urf · H6A5URF1 · 2019-06-17 00:00:00 — Utredningen behandlade det tredelade ledarskapet och kom fram till att föresatserna med ett tredelat ledarskap (mindre sårbarhet och bredare kompetens utan förlorad tydlighet och effektivitet) inte hade infriats fullt ut.37 Tredelningen hade skapat en svag beslutskompetens, en otydlighet om beslut och ansvar och en ineffektiv och dyr överbyggnad inom organisationen. De omfattande bytena av riksrevisorer, så ofta som vartannat och , hade också skapat problem i den löpande verksamheten och dragit kraft ur organisationen, eftersom det tar relativt för en tillträdande riksrevisor att inrätta sig. Trots olika initiativ från riksrevisorernas sida fungerade inte systemet med den tredelade ledningen i alla delar i enlighet med intentionerna bakom reformen, menade utredningen. 2006/07:KU6 s. 12. 372008/09:URF1 s. 87 f. Fördelar med det tredelade ledarskapet var enligt utredningen: •kollegialt utbyte av synpunkter och ömsesidigt stöd – allsidigt beslutsfattande – delat ansvarstagande. Nackdelar med det tredelade ledarskapet var enligt utredningen: •svårt att komma överens •resurskrävande i organisation och tid. Utredningen ansåg dock, mot bakgrund av att endast varit verksam och att ingen riksrevisor ännu hade verkat en hel sjuårig mandatperiod, att det var för tidigt att föreslå genomgripande förändringar i ledningsorganisationen. Utredningen föreslog vissa korrigeringar när det gäller riksrevisorernas ställning och uppgiftsfördelning. Vid remissbehandlingen av utredningens förslag i fråga om riksrevisorernas ställning förordade flera remissinstanser en mer omfattande översyn av ledningsformerna och att endast en riksrevisor skulle leda myndigheten. Vissa remissinstanser framförde att utredningens förslag om en korrigering av riksrevisorernas ställning och uppgiftsfördelning i och för sig var ett steg i rätt riktning men inte tillräckligt. Andra remissinstanser menade att förslaget inte skulle bidra till en förbättring, utan snarare det motsatta. ansåg att en lösning med en riksrevisor var att föredra framför den ordning som utredningen föreslog. Uttalanden om uppgiftsfördelningen och riksrevisorernas ställning Som framgått visade erfarenheterna av verksamhet, enligt delbetänkande, att de ursprungliga föresatserna med det tredelade ledarskapet inte infriats fullt ut, som utredningen gjorde bedömningen att det var för tidigt att föreslå en genomgripande förändring i ledningsorganisationen. De erfarenheter som utredningen hämtat in och de problem som konstaterats ledde dock till att vissa förändringar föreslogs. Utredningen föreslog att den av riksrevisorerna som enligt riksdagsordningen svarar för den administrativa ledningen skulle få ett utökat administrativt ansvar och benämnas riksrevisor med administrativt ansvar.38 Det utökade ansvaret innebar att beslutanderätten över verksamhetens organisation, arbetsordning samt ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter, som tidigare innehades av riksrevisorerna gemensamt, skulle föras över till riksrevisorn med administrativt ansvar. Även beslut om myndighetens anslagsframställning borde enligt utredningen fattas av riksrevisorn med administrativt ansvar. Denna riksrevisor skulle således bli ensam beslutsfattare i administrativa och 382008/09:URF1 s. 87 f. Inför viktiga principbeslut inom dessa områden borde naturligtvis samråd ske med övriga riksrevisorer, chefer och medarbetare, en- Vid genomförandet av den nya ordningen var det enligt utredningen viktigt att balansen och jämbördigheten mellan riksrevisorerna i själva gransknings- verksamheten inte rubbades och att de skulle få likvärdiga förutsättningar i fråga om resurser i relation till granskningsinsatserna. svariga riksrevisorn förutsattes fördela resurserna på ett sätt som respekterar jämbördigheten i granskningsverksamheten och i övrigt främja ett effektivt resursutnyttjande vid myndigheten. Beslut om fördelningen av granskningsområden riksrevisorerna emellan och beslut om den årliga rapporten skulle liksom tidigare fattas av riksreviso- Inom sina granskningsområden och i de enskilda gransk- ningsärendena skulle riksrevisorerna även fortsättningsvis besluta var för sig. Myndighetens årsredovisning, som tidigare beslutats av styrelsen, borde enligt utredningen beslutas av riksrevisorerna gemensamt. I denna del föreslog emellertid riksdagsstyrelsen att riksrevisorn med administrativt ansvar skulle besluta om årsredovisningen ensam. Vid remissbehandlingen av utredningens förslag förordade, som tidigare nämnts, flera remissinstanser en mer omfattande översyn av ledningsformerna och att endast en riksrevisor skulle leda myndigheten. framförde att de inte kunde se hur utredningens förslag med en riksrevisor med utökat administrativt ansvar skulle kunna avhjälpa de problem som utred- Utredningens förslag innebar i praktiken ingen större skill- nad i förhållande till den rådande situationen, enligt flera remissinstanser. anförde bl.a. att utredningens förslag inte innebar ett utvid- gat administrativt ansvar, utan snarare att ett ansvar för den samlade ledningen av hela myndigheten tilldelades den administrativt ansvariga riksrevisorn. Denna bestämmanderätt innebar att riksrevisorn skulle få befogenhet att en- sam bestämma över förhållanden som begränsar övriga riksrevisorer i besluten om vad som ska granskas, hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna menade att det framgår av regeringsformen att leds av tre riksrevisorer och att utredningens förslag inte var förenligt med denna bestämmelse. Den översyn av som omtalats i avsnitt 2.1 inleddes genom att Riksdagsstyrelsen beslutade att en parlamentariskt sammansatt utredning skulle göra en översyn av vissa frågor om . Ut- redningen skulle bl.a. analysera på vilka nivåer – grundlag, riksdagsordningens huvudbestämmelser och tilläggsbestämmelser, vanlig lag eller interna föreskrifter – som verksamheten vid regleras. En jämförelse med regleringen av JO skulle göras av kommittén, som när det bedöms lämpligt skulle lägga fram förslag som innebär att regleringen av de båda kontrollorganen görs på en mer enhetlig nivå. Utredningen behandlade denna fråga i sitt delbetänkande 2016/17:URF1 Översyn av – grundlagsfrågor (s. 93 f.). föreskrevs att leds av tre riksrevisorer i regeringsformen (13 kap. 8 § första stycket). När det gäller JO konstaterade utredningen att det anges i regeringsformen att ”[r]iksdagen väljer en eller flera ombudsmän (justitieombudsmän) …”. I riksdagsordningen anges att ”[r]iksdagens ombudsmän ska vara fyra, en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän”. Att bestämmelsen i regeringsformen fått denna utformning beror på, anförde utredningen, att det för bestämmelsens tillkomst ansågs olämpligt att reglera antalet i grundlag, eftersom JO-utredning då pågick. I förarbetena till grundlagsändringarna i samband med tillkomst förekommer inga särskilda överväganden kring valet att placera bestämmelsen om antalet riksrevisorer i regeringsformen. Det kan däremot, noterade utredningen, konstateras att frågan diskuterades när förslagen remitterades av . vid framförde att det, för att inte låsa det konstitutionella läget , kunde tänkas att man i stället för att fastslå att leds av tre riksrevisorer kunde ange att väljer en eller flera riksrevisorer. Fakulteten hänvisade till att det ju var fallet i fråga om JO. Utredningen konstaterade att de argument som tidigare lagts fram för att inte slå fast antalet ombudsmän respektive riksrevisorer hade haft sin grund i en önskan om att lämna större handlingsutrymme för att välja antal, beroende på vad som skulle anses lämpligt. Utredningen ansåg att detta argument hade starka skäl för sig och borde få genomslag vad gäller regleringen av val av riksrevisorer. Utredningen föreslog därför att regleringen av det antal som ska väljas skulle flyttas från regeringsformen till en huvudbestämmelse i riksdagsordningen. Det blir på det sättet enklare för att kunna ändra antalet riksrevisorer, om det då anses lämpligt. Förslaget innebär också att regleringen av denna fråga görs mer enhetlig för JO och , anförde utredningen. Utredningen betonade att man med en sådan reglering bevarar kärnan i den konstitutionella regleringen i denna del, nämligen att riksrevisor ska utses av . Utredningen framhöll också att regleringen föreslogs ske i en av riksdagsordningens huvudbestämmelser. Enligt 8 kap. 17 § RF stiftas riksdagsordningens huvudbestämmelser på det sätt som gäller för grundlag eller genom endast ett beslut, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för beslutet. Riksdagsordningens tillläggsbestämmelser beslutas i samma ordning som lag i allmänhet. Det särskilda lagstiftningsförfarandet för riksdagsordningens huvudbestämmelser innebär att en knapp majoritet i inte kan ändra antalet riksrevisorer, anförde utredningen. riksrevisionsutredning skulle vidare bl.a. klarlägga hur ordningen med tre riksrevisorer, varav en med administrativt ansvar, fungerat. För- och nackdelar med den ordningen skulle övervägas. riksrevisionsutredning riktade in sin analys på hur ordningen med tre riksrevisorer hade fungerat efter den förändrade uppgiftsfördelningen . Frågan behandlades i slutbetänkandet /18:URF2 (s. 36 f.). Utredningen ansåg sig kunna konstatera att den ändrade uppgiftsfördel- ningen mellan riksrevisorerna inte kommit att innebära någon avgörande för- ändring i fråga om det tredelade ledarskapets för- och nackdelar. alltjämt positiva effekter, anförde utredningen, såsom bredare kompetens, kol- legialt utbyte och ömsesidigt stöd. Inte minst 2015/händelser med all- varlig sjukdom visar att det tredelade ledarskapet även innebär en minskad sårbarhet vid oförutsedda händelser. visade utredningens analys att ett sådant ledarskap, trots den förändrade uppgiftsfördelningen, ställer stora De tre riksrevisorerna måste uppnå en samsyn kring bl.a. organisationens utformning, ledarskapsfrågor och granskningsverksamhetens inriktning, vil- ket har resulterat i en ansträngd situation. Det delade ledarskapet kan även uppfattas som otydligt både internt inom myndigheten och externt. redningen bedömde att det tredelade ledarskapet fortfarande har betydande nackdelar av de slag som års riksrevisionsutredning ansåg sig ha Den gällande regleringen av gav, enligt utredningen, ut- rymme för att mer tydligt skilja mellan den roll som riksrevisorn med admi- nistrativt ansvar har och den roll som de båda övriga riksrevisorerna har. gare hade arbetsordning och praxis inneburit ett gemensamt beslutsfattande i fler fall än vad lagstiftningen föreskriver, men utredningen hade noterat att arbetsordning inte föreskrev gemensamma beslut i samma utsträckning som . Vid en jämförelse med förhållandena vid konstaterade utred- ningen att även var och en av ombudsmän är självständig i sin Det föreskrivs inte heller i vare sig instruktion eller arbetsordning att ombudsmännen ska fatta beslut gemensamt. skrivs att chefsJO i vissa viktigare frågor av administrativt eller organisatoriskt slag ska fatta beslut efter samråd med övriga ombudsmän samt att ombuds- männen ska lämna en tryckt ämbetsberättelse till . ingen av de befogenheter som chefsJO har skiljer sig på vissa punkter från den roll som riksrevisorn med administrativt ansvar har. ChefsJO har en tydligare roll som myndighetschef. Utredningens bedömning var att de betydande nackdelar som är förknip- pade med tredelade ledarskap bör åtgärdas men att man sam- tidigt så långt som möjligt bör behålla de positiva sidor som den nuvarande ordningen trots allt innebär. En tänkbar lösning skulle enligt utredningen kunna vara att med inspiration från vad som gäller för JO låta välja en chefsriksrevisor, tillika myn- dighetschef, och två riksrevisorer. Därmed skulle det tydliggöras vem av riks- revisorerna som är ansvarig för myndigheten, både internt och externt. En svårighet med en sådan ordning är att de båda övriga riksrevisorerna kan hävda att det i mandat ligger att de är självständiga inte bara i fråga om vad som ska granskas utan även när det gäller hur det ska utföras. innebär i sin tur att de är beroende av vilka resurser och vilka slag av kompe- tenser som står till deras förfogande. Det fordras därför att en chefsriksrevisor samråder med de övriga riksrevisorerna, förmodligen i fler avseenden, t.ex. i rekryteringsfrågor, än vad som formellt gäller för chefsJO. Det finns emellertid en risk för att ett krav på samråd i sådana frågor som är av betydelse för samtliga riksrevisorer i praktiken kan utvecklas till gemensamma beslut. En ytterligare ledningsform som innebär ett tydliggörande av rollfördelningen och där fördelarna med ett delat ledarskap behålls, skulle enligt utredningen kunna vara att väljer en riksrevisor och två biträdande riksrevisorer. En sådan ledning skulle göra ännu tydligare att det finns en myndighetschef. Den skulle inte heller, enligt utredningens bedömning, riskera att leda till vad som i realiteten kan bli ett kollegialt beslutsfattande. Strukturen skulle påminna om den hos ombudsmän på så sätt att den bl.a. bör innebära att riksrevisorn, liksom chefsJO, fördelar ansvaret för de olika granskningsområdena. En förutsättning för ledningsmodellen är dock att de biträdande riksrevisorernas självständighet i själva granskningsverksamheten är tydlig. Inom respektive granskningsområde ska de biträdande riksrevisorerna ansvara fullt ut och bestämma självständigt vad som ska granskas, hur det ska göras – inom ramen för tillgängliga resurser – och vilka slutsatser som ska dras av granskningen. Utredningens sammantagna bedömning var att det tredelade ledarskapets nackdelar överväger dess fördelar. har funnits , och det tredelade ledarskapet har visat sig kunna medföra bl.a. otydlighet och ineffektivitet. Det kan visserligen vara möjligt att ytterligare stärka den roll som riksrevisorn med administrativt ansvar har inom ramen för nuvarande reglering eller genom ändringar i instruktionen för . En sådan ändring skulle emellertid endast mer marginellt kunna motverka de problem som är förbundna med den nuvarande ordningen. Det kan heller inte uteslutas att den kan generera svårigheter av delvis annat slag. Utredningens bedömning var därför att en mer långsiktig och permanent reglering bör övervägas. Utredningens analys pekade mot att den ledningsstruktur som bäst uppfyller behov är att myndigheten leds av en riksrevisor, men att även väljer två biträdande riksrevisorer. Ledningsmodellen skulle tydliggöra att det finns en myndighetschef, som även de biträdande riksrevisorernas självständighet i granskningsverksamheten bevaras. Huvudman för de biträdande riksrevisorerna skulle enligt utredningens förslag även fortsättningsvis vara vad gäller anställningsförhållanden, entledigande från uppdraget m.m. Ordningen skulle dock innebära en förändring av antalet riksrevisorer, vilket kräver lagstiftning. Remissyttrandena över förslagen års Riksrevisionsutredning Riksdagsstyrelsen inhämtade remissyttranden över förslagen i de båda betänkandena års Riksrevisionsutredning. När det gällde förslaget i delbetänkandet, att antalet revisorer regleras i riksdagsordningen i stället för regeringsformen, tillstyrkte en majoritet av remissinstanserna förslaget eller hade inget att invända mot det, däribland , och vid . tillstyrkte förslaget men framhöll att det i praktiken sannolikt inte blir lättare för att ändra antalet riksrevisorer eftersom riksdagsordningen endast kan ändras genom ett beslut med kvalificerad majoritet. enligt varit att reglera antalet riksrevisorer i lagen (2002:1023) med instruktion för . välkomnade att bestämmelsen om riksreviso- rernas antal flyttas till riksdagsordningen men ansåg att ordningen med tre riksrevisorer bör omprövas, då huvudalternativet borde vara att ut- ser en riksrevisor för att på så sätt undvika otydlig ledningsstruktur. nativt förslag vore enligt FAR att riksrevisorn biträds av en eller flera ställfö- Även tillstyrkte förslaget men fann det angeläget att frågan om antalet riksrevisorer prövas och förespråkade att ska ledas av en riksrevisor. Vid remissbehandlingen av slutbetänkandet uttryckte ingen remissinstans någon uppfattning som avvek från utredningens bedömning att det fanns be- hov av att utreda en förändrad ledningsstruktur för . I likhet med utredningen ansåg att borde låta ut- reda frågan om att ändra antalet riksrevisorer. sådan utredning även borde pröva en traditionell myndighetsledningsform där endast utser en riksrevisor. bedömde att det med en sådan lösning som utredningen förespråkat kunde uppstå vissa oklarheter om ansvarsfördelningen mellan riksrevisorn och de två biträdande riksrevisorerna. framhöll i sitt remissyttrande att den utredning som får i uppdrag att göra en översyn av ledningsstruktur borde ges möjligheten att förutsättningslöst överväga flera olika alternativ till ledningsstruktur utöver den som utredningen lyfter fram. anförde att en översyn av ledningsstrukturen inte borde vara låst av den nume- rär som följde av den då rådande ordningen. I den diskussion som pågått alltsedan tillkomst har det anförts skäl för flera olika ledningsformer. Varken den diskussionen eller erfarenheterna av funktionssätt kan sägas ha visat på någon lösning som framstår som den enda naturliga. Vårt utredningsuppdrag är begränsat såtillvida att det uteslutande gäller frågan om hur bör ledas, men också tämligen vitt på så sätt att utredningen har att pröva flera möjliga ledningsformer. I fråga om alla tänkbara lösningar gäller att förslagen torde få grundas i minst lika hög grad på allmänna hänsyn i fråga om den statliga revisionens uppgifter och roll som på påtagliga erfarenheter och iakttagelser i fråga om dess hittillsvarande funktionssätt. Frågan är om de syften som från början gav anledning till att byggdes upp med tre riksrevisorer i ledningen nu kan tillgodoses på något annat sätt. För att så långt möjligt ta fram ett ordnat underlag för de överväganden som ska göras har utredningen på skilda sätt ställt samman bakgrundsmaterial. Utredningen har sökt belysa den utveckling som ägt rum i fråga om hur statliga förvaltningsmyndigheter bör ledas. Belysningen finns i avsnitt 5.1. I samma syfte redovisar utredningen en genomgång av litteratur på området. Den finns i avsnitt 5.2. arbetsordning beskrivs i avsnitt 5.3. Utredningen har genom intervjuer inhämtat erfarenheter och synpunkter från de två riksrevisorer som är verksamma , och , samt från den tidigare riksrevisorn (numera riksdagsdirektör). Intervjuer har också gjorts med den tidigare riksrevisorn och med tidigare och nuvarande tjänstemän vid m.fl. Intervjuerna redovisas i avsnitt 5.4. Bakgrund till övervägandena lämnas vidare genom beskrivningar av vad som gäller för om organisations- och ledningsfrågor för ombudsmän () och (avsnitt 5.5–6). En internationell jämförelse finns i avsnitt 5.7. I avsnitt 5.8 återges uppgifter som inhämtats vid ett besök hos In- tosai i , som genomförts av utredningens ordförande och sekreterare. Hur ärenden om val av riksrevisorer bereds beskrivs i avsnitt 5.9. Därefter följer i avsnitt 5.10 en redogörelse för ställning i det svenska statsskicket. 5 Underlag för utredningens bedömningar 5.1 Ledning av statliga förvaltningsmyndigheter I det följande redovisas hur formerna för ledning av förvaltningsmyndigheter under regeringen har utvecklats, främst fram till . Flera utredningar har pekat på vikten av tydliga ansvarsförhållanden och att olika former av delat ansvar bör undvikas. Detta har uppfattats som att en viss typ av ledningsform – utan egentligt inflytande för s.k. lekmannastyrelser – bör tjäna som utgångspunkt. Regering och riksdag har dock – utan att ta avstånd från tanken på tydliga ansvarsförhållanden – pekat på att verksamhetens art, politiska prioriteringar och regeringens behov av att styra myndigheten på ett visst sätt bör vara utgångspunkten för valet av myndighetens ledningsform. Den kollegiala ledningsformen med sin domstolsliknande karaktär var den gällande fram till mitten av 1800-talet.39 När den successivt kom att ersättas av enrådighetsmodellen skedde det utifrån effektivitetsargument. Man ansåg att de centrala ämbetsverken tog på sig i sin ärendehandläggning och att de inte hade tillräcklig initiativkraft. Man jämförde med länsstyrelserna som skötte länsförvaltningen med, som det hette, fart och kraft och till allas belåtenhet med hjälp av ett ringa antal tjänstemän. Att länsstyrelserna kunde arbeta effektivt tillskrevs förhållandet att de styrdes av en enda person, landshövdingen. Men trots den allmänna övertygelsen om det kollegiala systemets bristande modernitet återuppstod det, om än i modifierad form. Vattenfallstyrelsen som första myndighet fick en lekmannastyrelse 1909 hämtades inspirationen från de styrelser som de allt vanligare aktiebolagen hade. Vattenfallstyrelsen skulle konkurrera med privata företag, och det ansågs då lämpligt att myndigheten försågs med en styrelse i likhet med sina konkurrenter. introducerades således den ledningsform som i slutet av sin existens kom att kallas styrelser med begränsat ansvar, men som då gick under beteckningen lekmannastyrelser. Lekmannastyrelserna kom att bli den dominerande ledningsformen, och var det enbart ett fåtal större myndigheter som saknade lekmannastyrelser. Lekmannastyrelsernas huvudsakliga uppgift var att utöva insyn i verksamheten samt tillföra sakkunskap och som det uttrycktes ”medborgerligt omdöme”. Utöver denna huvuduppgift hade styrelserna vissa begränsade beslutsbefogenheter. 39Historiken bygger främst på SOU 1985:40 Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning och Statskontorets rapport 2014:4 Myndigheternas ledningsfor- mer – en kartläggning och analys. 5 UNDERLAG FÖR UTREDNINGENS BEDÖMNINGAR Lekmannastyrelsen som allmän ledningsmodell fick sitt genombrott vid tiden för . Beslutande lekmannainflytande förekom nämligen i stor utsträckning i de olika kristidsförvaltningarna. Man valde sedan denna ledningsform också i de permanenta förvaltningsorgan som inrättades efter kriget. Men det var först som den stora ökningen av antalet lekmannastyrelser kom. Den starka ökningen av andelen verk med lekmannastyrelser hade inte föregåtts av något samlat beslut från statsmakternas sida om att införa lekmannastyrelser. Beslut togs i stället i varje särskilt fall — vanligen utan några mer omfattande analyser. Att antalet lekmannastyrelser började öka så kraftigt och framåt beror på att många verk ny- och ombildades då. Dessa omorganisationer medförde att man fick anledning att överväga formerna för verkens högsta ledning. Tidsandans betoning av värden som samverkan och medinflytande gjorde det naturligt att satsa på en kollektiv ledningsform framför enrådighetsstyret. Införandet av lekmannastyrelser under och efter får sålunda ses mot bakgrund av de krav på nationell samling som gjorde sig gällande och av Organisationssveriges framväxt. Dessa omständigheter medförde att det uppstod ett behov av att låta utanförstående grupper delta i beslutsfattandet inom förvaltningen. Man kan urskilja tre huvudmotiv för ett lekmannainflytande, nämligen behovet av olika slags sakkunskap, behovet av partsrepresentation samt behovet av medborgerligt omdöme. Många myndigheter har dock fått sina lekmannastyrelser utan närmare motivering. I det offentliga trycket är det inte ovanligt att det endast anses ”lämpligt” eller ”välmotiverat” med lekmannainflytande. I många fall redovisas över huvud taget inte några motiv. Sedan förekomsten av lekmannastyrelser blivit regel snarare än undantag har motiven för att inrätta nya lekmannastyrelser redovisats alltmer knapphändigt. påpekade i betänkandet Politisk styrning – administrativ självständighet (SOU 1983:39) att en bärande princip i det svenska statsskicket är att all offentlig maktutövning ska vara förenad med ansvarighet. För att realisera denna princip binder regeringsformen samman statsförvaltningen med folket genom en uppdrags- och ansvarskedja.