frsrdg · H604RB3 · 2019-04-29 00:00:00 — Statens eller pengar är dels kontanter som allmänheten har tillgång till och dels bankernas reserver på centralbankskonton, med hjälp av vilka bankerna betalar sinsemellan. Kontanter har länge funnits parallellt med privata bankpengar, de pengar och betaltjänster som bankerna tillhandhåller via allmänhetens inlåningskonton. pengarna i omlopp privata bankpengar. Det finns en viktig skillnad mellan centralbankspengar och privata Centralbankspengar ges ut av, och är en fordran på, , det vill säga i slutändan på staten, medan privata bankpengar är en fordran på bankerna som är privata företag. producera pengar och kan per definition inte gå i konkurs medan bankerna kan göra det och faktiskt gör det ibland.27 Det är därför allmänheten ofta föredrar kontanter när förtroendet för banksystemet är ifrågasatt. efter den globala finanskrisen där efterfrågan för kontanter ökade runtom i världen (dock inte i ), se diagram 1. Kontanter i omlopp som andel av BNP i olika regioner Källa: m.fl, 2018. ”Payments are a-changing’ but cash still rules”, , . Det har funnits perioder i historien då antingen enbart centralbankspengar eller enbart privata bankpengar har funnits tillgängliga. Men dessa system har 27Centralbanker kan fungera även med negativt eget kapital. BILAGA 1: STATENS ROLL PÅ BETALNINGSMARKNADEN I DEN DIGITALA ERAN inte visat sig vara tillräckligt robusta över tiden. Det finns därför många som menar att allmänhetens tillgång till centralbankspengar, samexistensen mellan centralbankspengar och privata bankpengar samt konvertibilitet ett-till-ett mellan de båda formerna av pengar är centrala förutsättningar för ett säkert och effektivt betalningssystem.28 Men det finns också de som inte anser att ett kontantlöst samhälle skulle utgöra ett problem för förtroendet för penningsystemet. Staten har trots allt andra verktyg för att göra privata bankpengar säkra för allmänheten: bankregleringar som gör bankerna säkrare och insättningsgarantier som har kommit till för att se till att allmänheten ska känna att deras inlåning är säker. Men hur bra regelverken och tillsynen än är har det visat sig vara omöjligt att helt eliminera riskerna för återkommande finanskriser. På samma sätt är det inte helt satt utom tvivel att allmänheten, i en krissituation, inte skulle uppfatta privata bankpengar som täcks av insättningsgarantin som lika säkra som centralbankspengar. Ett system med enbart privata bankpengar med stöd av insättningsgarantin har ännu inte prövats varken i eller i omvärlden. Till syvende och sist är det en politisk fråga huruvida staten vill erbjuda den säkerhet som tillgången till centralbankspengar utgör till en begränsad grupp av finansiella företag eller till allmänheten i stort. Även om den ökade digitaliseringstrenden i stort är positiv är den svår att hantera för särskilda grupper. Enligt PTS befinner sig minst en halv miljon svenskar i ett så kallat digitalt utanförskap. Eftersom den här gruppen inte har tillgång till, eller kan använda, den teknik som krävs för att utföra digitala betalningar bedöms den inte ha tillgång till grundläggande betaltjänster i tillräcklig utsträckning.29 Betalningar är en del i detta, men problemen för de som står utanför det digitala samhället är förstås mycket större än så och här behöver både staten och den privata sektorn ta ett ansvar. Hur man löser detta problem i ett alltmer digitaliserat samhälle är en stor utmaning där flera parter behöver samarbeta. Tekniska lösningar som är enkla och användarvänliga även för sårbara grupper behöver tas fram. Motståndskraften och konkurrensen på betalningsmarknaden försämras Även om många nya aktörer har vuxit fram är betalningsmarknaden fortfarande starkt koncentrerad och dominerad av de stora bankerna. Bankernas dominans beror på att centrala delar av betalningssystemen och betaltjänster – Bankgiro, Bankomat och Swish m.fl. – 28 BIS (2003), “The role of central bank money in payment systems,” , . 29 (2017). Grundläggande betaltjänster i en digitaliserad framtid, rapport nr. BILAGA 1: STATENS ROLL PÅ BETALNINGSMARKNADEN I DEN DIGITALA ERAN är samägda.30 När det gäller kortbetalningar domineras marknaden helt av två Den starka koncentrationen är inte unik för den svenska marknaden utan snarare en konsekvens av betalningsmarknadens speciella Skalfördelar i kombination med nätverkseffekter skapar en kombination som leder till att oftast ett enda system kan tjäna en hel marknad. Därför beskrivs ofta betalningsmarknaden som ett så kallat naturligt monopol (se avsnitt 4 för en mer djupgående beskrivning av betalningsmarknaden). Detta ger upphov till viktiga frågor som rör motståndskraften och konkurrensen på marknaden. Å ena sidan är det effektivt att utnyttja skalfördelar och nätverkseffekter genom att ha enstaka system som tjänar hela Men å andra sidan leder det till sårbarheter när det gäller motståndskraft mot störningar och krisberedskap av en mycket central del av Inte minst när delar av infrastrukturen finns utanför Beredskapsaspekten reser frågor om behovet av alternativa Detta är en funktion som kontanter historiskt alltid har haft: när banksystemen inte har varit tillgängliga på grund av störningar har man kunna betala med kontanter. Men är kontanter marginaliserade som betalningsmedel och kan inte längre fylla den funktionen. kontantuttagen i hög grad beroende av tillgång till el och fungerande Eftersom kontanter historiskt sett varit ett alternativt betalningssätt, om än i allt minskande grad , har de kunnat fungera som konkurrens till Det kan ha bidragit till att begränsa bankernas möjligheter att utnyttja sin dominerande ställning för att ta ut övervinster från har ny europeiskt lagstiftning31 kommit till för att främja konkurrensen på marknaden som nya aktörer från framförallt FinTech-sektorn börjat ta marknadsandelar. bakomliggande systemen som hanterar betalningarna och som aktörerna på marknaden behöver ha tillträde till är fortfarande samägda av ett fåtal banker. Betalningsmarknaden genomgår en snabb förändring. Kortbetalningar och användningen av Swish ökar och likaså användningen av internet och mobiltelefoner. växer nya innovativa betaltjänster fram som t.ex. iZettle och Trustly. Trots denna utveckling är den svenska betalningsmarknaden fortsatt koncentrerad till ett fåtal tekniska infrastrukturer och de stora bankerna. Detta avsnitt ger en kort överblick över den svenska betalningsmarknaden; utvecklingstrender och drivkrafter. 30 Se till exempel , ”Betaltjänstmarknad i ”, och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven /65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv /64/EG (PSD2). BILAGA 1: STATENS ROLL PÅ BETALNINGSMARKNADEN I DEN DIGITALA ERAN En betalning är en överföring av ett monetärt värde från en part till en annan, ofta som kompensation för en vara eller tjänst, och en betaltjänst är en produkt eller tjänst som möjliggör en sådan överföring. För att en modern ekonomi ska fungera väl behövs det ändamålsenliga och kostnadseffektiva betaltjänster. De viktigaste betaltjänsterna på den svenska marknaden är bank- och kreditkort, gireringar, autogiro och omedelbara betalningar (Swish). Dessa betaltjänster är kontobaserade, det vill säga att pengar överförs mellan konton som vanligtvis finns hos bankerna. Kontanter är inte en betaltjänst utan ett betalningsmedel där det monetära värdet sitter i sedeln eller myntet och överföringen sker i samband med överlämnandet av betalningsmedlet. Betalningsmarknaden förändras snabbt. Nedan beskriver vi kort de viktigaste trenderna och hur de interagerar med varandra. Det viktigaste trendparet är kanske en långsiktig ökning av framförallt kortbetalningar och Swish i kombination med en vikande kontantanvändning, speciellt i ljuset av att kort och Swish är substitut till kontanter vid betalningar på inköpsstället och mellan privatpersoner. finns också så kallade kontaktlösa kort, där man vid mindre inköp () bara håller kortet mot kortterminalen utan att behöva slå in en kod. Detta snabbar upp kortbetalningen och kommer ytterligare att konkurrera med kontanter som i allmänhet används för betalningar av lägre belopp. Det andra trendparet är en långsiktig ökning av internet- och kanske framförallt mobilbanksanvändningen och en långsiktig minskning av blankettgiro, då de är nära substitut till varandra. Den här trenden är delvis en konsekvens av demografiska förändringar (det är främst äldre som använder blankettgiro) och ökad tillgång till smartphones, surfplattor och datorer som kan användas för att tillgå internet- och mobilbanken. E-faktura är också en tjänst som kan antas ha bidragit till en minskning av blankettgiro genom att göra det mycket smidigare att betala via internet- eller mobilbank. Ovanstående trender visas i diagram 2 för de vanligaste betaltjänsterna i termer av antal betalningar och förmedlat värde med som basår. I diagrammet kan man se att i stora drag har kontantuttag ur automat halverats i absoluta tal, medan blankettgiro mer än halverats, elektroniskt giro nästan fördubblats och kortanvändningen ökat mångfalt . Swish finns inte med eftersom den snabba utvecklingen gör det svårt att illustrera i samma diagram som de andra tjänsterna. har av svenska konsumenter tillgång till Swish. Värdemässigt passerade Swish kontantuttagen . På frågan vilket betalmedel de använde vid sin senaste betalning har andelen som svarade kontanter minskat från 2010 till 2018. BILAGA 1: STATENS ROLL PÅ BETALNINGSMARKNADEN I DEN DIGITALA ERAN Utvecklingen av de vanligaste betaltjänsterna 2000 – 2017 Index basår = 2000. Ytterligare en trend är att innovativa nya betaltjänstleverantörer som inte är banker börjar etablera sig på betalningsmarknaden. De främsta exemplen är Klarna och iZettle med det finns en rad andra också, t.ex. Trustly. De här aktörerna konkurrerar med bankerna på betalningsmarknaden men de samarbetar också ofta med bankerna. Det är, exempelvis, inte ovanligt att småföretagare får tillgång till iZettles tjänster genom sin ordinarie bank. Vissa aktörer, såsom Klarna, väljer däremot att bli bank när verksamheten blir stor nog. Det finns med andra ord en fungerande konkurrens i pris och nya tjänster på den svenska betalningsmarknaden. Inte desto mindre är den fortfarande mycket koncentrerad och domineras av de stora bankerna. Koncentrationen i den tekniska infrastrukturen som möjliggör betalningarna är ännu högre, t.ex. Bankgirot, VISA och MasterCards tekniska system. Innovativa betaltjänster, som exempelvis Pay eller Pay, är vanligtvis endast ett nytt sätt att initiera en betalning genom den befintliga infrastrukturen och minskar alltså inte den grundläggande dominansen. Det är inte bara den svenska betalningsmarknaden som har en hög koncentration bland banker och teknisk infrastruktur, utan det är den vanliga situationen i de flesta länder. Det finns en anledning till det; betalningsmarknaden har tre karaktäristiska egenskaper som leder till koncentration: (a) stordriftsfördelar, (b) samordningsfördelar och (c) nätverkseffekter. Stordrifts- och samordningsfördelar uppstår när det finns höga fasta kostnader och medan kostnaden för att producera ytterligare en enhet av en vara eller tjänst är låg. För elektroniska betaltjänster beror det bland annat på BILAGA 1: STATENS ROLL PÅ BETALNINGSMARKNADEN I DEN DIGITALA ERAN att man gjort investeringar i . Nätverkseffekter uppstår när värdet av att ha tillgång till en tjänst eller vara ökar med antalet andra aktörer som har tillgång till samma tjänst eller vara. Telefonen är det vanligaste exemplet eftersom värdet av att äga en telefon ökar ju fler personer man kan nå via den. Samma resonemang gäller också för kontanter och elektroniska betaltjänster. En speciell version av nätverkseffekter uppstår på så kallade tvåsidiga marknader som består av två distinkta kategorier av aktörer och där värdet av att vara ansluten till en tjänst beror på hur många i den andra gruppen som använder tjänsten. Exempel: om många konsumenter har kort är det attraktivt för handlare att kunna ta emot kortbetalningar, och vice versa. Dessa krafter leder tillsammans till en koncentrerad marknad. Inom ekonomi brukar man beteckna sådana marknader som naturliga monopol. Statens verktyg, inklusive en e-krona Det finns en hög koncentration på betalningsmarknaden som orsakas av betalningsmarknadens grundläggande egenskaper: stordriftsfördelar, samordningsfördelar och nätverkseffekter. På sådana marknader finns det två huvudsakliga alternativ; antingen kan staten själv äga och driva verksamheter eller reglera och övervaka dem. Historiskt sett har både och andra länder valt en kombination av båda ansatserna – staten driver en del av verksamheten och övervakar och reglerar den del som drivs av den privata sektorn. I detta avsnitt beskrivs även möjliga konsekvenser för balansräkning och vinstdelningar till staten av de olika verktygen. Avslutningsvis beskrivs hur penningpolitiken och finansiell stabilitet skulle kunna påverkas av att införa en e-krona. Möjliga verktyg för att motverka en hög koncentration på betalningsmarknaden Den koncentration som marknader med drag av naturligt monopol (som beskrivits i avsnitt 3) riskerar att medföra kan leda till konkurrensproblem och skapa så kallade knutpunkter vars funktioner är kritiska för hela marknadens funktion. Privata aktörer förväntas agera utifrån ett vinstmotiv, vilket gör att de inte nödvändigtvis tar hänsyn till alla konsekvenser som deras beslut har för konsumenter och andra aktörer. För att säkerställa en sund konkurrens och ett robust betalningssystem samt allas tillgång till grundläggande betaltjänster kan staten använda olika verktyg. I korthet kan staten reglera eller driva/äga verksamheter. Staten har länge haft en aktiv roll på betalningsmarknadens utbudssida Kontanterna är ett exempel på statens roll som direkt deltagare på marknaden. hade staten också en aktiv roll genom Postgirot, Posten, och också uppräknings- och växelkassetjänster (se avsnitt 3 för en fördjupad beskrivning). BILAGA 1: STATENS ROLL PÅ BETALNINGSMARKNADEN I DEN DIGITALA ERAN deltagande finns också genom upphandling av betaltjänster där marknaden inte förmår tillhandahålla dem (länsstyrelserna, PTS samt ). Staten har också haft ett indirekt deltagande genom att ha ägarandelar i vissa Utanför betalningsmarknaden har staten också tagit på sig en aktiv roll för att främja konkurrensen, på bolånemarknaden är ett exempel. har också ett ägande på mediamarknaden, via SVT och , där staten tillhandahåller nyheter och underhållning för att säkerställa att alla har tillgång till viktig information från en oberoende källa. på betalningsmarknaden kan också göras i syfte att öka robustheten. var ett fristående betalningssystem som kunde användas som ett alternativ vid störningar i det privatägda Bankgirot. Ett statligt utbud kan också bidra till att säkerställa allas tillgång till grundläggande betaltjänster, något som var ett av argumenten bakom bildandet av . E-kronan skulle innebära att staten bibehåller den roll som aktiv deltagare på betalningsmarknaden som staten haft via kontanterna . Detta eftersom den skulle fungera ungefär som kontanter. Regleringar är ett alternativ, eller komplement, till ett direkt statligt För att få erbjuda betaltjänster till allmänheten eller tillhandahålla clearing- och avvecklingstjänster krävs tillstånd från (). tillstånd bygger på olika lagar (betaltjänstlagen, lagen om bank- och finansrörelse, lagen om värdepappersmarknaden osv.) som anger vilka krav dessa institut måste leva upp till, till exempel i termer av kapital för att säkerställa en grundläggande robusthet. Andra lagrum reglerar utbudet av Exempelvis är banker skyldiga att tillhandahålla transaktionskonton med grundläggande betaltjänster till EU-medborgare. författningar reglerar prissättning på vissa tjänster (EU:s förordning om gränsöverskridande betalningar i euro och EU:s förordning om Informationskrav och konsumentskydd specificeras också via reglering. finns dessutom en mer generell lagstiftning kring konkurrensskydd som inte är direkt knuten till betaltjänster och betalningsmarknaden. underliggande infrastrukturen regleras, till exempel genom krav på redundans i vissa funktioner. Staten har också skapat ett antal myndigheter med specifika uppdrag för att säkerställa att regleringarna efterlevs. Vad gäller kontanter och dess funktion i samhället har staten antagit, eller är på väg att anta, ett antal regleringar. För det första har kontanter en speciell legal status – lagligt betalningsmedel – som stadgar allas skyldighet att ta emot kontanter. Bestämmelse är dock i praktiken inte bindande utan kan avtalas bort och det är därför som vissa butiker och verksamheter har valt att inte längre ta BILAGA 1: STATENS ROLL PÅ BETALNINGSMARKNADEN I DEN DIGITALA ERAN emot kontanter.32 I takt med att handeln i ökande utsträckning kan förväntas sluta ta emot kontanter kommer kontanternas funktion som ett allmänt accepterat betalningsmedel att gå förlorad. delbetänkande,33 att vissa banker ska vara skyldiga att tillhandahålla kontanttjänster i form av uttagsmöjligheter och insättning av dagskassor. är alltså möjligt att reglera skyldigheten att ta emot kontanter och att tillhandahålla kontanttjänster men det är inte möjligt att reglera att konsumenter måste betala kontant i vissa situationer eller på vissa ställen. Reglering kan därför inte ensamt säkerställa närvaron av statliga pengar på betalningsmarknaden eftersom det är troligt att konsumenterna kommer att fortsätta övergå till digitala betaltjänster och butiker kan upphöra att ta emot Kontantmarknaden är en tvåsidig marknad (se avsnitt 3) och när den ena delen av marknaden, i det här fallet konsumenterna, slutar att använda tjänsten slutar även den andra delen – handeln och bankerna – att acceptera respektive att leverera tjänsten. På samma sätt är inte alltid en statlig involvering på marknadens utbudssida tillräckligt för att uppnå önskad effekt. avskaffa lagstödet för och man sålde Postgirot.34 En direkt involvering kan också ge upphov till subventioner och snedvriden konkurrens och till att det uppstår jävssituationer i det fall staten ska reglera en verksamhet som den själv bedriver. Regleringar kan, liksom statligt ägande, också ge upphov till Staten har exempelvis infört insättningsgarantin för att skapa förtroende för bankinlåning och skydda konsumenterna. Denna typ av skydd kan dock ge incitament för konsumenter och/eller banker att ta större risker än vad de annars skulle ha gjort. En konsument har exempelvis inte lika starka incitament att granska sin banks finansiella ställning när man vet att pengarna är skyddade av staten. Av det skälet minskar också bankernas incitament till att hantera sina risker i tillräcklig utsträckning. Möjliga konsekvenser för balansräkning och vinstdelningar till staten av de olika verktygen De möjliga verktygen som staten har för att uppnå en effektiv och säker betalningsmarknad har olika konsekvenser för statsfinanserna. En ökad reglering och övervakning av betalningsmarknaden kan innebära en viss ökning av kostnaderna för detta. En e-krona skulle, i likhet med kontanter, innebära ökade seigniorageintäkter för som sedan skulle föras vidare via vinstutdelningen till staten. I detta avsnitt redogörs för hur statens 32Principen om avtalsfrihet gäller även inom euroområdet. Europeiska kommissionen har emellertid utfärdat en rekommendation för att klargöra omfattningen av eurons ställning som lagligt betalningsmedel. I den anges att acceptans av betalning i eurosedlar och euromynt bör vara regel vid detaljisttransaktioner och att det endast bör vara möjligt att neka 33att ta emot kontanter av speciella skäl exempelvis om detaljhandlaren inte har växel. 34SOU 2018:42 om Tryggad tillgång till kontanter. Postgirot var dock en väl fungerande verksamhet som troligtvis haft en nyckelroll i skapandet av dagens effektiva betalningsmarknad. BILAGA 1: STATENS ROLL PÅ BETALNINGSMARKNADEN I DEN DIGITALA ERAN intäkter påverkas av de olika alternativen för att motverka koncentrationen på Ökad reglering och övervakning Generellt sett är det svårt att uppnå kostnadseffektivitet och innovation på en marknad med naturliga monopol. På betalningsmarknaden krävs det stora investeringar i infrastruktur i grossistledet och sedan är kostnaden för att ansluta ytterligare en användare mycket låg, det föreligger alltså så kallade Det innebär att om priset skulle återspegla marginalkostnaden, dvs. kostnaden för att producera ytterligare en enhet, så skulle ett företag som agerar på den marknaden gå med förlust, det skulle helt enkelt inte löna sig att göra den stora investeringen som krävs inledningsvis. Om företaget å andra sidan fick sätta priset själv som ensam aktör skulle det uppstå övervinster och dessutom skulle det bli för liten kvantitet, som i alla Om marknaden ska drivas av ett privat företag är teoretiskt sett den bästa lösningen att staten ser till att monopolföretaget begränsas till att ta ut ett pris som motsvarar genomsnittskostnaden. Det kan dock vara svårt att veta vad den exakta genomsnittskostnaden egentligen är, speciellt då det saknas motiv i form av konkurrens för att effektivisera produktionen. Så länge kontanter finns som ett alternativ begränsar det monopolsituationen på betalningsmarknaden. Om kontanterna försvinner och inte ersätts av något elektroniskt statligt alternativ är det möjligt att en ökad reglering och övervakning av betalningssystemet skulle kräva ökade arbetsinsatser för att se till att prissättningen på marknaden blir korrekt och att företagen tar sitt ansvar vad gäller krisberedskap mm. Att ge ut pengar genererar intäkter. För kontanter gäller att kan ge ut sedlar och mynt till en mycket låg kostnad. betalar inte ut någon ränta på kontanterna, men intäkterna kan användas för att finansiera investeringar i obligationer och andra räntebärande tillgångar. I normala tider, när räntorna är positiva, innebär det att kontanter genererar en vinst för som brukar kallas seigniorage. i har också seigniorageintäkterna fallit. I diagram 3 kan man se att centralbankerna i eurozonen, och har utestående kontanter på sin balansräkning till en summa motsvarande av BNP, medan det för del rör sig om av BNP. BILAGA 1: STATENS ROLL PÅ BETALNINGSMARKNADEN I DEN DIGITALA ERAN2018/19:RB3 Eget kapital och kontanter på olika centralbankers balansräkningar (2018) Procent av BNP/ Källor: Respektive centralbanker och nationella statistikkällor. När går med vinst betalas överskottet ut till staten. Seignioraget blir därmed som ett slags skatt på kontanter.35 I har ordinarie vinstutdelningar till staten i genomsnitt legat kring 1988.36 Beloppet har alltså varit ungefär detsamma medan BNP vuxit, vilket visar på att vinstutdelningarna kontinuerligt minskat som andel av BNP. En icke-räntebärande e-krona skulle fylla samma funktion som kontanter på balansräkning. Seigniorageintäkterna skulle alltså öka med mängden e-kronor som cirkulerar i ekonomin (och bli högre vid ett högre ränteläge i ekonomin). Även att ge ut räntebärande pengar generar normalt sett en vinst. Om pengarna hålls på privata bankkonto istället för i kontanter får man normalt sett ränta från banken. Den räntan är dock lägre än de räntor man får betala för att låna pengar från banken. Bankerna tjänar alltså pengar på ränteskillnaden mellan ut- och inlåningsräntor. På samma sätt skulle även en räntebärande e- krona generera ränteintäkter till , och i förlängningen staten. Räntan på e-kronan, som skulle motsvara kontanter på 35Teoretiskt sett skulle det kunna vara välfärdsförbättrande att i större grad använda sig av den typen av skatt istället för t.ex. arbetsinkomstskatter som ger negativa incitament för arbetsutbudet, se exempelvis , . "Seigniorage and Rates: An Optimal Inflation Tax Analysis." Financial Policies and the World Capital Market: The Problem of Latin American Countries, edited by and .