frsrdg · H604RB3 · 2019-04-29 00:00:00 — Framställning till 2018/19:RB3 Statens roll på betalningsmarknaden Kontantanvändningen har minskat snabbt i och det kan inte uteslutas att kontanter inom en inte alltför avlägsen framtid blir irrelevanta i , för att handeln i bred utsträckning slutat ta emot dem. Även om kontanterna inte helt kommer att försvinna skulle förhållandet att kontanter är allmänt accepterade i praktiken innebära ett kontantlöst samhälle. har uttryckt oro 1för denna utveckling i ett remissvar till . är ett av de länder i världen där kontanterna är som mest marginaliserade, men det teknikskifte som digitaliseringen innebär påverkar alla länder. Digitala centralbankspengar är därför något som utreds av flertalet centralbanker i världen. Många har också påbörjat pilotstudier och tester för att lära sig mer om hur det skulle kunna fungera i praktiken. Det svenska samhället har förlitat sig på att i olika former har försett allmänheten med pengar i svenska kronor. har dessutom sedlar och mynt utgivna av varit lagligt betalningsmedel i . Den tekniska utvecklingen och digitaliseringen av betalningar ställer frågan om statens framtida roll på betalningsmarknaden på sin spets eftersom denna utveckling, om inget görs, med stor sannolikhet leder till att allmänheten inte längre kommer att ha tillgång till allmänt accepterade centralbankspengar. Den effekten kan i sin tur göra det svårare för att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende i , inte bara vid kris och krig utan även i fredstid. En kommitté bör därför få i uppdrag att göra en översyn av begreppet lagligt betalningsmedel, statliga betalningsmedels roll i en digitaliserad ekonomi 1I korthet anser att alla banker med betalkonton ska erbjuda kontanttjänster samt att det är mycket angeläget att klargöra begreppet lagligt betalningsmedel. Exempelvis behöver det stå klart vilka verksamheter, utöver offentlig sjukvård, som ska vara skyldiga att ta emot kontanter. För mer information se remissvar/svenska/2018/yttrande-over-remiss-om-tryggad-tillgang-till-kontanter.pdf. 2018/19:RB3 SAMMANFATTNING samt statens respektive den privata sektorns roll och ansvar på betalningsmarknaden. Kommittén bör ha en allsidig expertkompetens som innefattar bland annat juridik, ekonomi, statsvetenskap, historia och EU-frågor. Som exempel på allsidighet kan nämnas den så kallade som gav vägledning inför ställningstagande till ett euroinförande. Utredningsuppdraget bör ha en bred konceptuell ansats. Vidare bör kommittén göra en genomgripande analys av olika tänkbara lösningar på problem och risker. Som en del av detta arbete bör kommittén både utreda behovet av nya regler för den privata sektorn och innebörden av att införa digitala centralbankspengar. Slutligen bör kommittén utgå från att betalningsmarknaden ska fungera väl även vid kris och krig. Kommittén bör vidare bedöma och föreslå de författningsändringar som den anser nödvändiga för att även fortsättningsvis ska ha en stabil och effektiv betalningsmarknad. Kommittén bör överväga behov av eventuella lagändringar när det gäller bland annat begreppet lagligt betalningsmedel. Då frågan är tidskritisk bör tiden för uppdraget inte vara alltför lång. Förslag till riksdagsbeslut ............................................................................... Betalningsmarknaden i en digital ekonomi – sammandrag ............................ Vad är pengar? Olika typer av pengar................................................................................. Pengar och statens roll på betalningsmarknaden........................................ Centralbankspengar som lagligt betalningsmedel.................................... Behovet av en utredning ............................................................................... Förslag till kommitténs uppdrag .............................................................. Samråd/Uppdragets genomförande.......................................................... Bilaga 1: Statens roll på betalningsmarknaden i den digitala eran................ Pengar och statens roll på betalningsmarknaden – en historisk 2.Problemformulering – Hur behåller man förtroendet för pengar, motståndskraften och konkurrensen på betalningsmarknaden i den digitala eran?............................................................................................ Den svenska betalningsmarknaden ............................................... Statens verktyg, inklusive en e-krona .................................................. Internationellt arbete om digitala centralbankspengar ......................... Bilaga 2: Remissvar – e-kronaprojekt, rapport 2 ..................... föreslår att ställer sig bakom det som anför om behovet av en utredning av betalningsmarknaden i en kontantlös digital ekonomi och av statens respektive den privata sektorns roll på en sådan marknad. , , Per , , och har deltagit i beslutet. Föredragande har varit . Betalningsmarknaden i en digital ekonomi – sammandrag Kontantanvändningen i fortsätter att minska och fler och fler näringsidkare slutar att ta emot kontanter. har tagit fram ett antal förslag i syfte att säkra tillgången till kontanter i hela landet. Utvecklingen drivs dock i stor utsträckning av ett grundläggande teknikskifte och förändrade konsumtionsmönster och kommer sannolikt att fortgå. Det kan därför vara så att närmar sig ett kontantlöst samhälle. Det betyder inte att kontanterna kommer att försvinna. Kontantlöst definieras i stället som ett läge där kontanter används och accepteras i en så begränsad omfattning att de i princip har slutat att fungera som betalningsmedel. När detta händer urholkas även kontanternas funktion som värdebevarare. Nedan följer en sammanfattning av de fördjupade analyser som finns i bilaga 1 och som rör för framställningen grundläggande förhållanden och frågeställningar. Vad är pengar? Pengar är förutsättningen för en fungerande samhällsekonomi och är därför en central del av ett lands infrastruktur. Pengar är i slutändan en social konvention som bygger på att alla i samhället är överens om att definiera något som just pengar. Vad som definieras som pengar har varierat över tiden och sett olika ut i olika regioner. Tekniken som används för att framställa pengar och materialet de består av har också förändrats genom tiderna. Framför allt syns en historisk trend av dematerialisering av pengar: från mynt av ädelmetall till papperspengar och till digitala pengar. Historiska förändringar av hur pengar har utformats visar att själva formen spelar en underordnad roll. Det centrala är i stället förtroendet för att det som har definierats som pengar accepteras som pengar. Förtroendet för pengar är inte givet och bygger på att pengar uppfyller tre viktiga funktioner. De ska fungera som en räkneenhet som gör det möjligt att uttrycka alla priser med ett standardiserat mått. De ska vara en bra värdebevarare, det vill säga pengarnas värde ska vara stabilt över tiden. Dessutom ska de accepteras av alla parter i utbyte mot varor eller tjänster, det vill säga pengar ska fungera väl som betalningsmedel. Vidare är ett välfungerande penningsystem en kollektiv nyttighet i likhet med ett lands försvar och rättsväsende. Staten har historiskt haft det övergripande ansvaret för att tillhandahålla detta. För att bevara förtroendet för pengar har stater runtom i världen delegerat vissa kärnuppgifter till BETALNINGSMARKNADEN I EN DIGITAL EKONOMI – SAMMANDRAG centralbankerna, som att ge ut pengar i ett standardformat, hålla pengarnas värde stabilt genom penningpolitiken och se till att betalningssystemet fungerar på ett säkert och effektivt sätt. Enligt vad som nämnts ovan brukar pengar definieras med hjälp av tre olika funktioner som måste finnas hos det som ska betraktas som pengar: räkneenhet, värdebevarare och betalningsmedel. Dessa funktioner har i vissa avseenden återspeglats i den svenska lagstiftningen för att skapa tyngd och trovärdighet åt pengabegreppet. När det först gäller funktionen räkneenhet återfinns denna i 5 kap. 1 § tredje stycket lagen (1988:1385) om riksbank (riksbankslagen) som anger att penningenheten i kallas krona och att kronan delas i etthundra öre. För att pengar ska kunna fungera som räkneenhet måste de vara en Trots att pengars värde är grundförutsättningen för samhällsekonomins funktion är själva värdemätningen hos kronan dock inte direkt lagreglerad, till skillnad från fysiska storheter. Längd och vikt regleras genom det så kallade SI-systemet i EU-direktiv där det ytterst finns fysiska Tidsangivningen i regleras i förordningen (1979:988) om svensk normaltid, som refererar till den av de l'Heure fastställda normaltiden Temps Universel Coordonnue (UTC) som i sig kan sägas ha en astronomisk koppling. Till skillnad mot de nu nämnda storheterna saknar den svenska penningenheten en direkt rättslig koppling till något som kan definieras fysiskt. har från tid till annan haft metallmyntfot; så sent som hade vi guldmyntfot. Kronan har också på varit kopplad till det brittiska pundet och efter till den amerikanska dollarn som i sin tur var kopplad till guld. dollarns koppling till guld bröts 1971 kopplades den svenska kronan till olika korgar av utländska valutor. saknar den svenska penningenheten koppling såväl till metall som utländsk valuta. Trots detta kan den fungera som Även om kronan inte är kopplad till någon underliggande tillgång kan den genom penningpolitik sägas vara länkad till SCB:s konsumentprisindex med fast ränta, KPIF, som baseras på en korg av utvalda varor, så kallade representantvaror, som viktas i förhållande till deras värdemässiga andel av den totala privata inhemska konsumtionen. dock ingen författning som kopplar kronan till KPIF. kronan och KPIF har skapats genom ett beslut av där banken uttolkat riksbankslagens bestämmelse att målet för verksamhet ska vara att upprätthålla ett fast penningvärde (1 kap. 2 § andra stycket Så här långt har endast pengars funktion som räkneenhet behandlats. tionen värdebevarare kan sägas ha viss koppling till själva räkneenheten, men i frågan om värdebevarande har kvaliteten och värdebeständigheten hos det man vill beteckna som pengar betydelse. Pengar har ofta den rättsliga BETALNINGSMARKNADEN I EN DIGITAL EKONOMI – SAMMANDRAG karaktären av en fordran på en utgivare. Detta gäller i synnerhet tillgångar i form av inlåning i banker och andra kreditinstitut. Sådan inlåning betecknas ibland som privata bankpengar. Exakt på vilket sätt en bank ska betala en fordran på privata bankpengar är en fråga för sig. Vanligtvis nöjer sig fordringsägarna med att såsom betalning få en fordran på en annan bank, det vill säga andra privata bankpengar. Huvudregeln i svensk rätt torde vara att betalaren har rätt att betala med privata bankpengar (se , , Betalning 2014, s. 411 f). I vilken mån dessa privata bankpengar kan anses värdebevarande beror delvis på hur väl lyckas med sin uppgift att bevara prisstabiliteten. Därutöver är det av väsentlig betydelse huruvida banken är solvent och kan betala sina skulder. Att inneha sedlar och mynt som ges ut av anses inte vara förenligt med någon kreditrisk. Även om en riksbankssedel rent bokföringsmässigt skulle kunna betraktas som en fordran på finns det inte längre i lag angivet hur en sådan fordran skulle kunna betalas. Detsamma gäller tillhandahållande av elektroniska pengar vilket sker genom att skapar inlåningskonton för de företag, i huvudsak banker, som deltar i betalningssystem . rätt att tillhandahålla betalningssystemet regleras i 6 kap. 7§ riksbankslagen. Denna roll har i förarbetena motiverats med ansvar för ett stabilt betalningssystem (prop. 1997/98:164 s. 26). används för betalningsavveckling av de fordringar som de privata bankerna har på varandra. Vad slutligen gäller funktionen som betalningsmedel kan konstateras att saken endast blivit delvis reglerad i den svenska lagstiftningen. En central bestämmelse i sammanhanget är 5 kap. 1 § andra stycket riksbankslagen som anger att sedlar och mynt som ges ut av är lagliga betalningsmedel. I förarbetena anges att detta innebär att var och en är skyldig att ta emot sedlar och mynt som betalning (prop. 1986/87:143 s. 64). Bestämmelsen har dock av bedömts kunna avtalas bort i civilrättsliga avtalsförhållanden och har därmed fått endast en begränsad betydelse vad avser kontanters funktion som betalningsmedel. I vissa offentligrättsliga förhållanden, till exempel landstingens tillhandahållande av vårdtjänster, kan den betalande dock kräva att få betala med sedlar och mynt (se HFD 2015 ref. 49). För betalning av skattefordringar finns en bestämmelse i 62 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) som anger att skatter och avgifter ska betalas in till särskilda konto för skattebetalningar. Skatter och avgifter får alltså inte betalas med sedlar och mynt utgivna av , utan inbetalningarna från de skattskyldiga ska i stället ske med privata bankpengar. Den slutliga avvecklingen av dessa betalningar sker dock i betalningssystem . I övrigt tycks betalningar i regleras utan särskilt civilrättsligt lagstöd men med stöd av hävdvunna konventioner som trots avsaknad av rättslig reglering tycks ha en stark ställning på betalningsmarknaden. Som nämnts ovan är en sådan konvention att en betalningsmottagare, enligt huvudregeln, måste acceptera privata bankpengar som betalning för en skuld om inte annat BETALNINGSMARKNADEN I EN DIGITAL EKONOMI – SAMMANDRAG Inte desto mindre kan det finnas skäl att överväga en rättslig reglering av dessa konventioner och deras förhållande till roll som utgivare av centralbankspengar, när utgivningen sker genom sedlar och mynt såväl som i elektronisk form. Med hänsyn till funktion som likviditetsförsörjare såväl i kris som i normala tider måste denna verksamhet betraktas som ankaret i det svenska betalningssystemet. Olika typer av pengar Stater har sedan antiken haft en mycket viktig roll i utgivningen av pengar. Även har stater genom centralbanker en fundamental roll i det monetära systemet – genom att tillhandahålla kontanter till allmänheten och reserver till banksystemet – och i bevarandet av pengarnas funktion. Både kontanterna, som är tillgängliga för allmänheten, och bankreserverna, som är tillgängliga för banker, kallas därför gemensamt för centralbankspengar. Men det är inte de enda pengarna som finns i ekonomin. Banker har också genom historien kompletterat roll genom tillhandahållande av privata pengar, främst betalningsmedel som består av insättningar på bankkonton. Man kan därför tala om en arbetsdelning i ekonomin mellan statliga centralbankspengar och privata bankpengar. Det finns dock en viktig skillnad mellan centralbankspengar och privata bankpengar. Centralbankspengar ges ut av, och är en fordran på, , det vill säga i slutändan på staten, medan privata bankpengar är en fordran på bankerna som är privata företag. Centralbanker kan alltid producera pengar och kan per definition inte gå i konkurs medan bankerna kan göra det och faktiskt gör det . Staten har dock verktyg för att göra privata bankpengar säkrare för allmänheten: bankregleringar som gör bankerna säkrare och insättningsgarantier som garanterar insättarnas pengar upp till ett visst maxbelopp (i och EU motsvarande ). Insättningsgarantin har införts för att bevara förtroendet för insättningarna. Efter finanskrisen har regelverket för den finansiella sektorn skärpts, men historiskt har det visat sig mycket svårt att helt eliminera riskerna för finanskriser. Därför kan det inte uteslutas att det kan uppstå framtida finansiella kriser eller andra krissituationer. I ett kontantlöst samhälle skulle en sådan finanskris inträffa i en situation där det bara finns privata pengar. Ett sådant system har ännu inte prövats vare sig i eller i omvärlden. Det går inte att utesluta att en situation med bristande förtroende för banksektorn skulle kunna leda till bristande förtroende för hela penningsystemet. Detta skulle avsevärt kunna förvärra effekterna av en finanskris. I ett kontantlöst samhälle har en begränsad grupp finansiella företag tillgång till riskfria centralbankspengar, däremot har inte allmänheten det. Därför är det i slutändan en politisk fråga huruvida staten ska erbjuda den säkerhet som tillgången till centralbankspengar utgör endast till en begränsad grupp av finansiella företag eller om även allmänheten ska ha det. BETALNINGSMARKNADEN I EN DIGITAL EKONOMI – SAMMANDRAG sätt att formulera frågan är i vilken mån dagens ordning ska fortsätta att gälla även när tekniken förändras. Pengar och statens roll på betalningsmarknaden Den svenska staten har haft en central roll på betalningsmarknaden , bland annat genom att se till att allmänheten genom har fått tillgång till statliga pengar – kontanter. fick även privata banker ge ut sedlar. Relationen mellan de privata sedlarna och sedlarna som gavs ut av var inte självklar vare sig i eller i omvärlden. I en majoritet av länder beslöt man, , att ge ensamrätt på att ge ut sedlar, så kallat sedelmonopol. Motiven för detta varierade beroende på den nationella och tidsmässiga kontexten. I restes frågan om sedelmonopol för återkommande och framåt. En viktig aspekt i det svenska fallet var frågan om vinsten från sedelskapandet. Skulle vinsten gå till samhället eller till bankernas ägare? En rad statliga utredningar skapades för att utreda frågan, innan ett slutligt beslut fattades 1897 att ge ensamrätt på att ge ut sedlar. Den mest omfattande, och den vars betänkande2 i praktiken låg till grund för det slutgiltiga beslutet, var utredning. Utredningens tre huvudsakliga skäl för sedelmonopol var: 1) sedlarna bör vara helt riskfria, 2) sedelutgivningen måste ske utan kortsiktigt vinstintresse och 3) inkomsten från sedelutgivningen är nödvändig för att finansiera en3 centralbanks samhällsfunktion så att den inte behöver agera i vinstintresse. har kontanternas roll i ekonomin marginaliserats medan pengar i form av insättningar i de privata bankerna har vuxit i betydelse. Majoriteten av de pengar som används av allmänheten, genom exempelvis kortbetalningar, är som nämnts ovan därför privata bankpengar och inte statliga. Den arbetsfördelning som vi har haft sedan centralbankerna skapades, som innebär en samexistens av centralbankspengar och privata bankpengar, har visat sig fungera väl historiskt. Eftersom kontanter är den enda formen av statliga pengar som är tillgängliga för allmänheten, skulle ett kontantlöst samhälle innebära att denna samexistens upphör. Ett sätt att fortsatt ge allmänheten möjlighet att använda helt riskfria pengar i en digital framtid vore att låta ge ut en digital centralbankspeng, en e-krona. Med en e-krona skulle fördelningen mellan privata bankpengar och statliga pengar bli mer lik den i andra länder eller den som fanns i innan kontantanvändningen föll markant. Därmed skulle man kunna säga att e- kronor skulle vara en modern form av dematerialiserade statliga pengar. 2Brisman, S. (1931), ”Den stora reformperioden –1904” i Riksbank 1668– 31924: Bankens tillkomst och verksamhet, band 4, P. A. : Stockholm.s. 204 Se, underdåniga förslag till förändrad organisation af bankanstalterna, 1883, : P.A. BETALNINGSMARKNADEN I EN DIGITAL EKONOMI – SAMMANDRAG nära parallell är den dematerialisering av värdepapper som ägde rum under : man övergick då från värdepapper i form av fysiska dokument till ett system där äganderätten till värdepapper registrerades i digital form utan ett fysiskt underlag.4 Frågan om sedlars dematerialisering kan sägas vara förskjuten i tiden med i förhållande till dematerialiseringen av värdepapper som redan ägt rum. Vid sidan av rollen som den som ger ut ett statligt, lagligt betalningsmedel har staten också andra roller på betalningsmarknaden, både som leverantör av grundläggande infrastruktur för betalningar och som konsument av På infrastruktursidan tillhandahåller det centrala betalningssystemet för avvecklingar av betalningar mellan finansiella institut i centralbankspengar. Staten har också stora in- och utbetalningar av skattemedel och socialförsäkringar och är på så sätt även en flitig användare Men även infrastrukturen för betalningar genomgår nu en snabb omvandling till följd av både digitaliseringen och internationaliseringen av En påtaglig trend är att söka efter stordriftsfördelar genom skapandet av stora, gränsöverskridande plattformar. (ECB) har exempelvis skapat en gemensam europeisk plattform, TARGET Instant (TIPS), för så kallade omedelbara betalningar. är möjligt att göra betalningar via TIPS också i andra valutor än euro, vilket gör att måste ta ställning till om det ska vara möjligt att betala med svenska kronor via TIPS eller inte.5 Trenden mot större internationella lösningar är å ena sidan positiv eftersom den, genom skalfördelar, sänker kostnaderna för betalningar som den bidrar till finansiell integration Men innebär dessa gränsöverskridande plattformar också att potentiellt systemviktiga delar av den finansiella infrastrukturen flyttas utanför gränser. Det väcker frågor om en eventuell försvagning av beredskap i händelse av krig eller andra kriser. krävs därför en avvägning mellan de potentiella fördelar som dessa förändringar innebär och de potentiellt negativa effekterna ur säkerhets- och En e-krona som utformas för att ta hänsyn till beredskapsaspekten skulle därför kunna vara ett sätt att säkerställa att det även finns en infrastruktur för betalningar inom landets gränser. Centralbankspengar som lagligt betalningsmedel Såväl i som i omvärlden har det ansetts vara viktigt att ge centralbankspengar ett särskilt legalt skydd som lagligt betalningsmedel. Även i är sedlar och mynt utgivna av lagliga betalningsmedel. 4 Se prop. 1987/88:108 om ett kontobaserat system för registrering av aktier m.m. och prop. 51988/89:152 om kontobaserat aktiesystem. De nordiska bankerna utreder också skapandet av en ny nordisk betalinfrastruktur, kallad P27. BETALNINGSMARKNADEN I EN DIGITAL EKONOMI – SAMMANDRAG Juridiskt innebär detta att de ska kunna användas var som helst i landet. Genom avtalsfrihet är det dock enkelt att kringgå detta, till exempel genom att en butik sätter upp en skylt som säger att kontanter inte tas emot. Skyddet som ges av lagstiftningen om lagligt betalningsmedel6i är förhållandevis svagt i ett internationellt perspektiv. I och finns det till exempel konsumentlagstiftning som begränsar möjligheten att avtala bort kontantbetalning. Om kontanterna skulle marginaliseras som betalningsmedel skulle det med den nuvarande lagstiftningen innebära att inte skulle ha något lagligt betalningsmedel. Det kan därför finnas anledning att se över om lagstiftningen kan göras teknikneutral så att även elektroniska betalningsmedel utgivna av kan bli lagliga betalningsmedel. 6Jfr dock 3 § första stycket lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden som innebär att avtalsvillkor som är oskäliga kan jämkas eller lämnas utan avseende. Behovet av en utredning Det svenska samhället har förlitat sig på att har försett allmänheten med pengar i svenska kronor i olika former. har dessutom sedlar och mynt utgivna av varit lagligt betalningsmedel i . Den tekniska utvecklingen och digitaliseringen av betalningar ställer dock frågan om statens framtida roll på betalningsmarknaden på sin spets. har allmänheten endast tillgång till fysiska centralbankspengar och inte digitala sådana. Det kan göra det svårare för att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende, inte bara vid kris och krig utan även i fredstid. En kommitté bör därför få i uppdrag att göra en översyn av det statliga betalningsmedlets betydelse i en digitaliserad ekonomi och statens respektive den privata sektorns roll och ansvar på betalningsmarknaden. Förslag till kommitténs uppdrag Kommittén bör analysera och kartlägga innebörden av en digitaliserad betalningsmarknad. •utreda hur begreppet lagligt betalningsmedel förhåller sig till en digital ekonomi •beskriva nuläge och möjlig framtid för betalningsmarknaden i och omvärlden