urf · H6A5URF1 · 2019-06-17 00:00:00 — Modellen kan t.ex. vara att föredra där bredd och mångfald är önskvärd i verksamheten eller där samordning med andra myndigheter och organisationer är viktig. Där denna styrelsemodell väljs ska dock ansvarsfördelningen mellan myndighetens chef och styrelsen göras tydlig i myndighetens instruktion. konstaterade att de framlagda riktlinjerna inte låste valet av ledningsform genom någon presumtion för ledningsformen enrådighetsverk (bet. 1995/96:KU1). Utskottet ansåg detta vara en förbättring jämfört med riktlinjer. Det är emellertid enligt utskottets uppfattning inte tillräckligt. Som framgår också av yttranden från andra utskott som inhämtat finns uttalade önskemål om ett starkare lekmannainflytande. Enligt utskottets mening bör innehållet i den reservation som avgavs då fattade beslut om riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledningsformer nu ligga till grund för beslut. Detta innebär bl.a. att den tidigare gällande huvudregeln att statliga myndigheter normalt ska ha en lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen återinförs. Genom sådana styrelser garanteras både den samhälleliga insynen och det medborgerliga inflytandet. erinrade om att Förvaltningspolitiska kommissionen har i uppdrag att göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till de uppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag. Utskottet ansåg det naturligt att de frågor om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer som behandlades också aktualiserades i kommissionens arbete. Om resultatet av kommissionens arbete gav anledning till det, utgick utskottet från att regeringen skulle återkomma till i frågan. 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR Utskottet noterade att förutsättningarna för ordningen med intresserepre- sentation i styrelserna för vissa myndigheter enligt propositionen behövde ut- Utskottet, som fann en sådan representation värdefull, utgick från att regeringen efter utredning skulle återkomma till i denna del. Förvaltningspolitiska kommissionen (SOU 1997:57 kap. 9) anförde att kravet på en tydlig och begriplig ansvarsbild, vilket innefattar en tydlig demokratiaspekt, inte är uppfyllt på ett tillfredsställande sätt i verk med lekmannastyrelser. Lekmannastyrelser har ett delat och oklart ansvar och bör avskaffas. I stället bör lekmannainflytandet i dessa fall utövas av rådgivande organ. Vidare anförde kommissionen att det kan ligga både sakliga och symboliska värden i att regeringen utser, förutom verkschefen, vissa chefer direkt underställda denne. Det innebär bl.a. en markering av den viktiga funktion som är förenad med en viss tjänst. Vidare görs det tydligt att den utnämnde, liksom verkschefen, har ett direkt ansvar inför regeringen. är det väsentligt att också verkschefen har ett inflytande över utnämningen av sina närmaste medarbetare. Det är därför självklart att utnämningen ska föregås av ett samråd med verkschefen. Proposition om delar av Förvaltningspolitiska kommissionens förslag I proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, som behandlade delar av Förvaltningspolitiska kommissionens förslag, anfördes att förvaltningsmyndigheter, även regionala myndigheter under en central chefsmyndighet, ska antingen ledas av en myndighetschef ensam (s.k. enrådighetsverk) eller av en myndighetschef som biträds av en lekmannastyrelse med begränsade beslutsbefogenheter eller av en styrelse med fullt ansvar. Regeringen ska för varje myndighet välja den ledningsform som bästa gagnar verksamheten och de uppställda målen (s. 47 f.) Regeringen ansåg, i likhet med flera remissinstanser, att frågan om ledningsformer bör tillämpas flexibelt och att den nuvarande huvudmodellen med en lekmannastyrelse vid chefens sida inte generellt bör avskaffas. Regeringen delade alltså inte Förvaltningspolitiska kommissionens uppfattning i denna fråga. Denna ledningsform, styrelse med begränsat ansvar, har sitt värde, inte minst som forum för demokratisk insyn och medborgerligt inflytande. Regeringen såg inget skäl att ändra denna ledningsform för myndigheter där den fungerar väl ur såväl verksamhetens som regeringens styrningsperspektiv. Den kan även i fortsättningen vara att föredra i flera sammanhang, bl.a. där bredd och mångfald är önskvärd i verksamheten eller där samsyn och samordning med andra myndigheter är av särskild vikt. Vad gäller övriga ledningsformer ansåg regeringen att styrelse med fullt ansvar för verksamheten även i fortsättningen bör övervägas främst för myn- 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR digheter som arbetar under affärsverksliknande förhållanden eller har en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar. Ett tiotal centrala förvaltningsmyndigheter hade, förutom affärsverken, denna ledningsform. Regeringen ansåg vidare att ledningsformen enrådighetsverk bör övervägas där det finns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. Detta behov gör sig särskilt gällande i de ökade krav på styrning och samordning som medlemskapet i EU ställer på regeringen. bör i regel ha ett rådgivande organ med av regeringen tillsatta ledamöter. Ett sådant organ kan i princip fylla samma syfte som dagens lekmannastyrelser vad gäller insyn och medborgerligt inflytande. Kommissionen berörde även frågan huruvida intresseorganisationer, i likhet med vad som gällde , bör vara representerade i vissa myndighetsstyrelser främst inom arbetsmarknadsområdet. Den ansåg att det vore fel att åter införa en sådan representation eftersom ansvarsbilden blir oklar. Intresseorganisationerna bör i stället på ett tidigt stadium komma till tals i myndigheternas arbete genom samrådsorgan, överläggningsgrupper eller liknande. Kommissionen ansåg detta vara av vikt inte minst i EU-arbetet, där det är en fördel om intresseorganisationer står bakom den ståndpunkt som intar. Re- geringen var av dessa skäl inte beredd att återinföra intresserepresentation i statliga styrelser. De samrådsformer som då användes borde i stället vidareutvecklas och prövas ytterligare. Sedan 1987 fattade sitt s.k. verksledningsbeslut (prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226) hade de allmänna villkoren för statliga myndigheter i hög grad förändrats, främst genom övergång till mål- och resultatstyrning och genom att ramanslagssystemet hade införts. hade också varit föremål för olika strukturella och organisatoriska förändringar. Anpassning till växlande förutsättningar i ett snabbt föränderligt samhälle är något som man måste räkna med även . Vidare är det, ansåg regeringen, med hänsyn till medlemskapet i EU av särskild vikt att förvaltningsmyndigheterna driver sin verksamhet helt i linje med regeringens intentioner. Regeringen är i EU-samarbetet mycket beroende av sina myndigheter. Styrning i form av kontakter och dialoger med myndigheten måste ske på ett direkt, samordnat och effektivt sätt, ofta med knappa tidsmarginaler. Mot bakgrund av den utveckling som har skett ansåg regeringen att den, för att kunna styra och utveckla den framtida statsförvaltningen mer effektivt, bör ha större möjlighet att flexibelt tillämpa olika ledningsformer än vad som då var fallet. Liksom tidigare (prop. 1994/95:150 bil. 7 s. 120) fann därför regeringen det angeläget att den vid val av ledningsform bör kunna utgå från myndighetens verksamhet och mål sådana som de är fastlagda av och regeringen och därefter välja den ledningsform som bäst bedöms gagna verksamheten och de uppställda målen. 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR I betänkande Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75 s. 212 f.) diskuteras ansvar, ansvarsutkrävande och kontroll. Ansvar har en framåtriktad dimension som kan översättas med uppgift eller skyldighet. (1992) anger t.ex. ”sköta om” och ”se till” som synonymer till ansvara. Men ansvar används också i en bakåtriktad betydelse. Det handlar om någon form av konsekvenser, om en uppgift inte är utförd och uppdragstagaren inte fullföljt sina skyldigheter. ger här bl.a. alternativen ”bära följderna” och ”stå till svars”. är sambandet mellan de två innebörderna mycket tydligt. Det är först om det finns ett ansvar i den framåtriktade betydelsen som någon i efterhand ska stå till svars eller bära konsekvenser av sitt handlande. Varje utkrävande av ansvar kräver någon form av kontroll. Det är alltså möjligt att beskriva kontroll som en brygga mellan det framåtriktade och det bakåtriktade ansvaret. För att utkräva ansvar måste det finnas en kontroll av om uppdragstagaren levt upp till de krav som ställts. Tanken på att ansvaret för myndighetschefer – i mer normala fall – generellt ska kunna kopplas till frågan om vilka effekter som uppnåtts i samhället till följd av myndighetens verksamhet ter sig inte rimlig. Ansvarsutkrävande kan bara kopplas till det som utföraren har befogenhet att besluta om eller att utföra. Utredningen gjorde ställningstagandet att myndighetschefens ansvar inte bör knytas till diskussionen om vilka resultat som uppnås i förhållande till mer överordnade mål som myndigheten inte kan råda över. Ansvaret måste kopplas till det som myndighetens chef har ett mer ansvar för och rådighet över. Oberoende av sådana ansvarsbedömningar måste en regering också göra en mer allmän bedömning av vilket förtroende den har för myndighetens chef. Vilka faktorer som vägs in i en sådan förtroendebedömning varierar, och bör variera, mellan olika verksamheter och myndigheter. Enligt utredningen krävs det redan ut ansvar och görs bedömningar av förtroendekaraktär i större omfattning än vad som vanligen antas. Det finns därför inte anledning att skapa särskilda formella procedurer för att utkräva ansvar av myndighetens chef utöver vad som finns. Vid val av ledningsform och styrelseledamöter bör anspråken på tydliga ansvarsförhållanden väga tungt. trädde en ny förordning i kraft, myndighetsförordningen (2007:515), i vilken det anges att myndigheten leds av myndighetens chef (enrådighetsverk), styrelse (styrelsemyndighet) eller nämnd (nämndmyndighet). Med denna förordning har ledningsformen styrelse med begränsat ansvar utgått, men kvar finns den ledningsform som tidigare benämnts styrelser med fullt ansvar. 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR Förordningen tillkom efter förslag från Utredningen om en översyn av verksförordningen (SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning). Utredningen hade inte i uppdrag att överväga ett avvecklande av någon ledningsform, utan att inför den kommande nya verksförordningen reglera samtliga ledningsformer så att uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan olika ledningsorgan blev tydlig och ändamålsenlig. Enligt utredningen är klara ansvarsförhållanden en förutsättning för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet (SOU 2004:23 s. 114). Beslutsbefogenheter och ansvar ska svara mot varandra. Ansvaret ska kunna identifieras och utkrävas. Detta gäller både inom myndigheten och i förhållandet mellan myndigheten och regeringen. För att skapa så stor tydlighet som möjligt anser utredningen att varje ledningsform ska regleras för sig. För respektive ledningsform bör tydligt anges vem som är myndighetschef samt vilken roll och funktion styrelsen, nämnden eller rådet har i förhållande till myndighetschefen. Vilket organ vid myndigheten som ytterst ansvarar inför regeringen och vem som ansvarar för vad inom myndigheten ska också vara tydliggjort. Vi- dare ska det anges hur beslutanderätten får delegeras. Enligt utredningens uppfattning är det beträffande vissa ledningsformer svårare att klart ange fördelningen av ansvar och vad ansvaret innebär. Detta gäller främst myndigheter som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse. I budgetpropositionen aviserade regeringen att den kommande nya verksförordningen (sedermera benämnd myndighetsförordningen) tydligare skulle reglera ledningsansvaret. Ambitionen var att styrelser med begränsat ansvar inte längre skulle förekomma. I samband med att varje myndighets instruktion sågs över för att anpassas till den nya förordningen skulle också ledningsformen övervägas. Regeringen anförde att det tydligt måste framgå om det är myndighetschefen eller styrelsen som utgör myndighetens ledning. Detta var inte fallet när det gällde styrelser med begränsat ansvar. Om ansvaret var delat blev det svårare att utkräva ansvar för verksamheten. Utifrån denna argumentation angav regeringen sin ambition att avskaffa styrelser med begränsat ansvar. I Statskontorets rapport ledningsformer – Kartläggning och analys i samband med den nya myndighetsförordningen (2008:11) visades att enrådighet med insynsråd var den ledningsform som valts såvida det inte hade funnits tungt vägande skäl för en styrelse. I SOU 2008:118 Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (s. 73 f.) anförde förvaltningskommitté att ledningen för en myndighet kan varieras så att hänsyn tas till olika behov, t.ex. en stark central ledning i enrådighetsmyndigheter och professionell eller medborgerlig förankring genom styrelser. Myndigheternas ledningsformer bör alltså medge att de kompetenser och de intressen som regeringen och i det enskilda fallet anser vara berättigade kan göra sig gällande. Styrelser och insynsråd är således viktiga instrument för att styra myndigheterna eller för att på ett öppet sätt organisera kontakterna mellan myndigheterna och med aktörer som berörs av 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR I särskilda fall kan det härutöver finnas behov av medborgerlig insyn i myndigheternas verksamhet i en mer granskande bemär- Grundläggande bestämmelser om myndigheternas ledningsformer är av sådan vikt att de bör regleras i lag. förvaltningspolitiska proposition (prop. 2009/10:175 s. 108 f.) gör regeringen bedömningen att verksamhetens art, politiska prioriteringar och regeringens behov av att styra myndigheten på ett visst sätt bör vara utgångspunkten för valet av myndighetens ledningsform. Regeringen anser att förslaget års förvaltningskommitté om att grundläggande bestämmelser om den statliga förvaltningen bör samlas i en särskild lag bör analyseras ytterligare. I propositionen (s. 125) redovisas att enligt myndighetsförordningen ska en myndighetschef ha en ställföreträdare som tjänstgör i chefens ställe när han eller hon inte är i tjänst. Det är myndighetschefen, eller i förekommande fall styrelsen, som självständigt avgör vem som ska förordnas vara ställföreträdare i övriga fall och bestämmer om det ska vara ett tidsbegränsat uppdrag eller om förordnandet ska gälla tills vidare. Det är brukligt att ställföreträdaren är en av cheferna på nivån närmast under myndighetschefen. Om myndigheten har en överdirektör, är överdirektören myndighetschefens ställföreträdare. Vilka myndigheter som har överdirektör framgår av respektive myndighets instruktion. En överdirektör anställs av regeringen. Regeringen anför att ansvaret för myndigheternas inre organisation är delegerat till myndigheterna. Det innebär att myndighetscheferna själva utser sina närmaste medarbetare. För en efterträdare till en befintlig myndighetschef inskränks dock möjligheten att själv förordna en ställföreträdare om det finns en anställd sådan med någon av titlarna ställföreträdande, biträdande eller vice myndighetschef. Sådana anställningar bör därför inte förekomma. Utredningen om översyn av anställningsvillkoren för myndighetschefer Utredningen om översyn av anställningsvillkoren för myndighetschefen föreslog 2011 att regeringen inte längre borde anställa överdirektörer, länsöverdirektörer och länsråd (SOU 2011:81 s. 157 f.). Uppdraget som chef i statsförvaltningen skulle enligt utredningen bli tydligare om regeringen fullt ut delegerade frågan att utse en ställföreträdare till myndighetschefen. Det kan dock, anförde utredningen, uppstå speciella förhållanden och situationer som föranleder regeringen att ta tillbaka delegationen. Utredningen redovisade att det också finns arbetstagare som utför arbetsuppgifter motsvarande en överdirektör. De anställs och lönesätts av regeringen men har en specifik titel, t.ex. vice riksåklagare och biträdande rikskronofogde. I skrivelse 2013/14:155 Regeringens förvaltningspolitik (s. 55) anförde regeringen i fråga om utredningens förslag att det finns verksamhetsmässiga skäl 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR för regeringen att även fortsättningsvis utse och anställa överdirektörer, länsöverdirektörer och länsråd. Utredningens förslag i denna del ledde alltså inte till några åtgärder från regeringens sida. Aktuella uppgifter om ledningsformer I rapporten – en kartläggning och analys från Statskontoret (2014:4) visas att antalet ledningsformer är betydligt större än de tre som regleras i myndighetsförordningen. Av 370 kartlagda myndigheter är det endast 218 som faller in under någon av de tre ledningsformerna i myndighetsförordningen. Bland de myndigheter som omfattas av myndighetsförordningens bestämmelser om ledningsformer är enrådighet den klart dominerande. Enligt den förvaltningspolitiska propositionen ska verksamhetens art, politiska prioriteringar och regeringens behov av att styra vara utgångspunkter vid valet av ledningsform. Statskontorets analys av motiven till valet av ledningsform visar att valet så gott som alltid också kan sägas följa dessa utgångspunkter. Detta beror dock i stor utsträckning på att utgångspunkterna är så pass allmänt formulerade att det för en och samma myndighet går att finna stöd för flera olika ledningsformer. Det varierar hur utvecklad argumentationen för valet av ledningsform är, men överlag framstår ledningsformen som en mindre viktig fråga för regeringen och . Så länge det inte finns särskilda skäl väljs i regel enrådighetsformen, och så länge som inga problem uppstår omprövas inte ledningsformen. Det saknas dock konsensus kring syftet med olika ledningsformer och följaktligen också kring vilka myndigheter som bör ha vilken ledningsform. Det innebär att myndigheter med liknande verksamhet mycket väl kan ha olika ledningsform. Statskontorets analys av hur ledningsformerna påverkar och tillämpas i myndighetsstyrningen visar att regeringen i begränsad utsträckning använder ledningsformerna som ett strategiskt styrinstrument. Överlag skiljer sig styrningen av styrelsemyndigheter inte nämnvärt från styrningen av enrådighetsmyndigheter. Styrelsemyndigheter har inte generellt getts en större strategisk frihet än enrådighetsmyndigheter. Oavsett ledningsform är det med myndighetschefen som regeringen och har sina löpande kontakter. Om ledningsformen spelar liten roll för hur regeringen arbetar och för myndighetens övergripande handlingsutrymme, har den större betydelse för myndigheten internt. kan t.ex. spela en värdefull roll såväl när det gäller att granska förvaltningen av myndigheten som när det gäller att fatta svåra eller obekväma myndighetsbeslut. Likaså utgör enrådighetsmyndigheternas insynsråd ofta ett uppskattat stöd till myndighetschefen. finns det fortfarande en betydande osäkerhet kring vilken roll såväl styrelser som insynsråd egentligen ska spela i ledningen och styrningen av myndigheten. I budgetpropositionen anges att flest myndigheter, ca 130, är s.k. enrådighetsmyndigheter, vilket innebär att myndighetschefen är ansvarig för verksamheten inför regeringen. Vidare 65 styrelsemyndigheter, och 52 är 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR I dessa fall är styrelsen eller nämnden ansvariga inför re- Resterande myndigheter, mestadels domstolar, har andra lednings- Fördelningen mellan de olika typerna av ledningsform har varit rela- tivt oförändrad (prop. 2018/19:1 utg.omr. 2 bilaga s. 8). Det finns ett femtontal myndigheter med en överdirektör som utses av regeringen, t.ex. , och Arbetsför- Med något enstaka undantag är dessa myndigheter betydligt större I detta avsnitt redovisas de två arbeten som mer utvecklat tar upp frågan om antalet riksrevisorer. : riksrevisorers förändringsarbete m.m. tog 2016 fram rapporten riksrevisorers förändringsarbete m.m. på uppdrag av riksrevisor . Uppdraget var att utreda om det funnits formella fel och brister i hanteringen av ledningen av det förändringsarbete vid som startade . I Axbergers rapport anförs att kompromissen med tre riksrevisorer har medfört stora problem. säger i en intervju att ordningen med tre riksrevisorer i myndighetsledningen gör att all kraft går till gemensamma diskussioner och överenskommelser i den kretsen (s. 217). Sedan betraktar man sig som klar och underskattar vikten av förankring i resten av organisationen. är, konstaterar , avskaffad och ersatt av något som framstår som ett provisorium. En väl fungerande samarbetsfunktion mellan uppdragsgivare och uppdragstagare lyser med sin frånvaro. Det har illustrerats i samband med de svårigheter riksrevisorer hamnade i. Det kollektiva ledarskapet har skapat än större problem; de flesta av de många svårigheter haft under sina första har på ett eller annat sätt att göra med den ogenomtänkta ledningsmodell som infördes för att kunna besluta reformen under formell enighet. Med något andra förtecken gjordes motsvarande iakttagelse redan under översynen 2008/09, då samtliga dåvarande och tidigare riksrevisorer uttalade att de skulle ha föredragit en annan ledningsform. I detta ligger inte något ställningstagande till vilket av de olika politiska synsätten kring och dess ställning som är det riktiga. Vad saken gäller är att de vägval som beslutas bör omfattas av en bred parlamentarisk majoritet och som helhet vara genomtänkta. Att å ena sidan göra revisionen formellt stark men å andra sidan bygga in svagheter i själva konstruktionen leder till det slags problem den statliga revisionen dragits med sedan riksrevisionsreformen. Kan man inte nå verklig enighet om en statlig revision exklusivt under vore den ordning som föregick reformen att föredra, enligt Axberger. 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR I en not i rapporten anförs att det inte är självklart att det ursprungliga förslaget med endast en riksrevisor och i övrigt samma grundlagsregler varit att föredra (s. 239). Vunna erfarenheter pekar mot att det skulle ha kunnat sluta värre. En mer generaldirektörsliknande chefsfunktion vore i så fall säkrare, men det har inte varit på förslag. : Organisera oberoende granskning behandlar första i studien oberoende granskning (2013). En möjlig förklaring till problem är enligt Bringselius det tredelade ledarskapet, som har vållat en del problem, även om vissa riksrevisorer har fört fram att det ibland också kan vara en styrka. Flera riksrevisorer har uttryckt att de hade valt att vara ensamma som riksrevisorer, om de hade fått välja själva. Det är inte heller tydligt hur samarbetet mellan riksrevisorerna ska verkställas. Mycket erfarna personer, som exempelvis kommer från en position som generaldirektör, är vana vid att fatta självständiga beslut, vilket kan göra det särskilt svårt att känna sig bekväm med samarbetet. Riksrevisor talade om hur lärandet mellan riksrevisorerna därför kunde upplevas som både positivt och negativt. Riksrevisor sa i en intervju att det tredelade ledarskapet var ganska tidskrävande. menade hon att det kanske var en nödvändighet om man skulle hinna med rimligt många rapporter , med tanke på att hade bestämt att riksrevisorn skulle ställa sig bakom varje rapport. Bringselius jämför med JO och påpekar att det för del krävs att riksrevisorerna gemensamt beslutar om fördelningen av granskningsområden mellan sig, i enlighet med instruktionen för myndigheten. Sammantaget fordrar modell mer samråd, vilket ger mer utrymme för konflikt mellan riksrevisorerna. Detta kan innebära en risk för granskningens oberoende. Det kan nämligen lätt uppstå en situation där två riksrevisorer upplever sig alltmer värderingsmässigt sammansvetsade och där detta leder till att initiativ från den tredje riksrevisorn konsekvent motverkas.