rfr · H60WRFR4 · 2019-01-01 00:00:00 — Det beror bl.a. på att verksamheter be- drivs på olika platser och med många underentreprenörer. En grupp bland handläggare tycker att reglerna om personalliggare behöver ändras; t.ex. finns det förslag till förtydliganden av bestämmelser på bygg- området. 8 ALLMÄNNA SYNPUNKTER PÅ SYSTEMET MED PERSONALLIGGARE 8.4.2Sammanfattning av bransch- och näringslivs- organisationernas synpunkter När systemet med personalliggare skulle införas var de kontantbranschorgani- sationer som intervjuats till stor del positiva. Man hoppades att systemet skulle bidra till mindre fusk och mindre osund konkurrens. Kontantbranschens före- trädare anser dock att det inte är visat att systemet har uppnått det syftet och att inte lyckas nå de oseriösa företagen. Systemet drabbar seriösa företag som råkar göra enstaka misstag, och det är relativt lätt för den som så önskar att lura systemet. Enligt har systemet med personalliggare inte haft önskad effekt i tvätteribranschen eftersom tvätterier kontrolleras alldeles för sällan. Visita anser att systemet bör avskaffas. Frisör- företagarna anser att systemet ska avskaffas om det inte går att påvisa positiva effekter. Enligt Frisörföretagarna borde företagen kunna ladda ned en gratis applikation för elektronisk personalliggare. anser att undantaget från kravet på personalliggare för enskilda näringsidkare borde tas bort. Även de representanter för byggbranschen som har intervjuats var positiva till systemet med personalliggare när det infördes. En återkommande bild är att företagen i princip tycker att systemet behövs, men att det är svårt att se att det har bidragit till en mer positiv utveckling vad gäller svartarbete och osund konkurrens. Eftersom systemet innebär administration och utgifter för företa- gen leder den upplevda ineffektiviteten till frustration. Organisationerna näm- ner flera olika praktiska förhållanden som försvårar tillämpningen av bestäm- melserna om personalliggare inom byggbranschen, t.ex. att det är svårt att av- gränsa en byggarbetsplats och rum och att det är vanligt att det finns ett stort antal entreprenörer vid byggen. Förtydliganden i lagstiftningen, fler kon- troller och fördjupade utredningar samt ökat samarbete mellan myndigheter är förslag på hur systemet kan förbättras. och Byggindustrier anser att bemanningsföretag bör vara skyldiga att föra personalliggare för personal som är uthyrd för arbete på en byggarbetsplats. Företagarna, och anser att systemet med personalliggare inte fungerar och att det inte har lett till avsedda effekter i form av minskat svartarbete och minskad osund konkurrens. Småföretagarna anser att svartarbetet i stället har ökat. De tre organisationerna anser att det är lätt att fuska med systemet och att det drabbar seriösa företagare som råkar göra oav- siktliga slarvfel. Företagarna anser att systemet bör avskaffas och att det åt- minstone bör införas ett undantag från kravet på personalliggare för företag med få anställda. Småföretagarna anser att man borde ha krav på elektronisk 8 ALLMÄNNA SYNPUNKTER PÅ SYSTEMET MED PERSONALLIGGARE personalliggare i kontantbranscherna och att borde tillhandahålla en gratis applikation för det ändamålet. 8.4.3 Sammanfattning av arbetstagarorganisationernas synpunkter Arbetstagarorganisationerna inom kontantsektorn har generellt en relativt po- sitiv bild av systemet med personalliggare. Även om man ser vissa svagheter och problem överväger de positiva erfarenheterna, och signalvärdet ses som viktigt. och Hotell- och restaurangfacket anser att det bör vara krav på elektroniska personalliggare i deras branscher. är kritiskt till systemet och anser inte att det är effektivt. Signalvärdet är visserligen viktigt, men förbundet anser att det be- höver tas ett helhetsgrepp från myndigheternas sida. Byggcheferna är mer po- sitiva. De framhåller att systemet fungerar bättre för kontroller vid nyproduk- tion än vid ombyggnad. och i anser att personalliggarna borde vara kopplade till sy- stem. 9Företagens administrativa kostnader för systemet med personalliggare Det är svårt att jämföra olika beräkningar av företagens kostnader för systemet med personalliggare, men flera bedömningar uppskattar kostnaderna till 11 000–per företag och år. Vid den utfrågning som skatteutskottet anordnade om administrativa kost- nader förknippade med personalliggare lyfte företagen fram flera olika sorters kostnader. Vid utfrågningen förmedlades att personalliggarna relativt sett ut- gör en större kostnad för småföretag än för stora företag. Byggindu- strier ansåg vid utskottets utfrågning att utredningen svartarbete i byggbranschen underskattat de administrativa kostnaderna förknippade med personalliggare. Andra uppgav under utfrågningen att systemet med personal- liggare inte innebär så stora kostnader eller är särskilt betungande. Vid införandet av personalliggarsystemet konstaterades att berörda företag skulle komma att behöva ha en viss administration för att fullgöra sina skyl- digheter – och därmed skulle drabbas av vissa kostnader. Frågan om administ- rativa kostnader för att uppfylla offentligrättsliga krav är inte obetydlig för en sammanvägd bedömning av effektiviteten i dessa krav. arrangerade en utfrågning där representanter och företag från restaurang-, frisör-, tvätteri- och byggbranschen, men också nä- ringslivsorganisationer, gavs möjlighet att besvara ett antal frågeställningar om företagens administrativa kostnader. I bilaga 6 finns stenografiska upp- teckningar från utfrågningen. Syftet med utfrågningen var att ge utskottet mer information om näringslivets konkreta bedömningar av systemets administra- tiva kostnader för berörda företag. Inledningsvis i kapitlet redovisas tidigare gjorda uppskattningar av admi- nistrativa kostnader för personalliggare i de olika branscherna som genomför- des i samband med att beslutade om lagändringar. Därefter sam- manfattas kort de bedömningar m.m. som lämnades vid den ovannämnda ut- frågningen. 9.1Tidigare uppskattningar av administrativa kostnader i olika branscher Kostnaderna för företagen att fullgöra sina skyldigheter kan delas upp i tre huvudtyper.211 2009/10:226 och (2017). 9 FÖRETAGENS ADMINISTRATIVA KOSTNADER FÖR SYSTEMET MED PERSONALLIGGARE •Materiella kostnader följer av att företagen måste göra investeringar i an- läggningar eller personal eller anpassa produkter eller kostnader för att ge- nomföra olika åtgärder. •Finansiella kostnader följer av krav på att betala skatter och avgifter. •Administrativa kostnader är företagens kostnader för att upprätta, lagra el- ler överföra information eller uppgifter på grund av krav i lagar, förord- ningar och myndigheters föreskrifter eller anvisningar i allmänna råd. har regeringens uppdrag att följa hur företagens ad- ministrativa kostnader påverkas av nya eller ändrade regler. vidgades perspektivet till att beakta ett bredare spektrum av företagens kostnader till följd av nya regler.212 Förutom administrativa kostnader redovisas fyra andra kategorier av kostnader: investeringskostnader, fullgörande- eller produk- tionskostnader (löner, insatsvaror och tjänster), skatter, avgifter och subven- tioner samt alternativa eller indirekta kostnader som följer av nya eller ändrade regler. Storleken på de administrativa kostnaderna beror framför allt på företagets storlek. gäller att de administrativa kostnaderna vanligtvis drabbar små företag hårdare än stora, dvs. kostnaderna är regressiva, vilket beror på att de fasta kostnaderna minskar i betydelse ju större företaget är. Vidare gäller att det finns en inlärningseffekt hos företag, vilket innebär att nystartade före- tag vanligtvis har högre administrativa kostnader än företag som har varit verksamma under en längre tid.213 Sedan personalliggarsystemet infördes har flera värderingar och metoder använts för att uppskatta systemets administrativa kostnader. Dessa redovisas nedan för de olika branscher som omfattas av personalliggarsystemet. 9.2 Ändrad mätmetod för administrativa kostnader gjorde först dåvarande och sedan reella mätningar av företagens administrativa kostnader för nya regler. Dessa mät- ningar utgick från den s.k. standardkostnadsmodellen men skedde s.k. ex post (dvs. efter kontakt med företagen). Såväl som den dåvarande regeringen drog slutsatsen att kostnaderna för att mäta företagens administra- tiva kostnader (och särskilt i fråga om de s.k. fullgörandekostnaderna) var för stora i förhållande till nyttan, vilket ledde till att mätningarna upphörde. Till- växtverket kunde, baserat på tidigare erfarenheter, med stor säkerhet dra slut- satsen att denna typ av mätning inte var kostnadseffektiv. har i uppdrag att följa utvecklingen av betydande administrativa kostnader för företag. Den nya metod som an- vänder sig av utgår från den konsekvensutredning som regelgivare gör i sam- 212Tillväxtverket (2017). 213Se t.ex. Ds 2009:43. 9 FÖRETAGENS ADMINISTRATIVA KOSTNADER FÖR SYSTEMET MED PERSONALLIGGARE band med nya eller ändrade regler. har ansvarat för att iden- tifiera förslag som medför eller som skulle kunna medföra betydande214 admi- nistrativa kostnader för berörda företag. Dessa förslag med konsekvensutred- ningar har rapporterats vidare till som gjort en fördjupad analys och kontrollerat om förslagen beslutas. Syftet med att använda den nya metoden – dvs. konsekvensutredningar med förväntade kostnader (ex ante) som utgångspunkt i stället för att, som gjorts i tidigare undersökningar, mäta kostnaderna i efterhand (ex post) – är att lö- pande kunna följa utvecklingen av företagens administrativa kostnader och även att kunna prognostisera kommande kostnadsförändringar. Metoden an- vänds i flera andra europeiska länder. En svårighet i metodens tillämpning är enligt att många konsekvensutredningar fortfarande har stora bris- ter, bl.a. när det gäller att kvantifiera förslags administrativa kostnader för fö- retag. 9.3 Frisör- och restaurangbranscherna – Närvaroliggare och kontrollbesök I den s.k. utvärderades effekterna av införandet av personalliggare i frisör- och restaurangbranscherna.215 Analysen utgår från Nuteks mätningar av företagens administrativa kostnader och de uppgifter som redovisades i den s.k. Malindatabasen.216 Enligt utredningen ska Nuteks mät- ningar ses som en uppskattning av normaleffektiva företags administrativa kostnad kopplad till lagens informationskrav. Nuteks mätningar visade att företagen inte ansåg att det var särskilt betung- ande att föra personalliggare. Mätningarna visade att det tog ca 0,5–per gång att skriva in sig i personalliggaren, dvs. en total tidsåtgång på 1–per dag och anställd. Vid beräkningen av den totala administrativa kostnaden utgick från att lagkravet att föra personalliggare omfattade 32 000 företag med ca 15 anställda per företag. Andra antaganden var en tim- lön på och . Med dessa antaganden och beräkningar blev den totala administrativa kostnaden ca per år217, per företag och år. Enligt överskattade dock antalet anställda i det genomsnittliga restaurang- och frisörföretaget. Det fanns 2007 drygt 29 000 restauranger i databaser, varav många var småföretag. Av restaurangerna saknade anställda, och hade fler än tio anställda. Antalet frisörer var ca 2 500. 214I dagsläget används ett riktvärde om . 216Tillväxtverkets databas är uppbyggd med hjälp av standardkostnadsmetodens kost- nadsuppskattningar av befintliga regler och mäter företagens administrativa kostnader. 217(185/60) kronor ˟ ˟ 15 anställda ˟ 32 000 företag. 9 FÖRETAGENS ADMINISTRATIVA KOSTNADER FÖR SYSTEMET MED PERSONALLIGGARE företagen var enligt utredningen småföretag där helt saknade an- ställda och hade mellan en och fem anställda. Av frisörföretagen hade fler än tio anställda. Utredningen lät också göra en enkätundersökning som bl.a. innehöll en fråga om hur mycket tid företagen lägger ned per dag på att föra personalligg- aren, se figur 25. Figur 25 Tid som ägnas åt personalliggaren Svar på frågan: "i genomsnitt, ungefär hur mycket tid per dag ägnar du/ditt företag åt att föra personalliggaren?". N=481 resp. 247. 2–5– Vet ej/ej svar Källa: Ds 2009:43 s. 94. Inom restaurangbranschen ägnade hälften av företagen eller mindre åt personalliggaren. Bland frisörerna var det två tredjedelar som ägnade eller mindre åt personalliggaren. Personalliggar- utredningen drog slutsatsen att Nuteks beräkningar av normalföretagets admi- nistrativa kostnader var kraftigt överskattad. Konsekvenser för företagen – propositionen och andra beräkningar av den administrativa bördan I propositionen med förslag till krav på personalliggare inom restaurang- och frisörbranschen konstaterades att det var svårt att beräkna tidsåtgången för små företag (sammanlagt ca 33 000 företag) för att uppfylla detta krav.218 Tidsåt- gången bedömdes vara avhängig av innehållet i de kommande tillämpningsfö- reskrifterna och vilka rutiner som byggs upp inom en verksamhet för att han- tera kravet på personalliggare. I skrivelsen om en samlad redogörelse för regelförenklings- arbetet bedömde regeringen att de administrativa kostnaderna för personallig- gare i frisör- och restaurangbranscherna låg på ca per år.219 Det är samma uppskattning som gjordes i utredningen som redovisades 2005/06:169. 2009/10:226. 9 FÖRETAGENS ADMINISTRATIVA KOSTNADER FÖR SYSTEMET MED PERSONALLIGGARE ovan, dvs. man utgick från Nuteks beräkningar och bortsåg från de invänd- ningar som fördes fram i Personalliggarutredningen.220 Av samma rapport framgår att företagen enligt Riksrevisionen221 inte ansåg sig ha några nämn- värda initiala kostnader för att upprätta en personalliggare. Av restaurang- och frisörföretagen ansåg att kostnaden för personalliggare var acceptabel utifrån regeringens syfte. Inga skillnader i uppfattning mellan före- tag i de båda branscherna kunde observeras. Även i en utvärdering av hur införandet av personalliggare påverkade löne- rapporteringen i frisör- och restaurangbranscherna som forskare genomförde på uppdrag av utgick man från Nuteks uppskattning av de administrativa kostnaderna i sina beräkningar.222 Regeringens slutsatser och beslut Regeringen menade i propositionen att konsekvenserna för små företag skulle bli förhållandevis små och bestå av en viss ökad tidsåtgång. Dessa olägenheter borde enligt regeringen dessutom vägas upp av den sundare konkurrens inom de utsatta branscherna som förhoppningsvis kan bli följden av de ökade kon- trollinstanserna. Effekterna för övriga företag berördes inte i konsekvensana- lysen. Vid riksdagsbehandlingen av förslaget bifölls propositionen utan några ändringar.223 Promemorian – Närvaroliggare och kontrollbesök Utvärderingen av personalliggarsystemetet för frisör- och restaurangbran- scherna visade enligt att bestämmelserna hade haft en betydande positiv effekt.224 Av den anledningen kom utredningen fram till att det fanns skäl att utvidga systemet till att också omfatta bygg- och tvätteri- branscherna. Det var enligt utredningen ofrånkomligt att de berörda företagen skulle få vissa kostnader för att fullgöra sina åtaganden; samman- faller de behov av administration som följer av förslagen med andra personal- administrativa behov. Samma elektroniska stöd bör kunna användas, vilket en- ligt utredningen skulle minska den administrativa bördan. Företag av olika storlek kan dessutom välja en modell som passar det företagets förutsättningar. Av det följer att den tid och de kostnader som blir en följd av att föra en per- sonalliggare kommer att skifta från företag till företag. Utredningen bedömde att den faktiska ökningen av administrativt arbete skulle bli måttlig. 220Nutek (2008). avvecklades tillsammans med och In- stitutet för tillväxtpolitiska studier. Den verksamhet som bedrevs vid dessa myndigheter över- gick till samt Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser. 221Jfr granskningsrapporten 2012:6 s. 77. 222HUI (2017). 2005/06:SkU29. 9 FÖRETAGENS ADMINISTRATIVA KOSTNADER FÖR SYSTEMET MED PERSONALLIGGARE Statskontoret ansåg i likhet med utredaren att en utvidgning av personalliggar- systemet skulle innebära en mindre kostnad för den enskilda näringsidkaren. Flera av remissinstanserna påtalade att de administrativa kostnaderna för regi- streringskrav inte hade utretts tillräckligt. menade att konsekvensanalysen var undermålig. anmärkte att konsekvens- utredningen inte innehöll någon närmare redovisning av hur förslagen påver- kade de administrativa kostnaderna i de föreslagna nya branscherna och av- styrkte förslagen. delade emellertid inte slutsatsen att de admi- nistrativa kostnaderna skulle bli ringa för de företag som omfattas. Konsekvenser för företagen – propositionen För att fullgöra sina skyldigheter konstaterades i propositionen att de företag som berörs av utvidgningen kommer att behöva ha en viss administration och därmed drabbas av vissa kostnader.225 Den tillkommande administrationen be- dömdes vara relativt begränsad under förutsättning att ett elektroniskt system används och personalliggaren samordnas med annat nödvändigt administrativt arbete. I propositionen anfördes att om ett elektroniskt system används kan tiden det tar att föra in uppgifter i personalliggaren bli försumbar. I konsekvensbedömningen anfördes att systemet med personalliggare är flexibelt eftersom det tillåter alltifrån ett elektroniskt system (som också kan fylla andra administrativa behov) till en enkel liggare i pappersform som kan fås från . Det innebär att företag av olika storlek kan välja en mo- dell som passar det företagets förutsättningar. Företagens skiftande förutsätt- ningar och de olika system som företagen väljer innebär att den tid som an- vänds och de kostnader som blir en följd kan komma att skifta från företag till företag. De berörda företagens (då ca 300 stycken) administrativa kostnader beräk- nades öka med . Kostnaden per företag uppskattades därmed bli . Beräkningen gjordes med antagandet att tidsåtgången och kostnaden för att föra personalliggare inom tvätteribranschen var desamma som de motsvarande uppgifter som redovisades för restaurang- och frisörbranscherna i databas . I propositionen angavs även att kostnadsökningen kunde bli lägre då några företag i branschen redan frivilligt infört personalliggare. Regeringens slutsatser och beslut Den dåvarande regeringen konstaterade att en utvidgning av tillämpningsom- rådet för personalliggare till att omfatta tvätteribranschen skulle innebära en ökning av den administrativa bördan. Ökningen bedömdes vara liten och för- svarbar med hänsyn till syftet med förslaget. Positiva effekter från konkurrens- 2012/13:34. 9 FÖRETAGENS ADMINISTRATIVA KOSTNADER FÖR SYSTEMET MED PERSONALLIGGARE synpunkt skulle gynna de seriösa företagen i branschen. Vid riksdagsbehand- lingen av förslaget lämnades inga invändningar i fråga om administrativa kost- nader. Promemorian Minskat svartarbete i byggbranschen I departementspromemorian Minskat svartarbete i byggbranschen presente- rade en utredning ett förslag till hur ett kontrollsystem inom skatteförfarandet kan vara utformat för byggbranschen i syfte att minska förekomsten av skat- teundandragande genom svartarbete och skapa sundare konkurrensförhållan- den inom branschen.227 Utredningen kom fram till att för att det ska gå att ad- ministrera ett system för byggbranschen och för att minska de administrativa kostnaderna för företagen är det nödvändigt med ett elektroniskt system. Mer- kostnaderna som följer av att införa personalliggare i byggbranschen, dvs. att löpande dokumentera identifikationsuppgifter, kunde enligt utredningens be- dömning hållas på en låg nivå när företagen använder ett elektroniskt system. Dessa uppgifter kan dessutom användas till annat nödvändigt administrativt arbete. Utredningen menade att den faktiska tiden som går åt till att föra in personuppgifter i liggare kan bli försumbar med ett elektroniskt system. Utredningen förtydligade att med administrativa kostnader avses för bygg- kostnader för att anmäla att byggverksamhet ska påbörjas eller avslutas och att tillhandahålla utrustning för en elektronisk personalliggare. Vidare in- går i administrativa kostnader byggherrens kostnader för att meddela Skatte- verket vilka näringsidkare som kommer att utföra arbete på byggarbetsplatsen och vilka personer som kommer att vara verksamma på byggarbetsplatsen samt att ta emot anmälningar från näringsidkare. Med administrativa kostna- der avses också byggherrens kostnader för att förse personer som utför arbete för denne med utrustning för att kunna registrera sig i byggherrens elektro- niska personalliggarsystem. Vid införandet av personalliggare i byggbranschen redovisades i regering- ens proposition två olika skattningar av administrativa kostnader för berörda byggföretag. I den första skattningen användes uppgifter från Bygg- industrier och ett på frivillig basis redan infört registreringssystem (ID06) för byggföretag. I den andra skattningen användes uppgifter i da- tabas . I den första skattningen beräknades den tillkommande administrativa kost- naden för byggbranschen ligga på ca 649 miljoner kronor.228 Antalet byggpro- jekt som antas generera tillkommande administrativa kostnader uppskattades uppgå till 46 720 byggprojekt . Den sammantagna kostnaden beräknades 2012/13:SkU14. 22846 720 byggprojekt ˟ . 9 FÖRETAGENS ADMINISTRATIVA KOSTNADER FÖR SYSTEMET MED PERSONALLIGGARE till ca per byggprojekt och år. dustrier specificerar kostnaderna för en elektronisk hantering av ID06 till ca per byggdag för en arbetsplats, vilket motsvarar ca Kostnaden för är i sammanhanget negliger- bar eftersom kortet kan ersätta ett företagskort som ett företag i många fall ändå skulle ha utfärdat. Därtill tillkommer kostnaden för den tekniska lös- ningen för en elektronisk registrering av närvaro, en mobiltelefon försedd med en applikation som stöder registrering. Denna kostnad uppgår till per byggarbetsplats (mobiltelefonkostnad samt kost- nader för applikation som stöder registrering ). sjunker kostnaden till ca per år.229 Därtill tillkommer en registrer- ingsavgift på ca . I den andra s.k. Malinberäkningen estimerades att de administrativa kost- naderna skulle öka med ca ,230 per företag och år. Beräkningen utgick från den kostnad som uppmätts för perso- nalliggare i restaurangbranschen. Enligt dessa beräkningar uppgick en total tidsåtgång per företag och år till ca (registrering i per- Med en personalkostnad på ca motsvarar Byggindustrier uppskattade att ca 60 000 företag av totalt ca 94 000 företag inom branschen blir berörda av de nya reglerna, vilket motsvarar av företagen. faller i kategorin där en privatperson är byggherre. kvensanalysen uppskattade Byggindustrier att ca 25 000 företag re- dan använde sig av ID06. Den kvarvarande populationen som kommer att få tillkommande administrativa kostnader uppskattades alltså uppgå till ca 35 000 företag. Den tillkommande administrativa kostnaden för byggbranschen uppskatta- des alltså ligga i intervallet ca till ca Flera av remissinstanserna ifrågasatte konsekvensanalysen. förde att de administrativa kostnaderna för byggherren för att anmäla byggstart inte hade beräknats. Företagarna menade att konsekvensanalysen i stort var En allvarlig brist med konsekvensanalysen var emellertid att den saknade en analys av hur olika företagsstorlekar påverkas. gelnämnd ansåg att de totala kostnaderna för förslaget liksom kostnaderna för enskilda företag var ofullständigt beskrivna liksom att förutsättningarna för de små företagen inte berördes. Slutligen menade att effekten och nyttan av förslaget var undermåligt beskrivna samt att det inte angavs hur de 229 Vid kostnadsberäkningen ska enligt standardkostnadsmetoden inga initiala uppstartskost- nader inkluderas utan endast driftskostnader. Kostnaden ingår alltså endast 230 35 000 företag ˟ ˟ . 9 FÖRETAGENS ADMINISTRATIVA KOSTNADER FÖR SYSTEMET MED PERSONALLIGGARE förhåller sig till kostnaderna för systemet.