frsrdg · H704JO1 · 2019-11-12 00:00:00 — Jag kan inte annat än beklaga att handläggningen hos förvaltningsrätten tagit så . Jag kan dock konstatera att målet numera är avgjort. En starkt bidragande orsak till att det tagit så att avgöra det ak- tuella målet är den exceptionellt stora inströmningen av migrationsmål till domstolen . Det kan i sammanhanget framhållas att Förvalt- ningsrätten i är den domstol som haft den största ökningen av asylmål. Även om domstolen kraftigt har ökat antalet anställda har domstolen behövt prioritera asylmålen framför vissa andra måltyper, vilket lett till att det dröjt orimligt länge till dess att vissa mål kunnat bli avgjorda. Domstolen har vidtagit kraftfulla åtgärder för att komma till rätta med de allt för långa omloppstiderna för vissa måltyper. Som exempel kan näm- nas att domstolen inlett ett systematiskt arbete med att förbättra omloppsti- derna och också påbörjat ett särskilt projekt för att avgöra de äldsta social- försäkringsmålen. Med hänsyn till dessa åtgärder och det förhållandet att inströmningen av asylmål nu bedöms avta är min förhoppning att omlopps- tiderna generellt sett ska minska. CC uppgav följande: Av diarieföringssystemet framkommer att det aktuella målet kom in till Förvaltningsrätten i (nedan förvaltningsrätten) . Efter kommunicering bedömdes det vara klart för avgörande . Som avdelningschef och dömande domare har jag varit ansvarig för målet från det kom in till det avgjordes. Klaganden har under handläggningens gång upplysts om hur ett mål i den aktuella typen tar att handlägga. Klaganden har uppgivit att upp- lysning inhämtats från förvaltningsrätten om handläggningstiden . har tiden förlängts från förvaltningsrätten[s] sida. Tyvärr har handläggningstiden, målet legat klart för att avgöras, ökat vilket kan utgöra en förklaring till varför klaganden fått olika besked. På förvaltningsrättens externa hemsida står numera att den genom- snittliga handläggningstiden är 12–16 månader. Det nu aktuella målet kom in till förvaltningsrätten . Det har således tagit att handlägga än det genomsnittliga målet av denna typ på domstolen. Det beror på intet sätt på klaganden. Avdelning 3 har drygt 1 800 icke-avgjorda mål (exkl. migrations- mål) Av dessa är drygt 70 mål , det vill säga i samma ålderskategori som aktuellt mål. På grund av det mycket kraftiga inflödet av migrationsmål på förvaltningsrätten, en historiskt sett helt exceptionell situation, i kombination med prioritering av dessa mål som gjorts vid för- valtningsrätten, har andra måltyper fått stå tillbaka. En av dessa måltyper som fått stå tillbaka är socialförsäkringsmål. DO M S T O L A R 2019/20 JO1 Det finns inget som framkommit som tyder på att det nu aktuella målet har särbehandlats, vare sig positivt eller negativt. Det har handlagts så snabbt som möjligt utifrån inflödet av mål, de prioriteringar som gäller och den personal som varit tillgänglig. Handläggningstiden har varit oacceptabelt lång men måste ses i ljuset av den sällsynta situation som förvaltningsrätten befinner sig i på grund av faktorer helt utom domstolens kontroll. AA kommenterade remissvaret. I ett beslut anförde JO följande: I 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen finns ett uttryckligt krav på att en rättegång ska genomföras inom skälig tid. Av 17 § förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion framgår att ett mål vid en förvaltningsrätt ska avgöras så snart det kan ske. Det innebär att ett mål som är klart för avgörande inte får bli liggande . Det mål som är aktuellt här inleddes vid förvaltningsrätten och bedömdes vara klart för avgörande men avgjordes först och efter att det kom in till domstolen, . Förvaltningsrätten har förklarat den långa handläggningstiden främst med att antalet migrationsmål ökat kraftigt vid domstolen och att dessa prioriterats framför andra måltyper, vilket lett till att det dröjt orimligt länge att avgöra de andra målen. riktade jag kritik mot förvaltningsrätten för långsam handläggning av ett mål om en arbetsskada (JO:s ärende med dnr 4136-2018). Det målet inleddes vid domstolen och var klart för avgö- rande , men domen meddelades först , dvs. och efter det att målet kom in till domstolen. Som en förklaring till den långa handläggningstiden i det målet hänvisade dom- stolen till den stora inströmningen av migrationsmål och angav att detta hade fördröjt handläggningstiden för många andra mål. I mitt beslut uttalade jag att jag hade förståelse för att domstolen hade en ansträngd arbetssituation till följd av de många migrationsmålen men att den långa handläggningstiden ändå inte var acceptabel. AA:s mål handlades lika långsamt som arbetsskademålet, och förvaltnings- rätten har åberopat samma skäl för sin långsamhet. Jag delar förvaltningsrättens bedömning att handläggningstiden i mål fördröjts orimligt . Förvalt- ningsrätten förtjänar kritik för den långsamma handläggningen. Jag riktar även kritik mot förvaltningsrätten för långsam handläggning av ett mål om sjukersättning (JO:s ärende med dnr 5639-2018). Det målet in- leddes vid domstolen och var klart för avgörande men avgjordes inte förrän , dvs. och efter det att målet kom in till domstolen. Domstolen lämnade i det ärendet ett i stort sett likalydande remissvar som i AA:s ärende. Av de båda remissvaren framgår att AA:s mål och sjukersättningsmålet har handlagts vid två olika avdelningar på domstolen, avdelning 2 och 3. 2 0 1 9 /2 0 J O1 DO M S T O L A R Avdelningarna befinner sig i samma bekymmersamma läge när det gäller hand- läggningstiderna för bl.a. socialförsäkringsmålen. Jag ser med oro på att de må- len alltjämt tar 12–16 månader att avgöra enligt information på domstolens webbsida per och att de alltså alltjämt ligger på samma nivå som när domstolen gav in sina remissvar till JO respektive . Handläggningstiderna är alltså fortfarande oacceptabelt långa för socialför- säkringsmålen vid domstolen. Utgången i ett sådant mål har ofta stor ekono- misk betydelse för klaganden som i många fall befinner sig i en utsatt situation. Det måste ses som ett stort misslyckande att AA – och uppenbarligen många andra – måste vänta innan deras överklaganden prövas. riktar jag även kritik mot förvaltningsrätten för långsam handläggning av ett mål om uppehållstillstånd enligt utlänningslagen (2005:716) (JO:s ärende med dnr 134-2019). I det ärendet gör jag också generella uttalanden om för- valtningsrättens handläggningstider i migrationsmålen. Jag lämnar över ett exemplar av detta beslut till och Reger- ingskansliet, , för kännedom. Långsam handläggning av ett mål om uppehållstillstånd enligt utlänningslagen; även uttalanden om migrationsdomstolens handläggningstider generellt (Dnr 134-2019) Beslutet i korthet: Ett mål om bl.a. utvisning kom in till Förvaltningsrätten i , migrationsdomstolen, och avgjordes och . JO anser att det är , inte minst eftersom ett mål om utvisning enligt lagen ska handläggas skyndsamt. Domstolen får kritik för den långa handläggningstiden. I beslutet diskuterar JO också domstolens handläggningstider för migra- tionsmål generellt. Tillströmningen till domstolen av migrationsmål ökade mycket kraftigt med början 2016, och domstolen har lagt ned ett avsevärt arbete för att komma till rätta med situationen. redovisar domstolen att mål om uppehållstillstånd på grund av skydds- eller asylskäl tar 17–21 månader att handlägga och att mål om uppehållstillstånd för besök eller bosättning tar 12–16 månader att handlägga. Dessa tider är enligt JO för långa, betydligt längre än vad som är rimligt och acceptabelt. Av domstolens remissyttrande till JO framgår att domstolen nu avgör fler migrationsmål än vad som kommer in till domstolen. Det innebär att balan- sen av migrationsmål minskar, och därmed kommer handläggningstiderna också att minska även om det kan ta innan de når en normal nivå. Ytterst är det och regeringen som har ansvaret för att domsto- larna klarar sina uppgifter och kan uppfylla de krav som ställs i 2 kap. 11 § regeringsformen. JO lämnar därför över ett exemplar av beslutet till Dom- stolsverket och , , för kännedom. DO M S T O L A R 2019/20 JO1 I en anmälan som kom in till JO klagade på Förvalt- ningsrätten i , migrationsdomstolen, för långsam handläggning av ett mål om uppehållstillstånd enligt utlänningslagen (2005:716). Han uppgav bl.a. följande: En person, BB, kom till . fattade den 21 sep- tember 2017 ett beslut om bl.a. avslag på BB:s ansökan om uppehålls- och ar- betstillstånd och förordnade att BB skulle utvisas ur landet med stöd av bestäm- melserna i 8 kap. 6 § utlänningslagen. BB överklagade beslutet till förvalt- ningsrätten, som registrerade överklagandet . meddelade domstolen att handläggningstiden hade ökat till 22 månader, vilket innebar att BB:s ansökan om uppehållstillstånd närmade sig . Handläggningstiderna vid domstolen är alltså helt orimliga. BB var när han kom till och han hinner bli innan domstolen fattar sitt beslut. Eftersom åldern räknas för domen orsakas BB en rätts- förlust och förlorar bl.a. sina rättigheter enligt . Under ti- den får BB t.ex. inte arbeta eller ta körkort. Med anmälan följde bl.a. en skrivelse till förvaltningsrätten, vari BB be- gärde förtur med sin ansökan om uppehållstillstånd. Av skrivelsen framgick att BBansökte om asyl , att förvaltningsrätten avslog hans begäran om muntlig förhandling , att talan slutfördes och att målet var klart för avgörande . I skrivelsen angavs också att BB skulle fylla . JO:s utredning och förvaltningsrättens remissvar JO begärde in ett dagboksblad och flera handlingar ur förvaltningsrättens mål. Av dessa handlingar framgick bl.a. att BB begärde förtur och att denna begäran avslogs . JO tog del av den information som förvaltningsrätten hade lagt ut på sin webbplats om hur det tog att handlägga ett mål vid domstolen (per den I fråga om mål vid migrationsdomstolen framgick följande: a)mål om uppehållstillstånd på grund av skydds- eller asylskäl: 16–20 måna- der b)mål om uppehållstillstånd för besök eller bosättning: 11–15 månader c)viseringsmål: 2–. JO uppmanade i en remiss förvaltningsrätten att lämna upplysningar om och yttra sig över dels handläggningen av och handläggnings- tiden i det aktuella målet, dels handläggningen av och handläggningstiderna generellt i migrationsmålen vid domstolen. Remissvaret skulle särskilt belysa hur handläggningstiderna förhöll sig till 2 kap. 11 § regeringsformen. Förvaltningsrätten (lagmannen ) lämnade följande re- missvar: 2 0 1 9 /2 0 J O1 DO M S T O L A R Handläggningen och handläggningstiden i mål … När det gäller omständigheterna kring själva handläggningen av förvalt- ningsrättens mål … får jag hänvisa till tf. rådmannen DD:s yttrande, se bi- laga 1 [följer nedan, JO:s anm.]. Jag kan inte annat än beklaga att handläggningen hos förvaltningsrätten tagit så . Jag kan dock konstatera att målet numera är avgjort och att det inte förekommit några av inaktivitet i målet. Nedan ges en generell förklaring till de långa handläggningstiderna i migrationsmålen vid domstolen vilken även innefattar det aktuella målet. Handläggningen av och handläggningstiderna generellt i migrationsmålen vid domstolen har handläggningstiderna i migrationsmål ökat mycket kraftigt vid samtliga migrationsdomstolar, men särskilt vid Förvaltnings- rätten i (FGO). Huvudorsaken till de kraftigt ökade handläggningstiderna i migrations- mål vid FGO är den exceptionellt stora inströmningen av migrationsmål till domstolen . En annan bidragande orsak är den fragmentise- rade lagstiftningen på migrationsområdet vilken gjort att bedömningarna i migrationsmålen blivit fler och mer komplexa. Inte sällan måste parallella regelverk tillämpas i samma mål. En faktor av stor betydelse i samman- hanget är också den utmaning domstolen haft i att kunna rekrytera tillräck- ligt kvalificerad personal. För att konkret tydliggöra den stora utmaning domstolen har och har haft finns det skäl att redogöra för en del siffror. I tabellen nedan anges hur många mål förvaltningsrätten har fått in i målgruppen 6001 (Uppehållstillstånd m.m., asylsökande vuxna och fa- miljemedlemmar utan beslut om förvar/uppsikt) vilket generellt sett är den mest arbetskrävande av målgrupperna inom migrationsområdet. Detta är också en målgrupp som finns på samtliga migrationsdomstolar. I tabellen anges också hur stor andel FGO har fått av det totala antalet mål i målgrup- pen 6001 som kom in till de fyra migrationsdomstolarna. till FGO (6001) mål i landet (6001) När migrationsdomstolarna tillskapades gjordes en domkretsindelning. Den indelningen grundade sig på en beräkning att FGO skulle handlägga av utlänningsmålen (Budgetunderlag m.m. för migrationsdom- stolarna åren 2006–2008, dnr. 1447-2004, s. 10). När det gäller FGO har det inte gjorts någon förändring av domkretsen sedan dom- stolen blev migrationsdomstol. Av tabellen ovan kan man utläsa att det till FGO kom in sex gånger så många mål i målgrupp 6001 som vart och ett av . Det kan också noteras att 2017 var det år –2018 då det kom in flest mål i målgruppen 6001 och att det året var det år då FGO fick störst andel av totalen (30,). FGO har således fått en opro- portionerligt stor andel av dessa mål. Huvudskälet till att FGO 2016–2018 fått en så stor andel av målen i målgrupp 6001 är det sätt på vilket Migra- tionsverket valt att organisera sitt arbete. DO M S T O L A R heter i har enligt uppgift varit de mest produktiva enheterna hos . Verket har därför valt att flytta över ett stort antal ärenden från övriga landet (enligt uppgift främst från öster och norr) till i väst. Eftersom ett beslut i ett migrationsärende ska över- klagas till den migrationsdomstol inom vars domkrets beslutet först prövats (14 § andra stycket lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar) har överklaganden i dessa överlämnade ärenden hamnat hos FGO. Efter- som parter och offentliga biträden i dessa överlämnade ärenden inte sällan bott i andra delar av landet har ärendena när de överklagats blivit tyngre att handlägga än när parter och biträden bott i domkretsen, särskilt när det begärts muntlig förhandling. En mycket stor mängd asylmål har dessutom tillförts ansökningar om uppehållstillstånd för gymnasiestu- dier, vilket har medfört ytterligare handläggningsåtgärder i dessa mål. En- ligt tillgänglig statistik har överlämnat sammanlagt 5 279 gymnasieansökningar till migrationsdomstolarna som tillförts öppna asyl- mål. Av dessa 5 279 ansökningar har 2 268 lämnats till FGO, dvs. 43 pro- cent av det totala antalet. Åren innan den stora ökningen av migrationsmål, 2014 och 2015, kom det vartdera året in drygt 1 000 mål i målgruppen 6001. –2018 fick domstolen in sammanlagt tolv gånger så många mål i mål- grupp 6001 (drygt 13 000 mål) som genomsnittet . fick således domstolen in i genomsnitt fyra gånger så många mål i målgrupp 6001 jämfört . Inom parentes kan nämnas att kom det under den enda månaden in fler mål i målgrupp 6001 (1 248 mål) än vad det gjorde respektive 2015. Det kan också tilläggas att enligt senaste prognos kommer av de överklagade asylären- dena i landet att hamna hos FGO. För en grafisk bild av antalet inkomna, avgjorda och balanserade mål 2015–2019 se bilaga 2 [här utelämnad, JO:s anm.]. Sammanfattningsvis har domstolen –2018 fått in en ex- tremt stor mängd migrationsmål och en oproportionerligt stor andel av mi- grationsmålen i landet. I sammanhanget kan också nämnas att ökade antalet inkomna socialförsäkringsmål – som är en resurskrä- vande måltyp – . Till bilden hör också att FGO är den enda domstolen i som handlägger viseringsmål. Dessa mål är av för- turskaraktär och 2018 avgjorde domstolen över 6 700 viseringsmål med en medianomloppstid på 0,5 månader. Sammantaget avgjorde Förvaltnings- rätten i över 30 000 mål . Vad har förvaltningsrätten gjort för att hantera den uppkomna situationen? En given och självklar utgångspunkt när domstolen valt och utformat åt- gärder för att möta den extrema målökningen har varit att fortsatt upprätt- hålla en mycket hög nivå av rättssäkerhet och att värna den enskilde doma- rens självständighet. FGO har försökt möta den kraftiga ökningen av migrationsmål med en lång rad åtgärder. Den viktigaste åtgärden har varit att öka antalet anställda. När jag tillträdde som hade domstolen ca 250 an- ställda. har domstolen ca 370 anställda. Det har varit en stor utmaning att med den goda arbetsmarknaden – särskilt för jurister – kunna rekrytera och behålla kompetent personal. Det har också varit en utmaning att utbilda all ny personal och ordna lokaler till dem. Inte minst anskaffning m.m. av nya lokaler har tagit mycket tid och resurser i anspråk, vilket lett till att domstolen haft verksamhet på tre olika platser. Vidare har domstolen bl.a. sett över organisationen och gjort ett antal organisationsförändringar, utvecklat arbetsformerna, förstärkt HR, arbetat 2019/20 JO1 2 0 1 9 /2 0 J O1 DO M S T O L A R med ledarskapsutveckling och ökat stöd till chefer. Domstolen har också arbetat mycket med att så långt möjligt digitalisera verksamheten. Det har således vidtagits en rad åtgärder för att öka domstolens kapacitet och effek- tivitet som domstolen har värnat om att bibehålla en hög kvalitet och rättssäkerhet. Parallellt har domstolen – trots en mycket hög arbets- börda – arbetat för att säkerställa en god arbetsmiljö för samtliga medarbe- tare. Nedan redogörs något mer utförligt för en del av de åtgärder som vidta- gits. Åtgärder för att rekrytera och behålla kompetent personal Förvaltningsrätten har arbetat mycket aktivt med domstolens kompetens- försörjning. Domstolen har bl.a. anställt tf. rådmän och förordnat assessorer att döma i domstolen. Domstolen har också lånat in domare från bl.a. Sve- riges Domstolars förstärkningsstyrka, , Hovrätten för och Kammarrätten i samt använt pensionerade domare. Endast ett fåtal har haft tidigare erfarenhet av förvaltningsrätt och migrationsmål och de flesta har därför behövt introduktion och utbildning i både förvaltningsprocessrätt och migrationsrätt. Svårast har det varit att rekrytera föredragande jurister. Förvaltningsrät- ten har inte helt kunnat matcha ökningen av antalet domare med en mot- svarande ökning av antalet föredragande jurister. Det har gjort att många domare, däribland en del av de mest oerfarna, har fått sätta upp mål själva. Det har påverkat effektiviteten negativt. Det har varit en stor utmaning att få en adekvat utväxling mellan antalet avgjorda mål och den extra personal som lånats in eller anställts. Att det är svårt att rekrytera och behålla tillräckligt många och skickliga föredragande jurister i är inget nytt. Arbetsmarknaden för jurister i är mycket god. För att täcka bemanningsbehovet har domstolen länge anställt många notarier, ungefär dubbelt så många som t.ex. Förvalt- ningsrätten i . Att nu anställa ett ännu större antal notarier har inte varit möjligt eller lämpligt med tanke på att notarierna har utbildningsplat- ser, vilket i sig är förhållandevis resurskrävande för domstolen. Förutom de stora utbildningsinsatser för nyanställd personal som lö- pande ordnats har domstolen arbetat mycket aktivt med att förbättra möj- ligheterna att rekrytera och behålla personal. Rekryteringsprocessen har ar- betats om och effektiviserats. Nya kanaler har använts för att attrahera sö- kande, bl.a. sociala medier och rekryteringsevent. Ett föredragandeprojekt har också slutförts. Projektet har haft som mål att utveckla föredragande- rollen och att genomföra konkreta åtgärder för att göra föredragandearbetet mer attraktivt. Just nu pågår ett motsvarande arbete när det gäller domstols- handläggare. Tjänster som föredragande jurist respektive domstolshandläggare med samordningsansvar har inrättats på varje avdelning. I samordnarnas arbets- uppgifter ingår bl.a. att avlasta cheferna från administrativa arbetsuppgifter och att hjälpa cheferna med uppföljning och effektiviseringsfrågor på av- delningen. Tjänsterna har haft flera syften. För föredragande juristerna och domstolshandläggarna har det inneburit att en ny karriärväg erbjudits. För cheferna har åtgärden vidtagits för att förbättra deras möjligheter att utöva sitt ledarskap. Ett mer långsiktigt mål är att få fram nya chefer. Andra karriärvägar har också skapats för föredragande jurister och tjäns- ter som rättsliga experter och som specialistföredragande har tillsatts. Ett föredraganderåd har också införts som löpande diskuterar utvecklings- frågor med ledningen. För att förbättra möjligheterna att rekrytera och behålla personal har också satsningar gjorts på ett bra friskvårdsarbete och att ge samtliga med- arbetare möjlighet att arbeta mobilt. DO M S T O L A R Organisatoriska åtgärder, ändrad målfördelning m.m. Tidigt tillsatte domstolen en särskild projektgrupp för att möta den kraftigt ökade inströmningen av migrationsmål (för gruppens direktiv, se bilaga 3 [här utelämnad, JO:s anm.]). Gruppen bedrev ett intensivt ar- bete och presenterade löpande flera förslag till förändringar av såväl orga- nisatorisk karaktär som t.ex. vad gäller ändrad målfördelning. Flera förslag infördes efterhand och flertalet (se tidslinje, bilaga 4, där de större förändringarna redovisas [här utelämnad, JO:s anm.]). Som exempel på organisatoriska förändringar kan nämnas införandet av en särskild enhet, enhet 47, som fick till uppgift att handlägga domstolens samtliga s.k. rödmål, dvs. snabba migrationsmål av skyndsam karaktär (för- var, nya prövningar, omedelbar verkställighet m.m.). Resultatet av denna förändring var att de tre migrationsavdelningarna kunde fokusera än mer på att handlägga ordinära asylmål utan att låta arbetet styckas upp av snabb- målen. Ytterligare en enhet föreslogs och infördes, enhet 67, som fick till uppgift att vara en avverkningsenhet för asylmål, klara för avgörande. Ef- tersom enheten som utgångspunkt inte haft några egna beredningsuppgifter utan endast haft till uppgift att avgöra mål har arbetet kunnat bedrivas mycket koncentrerat och med gott resultat. Som ett led i att effektivisera och i övrigt förbättra tolkhanteringen i domstolen inrättades en särskild fast tjänst, en tolksamordnare, där en före- dragande jurist fick i uppdrag att bl.a. upprätta en tolkpolicy, och se över utbildnings- och bemötandefrågor m.m. vad gäller tolkar. Allt med det ut- talade syftet att i flera avseenden öka kvaliteten i tolkhanteringen och däri- genom också säkerställa tillgång på tolkar för den ökade mängden muntliga förhandlingar i asylmål. För att ytterligare rationalisera och samordna utsättningen av muntliga förhandlingar har en särskild central förhandlingsfunktion tillskapats med uppgift att gemensamt och koordinerat sätta ut muntliga förhandlingar i samtliga av domstolens asylmål. Funktionen har avlastat avdelningarnas målkanslier och det har också lett till större möjligheter att såväl säkerställa tillgången på tolkar som att utnyttja domstolens förhandlingssalar effektivt. har förhandlingssalar varit en trång sektor och domstolen har under ett par års tid behövt låna salar av annan domstol. När det gäller målens fördelning i domstolen har psykiatrimålen och an- knytningsmålen flyttats från de tre migrationsavdelningarna till de tre av- delningar som inte handlägger asylmål. Detta har gjorts i syfte att ytterli- gare skapa förutsättningar för att avgöra asylmål. I samband med det har också en särskild psykiatrihandläggarfunktion skapats för att rationalisera handläggningen av psykiatrimålen, med effektivitetsvinster som följd. Även andra justeringar i målfördelningen har gjorts. I samband med den kanske största tillströmningen av asylmål i decem- ber 2017 skapades också en domstolsgemensam beredning för migrations- målen, vilken verkade under ett drygt år för att frigöra utrymme på avdel- ningarna för att avgöra asylmål. Den gemensamma beredningen ledde till en mycket mer effektiv och enhetlig beredning av migrationsmålen.