frsrdg · H704JO1 · 2019-11-12 00:00:00 — Handräckning begärs för att kunna ge- nomföra kontrollerna utan att personal som ska kontrolleras avviker. Kon- trollen ingick i en Europolinsats som pågick i hela med avsikt att stävja fusk m.m. på arbetsplatser. var ansvarigt för den svenska insatsen och kontroller gjordes på flera plat- ser i landet. Nationella operativa avdelningen hade det övergripande poli- siära ansvaret. I samband med arbetsplatskontrollen genomförde gränspolisenheten inre utlänningskontroller vid byggarbetsplatsen. Från deltog gränspolisenhetens inre utlänningskon- trollgrupp med förstärkning från andra grupper inom enheten och en spa- ningsgrupp från polisområde [] city, som arbetar mot interna- tionell grov organiserad brottslighet (IGOB). CC var ansvarig för genomfö- randet av arbetsplatskontrollen och DD […] var ansvarig för ordningen vid kontrollplatsen. DD och hans personal var iförda uniform. Övriga poliser hade civil klädsel och gul polisväst. Vid den aktuella arbetsplatsen hade det inkommit underrättelser om oe- gentligheter, bland annat om att en person med sitt inpasseringskort kunde släppa in flera som saknade inpasseringskort och att det dessutom förelåg felaktigheter i anställningsförhållanden, som ligger under Arbetsmiljöver- kets ansvarsområde. Ingångsvärdet var att det skulle arbeta ca 50 personer på aktuell arbetsplats. Befintlig personal skulle föras till upprättad kontroll- plats vid in-/utpasseringssnurra mot [gatan] för att där genomgå en identi- tetskontroll samt kontroll av ID06, se nedan. När arbetsplatskontrollen inleddes avvek minst 30 personer springande från platsen och det visade sig vara betydligt fler än de uppskattade 50 per- sonerna på plats. Detta gjorde att kontrollen tog betydligt än pla- nerat och att flera av de som skulle kontrolleras var oroliga. I möjligaste mån försökte man påskynda det hela så att personer med klarlagd identitet och giltiga handlingar togs med förtur. UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 0 1 9 /2 0 J O1 Vid kontrollplatsen hade två fällbord ställts upp som delvis blockerade en portal som ledde ut från området. Boende i området passerade vid sidan av borden och de som skulle kontrolleras släpptes igenom efter kontroll. Utanför portalen stod några polisfordon parkerade. Totalt blev 200 personer kontrollerade och de fick stå i kö till kontroll- platsen. Vissa personer som försökte avvika togs åt sidan och ställdes under speciell bevakning. Av de 200 personer som kontrollerades blev 14 frihetsberövade då de inte kunde visa att de hade rätt att arbeta i . Någon av dem hade uppvisat falska handlingar. För att motverka förekomsten av svartarbete och för att få en sundare kon- kurrens inom byggbranschen infördes krav på att använda en elektronisk personalliggare vid byggen. I den elektro- niska personalliggaren ska det framgå vilka som arbetar på byggarbetsplat- sen samt när varje verksam persons arbetspass börjar och slutar. ID06 är en branschstandard som utvecklas av Byggindustrier (byggindustrins bransch- och arbetsgivarorganisation). ID06 är ett system för att lätt kunna identifiera personer på arbetsplatsen samt kunna koppla varje person till en arbetsgivare. Syftet med systemet är framför allt att för- svåra svartarbete och ekonomisk brottslighet samt att stärka den sunda kon- kurrensen. Ett personligt är obligatoriskt för alla som vistas på en ID06- ansluten byggarbetsplats. ville vid arbetsplatskontrollen ha dokumentation över att rätt person hade rätt ID06-bricka och en rutin uppstod vid kontrollplat- sen att identitetskort och fotograferades av . Någon av poliserna assisterade efter förfrågan från ge- nom att hjälpa till med fotografering. Detta för att påskynda processen då det på grund av det stora antalet arbetande på plats tog än beräk- nat. skulle i efterhand kontrollera om angivet företag på ID06 även var det företag som betalade berörd persons lön. Dessa fotogra- fier saknade polisiärt intresse. Vad avser fotografering och identifiering av utländska medborgare ut- fördes dessa även inom ramen för brottsutredning. redovisade följande bedömning som gränspolisenheten gjort av händelserna: Anmälaren har framfört klagomål på polisens agerande i samband med ar- betsplatskontrollen. Mot bakgrund av storleken på insatsen har det inte varit möjligt att utröna om det från polisens sida gjorts uttalanden såsom påstås från anmälaren, dvs. att anmälaren och dennes arbetskamrater blev tving- ade att bli fotograferade med sina identitetskort och att poliserna sagt att [det] annars skulle komma att hända jobbiga saker och att anmälaren skulle göra detta så lätt som möjligt. Gränspolisen finner emellertid inte anledning att betvivla CC:s och DD:s uppgifter ifråga om att de inte hört någonting sådant under insatsen. Dokumentation skedde av och vid kontrollplatsen foto- graferades identitetskort och av verket inom ramen för deras kontrollverksamhet. Vid dokumentationen biträddes , 2 0 1 9 /2 0 J O1 UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N efter förfrågan, av någon polis som fotograferade. Fotografierna har an- vänts av för kontroll i enlighet med vad som åligger dem som tillsynsmyndighet. Av förarbetena [till arbetsmiljölagen] (prop. 1976/77:149 s. 425, kom- mentaren till 7 kap. 11 §) framgår att i sitt remissyttrande anförde att arbetsskyddslagens bestämmelse om polisiär handräckning, som fördes över till 7 kap. 5 § andra stycket arbetsmiljölagen, var oklar. Enligt uppfattning borde åtgärder såsom avstängning av maskiner och låsning och plombering av lokaler utföras genom tillsyns- myndighetens försorg. Den polisiära handräckningen borde sålunda enligt begränsats till att bereda tillsynsmyndighet tillträde till arbetsställe och att garantera myndighetens personal skydd vid undersök- ning och verkställighet. Det framgår emellertid av kommentaren att […] det åligger polismyndigheten att på begäran biträda tillsynsmyndighet bl.a. vid genomförande av verkställighetsåtgärd. Uttrycket ”bl.a.” tyder enligt gränspolisenhetens uppfattning på att även andra uppgifter som åligger kan omfattas av skyldig- heten att lämna handräckning. Mot denna bakgrund anser gränspolisenheten att laglig grund har funnits för identifiering och fotografering inom ramen för tillsynsärendet. Fotografering skedde även av utländska medborgare inom ramen för brottsutredning. Fotografierna behövdes för att kunna utreda och styrka brott mot 20 kap. 5 § utlänningslagen då det av fotografierna tydligt fram- går att personen i fråga har arbetskläder. Fotografering skedde i dessa fall med stöd av 28 kap. 14 § . Även i denna del finner således gränspolisenheten att laglig grund har förelegat för identifiering och fotografering. Det har mot bakgrund av insatsens storlek varit svårt att utröna vilken information som lämnats till de kontrollerade i samband med kontrollen. Vid kontrollstationen fanns även som kunnat svara på eventuella frågor. På grund av det stora antalet som avvek från platsen och mängden med personal som var kvar, 200 jämfört med beräknade 50 per- soner, fanns tyvärr inte tid för samtal med andra än de som för stunden blev kontrollerade. Blockerad framkomlighet och olaga frihetsberövande Gränspolisenheten beklagar att anmälaren – såsom det får förstås – uppfat- tat att han blivit frihetsberövad utan laga grund och att han känner sig kränkt. Det ligger emellertid i sakens natur att kontrollen inte hade kunnat genomföras utan en avspärrad kontrollplats. Vid en arbetsplatskontroll kan de som blir föremål för kontrollerna – oavsett grund – uppleva obehag eller känna sig kränkta. För att tillsyns- myndigheterna ska kunna utföra sitt uppdrag vid en arbetsplatskontroll måste emellertid personalen finna sig i att bli utsatta för denna på samma sätt som vid andra polisiära kontroller, till exempel trafiknykterhetskontrol- ler. All polisiär verksamhet ska präglas av ändamålsbedömningar och pro- portionalitet. De skador och olägenheter som ingripandet kan medföra för ett motstående intresse får inte stå i missförhållande till syftet med ingri- pandet. Mot bakgrund av vad som angivits ovan anser gränspolisenheten att grund förelegat för att genomföra arbetsplatskontrollen och att det, mot bakgrund av syftet med arbetsplatskontrollen, inte kan anses oproportion- erligt mot dem som blir föremål för kontrollerna. Sammanfattningsvis bedömer gränspolisenheten att det inte framkom- mit någonting som skulle tyda på att polispersonal agerat på ett sätt som strider mot gällande lag eller föreskrifter, eller på annat sätt agerat felaktigt eller olämpligt i samband med genomförandet av arbetsplatskontrollen. UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 0 1 9 /2 0 J O1 lade till följande: är skyldig att tillhandahålla de handräckningsåtgärder som behövs enligt bestämmelsen i 7 kap. 5 § arbetsmiljölagen. En polisman får, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omstän- digheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd om polismannen med laga stöd har att bereda sig tillträde till eller avspärra byggnad eller biträda någon i myndighetsutövning med sådan eller någon liknande åtgärd (se 10 § första stycket 6 polislagen). Våld mot person får endast brukas om polismannen eller den han biträder möts av motstånd (se 10 § andra stycket). Vid det aktuella kontrolltillfället sprang ett trettiotal personer från plat- sen när kontrollen inleddes och fler personer försökte avvika. Det uppehöll sig ett betydligt större antal personer vid byggarbetsplatsen än vad som rim- ligen kunde ha förväntats. Mot denna bakgrund och med beaktande av den aktuella arbetsplatskontrollens syfte framstår handräck- ningsåtgärder som försvarliga och nödvändiga för att kontrollen skulle kunna genomföras utan att äventyra ordningen och säkerheten. Det är vi- dare bedömning att det med hänsyn till de speciella om- ständigheter som rådde vid kontrolltillfället förelåg särskild anledning till inre utlänningskontroll enligt 9 kap. 9 § tredje stycket utlänningslagen. Ut- redningen visar även att kontrollerna har skett i samband med frihetsberö- vande och utredning av brott, vilket också gav särskild anledning till kon- troll. saknar skäl att ifrågasätta gränspolisenhetens upp- gift att det förelåg laglig grund för den fotografering som skedde inom ra- men för brottsutredning. I detta fall har kontrollen dragit ut mot bakgrund av att ett stort antal personer uppehöll sig på arbetsstället. gör bedöm- ningen att det under omständigheterna var nödvändigt med en längre tids- utdräkt för att med laga stöd kunna företa aktuella åtgärder. Att berörda personer på arbetsplatsen till följd av detta har kvarhållits vid arbets- stället är visserligen beklagligt. I likhet med gränspolisenheten anser dock att förhållandena i förevarande fall medför att åtgärden varit proportionerlig. Sammanfattningsvis visar utredningen inte annat än att de åtgärder som vidtagit i samband med den aktuella arbetsplatskontrol- len var befogade under omständigheterna samt att åtgärderna har haft stöd i lag och i myndighetens föreskrifter. JO har tagit del av handlingar från , och . I ett beslut anförde JO följande: I 2 kap. regeringsformen (RF) finns bestämmelser om medborgarnas grundläg- gande fri- och rättigheter. Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövanden. Den som är svensk medborgare är även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det. (2 kap. 8 § RF.) Alla perso- ner i är även gentemot det allmänna skyddade mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervak- ning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § andra stycket RF). 2 0 1 9 /2 0 J O1 UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N Skyddet kan begränsas genom lag (2 kap. 20 § RF). Den bestämmelsen ger uttryck för den s.k. legalitetsprincipen och innebär i detta sammanhang att an- vändning av tvångsmedel förutsätter en bestämmelse i lag som medger intrång i den enskildes rättssfär. Begränsningar enligt 2 kap. 20 § RF får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Be- gränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (2 kap. 21 § RF). Denna s.k. ändamålsprincip ska återspeglas i lagstiftningen genom att det för varje enskilt tvångsmedel anges för vilket eller vilka ändamål detta får användas. För andra än svenska medborgare här i riket får särskilda begränsningar gö- ras genom lag i fråga om bl.a. skyddet mot övervakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållanden samt skyddet mot frihetsberövanden (2 kap. 25 § RF). Även i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättighet- erna och de grundläggande friheterna () finns regler som garanterar skydd mot frihetsberövanden (artikel 5) och inskränkningar i rörel- sefriheten (artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet) som inte har stöd i lag eller som strider mot konventionen. utövar tillsyn bl.a. över att arbetsmiljölagen följs. För tillsy- nen ska verket ges tillträde till ett arbetsställe och får där göra undersökningar och ta prov. ska lämna den handräckning som behövs för att verket ska kunna utöva tillsynen. (7 kap. 1 och 5 §§ arbetsmiljölagen.) Sådan handräckning ska vid behov lämnas för att bereda tillsynsmyndigheten tillträde till en arbetsplats och för att garantera tillsynsmyndighetens personal skydd (prop. 1976/77:149 s. 425 och och , Arbetsmiljölagen, , Zeteo, kommentaren till 7 kap. 1 och 5 §§). Under vissa förutsättningar ska den som bedriver byggverksamhet på en bygg- arbetsplats föra en elektronisk personalliggare och löpande dokumentera nöd- vändiga identifikationsuppgifter för de personer som är verksamma i närings- verksamheten (39 kap. 11 a–c §§ skatteförfarandelagen). Liggaren ska finnas tillgänglig för på byggarbetsplatsen (39 kap. 12 § skatteförfaran- delagen). får besluta om kontrollbesök på byggarbetsplatser och får då begära att en person som utför eller kan antas utföra arbetsuppgifter i verksam- heten styrker sin identitet, och får fråga en sådan person vilken näringsidkare han eller hon arbetar för. Uppgifterna får stämmas av mot personalliggaren (42 kap. 8 och 8 a §§ skatteförfarandelagen). Polisens befogenheter enligt polislagen I polislagen finns grundläggande bestämmelser om polisens befogenheter att tillgripa tvångsåtgärder i sin tjänsteutövning. Polisen ges sådana befogenheter även i annan lagstiftning, bl.a. i och utlänningslagen. UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 0 1 9 /2 0 J O1 nämnts ovan förutsätter all användning av tvångsåtgärder att det finns bestäm- melser i lag som medger det. Som allmänna principer för polisingripanden gäller behovs- och proportion- alitetsprinciperna. De kommer till uttryck i 8 § polislagen. En polis som verk- ställer en tjänsteuppgift ska iaktta vad som föreskrivs i lag eller annan författ- ning och ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Om tvång måste användas får detta endast ske i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås. I andra stycket klargörs att ett ingripande som begränsar någon av de grundläg- gande fri- och rättigheter som avses i 2 kap. RF inte får grundas enbart på det som sagts. Bestämmelsen i 8 § polislagen ger ett allmänt bemyndigande för poliser att vidta de åtgärder som är försvarliga för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter, så länge det inte är fråga om att begränsa en grundlagsskyddad rättighet eller att vidta åtgärder som står i strid mot någon specialreglering. Avsikten med bestämmelsen är t.ex. att tillsägelser som inte medför något ingrepp i den en- skildes grundlagsfästa fri- och rättigheter ska kunna grundas på bestämmelsen. (Se prop. 1983/84:111 s. 74 f. och 77.) Denna s.k. befallningsrätt sträcker sig dock inte utanför de gränser som gäller för polislagens tillämpningsområde. Enligt 10 § polisförordningen ska anställda vid i kontak- ter med allmänheten med beaktande av omständigheterna och situationen agera så hänsynsfullt som möjligt, visa behärskning och uppträda på ett sätt som inger förtroende. En polisman får, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjäns- teåtgärd i vissa fall (se 10 § första och andra stycket polislagen). Det får bl.a. ske om polismannen med laga stöd ska bereda sig tillträde till, avspärra, till- stänga eller utrymma byggnad, rum eller område, biträda någon i myndighets- utövning med en sådan eller liknande åtgärd (10 § första stycket 6 polislagen). Har enligt en särskild föreskrift befogenhet att besluta att någon ska omhändertas, får en polisman omhänderta honom eller henne i av- vaktan på myndighetens beslut, om polismannen finner att det finns förutsätt- ningar för beslut om omhändertagande och att dröjsmål med omhändertagandet innebär fara för liv eller hälsa eller någon annan fara (11 § polislagen). Enligt utlänningslagen får fotografera en utlänning och, om utlänningen fyllt , ta hans eller hennes fingeravtryck om utlänningen inte kan styrka sin identitet när han eller hon kommer till , ansöker om up- pehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande, eller om det finns grund för att besluta om förvar (9 kap. 8 § utlänningslagen). En utlänning som vistas i är skyldig att på begäran av en polisman överlämna pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i (s.k. inre utlänningskontroll enligt 9 kap. 9 § utlännings- lagen). Sådan kontroll får vidtas endast om det finns grundad anledning att anta 2 0 1 9 /2 0 J O1 UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll (tredje stycket). Vid en inre utlänningskontroll är den som innehar ett uppehållstillståndskort skyldig att låta en polisman fotografera honom eller henne och ta fingeravtryck för kontroll av att fotografiet och fingeravtrycken motsvarar det fotografi och de fingeravtryck som finns sparade i uppehållstillståndskortet. När kontrollen har genomförts, ska det fotografi och de fingeravtryck som tagits för kontrollen förstöras. Detsamma gäller de biometriska data som tagits fram i samband med kontrollen. (9 kap. 8 b § utlänningslagen.) Av föreskrifter och allmänna råd om polisens inre utlän- ningskontroll (RPSFS 2011:4, FAP 273-1) framgår att kontrollen ska inriktas bl.a. mot att övervaka att utlänningar inte vistas eller arbetar i utan att uppfylla föreskrivna villkor (3 §). Där framhålls vidare att de allmänna princi- per för polisingripanden som anges i 8 § polislagen gäller när en inre utlän- ningskontroll genomförs (se det allmänna rådet till 2 §). Av 2 § följer att den som kontrolleras ska informeras om skälen för och syftet med kontrollen. En inre utlänningskontroll ska, enligt föreskrifterna, dokumenteras beträffande bl.a. platsen för kontrollen och vem eller vilka som kontrollerats (6 §). En utlänning som är anställd eller bedriver verksamhet som kräver arbets- tillstånd utan att inneha ett sådant tillstånd kan dömas till böter (20 kap. 3 § utlänningslagen). Den som har en utlänning anställd som inte har rätt att vistas i eller har rätt att vistas här men saknar arbetstillstånd, kan dömas till böter eller, om omständigheterna är försvårande, till fängelse i högst (20 kap. 5 § utlänningslagen). Förhör och andra åtgärder enligt Under en förundersökning får förhör hållas med den som kan antas kunna lämna upplysningar av betydelse för utredningen (23 kap. 6 § rättegångsbal- ken). En person som befinner sig på en plats där brott förövats är också – även innan förundersökning har inletts – skyldig att följa med till förhör som hålls därefter (23 kap. 8 § ). Den som är anhållen eller häktad får fotograferas. Även andra personer får fotograferas, om det behövs för utredning om brott som det kan följa fängelse på. (28 kap. 14 § .) Det är förundersökningsledaren som be- slutar om fotografering när det behövs för utredningen av ett brott (6 § finger- avtrycksförordningen). Åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt EU:s medlemsstater har en skyldighet att säkerställa att effektiva och lämpliga inspektioner genomförs på deras territorium för att kontrollera anställningar av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt där (se artikel 14 i Europaparlamen- tets och rådets direktiv /52/EG av om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt, det s.k. sanktionsdirektivet). I är det som ska genomföra sådana inspektioner (se 19 § förordningen med instruktion för och prop. 2012/13:125 s. 114). UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 0 1 9 /2 0 J O1 Före fanns inga bestämmelser om hur sådana inspektioner skulle genomföras. De skulle i stället ske inom ramen för polisens brottsutre- dande verksamhet och genom inre utlänningskontroller. Det krävdes alltså misstanke om brott eller att det fanns anledning att anta att en utlänning vista- des olagligt i (prop. 2012/13:125 s. 113 f.). arbets- platsinspektioner genomfördes ofta i samarbete med andra myndigheter, t.ex. eller (se Ds 2017:16 s. 17 och SOU 2017:93 s. 80). finns bestämmelser som ger möj- lighet att självständigt genomföra inspektioner utan misstanke om brott. Såda- na inspektioner får dock endast genomföras inom verksamhetssektorer som är identifierade som risksektorer av . En inspektion får genom- föras på arbetsplatser och i lokaler där arbetsgivaren bedriver näringsverksam- het och utan att arbetsgivaren underrättas om den i förväg. Inspektionerna ska genomföras på ett sådant sätt att verksamheten inte hindras i onödan. En ar- betsgivare är skyldig att lämna tillträde till de arbetsplatser och lokaler där nä- ringsverksamheten bedrivs samt tillhandahålla de handlingar och lämna de öv- riga upplysningar som behövs för kontrollen. (Se 9 kap. 14–16 §§ utlännings- lagen.) Polisens tillträde till byggarbetsplatsen Av utredningen framgår att deltog i en arbetsplatskontroll på byggarbetsplatsen tillsammans med , och . för kontrollen hade polisen ingen själv- ständig befogenhet att bereda sig tillträde till en arbetsplats för att genomföra en sådan kontroll. Min granskning har avsett åtgärder. Jag kommer inte att uttala mig om förutsättningarna för inspektion eller de öv- riga myndigheternas närvaro. har i sitt yttrande angett att polisen var på platsen för att lämna handräckning enligt 7 kap. 5 § arbetsmiljölagen. Jag noterar dock att det av handlingarna från framgår att polisen dagen före inspektionen inledde en förundersökning om brott mot utlännings- lagen på den aktuella byggarbetsplatsen. Det ger intryck av att polisen också hade andra syften med sin närvaro på platsen än att bistå med handräckning. Jag vill därför betona vikten av att olika uppgifter inte blan- das ihop och att de poliser som deltar känner till inom vilket regelverk de agerar och vilket utrymme för tvångsåtgärder som finns. En bestämmelse som ger rätt att ingripa i vissa fall får inte användas för något annat ändamål än det som lagstiftaren har avsett och verkställigheten får inte syfta till annat än det som har beslutats i det enskilda fallet. Polisens identitetskontroll och fotografering Enligt ville dokumentera att personerna på arbetsplatsen hade rätt identitetsbricka (s.k. ID06-bricka) och skulle i efter- 2 0 1 9 /2 0 J O1 UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N hand även kontrollera om det företag som var angivet på identitetsbrickan var det företag som betalade ut lön. Det uppstod därför en rutin som innebar att identitetskort och identitetsbrickor fotograferades av verket. har uppgett att man biträdde verket med detta inom ramen för sin handräckning och att fotograferingen saknade polisiärt intresse. Bland de handlingar från som jag tagit del av finns dock en avrapporteringspromemoria från arbetsplatskontrollen som ger mig skäl att ifrågasätta att fotograferingen och den rutin som uppstod saknade polisiärt in- tresse.