frsrdg · H704JO1 · 2019-11-12 00:00:00 — Det finns därför inte stöd i dagens lagstiftning för att avskilja en förvars- tagen endast av den anledningen att han eller hon innehaft narkotika. Om det finns anledning att anta att det finns narkotika kvar i förvarslokalen kan det dock finnas skäl för att överväga om det är nödvän- digt för ordningen och säkerheten i förvarslokalen att avskilja den förvarstagne, eller begränsa hans eller hennes frihet på något annat sätt, medan verket söker efter narkotika i lokalerna. Om det finns information om att den förvarstagne ägnar sig åt att sälja eller regelmässigt föra in narkotika på förvaret kan det finnas utrymme för mer långtgående åtgärder. Som anges nedan kan det i en sådan situation vara rimligt att kontakta polis. Förutsättningar för beslut om säkerhetsplacering Som framgått är bestämmelserna om säkerhetsplacering avsedda att tillämpas i undantagsfall som är svåra att undvika. En förutsättning för ett beslut om sä- kerhetsplacering är att ett avskiljande av säkerhetsskäl inte kan fortsätta i för- varslokalen på grund av att den förvarstagne visat sådana tendenser att Migra- tionsverket har anledning att anta att personalens eller de övriga förvarstagnas säkerhet skulle riskeras om han eller hon fick vara kvar. Förvarstagna som använt narkotika I likhet med anser jag att det normalt saknas förutsättningar att säkerhetsplacera en förvarstagen enbart av den anledningen att han eller hon använt narkotika. Som anfört kan det dock förekomma att en narkotikapå- verkad förvarstagen agerat hotfullt, oberäkneligt eller utagerande och att det på grund av agerandet finns förutsättningar att säkerhetsplacera den förvarstagne eftersom personalens eller de övriga förvarstagnas säkerhet skulle riskeras om han eller hon fick vara kvar vid förvaret. Om agerandet har berott på att den förvarstagne varit påverkad av narkotika och detta upphört när den förvarstagne UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 0 1 9 /2 0 J O1 är påverkad bör enligt min mening upphäva be- slutet om säkerhetsplacering och återta den förvarstagne till ett förvar. Om en säkerhetsplacering grundats även på omständigheter som inte har haft att göra med den förvarstagnes narkotikapåverkan kan självfallet pröva om de omständigheterna, tillsammans med det som kommit fram i övrigt, är tillräckliga för en fortsatt säkerhetsplacering. En säkerhetsplacering kan också bli aktuell om det finns konkreta omstän- digheter som talar för att en förvarstagen kommer att fortsätta att använda nar- kotika och med anledning av det agera så att han eller hon av säkerhetsskäl inte kan vistas i en förvarslokal. Det kan vara fallet t.ex. om en förvarstagen som är avskild på grund av att han eller hon använt narkotika antingen har avskilts av den anledningen vid upprepade tillfällen eller ger tydligt uttryck för att han eller hon kommer att fortsätta att använda narkotika vid förvaret oavsett vilka regler som gäller. I sådana situationer kan det finnas grund för bedöm- ningen att den förvarstagne på nytt kommer att uppträda påverkad eller försöka komma över narkotika, vilket kan orsaka allvarliga problem i verksamheten. Jag vill dock understryka att ett beslut om säkerhetsplacering förutsätter dels att det har funnits förutsättningar att avskilja den förvarstagne, dels att de befa- rade problemen i verksamheten är så allvarliga att det på goda grunder kan sägas att personalens eller de övriga förvarstagnas säkerhet skulle riskeras om den förvarstagne fick vara kvar. Jag vill också framhålla att ett beslut om att låta ett avskiljande upphöra inte får göras beroende av att den förvarstagne upp- ger att han eller hon förstår reglerna vid förvaret eller ångrar sitt agerande. En sådan tillämpning ger intryck av att avskiljandet eller säkerhetsplaceringen an- vänds i bestraffningssyfte. Förvarstagna som innehaft narkotika utan att vara påverkade yttrande till JO är motsägelsefullt i fråga om verkets upp- fattning om förutsättningarna att säkerhetsplacera en förvarstagen som innehaft narkotika utan att vara påverkad. I yttrandet har verket anfört dels att innehav av narkotika kan utgöra skäl för säkerhetsplacering av samma anledning som när en förvarstagen är påverkad av narkotika, dels att en säkerhetsplacering av en förvarstagen som har avskilts enbart eftersom han eller hon har innehaft nar- kotika framstår som en alltför långtgående åtgärd och att det vid verket pågår ett arbete med precisering av tillämpningsramarna för bl.a. säkerhetsplace- ringar med ambitionen att säkerhetsplaceringar baserade enbart på innehav av narkotika inte längre ska förekomma. Som jag redogjort för ovan saknas det normalt förutsättningar för ett avskil- jande endast av den anledningen att har anträffat narkotika som kan knytas till en förvarstagen. Det finns därmed inte heller förutsättningar att säkerhetsplacera en förvarstagen enbart av den anledningen. Jag utgår från att avsikt i yttrandet till JO var att ange ståndpunkten att det arbete som pågår vid verket ska leda fram till att förvarstagna inte längre kom- mer att säkerhetsplaceras enbart på grund av innehav av narkotika. Det kan förekomma att misstänker att en förvarstagen har medverkat till att narkotika förts in på förvaret, överlåtit narkotika eller innehaft 2 0 1 9 /2 0 J O1 UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N narkotika i syfte att överlåta den. Då all sådan befattning med narkotika är straffbar är det fråga om ageranden som innebär att den förvarstagne har gjort sig skyldig till brott. Det är naturligtvis angeläget att den förvarstagne inte fort- sätter att begå brott. Jag ifrågasätter trots detta om sådana ageranden i sig kan läggas till grund för beslut om säkerhetsplacering. Den grundläggande förut- sättningen för ett sådant beslut är att den förvarstagne inte kan vistas i en för- varslokal på grund av att personalens och de övriga förvarstagnas säkerhet skulle riskeras om han eller hon fick vara kvar. Bedömningen måste alltså ta sikte på säkerheten vid förvaret. Ett frihetsberövande för att förhindra fortsatt brottslighet i form av befatt- ning med narkotika är i första hand en fråga om straffprocessuella tvångsmedel som polis, åklagare eller domstol beslutar om. En naturlig utgångspunkt när verket misstänker att en förvarstagen medverkar till att föra in narkotika på förvaret eller överlåter narkotika bör därför vara att kontakta polis. Jag vill i det sammanhanget peka på att skyndsamt ska lämna över sådan egendom som det är straffbart att inneha, såsom narkotika, till Polismyndig- heten (se 11 kap. 11 § andra stycket utlänningslagen). Mina synpunkter på hur dagens regler om avskiljande eller säkerhetsplacering bör tillämpas när förvarstagna är påverkade av narkotika eller påträffas med narkotika kan sammanfattas enligt följande. Beslut om avskiljande eller säkerhetsplacering måste alltid föregås av en individuell bedömning där mindre ingripande åtgärder övervägs. För att hantera de risker som finns med en narkotikapåverkad person på ett förvar är det en rimlig generell utgångspunkt att en märkbart narkotikapåverkad förvarstagen avskiljs. Däremot finns det enligt min mening inte förutsättningar att avskilja en förvarstagen som visserligen har använt narkotika men som, så- vitt kan bedömas, inte är påverkad av narkotika eller att lägga en generell risk för att en förvarstagen kan komma att använda narkotika till grund för ett beslut om avskiljande. Ett avskiljande som görs enbart på grund av narkotikapåverkan får enligt min mening pågå som längst tills den förvarstagne är märkbart på- verkad. Normalt saknas det förutsättningar att säkerhetsplacera en förvarstagen endast av den anledningen att han eller hon har använt narkotika. Om den för- varstagne på grund av narkotikapåverkan agerar så att en placering är nödvän- dig bör upphäva beslutet om agerandet upphör när den för- varstagne är påverkad. En säkerhetsplacering kan också bli aktuell om det finns konkreta omstän- digheter som talar för att en förvarstagen som är avskild kommer att fortsätta att använda narkotika och med anledning av det agera så att han eller hon av säkerhetsskäl inte kan vistas i en förvarslokal. Det kan vara fallet t.ex. om den förvarstagne antingen har avskilts av den anledningen vid upprepade tillfällen eller ger tydligt uttryck för att han eller hon kommer att fortsätta att använda narkotika vid förvaret oavsett vilka regler som gäller. UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 0 1 9/2 0 J O1 När narkotika har anträffats och tagits ifrån en förvarstagen finns det inte längre några omedelbara risker för verksamheten i förvaret som rör den narko- tika som omhändertagits och som skulle kunna minska om den förvarstagne avskiljs. Dagens lagstiftning ger därför enligt min uppfattning varken utrymme för avskiljande eller säkerhetsplacering enbart av den anledningen att en för- varstagen innehaft narkotika. Ett frihetsberövande för att förhindra fortsatt brottslighet i form av befattning med narkotika är i första hand en fråga om straffprocessuella tvångsmedel som polis, åklagare eller domstol beslutar om. En naturlig utgångspunkt när verket misstänker att en förvarstagen medverkar till att föra in narkotika på förvaret eller överlåter narkotika bör därför vara att kontakta polis. En grundläggande – och självklar – förutsättning för att förvarsverksamheten ska kunna bedrivas i enlighet med lagstiftarens intentioner är att det inte regel- mässigt förekommer brottslig verksamhet på förvaren, t.ex. i form av innehav eller försäljning av narkotika. Lika självklart måste det vara att verksamheten bedrivs inom ramen för den lagstiftning som gäller. Det är inte acceptabelt att de möjligheter till tvång i förhållande till förvarstagna som finns används utan att de förutsättningar som ställs upp i lagstiftningen är uppfyllda. Det framstår också som rimligt att utredning och lagföring av brott vid ett förvar sker i samma ordning som gäller i samhället i övrigt. Vid de inspektioner jag genomfört och vid möten med företrädare för Mi- grationsverket har det framkommit att det är ett generellt problem att narkotika förs in på förvaren och att det är svårt för verket att komma till rätta med de problemen med nuvarande bestämmelser. Av mina iakttagelser vid inspektio- nen av förvarsenheten i och av yttrande i detta ären- de drar jag slutsatsen att verket i stor utsträckning använder möjligheterna att avskilja respektive säkerhetsplacera förvarstagna i situationer där de rättsliga förutsättningarna för det inte finns, men där det framstår som nödvändigt att någon form av åtgärd vidtas eftersom den förvarstagne använt narkotika eller på något annat sätt hanterat narkotika. Enligt uppgifter jag har tagit del av har i en skrivelse till efterfrågat ökade möjligheter att kroppsvisitera förvarstagna som tagit emot besök och att genomsöka förvarstagnas bostadsrum och tillhö- righeter. Mot bakgrund av detta och de problem i verksamheten som verket berört samt då det pågår ett arbete vid verket med tillämpningsramarna för av- skiljande och säkerhetsplacering är det beklagligt att verket i yttrandet till JO inte utförligare har beskrivit de situationer där dessa åtgärder aktualiseras i samband med användande eller innehav av narkotika. Jag ser dock självklart positivt på att verket arbetar med hur bestämmelserna om avskiljande och säkerhetsplacering – som är ingripande tvångsåtgärder – ska tillämpas. Det är enligt min uppfattning nödvändigt att det vidtas åtgärder som säkerställer en enhetlig och rättssäker tillämpning av möjligheterna att av- skilja respektive säkerhetsplacera förvarstagna. Att förvaren inte kan hållas fria från narkotika får dessutom stora negativa konsekvenser för de förvarstagna 2 0 1 9 /2 0 J O1 UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N som inte vill ha någon del i sådan verksamhet och innebär risker för alla som vistas i ett förvar. Det är nödvändigt att ges förutsättningar att bedriva förvarsverksamheten så att förvarstagna inte utsätts för sådana risker och konsekvenser. Flera av de problem jag har belyst i beslutet hänger ihop med brister i lag- stiftningen. Mot den bakgrunden lämnar jag, med stöd av 4 § lagen med in- struktion för ombudsmän, över beslutet till . har spärrat asylsökandes kontantkort och hindrat dem från att få tillgång till sin dagersättning samt gett felaktig och bristfällig information (Dnr 4987-2018, 5935-2018) Beslutet i korthet: Asylsökande har rätt till ekonomiskt bistånd i form av bl.a. dagersättning om vissa förutsättningar är uppfyllda. För att underlätta utbetalningen av ersättningen får de asylsökande ett kontantkort där den er- sättning som beviljats sätts in. AAoch BB har sökt asyl i och tilldelades var sitt kontantkort av . Efter att deras rätt till bistånd upphört spärrade Migra- tionsverket korten och förde över de pengar som fanns kvar på respek- tive kort till konton som enbart verket har tillgång till. JO uttalar att ersättning som beviljat en asylsökande och som satts in på en asylsökandes kontantkort tillhör den asylsökande. Det innebär att verket inte har någon rätt att förfoga över pengarna utan stöd i lag. Något sådant stöd finns inte. har därmed förfogat över AA:s och BB:s pengar utan att ha rätt till det. Vidare har verket lämnat felaktiga och bristfälliga uppgif- ter i samband med att korten spärrades. kritiseras för detta. JO uttalar avslutningsvis att det förfarande som tilläm- par när rätten till ersättning upphör innebär ett kringgående av det regelverk som lagstiftaren beslutat och ett utnyttjande av de asylsökandes utsatta ställ- ning. JO är mycket kritisk till sätt att hantera frågan och förutsätter att verket ser över förfarandet. En asylsökande kan vanligtvis inte öppna ett eget bankkonto i . Bland annat mot den bakgrunden förser de asylsökande med kon- tantkort där ekonomiskt bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) sätts in. beställer kontantkorten från en bank som verket har ett avtal med. När lämnar ut ett kontantkort informerar verket den asylsökande om vilka regler som gäller för rät- ten till bistånd och hur kortet fungerar. Den asylsökande undertecknar ett kvitto UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 0 1 9 /2 0 J O1 på att kortet tagits emot, men ingår i övrigt ingen överenskommelse med Mi- grationsverket om användningen av kortet. Det ekonomiska bistånd i form av bl.a. dagersättning som beviljar den asylsökande förs över till det kontantkort som den asylsökande fått tillgång till. Kontantkortet kan därefter användas för köp och kontantuttag. Ett kort kan spärras av eller, på begäran av den asylsökande, av banken. En spärr av kortet kan inte ångras och innebär att det inte kan användas. Om kortet spärrats för att den asylsökande förlorat eller tappat bort kontantkor- tet kan ett ersättningskort utfärdas. har också möjlighet att avsluta ett kontantkort. När kontantkortet avslutas förs kvarvarande medel över till ett avslutskonto som har tillgång till. AAoch BB, som sökt asyl i , tilldelades var sitt kontantkort av Mi- grationsverket. Efter att deras rätt till bistånd upphört respektive spärrade och avslutade deras kontantkort. När korten avslutades fördes de pengar som fanns på respektive kort över till konton som enbart har tillgång till. I anmälningar till JO förde CC, som är ombud för , och DD, som är ombud för , fram kritik mot hur hanterat de pengar som fanns på AA:s respektive BB:s kontantkort. Enligt CC hade spärrat AA:s kort sedan verket av misstag satt in pengar på kortet efter det att hans rätt till bistånd upphört. Detta med- förde att AA inte kunde komma åt de pengar som fanns på kortet . Vid ett besök hos fick de veta att AA inte kunde få ut sina pengar. CC ifrågasätter om verket kan ta AA:s pengar på det här sättet. DDuppgav att hade spärrat BB:s kontantkort som det fanns på. När hon och BB ville ha tillgång till dessa pengar svarade verket att det inte fanns några pengar på kortet och att DD kunde stämma av detta med banken. DD kontaktade banken och bad att få se trans- aktionerna den senaste månaden. Av dessa framgick det att pengarna fanns på kortet när spärrade det. Banken uppgav att tagit hand om pengarna. Verket har alltså tagit BB:s pengar utan lov, men sva- rat att det inte finns några pengar att betala ut när han frågat efter dem. uppmanades att yttra sig över handläggningen av de anmälda händelserna och att beskriva systemet med insättning och uttag av bl.a. dag- ersättning på kontantkort. Verket (ställföreträdande generaldirektören ) ytt- rade sig efter att ha hämtat in uppgifter från berörda befattningshavare. lämnade följande uppgifter om systemet med kontantkort: 2 0 1 9 /2 0 J O1 UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N Avtal om bankkort för asylsökande [har, JO:s anm.] avropat bankkort för asylsökande från ramavtalet mellan Riksgälden och avseende laddningsbara korttjänster för statliga myndigheter [– – –]. Mi- grationsverket beställer kontantkortet från banken och lämnar det till den asylsökande som ska använda kortet. Verket ansvarar för att därvid infor- mera kortanvändaren om hur kontantkortet fungerar. Ett kontantkort laddas via en webbportal av en av verket utsedd behörig person eller via filflöde enligt bankens gränssnitt och instruktioner. Den asylsökande disponerar kontantkortet som kan användas för köp där kontantkort accepteras och där köpet genomförs i en fysisk betalterminal samt för kontantuttag i uttags- automater som accepterar kontantkortet. [– – –] Om kontantkortet avslutas förs eventuellt kvarvarande saldo över till ett avslutskonto. Det är Migra- tionsverket som är kund hos banken och fordringsägare gentemot banken beträffande tillgodohavande på kontantkort och avslutskonto. beställer kontantkort från i enlighet med produktavtalet. Dessa kort är inte personliga. tilldelar normalt alla vuxna utlänningar med rättshandlingsförmåga som har rätt till bistånd enligt LMA ett bankkort. Detsamma gäller barn om de önskar det. Vid tilldelningen kopplas kontantkortet ihop med den asylsö- kandes dossiernummer. En s.k. bidragsgrupp (BI-grupp) skapas som har en viktig teknisk funktion för utbetalning via bankkort. I samband med att en BI-grupp skapas läggs ett fiktivt konto upp. Kontot aktiveras då gruppen första gången läggs på en automatisk ersättningslista. Då kontrolleras också om huvudpersonen har bankkort. I samband med att gruppen läggs på er- sättningslista går en transaktion som även innehåller bankkortsnummer till banken. När beslutat om dagersättning eller särskilt bidrag sätts det beviljade beloppet in (laddas) på den asylsökandes kontantkort. Verkets uppfattning är att den beslutade ersättningen i civilrättslig mening inte är utbetald förrän den asylsökande faktiskt har tagit ut eller använt pengarna på kontantkortet (jfr allmänt råd till 4 § MIGRFS 2018:3). Det är först ge- nom köp eller uttag som den asylsökande kan sägas få pengarna i sin hand. Denna bedömning grundar sig huvudsakligen på den avtalskonstruktion som redogjorts för ovan. Det är som äger kontantkortet och endast verket som kan sätta in pengar på kortet. Den asylsökande får disponera kontantkortet så länge rätt till bistånd enligt LMA föreligger. Även om korten benämns kontantkort framgår det av produktavtalet att de pengar med vilka kortet laddats inte fysiskt finns i kortet utan hos banken till dess att den asylsökande tar pengarna i anspråk genom att göra ett köp eller ett uttag. En insättning på kontantkortet (laddning av kontantkortet med produktavtalets terminologi) får således betraktas som ett mellansteg som inte kan likställas med att en utbetalning görs till en persons eget bank- konto. Om man bortser från fall när ett kontantkort spärras på grund av att kortet eller koden förkommit, dvs. att spärren sker för att skydda kortanvändaren, är det endast när utlänningens rätt till bistånd enligt LMA upphör som UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 0 1 9 /2 0 J O1 ska beslut om att rätten till bistånd upp- hör fattas och utlänningen avregistreras ur mottagningssystemet. Spärren av bankkortet är en följd av utskrivningen och inte något särskilt beslut. Rent tekniskt går det till så att bidragsgruppen tas bort i ärendehanterings- systemet Skapa vid utskrivningen. Borttagandet av bidragsgruppen genere- rar en uppgift om att kortet ska avslutas som skickas till . Ban- ken spärrar kontantkortet direkt, avslutar kortet och överför eventuellt kvar- varande saldo, s.k. restbelopp till ett avslutskonto. Banken måste dock in- vänta eventuella transaktioner som inte är definitivt bokförda innan återre- dovisning kan ske till . Det kan därför dröja innan verket får besked om det finns något restbelopp på kortet. I ovan nämnda informationsblad om bankkort anges bl.a. följande. Du ska ta ut pengarna från bankkortet och lämna tillbaka kortet till Migrations- verket när du blir utskriven från mottagningssystem. Därutöver får asylsökande information om att rätten till bistånd enligt LMA normalt upphör i samband med att en tidsfrist för frivillig avresa löper ut. Vid samtliga samtal (introduktion och samhällsinformation, underrättelse- samtal och återvändandesamtal m.fl.) lämnar information om när detta kommer att ske och vilka konsekvenserna blir om man inte följer ett beslut om att lämna landet. Det noteras att den s.k. mjukspärr som JO har kritiserat (jfr be- slut i ärende med dnr 2220-2015) inte tillämpas längre. Om kontantkortet spärrats därför att den asylsökande förlorat eller tappat bort kortet överför kvarvarande disponibelt belopp till den asylsökandes ersättningskort. Om spärren föranleder att kontantkortet av- slutas, vilket är fallet när den asylsökandes rätt till bistånd har upphört, förs eventuellt kvarvarande disponibelt belopp istället över till ett avslutskonto som ett restbelopp. Som framgått ovan kan det av tekniska skäl dröja innan får uppgift om restbeloppet från banken. Restbeloppet ska som huvudregel be- talas ut till utlänningen (som är att betrakta som asylsökande i LMA:s mening). Det är emellertid inte alltid som personen har rätt till hela restbeloppet. Tidpunkten när kontantkortet laddats har avgörande betydelse för om per- sonen kan anses ha rätt till pengarna. Eftersom dagersättning betalas ut i förskott är det vanligt att ersättning utgått också för en period då utlän- ningen inte längre har rätt till bistånd. Utlänningen kan t.ex. avvika mitt i en utbetalningsperiod, vilket medför att en dagersättning betalas ut fel. Detta ska enligt standard registreras som en felaktig utbetalning (jfr lagen […]om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssy- stemen). finns det ingen teknisk lösning för att dela upp ett restbelopp om det skett en felaktig insättning efter det att rätten till bistånd upphört. En sådan uppdelning kan göras manuellt men någon rutin för detta är ännu inte fastställd. arbetar med att förbättra både tek- niska lösningar och rutiner för hanteringen av restbelopp. Om en utlänning inte längre har rätt till bistånd enligt LMA och är ut- skriven från mottagningssystemet kan ett restbelopp med den enskildes samtycke betalas ut till någon annan persons konto eller kontant. Samtliga mottagningsenheter har möjlighet att införa en kontantkassa för detta ända- mål. Ett restbelopp kan begäras utbetalt från det att bankkortet avslutats. Kontantkorten administreras genom applikationen KUB (KontantUtBetal- ning). Av denna applikation framgår om ett kontantkort har spärrats. 2 0 1 9 /2 0 J O1 UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N Åtgärder avseende restbelopp ska även registreras i ärendehanteringssyste- men Skapa respektive Stamm. LMA innehåller inga bestämmelser om återkrav. kan så- ledes inte besluta om förvaltningsrättsligt återkrav av belopp som felaktigt har betalats ut. Detta hindrar i och för sig inte att ett felaktigt utbetalt belopp kan återkrävas på civilrättslig grund, vilket dock sällan förekommer om inte den felaktiga utbetalningen utgör ett bidragsbrott.