bet · H601KU31 · 2019-04-12 00:00:00 — Budgeten ska som huvudregel upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna; dvs. kommunernas och landstingens budgetar ska vara balanserade. Undantag från kravet får göras om det finns synnerliga skäl. Möjligheten att underbalansera budgeten bör enligt förarbetena bara användas och med stor restriktivitet (prop. 2016/17:171 s. 424 f.). Ett exempel på vad som skulle kunna utgöra synnerliga skäl är om en kommun eller ett landsting efter en finansiell analys konstaterar att det finns eget kapital och realiserbara tillgångar av en omfattning som överstiger rimliga krav på finansiell handlingsberedskap. Ett ytterligare exempel som anges i förarbetena är större omstruktureringsåtgärder i syfte att uppnå en god ekonomisk hushållning. Det kan t.ex. röra sig om en kommun eller ett landsting med befolkningsminskning som behöver omstrukturera sin verksamhet för att få en mer anpassad verksamhet och framtida minskade kostnader. För att utjämna intäkter över en konjunkturcykel har kommuner och landsting möjlighet att under vissa förutsättningar reservera medel till en resultatutjämningsreserv, som vid behov kan tas i anspråk för att täcka underskott i verksamheten (prop. 2011/12:172, bet. 2012/13:FiU15). kommunallag regleras detta i 11 kap. 14 §. Kommuners och landstings förvaltningsberättelser ska enligt 11 kap. 10 § lagen om bokföring och redovisning innehålla upplysningar om dels årets resultat efter balanskravsjusteringar, dels detta resultat med justering för förändring av resultatutjämningsreserven (balanskravsresultat). Om balanskravsresultatet för ett visst räkenskapsår är negativt ska det enligt 11 kap. 12 § KL regleras under de närmast följande tre åren. Fullmäktige ska anta en åtgärdsplan för hur regleringen ska ske. Beslut om reglering ska fattas senast i budgeten det tredje året då det negativa balanskravsresultatet uppkom. Fullmäktige får enligt 11 kap. 13 § KL besluta att en reglering av ett negativt balanskravsresultat inte ska göras om det finns synnerliga skäl. I förarbetena anges att synnerliga skäl t.ex. kan finnas när en kommun eller ett landsting vid upprättandet av budgeten gjort ett undantag från kravet på en budget i balans i enlighet med den undantagsregel i 11 kap. 5 § som redovisats ovan (prop. 2016/17:171 s. 427 f.). Ett likalydande motionsyrkande behandlades av utskottet i samband med beredningen av regeringens proposition 2016/17:171 En ny kommunallag (bet. 2016/17:KU30). Någon förändring i sak av nu aktuella bestämmelser föreslogs inte i propositionen. Utskottet fann inte skäl att ta något initiativ till ändringar i de bestämmelser som reglerar hur kommuner och landsting ska sköta sin ekonomiska förvaltning (s. 61). En reservation lämnades (SD, -). Kommunallagen har varit föremål för en översyn. Utskottet finner inte skäl att ta något initiativ till ändringar i de bestämmelser som reglerar hur kommuner och landsting ska sköta sin ekonomiska förvaltning. Därmed avstyrker utskottet motionsyrkandet. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om den kommunala revisionen. Jämför reservation 10 (SD). (M) anser i motion 2018/19:598 att det finns ett behov av en förstärkning av den kommunala revisionen. Motionären menar att sakkunniga revisorer bör stå för den huvudsakliga granskningen och föredra revisionsresultatet för fullmäktige. Revisorerna på nivå bör enligt motionären också ges verktyg som motsvarar de som har på statlig nivå. m.fl. (SD) anför i kommittémotion 2018/19:125 yrkande 3 att frågan om oppositionens möjlighet att genom revision få insyn i den ekonomiska förvaltningen i kommunerna bör utredas. Som exempel på hur insynen kan öka nämner motionärerna att oppositionen får utse revisorerna. och (båda SD) anser i motion 2018/19:445 yrkande 5 att lagstiftningen bör ändras så att de revisorer som granskar politiker inte tillsätts av politiker. Det bör enligt motionärerna ifrågasättas att kommunpolitikerna kan välja sina partivänner för granskning av den egna verksamheten. Bakgrund och gällande ordning Den kommunala revisionen har varit föremål för ett återkommande reform-arbete som bl.a. inneburit ett krav på att revisorerna ska biträdas av sakkunniga, att fullmäktige ska motivera sitt förslag till beslut i ansvars-frihetsfrågan och att fullmäktigeledamöter inte kan väljas till revisorer. Genom kommunallag, som trädde i kraft , infördes ett krav på att revisorernas budget ska beredas av fullmäktiges presidium. De sakkunniga revisionsbiträdena fick också rätt att yttra sig i fullmäktige när revisionsberättelsen behandlas. Det infördes även ett valbarhetshinder som innebär att den som är revisor inte kan väljas till ledamot eller ersättare i fullmäktige. Enligt 3 kap. 10 § kommunallagen (2017:725) ska kommuner och landsting utse revisorer för granskning av den kommunala verksamheten. Revisorerna granskar enligt 12 kap. 1 § i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas eller fullmäktige-beredningarnas verksamhetsområden. De granskar på samma sätt, genom de revisorer eller lekmannarevisorer som utsetts i juridiska personer enligt 10 kap. 2–6 §§, även verksamheten i de juridiska personerna. Revisorerna prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Enligt 12 kap. 4 § ska det nyvalda fullmäktige under de år då val av fullmäktige har hållits i hela landet välja revisorer för granskning av verksamheten under de fyra följande åren. Vid en samlad revision av hela verksamheten ska minst fem revisorer väljas (12 kap. 5 §). Vid en särskild revision för granskning av en viss eller vissa nämnders verksamhet ska minst fem revisorer väljas för varje nämnd eller grupp av nämnder. Regeringen gjorde i förarbetena till kommunallag bedömningen att den rådande ordningen med förtroendevalda revisorer som ansvarar för både förvaltnings- och redovisningsrevision skulle behållas (prop. 2016/17:171 s. 240 f.). Regeringen anförde i huvudsak följande. Den kommunala revisionen har varit föremål för flera reformer . Många åtgärder har vidtagits för att stärka oberoendet och professionaliteten. All verksamhet i kommuner bygger på nämndmodellen där förtroendevalda är ansvariga. Inom en sådan modell är det inte anmärkningsvärt att även fullmäktiges kontroll genom revision bedrivs på motsvarande sätt. Om systemet med förtroendevalda revisorer avskaffades skulle det innebära en förändring av kommunernas organisationsmodell och ett ingrepp i det kommunala självstyret. Den kommunala förvaltningsrevisionen är till sin karaktär politisk, och de som granskas är till stor del förtroendevalda. Granskningen ska därför ledas av förtroendevalda. De förtroendevalda revisorerna har stor kompetens när det gäller hur kommunen eller är organiserat och om lokala förhållanden. Det kan ifrågasättas om en helt yrkesmässig revision kan upprätthålla motsvarande kunskap. Om revisionen t.ex. ska upphandlas kan upparbetad kompetens förloras varje gång en ny upphandling görs. Långsiktigheten i revisionsarbetet blir då lidande. Det bör också uppmärksammas att den politiska minoritetens insyn i revisionen med en sådan modell riskerar att försvinna. Det nuvarande systemet har också i allt väsentligt fungerat väl. Utskottet har tidigare behandlat motioner om en förstärkning av den kommunala revisionen. Motionerna har avstyrkts av utskottet, dels med hänvisning till redan genomförda ändringar i kommunallagen som innebar en sådan förstärkning (bet. 2010/11:KU24 s. 36), dels med hänvisning till den då pågående beredningen av de förslag som lämnats av Utredningen om en kommunallag för framtiden (bet. 2014/15:KU18 s. 10). Frågan om en förstärkning av den kommunala revisionen behandlades även av utskottet i samband med beredningen av regeringens proposition 2016/17:171 En ny kommunallag (bet. 2016/17:KU30 s. 67). Utskottet delade regeringens uppfattning att den rådande ordningen med förtroendevalda revisorer som ansvarar för både förvaltnings- och redovisningsrevision borde behållas. Utskottet konstaterade att regeringen i propositionen dessutom lämnat vissa förslag som ytterligare skulle förstärka revisionens oberoende. Det saknades därför enligt utskottet skäl att ställa sig bakom motionerna. En reservation lämnades (SD, -). vidhöll utskottet sitt tidigare ställningstagande (bet. 2017/18:KU33 s. 28). En reservation lämnades (SD, -). Utskottet hänvisar till sina tidigare uttalanden om den kommunala revisionen och finner inte skäl att ställa sig bakom vad som yrkas i motionerna. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om att utreda en riksomfattande kommunsammanslagningsreform. (L) anser i motion 2018/19:463 att frågan om en riksomfattande kommunsammanslagningsreform bör utredas. Utgångspunkten bör vara att varje kommun ska ha en viss befolkningsstorlek för att minska sårbarheten och stärka den långsiktiga uthålligheten. På så sätt skapas bättre förutsättningar för en likvärdig service över hela landet. är enligt 1 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) indelat i kommuner och landsting. Enligt 1 kap. 1 § lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting, förkortad indelningslagen, får regeringen besluta om ändringar i rikets indelning i kommuner om ändringen kan antas medföra en bestående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. Vid en prövning av frågan om indelningsändring ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får beslut om ändringen fattas endast om det finns synnerliga skäl. Särskild hänsyn ska också tas till befolkningens önskemål och synpunkter. Enligt 1 kap. 20 § indelningslagen kan en fråga om ändring i den kommunala indelningen väckas av en kommun eller medlem av en kommun som skulle beröras av ändringen. En ansökan om en sådan ändring ska lämnas in till Kammarkollegiet. Regeringen, Kammarkollegiet och kan ta upp en fråga om indelningsändring på eget initiativ. I ärenden om sådana indelningsändringar som avses i bl.a. 1 § ska Kammarkollegiet, enligt 21 §, göra den utredning som behövs eller, när det bedöms lämpligt, överlämna åt att göra utredningen. Om det behövs med hänsyn till ärendets omfattning och beskaffenhet, får Kammar-kollegiet ge i uppdrag åt en särskild utredare att göra utredningen. En utredning om en ändring i den kommunala indelningen ska, enligt 22 §, omfatta alla omständigheter som inverkar på frågan. Vid utredningen ska samråd ske med de kommuner som har intresse av frågan. När det finns skäl till det ska, enligt 24 §, en särskild undersökning göras om befolkningens inställning till en indelningsändring. Om en särskild utredare finner skäl till en sådan undersökning ska han eller hon anmäla detta till Kammarkollegiet, som beslutar i frågan. Regeringen gav en parlamentarisk kommitté i uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar (Fi 2017:02, dir. 2017:13). Kommittén, som har antagit namnet , ska utifrån kommunernas varierande förutsättningar dels identifiera och analysera de utmaningar som väntas ha särskilt stor påverkan på kommunernas förmåga att klara av sina uppgifter, dels analysera i vilken utsträckning som samverkan, kommunsammanläggningar, förändrade uppgifter, en asymmetrisk ansvars-fördelning och andra tänkbara åtgärder kan bidra till att stärka kommunernas förmåga att möta samhällsutvecklingen. Kommittén ska mot bakgrund av denna analys föreslå vilka åtgärder som bör vidtas och hur genomförandet bör gå till. Eventuella förslag om kommunsammanläggningar ska vara frivilliga. Kommittén ska lämna sitt slutbetänkande . Delbetänkandet En generell rätt till avtalssamverkan (SOU 2017:77) överlämnades . Nya bestämmelser som ger kommuner och landsting generella möjligheter att avtalssamverka infördes i kommunallagen (prop. 2017/18:151, bet. 2017/18:KU30, rskr. 2017/18:304). Utskottet har tidigare behandlat motionsyrkanden om indelning och kompetens. Utskottet konstaterade att en fråga om ändring i den kommunala indelningen enligt indelningslagen kan initieras såväl av en kommun eller medlem av en kommun som skulle beröras av ändringen som av regeringen, Kammarkollegiet och , vilka kan ta upp en fråga om indelningsändring på eget initiativ. Utskottet fann därför inte anledning att ställa sig bakom motionerna (bet. 2014/15:KU18 s. 53). Utskottet vidhöll i betänkande 2016/17:KU17 sitt tidigare ställnings-tagande och avstyrkte motionsyrkanden om att utreda förutsättningarna för en ny kommunreform (s. 11). Motioner om en kommunreform behandlades senast av utskottet i betänkande 2017/18:KU33. Utskottet hänvisade till att har i uppdrag att analysera bl.a. i vilken utsträckning som kommunsammanläggningar och andra åtgärder kan bidra till att stärka kommunernas förmåga att möta samhällsutvecklingen. Utskottet ville inte föregripa det pågående utredningsarbetet och avstyrkte motionsyrkandena (s. 30). har i uppdrag att analysera bl.a. i vilken utsträckning som kommunsammanläggningar och andra åtgärder kan bidra till att stärka kommunernas förmåga att möta samhällsutvecklingen. Utskottet vidhåller sitt tidigare ställningstagande att det pågående utredningsarbetet inte bör föregripas och avstyrker motionsyrkandet. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om bl.a. lokal förankring av beslut om regioner, avskaffandet av länsstyrelser och en överföring av statliga uppgifter till regioner med valda församlingar. Boriana (M) anser i motion 2018/19:1005 yrkande 1 att länsstyrelserna bör avskaffas och deras uppgifter föras över till lokala och regionala organ eller andra statliga myndigheter. I yrkande 2 föreslås att ska utses till försöksregion för avskaffandet av länsstyrelserna. Enligt motionären bör politiska frågor som berör respektive län först och främst beslutas och behandlas av politiska och demokratiskt valda företrädare. bör t.ex. överklaganden hanteras av förvaltningsdomstolen i länet i stället för av . I har regionen redan tagit över det regionala utvecklings-ansvaret och ansvaret för näringslivsfrågorna. Detta gör särskilt lämpligt som försöksregion för avskaffande av . m.fl. (C) efterfrågar i kommittémotion 2018/19:2425 yrkande 28 en regionaliseringsprocess där fler ansvarsområden decentraliseras från staten till regionerna. Det bör enligt motionärerna utredas hur funktion, ansvar och finansiering för vissa statliga uppgifter som utförs av och andra statliga myndigheter kan flyttas från central nivå till regioner med valda församlingar. I yrkande 29 anförs att nya regioners gränser ska tillkomma på initiativ av de direkt berörda i de områden som omfattas av en regionbildning. Även (C) efterfrågar i motion 2018/19:2435 en kraftfull regionalisering. För att makten ska komma närmare medborgare och invånare bör regeringen enligt motionären utreda möjligheten att låta regionerna ta ett större ansvar för de uppdrag som länsstyrelserna har . En del av uppdragen kan också föras över till kommunerna. I dessa församlingar finns folkvalda politiker som på ett annat sätt kan bevaka och fatta beslut i frågor som rör invånarna i regionerna. Den svenska förvaltningen är organiserad på tre nivåer: central, regional och lokal. På lokal nivå är indelat i 290 kommuner. På regional nivå är landet indelat i dels 21 län, med en statlig myndighet () i varje län, dels 20 landsting med direktvalda fullmäktige. Varje landsting omfattar ett län, utom där kommunen ansvarar för de uppgifter som sköts av landstingen i andra län. Enligt 14 kap. 6 § regeringsformen ska föreskrifter om grunderna för ändring i rikets indelning i kommuner meddelas i lag. Indelningen av kommuner och landsting regleras i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting, förkortad indelningslagen. Regeringen får enligt 2 kap. 1 § indelningslagen besluta om en ändring i rikets indelning i landsting, om det inte finns hinder mot en motsvarande ändring i länsindelningen. Bestämmelser om sambandet mellan landstingsindelningen och länsindelningen finns i 1 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) där det framgår att varje landsting omfattar ett län, om inte något annat är särskilt beslutat. En ändring i landstingsindelningen får ske bara om den kan antas medföra en bestående fördel för ett landsting eller en del av ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. I ett ärende om indelningsändring ska samråd ske med de landsting som har intresse av frågan. ansvarar enligt förordningen (2017:868) med länsstyrelse-instruktion för den statliga förvaltningen i respektive län, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. ska verka för att nationella mål får genomslag i länet som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Den ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande samt inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Vidare ska främja länets utveckling och noga följa tillståndet i länet samt underrätta regeringen om dels det som är särskilt viktigt för regeringen att ha vetskap om, dels händelser som inträffat i länet. Den ska också inom sin verksamhet främja samverkan mellan kommuner, landsting, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i länet och ansvara för de tillsynsuppgifter som eller regeringen har ålagt den. ligger det regionala utvecklingsansvaret hos landstingen i alla län utom , där kommunen har motsvarande ansvar (prop. 2017/18:206, bet. 2017/18:KU46, rskr. 2017/18:418). Detta följer av lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar. Det regionala utvecklingsansvaret omfattar vissa uppgifter i det regionala tillväxtarbetet och att utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling, samordna insatser för genomförandet av strategin samt upprätta och fastställa länsplaner för regional transportinfrastruktur. Regeringen uttalar i proposition 2017/18:206 Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar att det behövs en modern och aktiv politik för hela landet som inriktas på att regionerna ska ges möjligheter att växa och utvecklas efter sina särskilda förutsättningar. Regeringen anser vidare att den demokratiska förankringen av det regionala utvecklingsarbetet stärks och tydliggörs genom att landstingen övertar det regionala utvecklingsansvaret (s. 19). Ett landsting får enligt 4 § lagen om regionalt utvecklingsansvar besluta att och i stället ska betecknas regionfullmäktige och . Regeringen tillsatte en kommitté med uppdrag att föreslå en ny regional indelning som innebar att skulle delas in i väsentligt färre län och landsting (Fi 2015:09, dir. 2015:77). I uppdraget ingick även att analysera om den nya länsindelningen motiverade en ändrad fördelning av de verksamheter som är koncentrerade till vissa länsstyrelser och, om lämpligt, föreslå förändringar och analysera vilka eventuella organisatoriska åtgärder som kunde vidtas för att höja effektiviteten i länsstyrelsernas verksamhet. Kommittén skulle också analysera behovet av en samordnad regionindelning i fråga om vissa statliga myndigheter. Kommittén antog namnet . lämnade kommittén delbetänkandet Regional indelning – tre nya län (SOU 2016:48), i vilket det föreslogs att tre nya län skulle bildas och att motsvarande landsting skulle bildas . Delbetänkandet har remitterats. Regeringen har dock angett att den inte avser att fortsätta bereda förslagen i delbetänkandet. Regeringen beslutade i tilläggsdirektiv till att uppdraget att föreslå en ny regional indelning och tillhörande deluppdrag skulle utgå (dir. 2017:72). Kommittén skulle inte heller utreda länsstyrelsernas organisation. I tilläggsdirektivet förtydligades kommitténs uppdrag i fråga om statliga myndigheters regionala indelning. Kommittén fick även i uppdrag att föreslå en reglering i indelningslagen om vilken hänsyn som ska tas till berörda landstings och kommuners samt befolkningens synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen. överlämnade betänkandet Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå (SOU 2018:10). I betänkandet föreslås en myndighetsgemensam regional indelning för tio statliga myndigheter. En myndighetsgemensam indelning skulle enligt kommittén främja samverkan och samordning av staten på regional nivå. Det skulle vara till gagn för medborgarna, näringslivet och det civila samhället samt gynna samverkan med kommuner och landsting. Med en gemensam geografisk struktur skulle förutsättningar skapas för att hantera samordningsbehoven, på såväl regional som lokal nivå. Den gemensamma geografin skulle enligt kommittén kunna fungera som en plattform för samverkan, där olika myndigheter kan analysera problem och behov av insatser. En myndighetsgemensam indelning på regional nivå skapar en tydligare regional struktur inom vilken också uppdrag som kräver samordning mellan flera aktörer kan hanteras, när länsnivån inte bedöms vara ändamålsenlig. I betänkandet föreslås även att region blir ny beteckning på landstingen. föreslår vidare en ny bestämmelse om att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från berörda landsting vid ändringar i landstingsindelningen. Det bör även krävas särskilda skäl för att besluta om en ändring mot ett berört landstings vilja. Det föreslås också att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från kommuner som berörs av en sådan ändring. När det gäller befolkningens önskemål och synpunkter är indelningsfrågornas karaktär enligt kommittén sådana att dessa bör beaktas vid ändringar i landstingsindelningen. Därför föreslås att landstingen som ett led i beredningen av ett yttrande eller en ansökan om ändrad landstingsindelning ska inhämta befolkningens önskemål och synpunkter. förslag har remitterats och bereds inom . har granskat regeringens styrning av länsstyrelserna. Resultatet av granskningen redovisas i granskningsrapporten – regeringens styrning av länsstyrelserna (RiR 2019:2). övergripande slutsats är att regeringen inte har ett tillräckligt utvecklat helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna, vilket har gjort styrningen sektoriserad, detaljerad och otydlig. Det har bl.a. lett till att länsstyrelserna har svårt att avläsa regeringens intentioner och planera sin verksamhet. Granskningen visar också att regeringen i flera avseenden styr länsstyrelserna som om de vore en myndighet. Det är ett smidigt sätt för regeringen att styra 21 myndigheter, men det gör roller och ansvarsförhållanden inom länsstyrelsekollektivet mindre tydliga. Det är bedömning att regeringens sätt att styra länsstyrelserna begränsar deras möjligheter att bedriva en långsiktig och hållbar verksamhet. rekommenderar bl.a. att utvecklar samordningen av styrningen, formulerar vägledande principer för vad länsstyrelserna ska göra och skapar en mer sammanhållen finansiering. Länsstyrelserna rekommenderas att upprätta tydliga principer för länsrådsgruppernas sammansättning och att tydliggöra kontaktlänsrådens mandat. Av regeringens propositionsförteckning framgår att regeringen senast avser att lämna en skrivelse till som behandlar . Skrivelsen kommer att beredas av . Utskottet har i samband med behandlingen av regeringens proposition om ändringar i indelningslagen och i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt föreslagit att i ett tillkännagivande skulle begära att regeringen ska återkomma med förslag på bestämmelser av innebörden att befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas vid ändringar i landstingsindelningen. I en reservation (S, MP, V) föreslogs att inte skulle göra något tillkännagivande. beslutade i enlighet med utskottets förslag (bet. 2015/16:KU25 s. 13 f., rskr. 2015/16:291).