bet · H601KU20 · 2019-06-17 00:00:00 — Denna grupp kom därmed att bedömas som vuxna när deras asylansökningar prövades av , och myndighetens långa handläggningstider drabbade alltså denna begränsade grupp särskilt hårt. Därför beslutade regeringen att lägga fram ett förslag om en ny möjlighet till uppehållstillstånd för denna grupp. uppgav vidare att han gett uttryck för regeringens inställning att det är viktigt med en ordnad migration och att den som får avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd ska lämna landet. Hans och regeringens synsätt i dessa frågor har inte ändrats. De långa handläggningstiderna vid drabbade dock en begränsad grupp asylsökande särskilt hårt och regeringen ansåg därför att det var nödvändigt att vidta åtgärder, och det var också det regeringen gjorde. I det aktuella lagärendet bedömde regeringen enligt att det var angeläget att lagstiftningen kunde träda i kraft för att förbättra situationen för den nämnda gruppen asylsökande. Därför valdes en kortare remisstid som kompletterades med ett remissmöte. Tidsaspekten var också skälet till att regeringen valde att lägga fram en extra ändringsbudget. Sammantaget var det regeringens bedömning att beredningskravet i regeringsformen var uppfyllt för det aktuella lagförslaget och att det fanns särskilda skäl att lägga fram en extra ändringsbudget. noterade vidare att en proposition överlämnades till , att propositionen behandlades av finansutskottet och att därefter fattade beslut i ärendet. På frågor kring Lagrådets roll uppgav att Lagrådet fyller en mycket viktig funktion i förhandsgranskningen av regeringens lagförslag. Det händer dock att en regering i ett lagärende gör en annan juridisk bedömning än Lagrådet. Att regeringen inte följer Lagrådets synpunkter kan också bero på politiska överväganden. framhöll att det inom finns särskilda rutiner för beredning av lagförslag som avstyrkts eller allvarligt ifrågasatts av Lagrådet. Vidare följer det av Statsrådsberedningens riktlinjer att det i en proposition ska föras en tydlig argumentation i de delar där Lagrådets förslag och synpunkter inte har följts. På frågan om ansåg att regeringen agerat skyndsamt i det aktuella lagärendet uppgav han att när prognos kom fick regeringen information om att samtliga ensamkommande unga som sökt uppehållstillstånd inte kunde vänta sig beslut från myndigheten . Regeringen hade givetvis regelbundna kontakter med bl.a. om arbetet med att förkorta handläggningstiderna men redovisad uppgift lämnades första gången . vill inledningsvis framhålla betydelsen av upprätthållandet av såväl regeringsformens beredningskrav som Lagrådets granskning. Genom dessa skapas förutsättningar för kvalitet i lagstiftningsarbetet. Vidare vill utskottet peka på vikten av bestämmelserna i riksdagsordningen om budgetprocessen för upprätthållandet av principen om en fullständig och samlad budgethantering, även i samband med ändringar i statens budget. Som tidigare uttalat bör frågan huruvida beredningsunderlaget i ett enskilt ärende har varit tillräckligt för att ska kunna ta ställning till regeringens förslag bedömas av det beredande utskottet. Det ligger alltså på det beredande utskottet och i slutänden att i varje enskilt ärende ta ställning till om regeringens motivering till en skyndsam beredning är tillräckligt stark, om beredningsunderlaget kan anses tillräckligt och om det finns särskilda skäl för att lämna förslag till ändringsbudget; vad har uttalat om beredningskravet kan tjäna som vägledning i denna del. Det ankommer på regeringen att i propositionen tydligt redovisa skälen i sin motivering. Utskottet noterar att finansutskottet i det aktuella ärendet inhämtade kompletterande synpunkter på delar av lagförslaget från Lagrådet och ett par myndigheter i samband med sin beredning av ärendet och att finansutskottet efter dessa kompletterande upplysningar ansåg att beredningskravet enligt regeringsformen var tillgodosett. Vidare noteras att finansutskottet inte hade några invändningar emot regeringens bedömning att det fanns särskilda skäl för att lämna det aktuella förslaget till ändringsbudget, att talmannen ställde proposition till beslut och att beslutade i enlighet med finansutskottets förslag. När det gäller regeringens hantering av Lagrådets synpunkter och förslag noterar utskottet att det av propositionen framgår om dessa har följts eller inte. Regeringen har också argumenterat för sitt ställningstagande när den inte följt Lagrådets synpunkter och förslag. Som utskottet har uttalat är en sådan argumentation viktig för att i beredningen av en proposition ska ges möjlighet att överväga de skäl som ligger bakom ställningstagandet att inte följa Lagrådet. En annan fråga i granskningen är enligt utskottet om regeringen hade kunnat undvika behovet av brådskande beredning av den aktuella propositionen. Som har uttalats av utskottet kan beredningen i vissa lägen behöva avvika från gängse rutiner, men behovet av brådskande beredningar bör åtminstone i viss utsträckning kunna undvikas genom kontinuerlig omvärldsbevakning och god framförhållning och beredskap. Av utredningen i ärendet framgår att tog emot ett betydande antal asylsökande och att hanterade en stor mängd asylansökningar. Situationen var unik och fick revidera sina prognoser om bl.a. myndighetens genomsnittliga handläggningstider i asylärenden. Redan på ett tidigt stadium framhöll i bl.a. prognoser och årsredovisningar att flera ensamkommande unga riskerade att hinna fylla innan hann fatta beslut i ärendena. uppgav i en prognos att samtliga asylsökande som kommit till 2015 och 2016 skulle få sina ärenden prövade av myndigheten . Även om asylprocessen under aktuell period var speciell vill utskottet understryka vikten av att regeringen och genom kontinuerlig omvärldsbevakning och god framförhållning och beredskap är insatta i olika frågeställningar för att på så vis så långt det är möjligt kunna bereda ärendet i enlighet med de rutiner som normalt gäller. Granskningen ger i övrigt inte anledning till något uttalande av utskottet. 2.2 Förflyttningen av generaldirektör I en anmälan till (dnr 1878-2017/18), bilaga A2.2.1, begärs det att utskottet prövar om regeringens beslut att förflytta från uppdraget som generaldirektör för till är förenligt med bl.a. bestämmelserna i lagen om offentlig anställning, förkortad . I anmälan anförs att regeringen fattade sitt beslut och att förflyttningen trädde i kraft . I anmälan görs det gällande att eftersom det endast förflöt däremellan kan förflyttningen anses ha blivit verkställd så gott som . Inga organisatoriska förändringar har gjort ett byte av generaldirektör nödvändig, anförs det i anmälan. Enligt anmälan återstår då frågan om ledning av uppvisat sådana brister att en förflyttning blivit nödvändig av den orsaken. I anmälan hänvisas det till att det av den presskonferens som det ansvariga statsrådet höll då förflyttningen meddelades, framgår tydligt att så inte var fallet. Tvärtom fick generaldirektören mycket starka lovord för sitt ledarskap. Det gör att frågan måste ställas om skälen för förflyttning är av den art som ryms inom 33 § eller om de i stället är av rent politisk art. Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som har upprättats inom , bilaga A2.2.2–3, skrivelser från f.d. statssekreterare och från , bilaga A2.2.4–5, samt ett e-postsvar på en begäran om att få ta del av viss dokumentation, bilaga A2.2.6. Till grund för granskningen har även legat dels en utfrågning med f.d. statssekreterare , dels en utfrågning med statsrådet , bilaga B4 och B8. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Enligt 12 kap. 7 § regeringsformen ska grundläggande bestämmelser om statligt anställdas rättsställning i andra avseenden än de som berörs i regeringsformen meddelas i lag. Sådana bestämmelser finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning. Lagen om offentlig anställning Enligt 32 § första stycket ska föreskrifterna om grunden för uppsägning eller avskedande, turordning vid uppsägning och företrädesrätt till återanställning i lagen (1982:80) om anställningsskydd också tillämpas på en arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställd tills vidare, om något annat inte följer av . Enligt andra stycket gäller vad som sägs i första stycket om avskedande även för en arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställd för en begränsad tid. Enligt 33 § första stycket får chefen för , om han eller hon är anställd för bestämd tid, skiljas från sin anställning före utgången av , om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa. Enligt andra stycket gäller att om chefen för någon annan förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen är anställd för en bestämd tid, får han eller hon förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa. Enligt 36 § får ett beslut om förflyttning enligt 33 § andra stycket inte verkställas förrän beslutet har prövats slutligt eller rätten till talan har förlorats. Beslutet får dock ges omedelbar verkan, om det finns synnerliga skäl för det. Enligt 37 § ska mål om tillämpningen av handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. En arbetstagare som vill söka ändring i ett beslut enligt 33 § ska väcka talan från det att han eller hon fick del av beslutet (39 § ). Bestämmelser som i huvudsak motsvarar de nuvarande bestämmelserna i 33 och 36 §§ infördes på förslag av regeringen i verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99 s. 67 f. och 120). I verksledningspropositionen gjordes inledningsvis följande allmänna överväganden i fråga om att införa bestämmelser om förflyttningsskyldighet i (s. 68). En verkschef ska i normalfallet under sin karriär i olika skeden kunna växla mellan verkschefstjänster av skiftande karaktär och anlitas för tjänstgöring i olika tjänster i och utredningsväsendet. Att verkschefer byter tjänst avsågs sålunda framöver bli en mer vanlig företeelse än vad som varit fallet. Denna rörlighet förutsattes ske på frivillig väg och grundas på överenskommelser med berörda verkschefer. En fortsatt användning av anställningsformen förordnande för bestämd tid innebar att en verkschef inte mot sin vilja kunde förflyttas från sin tjänst . Trots att de eftersträvade omplaceringarna i det helt övervägande flertalet fall förutsattes kunna genomföras efter överenskommelse, kunde man sålunda inte bortse från att det kan finnas skäl för att mot verkschefens vilja förflytta honom eller henne under en löpande förordnandeperiod. Den situationen kan exempelvis uppstå att regeringen finner det önskvärt att bryta ett i och för sig väl fungerande chefskap för att av en övergripande orsak kunna genomföra en omstrukturering som berör flera verk och verkschefer, alltså fall där en förflyttning påkallas av organisatoriska skäl. Ett annat exempel är att en chef visat sig mindre lämplig för sin uppgift och att regeringen av den anledningen vill förflytta honom eller henne till en annan tjänst. Det kunde givetvis enligt propositionen även uppkomma andra fall där det finns fullgoda skäl att förflytta en verkschef. Det avgörande borde vara vad som bedöms nödvändigt med hänsyn till myndighetens bästa. När det gäller förflyttningsskyldighetens närmare innebörd anfördes i propositionen att en förflyttning innebär en form av tvångsentledigande och en form av tjänstetillsättning (s. 69). Genom förflyttningsinstitutet får staten en möjlighet att när det anses motiverat skilja arbetstagaren från hans eller hennes tjänst. Bland annat har intresset av att den statliga förvaltningsorganisationen ska kunna utvecklas på det sätt som staten finner bäst förenligt med samhällets behov ansetts motivera en modifiering av den särskilda trygghet som en fullmaktshavare åtnjuter. En förflyttning är också mindre ingripande än en uppsägning, eftersom den medför att arbetstagaren får en annan tjänst. Vidare framgick att förflyttningen endast får ske till en tjänst som tillsätts med samma anställningsform. En annan förutsättning är att den nya tjänsten är rent statlig. Slutligen krävs att arbetsuppgifterna i de båda tjänsterna är likartade eller i vart fall att arbetstagaren med hänsyn till sin utbildning är lämpad att utföra arbetsuppgifterna i den nya tjänsten. Det framhölls att den som är förordnad för inte kan sägas upp . Den nya förflyttningsskyldigheten för visstidsförordnade verkschefer borde enligt propositionen konstrueras på ett likartat sätt som den som redan gällde för fullmaktstjänster. Den borde sålunda begränsas i vissa hänseenden utöver vad som redan har framhållits. I propositionen framhölls att ett beslut om förflyttning, liksom varje annan förvaltningsåtgärd, måste grundas på objektivt godtagbara skäl (s. 69 f.). Detta följer av regeringsformens bestämmelser i 1 kap. 9 § om likabehandling, saklighet och opartiskhet. Dessutom bör en förflyttning endast få ske till en tjänst som tillsätts på samma sätt (med samma anställningsform), dvs. med ett förordnande och bara till en statlig tjänst. Förordnandetiden i den nya tjänsten bör begränsas till att avse den tid som återstår av verkschefsförordnandet när förflyttningen blir aktuell. Beslut om förflyttning får ges omedelbar verkan om det finns synnerliga skäl för det. Sådana synnerliga skäl kan exempelvis vara att stora ekonomiska värden står på spel eller att en myndighet inte leds på ett från allmän utgångspunkt godtagbart sätt. När det gäller chefsförsörjningen framhöll regeringen i propositionen att den är ett viktigt instrument i den offentliga sektorns omvandling och utveckling. Den grundläggande uppgiften för cheferna i statsförvaltningen är att leda arbetet i enlighet med statsmakternas intentioner. Propositionen syftade bl.a. till att åstadkomma en aktivering i frågor om chefstillsättningar och chefsutveckling i de av regeringen tillsatta tjänsterna. Rekryterings-, rörlighets- och utvecklingsåtgärder som avser högre chefer borde mer systematiskt och målmedvetet utnyttjas för att förnya, förändra och effektivisera den statliga verksamheten. I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet och ansvara för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med beslut. Av detta följde enligt propositionen att det åligger regeringen att säkerställa att det finns den kompetens som behövs i ledningen för den statliga förvaltningen. Verkschefskarriären borde framöver i normalfallet kunna inrymma perioder av chefskap för olika verksamheter, åtföljda eller avbrutna av kvalificerade uppdrag eller tjänstgöring på andra krävande poster i förvaltningen. Denna rörlighet borde enligt propositionen ske på frivillig väg och grundas på överenskommelser med berörda verkschefer. Frågan om rörlighet för myndighetschefer togs åter upp i regeringens proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (s. 51). I propositionen framhöll regeringen att rörligheten bland myndighetschefer hade ökat betydligt och var relativt god. En klar majoritet av de dåvarande myndighetscheferna var förordnade som chef för sin myndighet. Regeringen skulle även i fortsättningen verka för en naturlig rörlighet bland myndighetschefer och för att de gavs möjlighet att växla mellan olika uppgifter. Erfarenheterna hos den som tidigare hade varit myndighetschef kunde t.ex. komma till god användning på poster som ordförande eller styrelseledamot i statliga styrelser. Som en del i regeringens chefspolicy angavs i propositionen att rörlighet bland myndighetschefer borde eftersträvas. Rörlighet på chefsposten skulle främja såväl myndighetens effektivitet som chefernas egen utveckling. En ökad rörlighet skulle också leda till att chefsbyten och chefsavveckling avdramatiserades och att växlingen mellan chefsuppgifter och andra uppgifter sågs som något naturligt. Tidsbegränsade förordnanden borde medvetet användas som ett instrument både för att främja rörligheten mellan olika uppgifter och uppdrag och för att vid behov avveckla myndighetschefer. Vid nyutnämning borde en myndighetschef utses för en period . Omförordnanden borde normalt begränsas till högst . Statsrådet eller statssekreteraren borde om det inte redan skett i samband med en mål- och resultatdialog hålla ett planeringssamtal med den berörda myndighetschefen senast före förordnandetidens utgång. Inom varje departement skulle det finnas väl fungerande rutiner för bevakning, planering och framförhållning vad gäller förordnanden av myndighetschefer. Enligt 30 kap. 10 § socialförsäkringsbalken (2010:110) ska Försäkrings-kassan, om den försäkrade medger det, i arbetet med rehabiliteringen samverka med den försäkrades arbetsgivare och arbetstagarorganisation, hälso- och sjukvården, , Arbetsförmedlingen och andra myndigheter som berörs av rehabiliteringen av den försäkrade. ska vidare verka för att dessa organisationer och myndigheter, var och en inom sitt verksamhetsområde, vidtar de åtgärder som behövs för en effektiv rehabilitering av den försäkrade. I 2 § myndighetsförordningen (2007:515) anges att en myndighet kan ledas av en styrelse (styrelsemyndighet). Myndighetens ledningsform anges i myndighetens instruktion eller i någon annan författning. Enligt 3 § ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för verksamheten och ska bl.a. se till att den bedrivs effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Utredningen om en översyn av anställningsvillkoren för myndighetschefer beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över anställningsvillkoren för chefer som leder myndigheter under regeringen. överlämnade utredningen sitt betänkande Myndighetschefers villkor (SOU 2011:81) till regeringen. Utredningen framhöll följande om det s.k. förflyttningsinstrumentet. I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet och att inför ansvara för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med beslut och regeringens direktiv och ambitioner. Av detta följer att det åligger regeringen att säkerställa att det finns den kompetens som behövs i ledningen för den statliga förvaltningen. Utredningen hänvisade till att den s.k. styrutredningen framhöll att förflyttningsrätten kan antas ha en latent funktion i regeringens kontakter med myndighetscheferna. Förhållandet mellan regeringen och förvaltningen är en central utgångspunkt för instrumentet, men frågan rör naturligtvis också statens arbetsgivaransvar och den enskildes anställningstrygghet. Tanken är att ett beslut om förflyttning, liksom varje annan förvaltningsåtgärd, måste grundas på objektivt godtagbara skäl. Detta följer av regeringsformens krav på likabehandling, saklighet och opartiskhet. För regeringen innebär förflyttningsinstrumentet en möjlighet att – när det anses motiverat och föreligger ett behov av det – skilja myndighetschefen från den aktuella anställningen. För den enskilde innebär förflyttningen att skiljas från befattningen på den aktuella myndigheten men inte från regeringen som arbetsgivare, genom att arbetstagaren får en ny anställning som tillsätts på samma sätt och med samma arbetsgivare. Utredningen uppmärksammade vidare att förflyttningsinstrumentet både i litteraturen och i dagligt tal i princip alltid kallas för en förflyttningsskyldighet. Lagtexten talar emellertid om att regeringen har en möjlighet att i vissa situationer förflytta en myndighetschef med en tidsbestämd anställning. För regeringen är det en uttrycklig förflyttningsmöjlighet, men följden blir en skyldighet för den enskilde myndighetschefen att flytta från anställningen. Om en myndighetschef förflyttas till en annan statlig anställning fattas ett nytt anställningsbeslut för den nya anställningen. Ett sådant beslut kan avse tiden fram till och med en tidigare angiven tidpunkt för anställningens slut, men det kan också avse . Regeringen kan använda förflyttningsinstrumentet för att flytta på arbetstagaren, men det som i praktiken sker är att personen får en ny anställning där det i realiteten kan beslutas om andra villkor för anställningen, t.ex. vad gäller lön. Utredningen framhöll att i regel är en myndighetschefs rörelse mellan olika anställningar i statsförvaltningen något som sker på frivillig väg efter en tidsbestämd anställnings slut. Regeringen och myndighetschefen är då överens om att myndighetschefen ska få andra arbetsuppgifter. Grundtanken med en förflyttningsrätt är emellertid en annan, nämligen att en förflyttning kan komma i fråga i de situationer då man mer eller mindre mot en myndighetschefs vilja flyttar honom eller henne till en annan anställning. Förflyttning innebär således både en form av tvångsentledigande och en tillsättning av en ny anställning. Utredningen slog i sitt betänkande fast att den ursprungliga grunden till reglerna om förflyttning – intresset av att den statliga förvaltningen skulle utvecklas på det sätt som staten fann bäst förenligt med samhällets behov – fortfarande gäller. Regeringens möjlighet att förflytta en myndighetschef tar avstamp i vårt statsskick och i förhållandet mellan regeringen och förvaltningen. måste präglas av hög effektivitet och kvalitet, och ledarskapet är avgörande för verksamhetens resultat. Regeringen ansvarar inför för förvaltningens verksamhet och disponerar också utnämningsmakten. Det är därför logiskt och egentligen svårfrånkomligt att regeringen också ska ha frihet att snabbt kunna flytta på chefen för en myndighet, om regeringen anser att chefskapet inte utövas på ett tillräckligt bra sätt. Förflyttningsinstrumentet kan beskrivas som ett nödvändigt instrument för att den parlamentariska ansvarskedjan ska fungera. Om regeringen anser att en myndighetschef inte längre bör vara chef för en viss myndighet, måste regeringen kunna omplacera denne och utse en ny chef. Om regeringen lägger ned eller slår ihop myndigheter, förändrar uppdraget för myndigheten eller helt enkelt inte är nöjd med hur arbetstagaren utför sitt chefsuppdrag, måste den ha rätt att flytta på vederbörande. Utredningen konstaterade att regeringen kan använda förflyttningsinstrumentet i princip som den vill. Det som krävs för en förflyttning är att regeringen på sitt politiska ansvar bedömer det som nödvändigt med hänsyn till myndighetens bästa. Att en förflyttning ska grundas på objektivt godtagbara skäl blir därför en sanning med viss modifikation, låt vara att brist på förtroende kan sägas vara ett sådant skäl. Även om det skulle kunna ses som en brist att det inte är uttryckligt stadgat i vilka situationer en förflyttning kan äga rum, måste regeringen, på sitt parlamentariska ansvar, kunna fritt disponera över detta instrument för att styra statsförvaltningen. Regeringen måste därför även fortsatt ha möjlighet att avgöra om en förflyttning är påkallad av organisatoriska skäl eller annars är nödvändig av hänsyn till myndighetens bästa. Av konstitutionella skäl kan man heller inte komma ifrån att regeringens skäl för en förflyttning kan vara svåra att bedöma och ibland kanske till och med kan framstå som godtyckliga. Det kan också vara så att regeringen, av hänsyn till den som förflyttats, avstår från att offentligt redovisa alla sina skäl för beslutet. En annan sak är att en klok regering utnyttjar instrumentet försiktigt och med återhållsamhet. Utredningen framhöll också att av och till har frågan aktualiserats om det vore bättre att regeringen skulle ha rätt att säga upp en myndighetschef och betala ut avgångsvederlag i stället för att flytta vederbörande till en annan statlig anställning. Utredningen ansåg dock att det är angeläget att regler om uppsägning och avgångsförmåner inte ersätter förflyttningsinstitutet.