rfr · H60WRFR8 · 2019-01-01 00:00:00 — En uppföljning av regeringens resultatredovisning av utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid Riksdagstryckeriet, , 2019 Inledning (kapitel 1) ..................................................................................... Utvecklingen för utgiftsområdets 17 resultatredovisningar (kapitel 2) ..................................................................................................... Fördjupning (kapitel 3)............................................................................... Utskotten följer upp regeringens resultatredovisning ........................... Krav på resultatredovisning finns i budgetlagen .................................. 1.3.1 Utveckling av resultatredovisningar generellt................................. 1.3.2 Utvecklingsarbete inom utgiftsområde 17 ...................................... Syfte och frågeställningar..................................................................... Centrala begrepp och definitioner ........................................................ Genomförande och metod .................................................................... 1.6.1 Två delundersökningar.................................................................... 1.6.2 Budgetlagens krav och önskemål utgör 1.6.3 Verksamhetslogiken ett verktyg...................................................... 2 Resultatredovisning i utgiftsområde 17 ..................................................... Resultatredovisningen i budgetpropositionen....................................... Riksdagsbundna nationella kulturpolitiska mål .................................... Andra riksdagsbundna mål ................................................................... Gemensamma bedömningsgrunder för kulturområdena....................... De 17 resultatredovisningarna .............................................................. 2.7.1 Kulturområdesövergripande verksamhet ........................................ 2.7.2 Teater, dans och musik.................................................................... 2.7.3 Litteraturen, läsandet och språket.................................................... 2.7.4 Bildkonst, arkitektur, form och design............................................ 2.7.5 Kulturskaparnas villkor................................................................... 2.7.8 Museer och utställningar ................................................................. 2.7.13 Politiken för det civila samhället................................................... 2.7.17 Tillsyn över spelmarknaden .......................................................... Den gemensamma resultatredovisningen ............................................. 3 Fördjupning om kulturpolitisk resultatredovisning.................................... Kulturpolitik som politikområde .......................................................... 3.1.1 En kulturpolitik .................................................... 3.1.2 Ett delat ansvar................................................................................ 3.1.3 Många verksamhetsformer påverkar styrningen ............................. 3.1.4 Svårt att identifiera orsakssambanden............................................. 3.1.5 Oprecisa mål ................................................................................... 3.1.6 Armlängds avstånd.......................................................................... 3.2 Olika sorters mål .................................................................................. 3.2.1 Mål är beskrivningar av önskade tillstånd....................................... 3.2.2 är SMART-kriterier användbara .......................................... 3.2.3 Det finns många olika sorters politiska mål .................................... 3.3 Utveckling för att förstärka uppföljningar inom kulturområdet ........... 3.3.1 Myndigheten för kulturanalys utveckling av indikatorer ................ 3.3.2 Statskontoret om kulturpolitisk styrning ......................................... 3.3.3 ESV om resultatuppföljning i statens budget .................................. 3.3.4 Statistik och andra utredningar inom kulturområdet ....................... 3.4.1 Den nationella kulturpolitiken......................................................... 3.4.2 Litteratur- och läsfrämjande ............................................................ 3.4.5 Principen om armlängds avstånd berör inte alla mål....................... 3.5.1 Den nationella kulturpolitiken......................................................... 3.5.2 Litteratur- och läsfrämjande ............................................................ 3.5.5 Bedömningsgrunder finns men kan utvecklas............................... 3.6 Redovisning av insatser och resultat................................................... 3.6.1 De gemensamma bedömningsgrunderna....................................... 3.6.2 Litteratur- och läsfrämjande .......................................................... 3.6.5 Insatser och resultat redovisas för områdenas särskilda 3.7 Bedömning av måluppfyllelse ............................................................ 3.7.1 Bedömning av målen i den gemensamma 3.7.2 Litteratur- och läsfrämjande .......................................................... 3.7.5 Delvis bedömning av målen.......................................................... 3.8.1 Den nationella kulturpolitiken....................................................... 3.8.2 Litteratur- och läsfrämjande .......................................................... 3.8.5 Redovisningarna följer till viss del verksamhetslogiken ............... 3.9.1 Litteratur- och läsfrämjande .......................................................... 3.9.4 Viss koppling till lagarna .............................................................. 3.10.1 Litteratur- och läsfrämjande ........................................................ 3.10.4 Begränsad koppling mellan mål och anslag ................................ Statistik och utredningar inom kulturområdet ............................................ Kategorisering av målen ............................................................................. Myndigheten för kulturanalys modell för uppföljning av målet för den nationella kulturpolitiken ..................................................................... fattade kulturutskottet beslut om att bilda en uppföljnings- och utvärderingsgrupp. beslutade utskottet att genomföra en uppföljning av regeringens resultatredovisning på utgiftsområde 17 med fördjupning på tre områden: mål för politiken för litteratur- och läsfrämjande, mål för det statliga kulturmiljöarbetet och mål för filmpolitiken.1 följer upp regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen och redovisar sin granskning i budgetbetänkandet. Vissa år gör utskottet en fördjupad analys av resultatredovisningen. Det skedde (Uppföljning av regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid, 2013/14:RFR2). tillämpades särskilda principer vid utformningen av budgetpropositionen med anledning av att den lades fram av en övergångsregering. Utgångspunkten för förslagen i propositionen var den budget som beslutade efter förslag i budgetpropositionen . En konsekvens av detta var att de avsnitt med regeringens analyser eller slutsatser som brukar finnas med i resultatredovisningen saknades. Detta påverkade även utskottens uppföljning av resultatredovisningen. gjorde en förenklad uppföljning av utgiftsområde 17 men diskuterade att inleda ett arbete med en fördjupad uppföljning av resultatredovisningen av utgiftsområdet. Uppföljningen är en del av det kontinuerliga förbättringsarbete kring resultatredovisningarna som genomförs i och bland utskotten. har under en rad år konstaterat att resultatredovisningarna inom utgiftsområdet har utvecklats i positiv riktning. har det skett en vidareutveckling av arbetet med redovisningarna, både i regeringen och i (se vidare avsnitt 1.3), och denna ambitionshöjning är ett skäl till att kulturutskottet vill genomföra uppföljningen. Utskottets avsikt är också att uppföljningen ska kunna utgöra ett underlag till den fördjupade dialog med som kulturutskottet uttalade sig om i december 2018.2 En sådan dialog skulle t.ex. kunna avse att ytterligare utveckla mätmetoder för utgiftsområde 17 och kan förhoppningsvis ge inspel inför arbete med budgetpropositionen . Uppföljningen har genomförts av kulturutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp. Underlag till uppföljningen har tagits fram av forskningssekreterare och utvärderare vid utskottsavdelningens utvärderings- och forskningssekretariat i samarbete med kanslichef och föredragande vid kulturutskottets kansli. 1Kulturutskottets protokoll 2018/19:23. 2 Se bet. 2018/19:KrU1, s. 11. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen överlämnar härmed sin rapport där resultaten av uppföljningen redovisas. (S) ordförande Per Lodenius (C) I rapporten görs en uppföljning av regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 17. Inledning (kapitel 1) Budgetlagens krav och önskemål Utgångspunkten för uppföljningen är budgetlagens krav på regeringens resultatredovisningar och de önskemål om förbättringar av resultatredovisningarna som har formulerats av . I uppföljningen används verksamhetslogiken som ett redskap för att studera resultatredovisningarna. Den verksamhetslogik som används i rapporten består av 1) Mål, 2) Val av bedömningsgrunder (inkl. indikatorer), 3) Redovisning av insatser och resultat kopplade till bedömningsgrunderna och 4) Be- dömningar av måluppfyllelse. Utvecklingen för utgiftsområdets 17 resultatredovisningar (kapitel 2) I kapitel 2 görs en genomgång av samtliga 17 resultatredovisningar inom utgiftsområdet i budgetbetänkandena till 2019. För alla områden undersöks redovisning av mål och bedömningsgrunder liksom om regeringen anger vilka källor de använder. Avsnittens struktur beskrivs, liksom användningen av indikatorer och tidsserier och om regeringen redovisar insatser och/eller resultat. Slutligen beskrivs om regeringen bedömer måluppfyllelsen i sitt analysavsnitt. Målstrukturen för utgiftsområdet är komplex. De gemensamma nationella kulturpolitiska målen gäller för nio områden. Inom sex av dessa nio områden finns dessutom särskilda mål för hela eller delar av området. De resterande åtta områdena har enbart egna mål (trossamfund, medier, ungdomspolitik, politiken för det civila samhället, idrottspolitiken, friluftslivspolitiken, folkbildning och tillsynen över spelmarknaden). Redovisningen av vilka mål som finns inom respektive område är dock tydlig och transparent inom hela utgiftsområdet. Valet av bedömningsgrunder framgår sällan Fyra bedömningsgrunder är gemensamma för de nio delområden som ingår i kulturområdet. Därutöver finns det särskilda bedömningsgrunder inom respektive delområde. Inom de flesta områdena framgår det inte av resultatredovisningen hur bedömningsgrunderna valts ut. Det gäller exempelvis områdena arkiv och kulturmiljö. motiverar regeringen hur bedömningsgrunderna tagits fram. Det gäller t.ex. folkbildningen, där de fyra syften som finns med statsbidraget används som bedömningsgrunder. Inom några områden ändras bedömningsgrunderna . Det gäller t.ex. kulturområdesövergripande verksamhet, bildkonst, arkitektur, form och design samt film, där bedömningsgrunderna har formulerats om , även om de berör ungefär samma frågor . Ordvalen för att beskriva bedömningsgrunder varierar. Flera delområden skiljer inte mellan begreppen indikatorer och bedömningsgrunder, trots att det som sedan följer enbart är bedömningsgrunder. Källorna till underlaget anges för åtta områden Inom åtta områden i budgetpropositionen angav regeringen var informationen till resultatredovisningen hämtats i inledningen av avsnitten. I avsnitten för kulturområdesövergripande verksamheter och kulturmiljö beskrivs dock endast mer allmänt att resultatinformationen grundade sig på t.ex. återrapporteringar, uppföljningar, årsredovisningar och utvärderingar. I avsnitten om film, ungdomspolitik, politik för det civila samhället, idrottspolitik, friluftslivspolitik och folkbildning är regeringen däremot mer utförlig med var informationen hade hämtats och anger bl.a. från vilka myndigheter eller institutioner som underlagen till resultatredovisningen hade inhämtats. Sporadiskt förekommer källor för övriga områden i löptexten och under tabeller och diagram. En struktur som ofta följer mål och bedömningsgrunder Ett kriterium på tydlighet är att strukturen på resultatredovisningen följer de mål och/eller bedömningsgrunder som finns för området. Generellt följer underrubrikerna inom de flesta områdena mål och/eller bedömningsgrunder i de senaste årens budgetpropositioner. För området idrottspolitiken följer strukturen varken målen för idrottspolitiken, de fem målområden som finns eller de nio punkter som redovisas i inledningen till resultatredovisningen. Däremot följer strukturen delvis de fem målområden som ) formulerat och de nio områden som anges inledningsvis. Det finns vidare avsnitt som varken överensstämmer med CIF:s fem mål eller de nio punkterna. Ett annat kriterium för att resultatredovisningen ska kunna betraktas som tydlig är att det är möjligt att orientera sig i avsnittet med hjälp av informativa 2018/19:RFR8 SAMMANFATTNING I budgetpropositionerna –2019 använder regeringen allt oftare underrubriker som underlättar läsningen. Ett exempel är området trossamfund där det tillkommit fler underrubriker . Strukturen varierar och mellan olika delområden För många områden har strukturen på avsnittet varierat mellan olika år. Ett område som dock redovisas enligt samma struktur är politiken för det civila samhället. Sex principer fungerar som rubriker i resultatredovisningen och dessutom finns underrubriker till dessa avsnitt. Ytterligare en faktor som underlättar jämförbarheten är om resultatredovisningarna för olika områden presenteras på ett liknande sätt. Strukturen skiljer sig dock åt mellan olika områden inom utgiftsområde 17. Resultatredovisningarna för några områden disponeras utifrån de mål som finns för området, medan andra utgår från bedömningsgrunder, syften eller prioriterade områden. Inom området ungdomspolitik skiljer sig strukturen i budgetpropositionerna –2019 från andra områden, eftersom det förutom resultatavsnittet även finns ett separat avsnitt för resultat från insatser inom ungdomspolitiken. Liten förekomst av indikatorer Följande områden har uttryckliga indikatorer i dess strikta bemärkelse, dvs. att de redovisas som indikatorer och kan användas för att följa upp målen: Inom området politiken för det civila samhället används begreppet indikatorer inledningsvis men bedömningsgrunderna är inte tillräckligt mät- och uppföljningsbara för att kunna karakteriseras som indikatorer. Friluftslivspolitiken och tillsynen över spelmarknaden redogör för bedömningsgrunder och indikatorer i inledningen. Det är dock inte tydligt vad som är indikatorer. Fler tidsserier och jämförelser Inom vissa områden har tidsserier i form av tabeller och figurer blivit vanligare . Till exempel innehåller resultatredovisningen av filmområdet fler tidsserier i form av tabeller och figurer i budgetpropositionen än . Dessutom innehåller figurerna och tabellerna uppgifter . Även inom idrottspolitiken och medieområdet ökar antalet tidsserier i tabellform under de undersökta åren. Fler insatser än resultat redovisas Generellt redovisar regeringen många insatser i form av bidragsfördelning och verksamhet vid myndigheter. Däremot redovisas inte faktiskt uppnådda resultat av dessa insatser i samma utsträckning. Det redovisas resultat i form av beskrivningar av tillstånd inom området (men som inte beskrivs som resultat till följd av statliga insatser). Skillnaden mellan olika områden är dock stor. Området teater, dans och musik redovisar jämförelsevis många resultat i relation till insatser, liksom folkbildning. Teater, dans och musik har också ett inledande avsnitt med resonemang om tillståndet inom området. Systematisk bedömning av uppföljning av målen endast inom friluftspolitiken Regeringen lämnar ofta en bedömning av vad som bidragit till att uppfylla målen för ett flertal områden, t.ex. inom trossamfund, film och medieområdet. Endast inom ett område, friluftslivspolitiken, görs en systematisk uppföljning av om området utvecklas åt rätt håll i förhållande till målen. Det sker i budgetpropositionen genom att regeringen hänvisar till bedömning av de tio mål som finns. Inom ungdomspolitiken lämnade regeringen i budgetpropositionen en övergripande bedömning av delar av målet, som innebär att ungdomarna ska ha goda levnadsvillkor. I resultatredovisningen av arkivområdet var analysavsnittet i budgetpropositionen tydligt kopplat till de riksdagsbundna målen för arkivområdet och en bedömning gjordes av om målen hade nåtts. Kopplingar mellan mål, insatser och resultat förekommer Inom flera områden gör regeringen en koppling mellan de riksdagsbundna målen och insatser och resultat i analys- och slutsatsavsnittet. Exempelvis inom bildkonst, arkitektur, form och design bedömde regeringen i budgetpropositionen att statens insatser har främjat intresset för och kunskapen om bildkonst hos nya grupper. Det kan kopplas till att området ska bidra till ett jämlikt och mindre segregerat samhälle. I avsnittet om kulturområdesövergripande verksamheter har regeringen inte gjort uttalade kopplingar till de nationella kulturpolitiska målen. Indirekt anknyter dock resonemanget till målen att kulturen ska vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft med yttrandefriheten som grund och att kreativitet, mångfald och konstnärlig kvalitet ska prägla samhällets utveckling. görs även bedömningar av mål som inte hör till området. I resultatredovisningen av teater, dans och musik gjordes bedömningen att stödet bidrar till att kulturskapare kan leva på sitt konstnärskap, vilket inte är ett mål för området. 2018/19:RFR8 SAMMANFATTNING Den gemensamma resultatredovisningens roll är otydlig Den gemensamma resultatredovisning som inleder budgetpropositionen har en oklar funktion och det är inte tydligt hur den gemensamma resultatredovisningen förhåller sig till de 17 separata resultatredovisningarna. Avsnittet innehåller delar som kan karakteriseras som både resultatredovisning, bedömning och politikens inriktning. gör regeringen samma bedömning i den gemensamma resultatredovisningen som inom respektive område, men . Den gemensamma resultatredovisningen gör inte någon tydlig eller jämförbar bedömning av vilka mål som nås och vilka mål som inte nås. Det görs inte någon bedömning av måluppfyllelsen på vissa områden, t.ex. språk eller kulturskaparnas villkor. Det framgår inte om de bedömningar som görs ska förstås som att de statliga insatserna bidragit till att målen uppfyllts helt eller om de enbart främjat utvecklingen i positiv riktning. Det förekommer att de bedömningsgrunder som är gemensamma för kulturområdena inte redovisas trots att de gäller för området. Till exempel tar resultatredovisningen för området litteratur, läsande och språk i budgetpropositionen inte upp jämställdhet, och resultatredovisningen för arkiv berör inte barn och unga. Enskilda delar av resultatredovisningens olika områden kan lyftas fram som goda exempel. I resultatredovisningen av området teater, dans och musik finns i budgetpropositionen en inledande lägesbeskrivning av tillståndet inom området, och inom samma område redovisas dessutom jämförelsevis många resultat i relation till antalet redovisade insatser. Redovisningen av ungdomspolitiken innehåller beskrivningar av tillståndet inom området. I området politiken för det civila samhället sker resultatredovisningen med utgångspunkt i målet för politiken för det civila samhället och de sex principer som 2010 angavs som centrala inom politikområdet. Resultatredovisningen av friluftslivspolitiken bygger på tio mätbara mål som regelbundet ska följas upp av en myndighet, och resultatredovisningen innehåller uttalade bedömningar av om målen är på väg att nås eller inte. Resultatredovisningen av ungdomspolitiken innehåller tydliga indikatorer och regeringen lämnade i budgetpropositionerna –2018 en övergripande bedömning av delar av målet. Resultatredovisningen av området folkbildning innehåller tydligt redovisade indikatorer som kopplar till målens fyra syften. Regeringen redovisar många tidsserier inom området medier. I budgetpropositionen följde resultatredovisningens struktur målen och bedömningsgrunderna på flera områden, t.ex. inom folkbildning, film samt museer och utställningar. I budgetpropositionen var analysavsnittet för arkivområdet tydligt kopplat till de riksdagsbundna målen, och en bedömning gjordes av om målen hade nåtts. Däremot är avsnittet för kort för att det ska kunna betraktas som en fullödig analys. Ett annat gott exempel är analysavsnittet för friluftspolitiken i budgetpropositionen , där en systematisk uppföljning görs av om området utvecklats åt rätt håll i förhållande till målen. Fördjupning (kapitel 3) I kapitel 3 fördjupas analysen av resultatredovisningen av utgiftsområde 17 genom att tre områden studeras särskilt: litteratur- och läsfrämjande, kulturmiljö och film. Dessutom ingår resultatredovisningen av de nationella kulturpolitiska målen. I ett avsnitt om kulturpolitik som politikområde diskuteras att ansvaret för den svenska kulturpolitiken delas mellan central, regional och lokal nivå. Vi- dare beskrivs att området präglas av en mängd olika verksamhetsformer och att kulturpolitiken är ett område där det är svårt att avgöra vad som beror på politiska insatser och vad som beror på annat. Området präglas också av principen om styrning på armlängds avstånd. Kapitlet undersöker om resultatredovisningarna följer verksamhetslogiken, alltså att målen ska preciseras av bedömningsgrunder, att insatser och resultat kopplade till bedömningsgrunderna redovisas och att det görs en bedömning av måluppfyllelsen. Vidare studeras om resultatredovisningarna gör kopplingar till för området aktuella lagar samt mellan målen och anslagsfördelningen. Analyserna görs av budgetpropositionen med undantag för undersökningen av resultatredovisningarnas analys- och slutsatsavsnitt som utgår från budgetpropositionen . Alla mål berörs inte av principen om armlängds avstånd De flesta av målen är främjandemål och/eller mål som definieras med svårfångade värdeord. De nationella kulturpolitiska målen är delvis visionära. Må- len för litteratur- och läsfrämjande är till stora delar uppföljningsbara. Målen för kulturmiljöområdet är svåra att följa upp medan målen för filmområdet är nyast och till stora delar uppföljningsbara. Några av de nationella kulturpolitiska målen berörs av principen om armlängds avstånd. Andra berörs inte, som målet att alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet. Inom det litteratur- och läsfrämjande området berörs endast målet om tillgång till litteratur av hög kvalitet av principen. Inget av kulturmiljömålen berörs av principen eftersom målen inte kommer in på frågor om kulturens kvalitet eller konstnärlig frihet. Inom filmområdet berörs t.ex. inte målet att jämställdhet och mångfald ska prägla området. 2018/19:RFR8 SAMMANFATTNING Bedömningsgrunderna täcker delvis målen De bedömningsgrunder som är gemensamma för kulturområdet, och som alltså är kopplade till de nationella kulturpolitiska målen, täcker endast delvis målen. De redovisas endast i begränsad omfattning i resultatredovisningarna. Däremot stämmer de gemensamma bedömningsgrunderna väl överens med intentionerna i den svenska kulturpolitiken, och bedömningsgrunderna genomsyrar området även om de sällan redovisas uttalat. Det finns andra bedömningsgrunder som skulle kunna användas. Uppgifter från kulturvaneundersökningar skulle kunna användas för att följa upp det nationella kulturpolitiska målet att alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet.