bet · H601KU31 · 2019-04-12 00:00:00 — Av 3 kap. 3 § kommunallagen (2017:725), förkortad KL, följer att fullmäktige ska tillsätta en styrelse. Fullmäktige ska också, enligt 3 kap. 4 §, tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller uppgifter. Fullmäktige får bestämma att en nämnd ska ha ett eller flera utskott (3 kap. 5 §). Om fullmäktige inte har bestämt något om utskott får nämnden själv bestämma att utskott ska finnas. Val av ledamöter och ersättare i bl.a. nämnder ska enligt 5 kap. 58 § KL vara proportionella under de förutsättningar som anges i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt. Detta innebär att ledamöter i bl.a. styrelser och nämnder i kommuner och landsting ska utses proportionellt i enlighet med mandatställningen i fullmäktige om ett visst antal ledamöter begär det. Bestämmelserna om proportionella val syftar till att säkerställa att även en politisk minoritet ska kunna få platser i nämnder och styrelser. Detta innebär att en minoritetsgrupp i fullmäktige kan driva igenom proportionella val och därmed få möjlighet till representation i den kommunala nämndorganisationen. Ledamöter och ersättare i en nämnd väljs av fullmäktige till det antal som fullmäktige bestämmer (6 kap. 16 § KL). I styrelsen ska antalet ledamöter och antalet ersättare vara minst fem. Om ersättarna inte väljs proportionellt ska fullmäktige bestämma i vilken ordning de ska tjänstgöra. Har ersättarna valts proportionellt ska de tjänstgöra enligt den turordning som anges i 25 § lagen om proportionellt valsätt. Av 6 kap. 42 § KL följer att en nämnd ska välja utskott bland ledamöterna och ersättarna i nämnden. Bestämmelserna i 2 § lagen om proportionellt valsätt ska då tillämpas. förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt och Utredningen om en kommunallag för framtiden föreslog båda att det införs en möjlighet för kommuner och landsting att besluta om en försöksverksamhet med majoritetsstyre (SOU 2012:30 och SOU 2015:24). För försöksverksamheten föreslogs att minoriteten skulle garanteras viss information om och insyn i styrelsens ärenden. Regeringen gjorde i proposition 2016/17:171 En ny kommunallag bedömningen att det inte finns något behov av att genomföra en försöksverksamhet med majoritetsstyre (s. 168 f.). Regeringen anförde att förslaget är förknippat med en rad problem, såsom svårigheter med att garantera oppositionens insyn och arbetsförutsättningar och risken för konflikter mellan styrelsen och övriga nämnder om den politiska sammansättningen i styrelsen och de övriga nämnderna skiljer sig alltför mycket åt. Den avgörande invändningen är enligt regeringen härutöver att det är oklart på vilket sätt en försöksverksamhet med majoritetsstyre skulle vitalisera den kommunala demokratin. Regeringen föreslog mot denna bakgrund inte någon lagstiftning. kommunallag, som trädde i kraft , innehåller inte några ändringar i sak som gäller bestämmelserna om tillsättande av nämnder och utskott eller val av ledamöter och ersättare i nämnder och utskott. Utskottet har tidigare behandlat motioner i samma fråga. Utskottet har då avstyrkt motionerna och anfört att reglerna om proportionella val medför att en minoritetsgrupp i fullmäktige kan driva igenom proportionella val och därmed få möjlighet till representation i den kommunala nämndorganisationen (bet. 2012/13:KU22, 2013/14:KU12 och 2014/15:KU18). I det sistnämnda betänkandet konstaterade utskottet även att det fanns utredningsförslag om försöksverksamhet med majoritetsstyre som, om det genomfördes, skulle få betydelse för frågan om representation i kommun- och landstingsstyrelser (bet. 2014/15:KU18 s. 13). En reservation lämnades (SD). Motionsyrkanden om representation i styrelsen, nämnder och utskott behandlades även av utskottet i samband med beredningen av regeringens proposition 2016/17:171 En ny kommunallag. Utskottet noterade det utredningsarbete som hade gjorts och såg inte skäl att förespråka ytterligare utredning (bet. 2016/17:KU30 s. 29). En reservation lämnades (SD, -). Vid /18 vidhöll utskottet sitt tidigare ställningstagande (bet. 2017/18:KU33 s. 13). En reservation lämnades (SD, -). I likhet med tidigare ställningstaganden anser utskottet att det inte finns skäl att förespråka ytterligare utredning i fråga om representation i styrelsen, nämnder och utskott. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om att möjligheten till misstroendeförklaring bör utredas. m.fl. (SD) anför i kommittémotion 2018/19:125 yrkande 9 att det bör finnas en möjlighet till misstroendeförklaring på regional och nivå. En sådan möjlighet bör även omfatta nämnder och kommunala bolag. Regeringen bör få i uppdrag att utreda detta och återkomma till med förslag. På nivå finns ingen möjlighet till misstroendeförklaring i fullmäktige. Däremot kan fullmäktige med stöd av 4 kap. 10 § kommunallagen (2017:725), förkortad KL, återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd när den politiska majoriteten i nämnden är densamma som i fullmäktige. Även uppdragen för samtliga kommunal- eller landstingsråd får återkallas. Om det parti som nämndens ordförande företräder inte längre ingår i den politiska majoriteten kan fullmäktige också välja ett nytt presidium (6 kap. 21 § andra stycket KL). Enligt 4 kap. 9 § KL får fullmäktige återkalla uppdraget för en förtroendevald som har valts av fullmäktige om den förtroendevalde har vägrats ansvarsfrihet eller har dömts för ett brott på vilket fängelse i lägst kan följa och domen har fått laga kraft. Frågan om ett kommunalt misstroendevotum har lyfts i samband med behandlingen av frågan om huruvida kommuner och landsting ska kunna införa majoritetsstyre eller s.k. kommunparlamentarism. av den kommunala demokratins funktionssätt och Utredningen om en kommunallag för framtiden har utrett frågan om majoritetsstyre (SOU 2012:30 och SOU 2015:24). Den senare utredningen föreslog en försökslagstiftning som gör det möjligt för kommuner och landsting att införa ett styre där styrelsen enbart består av ledamöter från det styrande partiet eller blocket. Utredningen föreslog också, kopplat till försöksverksamheten, en regel om misstroendevotum. En fråga om misstroendeförklaring skulle enligt förslaget väckas om minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter begär det. Fullmäktige får härigenom en möjlighet att ersätta styrelsen med en ny styrelse om den politiska majoriteten ändras i fullmäktige. Om fullmäktige med enkel majoritet finner att styrelsen inte har fullmäktiges förtroende ska fullmäktige enligt förslaget återkalla uppdragen för samtliga ledamöter och ersättare i styrelsen. demokratiutredning har utrett frågan om fullmäktige ska kunna utlysa en misstroendeförklaring mot styrelsen eller en annan nämnd, oavsett majoritetsstyre (SOU 2016:5). Det kan enligt utredningen finnas fördelar med att införa en möjlighet för en minoritet att väcka en misstroendeförklaring. Misstroendeförklaringarna skulle bli ett sätt för fullmäktige att utkräva ansvar och förmå styrelsen eller nämnderna att redovisa sina politiska överväganden. Genom att införa en sådan möjlighet i alla kommuner och landsting skulle det dels bli tydligare att styrelsen och nämnderna är ansvariga inför fullmäktige, dels skulle den enskilde fullmäktigeledamotens ställning stärkas. Utredningens bedömning är emellertid att det skulle kunna få negativa konsekvenser för den lokala demokratin om man införde en möjlighet för en minoritet att väcka en misstroendeförklaring. Om en möjlighet till misstroendeförklaring infördes skulle det kunna leda till ett mer instabilt eller mer konfliktbetonat politiskt styre i kommuner och landsting. Det skulle enligt utredningen kunna skada förtroendet för den lokala demokratin. Det framgår också att möjligheten till misstroendeförklaring fått stark kritik i utredningens samråd med förtroendevalda. Enligt utredningen finns det sammanfattningsvis inte tillräckliga skäl att ge minoriteten en möjlighet att väcka ett misstroendevotum. Regeringen gjorde i proposition 2016/17:171 En ny kommunallag bedömningen att det inte finns något behov av att genomföra en försöksverksamhet med majoritetsstyre (s. 168 f.). I propositionen görs inte några särskilda överväganden när det gäller möjligheten till misstroendeförklaring. Motionsyrkanden om att införa en möjlighet till kommunalt misstroendevotum behandlades av utskottet i betänkande 2012/13:KU22. Utskottet anförde att av den kommunala demokratins funktionssätt i betänkandet demokrati hade behandlat frågor om återkallelse av vissa uppdrag. Betänkandet var föremål för beredning i . I avvaktan på resultatet av det pågående arbetet föreslog utskottet att motionerna skulle avslås. En motion om misstroendeförklaring behandlades även av utskottet i samband med beredningen av regeringens proposition 2016/17:171 En ny kommunallag. Utskottet noterade det utredningsarbete som hade gjorts och fann inte skäl att förespråka ytterligare utredning (bet. 2016/17:KU30 s. 31). En reservation lämnades (SD, -). Utskottet noterar det utredningsarbete som har gjorts och ser inte skäl att förespråka ytterligare utredning av frågan om misstroendeförklaring. Partistöd och politiska tjänster Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om fördelning och redovisning av det kommunala partistödet. Jämför reservation 4 (SD). m.fl. (SD) föreslår i kommittémotion 2018/19:125 att kommunalt partistöd och kommunala politiska tjänster ska fördelas mer rättvist (yrkande 7) samt att en standardiserad mall ska tas fram för redovisningen av hur partistöd används (yrkande 13). Motionärerna anför att ett parti som har tillgång till kommunalrådstjänster, politiska sekreterare och kontorslokaler borde få ett lägre partistöd än de partier som inte har sådana förmåner. Redovisningen av partistödet skulle vidare underlättas om det fanns en standardiserad mall. Enligt 4 kap. 29 § kommunallagen (2017:725), förkortad KL, får kommuner och landsting ge ekonomiskt bidrag och annat stöd till politiska partier för att stärka deras ställning i den kommunala demokratin (kommunalt partistöd). Fullmäktige ska enligt 4 kap. 30 § besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Ett beslut om kommunalt partistöd ska innehålla ett krav på att mottagaren av partistödet ska lämna en skriftlig redovisning som visar att partistödet har använts för det avsedda ändamålet. Mottagaren av partistödet ska också utse en särskild granskare som ska granska om redovisningen ger en rättvisande bild av hur mottagaren har använt partistödet. En granskningsrapport ska bifogas redovisningen (4 kap. 31 § första och andra styckena). Fullmäktige får besluta att kommunalt partistöd inte ska betalas till ett parti som underlåter att lämna in redovisningen och granskningsrapporten (4 kap. 31 § tredje stycket). En särskild form av kommunalt stöd till partierna är de politiska sekreterare som enligt 4 kap. 33 § första stycket KL kan anställas för att biträda de förtroendevalda. Det faktum att ett parti får utse politiska sekreterare ska inte anses utgöra en form av partistöd (prop. 2013/14:5 s. 74 f.). Inte heller kommunalråd ska beaktas vid beräkningen av partistöd (RÅ 1994 ref. 104 II). En översyn av bestämmelserna om kommunalt partistöd gjordes när vissa preciseringar av det s.k. representationskravet – som innebär att partistöd endast får ges till partier som är representerade i fullmäktige – gjordes i kommunallagen. Vidare infördes som ett nytt krav för att få lämna partistöd att fullmäktige måste besluta att mottagare av partistöd ska lämna en skriftlig redovisning som visar att stödet har använts för det avsedda ändamålet (prop. 2013/14:5, bet. 2013/14:KU7, rskr. 2013/14:71). Lagen (2018:90) om insyn i finansiering av partier, förkortad insynslagen, trädde i kraft (prop. 2017/18:55, bet. 2017/18:KU19, rskr. 2017/18:153). Genom lagen upphävdes den tidigare lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier. Införandet av insynslag markerade en övergång från en lång tradition bland riksdagspartier med endast frivilliga överenskommelser om redovisning av intäkter till en tvingande reglering. I samband med införandet av lagen beslutade även om ändringar i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier (bet. 2013/14:KU35, rskr. 2013/14:163). Genom den nya insynslagen har kravet på intäktsredovisning utökats till att gälla även för partier på regional och lokal nivå och för sidoorganisationer till partier. Det har också införts ett förbud mot att ta emot anonyma bidrag vars värde överstiger 0,05 prisbasbelopp. För att förenkla för allmänheten har det även införts en skyldighet för landsting och kommuner att offentliggöra vissa uppgifter om kommunalt partistöd på sina webbplatser. Kommunal- och landstingsråd samt ledamöter av kommunala nämnder väljs av fullmäktige. Fullmäktige beslutar om arvode till kommunal- och landstingsråd och om ersättning till övriga ledamöter (4 kap. 12 och 16 §§ KL). Motionsyrkanden om det kommunala partistödet behandlades av utskottet i samband med beredningen av regeringens proposition 2016/17:171 En ny kommunallag. Någon förändring i sak som gällde partistödet föreslogs inte i propositionen. Utskottet noterade det utredningsarbete som hade gjorts på området och fann inte skäl att förespråka någon ytterligare utredning (bet. 2016/17:KU30 s. 38). En reservation lämnades (SD, - ). vidhöll utskottet sitt tidigare ställningstagande (bet. 2017/18:KU33 s. 20). En reservation lämnades (SD, -). En ny kommunallag och en ny lag om insyn i finansiering av partier har trätt i kraft. Utskottet är inte berett att föreslå någon ytterligare översyn av de frågor om partistöd och politiska tjänster som väcks i motionen. Utskottets förslag i korthet avslår motioner om att fullmäktigesammanträden ska äga rum . (SD) anser i motion 2018/19:341 yrkande 2 att fullmäktigesammanträden i samtliga kommuner bör hållas . Samma förslag finns i motion 2018/19:445 av och (båda SD) yrkande 4. Motionärerna anför att flera riksdagsledamöter också sitter i kommunfullmäktige runt om i landet, och att sammanträdena i dessa kommuner äger rum . För att riksdagsledamöter som också är fullmäktigeledamöter ska kunna närvara vid fullmäktigesammanträdena och därmed behålla närheten till valkretsen och väljarna bör en harmoniserande ordning införas som innebär att alla kommunfullmäktigesammanträden äger rum . Av 5 kap. 12 § kommunallagen (2017:725) följer att fullmäktige bestämmer när ordinarie sammanträden ska hållas. Sammanträde ska hållas också om styrelsen eller minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter begär det eller om ordföranden anser att det behövs. Uppgifter om tid, plats och vilka ärenden som ska behandlas ska tillkännages på kommunens eller anslagstavla minst före sammanträdet (5 kap. 13 §). Talmannen beslutar efter samråd med riksdagsstyrelsen om planeringen av arbetet i kammare och om när kammaren ska sammanträda (6 kap. 2 § och tilläggsbestämmelse 6.2.1 i riksdagsordningen). Arbetsplenum i kammaren äger normalt inte rum . utskott och sammanträder när riksdagsarbetet kräver det (7 kap. 15 § riksdags-ordningen). Utskotten sammanträder i huvudsak och . Motionsyrkanden om fullmäktigesammanträden behandlades av utskottet i samband med beredningen av regeringens proposition 2016/17:171 En ny kommunallag. Utskottet fann inte skäl att ställa sig bakom yrkandena (bet. 2016/17:KU30 s. 39). vidhöll utskottet sitt tidigare ställningstagande och avstyrkte ett motionsyrkande om fullmäktigesammanträden (bet. 2017/18:KU33 s. 21). Utskottet finner inte skäl att ställa sig bakom det som yrkas i motionerna. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om stärkt minoritetsskydd i fråga om extra val, återremiss och interpellationer. Jämför reservation 5 (SD). m.fl. (SD) anför i kommittémotion 2018/19:125 yrkande 8 i denna del att reglerna om extra val till fullmäktige bör ändras. Extra val ska enligt motionärerna hållas om minst hälften av de närvarande ledamöterna röstar för det. Motionärerna anser även att det vid återremittering av ärenden bör införas någon form av minimiregler för hur ett beredningsorgan ska efterkomma de instruktioner som ges vid en återremiss, innan ett ärende får skickas tillbaka till fullmäktige för avgörande. Regelverket får emellertid inte bli för strikt och långtgående så att det riskerar att leda till en oproportionerligt stor arbetsbelastning och ökad byråkrati för kommuner och regioner. Motionärerna anför avslutningsvis att det bör säkerställas att det finns ett mycket starkt minoritetsskydd för interpellationer. Det skulle t.ex. kunna krävas att fem sjättedelar av fullmäktiges ledamöter röstar emot att en interpellation ska få ställas för att så ska bli fallet. När ärenden avgörs i fullmäktige bestäms utgången genom enkel majoritet, om inte något annat är föreskrivet (5 kap. 55 § kommunallagen [2017:725], förkortad KL). Bestämmelser om extra val finns i 5 kap. 10 § KL. Fullmäktige får besluta om extra val till fullmäktige mellan ordinarie val. Extra val ska hållas om minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar för det. Ett beslut om extra val får dock inte fattas förrän har gått från det nyvalda fullmäktiges första sammanträde. Motsvarande regler om extra val fanns tidigare i 5 kap. 5 a § kommunallagen (1991:900). Vid bestämmelsens tillkomst uttalade regeringen att det i fråga om möjligheten att utlysa extra val är motiverat att göra avsteg från majoritetsprincipen för att markera att extra val endast är avsett för extraordinära situationer. Det ska enligt regeringen kunna tillgripas endast om en klar majoritet i fullmäktige anser att det behövs (prop. 2009/10:80 s. 94). Om beslutsunderlaget i ett ärende behöver kompletteras kan fullmäktige besluta om återremiss (5 kap. 50 § KL). Ärendet skickas då tillbaka till ett beredande organ som kan vara en nämnd, en fullmäktigeberedning eller styrelsen. Det beredande organet ska därefter bereda ärendet på nytt och lämna ett förslag till beslut i ärendet. Ett ärende ska återremitteras om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. Enkel majoritet krävs dock om ärendet tidigare återremitterats på begäran av en minoritet. Motiveringen till ett beslut om återremiss ska bestämmas av de ledamöter som begärt återremittering. Vid flera motiveringar får ordföranden pröva vilken motivering som biträds av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. Möjligheterna för ledamöter i fullmäktige att ställa interpellationer regleras huvudsakligen i 5 kap. 59–63 §§ KL. Interpellationer ska avse ämnen som hör till fullmäktiges, en nämnds eller en fullmäktigeberednings handläggning och får inte avse ärenden som rör myndighetsutövning mot någon enskild. Interpellationerna ska ha ett bestämt innehåll och vara försedda med motivering. De bör ställas endast i angelägenheter av större intresse för kommunen eller . Fullmäktige beslutar utan föregående överläggning om en interpellation får ställas. Beslutet kan, enligt huvudregeln i 5 kap. 55 § KL, fattas med enkel majoritet. En likalydande motion behandlades av utskottet i samband med beredningen av regeringens proposition 2016/17:171 En ny kommunallag. Någon förändring i sak som berör nu aktuella frågor föreslogs inte i propositionen. Utskottet var inte berett att föreslå några ändringar av bestämmelserna om extra val, återremiss eller interpellationer och avstyrkte motionsyrkandet (bet. 2016/17:KU30 s. 44). En reservation lämnades (SD, -). Kommunallagen har varit föremål för en översyn. Utskottet är inte berett att föreslå några ändringar av bestämmelserna om extra val, återremiss eller interpellationer. Styrelsens ställning i förhållande till övriga nämnder Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om styrelsens och nämndernas ansvarsfördelning. Jämför reservation 6 (SD). I kommittémotion 2018/19:125 av m.fl. (SD) yrkande 11 begärs ett tillkännagivande om styrelsens och nämndernas ansvarsfördelning. Genom den nya kommunallagen (2017:725) har fullmäktige fått möjlighet att bestämma att styrelsen får fatta beslut om särskilt angivna förhållanden som rör andra nämnders verksamhet. Motionärerna menar att de nya bestämmelserna om styrelsens ställning har medfört ett otydligt ansvarsutkrävande. De framhåller också att nämnderna i flertalet fall har bättre kunskap inom sina respektive ansvarsområden än styrelsen, som har ett mer övergripande ansvar. Motionärerna förespråkar därför en återgång till tidigare lagstiftning när det gäller styrelsens och nämndernas ansvarsfördelning. En ny kommunallag (2017:725), förkortad KL, trädde i kraft (prop. 2016/17:171, bet. 2016/17:KU30, rskr. 2016/17:335 och 2016/17:336). Genom den nya lagen har fullmäktige fått möjlighet att ge styrelsen befogenhet att fatta beslut som annars skulle ha legat inom nämndernas förvaltning. Syftet med förändringen var att ge ökade möjligheter att styra verksamheten strategiskt och att stärka styrelsens samordnande roll (prop. 2016/17:171 s. 158 f.). I 3 kap. 3 § KL anges att fullmäktige ska tillsätta en styrelse. Fullmäktige ska även tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller uppgifter enligt lag eller annan författning och för övrig verksamhet (3 kap. 4 §). Närmare bestämmelser om styrelsen och övriga nämnder finns i 6 kap. KL. Av 6 kap. 8 § KL följer att fullmäktige får besluta att styrelsen får fatta beslut om särskilt angivna förhållanden som rör andra nämnders verksamhet. Styrelsen får dock inte ges rätt att fatta beslut som rör andra nämnders myndighetsutövning, tillämpningen av lag eller ärenden som i övrigt rör enskilda. Styrelsen kan inte ges någon generell beslutanderätt, utan fullmäktige måste ange de förhållanden som beslutanderätten omfattar. Det kan enligt förarbetena t.ex. gälla övergripande ekonomiska beslut, såsom ett generellt anställningsstopp (s. 161). Det kan även bli aktuellt att tilldela styrelsen en överordnad roll, med en möjlighet att fatta beslut som är bindande för nämnderna på personal-, säkerhets- och miljöområdena. Ett annat exempel som anges i förarbetena är när två nämnder är oense i något hänseende. Styrelsen ska då kunna fatta det avgörande beslutet i frågan. Regeringen framhåller i propositionen att det ställs stora krav på att fullmäktige utformar sina beslut på ett sådant sätt att det tydligt klargörs vilka förhållanden som styrelsen ska ges befogenhet att besluta om (s. 163). Detta gäller främst för att se till att beslutet utformas i enlighet med regeringsformens bestämmelser om myndigheternas självständighet men är också viktigt för den egna organisationen och för medlemmarnas möjlighet att följa och granska verksamheten. Regeringen understryker att väl övervägda och väl avgränsade beslut av fullmäktige minimerar risken för oklarheter i ansvarsfördelningen. Som framgått ovan behandlades frågan om styrelsens ställning i förhållande till övriga nämnder i samband med beredningen av regeringens proposition 2016/17:171 En ny kommunallag (bet. 2016/17:KU30 s. 44 f.). Utskottet avstyrkte en motion om styrelsens och nämndernas ansvarsfördelning med motiveringen att förslaget i propositionen om att ge styrelsen en stärkt ställning i förhållande till övriga nämnder var väl avvägt. En reservation lämnades (SD, -). En ny kommunallag har trätt i kraft. Utskottet vidhåller sitt tidigare ställningstagande att de nya bestämmelserna om styrelsens ställning i förhållande till övriga nämnder är väl avvägda. Utskottet är därför inte berett att ställa sig bakom ett sådant tillkännagivande som motionärerna föreslår och avstyrker motionsyrkandet. Förtroendevaldas rätt till insyn Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om förtroendevaldas rätt till insyn. Jämför reservation 7 (SD). m.fl. (SD) begär i kommittémotion 2018/19:125 yrkande 12 ett tillkännagivande om förtroendevaldas rätt till insyn.