instämmer därför i den bedömning som görs i promemorian och anser, till skillnad från Postnord, att det bör införas en möjlighet att meddela föreskrifter om avgifter för den tillsyn som PTS ska utöva enligt EU-förordningen och den nya lagen. Det är lämpligt att följa postlagens motsvarande ordning att tillsynsverksamheten ska vara avgiftsfinansierad av dem som berörs av verksamheten, dvs. tillhandahållare av paketleveranstjänster. Finansieringen av tillsynsverksamhet behandlas i avsnitt 9. Den som omfattas av EU-förordningen ska betala en avgift För att få kännedom om vilka aktörer som finns på den svenska paketmarknaden och för att kunna utöva nödvändig tillsyn föreslås i avsnitt 6.3 att en generell anmälningsskyldighet införs. En sådan anmälningsskyldighet kommer att omfatta alla tillhandahållare av paketleveranstjänster. Frågan om antalet företag på paketmarknaden behandlas i avsnitt 9. Eftersom små företag som utgångspunkt inte omfattas av skyldigheterna enligt EU-förord- ningen kan det ifrågasättas om även dessa ska omfattas av avgiftsuttaget. PTS tillsynsansvar omfattar i första hand att se till att skyldigheterna enligt EU-förordningen fullgörs (se avsnitt 6.4). Tyngdpunkten i tillsynsverk- Prop. 2018/19:36 samheten och merparten av kostnaderna bör därmed vara hänförliga till regleringen i EU-förordningen. Därför framstår det som rimligt att endast de som omfattas av EU-förordningens tillämpningsområde finansierar tillsynsverksamheten. Regeringen anser därmed att de avgiftsskyldiga bör avgränsas till tillhandahållare som omfattas av skyldigheterna enligt artiklarna 4 och 5 i EU-förordningen. Som Postnord framhåller kan tillhandahållare av paketleveranstjänster som även är tillståndshavare enligt postlagen komma att få betala en ytterligare avgift för att finansiera tillsynsverksamheten enligt EU-förordningen och den nya lagen. Den avgift som tas ut enligt postlagen avser PTS verksamhet enligt den lagen och kan därför inte användas för att finansiera någon annan tillsynsverksamhet. Som framgår av avsnitt 6.1 har EU-förordningen ett annat tillämpningsområde än postlagen. Det är dessutom fråga om två skilda regleringar med olika innehåll. Regeringen delar därför inte Postnords uppfattning att tillståndshavare enligt postlagen generellt ska undantas från avgiftsuttaget. När det gäller avgifter för postverksamhet har PTS dessutom möjlighet att befria en tillståndshavare från avgiftsskyldigheten, om det finns särskilda skäl för det (se 12 § andra stycket förordningen [2016:602] om finansiering av Post- och verksamhet). I 4 kap. 21 § postlagen finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för bl.a. den som bedriver postverksamhet att betala avgift för PTS verksamhet enligt den lagen. I den nya lagen bör det föras in en motsvarande bestämmelse för den som omfattas av skyldigheterna enligt artiklarna 4 och 5 i EU- förordningen. Möjligheten att ta ut avgifter bör gälla för att finansiera den nationella tillsynsmyndighetens verksamhet enligt EU-förordningen och rättsakter som har meddelats med stöd av den förordningen samt enligt den nya lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen. Det är viktigt att ett system för administrativa avgifter inte leder till snedvridning av konkurrensen eller hinder för inträde på marknaden. I promemorian anges att avgifterna bör beräknas på grundval av antalet levererade paket, dvs. motsvarande den beräkningsgrund som gäller för avgiftsuttaget enligt postlagen. Som PTS påpekar behöver den lämpligaste modellen för att beräkna avgifterna dock inte nödvändigtvis vara att utgå från antalet levererade paket. Omsättning av paketleveranstjänster kan vara en mer rättvisande beräkningsgrund som bättre speglar ett företags storlek och styrka. Skyldigheten att lämna information enligt EU-förordningen omfattar också uppgifter om omsättning. Närmare bestämmelser om avgiftssystemets utformning får meddelas med stöd av bemyndigandet. Regeringens förslag: Den nya lagen ska träda i kraft och ändringen i marknadsföringslagen . Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens, men någon ändring i marknadsföringslagen föreslås inte. 2018/19:36 Remissinstanserna stöder eller har inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 3 är EU-förord- ningen redan tillämplig, med undantag för artikel 8 som ska tillämpas . Eftersom EU-förordningen redan är tilllämplig och, som framgår av avsnitt 3, tillsynsmyndigheter har utsetts är det angeläget att den nya lagen träder i kraft . En lämplig tidpunkt är . Till följd av en lagändring beslutad av och utfärdad av regeringen har 1 § marknadsföringslagen fått en ny lydelse med ikraftträdande . Den nu föreslagna ändringen av paragrafen bör därför, till skillnad från vad som föreslås i lagrådsremissen, träda i kraft . Det behövs inte några övergångsbestämmelser. Som framgår av avsnitt 4 är syftet med EU-förordningen att främja bättre gränsöverskridande paketleveranstjänster, dels genom ökad pristransparens på marknaden, dels genom ökade möjligheter för nationella tillsynsmyndigheter att övervaka marknaden och utöva tillsyn. Konsumenter ska också ges bättre förutsättningar att få information om gränsöverskridande paketleveranstjänster. EU-förordningens regler är bindande och direkt tillämpliga. De lagbestämmelser som föreslås syftar till att komplettera EU-förordningens bestämmelser så att de kan få fullt genomslag i . Genom bestämmelserna tillgodoses EU-förordningens krav på kompletterande reglering i nationell rätt. Förslaget har utformats med utgångspunkt i att lagstiftningen i möjligaste mån ska motsvara befintlig reglering i postlagen. På så sätt uppnås en enhetlig reglering av tillsynen på hela postmarknaden. Möjligheten att bedriva effektiv tillsyn på paketmarknaden främjas genom de nya bestämmelserna om befogenheter och sanktioner. Genom att de kompletterande bestämmelserna förs in i en ny lag blir kopplingen till EU-förordningen tydlig. En alternativ lösning till det som föreslås i avsnitt 6.1 är att bestämmelserna förs in i postlagen för att samla regelverket för postmarknaden i en och samma lag. Detta bedöms emellertid, i enlighet med den motivering som lyfts fram i det avsnittet, som ett sämre alternativ då reglerna skulle bli svåröverskådliga och det finns en risk för tillämpningsproblem. När det gäller alternativa lösningar begränsar sig förslaget i huvudsak till det som är nödvändigt med hänsyn till EU-förordningen. Det finns inte några alternativa lösningar som skulle vara lämpliga när det gäller de åtgärder som är nödvändiga med anledning av EU-förordningen. Förslaget bedöms överensstämma med de skyldigheter som följer av medlemskap i . Vilka berörs av förslaget?