urf · H6A5URF1 · 2019-06-17 00:00:00 — Riksrevisorernas självständighet leder till att det är valet mellan två möjliga ledningsstrukturer som är av betydelse för personalen i granskningsverksamheten – en ledningsstruktur med endast en riksrevisor eller en ledningsstruktur med flera riksrevisorer. Det är främst i fråga om effektivitetsrevisionen som det tredelade ledarskapet och uppdelningen i granskningsområden har uppfattats som problematiskt. För den årliga revisionen finns ingen sådan uppdelning, utan så gott som all beslutanderätt har varit delegerad till ansvariga revisorer. Inte heller för den internationella verksamheten har det tredelade ledarskapet upplevts medföra några större komplikationer internt, förutom då vissa brister i samordningen har förekommit mellan riksrevisorerna. I administrativa frågor har den nuvarande ordningen med en ansvarig riksrevisor uppfattats fungera enklare och bättre än ordningen . Enligt personalorganisationer finns emellertid en inbyggd problematik i dagens system med tre riksrevisorer, och det tredelade ledarskapet leder bl.a. till ett otydligt ledarskap. Enligt organisationerna förordar flertalet medarbetare på en mer traditionell myndighetsstyrning med en riksrevisor. Detta uppfattas kunna leda till färre byten av riksrevisorer, vilket skulle förbättra kontinuiteten och medföra ett tydligare ledarskap. En riksrevisor skulle även innebära att det finns en tydlig företrädare för myndigheten, t.ex. i medierna och vid offentliga diskussioner. Från de reviderades synpunkt Under utredningens arbete och vid de genomförda intervjuerna har inget framkommit som visar att de reviderade upplever det tredelade ledarskapet som ett problem. De reviderade har en klar uppfattning om vilken riksrevisor som är ansvarig för granskningen av den egna verksamheten. granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen lämnas till och överlämnas till regeringen som ska lämna en skrivelse till i frågan om vilka åtgärder rapporten leder till. Revisionsberättelser och revisorsintyg över den årliga revisionen ska lämnas till regeringen (utom revisionsberättelserna över den årliga revisionen av och Stiftelsen 6 BELYSNING AV FÖRDELAR OCH NACKDELAR MED OLIKA LEDNINGSFORMER , som lämnas till ). över årsredovisningen för staten lämnas till regeringen och . visionens årliga rapport om de viktigaste iakttagelserna lämnas till . är en myndighet under . Det ansvar för myndighetens funktionsduglighet som ligger på en huvudman vilar i fråga om Inte något som har kommit fram under utredningen ger anled- ning att anta att det från regeringens synpunkt har någon betydelse om led- ningen för organiseras på något visst sätt. får antas vara att fungerar väl. Att en ensam riksrevisor skulle framträda i offentligheten och bli en bland allmänheten mera känd person skulle möjligen ha sina fördelar i olika avseenden. I vilken mån en sådan ordning skulle ha betydelse från allmänhetens och omvärldens synpunkt får dock anses ovisst. Det utredningsarbete som har genomförts ger knappast något underlag för uttalanden om hur det mera allmänt skulle uppfattas om övergick till att anförtro det revisionsuppdrag som ingår i kontrollmakten åt endast en riksrevisor. I det internationella samarbetet efterfrågas vanligtvis deltagande av en Auditor General, dvs. en person med en auktoritativ ställning som riksrevisor. De uppgifter som lämnats tyder emellertid på att en myndighet i sådana sammanhang också kan representeras av någon med befogenhet att träda i riksrevisorns ställe, dvs. en person som i internationella sammanhang kan betecknas Deputy Auditor General. Enligt den ursprungliga ordningen skulle ett skifte av riksrevisor ske vartannat eller . Endast ett begränsat antal riksrevisorer har dock stannat i uppdraget , och nya riksrevisor har kommit att tillträda oftare än det från början var tänkt. När en riksrevisor tillträder sker en översyn av fördelningen av granskningsområden mellan riksrevisorerna, vilket vanligtvis leder till att delar av granskningsverksamheten får byta ansvarig riksrevisor. Härutöver medför bytet av riksrevisor att riksrevisorerna får ägna relativt mycket tid åt att samordna sig sinsemellan. Enligt de intervjuer som utredningen genomfört har bytet av riksrevisorer tagit kraft från organisationen och därmed påverkat produktiviteten i granskningsverksamheten negativt. Även om det finns vissa fördelar med den nuvarande ledningsstrukturen har samtliga intervjuade gjort bedömningen att en mer traditionell myndighetsledning med en riksrevisor är att föredra från produktivitetssynpunkt. Det uppfattas kunna leda till färre byten av myndighetens ledning och därmed förbättra kontinuiteten och effektiviteten i verksamheten. 6 BELYSNING AV FÖRDELAR OCH NACKDELAR MED OLIKA LEDNINGSFORMER är en betydelsefull del av den konstitutionella kontrollmakt som äger. Riksrevisorer väljs av och kan skiljas från uppdraget av . är uppdragsgivare för riksrevisorerna och huvudman för som myndighet. Från den synpunkten är det av betydelse för att det inte kan råda någon tvekan om vem som ansvarar för myndigheten i administrativt och ekonomiskt hänseende. För att tillgodose behov av samband med och insyn i finns råd för (rådet). Rådet ska vara verktyg för samråd och insyn i . För rådets del är det tänkbart att kontakterna med endast en riksrevisor skulle bli enklare och mera entydiga än dagens ordning med tre riksrevisorer. Viktigast torde emellertid från rådets synpunkt vara att den omedelbara kontaktytan för det levande sambandet mellan och är personer som valt till uppdraget att granska den verksamhet som bedrivs av staten. För balansen mellan och regeringen Ett grundläggande motiv för det ursprungliga beslutet om att inrätta var att få till stånd en god och heltäckande statlig revision av hela beslutskedjan i den verkställande makten och därmed ge både och regeringen ett bättre kunskapsunderlag för det politiska beslutsfattandet. Ett sådant underlag skulle produceras av riksrevisorer med en i grundlag fastställd självständighet i fråga om vad som skulle granskas, hur granskningen skulle bedrivas och vilka slutsatser granskningen skulle leda till. Granskningsresultatens tillförlitlighet och trovärdighet antogs vara beroende av en sådan självständighet och obundenhet.56 Enligt det beslut som slutligen antogs av skulle riksrevisorerna vara tre till antalet. Den självständighet som tillkommer riksrevisorerna är grundlagsfäst i regeringsformen. För balansen mellan och regeringen får det betydelsefulla anses vara att är en myndighet under som rapporterar till och inte kan ta emot uppdrag från vare sig regeringen eller . Ett grundläggande motiv för tillkomst var att tillföra det politiska beslutsförfarandet ett tillförlitligt och trovärdigt kunskapsunderlag. Från folkstyrelsens synpunkt är det självfallet av mycket stor betydelse att denna tillförsel fortgår som förväntat. Det förutsätter att fungerar väl som myndighet. Hur myndigheten leds är alltså i praktiken av avsevärd vikt för folkstyrelsen. 56Riksrevisorernas oberoende och myndighetens placering under anses även motsvara det oberoende och den självständighet som förväntas av en nationell revisionsmyndighet enligt Limadeklarationen (ISSAI 1). 7 Värdering av fördelar och nackdelar I detta avsnitt redogör utredningen för sin värdering av vilken vikt som bör fästas vid de fördelar och nackdelar med olika ledningsstrukturer som belysts i det föregående avsnittet. Värderingen knyter sig i främsta rummet till hur det administrativa ansvaret för myndigheten utformas i de olika alternativen och vilka nackdelar som kan ligga i otillräcklig klarhet i sådant hänseende. 7.1Tre riksrevisorer, varav en med administrativt ansvar Den nuvarande ordningen med tre riksrevisorer, varav en med administrativt ansvar, tillkom sedan 2008 års riksrevisionsutredning kommit fram till att den dittillsvarande ordningen hade skapat en svag beslutskompetens, en otydlighet om beslut och ansvar och en ineffektiv och dyr överbyggnad inom organisation. riksrevisionsutredning ansåg sig kunna konstatera att den ändrade uppgiftsfördelningen mellan riksrevisorerna inte kommit att innebära någon avgörande förändring i fråga om det tredelade ledarskapets för- och nackdelar. Det fanns enligt utredningen alltjämt positiva effekter, såsom bredare kompetens, kollegialt utbyte och ömsesidigt stöd. Inte minst 2015/händelser med allvarlig sjukdom visade att det tredelade ledarskapet även innebar en minskad sårbarhet vid oförutsedda händelser. visade utredningens analys att ett sådant ledarskap, trots den förändrade uppgiftsfördelningen, ställer stora krav. De tre riksrevisorerna måste uppnå en samsyn kring bl.a. organisationens utformning, ledarskapsfrågor och granskningsverksamhetens inriktning, vilket har resulterat i en ansträngd situation. Det delade ledarskapet kunde även uppfattas som otydligt både internt inom myndigheten och externt. Utredningen gjorde bedömningen att det tredelade ledarskapet fortfarande hade betydande nackdelar av de slag som års riksrevisionsutredning ansåg sig ha funnit och att dessa övervägde dess fördelar. Den utredning som har gjorts pekar inte på något annat än att ett tredelat ledarskap fortfarande innebär krav på samsyn i frågor av bestämmande betydelse för förutsättningar att fullgöra sin funktion inom kontrollmakten. Kraven innebär att det tredelade ledarskapet har en inbyggd risk. Det kan inte tas för givet att samsynen alltid uppnås. I den förut omtalade rapport (avsnitt 5.2.1) som togs fram av 2016 konstaterade att sex av åtta riksrevisorer som valts på fulla mandat hade lämnat sina uppdrag . Det tyder på brister som har att göra med uppdraget, inte med dem som har valts, anförde Axberger. Ax- bedömning styrks av vad som har kommit fram under de utredningar som har genomförts sedan han lämnade sin rapport. 7 VÄRDERING AV FÖRDELAR OCH NACKDELAR I det långa loppet ter sig den nuvarande organisationen alltför osäker. Granskningen av den verksamhet som bedrivs av staten behöver kunna utövas i konstitutionellt säkerställda och organisatoriskt stabila former. Det bör för den skull inte förbises att det tredelade ledarskapet har en fördel i möjligheten att flera perspektiv kan göra sig gällande vid bedömningen av var revisionsinsatser motiveras av väsentlighet och risk. 7.2 En riksrevisor och två biträdande riksrevisorer En lösning med en riksrevisor och två biträdande riksrevisorer skulle kunna innebära att ansvaret för verksamheten samlades på en hand på ett sätt som svarar mot en traditionell enrådighet. Ansvaret för den administrativa ledningen av myndigheten skulle vara samlat hos riksrevisorn. De fördelar som är förenade med enrådighetslösningen skulle alltså kunna bevaras även om riksrevisorn vid sin sida hade två biträdande riksrevisorer, valda av . Organisationen skulle dock kunna få dras med inre spänningar. Risken ligger i att de två biträdande riksrevisorernas uppdrag skulle bygga på självständighet gentemot riksrevisorn i fråga om genomförandet av revisionerna men inte med säkerhet i fråga om resurserna för genomförandet. De två biträdande riksrevisorerna skulle alltså kunna se sig ha en oklar ställning. Inte minst av den anledningen finns det skäl att befara att posterna som biträdande riksrevisorer inte skulle te sig attraktiva för kompetenta kandidater. En annan anledning kan ligga i titulaturen. Nackdelarna är inte obetydliga. storlek motiverar knappast heller två biträdande riksrevisorer. 7.3En chefsriksrevisor, tillika myndighetschef, och två riksrevisorer En lösning av ledningsstrukturen efter förebild av vad som gäller för ombudsmän, , skulle innebära att myndighetschefen skulle ha det administrativa ansvaret för myndigheten, fördela granskningsområdena och kunna flytta ett granskningsärende från en riksrevisor till en annan eller till sig själv. En sådan ordning skulle dock knappast innebära att risken för inre spänningar med botten i resursfördelningen för granskningsverksamheten skulle elimineras. I stället kan organisationsformen visa sig leda till att beslutsfattandet inom i realiteten närmar sig kollektiva former. Myndighetschefens entydiga ansvar inför kan på detta sätt komma att te sig mera komplicerat, vilket skulle kunna innebära en betydande nackdel. Frågan är också om inte en sådan ordning skulle vara mindre fördelaktig med tanke på rekryteringen eftersom de som kan väljas till riksrevisorer kan antas önska en självständig uppgift inom ramen för var sitt granskningsområde. 7 VÄRDERING AV FÖRDELAR OCH NACKDELAR 7.4En traditionell myndighetsledning med endast en riksrevisor En traditionell myndighetsledning skulle i fråga om innebära att valde en enda riksrevisor som skulle svara för den granskning av statens verksamhet som enligt regeringsformen ankommer på myndigheten. Det skulle innebära både ett ansvar inför för att tillförseln av underlag till den politiska beslutsprocessen fortgår som förväntat och ett otvetydigt chefskap inom som myndighet. Chefskapet skulle innebära att ansvaret inför huvudmannen för verksamhetens funktionsförmåga skulle vara odelat. Klarheten i fråga om ansvaret för verksamheten framstår som en betydande långsiktig fördel. Utredningen visar att den värderas högt av de anställda inom . Det underlag som tagits fram i utredningen tyder på att det skulle vara möjligt för en ensamt ansvarig att bemästra uppgiften, dvs. både att medverka i och ansvara för revisionsärendena, i administrativt hänseende leda myndigheten och fullgöra de uppgifter i det internationella samarbetet som ankommer på som myndighet. Den traditionella myndighetsorganisationen skulle å andra sidan innebära förlust av den möjlighet till bredare kompetens som kan finnas i en ordning med tre riksrevisorer. Förlusten skulle få kompenseras genom den professionella kompetens som finns inom . En ensam riksrevisor skulle i än högre grad få förlita sig på medarbetarna i organisationen i fråga om genomförandet av det revisionella arbetet. Förlusten skulle därmed kunna vägas upp utan att tillförseln av underlag till den politiska beslutsprocessen skulle äventyras. En ensam riksrevisor skulle vidare sakna den möjlighet till kollegialt samråd och inbördes stöd som kan behövas i uppgiften. Inte minst i fråga om den administrativa ledningen av myndigheten framstår enligt vad som kommit fram i utredningen en sådan möjlighet som värdefull. 8 Förslag till ny ledningsstruktur I detta avsnitt presenteras utredningens förslag. Det grundas på vad som redovisats i de föregående avsnitten. Utredningens förslag: ska välja en person att ensam vara riksrevisor. Denne ska vara chef för och ansvara för myndighetens verksamhet inför . ska också välja en riksrevisionsdirektör att vara riksrevisorns ställföreträdare. Riksrevisionsdirektören ska kunna utföra sådana uppgifter som annars ankommer på riksrevisorn, i första hand administrativa uppgifter, men även revisionella sådana ska kunna förekomma. För riksrevisorn ska finnas en skyldighet att samråda med riksrevisionsdirektören i vissa hänseenden. Mandattiderna för riksrevisorn och riksrevisionsdirektören ska som regel sammanfalla. 8.1 Den tredelade ledningsstrukturen bör överges I regeringsformens 13 kap. finns bestämmelser om kontrollmakt. Där finns föreskrifter om granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, om ombudsmäns tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra föreskrifter och om granskning av den verksamhet som bedrivs av staten. Under den utveckling som har ägt rum sedan 1974 års regeringsform började gälla har betydelsen av en väl fungerande konstitutionell kontrollmakt vuxit. Kontrollmakten framstår som en förutsättning för det politiska systemets demokratiska legitimitet.57 har tillkommit för att säkerställa att ett tillförlitligt och trovärdigt kunskapsunderlag om den verksamhet som bedrivs av staten genom revision tillförs den politiska beslutsprocessen i vid mening. Trovärdigheten säkerställs genom den revisionella självständigheten som innebär att den som innehar uppdraget som riksrevisor själv avgör vilka kunskaper som ska anses väsentliga för ett sådant syfte. Utredningens belysning av fördelar och nackdelar med olika sätt att anordna ledningsstrukturen för ger vid handen att ledningsstrukturen visserligen inte i och för sig är av avgörande vikt från konstitutionell synpunkt, men att den har stor betydelse för att uthålligt ska kunna tillföra beslutsprocessen det kunskapsunderlag som förväntas. års riksrevisionsutredning pekade på vissa nackdelar med den tredelade ledningsstrukturen. riksrevisionsutredning fann att nackdelarna vägde tyngre än fördelarna. Den utredning som har gjorts bekräftar att den tredelade ledningsstrukturen innebär en inbyggd risk för inre spänningar i organisationen, som kan hämma dess funktionssätt. De täta bytena av 572015/16:RFR1 s. 77. 8 FÖRSLAG TILL NY LEDNINGSSTRUKTUR riksrevisorer verkar i samma riktning. Utredningens underlag visar att organi- sationen fungerar väl men att organisationsformen rymmer ris- ker som medför att myndigheten inte är tillförsäkrad en stabil funktion på På ett sätt som påminner om vad som är av betydelse för valet av ledningsform för förvaltningsmyndigheter under regeringen är behovet av att verksamheten uthålligt ska fungera väl en vägledande synpunkt vid valet av Utredningens slutsats är att det nu har blivit tid att gå ifrån det tredelade ledarskapet. Frågan blir då vad som bör sättas i stället. Att det behövs ett otvetydigt chefskap framstår som klart, både med tanke på de inre förhållandena vid som myndighet och med tanke på förhållandet till Kvar står frågan om det vid chefens sida bör stå någon med en ställning ovanför eller vid sidan av den övriga organisationen vid myndig- Underlaget för utredningens bedömningar tyder på att det finns ett så- Behovet är tydligt inte minst från myndighetschefens synpunkt eftersom denne kan behöva anförtro sin närmaste medarbetare stora delar av den dagliga ledningen av myndigheten, rådgöra med denne under mera kollegiala former och få tillräckligt utrymme för att leda det revisionella arbetet. ningens bedömning bör behovet tillgodoses, utan att det skapar risker för kon- kurrerande anspråk och inre spänningar inom myndigheten. Det får ses som en betydande fördel om en sådan ordning rymmer möjligheter att delegera främst administrativa men även vissa revisionella uppgifter. 8.2 Hur bör en ny ledningsstruktur utformas? Önskemålet om ett otvetydigt chefskap talar för att ledningsstrukturen vid bör utformas som en traditionell myndighetsledning, dvs. med en enda person som är chef för myndigheten och ansvarar för den såväl internt som inför . Denne person bör ensam väljas att vara riksrevisor. An- svaret inför bör gälla ledningen av myndigheten såväl som de revisionella rapporter som ska avges. Utredningen föreslår att ledningsstrukturen utformas på ett sådant sätt. En övergång till en ledningsstruktur med endast en ansvarig riksrevisor måste enligt vad utredningen funnit förutsätta att riksrevisorn förlitar sig på ett starkt professionellt stöd i fråga om genomförandet av det revisionella arbetet och säkerställandet av dess kvalitet. Det saknas anledning att anta annat än att en sådan organisation finns vid och att den svarar mot de behov som den statliga revisionen ska tillgodose. Vem som väljs till riksrevisor blir likväl betydelsefullt eftersom uppdraget gäller att leda revisionsarbetet genom att bedöma de revisionella urvalskriterierna väsentlighet och risk. En riksrevisor bestämmer själv med grundlags stöd vad som ska granskas, hur det ska granskas och vilka slutsatser som ska dras av granskningen. På likartat sätt som när det gäller ombudsmän kan man säga att uppdraget att vara riksrevisor är personligt, låt vara att det även innebär att vara myndighetschef. 8 FÖRSLAG TILL NY LEDNINGSSTRUKTUR Det är givet att en ensam riksrevisor inte kan ha samma bredd i erfarenheter och insikter som tre likställda personer. Han eller hon kan emellertid bredda sitt beslutsunderlag på flera sätt. Riksrevisorn bör självfallet överlägga med sin närmaste medarbetare i sådana frågor, vilket bör stadfästas i lagen med instruktion för i form av en samrådsskyldighet. Vidare biträder naturligtvis myndigheten riksrevisorn bl.a. genom en professionell omvärldsbevakning. Utredningen vill i detta sammanhang också peka på att råd för , som ersatte parlamentariska råd, har fått en förstärkt och förtydligad roll. Rådet består av riksdagsledamöter som tillhör konstitutions- och finansutskotten och som förväntas i första hand tillgodose behovet av ett kontinuerligt samband mellan och dess huvudman. Rådet öppnar en möjlighet till dialog med riksrevisorn som kan handla om vad som bör granskas och hur det kan göras. Det bör innebära att en ensam riksrevisor på ett bättre sätt både kan rådföra sig med rådets ledamöter om vad som bör granskas och ta del av dessas tankar om vad som är önskvärt att studera närmare utan att riksrevisorns självständighet träds för när. En sådan dialog bör, som riksrevisionsutredning framhöll, väl kunna föras utan att det blir fråga om att rådets ledamöter ger instruktioner till riksrevisorn om vad som ska granskas eller om vad som inte får bli föremål för granskning. Den som väljs till riksrevisor bör också ha den integritet som fordras för att lyssna på synpunkter och råd men avböja att ta instruktioner. Det är vidare värt att nämna den fasta rutin för rapportering och diskussion i utskotten om vad som avhandlas i råd för som förordats i förarbetena till inrättandet av rådet. Slutligen kan riksrevisorn givetvis samråda även med det vetenskapliga råd som finns vid . En riksrevisor kan också begära samråd med om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. Sammantaget har, i enlighet med förslagen års riksrevisionsutredning, det parlamentariska sambandet mellan och stärkts, vilket innebär att kommer att få ökad kunskap om och insyn i utan att riksrevisorns grundlagsfästa självständighet rubbas. En riksrevisor som ensam utgör ledningen för bör som utredningen redan konstaterat ha någon eller några vid sin sida som kan utföra sådana uppgifter som annars ankommer på riksrevisorn. Det bör i första hand vara fråga om administrativa uppgifter, men även revisionella sådana kan förekomma, främst vid förfall för riksrevisorn eller då denna på grund av jäv är förhindrad att genomföra en granskning. Underlaget för utredningens bedömningar leder till slutsatsen att det bör vara tillräckligt med en person för att tillgodose behovet av samråd och stöd vid myndighetsledningen och för att kunna avvärja jävssituationer. storlek talar vidare för att det inte behövs fler personer än en. Önskemålet om klarhet i fråga om chefskapet talar för att en sådan person bör tilldelas sina uppgifter av riksrevisorn. Den befattningshavare som utredningen alltså föreslår ska finnas vid bör vara riksrevisorns ställföreträdare. En sådan person ska alltså tjänstgöra i riksrevisorns ställe när denne inte är i tjänst och i övrigt i den utsträckning riksrevisorn bestämmer. I en sådan ställning ligger att innehavaren inte kan hävda anspråk på egna utredningsresurser 8 FÖRSLAG TILL NY LEDNINGSSTRUKTUR eller ett eget granskningsområde. När ställföreträdaren vid tillfälligt förfall för riksrevisorn måste ge anvisningar i granskningsverksamheten är riksrevisorn givetvis fortsatt ansvarig. Om ställföreträdaren t.ex. i en jävssituation emeller- tid får ta det fulla ansvaret för en granskning bör han eller hon ha en självstän- dighet som motsvarar den som enligt regeringsformen tillkommer riksrevisorn, även om det är riksrevisorn förbehållet att bestämma vad som ska granskas och vilka resurser som ska stå till förfogande för uppgiften. Men inom den ramen bör ställföreträdaren självständigt avgöra hur granskningen ska utföras och vilka slutsatser som ska dras av den. Det bör innebära att riksrevisorn inte kan ta ifrån ställföreträdaren ett revis- ionsuppdrag som en gång överlämnats. Det bör också innebära att när ställfö-