urf · H6A5URF1 · 2019-06-17 00:00:00 — avser att genomföra. ChefsJO får också, oberoende av vad som följer av ar- betsordningen, genom särskilt beslut föreskriva att visst ärende eller grupp av ärenden ska hänskjutas till honom eller någon av de andra ombudsmännen. övrigt ska ombudsmännen samråda när det finns behov (5 § och 15 § 1 JO- instruktionen samt 1 § arbetsordningen). Vid myndigheten ska även finnas en ombudsmannaexpedition med en kanslichef som under chefsJO leder arbetet inom expeditionen. ge råd och anvisningar för arbetet på expeditionen, utöver de som framgår av instruktionen och som föreskrivs i arbetsordningen. tjänsterna vid ombudsmannaexpeditionen och antar personal i övrigt (13 och 14 §§ JO-instruktionen). Justitieombudsmännens granskningsverksamhet utförs helt självständigt, på motsvarande sätt som riksrevisorernas. Ombudsmännen har alltså en själv- ständig ställning gentemot varandra. Det har bl.a. kommit till uttryck i konsti- tutionsutskottets uttalanden om att det inte får förekomma någon form av över- prövning från chefsJO:s sida av de övriga ombudsmännens beslut.46 I administrativt hänseende leds ombudsmän av chefsJO, och det finns flera likheter mellan denne och den administrativt ansvariga riksre- Båda ansvarar för verksamheten inför , båda beslutar om för- slag till anslag på statens budget och om årsredovisningen m.m. emellertid även skillnader. ChefsJO meddelar bestämmelser om organisationen av verksamheten och om fördelningen av ansvarsområden för var och en av ombudsmännen, om än efter samråd med ombudsmännen. ChefsJO har också en befogenhet att genom särskilt beslut föreskriva att visst ärende eller grupp av ärenden ska hänskjutas till honom eller någon av de andra ombudsmännen, oberoende av vad som följer av arbetsordningen. På beslutar riksrevisorerna gemen- samt om fördelningen av granskningsområden mellan sig. ChefsJO:s ansvar för myndigheten uttalas dessutom tydligt då denne ska leda arbetet på ombudsmannaexpeditionen och tillsätta tjänster på expeditionen. Återgivningen av de regler som gäller för ombudsmän bör kom- pletteras med vad som framkommer genom de intervjuer som gjorts under ut- Det ter sig då som om den självständighet som tillkommer var och en av ombudsmännen präglar institutionen i betydligt högre grad än den rättsliga regleringen i JO-instruktionen ger intryck av. har enligt 9 kap. 13 § RF elva fullmäktige, som väljs av . leds av en direktion, som utses av fullmäktige. Direktionen består enligt 1 kap. 4 § lagen (1988:1385) om riksbank (riksbankslagen) av sex ledamöter som utses för av fem eller . Fullmäktige utser ordförande i direktionen, som ska vara chef för , och minst en vice ordförande, som ska vara vice riksbankschef. 1986/87:KU2 s. 42. 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR ska fullmäktige också bestämma i vilken inbördes ordning vice riksbankschefer ska tjänstgöra i riksbankschefens ställe när riksbankschefen har förhinder. Utöver riksbankschefen och den förste vice riksbankschefen är övriga fyra direktionsledamöter vice riksbankschefer. direktion är en s.k. individualistisk kommitté, där var och en av ledamöterna står för sin egen uppfattning och kommunicerar den utåt. Varje enskild ledamot i direktionen har möjlighet att reservera sig mot ett räntebeslut och de prognoser som majoriteten ställer sig bakom. I den arbetsordning och instruktion för riksbank47 som beslutats av fullmäktige föreskrivs att förste vice riksbankschefen är riksbankschefens ställföreträdare. Är denne förhindrad, inträder en annan vice riksbankschef som riksbankschefens ställföreträdare. Inträdesordningen bestäms i första hand av fullmäktiges beslut. Om inträdesordningen inte framgår av något fullmäktigebeslut ska den vice riksbankschef inträda som har längst tjänstgöringstid som vice riksbankschef i . ska den som är äldst inträda först. Regeringen gav en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att göra en översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen. Kommittén ska bl.a. se över organisation och föreslå de ändringar som bedöms nödvändiga. I kommitténs direktiv konstaterar regeringen att en internationell utblick visar att det finns flera olika sätt att organisera en centralbank och dess ledning. Kommittén ska särskilt beakta bl.a. om antalet direktionsmedlemmar bör förändras och hur förfarandet för tillsättning av direktionsmedlemmar ska utformas för att värna den demokratiska legitimiteten för en oberoende riksbank. Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2019.48 5.7 Förhållandena i några andra länder Den norska (Riksrevisjonen) leds av ett kollegium bestående av fem riksrevisorer som väljs av . Samtliga riksrevisorer har en framträdande partipolitisk erfarenhet och representerar olika partier. Ordföranden i kollegiet är också chef för och leder dess dagliga verksamhet. Alla ärenden som Riksrevisjonen formellt ska överlämna till ska behandlas av kollegiet. Kollegiet beslutar dessutom om arbetsordning och andra bestämmelser som rör myndighetens tjänstemän. Beslut i kollegiet kräver att minst tre riksrevisorer är överens. Arbetsfördelningen mellan kollegiet och ordföranden kan även kompletteras med interna riktlinjer som fastställs av kollegiet. Den danska (Rigsrevisionen) leds av en riksrevisor som utses av på förslag av de s.k. statsrevisorerna. 47Arbetsordning och Instruktion för riksbank. 2016:114, 2017:57 och 2019:13. 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR rerna, samt deras ersättare, är politiker och fungerar i praktiken som ett fri- Chefer och medarbetare vid myndigheten anställs av I grundlag föreskrivs, när det gäller övervakning och revision av statsfinanserna, inledningsvis att övervakar statsfinanserna och iakt- tagandet av statsbudgeten. Vidare anges bl.a. följande. För revisionen av statsfinanserna och iakttagandet av statsbudgeten finns i anknytning till , som är oavhängigt. verket har till uppgift att granska lagligheten av och ändamålsenligheten i statsfinanserna samt iakttagandet av statsbudgeten. revisionsverkets ställning och uppgifter utfärdas genom lag. är oberoende av , utarbetar självständigt sin granskningsplan, beslutar om inriktningen på och förrättandet av granskning- arna och om alla uppgifter som behövs i granskningarna liksom om rapporte- ringen av dem. generaldirektör väljs av mandat. let regleras närmare i arbetsordning. uppsägning av generaldirektören. verksamhet leds enligt lagen om av Generaldirektören beslutar självständigt i alla väsentliga ärenden, och beslut om berättelsen till , myndighetens budgetförslag eller något annat betydande ärende får inte delegeras till någon annan tjänste- Generaldirektören beslutar revisionsinstruktionerna. Övriga bestämmelser om beslutsfattandet vid revisionsverket och om tjäns- temännens uppgifter framgår av arbetsordningen som fastställs av revisionsver- Beslutanderätten i vissa ärendetyper kan delegeras i arbetsordningen. raldirektören har enligt lagen om dock rätt att förbehålla sig beslutsmakten i ett ärende som enligt arbetsordningen får avgöras av en tjäns- Generaldirektören utnämner övriga tjänstemän vid revisionsverket. I arbetsordningen för revisionsverket finns under rubriken be- slutsmakten åtskilliga bestämmelser som innebär delegering av rätten att fatta beslut till chefer inom revisionsverket. Ett exempel är att en överdirektör som har förordnats till chef för enheten för effektivitetsrevision och granskning av finanspolitiken på föredragning ska avgöra ärenden inom övervakning av fi- Det gäller 1) rapporter, promemorior och utvärderingar, 2) med- delanden till statsrådet och andra utlåtanden, slutledningar, ställningstaganden och initiativ som riktas till statsrådet eller annan part eller publiceras, 3) hörande av parter och andra instanser och 4) internationellt samarbete och kontakter med Europeiska unionens kommission och internationella organisationer samt andra The Comptroller and Auditor General (, ”riksrevisorn”) är en ämbetsman i parlamentet, utnämnd av drottningen efter förslag av premiärministern och med samtycke av (PAC, ”utskottet”). National Audit Office (, ””) är en myndighet som 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR leds av en styrelse med nio medlemmar, varav fem är externa, fyra är riksrevisorn och tre av denne utsedda medarbetare i och fyra utses av utskottet. Styrelsens ordförande är extern, utnämnd av drottningen efter förslag av premiärministern och med samtycke från utskottet. Styrelsen utarbetar en strategi för den statliga revisionen, och den ska godkännas av utskottet. ställer resurser till förfogande för riksrevisorn på dennes anmodan. Styrelsen kan bl.a. ge riksrevisorn råd om revisionen, och denne är förpliktigad att ta hänsyn till sådana råd. revisionsorgan (, Intosai) är en global paraplyorganisation för nationella revisionsorgan (Supreme Audit Institutions, ). Intosai anses utgöra en autonom, oberoende, politiskt obunden, ickestatlig s.k. non-governmental organisation (NGO) och har rådgivande (konsultativ) status i FN:s ekonomiska och sociala råd (Ecosoc). Medlemskap i är öppet för alla nationella revisionsorgan () i FN:s medlemsstater. har Intosai 194 fullvärdiga medlemmar och fem s.k. associerade medlemmar. Intosais generalsekretariat ligger i . Målet för Intosai är att skapa forum för sina medlemmar inom vilka de kan utbyta kunskap och erfarenheter samt dra nytta av varandras slutsatser och insikter med syfte att löpande utveckla revision i offentlig sektor. Intosai bedriver primärt sin verksamhet med inriktning på att utveckla standarder och kapacitet. Arbetet bedrivs i huvudkommittéer med tillhörande undergrupper. Inom ramen för det internationella samarbetet under ledning av Intosai utvecklas kontinuerligt standarder, ”guidelines” och ”best practices”, dvs. vägledande normer på olika nivåer. De primära reglerna föreskrivs i Limadeklarationen, som antagits vid i . Ytterligare regler på olika detaljnivå finns i det ramverk av regler som kallas International Standards of Supreme Audit Institutions (Issai) och som är avsett att främja oberoende och effektiv revision och ge stöd åt Intosais medlemmar i utvecklingen av sin verksamhet, i enlighet med nationella lagar, bestämmelser och mandat. Intosais arbete har erkänts och uppmuntrats av internationella organisationer som FN och samt av Europeiska revisionsrätten. Nationella revisionsorgan i olika länder kan traditionellt delas in i olika typer, av vilka den napoleonska revisionsrättsmodellen är en, Westminstermodellen en annan och en tredje modell på svenska skulle kunna betecknas råd- eller styrelsemodellen (board model). 49 Nationella revisionsorgan som är organiserade efter sådana modeller återfinns i världens länder enligt historiska och geografiska mönster. Den napoleonska modellen innebär att revisionsorganet är organiserat som en domstol med dömande funktioner. Sådana revisionsorgan återfinns ofta i latinska länder. Westminstermodellen används i många engelsktalande länder. Den innebär i princip att ett oavhängigt och professionellt arbetande organ 49Elm-Larsen s. 162 f. Indelningen härrör från forskare vid . 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR lämnar rapporter till parlamentet över finansiell revision. modellen återfinns ofta i . I sådana organisationer fattas besluten inom den revisionella verksamheten i ett kollegialt forum. Mer eller mindre ut- vecklade inslag av kollegialitet kan dock iakttas också i många andra nationella Som ett led i utredningsarbetet har kommitténs ordförande och sekreterare vid ett besök i generalsekretariat tagit del av en beskrivning av hur statsrevisioner i ett antal olika länder i världen är organiserade. utgick i första hand från en uppdelning mellan kollegialt organiserade revi- sionsmyndigheter och sådana som bygger på enrådighet. ligger det närmast till hands att söka vägledning genom jämförelser med för- hållandena i europeiska länder51. Av dem är en stor del organiserade i kollegi- ala former, med eller utan dömande uppgifter. Av det som framkom vid besö- ket återges följande som underlag för utredningens bedömningar. I de europeiska länderna är drygt hälften av de offentliga organen för stats- revision på olika sätt organiserade i kollegiala former medan något mindre än hälften (13 st.) leds av en enrådig Auditor General. Av de senare saknar endast fem såväl en biträdande riksrevisor (”deputy”) som ett rådgivande organ. övriga åtta stöds de enrådiga riksrevisorerna av en biträdande eller deputerad riksrevisor eller av ett rådgivande organ. De biträdande/deputerade riksrevisorerna är valda av parlamentet i alla europeiska länder som har en sådan, dvs. även länder med en kollegialt orga- niserad statsrevision, utom i , där befattningshavaren utses av den en- rådige riksrevisorn själv. Det är inte känt att någon annan statsrevision har en sådan ledningsorgani- sation som den svenska med tre likvärdiga och var för sig självständiga riks- revisorer, som fattar vissa beslut samfällt även om en är ansvarig för myndig- hetens administrativa ledning. Givet är att kännedom om varje lands historia och konstitutionella utveck- ling är förutsättningar för att förstå de nationella revisionsorganens ställning Inte någon ledningsstruktur uppfattas som fulländad. 5.9 och rekrytering av riksrevisorer leds enligt 13 kap. 8 § regeringsformen av en eller flera riksrevisorer, som väljs av . Riksrevisorerna ska enligt 13 kap. 5 § riksdagsordningen vara tre. En av riksrevisorerna ska vara riksrevisor med administrativt ansvar och svara för myndighetens administrativa ledning. bestämmer vem av riksrevisorerna som ska ha denna uppgift. Om en riksrevisors uppdrag upphör får välja en tillförordnad riksrevisor för tiden till dess att en ordinarie riksrevisor har valts och tillträtt. 50 , s. 171., uppfattar den svenska som ett kollegialt organ. 51 Jfr 2016/17:URF1 s. 75 f. 52 Vid besöket hos Intosai framkom en uppfattning som innebar att den svenska kunde beskrivas som ett kollegialt organ. 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR De tre riksrevisorerna väljs av var för sig av . En riksrevisor kan inte väljas om. I tilläggsbestämmelse 13.6.1 riksdagsordningen anges att ska bereda val av riksrevisorer. gäller sekretess i ärende om val av riksrevisor för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Sekretessen gäller i högst . Detta regleras i 39 kap. 5 c § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). I förarbetena anförs att den person som innehar ämbetet som riksrevisor måste ha stor integritet och åtnjuta högt anseende både inom förvaltning och hos politiska företrädare. Riksrevisorn måste således ha goda såväl professionella som personliga egenskaper, sannolikt förvärvade under en lång tjänstgöringstid på hög nivå inom statsförvaltningen (1999/2000:RS1, s. 42, bet. 2000/01: KU8, s. 7; beslutade de av förordade riktlinjerna för en förändrad revision under med de ändringar förordade). Beredningen av val av riksrevisor beredning av valet av riksrevisorer bedrivs i utskottets beredningsdelegation, som består av en företrädare per parti. Den första gången beredde val av riksrevisorer var inför valet av de tre första riksrevisorerna, som tillträdde 2003. Därefter har rekryteringsförfaranden ägt rum 2005, 2007, 2009, 2014, 2014–15 samt 2016–17. Samtliga förslag från utskottet har varit eniga. Vid samtliga förfaranden har rekryteringsföretag antingen upphandlats eller avropats på ramavtal som upphandlat. Vid den rekrytering som ledde fram till att de nuvarande riksrevisorerna valdes höll beredningsdelegationen 22 sammanträden, . Sammanträdestiden i beredningsdelegationen var och Rekryteringsarbetet beskrevs av utskottets ordförande i kammare inför valet. Följande redogörelse bygger på det anförandet (protokoll 2016/17:68, , anförande 1). framhöll att processen för rekrytering och introduktion av riksrevisorer hade utvecklats på olika sätt. Beredningsdelegationen inhämtade förslag på kandidater på en rad olika sätt. Det förekom annonsering i dagspressen, vilket resulterade i ett tjugotal intresseanmälningar. Det inkom även nomineringar från olika personer. Listan över kandidater kompletterades under arbetets gång, till exempel med förslag från beredningsdelegationens egna ledamöter. Beredningsdelegationen gjorde eftersök i grupper där riksrevisorer ofta har rekryterats, men breddade även detta till andra grupper. Man tog fram förteckningar över ledande auktoriserade revisorer, över seniora statstjänstemän och över akademiker med revisionskunskap. Totalt gick man igenom över 90 olika namn. genomförde beredningsdelegationen intervjuer med ett antal kandidater, och utifrån dessa intervjuer gick man vidare med några av 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR Ett rekryteringsföretag genomförde en s.k. second opinion med de tre kandidater som KU kom att föreslå och redovisade sitt arbete för bered- Delegationen träffade därefter de tre kandidaterna igen, gick igenom utfallet av rekryteringsföretagets analys och diskuterade olika frå- gor med koppling till . Beredningsdelegationen beslutade att rekommendera utskottet att föreslå att välja tre kandidater. Utskottet beslutade sedan enhälligt att före- slå att välja de tre till riksrevisorer. Innan detta beslut fattades ge- nomfördes en noggrann säkerhetsprövning. I beredningsdelegationens diskussioner med de tre slutliga kandidaterna gjorde beredningsdelegationen vissa medskick om och dess Det gällde fem områden: arbetsfördelningen mellan riksrevisorerna, relationen mellan och , den årliga revisionens ut- veckling, effektivitetsrevisionens inriktning samt frågor om jäv, regelefterlev- nad och rekrytering (dokumentation av medskicket finns i 2016/17:URF1 s. 146–147). anförde att det är viktigt att tydliggöra förväntningarna från riksda- gens sida på de nya riksrevisorerna och deras kommande arbete, som riksrevisorernas grundlagsskyddade oberoende när det gäller att besluta om vad som ska granskas, hur granskningen ska genomföras och vilka slutsatser som ska dras av granskningen självfallet ska bibehållas. Vidare framhöll att det är viktigt att som huvudman tar sitt ansvar för . Det skulle därför från sida ges en god introduktion om de förutsättningar som gäller för uppdraget i förhållande Vidare var avsikten att det skulle hållas ett seminarium i riksda- gen senare med rubriken ”– en del av kontrollmakt” (seminariet kom att hållas och har dokumen- terats i Rapport från 2017/18:RFR1). Beredningsdelegationens arbete 2016/17 finns också beskrivet i en prome- moria som finns som bilaga i 2016/17:URF1 Översyn av – grundlagsfrågor, s. 137–147. 5.10Kontrollmaktens och roll i statsskicket Mot bakgrund av den centrala roll som har i förhållande till , inte minst vid rekryteringen av riksrevisorer, bör här lämnas en kort redogörelse för kontrollmaktens och utskottets roll i den svenska folkstyrelsen. Grundläggande för den svenska folkstyrelsen enligt regeringsform är att är folkets främsta företrädare. Regeringen styr riket med ansvar 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR Det har skett olika slags förändringar av statsskicket sedan regeringsformen trädde i kraft.53 Genom ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen har utrymmet för omedelbara beslutsfattande begränsats. Domstolarnas ställning har stärkts. har blivit medlem i EU, vilket innebär att beslut som tidigare fattades av nu fattas inom EU, där det är regeringen som företräder . beslut om statens budget är mindre detaljerade . fattar ett beslut om anslagens fördelning inom respektive utgiftsområde och kan således inte besluta om ett enskilt anslag skilt från ramen för utgiftsområdet. I den bemärkelsen har makt minskat. Kontrollmakten är en central del i ställning som det främsta statsorganet. Det kan hävdas att förändrade roll när det gäller både normgivningsmakten och finansmakten innebär en starkare koncentration på uppföljning och kontroll. insatser för uppföljning och kontroll i olika avseenden har utvecklats. Regeringen är skyldig att informera och samråda med om EU-arbetet. beslut om anslag och statens budget är mer bindande för regeringen . Den övergripande kontrollen över statens finanser är större. Sedan 1974 års regeringsform trädde i kraft har kontrollinstrumenten fortlöpande förändrats, delvis även utan att regeringsformen har ändrats. De olika kontrollinstrumenten används flitigt. Revisionen har gjorts oberoende och blivit en myndighet under . Ändringarna för andra kontrollinstrument är mindre omfattande, men gemensamt är att regler och praxis har förändrats mot bakgrund av vunna erfarenheter och förändrade omständigheter. Kontrollmakten har sammantaget fått en viktigare roll i statsskicket. En fungerande kontrollmakt framstår som vital för att säkerställa det politiska systemets demokratiska legitimitet. har en central roll i konstitutionella frågor och vakar genom granskningen och andra uppgifter över att grundlagarna efterlevs. Ut- skottets granskning har blivit mer omfattande och har vuxit till ett centralt inslag i kontrollen av regeringen. Genom granskning kontrolleras att regeringsarbetet i vid mening bedrivs i rättsenliga former. Utskottets kontroll är den enda generella rättsliga tillsynen över regeringsarbetet (2008/09:RFR14 Konstitutionella kontrollfrågor, s. 25). har utöver granskningen ett antal uppgifter som också rör konstitutionella frågor, som redovisas i det följande. 53Denna redogörelse bygger på 2015/16:RFR1 Statsråds medverkan i granskning, särskilt s. 18 f. och 75 f. 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR bereder ärenden om grundlagarna och riksdagsordningen. Till skillnad från vad som gäller för övriga ärenden kan inte avvika från att remittera dessa ärenden till (7 kap. 8 och 11 §§ RO). Utskottet bereder också ärenden om lagstiftning i konstitutionella och allmänt förvaltningsrättsliga ämnen (bilaga punkt 1 RO). Vid beredningen av grundlagsärenden eftersträvas enligt svensk konstitutionell tradition att beslut ska kunna fattas av i brett samförstånd. KU kan med fem sjättedels majoritet medge att det går än mellan den tid då ett grundlagsärende första gången anmäls i kammaren och ett riksdagsval (8 kap. 14 § RF). Vid beredningen av riksdagsärenden kan ett utskott enligt 10 kap. 7 § RO ge ett annat utskott tillfälle att yttra sig. Om ett ärende som rymmer konstitutionellt grundade frågeställningar har hänvisats till ett annat utskott för beredning på grund av sitt huvudsakliga ämne, inhämtas vanligtvis ett yttrande från . Regeringen ska i en skrivelse till redovisa vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av de riksdagsskrivelser som överlämnats till regeringen (7 kap. 8 § RO). Skrivelsen, som har nummer 75, remitteras enligt fast praxis till . Övriga utskott anmodas att yttra sig över skrivelsen och eventuella motioner. Talmannen ställer enligt 11 kap. 7 § RO vid kammarens sammanträden proposition till beslut med anledning av de yrkanden som lagts fram. Om talmannen finner att ett yrkande strider mot grundlag eller mot RO, ska han eller hon vägra att ställa proposition och ange skäl för denna vägran. Om kammaren ändå begär proposition, ska talmannen hänvisa frågan till för avgörande. Talmannen får inte vägra att ställa proposition om utskottet har förklarat att ett yrkande inte strider mot grundlag eller mot RO. En motsvarande ordning gäller enligt 8 kap. 3 och 6 §§ RO i fråga om interpellationer och skriftliga frågor. Förslag till lag som innebär en begränsning av grundläggande fri- och rättigheter ska under vissa förutsättningar på yrkande av en minoritet i kammaren enligt 2 kap. 22 § första stycket RF vila . prövar för vidkommande om första stycket är tillämpligt i fråga om ett visst lagförslag (2 kap. 22 § tredje stycket RF). Frågor om ombudsmän och riksrevisorer väljer enligt 13 kap. 6 § RF en eller flera ombudsmän att utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Val av ombudsman bereds av . Även ställföreträdande ombudsmän väljs av efter beredning i .