rfr · H60WRFR4 · 2019-01-01 00:00:00 — Enligt förbundet borde det finnas en central och synlig tipsfunktion hos . i (LO) Vid intervjun framför LO att det är positivt att kan göra oannon- serade besök, vilket man inte anser borde vara något problem för seriösa före- tag. LO menar dock att seriösa företag kan ha anlitat oseriösa underentrepre- nörer och därför vill undvika kontroller. Enligt LO:s uppfattning är kontroll av personalliggare bred och omfattar även seriösa företag, särskilt i byggbranschen. LO anser att Skat- teverket har varit effektivt på så sätt att det har gjorts många kontroller av personalliggare, men enligt LO behövs det ändå mer resurser till kontrollbe- sök. gjorde flest kontrollbesök och 2016, 31 000 respektive 18 000 besök. Minst antal besök gjordes 2014, knappt 6 000 besök. Skattever- ket gör flest kontrollbesök inom bygg- och restaurangbranscherna. handläggare ger själva uttryck för att det är svårt att hitta de oanmälda arbetsplatserna. använder flera olika källor för att hitta verksamheter och ger exempel på hur man prövar nya metoder för att förbättra träffsäkerheten. Urvalet är riskbaserat, och man prioriterar även synlighet. av handläggare som har svarat på enkäten upptäcker avvikelser från reglerna för personalliggare vid mer än hälften av kontrollbesöken inom kontanthandeln. För byggbranschen är motsvarande siffra . Förbättringsgraden hos näringsidkarna till följd av besök varierar enligt myndighetens samordnare. En återkommande åsikt inom både bransch-, näringslivs- och arbetstagar- organisationerna är att bör genomföra fler kontroller. Så gott som samtliga aktörer som har intervjuats är ense om att inte riktar kontrollerna mot rätt verksamheter. De anser att för många kontrollbesök görs hos seriösa verksamheter medan de oseriösa företagen slipper undan. I bygg- branschen anser man att kontrollerna bör fokuseras på oanmälda byggarbets- platser. En åsikt som förs fram är att inte enbart bör rikta sitt intresse mot systemet med personalliggarna i sig utan också visa att de utreder fusk. Det är viktigt för systemets trovärdighet att kontrollerna ger konkreta resultat. Flera påpekar att samarbete med byggbranschen har förbättrats sedan kontrollerna infördes. 4.4.1 Sammanfattning av synpunkter Enligt samordnare är lokalkännedom viktig vid urvalet av verk- samheter som ska besökas. Utgångspunkten för urvalet är riskbaserad, dvs. försöker hitta verksamheter där det är störst risk för brister. Skat- teverket prioriterar också synlighet och väljer därför t.ex. att sprida besöken till olika geografiska områden. använder sig av flera källor för Enligt samordnare är det svårt att hitta oanmälda byggar- betsplatser. Det har ännu inte utvecklats effektiva metoder för att hitta dem. Så gott som samtliga handläggare vid som svarat på enkäten tror att de individuella arbetsgivardeklarationerna kommer att förbättra urvalet för kontrollbesök. personal anser att det finns brister i de datasystem och den tekniska utrustning man använder i samband med besöken. Det gäller särskilt vid besök inom byggbranschen. Handläggarna bedömer att andelen besök där man upptäcker avvikelser är högre inom kontantbranschen än inom byggbranschen. Möjligheten att göra begränsad revision (att vid besöket kontrollera t.ex. anställningsbevis och kon- trolluppgifter) används i liten utsträckning. gör ibland återbesök, och förbättringsgraden mellan besöken skiljer sig åt mellan näringsidkarna en- ligt samordnare. 4.4.2Sammanfattning av bransch- och näringslivsorganisationernas synpunkter En återkommande synpunkt är att för många kontroller görs av skötsamma företag och för få av företag som det finns anledning att tro inte är skötsamma. Det framgår av intervjuerna att man kan känna sig utsatt under kontrollbesö- ken. STF anser att det görs alldeles för få besök inom tvätteribranschen. Fri- sörföretagarna tycker att bemötande oftast är bra medan vissa av Visitas medlemmar kan känna att inte lyssnar på dem. Frisörfö- retagarna får inte så många synpunkter på kontrollbesöken från sina medlem- mar. Bland de intervjuade i byggbranschen är en återkommande åsikt att Skattever- ket bör genomföra fler kontroller och att fokus i högre utsträckning behöver riktas mot på oanmälda byggarbetsplatser för att komma åt de oseriösa företa- gen. Man anser att för många kontroller genomförs av arbetsplatser som är enkla att kontrollera. Vidare tar flera upp att det är viktigt att inte enbart riktar sitt intresse mot systemet med personalliggare i sig utan att man också utreder fusk. Flera påpekar att hantering har blivit bättre under de år som kontrollerna av byggbranschen har pågått. De flesta har posi- tiva erfarenheter av myndighetspersonalens bemötande, men Byggmästareför- eningens medlemmar har upplevt att kontrollanterna inte har haft en trevlig attityd. medlemmar hör sällan av sig om kontrollbe- söken. Företagarna och Småföretagarna har framfört att många oseriösa företag aldrig kontrolleras medan vissa skötsamma företagare blir granskade relativt ofta. Företagarna tycker att reglerna borde ändras så att endast får göra oanmälda besök om det finns skäl att misstänka fusk. Likaså leder reglerna till att måste ta ut en avgift även om bristerna beror på misstag. företagarna anser att det inte borde tas ut någon avgift vid det första kontroll- menar att dagens regelsystem innehåller andra verktyg än kontroll av personalliggare som kan använda för att komma åt svartarbete och annat fusk. Företagarnas medlemmar ger Skattever- kets bemötande ganska högt betyg, medan Småföretagarnas medlemmar har lämnat både positiva och negativa synpunkter på kontroller. 4.4.3 Sammanfattning av arbetstagarorganisationernas synpunkter Handels uppfattning är att antalet kontroller inom frisörbranschen har minskat och att det förekommer mer fusk än tidigare när risken var större att få ett oanmält besök av . bör därför öka antalet kontrol- ler. Handels anser också att gör för många kontroller av stora företag med många anställda och i stället borde rikta in sig på företag som inte har redovisat några anställda. Byggbranschens representanter framför ungefär samma argument som kon- tantbranschens. Dessutom framhåller man behovet av att kontrollera oseriösa utländska aktörer och att olika myndigheter i större utsträckning borde samar- beta för att hitta företag som fuskar. Enligt LO har inte varit tillräckligt bra på att kommunicera resul- taten av sina kontroller. Om seriösa företag kände till att kontroller av oseriösa företag leder till skattekontroller skulle acceptansen öka bland hederliga före- tagare. LO förordar en digital överföring av personalliggare, vilket skulle kunna möjliggöra arbetsgivarkontroller. 5 Kontrollavgift och befrielse arbetar både med vägledningar och olika organisatoriska funk- tioner för att åstadkomma en enhetlig tillämpning av regelverket för avgifter. ledde ungefär vart femte besök – i samtliga branscher – till kontrollavgift. Betydande variation fanns dock, där andelen besök som ledde till avgift var högst i restaurangbranschen () och lägst i byggbran- schen (). Avgifterna uppgick till och fördelade sig på ca 2 900 företag huvudsakligen inom bygg () och restaurangbranschen (). Även om det fanns regionala varia- tioner i andelen besök som leder till avgift var dessa små och berodde till stor del på kontrollernas förutsättningar samt inriktning. Det finns ingen statistik över hur ofta inte tar ut någon kon- trollavgift trots att brister upptäckts vid besök. Av en enkät framgår dock att av handläggare i kontantbranschen uppskattar att det är ovanligt att kontrollbesök där brister upptäcks inte leder till någon avgift. Ungefär var tionde handläggare som hanterar kontantbranscherna be- dömer dock att man avstår från att ta ut avgift vid mer än vart fjärde besök trots att man upptäckt brister. Det förekommer att tar ut avgift med ett lägre belopp än vad som står i bestämmelserna. använder sällan möjligheten att meddela vitesföreläggande. Det förs ingen statistik över hur många beslut om avgifter som överklagas till förvaltningsrätten, men enligt intervjuer och information som framkommer av överklagade domar är antalet relativt litet. I av överklagandena får företaget helt eller delvis rätt. När ett företag respektive överklagar förvaltningsrättens dom och får prövningstillstånd i kammarrätten får företaget respektive helt eller delvis bifall i mer än hälften av fallen. Bland bransch- och näringslivsorganisationerna finns olika erfarenheter av tillämpning. Några anser att tar för liten hänsyn till oavsiktliga misstag medan andra tycker att befriar från avgift om det finns goda skäl. Flera framhåller att avgifterna kan vara mycket kännbara för ett litet företag. Som beskrevs i kapitel 3 ska en kontrollavgift tas ut om i sam- band med ett kontrollbesök upptäcker brister i hanteringen av en personallig- gare. Det gäller bl.a. om det inte finns någon personalliggare, om den inte hålls tillgänglig eller om den inte är rätt ifylld. Om någon som är verksam inte finns med i personalliggaren tas det också ut en avgift. Det finns också regler för när en kontrollavgift inte ska tas ut alls eller inte tas ut med hela beloppet (befri- else). Kapitel 5 berör dessa avgifter. Avsnitt 5.1 behandlar hur han- terar ärenden om kontrollavgifter. Där beskrivs bl.a. hur arbetar för en enhetlig tillämpning av avgifter och när man inte tar ut avgifter trots att 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE Avsnittet beskriver också omfattningen på de avgifter som tas ut. I avsnitt 5.2 redovisas överklaganden av beslut om kon- trollavgift och utfallet i sådana mål hos förvaltningsdomstolarna. och 5.4 redovisas synpunkter på systemet med kontrollavgifter från bransch- och näringslivsorganisationer respektive arbetstagarorganisationer. 5.1Skatteverkets hantering av kontrollavgifter och förelägganden om rättelse 5.1.1Skatteverkets tillämpning av bestämmelserna om kontrollavgift Arbetet för en korrekt och enhetlig tillämpning har inrättat olika organisatoriska funktioner som bl.a. har i upp- gift att verka för att tillämpningen av bestämmelserna om kontrollavgift i per- sonalliggarärenden blir korrekt och enhetlig. Det är t.ex. en rikssamordnare, regionsamordnare och juridiskt stöd från rättsavdelningen. Det finns också en riksinsatsgrupp där tillämpningsfrågor tas upp. Andra funktioner som har be- tydelse för tillämpningen av bestämmelserna är t.ex. de regionala och nation- ella kompetensnätverken. Vid de intervjuer som har genomförts i samband med utvärderingen har samordnarna vid förmedlat en allmänt positiv syn på hur verket arbetar för att bedömningarna i avgiftsfrågor ska vara korrekta och enhetliga. Hur strikta bedömningar man gör kan dock enligt en samordnare säkert ändå skilja sig mellan såväl handläggare som regioner. Av intervjuerna framgår att reglerna tillämpades försiktigt när de var nya. Vad gäller frågan om befrielse från kontrollavgift har det framhållits att ska göra en bedömning i det enskilda fallet och att omständighet- erna skiljer sig mellan fallen. Det har också framförts att man alltid gör en sammanvägd bedömning av de olika omständigheterna. Det har mot den bak- grunden varit svårt för samordnarna att nämna generella kriterier för befrielse. Förutsättningar för att ta ut kontrollavgift Som ett led i arbetet med att skapa enhetlig tillämpning tar fram s.k. rättsliga vägledningar som publiceras på myndighetens webbplats. Där finns bl.a. vägledningen Förutsättningar för att ta ut kontrollavgift. I vägled- ningen står det bl.a. följande. Personalliggaren får inte vara bristfällig ska ta ut en kontrollavgift med om personalliggaren är så bristfällig att den inte kan ligga till grund för en kontroll. Så är fallet om personalliggaren inte har fyllts i . Samma sak gäller om de angivna personerna är så bristfälligt antecknade att det inte går att kontrol- lera vilka de är eller om de antecknade personuppgifterna är felaktiga eller påhittade. 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE Skyldigheten att föra en personalliggare kan anses fullgjord även om personalliggaren innehåller vissa brister. Då ska inte ta ut nå- gon kontrollavgift med . Det avgörande är om personalliggaren kan ligga till grund för en kontroll eller inte. När det t.ex. saknas identifi- kationsuppgifter om näringsidkaren är det en brist. Om det i det enskilda fallet inte råder någon tvekan om att personalliggaren tillhör näringsidka- ren ifråga saknar denna brist betydelse för kontrollen. Bristen ska då inte medföra någon kontrollavgift. Om det i personalliggaren finns åtminstone en person antecknad på da- gen för kontrollbesöket är det tillräckligt för att den ska kunna ligga till grund för kontroll. Skyldigheten att föra personalliggare får då anses full- gjord även om det finns verksamma personer som inte är antecknade i per- sonalliggaren. ska då inte ta ut någon kontrollavgift med . ska dock ta ut en kontrollavgift med för varje person som vid kontrollen är verksam och inte är dokumenterad i en tillgänglig personalliggare. Kontrollavgiften på förutsätter alltså inte att en kontrollavgift på tas ut vid samma tillfälle. Att anser att den högre avgiften endast ska tas ut om personallig- garen inte kan ligga till grund för kontroll har sin bakgrund i förarbetena till SFL.115 En av rättsliga experter uppger vid en intervju att det även är förarbetsuttalanden som ligger grund för ställningstagandet att perso- nalliggaren anses kunna ligga till grund för kontroll om en person är antecknad i liggaren dagen för besöket. I förarbetena anges nämligen som ett exempel att den högre avgiften ska tas ut om det inte finns några personer antecknade i personalliggaren.116 Enligt praxis finns det alltså en tröskel för skyldigheten att betala den högre avgiften för kontrolltillfället. Vad gäller den lägre kontrollavgiften på för varje verksam person som inte är antecknad i personalliggaren anges i vägledningen bl.a. att det huvudsakligen finns tre situationer när den avgiften kan komma i fråga. •En verksam person är över huvud taget inte antecknad i personalliggaren. •En verksam person är antecknad i personalliggaren, men det saknas en an- givelse för när personen påbörjade sitt arbetspass. •En verksam person är antecknad i personalliggaren, men har enligt perso- nalliggaren redan avslutat sitt arbetspass. Av rättsliga vägledning Befrielse från kontrollavgift framgår att myndigheten bl.a. har följande uppfattning i frågan om befrielse av olika skäl. Ålder, hälsa eller liknande förhållande Hög eller låg ålder hos näringsidkaren kan endast undantagsvis medföra befrielse från kontrollavgift. En förutsättning för att bestämmelserna om personalliggare ska bli tillämpliga är att näringsverksamhet bedrivs. Den som bedriver en näringsverksamhet får oavsett ålder förväntas känna till de grundläggande reglerna om personalliggare. Befrielse från kontrollavgift kan komma ifråga om bristande hälsa eller liknande förhållanden kan antas ha påverkat näringsidkarens förmåga att 2010/11:165 s. 959. 2005/06:169 s. 128 och prop. 2010/11:165 s. 959. 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE fullgöra sina skyldigheter för personalliggare. För kontrollavgifter torde denna befrielsegrund bara bli tillämplig i sällsynta fall. Felbedömning av en regel eller betydelsen av de faktiska förhållan- dena Det är i de flesta fall inte något skäl för befrielse om ett företag felaktigt har bedömt att verksamheten inte omfattas av bestämmelserna om perso- nalliggare. Omständigheterna i det enskilda fallet kan dock i enstaka fall vara sådana att det är svårt att avgöra om verksamheten omfattas eller inte omfattas av bestämmelserna. I sådana fall kan befrielse medges. I byggverksamhet kan det vara svårt att avgöra när anmälningsskyldig- heten för byggherren inträder vid byggen av mindre värde. Befrielse från kontrollavgift bör då medges om den sammanlagda kostnaden rör sig rela- tivt nära fyra prisbasbelopp (prop. 2014/15:6 s. 68). Befrielse ska alltid medges om kontrollavgiften i det enskilda fallet inte står i rimlig proportion till överträdelsen. Exempel på fall där ingen avgift tas ut, trots brister117 Som framgår ovan finns det två orsaker till att inte tar ut någon kontrollavgift, trots att man har upptäckt brister vid en kontroll. Den ena orsa- ken är om anser att bristerna är sådana att det inte finns någon grund för avgift, dvs. bristerna når inte upp till tröskeln för avgiftsskyldighet. Den andra anledningen är att anser att det finns skäl för hel befri- else från avgiften. Av intervjuerna med samordnarna framgår att det kan vara svårt att skilja på de två olika situationerna. Det saknas också beslut där det framgår varför kontrollavgift inte togs ut, eftersom inte fattar nå- got skriftligt beslut i sådana fall. Samordnarna har lämnat följande exempel på situationer där det har före- kommit att avgift inte har tagits ut: •ringa misstag, t.ex. att det saknas ett par ”ut-tider”, dvs. tidpunkter för när arbetspass avslutats •sjukdom eller andra särskilda omständigheter som uppstått i nära anslut- ning till kontrollbesöket •nystartad verksamhet där bristerna inte är allvarliga •brister som beror på tekniska problem •uppgifter om verksamma personer saknas i personalliggaren på grund av en extraordinär händelse •brister som beror på att har lämnat felaktig in- formation. 117Här redovisas den information om tillämpningen som har lämnats av hand- läggare. I avsnitt 6.2.2 finns en redogörelse för tillämpning i överklagade be- slut. 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE Att ett företag är nystartat anses dock inte vara en självklar befrielsegrund av alla samordnare. Enligt en samordnare är det också oklart hur länge en verk- samhet kan anses vara ny.118 Exempel på delvis befrielse Delvis befrielse kommer enligt samordnarna i fråga när full kontrollavgift be- döms vara oproportionerligt hög. Enligt en samordnare kan delvis nedsättning av kontrollavgift också motiveras med att det är tillfälligheter som ligger bakom bristerna. Ett konkret exempel på en sådan tillfällighet var när några anställda som kom upptäckte att vattnet hade frusit och därför missade att skriva in sig i personalliggaren. Delvis befrielse från avgiften medgavs då. Ett annat exempel som nämnts är tillfälliga evenemang, t.ex. en musikfes- tival, där det är många som är verksamma och kanske arbetar ideellt. Om man t.ex. har fört personalliggaren på festivalen i en pärm med lösblad blir avgiften väldigt hög. Det har då hänt att man har satt ned avgiften . tar enligt en samordnare också hänsyn till om näringsidkaren har försökt göra rätt men det blev fel. Exempelvis kan det finnas skäl för att ge halv befrielse om någon har fört sin personalliggare i ett spiralblock (ligg- aren ska vara inbunden) om den verkar korrekt förd. Exempel på befrielse för byggverksamhet När ska ta ställning till om det finns skäl för befrielse från kon- trollavgiften för brister i personalliggaren på en byggarbetsplats ska hänsyn tas till de svårigheter som de skiftande förhållandena i byggbranschen erbju- der. Sådana skäl kan vara t.ex. tekniska problem som den ansvarige inte har kunnat råda över, eller svårigheter att avgöra när anmälningsskyldigheten för byggherren inträder vid byggen av mindre värde.119 Det har förekommit att har medgett hel eller delvis befrielse i bl.a. följande situationer:120 •El saknas i början av byggnationen. •Mobiltelefoner används för inloggning och det saknas mobiltäckning. •En verksam persons kort för registrering har gått sönder eller tappats bort och personen har agerat för att få ett nytt kort. •Inregistrering i den elektroniska personalliggaren fungerar inte för att det är fel på utrustningen. •Det är svårt att avgöra om arbetena avser byggverksamhet. •Det är svårt att avgöra om det är fråga om en eller flera byggarbetsplatser. •Byggherren är inte ett byggföretag. •Det är svårt att avgöra om kostnaderna på byggarbetsplatsen kommer att uppgå till fyra prisbasbelopp. 118En annan samordnare har efter intervjun berättat att frågan nu har klarlagts efter diskus- sioner i riksinsatsgruppen. 2014/15:6 s. 68. 120Skriftlig information från och intervjuer med samordnare. 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE • En bostadsrättsförening eller en fastighetsägare renoverar lägenheter och det är svårt att avgöra om det ska vara en eller flera byggarbetsplatser. • Näringsidkaren har beställt registreringskort eller elektronisk utrustning som inte har levererats, trots att beställningen har gjorts i tillräckligt god • accepterar normalt en viss väntetid för att tillhandahålla per- sonalliggaren utan att någon kontrollavgift tas ut.121 Vid längre dröjsmål bedöms frågan om befrielse utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. • En byggarbetsplats är anmäld av fel person, men alla verksamma personer är inregistrerade i personalliggaren. Endast en verksam person och generell befrielse Som framgår ovan påförs den högre avgiften för kontrolltillfället bl.a. om ingen av de verksamma personerna har antecknats i personalliggaren dagen Även i en sådan situation kan det dock bli aktuellt att inte ta ut den högre avgiften eftersom tillämpar s.k. generell befrielse. Generell befrielse innebär följande. vägledning om förutsättningar för att ta ut kontrollavgift tar upp frågan om generell befrielse då det endast är en verksam person. dast en person skulle ha antecknats i personaliggaren och någon sådan anteck- ning inte har gjorts ska medge hel befrielse från kontrollavgiften på om personalliggaren är korrekt förd tiden före kontrollbesö- Skälet för befrielse är att det får anses vara oskäligt att ta ut en kontroll- avgift på för ett fel som består i att vid ett enstaka tillfälle inte ha antecknat den enda verksamma personen i personaliggaren. ska i en sådan situation endast ta ut en kontrollavgift på för att den verksamma inte är antecknad i personalliggaren. Om personalliggaren är bristfällig även på andra sätt än att det saknas an- teckningar för kontrollbesöksdagen ska ta ut en kontrollavgift på enligt vad som sägs under förutsättningar för kontrollavgift i avsnittet om bristfällig personalliggare. På grund av de speciella förhållanden som råder inom byggbranschen med- ger generell befrielse från kontrollavgiften på när endast en person skulle ha varit registrerad i personalliggaren. I dessa fall tar endast ut en kontrollavgift på . gäller endast vid överträdelser inom byggbranschen. Den innebörd av generell befrielse som vid intervjuerna förmedlats av sam- ordnarna kan beskrivas på följande sätt. Om endast en person är verksam da- gen för kontrollbesöket och den personen inte har antecknat sig i personallig- garen, innebär det att personalliggaren inte förts alls denna dag. normalt medföra en kontrollavgift på och för den som inte är inskriven. Om det bedöms att personalliggaren har förts korrekt 121 En samordnare nämner att en väntetid accepteras endast om man vidtar aktiva åtgärder på byggarbetsplatsen för att göra personalliggaren tillgänglig. 5 KONTROLLAVGIFT OCH BEFRIELSE tidigare dagar medges dock befrielse med , trots att det finns grund för avgift. När det är fråga om kontroll av en byggarbetsplats krävs inte att personalliggaren har varit korrekt förd bakåt i tiden, eftersom det är förenat med svårigheter att följa upp hur liggaren har skötts tidigare. Här anses det vara fråga om speciella omständigheter som råder inom byggbranschen. Ge- nerell befrielse kan aldrig komma i fråga om det är fler än en person som inte är inskriven i personalliggaren. Det har inte framgått av intervjuerna med handläggare om generell befrielse ska ses som ett beslut om befrielse från kontrollavgift eller om det är någon annan form av nedsättning. Enligt uppgift från en av Skatte- verkets rättsliga experter är det fråga om befrielse då det inte finns någon an- nan form av nedsättning i lagen. 5.1.2 Omfattningen på kontrollavgifter I figur 11 och tabellerna 5 till 7 redovisas omfattningen på beslut om kontrollavgifter. Figur 11 Andel kontrollbesök som leder till avgift 2007–2017 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Källa: Skriftlig information från samt .