rfr · H60WRFR4 · 2019-01-01 00:00:00 — I figur 11 visas andelen besök i samtliga aktuella verksamheter som leder till en avgift. Av figuren framgår att andelen besök som ledde till en avgift ökade med mer än det dubbla för att sedan minska . har inte gjort någon analys av orsakerna till variationerna mellan åren. En förklaring som har lämnats av en samordnare är dock att inriktningen på besöken varierar olika år.122 har uppgifter om andelen kontrollbesök som leder till avgift uppdelat på olika verksamheter (tabell 5). Där framgår att ungefär 122Skriftlig information från . 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE vart fjärde eller femte besök i kontantbranscherna leder till kontrollavgift. An- delen besök som leder till kontrollavgift är högst för tvätteribranschen, men eftersom antalet kontrollavgifter är litet bör man vara försiktig i tolkningen av siffran. Andelen besök som leder till kontrollavgift är lägre för byggbranschen. En förklaring till att få avgifter togs ut i byggbranschen var att Skatte- verket inledningsvis var återhållsamt med att ta ut avgifter när kravet på per- sonalliggare infördes i branschen. Tabell 5 Andel kontrollbesök som leder till avgift, 2015–2017 Källa: Skriftlig information från . *Se förklaring i tabell 1. Tabell 6 visar att lite mer än 1 500 olika företag påfördes kontrollavgift 2015 och att antalet var drygt 2 000 året efter. var antalet nästan 2 900. Antalet ökar i såväl restaurang- som frisör- och byggbranscherna. Antalet tvät- terier är så litet att det inte går att se någon utveckling. Tabell 6 Antal olika företag som påförts kontrollavgift uppdelat på bransch, 2015–2017 Källa: Skriftlig information från . *Se förklaring i tabell 1. Tabell 7 visar hur stora kontrollavgifter som togs ut . Restaurang- och byggbranscherna betalade mest avgifter, medan avgifterna för frisör- och tvätteribranscherna var betydligt lägre. Sammanlagt betalades 2017. Tabell 7 Totala kontrollavgifter uppdelade på bransch, 2015–2017 Källa: Skriftlig information från . *Se förklaring i tabell 1. har även statistik om andelen besök som ligger till grund för kon- trollavgifter uppdelat på myndighetens olika regioner, se tabell 8. Det finns vissa regionala skillnader, även om de inte är iögonfallande. 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE har högst andel besök som leder till kontrollavgift, , medan andelen i mittregionen är . uppger att de löpande diskuterar eventuella skillnader mellan regionerna i andelen beslutade kontrollavgifter och att skillnaderna mellan regionerna var större tidigare.123 Genomgående gäller att det beslutas om fler kontrollavgifter i större städer. En anledning till detta är enligt att det upplevs råda en betydligt hårdare konkurrens i större städer. En annan anledning är att myndighetens kontrollanter inte kan identifieras på samma sätt i större orter. På mindre orter är anställda välkända, och det blir ofta känt när man genomför kontroller. Vidare finns ett betydligt större urval av verksamheter för kontrol- ler i och kring större tätorter, vilket i sin tur påverkar andelen beslutade kon- trollavgifter. Inriktningen på de kontrollaktiviteter som genomförs på olika orter kan också påverka både antalet kontroller och andelen beslutade kontrollavgifter. Avgiftsfrekvensen kan bli högre när man inriktar kontrollen på något område där risken för fel är extra stor. Ett exempel på det är att det i vissa regioner har genomförts större kontrollaktiviteter , exempelvis , när många företag tar in extrapersonal. Å andra sidan kan avgiftsfrekvensen bli lägre när man inriktar kontrollen på något område där risken för fel är mindre men där kontrollen genomförs för att öka synlighet. Tabell 8 Andel besök som leder till kontrollavgift i olika regioner, 2017 Källa: Skriftlig information från . anser därför att det är logiskt att det förekommer en del skillnader mellan regionerna. Det är inte önskvärt att de blir alltför stora, men det är inte heller önskvärt att de helt elimineras, eftersom skillnaderna beror på både olika förutsättningar och olika (ibland tillfälliga) strategiska val för kontrollinrikt- ningen. Samma resonemang förekommer i de intervjuer som gjorts med samord- nare. En faktor som enligt dem kan leda till en lägre andel kontrollavgifter på mindre orter är att ”överraskningsmomentet” där kan försvinna eftersom in- formation om kontrollbesök lätt sprids mellan olika näringsid- kare. I södra regionen är andelen besök som leder till kontrollavgift högre i än i övriga regionen, enligt samordnaren. Förklaringen som har läm- 123Skriftlig information från . 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE nats är att det startas många nya företag i och att det finns en storstads- relaterad problematik med mer kriminalitet där. En samordnare i östra regi- onen nämner att tidigare hade betydligt fler beslut om kontrollavgifter i förhållande till antalet kontrollbesök än övriga regioner, men att det nu har jämnat ut sig. En orsak till den tidigare skillnaden skulle enligt samordnaren kunna vara att man i gjorde många besök, vilket bl.a. kan ha lett till att man fick en mer ”fiskal” inställning än vad man hade i de regioner där besöken var spridda och få. 5.1.3 Kontrollavgift har inte tagits ut med fullt belopp – omfattning Som nämns ovan förekommer det att , trots brister i personalligg- aren, inte tar ut någon kontrollavgift alls eller enbart tar ut en lägre avgift. Det görs när det är fråga om mindre brister i personalliggaren som inte anses ha betydelse för kontrollen. I sådana fall bedömer att det inte finns grund för avgift för att överträdelsen inte når upp till den tröskel som gäller för avgiftsskyldighet enligt praxis. Därutöver kan medge hel eller delvis befrielse från en kon- trollavgift om det är oskäligt att påföra full avgift. Ingen avgift tas ut, trots brister I vissa fall påför alltså ingen avgift, trots att man har upptäckt brister vid kontrolltillfället. Det kan göras antingen för att bristen inte når upp till tröskeln för avgiftsskyldigheten eller för att det finns skäl för hel befrielse. Eftersom det inte fattas något skriftligt beslut i sådana fall finns det inte någon statistik hos över hur vanligt det är att ingen avgift har påförts trots att man vid ett besök har upptäckt brister. I den enkät som skickades till handläggare ställdes dock en fråga om hur ofta man uppskattar att det förekommer, se figur 12. 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE Figur 12 Avvikelser som inte leder till avgift Svar på frågan: "ungefär hur vanligt uppskattar du att det är att ett kontrollbesök där du upptäckt avvikelser inte leder till någon avgift?". N=160 resp. 155. För liten erf. Källa: Enkät till . Frågan lyder i sin helhet: ”Ungefär hur vanligt uppskattar du att det är att ett kontrollbesök där du upptäckt avvikelser inte leder till någon avgift, antingen därför att bristerna har liten betydelse för kontrollen, eller för att det finns grund för hel befrielse från kontrollavgiften?” Som figuren visar anser mer än två tredjedelar av handläggarna för kontant- branschen att man sällan har kontrollbesök där brister upptäcks som inte leder till avgift. Inom både kontanthandeln och byggbranschen är det vanligaste sva- ret att det förekommer i av de aktuella fallen. Ungefär en tredjedel av handläggarna inom kontanthandeln anser att det sker i 10–av fallen, medan motsvarande siffra för byggbranschen är lägre (un- gefär en femtedel). Ungefär var tionde handläggare som hanterar kontantbran- scherna bedömer att man avstår från att ta ut avgift vid mer än vart fjärde besök trots att man upptäckt brister. Många av handläggarna inom bygg har för liten erfarenhet för att svara på frågan. Kontrollavgift tas ut delvis I vissa fall tar bara ut en del av det maximala beloppet i kontroll- avgift. En orsak kan vara att anser att det inte finns grund för att ta ut den högre avgiften eftersom överträdelsen inte når upp till tröskeln för skyldigheten att betala den avgiften, och endast påför den lägre avgiften för varje verksam person som inte är antecknad i personalliggaren. En annan orsak till att bara påföra en del av kontrollavgiften kan vara att det finns skäl för att medge delvis befrielse. Det finns inte någon statistik hos över hur vanligt det är att kontrollavgift inte tas ut med fullt belopp. Det är dock möjligt att använda förvaltningsrätternas domar som källmaterial. 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE ett litet urval av beslut, och det är inte säkert att urvalet är repre- sentativt, men det är ett sätt att försöka få en indikation på hur ofta avstår från att påföra avgift med fullt belopp. I tabell 9 redovisas i hur många av de överklagade besluten inte har påfört kontrollavgift med maximalt belopp. Tabell 9 Överklagade beslut där inte har påfört kontrollavgift med fullt belopp Ej avgift för kontrolltillfälle Källa: Egen bearbetning av förvaltningsrätternas domar. Tabellen visar att i 95 av 400 beslut () har på- fört kontrollavgift med ett belopp som är lägre än det maximala beloppet. Un- gefär hälften är beslut om delvis befrielse, och den andra hälften är beslut där avgift för kontrolltillfället inte har tagits ut. När man läser bestämmelserna om kontrollavgifter framstår det som att be- slut om delvis befrielse är den enda möjligheten att påföra avgift med ett lägre belopp än det som anges i bestämmelserna. Av ovanstående framgår dock att det utöver besluten om delvis befrielse finns flera beslut där den högre avgiften för kontrolltillfället inte har tagits ut på grund av mindre brister i personallig- garen. 5.1.4 Övriga synpunkter från handläggare En samordnare säger sig uppfatta reglerna om kontrollavgift som enkla, tyd- liga och ”hårda”. Exempelvis är glömska och bristande kunskap inte skäl för befrielse. Samordnaren anser att domstolarna sällan ger befrielse från avgiften. Enligt en samordnare är det inte längre så lätt att avgöra på plats om det ska tas ut någon kontrollavgift. går ut med att det ska vara lätt att göra rätt, men här är det i stället lätt att göra fel. 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE När den första lagstiftningen om personalliggare kom var den enligt sam- ordnaren ganska enkel att tillämpa. Om t.ex. uppgifterna i personalliggaren var otydliga så blev det en kontrollavgift. Samordnaren menar att olika domar och ställningstaganden från har gjort det svårare för handläggarna ge- nom att det krävs att de gör fler bedömningar än förut. blir det t.ex. ingen avgift när personnumret för en verksam person är otydligt om personen kan legitimera sig. Ett annat exempel på förändringar som kräver bedömningar är vad som krävs för att personalliggaren ska anses vara tillgänglig. innebar detta ”nu är nu”, medan man nu accepterar en viss väntetid. Att det finns olika syn bland handläggarna på svårigheterna att bedöma frå- gan om kontrollavgift framgår av figur 13. En dryg femtedel instämmer helt i att lagstiftningen och interna stöd ger tillräcklig vägledning för att bedöma frågor om kontrollavgifter. Närmare hälften instämmer till stor det i det påståendet. En fjärdedel instämmer endast till viss del, och in- stämmer inte alls. Figur 13 Tillräcklig vägledning för att bedöma frågan om kontrollavgift Svar på påståendet: "lagstiftningen om personalliggare tillsammans med interna stöd ger mig tillräcklig vägledning för att bedöma frågan om kontrollavgift i olika situationer". Instämmer till stor del Instämmer till viss del Källa: Enkät till . En samordnare anser att man av rättssäkerhetsskäl borde göra lagändringar så att praxis framgår av lagen. Enligt en samordnares uppfattning släpper igenom ganska bristfälliga personalliggare. Att det är så sprids bland näringsidkarna, vilket samordnaren inte anser är bra. Om det inte är så noga med hur personalliggaren förs, kan man enligt samordnaren fråga sig varför det ska finnas krav på per- sonalliggare. Att överklaganden kan vara bra för förs fram av en samordnare eftersom domarna klargör om de bedömningar man har gjort är rätt eller inte. I en kommentar i enkäten framkommer kritik mot den praxis som innebär att det har betydelse om någon är antecknad i personalliggaren dagen för kon- trollbesöket när tar ställning till om ska tas ut för 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE Om båda personerna på ett företag med två anställda har glömt att logga in i personalliggaren blir avgiften + 2 500 kro- nor + , alltså . I ett större företag med fler anställda har oftast i alla fall någon eller några av de andra anställda loggat in, och de drabbas därför inte av avgiften på . På arbetsplatser där perso- nalliggare saknas helt blir avgiften endast . Detta är enligt kom- En handläggare skriver att de allra flesta som får kontrollavgift antagligen är skötsamma med skatterna och har misskött personalliggaren på grund av okunskap eller slarv, och det är enligt den handläggaren för lätt att göra miss- tag i hanteringen av liggarna. 5.1.5 Förelägganden om rättelse Som beskrevs i avsnitt 3.5.2 får förelägga näringsidkaren att full- göra sina skyldigheter om en näringsidkare inte uppfyller kraven på att föra personalliggare. Föreläggande får förenas med vite om det finns anledning att anta att det annars inte följs. Syftet med bestämmelserna är att det ska vara möjligt att förelägga en näringsidkare att vidta rättelse när bedö- mer att kontrollavgiften inte är en tillräcklig sanktion. Enligt samordnarna är det inte så vanligt att använder sig av möjligheten att meddela vitesföreläggande i fråga om personalliggare. En sam- ordnare har nämnt att enligt en nationell riktlinje inte ska använda vitesförelägganden för byggverksamhet. Bakgrunden till det be- slutet är att stora byggföretag fick många kontrollavgifter och ville gå ut med information först. Enligt samordnaren ska beslutet följas upp. Samordnarnas uppfattning att vitesförelägganden inte är så vanliga bekräf- tas av övriga handläggare, se figur 14. Två tredjedelar av de som svarat på enkäten svarar att det aldrig förekommer. Var sjätte handläggare bedömer att det förekommer i 1–av ärendena. uppger att det förekommer i 10–av fallen. 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE Figur 14 Vite i stället för ytterligare kontrollavgift Svar på frågan "ungefär hur vanligt är det med ett beslut om vite i stället för ytterligare en kontrollavgift i dina ärenden om kontroll av personalliggare?" För liten erf. Källa: Enkät till . Enligt en handläggare har det funnits problem med att näringsidkaren inte har löst ut vitesföreläggandet på posten eller att verksamheten har bytt ägare. Ett par av samordnarna har framfört att de anser att borde använda sig av vitesförelägganden lite oftare. 5.1.6 Möjligheter att öka regelefterlevnaden Vid intervjuerna med bransch- och näringslivsorganisationerna har det kom- mit upp två frågor som rör förändringar av systemet med kontrollavgifter. Där- för ställdes i enkäten till frågor dels om möjligheten för Skatte- verket att i vissa fall avstå från att besluta om kontrollavgift för att i stället informera och påpeka bristerna, dels om differentierade avgifter. Enkätsvaren visar att mer än hälften av handläggarna som svarat inte tror att reglerna skulle följas bättre om man avstod från avgift och i stället infor- merade och påpekade brister (se figur 15). instämmer helt i påståendet. Värt att notera är att ett fåtal handläggare i sina kommentarer i enkätens slut har uppgett att de avstår från att ta ut avgift vid första besöket. 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE Figur 15 Bättre regelefterlevnad med information i stället för avgifter Svar på påståendet: "reglerna om personalliggare skulle följas bättre om avstod från att ta ut en avgift för brister vid det första kontrollbesöket för att i stället endast lämna information och påpeka bristerna". Instämmer till stor del Instämmer till viss del Källa: Enkät till . Hela frågan lyder: ”Reglerna om personalliggare skulle följas bättre om hade som rutin att avstå från att ta ut en kontrollavgift för brister som upptäcks vid det första kontrollbesöket hos en verksamhet för att i stället endast lämna information och påpeka bristerna.” Den andra frågan gällde en differentiering av kontrollavgifterna utifrån före- tagens storlek. handläggare tillfrågades om de anser att dessa förändringar skulle innebära en bättre regelefterlevnad. Endast ungefär en av tio håller helt med om att en sådan förändring skulle leda till att reglerna följ- des bättre (se figur 16). Drygt var fjärde instämmer inte alls i att differentierade avgifter skulle leda till bättre regelefterlevnad. En handfull personer som be- svarade enkäten har dock i sina egna kommentarer tagit upp att avgifterna drabbar mycket olika beroende på företagets storlek. Andra påpekar å andra sidan att en differentierad avgift inte skulle få avsedd effekt. Figur 16 Bättre regelefterlevnad med differentierade avgifter Svar på påståendet: "reglerna om personalliggare skulle följas bättre om kontrollavgifterna var differentierade utifrån företagets storlek". Instämmer till stor del Instämmer till viss del 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE Källa: Enkät till . I de öppna kommentarerna till enkäten framkommer att en handläggare upp- fattar att stora företag kan tycka att avgiften är så låg att de tar risken att få betala en avgift och därmed mer eller mindre medvetet missköter företagets personalliggare. Stora företag beräknar att de tjänar så pass mycket på att ha svart arbetskraft att en eventuell avgift inte avskräcker dem. En av de anställda på som svarat på enkäten påpekar att stora företag som bedriver verksamhet på flera olika platser riskerar att få fler av- gifter eftersom de utsätts för fler kontrollbesök. Ett företag med tusentals an- ställda utspridda i landet kan inte förväntas ha samma kontroll över sina an- ställda som en näringsidkare med en enda verksamhetslokal och några få an- ställda. 5.2 Överklaganden av beslut om kontrollavgift beslut om kontrollavgift kan överklagas till förvaltningsrätten, vars domar kan överklagas till kammarrätten. Högsta förvaltningsrätten, tidi- gare Regeringsrätten, är högsta instans för mål om kontrollavgifter. Andelen beslut som överklagas till förvaltningsrätten för ingen statistik över antalet överklaganden av beslut om kon- trollavgift. Samordnarna upplever att överklagandena är få; två av samord- narna uppskattar andelen överklaganden till av besluten. Enligt en samordnare var det fler beslut som överklagades när kravet på personalliggare för byggarbetsplatser var nytt än vad det är . För att göra en grov uppskattning av hur många beslut som överklagats går det att jämföra antalet förvaltningsrättsdomar som avser överklagande av Skat- teverkets beslut om kontrollavgift 2015–2017, 183 stycken, med antalet kon- trollbesök som ledde till kontrollavgift , 6 998 stycken. Andelen överklagade beslut i förhållande till kontrollbesök som ledde till kontrollavgift blir då . En orsak till att den siffran är osäker är att det uppstår ett periodiseringsfel när jämförelsen görs mellan överklagade beslut och beslut om kontrollavgift . Antalet domar hos förvaltningsrätterna Av de 400 förvaltningsrättsdomar som granskats gäller 336 (84,) re- staurangverksamhet, 26 frisörverksamhet (6,), 1 (0,) tvät- teriverksamhet och 37 (9,) byggverksamhet. Antalet domar som rör byggverksamhet ska ses mot bakgrund av att kravet på personalliggare började gälla för sådan verksamhet . Att andelen domar som rör frisör- och tvätteribranscherna är liten avspeglar anta- let kontrollbesök i de olika branscherna. 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE Utfallet i målen hos förvaltningsrätterna Av tabell 10 framgår utfallet i målen, dvs. i vilken utsträckning företaget som har överklagat får bifall till sitt överklagande och i så fall på vilket sätt. För- valtningsrätten upphäver124 beslut om det enligt domstolen inte har funnits förutsättningar för en kontrollavgift, t.ex. för att näringsidkaren som påförts kontrollavgiften inte anses bedriva en sådan verksamhet som om- fattas av kravet på personalliggare. Det förekommer också att förvaltningsrät- ten upphäver ett beslut delvis, t.ex. när kontrollavgift har påförts för att flera personer var verksamma vid kontrolltillfället utan att vara inskrivna i perso- nalliggaren och domstolen anser att en av dem inte var verksam. Hel eller del- vis befrielse medges om det är oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp, t.ex. när förvaltningsrätten anser att kontrollavgiften inte står i rimlig proportion till felaktigheten. Tabell 10 Utfallet i förvaltningsrätternas mål om kontrollavgift –varav upp- hävande befrielse 0 5 0 1 2 0 0 1 4 0 1 2 16 Källa: Egen bearbetning av förvaltningsrätternas domar. Andelen domar med bifall, helt eller delvis, av det totala antalet domar uppgår till . Om en förvaltningsrätts andel bifall avviker väsentligt från genomsnittet för landet, skulle det kunna indikera att förvaltningsrätten eller en region inom tillämpar bestämmelserna på ett sätt som skiljer sig från tillämpningen i övriga landet. Andelen bifall för de tre största förvalt- ningsrätterna – de i , och – är 15, , dvs. ganska nära riksgenomsnittet. Domarna från de övriga för- valtningsrätterna är för få för att man ska kunna dra några slutsatser om skill- nader i tillämpningen. 124Ibland används undanröjer i stället för upphäver. 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE Fördelningen av mål hos kammarrätterna Kammarrätternas domar om kontrollavgift för överträdelser av bestämmel- serna om personalliggare125 redovisas i tabell 11. Där framgår domarnas för- delning på kammarrätter och branscher och antal överklaganden som har gjorts av eller av det företag som påförts kontrollavgift. Tabell 11 Kammarrättsdomar fördelade på kammarrätt, bransch och klagande part – varav bifall, Källa: Egen bearbetning av kammarrätternas domar. Ungefär lika många domar har överklagats av företag som av . Två av domarna har överklagats av såväl företaget som , vilket förklarar att antalet överklaganden är fler än antalet domar för kammarrätten i respektive . Det kan noteras att det helt saknas domar som rör tvätteriverksamhet. När ett företag överklagar förvaltningsrättens dom och får prövningstill- stånd i kammarrätten får företaget helt eller delvis bifall i drygt hälften av fal- len. överklaganden bifalls i något högre utsträckning. Att ändringsfrekvensen är betydligt högre i kammarrätten än i förvaltnings- rätten ska ses mot bakgrund av att det krävs prövningstillstånd i kammarrätten. Prövningstillstånd ges nämligen normalt inte om kammarrätten utan att ta upp målet till prövning kan bedöma att förvaltningsrättens dom är riktig. För pröv- ningstillstånd krävs i sådana fall att det är av vikt för ledning av rättstillämp- ningen eller att det annars finns synnerliga skäl. 125Domarna meddelades –. I 26 av domarna tilläm- pas bestämmelserna i äldre lagstiftning, dvs. BKL, medan övriga 25 domar avser SFL. 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE Utfallet i målen hos kammarrätterna I tabell 12 redogörs för utgången i målen. Det finns fler alternativa utfall i kammarrätten än i förvaltningsrätten. Detta beror på att en dom från förvalt- ningsrätten kan överklagas av eller företaget, eller av båda dessa parter, och att förvaltningsrättens dom kan ha ändrat beslut. Tabell 12 Utfallet i kammarrätternas mål – varav domar där förvalt- ningsrättens dom inte ändras – varav domar som ändrar för- – varav helt upphävande av – varav delvis upphävande av – varav hel befrielse – varav delvis befrielse – varav domar där ändringen Källa: Egen bearbetning av kammarrätternas domar. Som tabellen visar ändrar kammarrätten förvaltningsrättens dom i av det totala antalet mål. En tredjedel av kammarrättens domar leder till helt eller delvis upphävande av beslut eller hel eller delvis befrielse från avgift. Underlaget är för litet för att skillnader i utfall mellan kammarrätterna ska indikera att deras eller förvaltningsrätternas tillämpning är olika. 5.2.3 Regeringsrättens och Högsta förvaltningsdomstolens domar Det finns tre domar om kontrollavgifter för överträdelser av bestämmelserna om personalliggare från högsta instans. RÅ 2008 ref. 53 – skyldighet att anteckna uppgifter om enskild nä- ringsidkares eget arbete i personalliggare