rfr · H60WRFR8 · 2019-01-01 00:00:00 — Det kan ske genom att genomför fördjupade analyser av sin bidragsgivning och att Myndigheten för kulturanalys i ökad utsträckning lämnar underlag som kan användas för omprövningar av modellen och bidragsfördelningen.75 70Myndigheten för kulturanalys (2012). Att utveckla indikatorer för utvärdering av kulturpolitik. Redovisning av ett regeringsuppdrag. 71Myndigheten för kulturanalys (2014). PM Ett system för lägesbedömning inom kulturområdet. 72Myndigheten för kulturanalys (2016). Utveckling av resultatindikatorer för kulturpolitik. 73Ibid, s. 5. 74Statskontoret (2018). Uppföljnings- och utvärderingssystemet av kultursamverkansmodellen – en översyn. 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING infördes en ny helstatlig filmpolitik som syftar till att svensk film ska få goda förutsättningar att utvecklas och förnyas. har på uppdrag av regeringen analyserat hur har anpas- sat sin verksamhet till den nya finansierings- och styrningsmodellen.76 Stats- kontoret har följt hur verksamheten har utvecklats till följd av den analys de Statskontoret kan se att de sju filmpolitiska målen inte har fått något större genomslag, varken i verksamhetsplaneringen eller i resultatredovisningen till planerar och redovisar fortfarande sin verksamhet utifrån de tre fokusområden som de hade antagit tidigare. Det gör det svårt att följa om önskade resultat inom respektive mål har uppnåtts eller inte. kontoret anser att i stället bör planera verksamheten och redo- visa sina resultat utifrån de filmpolitiska målen. att redovisar få resultat i form av effekter. att det förståeligt med tanke på att det kan vara svårt att mäta effekter av kul- turverksamhet men att effekter ändå bör redovisas i den mån det är möjligt. Ett problem som lyfts fram i rapporten är att inte längre har tillgång till fullständig biografstatistik. Det gör det svårare för att fördela stöd och att följa upp verksamheten och hotar enligt rättssäkerheten i stödgivningen. Statskontoret bedömer att en ny sta- tistik för filmområdet behöver tas fram. har vidare arbetat för att göra stödgivningen till filmproduk- tionen mer transparent. Bland annat har man tagit fram tre kvalitetskriterier (originalitet, hantverksskicklighet och angelägenhet) men Statskontoret anser att arbetet med att öka transparensen inte har fått något större genomslag i 3.3.3 ESV om resultatuppföljning i statens budget ESV fick i regleringsbrevet i uppdrag att presentera en översiktlig bild av resultatredovisningarna av de olika utgiftsområdena i budgetpropositionen.77 ESV kunde efter genomgången av samtliga områden konstatera att de såg olika ut. Det gällde t.ex. indikatorernas koppling till målen och kopplingen mellan indikatorer och utgiftsutveckling. I en del fall hade indikatorerna en uppenbar och tydlig anknytning till såväl målen som anslagen men i andra fall var sådana kopplingar mer komplexa. Inom de flesta utgiftsområdena fanns det uttalade indikatorer, men ett fåtal utgiftsområden och delområden saknade uttalade indikatorer. Inom vissa områden fanns däremot ett stort antal indikatorer, vilket enligt ESV riskerar att ge ett informationsöverflöd som gör det svårt att avgöra vilken eller vilka indikatorer som bäst svarar mot målen. 76 Statskontoret (2019). Från filmavtal till statlig filmpolitik. En analys av verksamheten vid . 77 (2017). Resultatuppföljning av statens budget, , s. 9 f och s. 130–131. 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING ESV bedömer att resultatindikatorer kan vara till nytta för att skapa transparens och för att medverka till analyser och till klargörande av om valda insatser är de mest effektiva tillvägagångssätten för att nå målen. ESV ger i rapporten tre förslag på hur regeringen kan fortsätta arbetet med resultatuppföljningen av statens budget. Ett sätt är att i dialog med de olika fackdepartementen utvecklar indikatorerna och informationen i budgetpropositionen. Ett annat sätt är att en årlig läges- eller statusrapport upprättas för varje utgiftsområde. Det tredje förslaget innebär att regeringen ringar in ett antal utgiftsområden som är särskilt intressanta att förändra. När det gällde resultatredovisningarna på kulturområdet skrev ESV att det finns en koppling mellan mål, mått och utgifter för området museer och utställningar.78 Vidare angav ESV att måttet går i rätt riktning i förhållande till målet men att det finns ett behov av mer statistik och utvärderingar på området för att se om det övergripande målet har uppfyllts. De kvantitativa måtten i resultatredovisningarna för kulturområdet bör kompletteras med utvärderingar och analyser.79 3.3.4 Statistik och andra utredningar inom kulturområdet I bilaga 1 finns en sammanställning av en del av de utredningar m.m. som finns inom kulturområdet. Tillgången till kunskap om området är bitvis god. Det finns t.ex. kulturvaneundersökningar som gäller både utövande och deltagande. Undersökningarna görs regelbundet och det är möjligt att bryta ned uppgifterna på olika grupper. Likaså finns det återkommande undersökningar om läsning och läsförmåga. Myndigheten för kulturanalys ansvarar för fyra områden inom den officiella statistiken på kulturområdet: samhällets utgifter för kultur, kulturmiljövård, museer och studieförbund. ansvarar för den officiella biblioteksstatistiken. Myndigheten för kulturanalys arbetar också med att utveckla officiell statistik för området bild och form, liksom för scenkonstområdet. Kulturmiljöstatistik har publicerats (2017, statistiken avsåg ). Det saknas helt officiell statistik inom filmområdet. 78ESV valde i rapporten mått som kan relateras till målen, oavsett om de i budgetpropositionen kallas för indikatorer, bedömningsgrunder, nyckeltal eller något annat. ESV valde måttet besöksutveckling vid de centrala museerna och kallar det en ”indikator” i rapporten. 79Ekonomistyrningsverket (2017) Resultatuppföljning av statens budget, , s. 130–131. 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING I följande avsnitt behandlas verksamhetslogikens första steg, målen. Inledningsvis analyseras hur de olika målen för området är formulerade och vilken sorts mål det är med utgångspunkt från professor kategorisering av olika sorters mål. I bilaga 2 finns en tabell som visar hur målen har kategoriserats. Olika mål är olika lätta att mäta och följa upp. Målen berörs också i olika hög grad av principen om armlängds avstånd. 3.4.1 Den nationella kulturpolitiken Svårfångade värdeord och principen om armlängds avstånd kan försvåra uppföljning De nationella kulturpolitiska målen beslutades och gäller för nio områden (se avsnitt 2.2). Målen är att kulturen ska vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft med yttrandefriheten som grund, att alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet och att kreativitet, mångfald och konstnärlig kvalitet ska prägla samhällets utveckling. För att uppnå målen ska kulturpolitiken –främja allas möjlighet till kulturupplevelser och bildning och till att utveckla sina skapande förmågor –främja kvalitet och konstnärlig förnyelse –främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas –främja internationellt och interkulturellt utbyte och samverkan –särskilt uppmärksamma barns och ungas rätt till kultur. De nationella kulturpolitiska målen är formulerade som en blandning av främjandemål och mål definierade med svårfångade värdeord. Ord som dynamisk, utmanande, obunden, kreativitet, mångfald och kvalitet är alla positivt klingande men relativa begrepp. De är svåra att mäta och följa upp. Att ”alla ska ha möjlighet att delta” och att de angivna värdena ska ”prägla samhällets utveckling” kan dessutom ses som utopiska eller visionära mål som anger en ambition snarare än ett bokstavligt mål. En uppföljning av det inledande målet berörs i hög grad av principen om armlängds avstånd inom kulturpolitiken. Politiken ska enligt principen inte uttala sig om huruvida kulturen är en dynamisk eller utmanande kraft eller om konstnärlig kvalitet. De kvalitativa aspekterna av en uppföljning av sådana mål 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING kan överlåtas åt experter. Målet att kulturen är en obunden kraft berörs däremot i mindre utsträckning av armlängdsprincipen, liksom om alla har möjlighet att delta i kulturlivet. Även målet om att kreativitet och mångfald ska prägla samhällets utveckling berörs i mindre grad av principen. De fem tillhörande målen för kulturpolitiken är framför allt främjandemål, ofta ihop med mål definierade med svårfångade värdeord. Det första är svårt men inte omöjligt att mäta och följa upp. Det är svårt att tolka vad som ryms i ”allas möjligheter” men om det förtydligas skulle det kunna vara möjligt. Det första främjandemålet berörs i mindre grad av armlängdsprincipen. Kvalitet och konstnärlig förnyelse är svårfångade värdeord. De kan dessutom förmodligen ibland antas vara varandras motsatser, t.ex. när syftet med en kulturaktivitet i första hand är experimentellt, och målet skulle kunna ses som ett ”halt mål”. Med hänvisning till principen om armlängds avstånd kan bedömning av de kvalitativa aspekterna av målet behöva överlåtas åt professionen. Det tredje främjandemålet är svårt att mäta och följa upp då det innehåller svårfångade värdeord. Principen om armlängds avstånd kan också göra att beslutsfattare avstår från att uttala sig om vad som utgör ett levande kulturarv. Att främja internationellt och interkulturellt utbyte och samverkan är däremot lättare att mäta och följa upp och berörs inte av principen om armlängds avstånd. Det femte tillhörande målet skiljer sig från de övriga genom att det anger att politiken ska uppmärksamma barns och ungas rätt till kultur. Det är otydligt vad uppmärksamma innebär men det är görligt att undersöka barns och ungas möjligheter att ta del av ett kulturutbud och att utöva kulturaktiviteter. Målet bör inte vara problematiskt att följa upp utifrån principen om armlängds avstånd. 3.4.2 Litteratur- och läsfrämjande Främjande- och lägesmål som till stor del är uppföljningsbara har antagit nationella mål för politiken för litteratur- och läsfrämjande.80 Målet är att alla i ska, oavsett bakgrund och med utgångspunkt i vars och ens särskilda förutsättningar, ges möjlighet att utveckla en god läsförmåga och ha tillgång till litteratur av hög kvalitet. För att nå det övergripande målet ska statens samlade insatser syfta till 1.att läsförmågan förbättras jämfört med 2.att fler än regelbundet tar del av både fack- och skönlitteratur 3.att kunskapen om läsningens betydelse för utbildning, bildning och delaktighet i samhällslivet ökar jämfört med . Den första delen av det övergripande målet innebär att alla ska ges möjlighet att utveckla en god läsförmåga. Det är en blandning mellan ett främjandemål 2013/14:3, bet. 2013/14:KrU4, rskr. 2013/14:117. 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING och ett mål definierat med svårfångade värdeord. Det är inte är lätt att mäta eftersom det är svårt att kontrollera om möjligheten att utveckla en god för- måga ökar eller inte. Principen om armlängds avstånd försvårar inte en upp- följning av målet. Den andra delen av det övergripande målet är också en blandning mellan ett främjandemål och ett mål definierat med svårfångade värdeord: ”hög kva- Om hög kvalitet definieras kan det dock vara möjligt att bedöma måluppfyllelsen eftersom det är görligt att mäta tillgången till litteratur. dömningen av hög kvalitet kan dock enligt principen om armlängds avstånd behöva överlämnas till professionen. För att nå målet ska statens insatser syfta till förbättrad läsförmåga, till att fler tar del av litteratur och till ökad kunskap. Sådana formuleringar är läges- mål eftersom de anger ett framtida önskat läge. De två första syftena är möjliga Det är dock svårare att mäta det tredje syftet, om kunskapen om läs- ningens betydelse ökar, eftersom man inte angett hos vem kunskapen ska öka eller vad ”läsningens betydelse” står för. Principen om armlängds avstånd inom kulturpolitiken kan inte sägas vara tillämplig på de tre syftena. Samtliga tre syften med statens insatser är kvantifierade och tidssatta i så måtto att de anger att nivåerna vid varje framtida mättillfälle ska vara högre än då målet formulerades , dvs. det finns ett utgångsläge. innebär dock att det inte behöver ske någon kontinuerlig utveckling i positiv riktning, så länge nivån är högre än 2013. slagit ett krav på att målen skulle vara uppfyllda . såg i den efterföljande propositionen82 att det kunde vara lämpligt att göra en utvärdering av måluppfyllelsen vid en viss given tidpunkt men bedömde att målen borde ha en mer långsiktig karaktär, eftersom delmålen annars riskerade att leda till kortsiktiga effekter. Även utskottet delade regeringens uppfatt- Svårfångade värdeord gör målen svåra att följa upp antog nationella mål för kulturmiljöarbetet 2013.84 I enlighet med målen ska det statliga kulturmiljöarbetet 1. främja ett hållbart samhälle med en mångfald av kulturmiljöer som bevaras, används och utvecklas 2. främja människors delaktighet i kulturmiljöarbetet och möjlighet att förstå och ta ansvar för kulturmiljön 3. främja ett inkluderande samhälle med kulturmiljön som gemensam källa till kunskap, bildning och upplevelser 81 SOU 2012:65. 2013/14:3. 2013/14:KrU4, s. 13, rskr. 2013/14:117. 2012/13:96, bet. 2012/13:KrU9, rskr. 2012/13:273. Propositionen föregicks av (Ku 2011:02). 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING 4.främja en helhetssyn på förvaltningen av landskapet som innebär att kulturmiljön tas till vara i samhällsutvecklingen. Målen är inte kvantifierade eller tidssatta, vilket gör dem svårare att mäta och följa upp. Regeringen skriver att de nationella målen för kulturmiljöarbetet är ett komplement till de nationella kulturpolitiska målen och de preciseringar om kulturmiljön som finns i flera av miljökvalitetsmålen samt till generationsmålet för miljöpolitiken. Det första målet är en blandning av ett främjandemål och ett mål med svårfångade definierade värdeord. Begreppet hållbar är ett svårfångat värdeord som bidrar till att göra målet svårt att följa upp. Målet kan också vara ett exempel på ett ”halt” mål. Ambitionen att kulturmiljöer både ska bevaras, användas och utvecklas kan innehålla motsägelser; en kulturmiljö som bevaras kan vara svårare att använda och utveckla och vice versa. Det går heller inte att utläsa om målet nås när samtliga kulturmiljöer såväl bevaras som används och utvecklas eller om det nås när några bevaras medan andra utvecklas. Det andra målet är ett främjandemål. Det är svårt att mäta men skulle kunna följas upp. Till exempel kan formuleringen att insatserna ska främja möjligheten att förstå kulturmiljön mätas i antal informationsinsatser eller andra insatser för att öka kunskaperna. Det tredje målet är ett mål med flera svårfångade värdeord. Orden ”inkluderande”, ”gemensam” och ”källa till kunskap, bildning och upplevelser” är tydligt positiva signalord men det framgår inte vilket läge som ska nås för att målet ska ses som uppfyllt. Det fjärde målet är ett främjandemål som innehåller det svårfångade värdeordet ”helhetssyn”. De två delarna av satsen skulle var för sig vara möjliga att mäta (om det finns en helhetssyn på förvaltningen av landskapet respektive om kulturmiljön tas till vara i samhällsutvecklingen). Formuleringen ”en helhetssyn som innebär att kulturmiljön tas till vara” gör dock målet svårare att mäta och följa upp. Det kan ses som ett ”halt” mål eftersom det inte är givet att en helhetssyn innebär att kulturmiljön tas till vara i samhällsutvecklingen. Den proposition85 som föregick beslutet om mål visar att man bör sträva efter en förståelse för att de olika dimensionerna i landskapet tillsammans bildar till en helhet och att de humanistiska och historiska perspektiven bör ges goda förutsättningar att påverka samhällsutvecklingen. Inget av målen berörs av principen om armlängds avstånd eftersom de inte behandlar kulturens kvalitet eller konstnärlig frihet. 2012/13:96. 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING Nya mål för filmpolitiken De nationella kulturpolitiska målen gäller för filmområdet. Dessutom beslutade om särskilda mål för filmpolitiken som innebär att 1.utveckling och produktion av värdefull svensk film sker kontinuerligt och i olika delar av landet 2.allt fler ser värdefull film som sprids och visas i olika visningsformer i hela landet 3.filmarvet bevaras, används och utvecklas 4.svensk film sprids alltmer utomlands och kvalificerat internationellt utbyte och samverkan sker på filmområdet 5.barn och unga har goda kunskaper om film och rörlig bild och ges möjligheter till eget skapande 6.jämställdhet och mångfald präglar filmområdet 7.filmen bidrar till att stärka yttrandefriheten och det offentliga samtalet. Det första målet är ett lägesmål definierat med svårfångade värdeord och det är uppföljnings- och mätbart. Det är uppföljningsbart i bemärkelsen att det går att fastställa om utveckling och produktion sker eller inte. Det är dock inte tydligt vilket värde målet ska ha för att vara uppnått. Det framgår inte av målformuleringen vad som menas med ”värdefull” och ”kontinuerligt” och i ”olika delar av landet”. Vad som menas med värdefull svensk film berörs av principen om armlängds avstånd och kan behöva överlåtas till experter att bedöma. När det gäller de andra värdeorden är det exempelvis svårt att veta vad som menas med produktion i olika delar av landet. Även det andra målet är ett lägesmål definierat med ett svårfångat värdeord och det är uppföljnings- och mätbart, men det saknas ett värde för när målet kan anses som uppnått, t.ex. att en viss andel av befolkningen ska kunna se värdefull film. På sätt och vis är det kvantifierat eftersom det säger att allt fler ska se värdefull film, även om målet inte anger jämfört med när som allt fler ska se film, dvs. det saknas ett utgångsläge. Det säger inte heller om ökningen ska vara eller om det räcker att nivån har ökat vid något givet tillfälle. Även här berörs vad som menas med värdefull svensk film av principen om armlängds avstånd. Det tredje målet är ett lägesmål. Det är uppföljnings- och mätbart men inte heller här finns något värde angett för hur många eller hur stor andel av svensk film som ska bevaras för att målet ska vara uppnått. Det berörs inte heller av principen om armlängds avstånd. Likaså är det fjärde målet ett lägesmål men definierat med svårfångade värdeord. Första delen av målet är uppföljnings- och mätbart, dvs. att svensk film sprids allt mer utomlands, men det saknas ett värde för när målet kan anses som uppnått samt ett utgångsläge att jämföra med. Andra delen av målet är svårare att mäta eftersom det är otydligt vad som menas med ”kvalificerat internationellt utbyte och samverkan”. Det berörs till viss del av 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING principen om armlängds avstånd. Av förarbetena (prop. 2015/16:132) framgår att filmpolitiken ska medverka till att intresset för svenska filmskapare, skådespelare och filmarbetare fortsätter att vara stort, liksom intresset för att förlägga inspelningar till . Vidare sägs att internationellt utbyte och samverkan är av stor betydelse för såväl produktion och distribution av film som bevarande av och tillgång till filmen som kulturarv. Förtydligandet i förarbetena kan vara en utgångspunkt för att operationalisera den andra delen av målet. Dock behövs ytterligare förtydliganden för att göra den andra delen av målet lättare att mäta, men med beaktande av att detta bör överlåtas till experter att bedöma. Vidare finns även i detta mål en formulering som säger att något ska ske alltmer utan att ange jämfört med när eller om ökningen ska vara . Det femte målet är ett lägesmål med ganska svårfångade värdeord som är svårt att mäta och därmed även svårt att följa upp. Det framgår inte vad som menas med ”goda kunskaper om film och rörlig bild” eller vad som egentligen menas med att ”ges möjligheter till eget skapande”. Av förarbetena framgår att filmpedagogiskt arbete i skolan spelar en väsentlig roll på alla nivåer samt att föreningsdrivna filmverksamheter har stor betydelse för barns och ungas kunskaper om rörlig bild och möjligheter till eget skapande. Om målet hade varit operationaliserat som i förarbetena skulle det ha varit lättare att mäta. Målet berörs inte av principen om armlängds avstånd. Det sjätte målet är ett lägesmål formulerat med svårfångade värdeord, som gör det svårt att mäta och följa upp, dock utan att beröras av principen om armlängds avstånd. Av förarbetena framgår bl.a. att filmpolitiken ska bidra till att långsiktigt främja och upprätthålla jämställdhet och mångfald i svensk filmproduktion. Det framgår även att de nationella filmstöden ska fördelas jämnt mellan kvinnor och män. Vidare nämns i förarbetena att mångfald bl.a. är när människor från olika kulturer och traditioner, med olika funktionsförmågor och erfarenheter möts och får höras. En operationalisering i linje med förarbetena hade gjort vissa delar lättare att följa upp; t.ex. går det att följa upp könsfördelningen av de nationella filmstöden. Det sjunde målet kan tolkas som ett vagt lägesmål och är formulerat med svårfångade värdeord. Målet är därmed svårt att mäta och följa upp, men berörs inte av principen om armlängds avstånd. Av förarbetena framgår bl.a. att filmpolitiken ska utformas för att stärka såväl tillgången till visningskanaler och distributionsformer som förutsättningarna för möten, samtal och publicitet. Det går att mäta tillgången till visningskanaler och distributionskanaler, men eftersom det inte finns något värde för hur stor tillgången ska vara är det svårt att bedöma om målet är uppfyllt. 3.4.5 Principen om armlängds avstånd berör inte alla mål Genomgången visar att de flesta av målen är främjandemål och/eller mål som definieras med svårfångade värdeord. De nationella kulturpolitiska målen är 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING Målen för litteratur- och läsfrämjande är till stora delar upp- Målen för kulturmiljöområdet är svåra att följa upp medan må- len för filmområdet är nyast och till stora delar uppföljningsbara. Några av de nationella kulturpolitiska målen berörs av principen om arm- Det gäller t.ex. målet att konstnärlig kvalitet ska prägla sam- hällets utveckling och att kulturpolitiken ska främja kvalitet och konstnärlig Andra berörs inte, såsom målet att alla ska ha möjlighet att delta i Inom det litteratur- och läsfrämjande området berörs endast målet om tillgång till litteratur av hög kvalitet av principen. målen berörs av principen eftersom målen inte kom in på frågor om kulturens kvalitet eller konstnärlig frihet. Inom filmområdet berörs t.ex. de mål som har det svårfångade ordet ”värdefull” av principen om armlängds avstånd. emot berörs inte t.ex. målet att jämställdhet och mångfald präglar filmområdet. I följande avsnitt ställs frågan vilka bedömningsgrunder (statistik, indikatorer och annat, t.ex. utredningar och utvärderingar) som regeringen använder sig av i sin resultatredovisning. Vidare görs en genomgång av bedömningsgrunder som det skulle kunna vara möjligt att använda sig av. Avsnittet handlar alltså om verksamhetslogikens andra steg. 3.5.1 Den nationella kulturpolitiken Regeringen har i resultatredovisningen tagit fram vad den kallar gemensamma bedömningsgrunder för kulturområdet. I kontakt med framkom att betraktar de gemensamma bedömningsgrunderna som en del av samtliga bedömningsgrunder för uppföljningen av målen för kulturpolitiken. De finns med i den inledande, gemensamma resultatredovisningen för att de är en del av uppföljningen av helheten för kulturpolitiken. Bedömningsgrunderna är enligt departementet ett sätt att tydliggöra vad regeringen utgår från, men de har inte samma status som resultatindikatorer.86 3FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING De gemensamma bedömningsgrunderna för kulturområdet är •barns och ungas tillgång till kultur •förnyelse och utveckling av verksamheten. Regeringen redovisar inte hur bedömningsgrunderna har valts ut.