frsrdg · H704JO1 · 2019-11-12 00:00:00 — I beslutet uttalar JO att en handläggningstid om i ett ärende om personlig assistans skulle kunna vara ett rimligt riktvärde. Alla ärenden om personlig assistans kommer dock inte att kunna avgöras inom en sådan tidsperiod. För att en längre handläggningstid ska anses godtagbar krävs att det föreligger omständigheter som kan motivera denna. I beslutet behandlar JO några faktorer som inverkar . I ett beslut anförde JO följande: Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, är en rättighetslag. Den som omfattas av lagens s.k. personkrets har rätt till vissa in- satser om han eller hon behöver sådan hjälp i sin livsföring och behovet inte tillgodoses på något annat sätt. Målet med lagstiftningen är att den enskilde ska få möjlighet att leva som andra. ST Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T IO N S H I N D R AD E (LSS) 2 0 1 9 /2 0 J O1 Den enskilde som önskar en insats enligt LSS ska göra en ansökan hos kom- munen. Den kommunala nämnd som ansvarar för LSS-frågorna gör därefter en utredning och när utredningen är klar fattar nämnden ett beslut gällande insat- sen. Det ligger i sakens natur att beslut i ärenden enligt LSS är av stor betydelse för den enskilde. Det är därför särskilt angeläget att han eller hon inte behöver vänta än nödvändigt på att få sin rätt till en viss insats prövad av nämn- den. Man bör hålla i minnet att det finns stora individuella variationer i ären- dena när det gäller svårighetsgrad och behov av utredning. JO har i flera tidigare beslut kritiserat kommunala nämnder runt om i landet för att handläggningstiden i ärenden om insatser enligt LSS varit alltför lång. I ett ärende uppgick tiden för att handlägga en ansökan om personlig assistans till och (se JO:s beslut i ärende med dnr 4891-2016). kom det in omkring 120 klagomål rörande handläggningen av LSS- ärenden. Flera av dessa anmälningar handlade om långa handläggningstider i ärenden om personlig assistans. I vissa klagomål angavs handläggningstider som översteg . Mot bakgrund av de klagomål om långa handläggningstider som JO hade tagit emot och det som hade kommit fram i enskilda tillsynsärenden fann stf JO Li- lian skäl att inleda en undersökning av kommunernas handläggning av LSS-ärenden. Syftet med undersökningen var att se om de problem som hade noterats i de enskilda klagomålsärendena var mer allmänt förekommande hos landets kommuner eller om det var fråga om enstaka fall där handlägg- ningen hade dragit ut . JO:s beslut med uttalanden om långa handläggningstider i LSS-ärenden be- döms sällan vara av sådant allmänt eller principiellt intresse att de publiceras på JO:s hemsida. Besluten har därmed inte fått någon större spridning till lan- dets kommuner. Det är dock angeläget att kommunerna har kunskap om och lever upp till de krav som lagstiftningen ställer när det kommer till handlägg- ningstider. Tanken är att uttalandena i detta beslut ska kunna vara till ledning för kommunernas handläggning av LSS-ärenden. För att få ett rimligt men tillräckligt stort underlag för undersök- ningen, granskades ärenden vid fyra kommunala nämnder. Ett underlag av den omfattningen är alltför begränsat för att ligga till grund för allmänna slutsatser om situationen vid landets förvaltningar när det kommer till frågan om hand- läggningstider. En undersökning som avser ett mer begränsat antal kommuner bedömdes dock kunna ge en indikation på hur det förhöll sig med saken. 20 1 9 /2 0 J O1 ST Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T IO N S H I N D R AD E (LSS) Eftersom JO hade tagit emot flera anmälningar som gällde långa handlägg- ningstider i ärenden om personlig assistans har undersökningen framför allt fo- kuserat på dessa ärenden. –inspekterade JO följande kommunala nämnder: –i kommun (dnr 7642-2017) –i Falu kommun (dnr 7958-2017) –i (dnr 8303-2017) –i kommun (dnr 752-2018). Inom ramen för undersökningen granskades sammanlagt ca 250–300 akter. Merparten av de akter som granskades var ärenden där nämnden hade fattat beslut om personlig assistans. Vid två av inspektionerna granskades även ärenden där nämnden hade beslutat om ledsagarservice samt ärenden där förvaltningsrätten eller kammarrätten hade meddelat en dom i fråga om ledsa- garservice eller personlig assistans. Från varje inspektion finns ett protokoll där de iakttagelser som gjordes har redovisats. Protokollen finns samlade på JO:s hemsida. I LSS finns bestämmelser om insatser för särskilt stöd och särskild service till vissa personer med funktionsnedsättning. I 1 § LSS anges vilka personer, den s.k. personkretsen, som kan ha rätt till insatser enligt lagen. I personkretsen ingår exempelvis personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd. En av insatserna enligt LSS är biträde av personlig assistent eller ekono- miskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstimmar enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken, SFB (9 § 2 LSS). Med personlig assistans avses personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingå- ende kunskaper om den funktionshindrade (9 a § LSS). Den som omfattas av personkretsen enligt LSS kan få assistansersättning från för kostnader för sådan personlig assistans som avses i 9 a § LSS (51 kap. 2 § SFB). För rätt till assistansersättning krävs att den en- skilde behöver personlig assistans i genomsnitt för sådana grundläggande behov som avses i 9 a § LSS (51 kap. 3 § SFB). Kom- munen svarar för kostnaden för de första (51 kap. 22 § SFB). Ansvaret för personlig assistans är alltså delat mellan kom- munerna och staten. ST Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T IO N S H I N D R AD E (LSS) 2 0 1 9 /2 0 J O1 Det finns inte någon särskild bestämmelse som reglerar handläggningstiden i ett LSS-ärende, dvs. inom vilken tid nämnden ska fatta ett beslut med anledning av en ansökan om insats. Bestämmelserna om ärendehandläggning i förvalt- ningslagen (2017:900) är dock tillämpliga. för JO:s undersök- ning gällde förvaltningslag (FL). Av 7 § FL framgick att varje ärende där en enskild är part skulle handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Skyndsamhetskravet återfinns numera i 9 § i den nya förvaltningslagen. JO har i flera tidigare beslut uttalat sig om handläggningstider i ärenden om personlig assistans. Som exempel kan nämnas JO 2014/15 s. 451, dnr 5569- 2012. I det fallet tog det nämnden och att handlägga en an- sökan om personlig assistans. JO riktade allvarlig kritik mot långa handläggningstiden. I beslutet konstaterade JO att nämnden inte hade lämnat någon förklaring till varför handläggningen hade dragit ut och att det hade kommit fram att den enskildes ombud varit i kontakt med förvaltningen gällande ärendet. Jag kommer längre fram i beslutet beröra ytterligare kritikbeslut där JO uttalat sig om långa handläggningstider. Handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om insatser enligt LSS ska dokumenteras (21 a § LSS). Av dokumentationen ska det framgå vilka åtgärder som vidtas och vilka beslut som fattas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. Dokumentationen ska ske fortlöpande och utan oskäligt dröjsmål (4 kap. 9 § i föreskrifter och allmänna råd Dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS [SOSFS 2014:5]). Dokumentationsskyldigheten tillgodoser olika syften. Dokumentationen skapar t.ex. förutsättningar för den enskilde att följa handläggningen i sitt ärende. Vidare möjliggör en fullständig dokumentation en framtida intern eller extern granskning av handläggningen. Det finns flera tidigare beslut från JO som behandlar bristande dokumenta- tion i LSS-ärenden. I besluten kunde JO konstatera bl.a. att ett utredningsmöte och flera telefonsamtal inte hade dokumenterats i ärendet (dnr 4045-2016), att mejl från den enskilde till förvaltningen inte hade journalförts (dnr 442-2017) samt att journalanteckningar inte hade gjorts löpande i ärendet (dnr 6882- 2015). I kommun hade nämnden normalt sett en handläggningstid i ärenden om personlig assistans. I några enstaka fall översteg hand- läggningstiden . Det samlade intrycket vid inspektionen var att handläggningen av LSS-ärenden skedde på ett omsorgsfullt och strukturerat sätt. 2 0 1 9 /2 0 J O1 ST Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T IO N S H I N D R AD E (LSS) Vid inspektionen av i noterades flera ärenden om personlig assistans med handläggningstider på . I ett ärende uppgick handläggningstiden till och två måna- der. Vid granskningen av journalanteckningarna i ärendena kunde konstateras att det inte fanns några med passivitet från nämndens sida. I kommun hade nämnden endast tre ärenden med längre handlägg- ningstider . I två ärenden var handläggningstiden cirka och i ett ärende uppgick den till . I det sistnämnda ärendet hade det inte gjorts några noteringar i den enskildes journal ; från det att ett ADL-intyg lämnades in till förvalt- ningen till dess utredningen kommunicerades med den enskilde . Det tycks alltså ha tagit nämnden att sammanställa utredningen. Vid inspektionen av i Falu kommun noterades flera ärenden med handläggningstider mellan och . I dessa ärenden fanns perioder om sex–där förvaltningen inte verkade ha vidtagit några åtgärder. I ett ärende kom ansökan in till nämnden . Nämnden begärde att ansökan skulle kompletteras med ADL-utlåtande och ett läkar- eller psykologutlåtande . Sökanden lämnade in ett lä- karutlåtande . Av vad som framgick av journalen vidtogs inga åtgärder förrän när nämnden åter efterfrågade ett ADL-utlåtande. Beslut i ärendet fattades . Passivitet noterades även i ett ärende som inleddes genom en ansökan . kontaktade den enskildes ombud förvaltningen och frå- gade om utredningen. Handläggaren meddelade att utredningen inte hade på- börjats, men att ansökan var prioriterad. gjordes hembe- sök inom ramen för utredningen. Nämnden fattade beslut i ärendet . På liknande sätt förhöll det sig i ett ärende där en ansökan om personlig assi- stans kom in till förvaltningen . kontaktade den en- skildes gode man förvaltningen. Hon fick beskedet att förvaltningen inte hade hunnit handlägga ärendet. Beslut i ärendet fattades . Två nämnder hade särskilda bevakningsrutiner för LSS-ärenden. I kommun registrerades varje ansökan i en Excelfil innan ärendet fördelades till en handläggare. Enhetschefen bevakade därefter handläggningen med hjälp av Excelfilen och hade regelbunden kontakt med handläggarna. kommun använde systemet ClickView där man kan följa utredningen i varje ärende och bl.a. ta fram bevakningslistor för att se vilka beslut om insatser som är på väg att löpa ut. Enhetschefen hade uppföljning med handläggarna . De två andra nämnderna hade inga särskilda rutiner när det kom till att be- vaka handläggningen i ärenden om personlig assistans. I kommun hade handläggarna ensamma ansvaret för att se till att utredningen fortskred. När en ansökan om personlig assistans kom in skedde en aktualisering i ärendehanter- ingssystemet Treserva. Om förvaltningen gjorde bedömningen att ansökan be- hövde kompletteras skickades en begäran om komplettering till sökanden. ST Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T IO N S H I N D R AD E (LSS) 2 0 1 9 /2 0 J O1 Först när begärda handlingar kom in avslutades aktualiseringen och ärendet fördelades till en handläggare. Även använde systemet Treserva. Nämnden utnytt- jade emellertid inte systemets bevakningsfunktion. Varje handläggare beva- kade sina ärenden och förväntades ta upp eventuella handläggningsproblem med enhetschefen. Vid inspektionen i Falu kommun uppgav en enhetschef att förvaltningen hade legat efter med handläggningen av ansökningar av personlig assistans, vilket hade orsakat långa handläggningstider i vissa ärenden. Enhets- chefen uppgav att detta bl.a. berodde på hög personalomsättning och anförde vidare att förvaltningen var i fas med handläggningen . Tillfälliga beslut om personlig assistans Nämnderna i kommun och kommun uppgav att de fattade till- fälliga beslut om personlig assistans om nämnden inte hann utreda en ansökan innan en pågående insats löpte ut, detta för att säkerställa att den enskilde inte stod utan insats . I några ärenden framgick det av den utredning som låg till grund för beslutet om personlig assistans att hembesök hade ägt rum. Det fanns dock ingen noter- ing om hembesök i den enskildes journal. –meddelade JO 27 kritikbeslut an- gående handläggningen av LSS-ärenden. Besluten avsåg nämnder runt om i lan- det. Ungefär hälften av besluten behandlade långa handläggningstider i ärenden om personlig assistans. I flera fall var handläggningstiden längre än . Jag berörde inledningsvis ett ärende där det tog nämnden och åtta må- nader att handlägga en ansökan om personlig assistans (dnr 4891-2016). I be- slutet riktade JO allvarlig kritik mot nämnden och uttalade bl.a. att det var an- märkningsvärt att inte någon vid förvaltningen uppmärksammade att handlägg- ningen drog ut och såg till att ett beslut fattades i ärendet. JO uttalade allvarlig kritik i ytterligare två ärenden. I det ena fallet uppgick handläggningstiden av en ansökan om personlig assistans till och sex må- nader (dnr 7790-2017) och i det andra fallet till och (dnr 5786-2016). I andra beslut uppgick handläggningstiderna till (dnr 5485-2016, 1853-2017, 3426-2017, 3251-2017 och 6433-2017). Nämnderna har i sina remissvar till JO i stort sett undantagslöst uppgett att faktorer som hög arbetsbelastning och underbemanning vid förvaltningarna har påverkat handläggningstiden. I ett ärende där det hade tagit nämnden och att handlägga en ansökan om personlig assistans uppgav nämnden bl.a. att handläggningsgruppen hade varit hårt belastad (dnr 5485-2016). 2 0 1 9 /2 0 J O1 ST Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T IO N S H I N D R AD E (LSS) Nämnden framhöll att den hade infört som rutin att en enhetschef skulle gå igenom ärendena med handläggarna en gång . Bör det slås fast en godtagbar handläggningstid för ärenden om personlig assistans? Underlaget för min granskning utgörs av ärenden om personlig assistans vid fyra kommunala nämnder. Det som har kommit fram vid undersökningen har inte bekräftat den bild som förmedlats i de klagomål som JO tagit emot när det gäller långa handläggningstider. Handläggningstiderna var generellt sett inte långa vid de inspekterade nämnderna, även om undantag fanns som indikerar att handläggningstiderna kan bli onormalt långa vid t.ex. verksamhetsstör- ningar i form av resurs- eller kompetensbrist. Mot den bakgrunden har jag valt att inte utvidga undersökningen till att omfatta fler kommuner. Oaktat resultatet av undersökningen kommer jag att fortsätta att följa frågan om handläggnings- tider i LSS-ärenden. Jag vill inledningsvis kort beröra begreppen lång handläggningstid och långsam handläggning. Med lång handläggningstid avses helt enkelt att hand- läggningen av ett ärende har pågått . Begreppet långsam hand- läggning innebär att handläggningen av något skäl inte har fortskridit i den takt som den borde ha gjort. Enbart den omständigheten att handläggningstiden i ett ärende är lång behöver inte betyda att handläggningen har varit långsam eller att det finns något att anmärka på i nämndens hantering. Frågan är hur det får ta för en nämnd att handlägga en ansökan om personlig assistans. JO har i tidigare beslut uttalat att det inte går att ange en bestämd tid inom vilken en utredning av en ansökan om personlig assistans ska vara klar eftersom utredningens omfattning är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet (se t.ex. JO 2015/16 s. 475, dnr 3956-2013). Jag delar den uppfattningen. Det finns en rad faktorer som inverkar i ett ärende om personlig assistans och jag kommer nedan att beröra några sådana faktorer. I 23 § förvaltningslagen finns numera en bestämmelse om myndighetens utred- ningsansvar. Av bestämmelsen framgår att en myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. När den enskilde ansöker om personlig assistans ska nämnden vidta de ut- redningsåtgärder som krävs för att skapa ett fullgott beslutsunderlag i ärendet. Ärendena varierar i svårighetsgrad och behovet av utredning kan vara större eller mindre. Att ta ställning till om den enskilde som har ansökt om personlig assistans tillhör personkretsen kan i ett ärende kräva en omfattande utredning, medan det i ett annat ärende kan vara uppenbart att det förhåller sig så. Vidare kan det vara så att den enskilde har haft personlig assistans och ST Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T IO N S H I N D R AD E (LSS) 2 0 1 9 /2 0 J O1 att han eller hon ansöker om fortsatt insats med samma omfattning som tidi- gare. En sådan utredning kan vara mera begränsad. En enskild part som inleder ett ärende ska medverka genom att så långt som möjligt ge in den utredning som parten vill åberopa till stöd för sin framställ- ning (23 § andra stycket förvaltningslagen). Om det behövs ska myndigheten genom frågor och påpekanden verka för att parten förtydligar och kompletterar framställningen. Den enskilde som ansöker om personlig assistans ska lämna in underlag till stöd för sin ansökan. Det kan vara fråga om t.ex. läkarintyg och ADL-utlåtande. ADL står för aktiviteter i dagliga livet, dvs. aktiviteter som alla människor re- gelbundet måste utföra för att leva ett självständigt liv. i tog inom ramen för undersökningen upp att det kan ta att få in underlag från den enskilde. Att den enskilde inte till ansökan fogat nödvändigt underlag påverkar naturligt- vis handläggningstiden. Nämnden måste i en sådan situation ge den enskilde möjligheten att komplettera sin ansökan. Myndigheten kan naturligtvis inte las- tas för den tidsutdräkt som uppstår till följd av detta. Jag vill dock betona att nämnden har ett ansvar för att driva utredningen i ärendet framåt. Nämnden kan alltså inte bara avvakta att den enskilde ska komma in med materialet, utan bör ge honom eller henne tidsmässiga ramar för detta. Om ansökan behöver kompletteras i något avseende bör nämnden omgående ta en muntlig kontakt med den enskilde eller skicka en begäran om kompletter- ing till honom eller henne. I den bör det enligt min mening alltid anges en frist för när komplettering ska ha kommit in till myndigheten. Om det vid det angivna datumet inte har kommit in någon komplettering kan myndigheten inte förhålla sig passiv, utan måste ta ställning till fortsatta handläggningsåtgärder. Det kan t.ex. finnas behov av att påminna den enskilde skriftligen eller muntli- gen. Om den enskilde efter en sådan påminnelse inte kommer in med materialet måste nämnden åter ta ställning till hur den ska gå vidare i ärendet. Med det inte sagt att nämnden ska skicka upprepade påminnelser till den enskilde. Om den enskilde inte medverkar i utredningen får nämnden till slut fatta ett beslut på befintligt underlag. Enligt min mening bör nämnden i en sådan situation informera den enskilde om att detta kan bli följden om han eller hon inte kommer in med den begärda kompletteringen. begär den enskilde anstånd med att ge in visst material. Även i en situation när nämnden beviljar den enskilde anstånd bör nämnden alltid ange ett datum för när materialet ska ha kommit in till myndigheten. Detta underlät- tar för den enskilde som har ett visst datum att förhålla sig till. Även nämnden har på detta sätt en tidpunkt för när den har att ta ställning till fortsatta åtgärder. Passivitet från nämndens sida När en ansökan om personlig assistans kommer in till nämnden ska den skynd- samt bedöma ansökan och ta ställning till vilka utredningsåtgärder som ska vidtas. Jag har noterat att det i vissa av de granskade ärendena dröjde innan 2 0 1 9 /2 0 J O1 ST Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T IO N S H I N D R AD E (LSS) nämnden vidtog inledande utredningsåtgärder. När nämnden väl vidtog åtgär- der i ärendet riskerade handläggningstiden att bli onödigt lång redan till följd av den inledande passiviteten. Vid i Falu kommun fanns det inte någon ansvarig handläg- gare för ärendena om personlig assistans under den inledande handläggnings- perioden, den s.k. aktualiseringen. Jag kan konstatera att aktualiseringsproces- sen i vissa ärenden dragit ut . Det fanns också ett antal ärenden där nämnden om sex–över huvud taget inte tycktes ha vidtagit några åtgärder. Enhetschefen uppgav att detta bl.a. berodde på hög per- sonalomsättning vid förvaltningen. Det är inte ovanligt att en myndighet som skäl för varför ärendehandläggningen har dragit ut hänvisar till brist på resurser. Jag kan ha förståelse för att det kan medföra svårigheter för verk- samheten när en eller flera handläggare avslutar sina anställningar. Nämnden måste dock organisera verksamheten på ett sådant sätt att den kan upprätthålla kravet på skyndsam handläggning oberoende av att sådana situationer uppstår. Jag vill också understryka att en fullständig passivitet från nämndens sida ald- rig kan godtas. Som framgår ovan hade två av nämnderna bevakningsrutiner för ärendena om personlig assistans. Rutinerna tycks fungera väl. Genom att en enhetschef övergripande kontrollerar ärendena samt regelbun- det följer upp dem säkerställs att ärenden inte faller mellan stolarna eller att handläggningen i ett visst ärende drar ut . Det är enligt min mening en lämplig ordning att en överordnad befattningshavare kontinuerligt stämmer av status i ärendena med ansvarig handläggare. En verksamhet som bygger på att handläggaren ensam är ansvarig för att driva ärendena framåt blir enligt min mening alltför sårbar. För att stötta handläggarna i deras arbete behövs också en god struktur och tydliga rutiner vid förvaltningarna. Om en förvaltning inte har en ansvarig handläggare knuten till varje ärende är det ännu viktigare att det sker en konti- nuerlig kontroll av att ärenden inte blir liggande utan åtgärd. Enligt min mening är det lämpligt att det utses en ansvarig handläggare för varje ärende. En sådan ordning underlättar också för den enskilde som bara behöver ha kontakt med en och samma handläggare i sitt ärende. Jag är medveten om att det råder en ansträngd arbetssituation vid vissa förvalt- ningar i landet. Detta kan dock inte ursäkta att handläggningstiden i enskilda ärenden väsentligt drar ut . För den enskilde som är i behov av en insats är det viktigt att få ett beslut inom överskådlig tid. En beviljad ansökan är av stor betydelse för hur den enskildes vardagliga liv fungerar. Vidare innebär ett beslut från nämnden att den enskilde ges möjlighet att överklaga beslutet och få en domstols prövning av saken. Jag vill understryka att det är den kommunala nämnd som är ansvarig för LSS-ärenden som ska säkerställa att det finns förutsättningar för förvaltningen ST Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T IO N S H I N D R AD E (LSS) 2 0 1 9 /2 0 J O1 att handlägga ärenden om personlig assistans korrekt och utan dröjsmål. Nämn- den har vidare ett ansvar för att förvaltningen har tillräckligt med personal för detta och även att personalen besitter nödvändig kompetens för uppgiften. Mitt samlade intryck av vad som kommit fram vid inspektionerna är att de flesta ansökningar om personlig assistans har handlagts inom rimlig tid. Det fanns dock ett antal ärenden med längre handläggningstider än vad som är ac- ceptabelt. Flera nämnder uttryckte att deras mål var att handläggningstiden i ett ärende om personlig assistans maximalt skulle uppgå till . Ett så- dant mål skulle enligt min mening kunna utgöra ett rimligt riktvärde för hand- läggningstiderna. En handläggningstid om i ett ärende om personlig assistans bör typiskt sett kunna anses godtagbar, detta naturligtvis under förutsättning att nämnden fortlöpande har vidtagit handläggningsåtgär- der .