prop · H603117 · 2019-05-14 00:00:00 — har via den enhet som ansvarar för styrningen av länsstyrelserna på försökt få uppgifter om hur många uppdrag det rör sig , utan att lyckas. Företrädare för enheten uppgav att de inte för någon förteckning över sådana uppdrag och hänvisade oss till registratorerna vid respektive departement.28 Vi begärde därför ut uppgifter om uppdrag som regeringen givit länsstyrelserna via respektive departements registrator. Antalet uppdrag som regeringen givit till en eller flera länsstyrelser vid sidan av regleringsbrevet varierar mellan 5 och 22 under den 26Länsstyrelsen i , 2008, s. 33 27Minnesanteckningar landshövdingemöte, . 28Uppgift från SFÖ, . R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A Uppdragen kommer från alla departement utom Försvarsdepartementet.29 2.2.3 Prioriteringar, symmetri och helhetsperspektiv Relationen mellan de olika styrdokumenten är teoretiskt sett tämligen okomplicerad. Vilka uppgifter länsstyrelserna ska utföra och vilka tjänster de ska tillhandahålla följer av författningar, t.ex. myndighetsinstruktioner, som reglerar länsstyrelsernas verksamhetsområde och uppgifter. Regeringen preciserar sedan inriktningen på myndighetens arbete i bl.a. regleringsbrev och särskilda uppdrag.30 Vad som komplicerar bilden är den mängd uppdrag som finns i regleringsbrevet och att de ligger på så olika nivåer. Det är naturligt att se regleringsbrevet som ett sätt för regeringen att göra prioriteringar i länsstyrelsernas uppsjö av verksamheter. Eftersom samtliga departement är inblandade i arbetet med regleringsbrevet finns här en uppenbar risk att alla vill att just deras frågor ska få prioritet genom att hamna i regleringsbrevet. interna arbete med regleringsbrevet är dock något vi återkommer till i avsnitt 3.2. För nu räcker det med att konstatera att det leder till ett mycket omfattande regleringsbrev. Det mycket omfattande regleringsbrevet är inte oproblematiskt. diskuterade problemet med den generella trenden mot en skenande påbyggnad av regleringsbreven i termer av ”detaljeringsparadoxen”. Just mängden styrsignaler kan göra att de vid någon punkt upphör att vara styrande och att det därför till syvende och sist blir myndigheterna själva som måste göra prioriteringarna.31 Ett annat problem som lyfts av styrutredningen är att mängden krav på återrapportering kan styra bort verksamheten från det regeringen avsett. Oavsett vad som är avsikten kan t.ex. informationskrav påverka vad som faktiskt kommer att göras i myndigheterna. Detta får sägas vara en påtaglig risk när det kommer till länsstyrelserna eftersom uppdragen i regleringsbrevet ligger på så olika nivåer. I våra intervjuer med representanter för länsstyrelserna framförs synpunkter på att regleringsbrevet uppfattas som asymmetriskt. Det innehåller stora uppdrag, men också små uppdrag som fokuserar delar av verksamheten som enligt representanter för länsstyrelserna uppfattas vara av marginell betydelse. 29Riksrevisionen har efterfrågat ett diarieutdrag avseende regeringsuppdrag som tilldelats samtliga länsstyrelser respektive enskilda eller ett urval av länsstyrelser, utöver de uppdrag som givits i de årliga regleringsbreven –2017. Frågan skickades till respektive departements registrator . 2009/10:175, s. 54. 31SOU 2007:75, s. 161–162, 246–248. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Asymmetrin gör det svårt för länsstyrelserna att avläsa regeringens intentioner och omvandla dessa till en bra verksamhetsplan som satsar på rätt saker. Ett relaterat problem är bristen på ett synligt helhetsperspektiv, dvs. hur uppdrag och uppgifter är relaterade till övergripande uppdrag.32 Av våra intervjuer med länsråd och landshövdingar framgår att merparten anser att det i de två första paragraferna i länsstyrelseinstruktionen tydligt framgår vad regeringen vill att länsstyrelserna ska göra. Problemet är att sammansättningen av uppgifter och uppdrag inte avspeglar instruktionens intentioner. läggs uppdrag på länsstyrelserna som inte anses passa in i helheten och ibland upplevs det som att uppdrag som länsstyrelserna borde ha fått hamnar på regionerna eller hos centrala myndigheter. De intervjuade efterfrågar en tydlighet kring varför uppdrag ges till nationella myndigheter i stället för direkt till länsstyrelserna, när länsstyrelserna ändå ska utföra hela uppdraget. Flera nämner ordet ”slasktratt” för att beskriva som en sista utpost, när regeringen inte vet var den ska lägga vissa uppdrag. För dessa intervjupersoner blir det närmast en existentiell fråga: vad finns länsstyrelserna till för? Länsstyrelsernas verksamhet finansieras på många olika sätt. Utmärkande för länsstyrelserna är att finansieringen i så stor omfattning kommer från annat håll än från förvaltningsanslaget. utredningar har pekat på att principen om att förvaltningsanslag ska användas för förvaltningskostnader och sakanslag till transfereringar, investeringar i infrastruktur etc., är satt ur spel när det kommer till finansieringen av länsstyrelserna. När bidrag från sakanslag finansierar förvaltningskostnader blir det bl.a. svårt att få en helhetsbild av den totala finansieringen.33 I detta avsnitt ges en översikt av dagens ekonomiska styrning av länsstyrelserna genom förvaltningsanslag, inomstatliga bidrag och avgifter. Vi går också igenom hur medel fördelas mellan länsstyrelserna. Huvuddelen av länsstyrelsernas verksamhet finansieras genom förvaltningsanslaget 5:1 Länsstyrelserna m.m. Anslaget är det årliga anslaget som beslutas av regeringen och kommer till de 21 länsstyrelserna via regleringsbrevet. Den generella principen inom statsförvaltningen är att förvaltningsanslag ska användas för förvaltningskostnader, dvs. kostnader för t.ex. löner, lokaler, kontorsutrustning och övriga driftskostnader. Utgångspunkten är att förvaltningsanslaget ska finansiera hela myndighetens verksamhet, om det inte 32Se 1–2 §§ förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 33SOU 2004:14, s. 84. R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A finns särskilda skäl för att viss verksamhet ska finansieras på annat sätt. 34 stod förvaltningsanslaget emellertid endast för eller av den totala finansieringen av länsstyrelsernas verksamhet. Den resterande halvan är finansierad genom bidrag, avgifter och finansiella intäkter. Den totala finansieringsbilden 2017 framgår av diagram 1. Diagram 1 Finansieringskällor 2017 Förhållandet mellan finansieringsslagen har förändrats över åren på så sätt att förvaltningsanslaget minskat i förhållande till bidragen. Totalt minskade anslagets andel av finansieringen successivt till 2010. har förhållandet dock legat relativt stabilt. Viktigt att påpeka är att förhållandet mellan anslag, avgifter och bidrag varierar stort mellan länsstyrelserna. i verksamhet finansieras t.ex. till via anslag, medan motsvarande siffra bara är för i och för i Bidragen är den näst största intäktskällan och står för eller av den totala finansieringen. Bidragen kommer huvudsakligen från andra myndigheter som i allmänhet är anslagsfinansierade och ger bidrag till länsstyrelserna för att genomföra olika utpekade uppdrag som specificerats i respektive myndighets regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut. I regleringsbreven för berörda anslag anges anslagsvillkor beträffande medelstilldelning till länsstyrelserna. Av villkoren framgår i varierande grad ändamål, utbetalningssätt och krav på redovisning. 34ESV 2016:50, s. 22 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Dessa bidrag täcker ofta förvaltningskostnader av olika slag. Flera av de uppdrag som finansieras med inomstatliga bidrag är dessutom att betrakta som stadigvarande. Förutom att länsstyrelserna fördelar bidrag sinsemellan erhöll de bidrag från sammanlagt 43 andra förvaltningsmyndigheter 2017. De största bidragsgivarna var (36,), i län (16,), (11,), Havs- och vattenmyndigheten (10,) och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (5,). Hur många anslag och utgiftsområden dessa bidrag kommer ifrån är mycket svårt att ta reda på.36 svarar på en förfrågan från att uppgifter av detta slag inte finns sammanställda inom . Den största förändringen av länsstyrelsernas finansiering som skett är att i län fick ta över hanteringen av två dispositionsrätter för landets länsstyrelser . Året därpå utvidgades det till dispositionsrätt på 15 anslagsposter omfattande för vidare fördelning till samtliga länsstyrelser. Merparten av dessa medel har tidigare fördelats till länen via andra myndigheter.38 Dispositionsrätterna innebär vidare att länsstyrelserna själva har fått möjlighet att styra över hur medel på vissa sakanslag ska fördelas mellan länsstyrelserna. Formellt sett är det i som fattar fördelningsbesluten. I praktiken innebär dispositionsrätten dock att de 21 länsstyrelserna måste komma överens om hur pengarna ska fördelas mellan länsstyrelserna för att de ska göra störst nytta och åstadkomma önskade resultat. I de fall villkoren medger det sker en omfördelning mellan länsstyrelserna . De länsstyrelser som prognosticerar ett överskott kan överlåta medel till de länsstyrelser som bedömer att de kan åstadkomma högre resultat med hjälp av ytterligare tillskott av medel.39 Vi återkommer till hanteringen av dispositionsrätterna längre fram i rapporten. 2.3.3 Avgifter och ersättningar Länsstyrelserna bedriver också verksamhet som är avgiftsbelagd. Det handlar om verksamhet som finansieras med offentligrättsliga avgifter eller uppdragsverksamhet. Länsstyrelserna disponerar avgiftsintäkterna om det rör sig om s.k. uppdragsverksamhet. Offentligrättsliga avgifter däremot ska som huvudregel levereras till statsbudgeten på olika inkomsttitlar. Sådan verksamhet är ur myndighetens perspektiv att betrakta som anslagsfinansierad eftersom 36Enligt uppgift från en länsstyrelse, , har dock denna typ av sammanställningar gjorts inom länsstyrelsekollektivet. 37Uppgifter från SFÖ, , . 38Länsstyrelsen i läns årsredovisning 2017, s. 163 39Ibid, s. 164 R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A myndigheten täcker sina förvaltningskostnader för verksamheten med anslag. Avgifterna och ersättningar står för av den totala finansieringen 2017.40 2.3.4 Fördelning av medel mellan länsstyrelserna Mot bakgrund av vad som sagts är det lätt att konstatera att den samlade finansieringen av länsstyrelsernas verksamhet är komplex och kommer från många olika håll. En ytterligare komplicerande faktor är att budgeterade medel för ett uppdrag eller en uppgift som huvudregel måste delas upp i 21 delar. Antingen fattar regeringen beslut om fördelningen av medel, eller så delegeras beslutet till en central förvaltningsmyndighet eller till länsstyrelserna själva i de fall en länsstyrelse har dispositionsrätt över medel på sakanslag. Instruktionsenliga uppgifter finansieras via förvaltningsanslaget. Anslaget fördelas av regeringen enligt fyra principer, som tillsammans utgör regeringens generella fördelningsmodell. går till storlänen , och och ska täcka extra lokalkostnader. Riktade medel utgör av de medel som fördelas mellan länsstyrelserna. Med riktade medel avses sådana medel som bara går till en eller ett fåtal länsstyrelser för verksamheter som inte bedrivs av samtliga länsstyrelser, samt medel som fördelas enligt specifika fördelningsnycklar. Den näst största posten, , utgörs av ett grundbelopp som delas i 21 lika stora delar och tillfaller samtliga länsstyrelser. Den största delen, , fördelas enligt en 7-parametersnyckel. Fördelningsnyckeln är tänkt att ta hänsyn till de kostnadsdrivande skillnader som finns mellan länsstyrelserna och länen. Ett antagande bakom modellen är att om en länsstyrelse blir underkompenserad för en viss uppgift, så kommer den bli överkompenserad för andra, och att det på så sätt jämnar ut sig i slutänden. De olika parametrarna tillskrivs olika vikt i enlighet med tabellen nedan: Tabell 1 Fördelning enligt 7-parametersnyckeln Landyta inkl. sjöar & hav 40Uppgift från dokumentgranskning vid , . 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Detta innebär att den i dessa termer minsta , , får () av det totala förvaltningsanslaget och att den största, , får (). De inomstatliga bidragen kan fördelas enligt 7-parametersnyckeln, men kan också fördelas på helt andra sätt. En modell går ut på att anslaget delas i 24 delar och att alla länsstyrelser får en del, förutom de tre storstadslänen som får två delar. En annan variant är att alla länsstyrelser får en grundplåt och att resterande medel fördelas enligt 7-parametersnyckeln. I vissa fall är dock folkmängd och landyta helt irrelevant för uppdraget. Då bygger bidragens storlek till respektive länsstyrelse på den centrala förvaltningsmyndighetens bedömning av var pengarna gör mest nytta inom det specifika området. Detta gäller även i de fall en länsstyrelse har dispositionsrätt över medel på sakanslag och i förvaltningsanslagets riktade medel. 2.3.5 En splittrad finansiering Det stora antalet finansieringskällor gör att den ansvariga enheten på , och därmed regeringen, saknar en fullständig bild av länsstyrelsernas finansiering. Införandet av dispositionsrätterna har dock ökat möjligheterna för regeringen att få en något mer samlad bild. Vid vår genomgång av uppdrag som finansieras med dispositionsrätt på sakanslag framkommer t.ex. att uppdrag som finns i andra myndigheters regleringsbrev till stor del också återfinns i länsstyrelsernas regleringsbrev. Då framgår också finansieringskälla. Vidare finns det ingen tydlig systematik för när verksamheter ska finansieras av länsstyrelsernas förvaltningsanslag eller i form av bidrag från anslagsposter på ramanslag som andra myndigheter disponerar. Såväl stadigvarande verksamhet som förvaltningskostnader kan finansieras med inomstatliga bidrag vilket inte följer vedertagna principer för finansiering i staten. Detta är något som också tidigare utredningar har påpekat.41 har det skett vissa förbättringar på området. Samtliga bidrag som är dispositionsrätter kan betraktas som stadigvarande. Det medför bl.a. att den brist på logik för val av finansieringskällor som påtalats i tidigare utredningar är lika påtaglig. () vid framhåller också att enheten under beredningar i framför att permanenta uppgifter bör finansieras via förvaltningsanslaget.42 Fördelningen av medel mellan länsstyrelserna är ett återkommande tema i våra intervjuer med länsstyrelserna. Eftersom medel kan fördelas enligt en mängd olika logiker öppnas det upp för konflikter mellan länsstyrelserna. Det blir en dragkamp om vad som ska väga tyngst vid fördelningen. Detta är särskilt tydligt 42Uppgift från SFÖ, , som del av deras faktagranskning av rapporten, . R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A när det kommer till nya uppdrag som finansieras via förvaltningsanslaget och när i har dispositionsrätt över medel på sakanslag som ska fördelas vidare till övriga länsstyrelser. I förlängningen menar vissa länsråd också att ett system med så många olika fördelningsmodeller inte blir transparent och att spårbarheten blir lidande. I detta kapitel har vi beskrivit hur regeringens styrning av länsstyrelserna kommer till uttryck i instruktionen, regleringsbrev, regeringsuppdrag och finansiering. Den övergripande bilden är att styrningen i flera avseenden är otydlig. Styrningen är otydlig på det sätt att den är svår att överblicka. Det faktum att styrningen är utspridd i så många uppdrag och förordningar samt att verksamheter finansieras genom en mängd olika och kompletterande finansieringskällor gör att det inte går att få en helhetsbild av länsstyrelsernas verksamhet genom regleringsbrevet. För att få fram en helhetsbild krävs en genomgång av en mängd olika källor. Det är inte heller tydligt vad som är prioriterade frågor för länsstyrelserna och vilken roll de ska ha i statsförvaltningen. Styrningen är helt enkelt så omfattande och detaljerad att det blir svårt för länsstyrelserna att avläsa regeringens intentioner. Slutligen är det svårt att hitta någon tydlig logik eller systematik i hur sammansättningen av länsstyrelsernas uppgifter och uppdrag ser ut. 26R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3Regeringskansliets arbete med styrningen av länsstyrelserna 3.1 Kapitels syfte och innehåll För att regeringen ska kunna fatta väl grundade beslut om hur länsstyrelserna ska styras har en viktig uppgift i att ta fram underlag till regeringen. Det förutsätter att analyserar länsstyrelserna i ett långsiktigt perspektiv. Behovet av samordning är stort eftersom många aktörer är inblandade i styrkedjan och ansvaret är uppdelat mellan olika departement. Syftet med kapitlet är att undersöka hur arbetar med styrningen av länsstyrelserna. Vi försöker svara på om aktivt prövar vilka uppgifter som ska hanteras av länsstyrelserna respektive centrala myndigheter och om arbetsprocesserna i är utformade så att det är möjligt för regeringen att anlägga ett sektorsövergripande perspektiv i myndighetsstyrningen. 3.2.1 Ansvaret för myndighetsstyrningen av länsstyrelserna Vid finns en enhet som har ansvar för länsstyrelserna och dess myndighetsstyrning: enheten för statlig förvaltning (i fortsättningen SFÖ).43 Detta betyder att enheten bl.a. ansvarar för de årliga myndighetsdialogerna samt för att samordna och bereda ändringar i förordningen (2017:868) med instruktion för länsstyrelserna och länsstyrelsernas regleringsbrev. Antalet handläggare som arbetar med länsstyrelsefrågor har, enligt uppgift från , varierat beroende på de samlade behoven i verksamheten. arbetar fyra handläggare på SFÖ med frågor som rör länsstyrelserna. Länsstyrelserna är ett av flera ansvarsområden för SFÖ och handläggare som arbetar med länsstyrelsefrågor arbetar i regel även med enhetens övriga ansvarsområden.44 Ansvaret för de sakfrågor som länsstyrelserna arbetar med åligger respektive sakdepartement. Det betyder att respektive departement ansvarar för det sakliga innehållet i uppdrag via regleringsbrevet och uppföljningen av dessa uppdrag.45 44Uppgift från SFÖ, , . 45Se förordning (1996:1515) med instruktion för . R I K S R E V I S I O N E N V A N A N S M A K T – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G A V L Ä N S S T Y R E L S E R N A Sakdepartementen kan också ha ansvar för att processa ändringar i instruktionen, när förändringarna är knutna till det egna politikområdet.46 Vilka departement som deltar i beredningen av beslut som rör länsstyrelserna beror på vad frågan gäller. De departement som är berörda av beslutet ska alltid delta i beredningen. Om det är fråga om regleringsbrev eller texter i budgetpropositionen ska underlaget beredas med samtliga departement. Samtliga uppdrag som berör länsstyrelserna ska dessutom beredas med SFÖ.47 För att samordna styrningen av länsstyrelserna finns en interdepartemental samrådsgrupp som består av representanter från de departement som berörs av frågor som gäller länsstyrelserna. Det är ofta tjänstemän vid de enheter som har uppdrag i länsstyrelsernas regleringsbrev som medverkar i samrådsgruppens arbete. Samrådsgruppen bestod inför arbetet med länsstyrelsernas regleringsbrev av representanter från tio olika departement. SFÖ bjuder generellt sett in gruppen till möte . Mötena äger rum i samband med att arbetet med regleringsbrevet inleds och att arbetet med den gemensamma myndighetsdialogen startar. 3.2.2 Helhetsperspektiv och målkonflikter Med tanke på länsstyrelsernas mångsektoriella uppdrag finns det en centrifugerande kraft inbyggd i styrningen av länsstyrelserna. Respektive departement strävar helt naturligt efter att höja ambitionsnivån på länsstyrelsernas verksamhet inom sina respektive verksamhetsområden.48 För att länsstyrelserna ska kunna utföra sitt sektorsövergripande uppdrag krävs dock att styrningen också ser till helheten. Själva tanken med den samordnade länsförvaltningen är att bidra till en uppbrytning av ett mer avgränsat sektorstänkande som statsmakten vid upprepade tillfällen bedömt vara angelägen.49 På frågan om hur SFÖ arbetar för att försäkra sig om att principen om den samordnade länsförvaltningen får genomslag i styrningen av länsstyrelserna får vi svaret att SFÖ:s roll i arbetet är att verka för att länsstyrelserna ges tillräckliga förutsättningar att genomföra sina uppdrag. Det handlar då t.ex. om att se till att det finns tillräcklig finansiering och att uppdrag överensstämmer med den instruktionsenliga uppgiften. SFÖ gör detta i första hand genom de processer som man håller i, såsom arbetet med regleringsbrevet och genom gemensamberedningar.50 46Intervju med ett sakdepartement, . 47Se t.ex. SB PM 2012:1, rev. 48Statskontoret 2010, s. 67. 2001/02:7, bet. 2001/02:KU7, rskr. 2001/02:138. 50Skriftliga svar från SFÖ, via e-post, . 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N På frågan om vad principen om den samlade statliga länsförvaltningen innebär för respektive departement när de planerar för att ge länsstyrelserna ett uppdrag, är svaren varierande. Ett sakdepartement menar t.ex. att de håller sig till sitt område och att principen inte är levande på departementet.51 Det övergripande perspektivet förväntar man sig att SFÖ tar hand om. Ett annat sakdepartement talar i sitt svar endast om samordningen inom den egna sektorn, varför det är oklart om de uppfattat att principen handlar om samordning av olika sektorsintressen.52 Vid ett tredje sakdepartement är det inte tydligt för handläggarna vad principen innebär och de tillstod således att den inte har någon betydelse i deras arbete.53 Samtliga sakdepartement som varit i kontakt med är överens om att det är SFÖ som ska företräda helhetsperspektivet och att deras eget ansvar är avgränsat till det egna sakområdet. Detta gör också att sakdepartementen anser sig ha god överblick över länsstyrelsernas uppdrag inom det egna området, men att de inte har någon helhetsbild av allt länsstyrelserna gör. ger en översiktlig bild, men eftersom länsstyrelserna får så många uppdrag via andra myndigheters regleringsbrev är det svårt att skaffa sig en helhetsbild. Intressant att notera är att SFÖ menar att de arbetar för att få övriga departement att se länsstyrelserna mer som sin egen myndighet, dvs. att ansvaret för styrningen bör vila på alla inblandade departement, inte bara på Finansdepartementet.54 Uppgifter från samtliga departement som har intervjuat ger för handen att det i den interdepartementala samrådsgruppen inte förs diskussioner om enskilda uppdrag eller om eventuella målkonflikter mellan uppdrag från olika departement. I stället är det främst formfrågor som avhandlas vid mötena. Det är SFÖ som håller i mötena och det är SFÖ som ger information till övriga departement. Informationen avser främst vad departementen ska tänka på, t.ex. inför arbetet med regleringsbrevet. Då kan det handla om att departementen ska tänka på att uppdrag ska vara finansierade och inte innehålla för många återrapporteringskrav eller för många olika datum för återrapportering. Gruppen får också information om tidplan och vilka riktlinjer som ska följas för att förenkla sammanställningen av regleringsbrev och resultatdialog. Enligt ett sakdepartement trycker SFÖ också på för att departementen inte ska lägga för många uppdrag.55 Följaktligen går det att konstatera att olika uppdrag inte vägs mot varandra och att det inte görs någon samlad bedömning av vilka uppdrag som är viktigast att ha med i regleringsbrevet. 51Intervju med sakdepartement, . 52Intervju med sakdepartement, . 53Intervju med sakdepartement, . 54Muntlig kontakt med företrädare för , , .