frsrdg · H704JO1 · 2019-11-12 00:00:00 — En sådan fördröjning är naturligt- vis oacceptabel, och det är anmärkningsvärt att saknar rutiner för att bevaka ärenden av detta slag. För den enskilde har ett överklagande en mycket stor betydelse, och klaganden måste kunna lita på att har betryggande rutiner för handläggningen och för bevakning av de eventuella åtgärder ett överklagande kan föranleda. Jag är mycket kritisk till att Migra- tionsverket inte har sådana rutiner och till den bristfälliga handläggningen av överklagandet i detta fall. Jag har utrett hantering av ett överklagande i ett annat ärende där klagandens rätt att få frågan om statusförklaring prövad av domstol förskjutits avsevärt (dnr 8010-2017). I båda fallen hade dröjsmålen kunnat undvikas om verket hade haft rutiner för att bevaka och följa upp de UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 0 1 9 /2 0 J O1 eventuella åtgärder som behöver vidtas innan ett överklagande lämnas till mi- grationsdomstolen. Jag noterar att det enligt verkets arbetsrättsliga utredning saknas möjligheter för den som hanterar överklaganden att ta fram en lista över sina ärenden. Jag utgår från att tar de initiativ som krävs för att införa kontroll- och bevakningsrutiner som säkerställer att handläggningen av över- klaganden sker med den skyndsamhet som krävs. Uttalanden om tillämpningen av bestämmelserna om avskiljande och säkerhetsplacering vid förvar när förvarstagna använt narkotika eller anträffats med narkotika utan att vara påverkade (Dnr 4378-2018) Beslutet i korthet: Med anledning av iakttagelser som gjordes vid JO:s in- spektion av i , , beslutade JO att utreda hur verket tillämpar bestämmelserna om av- skiljande och säkerhetsplacering på förvarstagna som använt narkotika och förvarstagna som anträffats med narkotika utan att misstänkas för att vara påverkade. Av iakttagelserna vid inspektionen och av ytt- rande i detta ärende drar JO slutsatsen att verket i stor utsträckning använder möjligheterna att avskilja respektive säkerhetsplacera förvarstagna i situa- tioner där de rättsliga förutsättningarna för det inte finns, men där det fram- står som nödvändigt att någon form av åtgärd vidtas eftersom den för- varstagne använt narkotika eller på något annat sätt hanterat narkotika. I beslutet anger JO hur bestämmelserna om avskiljande och säkerhetspla- cering bör tillämpas när en förvarstagen använt eller innehaft narkotika. JO konstaterar att det har kommit fram att det är ett generellt problem att narkotika förs in på förvaren och att det är svårt för verket att komma till rätta med de problemen med nuvarande bestämmelser. Det är enligt JO nöd- vändigt att det vidtas åtgärder som säkerställer en enhetlig och rättssäker tillämpning av möjligheterna att avskilja respektive säkerhetsplacera för- varstagna. Att förvaren inte kan hållas fria från narkotika får dessutom stora negativa konsekvenser för de förvarstagna som inte vill ha någon del i sådan verksamhet och innebär risker för alla som vistas i ett förvar. Det är enligt JO nödvändigt att ges förutsättningar att bedriva förvars- verksamheten så att förvarstagna inte utsätts för sådana risker och konse- kvenser. Eftersom flera av de problem som JO belyser i beslutet hänger ihop med brister i lagstiftningen lämnar JO över beslutet till . I ett beslut anförde JO följande: 2 0 1 9 /2 0 J O1 UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N Med anledning av iakttagelser som gjordes vid min inspektion av Migrations- verkets förvarsenhet i , , den 13–(dnr 939- 2018) beslutade jag att utreda hur verket tillämpar bestämmelserna om avskil- jande och säkerhetsplacering på förvarstagna som använt narkotika och för- varstagna som anträffats med narkotika utan att misstänkas för att vara påver- kade. I protokollet från inspektionen konstaterade jag att flera beslut om avskil- jande av förvarstagna som misstänktes ha innehaft narkotika motiverats med vad som generellt kan inträffa om någon är påverkad på förvaret, trots att den förvarstagne inte var påverkad och trots att den misstänkta narkotikan tagits ifrån den förvarstagne. I fall där förvarstagna som använt narkotika hade av- skilts eftersom de var märkbart påverkade och därför ansågs utgöra en allvarlig fara för sig själva, andra förvarstagna och personalen på förvaret, konstaterade jag att det förekom att besluten inte hävts med hänvisning till att de förvars- tagna inte längre var märkbart påverkade utan i stället eftersom de enligt Mi- grationsverkets bedömning visat ”uppriktig ånger” eller förståelse för reglerna som lett till avskiljandet. Det framstod som att avskiljande i dessa fall använts som en form av bestraffning för att den förvarstagne använt narkotika eller in- nehaft narkotika. Jag konstaterade också att det förekom att beslut om säkerhetsplacering mo- tiverats med risken för att den förvarstagne skulle föra in eller ges möjlighet att använda förbjudna substanser. Av det som företrädare upp- gav vid inspektionen framgick att det är ett generellt problem att narkotika förs in på förvaret och att förvaret har begränsade rättsliga och praktiska möjligheter att komma till rätta med problemet. Det framstod mot den bakgrunden som att besluten om säkerhetsplacering i flera fall hade fattats i syfte att förhindra att narkotika fördes in på förvaret och inte för att avskiljandet av den förvarstagne av säkerhetsskäl inte kunde fortsätta i förvarslokalen. uppmanades att yttra sig över och redogöra för sin bedöm- ning av fyra frågeställningar om avskiljande och säkerhetsplacering av förvars- tagna som använt narkotika eller innehaft narkotika. (generaldirektören ) yttrade sig och anförde inled- ningsvis följande. I finns grundläggande principer för behandling av personer som är frihetsberövade i bl.a. internationella konventioner, regeringsformen och utlänningslagen. En person som är tagen i förvar ska behandlas humant och personens värdighet ska respekteras. Förvarsverksamheten ska utformas på ett sätt som innebär minsta möjliga intrång i en förvarstagen persons in- tegritet och rättigheter. Personen ska ha rätt till aktiviteter, förströelse, fy- sisk träning och utomhusvistelse. Det är självfallet så att den förvarstagne ska kunna ta emot besök och ha kontakter med yttervärlden. Det är lika självklart att den förvarstagne ska ha kontakt med andra förvarstagna och att personen inte ska behöva vara inlåst på sitt rum. inställning är att förhållandena på förvaren bör likna dem som finns vid mottagningsenheter och att lokalerna UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 0 1 9 /2 0 J O1 i förvar så långt som möjligt även bör överensstämma med dessa enheter. har befogenheter att kroppsvisitera en person om det finns skälig misstanke om att den förvarstagne bär på sig alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller något annat som kan skada någon eller vara till men för ordningen i lokalen eller bär på sig något enligt nar- kotikastrafflagen. kan också undersöka en försändelse och ta hand om egendom av samma anledning. har också möjlighet att hålla en person som är i förvar avskild om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om den förvarstagne utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Om en förvarstagen av säkerhetsskäl inte kan vistas på förvaret får Migrationsver- ket besluta om att den förvarstagne kan placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Det är en besvärlig uppgift för att upprätthålla situa- tionen på förvaren så att de liknar förhållandena på mottagningsenheter för alla förvarstagna och ha få möjligheter att ingripa mot förvars- tagna som utgör en ordnings- och säkerhetsrisk. [… En] person som tas i förvar får tydlig information om att narkotika är förbjudet på förvaren. vill också understryka att ett avskiljande eller en pla- cering i kriminalvårdsanstalt aldrig får utgöra en bestraffning. Åtgärdernas funktion är att hantera ordnings- och säkerhetsrisker och inte att bestraffa. vill framhålla att användandet av avskildhet och pla- cering i kriminalvårdsanstalt i praktiken handlar om att hantera risker. Det går aldrig att veta om en person kommer att agera på ett visst sätt. Det är förvarens beslutsfattare som har, utifrån de omständigheter som är kända, att bedöma om risken för ett ordnings- eller säkerhetsäventyrande beteende är så pass hög att det motiverar den sortens frihetsinskränkning som avskil- jande och placering i kriminalvårdsanstalt innebär. Bedömningen avser frå- gan om att vidta åtgärder som är nödvändiga för att uppnå ordning och sä- kerhet på förvaret. utgångspunkt är den att en förvarstagen person som är narkotikapåverkad utgör en säkerhetsrisk. Det är rimligt att ha som ge- nerell utgångspunkt att en narkotikapåverkad person har en förhöjd benä- genhet att agera på ett sätt som kan äventyra ordningen och säkerheten i förvarslokalen och innebära en fara för andra. En sådan person är svårare att diskutera med och tillrättavisa. Konsekvenserna av ett agerande från en narkotikapåverkad person kan vara mycket allvarliga för både personal och övriga förvarstagna. Det kan också orsaka obehag, osäkerhet och rädsla för övriga förvarstagna att vistas tillsammans med narkotikapåverkade perso- ner. anser att det är viktigt med noggranna överväganden angående ordning och säkerhet. Migrationsdomstolen har också i ett antal avgöranden angett att innehav av narkotika kan utgöra skäl att placera en förvarstagen i kriminalvårdsanstalt (se avgöranden från Förvaltningsrätten iStockholm, Migrationsdomstolen, UM 10370-17 och UM 10212-17 och Förvaltningsrätten i , Migrationsdomstolen, UM 5231-15 och UM 1634-18). anser även att innehav av narkotika kan utgöra skäl att placera en förvarstagen i kriminalvårdsanstalt av samma anledning som när en person är påverkad av narkotika. När det gäller de frågor som JO ställt anförde följande. I vilka situationer kan ett avskiljande anses vara nödvändigt för ord- ningen och säkerheten i förvarslokalen enbart av den anledningen att en förvarstagen är påverkad av narkotika eller har anträffats med 2 0 1 9 /2 0 J O1 UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N narkotika som sedan tagits ifrån honom eller henne? Vilka övervägan- den innefattas i sådana bedömningar? Den som är påverkad av narkotika kan antas utgöra ett ordnings- och sä- kerhetsproblem. Det föreligger därför skäl att avskilja en person som är på- verkad av narkotika, vilket får anses både nödvändigt och proportionellt. En narkotikapåverkad person bör vara avskild fram till dess att påverkan av narkotikan har upphört. Om en förvarstagen person har narkotika på sig är det ett rimligt anta- gande att personen också har använt narkotika. I ett sådant läge är det också motiverat att avskilja personen. I vilka situationer kan en förvarstagen anses utgöra en allvarlig fara för sig själv eller andra enbart av den anledningen att han eller hon är påverkad av narkotika eller har anträffats med narkotika som sedan tagits ifrån honom eller henne? Vilka överväganden innefattas i såd- ana bedömningar? Om en förvarstagen är påverkad av narkotika är utgångspunkten att perso- nen utgör en allvarlig fara för andra. Den narkotikapåverkade personen an- tas vid påverkan och indirekt också vid innehav av narkotika utgöra ett ord- nings- och säkerhetsproblem. Det är rimligt att anta att en narkotikapåver- kad person och för den delen även en person som har narkotika på sig kan antas agera på ett sätt som kan äventyra ordningen och säkerheten på ett förvar. Finns det lagliga förutsättningar att låta den förvarstagnes inställning till reglerna vid förvaret eller till ett narkotikabruk påverka tidpunk- ten när ett avskiljande ska upphöra om den förvarstagne avskilts en- bart eftersom han eller hon varit påverkad av narkotika? Att en person ångrar den händelse som föranledde beslutet att avskilja en person ska inte tillmätas betydelse vid bedömningen om en person ska upp- höra att vara avskild eller placerad på en kriminalvårdsanstalt. En bedömning av om det föreligger de omständigheter som är förutsätt- ningen för ett avskiljande ska ske . Den bedömningen grun- dar sig på huruvida personen kommer att antas agera på ett sådant sätt som kan framkalla ordnings- eller säkerhetsproblem. Står det klart att personen i fråga har för avsikt att bruka narkotika igen anses personen utgöra en sä- kerhetsrisk. I vilka situationer kan ett avskiljande av säkerhetsskäl inte fortsätta i förvarslokalen om den förvarstagne är påverkad av narkotika, har an- vänt narkotika men är märkbart påverkad eller avskilts enbart eftersom han eller hon innehaft narkotika som sedan tagits ifrån honom eller henne? Vilka överväganden innefattas i sådana be- dömningar? En placering i kriminalvårdsanstalt bör inte ske i någon av de uppräknade situationerna. En placering i kriminalvårdsanstalt framstår som en alltför långtgående åtgärd för att hantera den säkerhetsrisk som uppstått genom narkotikainnehavet eller narkotikabruket i sig. Det är tillräckligt att hålla en person avskild i dessa situationer. För en placering i kriminalvårdsanstalt krävs att den förvarstagne visar sådana tendenser att har anledning att anta att personalens eller de övriga förvarstagnas säkerhet ris- keras om personen får vara kvar. Om en narkotikapåverkad person uppvisar ett hotfullt beteende, oroväckande oberäknelighet eller utåtagerande måste en placering i kriminalvårdsanstalt kunna komma ifråga. Det finns ett antal typsituationer som återkommande uppstår på förvaren och där frågan om avskiljande uppkommer. Det gäller innehav och/eller bruk av narkotika. Det gäller också vid rymningsförsök eller rymningar. På pågår ett arbete för att precisera tillämpningsramarna för förvarsenheten i dessa frågor. Ambitionen är att detta ska leda till att UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 0 1 9 /2 0 J O1 placeringar i kriminalvårdsanstalt på basis av enbart narkotikainnehav inte längre ska förekomma. Åtgärder för att motverka att en förvarstagen innehar otillåtna föremål En förvarstagen får inte utan tillstånd inneha alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller något annat som kan skada någon eller vara till men för ordningen inom lokalen (se 11 kap. 8 § utlänningslagen). Om det finns skälig misstanke att en förvarstagen bär på sig något som han eller hon inte får inneha enligt bestämmelserna i 11 kap. 8 § utlänningslagen eller enligt narkotikastrafflagen får den förvarstagne kroppsvisiteras för kon- troll av detta (se 11 kap. 9 § utlänningslagen). Om det finns skälig misstanke om att en försändelse till en förvarstagen innehåller sådana föremål får han eller hon inte ta emot försändelsen utan att den först har undersökts (se vidare 11 kap. 10 § utlänningslagen). Anträffas ett otillåtet föremål hos en förvarsta- gen eller i förvarslokalen får föremålet tas om hand av (se 11 kap. 11 § utlänningslagen). Begränsning av en förvarstagens rörelsefrihet De som hålls i förvar får som utgångspunkt röra sig fritt i förvarets lokaler. får dock hindra en förvarstagen att lämna lokalen där han el- ler hon vistas och får i övrigt underkasta en förvarstagen den begränsning av rörelsefriheten som krävs för att ändamålet med att han eller hon tagits i förvar ska tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen. En förvarstagens rörelsefrihet får också begränsas, om han eller hon utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. (Se 11 kap. 6 § utlänningslagen.) Beslut om avskiljande och säkerhetsplacering av en förvarstagen Den som hålls i förvar och har fyllt får hållas avskild från andra som tagits i förvar, om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om han eller hon utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra (11 kap. 7 § första stycket utlänningslagen). I förarbetena till bestämmelsen anges allvarliga provokationer mot andra förvarstagna och beteenden av uppviglande karaktär som exempel på beteen- den som kan leda till ett beslut om avskiljande när det gäller ordningen och säkerheten på förvaret. Uttrycket allvarlig fara avser hot mot andra förvars- tagna eller mot personalen respektive risk för självdestruktivt beteende. (Se prop. 1996/97:147 s. Av 10 kap. 20 § första stycket 2 utlänningslagen framgår att om en förvars- tagen som hålls avskild av säkerhetsskäl inte kan vistas i en förvarslokal får besluta att han eller hon ska placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest (s.k. säkerhetsplacering). Det krävs alltså att avskiljandet av säkerhetsskäl inte kan fortsätta i förvarslokalen. För att en sådan bedömning ska kunna göras krävs att den förvarstagne har visat sådana tendenser att Mi- grationsverket har anledning att anta att personalens eller de övriga förvarstag- nas säkerhet skulle riskeras om utlänningen fick vara kvar. 2 0 1 9 /2 0 J O1 UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N avsedd att tillämpas i undantagsfall som är svåra att undvika. (Se prop. 1996/97:147 s. 14 och 41.) Vid inspektionen av förvarsenheten i kom det fram att en större andel förvarstagna än tidigare missbrukar narkotika, att det är ett generellt problem att narkotika förs in på förvaret och att förvaret har begränsade rättsliga och praktiska möjligheter att komma till rätta med problemet. Det finns anledning att anta att situationen är likadan vid övriga förvarsenheter. Som jag uttalat i protokollet från inspektionen av förvarsenheten i måste verksamheten vid en förvarsenhet dock vara anpassad så att även personer som kan förväntas vilja avvika eller hindra verkställigheten på annat sätt eller som har en kriminell livsstil kan vistas där. Det måste också gälla för förvarstagna med missbruks- problem. har anfört att det är en besvärlig uppgift för verket att upp- rätthålla situationen på förvaren så att de liknar förhållandena på verkets mot- tagningsenheter för alla förvarstagna som man har få möjligheter att ingripa mot förvarstagna som utgör en risk för ordningen och säkerheten vid förvarsenheterna. Med anledning av detta vill jag framhålla att beslut om av- skiljande eller säkerhetsplacering innebär tvångsåtgärder som innefattar känn- bara ytterligare frihetsinskränkningar för den förvarstagne. Sådana beslut får självfallet fattas endast när förutsättningarna för detta är uppfyllda och på sak- liga grunder. har i yttrandet till JO inte gått närmare in på och redogjort för vanligt förekommande situationer där avskiljande eller säkerhetsplacering aktualiseras på grund av att förvarstagna använt eller innehaft narkotika. Utta- landena i beslutet måste ses i ljuset av att underlaget för mina bedömningar när det gäller hur de problem som förekommer på förvaren i praktiken ser ut där- med är begränsat till iakttagelser från inspektioner. Förutsättningar för beslut om avskiljande För ett beslut om avskiljande krävs att det finns konkreta omständigheter som leder till bedömningen att ett avskiljande av en förvarstagen är nödvändigt för ordningen och säkerheten i förvarslokalen eller att en förvarstagen utgör en all- varlig fara för sig själv eller andra. Förvarstagna som använt narkotika Jag delar uppfattning att en rimlig generell utgångspunkt är att en narkotikapåverkad person har en förhöjd benägenhet att agera på ett sätt som utsätter honom eller henne, andra förvarstagna eller personalen vid förva- ret för fara eller som kan orsaka obehag, osäkerhet och rädsla hos andra för- varstagna som vistas tillsammans med – eller till och med delar bostadsrum med – den påverkade. Det finns därför normalt förutsättningar att avskilja en UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 0 1 9 /2 0 J O1 förvarstagen som är märkbart påverkad av narkotika. Utgångspunkten för ver- kets bedömning av vilka åtgärder som kan vidtas måste dock vara att den för- varstagnes frihet inte får begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall (se 1 kap. 8 § utlänningslagen). En individuell bedömning måste alltså alltid göras. I stället för att avskilja en förvarstagen som är märkbart påverkad av narkotika kan det i vissa fall vara tillräckligt att begränsa hans eller hennes rörelsefrihet med stöd av 11 kap. 6 § utlänningslagen genom att anvisa den förvarstagne att vistas i en begränsad del av förvarslokalen, t.ex. i ett bostads- rum, tills han eller hon är märkbart påverkad. Utöver de generella risker som finns med personer som är narkotikapåver- kade kan ett agerande som föranletts av att en förvarstagen är påverkad själv- fallet läggas till grund för ett beslut om avskiljande. När den förvarstagne är märkbart påverkad kan enligt min me- ning de generella risker som finns med personer som är narkotikapåverkade inte längre läggas till grund för ett fortsatt avskiljande. Om den förvarstagne avskilts eftersom han eller hon varit påverkad av narkotika får avskiljandet där- för pågå som längst till dess han eller hon är märkbart påverkad. Det kan dock finnas förutsättningar att fortsätta avskiljandet av andra anledningar, t.ex. om den förvarstagne är våldsam. Eftersom syftet med avskiljandet i dessa fall är att hantera de risker som finns när en förvarstagen är påverkad finns det enligt min mening inte förut- sättningar att avskilja en förvarstagen som visserligen har använt narkotika men som, såvitt kan bedömas, inte är påverkad av narkotika. Det kan dock finnas anledning för verket att vara observant på en sådan förvarstagen i verksamheten och senare ta ställning till om det då kommit fram konkreta omständigheter som kan läggas till grund för ett beslut om att begränsa den förvarstagnes frihet eller att avskilja den förvarstagne. Jag vill framhålla att reglerna om avskiljande inte är avsedda att användas för att hantera en generell risk för att en förvarstagen kan komma att använda narkotika. Om en förvarstagen som avskilts på grund av att han eller hon använt narkotika antingen har avskilts av den anledningen vid upprepade tillfällen eller ger tydligt uttryck för att han eller hon kommer att fortsätta att använda narkotika kan det dock finnas anledning för Migra- tionsverket att överväga om det finns en konkret risk för ageranden som är så allvarliga att det finns förutsättningar att säkerhetsplacera den förvarstagne. Jag återkommer till den frågan när jag behandlar säkerhetsplaceringar senare i be- slutet. Förvarstagna som innehaft narkotika men inte varit påverkade Att det förekommer narkotika på ett förvar innebär en allmän risk för ordningen och säkerheten på förvaret eftersom narkotikan troligen kommer att användas av någon av de förvarstagna. Samma konkreta risker för övriga förvarstagna som när en förvarstagen är påverkad av narkotika gör sig dock inte gällande när en förvarstagen har innehaft narkotika som verket anträffat och tagit ifrån honom eller henne. Det är naturligtvis inte rimligt att, som menar, anta att en förvarstagen som innehar narkotika också har använt 2 0 1 9 /2 0 J O1 UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N narkotika och avskilja den förvarstagne på grund av de generella risker som finns med en person som använt narkotika. Det är inte heller hållbart att lägga allmänna farhågor om att en person som innehaft narkotika skulle kunna agera på ett sätt som kan äventyra ordningen och säkerheten på förvaret till grund för ett beslut om avskiljande. Med anledning av det anfört finns det anledning att framhålla att beslut om tvångsmedel måste vara sakliga och grundade på konkreta omständigheter. Som jag framhållit ovan måste verket alltid göra en individuell bedömning av om det finns skäl för att avskilja en förvarstagen. När narkotika har anträffats och tagits ifrån den förvarstagne finns det inte längre några omedelbara risker för verksamheten vid förvaret som rör den nar- kotika som omhändertagits och som skulle kunna minska om den förvarstagne avskildes. Ett avskiljande kan därför inte anses vara nödvändigt för ordningen och säkerheten i förvarslokalen endast av den anledningen att har anträffat narkotika som kan knytas till den förvarstagne. I en sådan situation kan den förvarstagne inte heller anses utgöra en allvarlig fara för sig själv eller andra.