bet · H601KU20 · 2019-06-17 00:00:00 — konstaterade utskottet att beredningskravet inte är lika för alla fall, att beredningsrutinerna endast i liten utsträckning är reglerade i regeringsformen och att det därför finns ett utrymme för flexibilitet och en möjlighet att anpassa rutinerna för allvarliga och brådskande fall. Utskottet underströk att det rent allmänt är angeläget att Lagrådets centrala roll i lagstiftningsarbetet inte urholkas, och det såg allvarligt på en ökning av antalet propositioner med lagförslag där Lagrådet avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt lagförslagen eller delar av dem. Granskningen gav dock enligt utskottet inte en heltäckande bild av kvalitetsnivån i lagförslagen, och enskilda lagärenden hade inte granskats närmare. Det kunde också noteras att det hade rört sig om förhållandevis få propositioner med lagförslag som avstyrkts eller allvarligt ifrågasatts av Lagrådet, och i drygt hälften av fallen hade regeringen valt att i huvudsak eller delvis följa Lagrådets synpunkter och förslag. När ett förslag inte följts hade regeringen också argumenterat för sitt ställningstagande; utskottet underströk vikten av en sådan argumentation för att i beredningen av en proposition ska ges möjlighet att överväga de skäl som ligger bakom ställningstagandet att inte följa Lagrådet. Därtill kom enligt utskottet att Lagrådet hade lämnat olika typer av synpunkter och att omfattningen av Lagrådets kritik hade varierat. hade Lagrådets kritik endast avsett en enskild bestämmelse i ett lagförslag, medan den i andra lagärenden avsett hela lagförslag eller betydande delar av dem. Utskottet noterade även att arbetar aktivt för att regeringens lagstiftningsärenden ska hålla hög kvalitet och att Statsrådsberedningen med anledning av den ökade andelen yttranden från Lagrådet med allvarlig kritik hade satt ytterligare fokus på kvalitetsfrågor i lagstiftningsarbetet. Det framgick vidare av utskottets genomgång att det ibland hade angetts i en propositions inledning att regeringen i huvudsak eller väsentligen följt Lagrådets synpunkter och förslag, även om en genomgång visade att regeringen i flera eller avgörande delar avvikit från Lagrådets synpunkter och förslag. Utskottet lyfte i denna del fram vikten av att det av den sammanfattande beskrivningen i en proposition tydligt och på ett rättvisande sätt framgår i vilken utsträckning Lagrådets synpunkter har följts. har i flera ärenden granskat statsråds uttalanden i olika sammanhang. Några av utskottets granskningar har rört uttalanden av statsråd i medier. granskade utskottet dåvarande jämställdhetsministerns uttalande i en artikel i tidningen om mäns kriminalitet (bet. 1998/99:KU25 s. 126 f.). I artikeln, som var undertecknad av ministern, behandlades bl.a. frågor om orsakerna till våldtäkter. Ett uttalande i artikeln löd: ”Männen begår brott och fokus måste naturligtvis sättas på det kön som bär skulden.” Utskottet konstaterade inledningsvis att granskning ska avse statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning och att det av förarbetena till regeringsformen framgår att grundlagen är avsedd att ge den konstitutionella granskningen en rättslig inriktning (s. 127). Vidare framhöll utskottet att statsråd, i likhet med alla andra medborgare, har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att statsråd kan behöva ta särskild hänsyn. I denna del framhöll utskottet att vad som kan bli av intresse från konstitutionell synpunkt i första hand är om auktoritativa uttalanden av statsråd skapar en risk för att den självständighet som enligt regeringsformen ska tillkomma domstolar och förvaltningsmyndigheter äventyras. Även uttalanden som kan uppfattas stå i strid med regeringens officiella hållning kan enligt utskottet skapa oklarhet och risk för komplikationer, särskilt om de berör förhållanden till utländsk stat. I den aktuella granskningen hade det enligt utskottet uppenbarligen inte varit fråga om något som skulle kunna vålla komplikationer från konstitutionell synpunkt. Vad som hade förekommit gav således inte anledning till något vidare uttalande av utskottet. granskade utskottet finansministerns uttalanden i en intervju i om de offentliga finanserna (bet. 2014/15:KU20 s. 250 f.). I artikeln uppgav finansministern bl.a. att statens finanser var i så dåligt skick att överskottsmålet skulle komma att nås tidigast under nästa mandatperiod och att regeringen inte skulle genomföra några förslag som inte var fullt finansierade. När det gällde tillståndet för den svenska ekonomin uppgav finansministern följande: ”Det har blivit väldigt tydligt att ladan är helt tom. Det är inget dukat bord vi kommer till – det är helt avskrapat. Frågan är om ens bordet står kvar.” I sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas (s. 256). Utskottet anförde vidare att det är av stor vikt att statsråd deltar i samhällsdebatten och att det också är rimligt att statsråd använder de möjligheter som står till buds för att nå ut till allmänheten. När det gällde den aktuella granskningen noterade utskottet att statsrådet i sin roll som finansminister vid och i anslutning till en pressträff hade redovisat sin syn på läget i den svenska ekonomin. Utskottet, som hade valt att inte närmare analysera tillståndet i den svenska ekonomin vid ovannämnda tillfälle, underströk att det givetvis var viktigt att finansministern vid det aktuella tillfället hade säkerställt att hennes uttalanden grundades på uppgifter som var korrekta. I den svarspromemoria som hade upprättats inom uppgavs att den ovannämnda redovisningen av ministern byggde på beräkningar och prognoser som tagits fram inom departementet. Granskningen gav i övrigt inte anledning till något uttalande av utskottet. granskade utskottet justitie- och migrationsministerns uttalande om arbetslösheten bland utrikes födda (bet. 2017/18:KU20 s. 300 f.). Det aktuella uttalandet hade gjorts i ett Twittermeddelande. I sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att statsråd, i likhet med andra medborgare, har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang, men att statsråd kan behöva ta särskild hänsyn (s. 306). En självklar utgångspunkt i dessa sammanhang är enligt utskottet att uttalandena ska vara korrekta. Detta utesluter naturligtvis inte att statsråd i debatter och andra politiska sammanhang uttrycker sig tillspetsat och polemiskt. Utskottet konstaterade att det av utredningen i ärendet framgick att statsrådet i sitt uttalande om arbetslösheten bland utrikes födda redovisat statistik som inte mer än i möjligen begränsad utsträckning inkluderat den grupp uttalandet avsett, och uttalandet hade därmed gett en missvisande bild. Utskottet framhöll att justitie- och migrationsministern ansvarar för sina uttalanden och därmed även för att de uppgifter som han lämnar är korrekta. Att det aktuella uttalandet hade gjorts på ministerns personliga Twitterkonto saknade enligt utskottet i sammanhanget betydelse. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på ett antal frågor. Utskottet fick en svarspromemoria utarbetad inom (bilaga A2.1.2). Av svarspromemorian framgår att noga följde frågan om handläggningstider vid och att det inom regeringen pågick diskussioner huruvida det fanns anledning att vidta åtgärder för den aktuella gruppen med anledning av de långa handläggningstiderna och vilka åtgärder som i så fall skulle vidtas. Det framgår vidare av svarspromemorian att regeringen vid en presskonferens meddelade sin avsikt att lämna förslag om en ny möjlighet till uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå för en viss grupp ensamkommande unga. Vid presskonferensen närvarade statsråden och samt dåvarande statsråden och . arbete med att ta fram förslaget initierades direkt efter presskonferensen. Enligt svarspromemorian höll sig kontinuerligt informerat om handläggningstiderna vid för samtliga typer av migrationsärenden, inklusive ärenden om ensamkommande unga som ansökte om asyl. fick information om handläggningstiderna på ett flertal sätt, bl.a. genom regelbundna möten mellan ansvarig statssekreterare och generaldirektör samt genom de prognoser som myndigheten lämnade till fyra till . Därutöver tog emot månadsvisa statistiksammanställningar från där bl.a. handläggningstider ingick. Av svarspromemorian framgår att den information fick gällde bl.a. längden på handläggningstiderna, förväntade handläggningstider och vilka åtgärder som hade vidtagits och planerades för att förkorta handläggningstiderna. Vid kontakterna med framkom det bl.a. att handläggningstiderna för flertalet ärendetyper var betydligt längre än före den kraftiga ökningen av asylsökande och myndigheten reviderade vid ett antal tillfällen bedömningen av när handläggningstiderna skulle komma ned till mer normala nivåer. Som skäl till att handläggningstiderna blev längre än vad förväntat angavs bl.a. att en rad ärenden var svårare att avgöra än vad myndigheten hade förutsatt. På frågan vilken beredning som förekom i lagärendet fram till regeringens beslut om att överlämna en proposition till anges att lagärendet bereddes inom i enlighet med vad som anges i Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i (SB PM 2012:1, rev. 2018 II). Det innebär att såväl lagrådsremissen som propositionen på sedvanligt sätt var föremål för gemensam beredning, delning och politisk samordning innan regeringsbeslutet fattades. Den externa beredningen bestod i att ett utkast till lagrådsremiss remitterades och att ett remissmöte hölls. Utkastet till lagrådsremiss hade varit föremål för gemensam beredning och politisk samordning. När det gäller regeringens ställningstagande att remittera en viss del av lagförslaget endast till och varför det inte framgår av lagrådsremissen om hade anfört något och i så fall vad anges följande. Den aktuella justeringen av lagförslaget fanns inte med i det utkast till lagrådsremiss som remitterades utan fördes in i lagrådsremissen efter synpunkter från bl.a. inom ramen för remissförfarandet, vilket också redovisas i lagrådsremissen och den efterföljande propositionen. Bedömningen gjordes att justeringen i fråga inte innebar att någon ytterligare remissbehandling var nödvändig. Därefter fick under hand ta del av såväl lagrådsremissen som propositionen inom ramen för den gemensamma beredning och delning inom som på sedvanligt sätt föregick regeringens beslut i lagärendet. Förfarandet bedömdes inte ge anledning till några justeringar i lagrådsremissen. På frågan vilka beredningsåtgärder som vidtogs inom med anledning av att Lagrådet avstyrkte lagförslagen anges i svarspromemorian att det i propositionen finns en redogörelse för hur Lagrådets synpunkter har behandlats. Lagstiftningsärendet bereddes i enlighet med vad som anges i Statsrådsberedningens promemoria. I promemorian anges att ärenden där Lagrådet har avstyrkt ett lagförslag i dess helhet eller allvarligt ifrågasatt det ska beredas med . Därutöver omfattas ärenden om propositioner av kravet på gemensam beredning, delning och politisk samordning. Det framgår vidare av svarspromemorian att det bedömdes som angeläget att de föreslagna ändringarna i lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i kunde träda i kraft , vilket bedömdes vara . Arbetet inom med att ta fram ett lagförslag bedrevs skyndsamt för att regeringen skulle kunna överlämna den aktuella propositionen till . Tidpunkten för överlämnandet hade stämts av med finansutskottets kansli. När det gäller påtalade uttalanden av statsministern anges i svarspromemorian att uttalandena gjordes som ett led i den allmänna debatten och återspeglade statsministerns generella syn på vikten av effektiv rättstillämpning på migrationsområdet. Uttalandena avsåg inte att utesluta framtida lagstiftningsåtgärder på området. Genom en skrivelse som sändes till begärde utskottet ut de prognoser, statistiksammanställningar och eventuell annan dokumentation med uppgifter om handläggningstiderna i asylärendena vid dels i allmänhet, dels för den grupp av ensamkommande unga som sedermera kom att omfattas av den nya lagstiftningen och som myndigheten lämnat till . En omfattande mängd handlingar överlämnades till utskottet . Bland översänt material finns bl.a. åtta verksamhets- och utgiftsprognoser från . I flertalet prognoser framhålls att har långa handläggningstider och att allt fler ensamkommande unga riskerar att hinna fylla innan de får beslut om sin asylansökan (bilaga A2.1.3 med utdrag från prognoser , , , , , ). Vidare finns bland översänt material årsredovisningar . Av årsredovisningen framgår att antalet öppna ärenden vid hade sjunkit mer än antalet beslut från myndigheten och att detta bl.a. beror på att vissa unga hunnit fylla och att andra skrivits upp till . Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på kompletterande frågor. Utskottet fick en svarspromemoria utarbetad inom tillsammans med två bilagor (bilaga A2.1.4). På frågan om det –vidtogs några åtgärder i med anledning av de redovisade uppgifterna i översänt material om att allt fler ensamkommande unga riskerade att hinna fylla anges i svarspromemorian att regeringen angav mål och uppdrag i regleringsbrev . Syftet med detta var att direkt eller indirekt förkorta handläggningstiderna för asylärenden, inklusive ärenden som rör ensamkommande unga. Som svar på en begäran från utskottet överlämnade ett omfattande skriftligt material i ärendet. Materialet omfattar de prognoser, statistiksammanställningar och annan dokumentation med uppgifter om handläggningstider i asylärenden vid dels i allmänhet, dels för den grupp av ensamkommande unga som sedermera kom att omfattas av den nya lagstiftningen och som myndigheten har lämnat till . Av det överlämnade materialet framgår att överlämnade månadsvisa statistikrapporter över utfallet i verksamheten. I rapporterna finns bl.a. uppgifter om den genomsnittliga handläggningstiden i asylärenden vid myndigheten generellt och för gruppen ensamkommande unga. Bland översänt material finns vidare åtta verksamhets- och utgiftsprognoser från . I varje prognos finns ett avsnitt om genomsnittlig handläggningstid i asylärenden vid myndigheten och en prognos för ärendehanteringen framöver. I samtliga prognoser framhålls att de genomsnittliga handläggningstiderna väntas öka innan utvecklingen vänder. Längden på de genomsnittliga handläggningstiderna i asylärendena vid revideras efter hand i prognoserna. I prognos från ändras den genomsnittliga handläggningstiden i asylärenden från 12 månader . Myndigheten framhåller i rapporten att målet att i princip alla som sökt asyl ska få ett beslut står fast. Även i prognos från anges att de öppna asylärendena med personer som sökt asyl beräknas kunna slutföras . Den genomsnittliga handläggningstiden i asylärenden beräknas enligt öka för att efter genomförd avarbetning sjunka till . I prognos från uppges att i jämförelse med föregående prognos antas något färre äldre ärenden avgöras , och en del av dessa ärenden riskerar att avgöras 2018. De genomsnittliga handläggningstiderna för gruppen ensamkommande unga redovisas inte särskilt. I flertalet prognoser framhålls dock att allt fler ensamkommande unga riskerar att hinna fylla innan de får beslut på sin asylansökan (bilaga A2.1.3). Vidare finns bland översänt material årsredovisningar . Av årsredovisningen framgår att antalet öppna ärenden som avser ensamkommande unga vid hade sjunkit mer än antalet beslut från myndigheten och att detta bl.a. berodde på att vissa unga hunnit fylla och att andra skrivits upp till (bilaga A2.1.3). Utskottet höll en utfrågning med justitie- och migrationsminister (bilaga B1). I sin inledning framhöll att han var migrationsminister –och att regeringen aviserade att den avsåg att ta fram det aktuella lagförslaget. Han var alltså inte ansvarig minister när lagärendet bereddes i . som migrationsminister pågick ingen beredning av en sådan lagstiftning. uppgav vidare att tog emot en stor mängd asylsökande. En stor del av dessa kom från , men ökade också antalet ensamkommande unga från framför allt . hanterade ansvariga myndigheter en stor mängd ärenden, och enligt skilde sig ärendena en hel del åt. Asylsökande från flydde från krig och så gott som samtliga fick uppehållstillstånd i . När det gällde asylansökningar från ensamkommande unga var dessa ärenden mer svårutredda och handläggningstiderna längre. Bland annat saknades ofta id-handlingar, vilket gjorde det svårt att fastställa de asylsökandes ålder. var det inte heller möjligt att göra medicinska åldersbedömningar. Skyddsbehovsbedömningen var också en annan för denna grupp. En effekt av den stora mängden asylsökande som kom till var enligt att hantering av asylansökningarna drog ut . fördubblade antalet anställda för att kunna hantera den stora mängden ansökningar. Regeringen framhöll också i styrdokument till att det var angeläget att myndigheten med bibehållen kvalitet i asylprövningarna försökte förkorta handläggningstiderna. sa vidare att trots de långa handläggningstiderna framhöll i en prognos att samtliga asylsökande som kommit till –2016 skulle få beslut från myndigheten före utgången av 2017 och att den genomsnittliga handläggningstiden uppskattades . kom med en ny prognos och även i den framhölls att samtliga ensamkommande unga som kommit till –2016 skulle få beslut från myndigheten före utgången av 2017. Av prognosen framgick vidare att den genomsnittliga handläggningstiden för hela gruppen asylsökande uppskattades . När han lämnade migrationsfrågorna var alltså beskedet från att de ensamkommande unga som kommit till –2016 skulle få beslut från myndigheten senast . Även om handläggningstiderna var långa ansåg han i det skedet att det inte krävdes någon speciallösning. Enligt förändrades läget . kom med en ny prognos, och enligt den prognosen skulle inte längre samtliga ensamkommande unga som kommit till –2016 hinna få beslut från myndigheten . I prognosen flyttades tidpunkten för beslut fram . Frågeställningar för regeringen med anledning av rapporten var om det var rimligt att ensamkommande unga skulle behöva vänta två eller ibland upp till på ett beslut från och om en speciallösning borde tas fram för denna grupp. På frågan om han som migrationsminister funderade om resurstillskottet till var tillräckligt för att klara av situationen med långa handläggningstider uppgav att det i första hand inte var brist på pengar som var problemet utan att det handlade om att kunna rekrytera kompetent personal. Han uppgav vidare att budskapet från som migrationsminister var att myndigheten skulle klara av asylansökningarna års utgång. Det var först –som myndigheten gjorde en annan bedömning, och med anledning av detta uppstod frågan om att hitta någon form av speciallösning för ensamkommande unga som hade väntat på beslut från . fick även frågan vilka åtgärder som vidtogs som migrationsminister med anledning av innehållet i fem prognoser från om att det fanns en påtaglig risk för att ett antal ensamkommande unga skulle hinna fylla innan de fick beslut från myndigheten. I denna del uppgav att han inte såg några skäl att ta initiativ till lagändringar eftersom uppgett att myndigheten skulle komma att fatta beslut i dessa ärenden. Däremot var det enligt problematiskt att det var oklart hur gamla dessa ungdomar egentligen var. Han framhöll även att det i regeringens styrdokument fanns ett generellt krav att skulle förkorta handläggningstiderna. Merparten av de ensamkommande unga som sökte asyl i hade dock bristfälliga identitetshandlingar eller saknade sådana handlingar. Detta innebar att handläggningstiderna blev långa. uppgav vidare att det som migrationsminister inte kom några påstötningar från om att det behövdes lagändringar. Utskottet höll en utfrågning med f.d. migrationsminister (bilaga B3). I sin inledning uppgav att hon tillträdde som migrationsminister och att det historiskt omfattande mottagandet av asylsökande innebar påfrestningar för . Trots kraftigt ökade anslag och ökad bemanning vid ledde enligt de omfattande asylprövningarna vid myndigheten till långa handläggningstider. Regeringen gav i bl.a. regleringsbrev till i uppdrag att förkorta handläggningstiderna i asylärendena. lyckades inte med detta och fick i sina prognoser revidera uppgifterna om ärendehanteringen och handläggningstiderna. framhöll vidare att hon i samband med sitt tillträde som migrationsminister uppmärksammades på långa handläggningstider i asylärenden och att detta inte minst gällde ärenden som rörde ensamkommande unga. Uppgifterna lämnades av i en rapport . angavs i rapporten att samtliga ensamkommande unga som kommit till –2016 skulle få beslut från myndigheten . Generaldirektören för bekräftade också enligt muntligen denna uppgift till henne. I en prognos från reviderade dock myndigheten tidpunkten för beslut i samtliga dessa ärenden . I rapporten angavs att ca 2 000 av dessa ärenden inte skulle hinna avgöras . Dessa ärenden blev sedermera betydligt fler. En del av förklaringarna till att uppgifterna behövde revideras låg utanför kontroll. Bland annat anförde asylsökande nya omständigheter i ett sent skede eller så väntade myndigheten på ett utlåtande från . Eftersom det fanns en uppenbar risk att handläggningstiderna skulle komma att överstiga 15 månader bedömde regeringen att ytterligare åtgärder behövde vidtas. Vägledande i denna del var bl.a. EU:s asylprocedurdirektiv där det anges en tidsfrist för handläggningen . Andra viktiga faktorer vid prövning av asylärendena var givetvis rättssäkerheten och kvaliteten i myndighetens hantering och beslut. Det var enligt som den sammantagna bilden växte fram om nödvändigheten av att vidta åtgärder för just en begränsad grupp som hamnat i en sämre situation än de skulle ha gjort om handläggningstiderna vid varit kortare. Vid en presskonferens meddelade företrädare för regeringen att lagändringar som rörde en begränsad grupp av ensamkommande unga skulle tas fram. I samband med presskonferensen inleddes alltså beredningsprocessen med att ta fram ett sådant lagförslag. När det gällde beredningen av det aktuella lagärendet uppgav att regeringen bedömde att lagförslaget levde upp till beredningskravet även om beredningstiden var kort. Hon konstaterade vidare att propositionen om ändringsbudgeten med detta lagförslag hanterades av finansutskottet och , att behandlingen av propositionen i renderade viss komplettering när det gällde beredningen och att därefter antog regeringens förslag. På frågor om Lagrådets granskning av lagärendet uppgav att hon och regeringen hade den största respekt för Lagrådet och dess yttrande. Regeringen valde dock att utifrån politiska överväganden överlämna lagförslaget till . Utifrån bl.a. rapportering om allt längre handläggningstider vid myndigheten och praktiska problem i kommunerna ansåg regeringen att ytterligare åtgärder måste vidtas för en begränsad grupp asylsökande. Det rörde sig dessutom om en reglering som skulle gälla . framhöll vidare i sitt svar på frågor kring beredningen av lagärendet att det juli–fanns en oro i regeringen över handläggningstiderna vid . deltog hon bl.a. i interpellationsdebatter i om myndighetens handläggningstider. Frågan behandlades även vid överläggningar med . När kom med sin prognos stod det enligt klart att regeringen var tvungen att vidta åtgärder. Utskottet höll en utfrågning med statsminister (bilaga B10). I sin inledning framhöll att det stora antalet asylsökande medförde mycket stora påfrestningar för det svenska samhället och att det därför var nödvändigt med ett regelverk som begränsade möjligheterna att få uppehållstillstånd i . När regeringen föreslog ett regelverk på området var en av utgångspunkterna att regelverket inte skulle ändras för barn och barnfamiljer som hade kommit till före , då regelverket aviserades. långa handläggningstider innebar dock att en rad ensamkommande unga som kommit till före hunnit fylla innan hade fattat beslut i deras ärenden.