bet · H601KU30 · 2019-05-10 00:00:00 — Bland annat föreslogs att ett yttrande från Lagrådet ska inhämtas när det gäller lagförslag inom det s.k. granskningsområdet. Det föreslogs alltså att bör-regeln skulle ersättas med en ska-regel. Kommittén föreslog vidare att det s.k. viktighetskriteriet skulle tas bort. Detta innebär att regeringen eller ett riksdagsutskott inte längre ska kunna avstå från att höra Lagrådet med hänvisning till att en lag inte bedöms som viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Därutöver ansåg kommittén att borde förstärkas med juridisk kompetens. ansåg vidare att det även i fortsättningen borde finnas en möjlighet till prövning i efterhand av lagar och andra föreskrifter som har trätt i kraft. Kommittén föreslog dock att uppenbarhetsrekvisitet i regeringsformen skulle tas bort och att det i stället skulle införas en påminnelse om att grundsatserna om folksuveränitet och lagbundenhet, med dess princip om normhierarki, särskilt ska beaktas vid lagprövning av föreskrifter beslutade av . Enligt kommittén borde denna prövning även i fortsättningen vara begränsad till konkreta tillämpningsfall (s.k. konkret prövning) och utföras av domstolar och alla andra offentliga organ där frågan uppkommer i rättstillämpningen. Vidare föreslog att bestämmelserna om rättskipning och förvaltning skulle delas upp i två olika kapitel. Regeringen ställde sig bakom förslag, som därefter antogs av (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). I anslutning till behandling av regeringens proposition behandlades två motioner om att en författningsdomstol borde inrättas. Utskottet hänvisade i sitt ställningstagande till vad hade anfört men också till att regeringen i propositionen framhöll att den nuvarande ordningen med lagprövning i konkreta fall som utförs av både domstolar och alla andra offentliga organ är väl lämpad att åstadkomma det resultat som lagprövningen åsyftar (bet. 2009/10:KU19 s. 38). Det fanns därför enligt regeringen inte något skäl att inrätta en författningsdomstol och koncentrera normprövningen i efterhand till en sådan. Utskottet gjorde inte någon annan bedömning än regeringen i denna fråga och avstyrkte således motionerna. avstyrkte utskottet ett antal motioner om att inrätta en författningsdomstol (bet. 2013/14:KU18 s. 18). I sitt ställningstagande noterade utskottet att det tidigare hade behandlat motioner om att inrätta en författningsdomstol och avslagit dessa bl.a. med hänvisning till att det nuvarande normkontrollsystemet fungerar väl. Därutöver konstaterade utskottet att frågan om behovet av en författningsdomstol relativt hade utretts av , som endast föreslagit vissa ändringar i regeringsformen för att stärka Lagrådets och domstolarnas normprövning, att dessa ändringar hade trätt i kraft och att reglerna för att stärka det nuvarande normkontrollsystemet således varit i kraft ganska . Även behandlade utskottet motioner om att inrätta en författningsdomstol och om normkontroll (bet. 2015/16:KU16 s. 67 f.). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionerna. Senast utskottet behandlade motioner om att inrätta en författningsdomstol och att stärka normkontrollsystemet var (bet. 2017/18:KU36 s. 78 f.). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionsyrkandena. I denna del finns i betänkandet en reservation (SD) och ett särskilt yttrande (M, C, L, KD). granskning av regeringens remisser till Lagrådet har granskat regeringens remittering av lagförslag till Lagrådet. Senast utskottet genomförde en sådan granskning var (bet. 2018/19:KU10 s. 23 f.). I ärendet hade utskottet gjort en övergripande genomgång av de propositioner som regeringen överlämnat till under riksmötena /13, 2013/14, 2016/17 och 2017/18. Genomgången hade avsett de propositioner som innehåller lagförslag som granskats av Lagrådet och den hade varit inriktad på Lagrådets synpunkter och förslag samt regeringens hantering av dessa. Granskningen visade att Lagrådet i knappt två tredjedelar av fallen hade lämnat synpunkter och förslag på de remitterade förslagen. I sitt ställningstagande underströk utskottet att Lagrådets verksamhet är värdefull som ett led i arbetet med att få fram fullgoda lagförslag (s. 53). är det enligt utskottet givetvis av betydelse att redan det förslag som underställs Lagrådets granskning är av så god kvalitet som möjligt för att granskningskapaciteten i Lagrådet ska kunna utnyttjas på bästa sätt i lagstiftningsarbetet. Det innebär dessutom en misshushållning med resurserna i Lagrådet om detta ska behöva ägna en större del av sin verksamhet åt frågor som borde ha klarats av under det beredande arbetet i . Av granskningen framgick vidare att regeringen till övervägande del hade godtagit Lagrådets synpunkter och förslag. I de propositioner där regeringen inte följt Lagrådet hade regeringen i regel argumenterat för sitt ställningstagande. I denna del framhöll utskottet att det i en proposition måste föras en tydlig argumentering i de delar där Lagrådets förslag och synpunkter inte följts. Enligt utskottet är detta en viktig del i arbetet med att upprätthålla kvaliteten i lagstiftningsarbetet, i synnerhet när Lagrådets synpunkter har innehållit principiella invändningar mot förslags förenlighet med grundlagarna. Att regeringens ställningstagande har sin grund i t.ex. en annan juridisk bedömning än den Lagrådet gjort eller i ett visst politiskt hänsynstagande bör enligt utskottet redovisas tydligt. En tydlig argumentation från regeringens sida är enligt utskottet av avgörande betydelse för beslutsprocessen i och möjligheterna att där föra en konstruktiv debatt om lagärendet i fråga. Därutöver framgick av granskningen att regeringen förutom att anpassa lagförslagen till Lagrådets synpunkter och förslag även på andra sätt hade följt Lagrådets synpunkter. I en rad lagärenden hade Lagrådets synpunkter lett till att regeringen utvecklat argumenteringen för ett lagförslag eller delar av det. Lagrådets synpunkter hade i andra lagärenden lett till att regeringen utrett eller övervägt en fråga ytterligare. hade regeringen med anledning av Lagrådets synpunkter valt att inte lägga fram ett lagförslag eller delar av det. Vidare hade regeringen i något lagärende efter kritik från Lagrådet skickat ut delar av ett lagförslag på remiss. I några lagärenden hade lagförslagen lagts fram, men hade en fortsatt utredning aviserats. Enligt utskottet hade lagrådsgranskningen även i redovisade delar fyllt en viktig funktion i arbetet med att åstadkomma en god kvalitet i lagstiftningsarbetet. När det gällde lagärenden där regeringen hade gjort omfattande ändringar till följd av Lagrådets synpunkter och förslag visade granskningen att regeringen endast i undantagsfall remitterat de omarbetade lagförslagen till Lagrådet. Utskottet påminde om att det ibland i lagärenden där regeringen till följd av Lagrådets synpunkter har gjort väsentliga ändringar i ett lagförslag kan finnas anledning att överväga om Lagrådets synpunkter också skulle inhämtas när det gäller det omarbetade lagförslaget. Av granskningen framgick vidare att Lagrådet i av de propositioner där det haft synpunkter och förslag hade avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt hela eller delar av lagförslagen. Denna andel hade varierat något , och det hade skett en viss ökning under senare riksmöten. I denna del underströk utskottet att det rent allmänt är angeläget att Lagrådets centrala roll i lagstiftningsarbetet inte urholkas, och det såg allvarligt på en ökning av antalet propositioner med lagförslag där Lagrådet avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt lagförslagen eller delar av dem. Granskningen gav dock enligt utskottet inte en heltäckande bild av kvalitetsnivån i lagförslagen, och enskilda lagärenden hade inte granskats närmare. Det kunde också noteras att det hade rört sig om förhållandevis få propositioner med lagförslag som avstyrkts eller allvarligt ifrågasatts av Lagrådet, och i drygt hälften av fallen hade regeringen valt att i huvudsak eller delvis följa Lagrådets synpunkter och förslag. När ett förslag inte följts hade regeringen också argumenterat för sitt ställningstagande; utskottet underströk vikten av en sådan argumentation för att i beredningen av en proposition ska ges möjlighet att överväga de skäl som ligger bakom ställningstagandet att inte följa Lagrådet. Därtill kom enligt utskottet att Lagrådet hade lämnat olika typer av synpunkter och att omfattningen av Lagrådets kritik hade varierat. hade Lagrådets kritik endast avsett en enskild bestämmelse i ett lagförslag, medan den i andra lagärenden avsett hela lagförslag eller betydande delar av dem. Utskottet noterade även att arbetar aktivt för att regeringens lagstiftningsärenden ska hålla hög kvalitet och att Statsrådsberedningen med anledning av den ökade andelen yttranden från Lagrådet med allvarlig kritik hade satt ytterligare fokus på kvalitetsfrågor i lagstiftningsarbetet. Utskottet har tidigare behandlat motioner om en författningsdomstol och om normprövning. Utskottet vidhåller sina tidigare ställningstaganden och avstyrker motionsyrkandena. När det gäller motionsyrkandet om Lagrådets granskning vill utskottet på nytt understryka att det nuvarande normkontrollsystemet får anses fungera väl. Normkontrollsystemet har också relativt utretts av , som endast föreslog vissa ändringar i regeringsformen för att stärka Lagrådets och domstolarnas normprövning. Utskottet anser att det inte finns skäl att förorda en ny översyn i denna del och avstyrker motionsyrkandet. Domstolarnas oberoende och rättskipningens självständighet Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om domstolarnas oberoende och om rättskipningens självständighet. Jämför reservation 18 (M) och 19 (M). m.fl. (M) efterlyser i kommittémotion 2018/19:2812 tillkännagivanden om att en grundlagsutredning bör tillsättas i syfte att stärka domstolarnas självständighet (yrkande 1) och att se över reglerna för utnämning av justitieråd (yrkande 2). Enligt motionärerna bör en ny grundlagsutredning tillsättas med uppgift att överväga reformer som stärker domstolarnas långsiktiga oberoende. Bland annat bör inrättandet av ett från riksdag och regering fristående domstolsråd övervägas. En annan fråga rör domstolsanslagets placering i statens budget. Tillsynen av domstolarna bör även ses över. Det bör vidare enligt motionärerna i grundlag läggas fast hur reglerna för domarna i de högsta domstolarna bör se ut. I denna del framhåller motionärerna den lägsta åldern som ett justitieråd ska ha uppnått för att kunna åläggas att gå i pension och förutsättningarna för att avskeda ett justitieråd. Enligt motionärerna bör det vidare övervägas om och ska ges ett ökat inflytande över vilka som utnämns till justitieråd. I denna del bör även övervägas om nämnda domstolar bör ges en lagstadgad rättighet att under beredningsprocessen framföra synpunkter till och även till regeringen om regeringen överväger att utse någon annan till justitieråd än den som domstolen förordat. I motion 2018/19:1240 av (M) delyrkande 2 begärs tillkännagivanden om att undersöka sätt att stärka och trygga demokratin. Motionären framhåller att en trygg demokrati kräver ett pålitligt rättsväsende. Enligt motionären bör en majoritet av ledamöter utses av en kvalificerad majoritet av exempelvis justitieutskottet i . Vidare bör det i regeringsformen införas en bestämmelse som ger t.ex. justitieutskottet vetorätt och därmed hindrar direkt olämpliga tillsättningar av bl.a. rikspolischefen. m.fl. (M) föreslår i kommittémotion 2018/19:2812 yrkande 3 ett tillkännagivande om behovet av att utreda hur långt domstolarnas grundlagsstadgade självständighet sträcker sig och om det finns anledning att förtydliga regeringsformen i detta hänseende. Motionärerna anför bl.a. att det har visat sig att domstolarnas självständighet är mer begränsad än vad regeringsformens bestämmelse om detta kan ge intryck av. I denna del hänvisar motionärerna till ett avgörande från . En tingsrätt hade lagt ut domstolens uppropslistor på sin webbplats, och Datainspektionen förelade tingsrätten att ta bort listorna eftersom förfarandet enligt Datainspektionen stred mot bestämmelser i personuppgiftslagen. , som delade Datainspektionens bedömning, uttalade bl.a. att domstolarnas självständighet inte omfattar sådana beslut som en domstol fattar i den egna verksamheten och som rör domstolens administration. Eftersom det skulle kunna uppfattas som att det råder en diskrepans mellan Högsta förvaltningsdomstolens avgörande och ordalydelsen i 11 kap. 3 § RF finns det enligt motionärerna anledning att utreda om regeringsformen bör förtydligas så att det klargörs hur självständiga domstolarna är i förhållande till förvaltningsmyndigheterna. Bestämmelser om rättskipning och förvaltning finns framför allt i 1 och 11 kap. RF. Vissa bestämmelser som rör domstolarna och rättskipningen finns också i 2 och 8 kap. RF. I 1 kap. 8 § RF slås fast att det för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § RF). Gränsen för vad domstolarnas uppgifter ska vara bestäms alltså genom begreppet rättskipning (SOU 2008:125 s. 309 f.). Innebörden av begreppet är inte alldeles klart och har varit föremål för diskussion. Att det rör sig om domstolarnas uppgifter att avgöra rättstvister, tillämpa strafflag och i övrigt pröva rättsfrågor torde dock vara klart. I förarbetena till regeringsformen framhålls att domstolars verksamhet inte uteslutande utgörs av rättskipning (prop. 1973:90 s. 387 f.). Som exempel nämns vissa administrativa uppgifter som hänger samman med den dömande verksamheten. Därtill kommer att rättskipningsuppgifter i viss utsträckning också utförs av andra än domstolar. I 11 kap. RF finns bl.a. bestämmelser till skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. Av 11 kap. 1 § tredje stycket RF följer att i och får endast den som är eller har varit ordinarie domare i någon av domstolarna tjänstgöra som ledamot. Enligt 11 kap. 3 § RF får ingen myndighet, inte heller , bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Ingen annan myndighet får heller bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Rättskipningsuppgifter får inte fullgöras av i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen (11 kap. 4 § RF). I regeringsformen finns även bestämmelser om utnämningen av ordinarie domare och ordinarie domares rättsställning. Av 11 kap. 6 § RF följer att ordinarie domare utnämns av regeringen och att vid utnämningen ska avseende endast fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Bestämmelser om grunderna för förfarandet vid utnämningen av ordinarie domare meddelas i lag. Utnämningsförfarandet regleras i lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare. Enligt 11 kap. 7 § första stycket RF får den som har utnämnts till ordinarie domare skiljas från anställningen endast om han eller hon genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av skyldigheterna i anställningen har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställningen, eller han eller hon har uppnått gällande pensionsålder eller enligt lag är skyldig att avgå på grund av varaktig förlust av arbetsförmågan. Om det krävs av organisatoriska skäl, får den som utnämnts till ordinarie domare förflyttas till en annan jämställd domaranställning. Av 11 kap. 8 § första stycket RF följer att åtal för brott i utövningen av en anställning som ledamot av eller väcks i . Enligt andra stycket prövar om en ledamot av ska skiljas eller avstängas från sin anställning eller vara skyldig att genomgå en läkarundersökning. Om en sådan talan avser en ledamot av prövas den av . Talan enligt 11 kap. 8 § första och andra styckena RF väcks av ombudsman eller justitiekanslern. Grundläggande bestämmelser om ordinarie domares rättsställning i övrigt meddelas i lag (11 kap. 10 § RF). Som exempel kan nämnas att enligt 4 kap. 1 § (RB) ska en lagfaren (juristutbildad) domare vara svensk medborgare och ha avlagt för behörighet till domarämbetet föreskrivna kunskapsprov. Med föreskrivna kunskapsprov avses juristexamen eller annan motsvarande examen (se förordningen (2007:386) om kunskapsprov för behörighet som domare, m.m.). Den som utövar domarämbetet får inte vara försatt i konkurs eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . I ska det finnas fjorton justitieråd eller det högre antal som behövs (3 kap. 4 § RB). Justitieråden ska vara lagfarna och de får inte inneha eller utöva något annat ämbete. Motsvarande bestämmelser för finns i 3 § lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Av 11 kap. 11 § RF följer att ordinarie domare ska vara svenska medborgare. Domstolarnas självständighet har inte hindrat att det har ansetts befogat med någon form av kontroll av och tillsyn över domstolsväsendet. Kontrollen utförs sedan 1809 års regeringsform av justitieombudsmännen och justitiekanslern. Tillsynen är begränsad på så sätt att den inte får inkräkta på domstolarnas och domarnas självständighet i dömandet. ges justitieråd möjlighet att tjänstgöra korsvis i de båda högsta domstolarna (prop. 2016/17:174, bet. 2016/17:JuU26, rskr. 2016/17:287). Bestämmelser om detta finns i och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Av bestämmelserna följer att får förordna den som är justitieråd i att tjänstgöra i . får på motsvarande sätt förordna den som är justitieråd i att tjänstgöra i . Lagändringar för att stärka domstolarnas och domarnas oberoende och opartiska ställning trädde vissa lagändringar i kraft med syfte att stärka domstolarnas och domarnas oberoende och opartiska ställning (prop. 2017/18:88, bet. 2017/18:JuU27, rskr. 2017/18:256). Ändringarna innebär bl.a. följande: – Ordförandeskapet i de fall flera lagfarna domare deltar i rätten, s.k. kollegial handläggning, regleras i lag. Lagregleringen motsvarar i stort ordningen som redan tillämpats men innebär även att tidigare ordinarie domare får vara ordförande i tingsrätten och förvaltningsrätten om det finns särskilda skäl. – Lagregleringen av ordförandeskapet omfattar även , , mark- och miljödomstolarna, patent- och marknadsdomstolarna, Migrationsöverdomstolen och Arbetsdomstolen. – Omröstningsreglerna ändras så att det tydligt framgår i vilka situationer ordföranden har utslagsröst och att ordföranden ska säga sin mening sist av de lagfarna domarna. – Grundläggande bestämmelser om fördelning av mål och ärenden mellan enskilda domare regleras i lag. är en statlig myndighet som lyder under regeringen. Myndigheten leds av en generaldirektör och fungerar som en serviceorganisation till domstolarna i landet. uppgift är att ansvara för övergripande samordning och gemensamma frågor inom Domstolar. Av 1 § förordningen (2007:1073) med instruktion för följer att myndighetens uppgift är att ge administrativt stöd och service åt de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, hyres- och arrendenämnderna, och . ska i fråga om dessa – i administrativt hänseende leda och samordna verksamheten för att skapa förutsättningar för en rättssäker verksamhet och se till att den bedrivs effektivt – åstadkomma en ändamålsenlig resursfördelning – vara en drivande och stödjande kraft i utvecklings- och kvalitetsarbete – arbeta för god tillgänglighet och information när det gäller verksamheten – arbeta för god samverkan dem emellan och med andra berörda myndigheter. I detta arbete ska iaktta domstolarnas självständighet enligt regeringsformen. Ett insynsråd är kopplat till . , som består av högst tio ledamöter, har till uppgift att utöva insyn i verksamheten och ge generaldirektören råd. är en statlig nämndmyndighet som lyder under regeringen. Myndighetens huvuduppgift är att lämna förslag till regeringen i ärenden om utnämning av ordinarie domare eller hyresråd. består av nio ledamöter, och för varje ledamot finns det en personlig ersättare. Av ledamöterna ska fem vara eller ha varit ordinarie domare och två vara jurister verksamma utanför domstolsväsendet. En av de senare juristerna ska dessutom vara advokat. De övriga två ledamöterna ska representera allmänheten. väljer två ledamöter som representerar allmänheten i (tilläggsbestämmelse 13.23.2 RO). Justitiekanslern () är en myndighet som lyder under regeringen. JK har tillsyn över bl.a. domstolarna, och i det arbetet ingår att granska att domstolarna följer de regler som styr deras verksamhet, och JK har möjlighet att väcka åtal mot domare. ombudsmän är en myndighet som lyder under . Det finns fyra ombudsmän (justitieombudsmän, ) och en av dessa är chefsjustitieombudsman. Justitieombudsmännen har till uppgift att utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Tillsynen omfattar såväl domstolar och andra myndigheter som de anställda befattningshavarna. Varje justitieombudsman svarar för tillsynen inom sitt ansvarsområde. Huvuddelen av resurserna inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet avser kriminalpolitiskt inriktad verksamhet (prop. 2018/19:1 utg.omr. 4 s. 12). I övrigt är rättsväsendets verksamhet inriktad på att avgöra rättsliga tvister mellan enskilda och mellan enskilda och det allmänna samt att handlägga olika typer av ärenden. Den kriminalpolitiskt inriktade verksamheten syftar till att öka tryggheten, upprätthålla allmän ordning och säkerhet, förebygga brott, utreda brott, se till att den som begått brott lagförs, verkställa påföljder och rättsliga anspråk samt ge stöd till dem som drabbats av brott. Utgiftsområdet innefattar myndigheter inom polisen och åklagarväsendet, Domstolar samt Kriminalvården. Dessutom ingår , Brottsföre-byggande rådet (Brå), , , och . Anslaget 1:5 Domstolar är ett av anslagen inom utgiftsområde 4. Det får användas för utgifter för de allmänna domstolarnas, de allmänna förvaltningsdomstolarnas, hyres- och arrendenämndernas, , , samt verksamhet. Vidare får anslaget användas för utgifter för den regionala avdelningen vid den enhetliga patentdomstolen. I utgiftsområde 1 ingår avsnitten Statschefen, samt ombudsmän, och samepolitiken, m.m., Länsstyrelserna, Demokratipolitik och mänskliga rättigheter, Nationella minoriteter, Medier och Sieps samt insatser för att stärka delaktigheten i EU-arbetet (prop. 2018/19:1 utg.omr. 1 s. 12). Domarråd och europeiskt nätverk I flera europeiska länder ligger ansvaret för den centrala domstolsadministrationen på ett domarråd, s.k. (och , Domstolarnas oberoende behöver stärkas, SvJT 2017 s. 345). Dessa råd är medlemmar i ett nätverk, for the Judiciary (ENCJ), och fullvärdiga medlemmar i är de centrala domstolsadministrativa organ som uppfyller grundläggande krav på oberoende (s. 354). har endast observatörsstatus i ENCJ. beslutade Datainspektionen att förelägga att upphöra med att på domstolens webbplats publicera uppropslistor innehållande namn på fysiska personer som var parter i mål och ärenden eftersom publiceringen bedömdes stå i strid med 5 a § andra stycket personuppgiftslagen (1998:204). överklagade beslut hos förvaltningsrätten och yrkade att beslutet skulle undanröjas. Tingsrätten hänvisade till 11 kap. 3 § RF och anförde bl.a. att Datainspektionen inte får bestämma hur tingsrätten i ett särskilt fall ska tillämpa en rättsregel. Förvaltningsrätten i fann i likhet med Datainspektionen att tingsrättens publicering av aktuella uppgifter på webbplatsen innebar en kränkning av den registrerades personliga integritet. Behandlingen innebar enligt förvaltningsrätten ett missbruk av personuppgifterna, och Datainspektionen hade därför haft fog för sitt beslut att förelägga tingsrätten att upphöra med publiceringen. Mot bakgrund av det anförda avslog förvaltningsrätten överklagandet. Beslutet överklagades till Kammarrätten i .