frsrdg · H704JO1 · 2019-11-12 00:00:00 — Som JO har uttalat tidigare kan det bara accepteras att en myndighet hindrar personalen att utnyttja sin meddelarfrihet om det i enskilda fall inkräktar på arbetet i den akuta arbetssituationen. I nyhetsbrevet anges också att varken arbetsgivarföreträdare eller arbetsta- gare får uttala sig om sådant som lyder under sekretess. Jag har självklart inga OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T invändningar mot att en kommun uppmärksammar sina anställda på vad sekre- tess i verksamheten innebär. När information om sekretessregler lämnas i ett sammanhang som rör kontakter med media är det emellertid viktigt att förhål- landet mellan sekretessreglerna och meddelarfriheten klargörs. Ofullständig in- formation kan leda till att medarbetarna får uppfattningen att deras yttrandefri- het är mer begränsad än den i själva verket är. I nyhetsbrevet har kommun visserligen nämnt att meddelarfrihet gäller för offentliganställda. Detta kan emellertid inte anses tillräckligt när det inte gjorts klart att meddelar- friheten innebär att den som lämnar sekretessbelagda uppgifter för publicering i massmedia som regel inte bryter mot tystnadsplikten, om det inte är fråga om s.k. kvalificerad sekretess. Avslutningsvis uttalas i nyhetsbrevet att kommunens lokaler, skolor, boen- den, kontor m.m. inte är offentliga lokaler och att medieföreträdare och andra obehöriga saknar rätt att gå in i lokalerna. Medierepresentanter ska enligt in- formationen i nyhetsbrevet boka tid med den berörda chefen om de vill inter- vjua någon eller göra reportage på plats i en verksamhet. Journalister intar inte någon rättslig särställning i förhållande till andra en- skilda. Som JO har uttalat tidigare fyller dock massmedia en viktig och indirekt grundlagsskyddad samhällsfunktion, vars fullgörande myndigheter generellt sett bör underlätta (se JO 2011/12 s. 594, dnr 3909-2010). Det finns inget som hindrar att en myndighet anger vissa kontaktpersoner som allmänhet och jour- nalister kan vända sig till vid behov (se t.ex. JO 1995/96 s. 451). Den infor- mation som kommunen lämnat i detta fall ger emellertid uttryck för en princi- piell uppfattning att de anställda inte har någon rätt till direktkontakt med journalister, annat än . Detta är som framgått ovan felaktigt. Informationen i nyhetsbrevet ger inte på något sätt uttryck för att allmänhet- ens tillträde till kommunens lokaler kan se olika ut beroende på vilket slags verksamhet som bedrivs, vilket är anmärkningsvärt. Informationen har haft anställdas mediekontakter i fokus. Även om det inte framgår av utred- ningen att kommunen velat begränsa journalisters tillgång till kommunens lo- kaler och dess personal i större utsträckning än vad som gäller för allmänheten i övrigt vill jag ändå understryka att det naturligtvis inte finns något utrymme för en myndighet att särbehandla företrädare för massmedia negativt. Sammanfattningsvis ger det sätt som informationen i nyhetsbrevet utformats på intrycket att de anställdas yttrandefrihet är mer begränsad än vad den i själva verket är, och den ger även intryck av att kommunen allmänt sett har en negativ inställning till att anställda utnyttjar sin rätt att meddela sig med journalister. Informationen har sannolikt tagits fram utan närmare reflektion kring de prin- cipiellt viktiga frågor den väcker. Det är naturligtvis oacceptabelt att en kom- mun går ut med sådan felaktig information till sina anställda. Kommunstyrel- sen i kommun ska kritiseras för detta. Kommunstyrelsen har uppgett att informationen i nyhetsbrevet togs bort från intranätet och att cheferna i kommun muntligen har fått ny information. Jag ser positivt på att kommunen har agerat och förutsätter att mitt beslut dessutom kommer att spridas till såväl chefer som övriga anställda i kommun. 2019/20 JO1 2 0 1 9 /2 0 J O1 OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T har bl.a. tagit ut en eftersökningsavgift för åtgärder som myndigheten är skyldig att vidta enligt tryckfrihetsförordningen (Dnr 6529-2017) Beslutet i korthet: Anmälaren begärde hos att få ta del av ett antal bouppteckningar. För en av handlingarna tog ut en avgift på för söktid. får enligt sin instruktion ta ut en avgift för undersökningsuppdrag som går utöver serviceskyldigheten enligt för- valtningslagen och har beslutat att en eftersökningsavgift ska tas ut om en förfrågan om uppgifter ur arkivhandlingar kräver efterforskning. En begäran om att få ta del av allmänna handlingar med stöd av offent- lighetsprincipen ska handläggas och besvaras i enlighet med bestämmel- serna i tryckfrihetsförordningen. Om en myndighet gör bedömningen att be- gäran faller utanför ramen för de skyldigheter som myndigheten har enligt tryckfrihetsförordningen kan begäran avslås. Om det är klart vilken hand- ling som avses med en begäran har en myndighet dock en långtgående skyl- dighet att söka efter handlingen i sitt arkiv. har på sin webbsida elektroniska formulär för beställning av handlingar som förutsätter att en sökande accepterar att en eftersökningsav- gift kan tas ut vid en begäran om att få ta del av handlingar enligt tryckfri- hetsförordningen. får kritik för utformningen av avgiftstaxan när det gäller ef- tersökningsavgiften och för utformningen av webbformulären. Enligt JO framstår taxan närmast som ett försök att kringgå principen om att arbets- kostnaden för att ta fram en handling från arkivet inte får ingå i avgifterna för kopior av allmänna handlingar. JO konstaterar att anmälaren inte gett något undersöknings- uppdrag och att det redan av det skälet var fel att ta ut en eftersökningsavgift av honom. Anmälaren hade vidare tydligt preciserat vilken handling han ville ta del av. Utgångspunkten var därmed att var skyldigt att ta fram den. får kritik för att en eftersökningsavgift togs ut av anmälaren. I beslutet konstaterar JO också att lagstödet för att ta ut en avgift på per sida för kopior av allmänna handlingar – utöver de första nio sidorna – framstår som mycket tveksamt. Beslutet överlämnas därför till . får vidare kritik för att man inte lämnade någon överklagan- dehänvisning i det beslut man fattade om eftersökningsavgiften och för den efterföljande hanteringen av anmälarens skrivelse med invändningar mot avgiften. I en anmälan till JO förde AA fram klagomål mot samt riksarkiva- rien BB och sektionschefen vid landsarkivet i , CC. OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2019/20 JO1 kritisk mot handläggningen av en begäran om att få ta del av allmänna hand- lingar. Av anmälan och de handlingar som JO begärt in framgick – i de delar som JO har valt att utreda – i huvudsak följande. AAtill landsarkivet i och begärde att få en kopia av dödsbodelägar- förteckningen i bouppteckningen för ett antal namngivna personer. För varje person angav han födelsedatum, dödsdatum (utom i ett fall) och den församling där personen hade avlidit. Samtliga handlingar, förutom två som inte kunde återfinnas, lämnades ut i elektronisk form. fakturerade AA 357 kro- nor för hanteringen, varav för 33 kopior à och för söktid. AA bestred betalningsansvar för söktid med hänvisning till att han inte hade beställt någon forsknings- eller eftersökningsinsats eller accepterat kostnaden för en sådan och begärde att få ett skriftligt beslut. I ett skriftligt beslut angav att man inte fann skäl att ompröva beslutet om eftersökningsavgift. Under rubriken ningar om aktuella bestämmelser om överklagande lämnade in- formation om överklagande av beslut om kopiekostnader, men inte om över- klagande av beslutet om eftersökningsavgift. Efter att fakturan på nytt skickats ut till AA invände han återigen mot eftersökningsavgiften. I en skrivelse till AA förkla- rade BB att avgifter inte går att överklaga. JO uppmanade att, mot bakgrund av bestämmelserna i tryckfrihets- förordningen, avgiftsförordningen och förordningen med instruktion för Riks- arkivet, göra en utredning och yttra sig om följande: –Vilken är storleken på den avgift som tar ut för kopior i pap- persform av allmänna handlingar? Om avgiften är högre än den som anges i 16 § andra stycket avgiftsförordningen, vilken är den rättsliga grunden för det? –Tar ut en avgift när myndigheten lämnar ut elektroniska kopior av allmänna handlingar? Vilken är i så fall den rättsliga grunden för av- giftsuttaget? –har beslutat att en eftersökningsavgift ska tas ut om den en- skilde inte kan precisera sin fråga så att uppgiften kan tas fram med hjälp av en sökingång och ett uppslag i en arkivvolym. Hur förhåller sig detta till offentlighetsprincipen? –På finns det elektroniska formulär för beställning av handlingar. I vissa formulär går det inte att ange att någon avgiftsgrun- dande söktid inte accepteras. Hur förhåller sig detta till offentlighetsprinci- pen? –Vilken är den rättsliga grunden för avgiftsuttaget i det aktuella fallet, såväl vad gäller kopiorna som eftersökningsavgiften? –besked till AA om möjligheten att överklaga beslutet i den del som avsåg eftersökningsavgift och det rättsliga stödet för detta. 2 0 1 9 /2 0 J O1 OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T (riksarkivarien ) redovisade följande om den rättsliga grunden för uttag av avgifter: Myndigheterna ska enligt 15 § avgiftsförordningen ta ut avgifter för att de efter särskild begäran lämnar ut kopior eller avskrifter av allmänna hand- lingar. I 16 § avgiftsförordningen anges att om en beställning omfattar tio sidor eller mer, ska avgift tas ut för kopior av allmänna handlingar och för utskrifter av upptagningar för automatisk databehandling. Avgiften för en beställning av tio sidor är . För varje sida därutöver är avgiften . Enligt undantaget i 34 § 1 i förordning (2009:1593) med instruktion för , får trots det som anges i 16 § avgiftsförordningen ta ut en avgift för kopia av allmän handling och för utskrift av upptagning för automatisk databehandling även om en beställning inte omfattar tio si- dor. Vidare fastställs i 35 § förordningen att avgifternas storlek bestäms av . Utarbetandet av vår avgiftslista sker i samråd med Ekonomi- styrningsverket, ESV. Enligt avgiftslista är avgiften för foto- kopiering och skanning av enkel kvalitet av arkivalier per kopia för A3 eller A4 för enskilda (utan moms). tar också ut samma avgift när vi lämnar ut elektroniska ko- pior av allmänna handlingar (skannade kopior via länk). Den rättsliga grun- den för avgiften finns i 4 § 8 avgiftsförordningen, enligt vilken en myndig- het får, om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning, mot avgift tillhandahålla automatisk databehand- lingsinformation i annan form än utskrift. Enligt 33 § 1 st. 4 i instruktionen får , inom ramen för full kost- nadstäckning, ta ut avgifter för undersökningsuppdrag som går utöver ser- viceskyldigheten enligt 4 § förvaltningslagen. För att söka fram uppgifter i de arkiv vi förvarar tar vi ut en avgift om per påbörjad kvart (). Avgiften debiteras även om de efterfrågade uppgifterna efter genomförd eftersökning inte kan återfin- nas. Följande eftersökningsuppdrag är dock avgiftsfria för enskilda: •Upplysningar om vilka arkiv vi har •Allmänna frågor om arkivbestånd och arkivförhållanden •Uppgifter ur arkivhandlingar som inte kräver efterforskning. Med detta avses att frågeställaren kan precisera sin fråga så att uppgiften kan tas fram med hjälp av en sökingång och ett uppslag i en arkivvolym. När det gäller AA:s begäran anförde följande: De uppgifter som AA efterfrågat är dödsbodelägarförteckningar ur boupp- teckningar. En eftersökning av sådana uppgifter, om än begränsade, kan kräva en del arbetsinsatser som behöver förklaras. är statlig arkivmyndighet och förvarar en mycket stor mängd arkiv från många olika arkivbildare som alla har sina olika sätt att ordna och registrera sina handlingar. För att återsöka bouppteckningar finns det, för vissa tidsperioder, upprättade digitala register där det går att söka på dödsdatum. Dessa är exempel på enklare eftersökningar. Trots det kan det i registren saknas vissa år eller innehålla luckor i upp- gifterna. I de fall en bouppteckning inte går att återfinna genom register- sökningar måste handläggaren söka efter handlingarna manuellt. För bo- uppteckningar innebär det att gå igenom småprotokollen från härads- eller OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T Ofta har domstolen upprättat ett separat register i form av inbundna böcker, lösblad som häftats ihop församlingsvis (s.k. dödlistor) eller i form av kortregister. Registren är uppbyggda på olika sätt, ibland alfabetiskt, ibland församlingsvis och alfabetiskt, ibland kronologiskt uti- från det datum bouppteckningen lämnades in. När det inte finns register som domstolarna har upprättat får handlägga- ren söka i de register som finns tillsammans med småprotokollen. kan det ha dröjt innan bouppteckningen lämnats in och då kan handläggaren behöva läsa småprotokollen från och med dödsåret och framåt för att hitta den eftersökta bouppteckningen. Det handlar med andra ord om att gå igenom många volymer med olika struktur. En efterforskning kräver därför god kännedom om arkiven och de olika arkiv- bildarnas registerföring . AAhar efterfrågat bouppteckningar efter ett antal namngivna personer och har i alla fall utom ett även angett dödsdatum. I några fall, däribland bo- uppteckningen efter DD, har det saknats register som med en enkel sökning har hänvisat till rätt uppslag i en arkivvolym. har därför debi- terat frågeställaren för de ytterligare eftersökningar som har krävts för att återfinna den aktuella bouppteckningen genom sådan arkivforskning som har beskrivits ovan. , i , har efterkom- mit hans begäran och lämnat ut kopior av handlingarna. Därmed anser vi att tillgodosett AA:s rätt att ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen. Den handläggare som namngivits i anmälan (sektionschef ) arbetar inte längre kvar på . CC, som är en mycket erfaren handläggare, har när hon arbetade hos oss följt de riktlinjer och beslut som gäller för tillhandahållande av handlingar ur arkiv som förvaras hos oss. Handläggningstiderna kan emellertid skilja mellan avdel- ningar vilket är en fråga som vi arbetar med att åtgärda. pågår ett arbete med att se över webbformulären för förfrågningar om handlingar ur de arkiv som vi förvarar. I det pågående arbetet kommer att se över informationen på webbsidan så att den blir tydligare, och säkerställa att det där ska framgå att man kan avstå från efterforskning om den kräver arbete för vilken vi tar ut en efterforskningsavgift. När det gäller möjligheten att överklaga beslut om eftersökningsavgift uppgavs följande: saknas specialbestämmelser om överklagande av våra avgifter för undersökningsuppdrag enligt 33 § 1 st. 4. har därför i samband med beslutet bedömt att i och med att vi enligt vår instruktion har rättslig grund för att ta ut avgifter för undersökningsuppdrag samt be- sluta om avgifternas storlek så innebär det att dessa beslut inte kan överkla- gas. Enligt 4 § avgiftsförordningen får en myndighet tillhandahålla automatisk da- tabehandlingsinformation i annan form än utskrift bara om verksamheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning. JO uppmanade att kom- plettera sitt yttrande och redogöra för vad kravet ”av tillfällig natur eller av mindre omfattning” innebär för . (tf. riksarkivarien ) lämnade följande kompletterande uppgif- ter: 2019/20 JO1 2 0 1 9 /2 0 J O1 OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T Vid bedömningen av andra stycket har tagit fasta på villkoret ”eller av mindre omfattning”. I handledning Att ta betalt med 4 § avgiftsförordningen (ESV 2015:45 s. 28) anges följande: För att bedöma vad som är verksamhet av mindre omfattning bör de sam- manlagda intäkterna från försäljning av varor och tjänster (punkterna 1–10) ställas mot myndighetens totala förvaltningskostnader under budgetåret. Av ESV:s föreskrifter till 4 § framgår att om intäkterna än överstiger ett belopp som motsvarar av de totala kost- naderna ska verksamheten inte anses vara av mindre omfattning. Det är alltså fråga om verksamhet av mindre omfattning när verksamhetens intäk- ter högst uppgår till av de totala kostnaderna. bedömning är att den avgift som tas ut för elektroniska kopior ryms inom av den totala kostnaden. avgifter uppgår till ungefär 2–. I detta ingår allt som tar betalt för med stöd av 4 § avgiftsförordningen och inte bara elektroniska kopior. I ett beslut anförde JO följande: Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Kapitlet genomgick vissa språkliga och redaktionella ändringar, varvid flera av bestämmelserna fick nya paragrafnummer (se SFS 2018:1801). Nedan hänvisas till de paragrafnummer som gäller. Enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen (2 kap. 1–4 §§ TF) har var och en rätt att ta del av en handling som förvaras hos en myndighet om den är inkommen till myndigheten eller upprättad där, förutsatt att den inte omfattas av sekretess (offentlighetsprincipen). Med handling avses inte bara konventionella handlingar utan också upptag- ningar som kan läsas, avlyssnas eller på något annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel. En handling i den formen anses förvarad hos myndig- heten om den är tillgänglig för myndigheten med teknik som myndigheten själv använder. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses förvarad hos myndigheten om den kan ta fram sammanställ- ningen med rutinbetonade åtgärder. En sådan s.k. potentiell handling omfattas också av offentlighetsprincipen. (Se 2 kap. 3 och 6 §§ TF.) Utlämnande av allmänna handlingar En allmän handling som får lämnas ut ska tillhandahållas genast eller så snart det är möjligt. Det ska ske på stället och utan avgift. Den som begär det har också rätt att mot en fastställd avgift få en kopia av handlingen. En myndighet är dock inte skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i någon annan form än en utskrift. En begäran om att få en kopia av en allmän handling ska behandlas skyndsamt. (Se 2 kap. 15 och 16 §§ TF.) OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2019/20 JO1 För det fall en begäran om att få ta del av en handling helt eller delvis inte kan tillmötesgås ska den som har gjort framställningen underrättas om detta. Han eller hon ska också informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning och om att det krävs ett skriftligt beslut av myndigheten för att beslu- tet ska kunna överklagas. (Se 6 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen.) JO har i ett flertal beslut behandlat den principiella skillnaden mellan en framställning om utlämnande av allmän handling som grundas på offentlighets- principen och den hantering som sker inom en myndighets uppdragsverksam- het (se JO 2003/04 s. 450, dnr 3166-2001, JO:s beslut , dnr 4626-1995, JO 1994/95 s. 571, dnr 1206-1993, JO 1991/92 s. 412, dnr 115- 1990, JO 1991/92 s. 418, dnr 1507-1990, och JO 1991/92 s. 423, dnr 316- I huvudsak gäller följande: Det finns inget formkrav för en begäran om att få ta del av en allmän hand- ling. Som en allmän förutsättning för att en myndighet ska vara skyldig att hjälpa den enskilde i enlighet med reglerna i tryckfrihetsförordningen gäller emellertid att den enskilde kan precisera vilken handling som avses eller i vart fall kan lämna så detaljerade upplysningar om handlingens innehåll att myn- digheten utan större svårigheter kan identifiera den. Myndigheten måste alltså få klart för sig vilka handlingar som avses. Om en begäran är alltför obestämd för att den ska kunna besvaras ska myndigheten, i enlighet med den service- skyldighet som följer av förvaltningslagen, aktivt bistå den enskilde t.ex. ge- nom att med hjälp av sina diarier och register identifiera handlingarna. Det är först när det blir fråga om arkivforskning eller mera omfattande utredningsåt- gärder som en myndighet kan avslå en begäran enligt tryckfrihetsförordningen med hänvisning till att begäran inte är tillräckligt preciserad. Den ordning som gäller kräver att man klart skiljer mellan å ena sidan det fall att sökanden med stöd av offentlighetsprincipen vill ha en kopia av en all- män handling och å andra sidan situationer där någon önskar att få ett särskilt uppdrag utfört. Om det står klart att sökanden grundar sin framställning på of- fentlighetsprincipen ska begäran handläggas och besvaras i enlighet med tryck- frihetsförordningens regelverk. Också i andra fall bör utgångspunkten vara att regleringen i tryckfrihetsförordningen ska tillämpas om det inte klart framgår att sökanden lämnar myndigheten ett forskningsuppdrag. Regeringen har i avgiftsförordningen meddelat föreskrifter om statliga myn- digheters avgiftsuttag. får meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av förordningen (31 § avgiftsförordningen). Avgiftsförordningen ska tillämpas om inte något annat följer av en annan förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen (2 § avgiftsförordningen). En myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av reger- ingen (3 § avgiftsförordningen). När det gäller avgiftsuttag hos är följande bestämmelser av in- tresse här: 2 0 1 9 /2 0 J O1 OF F E N T L I G H E T O C H SE K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T En myndighet ska ta ut en avgift enligt bestämmelserna i 16–22 §§ avgifts- förordningen när den efter särskild begäran lämnar ut en kopia eller avskrift av en allmän handling eller en utskrift av en upptagning för automatisk databe- handling (se 15 § avgiftsförordningen). Om en sådan beställning omfattar tio sidor eller mer ska en avgift tas ut. Avgiften för en beställning av tio sidor är . För varje sida därutöver är avgiften . (Se 16 § avgiftsför- ordningen.) Avgiften är beräknad med utgångspunkt i en genomsnittlig tim- kostnad i statsförvaltningen och förväntad tidsåtgång för framställning och dis- tribution. Kostnader för kopiering, material och expediering ska täckas, däre- mot inte kostnader för den tid som går åt för att ta fram uppgifterna. (Se ESV 2005:27 – Avgift för kopia av allmän handling, s. Bestämmelserna i 15 och 16 §§ avgiftsförordningen omfattar inte elektro- niska kopior av allmänna handlingar. En myndighet kan dock med stöd av 4 § första stycket 8 och andra stycket avgiftsförordningen ta ut en avgift för sådana kopior (se mitt beslut , dnr 1149-2015, och där gjorda hänvis- ningar). Enligt den bestämmelsen får en myndighet, om det är förenligt med myndighetens uppgift och om tjänsten är av tillfällig natur eller av mindre om- fattning, mot en avgift tillhandahålla automatisk databehandlingsinformation i någon annan form än utskrift. har meddelat föreskrif- ter om vad som avses med ”mindre omfattning” (ESV 2015:45 s. 28, se ovan vid redovisningen av kompletterande yttrande). Myndigheten får själv, upp till full kostnadstäckning, besluta om storleken på de avgifter som tas ut enligt 4 § om inte regeringen har föreskrivit något annat (se 5 § avgifts- förordningen). I 32–35 §§ förordningen med instruktion för (instruktionen) finns bestämmelser om avgiftsuttag hos . får inom ra- men för full kostnadstäckning ta ut avgifter för bl.a. undersökningsuppdrag som går utöver serviceskyldigheten enligt förvaltningslagen (se 33 § 4 instruk- tionen). Trots det som anges i 16 § avgiftsförordningen får ta ut en avgift för en kopia av en allmän handling och för en utskrift av en upptagning för automatisk databehandling även om en beställning inte omfattar tio sidor (se 34 § 1 instruktionen).