prop · H603101 · 2019-04-15 00:00:00 — Det övergripande målet för statsskuldsförvalt- ningen konkretiseras genom de riktlinjer som regeringen fastställer efter förslag från . Riktlinjerna styr hur stats- skulden ska fördelas mellan de tre skuldslagen nominell skuld i kronor, real skuld i kronor och valutaskuld. Av riktlinjerna framgår också vilken löptid de olika delarna av skulden ska styras mot. I tabell 4.2 nedan redovisas dessa riktlinjer . I riktlinjerna har ett gemensamt löptidsmål införts för den nominella kronskul- den. Löptidmålet för den nominella kronskulden har även ökat i förhållande till 2017. Regeringen lämnar en skrivelse till som innehåller en utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning. Utvärde- ringen görs över rullande femårsperioder. En utvärdering –lämnades (skr. 2017/18:104). Tabell 4.2 Regeringens riktlinjer Nominell skuld i kronor 4,3-5,5 Real skuld i kronor (andel av Minskning med högst 30 sköter upplåningen genom att ge ut värdepapper, varav huvuddelen utgörs av nominella statsobligationer och statsskuldväxlar i kronor. En del av upplåningen täcks genom reala statsobligationer (realobligationer), som ger inve- sterarna ett inflationsskydd. lånar även på den utländska räntemarknaden genom att ge ut värdepapper i utländsk valuta. Köpare är i första hand inhemska och utländska fonder, försäkringsbolag och finansiella institut- ioner. Inom ramen för regeringens riktlinjer fattar beslut om förvaltning och upplåning. Det gäller t.ex. vilka valutor som ska ingå i valutaskulden och valutornas inbördes fördelning. har även möjlighet att fatta beslut om ränte- och valutapositioner. Riktlinjerna för statsskuldens löptid anges i termer av duration. De riktvärden som regeringen anger baseras på en avvägning mellan kostnad och risk. Historiskt sett har det varit billigare att låna i instrument med kort löptid än med lång. Kort löptid innebär å andra sidan högre risk eftersom räntekostnaderna varierar mer om räntevillkoren ändras ofta. Den förväntade besparingen av att låna i korta löptider har emellertid minskat . Mot den bakgrunden har durationen i statsskulden successivt förlängts. Den nominella kronskuldens löptid varierar kring riktvärdet, bl.a. beroende på att stats- skuldens storlek följer variationer i statens betalningar . var löptiden för den nominella kronskulden, vilket således var något längre än vad riktlinjerna föreskrev. Den reala kronskuldens löptid var i genomsnitt 2018. Realskuldens andel av den totala skulden var i genomsnitt av den totala skulden. Riktvärdet på är långsiktigt. Realskulden är svår att styra eftersom nyupplåningen är liten i förhållande till den utestående skulden. Till skillnad från övriga skuldslag är det inte möjligt att använda deriva- tinstrument för att påverka andelen real skuld. Realandelen kan därför variera kring riktvärdet utan att behöver vidta åtgär- der. emitterades i realobligationer, vilket var lägre än 2017. För realobligationer och statsskuld- växlar var den genomsnittliga räntan i auktion- erna i princip oförändrad i jämförelse med 2017. Den genomsnittliga löptiden för valutaskulden var 2018. Eftersom valutaskulden kan styras med hjälp av derivat varierar löptiden inte nämn- värt över året. Statsskuldens exponering i ut- ländsk valuta ska minska med upp till 30 miljarder enligt riktlinjerna. Exponeringen ska beräknas så att förändringar i kronans växelkurs exkluderas. minskade exponeringen med exklusive växelkurs- förändringar. Andelarna nominell skuld, real skuld respek- tive valutaskuld beräknas baserat på nominella belopp, inklusive upplupen inflationskompensat- ion och till aktuell växelkurs. De procentuella andelarna enligt riktlinjerna som beskrivs ovan överensstämmer inte med andelarna i nedan- stående tabell, då riktlinjernas andelar beräknas på okonsoliderad skuld inklusive fordringar i form av vidareutlåning och inklusive förvaltnings- tillgångar. Tabell 4.3 Statsskuldens utveckling och sammansättning Nominella lån i svenska varav nominella lån i Reala lån i svenska varav reala lån i svenska Nominella lån i utländsk Den konsoliderade statsskulden minskade med jämfört med föregående år. De nominella lånen i svenska kronor minskade S k r . 2 01 8 / 1 9: 1 0 1 Den reala lånestocken uppgick till , vilket var en ökning med jämfört med . Valutaskulden ökade med . Orealiserade valutakursdifferenser inklusive skuldskötselåtgärder ökade skulden med . Valutaskulden består delvis av lån i utländsk valuta. har tidigare även skapat valutaskuld med hjälp av derivat. Det innebär att ingår avtal om att byta åtaganden i kronor mot åtaganden i utländsk valuta. De lån som togs upp i utländsk valuta var uteslutande för vidareutlåning till . ersätter för de räntekostnader och administrativa kostnader som uppstår i samband med vidareutlåningen. Tabell 4.4 Nominella lån i svenska kronor Nominella lån i svenska Upplåningen i nominella statsobligationer ökade med . minskade den utestående stocken av statsskuld- växlar med 68 miljarder till vid utgången av 2018. Upplåning i likviditets- förvaltningsinstrument minskade med 24 mil- jarder kronor. I nominella lån i svenska kronor ingår också privatmarknadslån. Privatmarknadslån består dels av premieobligationer, dels av Riksgäldsspar. fortsatte upplåningen på privat- marknaden att minska. utgjorde den av den konsoliderade statsskulden. Riksgäldsspar avvecklades efter ett beslut av 2013. Riksgäldsspar med fast ränta är stängt för nyteckning. De sista kontona förfaller . beslutade att tills vidare inte ge S k r . 2 01 8 / 1 9: 1 0 1 Utgivningen återupptas när den bedöms vara lönsam igen. gavs inga premieobligationslån ut. Att låna upp på privatmarknaden i stället för på kapital- och penningmarknaderna ökade kostna- derna för statsskulden med . Det var en förbättring jämfört med , då resultatet tyngdes av premieobligationer som getts ut till högre ränta än motsvarande statsobligationsränta. För femårsperioden – 2018 var den sammanlagda kostnadsbesparingen , varav premieobligationer stod för hela besparingen. har den interna förvalt- ningen gett ett underskott på 240 miljoner kronor4. Sammantaget visade positionsverksam- heten ett underskott på . togs en position för en starkare krona i syfte att sänka kostnaden för statsskulden. Vid utgången av året omfattade positionen och det orealiserade resulta- tet uppgick till en vinst om . Det slutliga, realiserade resultatet kan beräknas först när positionen är avslutad. tar positioner för att sänka statens kostnader och risker baserat på bedöm- ningar av den framtida ränte- och växelkurs- utvecklingen. Positioner tas med hjälp av derivat som gör att skuldens löptid och fördelning mellan valutor justeras. kan ta valuta- positioner och räntepositioner, men ränteposit- ioner får endast tas i utländsk valuta. En vinst i positionerna minskar statens räntekostnader med samma belopp. Utrymmet för positionstagande styrs av regeringens årliga riktlinjer. När bedömer att ett marknadspris markant avviker från en långsiktigt motiverad nivå, kan myndigheten ta större posit- ioner. Sådana positioner tar dock sällan. Dessutom bedriver myndigheten en löpande positionstagning där det normalt handlar om relativt små positioner. Den löpande positionstagningen har delvis bedrivits av externa förvaltare. beslutade emellertid att avveckla de externa förvaltarna. Den positionstagning som externa förvaltare bedrev gav en förlust på inklusive provisionskostnader . Riksgälds- kontorets egen positionstagning gav däremot en vinst på . har den externa förvalt- ningen resulterat i en förlust på om förvaltningsprovisionerna räknas in. Utgifterna på anslaget 1:1 Räntor på statsskulden inom utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m., på statens budget uppgick till 2018. Jämfört med ökade ränteutgifterna med . Beloppen i statens budget redovisas enligt utgiftsmässiga principer och är ett netto av inkomster och utgifter i upp- låningsverksamheten. Den utgiftsmässiga redo- visningen är dock bristfällig när det gäller att beskriva statsskuldens kostnader. Exempelvis har valet av upplåningsteknik stor påverkan på anslagsbelastningen ett visst år. En kostnads- mässig redovisning, där samtliga kostnader och intäkter hänförliga tas med, ger därför en bättre bild av hur räntekostnaderna utvecklas över tiden. I resultaträkningen för staten redovisas räntor enligt kostnadsmässiga principer efter elimine- ring av räntor till eller från statliga myndigheter. I kostnaderna ingår även en omvärdering av skulden i utländsk valuta. I nedanstående tabell visas statsskuldens kostnader, vilket är en sam- manfattning och specificering av uppgifterna i resultaträkningen (se not 12 till resultaträk- ningen). 4 Merparten av underskottet uppstod 2014 när positioneringen för en starkare dollar och en högre ränta i stängdes ner efter betydande förluster. Tabell 4.5 Statsskuldens kostnader Räntekostnader på lån i Räntekostnader på lån i Över- /underkurs vid Enligt resultaträkningen uppgick netto- kostnaden för statsskulden (räntor, över- och underkurser, valutakursförändringar m.m.) till , vilket var en ökning med 9 miljarder jämfört med . Den främsta orsaken till att nettokostnaden för statsskulden ökade 2018 var att den svagare kronan gjorde lån i utländsk valuta dyrare. Realiserade valutakursdifferenser påverkas framför allt av kronans växelkurs mot andra valutor när ett lån förfaller, men också av inbördes förändringar mellan andra valutors växelkurser eftersom i förvaltningen av valutaskulden använder olika derivatinstrument. Utfallet för de realiserade valutakursdifferenserna blev en valutakursförlust på 2018. Nettokostnaden för realiserade kursdifferen- ser var , vilket var en minskning med jämfört med . Kursdifferenser uppstår när köper tillbaka obligationer och marknadsräntan avviker från kupongräntan. De orealiserade valutakursdifferenserna vändes till valutakursförluster . De oreali- serade valutakursförlusterna uppgick till S k r . 2 01 8 / 1 9: 1 0 1 Det innebar en försämring med mellan åren. De oreali- serade valutakursvinsterna hänförbara till skuld- skötselinstrument och vidareutlåning uppgick till 2018. De totala orealiserade valutakursförlusterna blev därmed netto 7 mil- jarder kronor. Över- och underkurser vid emission av stats- papper m.m. bidrog till att sänka statsskuldens kostnader med 2018. Skillnaden mellan statsskuldens nettokost- nader, inklusive skuldskötselåtgärder och utfallet på anslaget 1:1 Räntor på statsskulden, var 6,4 mil- jarder kronor 2018. Skillnaden förklaras av olika principer för utgiftsmässig redovisning mot anslag och den kostnadsmässiga redovisningen i resultaträkningen. Det är endast realiserade utgifter som redovisas mot anslaget, medan orealiserade räntor och orealiserade valutakurs- differenser ingår i resultaträkningens nettokost- nad. var motsvarande skillnad 0,3 mil- jarder kronor. riskanalys av statliga garantier och utlåning S k r . 2 01 8 / 1 9: 1 0 1 5Redovisning och riskanalys av statliga garantier och utlåning Ett statligt garantiåtagande innebär att staten går i borgen för någon annans betalningsåtagande, vilket leder till en finansiell risk för staten. Generella regler för hanteringen av statliga lån och garantier finns i budgetlagen (2011:203). Förordningen (2011:211) om utlåning och garantier innehåller mer detaljerade bestämmelser om garantigivning och utlåning med kreditrisk. Regeringen får enligt budgetlagen besluta om utlåning samt ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden för det ändamål och med högst det belopp som bestämmer. Regelverket föreskriver bl.a. att en avgift ska tas ut som motsvarar statens förväntade kostnad för åtagandet, om inte beslutar annat. Förväntade kostnader för lån och garantier består av de förväntade förluster och administrativa kostnader som är förknippade med åtagandet. Förväntad förlust är ett statistiskt mått på de kreditförluster som beräknas kunna uppstå på grund av att garantigäldenären eller låntagaren med en viss sannolikhet inte kommer att fullgöra sitt åtagande. har avgifter för förväntade förluster satts in på konton i , i bank eller placerats i värdepapper. ska avgifterna placeras på ett räntebärande konto hos . Placeringen ska ske på ett avistakonto eller med en löptid som motsvarar de garantier och lån som hör till reserven. Garanti- och låneverksamheten förväntas därmed vara självfinansierad på lång sikt. Dessa principer för lån- och garantigivning kallas för den statliga lån- och garantimodellen. Exempel på stora garantiåtaganden som om- fattas av garantimodellen är exportkredit-garan- tier och kreditgarantier för infrastrukturprojekt. har dock möjlighet att besluta om att undanta specifika garantier från garantimo- dellen. Det finns därför garantier som regleras i särskilda lagar eller som på annan grund har andra villkor än de som anges i budgetlagen. Avgifterna för sådana garantier är vanligen angivna direkt i lag och kan fastställas på andra grunder än att de ska täcka de förväntade kostnaderna. Insättnings- garantin och investerarskyddet är exempel på garantier som hanteras i särskild ordning. förtydligade Ekonomistyrnings- verket (ESV) redovisningsreglerna för garanti- och utlåningsverksamheten och en mer detaljerad rapportering upprättades. Utöver rapporteringen har ett antal omklassificeringar gjorts. En mer ut- förlig beskrivning över hur garantier och utlåning redovisas finns i avsnitt 3.4. Statens garantiportfölj ökade med drygt 612 mil- jarder kronor och uppgick vid års- skiftet till , jämfört med 2017. Näst efter insätt- ningsgarantin (per 31 S k r . 2 01 8 / 1 9: 1 0 1 ) utgjordes de största åtagandena av kreditgarantier () och garantier om tillförsel av kapital (). Pensionsgarantierna uppgick till 8 mil- jarder kronor. I det ovanstående beloppet för statens garanti- portfölj ingår inte investerarskyddet, eftersom åtagandet inte kan beloppsbestämmas. Utöver redan utfärdade garantier finns det ut- fästelser om nya garantier på . De redovisade utfästelserna omfattar endast bundna utfästelser och består i huvudsak av exportkreditgarantier6. 5Åtagandet avser garanterade insättningar per då rapportering avseende insättningsgarantin sker med eftersläpning. I tabell 5.1 visas en sammanställning av de garantier och utfästelser som regeringen och myndigheterna har ställt ut. Garantierna mot- svarar de garantiförbindelser som redovisas i not 54 till balansräkningen. Garantierna hanteras huvudsakligen av fyra myndigheter: , (), samt (Sida). Garantikapital till internationella finansiella institutioner hanteras av , men redovisas av . Garantikapitalet till Eurofima samt två kapitaltäckningsgarantier redovisas av . 6Bundna utfästelser är utfästelser för vilka reservationslöst avtal anmälts mellan externa parter, men där inget garantiavtal utfärdats mellan regeringen eller myndigheten och garantitagaren. S k r . 2 01 8 / 1 9: 1 0 1 Tabell 5.1 Statliga garantiåtaganden och utfästelser Garantier till banker m.fl. 2, 7, 16, 22 Garantier om tillförsel av kapital 2, 7, 22 2, 16, 22, 24 1Åtagandet för insättningsgarantin avser garanterade insättnin gar per . 2För investerarskyddet saknas uppgifter om storlek en på de skyddade tillgångarna. 3Avser bundna utfästelser för såväl exportkreditgarantier som för investeringsgarantier. 4Det finns två stycken kapitaltäckningsgarantier, gällande och Svensk -, vilka redovisas av . 5Trafikverket redovisar garantikapitalet för Eurofima. 6Åtagandet för pensionsgarantier avser . Statens garantiåtaganden visas i diagram 5.1. Diagram 5.1 Garantiåtaganden –2018 I tabell 5.2 finns en sammanställning av beslutade garantiramar respektive utfärdade garantier samt i förekommande fall bundna utfästelser per myn- dighet. Skillnaderna i totalbelopp mellan tabell 5.1 och 5.2 förklaras av att kapitaltäckningsgarantier ingår i tabell 5.1, men inte i tabell 5.2. För garantigivning finns ramar för enskilda projekt samt ramar till mindre program. kan också, inom ramen för sitt uppdrag som resolutionsmyn- dighet, vid behov ställa ut garantier avseende tillgångar och förpliktelser för ett institut i reso- lution enligt lagen (2015:1016) om resolution. Om en allvarlig störning skulle uppstå i det finansiella systemet kan i S k r . 2 01 8 / 1 9: 1 0 1 enlighet med lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut motverka en sådan genom att ge stöd i form av garantier. Därutöver redovisar åtaganden i form av garanti- kapital gentemot internationella finansiella institutioner. har beslutat om en ram på för EKN:s garantigivning i form av exportkreditgarantier. Det finns dess- utom en särskild ram på för EKN:s investeringsgarantier. Den totala ramen för Sidas garantiåtaganden avseende u-kreditgarantier och fristående garan- tier uppgick till . ram för utställande av kredit- garantier för ny- och ombyggnad av bostäder uppgick till 2018 jämfört med 2017. S k r . 2 01 8 / 1 9: 1 0 1 Tabell 5.2 Garantiramar och utfärdade garantier Utfärdade garantier ink. Garantier till insättare i utländska instituts filialer i Garantier till kreditinstitut, Garantier till företag i resolution, Spallation Source (ESS) 2, 16, för den mindre skeppsfarten investeringsbanken (EIB) utvecklingsbank (CEB) investeringsbanken (NIB) Garantikapital, Asiatiska banken investeringsorganet (MIGA) S k r . 2 01 8 / 1 9: 1 0 1 inom ramen för IV Bis och Kreditgarantier för ny- och 1Åtagandet för insättningsgarantin avser garanterade insättningar per . 2Garantin innebär endast en möjlighet att skydda dessa filialer och den är en följd av finanskrisen. 3För investerarskyddet kan storleken på statens åtagande inte anges. får enligt lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till k reditinstitut ställa ut garantier för kreditinstitut om högst 750 miljarder kron or. får enligt lagen (2015:1016) om resolution ställa ut garantier för finansiering av vissa tillgångar, förpli ktelser och lån om högst . I samband med infriandet 2014 respektive 2016 under NIB:s program för miljöinvesteringslån har utestående ram begrän sats till . 7Avser såväl garantier för färdigställda fastigheter som för fastigheter . Anm: Skillnaderna i totalbelopp mellan tabellerna 5.1 och 5.2 förklaras främst av att kapitaltäckningsgarantier ingår i tabell 5.1 men inte i tabell 5.2. I följande avsnitt presenteras de olika garanti- typerna. Som tidigare nämnts hanteras de flesta garantier inom garantimodellen. Flera av de beloppsmässigt största garantierna, exempelvis insättningsgarantin, hanteras dock utanför modellen. Syftet med insättningsgarantin är att bidra till stabilitet i det finansiella systemet genom ett starkt konsumentskydd för allmänhetens insätt- ningar. Garantin infördes i och baseras på ett EU-direktiv. Motsvarande garanti finns i övriga EU-länder och även i ett flertal länder utanför EU. Garantin träder i kraft när ett institut går i konkurs eller efter ett beslut av . Garantin gäller också om staten hanterar ett institut genom resolution. Den svenska insättningsgarantin ersätter per insättare och institut och ersättningen ska göras tillgänglig . Ett högre ersättningsbelopp (max ) kan erhållas för insättningar som har gjorts och som är kopplade till vissa livshändelser, t.ex. försäljning av bostad. Regeringen har också möjlighet att ställa ut garantier för att insättare i ett utländskt instituts filial i ska få ersättning motsvarande vad som skulle ha betalats ut i Detta kan bli aktuellt om det finns risk att garantiåtagandet inte kan uppfyllas inom det utländska systemet, och det bedöms medföra störningar i det svenska finansiella systemet. De institut som omfattas av insätt- ningsgarantin betalar en årlig avgift till staten. De garanterade insättningarna uppgick till per . Åtagandet redovisas med eftersläpning. Ökningen jämfört med föregående år uppgår till och förklaras främst av att Nordeas nordiska dotterbolag filialiserades . I samband med omvandlingen av dotter- bolagen till filialer övergick de garanterade insättningarna hos dotterbolagen till det svenska moderbolaget och därmed övergick också ansvaret för att skydda insättningarna till den svenska insättningsgarantin. inträf- fade flera förändringar som kan förväntas medföra att statens åtagande i insättningsgarantin minskar, bl.a. att Nordeas huvudkontor flyttades från . Statens åtagande i insättnings- garantin redovisas nästa gång i årsredovisningen . Inga händelser inträffade som utlöste insättningsgarantin. Då garantin regleras i särskild ordning utanför garantimodellen finns det ingen värdering av statens förväntade kostnad för insättnings- garantin. Vid köp, försäljning eller deponering av värde- papper via ett värdepappersinstitut är institutet skyldigt att hålla kundens värdepapper skilda från sina egna. I det fall institutet inte kan lämna ut kundens egendom vid en konkurs, t.ex. därför att det efter konkursen inte går att klargöra vad som är kundens respektive institutets tillgångar, har kunden rätt till ersättning. Ett ersättningsfall förutsätter därmed en konkurs i kombination med grovt slarv eller brottslig handling hos institutet. Ersättningsbeloppet täcker förlorade tillgångar upp till ett värde av per kund och institut. För investerarskyddet betalar de institut som omfattas av skyddet en årlig administrativ avgift. Vid ersättningsfall tar staten ut avgifter från de kvarvarande instituten, som täcker de fulla kostnaderna för skadefallet. Det innebär att staten i princip inte bär någon kreditrisk till följd av investerarskyddet. Inga ersättningsfall inträffade . Den vanligaste formen av enskilda garanti- åtaganden är kreditgarantier. Dessa innebär att staten tar på sig hela eller delar av kreditrisken vid bankers upplåning eller för finansiering av exportaffärer, infrastruktur, bostäder m.m., men överlåter själva kreditgivningen till andra lån- givare. EKN har i uppdrag att främja svensk export genom att erbjuda konkurrenskraftiga export- kreditgarantier och investeringsgarantier. Det har varit fortsatt hög efterfrågan på exportkreditgarantier. EKN har kommit att garantera allt fler affärer, men till lägre belopp. När det gäller EKN:s satsningar på garantier för små och medelstora företag har nya finansierings- lösningar, såsom utökad garanti för rörelse- krediter och investeringskrediter samt utökad lånemöjlighet hos , införts. EKN utfärdade nya utfästelser för och garantier för . Utfästelserna minskade med jämfört med , medan garanti- givningen ökade med . S k r . 2 01 8 / 1 9: 1 0 1 Engagemangen i form av exportgarantier och tillhörande bundna utfästelser uppgick vid års- skiftet till fördelade på 137 länder. Motsvarande engagemang för investe- ringsgarantierna var . En stor del av EKN:s exponering är koncentrerad till ett fåtal länder, där utgör den största koncentrationen till följd av en enskild stor affär. Årets höga efterfrågan på garantier till högin- komstländer inom förklaras framför allt av två stora telekomaffärer till . Utbetalningarna för infriade åtaganden upp- gick till , vilket ska jämföras med året innan. EKN har redovisat mot inkomsttitel avseende ej förväntans- riktiga garantiavgifter. En u-kreditgaranti är en exportkredit som staten garanterar och subventionerar genom Sida. Garantierna ställdes t.o.m. ut till projekt som Sida bedömt kommer att få betydande utvecklingseffekter i berörda länder och som inte kan bära kostnaderna för en normal finansiering på kommersiella villkor. Sidas totala engagemang av u-kreditgarantier uppgick till vid års- skiftet. Inga nya utfästelser för u-kreditgarantier utfärdas. Sida ställer ut fristående garantier för risker i samband med transaktioner på marknaden. Vid utgången av uppgick Sidas engage- mang för fristående garantier till totalt 5,2 mil- jarder kronor. Engagemanget bestod av garantier om samt bundna utfästelser om . Finansieringen av sker genom att Konsortiet emitterar obligationer på kreditmarknaden. Svenska staten genom och danska staten genom garanterar solidariskt denna upplåning, som uppgick till jämfört med året innan.