urf · H6A5URF1 · 2019-06-17 00:00:00 — Man riskerar då att det uppstår en situation av ”groupthink”, som kan hämma oberoendet, men framför allt hämma beslutskvalitet och organisationens förmåga till utveckling. Ytterst kan det leda till att den riksrevisor som har svårt att vinna gehör väljer att lämna ämbetet. Till stöd för modellen med samarbete mellan riksrevisorerna kan man enligt Bringselius hävda att den innebär ett slags inbyggd kvalitetskontroll av riksrevisorernas gemensamma beslutsfattande. För att denna styrka ska realiseras fordras emellertid en betydande öppenhet och att man inte låser sig fast i olika grupperingar. har också en betydligt mer diversifierad verksamhet än JO i och med spridningen över internationella projekt, årlig revision och effektivitetsrevision. Det finns, enligt vad riksrevisor påpekar i en intervju, en utvecklingspotential när det gäller i vilken utsträckning man drar nytta av gruppens sammanlagda kompetens och potential. Också riksrevisor hade invändningar när det gällde hur samarbetet fungerade i gruppen av 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR Hon uttryckte förvåning över hur hennes energi att förändra or- ganisationen minskade , när hon kom in i rollen som en av tre riksre- visorer: ”Jag har nästan retirerat nu på något sätt, och jag vet inte riktigt var- för”, förklarade hon. Tendenser till utfrysning och groupthink skulle således kunna tänkas hämma potentiellt positiva effekter av det tredelade ledarskapet Genom att organisera ledarskapet mer i linje med Riksda- gens ombudsmän () hade man enligt Bringselius kanske kunnat förbättra denna situation och öka organisationens förmåga till förändring. Sammanfattningsvis har det tredelade ledarskapet vållat problem, såsom otydlighet, men kanske framför allt svårighet att få till stånd mer omfattande förändringar (s. 250). Ändå har sådana förändringar behövts, efter den massiva kritik som verksamheten har varit föremål för , såväl internt som Idéer och övertygelser ”ärvs” i viss grad av tillträdande riksrevisorer. är det inte säkert att de problem som uppstod inte skulle ha uppstått om man hade haft en enda ensam riksrevisor. Därför kan det tredelade ledar- skapet knappast ha varit avgörande för den utveckling som reformen tog. I 13 kap. 8 § regeringsformen läggs fast att leds av en eller flera riksrevisorer, som väljs av . Av 13 kap. 5 § riksdagsordningen framgår att riksrevisorerna ska vara tre och att en av dem ska vara riksrevisor med administrativt ansvar och svara för myndighetens administrativa ledning. bestämmer vem som ska ha denna uppgift. Vissa regler om hur beslut ska fattas inom är meddelade i lag. Den självständighet i fråga om granskningen som tillkommer varje riksrevisor är säkerställd i grundlag genom bestämmelsen i 13 kap. 8 § regeringsformen. Den innebär att en riksrevisor beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas, hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Det är vad som brukar beskrivas som det revisionella oberoendets kärna.40 I lagen (2002:1023) med instruktion för (instruktionen) finns föreskrifter om ledningen av myndigheten m.m. Enligt 2 § leds av tre riksrevisorer. I bestämmelsen fastställs också att en av riksrevisorerna är riksrevisor med administrativt ansvar och svarar för den administrativa ledningen av myndigheten. I lagen föreskrivs vidare att vissa beslut ska fattas av riksrevisorerna gemensamt. • fördelningen av granskningsområden mellan riksrevisorerna (4 § första stycket) • den årliga rapport till i vilken de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen ska samlas (4 § femte stycket). I vissa avseenden innebär instruktionen att riksrevisorerna beslutar var för sig: 40 2017/18:URF2 s. 114. 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR •Inom sina respektive granskningsområden beslutar riksrevisorerna vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha. ska de samråda med varandra (4 § andra stycket). •I sina granskningsärenden beslutar riksrevisorerna var för sig (4 § tredje stycket). •Den rätt att göra framställningar hos i frågor som rör kompetens, organisation, personal och verksamhetsformer som enligt riksdagsordningen tillkommer får utövas också av riksrevisorerna var för sig, dock först efter samråd med övriga riksrevisorer (10 §). I instruktionen fastställs att riksrevisorn med administrativt ansvar beslutar om arbetsordning, verksamhetsplan samt de ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter som ska gälla för den egna verksamheten och som inte ska meddelas av enligt andra lagar (5 §). Den administrativt ansvariga riksrevisorn beslutar också ensam om förslag till anslag för på statens budget och årsredovisningen för (4 a §). Den administrativt ansvariga riksrevisorn ansvarar inför för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att hushållar väl med statens medel (4 b §). Vid sammanträde med riksrevisorerna förs ordet av riksrevisorn med administrativt ansvar. Som riksrevisorernas mening gäller den som två enar sig om eller, vid lika röstetal, ordförandens mening (9 §). Innan ett beslut om förslag till anslag på statens budget för fattas ska riksrevisorn med administrativt ansvar redogöra för förslaget för råd för (12 §). Riksrevisorn med administrativt ansvar är ordförande i personalansvarsnämnden vid (15 §). Riksrevisorn med administrativt ansvar har beslutat en arbetsordning för som gäller från . Den innehåller bestämmelser om ledning och organisation, fördelning av ansvar och uppgifter inom myndigheten, delegering av beslutsrätt och formerna i övrigt för myndighetens verksamhet. Ändringar av förhållanden som regleras i arbetsordningen beslutas av riksrevisorn med administrativt ansvar. Utöver vad som är föreskrivet i lag framgår bl.a. följande av arbetsordningen: •Riksrevisorerna beslutar gemensamt om hur ledningen av den internationella verksamheten ska fördelas mellan dem. •Riksrevisionens ledningsgrupp består av riksrevisorerna, stabschefen och myndighetens avdelningschefer. Ledningsgruppen leds av riksrevisorn med administrativt ansvar och behandlar frågor av betydelse för hela . •Riksrevisionen är indelad i avdelningar för årlig revision, effektivitetsrevision, internationell verksamhet, HR, kommunikation, juridik samt verksamhetsstöd. Därutöver finns en stab för riksrevisorerna. Avdelningscheferna och stabschefen är underställda riksrevisorn med administrativt ansvar. 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR •Vid finns ett vetenskapligt råd. Dess sammansättning beslutas av riksrevisorn med administrativt ansvar. En av riksrevisorerna ska vara ordförande. •Riksrevisorerna har ett gemensamt ansvar för planeringen av myndighetens långsiktiga inriktning, prioriteringar och ekonomiska ramar. •Riksrevisorn med administrativt ansvar har det övergripande ansvaret för att hushållar väl med statens medel och ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt samt se till att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt. •Riksrevisorn med administrativt ansvar har även personalansvar för myndighetens avdelningschefer. •Den riksrevisor som leder det internationella utvecklingssamarbetet har ett särskilt ansvar för att den verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt samt internredovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt. I arbetsordningen kap. 7 finns följande bestämmelser om beslutsbefogenheter under rubriken beslut: 1 § Riksrevisorerna beslutar var för sig i sina granskningsärenden. Inom sina respektive områden tar riksrevisorerna de initiativ i granskningarna som de finner påkallade.41 En riksrevisor får uppdra åt en tjänsteman vid att i riksrevisorns ställe avgöra granskningsärenden. Riksrevisorerna beslutar även var för sig om remissyttranden inom sina respektive granskningsområden. Riksrevisorerna samråder i övrigt när behov föreligger, särskilt i fråga om ärenden av principiell karaktär, av strategisk betydelse eller annars av ovanligt slag eller av stor betydelse för myndighetens verksamhet. 2 § Riksrevisorerna beslutar gemensamt, utöver vad som anges i 2 kap., 1.om den årliga rapporten av de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen, 2.för vilka arbetstagare, uppdragstagare och funktionärer det ska finnas en skyldighet att anmäla innehav av finansiella instrument, 3.vem som ska vara ordförande i vetenskapliga råd, 4.om framställningar till i frågor som rör myndighetens kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer samt andra förslag till ändringar av lag eller förordning42 41I arbetsordningen finns här en not nr 3 med följande lydelse: ”Av 8 kap. 12 § framgår att beslut om att, med stöd av 6 § lagen om revision av statlig verksamhet m.m., begära den hjälp och de uppgifter och upplysningar som behövs för granskningen från bl.a. statliga myndigheter fattas av ansvarig riksrevisor eller av den tjänsteman som fått i uppdrag att i riksrevisorns ställe avgöra aktuellt granskningsärende.” 42I arbetsordningen finns här en not nr 4 med följande lydelse: ”Av 9 kap. 17 § riksdagsordningen och 10 § lagen med instruktion för framgår att rätten att göra framställningar hos i frågor som rör kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer även tillkommer var och en av riksrevisorerna, efter samråd med varandra.” 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR 5.yttranden till ombudsmän (), Justitiekanslern () och (), 6.om den långsiktiga kompetensförsörjningen inom myndigheten och 7.om myndighetens övergripande informations- och kommunikationsfrågor. 3 § Ett ärende som riksrevisorerna ska avgöra gemensamt får avgöras av endast två riksrevisorer, om det finns särskilda skäl för det. Ett sådant ärende får avgöras av endast en riksrevisor om det är så brådskande att ett beslut inte utan väsentlig olägenhet kan avvaktas. 4 § Riksrevisorn med administrativt ansvar beslutar 1.om förslag till anslag för på statens budget, 3.verksamhetsplan med intern budget, 4.de ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter som ska gälla för den egna verksamheten och som inte ska meddelas av , 6.om tillsättande och lönesättning av avdelningschefer samt, i samråd med berörd avdelningschef, av enhetschefer inom myndigheten, 7.om en avdelning eller enhet ska ha en biträdande chef samt, i samråd med berörd avdelningschef eller enhetschef, om tillsättande och lönesättning av denna i sådana fall, 8.lön, semester, tjänstgöringsbetyg och kompetensutveckling för närmast underställda medarbetare, 10.uppsägning och avskedande av personal, 11.om förordnande av säkerhetschef, 12.i samråd med berörd avdelningschef, om vilka medarbetare som ska ingå i SHO enligt 4 kap. 10 §, 13.i frågor som rör den löpande verksamheten och övriga frågor som inte ska avgöras av någon av de andra riksrevisorerna eller gemensamt av alla riksrevisorer. 5 § Om riksrevisorn med administrativt ansvar är förhindrad att fatta beslut i en fråga som denna ska besluta om, och beslutet är brådskande, får i första hand den riksrevisor som har varit riksrevisor längst tid och i andra hand den riksrevisor som är äldst, fatta beslut i frågan. 6 § Riksrevisorn med ansvar för det internationella utvecklingssamarbetet beslutar om inriktningen för det samarbetet och om vilka samarbetsavtal som ska ingås eller avslutas. Det uppdrag som lämnats till kommittén är att förutsättningslöst utreda ledningsstruktur, utan begränsning till det förslag som 2017 års 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR riksrevisionsutredning presenterat eller till någon angiven numerär. ningen ska belysa för- och nackdelar med olika tänkbara sätt att ordna led- ningen av och lägga fram ett förslag till ledningsstruktur för med förslag till den författningsreglering som är nödvändig för att genomföra förslaget. Några tänkbara sätt att ordna ledningen omtalas särskilt i direktiven, näm- ligen en traditionell myndighetsledning där utser endast en riksrevi- sor, en ledningsstruktur med en riksrevisor och två biträdande riksrevisorer, någon annan ledningsstruktur som utredningen finner relevant, t.ex. en chefs- riksrevisor, tillika myndighetschef, och två riksrevisorer och den nuvarande ledningsstrukturen med tre riksrevisorer, varav en är riksrevisor med administ- rativt ansvar och svarar för myndighetens administrativa ledning. För att inhämta underlag för de bedömningar som uppdraget kräver har ut- redningen intervjuat ett antal personer med erfarenhet av arbete i Riksrevis- En intervju har också gjorts i syfte att tillföra underlaget erfarenhet när det gäller ledningen av förvaltningsmyndigheter under regeringen. soner som är verksamma vid ombudsmän har intervjuats.43 Vad som kommit fram under intervjuerna redovisas i det följande så att likartade synpunkter på centrala frågor beskrivs i en sammanfattande återgiv- Skiftningar och nyanser i synpunkterna tas med i den mån det behövs för att ge en riktig bild av intervjuernas innehåll. Intervjuerna har genomförts för- utsättningslöst och i fri form. Återgivningen av intervjuerna ges därför först i mera allmän form med koncentration på vad de intervjuade i första hand velat få sagt och därefter så att den följer de sätt att ordna ledningsstrukturen som omtalats i direktiven. Den bild som framträder är följande. En på det hela taget samstämmig uppfattning synes vara att de återkom- mande skiftena av riksrevisorer i den nuvarande strukturen har kunnat leda till att den som väljs till riksrevisor när det redan finns två verksamma riksreviso- rer får finna sig i den fördelning av granskningsområdena som har gjorts tidi- gare, kanske också ta hand om sådana granskningar som de äldre riksreviso- rerna inte längre önskar slutföra. Det tar också för en ny riks- revisor att komma in i uppgiften, vilket hämmar myndighetens samlade kraft. Täta skiften av riksrevisorer har fört med sig svängningar i fråga om verksam- hetens former och metoder och en alltför stor upptagenhet med myndighetens Det har under sådana förhållanden inte utvecklats något fast system för att välja ut revisionsobjekt. En riksrevisor behöver känna till revis- ionella metoder och bedömningsgrunder och kunna förlita sig på myndighet- ens professionella organisation. 43Intervjuerna har genomförts av kommitténs ordförande och sekreterare, i några fall under medverkan av experter i kommittén. Följande personer har intervjuats: f.d. avdelningschefen vid , avdelningschefen vid , riksrevisorn , riksrevisorn , förre riksrevisorn, numera riksdagsdirektören , förre riksrevisorn , f.d. granskningschefen vid , chefsjustitieombudsmannen , kanslichefen hos ombudsmän och departementsrådet , . Intervjuer har också gjorts med ordföranden för Saco-S/Per Dackenberg och ordföranden för ST/. 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR En annan återkommande synpunkt är att en ledning med flera riksrevisorer måste bygga på att riksrevisorerna förmår komma överens om hur uppgiften ska fullgöras. Den är alltså i hög grad personberoende. Bristande samstämmighet mellan riksrevisorerna leder lätt till att ingen vill ta upp interna frågor om organisation och funktion etc. Det är i huvudsak möjligt att göra klart vad som ska räknas som administrativa frågor och alltså ska avgöras av en administrativt ansvarig riksrevisor, men vid oenighet riksrevisorerna emellan vet man inte säkert hur det fungerar. Inte minst fördelningen av myndighetens resurser kan då visa sig problematisk. Sådana meningsskiljaktigheter vållar oro och osäkerhet inom myndigheten. Den nuvarande ledningsstrukturen med tre riksrevisorer, varav en är riksrevisor med administrativt ansvar och svarar för myndighetens administrativa ledning har som funnits gett anledning till åtskillig kritik. Viktiga sådana synpunkter har återgetts i det föregående. Ytterligare en kritisk synpunkt är att en flerdelad struktur lätt leder till att ledningsfrågor försummas. I fråga om en ledningsstruktur med en riksrevisor och två biträdande riksrevisorer anförs att det inte skulle bli någon större skillnad från det som gäller . Om de biträdande riksrevisorerna ska väljas av och ha samma självständighet i den revisionella verksamheten som riksrevisorn kvarstår en spänning i organisationen. De biträdande riksrevisorerna kan ha fog för att hävda konkurrerande anspråk på myndighetens resurser. Vidare framhålls att titulaturen kan minska möjligheterna att rekrytera de bästa personerna till uppdragen. Det saknas dock inte högt kompetenta personer för vilka en sådan befattning skulle kunna te sig attraktiv. En ledningsstruktur som utformas med ombudsmän som förebild skulle innebära att valde en chefsriksrevisor, tillika myndighetschef, och två riksrevisorer. Också i fråga om denna ledningsform anförs att den inbördes fördelningen av resurser för verksamheten kan vara en anledning till spänningar i en organisation. Var och en av de valda kan göra anspråk på att få förvalta uppdraget på sitt eget sätt. Konflikter i fråga om tilldelningen av resurser kan då inte uteslutas. När sådana måste lösas ut kan det behövas jämkningar, och dessa för lätt till att verksamheten i själva verket leds mer eller mindre kollektivt. En traditionell myndighetsledning med en enda riksrevisor skulle innebära att ansvaret för myndighetens hela verksamhet stod klart för alla, utåt mot omvärlden såväl som inåt i myndighetens egen organisation. En sådan ordning utesluter risken för att det växer fram besvärande olikheter i fråga om personalpolitik, lönepolitik, intern styrning och kontroll etc. mellan skilda avdelningar inom myndigheten. Den utesluter också spänningar i organisationen som beror på konkurrerande önskemål mellan riksrevisorer om resurser för den revisionella verksamheten eller på skilda uppfattningar dem emellan om hur uppdraget bör fullgöras. Ansvaret gentemot uppdragsgivaren skulle också vara entydigt. En ensam riksrevisor skulle kunna hinna med både att på ett tydligt sätt leda myndigheten och att delta i revisionsarbetet. Den årliga revisionen är till övervägande del delegerad till ansvariga revisorer. Den kräver endast sällan direkt 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR engagemang av en riksrevisor i enskilda granskningsärenden, även om interna diskussioner om normer och metoder i verksamheten kan kräva ett betydande Effektivitetsrevisionen avger mellan 30 och 40 rapporter En riksrevisor som deltar i revisionsarbetet på rätt sätt, vid de rätta tillfällena och på rätt nivå hinner med ett fullt tillräckligt deltagande i det re- visionella arbetet utan att behöva försumma vare sig ledningen av myndig- heten eller det internationella engagemang som förväntas av . I en organisation med endast en riksrevisor skulle denne behöva styra verk- samheten genom direkt underställda chefer. Riksrevisorn skulle i ökad grad behöva förlita sig på den professionella kompetensen hos övriga medarbetare En sådan ordning skulle också behöva bygga på en stabilt utvecklad kvalitetssäkring i fråga om rapporterna. En ensam riksrevisor skulle emellertid behöva en person vid sin sida som inte ingår i linjeorganisationen. Det behövs någon som riksrevi- sorn kan diskutera med på ett fritt och förutsättningslöst sätt om frågor av olika slag som kommer upp i myndigheten. Det behövs också att en sådan person kan avlasta riksrevisorn vid förfall eller ledigheter och i jävssituationer. överdirektör eller annan befattningshavare med en sådan roll skulle under riks- revisorn kunna svara för den administrativa ledningen av myndigheten och i högre eller lägre grad för revisionellt arbete och internationella engagemang. Den person som ska stå vid riksrevisorns sida bör helst vara vald av riksda- Det skulle vara bäst inte minst för vederbörandes ställning inom myndig- Det bör avgjort vara en person med kunskaper om och erfarenheter av staten och den statliga förvaltningen. Vid utförandet av revisionella uppgifter bör även den befattningens innehavare vara självständig i sin granskning. Det är inte utan betydelse vilken titel befattningen ges. nära till hands. Biträdande riksrevisor är också en möjlighet, men en sådan titel kan möjligen ha mindre attraktionskraft. I själva verket finns det dock åtskil- liga personer i statens tjänst som skulle kunna lockas av en befattning vid riks- revisorns sida, särskilt som frågan kommer från , och vara högst lämpliga för den. I internationella sammanhang efterfrågas vanligen riksrevisorn, ”The Au- ditor General”, men även en ”Deputy Auditor General” går an. dande riksrevisor väljs av får det förutsättas att utskott accepterar att denne informerar utskotten om sina granskningar. En riksrevisor väljs av och ska normalt inte kunna skil- jas från uppdraget. Riksrevisorn har ett viktigt uppdrag och långtgående befo- Ett mindre lyckat val av riksrevisor kan leda till nära nog ohållbara Den enda utvägen kan visa sig vara att en riksrevisor som ser sig sakna fullt förtroende från sida begär att få lämna uppdraget i för- Det är alltså en mycket maktpåliggande uppgift att lägga fram ett förslag om val av en riksrevisor. Rekryteringsprocessens betydelse blir än större om ska ledas av endast en riksrevisor. Även beredningen av ett ärende om val av en befattningshavare som ska stå vid riksrevisorns sida måste svara mot de högsta krav. Inte minst viktigt är det 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR att säkerställa att den som ska stå vid riksrevisorns sida passar ihop med riksrevisorn också på ett personligt plan. I intervjuerna med de personer som har egen erfarenhet av verksamheten vid framträder ett nära nog samstämmigt förord för en ledningsstruktur med endast en riksrevisor. Förordet för att en person som ska stå vid riksrevisorns sida ska väljas av är entydigt. Flera förespråkar att en sådan person under riksrevisorn ska få hand om den administrativa ledningen av myndigheten. Under intervjuerna har det inte kommit fram något som tyder på att det tredelade ledarskap som finns vid har någon betydelse för dem som blir reviderade. I 13 kap. 6 § RF föreskrivs att väljer en eller flera ombudsmän (justitieombudsmän). Av 13 kap. 2 § RO framgår att ombudsmän ska vara fyra: en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän. Att vara JO brukar traditionellt beskrivas som ett personligt uppdrag. ombudsmän har en ansvarsfördelning liknande . Det är chefsjustitieombudsmannen (chefsJO) som enligt JO-instruktionen är administrativ chef och som bestämmer verksamhetsinriktningen i stort. ChefsJO ansvarar också inför för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att ombudsmän hushållar väl med statens medel. ChefsJO beslutar också om verksamhetsplanen för myndigheten samt om årsredovisningen och förslag till anslag på statens budget för ombudsmännen (12 § JO-instruktionen). Ordningen med en chefsJO tillkom på förslag av JO-utredning.44 I sitt betänkande hänvisade utredningen till ordningen med en ordförande i . Enligt utredningen borde man dock för JO:s del gå ett steg längre. ChefsJO borde således inte bara ha särskilda administrativa befogenheter utan även ett särskilt ansvar för hela verksamhet och en rätt att ge allmänna riktlinjer för de andra ombudsmännens handlande. ChefsJO borde också enligt utredningen planlägga arbetet på , bedöma behovet av intensifierad tillsyn inom vissa rättsområden och inrikta arbetet därefter samt överväga nya metoder att utöva tillsyn över myndigheterna. Han eller hon skulle dock inte kunna ge de övriga ombudsmännen direktiv för hur de ska avgöra ett enskilt ärende.45 I arbetsordningen meddelar chefsJO, efter samråd med övriga ombudsmän, bestämmelser om organisationen av verksamheten och om fördelningen av ansvarsområden för var och en av ombudsmännen. Ombudsmännen tar därefter de initiativ inom sina respektive ansvarsområden som de finner påkallade, men de ska informera chefsJO om inspektioner och andra undersökningar som de 45SOU 1975:23 s. 178. 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR