frsrdg · H604RB3 · 2019-04-29 00:00:00 — •kartlägga de problem och risker som det skulle innebära om staten inte längre har uppgiften att förse allmänheten med pengar •analysera anonymitets- och integritetsfrågor kontra frågor om penningtvätt och annan brottslig verksamhet vid digitala betalningar •analysera de problem som kan uppstå när kontanter är gångbara, bland annat riskerna för ekonomiskt utanförskap •utreda konsekvenserna för betalningarna, framför allt för nationella betalningssystem och möjligheterna till offline-funktion, vid kris- och krigsförhållanden. Kommittén bör vidare ta ställning till statens (inklusive ) respektive den privata sektorns roller och ansvar på en digitaliserad betalningsmarknad. •undersöka allmänhetens behov av att ha tillgång till centralbankspengar för att kunna göra säkra och effektiva betalningar i en digital ekonomi •lämna förslag på hur staten kan säkerställa att betalningsmarknaden förblir säker, robust, effektiv och inkluderande i synnerhet i krigs- och krissituationer •ge förslag på eventuella krav som bör ställas på banker och andra kreditinstitut om det bara finns tillgång till privata pengar och betalningar BEHOVET AV EN UTREDNING •föreslå tänkbara alternativa lösningar på de problem och risker som framkommit och ange för- och nackdelar med dessa lösningar •utreda konsekvenserna av olika statliga vägval för beredskap, allmänhetens digitala inkludering samt betalningssystemets stabilitet och effektivitet •ta ställning till begreppet lagligt betalningsmedel och om/hur det kan anpassas till dagens digitala samhälle •identifiera eventuella övriga behov av civilrättslig och annan lagstiftning som den digitaliserade betalningsmarknaden och ett införande av en e-krona kan tänkas föra med sig •utreda konsekvenserna av att införa digitala centralbankspengar för allmänheten. I samband med detta bör kommittén ta ställning till om sådana pengar kan vara en lösning på de eventuella problem och risker som en kontantlös ekonomi för med sig. Kommittén bör, vad avser digitala centralbankspengar -analysera om dessa kan utformas på ett sätt som löser de problem som uppstår när kontanter inte längre fungerar i vid mening -ta ställning till om digitala centralbankspengar, vid sidan av kontanter, kan och bör få en ställning som lagligt betalningsmedel eller om det finns behov av att stärka deras ställning på annat sätt -kartlägga vilka konsekvenser digitala centralbankspengar får för banksystemet och övrig finansmarknad och för och andra myndigheters verksamhet -utreda vilka frågor som uppkommer i fråga om digitala centralbankspengar i förhållande till EU:s institutioner (till exempel ECB), andra medlemsstater och relevant EU-lagstiftning -analysera och vid behov lämna författningsförslag när det gäller mandat att tillhandahålla digitala centralbankspengar. Kommittén bör vara oförhindrad att inom de ramar som angetts för uppdraget ta upp och belysa även andra frågeställningar som är relevanta för uppdraget. Kommittén bör kunna föreslå kompletterande eller ändrade bestämmelser i andra delar än de som ska utredas särskilt om kommittén finner att det krävs eller är lämpligt. Konsekvensanalysen bör särskilt avse förslagens konsekvenser för allmänheten och däribland äldre personer, personer med funktionsvariationer och personer i finansiellt eller digitalt utanförskap. Analysen bör även innehålla konsekvenser för den finansiella sektorn, däribland kreditinstituten, och för det allmänna. Kommittén bör vidare bedöma om de förslag och författningsändringar som föreslås är förenliga med vad som följer av BEHOVET AV EN UTREDNING medlemskap i unionen med beaktande av att inte har euron som valuta respektive om väljer att införa euron. Kommittén bör tillämpa riktlinjerna i kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. Det ingår inte i uppdraget att se över sådana delar som hanteras inom ramen för andra utredningar, exempelvis uppdrag rörande kontanthantering, såvida inte uppdraget i sig öppnar upp för nytt ställningstagande i någon för uppdraget relevant fråga, exempelvis frågan om begreppet lagligt betalningsmedel. Samråd/Uppdragets genomförande Kommittén bör hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom , och andra berörda myndigheter samt organisationer (såsom pågående beredskapsutredningar, ). Detsamma gäller relevant arbete som pågår på internationell nivå ((), () och andra centralbanker). Kommittén bör även beakta relevant forskning och internationella erfarenheter när det gäller digitala centralbankspengar, så kallade CBDC. Vidare bör kommittén under genomförande av uppdraget samråda med myndigheter och organisationer i och utanför som kan vara berörda av de olika sakfrågorna. Utredningen bör även följa arbete med en e-kronapilot. Bilaga 1: Statens roll på betalningsmarknaden i den digitala eran Denna bilaga innehåller en fördjupning av avsnittet Betalningsmarknaden i en kontantlös ekonomi i framställningen. Bilagan är strukturerad enligt följande: Inledningsvis, i avsnitt 1, beskriver vi vad pengar är och vilka olika typer av pengar som finns samt hur pengar och statens roll på betalningsmarknaden har utvecklats historiskt. Därefter beskrivs i avsnitt 2 hur statens roll på betalningsmarknaden har marginaliserats i samband med den digitala utvecklingen och vilka risker detta medför. Avsnitt 3 redogör för hur den svenska betalningsmarknaden ser ut . Vidare beskrivs i avsnitt 4 vilka verktyg staten har för att kunna motverka en hög koncentration på betalningsmarknaden till följd av den digitala utvecklingen. Detta avsnitt innehåller även en fördjupning om hur de olika verktygen kan påverka balansräkning och vinstdelningar till staten samt hur en e-krona skulle kunna påverka penningpolitiken och den finansiella stabiliteten. Avslutningsvis sätts frågan om digitala centralbankspengar i ett internationellt perspektiv i avsnitt 5, som innehåller en beskrivning av andra centralbankers och IMFs arbete inom området. 1.Pengar och statens roll på betalningsmarknaden – en historisk beskrivning Pengar har en lång historia och har existerat i många olika former. Ny teknik har ofta inneburit nya former av pengar, från mer avancerad metallhanteringsteknik och tryckpressen till digitaliseringen. Men samhällsinstitutionerna, särskilt staten, har också varit viktig för att utforma pengarna. Den huvudsakliga utmaningen genom historien har varit att bevara tilltron till pengars värde som tillräckligt mycket pengar skapas för samhällets behov.7 I detta avsnitt beskrivs kort pengarnas historik och även hur statens roll på betalningsmarknaden har förändrats . De allra tidigaste formerna av pengar var så kallade varupengar, som till exempel yxor, halsjärn, standardiserade spannmålsvolymer eller stycken av ädelmetall. Mynt präglades först i det som är östra . Detta möjliggjordes genom successiva innovationer inom metallhanteringen. Men mynten visar också tydligt de tidiga staternas inflytande på pengarnas utveckling. Ett mynt är ju egentligen en 7För mer om detta se , G. (2018) ”Vad är pengar och vilken typ av pengar skulle en e-krona vara?”. Penning- och valutapolitik nr 3. BILAGA 1: STATENS ROLL PÅ BETALNINGSMARKNADEN I DEN DIGITALA ERAN standardiserad mängd ädelmetall, som bearbetats till en form som gör det lättare att transportera, stapla och räkna dem – och som försetts med en symbol för den politiska makten som garanti för metallens äkthet.8 En utmaning genom historien har varit att bevara förtroendet för pengar och deras värde. Det finns inga typer av pengar som är helt immuna mot hotet av värdeförändring. Varupengar är inte heller fria från värdefluktuationer, eftersom deras köpkraft också beror på hur vanligt förekommande de är.9 hade exempelvis hyperinflation på 1600- talet trots att pengar huvudsakligen var i form av metallmynt.10 Inflation förknippas dock framförallt med papperspengar. Dessa möjliggjordes i större skala av ett ytterligare exempel på teknisk utveckling; tryckteknik. papperssedlar i ledde till hyperinflation och till att man lämnade ges sedelmonopol för att skapa förtroende för pengar föregångare, Banco, startades som en privat bank 1657 och började snart också att ge ut sedlar. Det fanns dock inga restriktioner på hur mycket sedlar som kunde ges ut. Resultatet blev en alldeles för stor penningutgivning, svår inflation och en finansiell kris. Banken lades ned och startades istället av staten 1668. guldsmederna skapa sedlar som de gav ut som lån. med dessa tidiga bankirer, både hos staten och köpmän, och deras monopol att ge ut lån och sedlar var ett av motiven bakom att skapa centralbank Bank of år 1694.12 Den här utvecklingen fortsatte . i mer modern bemärkelse startades i allt fler länder. första privata banken efter Banco först och började att ge ut privata sedlar. Också centralbanker startades i fler länder, ibland som landets första bank, ibland för att komplettera och stabilisera en redan Relationen mellan de privata sedlarna och sedlarna som gavs ut av centralbanker var inte självklar. I samtliga länder beslöt man, vid olika tidpunkter, att ge ensamrätt på att ge ut sedlar. skilde sig beroende på den nationella och tidsmässiga kontexten. I vissa fall, exempelvis , handlade det om att motverka privatbankernas Systemet med privata sedlar i , som började , var dock unikt framförallt genom att de privata bankernas sedlar var inlösbara mot Riksbankssedlar. På det sättet var , och ytterst (1994), A History of Money, : . 8 Exempelvis hade så kallade kauri-snäckor, som användes som pengar i stora delar av , kraftigt minskat i värde på grund av ökad import av snäckor. (1994), s. 37. 10 Se Schnabel, I. och H. S. (2018), ”Money and trust: lessons from the 1620s for money 11in the digital age”, Working Paper no. 1996, Fountains of : Money and Monetary Policy in , 1000- 12700, Berkely: . Se , G. (1994). BILAGA 1: STATENS ROLL PÅ BETALNINGSMARKNADEN I DEN DIGITALA ERAN svenska staten, garanten för förtroendet för de privata sedlarna genom att den privata sedlarna inte fick ges ut utan täckning i riksbankssedlar. Detta var troligen den grundläggande orsaken till att det svenska systemet var förhållandevis stabilt jämfört med andra länders utgivning av privata sedlar. Frågan om sedelmonopol för restes dock återkommande och framåt. Den drivande faktorn i det svenska fallet var frågan om vinsten från sedelskapandet. Skulle vinsten gå till samhället eller till bankernas ägare? En rad statliga utredningar skapades för att utreda frågan, innan ett slutligt beslut fattades 1897 att ge ensamrätt på att ge ut sedlar. Den mest omfattande och den vars betänkande i praktiken låg till grund för det slutgiltiga beslutet var 1881-års utredning.13 Utredningens tre huvudsakliga skäl för sedelmonopol var: 1) sedlarna bör vara helt riskfria; 2) sedelutgivningen måste ske utan kortsiktigt vinstintresse; och 3) inkomsten från sedelutgivningen är nödvändig för att finansiera en centralbanks samhällsfunktion så att den inte behöver agera i vinstintresse.14 Bakgrunden till den nuvarande situationen, med fallande kontantanvändning, ligger historiskt i två trender. Det första är att insättningar i större skala blev vanligare efter den så kallade ”insättningsrevolutionen” som skedde gradvis under andra hälften av 1800-talet.15 Det andra är den tekniska utvecklingen, som möjliggjorde allt effektivare sätt att använda insättningarna till att göra betalningar i och med att de fysiska papperscheckarna ersattes av kort och mobiltelefoner.16 Innebörden av det statliga monopolet på att ge ut sedlar har därför gradvis urholkats. Kort historisk bakgrund till lagligt betalningsmedel Begreppet lagligt betalningsmedel innebär att ett betalningsmedel ges en särskild ställning gentemot andra potentiella former av betalningsmedel. Den särställningen består framförallt i att var och en är skyldig att ta emot betalningsmedlet som betalning. Diskussionen om lagligt betalningsmedel uppkom , förmodligen som ett resultat av en oklar situation där mynt och sedlar utgivna av förekom tillsammans med sedlar utgivna av privata banker. 1850, efter att den första privata banken började ge ut sedlar, lade man till en paragraf i den dåvarande regeringsformen som bestämde att bara fick ge ut sedlar och mynt som måste accepteras var som helst i landet.17 I modern tid flyttades skrivelsen över till riksbankslagen. I den riksbankslag som trädde i kraft står det därför att 1314 Brisman (1931), s. 204. Se, Bankkomiténs underdåninga förslag till förändrad organisation af bankanstalterna, 15883, : P.A. Se , K. (2010), ”The deposit market revolution in ”, kap. 2 i The Swedish 16Financial Revolution, red. av , , Palgrave: Basingstoke. För mer information om banksektorns digitalisering se Bátiz-Lazo, B. och D. “A Historical Appraisal of in ”, Electronic Ändring i 1809-års Regeringsform, §72. BILAGA 1: STATENS ROLL PÅ BETALNINGSMARKNADEN I DEN DIGITALA ERAN ”Sedlar och mynt som ges ut av är lagliga betalningsmedel.”18 Lagen beskriver dock inte närmare innebörden av lagligt betalningsmedel. Däremot finns det en definition i förarbetena till lagen som säger: ”Att sedlar och mynt är lagliga betalningsmedel innebär att var och en är skyldig att ta emot sedlar och mynt som betalning.”19 I praktiken är dock den lagstadgade skyldigheten att ta emot kontanter av väldigt liten betydelse. Anledningen är den rådande avtalsfriheten, vilket innebär att två parter är fria att träffa ett avtal enligt de termer som de anser rimliga (se även avsnitt 5). Det borde övervägas huruvida det lagstadgade skyddet som centralsbankspengar har som lagligt betalningsmedel behöver stärkas och göras teknikneutralt. Ett minimikrav kunde vara att åtminstone statliga myndigheter ska acceptera någon form av centralbankspengar. Statens roll på betalningsmarknaden Staten har traditionellt varit aktiv på betalningsmarknadens utbudssida genom bland annat Postgirot, Posten och . Den rollen har nu omformats genom de uppdrag som () och länsstyrelserna har fått. har också minskat sin operativa inblandning i kontantdistributionen. Sammantaget framträder en bild av att staten aldrig har haft en så liten inblandning på betalningsmarknadens utbudssida som . Nedan beskrivs denna utveckling i Postgirot grundades efter en utredning kring behovet av ett postchecksystem (Utredningar, 1922). identifierade fördelarna med kontobaserade betalningar och syftet med ett postgirosystem var att förenkla betalningar, effektivisera statens betalningar och minska kontantanvändandet. hade inte alla hushåll tillgång till bankkonto och det fanns inte heller bankkontor i alla delar av landet. Postgirot växte successivt och blev med tiden det dominerande betalningssystemet för giro- och autogirobetalningar. försvagades Postgirots dominerande ställning successivt. , när Postgirots marknadsandel redan hade börjat minska, hade 430 000 företag och 1 miljon hushåll konton i Postgirot. var 400 miljoner och det totala omsatta värdet var . befolkning var då 8,85 miljoner, BNP var 1 873 miljarder och det totala värdet på betalningar i ekonomin var 7 899 miljarder.20 Postgirot hade alltså omsättningsmässigt en marknadsandel på cirka två tredjedelar av privat- och företagskunderna. 5 kap. 1 § riksbankslagen. och ändrat huvudmannaskap för 1986/1987: 143 , s. 60. 20 (2001). BILAGA 1: STATENS ROLL PÅ BETALNINGSMARKNADEN I DEN DIGITALA ERAN Postgirot själva angav en marknadsandel på av såldes Postgirot till Nordea, en privat affärsbank, och bytte namn till Plusgirot 2005. Plusgirot vänder sig bara till företagskunder. , PTS och länsstyrelserna använde staten och dess nätverk av postkontor och lantbrevbärare för att tillhandahålla betaltjänster. som ett dotterbolag till med uppdrag att erbjuda betaltjänster i ett rikstäckande kontorsnät. årliga anslagsmedel men verksamheten gick aldrig med vinst. av den ökande användningen av digitala betaltjänster beslutade 2007 att lagen om grundläggande kassaservice skulle upphöra att gälla i slutet av 2008 och därmed avvecklade också sin verksamhet. PTS och länsstyrelserna har ett gemensamt ansvar att trygga tillgång till grundläggande betaltjänster på de orter och i den landsbygd där marknaden inte tillgodoser behovet. Efter det att lades ner fick PTS i uppdrag att upphandla grundläggande betaltjänster i de områden där marknaden inte bedömdes tillgodose behovet. till och med . PTS hade gjort bedömningen att det i fortsättningen inte var genom nationell upphandling som staten bäst säkerställde det politiska målet om grundläggande betaltjänster. det statliga ansvaret regionaliseras så att länen, utifrån sin kunskap om regionala behov och förutsättningar för service, tryggade tillgången till tjänsterna genom regionala stöd- och utvecklingsinsatser. Länsstyrelserna hade ett uppdrag att bevaka att det finns grundläggande betaltjänster som motsvarar samhällets behov. 2013 har de också ett uppdrag att arbeta för att regionala stöd- och utvecklingsinsatser vid behov genomförs för att trygga tillgången till grundläggande betaltjänster på de orter och i den landsbygd där samhällets behov inte tillgodoses av marknaden. samordningsansvar för länsstyrelsernas bevakningsuppdrag och också ett särskilt uppdrag att tillsammans med PTS, och Tillväxtanalys stödja länsstyrelserna med att utforma och genomföra regionala stöd- och hade regionala kontor i nästan varje län där man lämnade ut och tog emot sedlar och mynt. vissa kommersiella tjänster såsom uppräkning av dagskassor. påbörjade ett rationaliseringsarbete och antalet regionkontor minskade beslöt att överföra den operativa verksamheten till ett bolag, PSAB () och 2002 skapades även ett värdetransportbolag (Pengar i ). BILAGA 1: STATENS ROLL PÅ BETALNINGSMARKNADEN I DEN DIGITALA ERAN verksamhet omstrukturerades snart och den myndighetsrelaterade kontanthanteringen lades i ett nytt bolag, SKAB (Svensk Kontantförsörjning AB), som senare återinfördes i . verksamheten kom att läggas ned. beslutade då om den kontanthanteringsmodell som gäller . två kontor (och ) vilka ersattes med ett enda nybyggt kontor (). sedeltryckeriet och 2001. Problemformulering – Hur behåller man förtroendet för pengar, motståndskraften och konkurrensen på betalningsmarknaden i den digitala eran? Den snabba digitaliseringen av samhället har medfört ett starkt omvandlingstryck på betalningsmarknaden. tids tekniska innovationer och förändrade konsumtionsmönster har bland annat medfört att kontanterna marginaliseras som betalningsmedel. Även om digitaliseringstrenden i grunden är positiv uppstår problem som behöver utredas. Ett problem är att svenska allmänheten får allt svårare att få tillgång till centralbankspengar, något som kan vara en viktig ingrediens för förtroendet för penningsystemet i sin helhet. Vidare kan motståndskraften och konkurrensen på betalningsmarknaden bli lidande av att en mycket koncentrerad marknad helt privatiseras. Slutligen kan vissa grupper i samhället få sämre tillgång till centrala betalningsfunktioner. Nedan utvecklas argumenten närmare. Digitaliseringen medför att kontanternas funktion som betalningsmedel minskar i betydelse Ett teknikskifte från pappersbaserade till digitala tjänster pågår över hela världen. , i likhet med övriga nordiska länder, ligger i framkant av den digitala utvecklingen.21 Omvandlingen gäller många delar av samhället och omfattar även betalningar. Ur det perspektivet är det kanske inte så konstigt att också ligger i framkant när det gäller att utnyttja innovationer på betalningsmarknaden. Men denna utveckling innebär att användningen av kontanter har minskat snabbt. Utvecklingen leder till att behöver planera för ett kontantlöst samhälle. Det betyder inte att kontanter kommer att försvinna. Kontantlöst definieras istället som ett läge där kontanter används och accepteras i en så begränsad omfattning att de i princip har slutat att fungera som betalningsmedel. När detta händer urholkas även kontanternas funktion som värdebevarare. Det har pågått en livlig debatt om varför kontanterna är på väg bort. Frågan analyserades också inom ramen för utredning som utmynnade i ett lagförslag om att reglera bankernas utbud av kontanttjänster.22 21 Se t.ex. EU:s index för digital ekonomi och digitalt samhälle (). 2017 låg på tredje22 plats efter och . Tryggad tillgång till kontanter, 2018:42 BILAGA 1: STATENS ROLL PÅ BETALNINGSMARKNADEN I DEN DIGITALA ERAN Detta medför sannolikt att bankerna inte kan minska utbudet av kontanttjänster för snabbt. Det är svårt att reda ut hur stor roll utbudet av, respektive efterfrågan på, kontanter spelar för minskningen av kontantanvändningen. Den snabba framväxten av nya digitala betaltjänster som iZettle, och Swish har varit en starkt bidragande orsak.23 Men det finns statistik som tyder på att trenden mot en allt mer digitaliserad betalningsmarknad också i hög grad kommer från efterfrågesidan.24 Förändringarna i efterfrågan orsakas i sin tur av förändringar i konsumtionsvanor till följd av ökad e-handel och demografiska faktorer, där yngre generationer i allt högre grad väljer bort kontanter.25 I ljuset av detta är det svårt att tro att utvecklingen mot ett kontantlöst samhälle går att vända. Digitaliseringen är dessutom en strukturomvandling som medför effektivitetsvinster, vilket i grunden är positivt. Men det skapar också problem som behöver analyseras och hanteras på ett bra sätt. Statens roll på betalningsmarknaden marginaliseras Som beskrivits i avsnitt 1 har den svenska staten har alltid haft en central roll på betalningsmarknaden, bland annat genom att se till att allmänheten genom har fått tillgång till statliga pengar – kontanter – . Vidare har staten gett ett lagstadgat ansvar att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Att har en sådan viktig roll i betalsystemet är inte unikt för , centralbanker runtom i världen har alltid haft en sådan roll. Anledningen till detta är att förtroendet för pengar är en förutsättning för att hela det monetära systemet ska fungera väl. I själva verket var det, som nämndes tidigare, denna centrala funktion, att skapa och bibehålla förtroendet för pengar, som gav upphov till framväxten av centralbanker (se avsnitt 1 för en mer detaljerad beskrivning).26 Pengar är förutsättningen för en fungerande samhällsekonomi och är därför en central del av ett lands infrastruktur. Ändå är det svårt att definiera exakt vad pengar är. Det beror på att pengar i slutändan är en social konvention som bygger på att alla i samhället är överens om att definiera något som just pengar. Vad som definieras som pengar har historiskt varierat över tiden och sett olika ut i olika geografiska regioner. Tekniken som används för att framställa pengar och materialet de består av har också förändrats genom tiderna – metall, papper eller digitala enheter. Den stora variationen på hur pengar har utformats visar att själva formen spelar en underordnad roll. Det centrala är istället förtroendet för det som har definierats som pengar kan accepteras som just pengar. 23Se till exempel ., ”Framväxten av mobila, elektroniska betalningstjänster i – en studie av förändring inom betalsystemet”, Uppdragsforskningsrapport 2016:14, Se till exempel och G. Guibourg, ”Tiderna förändras och så också 25betalningsvanorna”, Ekonomisk kommentar nr 6. 2018, riksbank. Se också , G. (2018). BILAGA 1: STATENS ROLL PÅ BETALNINGSMARKNADEN I DEN DIGITALA ERAN Vidare är ett välfungerande penningsystem en kollektiv nyttighet i likhet med ett lands försvar och rättsväsende. Staten har historiskt haft det övergripande ansvaret för att tillhandahålla detta. För att bevara förtroendet för pengar har stater runtom i världen delegerat vissa kärnuppgifter till statliga centralbanker som att ge ut pengar i ett standardformat – tillhandahålla numerären–, hålla pengarnas värde stabilt genom penningpolitiken samt se till att betalningssystemet fungerar på ett säkert och effektivt sätt.