urf · H6A5URF2 · 2019-06-17 00:00:00 — Riksdagstryckeriet, , 2019 Riksdagsstyrelsen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att föreslå bestämmelser om karenstid och avgångsvillkor för riksrevisorer. förordnades justitierådet som särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades departementsrådet (), ämnesrådet () och kammarsekreteraren (). Utredaren har varit sekreterare i utredningen . Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna, och därför används viform i betänkandet. Experterna har också i allt väsentligt ställt sig bakom de redovisade förslagen och övervägandena. Utredningen överlämnar nu betänkandet Avgångsvillkor och karens för riksrevisorer (2018/19:URF2). Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag (0000:00) om restriktioner vid riksrevisorers övergång till annan verksamhet.................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2012:882) med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna........ Förslag till lag om ändring i lagen (2018:677) med instruktion för statsråds och statssekreterares Utredningens uppdrag och arbete ............................................................. Bakgrunden till uppdraget ................................................................... Regleringen av riksrevisorernas uppdrag m.m.......................................... Riksrevisorernas uppdrag och ansvar .................................................. Avgångsvillkor för myndighetschefer under regeringen........................... Särskilt om anställningen .................................................................... Särskilt om riksrevisorernas uppdrag .................................................. Lön och allmänna anställningsvillkor ............................................ Nämndens särskilda prövning av avgångsersättning ........................... Villkoren för ombudsmän.................................................. Överväganden och förslag avseende riksrevisorernas Inkomstgaranti och avgångsvederlag .................................................. Uppdraget i denna del .................................................................... Den parlamentariska kommitténs överväganden............................ Skälen för våra förslag och bedömningar....................................... Uppdraget i denna del .................................................................... Skälen för vår bedömning .............................................................. Karens för riksrevisorerna ........................................................................ Uppdraget i denna del.......................................................................... Övergångsrestriktioner för statsråd och statssekreterare ..................... Karens för ledamöter i direktion..................................... Överväganden och förslag avseende karens för riksrevisorerna.......... Näringsfriheten enligt regeringsformen ........................................ En särskild lag för riksrevisorerna.................................................. Kriterier för övergångsrestriktioner................................................ Sekretess bör inte gälla för uppgifter i ett ärende om en 7.6.8 Vilken nämnd som ska pröva ärenden ........................................... En eventuell ställföreträdande riksrevisors avgångsförmåner och Skälen för våra förslag och bedömningar ............................................ Konsekvenser av våra förslag ................................................................... Förslaget till lag (0000:00) om restriktioner vid riksrevisorers övergång till annan verksamhet.................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2012:882) med instruktion för till ombudsmän och Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:677) med instruktion för statsråds och Direktiv för en utredning om karenstid och avgångsvillkor för Avgångsvillkor för statsråd och statssekreterare........................................... Lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet..................................................... Författningsförslag vid ett eventuellt inrättande av en Riksdagsstyrelsen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att föreslå bestämmelser om karenstid och avgångsvillkor för riksrevisorer. Utredaren ska lämna förslag om avgångsvillkor för riksrevisorer, särskilt riksrevisorer som avslutar sitt uppdrag . Utredaren ska även utreda rätten till pensionsförmåner för riksrevisorer samt lämna de förslag som utredaren finner vara möjliga och relevanta. Utredaren ska slutligen föreslå bestämmelser om karenstid efter avslutat uppdrag som riksrevisor samt vilken myndighet som ska pröva frågor om sådan karenstid. Utredaren ska överväga om en karenstid för en riksrevisor som avslutat sitt uppdrag bör påverka riksrevisorns avgångsvillkor. till ombudsmän och riksrevisorerna har att besluta om olika former av avgångsersättning till riksrevisorer. Nämnden har enligt sin instruktion en avsevärd frihet att fatta beslut med hänsynstagande till de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall. Nämndens stora frihet kan begränsa förutsägbarheten av nämndens beslut i olika situationer, vilket kan få negativa konsekvenser för möjligheter att rekrytera lämpliga personer för uppdraget som riksrevisor. Begreppet avgångsersättning bör ersättas med avgångsförmåner Terminologin i lagen med instruktion för nämnden bör motsvara den i förordningen om myndighetschefers avgångsförmåner, eftersom nämndens beslut utgår från de bestämmelser som gäller för myndighetschefer under regeringen. Vi föreslår därför att begreppet avgångsersättning ersätts med begreppet avgångsförmåner i lagen med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna. En grundläggande bestämmelse om avgångsförmåner bör införas i lagen För att öka tydligheten och förutsägbarheten när det gäller en riksrevisors avgångsförmåner föreslår vi att det i lagen med instruktion för nämnden tas in en grundläggande bestämmelse om att riksrevisorers avgångsförmåner ska beslutas med utgångspunkt från vad som gäller för chefer för myndigheter som lyder direkt under regeringen. Hänsyn ska dock tas till de särskilda förhållanden som följer med uppdraget som riksrevisor. Sådana särskilda förhållanden är att en riksrevisor inte kan väljas om och att en riksrevisor inte kan förflyttas till en annan befattning. I betänkandet lämnar vi viss vägledning för utformningen av de villkor som bör gälla till följd av dessa särskilda förhållanden. Inkomstgaranti efter fullgjord förordnandetid Det är viktigt att säkra en riksrevisors oberoende och att han eller hon kan fullgöra uppdraget utan hänsyn till sin framtida försörjning. Att en riksrevisor inte kan erbjudas ett nytt uppdrag som riksrevisor bör därför föranleda nämnden att även i fortsättningen besluta att en riksrevisor ska ha rätt till inkomstgaranti efter fullgjord förordnandetid, oavsett riksrevisorns ålder när uppdraget är avslutat. Avgångsvederlag bör i regel utgå om uppdraget avslutas Avgångsvillkoren för riksrevisorer behöver preciseras och detta särskilt för de riksrevisorer som avslutar sitt uppdrag . Det är viktigt bl.a. för den som överväger att åta sig revisorsuppdraget. Den särskilda ställning och det starka skydd som omgärdar riksrevisorernas uppdrag innebär att förväntningarna på att en riksrevisor fullföljer uppdraget är höga, även i situationer som är påfrestande för den enskilde riksrevisorn. En riksrevisors situation kan dock förändras väsentligt, både arbetsmässigt och privat . Det kan även uppstå en situation då förtroendet för en riksrevisor och i förlängningen har satts i fråga och det är olämpligt att riksrevisorn fullföljer uppdraget. En riksrevisor bör inte känna sig tvingad att fullfölja förordnandet av ekonomiska skäl när andra skäl talar med styrka för att han eller hon bör lämna uppdraget. Det är av stor betydelse för att villkoren är gynnsamma, och detta för att de bäst lämpade personerna ska kunna väljas för uppdraget. Rekryteringar av riksrevisorer kan även komma att ske från kretsen av myndighetschefer under regeringen. För dessa chefer kan det utgöra en försämring att inte kunna komma i åtnjutande av avgångsvederlag, vilket de till följd av den förflyttningsmöjlighet som finns kan ha möjlighet till om de tvingas sluta som myndighetschefer. Ett avgångsvederlag bör därför som regel utgå till en riksrevisor som avslutar sitt uppdrag . En riksrevisor som innehaft uppdraget än 24 månader bör dock ges rätt till avgångsvederlag . 2018/19:URF2 SAMMANFATTNING Särskilda förhållanden som bör leda till att avgångsvederlag inte utgår får skilja en riksrevisor från uppdraget om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. En rätt till avgångsvederlag bör inte tillerkännas i ett sådant fall. Om sådana förhållanden framkommer som innebär att en rätt till avgångsvederlag framstår som oskäligt, bör nämnden ha möjlighet att besluta om att avgångsvederlag inte ska utgå. Denna möjlighet bör dock tillämpas restriktivt. Pensionsförmåner i enlighet med det statliga pensionsavtalet Den statliga tjänstepensionen är utformad på samma sätt för samtliga statsanställda och regleras genom det statliga pensionsavtalet. En rätt till hel tjänstepension föreligger numera efter 30 statliga tjänsteår. Vi har under utredningsarbetet inte funnit något som talar för att pensionsförmånerna påverkas negativt som en följd av ett uppdrag som riksrevisor, jämfört med en anställning som myndighetschef under regeringen. Samma bestämmelser gäller för båda grupperna. Vi gör bedömningen att det inte finns skäl att införa särbestämmelser när det gäller riksrevisorernas pensionsförmåner. Enligt vårt direktiv ska vi föreslå dels bestämmelser om karenstid efter avslutat uppdrag som riksrevisor, dels vilken myndighet som ska pröva frågor om sådan karenstid. Lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet trädde i kraft . Enligt lagen är ett statsråd eller en statssekreterare som avser att börja ett nytt uppdrag eller en ny anställning eller etablera en näringsverksamhet i annan än statlig verksamhet skyldig att anmäla detta till statsråds och statssekreterares övergångsrestriktion. Nämnden prövar om statsrådet eller statssekreteraren förvärvat sådan känslig information eller kunskap under sitt uppdrag eller sin anställning som kan användas på ett sätt som kan ge upphov till en risk för skada i staten, otillbörlig fördel för någon enskild eller att allmänhetens förtroende för staten skadas. Om det finns en sådan risk för skada ska nämnden meddela statsrådet eller statssekreteraren en övergångsrestriktion i form av karens eller ämnesrestriktion . En särskild lag om övergångsrestriktioner för riksrevisorer Syftet med lagen med övergångsrestriktioner för statsråd och statssekreterare överensstämmer i princip med det som eftersträvas för riksrevisorer. En prövning när det gäller riksrevisorers övergång till en ny anställning eller liknande kan också i långa stycken förväntas motsvara de prövningar som görs när det gäller statsråd och statssekreterare. Vi föreslår att riksrevisorers övergångsrestriktioner regleras i en särskild lag, lagen om restriktioner vid riksrevisorers övergång till annan verksamhet, som i mycket stor utsträckning ska innehålla samma bestämmelser som gäller för statsråd och statssekreterare. De förhållanden som ger anledning till en avvikande reglering redovisas i det följande. Anmälningsskyldighet vid övergång till all annan verksamhet Riksrevisorns oberoende och oförvitlighet vid genomförandet av sitt uppdrag är avgörande för förtroendet för denne. Redan en misstanke om att en riksrevisor skulle kunna ta ovidkommande hänsyn i sitt beslutsfattande när han eller hon genomför sitt uppdrag, för att t.ex. skapa möjligheter till en framtida anställning, skulle allvarligt rubba förtroendet för riksrevisorn och därmed förtroendet för myndigheten . Eftersom det grundläggande i uppdraget som riksrevisor är att oberoende och sakligt granska statlig verksamhet, kan även en övergång till annan statlig verksamhet vara känslig, i synnerhet om det sker efter det att uppdraget som riksrevisor avslutats. En sådan övergång kan leda till att allmänhetens förtroende för riksrevisorn ifrågasätts och att förtroendet för staten skadas. Vi föreslår därför att det för riksrevisorer ska kunna meddelas övergångsrestriktioner även vid en övergång till annan statlig verksamhet. Ersättning vid meddelad övergångsrestriktion En tidigare riksrevisor bör, på motsvarande sätt som ett tidigare statsråd eller en tidigare statssekreterare, få rätt till ersättning om en övergångsrestriktion meddelas. Om en tidigare riksrevisor har rätt till avgångsvederlag eller, vilket särskiljer riksrevisorer från statsråd och statssekreterare, har rätt till inkomstgaranti bör emellertid inte någon ersättning utgå. I de fall då en tidigare riksrevisor inte har rätt till inkomstgaranti eller avgångsvederlag ska ersättningen motsvara vad riksrevisorn fick i lön när uppdraget som riksrevisor avslutades, och avräkningsreglerna för riksrevisorers avgångsvederlag ska gälla. 2018/19:URF2 SAMMANFATTNING Sekretess bör inte gälla för uppgifter i ärenden som avser riksrevisorers övergångsrestriktioner Vi gör bedömningen att behovet av sekretess då en riksrevisor anmäler ett ärende för prövning inte är lika starkt som det är beträffande statsråd och statssekreterare. Det är därför inte motiverat att en riksrevisors anmälan om övergång till annan verksamhet omfattas av sekretess. Vilken nämnd ska pröva ärenden om riksrevisorers restriktioner Vi föreslår att statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner även får i uppgift att pröva restriktioner i samband med en riksrevisors övergång till annan verksamhet. En eventuell ställföreträdande riksrevisors avgångsförmåner och karens Riksdagsstyrelsen har sammankallat en parlamentarisk kommitté med uppdrag att förutsättningslöst utreda ledningsstruktur. Utredningen ska lämna ett förslag till en framtida ledningsstruktur. Vid en ordning med endast en riksrevisor ska kommittén även överväga behovet av en ställföreträdande riksrevisor. Vid samråd med kommitténs ordförande och sekreterare har det framkommit att den parlamentariska kommittén avser att föreslå en ordning med endast en riksrevisor, med en ställföreträdande riksrevisor vid sin sida. Det finns därför skäl för oss att överväga vilka villkor som bör gälla för en eventuell ställföreträdande riksrevisor. Vi föreslår att till ombudsmän och riksrevisorerna får i uppgift att även besluta om en ställföreträdande riksrevisors lön och övriga anställningsvillkor, samt att vårt förslag till 1 § tredje stycket lagen med instruktion för nämnden även ska gälla för en ställföreträdande riksrevisor. Vi anser att en ställföreträdande riksrevisor inte bör ges motsvarande rätt till inkomstgaranti efter fullgjord förordnandetid som en riksrevisor. I det fall en ställföreträdande riksrevisor vid förordnandetidens utgång har fyllt , och ett ytterligare uppdrag inom samma befattning inte erbjuds, bör han eller hon dock ha rätt till inkomstgaranti till och med utgången av månaden före den månad då personen fyller . Vi gör bedömningen att den ställföreträdande riksrevisorn bör ges motsvarande rätt till avgångsvederlag som en riksrevisor. Bestämmelserna i den föreslagna lagen om restriktioner för riksrevisorers övergång till annan verksamhet bör gälla även för en ställföreträdande riksrevisor. 1.1Förslag till lag (0000:00) om restriktioner vid riksrevisorers övergång till annan verksamhet Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag gäller för personer som innehar eller har avslutat ett uppdrag som riksrevisor. 2 § Bestämmelserna i 2–7 §§, 8 § första stycket, 9, 11 och 12 §§ lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet ska även tillämpas för en riksrevisor, med den skillnaden att det som föreskrivs i 3, 4, 5 och 9 §§ om ett nytt uppdrag eller en ny anställning i annan än statlig verksamhet ska, för en riksrevisor, gälla ett nytt uppdrag eller en ny anställning i annan verksamhet. 3 § Om nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner meddelar en tidigare riksrevisor en övergångsrestriktion ska nämnden även besluta om ersättning enligt andra och tredje styckena. En tidigare riksrevisor som inte har rätt till inkomstgaranti eller avgångsvederlag har rätt till ersättning som en övergångsrestriktion gäller, om personen till följd av restriktionen inte kan tillträda det nya uppdraget eller den nya anställningen eller etablera näringsverksamhet . Ersättningens storlek ska motsvara det belopp som personen fick i lön vid avgången. Ersättningen ska minskas i enlighet med vad som gäller för en riksrevisors avgångsvederlag. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Lagen tillämpas första gången på den som innehar ett uppdrag som riksrevisor när lagen träder i kraft. 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2012:882) med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2012:882) med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna ska ha följande lydelse. till ombudsmän och riksrevisorerna ska bestämma det belopp som ska betalas i lön till ombudsmän, riksrevisorerna och tillförordnade riksrevisorer. Nämnden ska också besluta om Nämnden ska också besluta om av- avgångsersättning och om övriga gångsförmåner och om övriga anställ- ombudsmän, riksrevisorerna och män, riksrevisorerna och tillförordnade ska beslutas med utgångspunkt från vad som gäller för chefer för myndig- heter som lyder direkt under reger- Hänsyn ska dock tas till de sär- skilda förhållanden som följer med uppdraget som riksrevisor. Nämnden är en myndighet under . Denna lag träder i kraft . 1Senaste lydelsen 2019:31. 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2018:677) med instruktion för statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2018:677) med instruktion för statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner ska ha följande lydelse. Bestämmelser om uppgifter för statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner finns i lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet. Bestämmelser om uppgifter för nämnden finns även i lagen (0000:00) om restriktioner vid riksrevisorers övergång till annan verksamhet. Nämnden är en myndighet under . Denna lag träder i kraft . 2 Utredningens uppdrag och arbete 2.1 Bakgrunden till uppdraget beslutade riksdagsstyrelsen att sammankalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en översyn av . Översynen var främst en följd av att de tre dåvarande riksrevisorerna begärt sitt entledigande från uppdraget som riksrevisorer. En- ligt kommitténs direktiv skulle översynen bl.a. omfatta frågor som gällde riksrevisorerna, förhållandet mellan och samt effektivitetsrevisionen. I kommitténs direktiv angavs att kommittén därutöver skulle pröva om det bör finnas en karenstid efter uppdraget som riksrevisor. Kommittén skulle även överväga om det fanns skäl att utveckla vilka villkor som bör gälla för en riksrevisor som slutar, särskilt om han eller hon slutar , och hur en eventuell karenstid bör påverka avgångsvillkoren. Kommittén antog namnet riksrevisionsutredning (i fortsättningen benämnd den parlamentariska kommittén). Kommittén behandlade frågorna om avgångsvillkor och karens för riksrevisorer i betänkandet Översyn av – slutbetänkande (2017/18:URF2), som överlämnades till riksdagsstyrelsen . Efter en genomgång av de frågor som kan uppstå när en riksrevisor lämnar sitt uppdrag framkom enligt kommittén att det grundläggande regelverket kan fungera på ett rimligt sätt i reguljära situationer, men att det lämnar endast ringa vägledning för avgöranden i mer svårbedömda fall. Svårigheten att i förväg förutse de ekonomiska förhållandena, om en förtida avgång blir ofrånkomlig, är ett sådant fall. Även frågan om rätten till pensionsförmåner kan enligt kommittén vålla komplikationer i praktiken. Enligt kommittén bör formerna och förutsättningarna för beslut om avgångsvillkor utredas närmare och i en annan form än vad som var lämpligt inom ramen för en parlamentarisk utredning. En utgångspunkt bör enligt kommittén vara att den som åtar sig att vara riksrevisor inte ska förlora på det i ekonomiskt avseende. Kommittén konstaterade att utbytet av personal mellan offentlig och privat sektor har utvecklats under . Utbytet kan leda till en ökad risk för intressekonflikter av olika slag. Att vara riksrevisor är enligt kommittén ett ansvarsfullt uppdrag med i princip obegränsad möjlighet till insyn i offentlig verksamhet, vilket kan innebära en risk för skada om informationen används otillbörligt då en riksrevisor lämnar sitt uppdrag. I betänkandet anges att en möjlighet till karens bör införas för den riksrevisor som lämnar sitt uppdrag och att frågan om karens, bedömning av karenstidens längd samt eventuell ersättning ska prövas av en nämnd. De närmare formerna för en reglering bör dock enligt kommittén utredas vidare i ett annat sammanhang. 2 UTREDNINGENS UPPDRAG OCH ARBETE Riksdagsstyrelsen beslutade att en särskild utredare ska tillsättas för att föreslå bestämmelser om avgångsvillkor och karens för riksrevisorer. Direktiven finns i bilaga 1. Uppdraget ska redovisas . Utredaren ska lämna förslag om avgångsvillkor för riksrevisorer, särskilt riksrevisorer som avslutar sitt uppdrag . Utredaren ska även utreda rätten till pensionsförmåner för riksrevisorer samt lämna de förslag som utredaren finner vara möjliga och relevanta. Utredaren ska slutligen föreslå bestämmelser om karenstid efter avslutat uppdrag som riksrevisor samt lämna förslag om vilken myndighet som ska pröva frågor om sådan karenstid. Utredaren ska överväga om en karenstid för en riksrevisor som har avslutat sitt uppdrag bör påverka riksrevisorns avgångsvillkor. Innehållet i direktiven redovisas mer utförligt i avsnitten 6.1.1, 6.2.1 samt 7.1. Sedan direktiven beslutades har infört en möjlighet för att, när en riksrevisors uppdrag upphör, välja en tillförordnad riksrevisor för tiden till dess att en ordinarie riksrevisor har valts och tillträtt (13 kap. 5 § andra stycket riksdagsordningen). En sådan riksrevisor omfattas dock inte av vårt uppdrag. Vi inledde vårt arbete . Vi har antagit namnet Utredningen om avgångsvillkor och karens för riksrevisorer. Sammanträden med utredningens experter har ägt rum vid sju tillfällen. Ut- redaren och sekreteraren har utöver detta haft regelbundna arbetsmöten. Intervjuer har genomförts med nuvarande riksrevisorer samt ett par f.d. riksrevisorer.2 Samråd har skett med ordföranden i till ombudsmän och riksrevisorerna och ordföranden i statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner. sammankallade riksdagsstyrelsen en parlamentarisk kommitté med uppdrag att förutsättningslöst utreda ledningsstruktur. Kommittén ska lämna ett enda förslag till framtida ledningsstruktur. Uppdraget ska redovisas . Vi har samrått med kommitténs ordförande och sekreterare. I det följande utgår vi från den nuvarande ledningsstrukturen, dvs. att leds av tre riksrevisorer. Vårt uppdrag och våra förslag avseende riksrevisorers avgångsvillkor och karens påverkas inte av den parlamentariska kommitténs förslag avseende framtida ledningsstruktur, dvs. hur många riksrevisorer som myndigheten ska ledas av. 2 UTREDNINGENS UPPDRAG OCH ARBETE En av de frågor som kommittén har att överväga är om myndigheten i fram- tiden ska ledas av en enda riksrevisor, med en ställföreträdande riksrevisor vid Vi har därför funnit skäl att även överväga vilka villkor som bör gälla för en sådan eventuell ställföreträdande riksrevisor. Betänkandet är disponerat på följande sätt.