bet · H601JuU16 · 2019-04-26 00:00:00 — Lagrådsremissens förslag vilar på premissen att grundlagsskyddet för föreningsfrihet inte omfattar olovlig verksamhet. Lagrådet ansåg inte att det remitterade lagförslaget ska läggas till grund för lagstiftning och anförde sammanfattningsvis följande. Enligt regeringsformens ordalydelse begränsas inte grundlagsskyddet för föreningsfriheten till att enbart avse lovlig verksamhet. Det förhållandet att den befintliga kriminaliseringen av olovlig kårverksamhet har ansetts kräva ett särskilt undantag från skyddet talar starkt mot att ett sådant implicit undantag kan tolkas in i regleringen. Det stöd som finns i förarbetena till regeringsformen för en sådan inskränkning av skyddets räckvidd är vagt och motsägelsefullt. Andra förarbetsuttalanden talar tydligt emot den tolkning som görs i lagrådsremissen. En sådan tolkning riskerar dessutom att göra grundlagsskyddet illusoriskt eftersom det kan ändras genom vanlig lag. Sammanslutningar med olovlig verksamhet har tidigare inte ansetts sakna föreningsfrihetens skydd. Det förhållandet att endast en del av en sammanslutnings verksamhet träffas av kriminaliseringen kan inte anses medföra att grundlagsskyddet faller bort. Enligt Lagrådets bedömning talar därför övervägande skäl för att en kriminalisering av deltagande i en terroristorganisations verksamhet på det sätt som föreslagits innebär en begränsning av den grundlagsskyddade föreningsfriheten. En sådan begränsning får ske genom lag endast under de förutsättningar som framgår av 2 kap. regeringsformen. I ärendet har frågan om sådana förutsättningar föreligger inte aktualiserats. Den föreslagna straffbestämmelsen om samröre med en terroristorganisation träffas inte av resonemanget angående föreningsfriheten. Förslaget i den delen är emellertid kopplat till kriminaliseringen av deltagande i en sådan organisation. Mot bakgrund av det anförda finner sig Lagrådet inte kunna tillstyrka att det remitterade förslaget läggs till grund för lagstiftning. Det pågår även en översyn av den straffrättsliga lagstiftningen för att bekämpa terrorism (). Syftet är enligt regeringen att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering som är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter. I direktiven till utredningen, som ska redovisa uppdraget , anges bl.a. att den föreslagna regleringen bör samlas i ett regelverk (dir. 2017:14). Genom ett tilläggsdirektiv har även fått i uppdrag att överväga och föreslå ändringar i straffskalorna för brott som omfattas av den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism, i syfte att åstadkomma en höjd straffnivå (dir. 2018:21). beslutade regeringen tilläggsdirektiv (dir. 2018:21) till utredningen där utredningstiden förlängdes till . Regeringen beslutade att förlänga utredningstiden ytterligare fram till (dir. 2019:8). Regeringen utsåg en särskild utredare med uppdrag att göra en genomgång av domstolarnas och Justitiekanslerns praxis när det gäller hur straffansvaret för hets mot folkgrupp har tillämpats i fråga om symboler (dir. 2018:61). Den särskilda utredaren ska också ta ställning till om den nuvarande straffrättsliga regleringen av om rasistiska och liknande symboler är ändamålsenligt utformad och överväga behovet av och förutsättningarna för att förtydliga eller komplettera dagens lagstiftning. Uppdraget ska redovisas . En särskild utredare har fått i uppdrag att se över demokrativillkoren i statsbidragsförordningar och tillämpningen av dessa villkor. Syftet med översynen är att säkerställa att allmänna medel går till verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande värderingar så som de formuleras i regeringsformen och i de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter. Uppdraget ska redovisas (dir. 2018:19). I betänkande 2017/18:JuU35 behandlade utskottet proposition 2017/18:174 En mer heltäckande terrorismlagstiftning. Utskottet avstyrkte i detta sammanhang motioner om att analysera och modernisera bestämmelsen om olovlig kårverksamhet, skärpning av lagstiftningen mot paramilitär träning hos utländska paramilitära grupper, en uppdatering av lagstiftningen om landsförräderi så att den omfattar svenska medborgare som för en terroristorganisations räkning strider mot svenska soldater i en internationell koalition och om att utreda möjligheten att förbjuda organisationer som sysslar med kriminell verksamhet eller terrorverksamhet. Utskottet hänvisade till att förslagen i den aktuella propositionen innebar att nästan alla straffbestämmelser i terroristbrottslagen, rekryteringslagen och finansieringslagen utvidgas. Vidare hänvisade utskottet till den pågående översynen av den straffrättsliga lagstiftningen för att bekämpa terrorism. följde utskottets förslag (rskr. 2017/18:390). Även i betänkande 2015/16:JuU7, som behandlade skrivelse 2014/15:146 Förebygga, förhindra och försvåra – den svenska strategin mot terrorism, avstyrkte utskottet en motion om att modernisera bestämmelsen om olovlig kårverksamhet. följde utskottets förslag (rskr. 2015/16:86). har tidigare behandlat motionsyrkanden om ett förbud mot bl.a. rasistiska organisationer, senast i betänkande 2017/18:KU34. Utskottet avstyrkte motionsyrkandet med hänvisning till utskottets tidigare ställningstagande, nämligen att bl.a. svårigheterna att upprätthålla grundläggande rättssäkerhetskrav vad gäller förutsebarhet och avgränsning av det straffbara området för med sig att ett förbud mot rasistiska organisationer inte borde införas (s. 33). När det gäller yrkandena om förbud mot våldsbejakande organisationer uppfattar utskottet dessa som en begäran om att det inom den ram som grundlagen ger ska utredas om det är möjligt att förbjuda sådana organisationer. Utskottet delar bedömning att svårigheterna att upprätthålla grundläggande rättssäkerhetskrav vad gäller förutsebarhet och avgränsning av det straffbara området för med sig att ett förbud mot rasistiska eller våldsbejakande organisationer inte ska införas. Utskottet har även avstyrkt ett liknande yrkande i betänkande 2017/18:JuU35. Utskottet avstyrker mot denna bakgrund motionerna 2018/19:396 (SD) yrkande 4, 2018/19:1613 (S), 2018/19:1785 (S) och 2018/19:1971 (S). När det gäller yrkandena om förbud mot paramilitär träning och översyn av lagstiftningen om landsförräderi och olovlig kårverksamhet konstaterar utskottet att de lagändringar som trädde i kraft innebar att nästan alla straffbestämmelser i terroristbrottslagen, rekryteringslagen och finansieringslagen utvidgades. Det gäller bl.a. straffansvaret för rekrytering, utbildning och finansiering. Vidare kommer , som har haft till uppgift att se över den straffrättsliga lagstiftningen för att bekämpa terrorism, att lämna ett betänkande. Beredningen pågår när det gäller förslagen i departementspromemorian Ett särskilt straffansvar för deltagande i terroristorganisation (Ds 2017:62). Mot bakgrund av detta vidhåller utskottet sitt tidigare ställningstagande och avstyrker därmed motionerna 2018/19:422 (KD) yrkande 2, 2018/19:528 (L), 2018/19:2454 (KD) yrkandena 6 och 7 och 2018/19:2612 (L) yrkande 6. Utskottet ser heller inga skäl att ställa sig bakom det initiativ som efterfrågas i motion 2018/19:2744 (MP) yrkandena 1 och 2 om att se över ordningslagen och bestämmelsen om hets mot folkgrupp. Utskottet konstaterar att det på flera områden pågår arbeten för att motverka terrorism. Utskottet ser därför inga skäl för ett sådant initiativ som efterfrågas i motion 2018/19:2861 (C) yrkande 28 och avstyrker motionen. Skärpt straff för terroristbrott Utskottets förslag i korthet avslår tre motionsyrkanden om höjda straffskalor för terroristbrott och en särskild straffskala för grova brott som rör finansiering av terrorism. Jämför reservation 5 (M), 6 (SD) och 7 (L). I kommittémotion 2018/19:134 av m.fl. (SD) yrkande 17 begär motionärerna ett tillkännagivande om att kraftigt höja straffskalorna – både för normalgraden och för grovt brott – för att exempelvis ta emot utbildning för terroristbrott, för att finansiera en terrorismresa eller finansiera en person eller en sammanslutning av personer som t.ex. begår terroristbrott. I kommittémotion 2018/19:2612 av m.fl. (L) yrkande 5 begärs att det ska införas en särskild straffskala för grova brott som rör finansiering av terrorismresor. Motionärerna framhåller att samma straffskala gäller för finansiering av resa som för själva resan, dvs. fängelse i högst . Enligt motionärerna är detta inte rimligt eftersom kriminaliseringen av resan riktar sig mot en enskild persons resa, medan finansieringen kan syfta till att möjliggöra resor för fler personer. När det handlar om finansiering i större skala eller en systematisk form av terrorismresor behöver straffskalan enligt motionärerna ligga betydligt högre. m.fl. (M) begär i motion 2018/19:2880 yrkande 1 ett tillkännagivande om skärpta straffskalor för vissa brott inom terrorismområdet, såsom offentlig uppmaning till terroristbrott, rekrytering till terroristbrott, utbildning till terroristbrott, finansiering av terroristbrott och resor i terrorismsyfte. Bestämmelser om terroristbrott och brott med anknytning till terrorism finns främst i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen), lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen) och lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet (finansieringslagen). Av 2 § terroristbrottslagen framgår följande. För terroristbrott döms den som begår en gärning som anges i 3 §, om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation och avsikten med gärningen är att 1. injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, 2. otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller 3. allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation. Straffet är fängelse , lägst och högst , eller på livstid. Är brottet mindre grovt, är straffet fängelse, lägst och högst . Om ett högre lägsta straff för gärningen har föreskrivits i , gäller vad som sägs där i fråga om lägsta straff. I 3 § terroristbrottslagen anges de gärningar som utgör terroristbrott under de förutsättningar som anges i 2 §. Bland dessa gärningar finns mord (3 kap. 1 § ) dråp (3 kap. 2 § ), grov misshandel och synnerligen grov misshandel (3 kap. 6 § ) människorov (4 kap. 1 § ) och olaga frihetsberövande (4 kap. 2 § ). För samtliga brott i rekryteringslagen och finansieringslagen är straffskalan fängelse i högst . Med undantag för resa (5 b § rekryteringslagen) och finansiering av sådan resa (3 a § finansieringslagen) finns det för brott enligt dessa lagar också en särskild straffskala för grovt brott, fängelse i lägst och högst . har genom ett tilläggsdirektiv fått i uppdrag att överväga och föreslå ändringar i straffskalorna för brott som omfattas av den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism i syfte att åstadkomma en höjd straffnivå (dir. 2018:21). Uppdraget, som skulle redovisas , har emellertid fått förlängd tid fram till (dir. 2018:21). I betänkande 2017/18:JuU35 behandlade utskottet proposition 2017/18:174 En mer heltäckande terrorismlagstiftning. Utskottet avstyrkte i detta sammanhang motionsyrkanden om kraftigt höjda straffskalor för exempelvis att ta emot utbildning som rör bl.a. terroristbrott och för att resa eller påbörja en terrorismresa, om att införa en särskild straffskala för grova brott som rör finansiering av terrorismresor och om skärpta straff för vissa brott inom terrorismområdet. Utskottet hänvisade till att regeringen gett i uppdrag att analysera och ta ställning till behovet av att ändra straffskalorna för brott som omfattas av den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism. Utskottet, som delade regeringens uppfattning att det vid en översyn av lagstiftningen i dess helhet finns en större möjlighet att göra en bred jämförelse mellan samtliga brottstyper i terrorismlagstiftningen, ville inte föregripa den pågående utredningen. följde utskottets förslag (rskr. 2017/18:390). Som redovisats ovan har regeringen gett i uppdrag att göra en översyn av den straffrättsliga lagstiftningen på terrorismområdet. Enligt ett tilläggsdirektiv ska utredningen bl.a. överväga och föreslå ändringar i straffskalorna för brott som omfattas av den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism, i syfte att åstadkomma en höjd straffnivå. Utskottet anser inte att den beredning som pågår bör föregripas och avstyrker därför motionerna 2018/19:134 (SD) yrkande 17, 2018/19:2612 (L) yrkande 5 och 2018/19:2880 (M) yrkande 1. Kriminalisering av samröre med terroristorganisationer Utskottets förslag i korthet avslår sju motionsyrkanden om kriminalisering av deltagande och samröre med terroristorganisationer och våldsbejakandeorganisationer och om att upprätta en lista över förbjudna organisationer. Jämför reservation 8 (M, C, KD, L), 9 (SD) och 10 (M, C). I flera motioner anförs att olika former av samröre med terroristorganisationer bör kriminaliseras. Enligt kommittémotion 2018/19:134 av m.fl. (SD) yrkande 16 bör varje form av deltagande i eller stöd till terroristorganisationer kriminaliseras. I kommittémotion 2018/19:2454 av m.fl. (KD) yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om att lagstiftning om förbud mot allt samröre med terrorstämplade organisationer skyndsamt ska komma på plats. I kommittémotion 2018/19:2612 av m.fl. (L) yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om straffansvar för deltagande i eller stöd till en terroristorganisation. I kommittémotion 2018/19:2861 av m.fl. (C) yrkande 29 begärs ett tillkännagivande om att kriminalisera deltagandet i våldsbejakande organisationers verksamhet. I kommittémotion 2018/19:2880 av m.fl. (M) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att deltagande i terroristorganisationers verksamhet ska kriminaliseras. I samma motion yrkande 3 begärs att förbudet ska breddas till att även omfatta deltagande i andra inhemska våldsbejakande organisationers verksamhet. I motion 2018/19:506 av (L) yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att ska upprätta en egen lista över förbjudna organisationer. Listan ska följa samma kriterier som EU:s och FN:s listor över terrorklassade organisationer och skötas av en domstol. Regeringen gjorde i proposition 2017/18:174 En mer heltäckande terrorismlagstiftning bedömningen att det inte behövdes någon ny lagstiftning med anledning av terrorismdirektivets och tilläggsprotokollets krav på kriminalisering av brott med anknytning till en terroristgrupp. ansåg regeringen att det av andra skäl fanns anledning att överväga att införa ett särskilt straffansvar för den som deltar i en terroristorganisation. Regeringen beslutade som framgått ovan om lagrådsremissen Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation. I lagrådsremissen föreslås ett särskilt straffansvar för den som deltar i verksamheten i en terroristorganisation på ett sätt som är ägnat att främja, stärka eller understödja terroristorganisationen. Det föreslås också att det ska införas ett särskilt straffansvar för den som, utan att delta i en terroristorganisation, har samröre med en sådan organisation. Kriminaliseringen omfattar således deltagande och samröre med inhemska våldsbejakande organisationer förutsatt att dessa är att betrakta som terroristorganisationer enligt den definition av sådana organisationer som finns i lagförslaget. Straffskalan för brotten ska vara fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst . Det föreslås vidare att försök till de nya brotten ska kriminaliseras. I lagrådsremissen föreslås också att straffet för brottet olovlig värvning ska skärpas och vissa moderniseringar av den straffbestämmelsen. Regeringen aviserade att en proposition kommer att lämnas . Lagändringarna skulle då träda i kraft . I lagrådsremissen anförs att det vid överväganden om att införa straffansvar för deltagande i en terroristorganisation särskilt måste beaktas rätten till föreningsfrihet så som den kommer till uttryck i 2 kap. 1 § första stycket 5 RF och artikel 11 i . Regeringen anför vidare (s. 21 f.): Föreningsfriheten är grundlagsskyddad. Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad frihet att sluta sig samman med andra för allmänna eller enskilda syften (2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen). Denna föreningsfrihet innefattar inte bara en frihet att bilda sammanslutningar, utan också en frihet att verka gemensamt inom ramen för en sammanslutning, se Proposition om ändring i regeringsformen (prop. 1975/76:209 s. 144). Föreningsfriheten får enligt 2 kap. 20 § första stycket 1 regeringsformen begränsas genom lag. Vid sidan av de allmänna förutsättningar som gäller för begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna, gäller enligt 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen att föreningsfriheten får begränsas endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Genom dessa bestämmelser finns stöd för bl.a. den straffrättsliga regleringen om olovlig kårverksamhet i 18 kap. 4 § . För att man ska behöva ta ställning till om det är fråga om en tillåten begränsning av föreningsfriheten, måste man emellertid först konstatera att den reglering som föreslås över huvud taget inskränker den grundlagsskyddade föreningsfriheten. I förarbetena till regeringsformen framhålls att avsikten med föreningsfriheten är att ge medborgarna vidsträckta möjligheter att sluta sig samman för att gemensamt verka i olika syften, och att det knappast är möjligt att göra skillnad mellan olika legitima syften beroende på vilken grad av betydelse dessa kan ha för den fria åsiktsbildningen i samhället. Bestämmelsen kan däremot inte tolkas så att en verksamhet som är brottslig om den bedrivs av en enskild person skulle vara friad från ingrepp om den i stället bedrivs i föreningsform. Vad som är förbjudet är att ställa upp hinder mot att viss i och för sig lovlig verksamhet alls bedrivs genom en sammanslutning (prop. 1975/76:209 s. 112–113). Lagrådet har yttrat sig över förslaget. Enligt Lagrådets bedömning talar övervägande skäl för att en kriminalisering av deltagande i en terroristorganisations verksamhet på det sätt som föreslagits innebär en begränsning av den grundlagsskyddade föreningsfriheten. En sådan begränsning får ske genom lag endast under de förutsättningar som framgår av 2 kap. RF. I ärendet har frågan om sådana förutsättningar föreligger inte aktualiserats. Lagrådet har avstyrkt förslaget. Från har inhämtats att regeringen inte kommer att gå vidare med lagförslaget i den utformning som det hade i lagrådsremissen. Förslaget kommer att arbetas om i ett raskt tempo. Mot bakgrund av den ovanligt korta genomförandetid som gällde för EU:s direktiv om bekämpande av terrorism och som innebar att alla lagar som genomför direktivet måste vara i kraft var det enligt regeringen inte praktiskt möjligt att beakta förslagen i departementspromemorian Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation i lagstiftningsärendet om genomförandet av EU:s direktiv om bekämpande av terrorism (prop. 2017/18:174). Vidare är förslagen i departementspromemorian inte avsedda att ersätta utan att komplettera den befintliga lagstiftningen. Utskottet har vid beredningen av den ovannämnda propositionen avstyrkt motionsyrkanden om att på olika sätt kriminalisera deltagande i eller samröre med terroristorganisationer och om att upprätta en lista över förbjudna organisationer (bet. 2017/18:JuU35 s. 40 f.). Utskottet hänvisade till att den ovannämnda departementspromemorian Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation bereddes inom och att utskottet inte fann skäl att föregripa den pågående beredningen. följde utskottets förslag (rskr. 2017/18:390). Utskottet delar motionärernas uppfattning att det finns ett behov av att kunna ingripa mot deltagande som sådant i en terroristorganisation. konstaterar utskottet att beredningen av departementspromemorian Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation tillbaka pågår inom . Regeringen beslutade om en lagrådsremiss. Som framgår ovan avstyrkte Lagrådet att förslagen i lagrådsremissen skulle läggas till grund för lagstiftning. Enligt Lagrådets bedömning talar övervägande skäl för att en kriminalisering av deltagande i en terroristorganisations verksamhet på det sätt som föreslås i lagrådsremissen innebär en begränsning i den grundlagsskyddade föreningsfriheten. Sådan begränsning får ske genom lag endast under de förutsättningar som framgår av 2 kap. RF. Lagrådet konstaterar att lagrådsremissen inte tar upp frågan om sådana förutsättningar föreligger. Från har inhämtats att regeringen inte kommer att gå vidare med de förslag som lämnats i lagrådsremissen. Förslagen i den underliggande departementspromemorian är däremot föremål för fortsatt beredning. Ett intensivt arbete pågår, men det går inte att säga när ett nytt förslag kommer att lämnas. Utskottet anser att det är angeläget att en lagstiftning som kriminaliserar deltagande i och samröre med en terroristorganisations verksamhet kommer på plats. är det viktigt att beakta de synpunkter som Lagrådet anfört. Som framkommit bereds frågan inom . Mot denna bakgrund saknas det enligt utskottet anledning för att nu göra några sådana tillkännagivanden som motionärerna efterfrågar. Utskottet avstyrker därmed motionerna 2018/19:134 (SD) yrkande 16, 2018/19:2454 (KD) yrkande 4, 2018/19:2612 (L) yrkande 3 och 2018/19:2880 (M) yrkande 2. Utskottet avstyrker även motion 2018/19:2880 (M) yrkande 3 om att bredda förbudet till att även omfatta deltagande och samröre med inhemska våldsbejakande organisationer och motion 2018/19:2861 (C) yrkande 29 om att kriminalisera deltagande i våldsbejakande organisationers verksamhet. Utskottet noterar att den föreslagna kriminaliseringen omfattar deltagande och samröre med inhemska våldsbejakande organisationer förutsatt att dessa är att betrakta som terroristorganisationer enligt den definition av sådana organisationer som finns i lagförslaget. Utskottet ser inte heller skäl att ställa sig bakom det förslag som framförs i motion 2018/19:506 (L) yrkande 1 om att upprätta en lista över förbjudna organisationer. Även detta yrkande avstyrks. Utskottets förslag i korthet avslår tre motionsyrkanden om propaganda för terrorism, rättfärdigande av terroristhandlingar och att hatpredikanter ska hindras från att resa in i . Jämför reservation 11 (SD). I kommittémotion 2018/19:134 av m.fl. (SD) yrkande 14 begärs ett tillkännagivande om att utreda hur man kan förhindra propaganda för terrorism eller terroristorganisationer. I samma motion yrkande 15 föreslår motionärerna att den nuvarande lagstiftningen kompletteras genom att rättfärdigande av terroristhandlingar kriminaliseras. I motionen hänvisas till lagstiftning i som möjliggjorde ett gripande av en politiker som uttalade sitt stöd för morden på en fransk polis i samband med ett terrordåd. Boriana (M) begär i motion 2018/19:1004 ett tillkännagivande om att hatpredikanter ska hindras från att resa in i . Motionären anför att religiösa samfund i vid upprepade tillfällen har bjudit in utländska predikanter som uppmanar till våld och förtryck mot olika religiösa grupper och minoriteter. borde, likt , bannlysa dessa från att resa in i landet med hänvisning till den allmänna ordningen. I 3 § rekryteringslagen finns en bestämmelse om offentlig uppmaning att begå terroristbrott med följande lydelse. Den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet döms till fängelse i högst .