rfr · H60WRFR4 · 2019-01-01 00:00:00 — För strikt ansvar bör det enligt regeringen finnas ett starkt stöd för en presumtion om att överträdelser inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Det förut- sätter i sin tur tydliga bestämmelser så att den enskilde genom att ta del av reglerna kan förstå om en viss handling eller underlåtelse är sanktionerad med en avgift.146 Frågan om möjligheten till strikt ansvar för överträdelser av bestämmel- serna om personalliggare togs upp i propositionen med förslag till lagstiftning om personalliggare i restaurang- och frisörbranscherna.147 Den fråga som be- handlades närmare var näringsidkarens ansvar för personalens överträdelser. Ett sådant ansvar ansågs motiverat, bl.a. för att det är näringsidkaren som sva- rar för brister hänförliga till företaget och dess struktur och organisation. Re- geringen ansåg att en kontrollavgift gick att förena med ett strikt ansvar, sär- skilt som regler om befrielse från kontrollavgiften föreslogs.148 Hur avgiftsbe- stämmelsernas ordalydelse förhåller sig till uttalanden i förarbeten och be- stämmelsernas tillämpning, och vad det skulle kunna få för konsekvenser från rättssäkerhetssynpunkt, tas upp närmare nedan. Om det är nödvändigt med undantag från det strikta ansvaret anges i prin- cippropositionen att undantagen bör vara så preciserade att det inte råder nå- gon tvekan om deras räckvidd. Det sistnämnda sägs gälla även för bestämmel- ser som reglerar möjligheten att jämka avgiften. 144Se Warnling-Nerep (2010) s. 60 för exempel på sådan lagstiftning. 2009/10:79, bet. 2009/10:FiU12. 146Sanktionsavgifter med strikt ansvar finns även på t.ex. miljö- och arbetsmiljöområdet. 2005/06:169 s. 50–51. 148Ett skäl som angavs för att införa bestämmelser om befrielse var att det strikta ansvaret behövde nyanseras med hänsyn till krav, se prop. 2005/06:169 s. 6 AVGIFTSBESTÄMMELSERNA OCH RÄTTSPRAXIS Slutligen kan här nämnas den princip som enligt princippropositionen bör gälla när prövningen av avgiftsskyldigheten överlämnas till administrativa myndigheter. Sådant överlämnande kan ske i viss utsträckning. I vissa fall bör dock prövningen göras av de allmänna domstolarna. Det gäller främst när av- giftsskyldigheten görs beroende av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna ger utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. beslutar om kontrollavgifter enligt SFL. Ett beslut om kon- trollavgift kan överklagas till förvaltningsrätten. Nedan behandlas bl.a. möj- ligheten att beakta näringsidkarens avsikt bakom överträdelsen i förhållande till de ovannämnda principerna. 6.2Avgränsningen av överträdelser som kan medföra kontrollavgift 6.2.1 Lag och förarbeten Bestämmelserna om kontrollavgift i 50 kap. 3 och 4 §§ SFL ersatte regleringen i 13–15 §§ BKL. har utformats på ett annat sätt än de som fanns i BKL. Inga uttalanden i förarbetena tyder dock på att lagstiftaren har haft för avsikt att göra några ändringar i sak. Uttalandena i författningskom- mentarerna bekräftar snarare att avsikten var att de nya bestämmelserna skulle tillämpas på samma sätt som de befintliga bestämmelserna.149 I tre avseenden skiljer sig dock ordalydelsen av bestämmelserna i de två lagarna på ett sätt som väcker frågor om hur ska tillämpas. En fjärde frågeställning rör innebörden av ett begrepp som enligt BKL och SFL:s förarbeten har bety- delse för avgiftsskyldigheten, nämligen begreppet personalliggaren kan ligga till grund för kontroll. De fyra frågeställningarna behandlas nedan. Det kan inledningsvis konstateras att om kontrollav- gift är mer allmänt hållna och mindre detaljerade än de tidigare avgiftsbestäm- melserna och att förarbetena inte innehåller några överväganden av lagstifta- ren om hur förändringarna i det avseendet förhåller sig till legalitetsprincipen. 1.Tröskel för avgiftsskyldigheten – ska kontrollavgift påföras endast om personalliggaren inte kan ligga till grund för kontroll? Den första frågeställningen gäller i vilken utsträckning brister i personalligga- ren ska medföra en kontrollavgift. Den situation som avses är när näringsid- karen i och för sig har fört en personalliggare och har hållit den tillgänglig vid kontrollbesöket men uppgifterna är bristfälliga. Det kan t.ex. vara frågan om att det saknas uppgift om efternamn eller personnummer för personer som har antecknats i personalliggaren, eller tidpunkt för när arbetspass har påbörjats eller avslutats. 2010/11:165 s. 958–960. 6 AVGIFTSBESTÄMMELSERNA OCH RÄTTSPRAXIS En kontrollavgift ska tas ut bl.a. om vid kontrollbesök finner att den som är skyldig att dokumentera identifikationsuppgifter i en personal- liggare inte fullgör sin skyldighet (50 kap. 3 § 1 SFL). Som lagtexten är utfor- mad är det möjligt att tolka bestämmelsen som att en kontrollavgift ska tas ut om näringsidkaren i något avseende – oavsett bristernas omfattning eller be- tydelse – har brustit i att uppfylla de föreskrivna kraven på dokumentation eller bevarande av uppgifter i personalliggaren. Det finns inget uttryckligt stöd i lagtexten för att hävda att mindre allvarliga brister faller utanför avgiftsskyl- digheten. Bestämmelsen innehåller alltså ingen tröskel. I 12 § 2 BKL fanns det en sådan tröskel. Där gällde avgiftsskyldigheten om näringsidkaren för en personalliggare men denna är så bristfällig att den inte kan ligga till grund för kontroll. I författningskommentaren till 50 kap. 3 § SFL anges bl.a. följande.150 Paragrafen ersätter 12 § första stycket branschkontrollagen. I branschkontrollagen anges grunderna för kontrollavgift i fyra punkter. I förevarande paragraf sammanfattas grunderna i två punkter. Punkten 1, som ersätter punkterna 1–3 i den nuvarande paragrafen, av- ser den som inte har fullgjort skyldigheten att dokumentera identifikations- uppgifter. Så är fallet om personalliggare överhuvudtaget inte förs. Be- stämmelsen avser också den situationen att personalliggaren är bristfällig. Enligt punkten 2 i nuvarande bestämmelse ska kontrollavgift tas ut om nä- ringsidkaren för en personalliggare, men denna är så bristfällig att den inte kan ligga till grund för kontroll. Det finns alltså ett visst utrymme för bris- ter utan att kontrollavgift för den skull ska tas ut. Exempel på när avgift ska tas ut är att det inte finns några personer antecknade eller att de perso- ner som anges där är så bristfälligt antecknade att det inte går att kontrol- lera vilka de är (prop. 2005/06:169 s. 128). Vid bedömningen av om skyl- digheten att föra personalliggare är fullgjord bör på motsvarande sätt det avgörande vara om personalliggaren kan ligga till grund för kontroll. Om bristerna har liten betydelse för kontrollen bör skyldigheten anses fullgjord och ingen avgift ska då tas ut. Skyldigheten att föra en personalliggare innefattar ett krav på att bevara de dokumenterade uppgifterna. Om uppgifterna inte bevaras ska alltså kontrollavgift tas ut enligt punkten 1. Det är bevarandekravet som sådant som kontrolleras och är sanktionerat genom kontrollavgift. Det är alltså inte de bevarade uppgifternas riktighet som kontrolleras och är sanktion- erade genom kontrollavgift. ska däremot givetvis kontrollera de aktuella uppgifterna och om dessa är så ofullständiga eller felaktiga att skyldigheten att föra personalliggare inte kan anses fullgjord ska som ovan har sagts en kontrollavgift tas ut. Förarbetsuttalandena ovan ger således stöd för att lagstiftaren – trots att be- stämmelserna om kontrollavgift i SFL getts en ny utformning – inte har avsett att genomföra någon ändring i sak i den här frågan. Avsikten har i så fall varit att brister i en personalliggare ska medföra kontrollavgift endast om bristerna är sådana att personalliggaren inte kan ligga till grund för kontroll. 2010/11:165 s. 958–959. 6 AVGIFTSBESTÄMMELSERNA OCH RÄTTSPRAXIS Att lagtexten inte är helt tydlig i det här avseendet innebär en risk för att bestämmelserna tillämpas olika på så sätt att likartade brister i personalligga- ren leder till kontrollavgift i ett fall, men inte ett annat. göra det svårt för näringsidkare att förutse om en brist medför kontrollavgift eller ej, och vilken avgift som kommer att tas ut för en överträdelse. 2.Vilken kontrollavgift ska påföras när den enda bristen är att verk- samma personer inte är antecknade i personalliggaren? Det andra fallet där det finns utrymme för olika tolkningar rör vilken kontroll- avgift som ska tas ut när det enda dokumentationskravet som inte är uppfyllt är att samtliga verksamma personer ska vara antecknade i personalliggaren. Om någon inte fullgör sin dokumentationsskyldighet är kontrollavgiften 1.12 500 kronor för varje kontrolltillfälle och 2.2 500 kronor för varje person som vid kontrollen är verksam och inte är dokumenterad i en tillgänglig personalliggare (jfr 50 kap. 3 § 1 och 4 § första stycket SFL). Kontrollavgift ska alltså påföras om näringsidkaren inte fullgör sin skyldighet. Om man utgår från att det innebär att avgift ska påföras om en näringsidkare i något avseende har brustit i att uppfylla de föreskrivna kraven borde det inne- bära att kontrollavgift ska tas ut enligt båda punkterna i nämnda situation. Det- samma borde gälla även om man tillämpar den tröskel som anges i förarbetena, dvs. avgift ska tas ut om personalliggaren inte kan ligga till grund för kontroll. Annars skulle avgiften enligt punkt 2 inte tas ut när den enda bristen är att någon verksam person inte är inskriven i liggaren, vilket inte kan ha varit av- sikten. Det finns dock förarbetsuttalanden som anger situationer när endast avgiften i punkt 2 ska tas ut och som innebär att avgifterna i de två punkterna ska behandlas var för sig. I författningskommentaren till 50 kap. 4 § SFL anges nämligen följande. Paragrafen ersätter 12 § andra stycket och 13–15 §§ branschkontrollagen. Av paragrafen framgår storleken på kontrollavgiften som avses i 3 § (personalliggare). Enligt första stycket är kontrollavgiften dels för varje kontrolltillfälle, dels för varje person som vid kontrollen är verksam utan att vara dokumenterad i en tillgänglig personalliggare. Skyldigheten att föra personalliggare kan anses fullgjord även om det finns vissa brister (se kommentaren till 3 §). Kontrollavgift med ska då inte tas ut. Däremot kan det bli aktuellt att ta ut en kontrollavgift med för att en person som inte är dokumenterad är verksam vid kontrollen. Kontrollavgift på förutsätter alltså inte att en kontrollavgift på tas ut vid samma tillfälle. Dessa uttalanden, tillsammans med författningskommentaren till 50 kap. 3 § SFL, får förstås som att avsikten har varit att den högre avgiften endast ska tas 6 AVGIFTSBESTÄMMELSERNA OCH RÄTTSPRAXIS ut om personalliggaren inte kan ligga till grund för kontroll och att personal- liggaren anses kunna ligga till grund för kontroll även om en verksam person inte är dokumenterad i liggaren. Förmodligen är detta även avsett att gälla om flera verksamma personer inte är inskrivna i personalliggaren. Den tolkningen ligger bättre i linje med BKL än de nu gällande bestämmelserna. I BKL regle- rades de två kontrollavgifterna i två olika paragrafer, 12 och 13 §§, där rekvi- sitet inte kan ligga till grund för kontroll ingick i 12 § men inte fanns i 13 §. tillämpning komplicerar frågan ytterligare. läg- ger vikt vid om det finns några anteckningar i personalliggaren för dagen för kontrollbesöket. Om någon av de verksamma personerna har skrivits in i per- sonalliggaren påförs endast den lägre avgiften, medan båda avgifterna tas ut om liggaren inte är förd för dagen. I det sistnämnda fallet anses liggaren inte kunna ligga till grund för kontroll. Sammanfattningsvis är slutsatsen att lagtext och förarbeten inte ger något entydigt svar på om den högre kontrollavgiften för kontrolltillfället ska tas ut när den enda bristen är att verksamma personer inte är antecknade i personal- liggaren. Även här kan oklarheterna leda till olika bedömningar i avgiftsfrågan av likartade fall och minska förutsebarheten. 3.Vilken kontroll är det som personalliggaren ska ligga till grund för? I BKL och förarbetena till SFL kopplas alltså avgiftsskyldigheten till om per- sonalliggaren kan ligga till grund för kontroll eller inte. Frågan är vilken kon- troll som avses. Ska personalliggaren kunna ligga till grund för kontrollen vid kontrollbesöket, dvs. kontrollen av dokumentationsskyldigheten, eller kontrol- len vid en eventuell senare fördjupad utredning, dvs. kontrollen av uppgifts- skyldigheten? Varken lag eller förarbeten ger något tydligt svar. Om man avser kontrollen vid kontrollbesöket torde avsaknaden av uppgif- ter om verksamma personer innebära att personalliggaren inte kan ligga till grund för kontrollen. Identiteten hos de verksamma personerna kan inte jäm- föras med uppgifterna i personalliggaren när uppgifterna saknas i liggaren. Så- väl den högre som den lägre kontrollavgiften borde då påföras. Å andra sidan innebär det att sådana brister i dokumentationen som avser tiden före kontroll- besöket inte har någon betydelse för möjligheten att genomföra kontrollen vid kontrollbesöket med personalliggaren som grund. Då skulle ingen avgift på- föras vid sådana brister. Om man i stället ser till syftet med kravet på personalliggare, dvs. att ge möjlighet att kontrollera redovisade inkomster, skatteavdrag och arbetsgivaravgifter151, ligger det närmare till hands att komma till slutsatsen att det är kontrollen av uppgiftsskyldigheten som avses. Å andra sidan anges i förarbetena som exempel på när personalliggare inte kan ligga till grund för kontroll att det inte finns några personer antecknade eller att de personer som 2005/06:169 s. 34. 6 AVGIFTSBESTÄMMELSERNA OCH RÄTTSPRAXIS anges där är så bristfälligt antecknade att det inte går att kontrollera vilka de Exemplen hänför sig alltså till kontrollen vid kontrollbesöket. En vidare tolkning av begreppet kontroll som innebär att det omfattar Skat- teverkets kontroll i allmänhet blir också svår att förena med uttalandena i för- I sammanhanget kan nämnas att enligt 9 § BKL fick besluta om kontrollbesök för att identifiera de personer som är verksamma i en nä- ringsverksamhet och stämma av uppgifterna mot personalliggaren. trollbesöket skulle användas för att kontrollera uppgifter bakåt tiden nämndes inte i lagen. Eftersom det fanns kontrollavgifter för bristande i sådana uppgif- ter får det dock anses klart att kontrollen vid kontrollbesök enligt BKL även omfattade den delen av dokumentationsskyldigheten. enligt 39 kap. 8 § SFL är vidare; ska kontrollera att eventuella Sammanfattningsvis kan även oklarheterna i begreppet ligga till grund för kontroll innebära en risk för att likartade fall behandlas olika vid bedömningen av om kontrollavgift ska påföras. Oklarheterna kan även minska förutsebar- När är en person dokumenterad i personalliggaren? Kontrollavgiften är för varje person som vid kontrollen är verk- sam och inte är dokumenterad i en tillgänglig personalliggare (50 kap. 4 § första stycket 2 SFL). Frågan är om det med det avses att alla uppgifter som ska antecknas i personalliggaren enligt 9 kap. 5 § SFF måste finnas med för att en person ska anses dokumenterad. I 13 § BKL gällde avgiftsskyldigheten i stället verksamma personer som inte har antecknats enligt bestämmelserna i 6 §. I 6 § angavs alla de uppgifter som skulle antecknas i personalliggaren. Enligt BKL var det alltså tydligt att kontrollavgift skulle tas ut om en person inte var fullständigt dokumenterad. Det finns inga förarbetsuttalanden som ger stöd för att lagstiftaren genom den nya utformningen av bestämmelsen i SFL har avsett att ändra avgiftsskyldig- heten i det här avseendet. Här kan nämnas att i sin vägledning153 anger att huvudsakligen ska tas ut när en verksam person över huvud taget inte är an- tecknad i personalliggaren eller kravet på att dokumentera uppgifter om när arbetspass påbörjats och avslutats inte har uppfyllts. Även oklarheten i begreppet dokumenterad kan innebära en risk för att likartade fall behandlas olika och leder till att en kontrollavgift tas ut i det ena fallet, men inte i det andra. Oklarheten kan också minska förutsebarheten. 2005/06:169 s. 128 och prop. 2010/11:165 s. 959. 153Skatteverket (2018a). 6 AVGIFTSBESTÄMMELSERNA OCH RÄTTSPRAXIS 6.2.2 tillämpning i överklagade beslut I det här avsnittet redogörs för hur i överklagade beslut ser på de fyra frågorna som behandlades i föregående avsnitt. Något som är viktigt att ha i åtanke är dock att det fullständiga underlaget för besluten inte har varit tillgängligt, och ibland inte heller beslut i sin helhet. Tillämpar en tröskel för avgiftsskyldighet? tar ibland inte ut någon kontrollavgift på grund av att personal- liggaren, trots brister, anses kunna ligga till grund för kontroll. Detta framgår dock inte av de överklagade besluten, eftersom beslut att inte påföra någon avgift aldrig kommer upp till prövning av domstol. 2.Vilken avgift ska påföras när verksamma personer inte är inskrivna i personalliggaren? I nästan alla de överklagade besluten har först gjort en bedömning av om den högre kontrollavgiften för kontrolltillfället ska påföras. Den högre avgiften har som huvudregel påförts om bristerna har varit sådana att Skatte- verket bedömt att personalliggaren inte kan ligga till grund för kontroll. För den bedömningen synes det i många fall inte ha haft någon betydelse om det dagen för kontrollbesöket saknas dokumentation om någon eller några av de verksamma personerna i personalliggaren. I stället lägger vikt vid om det finns några anteckningar över huvud taget i liggaren för kon- trollbesöket. När inte någon av de verksamma personerna har varit införd i personalliggaren påförs nämligen ofta den högre avgiften med motiveringen att personalliggaren inte är förd för dagen (eller liknande formuleringar). Det framgår dock inte av domarna eller besluten på vilket sätt förhållandet att personalliggaren inte förts för dagen i sig påverkar möjligheten att använda den till grund för kontroll. tillämpning skulle kunna innebära att om två personer är verksamma dagen för kontrollbesöket och ingen av dem är inskriven i personalliggaren, påförs näringsidkaren den högre avgiften, medan en sådan avgift inte hade påförts om ytterligare en person hade varit verksam och antecknad i liggaren. Det har inte framkommit några skäl till varför den förstnämnda överträdelsen anses så mycket mer allvarlig än den sistnämnda att den stora skillnaden i avgiftsbelopp är motiverad. I ett par av de överkla- gade besluten har dock medgett delvis befrielse från den högre avgiften när endast en person varit verksam och inte inskriven i personalligg- aren.154 tillämpning i det här avseendet skulle kunna innebära att en verksamhet med få anställda får betala en högre avgift än en verksamhet där det finns flera anställda för likartade brister. Ett exempel på konsekvenserna av praxis är ett kontrollbe- sök155 där det framkom att en person som var verksam vid besöket senast hade 154Jfr avsnitt 5.1.1. 155Se Förvaltningsrätten i Malmös dom i mål nr 9073-17. 6 AVGIFTSBESTÄMMELSERNA OCH RÄTTSPRAXIS loggat in i personalliggaren , trots att personen hade varit verksam på arbetsplatsen under den tiden. Andra personer var regi- strerade i personalliggaren, och företaget påfördes i kontrollav- Den högre avgiften för kontrolltillfället påfördes alltså inte. beslut156 påfördes däremot även den högre avgiften med motiveringen att det inte hade förts någon personalliggare för dagen när den enda verksamma per- sonen vid besöket inte var inskriven i personalliggaren. När ska ta ställning i avgiftsfrågan i ett ärende görs alltså först en bedömning av förutsättningarna för att ta ut den högre avgiften för kontroll- Därefter gör en separat bedömning av frågan om avgift för verksamma personer som inte är dokumenterade i personalliggaren. teverket följer därmed till stor del förarbetsuttalandena vid sin tillämpning i stället för att tillämpa bestämmelserna strikt enligt ordalydelsen. förd för dagen eller något begrepp med liknande innebörd finns dock varken i lagtext eller i propositioner. användning av begreppet grundar sig på ett exempel som anges i förarbetena. Enligt exemplet ska den högre avgiften tas ut om det inte finns några personer antecknade i personalligga- Som framgår av tabell 10 i avsnitt 5.1.1 har inte påfört den högre avgiften för kontrolltillfället i 49 av de 400 beslut som har överklagats I 35 av de 49 beslut har den lägre kontrollavgiften på- förts och avser en verksam person som inte har varit dokumenterad i en till- I de övriga 14 besluten har motsvarande kontrollav- gift påförts i fråga om två eller flera verksamma personer. Vilken kontroll ska en personalliggare ligga till grund för? beslut innehåller normalt inte några resonemang om vilken kon- troll som personalliggaren ska ligga till grund för. Det finns dock ompröv- ningsbeslut där har tagit upp vilka konsekvenser bristerna kan få för kontrollen av att näringsidkaren har lämnat riktiga uppgifter i kontrollupp- gifter och skattedeklarationer. När anses en verksam person vara dokumenterad? verkar utgå från att samtliga uppgifter som ska antecknas om en verksam person i personalliggaren måste finnas med för att personen ska anses vara dokumenterad i liggaren. Det finns således beslut där avgiften för en verk- sam person som inte är dokumenterad i personalliggaren har tagits ut trots att vissa uppgifter, såsom namn och födelseår, har antecknats. I vissa andra beslut har dock den avgiften inte påförts i sådana fall. Som nämnts tidigare anges i vägledning158 att huvudsakligen ska tas ut när en verksam person över huvud taget inte är antecknad i personalliggaren eller 156 Se Förvaltningsrätten i dom i mål nr 1881-15. 157 Se avsnitt 5.1.1. 158 (2018a). 6 AVGIFTSBESTÄMMELSERNA OCH RÄTTSPRAXIS kravet på dokumentation av uppgifter om när arbetspass påbörjats och avslu- tats inte har uppfyllts. I det här avsnittet redogörs för förvaltningsdomstolarnas syn i de fyra frågor som ställdes i föregående avsnitt. Av de 400 domar från förvaltningsrätterna som genomgången omfattar av- ser 398 SFL, medan 2 av domarna avser BKL. Den sistnämnda lagen tillämpas också i 26 av de 51 granskade domarna från kammarrätterna. Eftersom be- stämmelserna om kontrollavgift i BKL hade en annan utformning än om sådan avgift, ger de äldre domarna begränsad vägledning i frågorna nedan. De kan dock i vissa fall klargöra innebörden av vissa begrepp som används i SFL:s förarbeten. Det bör nämnas att det ofta inte går att läsa ut av en dom om domstolen har samma syn på innebörden av bestämmelserna om kontrollavgift som Skatte- verket. I förvaltningsdomstolarna gäller nämligen den processrättsliga princi- pen reformatio in pejus. Den innebär att om enbart en enskild part överklagar ett beslut får inte överklagandet medföra någon nackdel för den enskilde i för- hållande till det överklagade beslutet. Om en näringsidkare överklagar beslut om kontrollavgift kan förvaltningsrätten således inte besluta om en högre kontrollavgift än den som påförde i det överklagade be- slutet. Det finns därmed ingen anledning för förvaltningsrätten att ta ställning till om den överklagade kontrollavgiften är lägre än den avgift som föreskrivs i SFL. Om endast den enskilde överklagar förvaltningsrättens dom gäller på motsvarande sätt att kammarrätten inte kan ändra förvaltningsrättens dom till den enskildes nackdel. I vissa fall kan man dock av uttalanden och bedömningar i en dom ändå utläsa hur domstolen anser att bestämmelserna ska tillämpas i förhållande till ordalydelsen, beslut och lagens förarbeten. Vad gäller förvalt- ningsrätternas domar innehåller omkring 100 av de 400 domarna resonemang som ger viss ledning för svaret på fråga 1 och 2 nedan. I ungefär hälften av domarna bekräftas praxis som lägger stor vikt vid förarbetsutta- landen, medan den andra hälften av domarna ger uttryck för en mer strikt tolk- ning enligt lagtexten. En sådan strikt tolkning innebär att den högre avgiften ska tas ut i fler fall än vad som görs enligt praxis.