urf · H6A5URF1 · 2019-06-17 00:00:00 — Befogenheten att utöva offentlig makt enligt RF utgår från folket i en kedja från till regeringen och därifrån till de statliga förvaltningsmyndigheterna. På motsvarande sätt ansvarar de statliga förvaltningsmyndigheterna inför folket i en ansvarskedja; myndigheterna ansvarar inför regeringen som i sin tur ansvarar inför . Under den långa författningsdebatt som föregick tillkomsten av regeringsform var det länkarna mellan folket, , statsministern och regeringen som stod i blickfältet. Den sista länken i kedjan ägnades däremot en mycket begränsad uppmärksamhet. Förhållandena mellan statsmakterna och förvaltningen uppfattades på det hela taget som relativt oproblematiska. Utredningen framhöll att i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR under regeringen har lydnadsplikt i förhållande till regeringen. om ministerstyre baseras vanligen på en alltför snäv tolkning av regeringens och statsrådens befogenheter. En källa till osäkerhet om de konstitutionella ansvarsförhållandena utgör Denna ledningsmodell tillämpas i praktiskt taget alla större och i många mindre förvaltningsmyndigheter. Modellen har emellertid aldrig gjorts till föremål för någon samlad bedömning eller enhetlig reglering. vedertagna principer för sammansättningen av olika slags myndighetsstyrelser har aldrig utvecklats. Utredningen anförde att en uppenbar risk är att osäkerheten om vem som egentligen är ledamöternas uppdragsgivare leder till att ledamöterna själva bi- bringas en diffus föreställning om uppgiftens karaktär. visning utkrävs framstår ansvarsförhållandet som oklart. tet och kravlöshet gentemot styrelseledamöterna kan rentav undanröja den an- svarighetsförnimmelse som förmedlas genom själva utnämningen. Utredningen konstaterade avslutningsvis att det svenska statsskicket byg- ger på ett fast samband mellan styrning och ansvar. ras detta samband framför allt genom de tre bestämmelser som fastslår att riks- dagen är folkets främsta företrädare, att regeringen styr riket och är ansvarig inför och att de statliga förvaltningsmyndigheterna lyder under re- Medan regeringens ansvarighet inför är relativt uttöm- mande reglerad genom regeringsformen linjeras här endast konturerna av statsförvaltningens ansvarighet inför statsmakterna. Att ge dessa konturer ett konkret innehåll framstår som en viktig uppgift för det fortsatta konstitution- ella och förvaltningspolitiska reformarbetet. Regeringens skrivelse om den offentliga sektorns förnyelse I regeringens skrivelse 1984/85:202 om den offentliga sektorns förnyelse anfördes att den vanligaste ledningsformen är kombinationen av lekmannastyrelse och generaldirektör. Styrelserna har oklara befogenheter och har ett oklart ansvar i förhållandet till både regeringen och verkschefen. I propositionen hänvisades till direktiven för verksledningskommittén och att klarlägganden i dessa avseenden är mycket angelägna. Av särskild vikt är att avgränsa styrelsernas roll gentemot regering och riksdag. Styrelsen måste fullgöra de uppgifter och följa de föreskrifter och direktiv som ges i lagstiftningen och av regeringen. Den ska inte ha någon självständig allmänpolitisk uppgift. Den verkställande ledningen i myndigheterna har ett stort ansvar för att verksamhetsmålen uppnås. konstaterade följande problem (SOU 1985:40 s. 18 f.). Lekmannastyrelser kan inte anses ha något egentligt ansvar för myndigheternas verksamhet, inget ansvar för att målen nås eller för att uppgifterna fullgörs. Inte heller har de något ekonomiskt resultatansvar. Verksamhetsansvaret har verkschefen ensam. De enskilda ledamöterna kan inte heller anses 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR ha något egentligt uppdragsansvar gentemot regeringen, eftersom regeringen inte preciserar vari ledamöternas uppdrag består eller vad regeringen förväntar sig av dem. anförde att det sätt varpå en myndighets ledningsfunktion organiseras är en del av hur regeringen styr en myndighets verksamhet (s. 119 f.). , i de fall en myndighet ska ledas av en styrelse, måste vara något annat än en rådgivande församling. Den måste vara myndighetens högsta ledningsorgan, en styrelse i ordets egentliga mening. Organ för externt inflytande i andra myndigheter än dem som leds av en styrelse bör ha andra benämningar. En utgångspunkt för kommittén var att regeringen har stor frihet i konstitutionellt hänseende att organisatoriskt utforma en myndighets ledningsfunktion. Det finns inte några formella begränsningar i grundlagen för hur fördelningen av befogenheter, ansvar, arbetsuppgifter m.m. mellan ett lekmannaorgan och en verkschef kan göras. Kommittén anvisade två organisatoriska modeller för en myndighets ledningsfunktion. Den ena modellen är en styrelse med totalt ansvar. Den andra är en myndighetschef som bär hela ansvaret för verksamheten. Till stöd för en sådan myndighetschef bör det normalt finnas ett rådgivande organ. Avgörande för om en myndighet ska ha en styrelse eller ej är huruvida regeringen i väsentlig omfattning har delegerat befogenheter till myndigheten vilka inrymmer en betydande handlingsfrihet för myndigheten i dess uppgift att leda och ansvara för utvecklingen inom det egna verksamhetsområdet. Ett betydande mått av sådan handlingsfrihet har vissa myndigheter som tillämpar ramlagar eller som bedriver affärsverksamhet. Om en delegering av ett mandat med en vidsträckt, öppen och opreciserad karaktär föreligger krävs det enligt kommitténs mening att myndigheten leds av en styrelse som bär det fulla ansvaret inför regeringen och av vilken regeringen kan utkräva detta ansvar. I en myndighet utan styrelse har myndighetschefen ensam ansvaret inför regeringen för verksamheten som sådan. I vissa myndigheter torde modellen kunna tillämpas strikt, dvs. myndighetschefen leder verksamheten utan annat stöd än direktionen och myndighetens anställda. Men i de flesta myndigheter utan styrelse torde verksamheten vara betjänt av att chefen har stöd av ett rådgivande organ. En grundläggande förutsättning för att en styrelse ska kunna styra en verksamhet och vara myndighetens högsta ledningsorgan är att det formella ansvaret för verksamheten vilar på styrelsen. Det är egentligen först då som en styrelse kan förutsättas ha ambitionen att verkligen styra verksamheten. Ansvaret utgör det nödvändiga incitamentet. Det är också först då som en styrelse kan hävda att det är den och inte någon annan inom myndigheten som ska styra. Ansvaret legitimerar kravet. När det gällde myndigheters interna organisation anförde följande. En myndighetschef i en stor eller medelstor myndighet bör, oavsett modell för ledningsfunktionen, samla sina närmast underlydande chefer i en direktion. Direktionen, som kan anses vara en modern variant av den 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR gamla ämbetsmannastyrelsen, bör ha en informell status och en rådgivande Denna bör inte vara reglerad utan det bör ankomma på varje verks- chef att själv utforma direktionens rådgivande verksamhet. givande verksamhet bör koncentreras till frågor av stor betydelse för den verk- ställande funktionen och frågor som bör avgöras på rent professionell grund, I vissa typer av ärenden där rättssäkerhetskravet är särskilt starkt bör dock direktionen kunna fatta kollektiva beslut och därmed utgöra en form Detta kan t.ex. gälla disciplinärenden men kan också gälla besvärsärenden. I de fall en direktion ska ha beslutsbefogenheter bör detta finnas reglerat i myndighetens instruktion. För tjänsterna som verkschefens närmast underställda chefer, i första hand överdirektör och avdelningschefer, föreslog utredningen för alla myndigheter med styrelse att denna ska lämna förslag till regeringen på vem som bör för- För affärsverkens del ska styrelsen själv få tillsätta också detta slag av tjänster med undantag för förordnande av generaldirektörens ställföreträdare, som bör meddelas av regeringen efter förslag av styrelsen. temän, i den mån de anställs med förordnande , ska kunna för- flyttas respektive entledigas på samma sätt som verkscheferna. Gränsen för regeringens medverkan i tillsättningsärenden bör enligt kom- mitténs mening höjas så att endast avdelningschefer samt högre tjänster, dvs. överdirektör (motsvarande) tillsätts av regeringen. bör således själv utse sina byråchefer. Proposition om ledning av den statliga förvaltningen I proposition 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen, det s.k. verksledningsbeslutet, anfördes att regeringsformens bestämmelser ger regeringen utrymme för en starkare styrning av förvaltningsmyndigheterna under regeringen än som skett. Detta utrymme bör utnyttjas för att styra förvaltningen på ett sätt som uppfyller krav och som är i medborgarnas intresse. Vidare anfördes att den breda insynen i förvaltningens verksamhet har så stort värde att den bör stadfästas som grundprincip även när det gäller utformningen av de statliga myndigheternas ledningsfunktioner. måste den oklara rollfördelning som gällt upphöra. Propositionens förslag avvek dock från . Lekmannainflytandet i de centrala statliga myndigheterna bör enligt propositionen behållas. Fördelning av ansvar och beslutsbefogenheter i myndigheternas ledningar bör klargöras. Ett huvudsyfte med styrelserna har varit att säkerställa medborgerligt inflytande i myndigheternas verksamhet. Denna förstärkta medborgarkontroll har kommit att bestå av två delvis olikartade komponenter, insyn och intresserepresentation. Härutöver tillkommer två ytterligare motiv av annan karaktär, behovet av samordning med andra samhällsorgan och tillförande av sakkunskap utifrån. Motiven sammanfaller delvis. De olika motivens tyngd i de enskilda fallen har fått genomslag i styrelsernas faktiska sammansättning, men de har inte alltid uttryckligen angivits när sammansättningen beslutats. Att de statliga myndigheterna i allmänhet har fått lekmannastyrelser har inte heller föregåtts av något samlat beslut att införa 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR Beslut har fattats i varje särskilt fall, vanligen utan några mer omfattande analyser. Lekmannastyrelserna har enligt propositionen inget egentligt verksamhetsansvar. Verksamhetsansvaret har verkschefen ensam, generellt reglerat i 5 § allmänna verksstadgan (1965:600): ”För fullgörandet av myndighetens uppgifter är dess chef ansvarig i första hand”. Lekmannastyrelsens eller ledamöternas ansvar finns inte generellt reglerat på motsvarande sätt. En styrelses uppgifter och arbetsformer regleras särskilt för varje myndighet i dess instruktion. Huruvida en sådan precisering är en definition av ordet ”leda” eller om den anger en sorts miniminivå för styrelsens agerande är inte klart. I myndighetsinstruktionen preciseras vanligen i någon mån styrelsens beslutsområde genom en uppräkning av de ärenden som ska avgöras av styrelsen, men stadgas vanligen mer oprecist att styrelsen beslutar i de övriga frågor som verkschefen hänskjuter till den för avgörande. Oklarheterna återspeglas i ledamöternas egna rolluppfattningar. I propositionen framfördes att hos centrala myndigheter under regeringen bör verkschefen normalt vara den inför regeringen ansvarige för myndighetens verksamhet. Verkschefen ska leda myndigheten och bör tilldelas beslutsbefogenheter som korresponderar mot ansvaret. Normalt bör i myndigheterna också finnas en lekmannastyrelse. Styrelsens uppgift ska vara att öva insyn i verksamheten och att biträda verkschefen med sakkunskap och medborgerligt omdöme. Lekmannastyrelsen ska besluta i vissa klart angivna och av regeringen bestämda ärenden. Den ska därvid dela verkschefens ansvar inför regeringen i samma mån som den tilldelats beslutsrätt. Regeringen bör, enligt propositionen, föreskriva att lekmannastyrelser ska besluta dels om myndighetens anslagsframställning och verksamhetsberättelse, dels om de föreskrifter som myndigheten utfärdar till följd av bemyndiganden i lagar och förordningar. Eftersom regeringen inte delegerar några befogenheter till lekmannastyrelserna i deras allmänna rådgivnings- och insynsuppgifter finns i de delarna inte heller något ansvar att utkräva. De har att lösa sina uppgifter efter bästa förstånd och med hänsyn tagen till medborgarnas, avnämarnas eller sakkunskapens krav. Vid riksdagsbehandlingen konstaterade att det råder bred enighet om lekmannainflytandet i förvaltningsmyndigheternas ledning ska bevaras (bet. KU 1986/87:29 s. 30). Uppfattningarna går däremot, noterade utskottet med anledning av några motioner, isär när det gäller hur detta lekmannainflytande ska organiseras mot bakgrund av den kritik för bristande klarhet i ansvarsfrågor som riktats mot nuvarande förhållanden. Det finns en del som talar för systemet med s.k. enrådiga myndighetschefer. Styrningsmöjligheterna via den parlamentariska ansvarskedjan riksdag-regering-myndighet är större i ett sådant system än i ett system med beslutsfattande lekmän. Å andra sidan försvagas myndigheternas ställning. Ett starkt lekmannainflytande är enligt utskottet ett värn för myndigheternas självständighet inom de ramar 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR som angetts genom politiska beslut. Utskottet såg ett värde i båda dessa mot- satta synpunkter och drog inte någon generell slutsats. Motioner om att gene- rellt införa enrådighetsmodellen avstyrktes. Avgörande för utskottet var att lekmännen skulle få en roll inom myndig- heterna som är meningsfull både för dem själva och för myndigheten. tighet i beslutsfattandet torde vara en förutsättning för lekmännens engage- mang för uppgiften. Det är också en garanti för att deras sakkunskap och om- döme tas till vara av myndigheten och för att lekmännen bereds den insyn i verksamheten som krävs för uppdraget. Utskottet stannade alltså för att för- orda att lekmännen ska få ta del i beslutsfattandet i myndigheterna. Sammantaget tillstyrkte utskottet propositionen och avstyrkte motionerna. I SOU 1993:58 Effektivare ledning i statliga myndigheter från Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer drogs två huvudsakliga slutsatser. Den ena var att man klarare bör skilja mellan frågan om ledningen av en myndighets verksamhet och frågan om insynen i denna. Den andra var att det är svårt att förena kravet på tydligt ansvar med den dåvarande uppdelningen av befogenheter mellan styrelse och myndighetschef. godkände mot bakgrund av betänkandet från Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer nya riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledningsformer (prop. 1993/94:185, bet. 1993/94:KU42). Riktlinjerna innebär i huvudsak att centrala förvaltningsmyndigheter i första hand ska styras som enrådighetsverk där myndighetschefen ensam har ansvaret för verksamheten inför regeringen. I sådana verk ska i regel inrättas särskilda råd med insyn som främsta uppgift. Vid valet av ledningsform ska regeringen pröva om det finns vägande skäl som motiverar att en myndighet leds på något annat sätt än av en enrådig chef. Därvid ska styrelseformen närmast övervägas, och styrelserna bör i dessa fall normalt ha totalt ansvar för verksamheten inför regeringen. I propositionen framhöll regeringen att de allmänna villkoren för myndigheterna under regeringen successivt förändrats sedan verksledningsbeslutet fattades, och den mest markanta förändringen var övergången till mål- och resultatstyrning. Regeringen hade därigenom börjat styra sina myndigheter på ett tydligare och mer konsekvent sätt. Tyngdpunkten kunde sägas ha förskjutits från resurser till resultat eller från anslagsframställning till årsredovisning. Nya huvudprinciper för budgetering av myndigheternas förvaltningskostnader hade godkänts, som innebär att regeringen mycket tydligare än tidigare i förväg kan ange myndigheternas finansiella handlingsutrymme och att myndigheterna i princip fritt kan disponera hela det ekonomiska utrymme som fastställts för dem. De nya förutsättningarna krävde enligt regeringen en klar och tydlig ledningsfunktion där det inte råder någon tvekan om var det yttersta ansvaret inför regeringen ligger, och det var svårt att nå med uppdelningen av befogenheterna mellan styrelse och myndighetschef. Den rådande oklarheten i ansvarsfrågan berörde samtliga grupper av ärenden som styrelsen normalt ska besluta om. 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR Avgörande för myndighetens verksamhet är regleringsbrev och andra budget- och verksamhetsmässiga direktiv, men hur regleringsbrevens beslut ska omsättas i myndighetens löpande verksamhet var emellertid med den gällande ledningsformen knappast en fråga för styrelsen, även om den naturligtvis borde hållas informerad. Styrelsen hade i regel inte någon generell befogenhet att fastställa riktlinjer för verksamheten. För tillsyns- och normeringsmyndigheter med omfattande befogenheter att meddela föreskrifter på grundval av en allmän ramlagstiftning blev styrelsens beslut om dessa föreskrifter en betydande del av myndighetens totala verksamhet och svåra att skilja ut från myndighetens verksamhet i övrigt. Klarhet i ansvarsfrågan var enligt propositionen särskilt viktig i verksamheter som består i att meddela bindande föreskrifter, ge tillstånd och föreskriva förbud, och vidare måste styrelseledamöterna stå obundna av partsintressen och inte få uppfattas som företrädare för dem som ska omfattas av tillsynen. Slutligen pekade regeringen på att den oklara ansvarsbilden också kunde skapa vissa problem i samband med ökande internationalisering och medlemskap i . Nya krav i samband med Europaintegrationen gjorde att regeringens styrning av myndigheternas verksamhet måste stärkas och ske på ett tydligare och mer direkt sätt. Regeringen måste också med hjälp av sina myndigheter i olika förhandlingssituationer och kontakter med med kort varsel kunna agera enhetligt och samordnat. Vidare skulle förvaltningsmyndigheterna i stor utsträckning komma att ansvara för den interna normgivning som EG-besluten kunde kräva. Även detta förhållande talade för att regeringens kontrollmöjligheter av myndigheternas föreskriftsverksamhet behövde förstärkas. Vid utskottsbehandlingen ansåg att nya förutsättningar för myndigheterna krävde en klar och tydlig ledningsfunktion, där det inte rådde någon tvekan om var det yttersta ansvaret inför regeringen låg och att den gällande uppdelningen av befogenheterna mellan styrelse och myndighetschef var svår att förena med kravet på ett tydligt ansvar (bet. 1993/94:KU42). Utskottet delade således regeringens uppfattning att ledningsformen för de centrala förvaltningsmyndigheterna borde reformeras och anpassas till de förutsättningar som gäller samt att en väl utvecklad dialog mellan regeringen och myndigheterna och en ökad delegering av verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar krävde att ansvarsbilden gentemot regeringen blev tydlig. Europaintegrationens krav gjorde också att regeringens styrning av myndigheternas verksamhet behövde stärkas. Möjligheterna för regeringen att i av ofta snabba och stora förändringar styra myndigheterna strategiskt, samordnat och effektivt var också enligt utskottets uppfattning störst om de utgjorde enrådighetsverk. Regeringen kunde då – inom ramen för de konstitutionella regler som gäller – utan omväg eller fördröjande omständigheter föra en dialog med den som har det avgörande ansvaret för verksamheten. Ledningsformen enrådighetsverk borde, som regeringen föreslagit, väljas i 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR första hand, och endast om vägande skäl motiverade det, borde en myndighet ledas på annat sätt, och då närmast av en styrelse. Vid utskottsbehandlingen reserverade sig ledamöterna från Socialdemokra- De ansåg att genom att huvudregeln i fråga om verksledningen var att statliga myndigheter jämte verkschefen leddes av valda lekmannastyrelser ga- ranterades både den samhälleliga insynen och det medborgerliga inflytandet och att denna huvudregel borde gälla även . Vidare borde ett absolut krav på lekmannastyrelser gälla för tillsynsmyndigheter som utfärdar integri- tetskänsliga föreskrifter innebärande ingrepp i medborgarnas frihet och eko- nomiska situation, för myndigheter som arbetar under affärsliknande förhål- landen och har en verksamhet som innebär ett stort finansiellt ansvar, för myn- digheter inom områdena forskning och kultur samt för de fall där tidigare un- dantag gjorts från ordningen med enrådighetsverk, som en del stabsmyndig- heter och myndigheter inom försvarsmakten. Smärre myndigheter som sysslar med rutinärenden kunde däremot enligt reservanternas uppfattning inrättas som enrådighetsverk under förutsättning att det fanns någon typ av insynsorgan. återkom den nya regeringen i frågan i kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150). Verksamhetens art och regeringens behov av att styra myndigheten på visst sätt ska enligt propositionen vara den grundläggande utgångspunkten vid val av ledningsform. Vid valet av ledningsform bör regeringen således utgå från myndighetens verksamhet och mål, sådana de är fastlagda av och regeringen och därefter välja en ledningsform med den grad av styrning som bäst bedöms gagna verksamheten och de uppställda målen. En annan utgångspunkt ska vara att det alltid bör stå klart var det samlade ansvaret inför regeringen för myndighetens ledning ligger. Regeringen framhåller vidare att något statiskt synsätt inte bör tillämpas vid val av ledningsform, utan inriktningen av de enskilda myndigheternas verksamhet kan behöva ändras relativt snabbt. Växling av ledningsform bör givetvis inte ske ofta och utan välgrundade orsaker. Regeringen förklarar att den anser det vara värdefullt med någon form av intresserepresentation i styrelserna för vissa myndigheter främst inom arbetsmarknadsområdet i syfte att främja intresseavvägning och samförstånd mellan arbetsmarknadens parter. Förutsättningarna för en sådan ordning behöver dock enligt regeringen utredas ytterligare, och något förslag i den delen läggs inte fram. Regeringen framhåller att det framlagda förslaget till reformering av ledningsformen inte fullt ut stämmer med de riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledning som godkände /94. Även om relativt många myndigheter enligt den redovisning som lämnats i propositionen görs om till enrådighetsverk, anser regeringen att nuvarande ledningsform, där en myndighetschef och en lekmannastyrelse delar på ansvaret för verksamheten, bör behållas för en rad myndigheter. En samlad bedömning av verksamhetens art, behovet av insyn, råd och stöd har lett till att regeringen finner den nuvarande formen av styrelse vara mest ändamålsenlig i dessa fall. 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR ringen finner inte heller att det delade ansvaret inför regeringen i myndigheternas ledning skulle utgöra ett hinder för den av regeringen önskade styrningen av dem. Regeringen delar grundtanken i den tidigare propositionen att myndigheterna ska ha en klar och tydlig ledningsfunktion, där det inte råder någon tvekan om var det yttersta ansvaret inför regeringen ligger. Regeringen delar dock inte slutsatserna beträffande valet av ledningsform. Som anges i den tidigare propositionen spänner statsförvaltningens uppgifter över ett brett fält av skiftande verksamheter, myndigheterna har olika karaktär och förutsättningar, och statsförvaltningen är ständigt föremål för olika strukturella och organisatoriska förändringar. Just mot den bakgrunden bör enligt regeringens mening den naturliga konsekvensen bli en mer flexibel tillämpning av olika ledningsformer än vad nu är fallet, då enrådighetsverk ska väljas ”i första hand”. Regeringen betonar att även styrelsemodellen bör kunna anpassas till olika förutsättningar, så att styrelse med fullt ansvar för verksamheten inte blir den enda formen av styrelse. Att statliga myndigheter leds av en myndighetschef tillsammans med en lekmannastyrelse garanterar både den samhälleliga insynen och det medborgerliga inflytandet, och användningen av en sådan form av styrelse bör därför inte vara utesluten.