bet · H701UbU1 · 2019-12-12 00:00:00 — En av de indikatorer som regeringen valt ut för att mäta måluppfyllelsen för utgiftsområdet är unga vuxnas deltagande i utbildning (andel 20–29-åringar som deltar i utbildning på hel- eller deltid). Indikatorn jämför med övriga . EU har ett liknande utbildningspolitiskt riktmärke, och det avser vuxnas deltagande i utbildning (andel 25–64-åringar som deltagit i någon form av utbildning ). En annan indikator som regeringen valt ut för att mäta måluppfyllelsen för utgiftsområdet är befolkningens uppnådda utbildningsnivå (andel 25–64-åringar som har eftergymnasial utbildning). Indikatorn jämför med övriga . EU har ett liknande utbildningspolitiskt riktmärke, och det avser andel 30–34-åringar med minst två års eftergymnasial utbildning. De indikatorer som används för att beskriva forskningsdelen i målet för utgiftsområdet används även för verksamhetsområdena Universitet och högskolor samt Forskning. För att mäta måluppfyllelsen för utgiftsområdet (utbildningsdelen) använder regeringen indikatorerna Könsfördelningen bland undervisande och forskande personal i högskolan och Könsfördelningen bland professorer. I budgetpropositionen använder regeringen en ny, liknande indikator för verksamhetsområdet , nämligen Könsfördelning för professorer, lektorer och meriteringsanställda. För att bedöma universitets och högskolors måluppfyllelse använder regeringen indikatorn Andel disputerade lärare vid universitet och högskolor. I budgetpropositionens inledande kapitel om utgiftsområdet finns regeringens särskilda resultatredovisning av lärar- och förskollärarsituationen i skolväsendet. Redovisningen omfattar de skolformer som ingår i skolväsendet. Inom verksamhetsområdet och ungdomsutbildning använder regeringen indikatorn Lärarbehörighet och personalens utbildning med hänvisning till den särskilda resultatredovisningen. För skolformen kommunernas vuxenutbildning hänvisar regeringen också till den särskilda resultatredovisningen. Utskottets uppföljning av budgetpropositionens nya struktur Utöver förslaget till riksdagsbeslut består budgetpropositionen huvudsakligen av tre delar: – Resultatredovisningen (en redovisning av indikatorer och resultat samt analys och slutsatser). – Politikens inriktning (en beskrivning av reformer och satsningar). – Budgetförslaget (bemyndiganden och ramanslag). En förutsättning för att man ska kunna följa en verksamhet från resultatredovisningen över politikens inriktning till budgetförslaget är att de tre delarna har samma indelningsgrund. För utgiftsområde 16 har dock kapitlen och avsnitten i de tre delarna varit indelade efter olika grunder: resultatredovisningen har varit indelad efter verksamhetsområde med ett kapitel per område, politikens inriktning har presenterats i ett eget kapitel som varit indelat i olika avsnitt och budgetförslaget har varit indelat i fyra anslagsgrupper. 2014 uppmärksammade utskottet att kapitel- och avsnittsindelningar i propositionen kunde utvecklas för att öka läsbarheten för den som vill följa en verksamhet från resultatredovisningen över politikens inriktning till budgetförslaget. Utskottet menade att det också skulle kunna minska läsarens känsla av att texter upprepas och överlappar varandra (bet. 2013/14:UbU1, bilaga 5, tabell 1). 2015 beklagade utskottet att det inte hade skett någon utveckling i denna del och underströk vikten av att en utveckling skulle ske i denna riktning så att kopplingen mellan resultat och budgetförslag kunde bli tydligare för varje verksamhet och också kunde följas (bet. 2014/15:UbU1). 2016 välkomnade utskottet därför att kapitlet om politikens inriktning då hade delats in i sex avsnitt med rubriker som tydligt var kopplade till verksamhetsområdena. Utskottet såg dock gärna att utvecklingen fortsatte i denna del (bet. 2015/16:UbU1). Regeringen har strukturerat budgetpropositionen på ett nytt sätt. Den största skillnaden är att de båda kapitlen Politikens inriktning respektive Budgetförslaget har tagits bort. Det finns fortfarande ett kapitel per verksamhetsområde: Barn- och ungdomsutbildning, vuxenutbildning och yrkeshögskola, Universitet och högskolor samt Forskning. I varje kapitel finns det , utöver avsnittet om resultatredovisningen, ett avsnitt om politikens inriktning och ett avsnitt om budgetförslaget. Det betyder att man kan följa en verksamhet från resultatredovisningen över politikens inriktning till budgetförslaget. Sist i propositionen finns ett kapitel om anslagen för gemensamma ändamål. Det inledande kapitlet om utgiftsområdet finns kvar i propositionen. Det innehåller som tidigare en beskrivning av utgiftsområdets omfattning och utgiftsutveckling samt utgiftsområdets mål. Det innehåller också som tidigare en övergripande resultatredovisning för hela utgiftsområdet och en resultatredovisning av lärar- och förskollärarsituationen i skolväsendet efter ett tidigare önskemål från utskottet. En nyhet är att det i kapitlet nu även finns ett avsnitt om politikens inriktning. I avsnittet ger regeringen inledningsvis en övergripande beskrivning av politikens inriktning för utgiftsområdet. Därefter presenterar regeringen sin inriktning på politiken för kompetensförsörjning, lärarförsörjning och den internationella verksamheten inom utgiftsområdet. Åren 2012–2016 följde utskottet upp regeringens resultatredovisning med fokus på form- och strukturfrågor för att öka läsbarheten och förståelsen av utgiftsområdena 15 Studiestöd och 16 Utbildning och universitetsforskning. följdes resultatindikatorerna upp i två avseenden: skälen för valet av indikatorer och användningen av indikatorerna i resultatanalysen. fokuserade utskottet på kvaliteten i resultatanalysen. Mot bakgrund av att de riktade statsbidragen inom skolområdet hade ökat i antal och omfattning följde utskottet –2018 upp sådana riktade statsbidrag inom ramen för sin årliga genomgång av regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 16. I budgetpropositionen lämnade regeringen en resultatredovisning men avstod från att redovisa sina slutsatser av de presenterade resultaten med anledning av att propositionen hade beslutats av en övergångsregering. Utskottet gjorde då inte heller några särskilda iakttagelser om resultatredovisningen. Utskottet välkomnar de förändringar av resultatredovisningen som regeringen har gjort med anledning av de iakttagelser som utskottet har fört fram i tidigare budgetbetänkanden. Utskottet ser positivt på att () fortsätter arbetet med att utveckla mål- och resultatredovisningen i budgetpropositionen. Utskottet har förståelse för att det är ett långsiktigt arbete och sätter stort värde på en fortsatt dialog. I det följande redovisas de iakttagelser som utskottet gjort med anledning av budgetpropositionen . Uppföljningen fokuserar återigen på form- och strukturfrågor för att öka läsbarheten och förståelsen av utgiftsområdet. Utskottet noterar att regeringen har infört en ny bedömningsgrund för utgiftsområdet (utbildningsdelen), nämligen kompetensförsörjning. Utskottet kan konstatera att regeringen redovisar uppgifter och indikatorer som rör sysselsättning efter studier. Genom bl.a. regeringens resultatredovisning följer utskottet särskilt frågor som rör lärarförsörjningen, såväl inom skolväsendet som för högre utbildning. Kompetensförsörjning är en relevant aspekt av målet för utgiftsområdet och därmed en viktig del i regeringens resultatredovisning till , anser utskottet. Utskottet har tidigare uppmärksammat att det helt saknas indikatorer för vissa skolformer, t.ex. sameskolan, specialskolan, fritidshemmet, grundsärskolan och gymnasiesärskolan, även om vissa uppgifter redovisas om eleverna och verksamhetens kostnader. Utskottet vill framhålla att det ännu inte har skett någon utveckling i denna del. Utskottet vill därför nu se att regeringen utvecklar resultatredovisningen för dessa skolformer, särskilt mot bakgrund av iakttagelser. I en nyligen genomförd granskning av grundsärskolan konstaterar att regeringens rapportering till om måluppfyllelsen för grundsärskolan är bristfällig (RiR 2019:13). I en tidigare granskning av samisk utbildning bedömde att måluppfyllelsen i flera avseenden var låg när det gäller de statliga insatserna för samisk utbildning (RiR 2017:15). Därutöver ska en pågående utredning kartlägga vilka utvecklingsområden som finns i den utbildning som bedrivs i fritidshemmet (dir. 2018:102). Av direktiven framgår att det finns brister i bl.a. ledning, styrning och uppföljning av fritidshemmens verksamhet. Det finns även brister i huvudmännens resursfördelning och en brist på behöriga pedagoger. Utskottet noterar att regeringen tidigare aviserade en översyn av indikatorerna för verksamhetsområdet mot bakgrund av att nya mål användes för området, nämligen forskningspolitiska mål. Utskottet kan konstatera att samma indikatorer som tidigare fortfarande används och att målet enligt regeringen kan komma att ändras i samband med nästa forskningspolitiska proposition. Utskottet är positivt till att regeringen även redovisar andra uppgifter än resultatindikatorer för att beskriva utvecklingen inom verksamhetsområdena, som t.ex. uppgifter om verksamhetens omfattning. Det ger en bredare förståelse för området, menar utskottet. I resultatanalysen för utgiftsområdet noterar utskottet att regeringen endast kommenterar de indikatorer som mäter måluppfyllelsen inom utbildningsområdet. Regeringen drar ändå slutsatsen att sammantaget fortsatt är en framstående kunskaps- och forskningsnation i flera avseenden. För forskningsområdet använder regeringen de indikatorer som presenteras inom verksamhetsområdet . Utskottet konstaterar att kopplingen till dessa indikatorer kunde ha varit tydligare i resultatanalysen för utgiftsområdet. I resultatanalysen för verksamhetsområdena noterar utskottet att regeringen inte kommenterar alla indikatorer för barn- och ungdomsutbildning. Indikatorerna för vuxenutbildning kommenteras inte alls, medan de båda indikatorerna för kommenteras. Nästan alla indikatorer kommenteras för universitet och högskolor och samtliga indikatorer för forskning. Utskottet vill mot denna bakgrund återigen lyfta behovet av en tydligare koppling till indikatorerna i resultatanalyserna, liksom en mer systematisk genomgång av samtliga indikatorers utfall. Utskottet vill också återigen framhålla vikten av att en bedömning av måluppfyllelsen konsekvent redovisas för samtliga verksamhetsområden. En omfattande och växande verksamhet som vuxenutbildning bör regeringen kunna uttala sig om måluppfyllelsen för, anser utskottet. Utskottet välkomnar den särskilda resultatredovisningen av lärar- och förskollärarsituationen i skolväsendet. I resultatanalysen noterar utskottet att regeringen kommenterar nästan alla indikatorer. Utskottet konstaterar att läget är bekymmersamt trots olika statliga insatser och fortsätter att följa utvecklingen noga. En samordning av resultatinformationen Regeringen presenterar flera resultatredovisningar i budgetpropositionen: för utgiftsområdet (utbildningsdelen), för lärar- och förskollärarsituationen i skolväsendet och för varje verksamhetsområde. Utskottet har tidigare pekat på behovet av att samordna de olika resultatredovisningarna och har ovan i sin genomgång av resultatredovisningarnas indikatorer pekat på de dubbleringar och överlappningar som finns för några indikatorer inom utgiftsområdet, mellan utgiftsområdet och verksamhetsområden, mellan verksamhetsområden samt även i förhållande till den särskilda resultatredovisningen av skolväsendets personal. En integrering av verksamhetsresultaten i utgiftsområdesanalysen bedömde regeringen måluppfyllelsen för respektive verksamhetsområde och inte samlat för hela utgiftsområdet. Utskottet önskade då att regeringen övervägde hur den skulle kunna bedöma måluppfyllelsen samlat för hela utgiftsområdet. 2016 följde regeringen upp måluppfyllelsen för hela utgiftsområdet. Utskottet skulle nu gärna se en utveckling där resultaten för verksamhetsområdena integreras i resultatanalysen för utgiftsområdet. Det förutsätter, enligt utskottets bedömning, att särskilda resultatredovisningar görs för verksamhetsområdena även i fortsättningen. Indikatorerna inom verksamhetsområdena behöver då ha en koppling till indikatorerna och bedömningsgrunderna för utgiftsområdet. Det förutsätter i sin tur en sådan samordning av resultatinformationen som utskottet efterfrågar ovan. skulle det kunna leda till en mer samlad resultatredovisning i förhållande till målet för utgiftsområdet, vilket utskottet anser vore önskvärt. Utskottet välkomnar regeringens nya struktur för budgetpropositionen. Utskottet har tidigare önskat att kapitel- och avsnittsindelningar i propositionen kunde utvecklas för att öka läsbarheten för den som vill följa en verksamhet från resultatredovisningen över politikens inriktning till budgetförslaget. Utskottet menade att kopplingen mellan resultat och budgetförslag på så vis blir tydligare och också kan följas . Utskottet ser med stor tillfredsställelse på att en sådan utveckling nu har skett. En nyhet är att det nu i budgetpropositionens inledande kapitel om utgiftsområdet även finns ett avsnitt om politikens inriktning. I avsnittet ger regeringen inledningsvis en övergripande beskrivning av politikens inriktning för utgiftsområdet. Därefter presenterar regeringen sin inriktning på politiken för kompetensförsörjning, lärarförsörjning och den internationella verksamheten inom utgiftsområdet. Utskottet menar att det inte är helt tydligt hur beskrivningen av politikens inriktning i detta avsnitt förhåller sig till avsnitten om politikens inriktning och budgetförslag i kapitlen om de olika verksamhetsområdena. Statsbudgetens anslag är viktigaste instrument för att fördela medel till olika ändamål. Enligt regeringsformen får anslag inte användas på annat sätt än vad har bestämt. I budgetpropositionen såg regeringen genomgående över utformningen av anslagens ändamål för att göra den tydligare och mer enhetlig. Utskottet välkomnar mot denna bakgrund särskilt att rubriken anslagsändamål införts under rubriken för att tydliggöra en ändring av anslagsändamålet för anslaget 2:65 Särskilda medel till universitet och högskolor. Utskottet ser gärna att en sådan rubrik används genomgående när det är aktuellt med en sådan ändring. Utskottet är, liksom tidigare, positivt till att det under varje anslag finns en tabell som härleder anslagsnivån. Utskottet vill dock återigen understryka vikten av transparenta förslag till anslagsbeslut. Utskottet kan konstatera att det är svårt att förstå vilka medel som ingår i ett anslagsbeslut när basen för anslagsberäkningen, dvs. föregående års anvisade medel, består av olika komponenter som ackumulerats . 2 Statens budget inom utgiftsområde 16 Utskottets förslag i korthet anvisar anslagen inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning enligt regeringens förslag och lämnar de bemyndiganden som regeringen har begärt. Motionärernas alternativa förslag till statens budget inom utgiftsområde 16 avslås. Jämför särskilt yttrande 1 (M), 2 (SD), 3 (V) och 4 (KD). Omfattning, mål och resultatanalys Utgiftsområdet omfattar utgifter för utbildning inom skolväsendet (inklusive vuxenutbildning), samt universitet och högskolor. Även utgifter för myndigheter inom utbildningsområdet omfattas. Likaså omfattas utgifter för statlig finansiering av forskning och forskningsmyndigheter. Huvudmannaskap för olika skolformer och verksamheter inom utgiftsområdet varierar, liksom finansieringsformerna. Staten styr genom finansiering, reglering och uppställda mål, tillsyn och tillståndsprövning samt uppföljning och kvalitetssäkring. De totala kostnaderna för utbildningsväsendet uppgick till , vilket utgör av bruttonationalprodukten (BNP). När det gäller forskningsfinansiering uppskattas att statens investeringar, bidragen från EU:s ramprogram, övriga offentliga investeringar i FoU och företagens investeringar i FoU sammantaget uppgick till 2018, vilket motsvarar av BNP. Målet för utgiftsområdet är att ska vara en framstående kunskaps- och forskningsnation som präglas av hög kvalitet (prop. 2011/12:1 utg.omr. 16 avsnitt 2.3, bet. 2011/12:UbU1, rskr. 2011/12:98). Sammantaget är enligt regeringen i flera avseenden fortsatt en framstående kunskaps- och forskningsnation. Befolkningens uppnådda utbildningsnivå har varit stigande och andelen med minst två års eftergymnasial utbildning har varit högre än både OECD- och EU-genomsnitten den senaste tioårsperioden. De senaste internationella kunskapsmätningarna pekar på att resultatförsämringen inom skolan har vänt och en viss uppgång kan skönjas. Bilden är dock enligt regeringen inte entydigt positiv. uppnår inte det europeiska målet om att andelen lågpresterande i matematik, läsförståelse och naturvetenskap i ska vara lägre än , trots förbättringen i den senaste PISA-undersökningen. Bland annat är enligt regeringen andelen pojkar som presterar lågt i läsförståelse oroväckande hög. För att bevara och värna position som en framstående kunskaps- och forskningsnation är det enligt regeringen avgörande att kompetensförsörjningen är välfungerande. En stor utmaning framöver blir att tillgodose behovet av olika utbildningsgrupper på arbetsmarknaden och att trygga kompetensförsörjning. Övergripande om politikens inriktning för utgiftsområdet Målet med regeringens politik är att värna position som en ledande kunskaps- och forskningsnation som präglas av hög kvalitet. Huvudprioriteringarna för politiken är att höja kunskapsresultaten och öka jämlikheten i skolan. Den fria forskningen ska värnas som forskningspolitiken ska svara mot globala och nationella samhällsutmaningar. Ett modernt utbildningssystem möjliggör ett livslångt lärande som ger varje människa möjlighet att växa och fylla på med kunskap under hela livet. Utbildning och bildning ger kunskaper och perspektiv som möjliggör personlig utveckling och skapar förutsättningar för ett aktivt deltagande i ett demokratiskt samhälle. Alla barn, unga och vuxna ska ges förutsättningar att pröva och utveckla sin förmåga och sina kunskaper till sin fulla potential oberoende av sociala och ekonomiska förhållanden, ålder, könstillhörighet och funktionsnedsättning. Genom god tillgång till utbildning genom hela livet och i hela landet som möter arbetsmarknadens behov ökar individens möjlighet till etablering på arbetsmarknaden och till omställning under arbetslivet. Jämställdhetspolitikens delmål om jämställd utbildning präglar regeringens utbildningspolitik och arbetet inom utgiftsområdet. Genom utbildningspolitiken bidrar regeringens politik även till genomförandet av FN:s Agenda 2030 och de globala hållbarhetsmålen, särskilt mål 4 God utbildning för alla. som det finns många som kan arbeta har välfärden och näringslivet svårt att hitta den kompetens de behöver. Bristen på kompetens är ett tillväxthinder för svenska företag och minskar möjligheten att bibehålla och utveckla kvaliteten i välfärden. Regeringen genomför därför ett omfattande kunskapslyft med satsningar inom hela utbildningssektorn, från gymnasieskola, vuxenutbildning, yrkeshögskola och folkbildning till högskola och universitet. beräknas omfatta ca 93 000 statligt finansierade utbildningsplatser inom regionalt yrkesinriktad vuxenutbildning (regionalt yrkesvux), , folkhögskolan samt inom universitet och högskolor. Regeringen prioriterar arbetet för att få fler att vilja bli och förbli lärare. Det kräver ett fortsatt strategiskt arbete för att regeringens samlade åtgärder ska kunna svara mot de stora behov som finns och kommer att finnas i skolan framöver. Lärar- och förskollärarutbildningarna byggs ut och rekryteringen till utbildningarna måste fortsätta öka och breddas. Inom utgiftsområdet bedrivs en omfattande internationell verksamhet som bidrar till uppfyllelse av målet att ska vara en framstående kunskaps- och forskningsnation som präglas av hög kvalitet. Det internationella samarbetet inom utgiftsområdet sker framför allt inom EU, , , och . Regeringen föreslår att 83 anvisas till 104 anslag inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning. Utgiftsområdet är indelat i fyra verksamhetsområden. Mer än hälften av alla medel () avsätts för området Universitet och högskolor. En fjärdedel av alla medel () avsätts för området Barn- och ungdomsutbildning, varav avser utgifter för statliga bidrag. En tiondel av alla medel () avser området Forskning, med anslag till bl.a. forskning och forskningens infrastruktur. avser statsbidrag för området vuxenutbildning och yrkeshögskola. Därutöver avsätts till anslag för gemensamma ändamål som t.ex. medlemsavgift till . Regeringen föreslår också beställningsbemyndiganden under tretton anslag på sammanlagt . I bilaga 2 och 3 till betänkandet finns det en sammanställning av regeringens förslag till anslag och beställningsbemyndiganden. Vidare föreslås ett antal bemyndiganden för regeringen, bl.a. att besluta om bidrag till forskningsanläggningen (European Spallation Source) på högst . , har i sina motioner föreslagit alternativ till regeringens förslag för vissa anslag. I förhållande till regeringens förslag till budget föreslår en minskning av anslagsnivån för utgiftsområdet med . föreslår att anslagsnivån för utgiftsområdet ökar med jämfört med regeringens förslag. föreslår en ökning av anslagsnivån för utgiftsområdet om i förhållande till regeringens förslag. föreslår att anslagsnivån för utgiftsområdet ökas med jämfört med regeringens förslag. En sammanställning av motionärernas anslagsförslag inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning finns i bilaga 2 till betänkandet. Utskottet tillstyrker punkterna 1–6 i propositionen om anslag och bemyndiganden och avstyrker motionerna. I avsnitten 3–7 nedan redogörs närmare för innehållet i propositionen och motionerna samt för skälen till utskottets ställningstagande. 3 Barn- och ungdomsutbildning Omfattning, mål och resultatanalys Verksamhetsområdet och ungdomsutbildning omfattar förskola, annan pedagogisk verksamhet, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, fritidshem, gymnasieskola och gymnasiesärskola. var drygt en halv miljon barn inskrivna i förskolan eller av landets alla 1–5-åringar. /19 gick drygt en miljon elever i och ca 350 000 elever i gymnasieskolan. Totalt kostade verksamheten 2018. För verksamhetsområdet anger regeringen följande mål. Förskole- och grundskoleutbildning ska vara av hög och likvärdig kvalitet. Alla ska ges förutsättningar att uppnå de nationella målen och utveckla sina kunskaper, färdigheter och kompetenser så långt som möjligt oberoende av kön. Svensk gymnasieutbildning ska vara av hög och likvärdig kvalitet. Alla unga kvinnor och män i gymnasieskolan och i gymnasiesärskolan ska ges förutsättningar att uppnå de nationella målen och utveckla sina kunskaper, färdigheter och kompetenser så långt som möjligt utifrån sina förutsättningar. Regeringens mål för verksamhetsområdet sammanfaller i huvudsak med syftet för utbildningen inom skolväsendet som det uttrycks i skollagen (2010:800). Regeringen redovisar resultaten inom området och drar bl.a. följande slutsatser (avsnitt 3.3.4 i propositionen). Ökningen av antalet deltagande barn och elever i verksamheterna är en tydlig trend, med undantag för pedagogisk omsorg. Det genomsnittliga meritvärdet i årskurs 9 i har ökat med 5,1 meritpoäng jämfört med . Skillnaden mellan flickors och pojkars meritpoäng har minskat jämfört med . Behörigheten till gymnasieskolans nationella program har ökat, men nivån i ett längre perspektiv är fortsatt låg. Andelen elever som är behöriga till gymnasieskolans yrkesprogram har generellt ökat jämfört med , men skillnaderna mellan elevgrupper och kön är stora. Många nyanlända elever som inte når behörighet till nationella program går i stället vidare till introduktionsprogram. Övergången till nationella program och annan utbildning är låg. När det gäller genomströmningen i gymnasieskolan är det alldeles för många ungdomar som lämnar en påbörjad gymnasieutbildning utan att fullfölja sina studier.