rfr · H60WRFR8 · 2019-01-01 00:00:00 — Avsnittet inleds med en allmän bedömning: ”Regeringen bedömer att de statliga insatserna inom kulturområdet, bl.a. i form av bidragsgivning till olika verksamheter, på olika sätt bidrar till uppfyllelsen av de nationella kulturpolitiska målen, samt de övriga riksdagsbundna målen avseende litteratur- och läsfrämjande, film, arkitektur, formgivning och design, arkiv respektive kulturmiljö.”89 Det är svårt att veta om regeringen med det anser att målen är uppfyllda eller om meningen ska tolkas som att insatserna gett bidrag i riktning 2017/18:1 utg.omr. 17 s. 28. 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING mot ökad måluppfyllelse. Ingen bedömning görs heller av måluppfyllelsen för andra kulturpolitiska mål, t.ex. målen för språkpolitiken. Regeringen tar i avsnittet upp den första delen av det övergripande målet. Ingen bedömning av måluppfyllelsen görs men regeringen skriver att den bedömer att det är viktigt att det finns goda förutsättningar för bl.a. den fria konsten för att uppnå målet att kulturen ska vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft med yttrandefriheten som grund. Ingen bedömning görs av de andra delarna av det övergripande målet, alltså att alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet eller om huruvida kreativitet, mångfald och konstnärlig kvalitet präglar samhällets utveckling. Principen om armlängds avstånd skulle kunna förklara varför man inte bedömer målet om konstnärlig kvalitet. Det första främjandemålet (att främja allas möjlighet till kulturupplevelser och bildning och till att utveckla sina skapande förmågor) kommenteras indirekt. Regeringen skriver att kultursamverkansmodellen bidrar till att skapa förutsättningar för att människor ska kunna ta del av och utöva kultur i hela landet. Regeringen pekar också på att satsningen Äga rum med inriktning på konst och kultur i områden med socioekonomiska utmaningar eller lågt valdeltagande är betydelsefull för att främja och ta till vara kulturella initiativ i hela landet. Det tredje främjandemålet (att främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas) tas upp: ”Regeringen bedömer att museernas arbete med att främja allas möjligheter att ta del av det gemensamma kulturarvet gett goda resultat.”90 Likaså skriver regeringen att insatser bidragit till det fjärde främjandemålet: ”Regeringen bedömer att insatser som genomförts och arbete som bedrivits i olika internationella sammanhang har bidragit till och är fortsatt viktiga för att främja internationellt och interkulturellt utbyte och samverkan, samt för att främja Sverigebilden.”91 Även det femte främjandemålet (att särskilt uppmärksamma barns och ungas rätt till kultur) diskuteras: ”I många fall bidrar de statliga insatserna till att uppmärksamma barns och ungas rätt till kultur. Stödet till den kommunala musik- och förbättrar, genom att främja låga elevavgifter, möjligheterna för fler flickor och pojkar att delta i verksamheten. Skapande skola bidrar till att kulturella och konstnärliga uttryck integreras i förskolan, förskoleklassen samt och motsvarande skolformer, vilket innebär att ett stort antal flickor och pojkar får ta del av professionell kultur i utbildningen. Viktigt för barn och unga är vidare de insatser som regeringen genomför för att utveckla en god läsförmåga och tillgängliggöra litteratur.”92 Även här används uttrycket att insatser har bidragit till målet och att insatserna är viktiga. svarar vid en kontakt att analys och slutsatser inte nödvändigtvis behöver redovisas för varje del av en målformulering. 2017/18:1 utg.omr. 17 s. 28. 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING delar av målformuleringen är mer visionära. De strecksatser som hör till målen är mer konkreta och de är samtliga representerade i resultatredovisningen som Utgångspunkten är att redovisa resultat som bedömts som relevanta med utgångspunkt i tillgängliga uppgifter och göra bedömningar och dra slut- satser så långt som det bedöms möjligt och relevant.93 Regeringen hänvisar till Myndigheten för kulturanalys bedömning Myndigheten för kulturanalys gör bedömningar av måluppfyllelsen, se bi- Regeringen tar upp Myndigheten för kulturanalys bedömning av målen i avsnittet om kulturområdesövergripande verksamheter, under rubriken rande och forskning om kultur och underrubriken för kulturana- Regeringen är kortfattad och skriver: ”Myndigheten bedömer att uppfyl- lelsen av delaktighetsmålet ligger väl i linje med de nationella kulturpolitiska målen medan självständighetsmålet och i viss mån samhällsmålet inte når upp till de nationella kulturpolitiska målen.”94 Däremot hänvisar inte regeringen till myndighetens bedömningar i den ge- mensamma resultatredovisningen i början av budgetpropositionen. taget gör det statusen på myndighetens bedömning otydlig och att det inte går att se vad regeringen anser om Myndigheten för kulturanalys bedömning. 3.7.2 Litteratur- och läsfrämjande Delvis bedömning av måluppfyllelsen Regeringen gör i budgetpropositionen en uttalad bedömning att Kul- turrådets insatser bidrar till att målet om att alla ska ha möjlighet att utveckla en god läsförmåga nås, bl.a. genom att myndigheten prioriterar flyktingar och asylsökande i bidragsgivningen och genom att bygga ut projektet som riktar sig till små barn. Vidare framhåller regeringen att det arbete som utförs av Myndigheten för tillgängliga medier (MTM) för att tillgängliggöra litteratur och samhällsinformation i hög grad bidrar till att uppfylla målet. regeringen ingen bedömning av i vilken utsträckning målet är uppfyllt. Den andra delen av målet anger att alla ska ha tillgång till litteratur av hög Regeringen gör ingen explicit koppling till eller bedömning av målet men skriver i analysavsnittet att stöd till litteratur och kulturtid- skrifter är betydelsefullt för att främja mångfald och kvalitet i utgivningen. Vidare skriver regeringen att MTM:s arbete bidrar till att uppfylla målet om att alla får tillgång till litteratur. Regeringen gör ingen bedömning av om läsförmågan ökar, om fler tar del av fack- och skönlitteratur eller om kunskapen om läsningens betydelse ökar. 2017/18:1 utg.omr. 17 s. 63. 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING Uppföljningen av de nationella målen görs indirekt och delvis Förutom de särskilda målen för politiken för litteratur- och läsfrämjande gäller de nationella kulturpolitiska målen för området. I resultatredovisningen redogör regeringen dock endast för de bedömningsgrunder som finns för politiken för litteratur- och läsfrämjande. överensstämmer de med eller överlappar de nationella kulturpolitiska målen. I analys- och slutsatsavsnittet diskuteras bibliotekens betydelse för demokrati, delaktighet och kunskapsklyftor, vilket ligger nära det nationella kulturpolitiska målet om att kulturen ska vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft med yttrandefriheten som grund. Mångfald, kvalitet och internationellt utbyte – som finns med i de nationella målen – nämns, men de är bedömningsgrunder för litteratur- och läsfrämjande. Det nationella målet att utveckla sina skapande förmågor skulle inom området litteratur- och läsfrämjande kunna inbegripa eget skrivande. Detta diskuteras dock inte. Att främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas skulle inom det aktuella området kunna innefatta det bokliga kulturarvet, men det nämns inte. Svag uppföljning av kulturmiljömålen Regeringen anknyter i analysavsnittet i budgetpropositionen till det första målet (att främja ett hållbart samhälle med en mångfald av kulturmiljöer som bevaras, används och utvecklas). Regeringen gör bedömningen att det statliga kulturmiljöarbetet spelar en allt viktigare roll i byggandet av ett hållbart samhälle. Kulturmiljöer som bevaras, används och utvecklas bidrar till såväl social som ekonomisk och miljömässig hållbarhet. Ett kulturmiljöarbete som inriktas på tillgänglighet, delaktighet och inkludering ger möjligheter att främja möten och utbyte av kunskaper mellan människor med olika bakgrund. Regeringen skriver vidare att kulturmiljöarbetet har breddats och att angelägna ändamål lagts till, såsom kulturreservat, kunskapsunderlag, det moderna samhällets kulturarv samt ett breddat perspektiv på tillgängliggörande. Utvecklingen har enligt regeringen medfört att endast de mest angelägna åtgärderna får medel, vilket i sin tur innebär begränsade möjligheter att uppfylla målet om en mångfald av kulturmiljöer. Det fjärde målet är att främja en helhetssyn på förvaltningen av landskapet som innebär att kulturmiljön tas till vara i samhällsutvecklingen. Regeringen diskuterar i analysavsnittet värdet av att kulturmiljöerna tillvaratas inom andra sektorer och områden. Regeringen pekar på att goda avvägningar skapar möjligheter att nå både kulturmiljömålen och mål inom andra sektorer. Trycket på kulturmiljöarbetet och förvaltningsresurserna vid länsstyrelserna har dock ökat och en förutsättning för att regeringens ambitioner och mål inom andra politikområden ska kunna nås är en effektiv och rättssäker handläggning med goda intresseavvägningar. 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING Det andra och tredje målet bedöms inte. Möjligtvis är avsikten att meningen ”Ett kulturmiljöarbete som inriktas på tillgänglighet, delaktighet och inklude- ring ger möjligheter att främja möten och utbyte av kunskaper mellan männi- skor med olika bakgrund”, som återfinns i ett stycke om hållbarhet och därför kan tolkas som ett uttryck för social hållbarhet, även ska syfta på mål två och Regeringen gör också en hänvisning till den årliga uppföljning av miljö- kvalitetsmålen som redovisas av . fortsatta utmaningar för kulturmiljövärdena. Inom skogsbruket är t.ex. skade- nivåerna på forn- och kulturlämningar fortsatt höga. De nationella målen följs upp delvis och indirekt Det nationella målet att främja ett kulturarv som bevaras, används och utveck- las ligger nära målet att det statliga kulturmiljöarbetet ska främja ett hållbart samhälle med en mångfald av kulturmiljöer som bevaras, används och utveck- Redovisningen av kulturmiljömålet täcker därmed delvis det nationella Det nationella målet om att främja allas möjlighet till kulturupplevelser och bildning och till att utveckla sina skapande förmågor överlappar också delvis det kulturpolitiska målet att det statliga kulturmiljöarbetet ska främja människors delaktighet i kulturmiljöarbetet och deras möjlighet att förstå och ta ansvar för kulturmiljön. Resultatredovisningen av det senare målet är där- med relevant för det nationella målet. Inga uttalade kopplingar görs dock till de nationella kulturpolitiska målen. Ingen bedömning om måluppfyllelsen på grund av nya mål Regeringen valde att inte göra någon bedömning utifrån de nya målen i I budgetpropositionerna –2018 var regeringens samlade bedömning att resultaten av de statliga insatserna var i linje med den inriktning som tidigare fanns för filmpolitiken (se avsnitt 2.7.10 Film – Regeringens analys och slutsatser). De nationella målen följs endast upp delvis och indirekt De mål som gäller för den nationella kulturpolitiken går till viss del in i målen för den nationella filmpolitiken. Exempelvis är en del av det nationella målet att alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet, vilket återspelas i filmpolitikens andra mål, dvs. att allt fler ser värdefull film som sprids och visas i olika vis- ningsformer i hela landet. Ett annat exempel på ett av de tillhörande främjan- demålen för den nationella kulturpolitiken är att främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas. Detta mål återspeglas i filmpolitikens tredje mål, dvs. att filmarvet bevaras, används och utvecklas. regeringen inga kopplingar mellan målen för filmpolitiken och målen för den 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING 3.7.5 Delvis bedömning av målen Sammanfattningsvis gör regeringen en delvis bedömning av målen. I den gemensamma resultatredovisning som inleder budgetpropositionen tar regeringen upp de flesta av de nationella kulturpolitiska målen och lyfter fram insatser som bidragit till måluppfyllelsen samt gör vissa uttalanden om enskilda kulturpolitiska mål. En återkommande formulering är att insatser har bidragit till målet och att insatserna är viktiga. Utifrån regeringens formuleringar är det svårt att veta om regeringen anser att målen är uppfyllda eller om den anser att insatserna gett bidrag i riktning mot ökad måluppfyllelse och att mer arbete återstår innan målen är uppfyllda. För litteratur- och läsfrämjande görs endast en delvis och indirekt bedömning av de nationella kulturpolitiska målen. Det görs delvis en bedömning av måluppfyllelsen för de särskilda målen för området. Inom kulturmiljöområdet följs de nationella kulturpolitiska målen upp delvis och indirekt. Det görs en svag bedömning av de särskilda kulturmiljömålen. Även inom filmområdet görs bedömningen av de nationella målen endast delvis och indirekt. De särskilda målen för filmområdet är så nya att det inte gjorts någon bedömning av dem i budgetpropositionen. Efter den genomgång som gjorts i avsnitt 3.4 till 3.7 är det möjligt att säga om resultatredovisningarna innehåller en verksamhetslogik. För det första undersöks om målen angetts och för det andra om de har preciserats med hjälp av bedömningsgrunder (inkl. indikatorer). För det tredje undersöks om regeringen har redovisat insatser och resultat kopplade till dessa bedömningsgrunder och för det fjärde om regeringen har gett en bedömning av måluppfyllelsen. 3.8.1 Den nationella kulturpolitiken Regeringen anger de riksdagsbundna målen. Det gemensamma målet för den nationella kulturpolitiken med tillhörande främjandemål gäller för nio områden (se avsnitt 2.2) samt för kulturområdet som helhet. Det övergripande målet är svårt att mäta och följa upp eftersom det är formulerat som en blandning av ett främjandemål och ett mål definierat med svårfångade värdeord. Målet i sig innehåller dessutom tre målformuleringar. De tillhörande fem främjandemålen är även dessa till stor del definierade med svårfångade värdeord. Det finns vissa bedömningsgrunder för de nationella kulturpolitiska målen, men inte för alla, se figur 2 i avsnitt 3.6.1. Det saknas uttryckliga indikatorer. De gemensamma bedömningsgrunderna genomsyrar redovisningen av insatser och resultat för de nio områden som omfattas av de nationella målen för kulturpolitiken, men insatser och re- 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING sultat redovisas inte för alla bedömningsgrunder. ningsgrunderna lyfts inte särskilt fram i resultatredovisningen för fördjup- ningsområdena eller i det sammanfattande resultatavsnittet. Regeringen lämnade en övergripande bedömning av vad som bidragit till de nationella målen i budgetpropositionen och vissa särskilda bedöm- ningar för delar av det övergripande målet och för några främjandemål. lämnade regeringen ingen bedömning av hur väl vare sig det övergripande må- let eller de tillhörande främjandemålen var uppfyllda. Det finns således till viss del en verksamhetslogik, men de två sista länkarna i verksamhetslogiken brister eftersom resultaten kopplade till bedömnings- grunderna är svåra att följa och bedömningarna av hur väl målet och främjandemålen är uppfyllda saknas, vilket till viss del är en följd av målens och bedömningsgrundernas utformning. 3.8.2 Litteratur- och läsfrämjande De nationella kulturpolitiska målen och det särskilda målet för politiken för litteratur- och läsfrämjande gäller för området. Det särskilda målet är uttryckt som ett främjandemål med definierade svårfångade ord, vilket är svårt att följa upp. Dock finns tre syften med statens insatser kopplade till målet som är formulerade så att de anger att nivåerna vid varje framtida mättillfälle ska vara högre än då målet formulerades (). Dessa syften underlättar bedömningen av om delar av målet går i rätt riktning. Det finns bedömningsgrunder för de särskilda målen; dock saknas uttryckliga indikatorer. De gemensamma bedömningsgrunderna överensstämmer med några av de särskilda bedömningsgrunderna för området. Regeringen redovisar insatser för samtliga särskilda bedömningsgrunder som finns för området. Däremot är den sparsam med redovisning av resultat kopplade till bedömningsgrunderna. Regeringen gör i budgetpropositionen bedömningar av vad som bidrog till delar av målet för politiken för litteratur- och läsfrämjande. Dock lämnade regeringen ingen bedömning av hur väl målet är uppfyllt. Det finns sammanfattningsvis en verksamhetlogik i resultatredovisningarna. Syftena med målet går att mäta och följa upp, vilket gör det möjligt för regeringen att lämna en bedömning av hur väl målet är uppfyllt. För att förbättra analysen skulle regeringen kunna lämna en sådan bedömning. Även för kulturmiljöområdet gäller de nationella kulturpolitiska målen och därtill fyra särskilda mål för kulturmiljöområdet. De särskilda målen är främjandemål, och några av dem kan betraktas som mål definierade med svårfångade ord och några mål som hala mål. Inget av målen är kvantifierat eller tidssatt, vilket gör dem svåra att mäta och följa upp. 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING Det finns bedömningsgrunder kopplade till de särskilda målen; dock saknas uttryckliga indikatorer. Redovisade resultat kopplar till bedömningsgrunderna. Bedömningen görs vidare utifrån insatser relaterade till relevanta bedömningsgrunder som är gemensamma för kulturområdet. Regeringen redovisar vissa resultat kopplade till bedömningsgrunderna. Regeringen gör i analysavsnitten i budgetpropositionen kopplingar till de särskilda målen för kulturmiljöområdet. Regeringen gör även bedömningar av vad som bidrog till två av de fyra målen. Således lämnar regeringen ingen bedömning för två av målen. Regeringen lämnar heller ingen bedömning av hur väl något av de fyra särskilda målen var uppfyllt. Det finns sammanfattningsvis till viss del en verksamhetslogik i resultatredovisningarna. Dock är målen svåra att mäta och följa upp eftersom de inte har operationaliserats med hjälp av indikatorer eller är kvantifierade/tidssatta på något annat sätt. Verksamhetslogikens sista led, dvs. att det ska finnas en bedömning av om målet är uppfyllt, brister således. För filmområdet gäller dels de nationella kulturpolitiska målen, dels de särskilda målen för filmpolitiken. Målen för filmpolitiken är lägesmål. Fem av de sju målen är inte kvantifierade och inget av målen är tidssatta, vilket gör att det är svårt att bedöma om de är uppfyllda eller inte. Det finns bedömningsgrunder för fem av de sju särskilda målen för filmpolitiken. De mål som saknar bedömningsgrunder är det femte målet, dvs. att barn och unga har goda kunskaper om film och rörlig bild och ges möjligheter till eget skapande, och det sjunde målet, att filmen bidrar till att stärka yttrandefriheten och det offentliga samtalet. Det femte målet kan dock till viss del täckas av den gemensamma bedömningsgrunden barns och ungas tillgång till kultur. Det finns inga uttryckliga indikatorer för filmområdet. De gemensamma bedömningsgrunderna går in i de bedömningsgrunder som gäller för de särskilda målen för filmpolitiken med undantag för barns och ungas tillgång till kultur. Insatserna och resultaten som redovisas utgår från de särskilda bedömningsgrunderna samt även för den gemensamma bedömningsgrunden om barns och ungas tillgång till kultur. Som tidigare nämnts har regeringen ännu inte lämnat någon bedömning av målen för filmpolitiken. I budgetpropositionen lämnade regeringen bedömningar av vad som bidrog till den tidigare inriktningen av filmpolitiken. Eftersom det helt saknas bedömningsgrunder för det sjunde målet kommer det målet vara svårt att följa upp. Det finns sammanfattningsvis till viss del en verksamhetslogik i resultatredovisningarna. Dock är flera mål svåra att mäta och att följa upp. Resultat saknas för ett av de sju särskilda målen för filmpolitiken. Överlag är det svårt 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING att bedöma om målen är uppfyllda eller inte, eftersom målen varken är opera- tionaliserade med hjälp av indikatorer eller är tidssatta samt att fem av målen inte heller är kvantifierade. Således brister den näst sista länken i verksamhets- logiken, och den sista länken saknas helt. 3.8.5 Redovisningarna följer till viss del verksamhetslogiken För kulturområdet i dess helhet finns delvis en verksamhetslogik. Resultaten kopplade till bedömningsgrunderna är svåra att följa och det saknas bedömningar av hur väl målen är uppfyllda. När det gäller fördjupningsområdena följer området litteratur- och läsfrämjande verksamhetslogiken i stort sett. Regeringen gör bedömningar av vad som bidragit till målen för området men lämnar ingen bedömning av hur väl målet är uppfyllt. Resultatredovisningarna för kulturmiljöområdet och filmområdet följer delvis verksamhetslogiken. För dessa områden finns brister i flera av verksamhetslogikens delar. I följande avsnitt diskuteras om resultatredovisningen gör kopplingar till de lagar (bibliotekslagen och kulturmiljölagen) inom de aktuella fördjupningsområdena som har beslutat om. I samband med behandlingen av propositionen om nya nationella kulturpolitiska mål 2009 lades en motion om att kulturpolitiken – liksom i t.ex. – borde regleras i en kulturlag. framhöll i sitt betänkande att kulturområdet endast i begränsad mån är lagreglerat. Utskottet pekade på att den formella styrningen av statligt stödd kultur med undantag för ett fåtal lagar inskränker sig till myndighetsinstruktioner i form av författningar, stödförordningar, riksdagsuttalanden, regleringsbrev och medelstilldelning. Vidare följer regeringen upp förvaltningarnas verksamhet genom mål- och resultatstyrningen. Utskottet kunde inte se att det skulle vara någon fördel om grunden för den nationella kulturpolitiken skulle bygga på en lagreglering. Styrningen på detta område hade enligt utskottet gått i en helt annan riktning, nämligen mot mindre styrning, framför allt mot mindre detaljstyrning.95 Med tanke på att kulturområdet endast i undantagsfall styrs med lagar är det intressant att se hur uppföljningen av riksdagsbundna mål förhåller sig till den begränsade lagstiftning som ändå finns. 3.9.1 Litteratur- och läsfrämjande Bibliotekslagen Bibliotekslagen (2013:801) ligger nära de litteratur- och läsfrämjande målen och då särskilt de delar av lagen som anger bibliotekens ändamål, prioriterade 2009/10:KrU5, s. 15 f. 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING grupper samt folkbibliotekens uppdrag. Enligt lagen ska biblioteken i det allmänna biblioteksväsendet verka för det demokratiska samhällets utveckling genom att bidra till kunskapsförmedling och fri åsiktsbildning. Biblioteken i det allmänna biblioteksväsendet ska främja litteraturens ställning. Biblioteken ska enligt lagen ägna särskild uppmärksamhet åt personer med funktionsnedsättning, de nationella minoriteterna och personer som har annat modersmål än svenska. Folkbiblioteken ska särskilt främja läsning och tillgång till litteratur och verka för att öka kunskapen om hur informationsteknik kan användas för kunskapsinhämtning, lärande och delaktighet i kulturlivet. Folkbiblioteken ska ägna särskild uppmärksamhet åt barn och ungdomar för att främja deras språkutveckling och stimulera till läsning, bl.a. genom att erbjuda litteratur utifrån deras behov och förutsättningar. Folkbibliotekens utbud ska präglas av allsidighet och kvalitet. Biblioteksverksamhet ska finnas tillgänglig för alla, och kommuner och landsting ska anta biblioteksplaner för sin verksamhet på biblioteksområdet. Resultatredovisningen kopplar i viss mån till bibliotekslagen En av regeringens bedömningsgrunder för att bedöma resultatet av statens insatser inom området kopplar explicit till bibliotekslagen. Regeringen skriver att bedömningen av resultatet av statens insatser inom området utgår från ”bidragsgivning till biblioteksverksamhet samt övriga biblioteksfrämjande insatser med utgångspunkt i bl.a. bibliotekslagen”.