rfr · H70WRFR3 · 2019-12-19 00:00:00 — ordnade ett seminarium på temat att redovisa resultat. Utgångspunkten för seminariet var rapporten redovisa resultat (2018/19:RFR8). Rapporten har tagits fram inom ramen för kulturutskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete. I det följande redovisas programmet för seminariet och en utskrift av den stenografiska uppteckning som gjordes vid seminariet. Kl. 9.30–11.00 (S), ordförande i kulturutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp 9.35Presentation av rapporten redovisa resultat (2018/19:RFR8) , forskningssekreterare, utvärderings- och forskningssekretariat 9.45Principen om armlängds avstånd i statsförvaltningen i stort och inom kulturområdet , professor, , ledare för 10.05Sektorsperspektiv på myndigheternas roll i arbetet med resultatredovisning 10.15Regeringens arbete med att utveckla sin resultatredovisning till , ämnesråd, biträdande enhetschef, (L), kulturutskottets ordförande seminarium om att redovisa resultat (S): Det är med stor glädje jag hälsar er välkomna till förstakammarsal och till vårt seminarium om att redovisa resultat. Jag vill passa på att tacka allihop som är här . Jag tycker faktiskt att vi kan ge oss själva en applåd inför det här seminariet, som har tilldragit sig rekordintresse. Det är något av ett svenskt rekord, åtminstone för kulturutskottet i . Vi kommer att få ta del av olika perspektiv på de utmaningar som finns med att redovisa resultat, men också vilka möjligheter som erbjuds. Så här i inledningen vill jag passa på att ge en kortfattad bedömning av vårt arbete i gruppen. Det är enormt givande att som ledamot i kulturutskottet få följa och fatta beslut gällande all den verksamhet som ryms inom vårt utgiftsområde. Här finns allt från litteratur och kulturarv till friluftsliv och spelmarknad. Därför har det också varit lärorikt att i uppföljnings- och utvärderingsgruppen få utforska resultatredovisningen mer i detalj. Gruppen, som har bestått av representanter från samtliga riksdagspartier, har studerat underlag från utskottsavdelningens utvärderings- och forskningssekretariat och utbytt tankar och frågeställningar. Vi kan efter avslutat arbete konstatera att det inte är lätt att beskriva effekter av genomförd politik, men att det går att göra. Som ni kan läsa i rapporten gjorde kulturutskottet tidigare en uppföljning. Vi i gruppen välkomnar allt det utvecklingsarbete som pågår . Vi ser förbättringar, bland annat i form av fler lägesanalyser samt fler och längre tidsserier. Utskottet önskar även en fördjupad dialog med . Detta har så här lett fram till beslut om den här studien. När vi startade det här arbetet kom gruppen snabbt att intressera sig för målen – hur de är formulerade och hur de mäts. När det gäller hur målen är formulerade har även ett ansvar. Vissa kulturpolitiska mål är generellt formulerade och ska snarare ses som uttryck för intentioner än som specifika uppföljbara mål. Gruppen har diskuterat principen om armlängds avstånd. Många av målen inom kulturområdet berör dock inte kulturens kvalitet eller konstnärlig frihet. De mål som berör dessa aspekter kan experter bedöma för att värna principer. Riksrevisor kommer att tala mer på detta tema. Även om det kan finnas olika uppfattningar om vilka målen ska vara är gruppen överens om att de mål som beslutar om ska vara möjliga att följa. Därför går det inte att prata om mål utan att komma in på hur dessa ska mätas, det vill säga vilka bedömningsgrunder som ska användas. Gruppen menar att fler bedömningsgrunder skulle ge en bättre måluppföljning. Generellt formulerade mål behöver operationaliseras för att kunna följas upp. KULTURUTSKOTTETS SEMINARIUM OM ATT REDOVISA RESULTAT menar att generellt formulerade mål inom flera utgiftsområden är möjliga att kvantifiera och tidssätta. Gruppen vill också be regeringen att motivera sina bedömningsgrunder. Det skulle underlätta utskottets och ytterst möjligheter att granska regeringens resultatredovisning. På samma sätt önskar gruppen ökad tydlighet om huruvida regeringen bedömer att insatser har bidragit till att målen helt eller delvis uppfylls. Om ett mål bedöms vara delvis uppfyllt vill gruppen se en större tydlighet om vilka delar av målet som inte anses vara uppfyllda. känns det ungefär som uttryckte det: Framgång består i att gå från misslyckande till misslyckande utan förlust av entusiasm. Gruppen ser fortsatt en stor förbättringspotential i hur regeringen redovisar resultat i . Vi vill framhålla verksamhetslogik som en metod för att utveckla resultatredovisningen. En tillämpning av logiken kan tydliggöra var glappen finns i redovisningen och hur dessa kan överbryggas. Metoden kan bidra till att få ihop helheten där de resultat som uppnås med hjälp av olika insatser sätts i fokus. På så sätt kan vi komma ett steg närmare att beskriva effekter av genomförd politik. Man kan ta en värmlänning från , men man kan inte ta ur en värmlänning. Jag hoppas att ni har förstått någonting av det jag sagt. Detta var en kort exposé över gruppens arbete och mest centrala bedömningar. Dagens seminarium ska ses som en kickoff för ett viktigt arbete som vigärna vill fortsätta i samarbete med regeringen och . Jag hoppas att dagens seminarium kan inspirera fler både avsändare och mottagare till att djupdyka i sin resultatredovisning med ett helt nytt perspektiv på målformulering och mätmetoder. Avslutningsvis vill jag tacka mina riksdagskollegor, men framför allt tjänstemännen som har möjliggjort denna rapport. Tack ska ni ha! (L) ordförande: Ett stort tack till , som har lett uppföljnings- och utvärderingsgruppen och är ledamot för Socialdemokraterna i kulturutskottet! ska vi få höra en mycket intressant och givande genomgång av rapporten. Många av er har säkert redan bläddrat i den. Några har till och med läst den. ska vi få en snabb genomgång av innehållet av , en av dem som har jobbat mest med detta. , utvärderings- och forskningssekretariatet: Jag har gjort det här tillsammans med min kollega . Vi kommer båda från utvärderings- och forskningssekretariatet. Tack så mycket för att jag får komma och berätta om rapporten! Regeringens resultatredovisning är en del av resultatstyrningen, som införts i . Enligt budgetlagen ska regeringen redovisa resultat i budgetpropositionen . följer upp resultaten som en del av budgetberedningen. KULTURUTSKOTTETS SEMINARIUM OM ATT REDOVISA RESULTAT Resultatredovisningen innebär att regeringen redovisar vilka riksdagsbundna mål som finns på ett område och hur man tänker mäta dem. Det är det som i detta sammanhang kallas bedömningsgrunder. Regeringen ska också redovisa vilka insatser man har gjort och vilka resultat man kan se samt bedöma i vilken mån man tycker att de mål som finns har nåtts. Det som är roligt är att ambitionsnivån har höjts , både från regeringens sida och från utskottens sida, vad gäller de ömsesidiga uppdragen inom detta område. Utgiftsområde 17 är kulturutskottets utgiftsområde. Där görs det 17 separata resultatredovisningar och 1 gemensam. Utgiftsområde 17 är ett ganska brett och spretigt område. I den vänstra kolumnen på bilden ser ni det som kallas kulturområden, i den högra övriga områden som hör till utgiftsområdet. Det är ett utgiftsområde där det finns väldigt många mål. Det finns många olika anslag och många myndigheter, stiftelser och så vidare. Man kan fråga sig vad man ska ställa för krav på sådana här resultatredovisningar. Då går man tillbaka till budgetlagen och ser vad den säger. Men vi tittade också på vad finansutskottet och kulturutskottet har uttryckt för önskemål. är ansvarigt utskott för ekonomisk styrning. Det är därför det är relevant att titta på hur de har uttalat sig. Det finns fler kriterier, men det jag visar på bilden är lite av det som vi har utgått från i rapporten. har särskilt lyft fram att man önskar fler indikatorer och fler tidsserier samt ökad läsbarhet och ökad jämförbarhet. Det handlar om jämförbarhet mellan de här 17 områdena men också jämförbarhet . Som nämnde använder vi verksamhetslogiken som en metod för att titta på hur resultatredovisningarna varit upplagda. Gruppen valde att göra två delundersökningar. Dels gjorde vi en undersökning av alla resultatredovisningar som gjorts för att se utvecklingen , dels gjorde vi tre delundersökningar där vi fördjupade studien, nämligen inom litteratur- och läsfrämjande, kulturmiljö och film. Det är som har formulerat den här verksamhetslogiken. Vi använder en del av verksamhetslogiken som är användbar just för resultatredovisningar. Det handlar om att titta på målen för området, på hur man väljer bedömningsgrunder, på hur man redovisar insatser och resultat kopplat till bedömningsgrunderna samt på hur man gör en bedömning av måluppfyllelsen. Min tanke är att vi tar oss igenom de här fyra stegen och ser vad rapporten kommit fram till. säger många att kulturpolitiska mål inte går att följa upp, eftersom de är visionära, flummiga eller utopiska eller berörs av principen om armlängds avstånd. Då ville vi titta på hur målen är formulerade inom det här området. Det finns många mål, som jag nämnde tidigare. Vi gick igenom dem och kunde se att det finns väldigt olika sorters mål. De är väldigt olika formulerade. Visst är det så att en del är utopiska eller lite flummigt formulerade och är svårare att följa upp och mäta. Men vi kunde också se att många mål är kvantifierbara och operationaliserbara . Jag har tre exempel på mål inom utgiftsområdet vilka vi bedömer som uppföljbara som de står . Det första är från de nationella kulturpolitiska målen KULTURUTSKOTTETS SEMINARIUM OM ATT REDOVISA RESULTAT och säger att ”kulturpolitiken ska främja internationellt och interkulturellt utbyte och samverkan”. Det menar vi skulle gå att operationalisera och mäta . Det andra målet handlar om litteratur- och läsfrämjande. Statens insatser ska syfta till att ”läsförmågan förbättras jämfört med ” och att ”fler än regelbundet tar del av både fack- och skönlitteratur”. Vi kan mäta läsförmågan, och vi kan mäta hur många som tar del av fack- och skönlitteratur. Vi har också ett utgångsläge – ””, som det står i målet, är i det här fallet , när fattade beslut om det här målet. Det tredje målet, ”svensk film sprids alltmer utomlands”, kommer från de nya filmpolitiska mål som antogs 2016. Det målet skulle också kunna gå att operationalisera. Utgångspunkten är då att det ska jämföras med 2016. Avsikten är inte att ni ska kunna läsa allt som står, men vi jobbade med olika bilder för att kunna se kopplingen mellan mål och bedömningsgrunder. Poängen med den bild jag visar är att ni ser kulturpolitiska mål i den vänstra kolumnen – de nationella målen och främjandemålen – och bedömningsgrunder i den högra kolumnen. Vi tittade om det fanns bedömningsgrunder kopplade till alla mål. Har man inget sätt att mäta ett mål är det ju svårt att komma fram till ett resultat. Som ni ser finns det inte bedömningsgrunder till alla mål, vilket vi kunde komma fram till på det här sättet. Vi såg också att det används få indikatorer. Det var bara 3 av 17 områden som använde regelrätta indikatorer, vilket är jämförelsevis lite. Vi såg också att det skulle kunna gå att använda andra bedömningsgrunder än dem man har. Det finns mycket bra officiell statistik inom området bibliotek och tillgängliga medier. Den finns med långa tidsserier, så den skulle vara möjlig att använda. Det finns också utmärkta kulturvaneundersökningar som skulle kunna svara vad gäller målet om att alla har rätt att delta i kulturlivet. Det gäller till exempel SOM-undersökningen och SCB:s ULF- undersökningar. De är bra. De är uppdelade på kön, ålder, svensk eller utländsk bakgrund, bostadsort, utbildningsnivå och så vidare. Det är också långa tidsserier, så det skulle kunna vara användbart material. Vad gäller redovisning av insatser och resultat såg vi att många bedömningsgrunder redovisas, vilket är bra. Vi kunde däremot se att bedömningsgrunden tillgänglighet knappt redovisades alls. Vi kunde också se att det fortfarande i mycket är insatser som redovisas, det vill säga till exempel vad en myndighet har gjort, men i mindre mån resultat av arbetet. Det sista är bedömning av måluppfyllelse. Det görs bedömningar av vissa mål, men det görs inte bedömningar av alla mål. En vanligt återkommande formulering är att insatser har bidragit till målet. Det är en svårtolkad mening. Det är svårt att se om man ska tolka den som att målet har nåtts och att statens insatser har bidragit till det eller om det bara är så att insatsen har bidragit i rätt riktning mot ökad måluppfyllelse. En annan formulering är att insatser är viktiga, och det kan inte betraktas som en målbedömning. Det gjordes endast en systematisk uppföljning av målen, och det var inom friluftslivspolitiken. Med systematisk menas att man tittade på alla tio delmål och gjorde en bedömning av i vilken mån målen uppfyllts – inte bara svart KULTURUTSKOTTETS SEMINARIUM OM ATT REDOVISA RESULTAT eller vitt, utan var de delvis uppfyllts, var man var på rätt väg och var de inte alls var uppfyllda. Som jag nämnde finns det en gemensam resultatredovisning för hela området. Vad den hade för funktion var svårt att se. Det var svårt att se om den var detsamma som summan av de 17 delresultatredovisningarna eller om den hade en egen status. Det finns alltså en del kvar att göra för att det här utgiftsområdet ska leva upp till verksamhetslogiken. Det finns förbättringsområden, men det finns också många goda exempel som vi lyfter fram i rapporten. Inom ungdomspolitiken till exempel använder man indikatorer och gör en bra lägesbeskrivning. Även inom teater, dans och musik görs en bra inledande lägesbeskrivning där det ges en bra bild av hur området utvecklas. Gör man på det sättet får ett bra underlag att fatta beslut och bedöma åt vilket håll utvecklingen går. Då finns det också ett bra underlag för att fatta beslut om kommande anslagsfördelning. Ordföranden: ska riksrevisor ge sitt perspektiv på detta. , : Herr ordförande! Mina damer och herrar! Stort tack för inbjudan! Det är väldigt roligt att få vara här och tala om detta viktiga tema och dela med sig av en del av synpunkter och tankar om principen om armlängds avstånd. Kulturområdet utmärker sig i vissa förvaltningspolitiska och styrningsmässiga avseenden genom att det består av många små myndigheter och många olika verksamhetsformer, till exempel stiftelser, statliga bolag och ekonomiska och ideella föreningar, liksom många politiska mål, vilket inte minst framgår av er rapport som vi just hörde. Man brukar också säga att kulturområdet utmärks av en ovanligt stark autonominorm, den så kallade principen om armlängds avstånd. Tidigt publicerade vi en granskningsrapport, Konsten att styra – regeringens styrning av kulturområdets institutioner, där vi försökte kartlägga och klarlägga om regeringens styrning inom kulturområdet lever upp till de kriterier som har ställt upp för styrning av statliga verksamheter. Utgångspunkten var för vår del finansutskottets betänkande med anledning av förvaltningspolitiska proposition, som säger att styrningen bör vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat och verksamhetsanpassad samt ha ett medborgarperspektiv. Av betänkandet framgår också att arbete med regeringens styrning bör bedrivas strategiskt. Hur väl stämde då styrningen överens med det som hade uttalat? På ett övergripande plan kan vi slå fast att vi kom fram till att regeringens styrning har blivit tydligare och mer resultatinriktad och att den präglas av långsiktighet, men att den inte är tillräckligt anpassad till institutionernas olika verksamhetsformer. KULTURUTSKOTTETS SEMINARIUM OM ATT REDOVISA RESULTAT Hur kunde vi då dra de här slutsatserna? Jo, granskningen visar att kulturinstitutionerna, både myndigheter och andra verksamhetsformer, uppfattar den finansiella styrningen som ändamålsenlig. De anser att den årliga dialogen med är ett viktigt forum för att både få och ge återkoppling. Institutionerna anser också att uppfyller behovet av tillgänglighet, kompetens och kontinuitet i kontakterna. I granskningen framträder även en tydlig medvetenhet om skillnaden mellan formell styrning och informella kontakter. Kulturinstitutionerna uppger samfällt att de inte alls upplever någon som helst risk för otillbörlig styrning i kontakterna med departementet. På finns goda och välkända rutiner för hantering av både sakfrågor och institutioner. Det finns också en god dokumentation av kontakterna, vilken inte bara utgör en värdefull kunskapsresurs och sörjer för kontinuiteten inom departementet utan också möjliggör en god insyn för granskaren. utövar dessutom en aktiv förvaltning av områdets institutioner. har det genomförts flera olika utredningar av omprövande karaktär inom kulturområdet, vilket i flera fall har lett till organisationsförändringar. Regeringens styrning av kulturområdet har alltså utvecklats i en positiv riktning vad gäller tydlighet, resultatinriktning och långsiktighet. Riktigt lika långt har man inte kommit i anpassningen till institutionernas olika verksamhetsformer. Ett exempel på det är att bolag och stiftelser inom området i alltför stor utsträckning styrs som om de vore myndigheter. Detta är särskilt påtagligt när det gäller regeringens årliga beslut om bidrag till bolag och stiftelser. Den formella ägarstyrningen av statliga bolag sker på bolagsstämman, och stiftelser måste följa sina stadgar, stiftelseförordnandet. Bolagen kan därmed inte styras genom bidragsbeslut av regleringsbrevsliknande karaktär, och stiftelserna kan inte ta emot regleringsbrev som riskerar att stå i strid med stadgarna. Det här behöver tydliggöras. Hur är det då med principen om armlängds avstånd? Hur annorlunda är kulturområdet egentligen jämfört med andra politikområden? Är styrning över huvud taget möjlig och önskvärd på det här området? Till att börja med är det viktigt att konstatera att principen om armlängds avstånd är ett slags praxis som har vuxit fram inom olika politikområden. Kulturpolitiken är kanske det område där den oftast nämns. Denna praxis brukar också betraktas som en grundläggande förutsättning inom politiken för forskning, högre utbildning, folkbildning, idrott, medier och så vidare. Det är alltså inte fråga om någon lagfäst eller på något annat sätt kodifierad rättighet, utan om en princip vars innebörd kan sägas ha förhandlats fram i demokratiska samhällen . Inom kulturpolitiken har principen om armlängds avstånd kommit att förstås som ett slags tyst överenskommelse om att politikens roll är att garantera konstens och kulturens frihet utan att styra eller på andra sätt försöka påverka dess innehåll. Politiken ska alltså skapa förutsättningar för ett dynamiskt, kreativt och utmanande kulturliv, medan beslut om konstens innehåll och KULTURUTSKOTTETS SEMINARIUM OM ATT REDOVISA RESULTAT bedömningar av dess kvalitet och näraliggande begrepp som till exempel utveckling och förnyelse ska göras av sakkunniga inom området. Hur fungerar då principen om armlängds avstånd i praktiken inom kulturpolitiken? Vi fann inom ramen för vår granskning att principen om armlängds avstånd är mycket väl känd av såväl som kulturinstitutionernas företrädare. Vi kan också konstatera att kulturområdet inte verkar vara så annorlunda jämfört med andra politikområden, inte så annorlunda som det ibland utmålas. Snarare kan armlängdsprincipen i form av en tydlig rollskillnad mellan politik och förvaltning sägas vara en gemensam utgångspunkt för den svenska förvaltningsmodellen. Det leder oss till en slutsats, nämligen att styrning är både möjlig och önskvärd inom kulturområdet. Principen om armlängds avstånd är viktig, men den får inte användas som en ursäkt för att avstå från styrning. Tvärtom är det politikens ansvar att skapa så goda förutsättningar som möjligt för ett aktivt och levande kulturliv. Det ansvaret kräver både kunskap och mod av politiska beslutsfattare. Avslutningsvis vill jag säga något om regeringens och myndigheternas resultatredovisningar. Hur väl fungerar resultatredovisningen i kulturpolitiken? Till en början vill jag vara tydlig med att vi inom inte granskar regeringens resultatredovisning. Däremot granskar vi myndigheternas resultatredovisningar i samband med den årliga revisionen när vi tittar på årsredovisningarna. Baserat på den granskningen är våra erfarenheter att det är lättare att bedöma resultaten om målen är tydligt beskrivna och konkreta. Till exempel är det svårt att bedöma resultat vad gäller mål om främjande. För att man ska kunna göra en revision av redovisade resultat som är kopplade till målen bör de vara mätbara med tydliga indikatorer och gärna också tidsbestämda. Dessutom ser vi att det kan vara värdefullt att ställa konkreta återrapporteringskrav vad gäller sådan information som är intressant för styrning och uppföljning av verksamheten. Något som vi har noterat är att flera av de bedömningsgrunder som regeringen har valt att rapportera till återspeglas i mål för enskilda myndigheter. Men återrapporteringskraven är inte alltid logiskt kopplade till målen. Det innebär att det inte alltid går att koppla informationen i regeringens resultatrapportering till de årsredovisningar som vi har granskat. Vi tror att den beslutade förändringen i förordning om årsredovisning och budgetunderlag kan leda till ökade analyser av måluppfyllelse hos myndigheterna. Det kommer i sin tur att ge regeringen förutsättningar att lämna en resultatredovisning av god kvalitet till . För en mer enhetlig och kvalitativ analys av myndigheterna krävs dock att regeringen tydliggör mål och återrapporteringskrav, om än med beaktande av principen om armlängds avstånd. KULTURUTSKOTTETS SEMINARIUM OM ATT REDOVISA RESULTAT , : Hej! Jag jobbar som professor på i där jag har en tjänst med inriktning mot kulturpolitik. Vi är inte många i som håller på med kulturpolitisk forskning, men i är vi i alla fall några få som kämpar med frågan på ett litet centrum som heter . Lägg gärna det på minnet! Jag gör lite reklam för det när jag ändå är här. Jag kommer att tala lite om mål, men jag kommer att sätta dem i relation till den exposé av övrig kulturpolitisk forskning som jag har hållit på med , i princip då jag genomled min . Den handlade om svensk filmpolitik, som också var mycket styrd av mål. Det började , men då var målet att stoppa de onda kommersiella krafterna. Filmpolitiken skulle sedan ta över kulturpolitikens mål: att främja kvaliteten. Det är en ganska intressant historia när det gäller mål för ett kulturområde. Området gick från att vara utdömt som farligt till att bli ett kulturellt värdefullt område. Jag har fortsatt att studera målen och den regionala filmpolitiken, framför allt Film i Västs framgång och på vilket sätt de lyckades få pengar till sitt filmproduktionscentrum. I Det ostyrbara pastoratet: teaterpolitikens nätverk studerade jag och min hustru problemet med teaterpolitiken i . Det gällde att få och Operan att turnera. Det har varit en följetong i kulturpolitiken sedan långt tillbaka. har staten gett upp helt och hållet. skulle också turnera i mer teaterlösa län – även det var ett problem – som man skulle arbeta med att få nya grupper till teatrarna. Problemet har inte varit målen i sig. I kulturpolitiken blir det problem när mål ska operationaliseras. Det är på den bogen jag kommer att hålla mig. När det gäller regional kulturpolitik har jag varit med i en hel del forskningsprojekt. Tillsammans med min kollega har jag studerat kultursamverkansmodellen. Det är ett intressant område för att studera målkonflikter mellan statliga mål, regioners mål, kommuners mål och kulturlivets mål. Alla dessa aktörer ska på något sätt försöka samverka i någon form av enig kulturplan. Det är en intressant maktkamp mellan målen. Jag har även studerat social inom kulturpolitiken. Det har handlat om när kulturpolitiken syftar till att nå andra mål än generella, vanliga kulturpolitiska mål. Det kan till exempel handla om att höja kvaliteten eller att få medborgarna att gå på kultur. Det benämnde jag som impactmål, att kulturen ska leda till någonting mer.