frsrdg · H604RR5 · 2019-05-29 00:00:00 — Redogörelse till 2018/19:RR5 Enligt 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen samlas i en årlig rapport. Riksrevisorerna lämnar härmed den årliga rapporten som en redogörelse till , med stöd i 9 kap. 18 § riksdagsordningen. Riksrevisorerna har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. De viktigaste iakttagelserna inom effektivitetsrevisionen........................... De statliga finanserna ............................................................................ Styrning, uppföljning och rapportering av statliga åtaganden ............... Organisering, ansvar och samordning inom staten ................................ De viktigaste iakttagelserna inom årlig revision....................................... Det ekonomiadministrativa regelverket för statlig redovisning Delat ansvar mellan myndigheter skapar risker i redovisningen ......... Regler för avgiftsfinansiering.............................................................. Redovisningen av intern styrning och kontroll.................................... Regler för bemyndiganden .................................................................. Brister i styrningen av holdingbolag inom universitet och har restituerat ett konstverk utan bemyndigande från regeringen ................................................................... Publicerade granskningar inom effektivitetsrevisionen ................................ Myndigheter med modifieringar i revisionsberättelsen .................. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. granskning utförs genom effektivitetsrevision och årlig revision och omfattar bland annat den verksamhet som bedrivs av regeringen, myndigheter, statliga bolag och stiftelser. Genom effektivitetsrevisionen undersöker hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse i de granskade verksamheterna, och genom den årliga revisionen granskar om myndigheternas årsredovisning och underliggande räkenskaper är rättvisande. Varje vår lämnar riksrevisorerna en årlig rapport till . Den årliga rapporten ger samlad information om de viktigaste iakttagelserna i granskning . 2De viktigaste iakttagelserna inom effektivitetsrevisionen har sedan den förra årliga rapporten publicerat 37 granskningar inom effektivitetsrevisionen.1 Granskningarna följer i huvudsak den inriktning som lades fast i granskningsplan /18. Nedan redovisas de viktigaste iakttagelserna från det senaste årets granskningar under fyra huvudrubriker: De statliga finanserna, Styrning, uppföljning och rapportering av statliga åtaganden, Organisering, samordning och ansvar samt Kompetensförsörjning. Rubrikerna avspeglar viktiga revisionella aspekter av den statliga förvaltningen och återkopplar dessutom till de fyra huvudsakliga risker som lyftes fram i granskningsplanen /19.2 2.1 De statliga finanserna Att planering genomförs och att beslut fattas på grundval av underlag som håller hög kvalitet är avgörande för att det ska vara möjligt att fatta välinformerade beslut som bidrar till effektiva verksamheter och för att undvika oförutsedd kostnadsutveckling. har dock iakttagit fall där konsekvensanalyser, planering och scenarier varit bristfälliga eller missvisande och därför behöver åtgärdas. I granskningen av investeringssparkontot visade att införandet av reformen har haft betydande effekter på statens skatteintäkter och att dessa var väsentligt större än vad som hade förväntats i den konsekvensanalys som hade bilagts reformen när den infördes.3 Det kan vara mycket svårt att på förhand förutse de skattemässiga effekterna av en reform av det här slaget, med så genomgripande förändringar av skattereglerna. rekommenderar därför att regeringen återkommande, till exempel i den årliga skatteutgiftsredovisningen, bör informera om de skattemässiga effekterna av att ha infört investeringssparkonto. I en granskning av deltagarantalet i nya arbetsmarknadspolitiska insatser konstaterade att regeringen systematiskt överskattat det framtida deltagarantalet liksom kostnaderna i de nya arbetsmarknadspolitiska program som lanserats.4 Vid sex av tio bedömningar av volymen blev det faktiska 1 En lista på samtliga granskningar inom effektivitetsrevisionen återfinns i bilaga 1. 2 Det förtjänar att påpekas att valet av granskningar utgår ifrån en problemorienterad riskanalys utifrån indikationer på ineffektivitet och förbättringspotential. Redovisningen är därför präglad av denna problemorientering. 3 RiR 2018:19. Investeringssparkonto – en enkel sparform i ett komplext skattesystem. 4 RiR 2018:10. Deltagarantal i nya arbetsmarknadspolitiska insatser – önsketänkande framför träffsäkra volymbedömningar. 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN deltagarantalet som högst av det förväntade antalet. Dessa överskattningar har bidragit till att stora belopp som anvisats inom arbetsmarknadspolitiken inte har kommit till avsedd användning. 2.1.2 Scenarier och planering har också granskat ansvariga myndigheters arbete med långsiktiga scenarier inom transport-, bostads-, energi- och miljöområdena.5 Granskningen visar bland annat att dessa scenarier kan skilja sig betydligt från varandra – även när de beskriver samma områden eller områden som delvis är överlappande. Bristande överensstämmelse, eller konsistens, försämrar beräkningarnas transparens och jämförbarhet och gör det svårare att bedöma deras kvalitet. Ett exempel är och scenarier för den framtida trafikmängden. Om trafikmängden ökar blir det mer lönsamt med trafikinfrastrukturinvesteringar, medan en minskad trafikmängd speglar ett mindre behov av klimatpolitiska insatser. För att kunna göra välinformerade avvägningar mellan olika politikområden och åstadkomma kostnadseffektiva statliga insatser, särskilt inför kostsamma och långsiktigt strategiska beslut såsom trafikinfrastrukturinvesteringar, är det viktigt att beslutsunderlagen blir jämförbara och att osäkerheter redovisas tydligt. har också granskat införandet av det EU-gemensamma signalsystemet för järnvägen, ERTMS.6 kan konstatera att det har funnits brister i planeringen av projektet och att underlagen i vissa avseenden har gett en alltför positiv bild. Kostnaden för att utveckla den svenska versionen av ERTMS underskattades, och den stora kapacitetsökning i järnvägssystemet som tidigare räknade med tycks inte längre kunna förverkligas. De brister som funnits i planering och underlag har gjort det svårare att utforma en effektiv strategi för införandet och ökar risken för framtida fördyringar. I en granskning av den så kallade fyrstegsprincipen inom infrastrukturplanering framgår att det finns brister i planeringsprocessen och i beslutsunderlagen.7 Bristerna innebär att billigare alternativ till stora kostsamma infrastrukturinvesteringar sällan prövas i enlighet med den fyrstegsprincip som regeringen och fastställt. Investeringar i trafikinfrastruktur handlar om stora belopp och såväl arbetssätt som de åtgärdsvalsstudier som ska ligga till grund för investeringsbeslut behöver förbättras för att åstadkomma mer kostnadseffektiva val av investeringar inom transportsektorn. Granskningen Klimatklivet – stöd till lokala klimatinvesteringar visade att utsläppsminskningar och merkostnader till följd av stödet inte var korrekt beräknade.8 Därmed kan stödet inte sägas generera kostnadseffektiva åtgärder Att planera för framtiden – statens arbete med scenarier inom miljö-, energi-, trafik- och bostadspolitiken. 6 RiR 2018:21. Nytt signalsystem – effektiviteten i införandet av ERTMS. 7 RiR 2018:30. Fyrstegsprincipen inom planering av transportinfrastruktur – tillämpas den på avsett sätt? 8 RiR 2019:1. Klimatklivet – stöd till lokala klimatinvesteringar. 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN för att minska utsläppen av växthusgaser, vilket efterfrågat och ställt 2.2Styrning, uppföljning och rapportering av statliga åtaganden En central fråga inom effektivitetsrevisionen är hur hög effektivitet ska uppnås i den granskade verksamheten. Iakttagelser i årets granskningsrapporter visar att kostnadseffektiviteten i vissa åtgärder är låg och att de mål som satts upp kan vara svåra att nå på grund av målkonflikter och otillräcklig styrning. slutsats är att styrningen därför bör förbättras genom tydligare prioriteringar och vägledning. Momsen på livsmedel sattes ned för att stärka köpkraften hos barnfamiljer och låginkomsthushåll. granskning av åtgärden visar att den ledde till en motsvarande sänkning av matpriserna men att den inte är ett kostnadseffektivt sätt att stärka köpkraften.9 Genom ett räkneexempel visar att kombinationer av bidrag kan ge målgrupperna, definierade på ett visst sätt, samma köpkraftsförstärkning till halva kostnaden för nedsatt moms på livsmedel. 2.2.2 Otillräcklig styrning och samordning I granskning av regeringens styrning av länsstyrelserna är den övergripande slutsatsen att styrningen inte har ett tillräckligt helhetsperspektiv.10 I stället följer styrningen samma mall som andra myndigheter, utan att tillräcklig hänsyn tas till att länsstyrelserna har ett betydligt bredare uppdrag och att de inte är en, utan tjugoen olika myndigheter. Styrningen är inte verksamhetsanpassad och den är otydlig och svår att överblicka. Finansieringen består dessutom av ett förhållandevis litet förvaltningsanslag och en mängd olika kompletterande finansieringskällor. Det är svårt för länsstyrelserna att förstå vad regeringen vill, och länsstyrelserna ges inte förutsättningar att arbeta effektivt. Kulturområdet kännetecknas bland annat av att det befolkas med många små institutioner och en mångfald av verksamhetsformer. Det innebär särskilda utmaningar för att styra området. I en granskningsrapport om regeringens styrning av kulturområdets institutioner konstaterar en positiv utveckling mot tydlig och långsiktig styrning, men att mer bör göras för att anpassa styrningen till de olika verksamhetsformernas förutsättningar.11 Nedsatt moms på livsmedel – priseffekt, fördelningsprofil och kostnadseffek- 10 RiR 2019:2. Vanans makt – regeringens styrning av länsstyrelserna. 11 RiR 2019:10. Konsten att styra – regeringens styrning av kulturområdets institutioner. 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN styrs alla kulturinstitutioner mer eller mindre som om de vore myndigheter, vilket riskerar att ge upphov till oklarheter och målkonflikter mellan å ena sidan de regler som gäller för var och en av verksamhetsformerna och å andra sidan de riktlinjer eller villkor för användningen av de statliga medel som regeringen beslutar om. Målkonflikter är också vanliga mellan till exempel miljömål och tillväxtpolitiska mål. En granskningsrapport om skyddet av värdefull skog visar problem som uppstår med bristande samordning mellan produktionsmål och miljömål i skogspolitiken.12 Regeringens otydliga definition av etappmål har bidragit till att ansvariga myndigheter inte har tagit fram tillräckliga kunskapsunderlag för att kunna följa upp målen. Andra exempel på målkonflikter framkommer i granskningsrapporten 2014–2020, som visar att satsningen innefattar alltför många åtgärder och mål , vilket bland annat bidrog till ökade kostnader för administration och försenade stödutbetalningar.13 En iakttagelse som återkommer i granskningsrapporter på bland annat miljöområdet, till exempel i en granskning av det så kallade Klimatklivet, är att beslut inte förbereds tillräckligt utan genomförs snabbt, vilket motverkar ett effektivt genomförande och kan leda till låg måluppfyllelse.14 I en granskning av AB:s uppdrag att främja kvinnors företagande gjorde flera iakttagelser om styrning, uppföljning och rapportering.15 Bland annat framgår det inte tydligt i regeringens ägaranvisning till hur bolaget ska prioritera mellan detta och andra uppdrag. En slutsats av granskningen är att ägaranvisningen inte beaktar de jämställdhetspolitiska målen och att det finns målkonflikter och oklarhet kring marknadskompletterande roll. Det innebär en svag styrning som har lämnat stort utrymme för att tolka sitt uppdrag, vilket får konsekvenser för i vilken utsträckning verkligen bidrar till att kvinnor och män ges samma möjligheter att starta och driva företag. Förbättringspotential finns också inom den statliga styrningen av utbildningsområdet. I en granskning av de statliga lärosätenas lokalförsörjning konstaterar att lärosätena i alldeles för många fall saknar aktuella lokalförsörjningsplaner.16 Bristerna innebär att det finns en risk för onödigt höga kostnader inom sektorn. 2.2.3 Tillsyn och kontroll I granskningar från det gångna året finns ett par exempel på när brister i likvärdighet och uppföljning av genomförd tillsyn lett till att till- Skyddet av värdefull skog. Landsbygdsprogrammet 2014–2020 – utformning och genomförande. Klimatklivet – stöd till lokala klimatinvesteringar. Jämställdhet i låneverksamhet – otydlig styrning och återrapportering. Lärosätenas lokalförsörjning – rum för utveckling. 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN synens preventiva och kontrollerade funktion är svag. ligheterna att nå målen för de offentliga verksamheter som varit föremål för I en granskning av Skolinspektionens uppföljning av tillsynsbeslut har konstaterat flera tillkortakommanden.17 Skolinspektionen sä- kerställer inte alltid att brister som identifierats vid inspektioner faktiskt är avhjälpta innan ärenden avslutas. Myndigheten motiverar inte alltid varför ärenden avslutas, och många ärenden tar att handlägga. bedömde också att det fanns alltför stora skillnader i viktiga avseenden mellan de fem olika regionala avdelningarna. revisionen konstaterat att tillsynen är svag, bland annat i granskningen av otillåten spridning av nationella prov, inom vuxenutbildningen.18 har också granskat fyra myndigheters arbete med tillsynsvägledning på områden där tillsynen bedrivs av kommuner genom kommunala inspektörer.19 Granskningen fann skillnader mellan de olika till- synsområdena och brister i vägledningen inom framför allt alkoholtillsynen. Enligt krävs bland annat någon form av tolkningshjälp där principer och ramar för inspektörernas bedömning klargörs och förtydligas för att de kommunala inspektörernas bedömningar ska kunna bli nationellt likvär- För förvaltningsmyndigheter under regeringen med internrevision ska kon- trollen även säkerställas genom myndigheternas egna processer för intern styr- ning och kontroll. har i tidigare årliga rapporter pekat på brister i uppföljningen och kontrollen av forskningsbidrag vid olika myndigheter. der året har liknande brister återigen konstaterats, när det gäller stöd till forskning och innovation.20 Brister som dessa resulterar i en förhöjd risk för misshushållning och att bidrag används till ej avsedda Två granskningsrapporter behandlar olika aspekter av myndigheters förtroendestärkande arbete. iakttagelser visar att myndigheternas uppmärksamhet ständigt behöver riktas mot dessa frågor. Närståendetransaktioner uppstår när en myndighet handlar med företag som har en nära koppling till någon av myndighetens anställda, eller deras anhöriga. har granskat fem myndigheters närståendetransaktioner.21 De myndigheter som ingått i granskningen har system och rutiner till 17 RiR 2019:6. Skolinspektionens uppföljning av brister i skolor – ett viktigt arbete som kan 18 RiR 2018:34. Otillåten spridning av nationella prov – vad gör och Skolinspek- 19 RiR 2018:31. Bädda för bättre tillsyn – statens vägledning av tillsyn. 20 RiR 2018:16. stöd till forskning och innovation – beslutsunderlag, avtal och 21 RiR 2019:8. Köp på saklig grund – myndigheters skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner. 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner som huvudsakligen är ändamålsenliga. Vid samtliga granskade myndigheter förekom dock, sparsamt men löpande, kopplingar mellan anställda och leverantörer. har även granskat skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna.22 konstaterar att skyddet mot oegentligheter i många delar är alltför svagt. Särskilt allvarliga är brister i kontrollrutiner i handläggningen, efterhandskontroller och utredningar av oegentligheter. Sådana brister kan, även vid enstaka fall, orsaka stora förtroendeskador. 2.3 Organisering, ansvar och samordning inom staten har iakttagit effektivitetsbrister i statens ägarstyrning av statliga bolag och i insatser där genomförandet är beroende av myndigheters samverkan. Tvärgående frågor, såsom upphandling och utkontraktering, är andra viktiga frågor där iakttagit brister. Ett exempel på bristande samverkan från det gångna året kommer från granskningen Skyddet av värdefull skog. Ansvaret för olika typer av skyddsformer är delat mellan framför allt och , och myndigheterna följer framför allt upp sina egna insatser. Bristen på samarbete mellan myndigheterna är en orsak till att det inte finns en samlad statistik för den totala arealen skyddad skog, vilket är avgörande för att kunna fatta välinformerade beslut och för att redovisa en transparent uppföljning av målen.23 har i flera granskningar berört statens agerande i förhållande till, och på, marknader. En aspekt av det är hur staten använder statliga bolag. En återkommande iakttagelse är att regeringen behöver bli väsentligt bättre på ägarstyrning av bolag. Det finns också utrymme för förbättringar när staten agerar på marknader i syfte att åstadkomma goda försäljningsresultat. I granskningen av de tre försäljningarna av statens aktier i konstaterades att endast i begränsad omfattning använde oberoende stöd i försäljningsarbetet.24 Det förfarandet kan ifrågasättas eftersom stora aktieförsäljningar är en ovanlig uppgift för staten. Staten behöver som säljare god förmåga att förhålla sig aktivt till rådgivare, transaktionsbanker och marknad för att kunna fatta välgrundade beslut och undvika dåliga affärer. De finansiella huvudrådgivare som anlitades vid försäljningarna av Skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Skyddet av värdefull skog. Försäljning av statens aktier i . 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN statens aktier i fick i en separat upphandling rollen som transaktions- bank i respektive försäljning. En slutsats av detta är att rådgivarna kan ha haft intressen i affären som inte överensstämmer med statens mål med försäljning- Konsekvensen av denna och ytterligare brister i försäljningsarbetet var att förutsättningarna för ett bra försäljningsresultat försämrades. 2.3.3 Upphandling och utkontraktering Förvaltningen bör enligt lägga stor vikt vid frågor om inköps- och kostnadskontroll. Det är en fråga som är viktig av ekonomiska och verksamhetsmässiga skäl, men det är också är en viktig förtroendefråga. granskade om statens användning och inköp av konsulttjänster präglas av god hushållning och ett effektivt resursutnyttjande.25 Slutsatsen var att användningen av konsulttjänster inte är välgrundad och att det finns brister i kontrollen av konsultanvändning. Det finns därför stor risk att myndigheternas inköp av konsulttjänster inte är effektiva och att de blir onödigt dyra för staten. Det finns en förbättringspotential hos de flesta myndigheter när det gäller att ta ett strategiskt grepp om arbetet med upphandling och inköp. En annan aspekt av myndigheternas inköp är frågan om de har tillräckligt goda rutiner för att säkerställa att inköpen görs på saklig grund. granskning Köp på saklig grund – myndigheters skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner visar hur myndigheter hanterar inköp från företag som har kopplingar till myndighetens anställda eller deras anhöriga, så kallade närståendetransaktioner.26 Granskningen visade att det förekommer närståendetransaktioner. Myndigheterna har system och rutiner för skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner som i huvudsak är ändamålsenliga. behöver myndigheterna försäkra sig om att de rutiner som finns har genomslag i hela organisationen. Att bemanna myndigheter med rätt kompetens är en grundläggande förutsättning för att skapa en effektiv statlig verksamhet som når de mål som satts upp av regering och riksdag. Den tekniska utvecklingen går snabbt och många verksamheter, även inom staten, blir alltmer specialiserade. Staten som inköpare av konsulttjänster – tänk först och handla sen. Köp på saklig grund – myndigheters skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner. 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN 2.4.1 Kompetensförsörjning med specialister Vikten av att ha tillgång till rätt kompetens framgår till exempel i granskningen om ett nytt signalsystem för järnvägen (ERTMS).27 Brist på kompetens riskerar att ge otillräcklig förmåga att åtgärda fel i den nuvarande anläggningen. Ett sätt att bemanna myndigheter med rätt kompetens är att anlita konsulter. I en granskning av myndigheters inköp av konsulttjänster framgår att inköpen främst handlar om att tillföra specialistkunskap.28 Detta gäller inte minst inom it-området där flera myndigheter tvingas använda it-konsulter i högre utsträckning än de önskar. En slutsats i granskningen är att de flesta myndigheter behöver bli bättre beställare och arbeta mer strategiskt med upphandling och inköp för att begränsa kostnaderna för konsulttjänster. En risk med att anlita konsulter är emellertid att myndigheter själva tappar kompetens om det är återkommande arbetsuppgifter som ska utföras. Detta framgår i granskningen av planeringen av transportinfrastruktur, vilken pekar på att tappar kompetens avseende kostnadsbedömningar i ett tidigt skede för olika typer av åtgärder.29 Allt fler kostnadsbedömningar görs numera av konsulter, och mindre projekt följs inte upp. ser därmed ett behov av att förbättrar kunskapsöverföringen från de som genomför till de som planerar åtgärderna, så att kvaliteteten på kostnadsunderlagen inte försämras . Formerna för medelstilldelning påverkar myndigheternas möjligheter att planera sin kompetensförsörjning. I granskningen av styrningen av länsstyrelserna uppmärksammas att det är svårt att effektivt hantera bidrag som bara ges i taget.30 Det skapar osäkra förutsättningar för länsstyrelsernas personal- och kompetensförsörjning eftersom planerings- och genomförandetiden blir mycket kort. Att öronmärka medel får också negativa konsekvenser, då verksamhetsvolymen inom en rad olika områden blir så liten att det blir problem med kompetensförsörjningen och att få till stånd en meningsfull verksamhet hos alla länsstyrelser. Även granskningen av skyddet av värdefull skog visar att tillfälliga medel i länsstyrelsernas anslag innebär svårigheter att långsiktigt planera kompetensförsörjningen.31 Nytt signalsystem – effektiviteten i införandet av ERTMS. Staten som inköpare av konsulttjänster – tänk först och handla sen. Fyrstegsprincipen inom planering av transportinfrastruktur – tillämpas den på avsett sätt? Vanans makt – regeringens styrning av länsstyrelserna. Skyddet av värdefull skog. 3De viktigaste iakttagelserna inom årlig revision De viktigaste iakttagelserna från den årliga revisionen avser brister och problem som förekommer inom flera myndigheter och som kan innebära risker för att årsredovisningen inte blir fullständig och ger en rättvisande bild. I några fall avser iakttagelserna inte generella problem för flera myndigheter men bedöms ha ett generellt intresse. I flera fall avser iakttagelserna brister som påpekats av men där förbättrande åtgärder ännu inte har genomförts eller fått tillräckligt genomslag. 3.1Det ekonomiadministrativa regelverket för statlig redovisning behöver förbättras 3.1.1 Bristande normering för årsredovisning för staten