rfr · H60WRFR4 · 2019-01-01 00:00:00 — Vidare uttalas i förarbetena att bedömningen av om det finns skäl för befri- else ska vara nyanserad och inte alltför restriktiv.93 I senare förarbetsuttalan- den94 hänvisas till att kontrollavgifterna sannolikt omfattas av artikel 6 i Euro- 2010/11:165 s. 964. 2005/06:169 s. 129. 2005/06:169 s. 54, jfr även prop. 2014/15:6 s. 68. 2010/11:165 s. 964, jfr även prop. 2014/15:6 s. 67–68. 3 LAGSTIFTNINGEN OM PERSONALLIGGARE pakonventionen till skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande friheterna95, vilket ansågs vara ett argument för flexibla och generösa bestämmelser om befrielse. I förarbetena till bestämmelserna om personallig- gare i byggverksamhet konstateras att befrielsereglerna lämnar stort utrymme för att medge befrielse från kontrollavgift om oavsiktliga och ur- säktliga fel begås till följd av de svårigheter som de skiftande förhållandena i 3.5.2 Föreläggande om rättelse Om en näringsidkare inte uppfyller kraven på att föra personalliggare får Skat- teverket förelägga näringsidkaren att fullgöra sina skyldigheter (39 kap. 17 § 2 och 3 SFL). Ett föreläggande får förenas med vite om det finns anledning att anta att det annars inte följs (44 kap. 2 § SFL). Om näringsidkaren inte fullgör sina skyldigheter inom den tid som anges i föreläggandet kan be- gära att förvaltningsrätten dömer ut vitet. Syftet med bestämmelserna är att det ska vara möjligt att förelägga en nä- ringsidkare att vidta rättelse när bedömer att kontrollavgiften inte är en tillräcklig sanktion. Kontrollavgiften tas av effektivitetsskäl ut med ett bestämt belopp oberoende av näringsidkarens förhållanden, medan ett vites- belopp kan bestämmas så att det blir tillräckligt effektivt för att förmå nä- ringsidkaren att följa föreläggandet.97 Föreläggandets syfte ska vara att förmå näringsidkaren att i fortsättningen fullgöra sina skyldigheter. Den som t.ex. inte har en personalliggare ska för- mås att skaffa en sådan. Om bristen är att alla som är verksamma inte finns upptagna i personalliggaren eller att personalliggaren inte finns tillgänglig i verksamhetslokalen, ska syftet vara att förmå näringsidkaren att i fortsätt- ningen föra personalliggaren på rätt sätt och följa kravet på att ha liggaren tillgänglig. Föreläggandena får däremot inte avse krav på att i efterhand föra personalliggare.98 Ett föreläggande får inte förenas med vite om det finns anledning att anta att en näringsidkare har begått en gärning som kan leda till kontrollavgift (44 kap. 3 § SFL). Inte heller får en kontrollavgift tas ut för en överträdelse som omfattas av ett vitesföreläggande (50 kap. 5 § SFL). Båda reglerna finns för att ingen ska straffas två gånger för samma gärning. 3.6Vilken skattekontroll kan ett kontrollbesök leda Personalliggaren är ett verktyg som kan använda för att kontrol- lera näringsidkarens redovisning av uppgifter som ligger till grund för t.ex. 95Artikel 6 i rör rätten till en rättvis rättegång. 2014/15:6 s. 68. 2010/11:165 s. 865. 2010/11:165 s. 865. 3 LAGSTIFTNINGEN OM PERSONALLIGGARE arbetsgivaravgifter och skatteavdrag för anställda. Den kontrollen får dock inte göras vid ett kontrollbesök. Om det vid ett kontrollbesök kommer fram upp- gifter som behöver följas upp i en skattekontroll kan i stället in- leda en fördjupad utredning där man kontrollerar riktigheten av de uppgifter som näringsidkaren har lämnat för beräkning av skatt.99 En fördjupad utred- ning av arbetsgivaravgifter och skatteavdrag kallar arbetsgivar- utredning eller AG-utredning. har tillgång till olika typer av kontrollformer som kan använ- das i en fördjupad utredning. De generella kontrollformer som använder är skrivbordskontroll och revision. kan också göra fri- villiga besök inom ramen för en fördjupad utredning. Skrivbordskontroll är en vanlig och billig kontrollform. Den kan utföras form- löst genom att ber t.ex. en näringsidkare att lämna upplysningar eller dokument som behövs för att kontrollera uppgifter i kontrolluppgifter och skattedeklarationer. Näringsidkaren kan även föreläggas att lämna uppgifterna (37 kap. 6 § SFL). En förfrågan kan vara muntlig eller skriftlig, till skillnad från ett föreläg- gande som alltid ska vara skriftligt. Ett beslut om föreläggande kan förenas med vite, dvs. ett belopp som man får betala om föreläggandet inte följs. Revision är den mest långtgående kontrollformen. Revision får endast genom- föras för vissa syften som anges i lagen (41 kap. 2 § SFL). Ett syfte kan vara kontroll av att t.ex. en näringsidkare har lämnat riktiga uppgifter i en kontroll- uppgift eller en skattedeklaration. har vissa befogenheter vid en revision (41 kap. 7 § SFL). Skat- teverket får t.ex. granska räkenskaper och andra handlingar som rör verksam- heten. När ska göra en sådan granskning måste den som ska re- videras underrättas i förväg om revisionen. En oanmäld revision kan dock ge- nomföras om det finns påtaglig risk för sabotage. En begränsad revision i sam- band med kontrollbesök kan också utföras utan underrättelse i förväg (41 kap. 5 § SFL). En oanmäld revision som avser fysisk besiktning av föremål, t.ex. invente- ring av kassor, och provtagning får även utföras om kontrollen skulle förlora sin betydelse om den som ska revideras underrättas i förväg. 99På skatteområdet fattas vissa beslut ”automatiskt”, dvs. i kraft av själva lagen. Exempelvis anses ett beslut om skatteavdrag, arbetsgivaravgifter eller mervärdesskatt ha fattats i enlighet med en skattedeklaration som har lämnats i rätt tid och på rätt sätt (53 kap. 2 § SFL). En fördjupad utredning kan leda till att ändrar ett automatiskt beslut genom om- prövning, skönsbeskattning eller efterbeskattning. 3 LAGSTIFTNINGEN OM PERSONALLIGGARE Revisionen ska genomföras i samverkan med den reviderade och på ett så- dant sätt att den inte onödigt hindrar verksamheten hos den reviderade (41 kap. 6 § SFL). gjorde flest kontrollbesök och 2016, 31 000 respektive 18 000 besök, när kravet på personalliggare var nytt i restaurang- och frisör- branscherna, respektive byggbranschen. Minst antal besök gjordes 2014, knappt 6 000 besök. gör flest kontrollbesök inom bygg- och restaurangbran- scherna. använder flera olika källor och metoder vid urval av företag som ska besökas. Urvalet är riskbaserat, och man prioriterar även synlighet. En vanlig urvalskälla är de anmälningar av byggarbetsplatser som görs till . Enligt handläggare är det svårt att hitta oanmälda byggarbetsplatser. av handläggare som har svarat på enkäten upptäcker avvikelser från reglerna för personalliggare vid mer än hälften av kontrollbesöken inom kontanthandeln. För byggbranschen är motsvarande siffra . Många företagare anser att genomför för få kontroller och att det är för stor andel seriösa företagare som får kontrollbesök. De tycker att det är för liten risk för oseriösa verksamheter att råka ut för kontrollbesök. Före- trädare för byggbranschen anser att borde fokusera på att besöka oanmälda byggarbetsplatser för att komma åt de oseriösa företagen. En majoritet av organisationerna uppger att deras medlemmar i huvudsak har positiva erfarenheter av bemötande under kontrollbesöken, medan några organisationer framför att deras medlemmars erfarenheter är mer negativa i det avseendet. Två branschorganisationer uppger att de inte får så många synpunkter på kontrollbesöken från sina medlemmar. Det här kapitlet innehåller en redogörelse för arbete med kon- trollbesök för kontroll av personalliggare och de synpunkter som handläggare har lämnat på kontrollverksamheten (avsnitt 4.1). I avsnitt 4.2 och 4.3redovisas synpunkter på kontrollbesök från bransch- och nä- ringslivsorganisationer respektive arbetstagarorganisationer. 4.1Skatteverkets kontrollbesök – organisation, omfattning, urval och genomförande 4.1.1 Organisation och omfattning Här redovisas organisation som den var när Skatte- verkets handläggare intervjuades och besvarade enkäten. arbete med personalliggare utförs av skatteavdelningens fem regioner100 inom en särskild insats för kontanthandel. I insatsen ingår kontroll- besök för kontroll av personalliggare inom kontanthandeln och byggbran- schen. Där ingår även kontroll och tillsyn av kassaregister och uppföljning av kontrollbesöken genom fördjupade utredningar. Skatteavdelningens linjeche- fer ansvarar för fördelningen av resurserna inom insatsen. Det finns en central samordnare och en riksinsatsgrupp, men ansvaret för insatsen är utspritt på regionerna. Intervjuerna med samordnare av frågor som rör personallig- gare ger en i stort sett samstämmig bild av hur arbetet med kontrollen av per- sonalliggare bedrivs och fungerar. Kontrollen är dock i vissa avseenden an- passad utifrån geografiska och andra specifika regionala förhållanden. Samordnarna anser att organisationen av arbetet i stort sett fungerar bra. De tycker att det är positivt att kontrollbesök och fördjupade utredningar ingår i samma insats och att handläggare får arbeta med båda dessa arbetsuppgifter. Insatsens stödfunktioner, t.ex. kompetensnätverk och juriststöd från rättsav- delningen, anses fungera bra. Samordnarna menar att organisationen främjar ett likartat arbetssätt och enhetliga bedömningar, bl.a. genom att ny erfarenhet och kunskap sprids. Att organisationen främjar geografisk närhet tas också upp som en viktig faktor för att kontrollen ska fungera bra eftersom verksamheten bygger mycket på lokalkännedom. Vikten av geografisk närhet märktes enligt en samordnare när lade ned ett av sina kontor och den närheten inte längre fanns. Att det behövs en viss koncentration av kontrollen av bygg- arbetsplatser nämns av en samordnare. Skälet för det är att man behöver arbeta med den kontrollen i viss omfattning för att bli duktig. En samordnare tar upp behovet av att olika enheter hjälps åt och gör besök på orter inom andra enheter för att kontrollanterna inte ska bli igenkända. Behovet av ”nya ansikten” inne- bär enligt samordnaren också att det är positivt när nya handläggare tas in i insatsen, även om deras insats är begränsad. Flera samordnare nämner att det är viktigt med synlighet, dvs. att man gör breda och regelbundna kontroller, för att lagstiftningen inte ska tappa effekt. En lägre besöksfrekvens anses ge mer brister i personalliggarna. Några sam- ordnare anser att det därför kan behövas mer resurser till kontrollen. Från sam- ordnarhåll har man även framfört att det krävs resurser för kunskapsuppbygg- nad och arbetet med att uppnå en enhetlig tillämpning av reglerna. Ett par av handläggarna nämner fördelen med att arbeta med både kontroll- besök och fördjupade utredningar. De anser att det ger handläggaren en hel- hetssyn och en bättre känsla för vad som är rimligt i olika sammanhang. En synpunkt som har lämnats är att arbetet med kontrollbesök skiljer sig från andra arbetsuppgifter på , t.ex. genom att arbetstiderna är an- norlunda, vilket gör att inte alla handläggare vill ägna sig åt besök. 100Mittregionen, norra regionen, södra regionen, västra regionen och östra regionen. Några samordnare anser att det är negativt att det är linjecheferna som be- stämmer över resurserna till insatsen. De menar att det finns en tendens att prioritera linjeverksamheten framför verksamhet inom insatser och att kontrol- len av personalliggare inte alltid får de resurser som skulle behövas. Linjecheferna är också ansvariga för att följa upp kontrollavgifterna. En av de intervjuade samordnarna har framfört kritik mot att linjecheferna, som ofta rekryteras externt, inte alltid har kunskap om verksamheten, vilket kan med- föra att de inte klarar av att ta det ansvaret. Enligt samordnaren är linjechefens uppföljning viktig eftersom besluten om kontrollavgift inte förankras på samma sätt som andra beslut. En annan samordnare upplever att en del linje- chefer har ett stort engagemang i insatsen, men att kunskapsnivån skiljer sig åt mellan cheferna. samverkar i hög utsträckning med andra myndigheter, framför allt kommuner (alkoholtillsyn), polis (ordning och nykterhet) och räddnings- tjänst (brandskydd) på så sätt att man samordnar sina kontroller. Regionens samtliga enheter utom har handläggare som arbetar hel- eller deltid inom insatsen, totalt 70–80 personer 2018. Flera besökshandläg- gare gör även skrivbordskontroller, medan andra endast gör kontrollbesök. Det finns även revisorer som gör besök och skrivbordskontroller. Det finns ett regionkansli som beslutar om fördelningen av resurserna mel- lan enheterna. Alla enheter har regelbundna möten, arbetsgruppsmöten, med handläggare som arbetar med personalliggarkontroll. En eller är det arbetsmöten på regionnivå. Om det är en fråga som inte kan lösas i någon av de grupperna, förs den upp till insatsgruppen på riksnivå som träffas regelbun- det. Samordnaren ser att hans roll bl.a. är att bidra till enhetliga bedömningar. Han är också med i diskussionerna om resursfördelning. Exempelvis har han verkat för att man inte ska glömma bort vissa delar i kontrollen, t.ex. nya branscher, byggverksamhet och revisioner. Norra regionen täcker av landets yta. Den stora ytan innebär att förutsättningarna för regionens arbete delvis skiljer sig från de som gäller för övriga regioner. Personalliggarfrågor handläggs av alla sju enheterna inom regionen. Varje enhet omfattar flera kommuner. Det finns en linjechef som ansvarar för resurser till insatsen på varje enhet. Samordnaren för diskussioner med linjecheferna om resurser, t.ex. om det finns behov av en temadag. arbetar 62 handläggare inom insatsen. Vissa arbetar heltid inom insatsen medan många även har andra arbetsuppgifter, t.ex. genom att delta i andra insatser. Handläggarna inom regionen har en plattform, ett samarbetsrum, där det finns tillgång till generell information. Samordnaren för diskussioner med lin- jecheferna om resurser, t.ex. om det finns behov av en temadag. har också en kontaktperson – en informell teamledare – på varje enhet. operativa arbetet planeras av arbetsgrupperna ute på enheterna. Södra regionen har fyra enheter med verksamhet på nio orter. nal som arbetar med personalliggarfrågor på alla orterna. På varje ort finns en kontaktperson för insatsen. Ungefär 100 personer i regionen är verksamma inom insatsen 2018. gör inte kontrollbesök. utför medarbetare olika arbetsuppgifter – inte bara inom insatsen – och varierar mellan att utföra kontrollbesök och skriv- De flesta medarbetare har dock en huvudsaklig inriktning. Flertalet av besökshandläggarna arbetar även till viss del med fördjupade ut- Ett flertal revisorer utför skrivbordskontroller utöver revisioner. insatsen jobbar man mycket med uppföljning av tidigare fall. För fördelningen av dagar inom regionen tar man fram en målbild i risk- hänseende, som resulterat i att relativt sett får fler dagar än andra orter. Detta beror på att det finns många, ofta nystartade, företag i och att man hittar en större andel fel där än på andra orter. Det finns också en stor- stadsrelaterad problematik med mer kriminalitet i . delning måste dock vägas mot behovet av synlighet i övriga delar av regionen. Vad gäller fördelningen av dagar för kontroll av byggverksamhet krävs enligt samordnaren att man tänker till eftersom sådan verksamhet är ”flyktig”. Det är oftast kontoret som bestämmer vilka besök som ska göras, men vid större evenemang måste man hjälpas åt. Samordnaren försöker att löpande stämma av med kontoren så att det fungerar. Vid större byggärenden medver- kar ofta personal från olika kontor, speciellt på mindre orter. ren försvåras hennes roll som samordnare av att det är en region där verksam- heten är utspridd och där förutsättningarna skiljer sig mellan orterna. Alla åtta enheter i västra regionen deltar i insatsen (rikssamordnaren är ensam på en enhet). Cirka 70 personer gör kontrollbesök , några på heltid, medan ungefär 50 personer är revisorer och utredare, som också gör kontrollbesök. Inte alla arbetar heltid inom insatsen. Det finns revisorer och utredare på en- Revisorerna gör också efterforskningsbesök inför revisioner. finns en insats som kallas Vita Då arbetar man koncentrerat under ett par med att göra kontroll- besök på turistorter på Bohus- respektive . i samverkan med kommunernas alkoholhandläggare, polis och räddnings- Det finns ett regionkansli som tar fram ett förslag till detaljplanering av fördelningen av resurser mellan enheterna. Samordnaren har möjlighet att på- verka planeringen och resurstilldelningen. ansvarar tre sektioner på en enhet för arbetet inom insatsen, såväl kontrollbesök och tillsyn som arbetsgivarutredningar (skrivbordskontroll i fråga om skatteavdrag och arbetsgivaravgifter) och revisioner. Sektionerna ar- betar med alla branscher som omfattas av insatsen. Koncentrationen till tre sektioner som sitter tillsammans underlättar urval, kontroll och uppföljning. Sektionscheferna är ansvariga linjechefer och regionsamordnare. Den or- ganisatoriska lösningen har valts för att koppla ihop insatsens och linjens be- hov av styrning. Alla handläggarna arbetar enbart inom insatsen kontanthan- del. Sammanlagt 56 handläggare arbetar på de tre sektionerna. Rekrytering av ytterligare handläggare, totalt tio till tolv personer, pågick vid intervjutillfället, bl.a. som en förberedelse inför krav på personalliggare i nya branscher. Man arbetar med att renodla handläggarnas arbete, men sek- tionerna ska fortfarande arbeta med alla branscherna. Förutom en samordnare på riksnivå finns det regionsamordnare i personallig- garfrågor. Samordnarna ingår i riksinsatsgruppen för personalliggarfrågor, till- sammans med representanter för rättsavdelningen. Riksinsatsgruppens och samordnarnas roll är bl.a. att diskutera frågor som rör personalliggare, såsom urval och tolkning av reglerna, och sprida information i organisationen för att på så sätt bidra till enhetliga arbetssätt och bedömningar. Enligt en av de in- tervjuade samordnarna har det varit en utmaning inom insatsen att harmonisera bedömningsarbetet. Exempelvis är bevisvärdering en svår fråga. Samordnaren anser att insatsgruppen är viktig för att få enhetlighet. Regionsamordnarna tar emot frågor som sedan tas upp på olika nivåer i organisationen och sprider sedan svaren. Samordnaren ordnar även olika erfa- renhets- och utbildningsdagar och deltar i diskussioner om resursfördelning med linjecheferna. Frågan om kompetens tas upp med berörd linjechef när det kommer nya personer som ska arbeta med personalliggarfrågor. Några av regionsamordnarna deltar i kontrollverksamheten medan andra arbetar heltid som samordnare. I östra regionen är samordnarna också sek- tionschefer. I alla regioner finns det kompetensnätverk som arbetar med De motsvaras av nätverk på riksnivå där varje region har en representant. Ett nationellt möte äger rum en gång , och vid osäkerhet på regionnivå lyfter man frågorna till nationell nivå. Två personer på rättsavdelningen ger stöd till insatsen. Enligt samordnarna har stödet från rättsavdelningen varit bra. Samma två personer har varit med , vilket har gett kontinuitet i stödet. En av de intervjuade samordnarna nämner dock att rättsavdelningen ibland har svårt att få tiden för stöd att räcka till, vilket kan leda till väntetider. Frågor till rättsavdelningen kan ställas via ”Pärlan” som är ett frågeverktyg. Ett par av samordnarna nämner också att det finns juridiskt stöd att tillgå inom regionen. Det finns ett särskilt diariesystem för kontrollbesök i fråga om personalliggare och kassaregister, Kobra. Det finns inga elektroniska blanketter i systemet. Vid kontrollbesöken skriver man tjänsteanteckningar för hand som renskrivs efter besöket. Överväganden och beslut om kontrollavgift kan inte skrivas in direkt i Kobra. De skrivs ut och skannas in i systemet. Det finns begränsade uppkopplingsmöjligheter till under ett kontrollbesök. Det går därför inte att på plats se om en byggarbetsplats är an- mäld eller ta del av uppgifter i en anmälan. Debiteringen av en kontrollavgift går – till skillnad från t.ex. debiteringen av moms – inte automatiskt in i skattekontot. Debiteringen måste därför läggas in manuellt. Obligatorisk omprövning av beslut hanteras i ett annat diariesy- stem än Kobra. Statistik över antal kontrollbesök finns endast för kontantbranschen som hel- het fram , se figur 1. I särklass flest kontrollbesök gjordes 2007 – över 31 000 besök – dvs. som kravet på personalliggare gällde i restaurang- och frisörbranscherna. Antalet kontrollbesök i kontantbranscherna har minskat som systemet har funnits. har lämnat följande kom- mentarer till minskningen.101 I regleringsbrevet fick i uppdrag att kontrollera av alla företag som omfattades av var uppdraget att kontrollera av samtliga företag.102 Anledningen till detta var enligt Skat- teverket framför allt att lagstiftningen var ny. Det handlade om att skapa en bred synlighet och kännedom om lagstiftningen. Att andelen kontrollbesök var lägre de efterföljande åren beror enligt Skat- teverket på planeringen i stort inom myndigheten. Vidare nämns att det infördes krav på kassaregister inom kontanthandeln. uppger att mycket resurser lades på kontrollen av kassaregister under det året och att be- sökshandläggarna till stor del var samma personer som arbetade med perso- nalliggare. Nedgången 2014 förklarar med att krav på kassaregister inför- des för tillfällig handel, exempelvis torg- och marknadshandel, och att detta påverkade antalet kontroller av personalliggare. hänvisar även till de särskilda satsningarna på kontrollbesök i byggbranschen som fortfarande pågår och till kontrollerna av de tre nya branscherna som omfattas . Enligt är en viktig orsak till minskningen att urvalen i större utsträckning baseras på väsentlighet och risk, vilket i sin tur har påverkat syn- ligheten. Figur 1 Antal kontrollbesök –2017 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Källa: Skriftlig information från . Statistik om antal besök uppdelat på bransch finns , se tabell 1. Som tabellen visar gjordes 2017 nästan två tredjedelar av kontrollbesöken i byggbranschen. av besöken gjordes hos restauranger och hos frisörer. Endast 39 besök gjordes hos tvätterier 2017. 2005/06:169 s. 121. 2018/19:RFR4 4 SKATTEVERKETS KONTROLLBESÖK Tabell 1 Antal besök för kontroll av personalliggare uppdelat på bransch Källa: Skriftlig information från . *De företag som har registrerat sig för personalliggare inom bygg har hänförts till branschen bygg. Bland övriga företag har indelningen gjorts utifrån registrerad SNI-kod: restaurang: SNI-kod 55101-56300, frisör: 96021 och tvätt: SNI- kod 96011-96012. Under ”vet ej” hamnar företag som har andra SNI-koder. Eftersom de har personallig- gare bedriver de någon av verksamheterna ovan. Det kan vara så att de har flera verksamheter, eller också har de fel SNI-kod registrerad. En ganska stor andel av dem saknar SNI-kod. Det går att göra en grov uppskattning av hur stor andel av företagen inom kon- tantbranscherna som får ett kontrollbesök, se figur 2. Att det inte går att göra en exakt beräkning beror bl.a. på att ett företag kan ha flera verksamheter och att det således kan göras flera besök hos olika verksamheter som bedrivs av ett och samma företag. kan också göra flera besök hos en och samma verksamhet. Som figuren visar är andelen besök störst i restaurangbranschen och minst i frisörbranschen. Figur 2 som fått kontrollbesök –2017 Källa: Skriftlig information från . En jämförelse mellan antalet kontrollbesök på byggarbetsplatser och antalet företag i byggbranschen säger inte så mycket eftersom företagen bedriver verksamhet på flera byggarbetsplatser och eftersom även företag som inte är i byggbranschen, t.ex. bostadsrättsföreningar, kan vara byggherrar. Vidare be- driver vissa byggföretag endast verksamhet i konsumentsektorn, som inte om- fattas av kravet på personalliggare. har också uppgifter om antal kontrollbesök uppdelat mellan myndighetens olika regioner, se tabell 2.103 I alla fem regioner genom- fördes flest besök i byggbranschen. Sammanlagt gjordes en tredjedel av besö- ken i verksamheter inom kontanthandeln.