frsrdg · H704RS5 · 2019-11-12 00:00:00 — rekryteringsfrågor, än vad som formellt gäller för chefsJO. tid en risk för att ett krav på samråd i sådana frågor som är av betydelse för samtliga riksrevisorer i praktiken kan utvecklas till gemensamma beslut. Ytterligare en ledningsform som innebär ett tydliggörande av rollfördel- ningen och där fördelarna med ett delat ledarskap behålls, skulle enligt utred- ningen kunna vara att väljer en riksrevisor och två biträdande riks- En sådan ledning skulle göra det ännu tydligare att det finns en myn- Den skulle inte heller, enligt utredningens bedömning, riskera att leda till vad som i realiteten kan bli ett kollegialt beslutsfattande. skulle påminna om den hos ombudsmän på så sätt att den bl.a. bör innebära att riksrevisorn, liksom chefsJO, fördelar ansvaret för de olika En förutsättning för ledningsmodellen är dock att de biträdande riksrevisorernas självständighet i själva granskningsverksamheten Inom respektive granskningsområde ska de biträdande riksreviso- rerna ansvara fullt ut och bestämma självständigt vad som ska granskas, hur det ska göras – inom ramen för tillgängliga resurser – och vilka slutsatser som ska dras av granskningen. Utredningens sammantagna bedömning var att det tredelade ledarskapets nackdelar överväger dess fördelar. har funnits , och det tredelade ledarskapet har visat sig kunna medföra bl.a. otydlighet och inef- 4 BAKGRUND – LEDNINGSSTRUKTUR Det kan visserligen vara möjligt att ytterligare stärka den roll som riksrevisorn med administrativt ansvar har inom ramen för nuvarande reglering eller genom ändringar i instruktionen för . En sådan ändring skulle emellertid endast mer marginellt kunna motverka de problem som är förbundna med den nuvarande ordningen. Det kan heller inte uteslutas att den kan generera svårigheter av delvis annat slag. Utredningens bedömning var därför att en mer långsiktig och permanent reglering bör övervägas. Utredningens analys pekade mot att den ledningsstruktur som bäst uppfyller behov är att myndigheten leds av en riksrevisor, men att även väljer två biträdande riksrevisorer. Ledningsmodellen skulle tydliggöra att det finns en myndighetschef, som även de biträdande riksrevisorernas självständighet i granskningsverksamheten bevaras. Huvudman för de biträdande riksrevisorerna skulle enligt utredningens förslag även fortsättningsvis vara vad gäller anställningsförhållanden, entledigande från uppdraget m.m. Ordningen skulle dock innebära en förändring av antalet riksrevisorer, vilket kräver lagstiftning. Remissyttrandena över förslagen års riksrevisionsutredning Riksdagsstyrelsen inhämtade remissyttranden över förslagen i de båda betänkandena års riksrevisionsutredning. När det gällde förslaget i delbetänkandet att antalet revisorer regleras i riksdagsordningen i stället för i regeringsformen, tillstyrkte en majoritet av remissinstanserna förslaget eller hade inget att invända mot det, däribland , och vid . tillstyrkte förslaget men framhöll att det i praktiken sannolikt inte blir lättare för att ändra antalet riksrevisorer eftersom riksdagsordningen endast kan ändras genom ett beslut med kvalificerad majoritet. Ett alternativ hade enligt varit att reglera antalet riksrevisorer i lagen (2002:1023) med instruktion för . välkomnade att bestämmelsen om riksrevisorernas antal flyttas till riksdagsordningen men ansåg att ordningen med tre riksrevisorer bör omprövas, då huvudalternativet borde vara att utser en riksrevisor för att på så sätt undvika otydlig ledningsstruktur. Ett alternativt förslag vore enligt FAR att riksrevisorn biträds av en eller flera ställföreträdande riksrevisorer. Även tillstyrkte förslaget men fann det angeläget att frågan om antalet riksrevisorer prövas och förespråkade att ska ledas av en riksrevisor. Vid remissbehandlingen av slutbetänkandet uttryckte ingen remissinstans någon uppfattning som avvek från utredningens bedömning att det fanns behov av att utreda en förändrad ledningsstruktur för . I likhet med utredningen ansåg att borde låta utreda frågan om att ändra antalet riksrevisorer. bedömde att en sådan utredning även borde pröva en traditionell myndighetsledningsform där endast utser en riksrevisor. bedömde att det med en 4 BAKGRUND – LEDNINGSSTRUKTUR sådan lösning som utredningen förespråkat kunde uppstå vissa oklarheter om ansvarsfördelningen mellan riksrevisorn och de två biträdande riksrevisorerna. framhöll i sitt remissyttrande att den utredning som får i uppdrag att göra en översyn av ledningsstruktur borde ges möjligheten att förutsättningslöst överväga flera olika alternativ till ledningsstruktur utöver den som utredningen lyfter fram. anförde att en översyn av ledningsstrukturen inte borde vara låst av den nume- rär som följde av den då rådande ordningen. 5Riksdagsstyrelsens överväganden och förslag 5.1 Den tredelade ledningsstrukturen överges Riksdagsstyrelsens förslag: ska inte längre ledas av tre riksrevisorer. Utredningens överväganden och förslag har tillkommit för att säkerställa att ett tillförlitligt och trovärdigt kunskapsunderlag om den verksamhet som bedrivs av staten genom revision tillförs den politiska beslutsprocessen i vid mening. Trovärdigheten säkerställs genom den revisionella självständigheten, som innebär att den som innehar uppdraget som riksrevisor själv avgör vilka kunskaper som ska anses väsentliga för ett sådant syfte. Utredningens genomgång ger vid handen att ledningsstrukturen visserligen inte är av avgörande vikt utifrån konstitutionell synpunkt, men att den har stor betydelse för att uthålligt ska kunna tillföra beslutsprocessen det kunskapsunderlag som förväntas. Behovet av att verksamheten uthålligt ska fungera väl är enligt utredningen en vägledande synpunkt vid valet av ledningsstruktur för , i likhet med att valet av ledningsform är av betydelse för förvaltningsmyndigheter under regeringen. års riksrevisionsutredning pekade på vissa nackdelar med den tredelade ledningsstrukturen. riksrevisionsutredning fann att nackdelarna vägde tyngre än fördelarna. Den utredning som genomförts bekräftar att den tredelade ledningsstrukturen innebär en inbyggd risk för inre spänningar i organisationen, som kan hämma dess funktionssätt. De täta bytena av riksrevisorer verkar i samma riktning. Utredningen bedömer att organisationen fungerar väl men att organisationsformen rymmer risker som medför att myndigheten inte är tillförsäkrad en stabil funktion på . Utredningens slutsats är att det nu har blivit tid att gå ifrån det tredelade ledarskapet. De remissinstanser som har yttrat sig i denna del, , Statskontoret, universitets statsvetenskapliga institution, och Förvaltningshögskolan vid , delar utredningens bedömning att det tredelade ledarskapet ska överges. 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Redan tidigare utredningar har varit inne på att ordningen med tre riksrevisorer kan anses innebära fler nackdelar än fördelar. Utredningens underlag visar förvisso att organisationen fungerar väl, vilket riksdagsstyrelsen instämmer i, men riksdagsstyrelsen vill särskilt framhålla vikten av att organisationsform tillförsäkrar en stabil och hållbar funktion även på . Riksdagsstyrelsen instämmer i utredningens bedömning att en förändring av ledningsstrukturen nu behövs för att myndigheten ska tillförsäkras en stabil struktur. Riksdagsstyrelsen instämmer således med utredningens förslag att tredelade ledarskap ska överges. Riksdagsstyrelsens förslag: ska välja endast en riksrevisor. Riksrevisorn ska vara chef för och leda myndigheten. Riksrevisorn avgör granskningsärendena. Det ska också väljas en ställföreträdande riksrevisor. Riksrevisorn och den ställföreträdande riksrevisorn väljs var för sig. Riksrevisorn beslutar vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha. Beslutet redovisas i en granskningsplan. Innan riksrevisorn beslutar att ett granskningsärende ska inledas inom effektivitetsrevisionen, ska han eller hon samråda med den ställföreträdande riksrevisorn. Utredningens överväganden och förslag Enligt utredningen finns behov av ett otvetydigt chefskap på , både med tanke på de inre förhållandena vid myndigheten och med tanke på förhållandet till som huvudman. Detta talar enligt utredningen för att ledningsstrukturen vid ska utformas som en traditionell myndighetsledning, dvs. med en enda person som är chef för myndigheten och ansvarar för den såväl internt som inför . Utredningen föreslår att denne person ensam väljs att vara riksrevisor. Ansvaret inför ska gälla både ledningen av myndigheten och de revisionsrapporter som avges. Härutöver föreslår utredningen att det vid riksrevisorns sida ska stå någon med en ställning ovanför eller vid sidan av den övriga organisationen vid myndigheten. Behovet av en sådan person är enligt utredningen tydligt, inte minst från myndighetschefens synpunkt, eftersom denne kan behöva anförtro sin närmaste medarbetare stora delar av den dagliga ledningen av myndigheten, rådgöra med denne under mer kollegiala former och därmed få tillräckligt utrymme för att leda granskningsverksamheten. Befattningshavaren föreslås vara riksrevisorns ställföreträdare och väljas av . 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Det är givet att en ensam riksrevisor inte har samma bredd i erfarenheter och insikter som dagens ordning med tre likställda personer. Han eller hon kan emellertid bredda sitt beslutsunderlag avseende granskningsverksamheten på flera sätt. Riksrevisorn bör självfallet överlägga med sin närmaste medarbetare, vilket utredningen även föreslår ska stadfästas i lagen med instruktion för i form av en samrådsskyldighet. Utredningen pekar även på att riksrevisorn härutöver har möjlighet att samråda med bl.a. råd för , och det vetenskapliga rådet som finns vid utan att det blir fråga om att det ges instruktioner till riksrevisorn om vad som ska granskas eller om vad som inte får bli föremål för granskning. Den som väljs till riksrevisor bör också ha den integritet som fordras för att lyssna på synpunkter och råd men avböja att ta instruktioner. En övergång till en ledningsstruktur med endast en ansvarig riksrevisor måste enligt utredningen förutsätta att riksrevisorn förlitar sig på ett starkt professionellt stöd i fråga om genomförandet av det granskande arbetet och säkerställandet av dess kvalitet. Det saknas enligt utredningen anledning att anta annat än att en sådan organisation finns vid och att den svarar mot de behov som den statliga revisionen ska tillgodose. Ett argument som anförts för att ha tre riksrevisorer är att minska sårbarheten. Redan genom att det väljs en ställföreträdare för riksrevisorn säkerställs att verksamheten kan fortgå även vid förfall för eller förlust av riksrevisorn. Vidare har möjlighet att välja en tillförordnad riksrevisor till dess att en ordinarie riksrevisor har valts och tillträtt, om en riksrevisors uppdrag skulle upphöra . Sammantaget skulle utredningens förslag alltså innebära att det alltid finns någon som kan fullgöra de uppgifter som ankommer på ledningen för , vid kortare förfall riksrevisorns ställföreträdare och, om riksrevisorns uppdrag har upphört, en tillförordnad riksrevisor. Med denna ordning bedöms sårbarheten med en riksrevisor kunna hanteras. En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget att endast en riksrevisor väljs av , med en ställföreträdande riksrevisor vid sin sida. Kammarrätten i förordar i stället en ledningsstruktur med en chefsrevisor, tillika myndighetschef, och flera riksrevisorer motsvarande , trots insikten om otydlig ansvarsfördelning som dagens tredelade ledarskap bidrar till. Kammarrätten befarar att den föreslagna ledningsstrukturen kan medföra att tjänsten som riksrevisor inte blir lika attraktiv, vilket kan påverka rekryteringen negativt. Förvaltningshögskolan vid framhåller att de risker och sårbarheter som föreligger med en riksrevisor borde ha analyserats mer utförligt. 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen delar utredningens uppfattning att det professionella stöd i fråga om genomförandet av granskningsverksamheten och säkerställandet av deras kvalitet, som en riksrevisor behöver förlita sig på, finns i organisation och att den svarar mot de behov som uppställs. Vidare instämmer riksdagsstyrelsen i uppfattningen att en ensam riksrevisor inte kan ha samma bredd i erfarenheter och insikter som tre likställda personer men att det, som utredningen framhåller, finns flera möjligheter för en riksrevisor att bredda sitt beslutsunderlag. Förutom förslaget att riksrevisorn ska ha en skyldighet att överlägga med sin närmaste medarbetare, finns råd för , bestående av riksdagsledamöter som tillhör konstitutions- och finansutskotten. Därmed ges numera utrymme för en viss dialog, utan att riksrevisorns självständighet utmanas. Riksdagsstyrelsen vill här särskilt framhålla att det i en sådan dialog inte får bli fråga om att rådet ger instruktioner till riksrevisorn om vad som ska granskas eller om vad som inte får bli föremål för granskning. Utöver dialogmöjligheten kan en riksrevisor också begära samråd med . Riksdagsstyrelsen delar utredningens uppfattning att ledningsstrukturen vid bör utformas som en traditionell myndighetsledning med en enda riksrevisor som är chef för myndigheten och ansvarar för den såväl internt som inför , och inte som Kammarrätten i förespråkar, en modell med en chefsrevisor och flera riksrevisorer motsvarande . Riksrevisorns ansvar inför bör, som utredningen föreslår, gälla ledningen av myndigheten såväl som de revisionsrapporter som ska avges. Riksdagsstyrelsen ställer sig även bakom utredningens förslag att en ställföreträdande riksrevisor bör väljas av att under riksrevisorn i första hand ansvara för administrativa uppgifter, men även för granskningsverksamhet vid riksrevisorns förhinder eller då denna på grund av jäv är förhindrad att genomföra en granskning. Genom en ställföreträdande riksrevisor undviks problem som skulle kunna följa i form av t.ex. jäv för riksrevisorn. Vidare medför en ställföreträdare en möjlighet för riksrevisorn att diskutera frågor med någon som är vald på samma förutsättningar som riksrevisorn själv. Riksdagsstyrelsen vill också i detta sammanhang framhålla möjligheten för att välja en tillförordnad riksrevisor om riksrevisorns uppdrag upphör . Den ställföreträdande riksrevisorn ligger enligt riksdagsstyrelsens mening nära till hands att utses till tillförordnad riksrevisor. Utöver den ställföreträdande riksrevisorn skulle även en före detta riksrevisor vara en tänkbar tillförordnad riksrevisor. Möjligheten att utse en tillförordnad riksrevisor minskar riskerna med att införa endast en riksrevisor. Riksdagsstyrelsen anser sammantaget, till skillnad från Förvaltningshögskolan vid , att fördelar och nackdelar med en riksrevisor är tillräckligt belysta och förordar därmed att en ordning med en riksrevisor och en ställföreträdande riksrevisor ska införas. 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Riksdagsstyrelsens förslag: ska välja en ställföreträdande riksrevisor, vars titel ska vara riksrevisionsdirektör. Riksrevisorn bestämmer vilka uppgifter som ska utföras av riksrevisionsdirektören. Riksrevisorn får uppdra åt riksrevisionsdirektören eller en tjänsteman vid att i riksrevisorns ställe avgöra ett granskningsärende. Ett sådant uppdrag till riksrevisionsdirektören kan inte tas tillbaka. Om riksrevisorn uppdragit åt riksrevisionsdirektören att i riksrevisorns ställe avgöra ett granskningsärende, beslutar riksrevisionsdirektören självständigt hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av den. Riksrevisionsdirektören får lämna granskningsrapporten i ett sådant ärende till . Om riksrevisorn är förhindrad att fatta beslut och beslutet är brådskande, får riksrevisionsdirektören fatta beslut i frågan, dock inte beslut om att inleda en granskning inom effektivitetsrevisionen. Om riksrevisorn förklarat sig jävig får riksrevisionsdirektören efter samråd med riksrevisorn besluta att inleda en granskning. Riksrevisionsdirektören beslutar även i ett sådant fall självständigt hur granskningen ska bedrivas, samt om slutsatserna av den och får lämna granskningsrapporten till . Vidare ska , på eget initiativ eller på begäran av riksrevisorn eller riksrevisionsdirektören, samråda med riksrevisorn eller riksrevisionsdirektören om arbetsordning eller andra frågor av organisatorisk art. Riksrevisionsdirektören ska ha tillgång till kontakter med på samma sätt som riksrevisorn. till ombudsmän och riksrevisorerna ska bestämma lön, avgångsersättning och om övriga anställningsförmåner även för riksrevisionsdirektören. Lagen (1994:260) om offentlig anställning ska därför inte gälla för riksrevisionsdirektören. Riksdagsstyrelsens bedömning: Riksrevisionsdirektören ska kunna utföra sådana uppgifter som annars ligger på riksrevisorn, i första hand administrativa uppgifter men även granskningsuppgifter, vid tillfälligt förhinder för riksrevisorn eller då denne på grund av jäv är förhindrad att genomföra en granskning, samt det som riksrevisorn beslutat ska utföras av riksrevisionsdirektören. Utredningens överväganden och förslag Önskemålet om klarhet i fråga om chefskapet talar enligt utredningen för att den ställföreträdande riksrevisorn ska tilldelas sina uppgifter av riksrevisorn. Den ställföreträdande riksrevisorns uppgifter bör i första hand vara administrativa, även om uppgifter som har med revisionen att göra ska kunna förekomma, främst vid förfall för riksrevisorn eller då denna på grund av jäv är förhindrad 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG att genomföra en granskning. Ställföreträdande riksrevisorn ska tjänstgöra i riksrevisorns ställe när denne inte är i tjänst och i övrigt i den utsträckning I en sådan ställning ligger att innehavaren inte kan hävda anspråk på egna utredningsresurser eller ett eget granskningsområde. Ställföreträdaren måste därför enligt utredningen vid riksrevisorns tillfäl- liga förfall ges anvisningar i granskningsverksamheten, varvid riksrevisorn gi- vetvis fortsatt är ansvarig. Om ställföreträdaren däremot t.ex. i en jävssituation får ta det fulla ansvaret för en granskning bör han eller hon ha en självständig- het som motsvarar den som enligt regeringsformen tillkommer riksrevisorn, även om det är riksrevisorn förbehållet att bestämma vad som ska granskas och vilka resurser som ska stå till förfogande för uppgiften. ramen bör ställföreträdaren självständigt avgöra hur granskningen ska utföras och vilka slutsatser som ska dras av den. Det bör enligt utredningen medföra att riksrevisorn inte kan ta ifrån ställfö- reträdaren ett revisionsuppdrag som en gång överlämnats. Det bör också inne- bära att när ställföreträdaren fått en revisionsuppgift från riksrevisorn är det ställföreträdaren som ska lägga fram resultatet inför . anser därför att det bör vara fråga om en person som valts av , trots att ställföreträdaren inte föreslås ha något granskningsområde att stadigva- rande ansvara för, vare sig fastlagt i lag eller bestämt på annat sätt, med mindre än att riksrevisorn med hänsyn till sin tidigare verksamhet inte anser sig kunna granska ett visst område av statens verksamhet. Något sådant skulle inte ligga väl i linje med riksrevisorns personliga ansvar för hur den i regeringsformen fastlagda uppgiften att granska den verksamhet som bedrivs av staten fullgörs Riksrevisorns ställföreträdare får genom detta förslag en mycket stark ställ- Han eller hon kommer att svara för myndighetens dagliga ledning och med all sannolikhet också för vissa granskningar utan att kunna göra anspråk på att själv svara för revisionen av en särskild del av statens verksamhet. som valts till uppdraget bör därför i förhållande till som huvudman, ges en ställning som i viktiga hänseenden är likvärdig med den som gäller för En sådan lösning bör innebära att ställföreträdaren har tillgång till kontakter med huvudmannen på samma sätt som riksrevisorn, och att vill- koren för uppdraget i övrigt bestäms i väsentligen samma ordning som för Denna befattningshavare som väljs av och som ska tillhöra Riks- revisionen utan att vara riksrevisor bör enligt utredningen ges en titel som inte leder till att vederbörande förväxlas med riksrevisorn, men inte heller ter sig mindre lockande för lämpliga kandidater. Inom den förvaltning som lyder un- der regeringen är överdirektör den gängse titeln för befattningar som tillsätts av regeringen och som har en ställning närmast en generaldirektör, som gene- En liknande titel ligger nära till hands för den befattning som föreslås, men för att missförstånd ska undvikas bör det inte vara samma titel som förekommer hos regeringens myndigheter. föreslår därför att befattningen ges titeln riksrevisionsdirektör. 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG till ombudsmän och riksrevisorerna föreslås fastställa lön, avgångsersättning och övriga anställningsförmåner även för riksrevisionsdirektören. Det ska framgå av lagen (2012:882) med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna. Lagen (1994:260) om offentlig anställning ska därför inte gälla för riksrevisionsdirektören. Ett antal remissinstanser har synpunkter på ansvars- och uppdragsfördelningen mellan riksrevisorn och riksrevisionsdirektören. framhåller att en riksrevisor som enligt dagens ordning anser sig jävig på ett granskningsområde inte heller fattar beslut om att inleda en granskning. tolkar utredningens förslag som att riksrevisionsdirektören kan ha ett granskningsområde att stadigvarande ansvara för i de fall riksrevisorn anser sig jävig. Det bör tydligt framgå av lagstiftningen att det, när riksrevisorn är jävig i förhållande till ett visst granskningsområde, inte bara är utförandet av en viss granskning och beslutet om slutsatserna av den, utan även beslutet att inleda en granskning på området som självständigt kan fattas av riksrevisionsdirektören. Det kan vidare enligt finnas ett behov av att kunna välja en tillförordnad riksrevisionsdirektör. framhåller att riksrevisionsdirektörens självständighet och faktiska möjligheter att leda och fatta beslut i en granskning kan ifrågasättas när denne inte kan påverka vilka resurser som ska avsättas för att utföra uppdraget. Därför behöver frågan om ställföreträdarens självständighet övervägas ytterligare. vid uppfattar att den föreslagna relationen mellan riksrevisorn och den ställföreträdande riksrevisorn inte är alldeles lätt att förena med att den ställföreträdande riksrevisorn föreslås vara helt underordnad riksrevisorn, som denne ska ha en mycket stark ställning och i viktiga hänseenden ges en ställning likvärdig med den som gäller för riksrevisorn. Fortsatta fördjupande diskussionen om hur makt- och ansvarsfördelningen mellan riksrevisorn och direktören ska se ut behövs. Den nya ledningsstrukturen kan även behöva utvärderas . När det gäller valet av titel konstateras att staten över huvud taget inte bör överväga att anställa personer som är så fåfänga att de tvekar att ta en så pass hög, ansvarsfull och välbetald chefsposition på grund av att titeln överdirektör inte ter sig ”flashig nog” för vederbörande. anser att då den föreslagna rollfördelningen mellan riksrevisorn och den ställföreträdande riksrevisorn är en obeprövad ledningsstruktur, kan det medföra vissa oklarheter om uppgifts- och ansvarsfördelningen. Det är därför angeläget att den nya strukturen följs upp. 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG till ombudsmän och riksrevisorerna förordar titeln biträdande riksrevisor framför riksrevisionsdirektör eftersom titeln biträdande riksrevisor tydligare förklarar vad befattningen innebär och är lätt att kommunicera. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen anser att titeln riksrevisionsdirektör framstår som väl lämpad eftersom den inte riskerar att sammanblandas med riksrevisorn och tydligt markerar att tjänsten skiljer sig från tjänster som ställföreträdande chef för en myndighet under regeringen.