frsrdg · H704JO1 · 2019-11-12 00:00:00 — Beslutet i korthet: S.A. ingick fram i premiepensionssystemet genom ett samarbetsavtal med Pen- sionsmyndigheten. införde ett köpstopp för bolagets fonder vilket innebar att fonderna inte längre var valbara inom premiepen- sionssystemet. beslutade att säga upp samarbetsavtalet med . och i samband med detta avregistrerades även bolagets fonder från fondtorget för premiepen- sionen. gick ut med information om det inträffade på sin hemsida. Där fanns även ett informationsbrev som också skickades ut per post till drygt 100 000 pensionssparare som valt att placera sina premiepensionsmedel i S.A:s fonder. ingår i samma koncern som Allra Försäk- ring AB. gjorde i en anmälan till JO gällande att Pen- sionsmyndigheten agerat utanför sitt kompetensområde och därmed i strid med legalitetsprincipen. gjorde vidare gällande att uttalat sig negativt om bolagets försäkringsprodukter i informationsbrevet och att myndigheten därmed även agerat i strid med objektivitetsprincipen. JO framhåller i beslutet att det ingår i ansvar att informera om pensionen och hur t.ex. ett efterlevandeskydd påverkar den. har valt att namnge två av sina försäkringar på ett sätt som gjort det svårt för pensionssparare att utan vidare förstå skillnaden mel- lan bolagets försäkringsprodukter och det efterlevandeskydd som är kopplat till premiepensionssystemet. har inom ramen för sitt särskilda konsumentuppdrag haft anledning att på sätt som skett informera om de privata och de statliga alternativen och vad som kännetecknar dem. Utifrån de många frågor som myndigheten tagit emot i sin kundtjänst får åtgärden att lämna den aktuella informationen även anses ha varit sakligt motiverad. JO slår fast att agerat inom ramen för det ansvar som myndigheten har för premiepensionssystemet. I beslutet konsta- terar JO även att informationsbrevet är formulerat på ett sätt som uppfyller regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet. Någon kritik mot Pen- sionsmyndigheten uttalas därför inte. (nedan ) är ett bolag som ingår i en koncern, . I koncernen ingår även Allra Försäk- 2019/20 JO1 2 0 1 9 /2 0 J O1 SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G ring AB (nedan Allra Försäkring). Moderbolag i är Allra Sve- rige AB. ingick fram i premiepen- sionssystemet genom ett samarbetsavtal med . införde ett köpstopp för bolagets fonder vilket in- nebar att dessa inte längre var valbara inom premiepensionssystemet. Pensions- myndigheten beslutade att säga upp samarbetsavtalet med . I samband med detta avregistrerades även bolagets fonder från . gick Pensions- myndigheten på sin hemsida ut med information om att myndigheten sagt upp samarbetsavtalet med och att myndigheten även av- registrerat bolagets fonder. Som skäl för uppsägningen av samarbetsavtalet angavs att bolaget inte var lämpligt att verka inom premiepensionssystemet. På hemsidan fanns även ett informationsbrev. I informationsbrevet uppgav Pen- sionsmyndigheten under rubriken ”Om du har avtal med Allra” bl.a. följande: Vi har fått många frågor från pensionssparare som har tecknat avtal med Allra där man som kund betalar en avgift antingen via autogiro eller via faktura. Observera att detta inte har något med att göra, och därför inte något som avslutas automatiskt nu när vi avregistrerar bola- gets fonder. Har du avtal med Allra som du vill säga upp, så måste du själv höra av dig till bolaget. Vår rekommendation är att säga upp avtal skriftligt, antingen via brev eller via e-post. Under rubriken ”Efterlevandeskydd” angavs i informationsbrevet följande: En av de tjänster vi vet att många premiepensionssparare har med Allra är ett så kallat efterlevandeskydd på premiepensionen. Det ”efterlevande- skydd” som Allra erbjuder mot en avgift , det vill säga tiden innan pensionering, handlar om att du får betala för en helt fristående liv- försäkring. Observera att en sådan livförsäkring inte är kopplad till din pre- miepension. Som regel finns det billigare alternativ, till exempel via din arbetsgivare eller ditt fackförbund. Det är klokt att skaffa sig en bild av de totala ersätt- ningar som betalas ut till din familj vid dödsfall. Då kan du lättare bilda dig en uppfattning om vilka behov du och din familj har. Utöver att informationsbrevet låg ute på skick- ades det ut per post till drygt 100 000 pensionssparare som valt att placera sina premiepensionsmedel i fonder. I en anmälan till JO klagade på . I an- mälan och ett flertal kompletteringar framfördes bl.a. följande. Allra Försäk- ring förmedlar försäkringar till privatpersoner och står under tillsyn av Finans- inspektionen. från nämner olika för- säkringar. De som avses är dels en grupplivförsäkring ”Allra Premiepensions- försäkring” och dels en försäkring kallad ”Allra Efterlevandeskydd +”. Båda dessa försäkringar förmedlas av Allra Försäkring och de har varken något att göra med , det bolagets fonder eller premiepensionen. har inget uppdrag att agera utanför premiepensions- SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G 2019/20 JO1 Genom att uttala sig om Allra Försäkrings försäkringar på hemsidan och i informationsbrevet har agerat utanför sitt kompe- tensområde. Mottagaren av informationen kan inte heller ha dragit någon annan slutsats än att uppmanar Allra Försäkrings kunder att säga upp sina försäkringsprodukter. I informationen uttalar sig Pensionsmyn- digheten negativt om bolagets olika försäkringsprodukter, t.ex. genom att hän- visa till billigare alternativ. Sammanfattningsvis har överskridit sitt kompetensområde och agerat i strid med regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet. JO begärde att skulle yttra sig över Allra Försäkrings anmälan. I de delar som här är av intresse uppgav följande (bi- lagorna har utelämnats här): Myndighetens uppdrag framgår av förordningen (2009:1173) med instruk- tion för , regleringsbrev och särskilda regeringsbe- slut. Uppdraget får också ytterligare konkretion och närmare innebörd ge- nom regleringen av pensioner och pensionsrelaterade förmåner i socialför- säkringsbalken samt anslutande föreskrifter. Enligt 2 § 2 instruktionen ska informera och ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pensionen samt in- formera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek, hur stor pen- sionen kan antas bli och tydliggöra vilka konsekvenser olika val kan få för pensionen. Denna uppgift fullgörs av delvis i sam- verkan med Min Pension i , som levererar uppgifter som innefattar såväl allmän pension som tjänste- och privat pension. Enligt upp- drag i instruktionen informerar således pensionsspa- rare även om privata pensioner. Regeringen har också gett uttryck för att det är en prioriterad uppgift för att bistå med sådan samlad information. Av regleringsbrev för budget- framgår att myndigheten ska verka för att samtliga pensionsspa- rare och pensionärer ska få en samlad bild av hela sin pension. Detta inklu- derar även att informera om hur t.ex. efterlevandeskydd faktiskt påverkar pensionen. Redan för fick enligt reglerings- brevet ett konsumentuppdrag att stärka pensionssparares och pensionärers ställning som konsumenter av finansiella produkter inom pensionsområdet genom att ge vägledning som är anpassad till kvinnors och mäns behov och livssituation. 2016 stärktes konsumentuppdraget ytterligare genom att re- geringen i särskilt beslut gav i uppdrag att analysera och klargöra de risker som kan uppstå när fondför- valtare verksamma på brister i att följa reglerna. Där gavs också i uppdrag att föreslå åtgärder för att reducera dessa risker. Av proposition 2017/18:247 Ett tryggt och mer hållbart premiepen- sionssystem (s. 43) framgår att regeringen vid användningen av begreppet produkt på premiepensionsområdet innefattat försäljning av efterlevande- 2 0 1 9 /2 0 J O1 SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G skydd (livförsäkring) på premiepensionsområdet. I regleringsbrevet för budgetåren såväl 2017 som 2018 har regeringen dessutom gett Pensions- myndigheten i uppdrag att redovisa hur myndigheten har samverkat med och för att stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden. har exempelvis återrapporterat myndighetens ar- bete enligt regeringsuppdraget, konsumentuppdraget, genom en rapport , Mål om att stärka pensionssparares och pensionärers ställning som konsumenter. För att lyckas med konsumentuppdraget fångar myndigheten upp före- teelser som påverkar konsumenterna på marknaden, analyserar dessa samt sprider information. Detta uppdrag har varit en integrerad del av myndighetens verksamhet där myndigheten informerar om produkter och företeelser utifrån målgruppernas livssituation och behov. Som exem- pel på det vida område som berörts kan nämnas den information som myn- digheten lämnat rörande en rad olika låneprodukter som riktar sig till äldre personer, s.k. seniorlån, vilka ofta beskrivits som en möjlighet att ge sig själv en bättre pension. Myndigheten har också informerat om efterlevan- deskydd i stort, t.ex. i rapporter, genom myndighetens officiella blogg och websida. 1.4 med S.A. tecknade samarbetsavtal med S.A. (Allra) . I samband med att avtalet slöts, registrerades bolagets fonder för deltagande på fondtorget. införde ett s.k. köpstopp för fon- derna, innebärande att dessa inte längre var valbara för pensionssparare inom ramen för premiepensionssystemet. Köpstoppet infördes eftersom utredde huruvida Allra följde samarbetsavtalet. Utredningen visade på ett agerande från Allras sida som innebar att det fanns skäl att misstänka grov trolöshet mot huvudman. beslutade därför att polisanmäla det inträffade. sade upp samarbetsavtalet med , bilaga 3, och avregistrerade bolagets fonder från premiepensionens fondtorg. I uppsägningsbrevet noterades vidare att många framträdande perso- ner inom , till vilken fondbolaget hör, varit involve- rade i transaktioner som bedömt som kontroversi- ella. Allra förde talan mot åtgärd att säga upp samar- betsavtalet vid Tingsrätt (Mål nr T 3660-17), i Patent- och (Mål nr PMT 3844-17) samt i Förvaltningsrätten i (Mål nr 6592-17). Kammarrätten i fann genom be- slut (Mål nr 1684-17) frågan om allmän förvaltningsdom- stols behörighet oviss och beslutade i avvaktan på målets slutliga avgörande att inhibera uppsägning av samarbetsavtalet och av- registrering av fonderna. då inhibitionsbeslutet gällde överlät Allra sina fonder till Ålandsbanken och återkallade sin talan i kammarrätten, som senare avskrev målet från vidare handläggning. Allra återkallade även sin talan i Patent- och samt i . Tingsrät- ten beslutade att Allra ska ersätta rättegångskostna- der och (Mål nr Ö 8615-17) gjorde ingen annan bedömning. SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G 1.7 informationsbrev till spararna har samma kunder i hög grad tecknat avtal gällande flera olika tjänster inom koncernen. I genomsnitt hade Allras kunder 1,9 aktiva tjänster. Huvuddelen av Allra Försäkrings kunder utgjorde huvuddelen av Allra Pensions kunder. Allra Pensions kundstock har dess- utom i allt väsentligt byggt på fondverksamheten som i sin tur har bedrivits inom premiepensionssystemet. Enligt bifogad presentation som upprättats inom hade Allra Försäkring sammanlagt 119 608 kunder varav 99 792 var kunder även hos Allra Pension. Allra Pension hade i sin tur 158 827 kunder. 1.7.2 Kundsynpunkter och kundklagomål gällande Allra inkom ett stort antal kundsynpunkter till Pen- sionsmyndigheten gällande bolag inom . Av kundsynpunkterna framgår att många pensionssparare som hade in- gått avtal med bolag inom hade låg kännedom om premie- pensionssystemet. I flera fall visste pensionsspararna inte vad de hade av- talat om, vem som var avtalspart och de förstod inte heller innebörden av avtalen, eller hur man skulle säga upp dem när man inte längre ville vara bunden vid avtalen. En del pensionssparare gav uttryck för att man verkade tro att Allra arbetade på uppdrag av . Flera pensions- sparare vände sig till för att säga upp avtalen eller byta fonder, bilaga 7. En del pensionssparare hade uppfattat det så att Allras så kallade efter- levandeskydd var kopplat till premiepensionen. Andra hade förstått det så att innehav i någon av Allras fonder var en förutsättning för att även fort- sättningsvis få ha ett efterlevandeskydd. kundservice fick även frågor från pensionssparare som undrade om deras andra avtal med Allra, såsom rörande efterlevandeskydd, skulle sägas upp i och med att fon- derna avregistrerades, se återigen bilaga 7. En av de försäkringar som Allra Försäkring erbjöd hette dessutom "Pre- miepensionsförsäkring", vilket medförde en uppenbar risk för att pensions- spararna skulle tro att försäkringen var kopplad till och premiepensionsplaceringen. 1.7.3 Angående efterlevandeskydd i premiepensionen Det efterlevandeskydd som erbjuds inom premiepensionen är ett försäk- ringsmoment inom premiepensionen. Det är först vid ansökan till Pensions- myndigheten om att ta ut premiepension som premiepensionsspararen kan välja till efterlevandeskydd. Ett efterlevandeskydd kan endast läggas till i samband med att premiepensionsspararen ansöker om att ta ut sin premiepension. Efterlevandeskyddet innebär att den efterlevande får del av premiepensionsrätterna vid dödsfall. För att kunna teckna efterlevande- skydd måste personerna vara gifta med varandra eller ha registrerat partnerskap, alternativt vara sambor och tidigare ha varit gifta med varandra eller ha barn tillsammans. Den utbetalda premiepensionen blir lägre om efterlevande- skydd är valt eftersom hänsyn måste tas till den försäkringsmässiga risk skyddet innebär för försäkringsgivaren. Det har vid olika granskningar av finansiella produkter framkommit att det varit svårt för kunder att veta hur mycket en för- säkring med anknytning till ett premiepensionssparande är värd. 2019/20 JO1 2 0 1 9 /2 0 J O1 SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G 1.7.4Bakgrunden till utformningen av brev till pensionsspararna Utifrån uppdrag informerar myndigheten berörda pensionssparare vid köpstopp eller avregistrering av fonder från fondtorget. I en promemoria från , Rapporterade kundproblem inom pre- miepensionsområdet, bilaga 8 har gjort en genomgång av de klagomål och synpunkter som kom in till kund- service . I promemorian har bland annat noterats att säljare av förvaltningstjänster inom premiepensionsområdet erbjöd en försäkring som de kallade efterlevandeskydd. Detta användes sedan som ett skäl för att ta ut en års- avgift från pensionsspararen för förvaltning av dennes premiepension. Den här typen av försäkring har dock inte samma konstruktion som det efterlevandeskydd som erbjuds i samband med att man börjar ta ut sin premie- pension, vilket vanligtvis syftar på när myndigheten informerar om efterlevandeskydd. Det var mot bakgrund av detta som Pen- sionsmyndigheten valde att skriva så kallat efterlevandeskydd i informa- tionsbrevet till pensionsspararna, och att man längre fram i brevet använde citationstecken i stället för att skriva ut så kallat igen, alltså endast för att variera språket. I promemorian redovisas bland annat "Allra" under rubriken som en aktör vilken många klagat på och att klagomå- len ofta rört felaktigheter kring marknadsföringen av efterlevandeskyddet, att "Allra" felaktigt skickar fakturor samt att "Allra" felaktigt påstått sig samarbeta med . Av nämnda promemoria framgår vidare utifrån inhämtade uppgifter att erbjudanden om så kallade efterlevandeskydd har visat sig vara dyra och ofördelaktiga för kunden. I promemorian har bland annat anförts följande. "När säljare mot en avgift erbjuder ett efterlevandeskydd under spartid, dvs. tiden innan pensionering, så handlar det om att du får betala för en helt fristående livförsäkring. En sådan livförsäkring är inte kopplad till din premie- pension. Som regel finns det billigare alternativ, till exempel via din arbets- givare eller ditt fackförbund. Det är klokt att skaffa sig en bild av de totala ersättningar som betalas ut till din familj vid dödsfall. Då kan du lättare bilda dig en uppfattning om vilka behov du och din familj har." Detta har också berörts i den ovan nämnda propositionen Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem. Där har noterats att säljare har använt andra produkter som försäljningsargument för val av en viss premiepen- sionsfond och att produkterna, som påståtts erbjudas gratis eller gratis, benämnts efterlevandeskydd, livförsäkring eller återbe- talningsskydd. Informationen som gavs i brevet till Allras sparare förmedlar en generell håll- ning från sida i frågan om försäkringar. Pensions- myndigheten har i officiella kanaler informerat om kost- naden och gjort prisjämförelser gällande finansiella produkter. Detta ef- tersom pris är en viktig faktor ur konsumentperspektiv. I exempelvis en promemoria från , Förvaltningstjänster inom pre- miepensionen, jämför kostnaderna för olika förvalt- ningsföretag samt redovisar beräkning av vad en livförsäkring är värd uti- från genomsnittsspararens försäkrade belopp, bilaga 9. Ett annat exempel är pensionsexpert AA:s blogg från där hon skriver om ämnet. Hon tipsar om att pen- sionsspararen kan vända sig till sin arbetsgivare eller sitt möjlighet till billigare grupplivförsäkringar. Även av en rapport från , Skyddet till efterlevande inom tjänstepensionen, framgår att det t.ex. för medlemmar i fackförbund ofta finns möjlighet att teckna gruppförsäkringar till en lägre kostnad än vad det skulle kosta att teckna motsvarande försäkring enskilt, bilaga 10. SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G Det har tidigare kommit till kännedom att det är svårt för pensionsspararna att veta vilken juridisk person som är pensions- spararnas avtalspart, samt att det finns bolag med affärsidéer som utnyttjar det faktum att risktagandet är mycket svårt för pensionsspararna att värdera, att många sparare har låg kännedom om det långsiktiga sparande som premie- pensionen utgör samt att många sparare har ett lågt intresse för finansiella frågor i allmänhet. För har det, när information lämnats beträffande , inte varit ett alternativ att inte lämna för konsumenterna viktig information. Innehållet i informationen kan ses mot bakgrund av att gränsen mellan berörda juridiska personer inte har gjorts tydlig för konsumenterna och att huvudmännen bakom såväl fondbolaget som försäkringsbolaget delvis varit de- samma. Det har också funnits en stark anknytning mellan fondbolaget och Allra Försäkring då pensionsspararna till viss del utgjort Allra Försäkrings kundbas. 2.2 stöd i rättsordningen Enligt 5 § förvaltningslagen (2017:900) får en myndighet endast vidta åt- gärder som har stöd i rättsordningen. Även om denna bestämmelse ännu inte trätt i kraft och alltså inte gällde för agerande, så får ikraftträdandet av denna del av lagen ses som en kodifiering av gällande rätt. Av lagmotiven framgår att innebörden av nämnda paragraf är att myndighetens agerande ska ha stöd i någon av de källor som tillsam- mans bildar rättsordningen i vidsträckt mening. Det ska således finnas nå- gon form av normmässig förankring för all typ av verksamhet som en myn- dighet bedriver, men det krävs inte att varje enskild åtgärd som en myndig- het vidtar kan kopplas till ett specifikt bemyndigande. Kravet på legalitet uppfattas inte heller så att en myndighetsåtgärd måste ha uttryckligt stöd i en viss lagbestämmelse eller i andra föreskrifter som har meddelats i enlighet med 8 kap. RF. Därför har uttrycket "rättsordningen" införts i lagtexten i stället för "lag eller annan författning". Legalitetskravet kan således vara uppfyllt även genom ett förvaltningsbeslut, exempelvis i form av ett regler- ingsbrev. På motsvarande sätt har regeringen i propositionen 2017/18:105 Ny dataskyddslag funnit att kravet i EU:s dataskyddsförordning - på att den grund för behandling som avses [i] artikel 6.1 c och e ska vara fastställd i enlighet med den nationella rätten - innebär att den rättsliga förpliktelsen ska ha stöd i "rättsordningen". Den rättsliga förpliktelsen anses enligt lagmotiven vara fastställd i enlighet med svensk rätt, om den följer av författning eller be- slut som har meddelats i enlighet med regeringsformens bestämmelser. Där anförs vidare att myndigheternas uppdrag och åligganden framgår av författ- ningar och regeringsbeslut antagna i enlighet med regeringsformens bestämmel- ser om normgivningskompetens och att de åtgärder som myndigheterna vidtar i syfte att utföra dessa uppdrag eller uppfylla dessa åligganden därmed i sig har en legal grund. uppdrag framgår, dels av förordningen (2009:1173) med instruktion för , dels av myndighetens regle- ringsbrev och särskilda regeringsbeslut. Enligt 2 § 2 nämnda instruktion ska informera och ge pensionssparare och pension- ärer en samlad bild av hela pensionen samt informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek, hur stor pensionen kan antas bli och tydliggöra 2019/20 JO1 2 0 1 9 /2 0 J O1 SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G vilka konsekvenser olika val kan få för pensionen. Denna uppgift fullgörs av , delvis i samverkan med Min Pension i , som levererar uppgifter om såväl allmän pension som tjänste- och pri- vatpension. Enligt uppdrag i instruktionen informerar Pensionsmyndig- heten alltså pensionssparare även om privata pensioner. Regeringen har också gett uttryck för att det är en prioriterad uppgift för Pensionsmyndig- heten att bistå med sådan samlad information. Legalitetskravet kan som framgått också uppfyllas genom regeringens förvaltningsbeslut i regleringsbrev. I regleringsbrev för anges under rubriken att ska verka för att samtliga pensionssparare och pensionärer ska få en samlad bild av hela sin pension. I regleringsbrevet anges vidare som mål att ska stärka pensionssparares och pensionärers ställning som konsumenter av finansiella produkter inom pensionsområdet genom att ge vägledning som är anpassad till kvinnors och mäns behov och livssituation. Av ovan nämnda proposition Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem framgår att regeringen vid använd- ning av begreppet produkt på premiepensionsområdet även avser försälj- ning av efterlevandeskydd (livförsäkring) inom premiepensionsområdet. Regeringen har också i regleringsbrevet under rubriken gett i uppdrag att redovisa hur myndigheten har samverkat med Finansinspek- tionen och för att stärka konsumenternas ställning på fi- nansmarknaden. Regeringen har slutligen genom särskilt beslut gett i uppdrag att analysera och klargöra de risker som kan uppstå när fondförvaltare verksamma på fond- torg brister i att följa reglerna. Myndigheten fick även i uppdrag att föreslå åtgärder för att reducera dessa risker. regeringsuppdrag att informera pensionssparare är således vidsträckt och omfattar de finansiella produkter från försäkrings- bolaget som anmälan avser. har alltså hållit sig inom ramen för sin kompetens när myndigheten lämnade informationen som framgår i det av Allra Försäkring kritiserade brevet. 2.5 Omständigheter rörande informationsbrevet I samband med att konsumenter framfört klagomål till Pensionsmyndighet- ens kundtjänst, har det tydligt framgått att det funnits brister i den infor- mation som gavs från . Pensionssparare har ofta inte förstått att avtal slutits med olika juridiska personer om helt olika produkter. Det blev otydligt genom att endast beteckningen "Allra" användes. Det framgår vidare av webbplatsen "" att de produkter som erbjuds konsumenter av olika bolag inom - för att placera premiepension respektive fristående livförsäkringar - inte särskiljs på ett tydligt sätt. Olika erbjudanden presenteras för konsumenten under beteck- ningen "Allra". Detta har också blivit tydligt i de kontakter Pensionsmyndig- heten haft med pensionssparare genom kundtjänst där det i samtal framgått att kunder till Allra-bolagen inte uppfattat någon skillnad mellan dessa bo- lag. Bolagen har därmed blivit förväxlingsbara för pensionsspararna. kunde även utifrån kundsynpunkterna konstatera att det som pensionsspararna refererade till som efterlevandeskydd, inte var detsamma som efterlevandeskydd i premiepensionen. Pensionsspararna som hörde av sig till hade låg kun- skap om vad för slags avtal de ingått med vilka avtalsparter.