bet · H701UbU1 · 2019-12-12 00:00:00 — Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning Utskottet tillstyrker regeringens förslag om anslag inom utgiftsområde 16, som uppgår till ca . Utskottet tillstyrker också regeringens förslag om vissa bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. Därmed avstyrker utskottet de alternativa budgetförslag som förts fram i motioner. Utskottet har följt upp regeringens resultatredovisning för utgiftsområdet i olika avseenden. Ledamöterna från , avstår från ställningstagande när det gäller beslutet om statens budget inom utgiftsområde 16. I stället redovisar de sina överväganden i fyra särskilda yttranden (M, SD, V, KD). Proposition 2019/20:1 inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning. Cirka 40 yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /20. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning 1 Regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 16 2 Statens budget inom utgiftsområde 16 3 Barn- och ungdomsutbildning 4 vuxenutbildning och yrkeshögskola 5 Universitet och högskolor 7 Anslag för gemensamma ändamål 1.Statens budget inom utgiftsområde 16 (M) 2.Statens budget inom utgiftsområde 16 (SD) 3.Statens budget inom utgiftsområde 16 (V) 4.Statens budget inom utgiftsområde 16 (KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /20 Bilaga 2 Regeringens och motionärernas anslagsförslag Bilaga 3 Regeringens förslag till beställningsbemyndiganden Utskottets förslag till riksdagsbeslut Statens budget inom utgiftsområde 16 anvisar anslagen inom utgiftsområde 16 enligt regeringens förslag. Därmed bifaller proposition 2019/20:1 utgiftsområde 16 punkt 5 och avslår motionerna 2019/20:2649 av m.fl. (SD), 2019/20:2695 av m.fl. (V), 2019/20:3105 av m.fl. (KD) yrkandena 23 och 24, 2019/20:3124 av m.fl. (KD) yrkandena 6 och 7, 2019/20:3188 av m.fl. (KD) yrkandena 1, 3–7, 11, 12, 14, 18, 19, 21, 24, 42, 43, 47 och 49–51, 2019/20:3202 av m.fl. (KD) yrkande 11, 2019/20:3293 av m.fl. (KD) yrkandena 26 och 79 samt 2019/20:3297 av m.fl. (M) yrkandena 1–4 och 6–8. b) Bemyndiganden om ekonomiska åtaganden 1. för anslaget 2:65 Särskilda medel till universitet och högskolor besluta om kapitaltillskott på högst till holdingbolag knutna till universitet för finansiering av idébanksmedel, 2. för anslaget 3:1 : Forskning och forskningsinformation besluta om bidrag på högst till European Spallation Source (ESS), 3. ställa ut statliga garantier för överbryggningslån till European Spallation Source (ESS) för konstruktionen av den europeiska spallationskällan som inklusive tidigare utfärdade garantier uppgår till högst och gäller som längst , 4. för anslaget 3:1 : Forskning och forskningsinformation besluta om medlemskap i följande konsortier för europeisk forskningsinfrastruktur, s.k. Erickonsortier: Aerosols, Clouds and Infrastructure (ACTRISERIC) med en årlig medlemsavgift på högst , Center (EMBRCERIC) med en årlig medlemsavgift på högst , () med en årlig medlemsavgift på högst och European Solar Telescope (ESTERIC) med en årlig medlemsavgift på högst och besluta om finansiering av de årliga medlemsavgifterna i följande konsortier: () med en medlemsavgift på högst , Infrastructure () med en medlemsavgift på högst , Infrastructure in Medicine (EATRISERIC) med en årlig medlemsavgift på högst , Infrastructure for Biomedical Imaging (Euro-Bioimaging-ERIC) med en årlig medlemsavgift på högst , Survey of Health, Ageing and Retirement in Europe () med en medlemsavgift på högst , Biobanking and Infrastructure () med en medlemsavgift på högst , European Social Survey () med en medlemsavgift på högst , in Europe () med en medlemsavgift på högst och () med en medlemsavgift på högst , 5. ingå ekonomiska åtaganden som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst de belopp och inom de tidsperioder som regeringen föreslår. Därmed bifaller proposition 2019/20:1 utgiftsområde 16 punkterna 1–4 och 6. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (L), (M)*, (M)*, (SD)*, (S), (C), (V)*, (M)*, (SD)*, (S), (KD)*, (S), (SD)*, (MP), (L) och (S). * Avstår från ställningstagande, se särskilda yttranden. Ärendet och dess beredning I detta ärende behandlas regeringens budgetproposition 2019/20:1 i de delar som gäller utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning och ett antal motionsyrkanden från allmänna motionstiden /20. Regeringens förslag till riksdagsbeslut och motionsförslagen finns i bilaga 1. I bilaga 2 och 3 finns en sammanställning av regeringens förslag till anslag och beställningsbemyndiganden samt de avvikelser från dessa som , föreslår i sina anslagsmotioner. I ärendet har utskottet tagit emot en gemensam skrivelse från Kommuner och Regioner och (dnr 730-2019/20). Budgetprocessen innebär bl.a. att i ett första steg genom ett beslut fastställer en utgiftsram för varje utgiftsområde. Utgiftsramen anger det belopp som utgiftsområdets anslag högst får uppgå till (11 kap. 18 § tredje stycket riksdagsordningen). har bifallit regeringens förslag och bestämt utgiftsramen för utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning till 83 (prop. 2019/20:1, bet. 2019/20:FiU1, rskr. 2019/20:59). I detta betänkande föreslår utbildningsutskottet för hur anslagen för utgiftsområdet ska fördelas inom utgiftsområdesramen. ställningstagande till anslag för utgiftsområdet ska göras genom ett beslut (11 kap. 18 § fjärde stycket riksdagsordningen). Uppföljning av regeringens resultatredovisning Enligt 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat. I utskottens uppgifter ingår att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 8 § regeringsformen). Som en del i utskottens uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar. har beslutat om riktlinjer för bl.a. den löpande uppföljningen av regeringens resultatredovisning (framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21, rskr. 2005/06: 333–335). Av riktlinjerna framgår att beställer och tar emot information om resultatet av statens verksamhet. Utskottet har mot den bakgrunden granskat regeringens resultat-redovisning för utgiftsområde 16 i budgetpropositionen. Granskningen är ett underlag för utskottets behandling av budgetpropositionen och för den fortsatta mål- och resultatdialogen med regeringen. Betänkandet har disponerats så att regeringens resultatredovisning behandlas först. Därefter behandlar utskottet de förslag i budgetpropositionen och de motionsförslag som gäller anslag inom utgiftsområde 16. I avsnitten 3–7 återges det närmare innehållet i propositionen och i motionerna. Dessutom redovisar utskottet sina närmare skäl för att tillstyrka regeringens förslag och avstyrka samtliga motionsyrkanden. 1 Regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 16 Utskottet har granskat regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 16 i budgetpropositionen. Nedan återges inledningsvis propositionen i de delar som rör resultatredovisningen. Det är resultatredovisningens struktur som är i fokus. Därefter beskrivs utskottets särskilda uppföljning av resultatredovisningarnas indikatorer och utskottets särskilda uppföljning av budgetpropositionens nya struktur. Utskottets tidigare behandling av resultatredovisningen sammanfattas sedan övergripande. Avslutningsvis följer utskottets bedömning av resultatredovisningen m.m. Utgiftsområdet Utbildning och universitetsforskning omfattar verksamhetsområdena Barn- och ungdomsutbildning, vuxenutbildning och yrkeshögskola, Universitet och högskolor samt Forskning. I utgiftsområdet ingår även myndigheter inom områdena samt medlemsavgifter till , verksamheten vid Svenska och finansieringen av internationella kunskapsmätningar och utbildningsstatistik. Den verksamhet som bedrivs inom utgiftsområdet har flera olika huvudmän. Både kommuner och enskilda kan vara huvudmän för förskolan, fritidshemmet, annan pedagogisk verksamhet, förskoleklassen, , grundsärskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och medan enbart kommuner kan vara huvudmän för komvux och särvux. Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan. Staten är också huvudman för universitet och högskolor, men det finns också ett antal enskilda utbildningsanordnare inom högskoleområdet. Staten använder sig av flera olika instrument för att styra den utbildningsverksamhet som bedrivs av kommuner och enskilda inom skolväsendet. Staten fastställer mål och beslutar om lagar och andra författningar som styr verksamheten. Staten följer vidare upp resultaten, utvärderar, kvalitetssäkrar och granskar verksamheten bl.a. genom uppdrag till olika myndigheter. Ett tredje styrinstrument som staten förfogar över är den tillsyn och tillståndsprövning som Skolinspektionen ansvarar för. Ett ytterligare styrinstrument utgörs av statligt finansierade utvecklingsinsatser. Riktade statsbidrag till kommunala och enskilda huvudmän står dock endast för en liten del av finansieringen av barn- och ungdomsutbildningen och vuxenutbildningen. Huvuddelen finansieras med kommunala skattemedel och generella statsbidrag. Målet för utgiftsområdet är att ska vara en framstående kunskaps- och forskningsnation som präglas av hög kvalitet (prop. 2011/12:1 utg.omr. 16 avsnitt 2.3, bet. 2011/12:UbU1, rskr. 2011/12:98). För att följa upp hur framstående är som kunskaps- och forskningsnation gör regeringen jämförelser med andra länder. Huvuddelen av indikatorerna bygger därför på internationell statistik. I de fall det finns tidsserier att tillgå beskrivs utvecklingen bakåt i tiden. De indikatorer som regeringen valt ut för att mäta måluppfyllelsen inom utbildningsområdet på en övergripande nivå är – befolkningens uppnådda utbildningsnivå – unga vuxnas deltagande i utbildning – övergången mellan olika utbildningsnivåer – könsfördelningen bland nybörjare inom högskolans olika utbildningsinriktningar – könsfördelningen bland undervisande och forskande personal i högskolan – könsfördelningen bland professorer – EU:s utbildningspolitiska riktmärken. Till och med budgetpropositionen användes också indikatorn Olika ålderskohorters uppnådda utbildningsnivå. Regeringen kompletterar dessa indikatorer med de indikatorer som mäter måluppfyllelsen på verksamhetsnivå (se nedan, resultatredovisningar för verksamhetsområdena Barn- och ungdomsutbildning, vuxenutbildning och yrkeshögskola samt Universitet och högskolor). En väl fungerande och hållbar kompetensförsörjning är enligt regeringen en förutsättning för att ska vara en framstående kunskaps- och forskningsnation. Som komplement till de indikatorer som mäter måluppfyllelsen inom utbildningsområdet på en övergripande nivå använder regeringen därför också som bedömningsgrund en kort beskrivning av faktisk och prognostiserad utbildningsmatchning på arbetsmarknaden. För att beskriva de framsteg som görs mot målet att ska vara en framstående forskningsnation använder regeringen de indikatorer som används för verksamhetsområdet (se resultatredovisning nedan). (Till och med budgetpropositionen fanns det även en forskningsindikator för utgiftsområdet, Publiceringar och citeringar av forskningsartiklar samt forskningssamarbeten.) I resultatanalysen kommenterar regeringen vissa indikatorer inom utbildningsområdet (befolkningens uppnådda utbildningsnivå, könsfördelningen bland professorer och EU:s utbildningspolitiska riktmärken) samt bedömningsgrunden om kompetensförsörjning. Regeringens slutsats är bl.a. att sammantaget i flera avseenden fortsatt är en framstående kunskaps- och forskningsnation. Regeringen delar in utgiftsområdet i fyra verksamhetsområden: Barn- och ungdomsutbildning, vuxenutbildning och yrkeshögskola, Universitet och högskolor samt Forskning. Resultatredovisning för Barn- och ungdomsutbildning Regeringens mål är att förskole-, grund- och gymnasieutbildning ska vara av hög och likvärdig kvalitet. Alla ska ges förutsättningar att uppnå de nationella målen och utveckla sina kunskaper, färdigheter och kompetenser så långt som möjligt. Regeringen använder nio indikatorer för att mäta måluppfyllelsen för förskolan och . De avser deltagande i förskola respektive förskoleklass, elevernas kunskapsresultat (nationella prov, årskurs 9 och ), elevernas trygghet samt lärarbehörighet och personalens utbildning. Regeringen använder sju indikatorer för att bedöma gymnasieskolans måluppfyllelse. De avser elevernas kunskapsresultat, elevernas genomströmning (inklusive genomströmning för det underrepresenterade könet på program med ojämn könsfördelning), elevernas trygghet samt lärarbehörighet och personalens utbildning. De indikatorer som används ger enligt regeringen inte en heltäckande bild av respektive verksamhet, men de belyser de delar av måluppfyllelse och resultat som regeringen bedömer är centrala. All individbaserad statistik redovisas uppdelat på kön om dessa uppgifter är tillgängliga. Indikatorn Lärarbehörighet och personalens utbildning ingår i den särskilda resultatredovisningen av lärar- och förskollärarsituationen i skolväsendet (se nedan). Regeringen kommenterar inte alla indikatorer i sin resultatanalys. Regeringens slutsats är bl.a. att de indikatorer och bedömningsgrunder som redovisas ger en bild av måluppfyllelsen för förskole-, grund- och gymnasieutbildningen som visar på utmaningar när det gäller skillnader i resultat kopplat till kön och bakgrund. Resultatredovisning för vuxenutbildning och yrkeshögskola Regeringens mål för de skolformer som ingår i den kommunala vuxenutbildningen är att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande. De ska ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling. För att bedöma måluppfyllelsen för skolformerna komvux och sfi använder regeringen indikatorer som avser antal deltagare, andel deltagare med godkänt betyg och sysselsättning efter avslutade studier. För skolformen särvux används en indikator som avser antal deltagare. Resultatinformation som är gemensam med övriga skolväsendet redovisas i resultatredovisningen för Barn- och ungdomsutbildning och i resultatredovisningen av lärar- och förskollärarsituationen i skolväsendet. I resultatanalysen kommenterar regeringen inte indikatorerna och redovisar inte heller sin bedömning av måluppfyllelsen för den kommunala vuxenutbildningen. Regeringens mål för är att säkerställa att eftergymnasiala yrkesutbildningar som svarar mot arbetslivets behov kommer till stånd, att statens stöd för eftergymnasiala yrkesutbildningar fördelas effektivt och att utbildningarna håller hög kvalitet. För att bedöma måluppfyllelse använder regeringen en indikator som avser andel examinerade som har ett arbete efter avslutad utbildning och ytterligare en indikator där det specificeras att arbetet ska vara inom utbildningsområdet. I resultatanalysen kommenterar regeringen båda indikatorerna och gör bedömningen att måluppfyllelse är god när det gäller att tillgodose arbetsmarknadens behov av den eftergymnasiala yrkeskompetens som högskolan inte tillhandahåller. Resultatredovisning för Universitet och högskolor Regeringens mål är att utbildning och forskning vid universitet och högskolor ska hålla en internationellt sett hög kvalitet och bedrivas effektivt. Regeringen använder sju indikatorer för att bedöma måluppfyllelsen för universitet och högskolor: resultat av () kvalitetsutvärderingar, UKÄ:s beslut om tillstånd att utfärda examina, andel disputerade lärare vid universitet och högskolor, prestationsgrad i utbildning på grundnivå och avancerad nivå, genomströmning i utbildning på forskarnivå, vetenskaplig produktion och förmåga att attrahera externa medel för forskning. Resultat för indikatorn Vetenskaplig produktion presenteras i resultatredovisningen för verksamhetsområdet . I övrigt redovisar regeringen ett urval av andra bedömningsgrunder för att beskriva universitets och högskolors utveckling. I resultatanalysen kommenterar regeringen nästan alla indikatorer. Regeringens slutsats är bl.a. att det finns skillnader i verksamhetens effektivitet mellan lärosäten och utbildningsområden. Regeringens mål är att ska vara ett av världens främsta forsknings- och innovationsländer och en ledande kunskapsnation, där högkvalitativ forskning, högre utbildning och innovation leder till samhällets utveckling och välfärd, näringslivets konkurrenskraft och svarar upp mot de samhällsutmaningar vi står inför, både i och globalt. Regeringen använder fem indikatorer för att bedöma måluppfyllelsen för verksamhetsområdet . Som ett mått på vetenskaplig produktivitet används två indikatorer som rör antal vetenskapliga artiklar som publicerats i vissa sammanhang. Som ett mått på vetenskapligt genomslag används två indikatorer som rör andel vetenskapliga artiklar som är bland de mest citerade. Regeringen använder en ny indikator för att mäta jämställdhet inom forskningen vid universitet och högskolor, nämligen Könsfördelning för professorer, lektorer och meriteringsanställda. I resultatanalysen kommenterar regeringen indikatorerna och gör bl.a. bedömningen att konkurrenskraft mätt med dessa mått inte har stigit . Vidare konstaterar regeringen att andelen kvinnor bland professorer har ökat . Resultatredovisning av lärar- och förskollärarsituationen i skolväsendet har tidigare framhållit att det är angeläget att få en samlad redovisning av skolans personalsituation (bet. 2014/15:UbU1). Regeringen ger därför en särskild resultatredovisning av lärar- och förskollärarsituationen i skolväsendet i budgetpropositionen. I redovisningen använder regeringen indikatorer för personalens utbildning (andel som har pedagogisk högskoleexamen i olika skolformer), lärares legitimation och behörighet (andel med legitimation och behörighet i olika skolformer), lärar- och förskollärarutbildning (antal sökande, antal antagna, antal nybörjare och antal examinerade på olika utbildningar) samt lärar- och förskollärarförsörjning (rekryteringsbehov, examinationsbehov, beräknad examination och andel arbetsgivare med personalbrist). Regeringen redovisar resultaten för personalsituationen per skolform, utvecklingen för lärar- och förskollärarutbildningarna, och prognoser över skolväsendets behov av lärare och förskollärare samt huvudmännens bedömning av personalsituationen. Regeringen beskriver också beslutade, pågående och genomförda statliga insatser för att påverka tillgången till utbildade lärare och förskollärare. Regeringen konstaterar att yrkets attraktionskraft dock är en fråga för både staten och skolhuvudmännen. I resultatanalysen kommenterar regeringen nästan alla indikatorer. Regeringens slutsats är bl.a. att indikatorerna visar en tudelad bild av lärar- och förskollärarsituationen i skolväsendet. Antalet barn och elever ökar generellt som vissa personalgrupper ökar medan andra minskar. Lärarbristen förklaras enligt regeringen av att det ökade antalet barn och elever inte motsvaras av ett ökat antal examinerade lärare. Utskottets uppföljning av resultatredovisningarnas indikatorer Regeringen har delat in utgiftsområdet i flera verksamhetsområden. Över åren har det totala antalet områden varierat beroende på hur förskolan, och gymnasieskolan indelats, liksom annan eftergymnasial utbildning än högskolan. Resultaten redovisas dels övergripande för utgiftsområdet, dels per verksamhetsområde. Dessutom lämnar regeringen en särskild resultatredovisning av lärar- och förskollärarsituationen i skolväsendet efter önskemål från utskottet. För budgetpropositionen innebär det att regeringen presenterar sex olika resultatredovisningar (se ovan). Utskottet har i tidigare uppföljningar pekat på behovet av att samordna de olika resultatredovisningarna och vill i den nu aktuella uppföljningen peka på de dubbleringar eller överlappningar som finns för några indikatorer i resultatredovisningarna. 2017 följde utskottet upp resultatindikatorerna för själva utgiftsområdet samt för ett av verksamhetsområdena, nämligen Forskning (bet. 2016/17:UbU1). Utskottet kunde då konstatera att regeringen använde måtten antalet publiceringar och citeringar av forskningsartiklar som indikatorer både för hela utgiftsområdet i den del som avser forskning och för verksamhetsområdet . Som datakälla användes dock olika tidskriftsdatabaser, och i det ena fallet gjordes jämförelsen , medan långa tidsserier användes i det andra fallet. jämfördes också med delvis olika länder. För hela utgiftsområdet benämndes indikatorn Publiceringar och citeringar av forskningsartiklar och mättes som antalet artiklar med svenska författare, fältnormaliserade medelciteringar av vetenskapliga artiklar och andelen artiklar som är bland de mest citerade artiklarna i världen. För verksamhetsområdet användes indikatorer som mäts som antalet vetenskapliga artiklar i och några andra länder samt genomsnittligt antal fältnormaliserade citeringar per artikel för och några andra länder och för olika vetenskapsområden i . Utskottet önskade att regeringen antingen skulle tydliggöra skillnaderna mellan de båda resultatredovisningarna eller samordna resultatredovisningarna mer. I sammanhanget nämndes att regeringen använde indikatorerna för verksamhetsområdet även för verksamhetsområdet och högskolor för att följa upp målet att utbildning och forskning vid universitet och högskolor ska hålla en internationellt sett hög kvalitet och bedrivas effektivt. Även 2018 noterade utskottet att indikatorerna för verksamhetsområdet hade en annan utformning än den som användes vid resultatredovisningen för hela utgiftsområdet för forskning. Utskottet har gått igenom indikatorerna i samtliga resultatredovisningar för att identifiera eventuella dubbleringar eller överlappningar. Resultatet sammanfattas nedan och presenteras även på indikatornivå utifrån vad indikatorerna mäter – utbildning, forskning respektive personal. Sammanfattningsvis visar genomgången av indikatorerna på utbildningsområdet att det finns dubbleringar eller överlappningar mellan en av indikatorerna för utgiftsområdet, nämligen den som omfattar EU:s åtta olika utbildningspolitiska riktmärken, och andra indikatorer som används för utgiftsområdet (utbildningsdelen) respektive för de tre verksamhetsområdena Barn- och ungdomsutbildning, vuxenutbildning och yrkeshögskola samt Universitet och högskolor. Indikatorerna på forskningsområdet används såväl för utgiftsområdet (forskningsdelen) som för verksamhetsområdena Universitet och högskolor samt Forskning. Indikatorer om könsfördelningen bland högskolans personal används såväl för utgiftsområdet (utbildningsdelen) som för verksamhetsområdet . Delar av den särskilda redovisningen av skolväsendets personal används även för verksamhetsområdet och ungdomsutbildning och skolformen kommunernas vuxenutbildning. För att mäta måluppfyllelsen för utgiftsområdet (utbildningsdelen) använder regeringen bl.a. EU:s utbildningspolitiska riktmärken. Ett av riktmärkena avser andel barn som går i förskolan och ett annat avser andel lågpresterande elever i . Inom verksamhetsområdet och ungdomsutbildning använder regeringen två liknande indikatorer, Deltagande i förskola och Elevresultat i . Ett annat av EU:s utbildningspolitiska riktmärken avser andel unga vuxna som är sysselsatta efter examen på gymnasial eller eftergymnasial nivå. Inom verksamhetsområdet och ungdomsutbildning redovisar regeringen uppgifter om ungdomars etablering på arbetsmarknaden efter gymnasieexamen. För att bedöma den kommunala vuxenutbildningens måluppfyllelse använder regeringen bl.a. indikatorn Sysselsättning efter avslutade studier. För att bedöma måluppfyllelse använder regeringen indikatorerna Andelen examinerade som har ett arbete året efter avslutad utbildning respektive Andelen examinerade som har ett arbete inom utbildningsområdet året efter avslutad utbildning. Inom verksamhetsområdet och högskolor redovisar regeringen och uppgifter om högskoleutbildades etablering på arbetsmarknaden.