frsrdg · H704RS5 · 2019-11-12 00:00:00 — Nuvarande lydelseLag med instruktion för till ombudsmän och till ombudsmän och riksrevisorerna ska bestämma det belopp som ska betalas i lön till ombudsmän, riksrevisorerna och tillförordnade riksrevisorer. Nämnden ska också besluta om avgångsersättning och om övriga anställningsförmåner för ombudsmän, riksrevisorerna och tillförordnade riksrevisorer. 2.8Förslag till lag om ändring i lagen (2012:882) med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna Härigenom föreskrivs att rubriken till lagen (2012:882) med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna samt 1 § ska ha följande lydelse. Lag med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorn till ombudsmän och riksrevisorn ska bestämma det belopp som ska betalas i lön till ombudsmän, riksrevisorn, riksrevisionsdirektören och tillförordnad riksrevisor. Nämnden ska också besluta om avgångsersättning och om övriga anställningsförmåner för ombudsmän, riksrevisorn, riksrevisionsdirektören och tillförordnad riksrevisor. Nämnden är en myndighet under . 1.Denna lag träder i kraft . 2.Uppgifterna för till ombudsmän och riksrevisorn omfattar även dem som är riksrevisorer när den nya lagen träder i kraft. 20Senaste lydelse 2019:31. 3 Ärendet och dess beredning Den av riksdagsstyrelsen sammankallade riksrevisionsutredning hade i uppdrag att bl.a. analysera hur den då grundlagsfästa ordningen med tre riksrevisorer fungerat samt för- och nackdelar med den dittillsvarande ordningen. Utredningen hade inte i uppdrag att lägga fram lagförslag om att ändra antalet riksrevisorer. Utredningen presenterade Översyn av – slutbetänkande (2017/18:URF2). I slutbetänkandet resonerade utredningen kring olika lösningar i fråga om hur ska ledas. Utredningen kom fram till att den ledningsstruktur som bäst uppfyller behov är att myndigheten leds av en riksrevisor, men att även väljer två biträdande riksrevisorer. Utredningen framförde i betänkandet att den föreslagna ordningen krävde ytterligare utredning. beslutade riksdagsstyrelsen att sammankalla en parlamentarisk kommitté med uppdraget att förutsättningslöst utreda ledningsstruktur, utan begränsning till det förslag som riksrevisionsutredning presenterat eller till någon angiven numerär. Utredningen skulle belysa för- och nackdelar med att •ges en traditionell myndighetsledning där utser endast en riksrevisor •ges en ledningsstruktur som den som riksrevisionsutredning skisserat med en riksrevisor och två biträdande riksrevisorer •ges någon annan ledningsstruktur som utredningen finner relevant, t.ex. den ordning som utredning resonerat kring med en chefsriksrevisor, tillika myndighetschef, och två riksrevisorer •behåller sin nuvarande ledningsstruktur med tre riksrevisorer, varav en är riksrevisor med administrativt ansvar och svarar för myndighetens administrativa ledning. Vid en ordning med endast en riksrevisor skulle utredningen även överväga behovet av en ställföreträdande riksrevisor, dennes roll och hur en sådan i så fall ska utses. Vid en annan ordning skulle utredningen överväga gränsdragningar och ansvarsfördelningen mellan de olika riksrevisorerna i organisatoriska och administrativa frågor. Det sistnämnda gäller även för det fall utredningen fann att bör behålla sin nuvarande ledningsstruktur. Utredningen skulle redogöra för de för- och nackdelar som den ser med de olika ledningsstrukturerna och utifrån det lägga fram ett förslag till ledningsstruktur för , med förslag till den författningsreglering som är nödvändig för att genomföra förslaget. Utredningen överlämnade betänkandet ledningsstruktur (2018/19:URF1). 3 ÄRENDET OCH DESS BEREDNING Utredningens lagförslag finns i bilaga 1. En sammanfattning av utredning- ens förslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats, och en förteck- ning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns i Riksdagsför- valtningens akt (dnr 875-2018/19). är en myndighet under och en del av kontrollmakt. uppdrag är att granska genomförandet och resultatet av statliga insatser genom effektivitetsrevision och årlig revision. Förutom detta bedriver en internationell verksamhet. I det följande återges de överväganden i fråga om ledningsstruktur som gjordes inför myndighetens tillkomst och de synpunkter på ledningsstrukturen som senare har anförts i utredningar. Om ledningsstruktur vid inrättandet av myndigheten föreslog att skulle ledas av en riksrevisor. Några närmare överväganden om ledningsformen eller antalet riksrevisorer redovisas inte i betänkande. Under remissbehandling av förslag framförde revisorer och Statskontoret att revisionsmyndigheten borde ledas av ett kollegium som gemensamt har beslutsbefogenheten över revisionsrapporterna. I betänkande 2000/01:KU8 godkände riktlinjerna för en förändrad revision under . I betänkandet framhölls omständigheter som talade för att den nya revisionsmyndigheten skulle ledas av fler än en riksrevisor. Enligt utskottet skulle det vara lämpligt att antalet personer i myndighetens ledning var tre, för att uppnå mindre sårbarhet och en bredare kompetens utan att organisationen förlorade i tydlighet och effektivitet. Ut- skottet anförde vidare att utskottet inte var berett att ställa sig bakom en ordning som innebar ett krav på gemensamma beslut när myndighetsledningen består av flera personer. Det är inte en lämplig ordning att bedömningar i en granskningsrapport eller bedömningar om lämpliga granskningsobjekt är föremål för majoritetsbeslut, menade utskottet.21 JO hade i sitt remissyttrande pekat på möjligheten att överväga en lösning liknande den modell som gäller för ombudsmän. Modellen innebär att granskningsverksamheten utförs helt självständigt av de fyra ombudsmännen som valt, medan myndigheten i administrativt hänseende leds av den ombudsman som utsett till chef. JO ansåg att erfarenheterna av modellen var mycket goda. ansåg att den nya revisionsmyndigheten borde ledas av tre personer med självständig beslutsbefogenhet för var och en av dem, medan de administrativa frågorna kunde avgöras kollegialt eller av endast en av dem, med stöd av en delegationsmöjlighet. Ett alternativ var enligt utskottet 2000/01:KU8 s. 18. 4 BAKGRUND – LEDNINGSSTRUKTUR att en av de tre tjänsterna inrättas som en chefstjänst i enlighet med vad som gäller för ombudsmän. Beslutsfattandet i administrativa frågor, liksom uppdelningen i ansvarsområden i övrigt, borde närmare övervägas i det fortsatta utredningsarbetet, menade utskottet.22 I proposition 2001/02:73 föreslog regeringen, i enlighet med be- slut med anledning av betänkande 2000/01:KU8, att det i regeringsformen skulle föreskrivas att leds av tre riksrevisorer som väljs av riks- biföll regeringens förslag i denna del.23 Om uppgiftsfördelningen och riksrevisorernas ställning Frågorna om den administrativa ledningen och om arbetsfördelningen mellan riksrevisorerna behandlades vid myndighetens bildande i betänkandet Regler för Riksrevisionen24 samt i den påföljande propositionen Riksrevisionen25. I propositionen föreslogs ändringar i riksdagsordningen, en lag med in- struktion för , en lag om revision av statlig verksamhet m.m. samt ett antal följdändringar i andra lagar. Utgångspunkten var att finna en form för den administrativa ledningen som fullt ut beaktar kravet på riksrevi- sorernas självständiga ställning i granskningsverksamheten. ges så goda ledningsförutsättningar som möjligt för att kunna genomföra sin uppgift. Av propositionen framgår att det inte var helt enkelt att förena dessa båda aspekter. När en riksrevisor ska bestämma hur en viss granskning ska genomföras är t.ex. de ekonomiska resurserna av betydelse. Enligt propositionen finns det, bl.a. av praktiska skäl och med hänsyn till de anställda och andra som kommer i kontakt med myndigheten, motiv för att en person bör företräda myndigheten i vissa frågor. En av riksrevisorerna fö- reslogs därför, utöver sina ordinarie uppgifter, få ett administrativt lednings- I utredningen och propositionen uppmärksammades även att om det admi- nistrativa ledningsansvaret utövades av den riksrevisor som var äldst i tjänst kunde det komma att växla så ofta som vartannat eller vid skifte av riksrevisor, vilket ansågs vara mindre lämpligt. För att motverka en sådan utveckling föreslogs att skulle besluta om vem av riksrevisorerna som ska ha de administrativa ledningsuppgifterna och att valet inte självklart ska falla på den som haft ämbetet längst tid. När det gäller den administrativa ledningen och arbetsfördelningen mellan riksrevisorerna föreslogs sammanfattningsvis följande:26 – Riksrevisorerna ska besluta gemensamt om fördelningen av gransknings- områden mellan sig. – Riksrevisorerna ska besluta gemensamt om verksamhetens inriktning och organisation samt om arbetsordning. 2000/01:KU8 s. 18. 2001/02:KU25. 2001/02:190. 2001/02:190 s. 116 f. 4 BAKGRUND – LEDNINGSSTRUKTUR –Beslut om granskningsplan inom ett granskningsområde enligt den fördelning riksrevisorerna fastställt är en angelägenhet för varje riksrevisor ensam. Innan de bestämmer sina granskningsplaner bör de samråda inbördes. Riksrevisorernas beslut ska redovisas i en granskningsplan. –Riksrevisorerna ska besluta gemensamt i administrativa frågor, men de får besluta att vissa ärenden ska avgöras av den av riksrevisorerna som ska svara för den administrativa ledningen av myndigheten eller av någon annan tjänsteman vid . –I fråga om beslutanderätten i granskningsärenden föreslogs att riksrevisorerna ska besluta var för sig, men att den årliga rapporten ska beslutas gemensamt. delade regeringens bedömning att riksrevisorernas beslut om vad som ska granskas ska redovisas i en sammanhållen granskningsplan, även om var och en av riksrevisorerna beslutar inom sina granskningsområden, sedan han eller hon samrått med de båda andra riksrevisorerna om vad som ska granskas. Det är enligt utskottet angeläget att den enskilda riksrevisorns självständighet respekteras som det är viktigt att är en sammanhållen myndighet som inte riskerar att utvecklas i riktning mot tre separata delar.27 biföll utskottets förslag. I en framställning från riksrevisorerna 2006 (2005/06:RRS28) föreslogs vissa ändringar i bestämmelserna för . Ett syfte var att säkerställa att utvecklas som en sammanhållen myndighet utan att inskränka respektive riksrevisors rätt att fatta självständiga beslut inom sina granskningsområden. Förslaget innebar ett förtydligande av dels vilka beslut i granskningsverksamheten som riksrevisorerna ska fatta gemensamt respektive samråda om, dels vilka beslut som ska redovisas i granskningsplanen. hämtade in ett yttrande från Lagrådet som pekade på vissa oklarheter i förslaget. Utskottet var inte heller berett att ställa sig bakom en ordning som innebär att granskningens huvudsakliga inriktning ska beslutas gemensamt. Utskottet föreslog att riksrevisorerna ska besluta inom sina respektive granskningsområden vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha, att de ska samråda med varandra och att riksrevisorernas beslut ska redovisas i en granskningsplan. Utskottet påminde om sitt tidigare uttalande, att det är viktigt att är en sammanhållen myndighet som inte riskerar att utvecklas mot tre separata delar. Utskottet underströk också att den ordning som utskottet föreslog inte hindrar att besluten redovisas i en sammanhållen granskningsplan.28 2002/03:KU12 s. 14. 2006/07:KU6 s. 12. 4 BAKGRUND – LEDNINGSSTRUKTUR Uttalanden om ledningsstruktur för och ordningen med tre riksrevisorer Riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp riksrevisionsreformen. Utredningen behandlade det tredelade ledarskapet och kom fram till att föresatserna med ett tredelat ledarskap (mindre sårbarhet och bredare kompetens utan förlorad tydlighet och effektivitet) inte hade infriats fullt ut.29 Tredelningen hade skapat en svag beslutskompetens, en otydlighet om beslut och ansvar och en ineffektiv och dyr överbyggnad inom organisationen. De omfattande bytena av riksrevisorer, så ofta som vartannat och , hade också skapat problem i den löpande verksamheten och dragit kraft ur organisationen, eftersom det tar relativt för en tillträdande riksrevisor att inrätta sig. Trots olika initiativ från riksrevisorernas sida fungerade inte systemet med den tredelade ledningen i alla delar i enlighet med intentionerna bakom reformen, menade utredningen. Fördelar med det tredelade ledarskapet var enligt utredningen: •kollegialt utbyte av synpunkter och ömsesidigt stöd – allsidigt beslutsfattande – delat ansvarstagande. Nackdelar med det tredelade ledarskapet var enligt utredningen: •svårt att komma överens •resurskrävande i organisation och tid. Utredningen ansåg dock, mot bakgrund av att endast varit verksam och att ingen riksrevisor ännu hade verkat en hel sjuårig mandatperiod, att det var för tidigt att föreslå genomgripande förändringar i ledningsorganisationen. Utredningen föreslog vissa korrigeringar när det gäller riksrevisorernas ställning och uppgiftsfördelning. Vid remissbehandlingen av utredningens förslag i fråga om riksrevisorernas ställning förordade flera remissinstanser en mer omfattande översyn av ledningsformerna och att endast en riksrevisor skulle leda myndigheten. Vissa remissinstanser framförde att utredningens förslag om en korrigering av riksrevisorernas ställning och uppgiftsfördelning i och för sig var ett steg i rätt riktning men inte tillräckligt. Andra remissinstanser menade att förslaget inte skulle bidra till en förbättring, utan snarare det motsatta. ansåg att en lösning med en riksrevisor var att föredra framför den ordning som utredningen föreslog. 292008/09:URF1 s. 87 f. 4 BAKGRUND – LEDNINGSSTRUKTUR Uttalanden om uppgiftsfördelningen och riksrevisorernas ställning Som framgått visade erfarenheterna av verksamhet, enligt delbetänkande, att de ursprungliga föresatserna med det tredelade ledarskapet inte infriats fullt ut, som utredningen gjorde bedömningen att det var för tidigt att föreslå en genomgripande förändring i ledningsorganisationen. De erfarenheter som utredningen hämtat in och de problem som konstaterats ledde dock till att vissa förändringar föreslogs. Utredningen föreslog att den av riksrevisorerna som enligt riksdagsordningen svarar för den administrativa ledningen skulle få ett utökat administrativt ansvar och benämnas riksrevisor med administrativt ansvar.30 Det utökade ansvaret innebar att beslutanderätten över verksamhetens organisation, arbetsordning samt ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter, som tidigare innehades av riksrevisorerna gemensamt, skulle föras över till riksrevisorn med administrativt ansvar. Även beslut om myndighetens anslagsframställning borde enligt utredningen fattas av riksrevisorn med administrativt ansvar. Denna riksrevisor skulle således bli ensam beslutsfattare i administrativa och organisatoriska frågor. Inför viktiga principbeslut inom dessa områden borde naturligtvis samråd ske med övriga riksrevisorer, chefer och medarbetare, enligt utredningen. Vid genomförandet av den nya ordningen var det enligt utredningen viktigt att balansen och jämbördigheten mellan riksrevisorerna i själva granskningsverksamheten inte rubbades och att de skulle få likvärdiga förutsättningar i fråga om resurser i relation till granskningsinsatserna. Den administrativt ansvariga riksrevisorn förutsattes fördela resurserna på ett sätt som respekterar jämbördigheten i granskningsverksamheten och i övrigt främja ett effektivt resursutnyttjande vid myndigheten. Beslut om fördelningen av granskningsområden riksrevisorerna emellan och beslut om den årliga rapporten skulle liksom tidigare fattas av riksrevisorerna gemensamt. Inom sina granskningsområden och i de enskilda granskningsärendena skulle riksrevisorerna även fortsättningsvis besluta var för sig. Myndighetens årsredovisning, som tidigare beslutats av styrelsen, borde enligt utredningen beslutas av riksrevisorerna gemensamt. I denna del föreslog emellertid riksdagsstyrelsen att riksrevisorn med administrativt ansvar skulle besluta om årsredovisningen ensam. Vid remissbehandlingen av utredningens förslag förordade, som tidigare nämnts, flera remissinstanser en mer omfattande översyn av ledningsformerna och att endast en riksrevisor skulle leda myndigheten. Flera remissinstanser framförde att de inte kunde se hur utredningens förslag med en riksrevisor med utökat administrativt ansvar skulle kunna avhjälpa de problem som utredningen identifierat. Utredningens förslag innebar i praktiken ingen större skillnad i förhållande till den rådande situationen, enligt flera remissinstanser. anförde bl.a. att utredningens förslag inte innebar ett utvidgat administrativt ansvar, utan snarare att ett ansvar för den samlade ledningen 302008/09:URF1 s. 87 f. 4 BAKGRUND – LEDNINGSSTRUKTUR av hela myndigheten tilldelades den administrativt ansvariga riksrevisorn. Denna bestämmanderätt innebar att riksrevisorn skulle få befogenhet att en- sam bestämma över förhållanden som begränsar övriga riksrevisorer i besluten om vad som ska granskas, hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna menade att det framgår av regeringsformen att leds av tre riksrevisorer och att utredningens förslag inte var förenligt med denna bestämmelse. Översynen av inleddes genom att riksdagsstyrelsen den 14 de- cember 2016 beslutade att en parlamentariskt sammansatt utredning skulle göra en översyn av vissa frågor om . Utredningen skulle bl.a. analy- sera på vilka nivåer – grundlag, riksdagsordningens huvudbestämmelser och tilläggsbestämmelser, vanlig lag eller interna föreskrifter – som verksamheten En jämförelse med regleringen av JO skulle göras av kommittén, som när det bedöms lämpligt skulle lägga fram förslag som innebär att regleringen av de båda kontrollorganen görs på en mer enhetlig Utredningen behandlade denna fråga i sitt delbetänkande 2016/17:URF1 Översyn av – grundlagsfrågor (s. 93 f.). skrev regeringsformen att leds av tre riksrevisorer (13 kap. 8 § första stycket). När det gäller JO konstaterade utredningen att det anges i regeringsformen att ”[r]iksdagen väljer en eller flera ombudsmän (justitieombudsmän)”. dagsordningen anges att ”[r]iksdagens ombudsmän ska vara fyra, en chefsju- stitieombudsman och tre justitieombudsmän”. Att bestämmelsen i regerings- formen fått denna utformning beror på, anförde utredningen, att det vid tid- punkten för bestämmelsens tillkomst ansågs olämpligt att reglera antalet i grundlag, eftersom JO-utredning då pågick. I förarbetena till grundlagsändringarna i samband med till- komst förekommer inga särskilda överväganden kring valet att placera be- stämmelsen om antalet riksrevisorer i regeringsformen. Det kan däremot, no- terade utredningen, konstateras att frågan diskuterades när förslagen remitte- framförde att det, för att inte låsa det konstitutionella läget , kunde tänkas att man i stället för att fastslå att leds av tre riks- revisorer kunde ange att väljer en eller flera riksrevisorer. hänvisade till att det ju var fallet i fråga om JO. Utredningen konstaterade att de argument som tidigare lagts fram för att inte slå fast antalet ombudsmän respektive riksrevisorer hade haft sin grund i en önskan om att lämna större handlingsutrymme för att välja antal, beroende på vad som skulle anses lämpligt. detta argument hade starka skäl för sig och borde få genomslag vad gäller regleringen av val av riksrevisorer. 4 BAKGRUND – LEDNINGSSTRUKTUR Utredningen föreslog därför att regleringen av det antal som ska väljas skulle flyttas från regeringsformen till en huvudbestämmelse i riksdagsordningen. Det blir på det sättet enklare för att kunna ändra antalet riksrevisorer, om det då anses lämpligt. Förslaget innebär också att regleringen av denna fråga görs mer enhetlig för JO och , anförde utredningen. Utredningen betonade att man med en sådan reglering bevarar kärnan i den konstitutionella regleringen i denna del, nämligen att riksrevisorn ska utses av . Utredningen framhöll också att regleringen föreslogs ske i en av riksdagsordningens huvudbestämmelser. Enligt 8 kap. 17 § RF stiftas riksdagsordningens huvudbestämmelser på det sätt som gäller för grundlag eller genom endast ett beslut, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för beslutet. Riksdagsordningens tillläggsbestämmelser beslutas i samma ordning som lag i allmänhet. Det särskilda lagstiftningsförfarandet för riksdagsordningens huvudbestämmelser innebär att en knapp majoritet i inte kan ändra antalet riksrevisorer, anförde utredningen. riksrevisionsutredning skulle vidare bl.a. klarlägga hur ordningen med tre riksrevisorer, varav en med administrativt ansvar, fungerat. För- och nackdelar med den ordningen skulle övervägas. riksrevisionsutredning riktade in sin analys på hur ordningen med tre riksrevisorer hade fungerat efter den förändrade uppgiftsfördelningen . Frågan behandlades i slutbetänkandet /18:URF2 (s. 36 f.). Utredningen ansåg sig kunna konstatera att den ändrade uppgiftsfördelningen mellan riksrevisorerna inte kommit att innebära någon avgörande förändring i fråga om det tredelade ledarskapets för- och nackdelar. Det finns alltjämt positiva effekter, anförde utredningen, såsom bredare kompetens, kollegialt utbyte och ömsesidigt stöd. Inte minst 2015/händelser med allvarlig sjukdom visar att det tredelade ledarskapet även innebär en minskad sårbarhet vid oförutsedda händelser. visade utredningens analys att ett sådant ledarskap, trots den förändrade uppgiftsfördelningen, ställer stora krav. De tre riksrevisorerna måste uppnå en samsyn kring bl.a. organisationens utformning, ledarskapsfrågor och granskningsverksamhetens inriktning, vilket har resulterat i en ansträngd situation. Det delade ledarskapet kan även uppfattas som otydligt både internt inom myndigheten och externt. Ut- redningen bedömde att det tredelade ledarskapet fortfarande har betydande nackdelar av de slag som års riksrevisionsutredning ansåg sig ha funnit. Den gällande regleringen av gav, enligt utredningen, utrymme för att mer tydligt skilja mellan den roll som riksrevisorn med administrativt ansvar har och den roll som de båda övriga riksrevisorerna har. hade arbetsordning och praxis inneburit ett gemensamt beslutsfattande i fler fall än vad lagstiftningen föreskriver, men utredningen hade noterat att arbetsordning inte föreskrev gemensamma beslut i samma utsträckning som . 4 BAKGRUND – LEDNINGSSTRUKTUR Vid en jämförelse med förhållandena vid konstaterade utred- ningen att även var och en av ombudsmän är självständig i sin Det föreskrivs inte heller i vare sig instruktion eller arbetsordning att ombudsmännen ska fatta beslut gemensamt. skrivs att chefsJO i vissa viktigare frågor av administrativt eller organisatoriskt slag ska fatta beslut efter samråd med övriga ombudsmän samt att ombuds- männen ska lämna en tryckt ämbetsberättelse till . ingen av de befogenheter som chefsJO har skiljer sig på vissa punkter från den roll som riksrevisorn med administrativt ansvar har. ChefsJO har en tydligare roll som myndighetschef. Utredningens bedömning var att de betydande nackdelar som är förknip- pade med tredelade ledarskap bör åtgärdas men att man sam- tidigt så långt som möjligt bör behålla de positiva sidor som den nuvarande ordningen trots allt innebär. En tänkbar lösning skulle enligt utredningen kunna vara att med inspiration från vad som gäller för JO låta välja en chefsriksrevisor, tillika myn- dighetschef, och två riksrevisorer. Därmed skulle det tydliggöras vem av riks- revisorerna som är ansvarig för myndigheten, både internt och externt. En svårighet med en sådan ordning är att de båda övriga riksrevisorerna kan hävda att det i mandat ligger att de är självständiga inte bara i fråga om vad som ska granskas utan även när det gäller hur det ska utföras. innebär i sin tur att de är beroende av vilka resurser och vilka slag av kompe- tenser som står till deras förfogande. Det fordras därför att en chefsriksrevisor samråder med de övriga riksrevisorerna, förmodligen i fler avseenden, t.ex. i