urf · H6A5URF2 · 2019-06-17 00:00:00 — En karenstid för tjänstemän och uppdragstagare i statlig tjänst finns i princip endast för statsråd och statssekreterare samt för ledamöter i direktion. Lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan verksamhet trädde i kraft . I avsnitt 7.3 redovisas förhållandevis utförligt innehållet i denna lag jämte vissa förarbetsuttalanden i anslutning till lagen.27 Lagen i sin helhet finns i bilaga 3. En särskild nämnd har inrättats under , statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner, med uppdrag att pröva frågor om eventuella restriktioner. Regleringen av nämnden redovisas i avsnitt 7.4. I avsnitt 7.5 ges en översiktlig redovisning av bestämmelserna i lagen (1988:1385) om riksbank (riksbankslagen) om karens för ledamöter i direktion då anställningen avslutats. Avsnitt 7.6 innehåller våra överväganden och förslag. 2017/18:162, bet. 2017/18:KU42, rskr. 2017/18:305. 2018/19:URF2 7 KARENS FÖR RIKSREVISORERNA 7.3 Övergångsrestriktioner för statsråd och statssekreterare Lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet är tillämplig på personer som innehar eller har avslutat ett uppdrag som statsråd eller en anställning som statssekreterare (1 §). Genom lagen har det införts en möjlighet att meddela restriktioner i form av karens och ämnesrestriktion för statsråd och statssekreterare vid övergång till annan än statlig verksamhet. Restriktioner kan meddelas efter det att statsrådet eller statssekreteraren avslutat sitt uppdrag eller sin anställning. Syftet med lagen är att hindra att känslig information och kunskap som förvärvats i rollen som statsråd eller statssekreterare används på ett sätt som kan ge upphov till en risk för skada för staten, otillbörlig fördel för någon enskild eller att allmänhetens förtroende för staten skadas.28 Aktsamhetsbestämmelse (2 §) Statsråd och statssekreterare har ett ansvar för att agera så att förtroendet för staten inte skadas. Detta gäller under uppdragsrespektive anställningstiden, men det finns även förväntningar på deras agerande efter detta. Möjligheten att meddela övergångsrestriktioner enligt bestämmelserna i lagen gäller för vissa typer av övergångar och , men även andra övergångar kan vara känsliga, liksom övergångar som sker efter det att möjligheten till övergångsrestriktioner kan meddelas.29 I 2 § har införts en särskild aktsamhetsbestämmelse som innebär att statsråd och statssekreterare alltid ska sträva efter att agera så att det inte uppstår någon risk för ekonomisk skada för staten, otillbörlig fördel för någon enskild eller att allmänhetens förtroende för staten skadas. Aktsamhetsbestämmelsen gäller såväl som statsrådet eller statssekreteraren innehar sitt uppdrag eller sin anställning som efter det att uppdraget respektive anställningen är avslutad. Bestämmelsen gäller också i samband med en övergång till, och vid utövandet av, ett nytt uppdrag eller en ny anställning eller etablering av näringsverksamhet. Enligt förarbetena utgör bestämmelsen en extra uppmaning till den aktuella personkretsen att alltid agera med särskild stor eftertanke när de överväger att påbörja ett nytt uppdrag, en ny anställning eller etablera en näringsverksamhet, oavsett till vilken sektor övergången sker, och även om övergångsrestriktioner kan meddelas.30 2017/18:162 s. 23. 29 a. prop. 30 a. prop. 7 KARENS FÖR RIKSREVISORERNA Anmälningsskyldighet (3 §) Ett statsråd eller en statssekreterare som avser att börja ett nytt uppdrag eller en ny anställning i annan än statlig verksamhet eller etablera en näringsverksamhet är enligt 3 § skyldig att anmäla detta till statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner. Med annan än statlig verksamhet avses all verksamhet för vilken staten inte är huvudman.31 Anmälningsskyldigheten gäller efter det att statsrådet eller statssekreteraren avslutat sitt uppdrag respektive sin anställning. Skyldigheten är alltså tidsbegränsad, men efter det att den aktuella tiden löpt ut gäller aktsamhetsbestämmelsen i 2 §. Det är inte upp till det enskilda statsrådet eller den enskilda statssekreteraren att avgöra om uppdraget, anställningen eller näringsverksamheten omfattas av regleringen. Anmälningsskyldigheten gäller oavsett hur stor risk det på förhand bedöms finnas för att anställningen eller uppdraget kan leda till ett beslut om en övergångsrestriktion.32 Anmälningsskyldigheten omfattar endast övergång till annan än statlig verksamhet, eftersom det inte har bedömts föreligga något behov av att reglera en situation som innebär en övergång till statlig verksamhet. Staten själv förutsätts hindra olämpliga övergångar och att information eller kunskap som en person fått i sin roll som statsråd eller statssekreterare används på ett skadligt eller otillbörligt sätt.33 Anmälningsskyldigheten omfattar inte sådana förtroendeuppdrag som anges i 4 kap. 1 § kommunallagen (2017:725), dvs. uppdrag som ledamot och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar, revisor, ledamot och ersättare i den beslutande församlingen, förbundsstyrelsen eller någon annan nämnd, de beslutande församlingarnas beredningar samt revisor i ett kommunalförbund. Till de undantagna uppdragen hör också uppdrag som kommunalråd, landstingsråd, oppositionsråd och liknande. Även partipolitiska uppdrag undantas. Med partipolitiska uppdrag avses förtroendevalda uppdrag för politiska partier.34 Ett statsråd eller en statssekreterare som fått ett beslut från nämnden är skyldig att göra en ny anmälan, om det inom tolvmånadersfristen sker en betydande ändring av den anställning, det uppdrag eller den näringsverksamhet som tidigare prövats. Med betydande ändring avses den situationen att statsrådet eller statssekreteraren får väsentligt ändrade arbetsuppgifter, utan att det för den skull går att säga att det är tal om ett helt nytt uppdrag, en ny anställning eller en ny typ av näringsverksamhet.35 Det är nämnden som bestämmer hur anmälan ska göras och hur dess ärenden ska beredas. Det är dock det enskilda statsrådet eller den enskilde statssekreteraren som ansvarar för att en anmälan sker och att relevanta uppgifter 33SOU 2017:3 s. 126 f. 7 KARENS FÖR RIKSREVISORERNA lämnas till nämnden. För det fall nämnden inte får tillräckliga uppgifter från anmälaren ska nämnden på egen hand hämta in nödvändiga uppgifter för sin Innan så sker har dock anmälaren själv möjlighet att komplettera sin anmälan med de efterfrågade uppgifterna (7 §). Beslut om eventuella övergångsrestriktioner ska meddelas av nämnden efter det att anmälan anses fullständig (8 §). Om nämnden inte har meddelat något beslut får det an- mälda uppdraget eller anställningen påbörjas eller näringsverksamheten eta- bleras (9 §). Övergångsrestriktioner (4 §) Enligt lagen kan två typer av övergångsrestriktioner meddelas. Den ena typen av restriktion är en karenstid, vilket innebär att statsrådet eller statssekreteraren inte får påbörja ett visst uppdrag eller anställning eller etablera en viss näringsverksamhet. Restriktionen innebär att statsrådet eller statssekreteraren som restriktionen gäller endast får ha kontakter av praktisk natur med den framtida arbetsgivaren eller uppdragsgivaren. Den andra typen av restriktion är ämnesrestriktion. Den innebär att statsrådet eller statssekreteraren , inom ramen för det nya uppdraget eller den nya anställningen eller näringsverksamheten, inte får befatta sig med vissa särskilt angivna frågor eller områden. De båda typerna av restriktioner kan även kombineras. En övergångsrestriktion kan meddelas efter det att uppdraget eller anställningen avslutades. Tidslängden för restriktionen avgörs i det enskilda fallet efter en bedömning av hur den information eller kunskap som statsrådet eller statssekreteraren har kan orsaka risk för skada eller otillbörlig fördel (6 §).36 Kriterier för meddelande om övergångsrestriktion (5 §) Syftet med regleringen är att försöka hindra att den information och kunskap som är särskilt känslig används på ett sätt som kan ge upphov till en risk för intressekonflikter, skada för staten eller otillbörlig fördel för enskild. Av 5 § framgår vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att en övergångsrestriktion ska kunna meddelas. Prövningen ska göras i två led.37 I det första ledet görs en bedömning av om statsrådet eller statssekreteraren till följd av sitt uppdrag eller anställning erhållit känslig information eller kunskap. I det andra ledet bedöms om kunskapen och informationen som han eller hon förvärvat innebär att det föreligger en risk för skada för staten – ekonomisk skada eller förtroendeskada – eller otillbörlig fördel för någon enskild, 36 a. prop. 37 a. SOU s. 137. 7 KARENS FÖR RIKSREVISORERNA om informationen eller kunskapen används i det nya uppdraget, den nya anställningen eller den planerade näringsverksamheten. I författningskommentaren till paragrafen har ett antal risker för skada exemplifierats.38 Som exempel på en risk för skada för staten av något slag kan nämnas att ett tidigare statsråd i en avtalsförhandling mellan en tänkt ny uppdragsgivare och en statlig myndighet kan använda sig av information och kunskap som han eller hon fått med anledning av sitt tidigare uppdrag och som andra inte har tillgång till. Detta skulle också kunna utgöra en risk för otillbörlig fördel för någon enskild. En sådan risk kan också finnas om någon person som statsråd varit involverad i diskussioner om nya regler på ett visst område, men där detaljerna om dessa regler ännu inte är allmänt kända. Om det f.d. statsrådet då börjar arbeta för en uppdragsgivare inom området i fråga, kan den nya uppdragsgivaren få otillbörliga fördelar. Dessa behöver inte nödvändigtvis vara av ekonomisk natur. En risk för att allmänhetens förtroende för staten skadas kan uppkomma i en mängd situationer. Även i de exempel som redovisats ovan kan en risk för förtroendeskada för staten finnas. Bedömningen huruvida det finns skäl att meddela en övergångsrestriktion eller inte måste göras från fall till fall, med utgångspunkt i omständigheterna i den aktuella övergången. Övergångar till rent ideella uppdrag, t.ex. lokala idrottsföreningar, lär dock sällan anses innebära att några av de angivna riskerna aktualiseras. Detsamma bör vara fallet vid övergångar till uppdrag eller anställningar i flertalet mellanstatliga internationella organisationer som t.ex. FN och EU.39 Ersättning då restriktion gäller (10 §) Ett statsråd eller en statssekreterare, som genom en övergångsrestriktion hindras från att påbörja ett uppdrag, tillträda en anställning eller etablera en näringsverksamhet, kan få ekonomisk kompensation för den eventuella inkomstförlust som övergångsrestriktionen innebär. Eftersom en övergångsrestriktion kan meddelas under högst från det att uppdraget eller anställningen avslutats kan ersättning i samband med övergångsrestriktion utgå under högst . Om karens meddelas lämnas ersättning som restriktionen gäller. Som huvudregel ska däremot ingen ersättning lämnas för tid då ämnesrestriktion meddelats, men om ämnesrestriktionen leder till att personen inte kan tillträda uppdraget eller anställningen eller etablera näringsverksamheten , kan ersättning utgå enligt samma villkor som vid karens.40 Ett statsråd som har rätt till avgångsersättning eller en statssekreterare som har rätt till avgångsvederlag får emellertid ingen ersättning. 7 KARENS FÖR RIKSREVISORERNA gångsersättning och avgångsvederlag anses då ge statsrådet eller statssekrete- raren den ekonomiska kompensation som det eventuella inkomstbortfallet till följd av övergångsrestriktionen innebär. Om en rätt till avgångsersättning eller avgångsvederlag däremot saknas ska ersättning under övergångsrestriktionen lämnas. Det förväntas främst ske i de situationer då en f.d. statssekreterare avslutat sin anställning på eget initiativ och därmed inte är berättigad till avgångsvederlag.41 Storleken på ersättningen samt avräkningsreglerna motsvarar vad som gäl- ler för avgångsersättning och avgångsvederlag. Omprövning (11 §) och överklagan (12 §) Det enskilda statsrådet eller statssekreteraren har enligt lagen en uttrycklig rätt att få ärenden om övergångsrestriktioner omprövade. Ärenden om övergångsrestriktioner kan i många fall förväntas vara komplexa och svårbedömda, och den som prövningen avsett kan anse att viktiga omständigheter för prövningen inte beaktats eller att nya omständigheter tillkommit efter det att han eller hon har fått ta del av beslutet. Den möjlighet som finns enligt 38 § förvaltningslagen för en myndighet att under vissa förutsättningar ändra sitt beslut, har inte ansetts tillräcklig.42 Däremot saknas enligt 12 § en rätt till överprövning av en meddelad övergångsrestriktion, bl.a. beroende på att rätten till omprövning av prövningsorganets beslut är ovillkorlig.43 I samband med att lagen om övergångsrestriktioner för statsråd och statssekreterare trädde i kraft inrättades det särskilda prövningsorganet, statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner. Nämnden är en fristående förvaltningsmyndighet under . I 13 kap. 14 a § RO finns bestämmelser om nämndens sammansättning och val av ledamöter. Övriga frågor om nämndens arbete regleras i en särskild instruktion, lagen (2018:677) med instruktion för statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner. Nämnden består enligt riksdagsordningen av en ordförande och fyra övriga ledamöter. Ordföranden ska vara domare eller f.d. domare. Därutöver ska nämnden bestå av ytterligare minst en person med domarbakgrund, minst en person som har varit statsråd och minst en tidigare statssekreterare. Nämndens ledamöter väljs av efter beredning av . Nämnden har prövat ett fåtal ärenden och har inte meddelat någon övergångsrestriktion. 41 a. prop. 42 a. prop. 43 a. prop. 7 KARENS FÖR RIKSREVISORERNA 7.5 Karens för ledamöter i direktion Av 3 kap. 1 § första och fjärde stycket riksbankslagen framgår att ledamöter i direktion efter det att deras anställning har upphört inte utan fullmäktiges medgivande får vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en bank eller annat företag som står under tillsyn. Le- damoten får inte heller inneha annan anställning eller annat uppdrag som, om han eller hon varit direktionsledamot, hade gjort vederbörande olämplig att vara direktionsledamot. , som benämns karensperiod eller karenstid, motiveras av att ledamöterna i direktionen i sin ställning får kunskap i frågor som är av utomordentligt stor betydelse för vissa verksamheter i framför allt det privata näringslivet, t.ex. banksektorn. En ledamot som lämnar sin anställning besitter därför en kunskap som, om den utnyttjas, skulle kunna vara till skada för . Offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser anses inte tillräckliga för att upprätthålla det förtroende hos allmänheten som krävs.44 Bestämmelsen innebär inte något direkt förbud för en direktionsledamot att ta ett visst uppdrag eller en viss anställning, utan fullmäktige prövar behovet av en karensperiod från fall till fall, och om den eventuellt kan förkortas. Fullmäktige beslutar också om vad som ska gälla i fråga om direktionsledamotens lön och pension under karensperioden.45 Det framgår av 3 kap. 1 § första stycket riksbankslagen att ledamöter i direktionen inte får inneha vissa särskilt uppräknade anställningar eller uppdrag. Om de åtar sig ett uppdrag eller anställning som kan strida mot bestämmelserna i första stycket, ska ledamoten enligt tredje stycket genast anmäla det till fullmäktige. Som stöd för att bedöma om ett uppdrag eller en anställning är förenlig eller inte med tjänsten som direktionsledamot har beslutat om vissa principer när det gäller direktionsledamöternas sidouppdrag.46 Fullmäktige har i ett särskilt beslut lagt fast vissa principer för ersättningen under den lagstadgade karensperioden, vilka bl.a. innebär att direktionsledamoten ska erhålla full lön men att fullmäktige i vissa särskilda fall kan besluta om undantag från denna princip om omständigheterna berättigar till det.47 442017/18:URF2 s. 70. SOU s. 94 f., 4 kap. 5 § andra stycket riksbankslagen. SOU s. 94, prop. 1997/98:40 s. 72 f. SOU s. 95. 7 KARENS FÖR RIKSREVISORERNA 7.6 Överväganden och förslag avseende karens för Förslag: En lag om restriktioner vid riksrevisorers övergång till annan verksamhet ska införas. Det som anges i lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet ska även gälla för riksrevisorer, med följande avvikelser. -Prövningen av om en riksrevisor ska meddelas en övergångsrestriktion ska även omfatta övergång till annan statlig verksamhet. -Ersättning till en tidigare riksrevisor som meddelats en övergångsrestriktion ska inte utgå om personen har rätt till avgångsvederlag eller inkomstgaranti. Om ersättning utgår ska den motsvara det belopp som riksrevisorn fick i lön vid avgången och avräknas i enlighet med vad som gäller om en riksrevisor får avgångsvederlag. statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner ska även pröva riksrevisorers övergångsrestriktioner. Bedömning: Nämndens ärenden om riksrevisorers övergångsrestriktioner bör inte omfattas av sekretess. 7.6.1 Näringsfriheten enligt regeringsformen Enligt 2 kap. 17 § första stycket RF får begränsningar i rätten att driva näring eller utöva ett yrke endast införas för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte att enbart gynna vissa personer eller företag ekonomiskt. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att ett ställningstagande till vad som är ett angeläget allmänt intresse får göras från fall till fall, i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle.48 I förarbetena till lagen om restriktioner för statsråd och statssekreterare framhålls att det är av stor betydelse för allmänhetens förtroende för den styrande makten, politiker i allmänheten och samhället i stort, hur statsråd och statssekreterare agerar eller uppfattas agera. Deras handlande efter avslutat uppdrag respektive anställning kan medföra stor skada för staten, t.ex. om de av allmänheten uppfattas använda sin upparbetade kunskap otillbörligt för att gynna enskilda intressen. Skadan kan utgöra såväl en ekonomisk skada som ett minskat förtroende från allmänheten. Regeringens bedömning var att intresset av att införa en reglering av övergångsrestriktioner för statsråd och statssekreterare överstiger de men som de enskilda statsråden och statssekreterarna kan drabbas av till följd av regleringen.49 Uppdraget som riksrevisor är ett av de viktigaste uppdragen inom svensk statsförvaltning. En riksrevisor ska granska hela den statliga statsförvaltningen och kan därigenom få obegränsad tillgång till mycket känslig information. 1993/94:117 s. 51. 2017/18:162 s. 21. 7 KARENS FÖR RIKSREVISORERNA en riksrevisor agerar eller uppfattas agera är därför av stor betydelse för allmänhetens förtroende för staten. I likhet med vad som ansågs vara fallet när det gäller statsråd och statssekreterare, gör vi bedömningen att det är förenligt med regeringsformen att införa en reglering om övergångsrestriktioner för riksrevisorer. Vi har inte i uppdrag att överväga om det bör införas bestämmelser om karenstid efter avslutat uppdrag som riksrevisor. Vårt uppdrag är att föreslå sådana bestämmelser. Det är då naturligt att vid utformningen av en reglering utgå från en befintlig reglering om karens, dvs. antingen lagen om övergångsrestriktioner för statsråd och statssekreterare eller riksbankslagens bestämmelser om ledamöter i direktion. Lagen om övergångsrestriktioner för statsråd och statssekreterare är, till skillnad från regleringen i riksbankslagen, detaljerad och fullständig samt innebär att en nämnd under ska pröva ärendena. Vi gör därför bedömningen att regleringen i lagen om övergångsrestriktioner för statsråd och statssekreterare bör tjäna som förebild. 7.6.3 En särskild lag för riksrevisorerna Vi har övervägt om bestämmelser om riksrevisorers karens skulle kunna införas i lagen med restriktioner för statsråd och statssekreterare. Syftet med den lagen överensstämmer i princip med det som eftersträvas när det gäller riksrevisorer, och prövningen när det gäller riksrevisorer kan förväntas i långa stycken motsvara de prövningar som görs i fråga om statsråd och statssekreterare. De gånger då en prövning av eventuella restriktioner kan komma att aktualiseras i fråga om riksrevisorer torde bli sällsynta. Detta talar mot att göra de ändringar i lagen om restriktioner för statsråd och statssekreterare som är nödvändiga för att även riksrevisorer ska omfattas av lagen. Det är även lämpligt att förhållanden som gäller myndigheter under regleras i en särskild lag. Mot denna bakgrund anser vi att riksrevisorers övergångsrestriktioner bör regleras i särskild ordning och vi föreslår en särskild lag om övergångsrestriktioner för riksrevisorer, lagen om restriktioner vid riksrevisorers övergång till annan verksamhet. Som tidigare konstaterats överensstämmer emellertid syftet med övergångsrestriktioner för statsråd och statssekreterare med vad som eftersträvas för riksrevisorer. Det finns även fördelar med att regelverken överensstämmer, eftersom det bidrar till ökad förutsägbarhet. Vi anser därför att lagen om restriktioner vid riksrevisorers övergång till annan verksamhet i stort bör innehålla samma bestämmelser som gäller för statsråd och statssekreterare. Även den vägledning som ges i förarbetena bör 7 KARENS FÖR RIKSREVISORERNA kunna vara tillämplig på riksrevisorer. De förhållanden som enligt vår bedöm- ning dock ger anledning till en avvikande reglering redovisas i det följande. Övergångar mellan den offentliga och den privata sektorn leder till en ökad risk för intressekonflikter. En typ av risk uppstår när den anställde fortfarande arbetar i staten och handlar om risk för otillbörlig påverkan till följd av löften om ny anställning. En annan typ av risk som redovisas i förarbetena till lagen om övergångsrestriktioner för statsråd och statssekreterare avser situationen när personen har lämnat staten och börjar arbeta i privat verksamhet. I en sådan situation finns det risk för att den enskilde missbrukar information, kunskap eller kontakter med f.d. kollegor, vilket kan medföra skada för staten. Enbart misstanke om sådant missbruk innebär skada för staten, såväl ekonomisk skada som minskat förtroende från allmänheten.50 När det gäller statsråd och statssekreterare regleras främst risken när en övergång sker från offentlig sektor till privat sektor, och anmälningsskyldigheten omfattar endast övergång till annan än statlig verksamhet. En riksrevisor får omfattande information och kunskap om offentlig verksamhet, vilket kan leda till intressekonflikter när uppdraget som riksrevisor upphör. Informationen kan användas otillbörligt och leda till både en ekonomisk skada och en förtroendeskada för staten. För att minska risken för skada och otillbörlig fördel föreslår vi att en riksrevisor ska vara anmälningsskyldig vid övergång till annan än statlig verksamhet, på motsvarande sätt som gäller för statsråd och statssekreterare. Riksrevisorns oberoende och oförvitlighet vid genomförandet av sitt uppdrag är avgörande för förtroendet för riksrevisionsämbetet. Även en misstanke om att en riksrevisor tar ovidkommande hänsyn i sitt beslutsfattande under genomförandet av sitt uppdrag, för att t.ex. skapa möjligheter till en ny anställning, skulle allvarligt rubba förtroendet för riksrevisorn och därmed förtroendet för myndigheten . Då det grundläggande i uppdraget som riksrevisor är att oberoende och sakligt granska statlig verksamhet, kan även en övergång till annan statlig verksamhet vara känslig, i synnerhet om det sker efter det att uppdraget som riksrevisor avslutats. En övergång till en verksamhet som riksrevisorn har granskat eller kunnat granska kan leda till att allmänhetens förtroende för riksrevisorn ifrågasätts och att förtroendet för staten skadas.