urf · H6A5URF1 · 2019-06-17 00:00:00 — reträdaren fått en revisionsuppgift från riksrevisorn är det ställföreträdaren som ska lägga fram resultatet inför . Det bör därför vara fråga om en per- son som valts av . I det som anförts i det föregående ligger emellertid att ställföreträdaren inte bör ha något granskningsområde att stadigvarande an- svara för, vare sig fastlagt i lag eller bestämt på annat sätt, med mindre än att riksrevisorn med hänsyn till sin tidigare verksamhet anser sig inte kunna granska ett visst område av statens verksamhet. Något sådant skulle inte ligga väl i linje med riksrevisorns personliga ansvar för hur den i regeringsformen fastlagda uppgiften att granska den verksamhet som bedrivs av staten fullgörs Riksrevisorns ställföreträdare får med utredningens förslag en mycket stark Han eller hon kommer att svara för myndighetens dagliga ledning och med all sannolikhet också för vissa granskningar utan att kunna göra an- språk på att själv svara för revisionen av en särskild del av statens verksamhet. Den som valts till uppdraget bör därför i förhållande till som huvud- man ges en ställning som i viktiga hänseenden är likvärdig med den som gäller En sådan lösning bör innebära att ställföreträdaren har tillgång till kontakter med huvudmannen på samma sätt som riksrevisorn och att vill- koren för uppdraget i övrigt bestäms i väsentligen samma ordning som för riks- Utredningen återkommer strax till vad detta närmare bestämt bör in- Den befattningshavare som väljer att tillhöra utan att vara riksrevisor bör ges en titel som inte leder till att vederbörande förväx- las med riksrevisorn men inte heller ter sig mindre lockande för lämpliga kan- Inom den förvaltning som lyder under regeringen är överdirektör den gängse titeln för befattningar som tillsätts av regeringen och har en ställning närmast invid en generaldirektör som generaldirektörens ställföreträdare. liknande titel ligger nära till hands för den befattning som föreslås, men för att missförstånd ska undvikas bör det inte vara samma titel som inom sådana Utredningen föreslår att befattningen ges titeln riksrevisionsdi- Ett argument som anförts för att ha tre riksrevisorer är att minska sårbar- Redan genom att det väljs en ställföreträdare för riksrevisorn säkerställs att verksamheten kan fortgå även vid förfall för eller förlust av riksrevisorn. får , om en riksrevisors uppdrag upphör , därtill välja en tillförordnad riksrevisor för tiden till dess att en 8 FÖRSLAG TILL NY LEDNINGSSTRUKTUR ordinarie riksrevisor har valts och tillträtt. Sammantaget skulle den nu föreslagna ordningen alltså innebära att det alltid finns någon som kan fullgöra de uppgifter som ankommer på ledningen för , vid kortare förfall en riksrevisionsdirektör som riksrevisorns ställföreträdare och, om riksrevisorns uppdrag har upphört, en tillförordnad riksrevisor. Med denna ordning kan sårbarheten hanteras. Utredningens förslag om en övergång till endast en riksrevisor leder till att någon person ensam får en konstitutionellt säkerställd och mycket betydelsefull ställning. Det inflytande vederbörande kan utöva på debatten i samhället kan vara avsevärt. Det är, i minst lika hög grad som med tre riksrevisorer, från konstitutionell synpunkt inte önskvärt att riksrevisorns uppdrag handhas på ett sätt som riskerar att träda i stället för den opinionsbildande roll som förväntas av ledamöter och andra folkvalda företrädare för den offentliga makten. Rollen som riksrevisor får med andra ord inte bli politisk. För att en sådan utveckling ska kunna förebyggas måste val av riksrevisorer beredas med yttersta omsorg. Detsamma måste gälla den riksrevisionsdirektör som utredningen föreslår. bereder val av riksrevisorer. Utskottet har en central roll i det svenska statsskicket. Granskningen av regeringen är den mest kända. har också flera andra viktiga uppgifter. Ut- skottet vakar genom granskningen och andra uppgifter över att grundlagarna efterlevs. En sådan uppgift vilar på rättsliga grunder på ett annat sätt än mera renodlat politiska riksdagsfunktioner. Utskottet har i sitt arbete i konstitutionella frågor strävat efter att nå bred enighet. När det gäller processen för rekrytering av riksrevisorer syns det utredningen stå klart att den har hållits fri från partipolitiska inslag. Utredningen vill framhålla att med en riksrevisor är det än mer angeläget att rekryteringsprocessen är fri från partipolitiska överväganden. Den som väljs bör åtnjuta respekt i samtliga politiska läger. Det är därför av yttersta vikt att utskottet i sin övergripande roll i det svenska statsskicket slår vakt om att rekryteringsprocessen förblir opolitisk. Utskottet kan också skapa legitimitet för rekryteringsprocessen genom att, som i samband med valet av riksrevisorer , efter att förslaget lagts fram offentligt redovisa hur arbetet i utskottets beredningsdelegation har gått till. Därigenom skapas ökad öppenhet kring rekryteringsprocessen. Riksrevisorn och riksrevisionsdirektören bör normalt väljas för en gemensam mandattid . Det för att förhållandet mellan dem står klart redan från början och för att de valda kan förväntas arbeta sida vid sida utan hämmande inbördes motsättningar. Riksrevisionsdirektören bör kunna skiljas från sitt uppdrag av på förslag av . Ett sådant beslut av bör kunna komma till stånd endast under samma förutsättningar som enligt riksdagsordningen nu gäller i fråga om avskedande av en riksdagsdirektör, dvs. att riksrevisionsdirektören grovt har åsidosatt sina åligganden i uppdraget. Behörighetskraven för att vara riksrevisionsdirektör bör 8 FÖRSLAG TILL NY LEDNINGSSTRUKTUR vara desamma som för riksrevisorn, kraven på ekonomisk öppenhet och in- tegritet och skyddet mot åtal för brott begånget i uppdraget likaså. andra förmåner som följer med uppdraget bör även i fråga om riksrevisionsdi- rektören bestämmas av till ombudsmän och riks- Sekretess bör av hänsyn till rekryteringsmöjligheterna gälla i ärenden om val av riksrevisionsdirektör på samma sätt som vid val av riksre- Hur riksrevisorerna ska omfattas av restriktioner för övergång till annan verksamhet efter avslutat uppdrag utreds av en särskild utredare på uppdrag av riksdagsstyrelsen. Om ledningen för ska utövas av en enda riksrevisor med en riksrevisionsdirektör som ställföreträdare får den fortsatta beredningen av frågan om restriktioner genomföras från den ut- I en sådan beredning kan även frågan om riksrevisionsdirektö- rens villkor böra prövas. En grund för prövningen bör då vara att riksrevi- sionsdirektörens ställning i flera viktiga hänseenden visserligen är likartad den som tillkommer riksrevisorn själv, men likväl i betydligt mindre utsträckning medför ett direkt ansvar för granskningen av statens verksamhet. Utredningen ska enligt sina direktiv med ledning av 14–15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) redogöra för konsekvenser av sina förslag. I 14 § kommittéförordningen anges att om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska också dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska finansiering föreslås. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen, ska enligt 15 § kommittéförordningen konsekvenserna i det aktuella avseendet anges i betänkandet. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska, enligt 15 a § kommittéförordningen, förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Utredningen har i uppdrag att förutsättningslöst utreda ledningsstruktur. Utredningen ska belysa för- och nackdelar med olika ledningsstrukturer och med beaktande härav lägga fram ett förslag till ledningsstruktur för . Utredningens uppdrag att belysa för- och nackdelar med olika ledningsformer medför att överväganden kring vilka konsekvenser olika lösningar får har redovisats vid genomförandet av uppdraget (se ovan kap. 7 och 8). Mot bakgrund av utredningens uppdrag och genomförande redovisas i detta kapitel de ekonomiska konsekvenser som utredningens förslag medför. Enligt gällande ordning ska ledas av tre riksrevisorer, varav en ska vara riksrevisor med administrativt ansvar och svara för myndighetens administrativa ledning (13 kap. 8 § regeringsformen samt 13 kap. 5 § riksdagsordningen. Riksrevisorernas löner bestäms av till ombudsmän och riksrevisorerna. , och riksrevisorn med administrativt ansvar Till lönebeloppen ska läggas sociala avgifter. För överdirektörer i myndigheter under regeringen ligger lönen per den 1 mellan och , vartill ska läggas so- Median och genomsnittslön för överdirektörer torde ligga strax Utredningens förslag innebär att ska ledas av en riksrevisor som är chef för och ansvarar för den såväl internt som inför Denna person bör ensam väljas att vara riksrevisor. Förslaget innebär vidare att riksrevisorn ska ha en person vid sin sida som kan utföra sådana uppgifter som annars ankommer på riksrevisorn. främst vara fråga om administrativa uppgifter, men även revisionella uppgifter kan förekomma vid förfall för riksrevisorn eller då denna på grund av jäv är förhindrad att genomföra en granskning. Den befattningshavaren bör vara Lön till såväl riksrevisorn som riksrevisionsdirektören ska enligt utredning- ens förslag beslutas av till ombudsmän och riks- Den ekonomiska konsekvensanalysen måste därför utgå från vissa Enligt utredningen är det ett rimligt antagande att den person som får i uppdrag att vara ensam riksrevisor och chef för kommer att ha en lön i storleksordning med den lön som uppbärs av riksrevisorn med administrativt ansvar snarare än av de andra riksrevisorerna. rimligt antagande om lön till en riksrevisionsdirektör är svårare, bl.a. med hän- syn till att det gäller en helt ny befattning, men med hänsyn till löneläget för överdirektörer vid myndigheter under regeringen torde det i vart fall ligga lägre än den lön som gäller för riksrevisorer som inte har det administra- Den sammanlagda kostnaden för utredningens förslag om en riksrevisor och en riksrevisionsdirektör kan således antas bli lägre än kostna- den för de tre riksrevisorer, varav en med administrativt ansvar, som föreskrivs Utredningens förslag påverkar således kostnaderna för staten på så sätt att kostnaderna för ledningen av kan antas minska något. Förslaget har inte betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för småföretags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. 10.1 Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen 9 kap. 17 § Fjärde stycket har anpassats till en ordning med endast en riksrevisor som ska vara ensam chef för myndigheten. För att säkerställa att skilda synsätt i fråga om myndighetens inre liv och verksamhet inte kan förbli okända inom ska även riksrevisionsdirektören kunna göra sådana framställningar som avses i första stycket. Bestämmelsen har anpassats till en ordning med endast en riksrevisor. 9 kap. 18 § Rubriken och lagtexten har anpassats till en ordning med endast en riksrevisor. 13 kap. 5 § I rubriken anges att paragrafen innehåller bestämmelserna om organisation och uppgifter. Rubriken svarar mot paragrafens nya innehåll. I paragrafens andra stycke föreskrivs att ska välja endast en riksrevisor. Skälen för detta har utvecklats i avsnitt 8. Tredje stycket är nytt. I bestämmelsen föreskrivs att ska välja en riksrevisionsdirektör att vara riksrevisorns ställföreträdare. Termen ställföreträdare förekommer i myndighetsförordningen (2007:515), där den avser en person som ”tjänstgör i chefens ställe när han eller hon inte är i tjänst”. I avsnitt 8 beskrivs riksrevisionsdirektörens roll på ett till stor del likartat sätt. När termen används här sammanfaller dock inte innebörden med det som uttrycks i förordningen. Detta följer redan av att termen här används på lagnivå och därtill utan det närmare angivande av innebörden som finns i förordningen. Vad som åsyftas med termen i detta sammanhang har beskrivits i avsnitt 8. Avsikten är att riksrevisorn ska kunna anförtro riksrevisionsdirektören att ha hand om den dagliga ledningen av myndigheten även när riksrevisorn själv är i tjänst och därutöver i jävssituationer och vid annat förfall kunna överlämna granskningsuppgifter till riksrevisionsdirektören. Det senare leder till att ställföreträdarens ställning i vissa väsentliga hänseenden ska vara likvärdig med den som tillkommer riksrevisorn själv. I den allmänna motiveringen (avsnitt 8)har utvecklats varför riksrevisionsdirektören bör ha en självständighet som motsvarar den som enligt regeringsformen tillkommer riksrevisorn, även om det är riksrevisorn förbehållet att bestämma vad som ska granskas och vilka resurser som ska stå till förfogande för uppgiften. Fjärde och femte styckena har anpassats till en ordning med endast en riks- Bestämmelsens lydelse har anpassats till en ordning i vilken det finns endast en riksrevisor. Riksrevisorn ansvarar inför för att verksamhet som helhet fullgörs på ett sätt som svarar mot förväntningarna. För den skull behöver riksrevisorn en möjlighet till samråd med . Liksom när det gäller rätten att göra framställningar till tjänar möjligheten till samråd med riksrevisionsdirektören till att säkerställa att skilda synsätt i fråga om myndighetens inre liv och verksamhet inte kan förbli okända inom . 13 kap. 6 § Förfarandet vid val av riksrevisor och riksrevisionsdirektör regleras i första stycket. Valsättet är detsamma som vid val i en ordning med flera riksrevisorer. I tredje stycket regleras mandattiden för riksrevisionsdirektören. Meningen är att den normalt ska sammanfalla med riksrevisorns mandattid. För att oförutsedda situationer ska kunna bemästras behövs också en möjlighet att bestämma mandattiden på annat sätt. Ett sådant behov kan uppstå t.ex. om riksrevisorns eller riksrevisionsdirektörens uppdrag upphör . Det kan då vara angeläget att återkomma till sammanfallande mandattider. För den skull kan det behövas en möjlighet att välja en riksrevisionsdirektör för en viss än . Om det på detta sätt i undantagsfall fordras av särskilda skäl ska alltså en viss kortare mandattid än kunna bestämmas för riksrevisionsdirektören. Ingenting hindrar att riksrevisionsdirektören väljs till tillförordnad riksrevisor. Regleringen hindrar inte heller att en riksrevisionsdirektör väljs om för en ny mandatperiod. Beredningen av ärenden om val av riksrevisionsdirektör ska ankomma på . Motiven för denna ordning har berörts i avsnitt 8. 13 kap. 7 a § Paragrafen är ny. Bestämmelsen har utformats med ledning av bestämmelsen i 14 kap. 6 § om avskedande av riksdagsdirektör som i sin tur bygger på mönster från vad som gäller för befattningshavare med en ledande ställning i förvaltningsmyndigheter under regeringen enligt 18 § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Den reglerar uttömmande förutsättningarna för att utan samtycke skilja en riksrevisionsdirektör från uppdraget. Eftersom det inte är fråga om att skilja en riksrevisor från uppdraget är bestämmelserna om att förordna om en särskild utredning av omständigheterna enligt 7 § andra stycket inte På samma sätt som enligt 13 kap. 8 § regeringsformen gäller i fråga om riksrevisorn måste riksrevisionsdirektörens uppdrag upphöra om han eller hon inte längre uppfyller de behörighetskrav som är föreskrivna för att inneha uppdraget. 13 kap. 24 § Åtal mot riksrevisionsdirektören för brott i utövningen av uppdraget ska kunna beslutas endast av . Denna ordning svarar mot vad som gäller för riksrevisorn och vissa andra valda förtroendemän. Bilaga (tilläggsbestämmelse 7.5.1) Beredningen av ärenden om val av riksrevisionsdirektör ska ankomma på på samma sätt som i fråga om riksrevisorn. Detsamma gäller för ärenden om avskedande av riksrevisionsdirektören. Lagen träder i kraft . Uppdraget för dem som då är riksrevisorer ska bestå utan hinder av den nya regleringen. Detta säkerställs i punkt 2 av ikraftträdandebestämmelsen. Om antalet riksrevisorer som valts enligt äldre bestämmelser nedgår under två, ska välja en riksrevisionsdirektör. 10.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ Bestämmelsen har anpassats till förslaget under 1.8 om byte av benämning för till ombudsmän och riksrevisorerna. 10.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av och myndigheter Bestämmelsen har anpassats till förslaget under 1.8 om byte av benämning för till ombudsmän och riksrevisorerna. 10.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning De rättsliga villkoren för uppdraget som riksrevisionsdirektör ska i huvudsak svara mot vad som gäller för riksrevisorn. Lagen om offentlig anställning ska därför inte gälla i fråga om riksrevisionsdirektören. Motiven för denna ordning har anförts i avsnitt 8. 10.5Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisorn ska ensam vara chef för myndigheten och ansvarig för ledningen av myndighetens verksamhet, både för den revisionella verksamheten och för den administrativa ledningen av myndigheten. Detta slås fast i första stycket. Riksrevisorn bestämmer vilka uppgifter som ska utföras av riksrevisionsdirektören. Att denne är riksrevisorns ställföreträdare och vad som avses med den ställningen framgår av 13 kap. 5 § tredje stycket riksdagsordningen. Innebörden har utvecklats i den allmänna motiveringen i avsnitt 8. Tredje stycket svarar i sak mot bestämmelsens hittillsvarande lydelse. Femte stycket har anpassats till förslaget om ny lydelse av 13 kap. 5 och 6 Riksrevisorn ansvarar ensam för hela granskningsverksamhet. Någon indelning i skilda granskningsområden blir därmed inte behövlig. Ett beslut om granskningens huvudsakliga inriktning är däremot även fortsättningsvis behövligt som ett led i planeringen av verksamheten. Planläggningen bör vidare även i fortsättningen redovisas i en granskningsplan. En sådan är av betydelse inte bara för myndighetens interna behov utan också från synpunkt som huvudman för verksamheten och folkstyrelsens högsta beslutande organ58. Den årliga rapport i vilken de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen samlas och lämnas till är betydelsefull från synpunkt och bör tas fram även i fortsättningen. Paragrafen har ändrats i överensstämmelse med att dessa uppgifter ska ankomma på en ensam riksrevisor. Vad granskningen närmare bestämt ska riktas in på bestäms inom effektivitetsrevisionen genom besluten att inleda särskilda granskningsärenden. Så- dana beslut är därför av bestämmande betydelse för förmågan att tillföra den politiska beslutsprocessen väsentlig och tillförlitlig kunskap. Det är därför av betydande vikt att den möjlighet till samråd med en person som valt 2001/02:190 s. 121, 161. att inta en plats vid riksrevisorns sida verkligen kommer till användning. Fö- reskriften i andra stycket säkerställer att riksrevisorns beslut kommer till efter samråd med riksrevisionsdirektören. I tredje stycket föreskrivs om delegering av arbetsuppgifter från riksrevisorn. Den årliga revisionen är redan förut till största del överlämnad till ansvariga revisorer. Bestämmelsen gör det möjligt att så sker även i fortsättningen. Den gör det också möjligt att överlämna särskilda granskningsärenden för genomförande och avgörande till riksrevisionsdirektören. Genom vad som föreskrivs i 13 kap. 5 § tredje stycket riksdagsordningen säkerställs på en konstitutionell överordnad nivå att riksrevisionsdirektören vid utförandet av sådana revisionella uppgifter har en självständighet som motsvarar den som tillkommer riksrevisorn enligt regeringsformen. Denna reglering fullständigas i sista meningen av andra stycket av förevarande paragraf genom föreskriften om att ett beslut om överlämnande av ett revisionsärende inte kan tas tillbaka. 4 a §, 4 b §, 5 §, 12 § Paragraferna har ändrats så att de avser endast riksrevisorn, inte riksrevisorerna eller riksrevisorn med administrativt ansvar. Riksrevisionsdirektören ska kunna ansvara inför för revisionell granskning av statlig verksamhet. Kraven på att uppdragstagaren ska stå fri från ekonomiska intressen ska därför vara desamma som för riksrevisorn. Andra och tredje styckena har anpassats till att gälla en ordning med endast en riksrevisor. För riksrevisionsdirektören ska gälla samma ordning i fråga om skyldighet att anmäla innehav av finansiella instrument som för riksrevisorn. Paragrafen har anpassats till ordningen med endast en riksrevisor. Den nya regleringen är avsedd för den ordning som inträder när det finns endast en riksrevisor. Intill dess tillämpas den äldre regleringen. 10.6Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 39 kap. 5 c § I ärenden om val av riksrevisionsdirektör bör sekretess råda på samma sätt som i ärenden om val av riksrevisor. Sekretessen är motiverad av hänsyn till möjligheterna att locka de lämpligaste personerna att anmäla intresse för uppdraget59. 10.7Förslaget om lag om ändring i lagen (2011:745) med instruktion för Bestämmelsen har anpassats till förslaget under 1.8 om byte av benämning för till ombudsmän och riksrevisorerna. 10.8Förslaget till lag om ändring i lagen (2012:882) med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna Rubriken till lagen har anpassats till en ordning med endast en riksrevisor. Lön och andra anställningsförmåner för riksrevisionsdirektören ska bestämmas av nämnden på motsvarande sätt som för riksrevisorn. Motiven för denna ordning har anförts i avsnitt 8. Lagen träder i kraft . De som då är riksrevisorer ska även fortsättningsvis omfattas av den särskilda ordning för fastställande av löner och andra anställningsförmåner som regleras i lagen. 59Jfr 2013/14:KU46 s. 18. Riksrevision är en del av kontrollmakt och har till uppdrag att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Uppdraget är unikt och har en konstitutionell särställning som självständig myndighet under och med ett grundlagsskyddat oberoende avseende vad som ska granskas och hur granskningen skall genomföras. Den oberoende revisionen bidrar till att stärka den demokratiska insynen och granskningsrapporterna utgör ett underlag som gör det möjligt för att utkräva ansvar. En fungerande kontrollmakt är central för att säkerställa det politiska systemets demokratiska legitimitet. Uppdraget som riksrevisor är således ett av de viktigaste uppdragen inom svensk statsförvaltning och ett uppdrag som ger i princip obegränsad möjlighet till insyn i offentlig verksamhet. Kraven på en riksrevisor är höga och rekryteringsbasen begränsad. Det ställer därför krav på en omsorgsfull och noggrann rekryteringsprocess. En vald riksrevisor måste ha stor integritet och åtnjuta högt anseende både inom förvaltning och hos politiska företrädare. Jag delar utredningens slutsats om att är i behov av en tydligare myndighetschef, men reserverar mig mot utredningens förslag på ledningsstruktur till förmån för en ledningsstruktur med en chefsriksrevisor, tilllika myndighetschef, och två riksrevisorer.