frsrdg · H704JO1 · 2019-11-12 00:00:00 — I samband med det nu inträf- fade framkommer tydligt vikten av att beslutsfattaren noga förvissar sig om att den som tilldelas ansvaret att dokumentera vidtagna åtgärder har upp- fattat detta. I ett beslut anförde JO följande: PO L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L En polis får kroppsvisitera en person och söka igenom ett fordon i den utsträck- ning det behövs för att söka efter vapen eller andra farliga föremål som är äg- nade att användas vid brott mot liv eller hälsa, om det med hänsyn till omstän- digheterna kan antas att ett sådant föremål kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § (19 § andra stycket och 20 a § polislagen). Det finns inte någon uttrycklig föreskrift som ger en polis en generell befogen- het att fråga en person om hans eller hennes identitet. Om det är nödvändigt för att fullgöra en tjänsteuppgift anses dock en polis få fråga en person om hans eller hennes namn eller hemvist. En skyldighet för en enskild att besvara en sådan fråga och rätt för polisen att använda tvångsmedel för att fastställa nå- gons identitet finns endast i de fall som anges i lag. (Se prop. 1983/84:111 s. 99 och JO 1992/93 s. 124, dnr 1551-1990.) Bestämmelser om identitetskontroll finns bl.a. i 14 § polislagen och i utlänningslagen. Polisen får inte utan uttryckligt stöd i lag fotografera en enskild med tvång eller annars mot hans eller hennes vilja (se bl.a. JO 2013/14 s. 160, dnr 3445-2011 och 3446-2011 med där gjorda hänvisningar, JO 2015/16 s. 122, dnr 1422- 2014, och JO:s beslut , dnr 6755-2014). Sådant lagstöd finns i 28 kap. 14 § första stycket . Där framgår att den som är anhållen eller häktad får fotograferas och underkastas annan liknande åtgärd. Även andra kan bli föremål för sådana åtgärder under en förundersökning, om det behövs för att utreda brott som kan följas av fängelse. I förordningen om fingeravtryck m.m. (fingeravtrycksförordningen) finns närmare bestämmelser om bl.a. fotografier som tas med stöd av bestämmelser i . Där framgår att den som är anhållen eller häktad som miss- tänkt för brott också får videofilmas och att detsamma gäller i fråga om en an- nan person, om det behövs för att utreda ett brott som kan följas av fängelse (4 § fingeravtrycksförordningen). De aktuella bestämmelserna i rättegångsbal- ken och fingeravtrycksförordningen gäller bara fotografering och videofilm- ning som sker med en handhållen kamera (se bl.a. JO 2013/14 s. 160 och Fitger m.fl., , , Zeteo, kommentaren till 28 kap. 14 §). Det är förundersökningsledaren som beslutar om fotografering och videofilm- ning när det behövs för utredningen av ett brott (6 § fingeravtrycksförord- ningen). Om videofilmningen avser någon annan än den som är anhållen eller häktad får något tvång inte utövas mot personen (m.fl., Rättegångsbal- ken, , Zeteo, kommentaren till 28 kap. 14 §). Användning av en handmanövrerad kamera i polisens verksamhet i övrigt är oreglerad. JO har i ett tidigare beslut uttalat att det inte finns något lagligt hinder för polisen att använda sig av portabla videokameror för videofilmning av händelser på allmänna platser vid ett övervakningsuppdrag eller i den utre- 2019/20 JO1 2 0 1 9 /2 0 J O1 PO L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L dande eller brottsförebyggande verksamheten (se JO:s beslut , dnr 109-1994). Under förutsättning att det är motiverat utifrån polisens uppgift och så länge behovs- och proportionalitetsprinciperna beaktas är det i princip tillåtet för po- lisen att ta bilder på människor på allmänna platser. Om någon fotograferas under ett tvångsingripande och åtgärden framstår som en integrerad del av detta anses den dock ha karaktären av en tvångsåtgärd och kräver lagstöd. (Se JO 2013/14 s. I vissa fall kan en åtgärd som kräver stöd i lag anses tillåten om den som åtgär- den riktar sig mot samtycker till den. Det är t.ex. en vedertagen uppfattning att polisen, om det är nödvändigt för att kunna fullgöra en tjänsteuppgift, får fråga en person som anträffas i polisens verksamhet om hans eller hennes namn och hemvist. Som framgår ovan finns det dock inte någon skyldighet att besvara en sådan fråga, och polisen får vidta tvångsmedel för att fastställa identiteten en- dast när det finns stöd i lag för det. Utrymmet för att låta ett samtycke utgöra grunden för en åtgärd som annars kräver stöd i lag är relativt begränsat. En polis som ingriper i myndighetsutövning ger rent faktiskt uttryck för samhällets maktbefogenheter, oavsett om han eller hon använder tvång eller inte. Det är naturligt att den som ett ingripande riktar sig mot ofta uppfattar förhållandena på det sättet, och han eller hon befinner sig därför i ett sådant underläge att det inte rör sig om någon egentlig frivillighet. (Se SOU 1995:47 s. Ett even- tuellt medgivande som lämnas i en sådan situation kan därför normalt inte till- mätas någon betydelse. Det ska föras protokoll över en husrannsakan och liknande åtgärder enligt po- lislagen. Av protokollet ska det framgå vem som har fattat beslutet om åtgär- den, grunden för beslutet och när det har fattats, vem eller vilka som har deltagit i ingripandet, vem eller vilka som ingripandet har riktat sig mot, tiden för in- gripandet samt vad som i övrigt har förekommit vid detta. Beslutsfattaren har ansvaret för att ett protokoll upprättas när det gäller uppgifterna om beslutet. I övrigt ligger ansvaret för dokumentationen på den som är att anse som förman vid ingripandet. (Se 27 § polislagen.) Vid dokumentation av en husrannsakan ska ett särskilt formulär användas. Samma formulär bör även användas vid dokumentation av en kroppsvisitation enligt 19 § andra stycket polislagen. (Se 4 § föreskrifter och allmänna råd om dokumentation enligt 27 och 28 §§ polislagen, RPSFS 2011:12, FAP 100-2, och det allmänna rådet till den författningen.) Min granskning har inte avsett om det fanns förutsättningar att genomföra en husrannsakan i bussen och att kroppsvisitera passagerarna. Utredningen har i stället varit inriktad på om det fanns förutsättningar att fotografera de personer som kroppsvisiterades och deras identitetshandlingar, att filma de som inte ville PO L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L bli fotograferade samt på frågan om hur de vidtagna åtgärderna har dokumen- terats. Jag kan till en början konstatera att någon förundersökning inte hade inletts i det aktuella fallet. Det fanns därför inte förutsättningar att fotografera eller filma passagerarna med stöd av bestämmelserna i 28 kap. 14 § rättegångsbal- ken och fingeravtrycksförordningen. Fotograferingen av passagerarna genomfördes i samband med att de kropps- visiterades och måste betraktas som en integrerad del av det tvångsingripande de var utsatta för. Fotograferingen hade därmed karaktären av en tvångsåtgärd och krävde därför stöd i lag. Något lagstöd för fotografering av det slaget finns inte. I en sådan situation har ett eventuellt samtycke från den berörda personen inte någon rättslig betydelse. Det fanns alltså inte något rättsligt stöd för att fotografera passagerarna. Av utredningen framgår att samtliga passagerare även filmades med en handmanövrerad kamera från ett visst avstånd när de befann sig utanför bussen. Med hänsyn till det nära samband som fanns mellan denna åtgärd och det tvångsingripande passagerarna var utsatta för är också den att betrakta som en sådan tvångsåtgärd som kräver lagstöd. Det fanns alltså inte heller något rätts- ligt stöd för att filma passagerarna. Utifrån de ingripande polisernas uppfattning att fotograferingen skedde med samtycke och därför var tillåten kan jag i och för sig förstå att passagerarna också filmades, i vart fall när det gäller de personer som polisen uppfattade hade samtyckt till att bli fotograferade. Det är däremot svårare att förstå att polisen filmade de passagerare som hade motsatt sig att bli fotograferade. I den delen framstår det närmast som att filmningen skedde för att kringgå ett krav på samtycke. Det är självfallet aldrig godtagbart att en myndighet agerar på det sättet. Jag vill också i detta sammanhang framhålla att ett samtycke alltid måste vara uttryckligt och att det aldrig får råda någon oklarhet i frågan om samtycket lämnats frivilligt. Det bör också framhållas att det – som framgått ovan – i många situationer är svårt att tala om någon egentlig frivillighet. Jag återkom- mer till frågan om hur man ska se på fotograferingen av identitetshandlingarna. Som har konstaterat i sitt yttrande har man brustit i skyl- digheten att föra protokoll över husrannsakan i bussen och över kroppsvisita- tionerna av passagerarna. Detta tycks främst ha berott på att de poliser som medverkade vid insatsen inte har haft klart för sig vem som ansvarade för doku- mentationen. Det är ett grundläggande krav ur rättssäkerhets- och kontrollsynpunkt att beslut och åtgärder dokumenteras i enlighet med de bestämmelser som gäller. Jag delar uppfattning att det är av stor vikt att den som be- slutar om en tvångsåtgärd noga förvissar sig om att den som tilldelas ansvaret att dokumentera vidtagna åtgärder har uppfattat detta. Jag vill lägga till att detta framstår som särskilt angeläget när polispersonal från olika enheter samverkar i en gemensam insats av det slag som är aktuell i ärendet. När det gäller fotograferingen av passagerarnas identitetshandlingar fram- går det av utredningen att bl.a. identitetskort, körkort och pass som tillhörde passagerarna fotograferades särskilt. I den dokumentation som getts in till JO redovisas dessa bilder tillsammans med bilden på den person som identitets- 2019/20 JO1 2 0 1 9 /2 0 J O1 PO L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L Enligt yttrande genomfördes fotografe- ringen som ett led i dokumentationen enligt 27 § polislagen. Syftet var alltså att förenkla för poliserna i samband med avrapporteringen av de aktuella åtgär- derna. Jag godtar uppgifter om syftet med fotograferingen och lägger dem till grund för mina fortsatta överväganden. En skyldighet för enskilda att underkasta sig fotografering är ett sådant in- grepp i den enskildes personliga förhållanden som kräver stöd i lag. Att foto- grafera en identitetshandling kan dock inte jämföras med att fotografera en per- son. Jag har mot den bakgrunden inte några principiella invändningar mot att polisen fotograferar en persons identitetshandling som ett led i dokumenta- tionen av ett ingripande. En förutsättning för att det ska vara tillåtet är dock att den enskilde frivilligt lämnar uppgifter om sin identitet och också är beredd att låta sin identitetshandling fotograferas. Polisen får alltså inte använda något tvång i en sådan situation och naturligtvis inte heller uppträda på ett sådant sätt att den enskilde får uppfattningen att han eller hon är skyldig att medverka till fotograferingen. Vidare måste den behandling av personuppgifter som fotogra- feringen kan ge upphov till vara förenlig med de bestämmelser som gäller på det området. Under dessa förutsättningar kan jag inte se att det finns något hin- der mot att polisen som ett led i sin dokumentationsskyldighet i vissa fall foto- graferar officiella identitetshandlingar och körkort för att förenkla vid avrap- portering och för att säkerställa att de identitetsuppgifter som lämnas har upp- fattats korrekt. I detta fall ger utredningen inte stöd för att det har varit fråga om någon sådan reell frivillighet från de berörda personernas sida som är en förutsättning för att identitetshandlingar ska kunna fotograferas av polisen. Det var därför fel av polisen att fotografera identitetshandlingarna. Sammanfattningsvis har jag vid min granskning kommit fram till att Polis- myndigheten saknat rättsligt stöd för att fotografera och filma passagerarna i samband med att de kroppsvisiterades. Vidare har fotogra- ferat passagerarnas identitetshandlingar trots att det inte varit fråga om någon reell frivillighet från de berörda personernas sida. har också brustit i sin skyldighet att dokumentera husrannsakan i bussen och kroppsvisi- tationerna. ska kritiseras för det inträffade. Jag har tidigare kritiserat för att enskilda personer har fo- tograferats utan rättsligt stöd (se JO 2015/16 s. 122, dnr 1422-2014, och mitt beslut , dnr 6755-2014). I det senare beslutet uttalade jag att jag ser positivt på uppgifter i ärendet om att myndig- heten har för avsikt att informera och utbilda polisanställda för att förbättra såväl kunskapen om när fotografering kan äga rum som kommunikationen inom . Mot bakgrund av vad som kommit fram i det nu aktu- ella ärendet framstår det som angeläget att detta arbete fortsätter. Det kan också finnas skäl att se över befälsordningen vid sådana insatser där flera grupper med olika uppgifter deltar. De uppgifter som lämnats i ärendet tyder på att det i flera avseenden var oklart för poliser med befälsställning vem som svarade för besluten under insatsen. Det är enligt min mening anmärk- ningsvärt. Jag kan också konstatera att redovisningen från av de funktioner som de berörda befattningshavarna har haft inte varit klargö- PO L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L Jag förutsätter dock att det inom står klart hur befäls- ordningen ser ut vid större insatser och att man ser till att undanröja de oklar- heter som kan finnas hos medverkande poliser. Upphittade utgångna pass ska behandlas som hittegods och får inte förstöras eller makuleras utan stöd i gällande regler (Dnr 722-2017) Beslutet i korthet: Åtta utgångna pass utställda i samma persons namn läm- nades in till som upphittade på en flygplats. Myndigheten registrerade inte passen som hittegods utan makulerade och förstörde dem kort efter att de lämnats in. JO uttalar att utgångna pass ska behandlas som hittegods. Hittegods som kommer in till ska registreras. Vidare uttalar JO att det är ett grundläggande krav att den enskildes rätt till sin egendom respekteras och att ingripanden som avser enskildas egendom har stöd i gällande regler. Något sådant stöd fanns inte i ärendet. kritiseras för att de upphittade passen inte registrera- des när de lämnades in samt för att myndigheten makulerade och förstörde passen utan uttryckligt stöd i gällande regler. I en anmälan till JO förde AA fram klagomål mot . Han an- förde bl.a. följande: Under en bussfärd blev hans väska förmodligen stulen. Efter att han kontaktat polisen sökte två poliser upp honom på . Han väntade med en av poliserna medan den andre letade efter väskan. På något sätt fick polisen tag på väskan, men han vet inte hur eller var. Poliserna öppnade väskan och plockade ut flera av de pass som fanns i väskan. De undrade varför han hade så många pass. Han lämnade en förklaring, men de trodde honom inte. Efter det bad han poliserna om skjuts. När de lämnade av honom tog de väskan med sig. har han inte sett väskan eller dess innehåll. I väskan fanns bl.a. två svenska och sex utländska pass. Han tog kontakt med den ideella föreningen och försökte med deras hjälp att ta reda på vad som hänt med väskan. Tjänstemän på har uppgett att passen för- störts. Han har inte blivit informerad om detta eller orsaken till det. Enligt po- lisen har de inte lyckats komma i kontakt med honom och beslutade därför att förstöra passen. () yttrade sig om hanteringen av passen och den övriga egendom som tillhörde AA samt om den rättsliga grunden för att förstöra 2019/20 JO1 2 0 1 9 /2 0 J O1 PO L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L Inför yttrandet hade de befattningshavare som berörs av anmälan fått tillfälle att lämna upplysningar. lämnade följande redogörelse för händelsen: Av en händelserapport […] upprättad cirka i polisens system ”KC-polis” framgår att en polispatrull vid terminal fem på har kontrollerat en påträffad väska tillhörig AA. Enligt rapporten hade AA alla sina gamla pass med sig och patrullen har försökt att få tag i honom på terminalen. Av ytterligare en händelserapport […] upprättad cirka nämnda datum framgår att samma patrull blivit beordrad till ankomsthallen vid ter- minal fem på med anledning av att AA återigen blivit av med sin väska. I rapporten finns en anteckning att AA var förvirrad och att han fått tillbaks sin väska tidigare. Cirka antecknas att patrullen kör AA till …. Enligt en anmälan om stöld, inskriven i polisens system ”RAR” den aktuella dagen, har en okänd gärningsman tillgripit AA:s väska inne- hållande åtta pass och viss övrig egendom. Enligt uppgifterna i anmälan var två pass giltiga och övriga var utgångna. Under rubriken ”avregistrering” i RAR-systemet har antecknats att de stöldanmälda passen destruerats. Som anledning anges ”återfunnet, destruerade [på grund av] adress okänd och utgångna pass”. Av utdrag från myndighetens system för bl.a. personinformation () framgår att AA saknade känd hemvist . registrerades dock AA som folkbokförd på en angiven adress. Enligt uppgifter i myndighetens resehandlingssystem (RES) saknade AA giltigt svenskt pass . redovisade följande synpunkter från de berörda befattnings- havarna: Inspektören har sammanfattningsvis uppgett följande. arbe- tade han i receptionen på polisstationen i . Passen lämnades till receptionen och en sökning gjordes på innehavaren. Någon adress till inne- havaren fanns inte i anmälan och det gick inte att hitta någon folkbokför- ingsadress. Han minns inte när och hur passen kom in till receptionen, bara att han fick en bunt med pass i sin hand och att passen hade hittats på Ar- landa flygplats. Samtliga pass var utgångna. beslutade vakthavande befäl att passen skulle förstöras, eftersom det inte gick att komma i kontakt med AA. Han känner inte till att det lämnats in en väska eller någon övrig egendom som kunde kopplas till AA. Han är av uppfatt- ningen att den tjänsteman hos polisen som först tog emot passen borde ha fattat beslut om beslag av egendomen. Inspektören har uppgett att han blev kontaktad per telefon av Gatu- juristerna vid minst tre tillfällen. Han lämnade då den information som fanns tillgänglig i systemen KC-polis och RAR. Varken väskan eller passen fanns registrerade som beslag eller hittegods. Inspektören har uppgett att han beslutade att förun- dersökning inte skulle inledas rörande anmälan om stöld av väskan. I övrigt känner han inte till någonting om väskan eller dess innehåll. De polismän som ingick i aktuell polispatrull (inspektören och po- lisassistenten ) har inget minne av de aktuella händelserna. redovisade följande bedömning: Förelåg rättslig grund att förstöra passen? Av utredningen framgår att de aktuella passen har återfunnits och destrue- rats samt att AA då saknade känd adress och giltigt svenskt pass. PO L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L Enligt uppgifterna i RAR om avregistrering av godset var de pass som destruerades utgångna. Även om det i polisanmälan förekommer en uppgift om att AA blivit av med ett giltigt [utländskt] pass anser att utredningen inte ger ett tillräckligt underlag för att ifrågasätta uppgiften att de förstörda passen var utgångna. Därvid har beaktats att uppgiften i polisanmälan om att AA hade blivit bestulen på ett giltigt svenskt pass se- nare har visat sig vara felaktig. Utgångna pass kan inte användas som resehandling eller identitetshand- ling. De har därför inget eller ett mycket ringa ekonomiskt värde. Lagen om hittegods gäller inte i fråga om sådan egendom (se bl.a. NJA 1952 s. 177 och RPSFS 2010:7, FAP 650-1). registrerar inte heller gods av ringa värde i myndighetens hittegodssystem (se 5 § RPSFS 2010:7, FAP 650-1). Sådant gods tas således emot av myndigheten utan att regi- streras som hittegods. Enligt ett allmänt råd (se 9 § a. FAP) bör gods av ringa värde förvaras under enklare former och om godset inte hämtas inom () bör det destrueras. Utgångna pass bör självfallet inte cirkulera fritt. I de fall upphittade gil- tiga pass lämnas in till och innehavaren inte kan anträffas så ska destruera passen (se 3 kap. 2 § RPSFS 2009:14, FAP 530-1). Dessa regler gäller för pass som utfärdats inom riket. Enligt finns det goda skäl att hantera utgångna pass, oavsett om de utfärdats inom eller utom riket, på samma sätt. Mot angiven bakgrund har det funnits rättslig grund för åtgärden att de- struera passen. Borde myndigheten ha avvaktat med destruktionen? Av utredningen framgår inte när passen inkom till . Det kan dock konstateras att passen förstörts tidigare än vad som rekommende- ras i ovan nämnda råd. Även om myndigheten hade väntat är det en helt öppen fråga om AA då hade kunnat anträffas. Till detta kommer att det finns skäl att destruera utgångna pass enligt resonemanget ovan. Myndigheten anser således inte att det var felaktigt eller i strid med gällande föreskrifter att förstöra passen redan innan den i det allmänna rådet nämnda tidsfristen hade gått ut. Fanns det skäl att hantera passen på ett annat sätt? Under utredningen har det framförts tänkbara alternativa tillvägagångssätt när det gäller hanteringen av aktuella pass. CC har exempelvis framfört att passen borde ha tagits i beslag. Av följande skäl är det tveksamt om det förelåg rättslig grund för en sådan åtgärd. konstaterar att AA har förlorat och återfått sin väska för att därefter återigen förlora den. De polismän som bistod har noterat att AA var förvirrad. Passen har upphittats på . Det är enligt bedömning högst tveksamt huruvida det under dessa omständigheter skäligen kan antas att passen frånstulits eller på annat sätt avhänts AA genom brott. Därmed torde förutsättningar för beslag saknas enligt 27 kap. 1 § . Det är en allmän princip att tvångsmedel enligt 24–28 kap. rättegångs- balken inte får användas utan att en förundersökning eller rättegång har in- letts […]. Det finns undantag som ger en polisman möjlighet att fatta beslut om beslag, exempelvis vid fara i dröjsmål eller vid beslag av föremål som skäligen kan antas komma att bli förverkat på grund av sin särskilda be- skaffenhet (27 kap. 4 § och 14 a § samt 36 kap. 3 § 1 ). Dessa undantag förefaller inte tillämpliga i nu aktuellt fall. Förutsättningar att ta egendomen i förvar enligt … lagen om visst stöldgods m.m. förelåg inte heller. 2019/20 JO1 2 0 1 9 /2 0 J O1 PO L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L Det har under utredningen även framförts att myndigheten borde ha skickat passen till [det aktuella landets ambassad] i . Enligt upp- gift förekommer att så sker, men då enbart avseende giltiga pass. Av de skäl som anförts ovan om vikten av att utgångna resehandlingar inte ska cirku- lera fritt anser att det är en mer effektiv åtgärd att förstöra upphittade utländska pass som har gått ut när innehavaren inte kan anträf- fas. Det är mot den bakgrunden svårt att dra slutsatsen att hanteringen up- penbarligen borde ha skett på något annat sätt. Hanteringen av övrig egendom Det har inte framkommit något i utredningen som visar att väskan eller den övriga egendom som tillhörde AA och förtecknats i stöldanmälan skulle ha omhändertagits eller lämnats in till . I den delen önskar uppmärksamma kungörelsen om behandling av föremål som upphittats inom flygplats eller på luftfartyg, m.m. Det är således tänk- bart att den övriga egendom som tillhörde AA har upphittats och överläm- nats till flygplatsförvaltningen på . I ett beslut anförde JO följande: Ett påträffat föremål utgör hittegods enligt lagen om hittegods om det är bort- tappat eller – i vissa fall – kvarglömt av ägaren eller innehavaren. Lagen gäller inte i fråga om bortkastade, övergivna eller i det närmaste värdelösa föremål. (Se , lagen om hittegods 1 §, Karnov .) Om ägaren till hittegods inte hämtar ut godset inom en månad från det att han eller hon underrättats om fyndet av , eller om ägaren i annat fall kan anses ha avstått sin rätt till godset, tillfaller godset upphittaren. Om godset är i vård och upphittaren inte inom efter uppmaning betalar myndighetens kostnader i anledning av fyndet, eller om han eller hon annars kan anses ha avstått sin rätt till godset, tillfaller godset staten. (Se 4 § lagen om hittegods.) ska registrera hittegods. Om ägaren till hittegodset är känd ska han eller hon informeras om fyndet och uppmanas att inom en månad uppge om han eller hon vill lösa godset.