bet · H601KU20 · 2019-06-17 00:00:00 — Genom att anställa en person för en bestämd tid har regeringen åtagit sig en förpliktelse mot vederbörande. Förflyttningsinstrumentet betonar det tidsbegränsade arbetsgivaransvaret och ger regeringen en möjlighet att få arbetsuppgifter utförda under den överenskomna anställningstiden. En annan sak är att, om myndighetschefen själv skulle önska det, regeringen har full frihet att besluta att vederbörande ska entledigas och erhålla avgångsförmåner i stället för att förflyttas. Utredningen föreslog att kretsen som omfattas av instrumentet utvidgas Utredningen föreslog att kretsen av de myndighetschefer som omfattas av förflyttningsskyldigheten också ska omfatta cheferna för affärsverken. trädde en ny lydelse av 33 § första stycket i kraft. Den ändring som genomfördes innebar att möjligheten att skilja en chef för ett statligt affärsverk från anställningen avskaffades (prop. 2014/15:78, bet. 2014/15:FiU31, rskr. 2014/15:223). Chefer för statliga affärsverk omfattas således numera av den s.k. förflyttningsskyldigheten för myndighetschefer. Arbetsrättslig tvist om förflyttning Utredningen poängterade att förhållandet att ett förflyttningsbeslut kan prövas rättsligt inte hänger samman med myndighetschefens juridiska ansvar för hur arbetet utövas. Sådant ansvar krävs ut främst på annat sätt (t.ex. genom avskedande). En myndighetschef har ett ansvar inför regeringen för att förverkliga dess politik. Att regeringen kräver ut detta ansvar av en myndighetschef ska relateras till regeringens politiska ansvar inför , snarare än till ett juridiskt ansvarssystem. Den nuvarande möjligheten till rättslig prövning (definierad som en arbetsrättslig tvist) av ett förflyttningsbeslut rymmer således en problematik av principiell konstitutionell betydelse. En förflyttningssituation kan inrymma en lämplighetsbedömning, en intresseavvägning och/eller politiska ställningstaganden. Ur strikt konstitutionell synvinkel bör en sådan bedömning förbehållas regeringen som ett led i hur den utövar den styrande makten för vilket den svarar inför . Det är principiellt tveksamt att detta ska kunna prövas också i en juridisk process. Den omständigheten att en förflyttning aldrig har prövats rättsligt illustrerar också detta. Dessa förhållanden talar enligt utredningen starkt för att avskaffa möjligheten att arbetsrättsligt tvista om ett förflyttningsbeslut. Blotta möjligheten till domstolsprövning av ett förflyttningsbeslut rymmer emellertid en för regeringen disciplinerande faktor; den måste inför ett förflyttningsbeslut noga överväga om det finns tillräckliga skäl och tillräckligt mycket dokumentation till stöd för beslutet och om detta skulle hålla för en domstolsprövning. Möjligheten till domstolsprövning kan därför tänkas medföra att regeringen inte i oträngt mål flyttar en myndighetschef. Enligt utredningens mening väger emellertid den disciplinerande faktorn lättare än de principiella konstitutionella övervägandena. Utredningen ansåg att man dessutom bör kunna utgå från att regeringen ändå inte beslutar om en förflyttning av en arbetstagare utan goda skäl och utan att först ha provat andra möjligheter. Mot denna bakgrund föreslog utredningen att den nuvarande rätten att arbetsrättsligt tvista om ett förflyttningsbeslut skulle avskaffas. Flera remissinstanser avstyrkte dock förslaget bl.a. med hänvisning till rätten om en rättvis rättegång enligt artikel 6 i konvention om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Mot bakgrund av remissinstansernas synpunkter gjorde regeringen bedömningen att någon ändring av inte borde genomföras i den delen (skr. 2013/14:155). I utredningen noterades även att det egentligen inte finns något särskilt beslut om förflyttning att överklaga. Det beslut som regeringen fattar är ett beslut om en ny anställning. Detta beslut borde emellertid, enligt utredningen, kunna betraktas som ett beslut om förflyttning i och med att konsekvensen av beslutet är en förflyttning. Arbetsdomstolens dom 2019 nr 15 I målet mot Transportstyrelsens tidigare generaldirektör, . (AD 2019 nr 15, mål nr A 152/17) var frågan om det hade funnits laga grund för avskedande av generaldirektören. Tvisten rörde bl.a. om generaldirektörens agerande varit sådant att skäl för avskedande funnits, om de faktiska omständigheterna skulle få läggas till grund för bedömningen av om avskedandet varit lagligt grundat, och om staten varit förhindrad att avskeda generaldirektören dels då staten redan hade vidtagit en arbetsrättslig åtgärd genom att, innan M.Å. avskedades, avsluta hennes anställning som generaldirektör för och i stället anställa henne som generaldirektör i , dels eftersom det agerande som lagts henne till last avser ett agerande i hennes tidigare anställning som generaldirektör för och inte i den anställning hon avskedats från. tillträdde som generaldirektör för efter att ha fått en tidsbegränsad anställning . blev hon i stället tidsbegränsat anställd som generaldirektör i . Hon var då misstänkt för brott. ett strafföreläggande gällande brottet vårdslöshet med hemlig uppgift. Gärningsbeskrivningen omfattade bl.a. avstegsbeslut som hon fattat . om att hon skulle kunna komma att avskedas. beslutade att avskeda henne från anställningen som generaldirektör i . När det gäller frågan om staten redan hade vidtagit en arbetsrättslig åtgärd som innebar att staten inte senare kunnat avskeda M.Å. anförde domstolen följande: Av 32 § lagen om offentlig anställning följer att det inte är möjligt att säga upp en arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställd för begränsad tid. Om ett byte av anställning för en myndighetschef i ett sådant fall inte kan ske genom en samförståndslösning, finns det en möjlighet för arbetsgivaren att under vissa förutsättningar förflytta en sådan myndighetschef till en annan statlig anställning. Som förutsättning gäller då dels att den andra anställningen ska vara en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, dels att förflyttningen ska vara påkallad av organisatoriska skäl eller annars vara nödvändig av hänsyn till myndighetens bästa, se 33 § andra stycket lagen om offentlig anställning. En arbetstagare kan föra talan mot ett beslut om förflyttning enligt arbetstvistlagen (se 37 § och 36 § andra stycket lagen om offentlig anställning). Ett omplaceringsbeslut har typiskt sett inte någon formell verkan. Detta framgår av Arbetsdomstolens praxis. Om förhållandena emellertid är sådana att en omplacering av skäl som är hänförliga till arbetstagaren personligen får bedömas utgöra arbetsgivarens reaktion på arbetstagarens agerande, eller i vart fall har givit arbetstagaren fog för att uppfatta situationen på det sättet, bör arbetsgivaren inte med framgång kunna åberopa enbart samma omständigheter till stöd för en senare uppsägning. Bedömningen får ske med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet (se AD 2006 nr 73 och däri hänvisade avgöranden). Beslutet att anställa M.Å. Regeringen fattade beslut om att entlediga M.Å. från anställningen som generaldirektör för och i stället anställa henne som generaldirektör i . Förbundet har gjort gällande att beslutet inneburit ett förflyttningsbeslut enligt lagen om offentlig anställning. Förbundet har vidare anfört att förflyttningen skett på grund av hur M.Å. hanterat säkerhetsskyddet hos Transportstyrelsen och att staten därmed redan vidtagit en arbetsrättslig åtgärd som innebär att staten inte senare kunnat avskeda henne med åberopande av samma omständigheter. Enligt staten har regeringens beslut inte varit ett formellt förflyttningsbeslut. Staten har anfört bl.a. följande. Arbetsgivaren och M.Å. var överens om bytet av anställning. I vart fall motsatte M.Å. sig inte den föreslagna lösningen. Alldeles oavsett detta har M.Å. inte fått en ny anställning eftersom en myndighetschef har arbetsskyldighet i . Under alla förhållanden var det fråga om en akut situation och staten hade svårt att överblicka de slutliga konsekvenserna. Det som läggs M.Å. till last är, med hänsyn till förtroendefrågan, av så allvarlig karaktär att staten under alla förhållanden – alltså även om Arbetsdomstolen finner att M.Å:s handlande inte är brottsligt – har haft rätt att vidta ytterligare arbetsrättsliga åtgärder. Detta gäller oavsett om Arbetsdomstolen kommer fram till att det är frågan om en förflyttning eller en ny anställning grundad på en överenskommelse. Arbetsdomstolen gjorde följande bedömning: Det är ostridigt att M.Å. fick besked om att hon omgående skulle få lämna sin anställning som generaldirektör för för att tillträda en anställning som generaldirektör i . Enligt vad staten konsekvent anfört såväl under handläggningen i som i Arbetsdomstolen var det, enligt staten, inte lämpligt att M.Å. kvarstod som generaldirektör för som frågan om hon begått brott mot säkerhet var föremål för förundersökning. Enligt Arbetsdomstolens mening får det anses klarlagt att M.Å., till följd av regeringens beslut, fick en ny anställning i med andra arbetsuppgifter. Det är alltså fråga om två olika anställningar. har berättat följande. Vid ett möte med den dåvarande infrastrukturministern, statssekreteraren . fick hon besked om att hon var tvungen att lämna sitt uppdrag hos Transportstyrelsen. Hon informerades om att hon skulle bli anställd i . har berättat att den dåvarande infrastrukturministern vid mötet informerade M.Å. om att regeringen, på grund av bristande förtroende, avsåg att omplacera henne till en anställning i . har uppgett att M.Å. fick besked om att brottsmisstanken gjorde att hon inte kunde vara kvar som generaldirektör för . ledsen, men sa att hon förstod regeringens ställningstagande. Enligt Arbetsdomstolens mening entledigades M.Å. från anställningen som generaldirektör för och fick en ny anställning som generaldirektör i , i enlighet med arbetsgivarens besked därom. Beslutet att flytta M.Å. till får anses som ett av arbetsgivaren ensidigt fattat beslut, även om det accepterades av M.Å. Om beslutet är att rättsligt sett kvalificera som ett förflyttningsbeslut, enligt 33 § lagen om offentlig anställning, är enligt Arbetsdomstolens mening inte av betydelse för den fråga domstolen nu i denna del har att pröva. Arbetsdomstolen fann att staten inte hade varit förhindrad att, på grund av beslutet att flytta M.Å. till , vidta ytterligare arbetsrättsliga åtgärder mot henne. Pressträff om en ny generaldirektör och förtydligande av uppdrag Vid en pressträff meddelade statsrådet att regeringen hade beslutat att utse en ny t.f. generaldirektör för och att , dåvarande generaldirektören för , skulle förordnas som generaldirektör vid . Vid pressträffen framhöll statsrådet bl.a. att regeringen sjösatte ett större renoveringsarbete av hela sjukförsäkringen. Statsrådet framhöll att det breda arbete som regeringen har gjort har gett effekt. Hon anförde vidare att sjuktalen inte längre ökar i och att de har börjat minska . Vid pressträffen anförde statsrådet vidare följande: är det så att har dubbla uppdrag. Det handlar inte bara om att besluta om och betala ut ersättning. har också ett lagstadgat ansvar för att samordna att individen som är sjuk får det stöd som den behöver. Det är grundläggande för mig och regeringen att tillse att även den här delen av uppdrag fungerar tillräckligt väl. Statsrådet anförde även bl.a. följande: behöver också balansen mellan just dubbla uppdrag bli betydligt bättre. Stödet till individen att komma åter till hälsa och arbete behöver stärkas, och vi har också ett ansvar för att människor ska kunna känna en tydlig trygghet när man tar del av sjukförsäkringen och inte uppleva att man kommer i kläm mellan olika aktörer eller myndigheter. Och regeringen gör därför två större förändringar när det gäller styrningen utav . Hon anförde vidare att regeringen har olika verktyg till sitt förfogande, lagstiftning, förordningar, regleringsbrev och utnämningsmakt. Enligt statsrådet behövde regeringen nu se till att man tar nästa steg och att man säkerställer att långsiktigt är hållbar in . Hon anförde vidare följande: Den första handlar om ett förändrat men också tydligt och förstärkt ledarskap för . Det innebär att nu lämnar sin tjänst som generaldirektör för på myndigheten. Hon är en mycket rutinerad och duktig statstjänsteman och så har stärkt upp sin handläggning och fokuserat på rättssäkerheten och kvaliteten i handläggningen. Det uppdrag som fick , det har hon utfört väl, och hon har hanterat de utmaningar som har mött henne. har målmedvetet arbetat för en rättssäkerhet i verksamheten med ordning och reda, och vi ser nu också att prövningarna sker i hög utsträckning och att sjuktalen inte längre ökar. Men vi är också väldigt klara över ifrån regeringens sida att vi nu behöver något annat . När myndigheten går in i en ny fas så behöver vi också ha ett nytt ledarskap, och regeringen har därför utsett till tillförordnad generaldirektör för . Statsrådet framhöll vidare att regeringen även hade beslutat att inrätta en överdirektör på med uppdraget att arbeta för ett bättre samarbete med andra myndigheter för att individen ska vara i fokus. I ett pressmeddelande från kommenterar uppgifterna om att hon nu lämnar . I pressmeddelandet anförs bl.a. följande: När jag tillträdde fick jag ett mycket tydligt uppdrag från regeringen. För att på bästa sätt utföra det uppdraget valde jag att fokusera på stärkt rättssäkerhet, service och effektivitet. Jag är stolt över vad jag har åstadkommit, framför allt när det gäller rättssäkerheten, på denna korta tid. Men jag hade naturligtvis sett fram emot att slutföra arbetet som mitt förordnande avsåg, det vill säga till 2021. I en intervju i med rubriken var rädd att förlora valet säger att det fanns en oro från regeringens sida att den negativa uppmärksamheten kring vissa av För-säkringskassans beslut som drabbat enskilda skulle kunna få konsekvenser för valutgången. Hon säger bl.a. att oron tagits upp i möten med statssekreteraren, eftersom hon knappt har haft några möten med . Enligt hävdar att Begler varnades för att delar av verksamhet och samarbetet med andra myndigheter inte fungerade tillräckligt bra, trots flera regeringsuppdrag som förtydligade det behovet. säger i intervjun att hon inte känner igen den bilden, och hon anför: Vi träffades och hade ett möte där lyfte väldigt många olika typer av kritik mot mig och myndighetens sätt att fungera. Men har jag inte haft särskilt mycket kontakt med statsrådet. Den enskilda kontakt jag haft med henne senast, förutom större möten och konferenser, var i början på 2017. Jag hade ju främst mina samtal med statssekreteraren och det har varit väldigt bra diskussioner. Vi har diskuterat olika utmaningar och problem, men för mig som jobbat så har det varit väldigt normala samtal. Det är något helt annat än att ställas inför frågan om avsked. I en artikel i med rubriken tillbakavisar Beglers bild avvisar statsrådet bild av att hon fick sparken eftersom regeringen var orolig för att förlora valet och säger att det är Beglers helt egna tolkning. Vi har valt att göra förändringen för att i ledningen för inte levererade i delar som handlade om stöd till individen eller samverkan med andra myndigheter. Under /09 granskade utskottet förflyttningen av dåvarande generaldirektören för Arbetsförmedlingen till en anställning som general-direktör inom (bet. 2008/09:KU20 s. 149 f.). Utskottet uttalade bl.a.: De statliga myndigheterna i har i flera avseenden en självständig ställning. Den gällande ordningen när det gäller att skilja eller förflytta en myndighetschef från hans eller hennes anställning syftar till att säkerställa myndigheternas och deras chefers självständighet och är en förutsättning för att kunna rekrytera kompetenta chefer. Det är därför av central betydelse att det finns sakliga och objektivt godtagbara skäl för ett beslut om förflyttning av en myndighetschef. En bakgrund till de särskilda bestämmelser om förflyttning som gäller för myndighetschefer är intresset av att den statliga förvaltnings-organisationen utvecklas på det sätt som staten finner bäst förenligt med samhällets behov. Organisatoriska skäl anges särskilt i 33 § som skäl för förflyttning till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt. Utskottets granskning visar att en omorganisation kan ses som en successiv process och att den aktuella omorganisationen var avsedd att fortgå även efter . Regeringen gjorde bedömningen att Arbetsförmedlingen , när omorganisationen skulle vara fullbordad eller nära fullbordan, borde få en ny generaldirektör. Det ankommer på regeringen att, med stöd av 33 § , göra avvägningar av det slaget. Utskottet ansåg mot denna bakgrund att granskningen inte gav anledning att rikta någon anmärkning mot regeringens beslut att förflytta dåvarande generaldirektören för Arbetsförmedlingen till en anställning som generaldirektör i . Det förhållandet att förflyttningen aviserades i ett pressmeddelande före regeringsbeslutet gav inte heller anledning till något särskilt uttalande från utskottets sida. Under /10 granskade utskottet förflyttningen av dåvarande generaldirektören för (bet. 2009/10:KU20 s. 58 f.). Utskottet uttalade bl.a. följande: Som utskottet tidigare understrukit syftar den gällande ordningen för att skilja eller förflytta en myndighetschef från anställningen till att säkerställa myndigheternas och deras chefers självständighet. Det är mot denna bakgrund av central betydelse att det finns sakliga och objektivt godtagbara skäl för ett beslut om förflyttning av en myndighetschef. En bakgrund till de särskilda bestämmelser om förflyttning som gäller för myndighetschefer är intresset av att den statliga förvaltningsorganisationen utvecklas på det sätt som staten finner bäst förenligt med samhällets behov. Av detta följer enligt förarbetena att det åligger regeringen att säkerställa att det finns den kompetens som behövs i ledningen för den statliga förvaltningen. Det ankommer på regeringen att bereda frågor om utnämningar och omförordnanden på ett så omsorgsfullt sätt att det kan förutsättas att den aktuelle myndighetschefen ska komma att stanna kvar förordnandet avser. Den möjlighet som ges i 33 § att förflytta en myndighetschef bör enligt utskottets mening ses som en undantagsregel som ska tillämpas bara när det uppkommit ohållbara situationer som inte kunnat förutses för utnämningen eller omförordnandet. Ett skäl för förflyttning är att en chef visat sig mindre lämplig för sin uppgift och att regeringen av hänsyn till myndighetens bästa vill förflytta honom eller henne till en annan tjänst. Ett skäl för omedelbar förflyttning är att stora ekonomiska värden står på spel, vilket självfallet kan vara fallet om ett pågående reformarbete riskerar att fördröjas. Det ankommer i första läget på regeringen att vid sitt beslut, som kan bli föremål för domstolsprövning, göra avvägningar av det slaget i enlighet med bestämmelserna i 33 och 36 §§ och 1 kap. 9 § regeringsformen. Granskningen ger inte vid handen att regeringen brustit i detta avseende. Utskottet ansåg mot denna bakgrund att granskningen inte gav anledning att rikta någon anmärkning mot förflyttningen till en anställning som generaldirektör i . Under /18 granskade utskottet regeringens utnämningsmakt. I granskningen ställdes vissa frågor om förflyttningar av myndighetschefer (bet. 2017/18:KU10). Som svar överlämnades en promemoria som hade upprättats inom . I svaret anfördes bl.a. att anledningen till varför en myndighetschef förflyttas vanligtvis inte anges i regeringens beslut. I svarspromemorian lämnades vidare en förteckning över de nio myndighetschefer som, oavsett skäl, –lämnat en chefsanställning för att i stället vara anställd som generaldirektör eller motsvarande med placering i . På frågan om vilken uppföljning av förflyttningsbeslut som hade skett sedan den förra granskningen anfördes att då en myndighetschef lämnar en pågående anställning föregås detta alltid av en ingående dialog mellan chefen och det departement som ansvarar för myndigheten. Varje enskilt ärende bygger dock på sina egna förutsättningar, varför det är svårt att dra några generella slutsatser av ett analysmaterial som bygger på de i genomsnitt tre förflyttningar som regeringen beslutat om . Vidare anfördes att den enhet som ansvarar för statlig arbetsgivarpolitik i alltid deltar i beredningen av beslut av det aktuella slaget. Vid den enheten finns en samlad kunskap om tidigare förflyttningsbeslut. Enheten utgör även ett stöd för departementen i ärenden som innebär att bestämmelserna om förflyttning i 33 § andra stycket kan komma att tillämpas. Utskottet gjorde bl.a. följande uttalande: Utskottet anförde i den senaste granskningen att det torde vara till gagn för den statliga chefsrekryteringsprocessen att systematiskt följa upp, utvärdera och dokumentera beslut om förflyttningar av myndighetschefer. Av svar i den nu aktuella granskningen framgår att någon regelmässig utvärdering eller uppföljning av förflyttningsbeslut inte har genomförts sedan utskottets förra granskning utöver vad som framgår i budgetpropositionen och det svar som lämnats i svarspromemorian från . har i stället hänvisat till att när en myndighetschef lämnar en pågående anställning föregås detta alltid av en ingående dialog mellan chefen och det departement som är ansvarigt för myndigheten. Varje enskilt ärende bygger dock på sina egna förutsättningar och därför är det svårt att dra några generella slutsatser av ett analysmaterial som bygger på de i genomsnitt tre förflyttningar som regeringen beslutat om . Vidare anförs att den enhet som ansvarar för statlig arbetsgivarpolitik i alltid deltar i beredningen av beslut av det aktuella slaget. Vid den enheten finns en samlad kunskap om tidigare förflyttningsbeslut. Genom en skrivelse som sändes till begärde utskottet svar på följande frågor: – När, i vilket sammanhang och mot vilken bakgrund tog regeringen upp frågan om förflyttningen med ? Om frågan om för-flyttning har tagits upp , önskas en redogörelse för , i vilka sammanhang och mot vilken bakgrund frågan har tagits upp med . – När och på vilket sätt fattade regeringen beslut om att förflytta från tjänsten som generaldirektör för till ? – Vilka omständigheter utgjorde skäl för att förflytta enligt 33 § andra stycket ? Innebar regeringens beslut att förflytta att beslutet gavs omedelbar verkan? Om ja, vilka omständigheter utgjorde synnerliga skäl enligt 36 § ? Vilken dokumentation finns i ärendet när det gäller dessa omständigheter? Utskottet begärde också att få ta del av dokumentation från de möten som ägt rum mellan statsrådet eller statssekreterare och generaldirektören . Som svar överlämnades en promemoria, inklusive en bilaga, som hade upprättats inom (bilaga A2.2.2). I svarspromemorian framhålls att bedömningen var att under ledning i väsentliga delar inte fullgjorde den samverkansskyldighet som anges i 30 kap. socialförsäkringsbalken. –genomfördes ett antal myndighetsdialoger med och därtill några gemensamma myndighetsdialoger med andra myndigheter såsom Arbetsförmedlingen och Inspektionen för vård och omsorg. En central fråga vid dessa möten var uppdrag, och det framfördes vid upprepade tillfällen kritik mot hur myndigheten hanterade sin samverkansskyldighet. De omständigheter som senare kom att utgöra grund för att anställa som generaldirektör i diskuterades således med generaldirektören vid ett antal tillfällen . ägde ett enskilt samtal rum mellan statsrådet och . ägde ytterligare ett samtal rum med statsrådet, statssekretaren och . Vid båda dessa samtal framfördes på nytt kritik angående samverkansskyldighet. Vid det senare samtalet förklarade statsrådet att hon inte såg någon annan lösning än att fick en ny ledning. Som svar på frågan om vilka omständigheter som utgjorde skäl för att förflytta Begler framhölls i svarspromemorian att regeringen beslutade att fr.o.m. anställa som generaldirektör i . är en stor myndighet med många anställda och med ett samhällsviktigt uppdrag.