frsrdg · H604RR5 · 2019-05-29 00:00:00 — bedömer att det är av största vikt att regeringens skrivelse Årsredovisning för staten (ÅRS) följer ett redovisningsramverk som tillförsäkrar en transparent, enhetlig och förståelig rapportering som ger en rättvisande bild. Årsredovisning för staten uppfyller inte dessa krav och kan därför inte lämna ett uttalande om rättvisande bild. För att ska kunna lämna ett uttalande om rättvisande bild krävs att årsredovisningen har upprättats enligt ett ramverk för finansiell rapportering som har utformats med det syftet. saknas ett sådant ramverk. I stället är Årsredovisning för staten i huvudsak upprättad enligt budgetlagen (2011:203), vilket ger regeringen ett större utrymme att bestämma vad som ska ingå i årsredovisningen än vad som hade varit fallet om man tillämpat ett allmänt vedertaget ramverk för finansiell rapportering. Det saknas exempelvis objektiva kriterier för vilka statliga organisationer som ska ingå i ÅRS, och det saknas en tydlig reglering av hur de delar i årsredovisningen som inte är av finansiell karaktär ska redovisas. Budgetlagen utgör med andra ord inte ett ramverk för redovisning som är tillräckligt normerande för Årsredovisning för staten. 3.1.2Reglerna för redovisning av finansieringsinstrument bör ses över noterar liksom föregående år att det finns skäl att se över vilka redovisningsprinciper som ska tillämpas av myndigheterna och i Årsredovisning för staten när det gäller de så kallade finansieringsinstrument som byggs upp genom nationell finansiering och EU-finansiering. Sådan finansiering kan erhållas genom utbetalningar från främst , men även från andra myndigheter. Bidragen betalas ut till statliga bolag såsom , 3 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM ÅRLIG REVISION men även till icke-statliga organisationer såsom Europeiska investeringsfonden, som i sin tur bygger upp fonder. Syftet med fonderna är att tillhandahålla riskvilligt kapital till låntagare som kanske inte kan få sådant via traditionella källor. De utbetalande myndigheterna behåller kontrollen över medlen genom att de fortsatt kan besluta om hur kvarvarande medel ska användas. Det innebär att medlen har karaktären av både bidragsmedel och kapitalplaceringar. Särskilt tydligt blir det när mottagarna av medlen redovisar mottagna belopp som en skuld till den utbetalande myndigheten. Det leder till att medel betraktas som utbetalda bidrag i årsredovisningarna för såväl myndigheterna som för staten, som ett statligt bolag redovisar motsvarande belopp som skuld till en myndighet. anser att det är viktigt att redovisningsprinciperna utreds så att finansieringsinstrumenten redovisas på ett enhetligt och objektivt sätt hos både givare och mottagare. 3.1.3Bristande överensstämmelse mellan förordning och redovisningslagstiftning har avlämnat en modifierad revisionsberättelse avseende Allmänna arvsfondens årsredovisning 2018. Arvsfonden ska enligt förordningen (2004:484) om Allmänna arvsfonden upprätta årsredovisning enligt reglerna i årsredovisningslagen (1995:1554). Allmänna arvsfondens storlek innebär att den, enligt bestämmelser i årsredovisningslagen, ska följa det så kallade K3- regelverket. Detta regelverk ställer ytterligare krav på innehållet i årsredovisningen, utöver de som anges i förordningen om Allmänna arvsfonden. Ef- tersom Allmänna arvsfondens årsredovisning saknar dessa obligatoriska delar kan årsredovisningen inte anses vara upprättad i enlighet med denna lag. har lämnat en modifierad revisionsberättelse eftersom fonden dessutom inte redovisar intäkter och skulder för beviljade projekt på ett sätt som överensstämmer med årsredovisningslagen. 3.2Delat ansvar mellan myndigheter skapar risker i redovisningen Även om det ofta finns goda motiv att dela ansvar mellan myndigheter, för att uppnå eller regeringens mål, medför delat ansvar risker för att ansvarsfördelningen blir oklar. Delat ansvar kan också ha negativa konsekvenser för redovisning, styrning och uppföljning. Särskilt påtagliga blir riskerna när ansvaret är uppdelat mellan en myndighet och regeringen eller . Regeringen och omfattas inte av myndighetsförordningen och förordningen om intern styrning och kontroll, vilket innebär att det inte ställs samma krav på kontroll på dem som på andra myndigheter. Att det finns risker med delat ansvar mellan myndigheter förde fram redan i den årliga rapporten . Problemen kvarstår fortfarande. 3 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM ÅRLIG REVISION har lämnat en modifierad revisionsberättelse avseende över- skridna bemyndiganderamar där fattat beslut om och en an- nan myndighet redovisat åtagandena. anser att det inte är till- fredsställande att aktörer som inte omfattas av de grundläggande reglerna om ledningens ansvar fattar beslut om användningen av statliga medel som ska redovisas av andra. Delade ansvarskedjor kan även skapa problem vad avser transparens i har exempelvis noterat att det förekommer att anslag tilldelas en myndighet som i sin tur transfererar medel från anslaget till annan myndighet med ansvar för att betala ut medlen till den slutliga mot- Sådana konstruktioner leder till att anslaget ses som förbrukat hos givaren men kvarstår som oförbrukat hos den mottagande myndigheten som ansvarar för åtgärderna. I sådana fall ger inte redovisningen en transparent bild av anslagsutnyttjandet inom staten. 3.3 Regler för avgiftsfinansiering Många myndigheter finansierar delar av sina verksamheter med avgifter och ska då uppnå full kostnadstäckning på ett eller , om inte eller regeringen beslutat något annat. Som tidigare påtalat finns dock otydligheter i regleringen av avgiftsfinansiering och motstridigheter i styrningen av hur myndigheter får ta ut avgifter och hur verksamheten ska finansieras. Det gäller också hur över- eller underskott ska hanteras. har 12 revisionsberättelser lämnats med upplysningar som handlar om sådana otydligheter eller motstridigheter. 3.3.1 Otydligheter i den finansiella styrningen Regeringens styrning av myndigheternas avgiftsfinansierade verksamheter behöver förbättras. Det förekommer brister och otydligheter i styrningen som gör att myndigheterna kan sakna förutsättningar för att bedriva verksamheten med full kostnadstäckning. Ett exempel är Etikprövningsnämnderna. Enligt regleringsbreven ska avgifterna för den avgiftsbelagda verksamheten beräknas så att full kostnadstäckning uppnås.32 är avgifterna fastställda i en förordning, och myndigheterna har inte kunnat ta ut avgifter så att de uppnått full kostnadstäckning. Myndigheterna omstruktureras och rekommenderar att problemen med nämndernas avgiftsfinansiering löses i samband med omstruktureringen. Ett annat exempel är att regeringen anger att full kostnadstäckning ska gälla för verksamhet, som myndigheten har rätt att använda anslagsmedel. 32Regleringsbrev för avseende regionala etikprövningsnämnder. 3 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM ÅRLIG REVISION 3.3.2Myndighet bedriver avgiftsbelagd verksamhet utan tillåtelse lämnade 2018 en modifierad revisionsberättelse avseende Gö- teborgs universitet. har bedrivit restaurang- och cateringverksamhet samt terapimottagningsverksamhet i egen regi utan stöd i vare sig författning eller särskilt bemyndigande från regeringen. När sådan verksamhet även konkurrerar med verksamhet som bedrivs i någon annans regi kan det dessutom uppstå problem med prissättningen. När en tillåten verksamhet är konkurrensutsatt är det särskilt viktigt att priserna sätts så att myndigheterna inte riskerar att anklagas för underprissättning. 3.4 Redovisningen av intern styrning och kontroll Myndigheternas ledning ansvarar, enligt bestämmelser i myndighetsförordningen (2007:515), för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt, enligt gällande rätt och i enhetlighet med de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen. Verksamheten ska redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt och myndigheterna ska hushålla väl med statens medel. Avvägningen mellan myndighetsförordningens olika mål för verksamheten görs normalt genom det som kallas intern styrning och kontroll. Den förordning som finns för intern styrning och kontroll gäller för 61 myndigheter. I anslutning till underskriften i årsredovisningen ska ledningen för dessa myndigheter lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen har varit betryggande som årsredovisningen avser. har myndigheternas ledning haft möjlighet att beakta planerade förbättringsåtgärder i bedömningen och med hänvisning till dem kunnat intyga att den interna styrningen och kontrollen är betryggande – även om det förekommit brister. förändrades normeringen för uttalandet i årsredovisningen genom ändringar i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetlag (därtill genom ändrade bestämmelser i förordningen [2007:603] om intern styrning och kontroll), för att bättre säkerställa att myndigheterna i årsredovisningen redovisar en tydlig bild av hur ledningen lever upp till sitt förvaltningsansvar för den period som årsredovisningen avser. har iakttagit att förändringen ännu inte har medfört att myndigheterna enhetligt beskriver brister som funnits , och inte heller att antalet redovisade brister har ökat. noterar att beskrivningarna i årsredovisningarna varierar på ett sätt som kan göra det svårt för regeringen att bilda sig en uppfattning om huruvida svagheterna borde påverka ledningens bedömning eller inte. Vid brister ska myndigheterna kortfattat och i punktform ange vilka väsentliga brister som funnits . En del myndigheter beskriver dock också hur de arbetar med intern styrning och kontroll. Granskningen av årsredovisningarna visar att majoriteten av myndighetsledningarna uppger att den interna styrningen och kontrollen har varit 3 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM ÅRLIG REVISION betryggande under räkenskapsåret. Sju myndigheter anger att det fanns brister i den interna styrningen och kontrollen. Det innebär en ökning med två myn- digheter mot föregående år. Därtill har 18 myndigheter redovisat brister eller identifierat förbättringsmöjligheter utöver de som ligger till grund för bedöm- ningen av den interna styrningen och kontrollen. Det är en ökning då 10 myndigheter lämnade en sådan redovisning. på kort sikt ha lett till att myndigheterna i ökad grad redovisar brister som inte påverkat bedömningen av den interna styrningen och kontrollen. Enligt bedömning skulle redovisningen bli tydligare om all rapportering av brister kopplades till ledningens bedömning av den interna styrningen och kontrollen. kommer löpande att följa om änd- ringarna i normeringen på leder till ökad tydlighet i redovisningen. 3.5 Regler för bemyndiganden 3.5.1Många myndigheter har överskridit sina bemyndiganderamar har fyra myndigheter överskridit sin bemyndiganderam; dessutom har tre andra myndigheter ingått åtaganden som borde haft ett bemyndigande. Det innebär en stor ökning av antalet modifierade revisionsberättelser på grund av brister i hanteringen av bemyndiganden i förhållande till . Ett bemyndigande krävs för att myndigheterna ska kunna ingå bindande åtaganden som tar framtida anslagsmedel i anspråk. Vilka åtaganden man ingått inom bemyndiganderamen återrapporteras i årsredovisningen genom den så kallade bemyndiganderedovisningen. Redovisning av ingångna åtaganden omfattas av samma krav på intern styrning och kontroll som redovisningstransaktioner, och löpande noteringar ska föras om de åtaganden och infrianden som myndigheten gör med stöd av ett beställningsbemyndigande. Ofta är ansvaret för sådana framtida åtaganden delat mellan myndigheter där exempelvis en myndighet ansvarar för redovisningen av gjorda åtaganden mot ramen, medan en annan myndighet har rätt att ingå åtaganden. Med en sådan uppdelning av ansvaret blir det svårare att göra en rättvisande redovisning. En myndighet som tilldelats ett bemyndigande men där en annan myndighet eller organisation får göra åtaganden, kan inte förväntas ta ansvar för och intyga den interna styrningen och kontrollen, eftersom den inte har möjlighet att utföra en intern styrning och kontroll för hela kedjan. Det medför också risk för att åtaganden inte redovisas fullständigt och riktigt. har tidigare påtalat behovet att myndigheterna bör stärka den interna styrningen och kontrollen av beställningsbemyndiganden. Årets revision tyder på att det fortfarande finns ett behov att stärka kontrollen. har under ett flertal år påtalat riskerna med brutna ansvarskedjor i hanteringen. Exempel på delat ansvar för åtaganden som kräver bemyndiganden är där länsstyrelserna fattar beslut om utbetalning av vissa stöd och verkställer utbetalningen. 3 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM ÅRLIG REVISION har noterat att Kammarkollegiet överskridit sin bemyndiganderam, genom att regeringen ingått åtaganden utöver den bemyndiganderam som regeringen gett Kammarkollegiet. 3.5.2Det saknas normering för långsiktiga åtaganden gentemot internationella organisationer konstaterar att det fortfarande saknas en tydlig normering för hanteringen av åtaganden med internationella organisationer och hur dessa åtaganden ska redovisas i enskilda myndigheters årsredovisningar eller i Årsredovisning för staten. Regeringen har exempelvis beslutat att ska finansiera andelar av Internationella respektive Afrikanska utvecklingsfondens deltagande i det multilaterala skuldavskrivningsinitiativet. Villkoren för deltagandet i skuldavskrivningarna framgår av resolutioner som har antagits av fondernas högsta beslutande organ. Fonderna uppdaterar med jämna mellanrum sina beräkningar av det svenska bidraget och meddelar genom skriftliga intyg sina åtaganden mot fonderna. I intygen framgår att åtagandet delas upp på en bindande respektive en icke-bindande del. För den icke-bindande delen krävs godkännande från innan det blir bindande, och det är inte säkert att denna del kommer att realiseras och betalas ut. Vid utgången av uppgick de icke-bindande åtagandena till . Sida administrerar de berörda anslagen åt och i Sidas årsredovisning redovisas enbart de bindande åtagandena i bemyndiganderedovisningen. Regelverket hanterar beslut som tas av enskilda myndigheter, men det saknas regler för hur överenskommelser mellan svenska staten och internationella institutioner ska redovisas. Det innebär att det blir svårt att tilllämpa gällande regelverk för de åtaganden som skuldavskrivningsinitiativet innebär. 3.5.3Krav på bemyndigande kan leda till försämrad intern styrning och kontroll har sett att redovisning av åtaganden enligt normeringen kan leda till brister i den interna kontrollen. En myndighet har fått en modifierad revisionsberättelse utifrån att myndigheten avsiktligt valde att förskjuta utbetalningar till nästkommande år utan att ha ett bemyndigande för att göra detta. Myndigheten hade därigenom överskridit sina befogenheter enligt anslagsförordningen (2011:223). Myndighetens skäl för att förskjuta utbetalningen var att mottagaren inte levde upp till de krav på återrapportering som fanns. Det är ett exempel på hur gällande regler för bemyndiganden kan leda till att myndigheter tvingas avstå från att ha en god intern kontroll för att inte överskrida de av regeringen givna bemyndiganderamarna. anser att det är av högsta vikt att myndigheterna ges möjlighet att bedriva verksamheten med en god intern styrning och kontroll. 3 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM ÅRLIG REVISION 3.6Brister i styrningen av holdingbolag inom universitet och högskolor granskade hur bedriver sin ägarstyrning av dotterbolagskoncernen och om verksamheten bedrivs i enlighet med de krav och mål som riksdag och regering bestämt. fann att det finns brister i styrning och att inte har sett till att med dotterbolag bedriver verksamhet som fullt ut har stöd i regeringens riktlinjer eller i MIUN Holding AB:s bolagsordning. påtalade även att det har saknats formella samråd med vid aktieförvärv och brister i antagandet av ägardirektiv och rapporteringen till . bedömning av bristerna är att ägarstyrning av holdingbolaget inte fungerar tillfredsställande. 3.7Moderna museet har restituerat ett konstverk utan bemyndigande från regeringen restituerade ett konstverk av betydande värde. Konstverket i fråga köptes in av svenska staten från ett tyskt galleri och har därefter betraktats som statlig egendom. Restitutionen gjordes med hänvisning till de så kallade Washingtonprinciperna som ska främja att konstverk som beslagtogs av nazisterna i samband med återlämnas till sina rättmätiga ägare. var ett av länderna som deltog vid den konferens där principerna antogs. Av principerna framgår att de inte är rättsligt bindande utan ska ses i ljuset av de enskilda ländernas rättssystem och lagstiftning. Någon implementering av principerna har dock inte gjorts i svensk rätt. Vad gäller regeringens styrning av myndigheter finns för avyttring av statens lösa egendom en förordning som enbart reglerar byte eller försäljning av lös egendom, inte restitution eller gåva. har därför bedömt att återlämnande av tavlan enbart kan göras genom ett särskilt bemyndigande från regeringen. Något sådant fanns inte i detta fall. Publicerade granskningar inom effektivitetsrevisionen Sedan Riksrevisorernas årliga rapport har följande granskningsrapporter publicerats. Deltagarantal i nya arbetsmarknadspolitiska insatser – önsketänkande framför träffsäkra volymbedömningar (RiR 2018:10) Förberedande och orienterande utbildning – uppföljning av deltagare inom etableringsuppdraget (RiR 2018:12) A-kassorna, IAF och arbetslöshetsförsäkringen – mer kan göras för att främja likvärdigheten (RiR 2018:27) Jämställdhetsintegrering av integrationspolitiken – ett outnyttjat verktyg (RiR 2018:33) användning av ränteswappar – motiv, resultat och redovisning (RiR 2018:18) Staten som inköpare av konsulttjänster – tänk först och handla sen (RiR 2018:20) Räkenskapssammandraget – är resultat- och balansräkningen tillförlitlig? (RiR 2018:23) Bädda för bättre tillsyn – statens vägledning av tillsyn (RiR 2018:31) Att planera för framtiden – statens arbete med scenarier inom miljö-, energi-, trafik- och bostadspolitiken (RiR 2019:4) Köp på saklig grund – myndigheters skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner (RiR 2019:8) Nationellt försvar på regional nivå – de regionala stabernas roll och ansvar (RiR 2018:14) Vanans makt – regeringens styrning av länsstyrelserna (RiR 2019:2) BILAGA 1 PUBLICERADE GRANSKNINGAR INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN Bevara samlingarna – säkerhetsarbetet i de statliga centralmuseernas samlingsförvaltning (RiR 2019:5) Konsten att styra – regeringens styrning av kulturområdets institutioner (RiR 2019:10) Skyddet av värdefull skog (RiR 2018:17) Landsbygdsprogrammet 2014–2020 – utformning och genomförande (RiR 2018:26) Klimatklivet – stöd till lokala klimatinvesteringar (RiR 2019:1) Försäljning av statens aktier i (RiR 2018:29) Regionala exportcentrum – en del av exportstrategi (RiR 2019:3) Jämställdhet i låneverksamhet – otydlig styrning och återrapportering (RiR 2019:7) Nekad sjuk- och aktivitetsersättning – effekter på inkomst och hälsa (RiR 2018:9) Bedömning av arbetsförmåga vid psykisk ohälsa – en process med stora utmaningar (RiR 2018:11) Försäkringsmedicinskt beslutsstöd – ett stöd för vid psykisk ohälsa? (RiR 2018:22) Förvaltningen av premiepensionssystemet – kostnadseffektivitet för spararnas bästa? (RiR 2018:32) Trångboddhet – konsekvenser för hälsa och skolresultat (RiR 2019:9) Investeringssparkonto – en enkel sparform i ett komplext skattesystem (RiR 2018:19) Nedsatt moms på livsmedel – priseffekt, fördelningsprofil och kostnadseffektivitet (RiR 2018:25) PUBLICERADE GRANSKNINGAR INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN…..BILAGA 1 Oklara effekter av investeringsstöd till särskilda boenden för äldre (RiR 2018:24) stöd till forskning och innovation – beslutsunderlag, avtal och uppföljning (RiR 2018:16) Nytt signalsystem – effektiviteten i införandet av ERTMS (RiR 2018:21) Fyrstegsprincipen inom planering av transportinfrastruktur – tillämpas den på avsett sätt? (RiR 2018:30) Lärosätenas lokalförsörjning – rum för utveckling (RiR 2018:15) Långsiktiga effekter av utökade valmöjligheter till gymnasieskolan – från närhetsprincip till betygsprincip (RiR 2018:28) Otillåten spridning av nationella prov – vad gör och Skolinspektionen? (RiR 2018:34) Myndighetsreformen då UHR och UKÄ inrättades – intentioner och måluppfyllelse (RiR 2018:35) Skolinspektionens uppföljning av brister i skolor – ett viktigt arbete som kan förbättras (RiR 2019:6) Skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna (RiR 2018:13) Myndigheter med modifieringar i revisionsberättelsen årliga revision ska bedrivas i enlighet med god revisionssed.33 I gäller International Standards on Auditing () som god revisionssed. följer kompletterad med vägledning för revision av offentlig sektor (International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAI för finansiell revision). Årlig revision ska granska myndigheters årsredovisningar med syftet ”att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande”.34 Med rättvisande menas att årsredovisningen som helhet ger en rättvisande bild och att ingående delar har upprättats enligt det finansiella ramverket. För myndigheter under regeringen utgör förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag det finansiella ramverket. Årlig revision ska, i enlighet med god revisionssed, granska risker för väsentliga fel i årsredovisningen. ska arbeta förebyggande och meddela eventuella fel och brister till berörda parter . För granskningen av myndigheternas resultatredovisning finns inga internationella standarder som anger hur granskningen ska gå till. Riksrevisorerna fastställde därför en instruktion för granskningen av resultatredovisningen och annan information i årsredovisningen (RRI). Instruktionen tar bland annat upp hur ska förhålla sig till ledningens bedömning av om den interna styrningen är betryggande. gör fem uttalanden i revisionsberättelsen som handlar om •årsredovisningen är upprättad enligt gällande regelverk •årsredovisningen ger en rättvisande bild av det ekonomiska resultatet, finansieringen och den finansiella ställningen per •resultatredovisningen är förenlig med årsredovisningen i övrigt och stöder den rättvisande bilden i årsredovisningen som helhet •myndigheten har använt anslag och inkomster i enlighet med av beslutade ändamål och tillämpliga föreskrifter •det inte har framkommit något som tyder på att ledningen inte har följt förordningen om intern styrning och kontroll. 33Lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. 34Lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. MYNDIGHETER MED MODIFIERINGAR I REVISIONSBERÄTTELSEN FÖR 2018…..BILAGA 2 När det gäller revisionsberättelserna för riksbank och Stiftelsen ingår även ett uttalande om förvaltningen där tillämpar relevanta delar av FAR:s () rekommendationer i revisionsfrågor.35 Den årliga revisionen inom reviderar 228 myndigheter och övriga organisationer. Den årliga revisionen av myndigheterna avslutas . Granskningen avslutas med att revisionsberättelser lämnas till regeringen respektive . Revisionsberättelser som avviker från standardutformningen benämns revisionsberättelse med modifierat uttalande. uttalar sig med reservation när det finns väsentliga fel som inte är genomgripande för årsredovisningen eller när det inte har gått att skaffa tillräckliga revisionsbevis, men där årsredovisningen i övrigt kan anses ge en rättvisande bild. Ett uttalande med avvikande mening lämnas när det finns väsentliga fel som är genomgripande och som innebär att årsredovisningen som helhet inte ger en rättvisande bild. avstår från att uttala sig bland annat när bedömningen är att det inte finns något ramverk för finansiell rapportering att granska mot eller det saknas möjlighet att hantera stora osäkerheter. kan också lyfta fram särskilt viktig information som lämnats i årsredovisningen eller som behövs för att förstå arbete genom att lämna en upplysning i revisionsberättelsen.