bet · H601TU18 · 2019-06-07 00:00:00 — Fyrstegsprincipen inom planeringen av transportinfrastruktur Utskottet föreslår ett tillkännagivande till regeringen med anledning av motionsyrkanden som rör tillämpningen av fyrstegsprincipen inom planeringen av transportinfrastrukturen. Utskottet föreslår att regeringen vidtar åtgärder för att säkerställa fyrstegsprincipens genomslag, arbetar för att utveckla de samhällsekonomiska kalkylmodellerna för infrastrukturinvesteringar och tydligt definierar vad som avses med trafikslagsövergripande anslag i arbetet med den kommande infrastrukturpropositionen. Utskottet föreslår att avslår övriga motionsyrkanden, främst med hänvisning till pågående utvecklingsarbete. I betänkandet finns 3 reservationer (S, SD, V, MP). Skrivelse 2018/19:76 om fyrstegsprincipen. 14 yrkanden i tre följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning 1.Riksrevisionens rapport om fyrstegsprincipen (S, MP) 2.Riksrevisionens rapport om fyrstegsprincipen (SD) 3.Riksrevisionens rapport om fyrstegsprincipen (V) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut ställer sig bakom det som utskottet anför om tillämpningen av fyrstegsprincipen och tillkännager detta för regeringen. 2018/19:3059 av m.fl. (M) yrkandena 1–3, 2018/19:3054 av m.fl. (V) yrkandena 1–6 och 2018/19:3063 av m.fl. (SD) yrkandena 1–4 och lägger skrivelse 2018/19:76 till handlingarna. Reservation 1 (S, MP) Reservation 2 (SD) Reservation 3 (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (V), (C), (KD), (S), (M), (S), (M), (SD), (M), (SD), (S), (S), (L), (SD), (MP), (M) och (S). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlar utskottet regeringens skrivelse 2018/19:76 om fyrstegsprincipen och 14 yrkanden i tre följdmotioner. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som har gjort i sin rapport inom planeringen av transportinfrastruktur – tillämpas den på avsett sätt? (RiR 2018:30). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. överlämnade rapporten till . Riksrevisor med medarbetare presenterade granskningsrapporten vid utskottets sammanträde . En förteckning över behandlade förslag finns i bilagan. Utskottets förslag i korthet tillkännager för regeringen att den bör vidta åtgärder för att säkerställa fyrstegsprincipens genomslag, arbeta för att utveckla de samhällsekonomiska kalkylmodellerna för infrastruktur-investeringar och tydligt definiera vad som avses med trafikslagsövergripande anslag i arbetet med den kommande infrastrukturpropositionen. bifaller därmed motionsförslag om detta. Övriga motionsförslag avslås. Jämför reservation 1 (S, MP), 2 (SD) och 3 (V). Fyrstegsprincipen innebär att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis enligt följande. – Det första steget innebär att överväga åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. – Det andra steget innebär att överväga åtgärder som medför ett mer effektivt utnyttjande av befintlig infrastruktur. – Det tredje steget innebär att vid behov överväga begränsade ombyggnationer. – Det fjärde steget innebär att, om behovet inte kan tillgodoses i de tre tidigare stegen, överväga nyinvesteringar eller större ombyggnadsåtgärder. konstaterar att det saknas en samlad utvärdering av den nya planeringsprocessen där fyrstegsprincipen ska vara vägledande. Syftet med granskningen har därför varit att undersöka om fyrstegsprincipen tillämpas på avsett sätt i åtgärdsplanering och i de åtgärdsvalsstudier (ÅVS) som myndigheten genomfört. Utgångspunkten för granskning har varit dels statsmakternas mål för fyrstegsprincipen, dels de transportpolitiska målen. övergripande slutsats är att regeringens och styrning inte stöder ett trafikslagsövergripande arbetssätt. Vidare framför att regeringen i flera avseenden behöver förtydliga hur ska arbeta med fyrstegsprincipen, och behöver utveckla arbetssättet med ÅVS:erna för att åstadkomma mer kostnadseffektiva investeringar inom transportsektorn. granskning visar att ÅVS:erna uppfyller principen om att åtgärder som prövas klassificeras i enlighet med fyrstegsprincipen. Av granskningen framgår dock att inte prövar alla fyra stegen i alla ÅVS:er och åtgärderna prövas inte heller alltid stegvis. bedömer att de mindre kostsamma åtgärderna oftare ses som ett komplement till dyrare åtgärder än som ett alternativ för att lösa problemet. Av granskningen framkommer vidare att de flesta steg 1-åtgärderna inte är användbara för att lösa enskilda brister som identifieras i ÅVS:er, och har inte heller mandat att genomföra och finansiera mindre steg 1-åtgärder. anger att regeringen inte heller har preciserat hur ska arbeta med den stegvisa processen på steg 1-nivå och i vilken grad steg 1-lösningar är önskvärda i större omfattning. bedömer att det trafikslagsövergripande perspektivet inte fått tillräckligt genomslag inom organisation och att regeringen inte gett tillräcklig vägledning i frågan om hur begreppet trafikslagsövergripande i praktiken ska tolkas. konstaterar visserligen att det trafikslagsövergripande perspektivet är uppfyllt i den meningen att gör ÅVS:er inom alla trafikslag. Däremot är bristbeskrivningar sällan formulerade så att åtgärder från flera olika trafikslag prövas. bedömning är att bristerna i de allra flesta fall anses finnas på vägen eller järnvägen i fråga. Enligt är det då svårt att arbeta med öppna problemformuleringar av det slag som krävs för ett trafikslagsövergripande angreppssätt. konstaterar att har brutit ned de transportpolitiska målen till sex s.k. leveranskvaliteter. Leveranskvaliteterna är inte anpassade för att analysera brister på operativ nivå, och flera av leveranskvaliteterna överlappar varandra. bedömer därför att behöver utveckla arbetet med leveranskvaliteterna. I granskningen framhåller även att det i de flesta ÅVS:er saknas sådan jämförande information som är nödvändig för att man ska kunna bedöma allvaret i den redovisade bristen eller de redovisade bristerna. anser att konsekvensen blir att det är svårt att avgöra om det är de mest allvarliga bristerna som utreds och följaktligen om det är de mest kostnadseffektiva åtgärderna som slutligen föreslås och genomförs. framför att kvaliteten på kostnadsbedömningarna i ÅVS:erna ibland är otillfredsställande. Som förklaring lyfter fram att rutinerna för kunskapsöverföring från de som genomför åtgärderna till de som planerar dem inte är tillräckligt utvecklade. En annan förklaring är att allt fler kostnadsbedömningar numera görs av konsulter. pekar på att det finns en risk för att tappar kompetens för kostnadsbedömningar i ett tidigt skede för olika typer av åtgärder. I granskningen pekar även på att avslutar ungefär en tredjedel av alla ÅVS:er utan ett tydligt förslag till åtgärd. I närmare hälften av alla ÅVS:er redovisar inte heller något förslag till finansiering, och det framgår inte alltid om åtgärdsförslagen är ett underlag för beslut i en nationell transportplan, en länsplan eller andra typer av beslut. framhåller att den sammantagna bilden är att behöver förbättra kvaliteten på ÅVS:erna, dels genom att renodla studien som ett underlag för åtgärdsval, dels genom att åstadkomma en jämnare och mer enhetlig kvalitet. Underlag för åtgärdsval till nationell plan granskning visar vidare att ibland baserar åtgärdsval till den nationella planen på ett äldre underlagsmaterial, som har tagits fram med en annan metodik där fyrstegsprincipen inte har varit tydligt vägledande. Enligt finns det skäl att ställa samma krav på aktualitet för ÅVS:er som för samlade effektbedömningar () när dessa utgör underlag för åtgärdsval, särskilt när de utgör underlag för åtgärdsval till den nationella planen. rekommendationer till regeringen och . • Överväga att i högre grad låta nationellt framtagna bristanalyser och prioriteringar på systemnivå utgöra en utgångspunkt för den tidiga planeringen av investeringar i transportinfrastruktur. rekommendationer till regeringen. • Förtydliga hur ska arbeta med första steget i fyrstegsprincipen, detta mot bakgrund av att det finns få sådana steg 1-åtgärder som råder över. • Förtydliga vad som menas med att ska genomföra en stegvis prövning vid åtgärdsval, detta mot bakgrund av att har iakttagit att billigare åtgärder huvudsakligen ses som komplement till dyrare åtgärder, snarare än som alternativ. • Förtydliga vad som mer konkret menas med att tänkbara åtgärder ska prövas med ett trafikslagsövergripande anslag, detta mot bakgrund av att granskning visar att beskriver bristerna utifrån den specifika vägen eller järnvägen, vilket försvårar ett bredare synsätt. • Säkerställ att ställer samma krav på aktualitet för ÅVS:er som för , när dessa utgör underlag för åtgärdsval. Det gäller särskilt för underlag som ligger till grund för åtgärdsval till den nationella planen. • Utveckla en tydligare precisering av begreppet brist, som är ett centralt begrepp vid åtgärdsval. Det saknas en tydlig koppling mellan transportpolitiska mål, kostnadseffektivitet, leveranskvaliteter och operativa bristbegrepp i de enskilda fallen. Bättre interna verktyg, referensvärden och leveranskvaliteter behöver utvecklas för att bristbegreppet ska kunna fungera bra som grund för åtgärdsval. • Överväg att modifiera ÅVS-metodiken så att de huvudalternativ till åtgärdspaket som ställs mot varandra mer speglar stegen 2–4 i fyrstegsprincipen. Ett förslag kan exempelvis formuleras inom ramen för befintlig infrastruktur, ett annat inom ramen för en begränsad utbyggnad och eventuellt ett ytterligare som förutsätter nybyggnation. På så sätt skulle möjliga lösningar på steg 2- eller 3-nivån kunna utgöra alternativ till dyra steg 4-lösningar, och inte som komplement. • Höj kvaliteten på ÅVS:erna, så att de genomgående kan fungera som ett bra underlag för åtgärdsval. Bristbeskrivningar bör så långt möjligt redovisas med referensvärden, så att allvaret i bristen framgår. Använd kvantitativa samhällsekonomiska beräkningar som stöd för åtgärdsvalet om det rör sig om större projekt. Ett entydigt förslag till åtgärdsval och förslag till finansiering bör alltid redovisas. Vidare bör det finnas en beskrivning av hur de föreslagna åtgärderna förhåller sig till den aktuella underhållsplanen. • Utveckla en bättre kunskapsöverföring internt inom , dels mellan de som genomför och de som planerar åtgärderna, dels mellan åtgärdsplanerare och underhållsansvariga. Detta skulle öka möjligheten att både göra goda kostnadsbedömningar och välja goda åtgärder. Regeringen instämmer i bedömning att processen för ÅVS:er behöver förbättras i en del avseenden för att ge underlag av högre kvalitet, detta för att uppnå regeringens uttalade syfte med en planering utifrån fyrstegsprincipen, att ge en god hushållning med både ekonomiska medel och naturresurser samt att nå en hållbar samhällsutveckling. Regeringen instämmer vidare i att det ibland kan finnas ett behov av att göra nationella bristanalyser för att få underlag för trafikslagsövergripande prioriteringar på systemnivå. Regeringen framhåller att detta är något som har inlett ett arbete kring. Regeringen delar även uppfattning att mindre steg 1-åtgärder sällan ensamma kan eliminera brister i den lokala transport- infrastrukturen, men vill poängtera att de tillsammans med andra åtgärder kan ge goda effekter och att det faktum att de kan ha en annan utförare och finansiär än inte ska exkludera dem från att omfattas av ÅVS:erna. Regeringen lyfter vidare fram att det inte finns några formella hinder för att analysera och föreslå även mer generella steg 1-åtgärder, som skatter, avgifter m.m. Regeringen delar inte iakttagelse att regeringens styrning inte stöder ett trafikslagsövergripande arbetssätt. Regeringen pekar på att det är tydligt såväl i förordningen (2010:185) med instruktion för som i uppdragsdirektiv till att den långsiktiga planeringen av transportinfrastrukturen ska utgå från ett trafikslagsövergripande förhållningssätt. Vidare framhåller regeringen att det i de senaste direktiven till för åtgärdsplaneringen för planperioden –2029 finns krav på att ska redovisa hur fyrstegsprincipen och trafikslags- övergripande perspektiv har tillämpats i förslagen till planer. Vidare konstaterar regeringen att ÅVS:er och har olika syften och tas fram vid olika tillfällen i den fysiska och den strategiska, ekonomiska planeringsprocessen och att det därmed inte är självklart att samma aktualitetskrav bör gälla. Regeringen konstaterar vidare att flera av de förbättringsförslag som lämnar till överensstämmer med det identifierat i egna översyner och ligger också i linje med vad regeringen konstaterat. Inom pågår därför ett stort utvecklingsarbete kring arbetssätt och systemstöd för skedet från behov och brist till åtgärd, som bl.a. omfattar framtagande av nationella bristanalyser på systemnivå och förbättrat arbetssätt för ÅVS:er. Regeringen ser positivt på att de rekommendationer som lämnat till kan tas om hand i detta arbete. Regeringen framhåller slutligen att redan påbörjat ett omfattande utvecklingsarbete vad gäller arbetssätt och systemstöd kring ÅVS och att myndigheten avser att se över detta utifrån rekommendationer. Regeringen ser positivt på detta utvecklingsarbete och avser att följa det noga. Vidare anser regeringen att har tillräckliga direktiv kring hur fyrstegsprincipen och ett trafikslags- övergripande perspektiv ska vara vägledande i arbetet med den nationella planeringen av infrastrukturinvesteringar. Regeringen ser därför inga skäl att vidta några åtgärder med anledning av rekommendationer. m.fl. (V) framhåller i motion 2018/19:3054 att fyrstegsprincipen, rätt tillämpad, är ett mycket betydelsefullt planeringssätt för att uppnå ett transportsystem som är ekologiskt, socialt och ekonomiskt hållbart. Motionärerna delar inte regeringens bild av att åtgärder inte behöver vidtas med anledning av rekommendationer. I motionen framhålls att en förutsättning för att vi ska nå effektiva och hållbara transporter är att fyrstegsprincipen tillämpas fullt ut. Även pekar i sin rapport på att dagens tillämpning av fyrstegsprincipen leder till både ökade kostnader och till att klimatomställningen försvåras. Motionärerna anser därför att regeringen bör återkomma med förslag på hur nationellt framtagna bristanalyser och prioriteringar på systemnivå kan utgöra en utgångspunkt för den tidiga planeringen av investeringar i transportinfrastruktur (yrkande 1), att regeringen bör förtydliga för hur myndigheten ska arbeta med första steget i fyrstegsprincipen, som består i att försöka lösa brister genom sänkt efterfrågan eller överflyttningar mellan trafikslag (yrkande 2), att regeringen bör förtydliga för vad som menas med att myndigheten ska genomföra en stegvis prövning vid åtgärdsval (yrkande 3), att regeringen bör förtydliga för vad som konkret menas med att tänkbara åtgärder ska prövas med ett trafikslagsövergripande anslag (yrkande 4), att regeringen på lämpligt sätt bör säkerställa att ställer samma krav på aktualitet för åtgärdsvalsstudier (ÅVS) som för samlade effektbedömningar () när dessa utgör underlag för åtgärdsval som ingår i den nationella planen (yrkande 5) och att regeringen bör återkomma med förslag om hur den statliga medfinansieringen kan stärkas för att förbättra fyrstegsprincipens tillämpning genom att fler steg 1- och steg 2-åtgärder genomförs i infrastrukturplaneringen (yrkande 6). I motion 2018/19:3059 av m.fl. (M) pekar motionärerna på att det framgår av granskning att behöver utveckla sitt arbetssätt för att åstadkomma mer kostnadseffektiva investeringar inom transportsektorn. Motionärerna delar den bedömningen och anser att regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa fyrstegsprincipens genomslag (yrkande 1). I motionen framhålls vidare att det för att investeringar i infrastruktur ska generera så stor samhällsnytta som möjligt är av stor vikt att de bakomliggande samhällsekonomiska kalkylmodellerna är korrekta och rättvisande. Motionärerna anser därför att regeringen bör ge i uppdrag att arbeta för att utveckla de samhällsekonomiska kalkylmodellerna vad gäller infrastrukturmodellerna (yrkande 2). I motionen framförs att det är önskvärt att åtgärdsval i större utsträckning prövas förutsättningslöst med ett mer trafikslagsövergripande perspektiv då fyrstegsprincipen tillämpas. Motionärerna vill därför också lyfta fram vikten av att tydligare definiera ett trafikslagsövergripande anslag i arbetet med den kommande infrastruktur-propositionen (yrkande 3). m.fl. (SD) framhåller i motion 2018/19:3063 yrkande 2 att man mot bakgrund av granskning ser ett behov av att utreda om fyrstegsprincipen bör omarbetas eller om en ny metod bör införas. Motionärerna pekar på att det finns flera problem med fyrstegsprincipen. I motionen framhålls även att man bör utreda införandet av en mer nationell och trafikslagsövergripande arbetsmetod, som i vissa fall strider mot kortsiktiga samhällsekonomiska beräkningar av enskilda lokala projekt. Motionärerna lyfter även fram att mer kvalitativa referensvärden bör utvecklas (yrkande 1). I motionen framhåller motionärerna att det bör utredas om åtgärder som inte har rådighet över bör vara med i något av fyrstegsprincipens steg (yrkande 3). Motionärerna anser bl.a. att ska verka för att godsflöden och persontransporter kan genomföras efter det behov som råder, inte verka för att minska behoven av transporter. I motionen anförs även att ett införande av en beloppsgräns för när en ÅVS ska genomföras bör utredas (yrkande 4). Motionärerna framhåller att detta bör göras för att minska administrativa kostnader. Det övergripande transportpolitiska målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Att planera transportsystemet enligt fyrstegsprincipen innebär att alla trafikslag och transportmedel liksom alla typer av åtgärder som leder till att de transportpolitiska målen nås ska beaktas. Att planera enligt fyrstegsprincipen förväntas även bidra till kostnadseffektiva lösningar. En effektiv lösning på ett specifikt problem i transportsystemet kan innefatta åtgärder från flera av fyrstegsprincipens steg. och regeringen har också vid upprepade tillfällen framhållit att det är angeläget att tillämpa ett trafikslagsövergripande synsätt vid överväganden om vilka åtgärder som behöver vidtas för att utveckla transportsystemet och att de föreslagna åtgärderna analyseras utifrån fyrstegsprincipen. Mot den bakgrunden välkomnar utskottet om fyrstegsprincipen. konstaterar bl.a. att behöver utveckla sitt arbetssätt för att åstadkomma mer kostnadseffektiva investeringar inom transportsektorn. Utskottet delar den bedömningen. Utskottet vill även framhålla att det för att investeringar i infrastruktur ska generera så stor samhällsnytta som möjligt även är av stor vikt att de bakomliggande samhällsekonomiska kalkylmodellerna är korrekta och rättvisande. Utskottet anser därför att bör få i uppdrag att arbeta för att utveckla de samhällsekonomiska kalkylmodellerna vad gäller infrastrukturinvesteringar. Exempelvis bör en genomlysning och omarbetning av värderingen av godstransporter övervägas. Utskottet vill även lyfta fram att samtliga trafikslag behövs och att de kompletterar varandra på ett förtjänstfullt sätt. Utskottet anser att transportsystemets effektivitet riskerar att minska om man ställer olika trafikslag mot varandra. Utskottet delar därför rekommendation att regeringen bör förtydliga vad som avses med att tänkbara åtgärder ska prövas med ett trafikslagsövergripande anslag. Utskottet vill framhålla att det som bör vara styrande är hur man, oaktat trafikslag, kan uppnå en så hög tillgänglighet och mobilitet som möjligt. Utskottet anser därför att åtgärdsval i större utsträckning bör prövas förutsättningslöst och med ett mer trafikslagsövergripande perspektiv. Mot denna bakgrund föreslår utskottet att riktar ett tillkännagivande till regeringen om att regeringen bör – vidta åtgärder för att säkerställa fyrstegsprincipens genomslag – arbeta för att utveckla de samhällsekonomiska kalkylmodellerna för infrastrukturinvesteringar – tydligt definiera vad som avses med trafikslagsövergripande anslag i arbetet med den kommande infrastrukturpropositionen. Utskottet vill slutligen framhålla att det i regeringens skrivelse med anledning av granskning framförs att redan påbörjat ett omfattande utvecklingsarbete vad gäller arbetssätt och systemstöd kring åtgärdsvalsstudier (ÅVS) och att myndigheten avser att se över detta utifrån rekommendationer. Regeringen uppger att den ser positivt på detta utvecklingsarbete och avser att följa det noga. Utskottet välkomnar skrivningarna. Vidare vill utskottet peka på att regeringen uppger att den instämmer med i att det ibland kan finnas behov av att göra nationella bristanalyser för att få underlag för trafikslagsövergripande prioriteringar på systemnivå. Regeringen pekar på att detta är något som inlett ett arbete kring. Utskottet välkomnar även detta arbete. Vad gäller frågan om att ställa samma krav på aktualitet för ÅVS:er och samlade effektbedömningar () konstaterar regeringen att de har olika syften och tas fram vid olika tillfällen i den fysiska och den strategiska, ekonomiska planeringsprocessen och att det därmed inte är självklart att samma aktualitetskrav bör gälla. Utskottet delar regeringens uppfattning. Därmed tillstyrker utskottet motion 2018/19:3059 (M) yrkandena 1–3 och avstyrker motionerna 2018/19:3054 (V) yrkandena 1–6 och 2018/19:3063 (SD) yrkandena 1–4 och föreslår att skrivelse 2018/19:76 läggs till handlingarna. om fyrstegsprincipen (S, MP) av (S), (S), (S), (S), (MP) och (S). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: 2018/19:3054 av m.fl. (V) yrkandena 1–6, 2018/19:3059 av m.fl. (M) yrkandena 1–3 och 2018/19:3063 av m.fl. (SD) yrkandena 1–4 och lägger skrivelse 2018/19:76 till handlingarna. Vi delar utskottsmajoritetens uppfattning om betydelsen av att planera transportsystemet enligt fyrstegsprincipen och att en effektiv lösning på ett specifikt problem i transportsystemet kan innefatta åtgärder från flera av fyrstegsprincipens steg. Vi vill liksom utskottsmajoriteten även lyfta fram att och regeringen vid upprepade tillfällen har framhållit att det är angeläget att tillämpa ett trafikslagsövergripande synsätt vid överväganden om vilka åtgärder som behöver vidtas för att utveckla transportsystemet och att de föreslagna åtgärderna analyseras utifrån fyrstegsprincipen. Mot den bakgrunden välkomnar även vi granskning. När det gäller utskottsmajoritetens förslag till tillkännagivande vill vi dock peka på följande. I regeringens skrivelse 2017/18:278 Nationell planering för transport- infrastrukturen anför regeringen att ska identifiera eventuella problem med att uppfylla regeringens ambition när det gäller fyrstegsprincipen, särskilt åtgärder enligt steg 1 och steg 2. Om sådana problem identifieras ska omgående redovisa detta till regeringen tillsammans med förslag till lösningar som säkerställer regeringens ambitioner. Likaså framhåller regeringen i fastställelsebeslutet om den nationella planen att fyrstegsprincipen är en viktig utgångspunkt som ska tillämpas och innebär att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis. Regeringen anför vidare att den anser att har tillräckliga direktiv kring hur fyrstegsprincipen och ett trafikslagsövergripande perspektiv ska vara vägledande i arbetet med den nationella planeringen av infrastrukturinvesteringar. Regeringen meddelar också att i de fall den ser behov av ytterligare justeringar avser den att återkomma. Mot bakgrund av att regeringen har vidtagit åtgärder för att säkerställa fyrstegsprincipens genomslag i transportinfrastrukturplaneringen anser vi att något tillkännagivande inte är nödvändigt. Mot bakgrund av frågans betydelse anser vi dock att det finns anledning att följa utvecklingen noga.