frsrdg · H704JO1 · 2019-11-12 00:00:00 — Som exempel på det vill jag lyfta fram tre beslut som dels understryker vikten av att de tjänstemän som handlägger tvångsvårdsärenden har den kompetens som krävs, dels pekar på de tillämpningssvårigheter som finns beträffande bestäm- melserna i LVU om de särskilda befogenheter som SiS har för att kunna ge- nomföra vården eller för att upprätthålla säkerheten vid de särskilda ungdoms- hemmen. I det första beslutet (dnr 5302-2017) var min granskning inriktad på frågan om det aktuella ungdomshemmet hade brustit i sin uppsikt över en intagen flicka när hon vårdades där. Flickan, som var , tog sitt liv på det ungdoms- hem där hon vistades med stöd av LVU. för denna händelse hade hon vårdats i enskildhet vid två ungdomshem . En fråga som jag tar upp i beslutet var om hemmet hade åsidosatt bestämmelserna om vård i enskildhet genom att lämna flickan ensam i den del av hemmet där hon var placerad. En annan fråga var om hemmet hade låtit bli att agera på eventuella signaler om att det fanns en risk för att flickan skulle ta sitt liv. Det andra beslutet gäller en socialnämnd som verkställde en dom om vård enligt 2 § LVU (dvs. vård på grund av omsorgsbrister) innan den hade vunnit laga kraft (dnr 330-2018). Innebörden av det var att de aktuella barnen tvångs- vårdades utan rättsligt stöd . Att skilja ett barn från dess föräldrar är en mycket ingripande åtgärd. Att verkställa ett beslut om tvångs- vård enligt LVU är därför en uppgift som ställer krav på särskild noggrannhet och omsorg. Utredningen i ärendet visade bl.a. att det fanns betydande kun- skapsbrister i fråga om reglerna på området och att det verkar vara den huvud- sakliga förklaringen till att domen om vård verkställdes trots att den var över- klagad. I beslutet framhöll jag vidare att det är viktigt att de rutiner som fast- ställs är kända såväl till innehåll som till innebörd och att tjänstemännen har tillräckliga kunskaper om de rättsregler som styr utformningen av rutinerna. Förståelsen för att rutiner sällan är heltäckande och inte kan beskriva varje tänkbar situation är nödvändig för att undvika att rutinerna tillämpas felaktigt eller alltför mekaniskt. Det tredje beslutet (dnr 1060-2017), som gäller en ensamkommande pojke som till följd av en dom om tvångsvård enligt 3 § LVU (dvs. vård på grund av 2 0 1 9 /2 0 J O1 T I L L R I K S D A G E N eget beteende) vårdades på ett ungdomshem, är ett exempel på att det krävs kompetens hos de tjänstemän som har i uppgift att tillämpa bestämmelser om tvångsvård. I det aktuella fallet lät socialnämnden vården av pojken upphöra när han fyllde utan föregående utredning och utan att fatta ett beslut om att vården skulle upphöra. Jag har valt att ta med ett beslut (dnr 550-2018) i ämbetsberättelsen som aktu- aliserar frågan om vilket tillsynsansvar som (SiS) har när en intagen som vistas på ett LVM-hem misstänks för att ha tagit droger. SiS har ansvaret för att en intagen får tillräcklig tillsyn och omsorg han eller hon vårdas på ett LVM-hem. I linje med tidigare JO-beslut om tillsynen av personer som omhändertagits med stöd av lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. ansåg jag att utgångspunkten i det aktuella ärendet måste vara att även en intagen vid ett LVM-hem som miss- tänks för att vara påverkad av något berusningsmedel ska ha en noggrann och tät tillsyn. Den rutin som SiS har för tillsyn och kontroll av en intagen som misstänks vara drogpåverkad följdes inte i det aktuella fallet. Trots att den in- tagne regelbundet kontrollerades avled han . Eftersom personalen vid hemmet inte kontrollerade förändringar i den intagnes medvetandegrad uppfyllde tillsynen inte kraven på noggrannhet och omsorg. Till det kom att personalen inte hade tillräcklig kännedom om rutinen vid den aktuella tidpunk- ten. Därigenom hade SiS inte säkerställt att personalen hade den kompetens som krävs för att den ska kunna utföra den viktiga tillsynsuppgift som följer med tjänsten. Ett vanligt förekommande skäl till att enskilda framför klagomål till JO på myndigheternas handläggning av ärenden är att den drar ut . Att ett beslut dröjer kan bero på flera olika saker. För att en längre handläggningstid ska anses godtagbar måste det finnas omständigheter som kan motivera tidsut- dräkten. JO har tidigare uttalat att det inte går att ange en bestämd tid inom vilken en utredning av en ansökan om personlig assistans ska vara klar. Avgörande för bedömningen är förhållandena i det enskilda fallet. Komplexa ärenden som kräver en rad utredningsåtgärder kan tillåtas ta att handlägga än enk- lare ärenden. Det är därför viktigt att skilja på lång handläggningstid och lång- sam handläggning. Det senare begreppet innebär att handläggningen av något skäl, t.ex. passivitet från myndighetens sida, inte fortskridit i den takt som den borde gjort. I de fallen finns det ofta anledning att klandra myndigheten. kom det in flera anmälningar om att det tog alltför för kommuner att handlägga ansökningar om insatser enligt LSS. I flera av dessa anmälningar framkom att handläggningstiden för ett LSS-ärende upp- gick till . Mot bakgrund av dessa klagomål, och det som hade kommit fram i enskilda tillsynsärenden, inleddes en mer övergripande under- sökning av kommunernas handläggning av LSS-ärenden med inriktning på T I L L R I K S D A G E N 2019/20 JO1 frågan om handläggningstiderna (dnr 7477-2017). Inom ramen för undersök- ningen inspekterades fyra kommunala nämnder som anmälningar i ärenden om personlig assistans granskades. I mitt beslut konstaterade jag att handläggningstiderna generellt sett inte var långa vid de inspekterade nämn- derna, även om det fanns ärenden med längre handläggningstider. Vidare utta- lade jag att en handläggningstid om i ett ärende om per- sonlig assistans skulle kunna vara ett rimligt riktvärde, låt vara att inte alla ären- den kommer att kunna avgöras inom en sådan tidsperiod. I beslutet behandlade jag några faktorer som inverkar och på omständigheter som kan motivera att den är lång. Jag har avslutningsvis valt att lyfta fram ett ärende som innebär att ett beslut om rätt till personlig assistans enligt LSS inte bör tidsbegränsas i avvaktan på ett beslut från i ett ärende om assistansersättning (dnr 1696- 2018). I tidigare beslut har JO ifrågasatt en ordning där beslut om insatser enligt LSS alltid tidsbegränsas. I det aktuella beslutet gör jag tillägget att om nämnden anser att det är nödvändigt att tidsbegränsa ett beslut om rätt till en insats enligt LSS är det viktigt att beslutets giltighetstid anges tydligt. På så sätt ges den enskilde förutsättningar att komma in med en ny ansökan om fortsatt insats innan beslutet löper ut. Om nämnden knyter beslutets giltighetstid till tidpunkten för avgörande innebär det att insatsen kan upp- höra eller förändras till det sämre utan att nämnden gör en självständig bedöm- ning av om den enskilde har behov av insatsen även fortsättningsvis. En sådan ordning är inte förenlig med grundläggande krav på förutsägbarhet. 3.4 JO (ansvarsområde 4) Till mitt ansvarsområde har hört polis-, åklagar- och tullärenden, utlänningsärenden samt bl.a. vissa ärenden som rör och verksamhet. Tyngdpunkten ligger på tillsynen över polis och åklagare samt på ut- länningsärendena. Anmälningarna har domine- rat tillsynsarbetet i likhet . Jag tillträdde som JO och avslutade min tjänstgöring . Det har varit intressanta och givande år som inneburit en möjlighet att på olika områ- den bidra till att utveckla skyddet för enskildas integritet och till god förvaltning vid kommuner och statliga myndigheter. finns det anledning för mig att konstatera att det inte varit möjligt att titta närmare på alla angelägna frågor som aktualiseras i tillsynsarbetet. Jag har haft förmånen att arbeta tillsammans med mycket engagerade och duktiga med- arbetare, men antalet ärenden och angelägna frågor har varit alltför stort. Antalet klagomålsärenden inom mitt tillsynsområde har alltså varit fortsatt högt under verksamhetsåret (2 296 ärenden), med störst antal klagomål mot 2 0 1 9 /2 0 J O1 T I L L R I K S D A G E N polisen (990). Antalet klagomål mot är något lägre än det var /17 men avsevärt högre än när jag tillträdde, då antalet låg under 300.Detta verksamhetsår kom det in 706 klagomål på utlänningsrättens om- råde jämfört med 632 förra verksamhetsåret. Antalet initiativ var 3 och antalet inkomna lagstiftningsremisser 20. Tillsammans med mina medarbetare har jag genomfört inspektioner av den särskilda åklagarkammaren vid , som handlägger brotts- misstankar mot bl.a. polis och åklagare. Jag har också genomfört ett besök kombinerat med en inspektion av nationella anstalts- och häktessamordning vid verkets förvarsenhet i . På mitt uppdrag har Opcat-enheten genomfört inspektioner vid elva polisar- rester. Vid en av dem – arresten – deltog jag själv, tillsammans med tre medarbetare från Opcat-enheten och min tillsynsavdelning. Det var som all- tid en värdefull erfarenhet att på plats se hur en verksamhet bedrivs och samtala med personal och intagna. Inspektionen visade att verksamheten är välfunge- rande men att det finns utrymme för förbättringar bl.a. när det gäller fortbild- ning för arrestpersonalen och dokumentationen i vissa avseenden. Den stora frågan vid tillfället för inspektionen var dock att beläggningssituationen var sådan att de anhållna som häktades inte kunde föras över från arresten till ett häkte enligt de bestämmelser som gäller. Arrester är inte avsedda för annat än helt korta frihetsberövanden och det är självklart oacceptabelt att personer fått vistas där längre än vad som är avsett och lagen medger. Polis, åklagare och tull Behandlingen av intagna i polisarrester har varit en återkommande fråga under de senaste årens tillsynsarbete. Det har också varit fallet detta verksamhetsår. I ämbetsberättelsen tar jag upp ett par av de ärenden som handlagts . De handlar dels om en man som utan att det fanns några konkreta säkerhetsris- ker inte tilläts behålla sin benprotes i cellen, dels om en man som fick vistas naken i cellen (dnr 5867-2017 och 3622-2017). I det sist- nämnda fallet bedömde polisen dessutom att mannen inte behövde den medicin han hade recept på. Som jag har uttalat tidigare när det gäller intagnas behov av sjukvård ska polisen vara försiktig med att göra medicinska bedömningar och det gäller också i fråga om en intagens behov av sin medicin. Polisens sätt att sköta uppdrag om att lämna hjälp för att genomföra beslut om tvångsvård m.m. (s.k. handräckning) har varit föremål för flera beslut. I årets ämbetsberättelse finns ett beslut där polisen, efter att vissa åtgär- der för att verkställa en handräckning misslyckats, hänvisade en 15-åring till att på egen hand ta sig tillbaka till det behandlingshem han avvikit från (dnr 3529-2017). Så ska självklart inte en handräckning gå till. Ett beslut rör en speciell situation om upprätthållandet av restriktioner för frihetsberövade i lokaler med dålig ljudisolering (dnr 2670-2018). Tre 16- åringar misstänktes för våldtäkt och var anhållna med restriktioner när det gällde rätten till kontakt med andra. De fick dock kontakt med varandra genom att ropa från sina arrestceller. Åklagaren beslutade då att samtalen skulle spelas in om de fortsatte ropa. De informerades om detta och om att inspelningarna T I L L R I K S D A G E N 2019/20 JO1 kunde komma att användas i rättegången. Deras försvarare informerades inte. Min utredning ledde mig till slutsatsen att åtgärden inte kan ses som ett verk- ställande av de restriktioner som gällde. Det måste i stället vara en självklar utgångspunkt att de lokaler där anhållna förvaras inte möjliggör otillåtna kon- takter, och att man vidtar andra åtgärder för att hindra kontakter om vissa loka- ler har bristfällig ljudisolering. Min slutsats var att inspelningar av samtal mel- lan frihetsberövade som görs med någon form av utredningssyfte måste ha stöd i lag. Det fanns inte här och åklagaren fick kritik för sitt beslut. En relativt ny fråga som aktualiserats i tillsynsarbetet är polisens agerande när ett ingripande filmas av den som ingripandet riktar sig mot, eller av någon utomstående. Anmälningar mot poliser som uppmanar personer att sluta filma har varit vanliga . Polisen har givetvis rätt att agera om personer som filmar stör och hindrar ett ingripande eller på något sätt utgör en säkerhetsrisk, men inte för att man ogillar det eller för att det upplevs som obe- hagligt. En polis kan inte under tjänsteutövning ge uttryck för personliga upp- fattningar om t.ex. risken för hur en film kan komma att användas. Detta hade jag anledning att framhålla i ett beslut, liksom att var och en har en rätt att anskaffa uppgifter för publicering i grundlagsskyddade medier (dnr 6506- 2017). I ett annat beslut fanns det anledning att framhålla att poliser ska agera korrekt och professionellt också när deras arbete ifrågasätts. Två poliser hade i det ärendet ställt sig i vägen för en advokat som filmade ett ingripande och även i övrigt uppträtt och uttalat sig på ett sätt som inte ingav förtroende (dnr 6908- 2016). De traditionella tvångsmedlens tillämpning när det gäller datorer och dagens mobiltelefoner vållar inte sällan bekymmer. Än mer komplicerad är lagstift- ningen och dess tillämpning när det handlar om den rätt att använda tvångsme- del som tullpersonal har. Jag har utrett detta i ett ärende som handlade om en kroppsvisitation och genomsökning av en mobiltelefon som en resenär hade med sig (dnr 6093-2017). Syftet var att söka efter barnpornografi. Jag kom till slutsatsen att en genomsökning inte får ske om det inte finns ett beslut om be- slag och ett ställningstagande om undersökningen av en förundersökningsle- dare, i likhet med vad som gäller när en kroppsvisitation görs i en brottsutred- ning enligt regler. Det finns inte heller stöd för en kontroll av mobiltelefoner och datorer enligt de regler som gäller för införsel av varor. Jag delar inte den uppfattning som kommit till uttryck i ett tidigare JO-beslut att en dator kan jämställas med väskor och liknande i detta sammanhang. Tull- verkets åtgärd saknade alltså stöd i lag. Mot bakgrund av att möjligheterna att vid tullkontroller leta efter barnpornografi blir mycket begränsade överlämnade jag beslutet till . I svensk rätt tillämpas inte principen om otillräknelighet, dvs. att personer med svår psykisk störning inte kan göras ansvariga för brott. Däremot finns det möjligheter att avstå från att väcka åtal eller att lägga ned en förundersökning med hänsyn till den misstänktes sjukdom eller funktionsnedsättning. Ett beslut rörde ett åtal för grov misshandel mot en man som hade en svår intellektuell funktionsnedsättning och en utvecklingsnivå som motsvarade en ålder på 2–. Han hade inte någon intellektuell möjlighet att förstå vad brottsutredningen handlade om, det kunde inte genomföras något förhör med 2 0 1 9 /2 0 J O1 T I L L R I K S D A G E N honom och han kunde inte delta vid tingsrättens förhandling. I ett sådant fall är en lagföring inte meningsfull, och är enligt min mening svår att förena med rimliga krav på hur rättssamhället bör behandla personer med en svår intellek- tuell funktionsnedsättning. Åklagaren hade inte det synsättet och min bedöm- ning var att han lade alltför stort fokus på frågan om mannen trots sin funk- tionsnedsättning kunde anses ha haft ett uppsåt till handlingen i straffrättslig mening. Klagomålen mot på långa handläggningstider har fortsatt och har under verksamhetsåret till största delen rört medborgarskapsärenden. Handläggningstiderna hos verket kan i dessa ärenden uppgå till . Detta är naturligtvis inte acceptabelt och kan påverka de berörda på ett påtagligt sätt, t.ex. när det gäller möjligheter att resa utomlands. Det handlar bl.a. om att inte kunna ta ett arbete som innefattar utlandsresor, att inte kunna göra en van- lig semesterresa med familjen, att inte kunna följa med sin klass på en skolresa utomlands eller att inte kunna besöka en döende anhörig. Ett försenat beslut om medborgarskap kan också påverka rätten att rösta i allmänna val. Dessa frågor kommer även i fortsättningen att vara aktuella i tillsynsarbetet och behandlas i kommande ärenden där frågan om handläggningstider i enskilda fall har remit- terats. Ett par av de beslut som rör i årets ämbetsberättelse rör alltför lång handläggning i ett annat avseende, nämligen när verkets beslut överklagats. Ett överklagande ska, om beslutet inte ändras, skyndsamt över- lämnas till domstol. I de två fallen dröjde det drygt respektive innan överklagandet överlämnades, vilket försköt klagandens rätt att få sa- ken prövad av domstol på ett oacceptabelt sätt (dnr 8010-2017 och 8613-2017). Ärendena visade att behöver vidta åtgärder för att få kontroll- och bevakningsrutiner för överklaganden på plats. En asylsökande har rätt till bl.a. dagersättning handläggningen av ett asylärende pågår. För att underlätta utbetalningen av ersättningen sätts ersättningen in på ett kontantkort som sökanden får använda. För den som får avslag på sin ansökan upphör rätten till ersättning normalt när fristen för att frivilligt lämna landet löper ut. I ett par ärenden har jag granskat Migrations- verkets rutin att spärra kontantkortet när rätten till ersättning upphör (dnr 4987- 2018 och 5935-2018). Rutinen innebär att den berörde avskärs från tillgång till de pengar som redan finns på kortet och som tillhör honom eller henne. Något stöd i lag för verket att på det sättet förfoga över pengar som betalats ut till en sökande finns inte. Jag har dessutom tidigare kritiserat verket för att man spär- rat ett kontantkort och på det sättet förfogat över medel som tillhör en enskild asylsökande. Jag är mycket kritisk till det förfarande verket tillämpat. Det in- nebär ett kringgående av det regelverk som lagstiftaren beslutat och ett utnytt- jande av asylsökandes utsatta ställning. I den förra ämbetsberättelsen nämnde jag att förvaren har besvärliga förhål- landen när det gäller att hantera förekomsten av narkotika. Jag har följt upp den frågan och har gjort vissa uttalanden om tillämpningen av bestämmelserna om T I L L R I K S D A G E N 2019/20 JO1 avskiljande och säkerhetsplacering på häkte m.m. när det gäller förvarstagna som använt narkotika eller anträffats med narkotika utan att vara påverkade (dnr 4378-2018). I utredningen framkom att förekomsten av narkotika på för- varen är ett generellt problem, att verket använder möjligheterna till avskil- jande och säkerhetsplacering i situationer där förutsättningarna för det inte finns och att det är svårt att komma till rätta med problemen med nuvarande bestämmelser. Att förvaren inte kan hållas fria från narkotika får stora negativa konsekvenser för de förvarstagna som inte vill ha någon del i sådan verksam- het, och det innebär risker för alla som visats i ett förvar. Tillämpningen av så ingripande åtgärder som avskiljande och säkerhetsplacering måste självklart vara enhetlig och rättssäker, och verket behöver arbeta vidare med detta. Vid sidan av de åtgärder verket självt kan vidta krävs dock enligt min bedömning också att lagstiftningen ses över. Jag överlämnade därför mitt beslut till enligt 4 § lagen med instruktion för ombudsmän. Jag har under verksamhetsåret också följt upp andra frågor om avskiljande och säkerhetsplacering. Det gjordes vid en inspektion av verkets nationella an- stalts- och häktessamordning vid förvarsenheten i där jag och mina medarbetare bl.a. granskade frågor om grunden för sådana beslut och hur om- prövning av besluten hanteras (dnr 6665-2018). har JO påtalat behovet av lagreglering när det gäller omprövning av säkerhetsplaceringar. Ef- tersom ingen sådan kommit till stånd överlämnade jag protokollet med mina iakttagelser till , enligt JO-instruktionens 4 §. Liksom kan jag även konstatera att det ofta brister i kunskap om de regler som gäller för myndigheters hantering av allmänna handlingar och om den betydelse vår grundlagsfästa offentlighetsprincip har för att och statlig förvaltning ska fungera väl. har fått återkommande kritik – inte bara av JO – för brister på det området. I ett beslut som jag tagit in i årets ämbetsberättelse visar utredningen på brister som motsvarar de som kommit fram vid tidigare gransk- ningar (dnr 3996-2018). Departementet hänvisade i sitt yttrande till JO till den slutrapport som tagits fram inom ramen för åtgärdsprogrammet #handling2018. I den rekommenderas bl.a. en översyn av hanteringen av framställningar om allmänna handlingar. En sådan översyn har därefter påbörjats. Mot bakgrund av de återkommande bristerna ansåg jag det angeläget att följa upp det arbete som görs, och uppmanades därför att senast den 1 okto- ber 2019 redovisa vilka åtgärder som dittills har vidtagits och vad som planeras. Att handläggningen av framställningar om allmänna handlingar är korrekt är viktigt då det handlar om en grundlagsfäst rättighet. Arbetsuppgifter av detta slag utgör myndighetsutövning och får inte lämnas över av myndigheten till någon annan, t.ex. en konsult. Kommunstyrelsen i fick kritik för att man låtit en advokat hantera framställningar om att få del av vissa handlingar som var av intresse för sökanden i en pågående tvist med kommunen (dnr 3053- 2018). Handläggningen var dessutom inte tillräckligt skyndsam. Kommunsty- relsens agerande gav intryck av att man inte har skilt på sin roll som motpart i 2 0 1 9 /2 0 J O1 T I L L R I K S D A G E N en tvist och sin roll som myndighet med ansvar att hantera frågor om allmänna handlingar på ett korrekt sätt. Detta är naturligtvis oroande. Huvudregeln är att allmänna handlingar ska bevaras, men handlingar får också gallras (dvs. När en myndighet fastställer i vilken utsträckning handlingar ska gallras måste den beakta bl.a. rätten att ta del av allmänna hand- lingar och den funktion den rätten fyller. fick kritik för att man i ett anställningsärende som avbrutits gallrade ansöknings- handlingarna (dnr 517-2018). Misstankar om att beslut i anställningsfrågor fat- tas på osakliga grunder riskerar att skada förtroendet för den offentliga verk- samheten, och offentlighetsprincipen fyller där en viktig kontrollfunktion. Det gäller även när ett anställningsförfarande avbryts. Handlingar i sådana ärenden kan alltså inte gallras . kommun skickade ut ett nyhetsbrev med information till kommu- nens chefer om de anställdas kontakter med media (dnr 6024-2017). I nyhets- brevet angavs att de anställda har yttrande- och meddelarfrihet, men att de inte har rätt att på arbetstid ta kontakt med media och att de inte får uttala sig om sådant som lyder under sekretess. Vidare angavs att personer från media inte har rätt att gå in i kommunens lokaler och att de ska boka tid med den berörda chefen om de vill tala med någon anställd. Informationen kunde inte uppfattas på annat sätt än som ett generellt förbud mot mediekontakter på arbetstid, alltså även när det inte inkräktar på arbetet. Informationen var därmed inte godtagbar. Förhållandet mellan sekretessreglerna och meddelarfriheten var vidare otill- räckligt angivet. Det fanns också anledning att påpeka att kommunen inte kan ha strängare regler för företrädare för media än för andra när det gäller tillträde till lokaler. Sammantaget gav informationen intrycket att de anställdas yttran- defrihet var mer begränsad än vad som faktiskt är fallet och att kommunen all- mänt sett hade en negativ inställning till att anställda använder sig av rätten att meddela sig med media. Det är givetvis inte acceptabelt att en kommun inte har bättre kunskap om vad som gäller på detta viktiga, grundlagsreglerade, om- råde och att felaktig information av det slaget lämnas till de anställda. T I L L R I K S D A G E N 2019/20 JO1 Verksamhetsåret som gått är det första som Opcat-enheten haft full bemanning. Det har inneburit att det varit möjligt att utöka inspektionsverk- samheten. Under verksamhetsåret har antalet inspektioner fördubblats jämfört med föregående år.