rfr · H60WRFR4 · 2019-01-01 00:00:00 — Enligt vad som framkommer vid intervjun med Maskinentreprenörerna har de efterfrågat statistik från över hur många som lagförts till följd av personalliggarkontroller för att få veta om systemet fyller sitt syfte. De har dock inte fått någon sådan statistik. Vid intervjun framför Måleriföretagen kritik mot att kontrollbe- sök enligt deras uppfattning inte leder till att går vidare med att utreda misstänkt fusk. Eftersom fusk inte utreds upplever deras medlemmar att personalliggarsystemet är ett slag i luften som inte gör någon nytta. 193STF har senare meddelat att förbundet fått vissa uppgifter om uppföljning från Skattever- ket efter intervjun. 7 UPPFÖLJNING AV KONTROLLBESÖKEN – FÖRDJUPAD UTREDNING Vid intervjun framför Plåt- & Ventföretagen att de anser att kon- troll begränsar sig till att kontrollera själva systemet och att de inte har sett något fall där kontrollen lett till att man har upptäckt svart arbetskraft eller annat skattefusk. Enligt Plåt- & Ventföretagen borde visa vad kontrollen av personalliggare leder till och ge återkoppling till branschen. uppger vid intervjun att man inte har kän- nedom om att något kontrollbesök av en byggarbetsplats har lett till en fördju- pad utredning. För att komma åt skatteundandragande krävs enligt föreningen att kontrollanter har en gedigen skatteutbildning och kännedom om byggbranschen, annars förstår de inte vad som ska följas upp. Föreningen tar också upp vikten av att kontrollbesöket följs upp direkt för att inte bevis ska försvinna. Byggindustrier tar inte upp frågan om fördjupade utredningar vid in- tervjun. De framför dock att det saknas uppgifter som styrker att man uppnår det övergripande syftet med personalliggarsystemet, dvs. en minskning av svartarbete och osund konkurrens. Man har utan resultat efterfrågat sådana uppgifter från . Enligt Byggindustrier hänvisar Skatte- verket bara till sin årsredovisning, som inte ger svar på frågan. tar vid intervjun upp att det totala antalet skatterevisioner har minskat kraftigt . gjordes enligt omkring 18 000 revisioner , och är nivån nere på omkring 3 000 revisioner . 7.3Arbetstagarorganisationers synpunkter på uppföljningen Vid intervjun framför Byggcheferna att utredningar ofta görs för sent för att ha avsedd verkan. Företaget kan ha försvunnit och startat om i ny regi när börjar sin utredning. 7 UPPFÖLJNING AV KONTROLLBESÖKEN – FÖRDJUPAD UTREDNING framhåller vid intervjun att det är viktigt att Skat- teverket gör fördjupade utredningar av utländska byggföretag som verkar i . Förbundet tar även upp behovet av att utreder andra frå- gor än sådana som är direkt kopplade till personalliggarna, såsom frågan om fast driftsställe för utländska företag. 7.3.2 i (LO) Vid intervjun framförs att LO:s uppfattning är att personalliggarkontrollerna leder vidare till skattekontroll, men att de seriösa företagen inte verkar känna till detta. LO menar att acceptansen för systemet skulle öka om seriösa företag fick veta att kontroller leder till att oseriösa företag ”åker dit”. Enligt LO har dock inte varit så bra på att redovisa resultaten av sina fördjupade utredningar. En fördjupad utredning kan göras i form av en skrivbordskontroll eller en re- vision. använder oftast skrivbordskontroll när en fördjupad utred- ning ska göras av mindre ärenden som handlar om endast ett skatteslag och . Revision tillämpas när det är fråga om flera skatteslag och . Det är en förhållandevis liten andel av kontrollbesöken som leder till för- djupad utredning. Andelen är dock större när besöket har lett till en avgift. När kontroller ligger till grund för utredning är det en stor andel som leder till nå- gon sorts ändring. Det gäller både revisioner och skrivbordskontroller. När personalliggarkontroller används i revisionsurvalet ökar träffsäkerheten i re- visionerna. Orsaker till att en utredning inleds kan vara en personalliggare av mycket dålig kvalitet, upprepade kontrollavgifter, tips eller sådant som noterats vid ett kontrollbesök (t.ex. att fler personer var verksamma vid kontrollbesöket än vad som tagits med i företagets löneredovisning). Ofta görs minst ett återbesök innan en utredning påbörjas. Flera kontrollbesök kan göra att tiden för den fördjupade utredningen kan förkortas. 7.4.1 Sammanfattning av synpunkter handläggare ser personalliggaren som en viktig del av underla- get i en fördjupad utredning. De bedömer vidare att de individuella arbetsgi- vardeklarationerna kommer att förbättra möjligheterna att genomföra fördju- pade utredningar med anknytning till personalliggarkontroller. Några av handläggare anser att begränsningarna i Skattever- kets befogenheter vid ett kontrollbesök är ett problem och att det är viktigt att kopplingarna mellan personalliggar- och skattekontroll blir bättre. 7 UPPFÖLJNING AV KONTROLLBESÖKEN – FÖRDJUPAD UTREDNING Vid intervjuerna har det också framkommit att gränsen för vad som är till- låtet vid ett kontrollbesök inte alltid är helt tydlig. En fråga som diskuterats är t.ex. om man vid besöket får dokumentera namn på personer som är anteck- nade i personalliggaren eftersom sådana uppgifter är värdefulla i en fördjupad utredning. Vid kontroller av byggverksamhet är det särskilt viktigt att få veta vem som har varit verksam eftersom det ofta finns flera olika arbetsgivare på en byggarbetsplats. 7.4.2Sammanfattning av bransch- och näringslivsorganisa- tionernas synpunkter Flera bransch- och näringslivsorganisationer uppger att de har efterfrågat sta- tistik från om hur stor andel av kontrollbesöken som leder till en fördjupad utredning. Vidare har man efterlyst uppgifter som styrker att man uppnår det övergripande syftet med systemet. Organisationerna anser att det är oklart i vilken utsträckning kontrollbesök leder till fördjupade utredningar, och flera organisationer framhåller att det är för få kontrollbesök som leder till utredningar. Enligt dem fokuserar för mycket på att kontrollera själva personalliggaren. I stället borde utreda fusket med svart arbetskraft, för om fusk inte utreds upplever organisationernas medlemmar att personalliggarsystemet är ett slag i luften. 8Allmänna synpunkter på systemet med personalliggare Synen på systemet med personalliggare varierar mellan olika aktörer. De flesta var positiva till systemet när det infördes och hade förväntningar på, eller i vart fall förhoppningar om, att det skulle bidra till att minska svartarbete och osund konkurrens. Erfarenheterna av systemet skiljer sig dock åt. Av de handläggare på som har svarat på enkäten är det en stor majoritet som anser att systemet med personalliggare är ändamålsenligt för att uppnå syftet att minska svartarbete och osund konkurrens. Många av de som svarat tycker också att de oanmälda kontrollerna av personalliggarna är ett viktigt verktyg för att upptäcka fusk. Både kontant- och byggbranscherna var positiva till systemet när det inför- des. Kontantbranschens företrädare menar dock att det inte är visat att systemet har minskat svartarbete eller förbättrat konkurrensförhållandena och att Skat- teverket inte lyckas nå de oseriösa företagen. Enligt beror de uteblivna effekterna i tvätteribranschen på att tvätterier kontrolleras alldeles för sällan. Visita anser att systemet bör avskaffas. Frisörföretagarna anser att systemet ska avskaffas om det inte går att påvisa positiva effekter av det. Byggbranschens företrädare tycker i princip att systemet behövs, men har även de svårt att se att det har bidragit till en mer positiv utveckling vad gäller svartarbete och osund konkurrens, vilket leder till frustration. Övriga näringslivsorganisationer (Företagarna, och ) anser att systemet med personalliggare inte fungerar och att det inte har lett till avsedda effekter i form av minskat svartarbete och mins- kad osund konkurrens. Företagarna anser att systemet bör avskaffas. Arbetstagarorganisationerna inom kontantsektorn har generellt en relativt positiv bild av systemet med personalliggare, även om man ser vissa svagheter och problem i tillämpningen. är kritiskt till syste- met och anser att det inte är effektivt, medan Byggcheferna har mer positiva erfarenheter. Några företrädare för byggbranschen tar upp att personalliggarna bidrar till att det blir ordning och reda på byggarbetsplatsen. handläggare och flera av organisationerna har lämnat kon- kreta förslag till ändringar i lagstiftningen och andra förändringar av systemet. 8ALLMÄNNA SYNPUNKTER PÅ SYSTEMET MED PERSONALLIGGARE Det här kapitlet innehåller en redogörelse för de allmänna synpunkter på sys- temet med personalliggare som har lämnats inom ramen för utvärderingen. I avsnitt 8.1 redovisas allmänna synpunkter. Avsnitt 8.2 och 8.3 innehåller synpunkter från bransch- och näringslivsorganisationer respektive arbetstagarorganisationer. 8.1.1 Syftet med personalliggarsystemet Personalliggarnas syfte är att minska svartarbete och motverka osund konkur- rens. Av handläggare instämmer , helt eller till stor del, i påståendet att systemet med personalliggare är ändamålsenligt, se figur 22. Figur 22 Personalliggarsystemets ändamålsenlighet Svar på påståendet "hela systemet med personalliggare är ändamålsenligt för att uppnå det övergripande syftet att minska svartarbete och motverka osund konkurrens". Källa: Enkät till . 8.1.2 Betydelsen av oanmälda kontrollbesök En stor majoritet av handläggarna anser att möjligheten att göra oanmälda be- sök för kontroll av personalliggare är ett viktigt verktyg för att upptäcka svart- arbete och skattefusk; instämmer helt eller till stor del i det påstå- endet, se figur 23. Några av samordnarna har dock framfört att begränsning- arna i vad som får ingå i kontrollbesöket ger sämre möjlighet att upptäcka oegentligheter. 2018/19:RFR4 8 ALLMÄNNA SYNPUNKTER PÅ SYSTEMET MED PERSONALLIGGARE Figur 23 Betydelsen av oanmälda kontrollbesök Svar på påståendet "oanmälda besök för kontroll avpersonalliggaren är ett viktigt verktyg i arbete med att upptäcka svartarbete och skattefusk". Källa: Enkät till . 8.1.3 Synpunkter på hur kontrollsystemet fungerar Den bild som ges vid intervjun av samordnare av personallig- garfrågor är att systemet huvudsakligen fungerar väl vad gäller kontrollen av personalliggare i restaurang-, frisör- och tvätteribranscherna. Några samord- nare nämner att synlighet är viktigt, dvs. att man gör breda och regelbundna kontroller, för att lagstiftningen inte ska tappa effekt. Vid intervjuerna med samordnarna och i ett tiotal kommentarer till enkäten beskrivs att kontrollen av byggarbetsplatser skiljer sig från kontrollen av kon- tanthandeln. Byggbranschen skiljer ut sig bl.a. genom att verksamheter bedrivs på olika platser och med många underentreprenörer, vilket försvårar kon- trollen. Samordnarna anser att det är svårt att få en helhetsbild och att arbetet är administrativt tungt. Byggkontrollen är enligt samordnarna också mer re- surskrävande än kontrollen av kontanthandeln. En åsikt som framförs av en handläggare är att kontrollerna av byggverksamhet är uddlösa. Enligt samord- narna pågår ett arbete med att utveckla kontrollen på byggområdet. 8.1.4 Behovet av ändringar i lagstiftningen I intervjuerna med samordnarna har det inte framkommit att det finns behov av några mer genomgripande ändringar i lagstiftningen.194 En av samordnarna har dock konstaterat att om ett företag vill veta vad som gäller räcker det inte att titta i lagen och förarbetena. Av rättssäkerhetsskäl anser samordnaren att 194Att de flesta av handläggare anser att det finns tillräckligt stöd för att besluta om kontrollavgift i olika situationer framgår av figur 13, se avsnitt 5.1.4. 8ALLMÄNNA SYNPUNKTER PÅ SYSTEMET MED PERSONALLIGGARE man borde göra ändringar så att domstolspraxis och ställnings- taganden framgår direkt av lagen. En annan samordnare tar upp att det behövs vägledande domar på byggområdet. Synen på behovet av ändringar i bestämmelserna om personalliggare vari- erar mellan handläggare, se figur 24. Ungefär var sjätte hand- läggare instämmer helt i att det finns ett behov av att ändra lagstigningen. Å andra sidan anser var sjunde handläggare att det inte alls finns något sådant behov. Om man summerar de som helt, till stor del eller till viss del anser att det behövs förtydliganden eller andra ändringar av lagstiftningen blir andelen två tredjedelar. Figur 24 Behov av att ändra lagstiftningen Svar på påståendet "det behövs förtydliganden eller andra ändringar i lagstiftningen om personalliggare för att säkerställa att tillämpningen är rättssäker eller effektiv". Källa: Enkät till . En av samordnare har från sin sektion lämnat ett antal förslag till ändringar i reglerna om personalliggare med motivering. Vissa av försla- gen har även tagits upp vid intervjuer med andra samordnare. Förslag för kontanthandeln. Krav på elektroniska personalliggare borde införas i alla branscher som omfattas av personalliggarsystemet. Skälet för det är att elektroniska liggare skulle underlätta kontrollen och även göra det lättare för näringsidkarna att föra personalliggaren. Man konstaterar också att böcker kan vara av dålig kvalitet så att sidor lossnar och att de förstörs av fukt. Inom frisörbranschen finns nästan bara hyrstolar och kanske en anställd i hela salongen. Därför borde den som har verksamhetslokalen vara skyldig att föra en personalliggare för alla som är verksamma i salongen. För tvätteribranschen borde skyldigheten att föra personalliggare utvidgas till inlämningsställen, dvs. lokaler där man lämnar in tvätt som sedan skickas iväg någon annanstans för att tvättas. Det kan t.ex. vara fråga om skrädderier och butiker för nyckel- och skoservice. 8 ALLMÄNNA SYNPUNKTER PÅ SYSTEMET MED PERSONALLIGGARE Om en näringsverksamhet huvudsakligen avser annan verksamhet än sådan verksamhet som omfattas av kravet på personalliggare (s.k. blandad verksam- het) behöver man inte föra personalliggare i någon del av verksamheten. förslag är att kravet på personalliggare alltid ska gälla för hela verksamheten vid blandad verksamhet. Motiveringen är att det är svårt att avgöra när gränsen för huvudsaklig verksamhet är uppnådd, en uppfattning som dock inte delas av alla samordnare. Förslag för byggverksamhet. Man bör ta bort undantaget för byggarbets- platser där kostnaden för byggverksamheten inte kan antas uppgå till mer än Regeln medför ibland att bolagen skickar in fakturor som visar oskäligt låg fakturering för att hamna under beloppsgränsen. nare anser dock att basbeloppsgränsen inte är stort problem, även om det hän- der att man får lägga ned en del tid på att utreda frågan. En tydligare definition av byggarbetsplats efterfrågas. ning i rättspraxis har också tagits upp. Tillämpningsproblem som har nämnts är avgränsningen av byggarbetsplatsen när det finns ett staket och när två byggprojekt pågår i samma byggnad. Andra handläggare anser dock att defi- nitionen av byggarbetsplats inte orsakar problem i tillämpningen. Definitionen av byggherre bör ändras eftersom det är ett problem att den avviker från branschens definition av begreppet. Byggherren bör ansvara för personer som vid kontrollbesöket lämnar bygg- Ansvaret bör också omfatta personer som inte identifierar sig eller inte talar om vem de arbetar för, alternativt lämnar falska uppgifter. teverket kan inte göra något i sådana situationer. Bemanningsföretag borde vara skyldiga att föra personalliggare över ut- hyrd personal som är verksam på byggarbetsplatser. byggföretaget där personen är verksam, vilket är ett problem vid skattekon- 8.2Bransch- och näringslivsorganisationers allmänna synpunkter Vid intervjun med Frisörföretagarna framkommer att de från början var ganska positiva till ett system med personalliggare eftersom de vill ha jämbördiga konkurrensförhållanden mellan företagen i branschen. Enligt Frisörföreta- garna har dock deras inställning alltid varit att branschspecifik lagstiftning i möjligaste mån bör undvikas. När lagstiftningen om personalliggare väl kom uppges deras förväntningar på systemet ha blivit mindre eftersom bara 20–av företagarna i branschen kom att omfattas; resten var egenföretagare som inte har några an- ställda och som antingen har en egen salong eller har sin stol i någon annans salong. som omfattas av kravet på personalliggare har enligt 8 ALLMÄNNA SYNPUNKTER PÅ SYSTEMET MED PERSONALLIGGARE Frisörföretagarna inte förändrats när reglerna infördes. De anser att kontrollen var väldigt intensiv . Frisörföretagarna uppger att de har varit kritiska till Personaliggarutred- ningens utvärdering195 där systemet med personalliggare ansågs ha lett till att fler registrerats som anställda, eftersom ökningen kan ha haft andra orsaker, som en god konjunktur och nedsättning av arbetsgivaravgiften för unga. Frisörföretagarna framhåller att det är effekterna som är det viktiga och att effekterna på lönesumman i frisörbranschen har visat sig vara . Det resultatet borde leda till förändringar av systemet. Som det är nu menar de att systemet saknar legitimitet. Systemet borde syfta till fördjupade kontroller av företag där det finns misstankar om ekonomiska oegentligheter. Frisörföreta- garna anser att personalliggarsystemet bara är en administrativ pålaga för fö- retagen utan att vara till nytta och jämför med kravet på kassaregister, där man har kunnat påvisa positiva effekter. Enligt Frisörföretagarna är effektiva åtgärder viktiga i en bransch där av omsättningen är svart – är det 5 miljarder kronor196 som inte redovisas. De påpekar också att en oseriös företagare kan föra personal- liggare på ett korrekt sätt, och då leder inte en personalliggarkontroll till något. Kontroll av personalliggare är därför enligt dem inte ett effektivt sätt för att hitta de som fuskar. Frisörföretagarna menar att systemet med personalliggare bör avskaffas om man inte kan visa att det medför ökade skatteintäkter. De anser också att de individuella arbetsgivardeklarationerna kan förändra förutsättningarna och göra systemet med personalliggare onödigt.197 En synpunkt som de också framför är att det är gammalmodigt med böcker och att företagen borde kunna ladda ned en elektronisk personalliggare gratis i stället. Vid intervjun påtalar STF att det var förbundet som tog initiativ till att krav på personalliggare skulle införas i tvätteribranschen efter att det hade tillkommit ett stort antal konsumenttvätterier som erbjöd tvättservice till mycket låga pri- ser. Initiativet togs enligt STF eftersom det fanns betydande problem med osund konkurrens från oseriösa aktörer, framför allt i . Enligt STF var även industritvätterierna positiva till att föra personalliggare, trots att de inte påverkades av prisdumpning på samma sätt som konsumenttvätterierna. STF förväntade sig att systemet med personalliggare skulle minska antalet oseriösa aktörer i tvätteribranschen. Införandet av systemet med personallig- gare har dock enligt STF inte haft önskad effekt eftersom kontrollbesöken görs 196Vid utfrågningen uttryckte Frisörföretagarna dock att varannan krona inte redovisas. 197Vid utfrågningen bekräftar inte Frisörföretagarna att personalliggarsystemet bör avskaf- fas. Man framhåller dock att individuella arbetsgivardeklarationer kanske är ett bättre kon- trollsystem än vad personalliggarsystemet är. 8 ALLMÄNNA SYNPUNKTER PÅ SYSTEMET MED PERSONALLIGGARE alldeles för sällan. Enligt STF yttras nu ett visst missnöje i och med att tvätte- rier som inte är anslutna till STF återigen har börjat dumpa priserna. allt i och växer missnöjet med prisdumpning. prisdumpningen i viss utsträckning skulle kunna förhindras genom fler kon- STF ser att det finns ett behov av statistik över antalet kontroller och kon- trollavgifter från för att kunna få en uppfattning om hur systemet Enligt STF har de flesta av förbundets medlemmar haft en positiv inställ- ning till systemet med personalliggare eftersom de är seriösa näringsidkare. Inte ens stora industritvätterier, som inte konkurrerar med oseriösa näringsid- kare i samma utsträckning som konsumenttvätterier, har framfört klagomål till För stora tvätterier innebar enligt STF införandet av personalliggare ingen stor förändring eftersom liggarna kunde sammankopplas med det redan exi- sterade systemet för tidrapportering. Inom tvätterinäringen finns det enligt STF många enskilda näringsidkare som driver små konsumenttvätterier där endast ägarparet arbetar. sätter att de undantas från kravet på personalliggare.199 Vid intervjun tar Visita inledningsvis upp att frågan om personalliggare initialt var en del i diskussionen om hur man skulle kunna göra det svårt med fusk, svartarbete och osund konkurrens inom kontanthandeln. Enligt Visita var SHR (som Visita tidigare hette) pådrivande i arbetet med att skapa ordning och reda i kontanthandeln och göra branschen seriös. Tanken var från början att ta fram ett system med schablonbeskattning där personalliggarna skulle vara en del av kontrollen, men sedan var det bara kontrollsystemet som genomfördes. SHR:s sida var man enligt Visita ändå försiktigt positiv till systemet med per- Det som enligt Visita har hänt är att det tas ut mängder av kontrollavgifter utan att har kunnat påvisa att det leder till några effekter i form av minskat svartarbete och skattefusk. Visita hänvisar till upp- gifter om att togs ut i kontrollavgifter (inklusive avgifter som rörde kassaregister) –2015. Enligt Visita visar inte heller de två utvärderingarna som har gjorts av PWC respektive Handelns Ut- redningsinstitut () att systemet med personalliggare har haft avsedd effekt; tvärtom visar de att systemet är ineffektivt. Det nämns att Visita och många andra var mycket kritiska till utvärdering.200 Trots kritiken har den utvärderingen fått stor betydelse, menar . 198 STF uppger senare att har lämnat ut vissa uppgifter efter intervjun, men att STF gärna skulle vilja se mer utförlig statistik. 199 Uppgifterna bekräftas av STF vid utfrågningen. 200 Ds 2009:43. 8 ALLMÄNNA SYNPUNKTER PÅ SYSTEMET MED PERSONALLIGGARE enligt Visita inte ens någon beskrivning av det eventuella fusket eller vilken omfattning det i själva verket har. Enligt Visitas erfarenhet finns det många ärenden om kontrollavgifter där det inte finns något bakomliggande skattefusk. Visita anser att systemet med personalliggare innebär att man meddelar sanktioner i form av kontrollavgifter till företag som har begått administrativa misstag i stället för att komma åt verkligt skattefusk. Visita tar upp att branschen i väsentligt högre utsträckning än var en kontantbransch när systemet infördes. Enligt en undersökning som Novus ge- nomfört på uppdrag av Visita betalas numera av luncherna och av middagarna med andra betalningsmedel än kontanter. Kontantflö- det i branschen har således minskat drastiskt i samhället. Därmed bör också förekomsten av fusk med kontanter ha minskat, och det borde rimligen finnas andra, mer effektiva, sätt än personalliggare att upptäcka fusk och komma åt eventuella svarta intäkter, anser Visita. Visita framför att man borde kunna ha andra kontrollpunkter än , t.ex. flöden hos bankerna. Fram till ansåg Visita att det borde göras en ordentlig utvärdering av systemet med personalliggare. Eftersom utvecklingen har gått ifrån använd- ningen av kontanter i restaurangbranschen och det enligt Visita nu finns utred- ningar som visar att systemet inte är effektivt anser Visita numera att systemet med personalliggare är överspelat, även om man helt delar uppfattningen att det är viktigt att motverka svartarbete och komma till rätta med skatteundan- draganden. Man anser dock att systemet med personalliggare saknar legitimi- tet. De månadsvisa arbetsgivardeklarationerna på individnivå kommer enligt Visita inte att ge systemet legitimitet. Visita anser därför att systemet med per- sonalliggare bör avvecklas. Visitas uppfattning är att utgångs- punkt i stället bör vara att förändra och utveckla sin kontrollverksamhet så att företag som de facto bedriver osund konkurrens fångas upp av kontrollerna.201 Föreningen (Byggherrarna)