frsrdg · H704JO1 · 2019-11-12 00:00:00 — (rättschefen ) yttrade sig efter att ha gett berörda be- fattningshavare tillfälle att lämna upplysningar. redovisade följande bakgrund. AA:s begäran inkom till departementet . Begäran avsåg ursprungligen all korrespondens mellan i och i l september – 31 ok- tober 2015. En handläggare i sekretessgruppen vid departementets rättssekretariat fick i uppgift att handlägga utlämnandeärendet. Handläggaren bad, i enlig- het med de rutiner som tillämpas i , departementets registrator att i tillgängliga diarier söka efter handlingar som motsvarade de som efterfrågades i begäran. Registrator sammanställde en förteckning över påträffade handlingar och skickade den till handläggaren. Efter att handläg- garen granskat förteckningen, och diskuterat innehållet med ansvarig be- slutsfattare i sekretessgruppen, sammanställdes de aktuella handlingarna. fick handläggaren det fullständiga underlaget över- sänt till sig från registratorskontoret. Handläggaren gick igenom handlingarna och noterade att det var fråga om ett relativt omfattande underlag samt att uppgifterna i handlingarna rörde vitt skilda sakfrågor. Handläggaren konstaterade även att handling- arna innehöll ett betydande antal uppgifter som var sekretessreglerade en- ligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL). Handläggarens be- dömning var att underlaget inte innehöll några sådana uppenbart offentliga handlingar som kunde bli föremål för ett utlämnande. Vid den inledande granskningen gjorde handläggaren bedömningen att de aktuella handlingarna bl.a. innehöll uppgifter som var sekretessreglerade enligt 15 kap. l § OSL (utrikessekretess). Den skadebedömning som enligt handläggaren var nödvändig att göra innebar, enligt interna rutiner, att sekretessprövningen skulle kräva att samråd skedde med ett antal andra enheter inom departementet. I vissa av handlingarna fanns vidare uppgifter som handläggaren be- dömde var sekretessreglerade enligt 15 kap. 2 § OSL (försvarssekretess). För att kunna göra en korrekt skadebedömning avseende dessa uppgifter ansåg handläggaren att det var motiverat att samråda med Försvarsdeparte- mentet. Efter avstämning med beslutsfattare bestämdes att sekretesspröv- ningen av dessa handlingar skulle prioriteras. På grund av hög arbetsbelast- ning kunde handläggaren dock skicka handlingarna till Försvarsdepartemen- tet först . Efter diskussioner med Försvarsdepartementet remitterades de aktuella handlingarna därefter till Försvarsmakten. Försvarsdepartementets sam- rådssvar med Försvarsmaktens yttrande inkom till . Handläggarens bedömning var då att ytterligare samråd inom departementet var nödvändigt för att en korrekt skadebedömning skulle kunna göras. avslutade handläggaren sin anställning i Utrikes- departementet. Eftersom sekretessprövningen då inte var klar överlämna- des samtliga handlingar i ärendet till en ny ansvarig handläggare, även i detta fall en handläggare i sekretessgruppen. Överlämningen ägde rum . hade ett antal handlingar förberetts för delleverans. Dessa handlingar – som totalt omfattade 138 sidor – var vid överlämningstidpunkten klara för sam- råd inom departementet. Efter avstämning med beslutsfattare fortsatte den nya handläggaren det påbörjade arbetet med att förbe- reda en delleverans av dessa handlingar. 2019/20 JO1 2 0 1 9 /2 0 J O1 OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T Den nya handläggaren vidtog ytterligare handläggningsåtgärder den 19, 20, 23, 26, 27 och . Åtgärderna bestod i bl.a. genomgång av underlag, avstämning med beslutsfattare, avstämning med annat departe- ment samt samråd med ett par enheter inom . överlämnades ärendet till beslutsfattare för bedömning. bad beslutsfattaren handläggaren att vidta ännu en handlägg- ningsåtgärd. Åtgärden vidtogs och ärendet lämnades åter till beslutsfattaren för bedömning . AAavgränsade sin begäran, från att avse all korrespon- dens mellan i och l september – , till att avse endast det som i den nämnda korrespondensen rör och . Denna avgränsning innebar att de handlingar som hade förberetts för delleverans inte längre motsvarade hans begäran. Med anledning av detta vidtogs fler handlägg- ningsåtgärder den 12,15,18, 26 och . Dessa åtgärder bestod bl.a. i genomgång av underlag motsvarande den justerade begäran, samråd med en enhet inom departementet och avstämning med tjänste- förrätt- ande rättschef i . expedierades ett tjänstemannabesked per mejl till AA Till beskedet bifogades de delvis sekretessbelagda handlingar – samman- lagt 23 sidor – som lämnades ut i anledning av hans begäran. AA begärde , dvs. , en ny prövning i saken. Genom beslut avslog regeringen hans begäran. Regeringsbeslutet ex- pedierades per mejl till AA . redovisade följande rutiner i utlämnandeärenden. har redogjort för de rutiner som departemen- tet tillämpar i ärenden om utlämnande av allmän handling (se särsk. JO:s beslut med dnr 6579-2016 och med dnr 6276-2012). I tillägg till vad som då redovisats kan följande sägas. Sekretessgruppen vid rättssekretariat består av elva personer. Av dessa är det sju personer som arbetar med sekretess- prövning, bland dem en gruppchef och två handläggare vilka också är be- slutsfattare. Organisatoriskt placerade i sekretessgruppen är även tre medarbetare som anställts inom ramen för det av utrikesministern lanserade åtgärdsprogrammet #handling2018, som syftar till att på ett ge- nomgripande sätt förbättra utrikesförvaltningens hantering av allmänna handlingar. De åtgärder som vidtas inom ramen för detta program syftar bl.a. till att förbättra hanteringen av ärenden om utlämnande av allmän handling. Till sekretessgruppen är också en administrativ assistent knuten. Arbetssituationen för de sju personer som arbetar med sekretesspröv- ning är ansträngd. Antalet utlämnandeärenden har ökat. Varje handläggare har omkring 15–20 ärenden under samtidig handläggning. Till detta kommer att det inte sällan begärs ut ett stort antal handlingar, vilket ställer krav på ibland såväl omfattande som komplicerade sekretessgransk- ningar. Att granskningarna ofta behöver ske i samråd med andra enheter inom och utom departementet är också en orsak till att utlämnandeärendena kan dra ut . I större ärenden är det därför målsättning att successivt delleverera handlingar, allteftersom sekretess- prövningen blir klar. redovisade följande bedömning. Det tog i detta fall drygt sju och en halv månad från det att AA inkom med sin begäran till det att gav besked i utlämnandeären- det. Sedan AA begärt en ny prövning i ärendet tog det ytterligare knappt innan regeringens beslut om att avslå hans begäran ex- pedierades till honom. OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2019/20 JO1 En orsak till att ärendehandläggningen drog ut var att AA:s ur- sprungliga begäran avsåg ett relativt omfattande material. Att materialet in- nehöll uppgifter i vitt skilda sakfrågor, vilka vid en initial granskning be- dömdes vara delvis sekretessreglerade enligt antingen 15 kap. l eller 2 §§ OSL, innebar att det krävdes ett flertal samråd inom in- nan sekretessprövningen kunde avslutas. Det förhållandet att delar av materialet remitterades till Försvarsmakten för yttrande bidrog också till viss tidsutdräkt. Att AA på ett sent stadium av handläggningen valde att avgränsa sin begäran medförde vidare att en avsevärd del av det re- dan granskade materialet inte längre var aktuellt för utlämnande. Arbetet som hade lagts ned på att förbereda en delleverans av ett be- tydande antal handlingar blev därmed onödigt. Det faktum att sekretess- prövningen tog har alltså berott på faktorer som åtminstone delvis legat utanför kontroll. Trots det nu sagda är det de- partementets bedömning att ärendet borde ha handlagts snabbare än vad som skett. beklagar det inträffade. har i sitt yttrande hänvisat till åtgärdsprogrammet #hand- ling2018 och angett att det syftar till att på ett genomgripande sätt förbättra utrikesförvaltningens hantering av allmänna handlingar. Åtgärdsprogrammets slutrapport har hämtats in. I ett beslut anförde JO följande: Grundläggande regler om allmänna handlingar Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Kapitlet genomgick vissa språkliga och redaktionella ändringar, varvid flera av bestämmelserna fick ett nytt paragrafnummer (SFS 2018:1801). Nedan hänvisas till de paragrafnum- mer som gäller. Var och en har rätt att ta del av en handling som förvaras hos en myndighet om den är inkommen till myndigheten eller upprättad där, förutsatt att den inte omfattas av sekretess (2 kap. 1–4 §§ TF). En allmän handling som får lämnas ut, dvs. som inte omfattas av sekretess i förhållande till den som gjort framställningen, ska tillhandahållas genast eller så snart det är möjligt. Det ska ske på stället och utan avgift. Den som begär det har också rätt att mot en fastställd avgift få en kopia av handlingen. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt. (2 kap. 15 och 16 §§ TF.) Besked i en fråga om att lämna ut en allmän handling bör normalt lämnas som begäran gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om det är nödvändigt för att ta ställning till om en handling får lämnas ut. Om framställningen avser eller kräver genomgång av ett omfattande material kan det vara ofrånkomligt med ytterligare dröjsmål. I sådana fall kan det vara lämpligt att successivt lämna besked om vad som kan lämnas ut. 2 0 1 9 /2 0 J O1 OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T Om en anställd vid en myndighet har ansvar för vården av en handling är det i första hand denne som ska pröva om handlingen ska lämnas ut. I tveksamma fall ska myndigheten göra prövningen, om det kan ske utan dröjsmål. Om den anställde vägrar att lämna ut handlingen, eller en del av den, ska den som begär att få ta del av handlingen informeras om möjligheten att begära att myndig- heten prövar frågan. Det ska framgå av informationen att sökanden måste be- gära och få ett skriftligt beslut från myndigheten för att beslutet ska kunna över- klagas. (6 kap. 3 § OSL.) gäller i detta avseende att en begäran om att få ta del av handlingar prövas inom det departement som förvarar handlingarna, om nå- got annat inte är särskilt föreskrivet. Frågor om att få ta del av handlingar ska i tveksamma fall, eller om sökanden begär det, prövas av ett statsråd. Ärendet får även överlämnas till regeringens prövning. (18 § in- struktion.) Om ett statsråd helt eller delvis vägrar att lämna ut en handling kan beslutet överklagas till regeringen (2 kap. 19 § första stycket TF). Beslut av regeringen kan inte överklagas (6 kap. 7 § OSL). Sekretess gäller för uppgift som rör förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om upp- giften röjs (15 kap. 1 § OSL). Sekretess gäller för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs (15 kap. 2 § OSL). För utrikessekretess och försvarssekretess gäller ett s.k. rakt skaderekvisit. Detta betyder att uppgifterna som utgångspunkt är offentliga och att sekretess endast gäller om det i det enskilda fallet finns omständigheter som med till- räcklig styrka talar för att det kan skada om uppgifterna lämnas ut. En sådan bedömning kan grundas på att uppgifter av ett visst slag normalt är käns- liga. (Se prop. 1994/95:112 s. Om uppgifterna å andra sidan är sådana att de genomsnittligt sett måste beaktas som harmlösa ska de alltså normalt anses falla utanför sekretessen. (Se prop. 1979/80:2 Del A s. 80 f.) Det måste dock också beaktas att ett utlämnande av uppgifter sammantaget kan bedömas med- föra skada även om uppgifterna var för sig är harmlösa (se RÅ 1989 ref. 111). handläggning av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar har fått återkommande kritik från såväl JO som konstitutionsutskott och Justitiekanslern för att man åsido- satt skyndsamhetskravet i tryckfrihetsförordningen och uppmanats att säker- OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T ställa att organisationen på ett godtagbart sätt kan hantera framställningar om att få ta del av allmänna handlingar (se konstitutionsutskotts betän- kanden /11:KU10 s. 21 f., 2013/14:KU20 s. 130 f. och 2016/17:KU20 s. 143 f., JO 2013/14 s. 585, dnr 639-2012 m.fl., JO 2015/16 s. 665, dnr 6276- 2012 m.fl. och Justitiekanslerns beslut , dnr ). I ett beslut behandlade jag återigen frågan och riktade kritik mot för hanteringen av allmänna handlingar och hand- läggningen av en begäran om att få ta del av allmänna handlingar. (Se JO 2018/19 s. 298, dnr 6579-2016.) Av de tidigare granskningarna har det bl.a. framgått att Utrikesdepartemen- tets hantering av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar präglas av en hög ambition att så långt som möjligt utreda om man förvarar de efter- frågade handlingarna och att alltid lämna ut så mycket som möjligt. Avsevärd tid läggs ned på att tillmötesgå dessa framställningar. Varje uppgift sekretess- prövas för sig, och kräver arbetet omfattande samråd med flera enheter och departement inom . Arbetet är mycket tidskrä- vande och kan ta månader och ibland år i anspråk, vilket skapar balanser av utlämnandeärenden. (Se JO 2015/16 s. höga ambitioner är naturligtvis någonting i grunden positivt. Departementets sätt att hantera framställningar om att få ta del av all- männa handlingar innebär dock att man inte har kunnat uppfylla tryckfrihetsförordningens krav på skyndsamhet. En ambitionsnivå som går ut- över vad som följer av tryckfrihetsförordningens bestämmelser kan vid sådana förhållanden försämra departementets möjlighet att uppfylla sina grundlagsre- glerade skyldigheter. Jag har därför tidigare haft anledning att behandla frågan om gränsdragningen mellan åtgärder som en myndighet är skyldig att vidta en- lig tryckfrihetsförordningens bestämmelser och rena serviceåtgärder. Även om det inte kan ställas några högre krav på beskrivningen av handlingen i fråga, är myndigheten dock inte skyldig att bedriva någon mer omfattande efterforsk- ning av om det finns en viss eller vissa handlingar som motsvarar en allmänt hållen beskrivning. RÅ 1979 Ab 6, RÅ 1991 ref. 50, RÅ 1993 not 689, NJA 1988 s. 559 och JO 1994/95 s. 571, dnr 1206-1993.) Detta hindrar i och för sig inte att en myndighet ändå väljer att genomföra sådana efterforskningar. En sådan serviceåtgärd får dock inte fördröja utlämnandet av allmänna hand- lingar enligt tryckfrihetsförordningen. (JO 2015/16 s. Det är mot denna bakgrund viktigt att en myndighet omgående tar ställning till vad en begäran avser och har en fungerande kommunikation med den som begärt att få ta del av handlingar. Genom att informera sökanden om eventuella svårigheter med att ta fram materialet, upplysa om den beräknade handlägg- ningstiden och ge honom eller henne tillfälle att utifrån informationen avgränsa eller precisera sin begäran, kan man undvika att ett utlämnande dröjer längre än nödvändigt, och det gör det också möjligt att göra successiva leveranser. (JO 2015/16 s. 665 och JO 2018/19 s. JO har också lyft fram att den ordning med omfattande samråd mellan en- heter och departement som tillämpas inom vid handlingsut- lämnande inte är förenlig med offentlighetsprincipen, eftersom en handling en- ligt huvudregeln ska lämnas ut av den som ansvarar för vården av 2019/20 JO1 2 0 1 9 /2 0 J O1 OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T Formerna för beredningen bör anpassas efter tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav, och endast i undantagsfall bör man gemensamt bereda en begäran om att få ta del av allmänna handlingar. Att prövningen ligger kvar på tjänstemannanivå, trots att bedömningen kräver omfattande samråd, kan också bidra till längre handläggningstider genom att överklagandeprocessen fördröjs om den enskilde vill föra frågan vidare. I prövningen måste också beaktas hur den aktuella sekretessbestämmelsen är konstruerad, så att inte en mer omfat- tande prövning görs än vad som krävs. (JO 2013/14 s. 585 och JO 2018/19 s. Sedan mitt senaste beslut har arbetat med utrikesför- valtningens hantering av allmänna handlingar inom ramen för åtgärdsprogram- met #handling2018. avslutades programmet genom att man i en slutrapport redovisade programmets genomförande och lämnade några rekommendationer för hur arbetet borde tas vidare . Jag note- rar att programmet i hög grad varit inriktat på hanteringen av handlingar inom departementet, bl.a. för att säkerställa att allmänna handlingar registreras. Nå- got närmare arbete som avser hantering av framställ- ningar om att få ta del av allmänna handlingar verkar dock inte ha förekommit inom ramen för åtgärdsprogrammet. I en av de rekommendationer som lämnas anges att en översyn av den hanteringen kan övervägas i syfte att rationalisera arbetet och tillmötesgå grundlagens krav på skyndsamhet. Handläggningen av AA:s begäran Jag kan konstatera att hantering av AA:s begäran om att få ta del av allmänna handlingar uppvisar brister som motsvarar de som kommit fram vid tidigare granskningar. Av utredningen framgår att AA begärde att få ta del av all korrespondens mellan ambassaden i och un- der . En sökning efter handlingar som motsvarade hans begäran gjordes, och det framkom att det var fråga om ett relativt omfattande material och att handlingarna rörde vitt skilda sakfrågor. AAinget annat besked än att hans begäran var under handläggning. mejlade AA handläggaren och uppgav att man kunde börja med att lägga till vissa sökord om det skulle underlätta hanteringen. AA tog alltså själv initiativ till att göra en prioritering i sin begäran. Som JO tidigare uttalat är det viktigt att en myndighet omgående tar ställ- ning till vad en begäran avser, informerar om eventuella svårigheter med att ta fram materialet och ger sökanden tillfälle att utifrån informationen avgränsa eller precisera sin begäran. På så sätt kan man undvika att ett utlämnande dröjer längre än nödvändigt. Enligt min mening borde därför ha kontaktat AA så snart det stod klart att hans begäran omfattade ett stort material och dessutom berörde vitt skilda frågor. Det kan inte uteslutas att en tydlig in- formation till AA om detta hade lett till att han redan då gjort en begränsning eller en prioritering i sin begäran. Av utredningen framgår vidare att handlingar lämnades ut till AA , alltså . OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T den långa handläggningstiden med att materialet var omfattande och att sekre- tessprövningen bl.a. krävde flera samråd. hänvisar också till att ett betydande antal handlingar sekretessprövades i onödan med anled- ning av att AA valde att begränsa sin begäran i ett sent skede. Som jag nämnt ovan hade detta kunnat undvikas om departementet gett AA tillfälle att begränsa eller precisera sin begäran så snart omfattningen av materi- alet stod klar. En sådan kontakt hade kunnat ge en möjlighet till successiva leveranser av det material AA ville få del av. Det är alltså min uppfattning att departementet borde ha kontaktat AA, informerat honom om den beräknade handläggningstiden och gett honom tillfälle att ta ställning till om han ville be- gränsa sin framställning och ange vilka önskemål han hade om eventuella del- leveranser av det material som kunde lämnas ut. Mot bakgrund av hur materia- let beskrivits borde , även oavsett önskemål från AA:s sida, ha kunnat ge successiva besked om vad som kunde lämnas ut. Om Ut- rikesdepartementet hade hanterat framställningen på det sättet hade handlägg- ningstiden kunnat hållas mycket kortare. Jag vill också återigen påpeka att det med hänsyn till tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav är tveksamt att låta en prövning som omfattar flera samråd ligga kvar på tjänstemannanivå. Med den ordning som tillämpas måste i vart fall den ansvariga handlägga- ren, när samråd är nödvändigt, ge tidsmässiga ramar för besked och se till att skyndsamhetskravet iakttas. handläggning har alltså återigen kommit i konflikt med tryckfrihetsförordningens krav på skyndsamhet. ska kritiseras för bristerna i handläggningen. Att det är särskilt viktigt att just respekterar offentlighets- principen har poängterats . brister i detta avseende är risken stor att inte heller andra myndigheter anser sig behöva leva upp till grundlagens krav (JO 2013/14 s. 585 och JO 2018/19 s. 298). har återkommande fått kritik för att man åsidosatt skyndsamhetskravet i tryckfrihetsförordningen, och departementet har uppma- nats att säkerställa att organisationen på ett godtagbart sätt kan hantera fram- ställningar om att få ta del av allmänna handlingar. Som framgår av hanteringen av AA:s begäran och av departementets yttrande till JO har några väsentliga förbättringar trots detta inte skett. Jag är mycket kritisk till att Utrikesdeparte- mentet inte vidtagit de åtgärder som krävts. I slutrapporten för åtgärdsprogrammet #handling2018 angavs att en översyn av hanteringen av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar kunde övervägas. Mot bakgrund av vad som redovisats ovan står det enligt min me- ning klart att en sådan översyn är nödvändig för att komma till rätta med de brister som denna och tidigare granskningar visat på. Översynen bör omfatta en genomlysning av hur ska organisera arbetet med framställningar om att få ta del av allmänna handlingar för att kunna hantera omfattande framställningar och leva upp till skyndsamhetskravet, 2019/20 JO1 2 0 1 9 /2 0 J O1 OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T bl.a. på vilken nivå prövningen bör göras och hur behovet av samråd ska han- teras. Av ett yttrande från i två andra tillsynsärenden fram- går att en översyn enligt slutrapportens rekommendation har påbörjats (dnr 8599-2018 och 265-2019). Med hänsyn till att återkommande och brustit i hanteringen av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar är det angeläget att följa upp det arbete som görs. Departementet ska därför redovisa till JO vilka åtgärder som dittills vidtagits och vilka ytterligare åtgärder som planeras. En socialnämnds beslut att med anledning av uttalanden på sociala medier återta ett erbjudande om anställning har funnits strida mot det s.k. repressalieförbudet (Dnr 410-2017) Beslutet i korthet: En nämnd har efter att ha erbjudit en anställd inom kom- munen arbete på ett HVB-hem återtagit erbjudandet med hänvisning till ut- talanden som den anställde gjort på sociala medier. Grundlagens skydd för yttrandefrihet innebär bl.a. att det allmänna inte får vidta repressalier mot enskilda som använt sin yttrandefrihet. JO anser att nämndens åtgärd att återta erbjudandet om anställning stred mot det s.k. repressalieförbudet. Nämnden får därför kritik för sitt agerande. I en anmälan till JO framförde AA klagomål mot . Han anförde att hans anställning som personlig assistent upphörde . Som kommunanställd ställdes han inför en omplacering. Han ansökte bl.a. om anställning på ett av kommunens HVB-hem för flyktingar. träffade han en chef på kommunens enhet för socialt stöd, samt en kollega till chefen, som båda fick väldigt bra intryck av honom varför han erbjöds arbete. efter, , hörde en kommunsamord- nare av sig och ville boka inskolningstid. Datum för inskolningen bestämdes till . hörde chefen på enheten för socialt stöd av sig och meddelande att det inte skulle bli någon inskolning för honom.