bet · H601KU5 · 2019-01-17 00:00:00 — Om svaret är nekande ska åtgärden vidtas på unionsnivå. Om svaret är jakande ska frågan ställas om målen för åtgärden kan uppnås bättre genom att den vidtas på unionsnivå. För att besvara den sistnämnda frågan bör följande följdfrågor ställas: – Finns det viktiga gränsöverskridande aspekter på den föreslagna åtgärden som inte på ett tillfredsställande sätt kan regleras genom åtgärder av medlemsstaterna? – Skulle underlåtenhet att handla på unionsnivå stå i strid med fördragets krav eller på annat sätt avsevärt skada medlemsstaternas intressen? – Skulle en åtgärd på unionsnivå på grund av sin omfattning eller sina verkningar innebära klara fördelar jämfört med en åtgärd på medlemsstatsnivå? Denna metod att fastställa på vilken nivå en åtgärd bör vidtas har utskottet sedermera valt att kalla tvåstegsmetoden (bet. 2010/11:KU18 s. 22). Kan en subsidiaritetsprövning inkludera en proportionalitetsbedömning? Vid sin första uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen noterade att det av fördragens och protokollets ordalydelser inte följer någon skyldighet för de nationella parlamenten att följa proportionalitetsprincipens tillämpning (bet. 2010/11:KU18 s. 22). Av detta torde dock inte, ansåg utskottet, motsatsvis kunna dras någon slutsats om att de nationella parlamenten inte får eller bör göra en sådan prövning inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Tvärtom ansåg utskottet det finnas visst stöd i litteraturen och i praxis (se nedan) för att ett visst mått av proportionalitetsbedömning kan anses ingå inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Utskottet anförde att utgångspunkten är att beslut ska fattas på nationell, regional eller lokal nivå. Unionen ska på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva och därför bättre kan uppnås på EU-nivå. Av orden ”endast om och i den mån” fick det, enligt utskottet, anses framgå att subsidiaritetsprövningen innefattar ett proportionalitetskriterium och att det därav följer att den föreslagna åtgärden inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen. Utskotten torde således vara oförhindrade att göra en sådan form av proportionalitetstest inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Utskottet underströk dock att subsidiaritetsprövningen handlar om att avgöra om en åtgärd bör vidtas på medlemsstatsnivå eller unionsnivå, inte om att framföra synpunkter i sak på den föreslagna åtgärden. Utskottet fann stöd för sitt ställningstagande bl.a. i en dom från . [4] I avgörandet som gällde giltigheten av direktivet om tobaksmärkning hade domstolen bl.a. att ta ställning till frågan huruvida direktivet hade antagits med iakttagande av subsidiaritetsprincipen. För att besvara frågan måste det enligt domstolen först undersökas om målet för den planerade åtgärden bättre kunde uppnås på gemenskapsnivå. Domstolen fann att så var fallet. Därefter anförde domstolen följande: Det skall för det andra konstateras att omfattningen av den åtgärd som vidtagits av gemenskapen i det förevarande fallet även uppfyller kraven enligt subsidiaritetsprincipen genom att den […] inte går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen. Det har med hänvisning till avgörandet ansetts att subsidiaritetsbedömningen innefattar såväl ett effektivitets- som ett proportionalitetstest och att utför proportionalitetsbedömningen inom ramen för subsidiaritetsbedömningen (Hettne, Subsidiaritetsprincipen: Politisk granskning eller juridisk kontroll?, Sieps 2003:4, s. 29; se även rapport /14:RFR10 Subsidiaritet i EU efter av Hettne m.fl., s. 26 f.). Inhämtande av information om andra nationella parlaments subsidiaritetsprövningar har betonat värdet av informations-utbyte mellan de nationella parlamenten, bl.a. i den första uppföljningen som genomfördes under /11 (bet. 2010/11:KU18 s. 36). Utskottet angav att syftet med samarbetet mellan parlamenten inom EU bl.a. är att säkra det effektiva utövandet av de parlamentariska befogenheterna i unionsfrågorna, särskilt när det gäller övervakningen av subsidiaritetsprincipen. I uppföljningen under /12 konstaterade utskottet att några kontakter med andra nationella parlament – med undantag för finansutskottet – inte föreföll ha tagits . Som en möjlig förklaring angavs att utskotten helt enkelt inte ansett sig ha behov av informationsutbyte med andra länders parlament. Utskottet framhöll dock värdet av sådana kontakter när det gäller övervakningen av subsidiaritetsprincipen, och om möjligt på politisk nivå. Ett syfte kan vara att rent allmänt skaffa information om vilka synpunkter som kan anläggas i fråga om ett förslags förenlighet med subsidiaritetsprincipen. Ett annat syfte kan vara att göra andra länder upp-märksamma på synpunkter som ett utskott i har eller att samla många länder för att uppnå de i protokollet angivna tröskelvärdena för att få ett förslag omprövat. Om sådana kontakter tas på tjänstemannanivå ansåg dock utskottet att de först bör vara förankrade i utskottet (bet. 2011/12:KU4 s. 47). Vid uppföljning under /13 uttalade utskottet att det krävs ett utökat samarbete mellan de nationella parlamenten för att i de fall där det finns invändningar mot ett förslags förenlighet med subsidiaritetsprincipen kunna samla så många länder som möjligt, om de i protokollet angivna tröskelvärdena för att få ett förslag omprövat ska kunna uppnås. I detta sammanhang framhöll utskottet även att flera av utskotten har goda erfarenheter av kontakter med representant i (bet. 2012/13:KU8 s. 55 f.). Vid uppföljningen under /14 upprepade att syftet med samarbetet mellan parlamenten inom EU bl.a. är att säkra det effektiva utövandet av de parlamentariska befogenheterna i unionsfrågorna, särskilt när det gäller övervakningen av subsidiaritetsprincipen (bet. 2013/14:KU5 s. 74). Vid /15 framhöll utskottet återigen värdet av interparlamentariska kontakter med andra nationella parlament och pekade på att det finns möjligheter till informationsutbyte exempelvis inom ramen för Cosac (Konferensen mellan de parlamentariska organen för EU-frågor) och andra interparlamentariska möten (bet. 2014/15:KU5 s. 79). För att ett sådant möte ska bidra till informationsutbyte som leder till ett gult kort måste det dock infalla under åttaveckorsfristen, vilket sällan torde vara fallet, påpekade utskottet. Utskottet ansåg det inte vara möjligt att inom den då aktuella uppföljningen besvara frågan om hur ett närmare samarbete mellan de nationella parlamenten ska kunna komma till stånd, men ansåg att frågan måste börja diskuteras. Utskottet ansåg att det möjligen kan finnas skäl för självrannsakan när det gäller hur samarbetet har fungerat. Vid uppföljningen under /16 framhöll utskottet återigen att det krävs ett utökat samarbete mellan de nationella parlamenten. Utskottet anförde att representant vid EU:s institutioner är en möjlig väg till informationsutbyte med andra nationella parlament. konstaterade vidare att det finns en förbättringspotential i fråga om informationen i IPEX. Utskottet ansåg att bör verka för att IPEX utvecklas till att bli ett effektivare verktyg för informationsutbyte mellan de nationella parlamenten (bet. 2015/16:KU5 s. 66). Vid uppföljningen under /17 framhöll utskottet att flera av utskotten har goda erfarenheter av den möjlighet till informationsutbyte som representant vid EU:s institutioner kan erbjuda. representant träffar sina motsvarigheter vid regelbundna möten och är därför en värdefull ingång vid informationsutbyte. konstaterade vidare att det finns en förbättringspotential i fråga om i vilken omfattning information läggs in i IPEX och att den läggs in på ett språk som är tillgängligt för andra parlament. bör därför verka för att IPEX utvecklas till att bli ett effektivare verktyg för informationsutbyte mellan de nationella parlamenten (bet. 2016/17:KU5 s. 55). Vid uppföljningen under /18 framkom att en digital strategi för IPEX hade antagits som syftar till att utveckla och förbättra webbplatsen (bet. 2017/18:KU5 s. 81), vilket utskottet fann glädjande. Den parlamentariska överlämnade betänkandet EU-arbetet i (2017/18:URF1). I framställningen 2017/18:RS8 EU-arbetet i föreslog riksdagsstyrelsen ändringar i riksdagsordningen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som grundade sig på kommitténs lagförslag. På förslag av biföll lagförslagen (bet. 2018/19:KU7, rskr. 2018/19:22 och 23). hade i uppdrag att se över arbete med EU-frågor. Vad gäller subsidiaritetskontroll gjorde flera uttalanden (se bl.a. 2017/18:URF1 s. 187-194). Kommittén ansåg att subsidiaritetskontroll är meningsfull, och att formen för den är ändamålsenlig. Utskotten ansågs ha goda och tillräckliga möjligheter att fokusera sina ansträngningar på de mer komplicerade ärendena. framhöll att subsidiaritetsärenden bör behandlas inom åttaveckorsfristen, och att detta medges under rådande förutsättningar för riksdagsarbetet. Ändrade majoritetsförhållanden efter riksdagsval kan få genomslag genom att ett utlåtande i ett subsidiaritetsärende återförvisas till ett av den nyvalda utskott för ytterligare beredning. Kommittén gjorde bedömningen att resultatet av subsidiaritetsprövning påverkar regeringens handlingsutrymme enbart om det vävs in i resultaten av överläggningar och samråd. Kommittén uttalade att den kunde se att det ligger i sakens natur att den politiska subsidiaritetsprövningen inte enkelt låter sig begränsas. Kommittén uppmanade dock utskotten att beakta de angivna ramarna för subsidiaritetsprövningen och hänvisade till möjligheten att kanalisera synpunkter som inte direkt hänför sig till subsidiaritetsprincipens tillämpning genom överläggningar med regeringen. Kommittén erinrade i sammanhanget om att riksdagsordningen lägger ansvaret på talmannen att vägra ställa proposition till beslut om yrkanden som strider mot grundlag eller riksdagsordningen (11 kap. 7 §). Talmannens beslut att inte ställa proposition kan överprövas av . Detta förfarande kan enligt kommittén sägas innebära en absolut spärr för vad ett utskott kan ta upp i ett förslag till om att avge ett motiverat yttrande. Uppmaningen att beakta de angivna ramarna för subsidiaritetsprövningen upprepades i avsnittet om funktionsfördelningen mellan regering och riksdag. Kommittén uttalade att det kan ifrågasättas om en alltför extensiv syn på subsidiaritetsprövningen och vad som kan framföras i ett motiverat yttrande är förenlig med den tänkta funktionsfördelningen där regeringen företräder och den svenska ståndpunkten i förhandlingarna inom EU (se 2018/19:URF1 s. 268 f.). Kommittén framhöll vidare att utskotten bör använda representant vid EU:s institutioner för att sprida information till de andra nationella parlamenten. Utskotten bör också utforma rutiner för ett kompletterande informationsutbyte på politisk nivå. Ett av lagförslagen i kommitténs betänkande rörde subsidiaritetsprövningen. Riksdagsstyrelsen ställde sig bakom förslaget och föreslog att det i riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 6.13.2 ska anges att protokollsutdrag från ett utskott om att ett utkast till en av EU:s lagstiftningsakter inte strider mot subsidiaritetsprincipen ska tas upp på föredragningslistan till ett sammanträde i kammaren. En sådan anmälan i kammaren, som görs även om riksdagsordningen inte kräver det, är inte bara en formalitet utan fyller enligt kommittén, som riksdagsstyrelsen hänvisar till, en demokratisk kontrollfunktion eftersom varje enskild riksdagsledamot därmed har möjlighet att begära ordet i kammaren i anslutning till anmälan. biföll förslaget (bet. 2018/19:KU7, rskr. 2018/19:22 och 23). I betänkandet finns även ett bakgrundsavsnitt om subsidiaritetskontroll där bl.a. regelverket beskrivs, uttalanden återges och praktiska erfarenheter av subsidiaritetskontrollen redovisas (2018/19:URF1 s. 157 f.) Riksdagsstyrelsen gav riksdagsdirektören i uppdrag att analysera behovet av ytterligare åtgärder med anledning av den parlamentariska rekommendationer, i förekommande fall bereda och om lämpligt genomföra sådana åtgärder, samt redovisa detta uppdrag för riksdagsstyrelsen . Ärendenas formella hantering m.m. prövar, till skillnad från många andra länders parlament, samtliga utkast till lagstiftningsakter som översänds av kommissionen eller någon av de andra initiativtagarna enligt protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. –genomförde utskott totalt 90 subsidiaritetsprövningar (se förteckningen över avgjorda subsidiaritetsärenden, bilaga 9). Kommissionen var initiativtagare till samtliga utkast till lagstiftningsakter. Av förteckningen framgår det vilka utkast som var föremål för en subsidiaritetsprövning och vilka utskott som genomförde prövningarna. Vidare anges tidpunkterna för beslut i utskotten och i förekommande fall beslut i kammaren. Av förteckningen framgår det även vilka utlåtanden som lämnats av utskotten och antalet motiverade yttranden till , rådets och kommissionens ordförande . Inget förslag samlade tillräckligt många invändningar för ett gult kort på EU-nivå. En översikt av fördelningen av antalet utkast, utlåtanden och motiverade yttranden mellan utskotten finns i tabell 1 nedan. Tabell 1 Antal utkast till lagstiftningsakter, utlåtanden och motiverade yttranden I tabell 2 nedan finns en sammanställning över det totala antalet utkast till lagstiftningsakter och motiverade yttranden per utskott sedan Lissabonfördraget trädde i kraft. Av denna sammanställning framgår att miljö- och jordbruksutskottet har prövat flest (131) utkast av alla utskott, vilket utgör av alla utkast som prövats av . har prövat 104 utkast, vilket utgör av alla utkast. har prövat 92, vilket utgör av alla utkast. följer därefter med 71 utkast. har prövat 70 utkast, skatteutskottet 46 och civilutskottet 39. har prövat 34 utkast. har prövat 27 utkast. har prövat 25 utkast, följt av socialutskottet som har prövat 21 utkast. har prövat 18 utkast och 15 utkast. har prövat 11 utkast och kulturutskottet totalt 9 utkast . Tabell 2 Antal utkast till lagstiftningsakter och motiverade yttranden –2017 Antal utkast till lagstiftningsakter I det följande redogörs för de utlåtanden som utskotten lämnade . Redogörelsen görs i den ordning som utskotten anges i riksdagsordningen. subsidiaritetsprövade finansutskottet 15 utkast till lagstiftningsakter och lämnade 3 utlåtanden. I utlåtande /17:FiU38 prövades två förslag: dels kommissionens förslag till ändring av förordning (EU) nr 575/2013 vad gäller bruttosoliditets-grad, stabil nettofinansieringskvot, krav för kapitalbas och kvalificerade skulder, motpartsrisk, marknadsrisk, exponeringar mot centrala motparter, exponeringar mot företag för kollektiva investeringar, stora exponeringar, rapporteringskrav och krav på offentliggörande av information samt om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (den s.k. tillsynsförordningen, COM(2016) 850), dels kommissionens förslag till ändring av direktiv /36/EU när det gäller undantagna enheter, finansiella holdingföretag, blandade finansiella holdingföretag, ersättning, tillsynsåtgärder och tillsynsbefogenheter och kapitalbevarande åtgärder (det s.k. kapitaltäckningsdirektivet, COM(2016) 854). Förslaget till ändringar i kapitaltäckningsdirektivet hänvisades till finansutskottet . Tidsfristen för att lämna ett motiverat yttrande gick ut . Förslaget till ändringar i tillsynsförordningen hänvisades till utskottet . Tidsfristen gick ut . I utlåtandet anförde finansutskottet att har möjlighet att pröva den s.k. proportionalitetsprincipen inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Kommissionens ändringsförslag innehåller bestämmelser som begränsar vilka risker ett instituts kapitalbas ska täcka . I sitt ställningstagande anförde utskottet att de föreslagna begränsningarna minskar medlemsstaternas flexibilitet när det gäller att hantera identifierade system- och makrotillsynsrisker, och att ändringsförslagen i vissa avseenden får karaktären av fullharmoniserade regler. Utskottet ansåg att en för låg nivå på ett instituts kapital i förhållande till de risker som institutet är exponerat för eller utsätter det finansiella systemet för kan innebära stora konsekvenser för statsfinanserna och samhällsekonomin som helhet. Enligt utskottet måste en medlemsstat på nationell nivå ha möjlighet och rättighet att vidta de åtgärder som anses motiverade för att säkerställa den finansiella stabiliteten i landet. Utskottet underströk vidare att medlemsstaternas möjlighet och rättighet att vidta eventuella ytterligare åtgärder i syfte att säkerställa den finansiella stabiliteten i respektive land måste värnas. Utskottet ansåg att kommissionens ändringsförslag, i den del som begränsar möjligheten att i det s.k. pelare 2-kravet ta höjd för system- eller makrotillsynsrisker, strider mot proportionalitetsprincipen. Därmed föreslog utskottet att skulle avge ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. biföll utskottets förslag (rskr. 2016/17:155). I utlåtande /18:FiU7 subsidiaritetsprövades kommissionens förslag till ändring av förordning (EU) nr 1095/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten) och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 vad gäller förfarandena för och de myndigheter som ska delta i auktorisationen av centrala motparter samt om kraven för godkännande av centrala motparter från tredjeland (COM(2017) 331). Förslaget hänvisades till finansutskottet . Tidsfristen gick ut . lämnade kommissionen ett förslag (COM(2017) 539) som ändrade förslaget. Ändringsförslaget översändes inte enligt protokoll nr 2-förfarandet. gjorde bedömningen att ändringsförslaget inte påverkar utskottets ställningstagande i fråga om subsidiaritetsprincipen. I utlåtandet framhölls att kommissionens principiella inställning är att ändrade förslag inte omfattas av subsidiaritetskontrollmekanismen, men att kommissionen ändå underställer dem subsidiaritetskontroll om ändringen bedöms kunna påverka subsidiaritetsbedömningen (se C(2013) 4869). påpekade att detta fall är speciellt eftersom subsidiaritetsprövningen av det ursprungliga förslaget fortfarande pågår, och att det var oklart hur kommissionen kommer att hantera det ändrade förslaget i förhållande till subsidiaritetskontrollmekanismen. I sitt ställningstagande anförde finansutskottet att kommissionens förslag innehåller bestämmelser som är alltför långtgående för att nå målen med förslaget. Kommissionens förslag innehåller uttryckliga krav på samtycke från Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten () och relevanta centralbanker i tillsynsarbetet. Utskottet ansåg att kravet på samtycke och processen för att nå dit skapar en ineffektiv tillsynsstruktur, och utskottet ifrågasatte om det leder till att målen med förslaget nås. Utskottet ansåg vidare att kommissionens förslag inte tar hänsyn till befintliga verktyg för att främja tillsynskonvergens inom EU. Utskottet noterade vidare att kommissionens förslag om tillsyn över centrala motparter i tredjeland i praktiken innebär ett omlokaliseringskrav till EU för vissa systemviktiga centrala motparter belägna i tredjeland. Utskottet ansåg att det saknas en analys av konsekvenserna av införandet av ett lokaliseringskrav, en åtgärd som förefaller vara mycket långtgående. Utskottet ställde sig tveksamt till kommissionens förslag om att relevanta centralbanker skulle ges mandat i tillsynen över centrala motparter och ansåg att kommissionen inte tillräckligt hade motiverat behovet av dessa befogenheter. Utskottet ifrågasatte om de var nödvändiga för att nå målen med förslaget. Mot bakgrund av dessa invändningar ansåg utskottet att kommissionens förslag strider mot subsidiaritetsprincipen. Utskottet noterade även att kommissionen under pågående subsidiaritets-prövning hade lämnat ett förslag som ändrar det prövade förslaget om ändrade regler för tillsyn över centrala motparter i EU och i tredjeland. Utskottet konstaterade dock att detta inte påverkar utskottets ställningstagande i fråga om subsidiaritetsprincipen. Utskottet föreslog att skulle avge ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. biföll utskottets förslag (rskr. 2017/18:9). I utlåtande /18:FiU31 subsidiaritetsprövades kommissionens förslag om översyn av de europeiska tillsynsmyndigheterna, de s.k. Esa-myndigheterna[5] (COM(2017) 536). Förslaget hänvisades till finansutskottet , och tidsfristen att lämna ett motiverat yttrande gick ut . I sitt ställningstagande anförde finansutskottet att kommissionens ändringsförslag innehåller bestämmelser som riskerar att få till följd att ansvarsförhållandena mellan vad som ska ligga på EU-nivå respektive nationell nivå blir otydliga. Utskottet ansåg att förslaget kan leda till att tillsynen blir mindre effektiv, mindre förutsägbar och sämre anpassad till nationella förhållanden. Målsättningen med förslaget i dessa delar kan, ansåg utskottet, i tillräcklig utsträckning uppnås genom att åtgärder vidtas på medlemsstatsnivå, alternativt kan mindre ingripande åtgärder som i tillräckligt hög grad leder till det eftersträvade målet vidtas på EU-nivå. Utskottet föreslog att skulle lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. biföll utskottets förslag (rskr. 2017/18:126). subsidiaritetsprövade två förslag och lämnade ett utlåtande . I utlåtande /17:AU17 subsidiaritetsprövades kommissionens förslag till direktiv om balans mellan arbete och privatliv för föräldrar och anhörigvårdare och om upphävande av rådets direktiv /18/EU (COM(2017) 253). Förslaget hänvisades till arbetsmarknadsutskottet . Tidsfristen att lämna ett motiverat yttrande gick ut . majoritet ansåg att förslaget inte strider mot subsidiaritetsprincipen. Utskottet konstaterade att det redan finns regler om föräldraledighet på EU-nivå och att det s.k. mammaledighetsdirektivet ger rätt till såväl ledighet som ersättning. Utskottet konstaterade vidare att det, trots befintlig reglering, fortfarande finns stora utmaningar när det gäller möjligheter att kombinera arbete och familjeansvar i många av EU:s medlemsstater. Det visar att syftet med förslaget – att säkerställa jämställdhet mellan kvinnor och män när det gäller möjligheter på arbetsmarknaden och behandling på arbetsplatsen – inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås genom åtgärder endast av medlemsstaterna själva. Utskottet föreslog att skulle besluta att inte lämna ett motiverat yttrande och att utlåtandet skulle läggas till handlingarna. I utlåtandet fanns två reservationer. I en reservation av , och anförde reservanterna att ökad jämställdhet i arbetslivet bäst uppnås genom åtgärder som vidtas av medlemsstaterna själva. Som skäl för detta anförde reservanterna bl.a. att ett starkt Europasamarbete, liksom tidigare, bör handla om EU:s inre marknad, arbetet mot den organiserade och gränsöverskridande brottsligheten liksom om arbetet för en bättre och mer effektiv klimatpolitik. Hit hör också samarbetet mot terrorism och för en solidarisk och hållbar migrationspolitik. Till skillnad från utskottet ansåg reservanterna att arbetsmarknads- och jämställdhetspolitiken inte hör hit. Dessa frågor är förvisso fundamentala för alla medlemsstater, men här finns ingen gränsöverskridande dimension och här handlar det inte om den fria rörligheten. Reservanterna ansåg att förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen, och föreslog att ett motiverat yttrande skulle lämnas till , rådets och kommissionens ordförande. I en reservation av anförde reservanterna att det är medlemsstaternas eget ansvar att se till att det finns tillräcklig lagstiftning på plats när det gäller t.ex. föräldraledighet och annat omsorgsarbete. Reservanterna ansåg att kommissionens förslag strider mot subsidiaritetsprincipen och föreslog att skulle lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande.