rfr · H60WRFR4 · 2019-01-01 00:00:00 — I den första domen, RÅ 2008 ref. 53, tog Regeringsrätten ställning till om skyl- digheten att föra personalliggare även omfattade ett krav på att anteckna upp- gifter om näringsidkarens eget arbete. Regeringsrättens slutsats var att det inte fanns ett sådant krav. Regeringsrättens dom tolkades så att det inte heller fanns krav på att anteckna uppgifter om näringsidkarens make eller maka eller hans eller hennes barn . gäller att om en personal- 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE liggare ska föras ska även uppgifter om de tidigare undantagna personerna an- tecknas i personalliggaren (39 kap. 11 § fjärde stycket SFL126).127 Regerings- rättens dom är alltså inte längre vägledande. RÅ 2009 ref. 18 – personalliggare vid tillfällig servering på en mässa I Regeringsrättens dom RÅ 2009 ref. 18 ansågs ett bolag vara skyldigt att ha en personalliggare tillgänglig i ett utrymme för tillfällig servering på en mässa. Domen rör BKL men är fortfarande vägledande eftersom motsvarande be- stämmelser finns i SFL.128 En förutsättning för kravet på en tillgänglig personalliggare på mässan var att det utrymme som bolaget hade disponerat där skulle anses vara en verk- samhetslokal enligt SFL. Regeringsrätten kom fram till att begreppet verksam- hetslokal har en vid omfattning och avser utrymmen av olika slag som nä- ringsidkaren på ett eller annat sätt disponerar för verksamheten, oavsett om näringsidkaren äger eller hyr utrymmena eller på annat sätt förfogar över dem.129 Regeringsrätten bedömde att det område som bolaget hade disponerat för servering på mässområdet var ett sådant utrymme som är att anse som en verksamhetslokal. Vidare hade det framkommit att utrymmet hade använts för serveringsrörelsen. Bolaget var därför skyldigt att hålla personalliggaren till- gänglig för vid serveringen på mässområdet. Personalliggaren fanns tillgänglig i en annan verksamhetslokal som bolaget disponerade, men det förhållandet ändrade inte Regeringsrättens bedömning. Det fanns därmed förutsättningar för att ta ut en kontrollavgift. Regeringsrätten befriade dock bolaget från kontrollavgiften. HFD 2016 ref. 70 – skyldighet att hålla äldre personalliggare till- gängliga för ansåg i sitt avgörande i HFD 2016 ref. 70 att ett bolag var skyldigt att hålla äldre personalliggare tillgängliga för i verksamhetslokalen. Högsta förvaltningsdomstolens dom innebar ett klarläg- gande i en fråga där domstolarna tidigare hade olika uppfattningar. hade vid ett kontrollbesök konstaterat vissa brister i en restau- rangs personalliggare. En av bristerna var att den personalliggare som hölls tillgänglig i verksamhetslokalen endast innehöll uppgifter . kom fram till att SFL:s krav på att personalliggaren ska finnas tillgänglig i verksamhetslokalen ska förstås på så sätt att det gäller för hela den tid som uppgifterna ska bevaras, dvs. 126Paragrafen har ändrats genom lagen (2018:243) om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244). 127Ändringen omfattas inte av utvärderingen, se avsnitt 1.5. 128Se 3 kap. 18 § SFL. 129Regeringsrätten konstaterade att verksamhetslokal i hade samma betydelse som i lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet och hänvisade till den sistnämnda lagens förarbeten, prop. 1993/94:151 s. 153. 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE utgången av det kalenderår då det för näringsverksamheten gällande beskatt- ningsåret har gått ut. ansåg därför att det fanns förutsättningar för att ta ut en kontrollavgift. Vidare ansåg domstolen att det inte fanns skäl för ytterligare befrielse än vad som tidigare hade medgetts. 5.3 Bransch- och näringslivsorganisationers synpunkter på kontrollavgifterna Den uppfattning som Frisörföretagarna framför vid intervjun är att Skattever- ket tillämpade bestämmelserna om kontrollavgift strikt redan från början. tog ut full avgift, dvs. både för kontrolltillfället och för den som inte är inskriven i personalliggaren, även vid små misstag. Det är möjligt att praxis med ”generell befrielse” har förändrat detta, men Frisör- företagarna känner inte till när detta i så fall genomfördes. Enligt Frisörföretagarna upplever deras medlemmar bestämmelserna om kontrollavgift som en straffande lagstiftning som drabbar skötsamma företag även vid små misstag. Avgifterna kan också vara ekonomiskt betungande. Frisörföretagarna anser att tar för lite hänsyn till den mänsk- liga faktorn vid kontrollen. är inte intresserat av att kolla anställ- ningsbevis som kan visa att det inte handlar om svartarbete. Enligt Frisörföre- tagarna borde det inte tas ut någon avgift om man har glömt att fylla i perso- nalliggaren och kan visa att det var ett misstag. Det finns t.ex. många prakti- kanter hos frisörer och det är lätt att de glömmer att skriva in sig. Frisörföretagarna menar att lika fall inte alltid behandlas på samma sätt i alla delar av landet.130 En situation i som är identisk med en situation i kan bedömas olika när det gäller huruvida en avgift ska tas ut eller inte. De anser att det är oerhört svårt att få en ändring i domstol av ett beslut om kontrollavgift. Vid intervjun med STF uppges att förbundet endast känner till några enstaka fall där medlemsföretag har fått betala en kontrollavgift. Enligt STF har man ingen uppfattning om tillämpningen av bestämmelserna om kontrollavgift. Enligt de erfarenheter som Visita delar med sig av vid intervjun finns det i många ärenden inget skattefusk bakom bristerna som har medfört en kontroll- avgift. Visita anser att systemet med personalliggare innebär att man meddelar sanktioner i form av kontrollavgifter till företag som har begått administrativa 130 Uppgifterna bekräftas av Frisörföretagarna vid utfrågningen. 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE misstag i stället för att komma åt verkligt skattefusk. Ett litet misstag ger ofta en kontrollavgift. Förutom att det blir en kostnad – som för många företag kan vara mycket kännbar – känner man sig enligt Visita utpekad som en ”skatte- brottsling”.131 Vid intervjun med GBF framförs att företag som sköter sig kan drabbas av ganska höga avgifter på grund av slarv och enstaka småfel. Några medlemsföretag har hört av sig till GBF om möjligheten att kvitta kontrollavgiften mot lön. De har då upplysts om att detta inte är möjligt. Enligt vad som framkommer vid intervjun med Installatörsföretagen tycker deras medlemmar att det går att föra en dialog med kontrollanter och att man kan få befrielse från kontrollavgiften om det finns goda skäl. När det blir fråga om kontrollavgift är det oftast enligt Installatörsföretagen fråga om för att någon anställd har glömt att logga in. Det är sällan som någon medlem får betala grundavgiften för kontrolltillfället. Elkraftentreprenörer instämmer i Installatörsföretagens syn- punkter på kontrollavgifterna och tillägger att de anser att systemet med en mer eller mindre automatisk dubblering av kontrollavgiften vid upprepade för- seelser ska avskaffas eller åtminstone ha en mycket högre tröskel än vad som gäller . Denna bestämmelse slår enligt dem mycket hårt mot de större företagen där problemen med svartarbete och osund konkurrens inte är lika stora som hos mindre företag. Dessa företag är också oftare huvudentre- prenörer och riskerar därför högre kontrollavgifter än t.ex. Installatörsföreta- gens medlemmar. Elkraftentreprenörer förstår tanken bakom syste- met, men tycker att det slår fel. De ifrågasätter t.ex. att det är rimligt att kon- trollavgiften ska dubbleras vid fyra överträdelser på ett bolag som har tusentals anställda. Ofta saknas det samband mellan överträdelserna som beror på individuella misstag. Maskinentreprenörerna framför vid intervjun att med strikt tillämpning av reglerna om personalliggare på byggarbetsplatser var proble- matiskt för deras medlemmar. Maskinentreprenörerna nämner som exempel att tekniska problem med inloggning kunde leda till kontrollavgift. De har upp- fattat det som att senare genomförde en policyförändring i av- giftsfrågan och att den ändringen minskade problemen. 131Uppgifterna bekräftas av Visita vid utfrågningen. 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE Plåt- & Ventföretagen påtalar vid intervjun att deras medlemsföretags arbets- tagare ofta behöver lämna byggarbetsplatsen för inköp eller andra ärenden. Enligt Plåt- & Ventföretagen är det då lätt att glömma att logga ut. De anser att man inte bör få en kontrollavgift i sådana situationer; vilka tider personen arbetade framgår av underlaget till tidrapporteringen. Vid intervjun framför att man anser att har gjort en bokstavstolkning av lagen, vilket har inneburit att i princip alla misstag har medfört en kontrollavgift. uppges dock ha varit tvunget att ändra sig på så sätt att det nu förekommer att vissa kontrol- lanter påpekar fel utan att ta ut en kontrollavgift. säger sig vara tveksam till att bevaran- dekravet medför att kontrollavgift tas ut för misstag bakåt i tiden eftersom man anser att kontrollavgiften ska vara kopplad till ögonblicksbilden som Skatte- verket får vid kontrollbesöket. Man nämner att det pågår processer för att klargöra om kontrollavgiften kan läggas på arbetstagaren och om flera kontrollavgifter orsakade av samma person kan äventyra anställningen även för personer som varit anställda . Vid intervjun med framkommer att de har medlems- företag som har varit med om att reglerna om kontrollavgifter tillämpas olika i skilda delar av landet. Skillnaderna anses dock ha avtagit . Kontrollavgifterna kan enligt Byggindustrier bli väldigt kännbara för små företag. Om kontrollavgifterna skulle differentieras anser de dock att det måste finnas tydliga kriterier för hur avgiften ska beräknas. Det är enligt Byggindustrier oklart vilka förutsättningar som gäller för befrielse från kontrollavgiften. De menar att det är ytterst tveksamt om de generella befrielsegrunderna i 51 kap. SFL ger möjlighet att medge befrielse från kontrollavgift på det generösa sätt som förordas i bestämmelsernas förar- beten.132 Därför är deras förslag att det borde införas en särskild paragraf som anger grunder för hel och delvis befrielse från kontrollavgiften i personal- liggarärenden. Vidare anser de att borde kunna besluta om en er- inran i stället för kontrollavgift om det är första besöket hos en verksamhet eller om det är fråga om en mindre överträdelse.133 132De hänvisar här till uttalanden i prop. 2014/15:6 s. 68 och Lagrådets yttrande i prop. 2005/06:169 bil. 10 s. 217. 133Uppgifterna bekräftas av Byggindustrier vid utfrågningen. 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE Vid intervjun hänvisar Företagarna till uppgifter om att samman- lagt har tagit ut i kontrollavgifter, inklusive avgifter för överträdelser av reglerna om kassaregister. De anser att en stor del av dessa avgifter hade kunnat undvikas om regelverket inte hade varit så fyrkantigt.134 Enligt Företagarna får deras medlemmar ibland intrycket att kontrollanter har förståelse för att det är fråga om slarv som egentligen inte motiverar en avgift. Företagarnas uppfattning är att bör ha möjlighet att besluta om en erinran i stället för en kontrollavgift när det är fråga om misstag. De anser också att differentierade avgifter, med lägre kontrollavgifter än för små företag, skulle göra systemet lite mindre trubbigt. Enligt Företagarna är i avgift enormt mycket för den enskilda företagaren. Småföretagarna framför vid intervjun att de anser att kontrollavgifterna i många fall är oproportionerligt höga i förhållande till det fel som begåtts. De menar också att gör olika bedömningar i kontrollavgiftsfrågor i skilda delar av landet. Småföretagarna anser att det är självklart att kontrollavgifterna borde dif- ferentieras utifrån såväl företagets omsättning som storleken på felen. Enligt dem slår de nuvarande avgifterna mycket hårt mot små och nystartade före- tag.135 5.4Arbetstagarorganisationers synpunkter på kontrollavgifterna Handelsanställdas organisation (Handels) Enligt de erfarenheter från medlemmar som Handels delar med sig av vid in- tervjun har det funnits tvister där arbetsgivaren har gjort avdrag på anställdas lön för kontrollavgifter. Handels bild är också att arbetstagare som råkat ut för sådana typer av löneavdrag inte alltid vågar anmäla till facket när det hänt. En del arbetstagare upplever också att ansvaret för personalliggaren ligger på dem i stället för på arbetsgivaren, vilket skapar stress. Det positiva som personal- liggarsystemet medför för Handels medlemmar anses dock överväga det ne- gativa. 134Uppgifterna bekräftas av Företagarna vid utfrågningen. 135Uppgifterna bekräftas av Småföretagarna vid utfrågningen. 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE Hotell- och restaurangfacket (HRF) Vid intervjun med HRF framkommer att de känner till många fall där en ar- betsgivare har dragit av kontrollavgiften från en arbetstagares lön. Ofta hand- lar det om att en arbetstagare har missat att skriva in sig i personalliggaren. HRF:s bild är att det är i få fall som en arbetstagare vill driva sin sak rättsligt mot arbetsgivaren när så har skett. En vanlig anledning till att arbetstagaren avstår från sitt krav uppges vara att han eller hon saknar fast anställning. Enligt HRF är av arbetstagarna inom hotell- och restaurangbranschen inte tillsvidareanställda. Vid intervjun framkommer att Byggcheferna aldrig har hört talas om något fall där arbetsgivaren har gjort avdrag på lönen för kontrollavgiften om en arbets- tagare glömt att registrera sig i personalliggaren. Det uppges dock ha hänt att arbetstagare har fått en tillsägelse när de har glömt att logga ut. Enligt vad som framkommer vid intervjun med har man inte heller där hört talas om något fall där arbetsgivare drar av kon- trollavgiften från medlemmars lön när de har glömt att logga in i personallig- garen. Vid intervjun framförs att tycker att kontrollavgifterna gene- rellt ligger på en rimlig nivå. Dock anser förbundet att avgifterna i vissa fall borde vara högre, alternativt att oftare borde besluta om vite, t.ex. vid återkommande brister. Enligt har man aldrig haft något ärende där arbetsgivaren har krävt att en medlem ska betala kontrollavgiften. Enligt vad uppger vid intervjun förekom- mer det att arbetsgivare drar av kontrollavgiften från medlemmars löner. För- bundet ingriper dock när man får kännedom om att detta har skett. 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE 5.5.1Sammanfattning av hantering och synpunkter lämnar juridiskt stöd vid tillämpningen av regel- verket för avgifter. Myndigheten arbetar med olika organisatoriska funktioner i form av riks- och regionsamordnare, en riksinsatsgrupp samt regionala och nationella kompetensnätverk för att åstadkomma en enhetlig tillämpning av regelverket för avgifter. Det finns en mindre regional variation i hur många besök som leder till en avgift. Variationen kan dock till stor del förklaras med olika förutsättningar att genomföra kontroller i tätorter och mindre orter, liksom av strategiska val för inriktningen av kontrollerna. Vart fjärde eller femte besök i kontantbranscherna leder till en kontrollav- gift. Andelen besök som leder till en kontrollavgift är högst för tvätteribran- schen, men antalet besök på tvätterier är betydligt mindre än i andra branscher. Andelen besök som leder till en kontrollavgift är lägre för byggbranschen. påfördes ca 2 900 olika företag en kontrollavgift. De betalade tillsam- mans . Det finns ingen statistik över hur ofta inte tar ut någon kon- trollavgift trots att brister upptäckts vid besök. I en enkät till handläggare är det vanligaste svaret att det förekommer i av de aktuella fallen. Ungefär en tredjedel av handläggarna inom kontanthan- deln anser att det sker i 10–av fallen, medan motsvarande siffra för byggbranschen är lägre (ungefär en femtedel). Ungefär var tionde handläggare som hanterar företag i kontantbranscherna bedömer att man avstår från att ta ut avgift vid mer än vart fjärde besök, trots att man upptäckt brister. Det finns inte heller någon statistik över hur ofta tar ut kon- trollavgift med ett lägre belopp än det maximala. Av förvaltningsrätternas do- mar framgår dock att avstått från att ta ut full avgift vid ungefär vart fjärde besök. använder sällan möjligheten att meddela vitesföreläggande. handläggare bedömer inte att regelefterlevnaden skulle öka om man ersatte den första kontrollavgiften med information. Handläggarna bedömer inte heller att regelefterlevnaden skulle bli bättre om det infördes dif- ferentierade avgifter. Det förs ingen statistik över hur många av beslut om avgift som överklagas till landets förvaltningsrätter, men enligt intervjuer och in- formation som framkommer av överklagade domar är antalet relativt litet. I av överklagandena får företaget helt eller delvis bifall. När ett företag överklagar förvaltningsrättens dom och får prövningstill- stånd i kammarrätten får företaget helt eller delvis bifall i drygt hälften av fal- len. överklaganden bifalls i något högre utsträckning. 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE 5.5.2Sammanfattning av bransch- och näringslivsorganisationernas synpunkter Bland bransch- och näringslivsorganisationerna finns olika erfarenheter av tillämpning. Några, t.ex. Frisörföretagarna, anser att tar för liten hänsyn till mänskliga misstag. Installatörsföretagen och Elkraft- entreprenörerna anser dock att det går att få befrielse från avgiften om det finns goda skäl. Bland annat Byggindustrier erfar att reglerna om kontrollavgifter tillämpats olika i skilda delar av landet men att skillnaderna har avtagit . Flera framhåller att avgifterna kan vara mycket kännbara för små företag. 5.5.3Sammanfattning av arbetstagarorganisationernas synpunkter Handels, HRF och uppger att de känner till fall när en arbetsgivare har dragit av kontrollavgiften från en arbetstagares lön om arbetstagaren inte skött personalliggaren enligt regelverket och det sedan lett till en kontrollav- gift för företaget. Andra arbetstagarorganisationer känner dock inte till sådana fall. 6 Avgiftsbestämmelserna och rättspraxis Vid utformningen av sanktionsavgifter i lag – som t.ex. kontrollavgifter – finns etablerade principer som syftar till att uppfylla rimliga krav på effektivitet och rättssäkerhet. Utgångspunkten är att bestämmelserna ska ge förutsättningar för en enhetlig och förutsägbar tillämpning. Bestämmelserna om kontrollavgift ger utrymme för olika tolkningar. Oklarheterna beror på att lagtexten i vissa delar inte är helt tydlig och på att lagtext och förarbeten inte ger entydiga svar. Hänvisningar till äldre förarbeten och användningen av oklara begrepp bidrar också till att bestämmelsernas in- nebörd blir otydlig. Att lagen är otydlig medför risk för att likartade fall behandlas olika och kan göra det svårt för en näringsidkare att förutse när en brist medför en kon- trollavgift och hur stor avgift som kommer att tas ut vid en överträdelse. Praxis innebär att skyldigheten att betala den högre kontrollavgiften för kontrolltillfället i vissa fall indirekt är beroende av hur många personer som är verksamma dagen för besöket. Detta kan i sin tur innebära att en verksamhet med få anställda riskerar att för likartade brister få betala en högre kontrollav- gift än en verksamhet där det finns flera anställda. Vid bedömningen av om det finns skäl för befrielse från kontrollavgift tar domstolar i vissa fall hänsyn till att det saknas skäl att anta att det finns en brottslig avsikt bakom en brist. Att ta sådana hänsyn saknar dock stöd i såväl lagen som lagstiftarens uttalanden i förarbetena. Domstolarna har skilda upp- fattningar om huruvida avsaknad av brottslig avsikt ska påverka beslut om be- frielse. Skiljaktigheterna skulle kunna medföra olika beslut i likartade fall och minska förutsebarheten. I det här avsnittet görs en analys av bestämmelserna om kontrollavgift utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv. Analysen omfattar en genomgång av lagstiftning- ens utformning och förarbeten samt tillämpningen hos och för- valtningsdomstolarna. Avsnittet inleds med en beskrivning av de principer som brukar tillämpas vid utformningen av bestämmelser om straffliknande avgifter, såsom kontroll- avgifter (avsnitt 6.1). Analysen är särskilt inriktad på avgränsningen av överträdelser som kan medföra kontrollavgift, dvs. i vilken situation en avgift ska tas ut och med vilket belopp (avsnitt 6.2). Den omfattar också förutsättningarna för hel och delvis befrielse från kontrollavgift (avsnitt 6.3). 6 AVGIFTSBESTÄMMELSERNA OCH RÄTTSPRAXIS 6.1 Principer för bestämmelser om sanktionsavgift Kontrollavgiften är en sanktionsavgift Kontrollavgift enligt skatteförfarandelagen (SFL) är en ekonomisk sanktion som utgår vid vissa överträdelser av SFL. Kontrollavgift beslutas enbart uti- från objektiva kriterier, dvs. uppsåt eller oaktsamhet är inte en förutsättning för ansvar, s.k. strikt ansvar. Exempelvis ska en kontrollavgift påföras om en näringsidkare inte skrivit in verksamma personer i personalliggaren även om underlåtenheten inte var avsiktlig. Syftet är att avgiften ska vara avskräckande och bestraffande. Ett samlingsbegrepp som används för straffliknande avgifter med ett sådant syfte är sanktionsavgifter.136 Av rättssäkerhetsskäl ställer ett system med sanktionsavgifter stora krav på förutsebarhet och tydlighet. Bestämmelser om sanktionsavgifter bör vara klara och tydliga så att det är relativt enkelt att konstatera vilka överträdelser som kan leda till en sanktionsavgift.137 Detta är ett uttryck för legalitetsprincipen. Exempelvis har reglerna om skattetillägg setts över och ändrats vid flera till- fällen för att öka förutsebarheten och tydligheten.138 Kraven i om mänskliga rättigheter påverkar också regler om sanktionsavgifter; bl.a. behöver strikt ansvar förenas med en möj- lighet till jämkning där vissa subjektiva omständigheter kan beaktas,139 och reglerna får inte stå i strid med det s.k. dubbelbestraffningsförbudet.140 Inom ramen för arbetet med att införa bestämmelser om ekonomiska sank- tioner vid brott i näringsverksamhet i upprättades en departe- mentspromemoria med förslag till principer för sanktionsavgifter.141 Princi- perna gäller förutsättningar för när sanktionsavgifter bör användas och hur de i så fall bör vara konstruerade för att uppfylla rimliga krav på effektivitet och rättssäkerhet. I en proposition142 – nedan benämnd princippropositionen – an- slöt sig regeringen till de överväganden och riktlinjer som angavs i promemo- rian. Regeringen beslutade även att ge tillfälle att ta del av vad de- partementschefen hade anfört i denna del. Under riksdagsbehandlingen utta- lade justitieutskottet att det saknade invändning mot vad departementschefen anfört och utskottet föreslog att riksdagen143 skulle tillkännage detta för reger- 136Se t.ex. Warnling-Nerep (2010) s. 1–4 om begreppet sanktionsavgifter. 137Se t.ex. prop. 2017/18:165 s. 51 och 62 om sanktionsavgifter på bl.a. livsmedelsområdet. 138Se t.ex. prop. 2002/03:106 och prop. 2014/15:131. 2005/06:169 s. 52–53 om krav i förhållande till regler om befrielse från kontrollavgift. 140Om dubbelbestraffningsförbudet, se t.ex. prop. 2014/15:131. 1981/82:142 s. 24–26. 1981/82:JuU53. 6 AVGIFTSBESTÄMMELSERNA OCH RÄTTSPRAXIS ingen, vilket beslutade. Principerna har sedan tillämpats i flera lag- stiftningsärenden.144 De har också bekräftats i en senare skrivelse från reger- ingen.145 En av principerna är att beräkningen av avgiftsbeloppet bör konstrueras så att det utgår från ett mätbart moment som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften ska bli i det enskilda fallet. Kontrollavgiften för överträdelser av bestämmelserna om personalliggare är bestämd med två fasta belopp, dels för varje kontrolltillfälle, dels för varje person som vid kontrollen är verksam och inte dokumenterad i en tillgänglig personallig- gare (50 kap. 4 § SFL). Det har dock utvecklats en praxis som innebär att av- giften för kontrolltillfället inte alltid tas ut beroende på förutsättningarna i det enskilda fallet (se avsnitt 5.1.3). En annan av principerna gäller förutsättningarna för att ett strikt ansvar ska vara försvarbart från rättssäkerhetssynpunkt.