frsrdg · H704JO1 · 2019-11-12 00:00:00 — Storleken på avgifterna bestäms av (se 35 § instruktionen). instruktion innehåller inte några bestämmelser om överkla- gande av avgifter som beslutats med stöd av instruktionen. trädde en ny förvaltningslag i kraft som ersatte den tidigare förvaltningslagen. för handläggning gällde den ti- digare lagen. Nedan redovisas bestämmelserna om serviceskyldighet och över- klagande i den lagen. Serviceskyldigheten framgick i den tidigare förvaltningslagen av 4 §. Där angavs att varje myndighet skulle lämna upplysningar, vägledning, råd och an- nan sådan hjälp till enskilda i frågor som rörde myndighetens verksamhetsom- råde samt att hjälpen skulle lämnas i den utsträckning som var lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verk- OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T Av förarbetena till bestämmelsen framgår att serviceskyldigheten var vidsträckt men inte obegränsad. Myndigheten kunde och borde anpassa sin ser- vice till den aktuella arbets- och resurssituationen, och det ansågs finnas ut- rymme för en myndighet att säga nej till alltför långtgående önskemål om hjälp och den måste kunna göra vissa begränsningar efter en mer allmän lämplig- hetsbedömning (prop. 1985/86:80 s. 20 f. och 60). Bestämmelser om överklagande fanns i 21–22 a §§ i den tidigare lagen. Det angavs bl.a. att en myndighet, när den avgjorde ett ärende genom ett beslut som gick parten emot och kunde överklagas, skulle underrätta parten om hur beslu- tet kunde överklagas. Ett beslut kunde överklagas hos en allmän förvaltnings- domstol av den som beslutet angick, om det gått honom eller henne emot och var överklagbart. Om en annan lag eller förordning innehöll någon bestämmelse som avvek från förvaltningslagen gällde den bestämmelsen (se 3 § i den tidigare förvalt- ningslagen). Motsvarande bestämmelser finns i 4, 6, 33 och 40–42 §§ i den nu gällande förvaltningslagen. tar ut en avgift på per sida fr. o. m. första sidan när den lämnar ut papperskopior av allmänna handlingar i A3- och A4-format. Frågan är om det finns rättslig grund för detta. I 32–34 §§ instruktionen finns bestämmelser som ger rätt att ta ut avgifter av olika slag, bl.a. avgifter för kopior av allmänna handlingar i två särskilt angivna fall. Enligt 35 § instruktionen bestäms avgifternas storlek av . ger i sitt yttrande uttryck för uppfattningen att bestäm- melsen innebär en generell rätt för myndigheten att fastställa avgifter som av- viker från 16 § avgiftsförordningen. ger i sin handled- ning uttryck för samma uppfattning (se ESV 2005:27 – Avgift för kopia av allmän handling, s. 11). Jag anser för egen del att denna uppfattning är svår att förena med bestäm- melserna i avgiftsförordningen och instruktionen. Ordalydelsen i 35 § instruk- tionen innebär enligt min mening att får bestämma storleken på de avgifter som har rätt att ta ut med stöd av instruktionen, bl.a. för de första nio sidorna av kopior av allmänna handlingar. Rätten att ta ut en avgift av enskilda för tio kopior eller fler följer däremot av avgiftsförordningen. Denna tolkning av regelverket innebär därmed att har rätt att bestämma avgiftens storlek för de första nio sidorna, men att den avgift för en enskilds uttag av tio sidor eller fler som följer av 16 § avgiftsförordningen gäl- ler även för . En sådan ordning framstår möjligen som mindre lo- gisk, och jag har därför förståelse för den tolkning som och Eko- nomistyrningsverket gjort. En myndighets uttag av avgifter för allmänna handlingar måste emellertid ha ett tydligt författningsstöd. Om avsikten har varit att ska ha en generell rätt att fastställa avgifter som avviker från 16 § avgiftsförordningen 2019/20 JO1 2 0 1 9 /2 0 J O1 OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T bör detta förtydligas. Som bestämmelserna i förordningen med instruktion för nu är formulerade framstår den rättsliga grunden för avgift på per sida som mycket tveksam. Mot den bakgrunden över- lämnar jag beslutet till för kännedom. rätt att ta ut en avgift för elektroniska kopior Mot bakgrund av det som framgår av kompletterande yttrande in- stämmer jag i bedömning att det finns en rättslig grund för myn- digheten att ta ut en avgift när den lämnar ut elektroniska kopior av allmänna handlingar. uttag av en eftersökningsavgift har beslutat att en eftersökningsavgift på per påbörjad kvart ska tas ut för att söka fram uppgifter i arkiven. Det gäller dock inte om frågeställningen är så preciserad att uppgiften kan tas fram med hjälp av en sökingång och ett uppslag i en arkivvolym och inte kräver efterforskning. Som rättslig grund för avgiften har hänvisat till 33 § 4 instruktionen, enligt vilken får ta ut en avgift för undersökningsuppdrag som går utöver serviceskyldigheten enligt förvaltningslagen. Såvitt framgår av utredningen i ärendet tillämpar avgiftstaxan så att även den som gör en framställning om att få ta del av en allmän handling med stöd av offentlighetsprincipen får betala en avgift enligt 33 § 4 instruk- tionen, om det krävs efterforskning i arkiven för att ta fram den handling som begärts ut. Jag vill med anledning av det understryka att en avgift enligt 33 § 4 instruktionen förutsätter att den enskilde har lämnat ett undersökningsuppdrag till . När en myndighet tar emot en begäran om att få ta del av all- männa handlingar med stöd av offentlighetsprincipen ska begäran handläggas och besvaras i enlighet med tryckfrihetsförordningens regelverk. Det innebär att myndigheten kan avslå begäran om den gör bedömningen att ett efterkom- mande av den faller utanför de skyldigheter som myndigheten har enligt tryck- frihetsförordningen och – i förekommande fall – upplysa den enskilde om möj- ligheten att i stället lämna myndigheten ett undersökningsuppdrag. beslut om när en eftersökningsavgift ska tas ut ger vidare ut- tryck för att i princip anser att myndigheten inte har en skyldighet att hantera en förfrågan enligt tryckfrihetsförordningen om den kräver efter- forskning i arkiven, vilket naturligtvis inte är korrekt. Under förutsättning att myndigheten har fått klarhet i vilken handling som avses med begäran har den tvärtom en långtgående skyldighet att söka efter handlingen i sitt arkiv. Jag återkommer till detta i mina uttalanden om avgiftsuttaget i AA:s ärende. Det finns dock anledning att redan här understryka att det utrymme som enligt 2 kap. 6 § andra stycket TF finns för att avslå en begäran enligt tryckfrihetsför- ordningen med hänvisning till att handlingen endast kan tas fram med en ar- betsinsats som går utöver vad som kan sägas vara rutinbetonad endast gäller potentiella handlingar (jfr dock vad som sägs i hand- ledning ESV 2005:27 – Avgift för kopia av allmän handling, s. 12). OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T Allmänt gäller att en myndighet inte får ta hänsyn till kostnaden för den tid det tar att ta fram en allmän handling från arkivet när den fastställer vilken avgift som ska tas ut av den som med stöd av tryckfrihetsförordningen har be- gärt en kopia av handlingen (se t.ex. RÅ 1985 2:9 och JO 1989/90 s. 392, dnr 1400-1988). Utgångspunkten för beräkning av de olika slag av avgifter som får tas ut enligt 4 § avgiftsförordningen är visserligen att myndigheten inom ramen för full kostnadstäckning kan ta betalt för samtliga kostnader som uppstår (se 5 § avgiftsförordningen). Det kan dock enligt min mening inte komma i fråga att en myndighet tar betalt för arbetskostnaden för att ta fram en handling från arkivet om den skannar in handlingen och lämnar ut den elektroniskt. I stället ska samma princip gälla som vid utlämnande av en papperskopia av hand- lingen. tar visserligen inte betalt för söktid med hänvisning till 4 § av- giftsförordningen. beslut om när en eftersökningsavgift ska tas ut med stöd av 33 § 4 instruktionen – liksom utformningen av webbformulären, vilken behandlas i det följande – framstår dock enligt min mening närmast som ett sätt att kringgå principen om att arbetskostnaden för att ta fram en allmän handling från arkivet inte får ingå i avgiftsunderlaget. ska kritiseras för utformningen av sin avgiftstaxa i den del som avser eftersökningsavgift. Utformningen av myndighetens webbformulär för beställning av arkivhandlingar På finns ett antal webbformulär som kan användas för att beställa olika slag av handlingar från myndigheten. Flera av formulären in- leds med rutan ”Upplysning om kostnader”. Där anges bl.a. att forskningsav- giften är per . För att kunna skicka in formuläret måste man kryssa i att man accepterar kostnader enligt avgiftslistan. Vidare har man möjlighet att begränsa söktiden – och därmed forskningsavgiften – till minst och högst . Jag har naturligtvis inga synpunkter på att en myndighet tillhandahåller webbformulär för den som vill begära ut en allmän handling. Utformningen av den del av formulären som jag nu har redogjort för är dock inte godtagbar. Dels ger formuläret intryck av att forskningsavgiften är en del av den avgift som får tas ut vid handläggningen av en begäran om att få ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen, dels kan den enskilde inte ange att han eller hon inte accepterar någon forskningsavgift. Utformningen av formulären ger alltså felaktigt intryck av att rätten att ta del av allmänna handlingar är förenad med långt större kostnader än vad som är fallet. ska kritiseras för utformningen av webbformulären. Uttaget av en eftersökningsavgift i AA:s ärende AAhar inte lämnat något undersökningsuppdrag. Redan av det skälet har det saknats grund för att ta ut en eftersökningsavgift av honom. Om gjorde bedömningen att de eftersökningsåtgärder som krävdes låg utanför de skyldigheter som har enligt tryckfrihets- 2019/20 JO1 2 0 1 9 /2 0 J O1 OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T förordningen skulle ha avslagit AA:s begäran och upplyst honom om möjligheten att lämna ett undersökningsuppdrag till . Av utredningen framgår att den aktuella eftersökningsavgiften togs ut på grund av att det beträffande bouppteckningen efter DD saknades register som med en enkel sökning hänvisade till rätt uppslag i en arkivvolym. Jag vill med anledning av detta framhålla följande. Om det står klart vilken handling som avses med en begäran har en myndig- het enligt tryckfrihetsförordningen en långtgående skyldighet att ta fram hand- lingen ur sitt arkiv. har anfört att myndigheten är statlig arkivmyn- dighet och förvarar en mycket stor mängd arkiv från många olika arkivbildare som alla har sina olika sätt att ordna och registrera sina handlingar. Jag ifråga- sätter inte att det kan vara förenat med särskilda svårigheter för att leta upp en handling i arkiven. Att det kan vara svårt att hitta en viss handling i arkiven är dock som utgångspunkt inte ett skäl för att avslå en begäran enligt tryckfrihetsförordningen. AAbegärde att få en kopia av bouppteckningen efter DD och angav födel- sedatum, dödsdatum och den församling där DD hade avlidit. AA hade alltså tydligt preciserat den handling han ville ta del av. De åtgärder be- hövde vidta för att ta fram handlingen har inte gått utöver de skyldigheter som myndigheten har enligt tryckfrihetsförordningen. ska sammanfattningsvis kritiseras för att myndigheten tog ut en eftersökningsavgift av AA. lämnade i sitt beslut om avgift för undersök- ningsuppdrag inte någon överklagandehänvisning som tog sikte på eftersök- ningsavgiften. En förutsättning för att en myndighet enligt förvalt- ningslag skulle vara skyldig att lämna en överklagandehänvisning var att be- slutet gått parten emot och kunde överklagas. Det kan naturligtvis vara svårt för en myndighet att i det enskilda fallet avgöra om dessa förutsättningar är uppfyllda. I tveksamma fall bör emellertid en överklagandehänvisning lämnas (se t.ex. JO 2004/05 s. 236, dnr 88-2003). skulle enligt min upp- fattning ha lämnat en överklagandehänvisning avseende beslutet att inte om- pröva debiteringen av eftersökningsavgiften. När på nytt skickade ut en faktura avseende eftersökningsavgif- ten till AA invände han i ett mejl återigen mot avgiften och fick då beskedet att avgifter inte går att överklaga. I sitt yttrande till JO har uppgett att den bedömningen har sin grund i att det sak- nas specialbestämmelser om överklagande av avgifter för undersökningsupp- drag enligt 33 § 4 instruktionen. Att förordningen med instruktion för saknar särskilda bestäm- melser om överklagande av avgifter som tas ut med stöd av instruktionen kan inte läggas till grund för slutsatsen att sådana avgiftsbeslut inte får överklagas. Tvärtom innebär det som utgångspunkt att förvaltningslagens allmänna regler om överklagande av förvaltningsbeslut gäller. OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T skulle enligt min mening ha hanterat AA:s skrivelse med in- vändningar mot avgiften som ett överklagande i stället för att ge beskedet att beslutet om att ta ut en eftersökningsavgift inte kunde överklagas. Det är den domstol som ska pröva ett överklagande som avgör om ett beslut får överkla- gas. uppgift var i denna situation att göra en prövning av om över- klagandet skulle anses ha kommit in i rätt tid. Det är viktigt att den som är missnöjd med ett myndighetsbeslut får korrekt information om sina möjligheter att överklaga och att ett överklagande hanteras i enlighet med de regler som gäller för överklaganden. Risken är annars över- hängande att den enskilde lider rättsförlust. ska kritiseras för att man inte lämnade någon överklagandehänvisning i beslutet och för den efterföljande hanteringen av AA:s skrivelse med invänd- ningar mot avgiften. Ett kommunalt bolag har gallrat handlingarna i ett avbrutet anställningsärende utan att det fanns stöd för det (Dnr 517-2018) Beslutet i korthet: Efter att ett kommunalt bolag avbrutit ett rekryterings- förfarande begärde en av de som hade sökt tjänsten att få ta del av samtliga allmänna handlingar i ärendet. Han fick då beskedet att ansökningshandling- arna inte hade sparats. Efter att ha konstaterat att det saknats stöd för att gallra ansökningshand- lingarna som skedde gör JO följande generella uttalanden om gallring i avbrutna anställningsärenden. Misstankar om att anställningsbeslut i offentlig verksamhet fattas på osakliga grunder riskerar att skada allmänhetens förtroende för den offent- liga verksamheten. Offentlighetsprincipen fyller alltså en viktig funktion i sådana ärenden. Att ett anställningsärende avbryts innebär inte att intresset av insyn faller bort. Det kan t.ex. inte uteslutas att ett beslut om att avbryta ett rekryteringsförfarande med hänvisning till omdisponering av arbetsupp- gifter i själva verket har sin grund i en ovilja att anställa en viss sökande. Det är inte heller uteslutet att ett avbrutet rekryteringsförfarande skulle kunna innefatta diskriminering av en arbetssökande. Ett gallringsbeslut som anger att ansökningshandlingar i ett anställningsärende som avbrutits ska gallras skulle därför enligt JO:s mening stå i strid med kravet på att det material som återstår efter gallring ska kunna tillgodose de ändamål som anges i 3 § arkivlagen. I en anmälan till JO förde AA fram klagomål mot det kommunala bolaget (). Han var kritisk bl.a. mot att Stads- teatern hade gallrat handlingar utan att det fanns grund för det. 2019/20 JO1 2 0 1 9 /2 0 J O1 OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T Av anmälan framgick följande i den del som JO har valt att utreda. inledde 2017 ett rekryteringsförfarande avseende ett halvtids- vikariat som administratör –. Han fick besked om att rekryterings- processen hade avbrutits till följd av en omdisponering av arbetsuppgifter inom den aktuella avdelningen. begärde han att få ta del av samtliga allmänna handlingar i det avbrutna anställningsärendet. lämnade ut en mejlkonversation mellan den person som varit rekryteringsansvarig och AA samt förklarade att det inte fanns några personuppgifter eller ansöknings- handlingar bevarade eftersom rekryteringsprocessen hade avbrutits. ombads att yttra sig i frågan om gallring av ansökningshandling- arna. Efter att ha gett berörda befattningshavare tillfälle att lämna synpunkter anförde följande. mottog en skriftlig begäran från AA om utläm- nande av allmän handling avseende bland annat ansökningshandlingar för tjänsten ”Klara-administratör”. Då rekryteringen ej fullföljdes utan förfa- randet avbröts fanns det vid tiden för begäran inga ansökningshandlingar sparade enligt ordinarie arkivordning. Anledningen till att handlingarna ej fanns sparade enligt ordinarie arkivordning, var enligt HR-strateg […] att diskrimineringslagens bestämmelser ej var tillämpliga eftersom förfa- randet avbrutits och tjänsten ej tillsattes. Vid en närmare genomgång av ärendet har dock funnit de efterfrågade ansökningshandlingarna. Handlingarna var dock ej sparade en- ligt ordinarie arkivordning. Stadsarkiv är vad avser arkivfrågor tillsynsmyndighet för . Då är ett kommunalt aktiebolag helägt av och en del av , är arkivlagen (1990:782) tillämplig vad gäller arkivering. Med anledning av kompletterande frågor från JO lämnade chefs- jurist följande upplysningar. När en begäran om att få ta del av allmänna handlingar kommer in till eftersöks handlingarna där de normalt ska arkiveras. I detta fall kom det fram att BB på HR-avdelningen hade gallrat handlingarna ef- tersom det inte fanns någon som skulle kunna ha diskriminerats då tjänsten aldrig tillsattes. Handlingarna fanns dock bevarade hos chefen för den av- delning som rekryteringen avsåg. Handlingarna har arkiverats enligt ordinarie arkivrutiner. har beslutat att i fortsätt- ningen inte gallra ansökningshandlingar i avbrutna rekryteringsförfaran- den. I ett beslut anförde JO följande: Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Kapitlet genomgick vissa språkliga och redaktionella ändringar varvid flera av bestämmelserna fick ett OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2019/20 JO1 nytt paragrafnummer (se SFS 2018:1801). Nedan hänvisas till de paragrafnum- mer som gäller. Enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen (2 kap. 1–4 §§ TF) har var och en rätt att ta del av en handling som förvaras hos en myndighet om den har kommit in till myndigheten eller upprättats där, förutsatt att den inte omfattas av sekretess (offentlighetsprincipen). Detta ska i tillämpliga delar gälla också hos aktiebolag där kommuner utövar ett rättsligt bestämmande inflytande (se 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen). Med handling avses inte bara konventionella handlingar utan också upptag- ningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas med ett tekniskt hjälpmedel (se 2 kap. 3 § TF). En handling i den formen anses förvarad hos myndigheten om den är tillgänglig för myndigheten med teknik som myndig- heten själv använder (se 2 kap. 6 § första stycket TF). En handling anses ha kommit in till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. I fråga om en upptagning som avses i 2 kap. 3 § TF gäller i stället att den anses ha kommit in till myndigheten när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på det sätt som anges i 2 kap. 6 § TF (se 2 kap. 9 § första stycket TF). Grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar får meddelas i lag (se 2 kap. 23 § TF). Bestämmelser om detta finns i huvudsak i arkivlagen. En myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 12 § TF och som myn- digheten beslutar ska tas om hand för arkivering. Arkivet ska bevaras så att det tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov (3 § arkivlagen). Allmänna handlingar i ett ärende som har slutbehandlats hos en myndighet ska arkiveras (3 § arkivförordningen). Huvudregeln är alltså att allmänna hand- lingar ska bevaras. Allmänna handlingar får dock gallras. Vid gallringen ska det beaktas att ar- kiven utgör en del av kulturarvet och att det material som återstår efter gallring ska kunna tillgodose de ändamål som anges i 3 § (10 § arkivlagen). Det som enligt arkivlagen gäller för kommunala myndigheters arkiv gäller även för ar- kiv hos kommunala bolag (se 2 a § arkivlagen). Kommunfullmäktige i har beslutat om arkivregler för (Kfs 2015:27). I 5 kap. 2 § anges att allmänna handlingar får gallras endast med stöd i lag, förordning eller beslut av arkivmyndigheten. är arkivmyndighet i . har fattat ett generellt beslut om bevarande och gallring av information inom löne- och personaladministration hos myndigheter i stad (2011:9). Där anges bl.a. att information som tillkommer i ett re- kryteringsärende ska bevaras men att ansökningshandlingar för sökande som inte fått anställningen får gallras efter tillsättningen. 2 0 1 9 /2 0 J O1 OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T har antagit stadens arkivregler och tillämpar de generella gall- ringsbeslut som utfärdats av stadsarkiv (se stadsarkivs inspektionsrapport , dnr 5.1.1 4076/2016). har överinseende över den offentliga arkivverksamheten och ska bl.a. ge kommunerna råd i arkivfrågor (2 och 5 §§ förordningen med in- struktion för ). och Kommuner och Landsting publicerar genom för kommunala arkivfrå- gor gallringsråd för kommunala verksamheter. I publikationen Bevara eller gallra – Gallringsråd för lednings- och stödprocesser i kommuner, landsting och regioner rekommenderas en gallringsfrist när det gäller ansök- ningshandlingar från den som inte har fått en tjänst. är ett helägt kommunalt bolag. Reglerna i tryckfrihetsförord- ningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter och arkivla- gens bestämmelser om arkivvård och gallring gäller därmed för bolaget. De aktuella ansökningshandlingarna blev allmänna handlingar hos Stadstea- tern när de kom in dit. När anställningsärendet avslutades skulle ansöknings- handlingarna som utgångspunkt ha bevarats i arkiv. BB valde i stället att gallra handlingarna. Skälet till detta var att det enligt hans uppfattning inte fanns någon som skulle kunna ha diskriminerats eftersom rekryteringen hade avbrutits. Jag konstaterar att kulturnämndens beslut om bevarande och gallring av in- formation inom löne- och personaladministration inte innehåller något undan- tag som medger omedelbar gallring av ansökningshandlingar i ett avbrutet re- kryteringsförfarande. Någon bestämmelse i lag, förordning eller – såvitt fram- kommit – i något annat beslut av kulturnämnden som ger stöd för gallringen finns inte heller. Det fanns därför inte stöd för att gallra ansökningshandling- arna som skedde. En felaktig gallring kan äventyra den grundlagsfästa rätten att ta del av all- männa handlingar. har upplyst om att en kopia av ansöknings- handlingarna fanns bevarade hos chefen för den avdelning som rekryteringen avsåg och att handlingarna nu har arkiverats enligt ordinarie ar- kivrutiner. Det är naturligtvis positivt att en kopia av handlingarna numera har arkiverats. Det är dock en brist att ett exemplar av handlingarna inte arkivera- des när anställningsärendet avslutades. kan inte undgå kritik för sin hantering av ansökningshandling- arna. Misstankar om att anställningsbeslut i offentlig verksamhet fattas på osak- liga grunder riskerar att skada allmänhetens förtroende för den offentliga verk- samheten. Offentlighetsprincipen fyller alltså en viktig funktion i sådana ären- den. Att ett anställningsärende avbryts innebär inte att intresset av insyn faller bort.