bet · H701KU3 · 2019-11-15 00:00:00 — Med indelningsändringar avses såväl överföringar av områden från en kommun eller ett landsting till en annan kommun eller ett annat landsting som sammanläggning och delning av kommuner eller landsting (prop. 1978/79:157 s. 35). Sambandet mellan landstingsindelningen och länsindelningen Enligt 2 kap. 1 § indelningslagen får regeringen besluta om ändring i rikets indelning i landsting, om det inte finns hinder mot en motsvarande ändring i länsindelningen. Landstingsindelningen är alltså beroende av länsindelningen. Sambandet mellan landstingsindelningen och länsindelningen regleras numera i kommunallagen (2017:725). Av 1 kap. 1 § kommunallagen följer att varje landsting omfattar ett län, om inte något annat är särskilt beslutat. Om staten vill ändra sin administrativa indelning i län är således huvudregeln att även landstingsindelningen ska ändras. Om flera landsting vill ändra landstingsindelningen krävs också att länsindelningen ändras. Varken förfarandet vid eller kriterierna för ändring i länsindelningen är reglerade. När det gäller ändring i länsindelningen anses regeringen ha rätt att besluta om mindre ändringar, medan frågor om mer omfattande ändringar ska underställas (prop. 1978/79:157 s. 85 och prop. 1995/96:38 s. 7 f.). Förutsättningar för en ändring i landstingsindelningen Av 2 kap. 1 § indelningslagen följer att en ändring i landstingsindelningen får göras endast om ändringen kan antas medföra bestående fördel för ett landsting eller en del av ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. Enligt förarbetena krävs det att det från allmän synpunkt finns objektivt bärande skäl för ändringen (prop. 1978/79:157 s. 41 f.). Prövningen innebär i allmänhet en skälighetsbedömning där olika intressen vägs mot varandra. Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter vid indelningsändringar I 1 kap. indelningslagen finns bestämmelser om ändringar i kommunindelningen. Motsvarande bestämmelser för landsting finns i 2 kap. indelningslagen. Bestämmelserna om ändringar i kommunindelningen och i landstingsindelningen är i stora delar enhetliga. Det finns dock vissa skillnader. Vid prövning av frågan om ändring i indelningen i kommuner ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen (1 kap. 1 § andra stycket indelningslagen). Om en sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får beslut om ändringen fattas endast om det finns synnerliga skäl. Särskild hänsyn ska också tas till befolkningens önskemål och synpunkter. När det finns skäl till det ska en särskild undersökning göras om befolkningens inställning till en ändring i kommunindelningen (1 kap. 24 § indelningslagen). Undersökningen kan göras genom en omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. När det gäller en ändring i landstingsindelningen finns det inte några bestämmelser i indelningslagen om att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från berörda landsting, kommuner eller befolkningen. Däremot ska vid utredningen, liksom när det gäller kommuner, samråd ske med de kommuner respektive landsting som har intresse av frågan (1 kap. 22 § och 2 kap. 7 § indelningslagen). Det finns inte heller när det gäller en ändring i landstingsindelningen någon bestämmelse i indelningslagen om att det ska göras en särskild undersökning om befolkningens inställning till en indelningsändring när det finns skäl till det. Som skäl för redovisade skillnader har i förarbetena till indelningslagen framhållits att ändringar av landstingsgränser i regel är ändringar av mindre omfattning som knappast påverkar andra landsting än de som är direkt berörda av ändringarna och att dessa i regel görs som följdändringar till ändringar i den kommunala indelningen (prop. 1978/79:157 s. 87). Eftersom särskild hänsyn ska tas till befolkningens synpunkter i den processen har det därför inte ansetts nödvändigt med någon reglering när det gäller landstingsindelningen. Vidare har det hänvisats till att landstingsindelningen är knuten till länsindelningen och därmed också till den statliga administrationen. Det finns med andra ord inte bara ett kommun- och landstingsperspektiv utan också ett statligt perspektiv i frågan om ändring i landstingsindelningen. Reglerna om indelning för kommuner och landsting bör harmoniseras ytterligare Regeringen gör i propositionen bedömningen att indelningslagens bestämmelser om indelningsändringar för kommuner och landsting bör harmoniseras ytterligare. Enligt regeringen är en ändring i landstingsindelningen inte alltid en följd av en ändring i kommunindelningen, och det är därför angeläget att indelningslagen också reglerar vilken hänsyn som ska tas till såväl berörda landstings och kommuners som befolkningens synpunkter också vid ändringar i landstingsindelningen. Vidare hänvisas till tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med förslag till bestämmelser av innebörden att befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas vid sådana ändringar (bet. 2015/16:KU25, rskr. 2015/16:291). Sammantaget anser regeringen att indelningslagens bestämmelser om ändringar i kommunindelningen och landstingsindelningen bör harmoniseras ytterligare. konstaterar regeringen bl.a. att länsstyrelserna är de enda statliga myndigheter vars indelning helt följer länsindelningen och att det kan finnas skäl för förändringar av länsstyrelsernas indelning som kan väga lika tungt som eller tyngre än berörda landstings och kommuners intressen när det gäller en landstingsindelning. Det finns därför enligt regeringen skäl som talar för att bestämmelserna som gäller landstingen inte behöver vara helt identiska med de regler som gäller för kommuner. Därutöver framhåller regeringen vikten av att inte i onödan detaljreglera genomförandet av indelningsändringar och att indelningslagen är neutral i förhållande till alla tänkbara typer av ändringar. Landstingens synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen När det gäller frågan om landstingens synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen framhåller regeringen att inställningen från berörda landsting vid en ändrad landstingsindelning bör tillmätas stor vikt vid den sammantagna bedömningen. Det finns därför enligt regeringen skäl att införa en bestämmelse i indelningslagen som föreskriver att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från närmast berörda landsting. Detta gäller särskilt när det är fråga om indelningsändringar som berör endast ett fåtal landsting. Enligt regeringen ska ett landstings inställning tillmätas särskilt stor tyngd när man vid prövningen av en fråga om indelningsändring väger styrkan av de intressen som talar för ändringen mot dem som talar mot denna. konstaterar regeringen att det kan förekomma fall när det är befogat att låta intressen stå tillbaka för andra intressen. Frågan är då enligt regeringen om det vid ändringar i landstingsindelningen, på samma sätt som vid ändringar i kommunindelningen, ska krävas synnerliga skäl för att besluta om en ändring i strid med ett landstings vilja. I denna del framhåller regeringen att erfarenheterna av de senaste årens indelningsändringar och utredningar om sådana ändringar visar att det bland såväl landsting som kommuner finns olika uppfattningar dels om huruvida en ändring över huvud taget ska göras, dels om hur en eventuell ny indelning bör se ut. En del av dessa olika uppfattningar handlar om hur man prioriterar mellan olika perspektiv och behov, t.ex. arbetsmarknad och tillväxt, hälso- och sjukvård, ekonomisk bärkraft samt formerna för politisk organisation. Mer omfattande förändringar av landstingsindelningen innebär enligt regeringen att många, kanske samtliga, landsting berörs. Det är därmed troligt att det kan vara svårt att få till stånd en indelning som tillgodoser varje enskilt landstings respektive varje enskild kommuns förstahandsval. Regeringen framhåller att det givetvis är angeläget att en indelningsändring har en så bred acceptans som möjligt i berörda län och kommuner. kan det i vissa fall vara omöjligt att tillgodose samtliga aktörers olika intressen. Enligt regeringen blir en ny administrativ indelning med nödvändighet en avvägning utifrån en helhetsbedömning där vissa synpunkter och perspektiv kommer att behöva tillmätas större vikt än andra. I det läget menar regeringen att det inte är lämpligt att ge ett enskilt landsting möjlighet att blockera genomförandet av en reform som är väl avvägd och nödvändig för hela landet. Att en ändrad indelning ger bestående förbättringar för det stora flertalet landsting och kommuner inom flertalet relevanta perspektiv utesluter enligt regeringen inte att något eller några landsting respektive kommuner kommer att motsätta sig ändringen utifrån de intressen som är mest relevanta för dem. Sammantaget anser regeringen att det inte bör införas någon bestämmelse om att det ska krävas synnerliga skäl för att genomföra en indelningsändring mot ett enskilt landstings vilja. En sådan bestämmelse skulle, även om den inte innebär ett veto, enligt regeringen medföra alltför stora möjligheter att blockera en lösning som tillgodoser det stora flertalets behov. Enligt regeringen bör landstingens synpunkter dock ges en särställning, även om landstingsindelningar också måste bedömas utifrån ett övergripande nationellt perspektiv. Regeringen anser att det i stället för synnerliga skäl ska krävas särskilda skäl för att besluta om en indelningsändring mot ett berört landstings vilja. När det gäller frågan vad som utgör särskilda skäl konstaterar regeringen inledningsvis att skälen för att gå emot ett landstings vilja i fråga om landstingsindelningen inte behöver vara lika starka som skälen för att gå emot en kommuns vilja vid en ändring i kommunindelningen. Det skulle enligt regeringen kunna anses finnas särskilda skäl t.ex. om det rör en mindre förändring där en kommun på goda grunder vill byta länstillhörighet. Som exempel nämns starka intressegemenskaper eller näringsgeografiska samband. Det skulle också enligt regeringen kunna handla om att det finns starka skäl att förända statens regionala myndighetsindelning eller att det finns anledning att genomföra en mer omfattande indelningsändring som berör många landsting. Regeringen framhåller att det i sådana situationer inte alltid går att skapa konsensus om hur indelningen ska se ut, och då bör intresset av en fungerande helhetslösning ges företräde framför enskilda landstings uppfattningar. Vad som därutöver kan anses utgöra särskilda skäl får enligt regeringen bedömas av tillämparen i det enskilda fallet. Regeringen framhåller vidare att även andra landsting än de vars indelning påverkas bör ges möjlighet att framföra sina synpunkter. En ändring skulle t.ex. kunna bryta upp eller försvåra befintliga regionala samarbeten. I dessa fall får enligt regeringen en bedömning göras från fall till fall men utan att det krävs särskilda skäl för att förändra indelningen mot sådana landstings . Av indelningslagen följer att en utredning även ska omfatta dessa landstings synpunkter. Sammanfattningsvis föreslår alltså regeringen att vid prövning av frågan om ändring i en landstingsindelning ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting som närmast berörs av ändringen. Det ska också enligt regeringen krävas särskilda skäl för att besluta om en ändring i landstingsindelningen mot ett berört landstings vilja. Kommunernas synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen Vid prövning av frågan om ändring i landstingsindelningen föreslår regeringen att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Regeringen gör bedömningen att det inte bör krävas särskilda skäl för att besluta om en ändring i landstingsindelningen mot en berörd kommuns vilja. Som skäl för regeringens förslag och bedömning framhålls bl.a. att ett stort antal kommuner kan beröras vid en ändrad landstingsindelning och att det därför är tillräckligt att i lag reglera att särskild hänsyn ska tas till berörda kommuners synpunkter. Nackdelar för enstaka kommuner bör enligt regeringen inte läggas till grund för att dessa kommuner ska kunna förhindra en i övrigt väl motiverad förändring. framhåller regeringen att det i vissa situationer kan finnas anledning att tillmäta en kommuns önskemål stor vikt. Som exempel nämns gränskommuner som vid en ny större landstingsgräns vill byta länstillhörighet. Regeringen konstaterar att det även finns andra berörda och att det redan följer av indelningslagen att en utredning om en ändring i den kommunala indelningen ska omfatta alla omständigheter som inverkar på frågan och att samråd ska ske med de kommuner och landsting som har intresse av frågan om en ändring i den kommunala indelningen. framhåller regeringen att särskild hänsyn inte bör tas till dessa kommuners synpunkter och att synpunkterna från berörda kommuner bör tillmätas något större vikt. Befolkningens synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen Regeringen föreslår vidare att befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas vid prövning av frågan om ändring i landstingsindelningen. Därutöver föreslås att berörda landsting, om det inte är uppenbart obehövligt, som ett led i beredningen av ett yttrande eller en ansökan om ändrad landstingsindelning ska inhämta synpunkter från befolkningen. Som skäl för förslaget att befolkningens synpunkter ska beaktas framhåller regeringen att det, på grund av indelningsfrågornas långsiktiga karaktär och det förhållandet att såväl kommande generationer som politiska majoriteter binds upp av besluten, är lämpligt att besluten föregås av information och diskussion samt att de är väl förankrade. I denna del hänvisar regeringen också till tillkännagivande (bet. 2015/16:KU25, rskr. 2015/16:291). framhåller regeringen att befolkningens inställning måste vägas mot andra intressen och faktorer. Som exempel i denna del nämns berörda kommuners och landstings inställning, näringsgeografiska och ekonomiska förhållanden samt statens behov av att göra förändringar av sin administrativa indelning. Eftersom dessa intressen och faktorer varierar från fall till fall, är det enligt regeringen inte möjligt att närmare ange hur en sådan avvägning bör göras. Regeringen framhåller att befolkningens synpunkter sannolikt kommer att tillmätas olika tyngd beroende på vilken typ av indelningsändring det är fråga om, hur tydligt folkopinionen kommit till uttryck och andra omständigheter. När det gäller förslaget att ska inhämta synpunkter framhåller regeringen att befolkningens synpunkter bör inhämtas som ett led i den regionala och representativa demokratins beredningsprocess och inte som en särskild undersökning utförd av en myndighet. På detta sätt kan befolkningens synpunkter vägas in som en del av ett allsidigt beslutsunderlag såväl när fullmäktige ska ta ställning i frågan som när regeringen ska fatta beslut om en eventuell ändring. Förslaget innebär vidare att landstingen måste involvera medborgarna i den diskussion som föregår beslutet. Det kan enligt regeringen dock finnas situationer när det inte är nödvändigt att särskilt inhämta befolkningens önskemål och synpunkter, t.ex. vid mindre omfattande gränsjusteringar eller om befolkningens synpunkter redan har inhämtats. I de flesta fall av något mer omfattande ändringar i indelningen finns det dock enligt regeringen skäl att inhämta befolkningens synpunkter. Enligt regeringen bör det inte närmare regleras hur och när synpunkter ska inhämtas. m.fl. (SD) yrkar i kommittémotion 2019/20:363 att ställer sig bakom det som anförs i motionen om att det ska krävas synnerliga skäl för att besluta om ändringar i landstingsindelningen mot ett berört landstings vilja och tillkännager detta för regeringen. Motionärerna framhåller att regionala indelningar ofta handlar om historiska gränsdragningar och gemenskaper som har skapats under hundratals år och som därigenom har vunnit folklig förankring och legitimitet. De menar vidare att regionala gränsdragningar inte enbart handlar om effektiv förvaltning utan också om demokratisk legitimitet och att det därför är av stor vikt att indelningsändringar har så bred acceptans som möjligt hos den befolkning som berörs av dem. Enligt motionärerna bör det krävas synnerliga, och inte enbart särskilda, skäl för att ändra på landstingsindelningen mot ett landstings eller en regions vilja. En ny beteckning för kommuner på regional nivå I regeringsformen användes tidigare primärkommuner och landstingskommuner som beteckning på det som i dagligt tal benämns kommuner och landsting. Dessa uttryck ersattes i samband med den senaste översynen av regeringsformen av begreppet kommuner på lokal och regional nivå. Enligt förarbetena till regeringsformen är det inte nödvändigt att i grundlag reglera hur de två typerna av kommuner ska betecknas (prop. 2009/10:80 s. 209). Det viktiga är i stället att det markeras i grundlag att det i riket finns kommuner på både lokal och regional nivå. Därigenom klargörs att olika slags kommuner kan ges olika beteckningar genom annan lagstiftning utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna om kommuner i regeringsformen. Någon motsvarande ändring har inte gjorts i tryckfrihetsförordningen. I 1 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) anges att är indelat i kommuner och landsting. Även i andra lagar används beteckningen landsting för kommuner på regional nivå. Enhetlig beteckning för kommuner på regional nivå I propositionen konstaterar regeringen att i t.ex. och har beteckningen region använts . I takt med att fler landsting har tagit över det regionala utvecklingsansvaret, och därmed fått möjlighet att använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse, har allt fler successivt börjat använda sig av beteckningen region i stället för landsting. använder enligt regeringen samtliga landsting och denna beteckning. Detta har gjorts trots att beteckningen landsting används i kommunallagen, vallagen (2005:837) och annan lagstiftning. Detta har enligt regeringen inneburit att det i flera län har varit en annan beteckning än den som används av landstingen själva som står i officiella register m.m. Regeringen anser att den lagstadgade beteckningen på kommuner på regional nivå och den som används i praktiken bör vara densamma. En beteckning som används av samtliga aktörer och i alla sammanhang kommer enligt regeringen att medföra en ökad tydlighet. Beteckningen ska vara region Regeringen framhåller att beteckningen region har använts i vissa län och att beteckningen fått fäste framför allt i dessa län, men även i t.ex. den nationella politiska debatten och i medierna. Enligt regeringen tror dessutom många att beteckningen redan har ändrats eftersom samtliga landsting använder sig av beteckningen region. Regeringens sammantagna bedömning är att region är den mest ändamålsenliga beteckningen, och därmed föreslås att beteckningen för kommuner på regional nivå ska vara region. Benämning på fullmäktige och styrelse Som en följd av att det föreslås att beteckningen landsting ska ändras till region ska enligt regeringen även benämningarna och landstingsstyrelse ändras. Regeringen anser att benämningarna regionfullmäktige och regionstyrelse bör användas. Sammantaget föreslår regeringen att fullmäktige i kommuner på regional nivå i kommunallagen, vallagen och annan lagstiftning ska benämnas regionfullmäktige och att styrelsen ska benämnas regionstyrelse. Detta leder till följdändringar i lagen om regionalt utvecklingsansvar. Terminologin i tryckfrihetsförordningen bör enligt regeringen dock anpassas till regeringsformens terminologi. När det gäller några andra lagar anser regeringen att ändringar inte bör göras. De enskilda författningsändringarna behandlas närmare nedan. Utformning av namn på de enskilda regionerna Enligt regeringen bör namnen på de enskilda regionerna utformas på ett likartat sätt, och samma namn bör användas i alla sammanhang. Regeringen anser att fördelarna med den enhetlighet som följer av att utforma namnen på så vis överväger den otydlighet som uppstår i de län där kommun- eller ortsnamn överensstämmer med länsnamnet. Regeringen framhåller att det kan finnas skäl att, utöver nödvändiga förordningsändringar, ytterligare reglera hur de enskilda regionernas namn ska utformas. Frågan om en sådan reglering har dock inte utretts. Regeringen kommer emellertid att följa utvecklingen vad gäller namnen på de enskilda regionerna och vid behov vidta ytterligare åtgärder för att säkerställa en enhetlig utformning och användning av de enskilda regionernas namn. Sammantaget anser regeringen att namnen på de enskilda kommunerna på regional nivå bör utformas så att ordet region placeras före namnet på respektive län enligt följande modell: Region , , Region , Region osv. Författningsändringar till följd av en ny beteckning Regeringens förslag om ändrad beteckning på landsting leder till ändringar och följdändringar i ett stort antal författningar där beteckningen förekommer. Flertalet ändringar är enligt regeringen av okomplicerat slag, exempelvis att landsting ersätts av region eller av regionfullmäktige. I vissa fall krävs emellertid omformuleringar. Regeringen bedömer att det inte är lämpligt att använda begreppet regional som beteckning på företeelser med anknytning till landstingen eftersom det förekommer i så många andra sammanhang. Regeringen föreslår att begreppet region i ellagen (1997:857) respektive sjukvårdsregioner i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ska ersättas med nätregion respektive samverkansregioner. I övriga fall bedömer regeringen att liknande begrepp inte behöver bytas ut, utan att detta lämpligen kan övervägas i samband med att författningar ses över i andra sammanhang. Ett sådant exempel är beteckningen regional kollektivtrafikmyndighet i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. I vissa fall där både och landstingskommunal förekommit i samma författning bedömer regeringen att det är möjligt att utmönstra sistnämnda beteckning, detta mot bakgrund av att beteckningen , enligt regeringsformens terminologi, avser både kommuner och landsting. I de fall beteckningen landsting i en författning hänför sig till förhållanden i förfluten tid föreslås som huvudregel inte någon ändring. Detta gäller exempelvis lagen (2005:1137) om skattereduktion för virke från stormfälld skog vid 2006–taxeringar och lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220). Regeringen anser vidare att terminologin i tryckfrihetsförordningen bör anpassas till regeringsformens terminologi. Det innebär att beteckningen respektive ska ersättas med begreppet fullmäktige i kommunen på regional nivå respektive styrelsen i kommunen på regional nivå. Vidare föreslås att en bestämmelse i tryckfrihetsförordningen som reglerar valet av juryledamöter om en kommun i ett län inte tillhör ett landsting bör upphävas. I denna del konstaterar regeringen att aktuell bestämmelse i tryckfrihetsförordningen generellt reglerar valet av juryledamöter i den situationen att en kommun i ett län inte tillhör ett landsting och att den enda kvarvarande kommun som inte tillhör något landsting är , för vilken valet av juryledamöter är särskilt reglerat. Eftersom bestämmelsen inte längre fyller någon funktion anser regeringen att bestämmelsen ska upphävas. I riksdagsordningen förekommer beteckningen landsting endast i en tilläggsbestämmelse. Enligt regeringen finns det inte anledning att använda regeringsformens uttryck i sådana bestämmelser eftersom de kan ändras på samma sätt som vanlig lag. I stället bör, i likhet med vad regeringen föreslår för övriga lagar, beteckningen landsting i aktuell tilläggsbestämmelse ersättas med region. När det gäller frågan om ikraftträdande av förslagen till lagändringar anser regeringen att ändringarna bör träda i kraft före , bl.a. så att val kan hållas till regionfullmäktige. Eftersom en del av förberedelserna för valet görs före valåret är det enligt regeringen lämpligt att ändringarna har trätt i kraft .