rfr · H60WRFR9 · 2019-01-01 00:00:00 — Riksdagstryckeriet, , 2019 Som ett led i skatteutskottets arbete med uppföljning och utvärdering har utskottet låtit göra en utvärdering av systemet med personalliggare. Utvärderingen syftar till att undersöka och analysera hur systemet med personalliggare fungerar för berörda aktörer i restaurang-, frisör-, tvätteri- och byggbranscherna. Utvärderingen färdigställdes (En utvärdering av personalliggarsystemet, Rapporter från , 2018/19:RFR4). I samband med rapportens publicering höll utskottet ett seminarium med inbjudna kommentatorer för att diskutera utvärderingens resultat. Rapporten presenterades inledningsvis av utredaren vid forsknings- och utvärderingssekretariatet på . Därefter kommenterades rapporten av , nationell samordnare vid , , expert på socialförsäkringsfrågor vid organisationen , , vd för Konferens , , utredare vid Handels, , chefsjurist vid Visita samt , vd för . Därefter diskuterade ledamöterna i skatteutskottets utvärderingsgrupp rapporten, och seminariet avslutades med en frågestund. I denna rapport publiceras en utskrift av seminariet. Per Åsling (C) (M) andre vice ordförande Inledning av (S), skatteutskottets ordförande , utredare, redogör för utvärderingen Diskussion med skatteutskottets utvärderingsgrupp Avslutning av Per Åsling (C), förste vice ordf. skatteutskottet Stenografisk utskrift från seminariet Ordföranden: till och Förstakammarsalen! utskott utvärderar olika beslut inom sina respektive områden. Den uppgiften regleras i regeringsformen. Det är alltså egentligen en ganska ny sak för utskotten. Regeringsformen är mycket äldre, som ni alla vet. har tidigare utvärderat punktskattehöjningar på alkohol och tobak. Utskottet har också utvärderat expertskatten och den nedsatta momsen på djurparker och liftanläggningar. beslutade utskottet att utvärdera personalliggarsystemet, som jag nu visar upp för åhörarna i salen. är den utvärderingen färdig. Systemet med personalliggare infördes . Syftet var att stävja svartarbete och osund konkurrens; man ska inte glömma det. Systemet har utökats i tre omgångar. Det har också ifrågasatts av olika intressenter . Därför utvärderar skatteutskottet hur systemet fungerar. Vi har tittat på de branscher som har varit med . Rapporten kommer att kort presenteras av . Därefter vidtar kommentarer från olika inbjudna talare: från , från Företagarna, från Konferens , från , från Visita och från bemanningsföretaget . Efter de inläggen kommer de ledamöter som har suttit i skatteutskottets utvärderingsgrupp att få tillfälle att under maximalt ge sin syn på rapportresultatet. Därefter vidtar en frågestund som jag kommer att moderera. Sedan kommer mötet att avslutas av utskottets förste vice ordförande, . Seminariet kommer att tv-sändas. Jag vill påminna talarna att hålla tiden, av den anledningen att programmet kommer att vara under de här . Med detta vill jag önska alla hjärtligt välkomna. , : Tack, ordföranden! Arbetet med utvärderingen har letts av skatteutskottets arbetsgrupp för utvärdering och forskning, som sitter här bredvid mig. Systemet infördes som sagt 2007 som en åtgärd för att minska svartarbete och osund konkurrens. Från början omfattades bara restaurang- och frisörbranscherna. tog man in tvätteribranschen i systemet. Och gäller kravet på personalliggare även byggbranschen. Som nämndes gjorde man ytterligare en utvidgning av systemet . Men de ingår inte i den här utvärderingen. Vad är en personalliggare? Det är en form av loggbok där näringsidkaren löpande ska föra in uppgifter om personer som är verksamma i lokalen eller på byggarbetsplatsen. Utöver uppgifter om näringsidkaren ska verksamma STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN SEMINARIET personers namn och personnummer antecknas samt tidpunkten för när deras arbetspass börjar och slutar. I kontantbranscherna kan näringsidkarna välja att ha en personalliggare, som boken som visades upp tidigare. Den kan man få från . Man kan också ha en elektronisk personalliggare. På en byggarbetsplats måste man ha en elektronisk personalliggare. I byggbranschen används ofta ett kortsystem som heter ID06. Ni kan se kortet på den bild som visas på skärmen i salen. gör oanmälda kontrollbesök och kontrollerar att de personer som är verksamma vid kontrollbesöket finns införda i personalliggaren. kontrollerar också i viss utsträckning uppgifter bakåt i tiden i personalliggaren. Om inte kravet på dokumentation är uppfyllt tar ut en kontrollavgift. Om det finns anledning att misstänka fusk kan senare inleda en fördjupad utredning, en skattekontroll. Då jämförs uppgifterna i personalligaren med de uppgifter som näringsidkaren har lämnat till i till exempel arbetsgivardeklarationer. Syftet med den här utvärderingen har varit att undersöka och analysera hur systemet med personalliggare fungerar i restaurang-, frisör-, tvätteri- och byggbranscherna för berörda aktörer. Med berörda aktörer avses främst företagare och deras bransch- och näringslivsorganisationer, , arbetstagare och arbetstagarorganisationer. Förutom avgränsningen mot systemet som det var före var det från början tänkt att genomföras en effektutvärdering av en extern och oberoende part. Då skulle man undersöka inbetalda lönesummor för tvätteri- och byggbranscherna. Men när arbetet med huvudstudien påbörjades fanns det inte tillräckligt med tillgängliga data för byggbranschen för att det skulle vara möjligt. Utvärderingen har varit inriktad på de fyra frågeställningar som visas på skärmen i salen. För att få svar på de frågorna har det bland annat genomförts intervjuer med berörda parter, och det har skickats ut en enkät till handläggare som arbetar med de här frågorna. har också anordnat en utfrågning om företagens administrativa kostnader som är kopplade till kravet på personalliggare. Det har även gjorts en genomgång av ett antal domar om kontrollavgifter. Jag ska redogöra för några av de iakttagelser och bedömningar som utskottet gör i rapporten. Det första som utskottet noterar är att aktörerna har förmedlat olika bilder av personalliggarsystemet. Synen på systemet varierar bland aktörerna. De flesta var positiva till systemet när det infördes och hoppades då att det verkligen skulle bidra till mindre osund konkurrens och mindre fusk. Men deras erfarenheter av hur systemet fungerar nu skiljer sig åt. De som är kritiska framför att systemet inte har fått den önskade effekten. De framhåller bland annat att inte når de oseriösa företagen där det finns fusk. Personalliggaren har i stället blivit en börda för företag som sköter sig. Några bransch- och näringslivsorganisationer anser att systemet ska avskaffas. STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN SEMINARIET Arbetstagarorganisationerna har generellt sett en relativt positiv bild av systemet. Man nämner bland annat att det har ett positivt signalvärde att systemet finns. Men även de anser att det finns vissa svagheter. I enkäten har vi frågat handläggare, och en majoritet av dem är positiva till systemet. De tycker att det är ändamålsenligt, det vill säga att man uppnår syftet att minska svartarbete och osund konkurrens. Enligt utskottet kan en förklaring till att synen är så olika vara att det är olika förhållanden som gäller i olika branscher. De skillnaderna kan påverka förutsättningarna för att systemet ska fungera. Utskottet ser också att förutsättningarna har förändrats . Som exempel nämner utskottet att det har skett en teknisk utveckling och att man har infört individuella arbetsgivardeklarationer. Arbetsgivarna ska numera redovisa löneuppgifter på individnivå. Mot den bakgrunden anser utskottet att systemet kan ifrågasättas alternativt förändras utifrån sin nuvarande form. Utskottet hänvisar också till att nu håller på att genomföra en effektutvärdering av systemet. Resultatet av den utvärderingen kan vara ett bidrag när systemet utreds vidare, enligt utskottet. I tidigare bedömningar av företagens kostnader för systemet uppskattar man kostnaderna till per företag och år. Vid utfrågningen framkom att synen är olika på hur betungande de kostnaderna är. Det framkom också att kostnaderna relativt sett är större för små företag än för stora. Utskottet anser att det är av största vikt att kostnaderna för företagen hålls nere och är välmotiverade. De ska hållas så låga som möjligt. Utskottet kommer att fortsätta bevaka den frågan. verksamhet med kontrollbesök har undersökts. Där framgår bland annat att antalet kontrollbesök har minskat . Många aktörer tycker att det är för få besök. Det framgår också att ganska ofta upptäcker brister i personalliggaren när de gör kontrollbesök. När gör ett urval av vilka företag de ska besöka tillämpar de i huvudsak två principer. Dels väljer de ut företag där de tror att det finns störst risk att hitta brister, dels gör de kontrollbesök för att ska vara synligt ute bland företagen. Många bransch- och näringslivsorganisationer vill att urvalet ska vara mer riskstyrt än det är , så att kontrollerna inriktas mer på de oseriösa företagen. I förarbetena till lagstiftningen om personalliggare framgår att det var tänkt att personalliggarkontrollen ska ha en preventiv effekt, det vill säga att kontrollerna ska vara så många att företagen tror att den som har svart arbetskraft riskerar att bli upptäckt. I rapporten påminner utskottet om att lagstiftaren har förväntningar i det avseendet och förutsätter därför att ska kontrollera en så stor andel av företagen att man uppnår den preventiva effekten. framhåller utskottet att det är viktigt att hålla nere företagens kostnader och att man måste fånga upp företag som behöver kontrolleras. Därför behöver arbeta rationellt med att utvärdera resultatet av sin STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN SEMINARIET har, i alla fall enligt vad som har framkommit av utvärderingen, inte arbetat särskilt systematiskt med att utvärdera kontrollen. Vad gäller antalet avvikelser framhåller utskottet att det faktiskt inte behöver finnas en koppling mellan fel och fusk och att det är lätt att näringsidkarna gör misstag. understryker utskottet att det är viktigt att personalliggaren förs på rätt sätt. Annars kan man inte använda den för sitt syfte. Det har också kommit fram att det finns en misstro bland företagen när det gäller att systemet bidrar till arbetet mot fusk, det vill säga att det här systemet bidrar till att de som fuskar åker dit. En majoritet av handläggare har däremot svarat att personalliggaren är ett viktigt bidrag i det arbetet. Av utvärderingen framgår också att antalet fördjupade utredningar som inleds efter att man har gjort ett kontrollbesök är få i förhållande till antalet besök. De har också minskat . Men när en utredning väl har inletts leder den ofta till ett beslut om ändrad skatt och eventuellt skattetillägg. Här framhåller utskottet att det är viktigt att följer upp misstänkt fusk. har framfört att det framför allt på byggsidan finns svårigheter med att utreda misstänkt fusk när man upptäcker det vid kontrollerna. Men det pågår ett arbete med att utveckla metoder för att förbättra utredningarna. hänvisar också till att de individuella arbetsgivardeklarationerna kommer att underlätta arbetet med utredningarna. Utskottet ser därför fram emot att få information om vad metodutvecklingen och de individuella arbetsgivardeklarationerna leder fram till. I utvärderingen har det också ingått att undersöka hur stor andel av kontrollbesöken som leder fram till en kontrollavgift. Det varierar lite över åren. Vi vet inte riktigt varför. En förklaring kan vara att har lite olika inriktning på sina kontroller under olika år. Som exempel kan nämnas att ungefär vart femte kontrollbesök ledde till en avgift 2017. Från näringslivshåll har det framförts att reglerna för kontrollavgift är för kategoriska. De ger inte utrymme att avstå från att ta ut en avgift när man har gjort fel av misstag. Och det är lätt att göra det. Men här bedömer utskottet att det är viktigt att reglerna inte ger för stort utrymme att göra olika bedömningar. Det ska vara enkelt att konstatera när det är fråga om en överträdelse, bland annat för att kontrollerna ska vara effektiva. Utskottet konstaterar också att det framgår av utvärderingen att under vissa förutsättningar avstår från att ta ut en avgift eller inte tar ut full avgift. Det finns möjlighet till befrielse som utnyttjas, och ibland anses det inte finnas grund för avgiften. En iakttagelse som utskottet gör är att kontrollavgifterna kan vara mer betungande för små företag än för stora, eftersom de tas ut med fasta belopp. I intervjuer har det framförts att avgiften kan slå hårt mot mindre företag. En annan iakttagelse som utskottet gör är att avgiftsbestämmelserna är utformade på ett sådant sätt att det finns utrymme för att göra olika tolkningar. Om man bara läser lagtexten är det inte alla gånger helt klart om det är fråga om en situation som ska leda till en avgift eller hur stor avgiften ska bli. STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN SEMINARIET tycker utskottet att man bör utreda om det går att införa differentierade avgifter, det vill säga avgifter som är beroende av företagens storlek. Utskottet anser även att det bör utredas om det går att ändra bestämmelserna så att det tydligare framgår vilka överträdelser som medför kontrollavgift och att man tydliggör avgiftens storlek vid olika överträdelser. Utskottets övriga iakttagelser och bedömningar hittar ni i det inledande avsnittet i rapporten. , : Tack för att vi har blivit inbjudna till den här förmiddagen för att ta del av utvärderingen och diskutera ett för oss oerhört viktigt verktyg och en viktig del av verksamhet. Från sida är den här utvärderingen välkommen. Den är mycket välgjord och informativ. Det finns mycket som vi på tar till oss. Här finns flera moment och analyser av vårt arbete som vi tar till oss. Det gäller även branschens syn som är väldigt viktig. Den enkät som har gjorts bland våra medarbetare på är också viktig för oss som jobbar inom . Jag kan tillägga att effektutvärderingen av själva effekterna av lagstiftningen som nämnde tidigare kommer att komma . Den finns som sagt inte med här. arbetar för en sund och rättvis konkurrens. Man måste kunna konkurrera sjyst i de branscher som berörs av olika regler, i det här fallet personalliggare. Möjligheten att jobba med realtidskontroll är oerhört central för . Att upptäcka fel och brister i ett tidigt skede är helt avgörande för att vi ska kunna komma in och jobba på ett effektivt sätt. lämnade vi en rapport i samband med stora omfattande utredningar i byggbranschen. Där pekade vi på att vi behövde realtidskontroller, för att kunna komma ut och hitta de oseriösa företagen som hade F-skattsedel men inte redovisade någonting över huvud taget. Allting såg rätt och riktigt ut på papper. Jag brukar säga att när vi skulle göra våra utredningar kunde det liknas vid arkeologi; vi kom in alldeles . Förutsättningarna fanns inte då. Men finns de i och med att vi har möjligheten som den här lagstiftningen reglerar. Motsvarande behov har visat sig finnas i inte bara byggbranschen utan även de andra branscherna som omfattas av regelverket. I enkätundersökningen som presenterades i utvärderingen, där man frågade våra medarbetare om realtidskontroller är ett ändamålsenligt verktyg för vår verksamhet inom , svarade en majoritet av våra medarbetare att så är fallet. Kontrollavgiften är en central del i lagstiftningen som har fått en hel del kritik. När man läser utvärderingen kan man väl konstatera att vi får ett gott betyg. Vi tillämpar lagstiftningen med utgångspunkt i hur den är skriven. Det är en lagstiftning som är tuff i sin utformning. Vi ska inte visa på vare sig uppsåt eller oaktsamhet. Det är mer eller mindre ett strikt ansvar i den här STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN SEMINARIET Men vi tar särskild hänsyn i våra utredningar och våra kontroller, och vi tillämpar de eftergiftsgrunder som finns. Det framgår också tydligt i enkäten att vi när vi första gången ser felaktigheter som mycket väl skulle kunna landa inom ramen för sanktionerna i många fall efterger avgiften. Sedan gör vi såklart kontrollbesök och kontrollerar att det fungerar. I utvärderingen efterlyser man fördjupade utredningar – med fördjupade utredningar menas revision och skrivbordsutredningar – för att förvalta kontrollerna med utgångspunkt i det vi har sett ute på fältet. Vi skulle nog kunna göra mycket mer sådana. Men det är en balansgång inom med de resurser vi har. Synligheten är viktig. Från många håll efterlyses mer synlighet av våra kontroller. ska det göras mer fördjupade utredningar. Om man tittar tillbaka på de år som vi har jobbat med reformen kan man se att vi har gjort väldigt mycket fördjupade utredningar. I stort sett samtliga fördjupade utredningar som har gjort inom ramen för det som kallas kontanthandelsinsatsen – det är kanske lite missvisande nu när byggbranschen finns med i sammanhanget, men det är så vi har hanterat detta organisatoriskt –kommer från kontrollerna ute på fältet. Vi har gjort närmare 3 600 revisioner och ett antal tusen skrivbordsutredningar. Vi har alltså gjort en hel del fördjupade utredningar. Om man tittar på träffsäkerheten, det vill säga om det här leder till skattehöjningar eller hur man nu ser det, kan man se att det ligger högre jämfört med träffsäkerheten i många andra urval inom . Realtidskontrollerna är alltså oerhört viktiga för vår verksamhet inom . Det är svårt att sammanfatta utvärderingen , men jag vill återigen poängtera att den innehåller mycket och många viktiga saker som förtjänar att lyftas fram. Lagstiftningen syftar som sagt till att motverka osund konkurrens. I sammanhanget kan jag nämna att det är ett viktigt verktyg som vi jobbar med just . Åtta myndigheter har fått ett regeringsuppdrag om att jobba mot osund konkurrens inom arbetslivet. Där gör vi kontroller ute, tillsammans med olika myndigheter. Vi ska exempelvis hitta personer som utnyttjas, personer som får arbeta under vidriga förhållanden – på byggarbetsplatser, på nagelsalonger och många olika ställen i samhället där man minst anar det. Vårt verktyg för att göra detta är helt och hållet här typen av realtidskontroller. Om vi inte har den möjligheten kan vi inte samverka på ett effektivt sätt och bidra från sida i den viktiga verksamhet som myndigheter kan göra i samverkan. Jag vill avsluta med att återigen säga att det är en mycket välgjord utvärdering. Utskottet pekar på ett antal punkter som bör jobba vidare med. har vi arbetsgivardeklarationen på individnivå som är ganska ny. lämnar företagen in den för tredje gången. Det kommer att vara en viktig del i fortsatta arbete. Det finns en del saker i lagstiftningen som bör justeras. Det är lite anmärkningsvärt att bemanningsföretagen till exempel inom byggbranschen döljs bakom företagen som anlitar dem. Vi får gå över ån efter vatten för att kunna hitta den typen av företag. STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN SEMINARIET Jag vill också poängtera vikten av en dialog med branschen. Många av oss i salen har träffats , och vi har en dialog med branscher och branschorganisationer om hur vi jobbar, hur man ser på lagstiftningen och vikten av att vi jobbar med rätt saker. Det vill jag verkligen poängtera. Jag ser fram emot att få ta del av det som kommer att sägas här under resten av dagen. , Företagarna: för möjligheten att komma hit och kommentera rapporten! Vi representerar inte en specifik bransch, utan vi representerar 70 000 företag i alla möjliga olika branscher. Många, långt ifrån alla, av våra medlemmar omfattas av personalliggarsystemet. Som sig bör i en så stor och bred organisation som vår skiljer sig uppfattningarna åt. Somliga är vänligt inställda, medan andra är kritiska. Jag vill inledningsvis tacka för en bra och välskriven rapport. Den ger en bra överblick av historiken och de berörda aktörernas uppfattning. Vi på Fö- retagarna brukar tjata om vikten av konsekvensutredningar innan man fattar beslut, men lika viktigt är att man faktiskt utvärderar sina beslut. Därför är det välkommet med den här typen av utvärderingar. Vi uppmuntrar utskottet att fortsätta med det. I rapporten framkommer att det finns olika uppfattningar huruvida personalliggarsystemet har lett till den önskade effekten, alltså om systemet har motverkat skattundflyende i den grad som motiverar regelverket. Det är problematiskt. Rapporten ger däremot väl underbyggda svar på en rad andra frågeställningar, även om det finns tydliga avgränsningar och så vidare i rapporten. Företagarna välkomnar särskilt bedömningen om att utreda frågan om differentierade avgifter. I en undersökning som Novus har genomfört på uppdrag av Företagarna tillfrågades 3 000 företagare om deras förtroende för skattesystemet. Två av tre, , svarade att de har ganska litet eller väldigt litet förtroende för skattesystemet. Den bild som åhörarna i salen nu kan se visar jag som fond när man diskuterar de frågorna vidare. För oss på Företagarna är frågan om personalliggare nämligen även en fråga om förtroende, men kanske inte på det sätt som tanken med systemet var från början. I 280 av 290 kommuner är småföretagen de största skatteinbetalarna. I stora delar av landet är det alltså småföretagen som finansierar välfärden. Men deras förtroende för systemet vacklar. Delvis för att råda bot på det skulle jag vilja lyfta fram tre delar i rapporten som jag önskar hade utvecklats mer. Den första delen gäller vem som egentligen gör jobbet. Det framkommer i rapporten att både antalet kontrollbesök och fördjupade utredningar, som vi fick höra om tidigare, minskar kraftigt, särskilt inom byggbranschen. Personalliggare är ett verktyg för att komma åt skatteundflyende. STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN SEMINARIET arbetet utförs i praktiken av företagarna själva. Det underlättar för myndigheten men försvårar för företagarna. I rapporten framkommer att både utskottet och ser att de individuella arbetsgivardeklarationerna ska vara lösningen på alla brister och problem med personaliggare. Från Företagarnas sida vill vi säga att fler regler inte är lösningen. Att staten för över både ansvar och arbete på företagen är inte särskilt förtroendeskapande. Den andra punkten handlar om vem som egentligen betalar för det här eller vad priset är. Det kan vara så att regler har andra än rent monetära konsekvenser. En regel inom ett område kan medföra oanade konsekvenser på andra områden. Det är arbetsgivarens ansvar att se till att anställda finns inskrivna i personalliggaren. är det i praktiken omöjligt och faktiskt kanske inte heller alltid eftersträvansvärt att arbetsgivaren kontrollerar de anställda. Systemet förutsätter helt enkelt arbetsgivarens tillit, eller om ni så vill förtroende, för de anställda. Det är helt enkelt en risk för företagare i de här branscherna att anställa individer som kanske är extra utsatta på arbetsmarknaden. Systemet bör inte hindra inträdet på arbetsmarknaden för dem som har det allra svårast. Den sista punkten handlar om hur vi kan bli bättre. Varje administrativ pålaga kan motiveras utifrån en proportionalitetsprincip, men regler måste ses i ett sammanhang. Enligt ökar företagens regelbörda med i genomsnitt 1,2 miljarder . Enligt ligger numera i byråkrati över OECD-genomsnittet, och företagare lägger i genomsnitt på att administrera lagar och regler. I rapporten görs en internationell utblick. Där beskrivs bland annat – visserligen väldigt kort – hur andra länder har valt att göra. , som i många fall är ett föregångsland när det kommer till regelförenklingsarbetet, har valt en radikalt annorlunda väg än vad vi har gjort. Det saknas en vidare diskussion om det i den här rapporten. Vi kan lära oss av länder som har kommit betydligt längre i sitt regelförenklingsarbete. Kort sammanfattat slutligen: Utskottet har att fundera på om det här systemet bidrar till att upprätthålla en transparens och tilltro till systemet bland dem som faktiskt finansierar det. Jag hoppas att utskottet har fått med sig ännu lite mer tankar. , Konferens : Tack så mycket för inbjudan och möjligheten att kommentera rapporten och delge er en bild av min verklighet som jag delar med många i min bransch.