frsrdg · H704JO1 · 2019-11-12 00:00:00 — Den som underlåter att göra en sådan an- mälan gör sig skyldig till smuggling (se 3 § lagen om straff för smuggling). Skildringar av barn i pornografiska bilder får enligt lagen om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi inte föras in i eller ut ur . För att kontrollera att varor inte förs in i landet i strid med ett införselförbud får en tulltjänsteman undersöka bagage, såsom resväskor och portföljer, samt handväskor och liknande som medförs av en resande (se 7 § inregränslagen). En sådan kontroll förutsätter inte att det finns någon brottsmisstanke, men den får inte ske slumpmässigt (2 §). I förarbetena till motsvarande bestämmelse i tullagen (numera 4 kap. 16 § tullagen) anges att kontrollbefogenheten omfattar väskor och andra föremål som tjänar samma syfte som en väska, t.ex. ryggsäckar, kassar, handledsväskor m.m. Bestämmelsen ger inte tullen befo- genhet att genomsöka föremål som personen bär i eller innanför kläderna. (Se prop. 1984/85:46 s. 43, prop. 1986/87:166 s. 54 f. och JO 2012/13 s. 169, dnr 1724-2011.) JO har i ett beslut gjort bedömningen att uttrycket ”bagage, såsom resväskor och portföljer, samt handväskor och liknande” även medger att datorer och an- nan utrustning som innehåller upptagningar med elektroniskt lagrad informa- tion – och som hör till en resandes bagage – undersöks för att kontrollera att de inte innehåller barnpornografi (JO 2012/13 s. 169). JO uttalade att lagtexten inte innehåller någon uttömmande uppräkning utan allmänt tar sikte på föremål 2 0 1 9 /2 0 J O1 PO L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L som en resenär kan tänkas använda för att transportera den egendom som han eller hon för med sig. I 7 § andra stycket inregränslagen anges att ytterligare bestämmelser om befogenheter bl.a. avseende kroppsvisitation och kroppsbesiktning finns i lagen om straff för smuggling. Kroppsvisitation, beslag och undersökning av elektroniska informationsbärare Begreppet kroppsvisitation definieras i som en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig (se 28 kap. 11 § RB). I princip alla föremål, oavsett art, som en person kan ha med sig får undersökas. Gällande rätt anses dock vara att det inte är tillåtet att söka igenom en elektronisk informationsbä- rare som påträffas vid en kroppsvisitation utan att den först tas i beslag. En sådan ytterligare undersökning anses strida mot ändamålet med kroppsvisita- tionen. (Se , Straffprocessuella tvångsmedel, 4:e uppl., s. 713 och betänkande Beslag och husrannsakan – ett regelverk för dagens behov, SOU 2017:100 s. Föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott eller vara avhänt någon genom brott eller förverkat på grund av brott får tas i beslag (se 27 kap. 1 § RB). Den som griper eller anhåller en misstänkt eller verkställer häktning, husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning får ta föremål som påträffas i beslag. I andra situationer får föremål tas i beslag efter beslut av undersökningsledaren eller åklagaren. Vid fara i dröjsmål får åtgärden vidtas av en polis även utan ett sådant beslut. (Se 27 kap. 4 § RB.) Enskilda handlingar som tas i beslag eller som anträffas vid en kroppsvisi- tation får inte undersökas närmare, och brev eller annan sluten handling får inte öppnas av annan än rätten, undersökningsledaren eller åklagaren. En sakkunnig eller annan som anlitas för utredningen av brottet får dock efter anvisning granska handlingen. (Se 27 kap. 12 § samt 28 kap. 8 och 13 §§ RB.) Bestäm- melsen ska tillämpas även på information som finns lagrad i en elektronisk in- formationsbärare (se NJA 2015 s. 631, särskilt p. 17, och Fitger m.fl., Rätte- gångsbalken, , Zeteo, kommentaren till 27 kap. 12 §; se även , Straffprocessuella tvångsmedel, 4:e uppl., s. 429 och 430). Den som leder förundersökningen har rätt att delegera till någon som biträ- der honom eller henne med utredningsarbetet att granska brev och andra hand- lingar. Lagtexten ger dock inte utrymme för en generell delegation till vissa befattningshavare. Avsikten är att det i varje enskild förundersökning ska be- dömas om handlingar får granskas av en polis eller annan person (se , Straffprocessuella tvångsmedel, 4:e uppl., s. 428). Beslagsutred- ningen har – när det gäller husrannsakan och beslag – föreslagit att bestämmel- sen i 27 kap. 12 § RB avskaffas och särskilt hänvisat till att det numera är van- ligt att mobiltelefoner och andra elektroniska informationsbärare undersöks un- der en husrannsakan (SOU 2017:100 s. 387 f. och 451 f.). Vid beslut om och genomförande av beslag eller kroppsvisitation ska pro- portionalitetsprincipen tillämpas. Den innebär att skälen för åtgärden ska upp- väga det intrång eller de men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte PO L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L 2019/20 JO1 eller andra inblandade (27 kap. 1 § tredje stycket samt 28 kap. 3 a och 13 §§ RB). Om det finns avvikande bestämmelser om beslag eller kroppsvisitation i an- nan lag eller författning gäller de framför bestämmelser (27 kap. 17 § och 28 kap. 15 § RB). Lagen om straff för smuggling (smugglingslagen) innehåller bestämmelser om förundersökning och tvångsmedel som kompletterar be- stämmelser. får fatta beslut om att inleda förundersökning enligt 23 kap. rät- tegångsbalken angående brott enligt smugglingslagen samt vissa narkotikabrott och terroristbrott (se 19 § smugglingslagen). En tulltjänsteman har samma befogenhet som en polis att enligt 27 kap. 4 § RB ta egendom i beslag. En tulltjänsteman får dock även utan att det är fara i dröjsmål ta egendom i beslag, om den skäligen kan antas bli förverkad på grund av brott enligt smugglingslagen eller vissa narkotikabrott och terroristbrott. (Se 22 § smugglingslagen.) Om det finns anledning att anta att en person, som i samband med inresa till landet uppehåller sig inom en flygplats, har med sig egendom som kan tas i beslag på grund av brott enligt smugglingslagen får kroppsvisi- tation, ytlig kroppsbesiktning eller urinprovstagning utföras på honom eller henne. Sådan åtgärd får – även om det inte föreligger fara i dröjsmål – beslutas av en tulltjänsteman utan att undersökningsledaren, åklagaren eller rätten för- ordnat om det. (Se 27 § andra stycket smugglingslagen.) Den fråga som aktualiserats i ärendet är om en kroppsvisitation som sker med stöd av 27 § andra stycket smugglingslagen innefattar en rätt att undersöka de bilder som finns lagrade i en elektronisk informationsbärare som påträffas vid kroppsvisitationen. Att söka igenom innehållet i t.ex. en dator eller mobiltele- fon utgör en mycket ingripande tvångsåtgärd som inkräktar på den enskildes grundlags- och konventionsfästa fri- och rättigheter. För att en sådan åtgärd ska vara tillåten krävs det att det finns ett tydligt stöd i lag. En kroppsvisitation ger enligt 28 kap. 11 § RB rätt att undersöka föremål som en person har med sig. En undersökning av bilder som finns lagrade i en elektronisk informationsbärare som påträffas vid en kroppsvisitation är alltså i och för sig en åtgärd som är förenlig med bestämmelsens ordalydelse. Som framgått anses det dock inte tillåtet att undersöka innehållet i en elektronisk informationsbärare som påträffas vid en kroppsvisitation utan att den först tas i beslag. Frågan är om det finns anledning att anlägga ett annat synsätt när det gäller informationsbärare som påträffas vid en kroppsvisitation enligt 27 § andra stycket smugglingslagen. Den praxis som utbildats i förhållande till ett tvångsmedel som regleras i bör som utgångspunkt gälla för samma tvångsmedel när det genomförs med stöd av smugglingslagens bestämmelse, om det inte finns några särskilda avvikande bestämmelser där eller det mot bakgrund av tvångsmedlets ändamål finns anledning att göra en annan bedömning. 2 0 1 9 /2 0 J O1 PO L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L överensstämmer med vad som kommer till uttryck i 28 kap. 15 § RB: att avvi- kande bestämmelser i andra författningar gäller framför be- stämmelser. Bestämmelsen i 27 § andra stycket smugglingslagen utvidgar användnings- området för en kroppsvisitation i förhållande till vad som gäller enligt rätte- gångsbalkens bestämmelser. Åtgärden får vidtas om det finns anledning att anta att en person har med sig egendom som kan tas i beslag, vilket är en låg misstankegrad. Det behöver dessutom inte vara fråga om en konkret eller pre- ciserad misstanke. I praxis har bestämmelsen tolkats så att en tulltjänstemans subjektiva bedömning att en resande i samband med en tullkontroll ser nervös ut utgör tillräcklig grund för åtgärden (se t.ex. JO 1996/97 s. 245, dnr 798- 1995). Även om ändamålet med bestämmelsen är att möjliggöra en effektiv införselkontroll är den dock alltjämt i grunden en bestämmelse om användande av tvångsmedel i brottsutredande syfte. På samma sätt som gäller vid en kroppsvisitation enligt bestämmelser bör det därför enligt min mening inte vara tillåtet att undersöka innehållet i en elektronisk infor- mationsbärare som påträffas vid en kroppsvisitation enligt 27 § andra stycket smugglingslagen utan att den först tas i beslag. För denna slutsats talar vidare det förhållandet att en sådan kroppsvisitation får vidtas på grundval av mycket svaga brottsmisstankar. Redan av det ovan sagda följer att ett beslut om kroppsvisitation enligt smugglingslagen inte innefattar en rätt att ta del av innehållet i en elektronisk informationsbärare som påträffas vid visitationen. Det finns dock ytterligare skäl för den ståndpunkten. Enligt bestämmelserna i 27 kap. 12 § samt 28 kap. 8 och 13 §§ RB får hand- lingar som påträffas vid en kroppsvisitation eller tas i beslag inte undersökas annat än ytligt av en utredare. En närmare undersökning eller en undersökning av slutna handlingar får göras endast av rätten eller undersökningsledaren eller –efter delegation i det enskilda fallet – en utredare. De särskilda kraven har i praxis ansetts omfatta digitalt material och måste enligt min uppfattning också anses omfatta digitala bilder. Jag har svårt att se annat än att detta måste gälla även vid en kroppsvisitation som görs med stöd av 27 § andra stycket smugglingslagen. Den bestämmelsen är en av ett flertal särskilda bestämmelser om förundersökning och tvångsme- del som gäller för i fråga om brott mot smugglingslagen. Syftet med bestämmelserna i 27 kap. 12 § samt 28 kap. 8 och 13 §§ RB är att begränsa den krets av personer som närmare får undersöka visst material som kan vara in- tegritetskänsligt för enskilda. Grunderna för bestämmelserna gör sig gällande även vid en kroppsvisitation enligt smugglingslagen. I 27 § andra stycket smugglingslagen har det dessutom särskilt angetts att en tulltjänsteman får be- sluta om kroppsvisitation utan ett förordnande enligt 28 kap. 4 och 13 §§ RB, vilket ger stöd för att utgångspunkten är att reglerna i 28 kap. RB – i avsaknad av avvikande bestämmelser – är tillämpliga vid en kroppsvisitation som sker med stöd av den bestämmelsen. Det nu anförda innebär enligt min mening att en undersökning av bilder som finns lagrade i en elektronisk informationsbärare förutsätter att en undersök- ningsledare, åklagare eller domstol har tagit ställning till åtgärden. PO L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L 2019/20 JO1 första hand en uppgift för undersökningsledaren att bedöma bl.a. om åtgärden är förenlig med proportionalitetsprincipen (se NJA 2015 s. 631, där framhåller vikten av att de speciella integritetsrisker som uppstår vid en genomsökning av en elektronisk informationsbärare beaktas genom en rättslig prövning enligt proportionalitetsregeln). har i sitt yttrande hänvisat till uttalandena i JO 2012/13 s. 169 om att elektroniska informationsbärare omfattas av uttrycket ”bagage, såsom res- väskor och portföljer, samt handväskor och liknande” i tullagstiftningen och anfört att det inte finns skäl att göra någon åtskillnad mellan de fall när infor- mationsbäraren finns i en persons bagage och när han eller hon bär den på sig. Jag instämmer i och för sig i att det inte bör vara någon skillnad mellan de båda situationerna. Även om förutsättningarna för att kontrollera bagage och väskor enligt inregränslagen (eller tullagen) respektive att genomföra en kroppsvisitation enligt 27 § andra stycket smugglingslagen skiljer sig åt, är det inte någon skillnad i integritetshänseende mellan att undersöka t.ex. en mobil- telefon som finns i en persons handväska respektive i personens ficka. Åtgär- derna är vidare lika angelägna ur kontrollsynpunkt. Det vore dessutom en be- synnerlig ordning om rätten att undersöka ett föremål som påträffas vid en kon- troll som inte kräver någon brottsmisstanke skulle vara mer omfattande än vad som är fallet när det finns en brottsmisstanke. Mot den bakgrunden finns det skäl att redogöra för hur jag ser på rätt att undersöka elektroniska informationsbärare som påträffas vid en kontroll av bagage och väskor med stöd av 7 § inregränslagen. En elektronisk informationsbärare är enligt min mening inte ett föremål som kan liknas vid en väska och omfattas därmed inte av ordalydelsen i 7 § inre- gränslagen. Oavsett om det med hänvisning till ändamålsöverväganden finns grund för att tolkningsvis ge bestämmelsen en vidare innebörd, bör detta inte komma i fråga då det rör sig om en bestämmelse som inskränker ett grundlags- fäst – och konventionsfäst – skydd för enskilda. I detta fall är det dessutom fråga om en relativt långtgående inskränkning av skyddet, vilket gör att särskild försiktighet är påkallad vid tolkningen. Jag kan alltså inte ansluta mig till den uppfattning som kommer till uttryck i JO 2012/13 s. 169. En undersökning av bagage och väskor vid en tullkontroll är en lindrig form av kroppsvisitation (se SOU 1985:52 s. 452). Av de skäl som jag har redogjort för ovan kan det inte heller inom ramen för en sådan kontroll anses tillåtet att ta del av innehållet i en elektronisk informationsbärare utan att den först tas i beslag. Sammanfattningsvis konstaterar jag att inte har stöd i lag för att undersöka innehållet i en elektronisk informationsbärare som påträffas vid en tullkontroll av en resandes bagage med stöd av 7 § inregränslagen eller vid en kroppsvisitation enligt 27 § andra stycket smugglingslagen utan att informa- tionsbäraren tas i beslag och en undersökningsledare tar ställning till åtgärden. Mot bakgrund av JO:s tidigare uttalanden i frågan anser jag mig dock inte kunna kritisera för att undersökningen genomfördes. För att ett föremål ska kunna tas i beslag i nu aktuella sammanhang förutsätts att det skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott eller vara förver- kat på grund av brott. Beviskravet innebär att det måste finnas konkreta 2 0 1 9 /2 0 J O1 PO L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L omständigheter av viss styrka som talar för att föremålet har betydelse för en brottsutredning eller är förverkat. Såvitt jag kan bedöma kommer det normalt inte att finnas omständigheter som kan läggas till grund för ett beslag av en mobiltelefon eller en dator vid en tullkontroll. Mina slutsatser i detta ärende innebär alltså att utrymmet enligt gällande regler för att kontrollera införsel av barnpornografi är mycket begränsat. För egen del anser jag att det är tveksamt om en lagreglering av den ordning som har tillämpat skulle vara förenlig med kravet på att inskränkningar av det grundlags- och konventions- fästa skyddet för privatlivet ska vara proportionerliga. Det är en uppgift för lagstiftaren att bedöma om de intressen som talar för så långtgående kontroll- befogenheter har tillräcklig tyngd. Jag överlämnar därför beslutet till Justitie- departementet för kännedom. Med dessa uttalanden avslutar jag ärendet. 2 0 1 9 /2 0 J O1 rutin för personadresserad post är inte förenlig med grundlagen och kan ge upphov till straffansvar (Dnr 4397-2017) Beslutet i korthet: har en posthanteringsrutin som innebär att all inkommande personadresserad post anses ställd till och därmed ska öpp- nas av myndigheten, med undantag för försändelser ställda till mottagaren endast som innehavare av en annan ställning, post där det tydligt framgår att den är privat genom att den inkommer i dubbla kuvert med angiven adressat på innerkuvertet, försändelser märkta ”Anbud” och s.k. förmedlingsupp- drag. I beslutet konstaterar chefsJO att denna rutin inte är förenlig med grund- lagen samt att det kan medföra straffansvar för enskilda befattningshavare att följa rutinen och öppna någon annans personadresserade post utan hans eller hennes medgivande. kritiseras för rutinen. beslutade (dnr 131 391815-12/1211) att all in- kommande personadresserad post skulle anses ställd till myndigheten, förutom försändelser märkta ”Anbud”, försändelser till personer med skyddade person- uppgifter (förmedlingspost), försändelser till fackliga förtroendemän i egen- skap av deras roll som förtroendevalda samt försändelser som det tydligt fram- gick var privata. I riksgemensamma posthanteringsrutin, som uppdaterades (dnr 204 267229-17/1211), angavs bl.a. följande: 3.2 Undantag vid postöppning För att säkerställa att all post tas om hand har fattat ett beslut som innebär att all inkommande personadresserad post anses ställd till myndigheten och därmed ska öppnas och ankomststämplas (se dnr 131 391815-12/1211). Av beslutet framgår dock att viss post inte ska öppnas i postöppningen. För att beslutet ska kunna följas måste viss sortering/uppdelning av brev ske innan postöppningen. 3.2.1 Följande post ska undantas från öppning •Försändelse ställd till mottagaren endast som innehavare av annan ställ- ning, t.ex. post från facklig organisation ställd till förtroendevald. •Post där det tydligt framgår att den är privat genom att den inkommer i dubbla kuvert med angiven adressat på innerkuvertet. Som exempel kan nämnas post som skickas mellan chef och medarbetare eller post till Behörig myndighet (Utlandsenheten ) där innerkuvertet även är märkt med ”Konfidentiellt” och/eller ”Hemligt” samt angivet att för- sändelsen endast ska öppnas av adressaten. Sådan post ska överlämnas 2 0 1 9 /2 0 J T T O C H F O L K B O K F Ö R I N G utan att innerkuvertet bryts till angiven adressat, eller om sådan saknas, till närmaste chef för vidare hantering. •Försändelser märkta ”ANBUD” överlämnas till den som utsetts att för- vara anbuden. •Förmedlingsuppdrag – d.v.s. försändelser till personer som spärrmar- kerats eller kvarskrivits i folkbokföringen. AAanmälde för posthanteringsrutinen för personadresserad post. Enligt AA stod rutinen inte i samklang med JO:s tidigare beslut. JO uppmanade att lämna upplysningar om och yttra sig över de klagomål som AA framförde i sin anmälan. lämnade ett remissvar med följande innehåll: Administrativa avdelningen inom () har anfört bl.a. följande. inkom ett klagomål från en f.d. skatteverksmedarbetare (). Klagomålet avsåg hantering av personadresserad post. Skat- teverkets posthantering styrs av en riksgemensam posthanteringsrutin för som är framtagen av administrativa avdelningen (ADMA). Klagomålet besvarades av […] ADMA och har diarienummer 131 233154-17/1151. Till svaret bifogades beslut samt beslutsunderlag avseende inkommande personadresserad post (dnr 131 391815-13/1211). Översyn av hantering av personadresserad post gjordes en översyn av hantering av personadres- serad post. Dåvarande hantering innebar att post med namnet angivet först i adresshuvudet inte fick öppnas av postöppningspersonalen. Det innebar att postöppningspersonalen endast stämplade den personadresserade posten på utsidan av kuvertet och lämnade den till namngiven person. Av underlaget som togs fram inför beslutet framgår fakta kring hanteringen av personadresserad post – bland annat att det re- dan då rörde sig om en liten mängd post som var personadresserad () samt att det fanns rutiner för att ge fullmakt till viss person för att öppna personadresserad post eller ett mer generellt medgivande att öppna post. Av underlaget framgår även att konsekvensen av att personadresse- rad post inte öppnades är en risk för att handlingar som hör till ärenden inte diarieförs skyndsamt och i vissa fall inte alls. Att handlingar som kom- mer in till inte diarieförs i enlighet med gällande riktlinjer in- nebär i sin tur att de inte kan återsökas vid förfrågan, att de blir försenade till skanning samt inte handläggs med den skyndsamhet som bl.a. 5 kap. l § offentlighets- och sekretesslagen kräver. Här kan även tilläggas att den post som inkommer till som är personadresserad både då och i huvudsak avser handlingar som ska till en specifik handläggare av ett ärende eftersom ingivaren tror att hand- lingen då snabbare hanteras. Innan beslutet om att all personadresserad post anses ställd till myndigheten förekom det att handlingar blev liggande utan åtgärd under handläggarens frånvaro om fullmakt saknades. Att fullmakt saknades när handläggaren hade semester eller av annan anledning var SK A T T O C H F O L K B O K F Ö R I N G frånvarande innebar en nackdel för ingivaren eftersom ärendehandlägg- ningen riskerade att försenas jämfört med om posten inte hade varit perso- nadresserad. Beskrivning av relevanta rutiner eller arbetsbeskrivningar posthantering styrs av en riksgemensam posthanteringsrutin för . Av avsnitt 3.2 i rutinen framgår att har fattat ett beslut som innebär att all inkommande personadresserad post anses ställd till myndigheten och därmed ska öppnas och ankomststämplas (se dnr 131 391815-13/1211). Syftet är att säkerställa att all post tas om hand. Det finns dock fortfarande viss post som ska undantas från postöppning och de undantagen redovisas under avsnitt 3.2.2. −försändelse ställd till mottagaren endast som innehavare av annan ställ- ning, t.ex. post från facklig organisation ställd till förtroendevald. −post där det tydligt framgår att den är privat genom att den inkommer i dubbla kuvert med angiven adressat på innerkuvertet. Sådan post ska överlämnas utan att innerkuvertet bryts till angiven adressat, eller om sådan saknas, till närmaste chef för vidare hantering. −försändelser märkta ”ANBUD” överlämnas till den som utsetts att för- vara anbuden. −förmedlingsuppdrag – d.v.s. försändelser till personer som spärrmarke- rats eller kvarskrivits i folkbokföringen. Bemötande av frågor från AA Syftet bakom beslut att all inkommande post anses ställd till myndigheten är att säkerställa att all post tas om hand. De moment som utförs i postöppningen utöver öppnande är att handlingen ankomststämp- las och sedan fördelas till rätt mottagare. Som nämndes ovan är huvuddelen av den post som är personadresserad ställd till en handläggare i ett ärende. ADMA bedömer att det inte ska vara en nackdel för ingivaren att posten personadresserats när handlingarna är ärenderelaterade. Beslutet om att öppna personadresserad post är fattat för att säkerställa att ingivarens hand- lingar tas om hand skyndsamt – inte för att förenkla hantering av andra skäl. Under framtagande av beslutsunderlaget hade ADMA en löpande dia- log med fackliga representanter från och ST för att fånga upp deras synpunkter och önskemål. De fackliga organisationerna bedömde att ris- kerna med att personadresserad post inte öppnas och tas om hand är större för den enskilde medarbetaren än fördelarna med att personadresserad post läggs direkt i postfack för hantering av medarbetaren. Skälet är att många medarbetare inte följer gällande anvisningar om att ge fullmakt och dele- gera ansvaret för att tömma postfacken vid frånvaro. Genom att all post öppnas säkerställs att den enskilde medarbetaren inte gör något tjänstefel. Av JO:s beslut , dnr 2022-2000, framgår bl.a. att det mot bakgrund av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet och registrering av sådana handlingar är angeläget att handlingarna blir omhändertagna. En försändelse som är adresserad till en handläggare får således inte bli liggande oöppnad om handläggaren av nå- gon anledning inte är närvarande. 2019/20 JO1 2 0 1 9 /2 0 J T T O C H F O L K B O K F Ö R I N G