rfr · H60WRFR8 · 2019-01-01 00:00:00 — De innehåller uppgifter om utövande och deltagande med hänsyn till t.ex. kön, ålder, svensk/utländsk bakgrund, utbildningsnivå och bostadsregion. Ett annat exempel är det läs- och litteraturfrämjande målet att alla ska ges möjlighet att utveckla en god läsförmåga och att alla ska ha tillgång till litteratur av hög kvalitet, där den återkommande PISA-undersökningen skulle kunna användas för att belysa utvecklingen av läsförmågan. Biblioteksstatistiken innehåller uppgifter om bibliotekens bestånd, t.ex. utifrån medietyp, språk och olika användargrupper, och skulle också kunna användas. Redovisning görs av bedömningsgrunderna för delområdena För de tre fördjupningsområdena redovisar regeringen insatser och resultat för samtliga bedömningsgrunder som finns för de respektive områdena. Däremot görs det ingen fullständig redovisning av de bedömningsgrunder som är gemensamma för kulturområdet. Delvis bedömning av måluppfyllelsen I den gemensamma resultatredovisning som inleder budgetpropositionen tar regeringen upp de flesta av de nationella kulturpolitiska målen och lyfter fram insatser som bidragit till måluppfyllelsen samt gör vissa uttalanden om enskilda kulturpolitiska mål. En återkommande formulering är att insatser har bidragit till målet och att insatserna är viktiga. För litteratur- och läsfrämjande görs endast en delvis och indirekt bedömning av de nationella kulturpolitiska målen och en delvis bedömning av måluppfyllelsen för de särskilda målen. Inom kulturmiljöområdet följs de nationella kulturpolitiska målen upp delvis och indirekt. Det görs en delvis bedömning av de särskilda kulturmiljömålen. Även inom filmområdet görs bedömningen av de nationella målen endast delvis och indirekt. De särskilda målen för filmområdet har ansetts vara så nya att det inte gjorts någon bedömning av dem . Verksamhetslogik finns till viss del För resultatredovisningen för kulturområdet i dess helhet finns till viss del en verksamhetslogik. Resultaten kopplade till bedömningsgrunderna är dock svåra att följa och det saknas bedömningar av hur väl målen är uppfyllda. Det finns i stort sett en verksamhetslogik för området litteratur- och läsfrämjande. Regeringen gör bedömningar av vad som bidragit till målen för området men lämnar ingen bedömning av hur väl målet är uppfyllt. I resultatredovisningen av kulturmiljöområdet finns till viss del en verksamhetslogik. Målen har dock inte preciserats med hjälp av bedömningsgrunder så att de kan mätas och bedömningen om huruvida målet är uppfyllt kan utvecklas. Även inom filmområdet finns till viss del en verksamhetslogik i resultatredovisningarna. Dock saknas resultat för ett av de sju särskilda målen. Det är också svårt att bedöma om målen är uppfyllda eller inte eftersom de inte har operationaliserats med indikatorer eller tidssatta bedömningsgrunder samt att flertalet av målen inte heller är kvantifierade. Ingen samlad bedömning görs från regeringens sida av om målen är uppfyllda. Två bedömningsgrunder hänvisar till lagar En av de bedömningsgrunder som finns för det litteratur- och läsfrämjande området anger att bedömningen av resultatet av statens insatser inom området ska utgå från bidragsgivning till biblioteksverksamhet samt övriga biblioteksfrämjande insatser med utgångspunkt i bl.a. bibliotekslagen. En redovisning av insatser och resultat med utgångspunkt i lagen görs dock endast i begränsad utsträckning. En av bedömningsgrunderna inom kulturmiljöområdet är tillämpning av lagstiftningen. Resultatredovisningarna hänvisar i ökad utsträckning till kulturmiljölagen och har det funnits ett särskilt avsnitt där åtgärder som främjat tillämpningen av lagen redovisas. Viss koppling mellan mål och anslag Det görs vissa kopplingar mellan mål och anslagsfördelning i resultatredovisningen för litteratur- och läsfrämjande. Till exempel knyts ett anslag till läs- och litteraturfrämjande insatser till målen för området. Kopplingarna mellan mål och anslag är färre inom kulturmiljö- och filmområdena. Många mål inom utgiftsområdet – större utmaning Det finns inget annat utgiftsområde som har lika många mål inom så många delområden som utgiftsområde 17. Detta innebär en särskild utmaning men är inget hinder för att följa upp målen och ta fram en bra resultatredovisning. uppföljningsgrupp (nedan kallad gruppen) understryker att alla mål ska följas upp och att det ska göras på ett sätt som är tydligt för såväl beslutsfattare, myndigheter och institutioner som medborgare. Gruppen har förståelse för att det tar tid att utveckla resultatredovisningen för samtliga områden. Gruppen vill dock framhålla att det är angeläget att en sådan utveckling genomförs inom och att ett första steg kan vara att göra resultatredovisningarna mer enhetliga, just med tanke på att de är så många. Målen inom vissa områden skulle kunna utvecklas Olika mål är i sig olika mät- och uppföljningsbara. När det gäller hur målen är formulerade har även ett ansvar. Vissa kulturpolitiska mål är generellt formulerade och ska snarare ses som uttryck för intentioner än som specifika, uppföljningsbara mål. Detta gäller exempelvis de övergripande nationella kulturpolitiska målen som gäller för nio områden inom utgiftsområdet. Enligt gruppen behöver de nationella kulturpolitiska målen fortsatt vara formulerade på en mer övergripande visionär nivå, eftersom de är långsiktiga mål. Detta behöver dock inte gälla de fem tillhörande främjandemålen. Andra mål skulle däremot kunna utvecklas för att bli mer uppföljnings- och mätbara. Även om det kan finnas olika uppfattningar om vilka målen ska vara är gruppen överens om att de mål som beslutar om ska vara möjliga att följa upp. Vissa mål är redan nu möjliga att mäta och följa upp Vissa mål är redan nu mer konkret formulerade och därmed lättare att mäta och följa upp. Det gäller mål som är kvantifierade och/eller tidssatta och mål som beskriver ett önskat läge (benämns i rapporten lägesmål). Ett exempel är det andra syftet inom det litteratur- och läsfrämjande området, att fler regelbundet ska ta del av fack- och skönlitteratur än när syftet fastställdes . Det syftet är ett lägesmål som utgår från ett utgångsläge och som anger en utvecklingsinriktning. Målet berörs inte heller av principen om armlängds avstånd. För att det ska vara möjligt för regeringen att göra bättre bedömningar av måluppfyllelsen behöver fler bedömningsgrunder bli kvantifierade och Dessutom är det önskvärt om det är tydligt från vilket utgångsläge man ska mäta mot. Motiv för valet av bedömningsgrunder önskas på fler områden Regeringen motiverar sällan varför en särskild bedömningsgrund valts för området. En av de gemensamma bedömningsgrunderna för kulturområdet (förnyelse och utveckling av verksamheten) kolliderar med principen om armlängds avstånd, som ju anger att politiken inte ska bedöma verksamheternas kvalitet. Det är därför svårt att se varför förnyelse och utveckling av verksamheten har valts som en bedömningsgrund. Om det däremot var professionen som bedömde kvaliteten skulle bedömningsgrunden vara mer befogad. Gruppen är medveten om att det står regeringen fritt att välja bedömningsgrunder men anser det önskvärt att regeringen motiverar när bedömningsgrunder byts ut och varför den väljer bort bedömningsgrunder som kan ses som möjliga för området. Sådana motiveringar är viktiga. Avsaknaden av dessa kan försvåra utskottets – och ytterst – möjligheter att följa upp regeringens resultatredovisning. Gruppen vill framhålla att resultatredovisningarna inte enbart ska fokusera på särskilda satsningar eller prioriterade områden utan vara mer heltäckande för att kunna utgöra ett brett beslutsunderlag. Information kan behöva sökas utanför myndigheternas redovisningar och analyser för att behov av ett ändamålsenligt underlag ska kunna tillgodoses. Fler bedömningsgrunder för bättre måluppföljning Generellt formulerade mål behöver operationaliseras för att kunna följas upp, t.ex. genom att man kopplar indikatorer till målet så att det går att se om utvecklingen går åt rätt håll. Flera av de generellt formulerade målen skulle vara möjliga att kvantifiera och tidssätta. Dessutom är det önskvärt att det är tydligt från vilket utgångsläge man ska mäta mot. Exempelvis skulle målet inom litteratur- och läsfrämjande med tillhörande syfte kunna operationaliseras ytterligare när det gäller målformuleringen ”att alla i ska ges möjlighet att utveckla god läsförmåga”. Förslagsvis kan en indikator som mäter läsförmågans utveckling tas fram. Ett annat exempel där målet skulle kunna operationaliseras ytterligare är det andra målet inom kulturmiljöområdet, att främja ”människors delaktighet i kulturmiljöarbetet och möjlighet att förstå och ta ansvar för kulturmiljön”. Här skulle exempelvis uppgifter från Myndigheten för kulturanalys kulturmiljöstatistik kunna användas. I rapporten har framkommit att det finns statistik och andra underlag som inte utnyttjas som bedömningsgrunder för de undersökta fördjupningsområdena men som skulle kunna användas. Vid valet av bedömningsgrunder behöver dock en noggrann avvägning göras eftersom valet av en indikator i sig kan fungera som en styrsignal och därmed påverka innehållet i verksamheterna. Det står dock regeringen fritt att – med hänsyn till sitt parlamentariska ansvar och beslut om mål – göra dessa val. Gruppen anser att fler bedömningsgrunder, gärna i form av indikatorer, skulle förbättra uppföljningen av målen. gare3 uppmärksammat regeringen på att det skulle vara önskvärt om använd- ningen av tidsserier utökades eftersom det bidrar till att göra resultatanalyserna av områdets utveckling mer tillförlitliga. Redan av förarbetena till budgetlagen framgår att det var ett önskemål från . det önskvärt att regeringen fortsätter att utöka användningen av tidsserier. Behov av bättre bedömning av i vilken utsträckning målen är uppfyllda Vid bedömningar av måluppfyllelse skriver regeringen ibland att den bedömer att de statliga insatserna inom kulturområdet på olika sätt bidrar till uppfyllelsen av målen. Formuleringen kan tolkas antingen som att insatser har lett till att målen är uppnådda eller som att insatser har lett till att utvecklingen går i riktning mot ökad måluppfyllelse. Regeringen gör däremot sällan bedömningar av hur väl målen är uppfyllda eller av vilka delar av ett mål som inte är uppfyllda. Gruppen önskar ökad tydlighet så att det framgår om bedömningen från regeringens sida är att insatserna bidragit till att målen för de ovannämnda områdena uppfyllts helt eller om de endast har främjat utvecklingen i riktning mot ökad måluppfyllelse. Om ett mål bedöms vara delvis uppfyllt anser gruppen att tydligheten behöver förbättras om vilka delar av ett mål som inte är uppfyllda. Uppföljning möjlig trots principen om armlängds avstånd Generellt gäller att svenska myndigheter har stor självständighet i myndighetsutövningen och tillämpningen av lagar. Det finns flera politikområden där det finns ett stort avstånd mellan beslutsfattarna och genomförandeledet, t.ex. idrotts- eller forskningspolitiken. Inom kulturpolitiken har dock principen om att det är sektorn själv som ska fatta beslut om medelstilldelning och att politiken inte ska uttala sig om innehållet i verksamheterna dragits längst. Att politiken avstår från att uttala sig om kulturens kvalitet eller sådant som berör konstnärlig frihet brukar kallas principen om armlängds avstånd. Ofta tillämpas principen om armlängds avstånd på hela kulturområdet och på samtliga mål. Gruppen vill betona att principen om armlängds avstånd är viktig att följa. Många av målen inom kulturområdet berör dock inte kulturens 3 Senast i bet. 2018/19:KrU1, s. 11. kvalitet eller konstnärlig frihet. Samtliga mål ska enligt budgetlagen följas upp men i uppföljningen av mål som berör kulturens kvalitet eller konstnärlig frihet kan bedömningen av de kvalitativa aspekterna behöva göras av experter. Regeringen kan i resultatredovisningen sedan referera till dessa uppföljningar. Den gemensamma resultatredovisningen behöver utvecklas Gruppen ser positivt på att regeringen har lagt in ett avsnitt med en gemensam resultatredovisning för hela utgiftsområdet. Detta var något som utskottet tidigare hade efterfrågat.4 Gruppen anser att en ökad systematik skulle göra avsnittet ännu mer givande som underlag för bedömning av området. Till exempel skulle en bedömning av måluppfyllelsen för vart och ett av de områden som ingår vara ett viktigt bidrag. Gruppen förstår att det kan vara svårt att göra en enda bedömning för hela utgiftsområdet eftersom det innehåller så många olika delområden. Gruppen anser ändå att det är viktigt att regeringen behandlar utgiftsområdet som en helhet. Det hindrar givetvis inte att regeringen gör olika bedömningar av måluppfyllelsen inom olika delar av utgiftsområdet. Uppföljningen av de nationella kulturpolitiska målen behöver utvecklas Gruppen anser också att det är positivt att regeringen har lagt till ett avsnitt för bedömning av måluppfyllelse i förhållande till de nationella kulturpolitiska målen. Gruppen anser att resultatredovisningen för de nationella kulturpolitiska målen behöver utvecklas. Det gäller både den gemensamma resultatredovisningen och de separata resultatredovisningarna. Till exempel bör det enligt gruppen finnas bedömningsgrunder som motsvarar samtliga nationella kulturpolitiska mål. Gruppen bedömer vidare att det skulle vara värdefullt om regeringen i större utsträckning hänvisar till de nationella kulturpolitiska målen med tillhörande bedömningsgrunder i de separata resultatredovisningarna för de nio områden som omfattas av målen. Gruppen anser även att resultaten för de gemensamma bedömningsgrunderna på ett tydligare sätt bör presenteras i den gemensamma resultatredovisningen. Strukturen i redovisningarna bör följa bedömningsgrunderna Utskottet efterfrågade 2013 en förbättrad struktur och ökad enhetlighet i resultatredovisningen och har noterat att läsbarheten successivt har förbättrats.5 42013/14:RFR2, s. 39. 2017/18:KrU1, s. 11. Strukturen för de olika områdena följer för det mesta bedömningsgrunderna. Gruppen är positiv till en ökad användning av underrubriker under de under- sökta åren och ser fram emot en fortsatt utveckling i den riktningen. fattningsvis förordar gruppen att strukturen för de olika områdena så långt som möjligt bör vara gemensam. Gruppen anser att det vore en fördel om även lit- teratur- och läsfrämjandeområdet varit upplagt med utgångspunkt i bedöm- ningsgrunderna, vilket inte är fallet . Resultatredovisningarna behöver fokuseras mer på resultat än insatser Överlag redovisar regeringen många insatser som har genomförts. Faktiskt uppnådda resultat av dessa insatser redovisas inte i lika stor utsträckning. Däremot förekommer det att regeringen redovisar resultat i form av tillstånd inom ett område utan att det direkt beskrivs som ett resultat till följd av insatserna. Skillnaden mellan olika områden är dock stor. Det är enligt gruppen önskvärt att resultatredovisningarna fokuserar mer på uppnådda resultat av insatserna. Det nämns i budgetlagens förarbeten och har framhållits av utskottet i tidigare budgetbetänkanden. Enligt gruppen bör även analyser och utvärderingar användas i större utsträckning som verktyg för att följa upp om målen har uppnåtts eller inte för att behov av betydelsefulla underlag ska kunna tillgodoses. Gruppen vill i sammanhanget särskilt lyfta fram att utskottet i det senaste budgetbetänkandet välkomnade de ändringar i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag som regeringen beslutade om 2018. Ut- skottet framhöll att myndigheternas bidrag till analyser och bedömningar av verksamhetens resultat i relation till bl.a. riksdagsbundna mål kan bidra till det bredare resonemang som utskottet tidigare efterfrågat om vilka prestationer som åstadkommits och de effekter som regeringen bedömer att dessa prestationer har lett till.6 Positivt att lagarna bidrar till utformningen av bedömningsgrunder Kulturpolitisk styrning sker sällan med hjälp av lagar. Det finns dock ett fåtal lagar inom kulturområdet, t.ex. arkivlagen, bibliotekslagen och kulturmiljölagen. En bedömningsgrund inom det litteratur- och läsfrämjande området anger att bedömningen av resultatet av statens insatser inom området ska ske med utgångspunkt i bl.a. bibliotekslagen. Likaså är en av bedömningsgrunderna inom kulturmiljöområdet tillämpning av lagstiftningen. Inom kulturmiljöområdet redovisas åtgärder för att främja tillämpningen av lagen under en särskild rubrik. 2017/18:KrU1, s. 11. Gruppen anser att det är positivt när lagarna ingår i utformningen av bedömningsgrunder. Däremot vill gruppen framhålla att om detta görs bör också insatser och resultat för bedömningsgrunden redovisas. Uppföljningen av anslagen bör förbättras Kopplingen mellan anslagen och målen är begränsad för två av tre av de undersökta fördjupningsområdena. I resultatredovisningen för litteratur- och läsfrämjande fanns det några kopplingar mellan målen och resursfördelningen. Gruppen noterar att det inte finns några uttalade krav i budgetlagen eller bland önskemål att det ska finnas en koppling mellan varje mål och anslag. Gruppen har därför ingen förväntan på att man exakt ska kunna utläsa hur stora anslag som ges till samtliga mål och delmål. Gruppen anser dock att det vore positivt att i ökad utsträckning kunna se hur stora resurser samhället lägger på att nå olika kulturpolitiska mål. Verksamhetslogiken i resultatredovisningen behöver utvecklas () framhåller verksamhetslogiken som ett verktyg för att beskriva, diskutera och utveckla resultatredovisningar. Gruppen bedömer att en ökad användning av verksamhetslogiken skulle kunna vara ett bidrag till att utveckla resultatredovisningarna inom utgiftsområdet. Att tilllämpa logiken skulle göra det tydligare var det finns brister i de olika ingående länkarna i logiken. Det blir då också tydligare varför regeringen inte kunnat lämna en bedömning av hur väl målen är uppfyllda. 1.1Utskotten följer upp regeringens resultatredovisning Enligt 4 kap. 8 § regeringsformen ska varje utskott följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. Av förarbetena7 framgår att i granskning av rikets styrelse och förvaltning ingår uppföljning och utvärdering av riksdagsbeslut. Detta genomförs bl.a. genom utskottens löpande uppföljningar av regeringens resultatredovisning som enligt budgetlagen ska lämnas i budgetpropositionen. har tidigare – senast – antagit riktlinjer8 för arbete med hur bl.a. regeringens resultatredovisning till ska behandlas. Av riktlinjerna framgår att är en central länk i den statliga styrkedjan, när det gäller såväl ekonomisk styrning som regelstyrning. Utskottens uppföljning och utvärdering är ett sätt att få resultatinformation och stärka kopplingen till beslut om lagstiftning och budget. 1.2 Krav på resultatredovisning finns i budgetlagen Krav på resultatredovisning i budgetpropositionen infördes redan i den första lagen (1996:1059) om statsbudgeten. I förarbetena står att mål behöver anges och resultat mätas för att en verksamhet successivt ska kunna styras mot allt högre effektivitet. Därför skulle regeringen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden för riksdagen.9 I förarbetena angavs vidare att mål- och resultatredovisningens utformning och precision skulle komma att variera mellan olika områden. För att behov av betydelsefulla underlag skulle kunna tillgodoses behövde resultatinformation sökas även utanför myndigheternas redovisningar och analyser. Som exempel nämndes kommittéväsendet, , Statskontoret och massmedier.10 Enligt 10 kap. 3 § i den nya budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har antagit.11 Redovisningen ska vara anpassad till utgiftsområdena. I förarbetena12 till budgetlagen konstaterade regeringen att sedan den äldre lagen om statsbudgeten infördes konsekvent hade efterfrågat 2009/10:80, s. 117, bet. 2009/10:KU19, s. 31, rskr. 2009/10:304 och 305. 2005/06:RS3 och bet. 2005/06:KU21 samt även framst. 2000/01:RS1 och bet. 2000/01:KU23. 1995/96:220, s. 122. 1995/96:220, s. 22, 83. 11 Budgetlagen 10 kap. 3 §. 2010/11:40 s. 100, bet. 2010/11:KU14, rskr. 2010/11:177 och 178. en nära koppling mellan budgetförslaget och de resultat som uppnåtts, att målen skulle vara mätbara och uppföljningsbara och beslutas av samt att resultatredovisningen skulle följa budgetens indelning och beredningsformer. Syftet med att lämna resultatredovisningen just i budgetpropositionen var vidare att redovisningen tydligare skulle ansluta till de förslag som lämnas där. Redovisningen skulle avse de mål som beslutat om. Redovisningen skulle relateras till verksamheten som helhet och inte enbart avse t.ex. effekterna av en ändrad anslagstilldelning. Av förarbetena framgår även att hade velat ha resultatinformationen utformad så att den kan utgöra en grund för beslut om utgiftsramar och anslag samt andra förslag som lämnas i budgetpropositionen. Vidare hade efterfrågat en ökad användning av tidsserier och resultatindikatorer. I förarbetena betonades även vikten av att genomgående visa på hur de statliga insatserna bidragit till måluppfyllelse, då effekter på en mer övergripande nivå kan vara svåra att påvisa. Av förarbetena framgår vidare att regeringen ansåg att uppföljningen inte enbart borde fokuseras till prioriterade områden utan vara mer heltäckande för att skapa ett bredare beslutsunderlag.13 1.3.1 Utveckling av resultatredovisningar generellt Formerna för resultatredovisningen har varit och är föremål för fortlöpande utvecklingsarbete i syfte att ge främst men även regeringen bättre underlag för prioriteringsdiskussioner och göra det lättare att bedöma värdet av insatta resurser i förhållande till politiskt beslutade mål. Inom har utvecklingen av mål- och resultatstyrningen bl.a. behandlats av och varit föremål för insatser inom olika utskott. I budgetpropositionen redovisades den dåvarande regeringens arbete med att utveckla den ekonomiska styrningen i staten. Arbetet hade bedrivits med utgångspunkt i regeringens behov av att styra olika verksamheter för att genomföra sin politik och nå beslutade mål för olika områden samt regeringens och behov av att följa upp genomförandet av och måluppfyllelsen i verksamheten. Vidare angavs i propositionen14 att regeringen hade vidtagit flera åtgärder för att utveckla resultatredovisningen av statens insatser, bl.a. i fråga om regeringens redovisning till . 2010/11:40, s. 102. 2017/18:1, förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor, s. 772 f. I budgetpropositionen hänvisades även till finansutskottets uttalanden15 om att det är rimligt att utvecklingsarbetet inriktas mot att koncentrera resultatre- dovisningen till att beskriva och bedöma resultat av statliga insatser i förhål- lande till mål. betonade också vikten av att skapa en tydlig uppföljning och analys av måluppfyllelse som grund för priorite- ringar och budgetförslag. Utskottet framhöll att det är rimligt att det fortsatta utvecklingsarbetet utgår från de förändringar som samarbetsgruppen mellan och har föreslagit, vilket bl.a. hand- lar om att koncentrera resultatredovisningen till att redogöra för och bedöma faktiskt uppnådda resultat av statliga insatser i förhållande till de mål riksda- gen beslutat om och att begränsa redovisningen och beskrivningen av olika insatser och myndigheternas löpande arbete. Inför budgetpropositionen bedrevs ett fördjupat utvecklingsarbete inom under ledning där dialog även fördes mellan berörda fackdepartement och utskottskanslier. ingick i arbetet var internationell samverkan (utgiftsområde 5), funktions- hinderspolitik (del av utgiftsområde 9), migration (utgiftsområde 8) och all- män miljö- och naturvård (utgiftsområde 20). Arbetet resulterade enligt reger- ingen i utvecklad resultatinformation. I syfte att utveckla resultatuppföljningen fick