frsrdg · H704JO1 · 2019-11-12 00:00:00 — Av de bestämmelserna följer att socialnämnden, innan den lämnar ett yttrande till domstolen, måste ge parterna möjlighet att ta del av och kommentera yttrandet. Skyldigheten att kommunicera yttranden har tillkommit för att bidra till en rättssäker handläggning hos nämnden. 2 0 1 9 /2 0 J O1 SO C I A L T J Ä N S T I ärenden som gäller stöd och hjälp till våldsutsatta vuxna är det inte ovanligt att den enskilde vill att ska hjälpa till med att skriva intyg eller yttranden till andra myndigheter som den enskilde har kontakter med. Det finns visserligen inte något formellt hinder mot att en handläggare vid skriver ett intyg om den enskildes kontakter med . Om ett intyg eller yttrande lämnas är det dock viktigt att tänka på att det kan få betydelse i såväl offentliga som enskilda rättsförhållanden. Vid utformningen av en sådan skrivelse eller ett intyg måste den grundlagsfästa objektivitetsprin- cipen beaktas som följer av 1 kap. 9 § regeringsformen och som innebär att förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgif- ter ska iaktta saklighet och opartiskhet. Det gäller inte bara hur en sak faktiskt har handlagts, utan även hur myndighetens handlande har uppfattats. kommer principen också till uttryck i 5 § i förvaltningslagen (2017:900), FL. Om en enskild ber en handläggare att skriva ett intyg eller ett yttrande måste handläggaren agera så att hans eller hennes opartiskhet inte kan ifrågasättas. Handläggaren måste bl.a. ta hänsyn till att det kan finnas en bakomliggande konflikt mellan den enskilde och en annan part som kan påverka frågan huruvida det är lämpligt att ett intyg utfärdas eller inte. I en sådan skrivelse bör givetvis handläggaren också bara uttala sig om omständigheter som han eller hon har tillräcklig kännedom om. Kravet på att företrädare för det allmänna ska agera sakligt och objektivt innebär bl.a. att en sådan skrivelse som regel endast ska innehålla en redovisning av faktiska förhållanden, och inte några värder- ingar eller bedömningar. De formuleringar som används måste övervägas noga, och det är angeläget att handläggaren försäkrar sig om att skrivelsen inte kan uppfattas som att han eller hon har gjort en egen bedömning av situationen. Möjligheten att i en skrivelse ta in uppgifter som rör någon annan än den som intyget gäller kan vidare begränsas av den sekretess som gäller för uppgiften hos . I mål om vårdnad, boende och umgänge med barn har socialnämnden lag- reglerade uppgifter när det gäller att lämna upplysningar till domstolen. JO har i flera beslut uttalat att det är angeläget att stor försiktighet iakttas när uppgifter lämnas vid sidan av de bestämmelserna. När det pågår en tvist mellan föräld- rarna om vårdnad, boende eller umgänge med barn finns det skäl att vara sär- skilt återhållsam med att skriva yttranden på begäran av den ena föräldern ef- tersom det då finns en risk för att nämnden uppfattas som partisk (se t.ex. JO 2001/02 s. 282, dnr 556-2000 med däri gjorda hänvisningar och JO:s beslut i ärende med dnr 356-2017). Skrivelserna i det aktuella fallet I detta fall hade relationsvåldshandläggaren upprättat båda skrivelserna på be- gäran av BB och syftet var att de skulle användas i målet vid tingsrätten som bl.a. handlade om umgänge med barn. När ett intyg eller ett yttrande upprättas av någon från i ett mål om t.ex. umgänge med barn utan att domstolen har begärt ett sådant intyg eller yttrande och det inte heller är fråga om ett sådant yttrande som avses i social- tjänstförordningen så finns det givetvis en stor risk för att nämnden kan upp- SO C I A L T J Ä N S T 2 0 1 9 /2 0 J O1 fattas som partisk redan genom att intyget upprättas. Det gäller oavsett vem från som skriver intyget eller yttrandet. Utrymmet för en hand- läggare vid att skriva ett intyg eller ett yttrande i ett sådant mål utan att nämnden uppfattas som partisk är därför ytterst begränsat. Enligt min mening bör därför inte en socialsekreterare, på eget initiativ eller på uppdrag av endast den ena föräldern, skriva yttranden eller intyg som är avsedda att användas i en tvist som gäller vårdnad, boende och umgänge enligt FB. Anledningen till att relationsvåldshandläggaren upprättade skrivelserna var för att BB skulle använda dem i tvisten vid domstolen. Det måste ha stått klart för handläggaren att syftet med att skrivelserna skulle användas i domstolen var att påverka domstolens ställningstagande i frågan om AA skulle ha um- gänge med parternas barn. Redan omständigheten att relationsvåldshandlägga- ren upprättade skrivelserna innebar alltså en risk för att AA skulle kunna upp- fatta nämnden som partisk. Nämnden har i sitt remissvar angett att uppdraget att sammanställa och tillhandahålla den information som kan vara av betydelse för domstolens beslut vilar på familjerätten och att det är viktigt att information till domstolen går den vägen. Jag delar den bedömningen. För att inte riskera att påverka förtroendet för verksamhet borde relationsvålds- handläggaren enligt min mening över huvud taget inte ha upprättat skrivel- serna. Han får därför kritik för att han upprättade skrivelserna. Jag går över till att uttala mig om skrivelsernas innehåll. Båda skrivel- serna innehåller uppgifter om AA som BB hade lämnat till , bl.a. en redogörelse för bakgrunden till varför hon och deras gemensamma barn bodde i ett skyddat boende och att AA hade utsatt BB för allvarligt våld. I skri- velsen daterad , som handläggaren skickat in till tingsrätten, framhöll han att det fanns vissa risker när det gällde barnens umgänge med AA. I skrivelsen anger handläggaren vidare bl.a. att BB är trovärdig i sin berättelse och att hon har ett fortsatt skyddsbehov. Skrivelserna beskriver alltså inte bara BB:s faktiska förhållanden, utan in- nehåller en redogörelse för händelser kopplade till AA. Det framgår inte heller att skrivelserna enbart bygger på BB:s uppgifter om AA. Jag har förståelse för att relationsvåldshandläggarens agerande gav AA uppfattningen att handlägga- ren hade tagit ställning till att han hade utsatt BB för våld och att handläggaren försökte påverka domstolen i frågan om umgänge. Jag ser allvarligt på att re- lationsvåldshandläggaren genom innehållet i skrivelserna gett AA ytterligare skäl att ifrågasätta objektivitet. Relationsvåldshandläggaren ska alltså även kritiseras för hur han utformade skrivelserna. Relationsvåldshandläggarens mejl till BB:s ombud I ett mejl som relationsvåldshandläggaren skickade till BB:s ombud uttryckte handläggaren bl.a. att han instämde i att AA gick ”väldigt långt i sitt våld mot […]” och att han ”faktiskt aldrig hade stött på det tidigare”. Handläggaren upp- manade även BB:s ombud att använda ett av barnens assistenters säkerhet som ett argument mot umgänge. AA fick kännedom om innehållet i mejlet eftersom det lämnades in till tingsrätten i ett ärende som gällde verkställighet av ett be- slut om umgänge. Det framstår som uppenbart att handläggaren hade tagit 2 0 1 9 /2 0 J O1 SO C I A L T J Ä N S T ställning för BB i tvisten om umgänge. Han borde också ha räknat med att mej- len skulle kunna komma att användas i domstolen. För sin bristande objektivitet i dessa avseenden ska handläggaren kritiseras. I sitt remissvar har nämnden angett att kravet på objektivitet i ett ärende som gäller stöd och hjälp till en våldsutsatt person gäller i förhållande till den en- skilde i det aktuella ärendet. Nämnden har i övrigt inte berört frågan om hur innehållet i relationsvåldshandläggarens skrivelser eller mejl förhåller sig till objektivitetsprincipen. Resonemanget väcker frågor om nämnden har bristande förståelse för vikten av att hela nämndens handlande präglas av objektivitet. Jag förutsätter att nämnden vid det fortsatta arbetet med att utveckla förvalt- ningens rutiner i berört avseende beaktar det som jag nu har anfört. 2 0 1 9 /2 0 J O1 Stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) Ett beslut om rätt till personlig assistans enligt LSS bör inte tidsbegränsas i avvaktan på ett beslut från i ett ärende där om assistansersättning (Dnr 1696-2018) Beslutet i korthet: Ett beslut om rätt till personlig assistans enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, tidsbegränsades bl.a. i avvaktan på att eventuellt skulle bevilja assistansersätt- ning efter en begäran om omprövning. I tidigare beslut har JO ifrågasatt en ordning där beslut om insatser enligt LSS alltid tidsbegränsas. JO tillägger nu att om nämnden anser att det är nödvändigt att tidsbegränsa ett beslut om rätt till en insats enligt LSS, så är det viktigt att beslutets giltighetstid anges tydligt. På så sätt ges den enskilde förutsättningar att komma in med en ny ansökan om fortsatt insats innan beslutet löper ut. Om nämnden låter tidpunkten för Försäkringskas- sans avgörande i saken styra beslutets giltighetstid innebär det att insatsen kan upphöra eller förändras till det sämre utan att nämnden gör en självstän- dig bedömning av om den enskilde har behov av insatsen även fortsättnings- vis. En sådan ordning är inte förenlig med grundläggande krav på förutsäg- barhet. Ett beslut som rör en enskilds rätt till personlig assistans enligt LSS bör enligt JO därför inte tidsbegränsas på så sätt att det gäller fram till dess att fattar beslut i den enskildes ärende om assistansersätt- ning. Frågan om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun när det gäller personlig assistans har diskuterats i betänkandet Översyn av insatser enligt LSS och assistansersättningen (SOU 2018:88). Om det delade huvudman- naskapet mellan en kommun och staten för insatsen personlig assistans ska kvarstå finns det enligt JO anledning att i det fortsatta lagstiftningsarbetet överväga behovet av en reglering i fråga om hur kommunens och Försäk- ringskassans prövningar ska förhålla sig till varandra. En kopia av beslutet skickas därför till för kännedom. AAansökte hos i kommun om bi- träde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för så- dan assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade, LSS. beviljade AA:s ansökan med ett visst antal timmar . Beslutet var före- nat med ett förbehåll om att det kunde komma att omprövas vid ändrade för- hållanden. I beslutet angav nämnden vidare att beslutet tidsbegränsas i avvak- 2 0 1 9 /2 0 J O1 ST Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T IO N S H I N D R AD E (LSS) tan på om ”beviljar assistansersättning efter begäran om omprövning, alternativt överklagan till högre instans”. I egenskap av ombud för klagade på i kommun. Hon uppgav bl.a. att beslutets giltighetstid hade gjorts av- hängig ett avgörande från . Hon ifrågasatte bl.a. om tidsbe- gränsningen var lämplig och om ett beslut bör innehålla flera olika tidsbegräns- ningar. JO begärde att vård- och äldreomsorgsnämnden skulle yttra sig över det som BB hade anfört i sin anmälan. I ett yttrande anförde vård- och äldreomsorgsnämnden bl.a. följande: har enligt handling daterad anmält arbetsutskott kommun till Justitieombudsman- nen. Anmälan avser huvudsakligen om tidsbegränsningar överhuvudtaget bör användas vid insatser enligt LSS och om de omprövningsförbehåll som har angetts i beslut daterat av arbetsutskott är kor- rekt. Följande omprövningsförbehåll ifrågasätts, ”Beslutet tidsbegränsas i avvaktan på om beviljar assistansersättning efter begä- ran om omprövning, alternativt överklagan till högre instans” samt ”Beslutet grundar sig på en bedömning av nuvarande förhållanden. Om dessa ändras kan beslutet komma att omprövas”. Redogörelse för handläggningen i AA:s ärende och myndighetens bedömning av denna. Kommunen gör alltid sin egen bedömning, utifrån att kommun och Försäk- ringskassa är två separata myndigheter. Av beslut daterat är AA beviljad biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans enligt 9 § 2, lag om stöd och service för vissa funktionshindrade (LSS). Den omfattning som initialt beviljades var och . Beslutet tidsbegränsades till med ovan omprövningsförbe- håll. fattades ett nytt beslut med anledning av att AA:s behov hade förändrats. Den omfattning som beviljades var och 55 mi- nuter , enligt begäran. Även detta beslut tidsbegränsades och av- såg perioden . Beslutet ersatte tidigare beslut daterat . I detta beslut lades formuleringen med möjlighet till förlängning till, för att förtydliga för den enskilde att insatsen skulle fortsätta. De omprövnings- förbehåll som användes vid detta beslut var enligt följande, ”Beslutet grun- dar sig på en bedömning av nuvarande förhållanden. Om dessa ändras kan beslutet komma att omprövas” samt ”Beslutet upphör att gälla om AA beviljas assistansersättning från under ovanstående beslutsperiod”. fattades ett nytt beslut utifrån att AA:s behov ytterligare hade förändrats. AA beviljades en utökning och ST Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T IO N S H I N D R AD E (LSS) 2 0 1 9 /2 0 J O1 , vilket sammantaget innebär att AA totalt är beviljad 135timmar och –. Beslu- tet ersatte tidigare beslut daterat . Följande omprövningsförbe- håll användes ”Beslutet grundar sig på en bedömning av nuvarande förhål- landen. Om dessa ändras kan beslutet komma att omprövas”. Vård och äldreomsorgsnämndens hållning är att inte regelmässigt tids- begränsa alla insatser utan i varje enskilt fall överväga om det är nödvändigt. Vård och äldreomsorgsnämnden anser att de omprövningsförbehåll som använts initialt var olyckliga, intentionen har dock aldrig varit att insatsen plötsligt skall upphöra och skapa en otrygghet för den enskilde. Omprövningsförbehållen har justerats efterhand. Den formulering som Vård och äldreomsorgsnämnden har uppmärksammat genom JO är följande ”Beslutet omprövas vid väsentligen förändrade förhållanden”. Denna for- mulering kommer att användas framåt. AA:s beslut om insatsen personlig assistans har varit och är tidsbegränsat. I takt med att AA:s behov har förändrats har beslutet prövats om inom aktuell tidsbegränsning. De förändrade behoven har tillgodosetts genom en utökning av insatsen. Denna handläggning borde innebära att AA inte behövt känna någon osäkerhet kring varaktigheten. Vård och äldre- omsorgsnämnden kommer som tidigare att fatta ett nytt beslut innan beslutet löper ut för AA:s räkning, så att det inte uppstår någon rättsosäker- het. BB kommenterade remissvaret. I ett beslut anförde JO följande: I LSS finns bestämmelser om insatser för särskilt stöd och särskild service till vissa personer med funktionsnedsättning. I 1 § LSS anges vilka personer, den s.k. personkretsen, som kan ha rätt till insatser enligt lagen. Personer som omfattas av lagens personkrets har rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service för sådana insatser som anges i lagen, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på något annat sätt. Den enskilde ska genom insatserna tillförsäkras goda levnads- villkor. Insatserna ska vara varaktiga och samordnade. De ska anpassas till mot- tagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv (7 § LSS). I lagens förarbeten framhölls särskilt principen om kontinuitet, som innebär att den enskilde eller hans eller hennes familj ska kunna känna säkerhet i att stödet inte plötsligt upphör eller förändras (prop. 1992/93:159 s. 45). En av insatserna enligt LSS är biträde av personlig assistent eller ekono- miskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans. Kommunen ansvarar för insatsen till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstimmar enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken, SFB (2 § och 9 § 2 LSS). Den som omfattas av personkretsen enligt LSS och behöver personlig assi- stans för sina grundläggande behov under i genomsnitt per 2 0 1 9 /2 0 J O1 ST Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T IO N S H I N D R AD E (LSS) vecka kan få assistansersättning från för kostnader för sådan assistans (51 kap. 2 och 3 §§ SFB). Frågor om assistansersättning prövas av . Kommunen svarar för kostnaden för de första 20 assistans- timmarna (51 kap. 22 § SFB). Ansvaret för insatsen personlig assi- stans är alltså delat mellan kommunerna och staten. Kommunen ska enligt 15 § LSS anmäla till när någon som har ansökt om biträde av personlig assistans enligt 9 § 2 LSS kan antas ha rätt till assistansersättning enligt SFB. JO har i tidigare beslut (se bl.a. JO 2018/19 s. 577, dnr 589-2016) ifrågasatt en ordning där beslut om insatser enligt LSS alltid tidsbegränsas. Jag finner inte anledning att här kommentera den saken ytterligare. Min granskning är inriktad på om det är lämpligt att ett beslut om rätt till biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans tidsbegränsas på ett sätt som innebär att beslutet upphör att gälla i samband med att Försäkrings- kassan fattar ett beslut om den enskildes rätt till assistansersättning. Det är kommunen som har det yttersta ansvaret för att alla som omfattas av lagens personkrets och som behöver personlig assistans får sådan hjälp. Om kommunen bedömer att den enskildes behov av assistans är större än vad För- säkringskassan har beslutat att ge assistansersättning för har kommunen därför ett ansvar både att tillhandahålla assistansen och att finansiera den (prop. 1992/93:159 s. 177). Om en enskild som tillhör personkretsen i LSS ansöker hos kommunen om biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till sådan insats enligt LSS är kommunen skyldig att pröva om den enskilde har rätt till insatsen och i fö- rekommande fall bevilja insatsen i den utsträckning som krävs för att han eller hon ska vara tillförsäkrad goda levnadsvillkor. Det gäller även om den enskilde har ansökt om assistansersättning hos . Nämnden får inte vänta med sin bedömning i avvaktan på vad kommer fram till i sitt ärende, utan måste självständigt ta ställning till om den enskilde tillhör personkretsen i LSS och vilket behov av insatsen som han eller hon i så fall har. Att myndigheten gör en självständig bedömning är grundläggande för all myndighetsutövning (jfr 12 kap. 2 § regeringsformen). När det i ett beslut om personlig assistans anges att beslutet gäller en be- stämd tidsperiod så upphör beslutet att gälla när tidsperioden har löpt ut. Om nämnden bedömer att det är nödvändigt att tidsbegränsa ett beslut om rätt till en insats enligt LSS, så är det viktigt att beslutets giltighetstid anges tydligt. På så sätt ges den enskilde förutsättningar att komma in med en ny ansökan om fortsatt insats innan beslutet löper ut. I det aktuella fallet hade beslutet bl.a. tidsbegränsats ”i avvaktan på om För- säkringskassan beviljar assistansersättning efter begäran om omprövning, al- ternativt överklagan till högre instans”. Enligt min uppfattning innebar be- gränsningen att nämndens beslut skulle komma att upphöra i samma stund som (eller en domstol) beviljade assistansersättning. Så som be- slutet är formulerat kan det inte uppfattas på något annat sätt än att beslutet ST Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T IO N S H I N D R AD E (LSS) 2 0 1 9 /2 0 J O1 skulle komma att upphöra även om den enskilde skulle beviljas assistansersätt- ning motsvarande ett lägre antal timmar än vad nämnden beslutat om. LSS är en rättighetslag för personer med varaktiga funktionsnedsättningar som har omfattande behov av stöd och service. Målet är att den enskilde ska få möjlighet att leva som andra. Insatserna ska präglas av trygghet och förutsäg- barhet för den som är i behov av stöd och service enligt lagen. Om nämnden låter tidpunkten för avgörande i saken styra beslutets gil- tighetstid innebär det att insatsen kan upphöra eller förändras till det sämre utan någon närmare förvarning och utan att nämnden gör en självständig bedömning av om den enskilde har behov av insatsen även fortsättningsvis. En sådan ord- ning är inte förenlig med grundläggande krav på förutsägbarhet. Ett beslut som rör en enskilds rätt till personlig assistans enligt LSS bör enligt min mening därför inte tidsbegränsas på så sätt att det bara gäller fram till dess att Försäk- ringskassan fattar beslut i den enskildes ärende om assistansersättning. Inte hel- ler bör det förekomma att beslutet tidsbegränsas på så sätt att det gäller fram till dess att beviljar assistansersättning. I likhet med vad JO har uttalat finns det goda skäl för kommunen att – snarare än att begränsa beslutets giltighetstid – förse beslutet med ett för- behåll om att det ska omprövas t.ex. vid väsentligt ändrade förhållanden (jfr 37 § andra stycket 1 förvaltningslagen [2017:900]). En sådan formulering om- fattar enligt min mening även den situationen då sedermera beviljar assistansersättning. I den mån det i andra fall finns förutsättningar för nämnden att ompröva beslutet efter det att har fattat ett be- slut i en fråga om assistansersättning får övervägas i varje enskilt fall. Om be- slutet förses med ett omprövningsförbehåll i stället för en tidsbegränsning kom- mer inte nämndens beslut per automatik att upphöra när har fattat sitt beslut, och nämnden kan, som sig bör, göra en självständig bedöm- ning av det fortsatta behovet av personlig assistans. Avslutningsvis finner jag att nämnden förtjänar kritik för att beslutet om rätt till personlig assistans tidsbegränsades i avvaktan på beslut i ärendet om assistansersättning. Ansvarsfördelningen för personlig assistans mellan en kommun och staten Det delade huvudmannaskapet för personlig assistans innebär inte sällan att både kommunen och utreder och beslutar i fråga om samma behov när en person ansöker om assistansersättning. Den enskildes rätt till in- satsen prövas därmed i två parallella processer där hans eller hennes rätt till insatsen eller omfattningen av rätten till insatsen kan bedömas olika. Frågan om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun när det gäller insatsen per- sonlig assistans enligt LSS diskuteras i betänkandet Översyn av insatser enligt LSS och assistansersättningen (SOU 2018:88). I utredningen föreslås bl.a. att staten ska ha hela ansvaret för insatsen personlig assistans. Om det delade hu- vudmannaskapet fortfarande ska gälla finns det anledning att i det fortsatta lag- stiftningsarbetet överväga behovet av en reglering i fråga om hur kommunens och prövningar ska förhålla sig till varandra. 2 0 1 9 /2 0 J O1 ST Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T IO N S H I N D R AD E (LSS) därför anledning att skicka en kopia av detta beslut till (So- cialdepartementet) för kännedom. Det som BB i övrigt har anfört ger inte anledning till någon åtgärd eller något uttalande från min sida. Jag har denna dag även fattat ett beslut i JO:s ärende med dnr 2209-2018 som rör frågan om det är lämpligt att ett beslut om personlig assistans tidsbe- gränsas på ett sätt som innebär att beslutet upphör att gälla i samband med att fattar ett beslut om den enskildes rätt till assistansersättning. En undersökning av några kommuners handläggning av LSS- ärenden med inriktning på frågan om handläggningstiderna (Dnr 7477-2017) Beslutet i korthet: JO mottog flera klagomål om långa hand- läggningstider i ärenden om insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Mot den bakgrunden fann JO skäl att undersöka några kommuners handläggning av LSS-ärenden med inrikt- ning på handläggningstiderna. Inom ramen för undersökningen har JO in- spekterat fyra kommunala nämnder och granskat ärenden om personlig as- . I beslutet konstaterar JO att handläggningstiderna generellt sett inte var långa vid de inspekterade nämnderna, även om det fanns ärenden med längre handläggningstider. JO har i tidigare beslut uttalat att det inte går att ange en bestämd tid inom vilken en utredning av en ansökan om personlig assistans ska vara klar ef- tersom utredningens omfattning är beroende av omständigheterna i det en- skilda fallet.