urf · H6A5URF1 · 2019-06-17 00:00:00 — 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR kan entlediga en ombudsman eller ställföreträdande ombudsman som inte har förtroende. Entledigande beslutas på förslag av . Den årliga berättelse som ombudsmännen ska lämna till hänvisas till för beredning. Val av riksrevisor bereds av . får under vissa förutsättningar skilja en riksrevisor från uppdraget. Ett sådant beslut fatttas på begäran av . Utskottet får välja en tillförordnad riksrevisor om en riksrevisors uppdrag upphör . beredning av ärenden om val av ombudsmän och riksrevisorer genomförs med ett omfattande stöd av utskottets opolitiska tjänstemannakansli. Beredningen syftar alltid till att nå fram till förslag som ska kunna antas enhälligt av . Frågor om väckande av åtal mot statsråd för brott i tjänsten prövas enligt 13 kap. 3 § RF av . Även när det gäller frågor om åtal mot ledamöter av m.fl. ankommer vissa uppgifter på . ska följa tillämpningen i av subsidiaritetsprincipen (enligt Lissabonfördraget) och en gång meddela kammaren sina iakttagelser (7 kap. 8 § RO). Sammanfattning av roll i statsskicket har således en roll som i flera avseenden skiljer sig från den som andra fackutskott har, på så sätt att dess uppgift är att långsiktigt vårda legalitet och rättsstatlighet i utövandet av regeringsmakten. Också i övrigt bereder och prövar utskottet frågor av sådant slag att dess ledamöter förväntas sätta respekten för rättsordningen framför lojaliteten mot politiska mål och meningsfränder54. Vid beredningen av grundlagsärenden är ett brett samförstånd en förutsättning för att respekten för rikets konstitutionella grunder ska förbli stabil. För dem som väljs av till de betydelsefulla uppdragen inom kontrollmakten är det av avgörande värde att står enig bakom deras mandat. 54Jfr 2008/09:RFR14 s. 62. 6Belysning av fördelar och nackdelar med olika ledningsformer I detta avsnitt anges vad det material som har samlats in under utredningen ger vid handen sett från olika synpunkter. Belysningen utgår även från sådant som framkommit i tidigare utredningsarbeten. Framställningen återger inledningsvis hur riksrevisionsutredning mera övergripande beskrev fördelar och nackdelar med olika ledningsformer och utformas därefter i närmare anslutning till de skilda sätt att ordna ledningsfrågan olika ledningsformer som särskilt omtalats i direktiven. riksrevisionsutredning anförde följande i sitt slutbetänkande: behandlade det tredelade ledarskapet. Ut- redningens samlade bedömning var att föresatserna med det tredelade ledarskapet inte hade infriats fullt ut. Den tredelade ledningen hade enligt utredningen skapat bl.a. en svag beslutskompetens, en otydlighet om beslut och ansvar samt en ineffektiv och dyr överbyggnad inom organisationen. Utredningen fann emellertid att det var för tidigt att föreslå alltför genomgripande förändringar i ledningsorganisationen. De erfarenheter som hämtades in och de problem som utredningen konstaterade innebar dock att vissa korrigeringar vidtogs. I enlighet med utredningens förslag beslutades om en förändrad uppgiftsfördelning mellan riksrevisorerna. Den riksrevisor som enligt riksdagsordningen svarade för den administrativa ledningen fick ett utökat administrativt ansvar och kom att benämnas riksrevisor med administrativt ansvar. Denna riksrevisor blev ensam beslutsfattare i administrativa och organisatoriska frågor, även om samråd förväntas ske inför viktiga principbeslut i sådana frågor. riksrevisionsutredning har inriktat analysen på hur ordningen med tre riksrevisorer fungerat efter den förändrade uppgiftsfördelningen . Utredningen har intervjuat samtliga tidigare riksrevisorer, dvs. även de som innehaft befattningen i tiden före förändringen, men analysarbetet har utgått från den nuvarande uppgiftsfördelningen. Utredningen har även mottagit ett gemensamt yttrande från personalorganisationer som bl.a. uppger att det bland personalen råder delade meningar om hur det tredelade ledarskapet fungerar. Personalorganisationerna gör bedömningen att det tredelade ledarskapet inte utgör något problem för de flesta medarbetare i den dagliga verksamheten, då de ärenden som de tre riksrevisorerna gemensamt ska besluta om ligger långt ifrån de flesta medarbetares vardag. Det som bedöms som brister eller problem är om det uppstår samarbetssvårigheter mellan riksrevisorerna. Då medför den tredelade ordningen ett otydligt ledarskap. Det går inte heller att utesluta att det tredelade ledarskapet medfört att fler riksrevisorer har lämnat uppdraget , vilket tagit kraft från organisationen. Det finns även erfarenhet av att riksrevisorer inför en del beslut ägnat relativt mycket tid åt att samordna sig sinsemellan, vilket framför allt har påverkat den inre effektiviteten i enligt personalorganisationerna. Utredningen anser sig kunna konstatera att den ändrade uppgiftsfördelningen mellan riksrevisorerna inte kommit att innebära någon avgörande förändring i fråga om det tredelade ledarskapets för- och nackdelar. Det finns alltjämt positiva effekter, såsom bredare kompetens, kollegialt utbyte och ömsesidigt stöd. Inte minst 2015/händelser med allvarlig sjukdom visar att det tredelade ledarskapet även innebär en minskad sårbarhet 6 BELYSNING AV FÖRDELAR OCH NACKDELAR MED OLIKA LEDNINGSFORMER vid oförutsedda händelser. visar utredningens analys att ett sådant ledarskap, trots den förändrade uppgiftsfördelningen, ställer stora krav. De tre riksrevisorerna måste uppnå en samsyn kring bl.a. organisationens utformning, ledarskapsfrågor och granskningsverksamhetens inriktning, vilket har resulterat i en ansträngd situation. Det delade ledarskapet kan även uppfattas som otydligt både internt inom myndigheten och externt. Utredningen gör bedömningen att det tredelade ledarskapet fortfarande har betydande nackdelar av de slag som års riksrevisionsutredning ansåg sig ha funnit. Den nuvarande regleringen av ger utrymme för att mer tydligt skilja mellan den roll som riksrevisorn med administrativt ansvar och den roll som de båda övriga riksrevisorerna har. har arbetsordning och praxis inneburit ett gemensamt beslutsfattande i fler fall än vad lagstiftningen föreskriver, men utredningen har noterat att arbetsordning inte föreskriver gemensamma beslut i samma utsträckning som . Vid en jämförelse med förhållandena vid kan utredningen konstatera att även var och en av ombudsmän är självständig i sin granskande verksamhet. Det föreskrivs inte heller i vare sig instruktion eller arbetsordning att ombudsmännen ska fatta beslut gemensamt. Däremot föreskrivs att chefsJO i vissa viktigare frågor av administrativt eller organisatoriskt slag ska fatta beslut efter samråd med övriga ombudsmän, samt att ombudsmännen ska lämna en tryckt ämbetsberättelse till . Regleringen av de befogenheter som chefsJO har skiljer sig på vissa punkter från den roll som riksrevisorn med administrativt ansvar har. ChefsJO har en tydligare roll som myndighetschef. Utredningens bedömning är att de betydande nackdelar som är förknippade med det tredelade ledarskapet för bör åtgärdas, men att man så långt möjligt bör behålla de positiva sidor som den nuvarande ordningen trots allt innebär. De olika strukturer för ledningen av som särskilt omtalats i direktiven för denna utredning kan anses ha fördelar och nackdelar enligt vad som beskrivs i det följande. 6.1Den nuvarande ordningen med tre riksrevisorer varav en med administrativt ansvar De synpunkter som har kommit fram under denna utredning pekar inte i någon annan riktning än att den nuvarande ordningen med tre i huvudsak jämställda riksrevisorer bör frångås. Förordet för en sådan förändring är praktiskt taget entydigt, även om det erkänns både att möjligheten till inbördes stöd och samråd har sitt värde och att den bredare kompetens som kan vinnas med tre riksrevisorer är till fördel vid samarbetet med professionella medarbetare på skilda kunskapsområden. De nackdelar som framhålls är främst att ordningen med tre riksrevisorer är tungrodd och kan uppfattas som otydlig riksrevisorerna emellan och därtill i fråga om det interna ledarskapet inom . En iakttagelse från utredningens arbete är att riksrevisorn med administrativt ansvar tydligt framträder enligt arbetsordningen i en roll som chef för myndigheten som arbetsordningen tillägger riksrevisorerna ett gemensamt ansvar för planeringen av myndighetens långsiktiga inriktning, prioriteringar och ekonomiska ramar. 6 BELYSNING AV FÖRDELAR OCH NACKDELAR MED OLIKA LEDNINGSFORMER Om man nu försöker se saken från de olika aspekter som kan anläggas innebär den nuvarande ordningen enligt denna utredning sammanfattningsvis följande: Från riksrevisorernas synpunkt: Riksrevisorerna måste nå samsyn i vissa grundläggande avseenden, såsom beträffande organisationens utformning, ledarskapsfrågor och granskningsverksamhetens inriktning. Detta kan innebära att någon måste låta sin egen syn underordnas vad andra anser, vilket kan föranleda spänningar mellan riksrevisorerna som i värsta fall övergår i öppen oenighet till nackdel för verksamheten. Utöver detta innebär ordningen en möjlighet till inbördes stöd och samråd samt tillgång till en bred kompetens som kan svara mot den revisionella verksamhetens behov på skilda kunskapsområden. Från de anställdas synpunkt: De nackdelar som ligger i en ledning med tre riksrevisorer ger sig särskilt till känna för de anställda inom om riksrevisorerna inte uppträder samstämmigt i grundläggande avseenden, såsom i revisionella metodfrågor. De visar sig också vid alltför täta byten av riksrevisorer som för med sig omfördelning av revisionsområdena. Från de reviderades synpunkt: Ingenting talar för att det tredelade ledarskapet har någon beaktansvärd betydelse för dem vilkas verksamhet revideras. Från regeringens synpunkt: Ingenting talar för att den tredelade ledningsformen har någon särskild betydelse från regeringens synpunkt. Från omvärldens synpunkt: Från omvärldens och offentlighetens synpunkt är ordningen med tre riksrevisorer knappast problematisk. Från internationell synpunkt: Den nuvarande ordningen har den fördelen att uppgifterna i förhållande till andra länder kan fördelas mellan tre riksrevisorer, vilket innebär en lättnad i arbetsbördan. Från produktivitetssynpunkt: Täta byten av riksrevisorer är till nackdel för produktionen. Den tid som går åt för en ny riksrevisor att sätta sig in i verksamheten, både i stort och i särskilda revisionsärenden, innebär att det går bort kraft från den samlade revisionsförmågan. Från synpunkt: Från synpunkt som uppdragsgivare för riksrevisorerna och huvudman för innebär ordningen med tre likställda riksrevisorer att ärendena om val av riksrevisorer återkommer med korta mellanrum i tiden. Den rymmer också en risk för en viss otydlighet i fråga om ansvaret för verksamhet och för ett komplicerat förhållande mellan huvudmannen och uppdragstagarna i fall då oenighet uppstått mellan de . För råd för : Det levande sambandet mellan och torde kunna upprätthållas genom den dialog som är avsedd att äga rum inom ramen för rådets verksamhet lika väl om riksrevisorerna är tre till antalet som i en annan ordning. Det avgörande förblir den ömsesidiga förståelsen för hur rollerna är fördelade mellan rådet och dem som 6 BELYSNING AV FÖRDELAR OCH NACKDELAR MED OLIKA LEDNINGSFORMER valt att utöva den revision som ingår i kontrollmakt. An- talet riksrevisorer bör således från denna synpunkt sakna betydelse, i vart fall så länge riksrevisorerna har en samsyn i fråga om rollfördelningen. För balansen mellan och regeringen: Balansen mellan och regeringen påverkas inte av hur många riksrevisorerna är till antalet. Det betydelsefulla förblir att är en myndighet under och inte kan ta emot uppdrag från vare sig regeringen eller . Från folkstyrelsens synpunkt: Så länge tillförseln av tillförlitligt och trovärdigt kunskapsunderlag för de politiska besluten kan fortgå som förväntat kan det anses väsentligen sakna betydelse om riksrevisorerna är en eller flera. Det kan dock ses som en fördel att olika perspektiv och omvärldsuppfattningar kan göra sig gällande i en organisation med flera riksrevisorer och vara av betydelse när det gäller att välja väsentliga revisionsobjekt med ledning av det för revisionen vägledande riskkriteriet. 6.2 En riksrevisor och två biträdande riksrevisorer Den utredning som har gjorts ger inte underlag för någon annan bedömning i frågan om behovet av en tydligt ansvarig chef för än den som ligger i vad som anfördes av riksrevisionsutredning. Fördelen med en ordning i vilken en vald person är chef för myndigheten och riksrevisor ligger i att det finns ett otvetydigt chefskap, vilket är av betydelse främst gentemot som uppdragsgivare och internt inom . En nackdel med den tänkta ordningen befaras av en del bedömare kunna ligga i att en befattning som biträdande riksrevisor inte ter sig tillräckligt attraktiv för att locka lämpliga kandidater. En annan betydelsefull nackdel kan ligga i att en biträdande riksrevisor som är vald av och självständig i sin granskningsverksamhet kan hävda att självständigheten gäller även gentemot riksrevisorn i fråga om tillgången till utredningsresurser, ekonomiska såväl som personella. Utredningen återkommer till den sidan av saken i ett följande avsnitt. Vidare kan konstateras att omslutningen av verksamhet (t.ex. när det gäller antalet anställda och antalet rapporter från effektivitetsrevisionen ) inte motsvarar två biträdande riksrevisorer. Från de skilda aspekter som kan anläggas skulle en ordning med en riksrevisor och två biträdande riksrevisorer enligt den utredning som har gjorts sammanfattningsvis kunna innebära följande: Från riksrevisorernas synpunkt: En risk för oenighet mellan en riksrevisor och två av valda biträdande riksrevisorer kan i viss mån finnas kvar. Frågan om resursfördelningen måste vara tydligt reglerad. Tillgången till kollegialt samråd och inbördes stöd lever vidare. Detsamma gäller möjligheten till arbetsfördelning, undvikande av jäv och tillgången till bred samlad kompetens. Från de anställdas synpunkt: Ett klart chefskap. Risken för att oenighet mellan likställda riksrevisorer komplicerar arbetet minskar men elimineras inte. 6 BELYSNING AV FÖRDELAR OCH NACKDELAR MED OLIKA LEDNINGSFORMER Från de reviderades synpunkt: Det saknas grund för antagande att den tänkta ordningen skulle ha någon betydelse från de reviderades synpunkt. Från regeringens synpunkt: Om revisionsrapporterna inom effektivitetsrevisionen avges av personer som har valt för uppdraget kan det antas att det från regeringens synpunkt inte ter sig annorlunda än enligt den ordning som råder . Såvitt gäller den årliga revisionen får den tänkta ordningen antas praktiskt taget sakna betydelse för regeringen. Från omvärldens synpunkt: Det saknas anledning att vänta sig att den tänkta ordningen skulle innebära någon större skillnad i förhållande till dagens ordning. Varken mera påtagliga fördelar eller nackdelar kan antas uppstå. Från internationell synpunkt: Både riksrevisorn och de biträdande riksrevisorerna skulle kunna uppträda på vägnar i internationella sammanhang, vid bilateralt bistånd såväl som i annat internationellt samarbete. Organisationen skulle göra det möjligt att fördela uppgifterna mellan flera och på så sätt innebära en fördel. Från produktivitetssynpunkt: De nackdelar som har legat i täta byten av riksrevisorer bör motverkas. Det förutsätter en väl ordnad process för rekryteringen av såväl biträdande riksrevisorer som riksrevisorn, bl.a. i fråga om tiden för valen av dem. Med tre personer som ska rekryteras för att väljas av kommer det enligt vad erfarenheten visar ofta att pågå rekryteringsförfaranden och förändringar av ansvarsfördelningen på myndighetens högsta nivå, vilket försämrar produktiviteten. Från synpunkt: Från synpunkt skulle ordningen med endast en riksrevisor utesluta osäkerhet i fråga om ansvaret för verksamheten gentemot som huvudman. Förhållandet mellan och skulle i princip förbli detsamma i övrigt. För råd för : För rådets del skulle ordningen med en riksrevisor och två biträdande riksrevisorer markera behovet av riksrevisorns deltagande i rådets sammanträden utan att minska angelägenheten av att de två biträdande riksrevisorerna deltar. För balansen mellan och regeringen: Den tänkta ordningen skulle inte förändra balansen mellan och regeringen i förhållande till dagens läge. Avgörande förblir att är en myndighet under som rapporterar till och inte kan ta emot uppdrag från vare sig regeringen eller . Från folkstyrelsens synpunkt: Så länge den förväntade tillförseln av tillförlitligt och trovärdigt kunskapsunderlag för det politiska beslutsfattandet kan fortgå saknar det från folkstyrelsens synpunkt i princip betydelse om leds på det ena eller andra sättet. Det avgörande förblir att ledningen utövas så att verksamheten fungerar väl. 6 BELYSNING AV FÖRDELAR OCH NACKDELAR MED OLIKA LEDNINGSFORMER 6.3En chefsriksrevisor, tillika myndighetschef, och två riksrevisorer Den ordning som riksrevisionsutredning resonerat kring med inspiration från vad som gäller för ombudsmän, , skulle innebära att valde en chefsriksrevisor, tillika myndighetschef, och två riksrevisorer. Det kan tänkas att denna ordning skulle innebära bättre möjligheter att rekrytera lämpliga krafter till alla befattningar som riksrevisor, dock utan att det går att säkert säga något om detta. I övrigt skulle denna ordning knappast innebära något annat från de skilda synpunkter som anlagts i det föregående än vad som sagts om ordningen med en riksrevisor och två biträdande riksrevisorer. Risken är möjligen att de problem som finns skulle kvarstå i än högre grad än med två biträdande riksrevisorer. Fördelningen av uppgifter och resurser mellan tre valda riksrevisorer rymmer en risk för spänningar dem emellan. 6.4 En enda riksrevisor I tidigare utredningsarbete och remissyttranden har som fördelar med att myndigheten leds av endast en av vald riksrevisor anförts att det är tydligare och enklare med endast en riksrevisor och att det är den mest realistiska ledningsformen . Vidare har anförts att en enda ledare är vad man finner i annan offentlig verksamhet, som t.ex. den militära, och i näringslivet, samt att statliga revisionsmyndigheter regelmässigt leds av en enda ledare. En myndighetschef har ansetts underlätta ansvarsutkrävandet. Med en enda riksrevisor ges förutsättningar att skapa en effektiv organisation med god arbetsmiljö för alla anställda. Den principiella ordning som gäller beträffande statliga myndigheters ledning är enligt myndighetsförordningen att en myndighet leds av antingen en myndighetschef, en styrelse eller en nämnd. Den ordningen bygger på en lång, beprövad och utvärderad erfarenhet av hur en effektiv och tydlig styrning ordnas för de statliga myndigheterna. Med en ledningsfunktion utformad på det sätt som är det normala inom statsförvaltningen skulle delegering av besluten om granskningsrapporter kunna bidra till ett effektivare resursutnyttjande och mindre overheadkostnader. En organisation med endast en riksrevisor innebär att myndigheten får en mer tydlig företrädare och att ansvarskedjan blir mer transparent. En enda riksrevisor skulle få en mer utpräglad roll som myndighetschef, som skulle handla om att leda och organisera arbetet samt rekrytera rätt personal m.m. Det skulle undvikas att riksrevisorerna agerar som utredningschefer, vilket ska ses som en fördel eftersom ”det är tydligt att riksrevisorernas ambition att vara utredningschefer sammantaget inte fallit väl ut utifrån verksamheternas professionsspecifika förutsättningar inom .”55 I större myndigheter under regeringen finns normalt en överdirektör som utses av regeringen och som är generaldirektörens ställföreträdare. 55Remissyttrande från , statsvetenskapliga institutionen, riksrevisionsutrednings slutbetänkande /18:URF2. 6 BELYSNING AV FÖRDELAR OCH NACKDELAR MED OLIKA LEDNINGSFORMER Utöver dessa synpunkter består argumenten för den från åtskilliga håll framförda uppfattningen att man bör övergå till en ordning med endast en riks- revisor mestadels av att man på det sättet undviker nackdelarna med tre. delar med det tredelade ledarskapet var enligt riksrevisionsutredning svårt att komma överens, svag beslutskompetens, otydligt beslutsfattande, otydligt ansvarstagande, resurskrävande i organisation och tid. erfarenheter av otydlig ledningsstruktur och egna observationer vid samverkan med talar för att ordningen med tre riksrevisorer bör omprövas, har anförts av FAR (yrkessammanslutning för privata revisorer). Om man ser saken från de olika aspekter som kan anläggas kan en ordning med endast en riksrevisor anses ha fördelar och nackdelar enligt vad som be- skrivs i det följande. Det utredningsarbete som har gjorts pekar på att det från riksrevisorernas synpunkt skulle innebära den fördelen att det inte kan uppstå några svårigheter med att nå samsyn med likställda kollegor om det finns endast en riksrevisor. Ett mer eller mindre ömtåligt led i beredningen av beslut inom verksamheten skulle alltså elimineras. En sådan ordning skulle å andra sidan som nackdelar föra med sig att möjligheten till dialog mellan likställda skulle gå förlorad, något som kanske kan vara av betydelse i frågor om myndighetsledningen i högre grad än i frågor om själva revisionsarbetet. Vidare skulle möjligheten till stöd av kollegor i utsatta situationer försvinna. Även förmågan att undvika jäv genom att en annan riksrevisor tar ansvaret för en viss revision skulle förloras. Möjligheten att fördela revisionsärendena mellan riksrevisorer med olika kompetenser omintetgörs. Att ansvara för de mellan 30 och 40 rapporter som avges inom ramen för effektivitetsrevision är i sig en omfattande uppgift. Därtill kommer den årliga revisionen, även om den till väsentlig del handhas av ansvariga revisorer, och den internationella verksamhet som myndigheten ska bedriva. Den administrativa ledningen av är vidare en uppenbart maktpåliggande uppgift. De krav som skulle ställas på en ensam riksrevisor skulle alltså vara mycket stora. Den uppfattning som uttrycks vid utredningens intervjuer är ändock att det med rätt organisation skulle vara fullt möjligt för en ensam riksrevisor att bemästra arbetsbördan. Vid en ordning med endast en riksrevisor ska utredningen enligt direktiven överväga behovet av en ställföreträdande riksrevisor, dennes roll och hur en sådan i så fall ska utses. En i huvudsak samstämmig uppfattning som har kommit fram i de intervjuer som gjorts i utredningen är att en ordning med en enrådig riksrevisor bör leda till att ytterligare en befattningshavare ställs vid riksrevisorns sida och kan fungera som riksrevisorns ställföreträdare. Någon mera entydig uppfattning om vilken ställning en sådan befattningshavare närmare bestämt skulle böra ha kan inte sägas ha kommit fram, även om det allmänt förordas att det skulle vara en person som valts av . Som en fördel med en sådan befattning har emellertid framhållits att den skulle kunna innebära en möjlighet för riksrevisorn att samråda med någon som har en mera 6 BELYSNING AV FÖRDELAR OCH NACKDELAR MED OLIKA LEDNINGSFORMER jämbördig ställning och inte ingår direkt i en linjeorganisation. Vidare skulle en sådan befattningshavare kunna anförtros att under riksrevisorn ansvara för myndighetens administrativa ledning. Frågorna om hur en sådan befattning skulle tillsättas, hur befattningshavarens uppgifter skulle fastställas och vilken titel befattningshavaren skulle ges kräver dock särskilda överväganden. Dessa frågor behandlas i avsnitt 8. Från de anställdas synpunkt Riksrevisorerna är självständiga i sin granskning i förhållande till utomstående och i förhållande till varandra såväl i fråga om vad som ska granskas som när det gäller hur granskningen ska ske och vilka slutsatser som ska dras.