frsrdg · H704JO1 · 2019-11-12 00:00:00 — Brytandet av en privat försändelse kan komma i konflikt med intresset av att slå vakt om privatlivets helgd, jämför 4 kap. 9 § om intrång i förvar. har beslutat om en posthanteringsrutin som innebär att post- öppningspersonalen öppnar personadresserad post till , dock med vissa undantag. Myndigheten är inte omedveten om att en sådan rutin skulle kunna komma att stå i konflikt med intresset om privatlivets helgd. I ärendet har det dock inte kommit fram att post som inte är myndighets- post har öppnats. Enligt utredning är den post som är personadresserad i stort sett undantagslöst ställd till en handläggare i ett specifikt ärende. Syf- tet med rutinen är att säkerställa en snabb registrering av allmänna hand- lingar. har tidigare haft rutiner där de anställda gav fullmakter till myndigheten att öppna personadresserad post. Det kunde då förekomma att handlingar blev liggande utan åtgärd under handläggarens frånvaro om full- makt saknades. Detta är ett problem och JO har bland annat i ovan nämnt ärende uttalat att myndigheten inte kan ställa krav att samtliga anställda ska ge fullmakt till myndighetens registratorer eller andra att öppna post. välkomnar därför JO:s utredning och uttalande i frågan och kommer givetvis att anpassa sina rutiner i enlighet med JO:s beslut. AA kommenterade remissvaret. I ett beslut anförde chefsJO följande: Grundlagsskydd mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad vissa grundläggande fri- och rättigheter, bl.a. skydd mot undersökning av brev eller annan förtrolig försän- delse (2 kap. 6 § regeringsformen). Detta skydd gäller så länge försändelsen är under befordran, dvs. till dess att försändelsen har nått adressaten (jfr Holm- berg, m.fl., Grundlagarna: regeringsformen, successionsordningen, riks- dagsordningen, version [tredje upplagan med tillägg och ändringar], kommentaren till 2 kap. 6 § regeringsformen). Skyddet får endast begränsas genom lag och under vissa närmare angivna förutsättningar (2 kap. 20–25 §§ regeringsformen). Straffansvar för brytande av posthemlighet och intrång i förvar Den som olovligen bereder sig tillgång till ett meddelande som ett postbeford- ringsföretag förmedlar som en postförsändelse kan göra sig skyldig till bry- tande av posthemlighet (4 kap. 8 § ). Detta omfattar både sådana fall då adressaten definitivt blir berövad ett meddelande och fall då någon tar del av meddelandet och därefter vidarebefordrar detta. Skyddet för meddelan- det sträcker sig från den tidpunkt då det har avlämnats till befordran och till det att meddelandet har lämnats ut till mottagaren. En förutsättning för ansvar är att gärningen sker olovligen. Lovlig och därmed fri från ansvar kan handlingen SK A T T O C H F O L K B O K F Ö R I N G 2019/20 JO1 bli genom samtycke från den som har rätt att förfoga över meddelandet (jfr , m.fl., : En kommentar, version [t.o.m. supplement 10], kommentaren till 4 kap. 8 § ). Den som i andra fall olovligen bryter brev eller telegram eller på något annat sätt bereder sig tillgång till något som förvaras förseglat eller under lås eller annars tillslutet, kan göra sig skyldig till intrång i förvar (4 kap. 9 § brottsbal- ken). Detta omfattar exempelvis den situationen att någon olovligen bereder sig tillgång till ett meddelande efter det att det har förmedlats till adressatens bostad eller brevlåda (jfr , m.fl., a.a., kommentaren till 2 kap. 6 § regeringsformen). Rör ett brev till en tjänsteman hans eller hennes personliga förhållanden, kan en annan person, exempelvis en registrator, som bryter försändelsen, alltså ådra sig straffansvar (se bl.a. , , Offentlighetsprincipen, nionde upplagan, 2015, s. 65). Registrering av allmänna handlingar Var och en har rätt att ta del av allmänna handlingar i de delar som inte omfattas av sekretess (2 kap. 1 och 2 §§ tryckfrihetsförordningen). För att göra denna rättighet praktiskt möjlig att utöva ska allmänna handlingar som huvudregel registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet (5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). JO har i flera beslut och inspektionsprotokoll uttalat sig om myndigheters han- tering av personadresserad post (se bl.a. besluten JO 1978/79 s. 222, JO 2001/02 s. 144 och JO 2002/03 s. 495 samt t.ex. protokollen , dnr 3572-2002, och , dnr 3521-2005). I ett av besluten konstaterade JO att det inte finns någon laglig möjlighet för en myndighet att öppna de anställdas post om de inte lämnat med- givande till det (JO 2001/02 s. 144). Vidare uttalade JO i ett annat av besluten, till vilket de nämnda inspektions- protokollen hänvisar, bl.a. följande (JO 2002/03 s. 495): Mot bakgrund av bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och sekretess- lagen [som upphävts och ersatts av offentlighets- och sekretessla- gen, JO:s anm.] om allmänna handlingars offentlighet och om registrering av sådana handlingar är det angeläget att handlingar som kommer in till en myndighet blir omhändertagna. En försändelse som är adresserad till en tjänsteman får således inte bli liggande oöppnad om tjäns- temannen av någon anledning inte är närvarande. Jag noterar att kommunen eftersträvar en snabb registrering av allmänna handlingar. Å andra sidan får man inte bortse från möjligheten att försändelsen inte rör tjänsten utan en mottagares rent privata angelägenheter. Brytandet av försändelsen kan där- för komma i konflikt med intresset att slå vakt om privatlivets helgd, jfr också bestämmelsen i 4 kap. 9 § om intrång i förvar. För att en myndighet ska kunna komma till rätta med de problem som kan uppstå beträffande personadresserad post är det lämpligt att de an- ställda ger fullmakt till någon annan vid myndigheten att öppna post med personlig adress. Myndigheten kan dock inte kräva att samtliga anställda ska ge fullmakt till registrator eller någon annan. 2 0 1 9 /2 0 J T T O C H F O L K B O K F Ö R I N G Om en anställd väljer att inte lämna fullmakt får posten inte öppnas av myndigheten utan ska vidarebefordras till den anställde. I en stor organisa- tion där detta kan ta får det anses lämpligare att registratorn kontaktar den anställde, som då får hämta posten på poststället. Om det skulle visa sig att försändelsen innehåller allmänna handlingar är det den anställdes ansvar att se till att handlingarna utan dröjsmål diarieförs. Sär- skilda åtgärder måste vidtas då någon anställd p.g.a. semes- ter eller annars är borta . I första hand får fullmakt utfärdas . Andra åtgärder som ligger nära till hands är att i det enskilda fallet inhämta medgivande att öppna posten eller att som en sista åtgärd återinkalla tjänstemannen i tjänst. (Se även beslut i JO:s ämbetsberättelse 1982/83 s. tidigare posthanteringsrutin innebar enligt verkets remissvar att de anställda gav fullmakter till myndigheten att öppna personadresserad post. Rutinen ansågs dock vara problematisk eftersom det kunde förekomma att handlingar blev liggande utan åtgärd under en anställds frånvaro om fullmakt saknades. tog därefter fram en ny rutin – att personadresserad post som huvudregel anses ställd till och därmed ska öppnas av myndigheten – för att säkerställa att allmänna handlingar registreras . Jag har förståelse för strävan efter att allmänna handlingar ska registreras utan dröjsmål och inser att rutinen syftar till att säkerställa detta. Som JO har konstaterat finns det emellertid inte någon laglig möjlighet för en myndighet att öppna de anställdas post utan deras medgivande till det, t.ex. genom en fullmakt till registratorn eller någon annan myndighetsanställd. Eftersom man inte på förhand kan veta vad en försändelse innehåller – och därmed inte heller om försändelsen innehåller någon allmän handling eller inte –förrän man öppnat försändelsen, är nuvarande posthanterings- rutin inte förenlig med grundlagsskyddet mot undersökning av brev eller andra förtroliga försändelser. har också tillstått att myndigheten inte är omedveten om att rutinen kan komma i konflikt med intresset om privatlivets helgd. Det kan inte heller uteslutas att en anställd, t.ex. en registrator, som följer rutinen och öppnar någon annan anställds personadresserade post utan hans el- ler hennes medgivande kan ådra sig straffansvar. Som har framhållit i sitt remissvar kan myndigheten inte kräva att en anställd ska lämna en fullmakt till registrator eller någon annan anställd vid myndigheten. Om en anställd väljer att inte lämna någon fullmakt får pos- ten i enlighet med vad JO har uttalat inte öppnas av myndigheten utan ska vidarebefordras till eller hämtas av den anställde. Under en anställds från- varo ligger det närmast till hands att i det enskilda fallet skaffa ett medgivande att öppna posten eller att som sista åtgärd återinkalla den anställde i tjänst. Om det visar sig att försändelsen innehåller en allmän handling, är det den anställ- des ansvar att se till att handlingen registreras . De problem som har påtalat med denna ordning borde enligt min mening i stor utsträckning kunna förebyggas. Exempelvis kan i sina kontakter med enskilda upplysa om hur brev till myndigheten bör adres- seras. SK A T T O C H F O L K B O K F Ö R I N G 2019/20 JO1 Sammanfattningsvis konstaterar jag att nuvarande posthante- ringsrutin för personadresserad post inte är förenlig med grundlagen samt att det kan medföra straffansvar för enskilda befattningshavare att följa rutinen och öppna någon annans personadresserade post utan hans eller hennes medgi- vande. En sådan rutin kan inte godtas. kritiseras för rutinen. Det som i övrigt har kommit fram i ärendet ger inte anledning till några ytterligare åtgärder eller uttalanden från min sida. agerande vid ett besök på en fastighet i samband med en revision (Dnr 7138-2016) Beslutet i korthet: I samband med en revision av ett bolag gjorde två revi- sorer från ett besök på en fastighet. Syftet med besöket var att träffa bolagets företrädare och fråga efter bolagets räkenskaper. När reviso- rerna anlände till fastigheten fanns inte någon bolagsföreträdare där. I den aktuella byggnaden befann sig två andra personer, som inte kände till vare sig bolaget eller dess företrädare. Trots detta gick skatterevisorerna in i byggnaden och fotograferade där. En revison ska genomföras i samverkan med den reviderade och på ett sådant sätt att den inte onödigt hindrar verksamheten hos denne. Enligt chefsJO borde de båda skatterevisorerna inte ha gått in i byggna- den utan medverkan av bolagets företrädare. Kravet på samverkan med den reviderade kan inte anses ha varit uppfyllt eftersom tjänstemännen vid till- fället över huvud taget inte hade fått något besked från någon av bolagets företrädare. Någon rätt för att vidta tvångsåtgärder i form av bevissäkring fanns inte heller vid den aktuella tidpunkten. och de båda skatterevisorerna kritiseras därför för agerandet vid det aktuella besöket. ChefsJO förutsätter avslutningsvis att förvissar sig om att de anställda är väl införstådda med de begränsningar i verksamheten som följer av det lagreglerade skyddet för enskildas grund- läggande fri- och rättigheter. I en anmälan som kom in till JO framförde AA klago- mål mot och två anställda där. Hon anförde bl.a. följande: gjorde två tjänstemän från , BB och CC, ett besök på en fastighet i . När de två tjänstemännen knackade på befann sig två personer i bostaden, båda två vänner till hyresgästerna. Trots att tjäns- temännen från blev nekade att komma in trängde de sig in i bosta- den där de bl.a. fotograferade. 2 0 1 9 /20 J T T O C H F O L K B O K F Ö R I N G Muntliga upplysningar hämtades in från . Därefter remitterades anmälan till för yttrande. I sitt remissvar anförde bl.a. följande: AA har i anmälan framfört bl.a. följande. , runt , knackade de två tjänstemännen på bostaden på 5 i . Två vänner till hyresgästerna befann sig då i bostaden, men inte hyresgästerna. De två tjänstemännen trängde sig in i bostaden, trots att de blev nekade inträde. Sedan gick tjänstemännen runt i hela bostaden och fotograferade med mobiltelefon. Det skedde i samtliga rum. De försökte även ta sig in i ett garage som hör till fastigheten. De personer som befann sig på platsen blev oerhört förnärmade av det inträf- fade och kände att en av tjänstemännen använde sin auktoritet som om han haft samma behörighet att tränga sig in i någons bostad som Polisen eller Kronofogden. De har, utan framgång, försökt få fram beslut av det som skett. Hon anser att det är fråga om olaga intrång. Det är oerhört kränkande att en anställd på går in och tar foton i ens garderob bland ens privata tillhörigheter. De anställda på har missbrukat sin ställ- ning som tjänstemän. Dessutom har inget beslut visats. Om det skulle fin- nas ett beslut måste en sådan handling ske i samverkan med andra instanser. Det är endast två skatterevisorer på som gjort detta. har efter telefonsamtal med berörda personer på antecknat bl.a. följande i en s.k. tjänste- anteckning. inledde revision efter att ha fattat beslut om förvarstagande och betalningssäkring av egendom i det aktuella bolaget. Inom ramen för revisionen hade granskningsledaren och dennes kollega på Skatte- verket bestämt möte med bolagets företrädare i verksamhetslokalen på Strandbacken 5 i . Kort innan mötet blev mötes- platsen ändrad till i . skickade en av bolagets företrädare, , ett mejl till vari han uppgav att mötet måste flyttas. Han kunde inte hitta bolagets bokföring och bolagets ombud, , var sjuk. svarade DD och frågade om de inte kunde ses ändå, men DD svarade inte. kontaktade ombudet och meddelade att han var sjuk. befann sig BB och CC på skatte- kontoret i och avvaktade om någon från bolaget skulle dyka upp. De begav sig till Strandbacken 5 i . När de kom dit möttes de av två kvinnor. BB och CC presenterade sig för kvinnorna och berättade varför de var där. När BB och CC frågade kvinnorna om de kände till bo- laget och dess företrädare svarade de nej, att de inget visste och bara var där för att städa. När BB och CC frågade om de fick komma in svarade kvinnorna att det gick bra. BB och CC gick därefter runt i byggnaden, som i princip var tom. I en del av huset fanns dock ett kontorsutrymme, som de fotograferade. De hittade inget bokföringsmaterial. De fotograferade inte i någon garderob. Innan BB och CC gick tackade de och sa hej då till kvin- norna som städade. De uppfattade stämningen som god. När de kom ut gick de en sväng utanför huset. De kan ha känt på dörren till garaget, men var inte inne i garaget. De tog även några foton utvändigt. BB och CC under- stryker att de inte tog sig in i huset mot någons nekande och de omhänder- tog inte några handlingar. Revisionspromemoria i ärendet skickades till bo- lagets nya ombud, , . Några synpunkter på pro- memorian kom inte in och omprövningsbeslut meddelades SK A T T O C H F O L K B O K F Ö R I N G 2019/20 JO1 Beslutet skickades också till bolagets ombud. BB och CC känner inte till att någon begärt att få del av något beslut. Däremot har en begäran om att få del av e-post kommit in. Den begäran är handlagd och besvarad i ett särskilt utlämnandeärende. har utrett ärendet, varvid berörda medarbetare har blivit kontaktade, och bl.a. följande kommit fram. fattade beslut om förvarstagande . fattade beslut om att inleda revision av bolagen och aktuellt besök genomfördes som en del av denna revision. Beslut om revision skickades till bolaget. lämnade en ansökan om betalningssäkring till Förvalt- ningsrätten i . Rätten biföll ansökan . Bolaget överklagade och begärde hävning av betalningssäkringen. Förvaltningsrätten avslog överklagandet . Kammarrät- ten i avslog överklagandet . Bolagets ombud kontaktade den 11 och och de kom överens om ett möte i bolagets verksamhetslokal . Bolagets vd kontaktade och medde- lade att bolaget inte lyckats få fram all bokföring. föreslog då att mötet skulle ske i i . Dagen därpå meddelade bolagets vd, genom e-post, att ombudet hade insjuknat och att mötet därför behövde flyttas. Eftersom re- visorer då var på väg till , såg och läste de e-meddelandet först . Revisorerna besvarade då vd:ns meddelande och föreslog att mötet kunde genomföras även om bokföringen inte var kom- plett. De fick inget svar. ringde dock ombudet och med- delade att han insjuknat och ville att mötet skulle flyttas. revisorer väntade i i för att se om någon av bolagets företrädare skulle komma till det avtalade mötet. Ef- tersom ingen företrädare dök upp beslutade granskningsledaren att göra ett besök i bolagets verksamhetslokal i . Granskningsledaren bedömde att samverkan med det reviderade bolaget inte hade brutits, utan att besöket föll inom ramen för revisionen. När revisorerna anlände till verksamhetslokalen knackade de på, identi- fierade sig för de två personerna som fanns i lokalen och informerade om varför de kommit dit. Granskningsledaren frågade de två personerna om de kände till bolaget och dess företrädare men fick nekande svar. Personerna berättade att de höll på med flyttstädning och att huset i stort sett var tomt. Granskningsledaren frågade om de fick komma in och göra en kontroll av om det kunde finnas räkenskaper i lokalen. Revisorerna visades då till ett rum med kontorsutrustning där det bl.a. fanns flera datorskärmar, skriv- bord, datorer och en skrivare/kopiator av större modell. Några räkenskaper syntes inte till och granskningsledaren frågade på nytt om de fick se sig om efter möjliga räkenskaper. De informerades åter om att lokalen var tom men att det gick bra att göra en rundvandring i lokalerna. Lokalen var emellertid tom förutom ovan angiven kontorsutrustning. Det fanns inga räkenskaper i lokalen. Det fanns inte heller några indikationer på att fastigheten skulle varit inrättad som bostad för någon och vid besöket hade ingen av bolagets representanter varit folkbokförd på adressen. Vid besöket fotograferades kontorsutrymmet, däremot fotograferades det inte i någon garderob. Det togs även några fotografier utvändigt av fastigheten. Revisorerna var inte inne i garaget. Innan revisorerna lämnade verksamhetslokalen frågade gransknings-ledaren på vems uppdrag de båda personerna städade, men de ville inte uppge det eller sina fullständiga namn. revisorer blev inte nekade tillträde till verksamhetsloka- len. för besöket var ingen av bolagets företrädare folkbok- förd på adressen och det fanns inget i byggnaden som tydde på att den skulle vara inrättad som bostad. 2 0 1 9 /2 0 J T T O C H F O L K B O K F Ö R I N G kontorsutrymmet och fastigheten utvändigt. Revisorerna tog inga fotogra- fier i någon garderob och de var inte inne i garaget. En revison ska genomföras i samverkan med den reviderade och på ett så- dant sätt att den inte onödigt hindrar verksamheten hos denne. Kravet på samverkan gäller inte om tvångsåtgärden bevissäkring har beslutats på grund av att det finns en påtaglig risk för sabotage enligt 45 kap. 2 §, se 41 kap. 6 § skatteförfarandelagen (2011:1229), nedan förkortad SFL. Vid en revision får revisorn, enligt 41 kap. 7 § SFL, 1.granska räkenskapsmaterial och andra handlingar som rör verksam- heten, 3.granska lager, maskiner och inventarier, 5.ta prov på varor som används, säljs eller tillhandahålls på annat sätt i verksamheten, och 6.prova teknisk utrustning som används i verksamheten. Den reviderade ska, enligt 41 kap. 8 § SFL, lämna tillträde till verksam- hetslokalerna för 1.granskning av handlingar enligt 7 § 1 om granskningen inte utan svå- righet kan genomföras på någon annan plats, och 2.sådana åtgärder som avses i 7 § 2-6. I andra fall än som avses i första stycket 1 får en revision genomföras i verksamhetslokalerna om den reviderade medger det. Revisionen ska ge- nomföras i verksamhetslokalerna om den reviderade begär det och revi- sionen kan genomföras där utan betydande svårighet. I de fall en revision genomförs i verksamhetslokalerna ska den revide- rade, om det är möjligt, ställa en ändamålsenlig arbetsplats till revisorns förfogande. Syftet med aktuellt besök var att träffa bolagets företrädare och fråga efter bolagets räkenskaper. har, trots flera försök, inte fått träffa nå- gon företrädare för bolaget. Några räkenskapshandlingar har varken påträf- fats eller granskats vid det aktuella besöket. Eftersom aktuellt besök genomfördes som en del av pågående revision, vilken bolaget fått besked om, och inte avsåg någon tvångsåtgärd förelåg inget krav på särskilt beslut eller myndighetssamverkan. Anmälarens beskrivning av vad som har hänt vid det aktuella besöket överensstämmer inte med vad medarbetare uppgett. Även om ord står mot ord i det avseendet anser att det av utredningen inte har kommit fram att handläggare har agerat på ett sådant sätt som anses strida mot reglerna i 41 kap. 6-8 §§ SFL. AA kommenterade remissvaret. I ett beslut anförde chefsJO följande: har i sitt remissvar redogjort för vissa av de bestämmelser som har betydelse i ärendet. Jag vill bl.a. tillägga att även bestämmelser i regerings- formen (RF) och Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- SK A T T O C H F O L K B O K F Ö R I N G 2019/20 JO1 heterna och de grundläggande friheterna () är av intresse i ärendet. Enligt 2 kap. 6 § RF är varje medborgare, i förhållande till det allmänna, skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp, kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång. De angivna fri- och rättigheterna får begränsas genom lag i den utsträckning som framgår av 2 kap. 20 och 21 §§ RF. Enligt artikel 8 i har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. En offentlig myndighet får inte inskränka denna rättighet annat än med stöd av lag, om det i ett demo- kratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Av proportionalitetsprincipen följer att beslut enligt skatteförfarandelagen får fattas bara om skälen för beslutet uppväger det intrång eller men i övrigt som beslutet innebär för den som beslutet gäller eller för något annat motstå- ende intresse (2 kap. 5 § skatteförfarandelagen [2011:1244]). Som framhållit är utgångspunkten att en revision ska genom- föras i samverkan med den reviderade, se 41 kap. 6 § skatteförfarandelagen. I 45 kap. samma lag regleras förutsättningarna för vissa tvångsåtgärder i Skatte- verkets revisionsverksamhet. Av 45 kap. 2 § framgår att bevissäkring är en tvångsåtgärd som bl.a. omfat- tar revision i den reviderades verksamhetslokaler samt eftersökande och om- händertagande av handlingar. De närmare förutsättningarna för sådana åtgärder anges i 3–11 §§ samma kapitel. Enligt 13 § fattar förvaltningsrätten beslut om bevissäkring i den reviderades verksamhetslokaler, på ansökan av gransknings- ledaren. Av samma bestämmelse framgår att när en revision genomförs i den reviderades verksamhetslokaler får granskningsledaren besluta om att hand- lingar som behövs för revisionen ska eftersökas och tas om hand för gransk- ning. Granskningsledaren får enligt 14 § även besluta om bevissäkring bl.a. i den reviderades verksamhetslokaler om det finns en påtaglig risk för sabotage innan förvaltningsrätten kan fatta beslut. I detta fall hade det inte fattats något beslut om bevissäkring. har uppgett att syftet med besöket var att träffa bolagets fö- reträdare och fråga efter bolagets räkenskaper. Besöket var således en del av den revision som hade beslutats , vilken bolaget fått besked om, och avsåg enligt inte någon tvångsåtgärd. Av remissvaret framgår att granskningsledaren bedömde att samverkan med bolaget inte hade brutits. AAoch har olika uppfattningar om vad som hände vid besöket, liksom i frågan om bolaget hade verksamhetslokaler på den besökta fastig- heten. AA har bl.a. uppgett att de två tjänstemännen från trängde sig in i bostaden trots att de blev nekade inträde och att de väl inne i bostaden fotograferade i alla rum.