rfr · H60WRFR4 · 2019-01-01 00:00:00 — Utskottet konstaterar dock att skillnaden mellan fall där bristen inte når upp till den tröskel som tillämpas för avgiftsskyldighet och fall där det är fråga om befrielse inte alltid är tydlig. I utvärderingen har det framkommit att domstolar vid bedömningen av om det finns skäl för befrielse ibland tar hänsyn till att det saknas skäl att anta att det finns en brottslig avsikt bakom en brist. Detta grundas på ett uttalande av Lagrådet. Att ta sådana hänsyn saknar dock stöd i såväl lagen som lagstiftarens uttalanden i förarbetena. Det finns också domar där detta ifrågasätts. Utöver rättssäkerhetsaspekten noterar utskottet de problem som kan uppstå från såväl effektivitets- som lämplighetssynpunkt om ska utreda och be- döma avsikten bakom en brist. Mot bakgrund av ovanstående iakttagelser anser utskottet att avgiftsbestäm- melserna bör utredas för att undersöka möjligheten att •på ett tydligare sätt avgränsa vilka överträdelser som medför en kontroll- avgift •tydliggöra avgiftens storlek vid olika överträdelser. Lagstiftaren bör också tydligt ta ställning till Lagrådets tidigare uttalande om brottslig avsikt. Arbetsgivarens ansvar för kontrollavgifter Några arbetstagarorganisationer har uppgett att det förekommer att arbetsgi- vare drar av kontrollavgiften från arbetstagarens lön. Från vissa bransch- och näringslivsorganisationer har det framförts att arbetstagarna borde ha ett större ansvar för misstag som de begår och som leder till en kontrollavgift. Utskottet vill dock understryka att det är näringsidkaren som svarar för bris- ter hänförliga till företaget och dess struktur och organisation. Utskottet vill också peka på att det enligt förarbetsuttalanden finns möjlighet till befrielse UTSKOTTETS IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR från kontrollavgiften om överträdelsen helt har legat utanför näringsidkarens kontroll. Så kan vara fallet om näringsidkaren kan styrka att överträdelsen har skett genom handlingar av anställd personal, såsom sabotage, och näringsid- karen inte kunnat förhindra överträdelsen genom bättre struktur eller organi- sation av företaget. Vissa begrepp på byggområdet Byggarbetsplatser kan vara svåra att avgränsa fysiskt, och deras utsträckning kan variera . Det kan också finnas flera byggarbetsplatser på samma fysiska plats. Vidare kan ett kontrakt mellan en byggherre och en entreprenör omfatta många byggarbetsplatser. I intervjuerna har det framkommit att svå- righeterna att definiera en byggarbetsplats i vissa situationer kan innebära att företagen inte vet hur de ska göra för att följa reglerna. Av utvärderingen fram- går också att den avgränsning som görs av en byggarbetsplats enligt praxis ibland kan medföra att det blir administrativt betungande att föra personallig- gare. Utskottet anser därför att begreppet byggarbetsplats behöver förtydligas och anpassas till olika former av byggverksamhet. På byggområdet har det också framkommit att det kan vara svårt att till- lämpa bestämmelserna om personalliggare i andra avseenden, såsom att defi- niera vad som är byggverksamhet och att avgöra när den sammanlagda kost- naden kan antas uppgå till mer än fyra prisbasbelopp. Innebörden av begrep- pen byggherre, byggarbetsplats, byggstart och byggslut skiljer sig åt i olika lagar. I intervjuerna har det framkommit att även dessa skillnader ibland orsa- kar tillämpningsproblem. Utskottet framhåller att det är viktigt att begrepp i lagstiftningen klarläggs. Bestämmelserna på byggområdet är fortfarande relativt nya, och det finns ännu inte så många vägledande domar. I den utsträckning tillräcklig vägled- ning inte kommer att ges i rättspraxis anser utskottet att det kan finnas skäl att se över bestämmelserna. Man bör enligt utskottet också sträva efter att så långt som möjligt ge begrepp samma innebörd i olika lagstiftning. 1.1Skatteutskottets uppföljnings- och utvärderingsverksamhet Enligt 4 kap. 8 § regeringsformen ska varje utskott följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom sitt ämnesområde. Såväl som reger- ingen betonade i sina förarbetsuttalanden att i granskning av rikets styrelse och förvaltning ingår den uppföljning och utvärdering av riksdagsbe- sluten som varje utskott gör inom sitt ämnesområde.1 har även be- slutat om riktlinjer.2 I riktlinjerna anges bl.a. att uppföljning och utvärdering bör vara framåtblickande och ge underlag för väl underbyggda ställningsta- ganden i utskottens beredningsarbete samt fungera som ett instrument för att bedöma vilka eventuella justeringar som kan behövas i budgeten eller lagstift- ningen. beslutade att utvärdera systemet med personalliggare.3 Systemet med personalliggare infördes i restaurang- och frisörverksam- het. Avsikten var att ge bättre möjligheter att upptäcka svartar- bete.4 Enligt regeringen fanns ett behov av ett nytt kontrollinstrument för att kunna bekämpa svartarbete, vilket även ansåg när den biföll försla- get . Det kontrollinstrument som infördes var en skyldighet för näringsidkare att löpande dokumentera verksam personal i en liggare. fick möjlig- het att göra oanmälda kontrollbesök för att stämma av personalliggaren. Skat- teverket fick också befogenhet att besluta om kontrollavgifter för brister i per- sonalliggaren. Vid uppföljning av kontrollbesöken blev det möjligt för Skatte- verket att använda uppgifterna i personalliggaren för att kontrollera redovisade inkomster, skatteavdrag och arbetsgivaravgifter. Systemet med personalliggare inom restaurang- och frisörbranscherna ut- värderades under 2009.5 Utredningens uppdrag var – utöver utvärderingen – att bedöma om verksamheten borde utvidgas till att även omfatta bygg- och tvätteribranscherna. Utredningen kom fram till att systemet hade haft positiva effekter, men vid remissbehandlingen av utredningen framfördes viss kritik 2009/10:80 s. 117 och bet. 2009/10:KU19 s. 31. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23 samt framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21. 3 Jfr 9 § i utskottets sammanträdesprotokoll. Beslutet föregicks av en förstudie (jfr t.ex. av- snitt 1.5 om effektutvärdering), vars syfte var att ta fram underlag för ställningstagande till inriktningen på en fortsatt uppföljning och utvärdering i en huvudstudie. uppföljnings- och utvärderingsgrupp beslutade att genomföra en förstudie (jfr 9 § i utskottets sammanträdesprotokoll). 4 Se bl.a. prop. 2005/06:169 s. 34. 5 Ds 2009:43. Kritikerna menade att det var oklart om nyttan av systemet med personalliggare översteg de kostnader och andra besvär som var förknip- pade med systemet. Till exempel menade att systemet och andra kontrollinstrument borde utvärderas objektivt och allsidigt innan det utvidga- des till nya branscher. Utredningar och studier genomförda 2010 respektive 2012 av respektive beaktade vissa aspekter av personalliggarsystemet. Bilden av systemet i dessa utredningar var mer blandad och i vissa delar positiv. har förnyad kritik fram- förts mot personalliggarsystemet i rapporter beställda av (NNR) har publicerat en rapport (2016) där bl.a. det ringa användandet av möjligheten till befrielse från kontrollavgift lyf- tes fram.7 Trots den ovannämnda kritiken har lagstiftaren utvidgat kravet på personalliggare till att omfatta tvätteriverksamhet (2013) och bygg- verksamhet (2016). omfattar personalliggarsystemet även fordonsserviceverksamhet, livsmedels- och tobaksgrossistverksamhet samt annan kropps- och skönhetsvårdsverksamhet än frisörverksamhet.8 Vid regeringens beredning av ärendet om den senaste utvidgningen av systemet framförde några remissinstanser att en sådan utvidgning borde avvakta en ut- värdering. Regeringen delade dock inte instansernas synpunkt och hänvisade bl.a. till att en stor majoritet av remissinstanserna var positiva. Även vid riks- dagsbehandlingen av förslaget väcktes följdmotioner med begäran om tillkännagivanden till regeringen om en utvärdering. av- styrkte motionerna och de avslogs slutligen av kammaren med hänvisning dels till att regeringen kommer att skaffa nödvändig information om hur systemet fungerar, dels till utskottets egen kommande utvärdering, dvs. den som redo- visas i den här rapporten. 1.3 Syfte och frågeställningar Syftet med skatteutskottets utvärdering är att undersöka och analysera hur sy- stemet med personalliggare fungerar i restaurang-, frisör-, tvätteri- och bygg- branscherna för berörda aktörer. Aktörer som berörs är främst företagare, bransch- och näringslivsorganisationer, , arbetstagare och arbets- tagarorganisationer. Utvärderingen har inriktats på följande frågeställningar: •Hur berörda aktörer upplever att reglerna om personalliggare i dessa branscher fungerar, och hur de ser på eventuella tillämpningsproblem och behov av förändringar i regelverket. Dessa frågor behandlas i kapitel 4, 5, 7 och 8. 6Jfr (2017) och PWC (2017). 7 (2016). 8 Dessa branscher ingår dock inte i utvärderingen, se avsnitt 1.5. • Hur kontroll av personalliggare fungerar i dessa branscher vad gäller urvalet av näringsidkare som ska kontrolleras och antalet kon- trollbesök, samt genomförandet och uppföljningen av kontrollbesöken. Kontrollbesöken diskuteras i kapitel 4 och uppföljningen av besöken i ka- • Hur bestämmelserna om kontrollavgift och befrielse från sådan avgift till- lämpas i de berörda branscherna utifrån antalet beslut och överklaganden av beslut, liksom utfallet i målen hos domstolarna och eventuella tillämp- Frågor om avgifter och befrielse från avgift tas upp i kapitel 5 och 6. • Hur berörda aktörer i dessa branscher upplever omfattningen av företagens administrativa kostnader för systemet med personalliggare. behandlas i kapitel 9. 1.4 Genomförande och metod Utvärderingen har genomförts av skatteutskottets uppföljnings- och utvärde- ringsgrupp. Underlag till gruppens utvärdering har sammanställts av utvärde- rings- och forskningssekretariatet i samarbete med utskottskansliet. Underla- gen har sammanställts genom en såväl kvantitativ som kvalitativ metodansats. De utgörs främst av intervjuer, en enkät till medarbetare och en analys av domar från förvaltningsdomstolarna. I bilaga 1 finns en kortfattad beskrivning av de olika underlag och källor som har använts i utvärderingen. gjorde ett studiebesök på byggarbets- platsen för ombyggnaden av . omfattar kravet på personalliggare även fordonsservice- verksamhet, livsmedels- och tobaksgrossistverksamhet samt annan kropps- och skönhetsvårdsverksamhet än sådan frisörverksamhet som redan tidigare omfattades av kravet. Kravet på att dokumentera uppgifter i personalliggare utvidgades samma datum till att även omfatta enskilda näringsidkare, företags- ledare i fåmansföretag och fåmanshandelsbolag och dessa personers familje- medlemmar.9 Dokumentationsskyldigheten har även utvidgats vid s.k. blandad verksamhet. Med hänsyn till den korta tid som de nya reglerna har gällt kan de inte utvärderas . Utvärderingen har därför avgränsats till att omfatta sy- stemet med personalliggare som det var före dessa ändringar. Enligt förstudien till utvärderingen skulle huvudstudien omfatta en extern utvärdering av inbetalda lönesummor för tvätteri- och byggbranscherna. 9 Kravet gäller endast när det finns en skyldighet att föra personalliggare i verksamheten. I sammanhanget kan nämnas att flera av de intervjuade representanterna för bransch- och nä- ringslivsorganisationer har framfört invändningar mot att dokumentationsskyldigheten även ska omfatta näringsidkarna och företagsledarna personligen och deras familjemedlemmar. sådan effektutvärdering förutsätter tillgång till uppgifter om inbetalda löne- summor , eftersom reglerna om personalliggare började gälla först i byggbranschen. Uppgifter om lönesummor grundas på arbetsgivarnas kontrolluppgifter som lämnas in till . Uppgifterna har inte varit tillgängliga för att möjliggöra en effektutvärdering inom ramen för den här huvudstudien. Det kan dock nämnas att genomför en effektmätning av personalliggarsystemets effekter på skatteredo- visningen i bygg-, restaurang- och frisörbranscherna. effektmät- ning beräknas vara klar vid utgången av 2019. Personalliggarna används av vid kontrollbesök och vid skat- tekontroll. Uppgifterna i personalliggarna används dock även för andra ända- mål utanför skatteområdet, t.ex. vid kommunernas prövning och tillsyn av ser- veringstillstånd. För att inte utvärderingen ska bli för omfattande har den av- gränsats till personalliggarnas användning enligt skattelagstiftningen. Kapitel 2 innehåller en bakgrund till lagstiftningen om personalliggare. Där redogörs för vissa utredningar som har anknytning till frågan om personallig- gare. I kapitlet finns även en redogörelse för forskning om den svarta sektorns storlek. I kapitel 3 redogörs för lagstiftningen om personalliggare. Där beskrivs bl.a. vad reglerna säger om vem som ska föra en personalliggare, vad liggaren ska innehålla och hur kontrollbesök går till. Kapitlet innehåller också en kortfattad information om den skattekontroll som kan bli följden av att upptäcker brister i en personalliggare. I kapitel 4 beskrivs verksamhet med kontrollbesök, såsom urvalet av företag, antalet kontrollbesök och genomförandet av besöken. Ka- pitlet innehåller också aktörernas synpunkter på kontrollbesöken. Kapitel 5 handlar om beslut om kontrollavgift och överkla- ganden av sådana beslut. I det ingår hur man hanterar möjligheten att helt eller delvis medge befrielse från kontrollavgiften. Aktörernas synpunkter på kon- trollavgifterna redovisas i kapitlet. Kapitel 6 berör utformningen av avgiftsbestämmelserna och rättspraxis. Kapitlet omfattar en genomgång av lagstiftningens utformning och förarbeten samt tillämpningen hos och förvaltningsdomstolarna. I kapitel 7 redovisas uppföljning av kontrollbesöken, dvs. när man går vidare efter ett kontrollbesök och gör en fördjupad utredning för att kontrollera uppgifter som arbetsgivaren har lämnat i kontrolluppgifter och skattedeklarationer. I kapitel 8 redovisas berörda aktörers allmänna synpunkter på systemet med personalliggare. Kapitel 9 innehåller en redogörelse för tidigare uppskattningar av företa- gens administrativa kostnader för systemet med personalliggare. också de synpunkter på administrativa kostnader som inkom vid den utfråg- ning som utskottet genomförde . Det avslutande kapitlet, kapitel 10, innehåller utskottets iakttagelser och 2Tidigare utredningar som rör personal- liggare och erfarenheter från andra länder De utredningar som gjorts av systemet med personalliggare har delvis kommit fram till olika slutsatser. En särskild utredare inom ut- värderade personalliggarsystemet 2009 och fann positiva effekter i form av ökad löneredovisning. Effekterna var dock större i restaurangbranschen än i frisörbranschen. slog fast att personalliggarsyste- met hade haft positiva effekter inom restaurangbranschen i form av ökad re- dovisad sysselsättning. visade 2012 bl.a. att av restaurang- och frisörbolagen då ansåg att kostnaden för systemet var accep- tabel (stora företag var mer positiva än små). Olika näringslivsorganisationer har däremot i egna utredningar kritiserat utvärdering och dess meto- der. De anser även att lagstiftaren och olika myndigheter har gett en för positiv bild av systemets effektivitet. I finns ett personalliggarsystem som på flera sätt liknar det svenska. I finns ett liknande system som dock enbart gäller bygg- arbetsplatser. I kan företag föreläggas att föra loggbok om de har ertappats med att använda svart arbetskraft. En norsk studie pekar på att reformen inte ledde till de effekter den syftade till. Studien har dock lett till att den norska skattemyndighetens rutiner för kontroller av personalliggare har utvecklats. En annan norsk studie kom fram till att företag som fick kontrollbesök ökade sin rapportering av anställdas löner. Slutsatsen var att kontroller ökade regelefterlevnaden och då särskilt bland små företag med få anställda. I ett internationellt perspektiv bedöms ha en jämförelsevis liten svart sektor. I detta kapitel redogörs för andra utredningar som har anknytning till frågan om personalliggare (avsnitt 2.1). Kapitlet innehåller också en kort översikt över förekomsten av jämförbara system i några andra länder (avsnitt 2.2) och en redovisning av forskning om åtgärder mot svartarbete och den svarta sek- torns storlek (avsnitt 2.3). Problemen med svartarbete och skattefusk i de s.k. kontantbranscherna har länge varit föremål för utredningar. 2 TIDIGARE UTREDNINGAR SOM RÖR PERSONALLIGGARE OCH ERFARENHETER FRÅN ANDRA I aktualiserades t.ex. schablonbeskatt- ning som ett sätt att sanera branscher utsatta för ekonomisk brottslighet.10 Det dåvarande () inventerade därefter för- och nackdelar med schablonbeskattning.11 Varken eller RSV:s förslag ledde till något konkret lagförslag. Regeringen aviserade att arbetet med schablonbeskattning skulle fortsätta.12 En arbets- grupp tillsatt av finansministern kom dock 2005 fram till att en springande punkt för att komma till rätta med skattefusk och svartarbete var en ökad kon- troll på fältet.13 Gruppen identifierade ett antal problem med schablonbeskatt- ning, vilket ledde till att man valde att endast föreslå ett införande av perso- nalliggare (se även avsnitt 3.1.1).14 fick en utredare uppdrag att göra en översyn av systemet med personalliggare (Fi 2008:C). Utredningen redovisade sitt uppdrag i en departementspromemoria.15 Utredningen kom fram till att systemet hade positiva effekter som delvis hade skilt sig åt för de två berörda branscherna (restaurang och frisör). Utvärderingen visade att personalliggarna hade en betydande effekt på löneredovisningen i restau- rangbranschen och att effekten ökat successivt efter införandet. Enligt utredningen hade lönerna inom restaurangbranschen ökat med ca 0,7–1,(vilket motsvarade ungefär 3 000–5 000 årsarbetskrafter), och hade effekten ökat ytterligare. Tillsammans med effekt uppgick enligt utredningen ökningen till to- talt ca 1,0–1,(motsvarande 4 000–6 000 årsarbetskrafter). Enligt utredningen hade den kortvariga effekten på löneredovisningen i frisör- branschen avtagit, och gick det inte att fastställa någon effekt på grund av osäkra resultat från beräkningarna. Utredningens slutsats var att det fanns skäl att fortsätta verksamheten med personalliggare och att även utvidga den till bygg- och tvätteribranscherna. Utöver beräkningarna ovan ingick flera moment i utredningens utvärde- ring, bl.a. djupintervjuer och fokusgrupper, en telefonintervjuundersökning samt en enkät till tjänstemän inom med ansvar för personallig- garkontroll. Allmänt sett var restaurang- och frisörföretag positiva till perso- nalliggaren även om en mindre del () hade en negativ uppfatt- ning. Företagen nämnde ofta som fördelar att liggaren bidrog till att ”hålla 10 SOU 1996:172 och SOU 1997:111. 11 RSV Rapport 2002:3. 12 Jfr prop. 2003/04:100 s. 38. 13 Ds 2005:28 s. 40. 14 Arbetsgruppen föreslog att systemet med personalliggare skulle omfatta företag inom taxi-, frisör- och restaurangbranscherna med en årlig nettoomsättning om normalt högst . 15 Ds 2009:43. 2 TIDIGARE UTREDNINGAR SOM RÖR PERSONALLIGGARE OCH ERFARENHETER FRÅN ANDRA koll” på personalen och deras arbetstid samt att den minskade svartarbete. flesta företagarna ansåg att oanmälda kontrollbesök genomför- des smidigt, respektfullt och med ett bra bemötande och var positiva till dessa även om en mindre del () var negativa till de oanmälda besöken och till bemötande under dessa. Det allra flesta företagen tyckte det gick enkelt och snabbt att fylla i personalliggarna. Däremot var det psykiskt betungande då det skapade oro och stress. Företagen upplevde att det var många kontroller, vilket gjorde företagandet svårare och mindre intressant. Företagen i fokusgrupperna var dock starkt kritiska till kontrollavgiften och ansåg att den inte stod i relation till förseelsen samt att det var integritetskrän- kande att två branscher valts ut. De flesta ansåg att personalliggarna lett till minskat svartarbete även om det bland frisörföretagen fanns relativt många som var skeptiska. Företagen upplevde en relativt stor risk med att fuska, och en majoritet () ansåg att personalliggarna är ett effektivt sätt att upp- täcka svartarbete i den aktuella branschen. Något färre restaurangföretag ansåg att personalliggarna har minskat svartarbetet () och att de lett till sundare konkurrens (). Hos frisörföretagen var motsvarande siffror Ett klart samband fanns mellan företagens generella attityd till personalliggare och deras förtroende för . söken såg ut att ha stärkt företagens förtroende för totalt sett. kätresultaten för handläggare stämde ganska väl överens med företagens uppfattning men med skillnaden att handläggarna trodde att företa- gens förtroende för ökar i väsentligt större omfattning efter kon- trollbesöket än vad företagen ansåg. Företagen var däremot mer positiva till att besöken görs utan föranmälan än vad handläggarna uppfattade. ten av handläggarna trodde att personalliggarna har haft påverkan på svartar- bete och konkurrens. Utredningen remissbehandlades, och remissinstansernas svar redovisas bl.a. i propositionen med förslag om att utvidga personalliggar- 2.1.3 studie om bl.a. personalliggare Inom ramen för (LU) arbete genomförde forskare på LU:s uppdrag olika studier om den svenska arbetsmarknaden. En av dessa stu- dier genomfördes av två forskare knutna till tisk utvärdering (IFAU) respektive och gällde sambandet mellan konkurrens och arbetsmarknadens funktionssätt.17 Studien omfattade reformer på fem marknader, bl.a. införandet av personalliggare i restaurang- branschen. För att skilja effekterna av införandet av personalliggare från ex- terna faktorer som t.ex. konjunkturella förändringar jämfördes utvecklingen i 2012/13:34 s. 18 f. 17Studierna utgjorde bilagor till LU:s huvudbetänkande men publicerades i separata betän- kanden (se SOU 2010:88 och SOU 2010:93). Den aktuella studien återfinns i SOU 2010:93 s. 195 f. Studien har även publicerats (i kortare form) som en separat (2011:32). 2 TIDIGARE UTREDNINGAR SOM RÖR PERSONALLIGGARE OCH ERFARENHETER FRÅN ANDRA restaurangbranschen med förändringar inom kontrollgrupper, bl.a. hotellverk- samhet med restaurangrörelse.18 Studien visade dels att sysselsättningen ökade något mer än i kontrollgrupperna redan före införandet av personalliggarna, dels att sysselsättningen ökade mer inom restaurangbranschen än i kontroll- grupperna efter införandet av personalliggare. som kontrollgrupp var ökningen statistiskt signifikant. ensstämde dessa resultat med de som redovisades av Personalliggarutred- ningen (se ovan). Studien pekade även på att det var de grupper som stod längst ifrån arbetsmarknaden som sysselsatts i branschen efter införandet av perso- nalliggare, förmodligen på grund av att dessa grupper var överrepresenterade bland den oredovisade arbetskraften. LU:s rekommendation i fråga om personalliggare En av de rekommendationer som utredningen lämnade i sitt huvudbetänkande var att de åtgärder som då hade införts i vissa branscher för att mot- verka svartarbete, t.ex. införandet av personalliggare, borde utvidgas till fler branscher,19 detta då dessa åtgärder främjar konkurrens på lika villkor och ökar tillgången till reguljära arbeten för inträdande grupper. LU bedömde att utfal- let av reformen för arbetsmarknaden – trots administrativa kostnader för såväl företag som – verkade vara positivt såtillvida att sysselsättningen tycktes ha ökat, framför allt bland ungdomar och utrikesfödda (två överrepre- senterade grupper i de aktuella branscherna). Utredningen noterade i samman- hanget att dessa jobb troligen ändå existerade, men att inkomsterna i och med den ökade kontrollen numera registrerades hos . Sammantaget tycktes enligt utredningen effekterna av reformen vara stora medan kostna- derna var relativt begränsade.20 Därmed ansåg utredningen att det borde vara samhällsekonomiskt effektivt att följa det ursprungliga förslaget och expan- dera regelverket till närliggande sektorer. 2.1.4 om regelförenkling för företag m.m.