rfr · H60WRFR4 · 2019-01-01 00:00:00 — rfr 2018/19 RFR4 Riksdagstryckeriet, , 2019 Som ett led i skatteutskottets arbete med uppföljning och utvärdering beslut- ade utskottet att genomföra en utvärdering av systemet med personalliggare. Utvärderingen syftar till att undersöka och analysera hur sys- temet med personalliggare fungerar i restaurang-, frisör-, tvätteri- och bygg- branscherna för berörda aktörer. Arbetet har letts av skatteutskottets grupp för uppföljning och utvärdering som när arbetet nu slutförs består av ledamöterna (S), ord- förande, (M), (SD), (C), (V), (KD), (L) och (MP). Underlagen till utvärderingen har tagits fram av utredare och utvärderare vid Riksdagsförvalt- ningens utvärderings- och forskningssekretariat. I arbetet har även deltagit kanslichef , föredragandena och och sekretariatschef . Rapportens kapitel 6 har kvalitetsgranskats av universitetslektorn i förvaltningsrätt jur.dr . överlämnar härmed sin rapport där resultaten av utvärderingen redovisas. Per Åsling (C) (M) andre vice ordförande Utskottets iakttagelser och bedömningar ........................................................ uppföljnings- och utvärderingsverksamhet................ Syfte och frågeställningar.................................................................... Genomförande och metod ................................................................... utredningar som rör personalliggare och erfarenheter från Personalliggare och liknande system i några andra länder .................. Internationella studier av svartarbete och personalliggare................... Lagstiftningen om personalliggare ........................................................... Ett system med personalliggare införs................................................. Vem ska föra en personalliggare?........................................................ Vad ska personalliggaren innehålla och var ska den finnas Hur kontrolleras personalliggaren vid ett kontrollbesök?.................... Vad händer vid brister i personalliggaren – kontrollavgift eller föreläggande om rättelse?........................................................................... Vilken skattekontroll kan ett kontrollbesök leda till? kontrollbesök – organisation, omfattning, urval Bransch- och näringslivsorganisationers synpunkter på Arbetstagarorganisationers synpunkter på kontrollbesöken ................ Kontrollavgift och befrielse ...................................................................... hantering av kontrollavgifter och förelägganden Överklaganden av beslut om kontrollavgift......................................... Bransch- och näringslivsorganisationers synpunkter på Arbetstagarorganisationers synpunkter på kontrollavgifterna ........... Avgiftsbestämmelserna och rättspraxis .................................................. Principer för bestämmelser om sanktionsavgift................................. Avgränsningen av överträdelser som kan medföra Förutsättningar för befrielse från kontrollavgift ................................ Uppföljning av kontrollbesöken – fördjupad utredning.......................... uppföljning av kontrollbesöken................................... Bransch- och näringslivsorganisationers synpunkter på Arbetstagarorganisationers synpunkter på uppföljningen.................. Allmänna synpunkter på systemet med personalliggare ......................... Bransch- och näringslivsorganisationers allmänna synpunkter ......... Arbetstagarorganisationers allmänna synpunkter .............................. Företagens administrativa kostnader för systemet med uppskattningar av administrativa kostnader i olika Ändrad mätmetod för administrativa kostnader ................................ Frisör- och restaurangbranscherna..................................................... Bedömningar m.m. vid utskottets utfrågning .................................... Metod och genomförande ........................................................................... Enkät till handläggare........................................................... Personalliggare och liknande system i vissa andra länder .......................... Exempel på domar från förvaltningsrätterna............................................... om befrielse från kontrollavgift ...................................................... Stenografisk utskrift från utfrågning om systemet med Innan byggverksamheten på en byggarbetsplats på- börjas ska en byggherre som är skyldig att tillhanda- hålla utrustning för personalliggare anmäla sig för En fördjupad utredning kontrollerar riktigheten av de uppgifter som näringsidkaren har lämnat för be- räkning av skatt. Den kan göras i form av en skriv- bordskontroll eller revision. av arbetsgivaravgifter och skatteavdrag kallar Skat- teverket arbetsgivarutredning eller AG-utredning. Ett företag som i sin näringsverksamhet säljer varor eller tjänster mot kontant betalning eller mot betal- ning med kontokort ska använda kassaregister, och genomför kontrollbesök för att kon- trollera att den som är eller kan antas vara skyldig att använda kassaregister fullgör sina eventuella Branscher där näringsidkare säljer varor och tjänster till allmänheten mot kontant betalning. får besluta om kontrollbesök för att kontrollera att den som är eller kan antas vara skyl- dig att föra personalliggare fullgör sina eventuella Kontrollbesöket kan även avse en byggherres skyldighet att tillhandahålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan föras. trollbesök får bara genomföras i verksamhetslokaler eller på byggarbetsplatser. En kontrollavgift ska tas ut om vid kontrollbesök finner att den som är skyldig att föra en personalliggare eller tillhandahålla utrustning för en elektronisk personalliggare inte fullgör sin skyl- dighet, inte håller personalliggaren tillgänglig för i verksamhetslokalen eller på byggar- betsplatsen eller inte har anmält byggverksamhet. En personalliggare i kontantbranscherna kan vara förs i byggverksamhet måste vara elektronisk. personalliggare ska innehålla uppgifter om nä- Näringsidkaren ska löpande anteckna uppgifter om namn och personnummer (eller mot- svarande) för personer som är verksamma i närings- verksamheten i liggaren. Även tidpunkten när re- spektive persons arbetspass påbörjas och avslutas ska finnas med. Uppgifterna ska dokumenteras i omedelbar anslutning till att arbetspasset påbörjas Uppgifterna ska bevaras . Revision är den mest långtgående kontrollformen. Revision får endast genomföras för vissa syften, ex- empelvis kontroll av att t.ex. en näringsidkare har lämnat riktiga uppgifter i en kontrolluppgift eller en heter vid en revision, t.ex. att granska räkenskaper och andra handlingar som rör verksamheten. ska göra en revision är huvudregeln att den som ska granskas underrättas i förväg om revi- Skrivbordskontroll är en enklare kontroll än revision. Skrivbordskontroll innebär att t.ex. ber en näringsidkare att lämna upplysningar eller lämna in dokument som behövs för kontroll av uppgifter i kontrolluppgifter och skattedeklarationer. Utskottets iakttagelser och bedömningar infördes ett system med personalliggare i restaurang- och frisör- branscherna. Systemet har därefter utvidgats till att omfatta fler branscher. Syftet med skatteutskottets utvärdering har varit att undersöka och analysera hur systemet med personalliggare fungerar i restaurang-, frisör-, tvätteri- och byggbranscherna för berörda aktörer. Aktörer som berörs är främst företagare, bransch- och näringslivsorganisationer, , arbetstagare och arbets- tagarorganisationer. Olika bilder av systemet med personalliggare Utskottet noterar att synen på systemet med personalliggare varierar mellan olika aktörer. De flesta var positiva till systemet när det infördes och hoppades att det skulle bidra till mindre osund konkurrens och mindre fusk. En återkom- mande bild är att företagen tycker att det är viktigt med åtgärder mot fusk, men flertalet har svårt att se att personalliggarna har bidragit till en mer positiv ut- veckling vad gäller svartarbete och osund konkurrens. Erfarenheterna av systemet skiljer sig dock åt, såväl mellan branscherna som inom olika delar av en och samma bransch. De som är kritiska till syste- met bedömer inte att det har gett önskad effekt och framhåller framför allt följande synpunkter: •Skatteverket lyckas inte nå de oseriösa företagen. •Skatteverket borde genomföra fler kontroller. •Systemet med personalliggare anses vara för lätt att lura. Eftersom systemet innebär administration och utgifter för företagen leder den upplevda ineffektiviteten till frustration. Några aktörer, t.ex. Företagarna och Visita, anser att systemet bör avskaffas. Företagarna ser inte att personallig- garsystemet – annat än på marginalen – har bidragit till att stävja osund kon- kurrens. De menar att medlemmarna i stället upplever att det är skötsamma företag som får en regelbörda och drabbas av avgifter för misstag. Visitas skäl är att utvecklingen har gått bort från användningen av kontanter i restaurang- branschen och att det finns utredningar som visar att systemet inte är effektivt. Arbetstagarorganisationerna inom kontanthandeln har generellt en relativt po- sitiv bild av systemet. Även om man ser vissa svagheter och problem övervä- ger de positiva erfarenheterna och signalvärdet ses som viktigt. Arbetstagar- organisationerna inom byggsektorn ser många problem med genomförandet av systemet men också att det har fått vissa positiva effekter. Av de handläggare på som har svarat på enkäten är det en ma- joritet som anser att systemet med personalliggare är ändamålsenligt för att uppnå syftet att minska svartarbete och osund konkurrens. Många av de som UTSKOTTETS IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR svarat tycker också att de oanmälda kontrollerna av personalliggare är ett vik- tigt verktyg för att upptäcka fusk. De anser att kontrollen av kontanthandeln fungerar väl. Däremot anser man att det finns fler svårigheter i kontrollen av byggbranschen. Två tredjedelar av handläggare anser dock att det behövs förtydliganden eller andra ändringar i lagstiftningen för att säker- ställa att den är rättssäker och effektiv. Utskottet kan därmed konstatera att det finns mycket olika bilder av syste- met med personalliggare. Enligt utskottet kan en del av förklaringen till att synen på systemet är så olika vara att förhållandena skiljer sig åt mellan branscherna och att dessa skillnader påverkar förutsättningarna för att syste- met ska fungera. Utskottet ser också att förutsättningarna har förändrats sedan systemet infördes , bl.a. på grund av den tekniska utvecklingen och infö- randet av individuella arbetsgivardeklarationer. Mot den bakgrunden anser ut- skottet att systemet kan ifrågasättas, alternativt förändras, utifrån sin nuva- rande form. Utskottet noterar att genomför en effektutvärdering av perso- nalliggarsystemet och bedömer att resultatet av den utvärderingen kan vara ett bidrag i en vidare utredning av systemet. För företagen finns olika kostnader förknippade med personalliggarna. En är den tid det tar för personalen att registrera sig . Dessutom kan det tillkomma kostnader för en elektronisk personalliggare, såsom administrativa tjänster, licenser, utrustning, abonnemang och kort. Det är svårt att jämföra olika beräkningar av företagens kostnader för systemet med personalliggare, men ett antal bedömningar uppskattar kostnaderna till någonstans per företag och år. Några representanter för närings- livet anser att kostnaderna är stora medan andra inte tycker att systemet med personalliggare innebär så stora kostnader eller är särskilt betungande. Perso- nalliggarna utgör relativt sett en större kostnad för små företag än för stora. Utskottet anser att det är av största vikt att kostnaderna för företagen är välmotiverade och så låga som möjligt. Utskottet kommer fortsätta att bevaka frågan. En återkommande åsikt inom både bransch-, näringslivs- och arbetstagarorga- nisationerna är att bör genomföra fler kontroller. Antalet kon- trollbesök i kontantbranscherna var störst i början och har minskat de som systemet har funnits. Utskottet påminner om lagstiftarens förväntningar på att per- sonalliggarkontroll ska ha en preventiv effekt. För att den effekten ska uppnås krävs enligt utskottet att företagen upplever att kontrollerna görs i en sådan stor omfattning att det finns en konkret upptäcktsrisk för den som har svart UTSKOTTETS IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR Utskottet förutsätter därför att kontrollerar en så stor andel av företagen i de berörda branscherna att systemet får en före- Att är synligt ute på arbetsplatserna är även vik- tigt för systemets legitimitet. vill utskottet framhålla att det är viktigt att företagens administ- rativa kostnader hålls nere och att urval till stor del fångar upp företag som behöver kontrolleras. Detta kräver att arbetar ratio- nellt med utvärdering av kontrollverksamhetens resultat. Utskottet ser positivt på att näringslivs- och branschorganisationerna i hu- vudsak förmedlar en positiv bild av bemötande vid besöken, även om några organisationer framför att deras medlemmars erfarenheter är mer negativa i det avseendet. Stor förekomst av avvikelser av handläggare bedömer att de ofta (vid mer än vartannat besök) upptäcker avvikelser när kontrollbesök genomförs inom kontanthandeln. Något färre av handläggarna () uppskattar att de upptäcker avvikelser lika ofta vid besök inom byggbranschen. Utskottet bedömer att det är en relativt stor andel. Förbättringsgraden vid återbesöken skiljer sig enligt samordnare åt. Vissa har tagit lär- dom och rättat till misstagen medan det hos andra kvarstår felaktigheter även vid ett återbesök. Mot bakgrund av vad som framkommit i intervjuerna är det viktigt att fram- hålla att det inte behöver finnas någon koppling mellan fel i personalliggaren och fusk. Ett oseriöst företag kan ha en oklanderlig personalliggare, och ett företag som vill göra rätt för sig och betala skatt kan ha råkat göra ett misstag. Utskottet förstår att det kan vara lätt att göra misstag. vill utskottet understryka att det är viktigt att personalliggaren förs på ett korrekt sätt, dels för att det ska vara möjligt att stämma av liggaren mot verksamma personer vid ett kontrollbesök, dels för att den ska kunna användas som underlag vid en fördjupad utredning. Det administrativa stödet vid besöken brister En stor del av handläggare lyfter fram att det finns brister i myn- dighetens administrativa stöd för att kunna genomföra besöken på ett effektivt sätt. Utskottet förutsätter att förser handläggarna med ett administ- rativt stöd som gör det möjligt att genomföra besöken på ett effektivt sätt. Urval av företag att besöka Utskottet konstaterar att använder flera metoder för att göra ett så relevant urval som möjligt av verksamheter att besöka. Två principer styr i UTSKOTTETS IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR huvudsak urval: dels verksamheter där det är störst risk för bris- ter, dels synlighet, dvs. att verksamheter alltid ska vara beredda på oanmälda besök. Många representanter för näringslivs- och branschorgani- sationer anser dock att urval borde vara ännu mer inriktat på verksamheter där det är störst risk för brister. sätter stor tilltro till att de individuella arbetsgivardeklarationerna, som möjliggör kontrollpunkter , kommer att förbättra det riskstyrda urvalet. Enligt handläggare finns det särskilda svårigheter vad gäller kontrollen av byggbranschen. Det beror bl.a. på att verksamheter bedrivs på olika platser och med många underentreprenörer. Den bild som förmedlas av företrädarna för byggbranschen är att i ökad utsträckning borde rikta kontrollen mot oanmälda byggarbetsplatser. Utskottet vill framhålla att det är avgörande för systemets legitimitet att urvalet är relevant och att det finns ett förtroende för att insatserna leder till minskat fusk. Utskottet ser fram emot att ta del av bedömning av om de nya arbetsgivardeklarationerna ger ett stöd i urvalet av företag som ska kontrolleras. Vad systemet med personalliggare bidrar med i arbetet mot fusk Intervjuerna med de flesta bransch- och företagsföreträdare ger vid handen att det finns en misstro bland företagen mot att personalliggarkon- troller leder till att oseriösa företag upptäcks och blir föremål för åtgärder. Det finns en uppfattning om att i för stor utsträckning riktar sitt in- tresse mot systemet med personalliggare i sig och för lite mot att utreda fusk. Det stora flertalet av den personal på som tillfrågats i samband med studien delar inte den synen. De anser både att de oanmälda kontrollbe- söken är ett viktigt instrument för att upptäcka fusk och att personalliggarna är en viktig del av underlaget i fördjupade utredningar av verksamheter där det finns krav på liggare. Av utvärderingen framgår att de fördjupade utredningar som initierats av en personalliggarkontroll är få i förhållande till antalet kontrollbesök. De har också minskat . Av de fördjupade utredningar som har inletts är det en hög andel som leder till beslut som innebär förändrad skatt och eventuellt skat- tetillägg. Särskilt byggverksamhet utreds i liten omfattning. En förklaring är att såd- ana utredningar är svåra att genomföra, bl.a. för att företagen har anställda som arbetar på flera arbetsplatser . En metodutveckling på- går dock, och har förhoppningar om att de individuella arbetsgi- vardeklarationerna kommer att underlätta arbetet. Orsaken till att få personal- liggarkontroller i kontantbranscherna leder till fördjupade utredningar har inte gått att klarlägga i utvärderingen. handläggare har gett uttryck för att arbetsgivardeklarationerna även kommer att underlätta arbetet med för- djupade utredningar i kontantbranscherna. UTSKOTTETS IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR Utskottet vill framhålla vikten av att följer upp kontrollbesök när det finns anledning att misstänka fusk. temet sin legitimitet. Utskottet ser fram emot att få information om hur metod- utveckling och individuella arbetsgivardeklarationer påverkat arbetet med för- Bransch- och näringslivsorganisationer uppger att inte lämnar ut någon konkret information som visar att oseriösa företag utreds och får be- Den här bristen på information gör enligt organisationerna att syste- met inte får legitimitet. I intervjuerna har det också kommit fram synpunkter på att det finns företag som inte känner till att det går att ge tips till och att företagen inte tror att deras tips leder till någonting. Utskottet välkomnar därför att i ökad utsträckning har börjat lämna uppgifter om sina fördjupade utredningar. Behovet av bättre verktyg har begränsade befogenheter vid ett kontrollbesök och utnyttjar inte möjligheten att genomföra begränsade revisioner (att kontrollera hand- lingar som har anknytning till personalen, t.ex. anställningsbevis och kontroll- uppgifter) i någon större utsträckning. Vissa av handläggare har tagit upp att begränsningarna i deras befogenheter vid kontrollbesöket är ett problem och att det behövs bättre kopplingar mellan personalliggar- och skat- tekontroll. Detta aktualiserar enligt utskottet frågan om vilka verktyg har till sitt förfogande i personalliggarkontrollen för att brister som upptäcks vid kontrollbesöken ska kunna följas upp på ett effektivt sätt. Hur ofta en kontrollavgift tas ut Andelen kontrollbesök som leder till en kontrollavgift varierar i viss utsträck- ning . ledde ungefär vart femte kontrollbesök till en kon- trollavgift. Vissa bransch- och näringslivsorganisationer har framfört att det är lätt att företagen gör misstag som medför en kontrollavgift och att avgiftssy- stemet inte ger utrymme för att avstå från att ta ut en avgift i sådana fall. En synpunkt som har framförts är att borde ha möj- lighet att ge en erinran i stället för en kontrollavgift. Utskottet konstaterar att det av rättssäkerhetsskäl är viktigt att reglerna om kontrollavgift inte ger ett stort utrymme för olika bedömningar. Det är också viktigt att det är enkelt att konstatera en överträdelse för att kon- troll ska vara effektiv. Av utvärderingen framgår att avstår från att ta ut avgifter i vissa situationer, dels genom att tillämpa en trös- kel för den högre avgiften för kontrolltillfället, dels genom att ge befrielse. Det finns också exempel på fall där befrielse har medgetts när det är fråga om ett UTSKOTTETS IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR enstaka misstag och det finns en godtagbar förklaring till varför misstaget har begåtts. Kontrollavgifternas belopp är fasta och är inte beroende av ett företags storlek. Låg omsättning i en verksamhet eller ekonomiska förhållanden i övrigt är nor- malt inte grund för hel eller delvis befrielse från kontrollavgiften. De fasta beloppen innebär att sanktionerna för likartade överträdelser kan bli mer känn- bara för små företag än för stora verksamheter. Vid intervjuerna har det också framkommit att kontrollavgiften kan slå hårt mot ett mindre företag. Ett sätt att minska skillnaderna vore att införa kontrollavgifter som är differentierade utifrån företagets storlek, t.ex. genom att de görs beroende av omsättning eller antal anställda. Differentierade kontrollavgifter kan dock i viss utsträckning minska effektiviteten i kontrollerna. De tidigare bestämmelserna om kontrollavgift slogs ihop och fick en mer all- mänt hållen lydelse när de fördes över till skatteförfarandelagen (SFL). De gällande bestämmelserna ger utrymme för olika tolkningar. Det går t.ex. inte att läsa ut direkt av bestämmelserna att den högre avgiften för kontrollbesök inte tas ut om personalliggaren kan ligga till grund för kontroll, trots att det finns vissa brister. För att förstå grunden för praxis i den frågan krävs att man läser bestämmelsernas förarbeten. Av utvärderingen framgår inget annat än att har en i grunden enhetlig praxis. Det har inte heller framkommit att utfallet i överklagade ären- den skiljer sig åt mellan domstolarna på grund av att bestämmelserna är otyd- liga. Däremot finns det domar som visar att domstolarna i vissa avseenden tolkar bestämmelserna på olika sätt, vilket innebär att det finns en risk för att likartade fall behandlas olika. Det kan också konstateras att det inte räcker att läsa lagtexten om en näringsidkare vill veta vilka överträdelser som ger en kontrollavgift eller vilket belopp som tas ut för olika överträdelser. Förutsättningar för den högre kontrollavgiften Ett exempel på när den högre kontrollavgiften tas ut är om ingen av de perso- ner som är verksamma för kontrollbesöket har antecknats i per- sonalliggaren. Det räcker att någon av de verksamma personerna är registrerad i liggaren för att näringsidkaren ska undgå avgift. Skyldigheten att betala den högre kontrollavgiften för kontrolltillfället blir då indirekt beroende av hur många personer som är verksamma dagen för besöket. Detta kan i sin tur in- nebära att en verksamhet med få anställda riskerar att få betala en högre kon- trollavgift än den avgift som tas ut av en verksamhet där det finns flera an- ställda när verksamma personer inte har registrerats i personalliggaren. Ut- skottet vill framhålla att det är viktigt att mindre företag inte behandlas sämre i avgiftshänseende än större verksamheter för likartade överträdelser. UTSKOTTETS IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR Det finns ingen statistik över antalet beslut där har medgett hel eller delvis befrielse. Av utvärderingen framgår dock att i vissa fall avstår från att ta ut kontrollavgift, eller tar ut avgift med ett lägre belopp än det som står i bestämmelserna, trots att det har framkommit brister vid ett kontrollbesök. Av utvärderingen framgår också att arbetar med att säkerställa en enhetlig och rättssäker tillämpning av bestämmelserna om befrielse. samordnare betonar dock att det alltid ska göras en bedömning i det enskilda fallet, och därför är det svårt att ange generella kri- terier för befrielse. Utskottets bedömning är att tillämpar bestämmelserna om be- frielse på ett korrekt sätt. Vidare noterar utskottet att i sin praxis tar hänsyn till de svårigheter som de skiftande förhållandena i byggbranschen erbjuder.