bet · H701KU4 · 2019-12-06 00:00:00 — I bestämmelsens andra stycke anges följande. Domstolar och förvaltningsmyndigheter samt anställda hos staten eller kommuner ska lämna de upplysningar och yttranden som en ombudsman begär. Sådan skyldighet har även andra som står under en ombudsmans tillsyn. En ombudsman har rätt att få tillgång till domstolars och förvaltningsmyndigheters protokoll och handlingar. Allmän åklagare ska på begäran biträda en ombudsman. Enligt 13 kap. 6 § tredje stycket meddelas närmare bestämmelser om ombudsmännen i RO och i annan lag. I sin tillsyn över allmän verksamhet har JO även till uppgift att övervaka tryckfrihetsförordningens (TF) och yttrandefrihetsgrundlagens (YGL) efterlevnad (jfr prop. 1975/76:204 s. 176 f.). Således får det enligt 9 kap. 3 § tredje stycket TF i lag meddelas föreskrifter om befogenhet för ombudsmän att vara åklagare i mål som avses i denna paragraf. Bestämmelsen handlar om andra brott enligt TF än tryckfrihetsbrotten. Genom en hänvisning i 7 kap. 1 § YGL till bestämmelserna i 9 kap. 1–7 §§ TF gäller motsvarande regler för andra brott mot YGL än yttrandefrihetsbrott. JO har i 6 § andra stycket lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän getts rätt att väcka åtal mot befattningshavare som misstänks för brott mot TF eller YGL av annat slag än tryck- respektive yttrandefrihetsbrott. I 13 kap. 2 § andra stycket RO anges att ombudsmän ska vara fyra, en chefsJO och tre justitieombudsmän. Vidare slås fast att chefsJO är administrativ chef och bestämmer inriktningen av verksamheten i stort. Det stadgas att härutöver får välja en eller flera ställföreträdande ombudsmän och att en ställföreträdande ombudsman ska ha tjänstgjort som ombudsman. Enligt tilläggsbestämmelse 13.2.1 ska , på eget initiativ eller på begäran av någon av ombudsmän, samråda med en ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art.[13] Ordningen för val av ombudsmän och ställföreträdande ombudsmän anges i 13 kap. 3 § RO och tilläggsbestämmelse 13.3.1. Av regleringen framgår följande. Samtliga ombudsmän väljs var för sig. Valet av en ombudsman gäller från valet eller den senare tidpunkt som bestämmer till dess att ett nytt val har genomförts under fjärde året därefter och den då valde har tillträtt uppdraget. Valet ska aldrig gälla längre än till utgången av . Valet av en ställföreträdande ombudsman gäller för av från valet eller den senare tidpunkt som bestämmer. bereder val av ombudsmän och ställföreträdande ombudsmän. Regler om entledigande av ombudsmän finns i 13 kap. 4 § RO. I bestämmelsen fastställs att på begäran av får entlediga en ombudsman eller en ställföreträdande ombudsman som inte har förtroende. Om en ombudsman avgår , ska välja en efterträdare för en ny fyraårsperiod. JO:s framställningsrätt regleras i 9 kap. 17 § RO. Av bestämmelsen framgår bl.a. att ombudsmän får göra framställningar hos i frågor som rör riksdagsorganets kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer. Vidare anges att får föreskriva att ombudsmän även i andra fall får göra framställningar hos samt att särskilda bestämmelser om redogörelser till från ett riksdagsorgan finns i lag. I tilläggsbestämmelse 9.17.5 stadgas att var och en av ombudsmän får göra framställningar hos med anledning av frågor som har uppkommit i hans eller hennes tillsynsverksamhet. Ytterligare föreskrifter om sådana framställningar finns i 4 § JO-instruktionen (se nedan). Åtal mot en av ombudsmän för ett brott begånget i utövningen av hans eller hennes uppdrag eller anställning får beslutas endast av (13 kap. 24 § RO). I lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän () finns ytterligare bestämmelser om JO:s uppdrag, uppgifter och befogenheter samt om hur verksamheten ska organiseras och redovisas. Tillsynsuppdragets omfattning och vilka som står under JO:s tillsyn preciseras i 2 §. Det främsta syftet med JO:s verksamhet är att främja rättssäkerheten. JO ska särskilt se till att myndigheter och domstolar följer regeringsformens bestämmelser om opartiskhet och saklighet och att den offentliga verksamheten inte gör intrång i medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter (3 §). Justitieombudsmännen ska verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Uppkommer det under tillsynsverksamheten anledning att väcka fråga om en författningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida, får en ombudsman göra framställning i ämnet till eller till regeringen. En justitieombudsman ska samråda med chefsJO innan han eller hon gör en framställning. (Se tilläggsbestämmelse 9.17.5 RO och 4 § JO-instruktionen.) Ombudsmännens tillsyn bedrivs genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar som ombudsmännen finner påkallade (5 §). Av 6 § framgår att ombudsmännen får göra sådana uttalanden som avser att främja enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning. Vidare innehåller bestämmelsen bl.a. regler om JO:s roll som särskild åklagare och anmälan om disciplinära förfaranden respektive avsked. JO:s möjlighet att föra talan vid domstol i vissa typer av mål när det gäller beslut om disciplinansvar regleras i 7 §. Bestämmelser för JO om förundersökning och åtal mot ett statsråd och åtal som ett riksdagsutskott har beslutat mot en befattningshavare hos eller dess organ finns i 10 § JO-instruktionen. Att ombudsmännen ska tillställa en tryckt ämbetsberättelse framgår av 11 §. I 12–16 §§ finns regler om organisation. Bestämmelserna innehåller föreskrifter om bl.a. chefsJO:s ansvar för verksamheten, ombuds-mannaexpeditionens och kanslichefens roll, samråd med , delegationsbeslut och ställföreträdande ombudsmans tjänstgöring. Av 12 § framgår bl.a. följande. ChefsJO – som enligt 13 kap. 2 § RO är administrativ chef och bestämmer inriktningen av verksamheten i stort – ansvarar inför för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att JO hushållar väl med statens medel. ChefsJO ska, efter samråd med övriga ombudsmän, i arbetsordning meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen, besluta om verksamhetsplan för myndigheten samt besluta om årsredovisning och förslag till anslag på statens budget för JO. Allmänna regler om klagomål till JO och om ärendenas handläggning finns i 17–24 §§. Av bestämmelserna framgår bl.a. hur en klagoskrift till JO bör vara utformad, JO:s möjlighet att överlämna ärenden, besked om ärendets handläggning till klaganden, vidtagande av utredningsåtgärder och utredningsbegränsning, föreläggande och utdömande av vite, bemyndiganden, former för ärendens avgörande, återlämnande av handlingar, förande av diarier och protokoll samt utformning av beslut. Instruktionen innehåller även bestämmelser om lämnande av handlingar till (25 §), öppethållande (26 §), avgifter (27 §), tjänstetillsättning (28 §) och en hänvisning till lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av och myndigheter (29 §). JO:s arbetsordning beslutas av chefsJO (12 § andra stycket JO-instruktionen). Arbetsordningen innehåller närmare bestämmelser om bl.a. uppdelning i ansvarsområden (1 §), fördelning av ärenden som hör till flera ansvarsområden (2 §), ombudsmannaexpeditionen (4 §), Opcat-enheten (5 §), kanslichefen (6 §), byråcheferna (7 §), föredragande och områdesansvariga föredragande (8 §), beslut och protokoll (9 §), utlämnande av handlingar (10–11 §§), säkerhets- och beredskapsfrågor (12 §) samt öppethållande (13 §). I 14 § anges bl.a. att annan delegerad beslutsrätt regleras i dokumentet Regler för rätten att besluta i ekonomi- och personaladministrativa frågor hos ombudsmän – JO (besluts- och delegationsordning). Regler om jäv och bisysslor Ombudsmännen är undantagna från lagen (1994:260) om offentlig anställning, förkortad , och bisysslereglerna i den lagen gäller därför inte för dem. gäller dock för anställda hos JO, som alltså inte får ha förtroendeskadande bisysslor och måste lämna uppgifter om bisysslor som kan vara förtroendeskadliga. När det gäller ombudsmännen finns inte heller någon annan lagstiftning om bisysslor eller innehav av egendom och anmälan av finansiella instrument. Myndigheten har dock utarbetat egna riktlinjer om detta. I riktlinjen om jäv/intressekonflikter, bisysslor och mutor anges bl.a. att det inte finns någon författningsbestämmelse som direkt reglerar jävsfrågor hos JO, men att förvaltningslagens regler kan ligga till grund vid en bedömning. Vidare ges exempel på omständigheter där det finns anledning att särskilt uppmärksamma om en jävssituation föreligger. Det ges också exempel på bisysslor som har godtagits och sådana som inte godtagits. Det kan även noteras att det för ombudsmän finns en kollektivavtalsparagraf som reglerar skyldighet att lämna uppgift till riksdagsstyrelsen om och i vilken omfattning ombudsmannen innehar eller avser att åta sig bisysslor. Riksdagsstyrelsen får besluta att han eller hon helt eller delvis ska upphöra med bisysslan, eller avstå från att åta sig en bisyssla som inverkar hindrande på arbetet. I 42 kap. 1–4 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, finns sekretessbestämmelser för JO:s tillsynsverksamhet. Grundtanken bakom regleringen är att JO:s verksamhet, på grund av dess art och ändamål, bör bedrivas under största möjliga öppenhet och insyn. Det finns därför en mycket långtgående presumtion för offentlighet när det gäller uppgift i en handling som har lämnas in till JO av en enskild. Således anges i 42 kap. 2 § 1 OSL att för uppgift i en handling som har lämnas in till JO av en enskild gäller sekretess enligt 15 kap. OSL endast om det kan antas att riket lider betydande men om uppgiften röjs. Vidare anges i 42 kap. 2 § 2 OSL att sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden gäller endast om en sekretessbestämmelse till skydd för sådana förhållanden skulle ha varit tillämplig hos den myndighet som ärendet får anses avse och det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs. Sekretess för uppgift som förekommer i en handling som JO har fått från en myndighet överförs från myndigheten till JO när uppgiften lämnas dit i ärenden i JO:s tillsynsverksamhet (42 kap. 4 § OSL). Detta är viktigt, bl.a. mot bakgrund av JO:s oinskränkta rätt enligt 13 kap. 6 § regeringsformen att få tillgång till domstolars och förvaltningsmyndigheters protokoll och handlingar. En viktig begränsning föreskrivs emellertid. Om uppgiften förekommer i en handling hos JO som har upprättats med anledning av JO:s tillsynsverksamhet gäller sekretess endast om ett särskilt kvalificerat skaderekvisit är uppfyllt. Genom en hänvisning i 42 kap. 3 § OSL gäller om förundersökningssekretess även i JO:s verksamhet när JO har beslutat att inleda en förundersökning. Säkerhetsskydd och intern kontroll Med anledning av den nya säkerhetsskyddslagen (2018:585) beslutade om en ny lag, lagen (2019:109) om säkerhetsskydd i och dess myndigheter (bet. 2018/19:KU16, rskr. 2018/19:133). Lagarna trädde i kraft . Den nya lagen om säkerhetsskydd i och dess myndigheter är tillämplig i bl.a. Bestämmelser för JO om internrevision och intern styrning och kontroll finns i lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för myndigheter. Det belopp som ska betalas i lön till ombudsmän bestäms av till ombudsmän och riksrevisorerna, som är en myndighet under . Nämnden ska också besluta om avgångsersättning och om övriga anställningsförmåner för bl.a. ombudsmän (1 § lagen (2012:882) med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna). Regler om budget och ekonomiadministration för bl.a. JO:s verksamhet finns i en särskild lag, lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för myndigheter. Lagen innehåller bestämmelser om bl.a. budgetering och redovisning mot inkomsttitlar och anslag, ekonomiska åtaganden, finansiering av investeringar, förvärv och överlåtelse av egendom, avgifter, donationer, kompensation för ingående mervärdesskatt samt redovisningsskyldighet och revision. Överklagande av vissa administrativa beslut I 29 § JO-instruktionen anges att det i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av och myndigheter finns bestämmelser om överklagande av beslut som gäller tjänstetillsättning eller annars rör tjänsteman vid expeditionen. Av l § första stycket i den lagen framgår att den gäller överklagande av beslut av bl.a. I 2 och 3 §§ anges i vilken utsträckning beslut som gäller anställning får överklagas. Av 4 § andra stycket framgår att beslut som har meddelats av ombudsmän rörande utlämnande av en handling eller en uppgift inte får överklagas. Enligt 6 § får utöver vad som anges i lagen ett beslut av myndigheter överklagas bara om den författning som reglerar den omtvistade frågan föreskriver att så får ske. Sedan den senaste större översynen av JO genomfördes har JO:s verksamhet och dess förutsättningar förändrats i flera avseenden. Som anges under avsnittet Redogörelse för ärendet har därför identifierat ett behov av en bred översyn av JO. Utskottet utvecklar under särskilda rubriker nedan sin syn på behovet av en översyn och preciserar ramarna för utredningsuppdraget genom att ange relevanta frågeställningar och avgränsningar. Utskottet konstaterar i sammanhanget att JO i grunden är en välfungerande institution. Utgångspunkten för en utredning bör därför vara att bevara grundläggande uppdrag och struktur. Allmänt om självständighet och institutionellt oberoende När inrättades i samband med tillkomsten av regeringsform var det främsta syftet med det nya ombudsmannaämbetet att få till stånd en tillsyn i medborgarnas intresse som var helt oberoende och självständig i förhållande till den styrande makten. JO har varit och är än en garant för medborgarnas rättssäkerhet. Det är därför av avgörande betydelse att JO-ämbetets institutionella oberoende alltjämt bevaras och värnas. JO ska stå fri från den offentliga förvaltningen i övrigt, och oberoendet ska även fortsatt gälla i förhållande till . Ombudsmännens självständighet är helt avgörande för tillsynsuppdragets trovärdighet och legitimitet. ska exempelvis aldrig kunna påverka JO:s befattning med enskilda ärenden eller ta initiativ till att JO tar upp sådana ärenden (se bet. KU 1986/87:2 s. 43–44). innebär gällande ordning att ska fastställa de generella riktlinjerna för JO:s uppdrag och verksamhet genom bestämmelserna i . I 13 kap. 6 § första stycket regeringsformen anges således att justitieombudsmännen ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar i enlighet med den instruktion som beslutar samt att en ombudsman får föra talan i de fall som anges i instruktionen. JO:s tillsynsuppdrag definieras följaktligen av genom JO-instruktionen. Härtill kommer att i riksdagsordningen föreskrivs att , på eget initiativ eller på begäran av någon av justitieombudsmännen, ska samråda med en ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art (riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 13.2.1). Utskottet och därmed får härigenom anses dels ha ett visst ansvar för ämbetets inre organisation, dels få en möjlighet till insyn i densamma. I sammanhanget kan också konstateras att inte bara väljer justitieombudsmännen, utan även får entlediga dem. Enligt 13 kap. 4 § riksdagsordningen (RO) får på begäran av entlediga en ombudsman eller en ställföreträdande ombudsman som inte har förtroende. En justitieombudsman väljs för en mandatperiod (13 kap. 3 § RO). Vidare innebär gällande ordning att andra tillsynsmyndigheter, t.ex. och Datainspektionen, utövar tillsyn över vissa delar av JO:s verksamhet. Dessa myndigheters tillsyn och sanktionsmöjligheter kan få direkta konsekvenser för JO:s förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Det är av avgörande betydelse att värna JO:s oberoende och ombudsmännens självständighet samt att säkerställa JO:s konstitutionella uthållighet. Även om utskottet inte ser några grundläggande brister i gällande ordning anser utskottet att en utredning bör analysera och bedöma om JO:s oberoende och ombudsmännens självständighet alltigenom tillgodoses genom gällande regelverk och ta ställning till om det är påkallat med författningsändringar. Utredningen ska därvid särskilt beakta vikten av att säkerställa JO:s konstitutionella uthållighet, dvs. förmågan att utföra den i regeringsformen grundade kontrollfunktionen. Jämförelse med internationella rekommendationer har såväl som IOI antagit rekommendationer som syftar till att främja skyddet av ombudsmannainstitutioner och värna oberoendet. Utredningen bör beskriva och analysera hur gällande svenska regelverk och ordning förhåller sig till rekommendationer från internationella organ såsom och . Utredningen bör därvid särskilt behandla frågor som rör självständighet, oberoende, val, omval respektive entledigande av ombudsmännen och mandatperiodens längd. Utredningen bör i detta sammanhang beakta att de internationella rekommendationerna inte är juridiskt bindande och att de måste tolkas med utgångspunkt i konstitutionella system och det svenska uppdrag och roll. Utredningen ska även lämna förslag på eventuella författningsändringar som utredningen bedömer vara motiverade. I RO och JO-instruktionen finns bestämmelser om samråd med ombudsmännen (13.2.1 RO och 14 § JO-instruktionen) och om utskottets kontroll (25 § JO-instruktionen). har utskottet bjudit in JO till såväl slutna som öppna sammanträden, exempelvis i samband med överlämnandet av ämbetsberättelsen och vid information om årsredovisningen och förslaget till anslag på statens budget för JO. Det är angeläget att formerna för samråd med och stöd till JO liksom utskottets kontroll och uppföljning av JO:s verksamhet är adekvata och välfungerande som de inte inkräktar på ombudsmännens självständighet och JO:s institutionella oberoende. Utredningen bör därför redogöra för den ordning som tillämpas i dessa avseenden och bedöma om ordningen är ändamålsenlig utifrån nämnda överväganden. Utredningen bör också ta ställning till om det finns behov av förändringar och, i förekommande fall, lämna erforderliga förslag, inbegripet förslag till eventuella författningsändringar. JO får visst administrativt stöd från myndigheten . Mot bakgrund av att JO också har tillsyn över myndigheten bör utredningen kartlägga och ta ställning till hur en administrativ samverkan mellan förhåller sig till det institutionella oberoendet. Utredningen bör i det sammanhanget även dels undersöka och bedöma i vad mån det behövs förändringar, dels lämna de förslag som utredningen finner motiverade, inklusive förslag till eventuella författningsändringar. Förvaltningslagens tillämplighet och besluts överklagbarhet En fråga som har koppling till JO:s konstitutionella ställning inbegripet dess institutionella oberoende avser förvaltningslagens (2017:900) tillämplighet i JO:s verksamhet. Av 6 § första stycket JO-instruktionen framgår att en ombudsman avgör ett ärende genom beslut, vari han eller hon får uttala sig om huruvida en åtgärd av en myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. Det har i såväl doktrinen som i rättstillämpningen diskuterats i vilken utsträckning förvaltningslagen är tillämplig i justitieombudsmännens tillsynsverksamhet och om beslut som JO meddelar inom ramen för sitt tillsynsuppdrag är överklagbara[16]. Det finns således en oklarhet som föranleder ett behov av klargörande. Utredningen bör därför redovisa och klargöra frågor som avser förvaltningslagens tillämplighet och besluts överklagbarhet i JO:s tillsynsverksamhet. Utredningen bör även föreslå de eventuella författningsändringar som bedöms vara motiverade. Sammanfattningsvis ska utredningen när det gäller JO:s konstitutionella ställning bl.a. • analysera och bedöma om JO:s oberoende och ombudsmännens självständighet alltigenom tillgodoses genom gällande regelverk och ta ställning till om det är påkallat med författningsändringar samt därvid särskilt beakta vikten av att säkerställa JO:s konstitutionella uthållighet • beskriva och analysera hur gällande svenska regelverk och ordning förhåller sig till rekommendationer från och från internationella ombudsmannaorgan • redogöra för formerna för samråd med JO liksom utskottets kontroll av JO:s verksamhet och bedöma om ordningen är ändamålsenlig samt ta ställning till om det finns behov av förändringar och, i förekommande fall, lämna erforderliga förslag • kartlägga och ta ställning till hur samarbetet mellan JO och förhåller sig till det institutionella oberoendet, undersöka och bedöma i vad mån det behövs förändringar och lämna de förslag som utredningen finner motiverade • redovisa och klargöra frågor som avser förvaltningslagens tillämplighet och besluts överklagbarhet i JO:s tillsynsverksamhet • föreslå författningsändringar i övrigt som bedöms vara påkallade. Allmänt om JO:s tillsynsuppdrag Syftet med JO:s verksamhet är att främja rättssäkerheten, och tyngdpunkten ligger på grundläggande rättsprinciper och det medborgerliga perspektivet. Av 13 kap. 6 § första stycket regeringsformen följer, som redan har framgått, att justitieombudsmännen ska utöva tillsyn över tillämpningen av lagar och andra författningar i offentlig verksamhet. JO:s tillsynsuppdrag definieras närmare i JO-instruktionen. Av 2 § JO-instruktionen framgår bl.a. att under ombudsmännens tillsyn står statliga och kommunala myndigheter samt tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa, liksom andra som ägnar sig åt myndighetsutövning och vissa statliga affärsverk. Vidare anges i 3 § JO-instruktionen att ombudsmännen särskilt ska tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter iakttar saklighet och opartiskhet samt att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. Bestämmelserna om JO:s tillsynsuppdrag är förhållandevis allmänt hållna. Fråga har också väckts om det finns ett behov av att ge justitieombudsmännen närmare vägledning i frågan om var tillsynsuppdragets huvudsakliga fokus och tyngd bör ligga. Enligt utskottet bör utredningen analysera och bedöma om det finns skäl att utveckla och precisera tillsynsuppdraget samt föreslå eventuella författningsändringar. JO:s tillsynsuppdrag omfattar inte sådan offentlig verksamhet som bedrivs i privat regi och som inte utgör myndighetsutövning. Samhällsutvecklingen har emellertid inneburit att det har blivit allt vanligare att verksamheter som tidigare endast bedrevs i offentlig regi nu även drivs av privata företag. På vissa offentligt finansierade verksamhetsområden förekommer i princip endast privata aktörer. Den ökade privatiseringen av den offentliga verksamheten – t.ex. inom vård, skola och omsorg – har också i viss utsträckning medfört en begränsning av JO:s tillsynsområde. Utredningen bör med anledning av detta undersöka, analysera och redovisa konsekvenserna för JO:s uppdrag att offentlig verksamhet i allt större utsträckning bedrivs i privat regi, särskilt i förhållande till JO:s uppgift att främja rättssäkerheten och det medborgerliga perspektivet. Utredningen bör även överväga och – i den utsträckning det bedöms påkallat – föreslå anpassningar av såväl JO:s tillsynsområde som gällande regelverk till nuvarande förhållanden. efter det att inrättades präglades JO:s roll av åklagarfunktionen. Inriktningen av JO:s verksamhet har emellertid successivt förändrats, och åklagaruppgiften utgör en förhållandevis begränsad del av verksamheten. JO saknar egna polisiära resurser och åklagarresurser. Av 22 § första stycket JO-instruktionen följer att en justitieombudsman, med vissa begränsningar, får uppdra åt annan att leda förundersökning samt att väcka och utföra åtal som ombudsmannen har beslutat.