rfr · H60WRFR8 · 2019-01-01 00:00:00 — ella kulturpolitiska målen med anledning av att kulturpolitiken är indelad i så Den sammanfattande resultatbedömningen byg- ger på de bedömningar som görs under respektive verksamhetsområde och sker således ”nedifrån och upp”. Departementet uppger att det är samma resultatinformation som redovisas i de separata avsnitten som är utgångs- punkten för att sammanfatta bedömningen för kulturpolitiken som helhet.42 Enskilda delar av resultatredovisningens olika områden kan lyftas fram som goda exempel. Resultatredovisningen av friluftslivspolitiken bygger på tio mätbara mål som regelbundet ska följas upp av en myndighet. har det dock endast gjorts en gång. Det görs uttalade bedömningar om huruvida målen är på väg att nås eller inte. Regeringen gör dock ingen självständig bedömning vid sidan av myndighetens uppföljning. Resultatredovisningen av ungdomspolitiken innehåller tydliga indikatorer och regeringen lämnade i budgetpropositionerna en övergripande bedömning av delar av målet. Resultatredovisningen av området folkbildning innehåller tydligt redovisade indikatorer som kopplar till målens fyra syften. Även i redovisningen av idrottspolitiken används indikatorer. I området politiken för det civila samhället beskrivs i inledningen att resultatredovisningen sker med utgångspunkt i målet för politiken för det civila samhället och de sex principer som 2010 angavs som centrala inom politikområdet och som fastställts av . I den proposition som föregick beslutet finns angivet hur politiken kan följas upp utifrån de sex principerna. I området ungdomspolitiken redogör regeringen för hur urvalet av bedömningsgrunder har gjorts. I resultatredovisningen av området teater, dans och musik finns i budgetpropositionen en inledande lägesbeskrivning av tillståndet inom området. Den beskriver bl.a. spridningen i det kulturella deltagandet med utgångspunkt i den fördjupning av SOM-undersökningen om kulturvanor som 42 Information från . 2 RESULTATREDOVISNING I UTGIFTSOMRÅDE 17 Myndigheten för kulturanalys gjort. Redovisningen av ungdomspolitiken innehåller beskrivningar av tillståndet inom området. Inom exempelvis området teater, dans och musik redovisas jämförelsevis många resultat i relation till antalet redovisade insatser. Det är lättare att följa resultatredovisningen när strukturen följer målen och bedömningsgrunderna. Detta gjordes i budgetpropositionen på flera områden, t.ex. områdena folkbildning, film samt museer och utställningar. Ett exempel på område där det regeringen redovisar många tidsserier är medier . En bidragande orsak kan vara att tillgången på statistik är god inom medieområdet. Andra exempel på områden där antalet tidsserier ökar i de undersökta budgetpropositionerna är film och idrottspolitiken. Inom exempelvis området politiken för det civila samhället och området folkbildning redogör regeringen tydligt för vilka källor som används och hur arbetet med resultatredovisningarna genomförs. Det är svårt att ge goda exempel på analys- och slutsatsavsnitt. Avsnitten bör ta upp en bedömning av måluppfyllelsen för målen inom området och bedömningarna ska utgå från redovisade resultat. Det finns dock delar av analys- och slutsatsavsnitt som kan framhållas. I budgetpropositionerna var analysavsnittet för arkivområdet tydligt kopplat till de riksdagsbundna målen och en bedömning gjordes av om målen hade nåtts men avsnittet är i övrigt mycket kort. 3 Fördjupning om kulturpolitisk resultatredovisning I följande kapitel fördjupas analysen av resultatredovisningen för tre områden: litteratur- och läsfrämjande, det statliga kulturmiljöarbetet samt den statliga filmpolitiken. Dessutom diskuteras de nationella kulturpolitiska målen med tillhörande bedömningsgrunder och den gemensamma resultatredovisning som görs i inledningen av budgetpropositionen för de nio kulturområdena.43 Samtliga valda fördjupningsdelar är kulturområden och i kapitel 3 görs därför också en fördjupad diskussion om kulturpolitiken som politikområde och om kulturpolitisk styrning. I kapitel 3 används i första hand budgetpropositionen . Den saknade dock analys- och slutsatsavsnitt och därför används budgetpropositionen i de avsnitt som berör regeringens analys- och slutsatsavsnitt. Ett alternativ hade varit att enbart undersöka budgetpropositionen för att slippa använda två olika år men det är viktigt att fånga upp den senaste resultatredovisningen för att kunna diskutera i hur hög grad redovisningen uppfyller ställda krav just . Vidare är det viktigt att sätta redovisningen i relation till aktuell statistik och den kunskap om områdena som finns att tillgå. 3.1 Kulturpolitik som politikområde Kulturpolitiken är ett område som både skiljer sig från och liknar andra politikområden. I följande avsnitt beskrivs kort bakgrunden till den svenska kulturpolitiken och några av dess karaktärsdrag. Syftet är att sätta resultatredovisningarna i sitt sammanhang för att bättre förstå vilka utmaningar och möjligheter som är förknippade med resultatredovisningar inom det kulturpolitiska området. Till exempel beskrivs att det inom kulturområdet kan vara svårt att identifiera exakta orsakssamband. Avsnittet pekar också på att val av mätmetoder i sig kan påverka politikens innehåll. Vidare diskuteras principen om armlängds avstånd, som ibland har tolkats som att kulturpolitiska mål inte kan eller ska följas upp. fastställdes mål för den statliga kulturpolitiken. Dessa mål reviderades av 1996, efter att en omfattande kulturutredning lämnat sitt slutbetänkande.44 Efter ytterligare en större kulturutredning 43Dessa är 1) kulturområdesövergripande verksamhet, 2) teater, dans och musik, 3) litteraturen, läsandet och språket, 4) bildkonst, arkitektur, form och design, 5) kulturskaparnas villkor, 6) arkiv, 7) kulturmiljö, 8) museer och utställningar och 9) film. 44SOU 1995:84, prop. 1996/97:3, bet. 1996/97:KrU1, rskr. 1996/97:129–132. 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING fastställde 2009 de mål för den nationella kulturpolitiken som gäller i dag.45 Riksdagsbeslutet innebar också ett förtydligande av relationen mellan nationell och statlig kulturpolitik å den ena sidan och kulturpolitik på regional och lokal nivå å den andra: ”De nya kulturpolitiska målen ska vara nationella, det vill säga styra den statliga kulturpolitiken. De ska även kunna inspirera och vägleda politiken i kommuner och landsting”.46 3.1.2 Ett delat ansvar I delar den statliga, den regionala och den lokala nivån ansvaret för den offentliga kulturpolitiken. Grundfrågan om ansvarsfördelning mellan statlig, regional och lokal nivå har på det kulturpolitiska området inte handlat så mycket om innehållsmässiga prioriteringar som om inflytande över beslutsprocesser. 3.1.3 Många verksamhetsformer påverkar styrningen Kulturområdet utmärker sig också i flera förvaltningspolitiska och styrningsmässiga avseenden.47 Inom området finns många små myndigheter och en mångfald verksamhetsformer. Det finns förutom myndigheter såväl ekonomiska som ideella föreningar, stiftelser och statligt ägda bolag inom kulturområdet. bedömer i en ny rapport48 att regeringens styrning av institutionerna inom kulturområdet har blivit mer resultatinriktad . Det råder enligt en större samsyn mellan och institutionerna om hur prestationer och kostnader ska rapporteras. 3.1.4 Svårt att identifiera orsakssambanden Kulturpolitiken är ett politikområde där det är svårt att identifiera effekter och orsakssamband.49 Ofta är det många faktorer som har betydelse för den långsiktiga utvecklingen inom kulturområdet och det är svårt att kunna fastställa om en förändring beror på kulturpolitiska insatser eller på annat. Indikatorer framhålls ofta som viktiga instrument för att studera förändring men indikatorer anger endast vad som hänt, inte vad det beror på. För att beskriva troliga orsakssamband måste därför även andra metoder användas. Detta är givetvis inte unikt för kulturpolitiken utan gäller även för flera andra områden, som ungdoms- eller biståndspolitiken, bara för att nämna två exempel. 45SOU 2009:16, prop. 2009/10:3, bet. 2009/10:KrU5, rskr. 2009/10:145. 2009/10:3, s. 28. 47Riksrevisionen (2019). Konsten att styra – regeringens styrning av kulturområdets institutioner, s. 5 f. 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING Något annat som kännetecknar kulturpolitiken är att vissa mål är oprecist formulerade. Formuleringarna beskriver ofta i generella ordalag att staten ska främja en utveckling och det saknas ofta tidsangivelser för när målen ska vara uppfyllda.50 Det leder till att det ibland blir svårt att följa upp målen eftersom det inte är entydigt vartåt de syftar och när de ska nås. Oprecisa eller visionära mål är dock inte enbart negativa. behövs de eftersom alltför tydligt formulerade mål kan leda till snäva avgränsningar som inte speglar politikens avsikt. Diffusa eller visionära mål behöver däremot operationaliseras, exempelvis genom indikatorer, för att bli uppföljningsbara. En följd av att målen är diffusa och svåra att mäta är att fokus i utvärderingar kan komma att riktas mot de mer konkreta aspekter som är lättare att följa upp.51 Det kan i sin tur göra att det som mäts i uppföljningar och med hjälp av indikatorer t.o.m. prioriteras i genomförandet av politiken medan mer svårkvantifierade delar av målen riskerar att inte genomföras eftersom de är svåra att fånga och beskriva. Till exempel kan antalet besökare vara lätt att mäta jämfört med mer innehållsmässiga aspekter av kulturverksamheterna. Därför är det av stor betydelse att vara omsorgsfull vid valet av indikatorer. Principen om armlängds avstånd inte unik för tillämpas i principen att politiken ska stödja konsten och kulturen men hålla sig på ett behörigt avstånd.52 Politiken ska garantera konstens och kulturens frihet men inte styra den. I stället är det konst- och kulturaktörer som ska fördela medel och bedöma kvalitet. Denna praxis brukar kallas principen om armlängds avstånd. I praktiken leder principen exempelvis till att använder sig av referensgrupper och sakkunniga när de bedömer ansökningar. Modellen med relativt stort offentligt ansvar för kulturen i kombination med ett självständigt organ för fördelning av statligt stöd etablerades i under och inrättades 1946. Begreppet ”arm’s length principle” myntades dock först under 1970-talet.53 Ungefär samma konstruktion, att viktiga kulturpolitiska beslut delegeras till armlängdsorgan, finns även i de andra nordiska länderna. Organen är dock inte 50Myndigheten för kulturanalys (2012). Att utveckla indikatorer för utvärdering av kulturpolitik, s. 13–14. 52SOU 2009:16, s. 123. Myndigheten för kulturanalys (2018). An- svarsfördelning och reformer inom de nordiska ländernas kulturpolitik , s. 53Anna Upchurch (2007). “, the Bloomsbury group and the origins of the arts council movement”, i 10:2, s. 203, 213. 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING lika självständiga som i . I är det land som använder sig mest av delegering.54 Det finns stor självständighet även inom andra politikområden Av 11 kap. 7 § regeringsformen (RF) framgår att myndigheterna är självständiga i förhållande till regeringen och vid lagtillämpning och myndighetsutövning. En viktig komponent som lyftes fram i den förvaltningspolitiska propositionen 2010 är just myndigheternas fristående ställning och långtgående befogenheter att besluta om hur den egna uppgiften ska lösas.55 Principen att det ska finnas ett avstånd mellan beslutsfattande och genomförande organ tillämpas allmänt inom det svenska politiska systemet och är alltså inte unik för kulturpolitiken. Men inom kulturområdet är principen mer grundläggande än inom andra områden. Det finns dock även andra politikområden där avståndet mellan beslutsfattande och genomförande är stort, t.ex. idrotts-, medie- och forskningspolitiken.56 pekar i en ny rapport på att armlängdsprincipen inom kulturområdet ur förvaltningspolitiskt hänseende inte är särskilt uppseendeväckande. hänvisar till forskare som pekar på att en tydlig åtskillnad mellan politik och förvaltning är utgångspunkten i det som omtalas som den svenska förvaltningsmodellen.57 Professorn i företagsekonomi har studerat kulturpolitik som politikområde. pekar på att det är vanligt inom många olika politikområden att politiker distanserar sig med argument t.ex. om att man delegerat styrningen. Inom kulturpolitiken distanserar sig däremot politiker dessutom med motiveringen att man inte ska blanda sig i politikens innehåll.58 pekar å sin sida på att bilden av att den svenska förvaltningsmodellen präglas av en åtskillnad mellan beslut och myndighetsutövning har nyanserats av forskare som har studerat hur regeringen styr sina myndigheter i praktiken. En slutsats i denna forskning är att styrning i väldigt stor utsträckning bygger på tillitsfulla relationer mellan politik och förvaltning, där styrningen i många fall och under långa perioder kan skötas på just armlängds avstånd, men där det alltid finns en möjlighet för regeringen att, när den så anser sig behöva det, kunna styra både nära och intensivt. Detta anser skulle kunna skapa utmaningar i relation till kulturområdets autonominorm.59 54Per Mangset (2010). ”Kulturpolitiska modeller i ” i (red. ): Arkitekter på armlängds avstånd?, s. 54–59. 2009/10:175, s. 35. 56Roger och (2018). Failures in Swedish cultural policy, and why cultural policy research does not seem to care. 57Riksrevisionen (2019), s. 9. 58Bengt (2014). Styrning på avstånd, s. 153. 59Riksrevisionen (2019), s. 9. Myndigheten för kulturanalys (2018). 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING Konsekvenser av armlängds avstånd Flera forskare har pekat på att det råder konsensus om principen om armlängds avstånd inom den svenska kulturpolitiken och att varken professionen, politiker eller forskare ifrågasätter den. Kulturpolitiken har därför enligt dem blivit ett politikområde som i stort sett aldrig behandlar kulturformernas innehåll. Vissa forskare menar att detta samförstånd till och med har bidragit till en ökad generell frånvaro av kulturpolitiska diskussioner.60 Principen har enligt dessa forskare bidragit till en låg förändringsgrad inom kulturpolitiken, och den struktur av myndigheter och bidrag som en gång byggdes upp finns till stor del kvar. De kulturpolitiska diskussioner som förts har i stället kommit att handla om relativt begränsade organisatoriska frågor och om hur stora ekonomiska resurser som ska gå till existerande kulturinstitutioner och professionella konstnärliga aktiviteter.61 Enligt dessa forskare diskuteras inte frågan om huruvida samhället når de kulturpolitiska målen. De anser att målen inte nås men att politiken och systemet ändå bibehålls.62 Andra forskare påpekar att det visst kan finnas en livaktig kulturpolitisk debatt men att den inte alltid följer kulturpolitikens administrativa gränser. De- batten om läsning kan t.ex. äga rum inom utbildningspolitikens ramar, och frågor om konstnärlig upphovsrätt kan diskuteras inom en juridisk kontext.63 Ytterligare andra framhåller att den relativa stabilitet som präglar det kulturpolitiska området kan tolkas som ett tecken på att den styrmodell och den struktur av myndigheter och bidrag som en gång byggdes upp har varit framgångsrik och välfungerande.64 3.2 Olika sorters mål 3.2.1 Mål är beskrivningar av önskade tillstånd Ett mål är en beskrivning av ett önskat resultat eller tillstånd vid en viss framtida tidpunkt. Mål är beskrivningar av hur något objekt ska se ut och vara. Mål kan även förklaras genom att beskriva hur något inte ska vara.65 3.2.2 är SMART-kriterier användbara Enligt ESV finns det ofta en uttalad strävan att formulera politiska mål enligt de s.k. SMART-kriterierna. Ledstjärnor vid målformulerandet är då att målen ska vara Specifika, Mätbara, Accepterade, Realistiska och Tidsatta.66 Riks- 60Tobias (2010). ”Var finns den statliga kulturpolitiken? Inte bara på ” i (red. ): Arkitekter på armlängds avstånd? 61Bengt , och (2015). Governing the Embedded State: The Organizational Dimension of Governance, kap. 3. 63Harding (2010). 64För en diskussion om detta, se , och (2015), kap. 3. 65ESV (2007). Resultat och styrning i statsförvaltningen, s. 65. 66ESV (2007). Resultat och styrning i statsförvaltningen, s. 65. 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING revisionen noterade i en rapport att enligt interna riktlinjer för bör de mål som fastställs i regleringsbreven uppfylla de s.k. SMART- kriterierna.67 3.2.3 Det finns många olika sorters politiska mål ESV pekar på att man inte alltid vill eller kan målstyra så snävt som en användning av målformuleringar enligt SMART-kriterierna medför.68 ESV menar därför att man knappast kan förvänta sig att SMART-kriterierna kommer att tillämpas generellt. Det kommer därför även fortsättningsvis att finnas olika sätt att formulera mål. , professor i statsvetenskap, har gått igenom riksdagsbundna mål och har identifierat ett antal olika sorters mål.69 Dessa kategorier kommer att användas senare i kapitlet när målen för de aktuella områdena diskuteras. Utopiska/visionära mål är mål som ingen väntar sig kommer att uppnås men som kan vara en signal om att beslutsfattarna har bestämt sig för att prioritera en viss typ av insatser. Som exempel nämner Tarschys nollvisionen om att ingen ska dödas eller skadas allvarligt i trafiken. Ribbmål är kvantitativt fixerade mål som anger maximi- eller miniminivåer för t.ex. inflation, statsskuld, budgetunderskott, arbetslöshet, sjuktal eller ohälsotal. En annan sorts ribbmål utgörs av halverings- eller fördubblingsmålen. Ribbmål är ofta tidssatta. Främjande- och motverkandemål är enligt Tarschys en vanlig sorts mål inom politikområden. De handlar ofta om en riktning utan preciseringar av resultaten. En förklaring till förekomsten av främjande- och motverkandemål är att det ofta föreligger vissa samhällsförhållanden som staten delvis kan påverka men inte helt kontrollera. Främjande- och motverkandemål kan också förekomma när kompetens har delegerats till kommuner och landsting och statens inflytande därför i huvudsak inskränker sig till ramreglering, stimulanser och tillsyn. Staten kan främja företeelser och verksamheter och kan försöka eftersträva en utveckling men ytterst är det andra krafter som bestämmer hur det går. Återkommande formuleringar är att stödja, verka för, fördjupa, bidra till, stärka, höja, främja, utveckla, förbättra eller motverka. I en variant av främjandemål handlar det om att skapa förutsättningar. Målet pekar då mot möjligheter eller handlingsramar, som t.ex. att ”äldre ska kunna …” eller ”ungdomar ska ha tillgång till …”. Andra liknande formuleringar är att politiken ska underlätta eller skapa villkor. Skyddsmål innebär att utgångspunkten för målet är defensiv och skyddsinriktad. Målet handlar om att uppmärksamma och motverka hot och faror. Ett exempel är mål inom försvarspolitiken och ett annat är djurskyddspolitiken. 67Riksrevisionen (2004) Snabbare asylprövning, RiR 2004:24. Se även 2017/18:RFR20. 68ESV (2006) Måluppfyllelseanalys, s. 12. 69Daniel Tarschys och (2013). ”Mål och mening i svensk politik” i och (red.). Vad staten vill. Mål och ambitioner i svensk politik. Da- niel Tarschys (2006). ”Mål utan mening?” i Statskontorets småskrifter nr 1 2006, s. 19 f. 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING Till gruppen skyddsmål hör också mål som innebär att trygghet ska uppnås. Det gemensamma för dessa målangivelser är föreställningar om en hotfull om- mål är en grupp mål som är svåra att få grepp om. det kan bero på att målformuleringen döljer inbyggda målkonflikter. svårt att avgöra om ett mål har uppfyllts om det i sig innehåller motsägelser. Det kan också vara svårt att avgöra måluppfyllelsen om målet är svartvitt for- mulerat och inte ger möjlighet till någon bedömning av relativa framgångar Ett exempel är mål där politiken ska säkerställa Begreppet säkerställa är till sin natur ”binärt”: antingen når man sitt mål, eller inte. Verkligheten är dock ofta mer komplex än så. krävs också ofta avvägningar mellan kortsiktiga vinster och mer långsiktiga resultat, vilket inte alltid går att uttrycka om målet är svartvitt formulerat. En sista kategori är mål definierade med svårfångade värdeord, då målet beskrivs med ett positivt men obestämt värdeord. någon nivå ska uppnås, men det framgår inte riktigt vilken. sådana ord är rimlig, tillräcklig, nödvändig, så mycket som möjligt, så lite som möjligt, acceptabel, bra, god, lämplig, hållbar och uthållig. Till Tarschys gruppering av mål skulle ytterligare en kategori kunna läggas. Det är icke tidssatta mätbara mål utan ribba. Kategorin beskriver ett framtida önskvärt tillstånd utan att en kvantitativt preciserad målsättning anges. empel är formuleringen ”allt fler ser värdefull film” och ett annat är ”filmen bidrar till att stärka yttrandefriheten”. Formuleringen av den här sortens mål innebär således att man önskar nå ett visst läge och kategorin kan därför be- 3.3 Utveckling för att förstärka uppföljningar inom kulturområdet En fråga i den andra delundersökningen är vilka metoder det finns för att mäta resultat inom det kulturpolitiska området. Myndigheten för kulturanalys, Statskontoret och ESV har bidragit till metodutvecklingen av uppföljningar av kulturpolitik. 3.3.1 Myndigheten för kulturanalys utveckling av indikatorer Myndigheten för kulturanalys är den statliga myndighet som har till uppgift att utvärdera, analysera och redovisa effekter av förslag och genomförda åtgärder inom kulturområdet. Det görs med utgångspunkt i de kulturpolitiska målen. Myndigheten för kulturanalys fick i regleringsbrevet ett uppdrag att analysera hur kvalitativa och kvantitativa indikatorer kan utvecklas för att 3 FÖRDJUPNING OM KULTURPOLITISK RESULTATREDOVISNING utvärdera effekterna av den nationella kulturpolitiken. Uppdraget delredovisades i en rapport samma år.70 Kulturanalys tog fram en intern promemoria om ett system för lägesbedömning inom kulturområdet.71 slutredovisade Kulturanalys uppdraget till regeringen med en promemoria.72 Efter det har myndigheten utvecklat resonemanget ytterligare i rapporterna Kulturanalys 2018 och Kulturanalys 2019 och i viss mån i Kulturanalys . En av slutsatserna som Myndigheten för kulturanalys har dragit är att indikatorer utgör ett värdefullt underlag, men att de för att ge en så rättvisande bild som möjligt av ett visst förhållande måste kompletteras med en annan typ av information som grundar sig på kvalitativa analyser och bedömningar. Myndigheten för kulturanalys anser också att ansvaret för att utveckla resultatmått och indikatorer bör läggas på de myndigheter som har i uppdrag att göra lägesbedömningar inom ett visst sakområde.73 Myndigheterna har bäst kännedom om verksamhetsområdena, och den professionella kunskapen på området tros med ett sådant upplägg bli vägledande i högre utsträckning. har inte tillämpat myndighetens förslag på indikatorer eller metoder för lägesbedömningar. 3.3.2 Statskontoret om kulturpolitisk styrning Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att göra en översyn av uppföljnings- och utvärderingssystemet av kultursamverkansmodellen. Statskontoret återrapporterade i juni 2018.74 Statskontoret tolkade uppdraget som att det inte ingick att lämna egna förslag på utformningen av uppföljningar och utvärderingar av modellen, t.ex. indikatorer för att följa upp den verksamhet som genomförs inom ramen för kultursamverkansmodellen. Statskontoret bedömer i rapporten att det nuvarande uppföljnings- och utvärderingssystemet är rimligt utformat. anser Statskontoret att det finns utrymme för förenklingar och förbättringar i syfte att göra uppföljnings- och utvärderingssystemet mer effektivt. Till exempel anser Statskontoret att uppföljnings- och utvärderingssystemet bör utvecklas för att ge bättre underlag för omprövningar av verksamhet.