prop · H70352 · 2019-12-11 00:00:00 — Detsamma gäller läns- styrelsens beslut enligt 11 kap. 12 § om att överprövningsbestämmel- serna också ska gälla lov eller för- handsbesked inom ett visst geo- grafiskt område eller att ett lov eller förhandsbesked inte ska gälla för- rän en överprövning har avslutats. Följande beslut av får inte överklagas: 1.beslut enligt 3 kap. 18 a § om ett reviderat granskningsyttrande, 2.beslut enligt 11 kap. 10 § i frågan om att överpröva kommun- ens beslut, eller 3.beslut enligt 11 kap. 12 § om att överprövningsbestämmelserna också ska gälla lov eller förhands- besked inom ett visst geografiskt område eller att ett lov eller för- handsbesked inte ska gälla förrän en överprövning har avslutats. Regeringen får meddela föreskrifter om 1.att kommunen ska skicka be- slut enligt 3 kap. 27 § om översikts- planens aktualitet till myndigheter, kommuner och andra berörda, 2. när genomförandet av en detalj- 1. när genomförandet av en detalj- plan på grund av en sådan använd- plan på grund av en sådan använd- ning som avses i 4 kap. 34 § andra ning som avses i 4 kap. 34 § andra stycket kan antas medföra en bety- stycket kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan, och dande miljöpåverkan, och 3. undantag från kommunens 2. undantag från kommunens Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om standarder för utformning av detaljplaner och planbeskrivningar enligt 4 kap. samt grundkartor enligt 5 kap. 8 §. 21Senaste lydelse 2011:335. 22Senaste lydelse 2018:636. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Bestämmelserna i 3 kap. 25 § i den nya lydelsen, 5 kap. 7 § andra stycket, 7 a § andra stycket och 38 b § fjärde stycket tillämpas då en planeringsstrategi senast ska ha antagits. 3.Äldre bestämmelser, förutom 3 kap. 19 a och 22 §§, 7 kap. 10 § och 16 kap. 1 a §, gäller fortfarande för ärenden om översiktsplaner, detalj- planer, områdesbestämmelser och regionplaner som har påbörjats före och mål och ärenden som avser överklagande och överpröv- ning av sådana planer och bestämmelser till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. 4.Översiktsplaner antagna före ska upphöra att gälla vid utgången av 2025. Även en översiktsplan som har antagits den 1 janu- ari 2004 eller senare men före ska upphöra att gälla vid utgången av 2025, i den del planen innehåller en sådan ändring som avses i3 kap. 27 § första stycket första meningen eller motsvarande äldre be- stämmelser och där ändringen ursprungligen har antagits före . 2019/20:52 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle utreda och lämna förslag på hur översiktsplaneringen kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering och hur dialogen mellan staten och kom- munen om fysisk planering i större omfattning ska kunna hanteras inom ramen för översiktsplaneringen (dir. 2017:6). I uppdraget ingick även bl.a. att utreda behovet av och förutsättningarna för att ge kommunerna möjlig- het att reglera upplåtelseformen, exempelvis genom en bestämmelse i en detaljplan. Utredningen antog namnet . har tillkännagett för regeringen att (2010:900) behöver moderniseras, förenklas och förtydligas (bet. 2013/14: CU10 punkt 1, rskr. 2013/14:187), om en snabbare plan- och bygglovs- process (bet. 2015/16:CU1 punkt 7, rskr. 2015/16:79) och att förbättra och förenkla (bet. 2016/17:CU15 punkt 1, rskr. 2016/17: 234). Tillkännagivandena behandlas i kapitel 4. överlämnade delbetänkandet En utvecklad översiktsplanering (SOU 2018:46), där del 1 handlar om att underlätta efterföljande planering och del 2 handlar om regle- ring av upplåtelseformen. I denna proposition behandlas utredningens förslag om att underlätta efterföljande planering (del 1). Förslagen om reglering av upp- låtelseformen (del 2) bereds inom . En sammanfattning av del 1 i betänkandet finns i bilaga 1 och utred- ningens lagförslag i de delar som är relevanta för denna proposition finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i Finansdepar- tementet (Fi2019/01263/SPN). Regeringen beslutade propositionen En ny beteckning för kommuner på regional nivå och vissa frågor om region- indelning som bl.a. innehåller förslag om att beteckningen för kommuner på regional nivå ska ändras från landsting till regioner, vilket föranleder ändringar i . Ändringarna i det lagstiftningsärendet träder i kraft (se prop. 2018/19:162, bet. 2019/20:KU3, rskr. 2019/20:48). Beteckningen region används därför genomgående i propositionen i stället för beteckningen landsting, med undantag för de fall där det i propositionen refereras till bestämmelser i gällande rätt som innehåller beteckningen landsting. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Reger- ingen har följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5.2 och 5.3 och i författningskommentaren (avsnitt 11.2). I förhållande till lagrådsremissen har dessutom vissa mindre språkliga och redaktionella ändringar gjorts. Översiktsplanen fyller en viktig funktion i PBL-systemet När den äldre (1987:10), förkortad ÄPBL, trädde i kraft fick kommunen en väsentligt större roll när det gäller beslut om markanvändning och byggande, jämfört med vad som gällt enligt byggnadslagen (1947:385), som föregick ÄPBL. Den tidigare roll- fördelningen, där staten fastställde kommunala förslag till stads- och byggnadsplaner, ändrades så att kommunen själv fick anta detaljplaner. Statens möjligheter att ingripa i den kommunala planeringen begränsades huvudsakligen till frågor av nationell betydelse och till vissa frågor som avsåg den mellankommunala samordningen av planläggningen (prop. 1985/86:1 s. 78 f.). Reformens inriktning medförde att de statliga myndigheterna skulle prioritera arbetet med översiktliga frågor inom den fysiska planeringen. Det skulle ske på bekostnad av detaljfrågor och frågor av lokal betydelse, i vilka kommunens beslut avsågs få ökad genomslagskraft. Det statliga inflytandet, som enligt den tidigare byggnadslagen främst utgjorde en efterhandsgranskning, skulle så långt det var möjligt i stället ersättas av medverkan i förväg genom information och samråd under pågående plane- ring (samma prop. s. 78). Genom ÄPBL infördes kravet på att varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan. Ett grundläggande skäl var att ansvaret för planläggningen skulle decentraliseras från staten till kommunerna. Reformen hade därut- över två syften. Kommunen skulle dels klargöra gentemot staten hur om- råden av riksintresse borde användas och hur problem som kräver mellan- samordning skulle lösas, dels i demokratiska former kunna ge riktlinjer för en lämplig bebyggelseutveckling i olika delar av kommunen (samma prop. s. 72). Enligt förarbetena är översiktsplanens huvuduppgift att ge stöd och utgångspunkter för kommunens beslut om bebyggelse och andra åtgärder som prövas enligt PBL. Översiktsplanens helhetssyn och överblick ger möjligheter att styra bebyggelseutvecklingen. Genom samråd med kom- muninvånare och myndigheter m.fl. kan efterföljande planläggning och tillståndsbeslut underlättas. Översiktsplanen förutsätts vidare vara vägled- ande för andra myndigheters beslut enligt de lagar som är knutna till hus- hållningsbestämmelserna i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ (jfr 5 § förordningen [1998:896] om hushållning med mark- och vattenområden). Detta syfte hos översiktsplanen innebär en möjlighet för kommunen att påverka andra myndigheters beslut genom att i planen ta ställning till de allmänna intressen som bör beaktas. Planens syfte att ge vägledning för olika beslut bidrar också till att kommuninvånare, sakägare och andra intressenter kan få en uppfattning om den avsedda utvecklingen av bebyg- gelse och om kommunens inställning till olika anspråk som riktas mot mark- och vattenområden (prop. 1994/95:230 s. 46 f.). Vidare bör översiktsplanen enligt förarbetena vara ett av de grundlägg- ande instrumenten i det lokala miljöarbetet. Det är på denna nivå som miljösambanden kan göras mer överblickbara och konkreta vilket gör att en dialog mellan samhällsorgan och medborgare kan komma till stånd och bli meningsfull (samma prop. s. 34). Genom översiktsplaneringen kan kommunen således främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer (se 1 kap. 1 § [2010:900], förkortad PBL). Regelverket bör utvecklas för att säkerställa en bättre kontinuitet, en god tillämpning och tydliga besked har haft i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur översiktsplaneringen kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering och prövning. Utredningen har även haft i uppgift att utreda frågan om hur dialogen om fysisk planering mellan staten och kommunen i större omfattning ska kunna hanteras inom ramen för översiktsplane- ringen. Utredningen menar att reformbehovet kan sammanfattas i de tre nyckel- begreppen kontinuitet, god tillämpning och tydliga besked (SOU 2018:46 del 1 s. 119). Att översiktsplaneringen bedrivs med kontinuitet och att planen hålls aktuell är av stor betydelse för att planen ska ge tillräckligt stöd för den efterföljande planeringen. Med detta avser utredningen ett arbetssätt där planen löpande kompletteras och utvecklas utifrån förändrade behov och förutsättningar. En förutsättning för att översiktsplaneringen ska bedrivas kontinuerligt är, enligt utredningen, att det finns ett engagemang i plane- ringen från kommunens förtroendevalda. En annan förutsättning är att staten tillhandahåller ett aktuellt planeringsunderlag. Detta ställer krav på hur regelverket utformas. Utredningen menar även att reglerna om översiktsplanering enligt PBL behöver ge stöd för en god tillämpning. Översiktsplaneringen utgör en del av ett större planeringssystem, där de olika plannivåerna samverkar med varandra. För att översiktsplanen ska fungera så som det är avsett, behöver planen vara tydlig så att det blir möjligt att överblicka den tänkta utveck- lingen. Enligt utredningen bör kommunen i översiktsplanen klarlägga för- utsättningarna för den efterföljande planeringen i en sådan utsträckning att det i allt väsentligt är utrett vad som behövs för att den önskade markan- vändningen ska kunna tillåtas. får planen inte bli så omfattande att redovisningen av olika planeringsförutsättningar skymmer kommunens ställningstaganden. Vidare ska regelverket fungera över hela landet, trots att det finns betydande skillnader i förutsättningarna mellan olika kommu- ner. Dessutom bör regelverket stödja en digital tillämpning, vilket också ställer krav på dess utformning. Slutligen menar utredningen att det är viktigt med tydliga besked, såväl från kommunens som från statens sida. Utredningen framhåller att över- siktsplanen även i fortsättningen bör vara den arena där staten och kom- munen kommer överens om de stora dragen när det gäller hur mark och vatten ska användas. För att en sådan överenskommelse ska få reell betyd- else, måste översiktsplanens innehåll vara tillräckligt tydligt för att konse- kvenserna av planen ska kunna överblickas – för att därigenom kunna ge klara förutsättningar för efterföljande planering. Kraven på planens inne- håll behöver därför vara ändamålsenligt utformade. Detsamma gäller krav- en på yttranden under planprocessen, där det är angeläget att ger tydliga besked i de frågor som omfattas av statens tillsyn vid detaljplaneläggning, de s.k. ingripandegrunderna. Denna tillsyn innebär att i vissa fall ska överpröva och upphäva kommun- ens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestäm- melser (se 11 kap. 10 och 11 §§ PBL). Det gäller om beslutet kan antas innebära att –ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgodoses, –regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vatten- områden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, –en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs, –strandskydd enligt 7 kap. upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller –en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Regeringen delar i huvudsak utredningens syn på reformbehovet, så som det har sammanfattats i det föregående. Även remissinstanserna har i allt väsentligt ställt sig bakom utredningens utgångspunkter i dessa avseenden. De förslag som lämnas i denna proposition syftar således till att säkerställa en bättre kontinuitet i kommunens översiktsplanering, att PBL ska främja en god tillämpning av översiktsplaneringen och att både kommunen och staten ska ge tydliga besked inför efterföljande planering och prövning av hur mark och vatten bör användas i en vid bemärkelse. Översiktsplanen bör även fortsättningsvis vara vägledande Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön och ge vägledning för beslut om hur mark- och vatten- områden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras (3 kap. 2 § PBL). Planen har ingen bindande verkan mot vare sig myndigheter eller enskilda (3 kap. 3 § PBL). På regeringens uppdrag har utredningen övervägt om översiktsplanen helt eller delvis kan och bör göras bindande för efterföljande planering och prövning. Utredningen har dock funnit att planens vägledande funktion bör behållas. I likhet med utredningen ser regeringen flera fördelar med ett system där det i översiktsplanen läggs fast vissa övergripande frågor, som sedan inte behöver prövas på nytt i en detaljplan eller i ett bygglov. En sådan ordning kräver dock en genomgripande reform av såväl PBL som annan lagstift- ning. Som utredningen anför skulle en sådan reform förutsätta ett om- fattande omställningsarbete, särskilt hos kommunerna och länsstyrelserna. Det skulle i sin tur ta kraft och resurser från kommunernas arbete med konkreta bebyggelseprojekt, vilket inte vore ändamålsenligt då behovet av nya bostäder är stort. Även svårigheterna att inom ramen för översiktsplaneringen ta slutlig ställning till förekommande allmänna intressen talar emot att översikts- planen bör göras bindande. Det hänger samman med att planläggning enligt PBL ska ske med utgångspunkt i vissa allmänna och enskilda intres- sen. De allmänna intressena finns samlade i 2 kap. PBL och omfattar bl.a. de s.k. hushållningsbestämmelserna i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ miljö- 2019/20:52 balken. Bestämmelserna i 2 kap. PBL är allmänt hållna och ger därigenom kommunen ett stort utrymme för lokala bedömningar. Bestämmelserna tolkas och preciseras i första hand genom planläggning. Enligt utredningen kan flera av de allmänna intressena vara svåra att hantera i översiktsplanen. För det första förutsätter många av de frågor som har koppling till de allmänna intressena ett omfattande underlag för att det ska vara möjligt att avgöra om en åtgärd är förenlig med 2 kap. PBL. Det gäller exempelvis intresset av att bebyggelse och byggnadsverk ska lokali- seras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till människors hälsa och säkerhet samt risken för olyckor, översvämning och erosion (2 kap. 5 §). För det andra kan det, enligt utredningen, ibland vara otydligt vad det allmänna intresset innebär i praktiken. Exempelvis är det ofta nöd- vändigt att acceptera en viss risk för olyckor. är det sällan lätt att avgöra när risken blir så stor att den kan tålas. Samman- fattningsvis kan det alltså vara svårt för kommunen att pröva de allmänna intressena med bindande verkan redan i översiktsplanen. I stället behöver frågorna ofta belysas ytterligare i efterföljande planering. Svårigheterna att behandla de allmänna intressena utvecklas ytterligare i avsnitt 7.4. Redan nu kan dock slås fast att regeringen delar utredningens bedömning att översiktsplanen även i fortsättningen bör vara vägledande. Förslagen i propositionen ligger i linje med tillkännagivanden från har tillkännagett för regeringen att behöver moderniseras, förenklas och förtydligas (se bet. 2013/14:CU10 punkt 1, rskr. 2013/14:187), om en snabbare plan- och bygglovsprocess (bet. 2015/16: CU1 punkt 7, rskr. 2015/16:79) och att förbättra och förenkla (bet. 2016/17:CU15 punkt 1, rskr. 2016/17:234). Genom de förslag som lämnas i denna proposition behandlas delar av tillkännagivanden. Tillkännagivandena bereds vidare inom . Aktualitetsprövningen bör ske inom ramen för Regeringens förslag: Kommunfullmäktige ska månader efter ett ordinarie val anta en planeringsstrategi. I strategin ska fullmäktige ta ställning till ändrade planeringsförutsättningar av betydelse för över- siktsplanens aktualitet och till kommunens fortsatta arbete med över- Vidare ska fullmäktige bedöma i vilken utsträckning planen är aktuell i förhållande till vissa krav i . När planeringsstrategin har antagits ska kommunen efter att beslutet har tillkännagetts skicka strategin till , läns- styrelsen, regionen och de kommuner som berörs. innebär att regeringen får meddela föreskrifter om att kommunen ska skicka beslut om översiktsplanens aktualitet till myndigheter, kommuner och andra berörda upphävs. Planeringsstrategin ska hållas tillgänglig på kommunens webbplats. Fullmäktiges beslut om planeringsstrategi ska få överklagas på det sätt som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att kommunfullmäktige ska besluta om planerings- strategin månader efter ett ordinarie val. Enligt utredningens förslag ska strategin skickas utan dröjsmål. Utredningen föreslår inte att aktualitetsprövningen ska ske i förhållande till vissa krav i PBL. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna är positiva till för- slaget som bl.a. tillstyrks av (Mark- och ), , , , , Natur- vårdsverket, , Statskontoret, samtliga länsstyrelser som yttrar sig över förslaget, , och kommuner, och Kommuner och Landsting (SKL [numera Kommuner och Regioner]). , (), Arkitekter och Byggindustrier anser att försla- get kan skapa större förutsebarhet för detaljplanering och bygglovspröv- ning. kommun framhåller att förslaget bidrar till att översikts- planeringen kommer upp på den politiska dagordningen och därmed till att stärka översiktsplanen som instrument. anser att förslaget ger förutsättningar för att höja översiktsplanernas status. i anser att det föreslagna systemet skulle vara mer framåtsyftande än dagens aktualitetsprövning. geologiska undersökning (SGU) anser att det är bra att en mindre förändring inte ska behöva leda till att hela planen ska anses vara inaktuell. och kommuner är positiva till enkelheten i den föreslagna proces- sen, bl.a. att det inte finns något krav på samrådsförfarande eller miljö- bedömning. Några remissinstanser är tveksamma till förslaget eller avstyrker det- samma. anser att kommunen själv bör styra över hur en antagen översiktsplan ska följas upp. SmåKom ser inte någon fördel med att kommunfullmäktige ska anta en planeringsstrategi månader efter ett ordinarie val. kommun anser att det är tillräckligt med ett krav på aktualitetsprövning och att kommunen själv ska få bestämma hur denna ska genomföras. Några remissinstanser, bl.a. , , och kommuner, ifrågasätter termen planeringsstrategi. Flera remissinstanser, bl.a. , och kommuner, pekar på risken för att små kommuner får svårt att tillgodose de krav som utredningen föreslagit. Föreningen byggare tror inte att bristen på kontinuerlig översiktsplanering är en fråga om ovilja eller liknande utan snarare om en annan verklighet än den som gäller för större kommuner. Några remissinstanser ifrågasätter behovet av att planeringsstrategin ska antas månader efter ett ordinarie val, däribland länsstyrelserna i och och och kom- muner. Andra remissinstanser, däribland och kommuner samt , anser att 15 månader kan vara en för att hinna ta fram en planeringsstrategi, exempelvis om kommunstyrelsebildningen efter ett val drar ut . Små kom- muner kan dessutom vara särskilt sårbara, t.ex. vid personalomsättning, sjukskrivningar, organisationsöversyner och liknande, enligt kommun. framhåller att en deadline efter valet kan underlätta så att det blir ett tydligt tidschema för berörda aktörer inom den kommunala organisationen. i län ser ett stort behov av att tydliggöra vad plane- ringsstrategin ska innehålla samt att ta fram vägledning för hur utvärdering och analys kan göras för att bedöma översiktsplanens aktualitet. Även Akademiska hus och kommun framhåller behovet av vägledning. läns landsting och anser att berörda myndigheter bör ges möjlighet att lämna synpunkter på planeringsstrate- gin inför beslutet. anser att frågan om planeringsstrate- gin omfattas av kravet på miljöbedömning behöver klargöras ytterligare, bl.a. med hänsyn till avgöranden i mål C-671/16 och C- 160/17. Länsstyrelserna i respektive län framhåller att efter- som en gällande översiktsplan kan vara inaktuell enbart i vissa delar bör förslaget inte innebära en alltför betungande arbetsbörda för kommunerna. i anser att planeringsstrategin kan förväntas minska de oklarheter som råder och leda till ett mer nyanserat synsätt på översiktsplanens aktualitet. Några remissinstanser saknar en beskrivning av vilken betydelse en in- aktuell översiktsplan bör tillmätas vid rättsliga bedömningar och pröv- ningar, både enligt PBL och annan lagstiftning. Bland dessa märks (Mark- och ), , (fastighetsvetenskap) och SGU. menar att det även bör klargöras vilka följderna blir om kommunfullmäktige i sitt ställnings- tagande bedömer att hela översiktsplanen är aktuell. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande rätt Enligt PBL ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan (3 kap. 1 § PBL). Kravet på att planen ska hållas aktuell har funnits sedan den äldre (1987:10), förkortad ÄPBL, infördes . Kravet motive- rades bl.a. av de skilda uppgifter som översiktsplanen avsågs få. I förarbet- ena framhölls att det bör ligga i varje kommuns intresse att hålla planen aktuell (prop. 1985/86:1 s. 462). Den föredragande departementschefen menade att kommunfullmäktige i början av varje mandatperiod, eller minst varannan period, borde ta upp översiktsplanen till en helhetsbedömning och fatta ett beslut om översiktsplanens aktualitet. Till följd av aktualitets- kravet ansågs det vid införandet av ÄPBL vara överflödigt att införa bestämmelser om giltighetstid eller bestämmelser om att planen ska om- prövas med vissa intervall. Bestämmelser om att kommunfullmäktige skulle ta ställning till över- siktsplanens aktualitet varje mandatperiod och att skulle tillhandahålla en sammanfattande redogörelse infördes dock 1996. Änd- ringen motiverades bl.a. med att möjligheterna till insyn i arbetet med översiktsplaneringen kan öka om översiktsplanen regelbundet blir föremål för en politisk helhetsbedömning och att det är angeläget att kommun- invånare, intresseorganisationer m.fl. får klarlagt om översiktsplanen fort- farande är ett uttryck för de övergripande politiska målen i kommunen. Sakägare och andra enskilda intressenter har även intresse av att veta om planen speglar den aktuella politiska inställningen till bebyggelseutveck- lingen i olika delar av kommunen eller om översiktsplanens ställnings- taganden kan komma att ändras. Även översiktsplanens funktion i dialog- en mellan stat och kommun om bl.a. riksintressen ansågs motivera regler som säkerställer att planens aktualitet regelbundet tas upp till en politisk helhetsbedömning (prop. 1994/95:230 s. 66). Således anger PBL att kommunfullmäktige minst en gång under mandat- tiden ska pröva om översiktsplanen är aktuell i förhållande till vissa krav (3 kap. 27 § PBL).