frsrdg · H704JO1 · 2019-11-12 00:00:00 — Mot bakgrund av kundsynpunkterna fann myndigheten det nödvändigt att i enlighet med konsumentuppdraget lämna tydlig information till berörda pensionssparare. SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G 2019/20 JO1 Det blev därmed en viktig uppgift för att, inom ramen för myndighetens konsumentuppdrag, ge berörda konsumenter den infor- mation de behövde för att kunna ta tillvara sina intressen. Pensionsmyndig- heten bedömde att denna information bäst gavs via brev till berörda sparare i Allras fonder. I annat fall hade myndigheten behövt lämna samma information till de sparare som hade hört av sig till myndigheten via exempelvis Pensions- myndighetens kundservice. Genom att skicka brevet fick alla sparare samma information. Mot bakgrund av det ovan anförda gjorde bedöm- ningen att det var en proportionerlig åtgärd att i brevet informera pensions- sparare om hur de skulle gå tillväga om de hade avtal med något bolag inom som de ville säga upp. Det ligger i uppdrag att vägleda pensionssparare och pensionärer i att kunna fatta välin- formerade beslut avseende finansiella produkter inom pensionsområdet. har därmed hållit sig inom sitt uppdrag. Allra Försäkring kommenterade därefter remissvaret. I ett beslut uttalade JO följande: I 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen föreskrivs att den offentliga makten ska utövas under lagarna. Bestämmelsen ger uttryck för den s.k. legalitetsprin- cipen och innebär att all maktutövning ska vara grundad på lag eller annan fö- reskrift. kommer legalitetsprincipen även till uttryck i 5 § förvaltningslagen (2017:900), FL, som reglerar grunderna för god förvalt- ning. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska domstolar samt förvaltningsmyndig- heter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Kravet på saklighet och opartiskhet brukar benämnas objektivitetsprincipen. Även objek- tivitetsprincipen uttrycks i 5 § FL. JO har tidigare uttalat att den information som en myndighet tillhandahåller allmänheten, t.ex. på en webbplats eller i sociala medier, omfattas av regerings- formens krav på saklighet och opartiskhet (se t.ex. JO 2010/11 s. 616 och JO 2016/17 s. 367). I sin anmälan, och i de kompletteringar som därefter kommit in, för Allra För- säkring fram flera olika klagomål mot . Jag har valt att rikta in min granskning på frågan om överskridit sin kompetens (legalitetsprincipen) samt frågan om myndighetens informations- brev uppfyllt regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet (objektivi- tetsprincipen). Frågan om överskridit sin kompetens Innan jag går in på den första frågan om gjort vad den ska eller kan anses ha överskridit sin kompetens, vill jag som en allmän bak- 2 0 1 9 /2 0 J O1 SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G grund redovisa några av de frågor som diskuterats och som gäller ansvaret för och utvecklingen inom premiepensionssystemet. uppdrag framgår av förordningen (2009:1173) med instruktion för , regleringsbrev och särskilda regerings- beslut. I socialförsäkringsbalken, SFB, och i de föreskrifter som Pensionsmyn- digheten själv får meddela, regleras bl.a. de pensioner och pensionsrelaterade förmåner som ingår i ålderspensionssystemet. Av nämnda förordning framgår bl.a. att är ansvarig för ålderspensionssystemet inom so- cialförsäkringen och för andra förmåner och ersättningar som enligt lag ska administreras av myndigheten. Beträffande premiepensionssystemet är det en del av den allmänna pen- sionen och således i grunden en socialförsäkring vars syfte är att garantera eko- nomisk trygghet under ålderdomen. Under den s.k. sparandeperioden kan ett premiepensionskonto hos , som är knutet till den enskilda individen, jämföras med en statlig fondförsäkring, där staten genom Pensions- myndigheten är försäkringsgivare (jfr 64 kap. 3 § SFB) och där den enskilde (försäkringstagaren eller pensionsspararen) har möjlighet att själv – inom ra- men för de placeringsalternativ (fonder) som erbjuds i den statliga försäkringen –välja hur premiepensionsmedlen ska placeras och förvaltas. En viktig aspekt här är att det är den enskilda pensionsspararen som har den finansiella risken för placeringen. Tilläggas kan att i en fondförsäkring är det försäkringsgivaren (staten i det här fallet) som bestämmer bl.a. vilket utbud som ska finnas tillgängligt inom ramen för försäkringen. En annan uppgift för är att ge allmänheten informa- tion om pensioner och andra förmåner som administreras av myndigheten och se till att denna ges utifrån den enskildes behov. I uppgiften ligger även att informera och ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pen- sionen samt informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek, hur stor pensionen kan antas bli och tydliggöra vilka konsekvenser olika val kan få för pensionen (se 1 och 2 §§ förordningen med instruktion för Pensionsmyn- digheten). Detta har i någon mening utvecklats i regler- ingsbrev för . Där anges att myndigheten också ska stärka pensionssparares och pensionärers ställning som konsumenter av finansiella produkter inom pensionsområdet genom att ge vägledning som är anpassad till kvinnors och mäns behov och livssituation. Det är tydligt att myndighetens uppdrag här sträcker sig längre än till att bara avse pensioner och pensionsre- laterade förmåner inom ramen för det allmänna pensionssystemet. Enligt 53 kap. 5 § SFB handläggs ärenden som avser förmåner vid ålderdom av . Vad gäller premiepensionen framgår av 64 kap. 6 § SFB att premiepension i vissa fall lämnas till pensionssparares efterlevande som ett efterlevandeskydd. Bestämmelserna om efterlevandeskydd i form av premiepension finns i 89, 91 och 92 kap. SFB. Ärenden om t.ex. efterlevande- skydd handläggs av enligt 75 kap. 5 § SFB. Som framgått är ansvarig för administrationen av pre- miepensionssystemet och hanterar ärenden som rör premiepensionen. Vid be- dömningen av den helt generella frågan om vilken räckvidd Pensionsmyndig- hetens ansvar har, anser jag att även följande behöver beaktas. SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G Regeringen redogör inledningsvis i proposition 2017/18:247 Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem för det behov av förändringar som finns beträffande premiepensionssystemet. Där sägs bl.a. med hänvisning till de all- varliga händelser som uppmärksammats på att olämpliga och i vissa fall brottsliga beteenden har förekommit där. I proposit- ionen anges att bakom händelserna finns bolag med affärsidéer som utnyttjar det faktum att många pensionssparare har ett begränsat intresse för och otill- räcklig kunskap om finansiella frågor. Utöver att konstatera att det ändå är pensionsspararna som riskerar att få betala priset för oseriöst agerande hos vissa aktörer på fondtorget genom en lägre premiepension, lyfter regeringen särskilt fram olämpliga och skadliga aktiviteter i distributionsledet, dvs. inom ramen för marknadsföring och förmedling som riktar sig till pensionsspararna. Det agerande som fått kännedom om och som myndigheten bedömt strida mot samarbetsavtalet har i ett antal fall lett till att myndigheten, i egenskap av försäkringsgivare, har sagt upp avtalet med aktuell fondförvaltare och avregistrerat fondförvaltarens fonder från fondtorget. I propositionen tar regeringen även upp frågor om problem och risker vid marknadsföring på premiepensionsområdet. I det sammanhanget anges att tagit emot ca 3 500 kundsynpunkter, varav drygt 1 300 synpunkter rörde fondtorget. Av dessa var det 1 119 klagomål och synpunkter som specifikt rörde rådgivning, förvaltning och fondförvaltare. Några av de vanligast förekommande klagomålen som regeringen lyfter fram särskilt i propositionen avser fall där försäljare använder andra produkter som försäljningsargument för val av en viss premiepensionsfond. Produkterna som försäljarna påstår erbjuds gratis eller gratis, benämns felaktigt som efterlevandeskydd, livförsäkring eller återbetalningsskydd. En allmän ut- gångspunkt för de i propositionen föreslagna åtgärderna synes vara regeringens uppfattning att dessa exempel på beteenden inte syftar till pensionsspararnas bästa och att , i egenskap av försäkringsgivare, har ett vidsträckt ansvar för att premiepensionssystemet ger den trygghet som bör prägla en allmän pension. Efter denna allmänna bakgrund vill jag nu återgå till de klagomål som riktats i anmälan mot . har i sitt svar till JO bl.a. uppgett att myndigheten un- der blev kontaktad av ett flertal pensionssparare som trodde att arbetade på uppdrag av . Många pensionssparare vände sig även till myndigheten för att säga upp sina avtal med . En del pensionssparare ska även ha upp- fattat det som om Allra Försäkrings efterlevandeskydd var kopplat till premie- pensionssystemet. Andra hade förstått det så att innehav i någon av fonder var en förutsättning för att även fortsättningsvis få ha ett efterlevandeskydd. Myndigheten ska också ha fått svara på frågor om huruvida pensionssparares andra avtal med Allra Försäkring, t.ex. efterlevandeskydd, skulle sägas upp i och med att fonder avregistrera- des. Av utredningen framgår att Allra Försäkring valt att kalla två av sina för- säkringsprodukter ”Allra Premiepensionsförsäkring” och ”Allra Efterlevande- 2019/20 JO1 2 0 1 9 /2 0 J O1 SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G skydd +”. Enligt Allra Försäkring var det även dessa två försäkringar som om- fattades av informationen i det brev som skickades ut från Pensionsmyndig- heten. Som framgått ingår det i ansvar att informera om pensionen och hur t.ex. ett efterlevandeskydd påverkar den. Genom att namnge vissa av sina försäkringsprodukter på angivet sätt har Allra Försäkring gjort det svårt för pensionssparare att utan vidare förstå skillnaden mellan dessa och det efterlevandeskydd som är kopplat till premiepensionssystemet. Jag anser att , också inom ramen för sitt särskilda konsumentuppdrag, haft anledning att på sätt som skett informera om de privata och de statliga alternativen och vad som kännetecknar dem. Utifrån de många frågor som myndigheten mottagit i sin kundtjänst får åtgärden att lämna den aktuella in- formationen även anses ha varit sakligt motiverad. Detta förstärks av att nam- nen på de aktuella försäkringsprodukterna är så snarlika de benämningar på förmåner inom premiepensionssystemet som hanteras av Pensionsmyndig- heten att förväxling inte har kunnat uteslutas. Jag anser följaktligen att Pen- sionsmyndigheten med god marginal agerat inom ramen för det ansvar som den har för premiepensionssystemet och därför inte kan anses ha agerat i strid med legalitetsprincipen. Som framgår ovan har jag inte några invändningar mot att Pensionsmyndig- heten i informationsbrevet förklarar att det efterlevandeskydd som Allra För- säkring säljer inte har något med premiepensionssystemet att göra. Mot bak- grund av de många frågor som fått ta emot från allmän- heten har jag inte heller några synpunkter på att myndigheten i brevet upplyser om att den som, med det uttryckssätt som valts, vill säga upp ett avtal med Allra ska höra av sig till Allra Försäkring. I samma del av brevet rekommenderar att avtal sägs upp skriftligen. Jag noterar att ordet ”avtal” används i obestämd form och att själva rekommendationen om skriftlig upp- sägning, med den formulering som valts, tar sin utgångspunkt i att pensions- spararen själv kommit fram till att avtalet ska sägas upp. De valda formulering- arna ger enligt min mening därför inte utrymme för tolkningen att Pensions- myndigheten uppmanar Allra Försäkrings kunder att säga upp sina avtal med bolaget. Snarare bör rekommendationen kunna uppfattas så att det i bevishän- seende alltid är säkrare att säga upp ett avtal skriftligen än muntligen. Enligt min mening faller innebörden av en sådan rekommendation väl in under myn- dighetens uppdrag att stärka pensionsspararnas och pensionärernas ställning som konsumenter av finansiella produkter inom pensionsområdet. I informationsbrevet finns slutligen en skrivning om att ”som regel finns det billigare alternativ”. Enligt rör det sig här om en generell hållning från myndighetens sida i fråga om försäkringar, dvs. en uppfattning som myndigheten gett uttryck för i flera olika sammanhang och kanaler när myndigheten inom ramen för sitt uppdrag gjort t.ex. prisjämförelser beträf- fande finansiella produkter. Ordvalet ”som regel” gör att jag i detta fall inte bedömer att det i hänvisningen till billigare produkter ligger något kritiskt SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G uttalande riktat mot just Allra Försäkring. Sammantaget har Pensionsmyndig- heten enligt min uppfattning utformat informationsbrevet på ett sätt som upp- fyller regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet. I min granskning har jag funnit att hållit sig inom ramen för sitt ansvar för premiepensionssystemet och att myndighetens informations- brev uppfyller regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet. En tjänsteman hos har gjort uttalanden som strider mot saklighetskravet i 1 kap. 9 § regeringsformen (Dnr 1855-2018) Beslutet i korthet: En handläggare hos har av misstag lämnat ett meddelande som innehåller svordomar och nedsättande uttalan- den på en försäkrads telefonsvarare. I beslutet uttalas bl.a. att handläggarens agerande tyder på en oförmåga att hålla sig till sakfrågan och att det strider mot saklighetskravet i 1 kap. 9 § regeringsformen. Hon får allvarlig kritik. I en anmälan till JO anförde AA att hon hade fått två telefon- meddelanden från sin handläggare och att ett av dem hade spelats in av misstag. I det meddelandet hördes handläggaren kalla henne ”dryg i pallet” och inför någon annan säga att hon ”ska fan svara i telefon” och att hon ju ”bara har ryggproblem” och inte är något ”psykiskt kvadd som ligger och skriker i sof- fan”. En ljudfil med det aktuella meddelandet bifogades anmälan. kontaktade JO internutredaren på för att få information om vilka åtgärder myndigheten vidtagit mot den handläggare som talat in meddelandet på AA:s telefonsvarare. Av informationen framgick bl.a. att en omplaceringsutredning hade påbörjats eftersom man gjort bedöm- ningen att den aktuella tjänstemannen inte borde ha fortsatt kundkontakt. JO hämtade senare även in uppgiften att det var handläggaren som talat in meddelandet. Ärendet remitterades till som förutom att yttra sig över anmälan ombads att lämna en generell redogörelse för hur myndigheten arbetar med bemötandefrågor och för hur klagomål i sådana frågor tas om hand. För- säkringskassan anförde följande i sitt remissvar (bilagorna här utelämnade): sökte handläggaren för att informera om att Försäk- ringskassan övervägde att inte bevilja fortsatt sjukpenning. I väntan på svar pratade handläggaren med en kollega. 2019/20 JO1 2 0 1 9 /2 0 J O1 SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G Handläggaren var vid tillfället stressad över den aktuella arbetsbelastningen och irriterad över att hon inte fick något svar från AA. Hon har inte någon egentlig förklaring till varför hon sa det hon sa. ser all- varligt på situationen och handläggaren arbetar nu med anpassade arbets- uppgifter som inte innefattar kontakt med enskilda. Hon har på nytt genom- gått utbildningar kring bemötande och statstjänstemannarollen. Försäk- ringskassan har bett AA om ursäkt. bedriver ett mycket aktivt ar- bete för att främja en god förvaltningskultur. finns en särskild enhet för värdegrundsfrågor på . Enheten har i uppdrag att styra, stödja och följa upp arbetet med frågor kring mänskliga rättigheter, den statliga värdegrunden och myndighetens etiska kod. För- säkringskassan har tagit fram ett stödmaterial som riktar sig till alla led- nings- och arbetsgrupper inom myndigheten. Det innehåller bland annat underlag för dilemmadiskussioner utifrån de olika principerna i den statliga värdegrunden. Avsikten är att arbetet med att föra ut den statliga värdegrun- den och den etiska koden ska bedrivas fortlöpande och att så sker följs re- gelbundet upp av ledning. Allt material som rör den statliga värdegrunden nås via en särskild sida på inträ- nat [rätteligen intranät, JO:s anm.], se bilaga. De riktlinjer som tidigare hade kring bemötande är inskrivna i vägledning (2004:7) Förvalt- ningsrätt i praktiken för att tydliggöra vikten av ett korrekt bemötande. Vägledningen innehåller också en redovisning av den statliga värdegrunden för att klargöra att den ska genomsyra handläggningen hos myndigheten. har också integrerat den statliga värdegrunden i den gemensamma introduktionsutbildningen för medarbetarna och har även ta- git fram specifika bemötandeutbildningar och utbildningar inom till exem- pel samtalsmetodik för att stärka handläggarna i sitt arbete. har riktlinjer (2011:17 och 2013: 05) för den prak- tiska hanteringen av de skrivelser och synpunkter som på olika sätt kommer in till myndigheten. De beskriver hur ärendena ska hanteras och vem som ska besvara de synpunkter, förbättringsförslag eller klagomål som kommer in till myndigheten. Som bilaga till detta yttrande finns de nu gällande versionerna. När klagomålen gäller en sådan oroande händelse som i detta fall, lämnas också ärendet vidare till de internutredare som finns på Försäk- ringskassan för fortsatt granskning och hantering av frågan även utanför den egentliga händelsen. AA gavs tillfälle att yttra sig över remissvaret. I ett beslut anförde JO följande: Kravet på korrekt bemötande är reglerat i grundlag och följer av 1 kap. 9 § regeringsformen där det anges att myndigheter i sin verksamhet ska beakta al- las likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Reglerna om sak- lighet och opartiskhet överlappar i viss mån varandra. Kravet på saklighet in- nefattar dock annat och mer än vad kraven på likabehandling och opartiskhet medför, t.ex. vad gäller bemötande, formuleringar och förmåga att hålla sig till den sakfråga som myndigheten vanligen har att avgöra i förhållande till den enskilde (se och , Regeringsformen – en kommentar, tredje uppla- gan s. 53 f.). SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G 2019/20 JO1 Jag har tagit del av ljudupptagningen av det meddelande som av misstag spelades in på AA:s telefonsvarare. Meddelandet innehåller flera svordomar och nedlåtande uttalanden, både om AA och om sjukskrivna personer i allmän- het. Att inspelningen skedde av misstag saknar betydelse. CC:s agerande tyder på en oförmåga att hålla sig till sakfrågan och strider mot saklighetskravet i 1 kap. 9 § regeringsformen. För detta förtjänar hon allvarlig kritik. Det hör självfallet till en god förvaltningskultur att upprätthålla kravet på ett korrekt bemötande. Att enskilda bemöts och behandlas på ett professionellt och respektfullt sätt är också viktigt för att allmänheten ska kunna känna förtroende för myndigheterna. I remissvaret har redogjort för sitt lö- pande arbete med bemötandefrågor m.m. Av de handlingar som bilagts framgår bl.a. att myndigheten lägger stor vikt vid att informera sina anställda om den statliga värdegrunden. Jag utgår från att fortsätter sitt arbete med att främja en god förvaltningskultur och verkar för att det ska nå ut till hela myndighetens personal, både till nyanställda och till dem som varit anställda . 2 0 1 9 /2 0 J O1 En socialnämnd har utan rättsligt stöd förbjudit makan till en boende på ett vård- och omsorgsboende att vistas i makens bostad (Dnr 647-2017) Beslutet i korthet: En maka till en boende på ett vård- och omsorgsboende meddelades ett beslut som innebar att hon inte fick vistas i sin makes bostad och i tillhörande gemensamhetsutrymmen samt i övriga lokaler där kommu- nen bedrev vård och omsorg. Beslutet fattades av en enhetschef och en verk- samhetschef och hade inte stöd i någon delegationsordning. Maken hyrde sin bostad genom ett hyreskontrakt med kommunen. Med hyresrätten följde även en rätt för maken att vistas i utrymmen som var gemensamma för de boende. JO uttalar att en anhörig till en boende på ett vård- och omsorgsboende ska ges goda möjligheter att besöka honom eller henne. Om det finns behov av att begränsa den möjligheten måste inte bara den boendes rättigheter i egenskap av hyrestagare beaktas, utan inskränkningar i besöksrätten som utgör ett intrång i den boendes eller den anhöriges rättigheter enligt Europa- konventionen ska ha stöd i lag. Enligt JO innebar beslutet i detta fall dels en begränsning i makens nytt- janderätt till sin hyresrätt, dels ett intrång i makans rätt till familjeliv enligt . JO konstaterar att det inte fanns lagstöd för att besluta att makan inte fick vistas i makens bostad eller i tillhörande gemensamhets- utrymmen. Med stöd i de principer som allmänt har ansetts gälla för en en- skilds tillträde till en myndighets lokaler kunde makan i och för sig förbju- das att vistas i andra lokaler där kommunen bedrev vård och omsorg. Ett beslut om vistelseförbud är ett beslut i kommunallagens mening, som ska begränsas i tiden. Det var därför en uppgift för nämnden att fatta beslut i saken. Nämnden kan delegera rätten att besluta i en sådan fråga till t.ex. en anställd. Nämnden får kritik för att den utan rättsligt stöd fattade ett beslut som innebar begränsningar i makens nyttjande av sin hyresrätt, för att beslutet om vistelseförbud för makan omfattade makens bostad med tillhörande ge- mensamhetsutrymmen, för att beslutet inte fattades av behöriga tjänstemän och för att det inte tidsbegränsades. I en anmälan till JO klagade advokaten , i egenskap av ombud för , på i kommun. Han uppgav bl.a. följande: BB:s make hade en demenssjukdom och var be- viljad bistånd till boende. Han bodde i en hyreslägenhet på ett vård- och om- sorgsboende för äldre, som drivs av kommun. En enhetschef och en SO C I A L T J Ä N S T 2 0 1 9 /2 0 J O1 verksamhetschef beslutade bl.a. att BB inte fick vistas i sin makes bostad. Beslutet innebar en kränkning av BB:s och makens rätt till familjeliv. Åtgärden var oproportionerlig. Beslutet, som inte var begränsat i tiden, kunde inte överklagas. Beslutet, som hade fattats gemensamt av en områdes-/verksamhetschef och en enhetschef, hade i aktuell del följande lydelse: Du får inte vistas i lokalerna i […] samt andra lokaler där stad be- driver vård och omsorg. Beslutet är fattat utifrån 3 kap. 2 § arbetsmiljölagen (1977:1 166) och det gäller och tills vidare. […]är inte allmän plats. Det finns därför ingen rätt för andra än de boende, och de som har boendet som arbetsplats, att vistas där. De boende har dock rätt att låta andra vistas i sina egna lägenheter i den utsträckning de önskar och i den utsträckning det inte stör övriga boende på ett oacceptabelt sätt. Vi bedömer mot bakgrund av detta att det är din makes vilja att du ska ha tillträde till hans lägenhet. Mot bakgrund av ovanstående får du alltså inte vistas inom […] i de lokaler där stad bedriver vård och omsorg. Det gäller inte bara vård och omsorgsboendet utan även lokaler för , växelvård, dagverk- samheter, socialpsykiatri m.m. Beslutet ska gälla tills vidare, men kommer att omprövas om vi bedömer att situationen förändras. Detta beslut kan inte överklagas. JO tog del av tingsrätts dom i mål nr FT 14262-13. Sedan begärde JO att i kommun skulle yttra sig över det som AA hade anfört i anmälan till JO. Ytt- randet skulle även belysa frågan om områdes-/verksamhetschefen och/eller en- hetschefen var behöriga att fatta ett beslut om vistelseförbud. I ett remissvar anförde omsorgs- och socialnämnden bl.a. följande (de om- nämnda bilagorna har utelämnats): BB:s make, […], har meddelats beslut om bistånd avseende boende och om- vårdnad med anledning av demenssjukdom. […] har hyrt en lägenhet vid Hög- sätra vård- och omsorgsboende med tillhörande gemensamhetsutrymmen . BBhar under hela hyresförhållandet utgjort ett allvarligt arbetsmiljöpro- blem som Nämnden haft svårt att lösa. BB har varit missnöjd med de me- dicinska- och övriga omvårdnadsinsatser som tillhandahålls inom vård- och omsorgsboendet som helhet och hon har även ansett sig vara den person som bäst känner till makens behov av medicinsk vård.