bet · H701KU4 · 2019-12-06 00:00:00 — När en justitieombudsman beslutar att inleda förundersökning ger ombudsmannen också regelmässigt i uppdrag åt en allmän åklagare att biträda vid förundersökning och åtal, även om det är ombudsmannen som fattar alla formella beslut och som är ansvarig för åtalsärendet. Denna arbetsfördelning ger upphov till vissa frågor av bl.a. praktisk karaktär, exempelvis när det gäller åtkomst till och hantering av handlingar. Utredningen bör därför redogöra för JO:s uppdrag som åklagare och hur JO utför respektive har utfört uppdraget . Utredningen bör därvid identifiera eventuella behov av förändringar och lämna de åtgärdsförslag som bedöms vara nödvändiga. Utredningen bör också föreslå de eventuella författningsändringar som bedöms vara motiverade när det gäller JO:s uppdrag som åklagare. En grundläggande utgångspunkt är att JO:s tillsyn är extraordinär till sin karaktär. Den ska alltså inte ersätta den ordinarie tillsyn som förekommer hos myndigheterna. En tydlig, effektiv och väl fungerande ordinarie tillsyn är nödvändig för den offentliga verksamhetens legitimitet. Den ger också bättre förutsättningar för JO att utföra sin extraordinära tillsyn. Förändringar som innebär begränsningar i den ordinarie tillsynsverksamheten inom den offentliga förvaltningen liksom åtgärder som leder till exempelvis inskränkningar i myndigheternas klagomålshantering eller i enskildas möjligheter att få myndigheternas beslut överprövade kan således få direkta implikationer för JO:s extraordinära tillsynsverksamhet. Utredningen bör därför analysera i vilken utsträckning förutsättningarna för JO:s extraordinära tillsynsverksamhet påverkas av förändringar i den ordinarie tillsynsverksamheten och myndigheternas klagomålshantering. Enligt en särskild bestämmelse i JO-instruktionen fullgör JO de uppgifter som ankommer på ett nationellt besöksorgan enligt det fakultativa protokollet till konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (Opcat). Bakgrunden till den nuvarande ordningen beskrivs bl.a. i betänkande 2010/11:KU17 JO som nationellt besöksorgan enligt Opcat. Uppdraget som nationellt besöksorgan skiljer sig emellertid från vad som karakteriserar JO:s uppdrag i övrigt, bl.a. på så sätt att det innefattar en förpliktelse att regelbundet genomföra granskningar av ett visst slag. Det har också i olika sammanhang – bl.a. i utredningen som IMR? – påtalats att JO:s Opcatverksamhet förutsätter vissa verksamhetsförändringar och förtydliganden av regelverket. Mot denna bakgrund bör utredningen analysera hur JO:s Opcatverksamhet förhåller sig till JO:s tillsynsuppdrag samt i vilken utsträckning den nuvarande ordningen uppfyller de krav som föreskrivs i det fakultativa protokollet. Utredningen bör också lämna förslag på eventuella författningsändringar. Av framgår att ett av JO:s övergripande mål för verksamheten är att främja den internationella spridningen av idén om rättslig kontroll genom oberoende ombudsmannainstitutioner. För att nå målet ska JO i största möjliga utsträckning ta emot personer och delegationer som önskar besöka JO för information om verksamheten och därutöver delta i internationella sammanhang och informera om verksamheten samt utbyta kunskaper och erfarenheter med, och stödja, utländska ombudsmannainstitutioner. I den årliga ämbetsberättelsen finns ett särskilt avsnitt om JO:s internationella arbete under det aktuella verksamhetsåret. Exempelvis framgår av redogörelse /20:JO1 (s. 47) att JO under det verksamhetsåret tog emot 26 besök samt att justitieombudsmännen och tjänstemän hos JO aktivt deltog i utländska konferenser och seminarier. I gällande regelverk saknas bestämmelser för JO:s internationella arbete. Utredningen bör beskriva det arbete av internationell karaktär som bedrivs hos JO. Vidare bör utredningen bedöma hur och i vilken utsträckning JO bör engagera sig och delta i internationellt arbete. Utredningen bör härvid förhålla sig till förslaget om en ny MR-institution och dess uppdrag samt följa frågans utveckling (jfr Ds 2019:4). Utredningen bör även föreslå en författningsreglering. Sammanfattningsvis ska utredningen när det gäller JO:s uppdrag bl.a. • analysera om det finns skäl att närmare precisera JO:s tillsynsuppdrag och dess definition i nuvarande regelverk samt föreslå eventuella författningsändringar • undersöka, analysera och redovisa konsekvenserna för JO:s uppdrag att offentlig verksamhet i allt större utsträckning bedrivs i privat regi samt överväga och – i den utsträckning det bedöms påkallat – föreslå anpassningar av såväl JO:s tillsynsområde som gällande regelverk till nuvarande förhållanden • redogöra för den nuvarande ordningen när det gäller JO:s genomförande av sin åklagaruppgift, identifiera eventuella behov av förändringar och lämna de åtgärdsförslag samt föreslå de eventuella författningsändringar som bedöms vara nödvändiga • analysera i vilken utsträckning förutsättningarna för JO:s extraordinära tillsynsverksamhet påverkas av förändringar i den ordinarie tillsynsverksamheten och myndigheternas klagomålshantering • analysera hur JO:s Opcatverksamhet förhåller sig till JO:s tillsynsuppdrag samt i vilken utsträckning den nuvarande ordningen uppfyller de krav som föreskrivs i det fakultativa protokollet till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning samt lämna förslag på eventuella författningsändringar • beskriva det arbete av internationell karaktär som bedrivs hos JO, bedöma hur och i vilken utsträckning JO bör engagera sig och delta i internationellt arbete samt föreslå en författningsreglering. Antalet nyregistrerade ärenden hos JO har ökat stadigt . Under –registrerades ca 9 150 nya ärenden hos JO. Av dessa var den absoluta merparten, ca 8 950 ärenden, klagomålsärenden. I ämbetsberättelsen för –2019 (redog. 2019/20:JO1 s. 14) anför JO bl.a. följande om de åtgärder som har vidtagits för att möta senare års ökade ärendetillströmning. Det är prövningen av klagomålsärenden som tar huvuddelen av JO:s handläggningsresurser i anspråk. För att kunna möta den stora ärendetillströmningen har JO utvecklat sina rutiner och arbetssätt. I de fall JO får ta emot ett stort antal klagomål mot samma förhållanden hos en myndighet är det vanligt att klagomålen inte utreds individuellt. I stället utreds de aktuella förhållandena på ett mer övergripande plan i ett enda ärende. Ärenden med individuella klagomål avslutas med hänvisning till detta ärende och det beslut som fattats. Närmare 400 ärenden har skrivits av med hänvisning till att den anmälda frågan har utretts i ett tidigare ärende eller är under utredning i ett pågående ärende. Det förekommer också att JO i stället för att utreda en anmälan där det finns skäl att misstänka att en myndighet brustit i handläggningen i sitt beslut endast erinrar om gällande bestämmelser. Sådana beslut kan meddelas när det påstådda felet är vanligt förekommande och när JO anser att saken kan bero med en påminnelse om hur myndigheten ska agera i den situation som beskrivits i anmälan. har denna möjlighet använts i 350 ärenden. Av bilaga 1, diagram 1.2–1.6 framgår bl.a. fördelningen mellan utredda respektive avskrivna ärenden. Man kan konstatera att andelen avskrivna ärenden är mycket stor. En del av förklaringen till detta är emellertid att JO, som nämnts, i stället för att utreda vissa klagomål valt att hänvisa till tidigare utredda ärenden eller att erinra om regelverket. Frågan om hur den ökade ärendemängden hos JO hanteras, liksom hur avvägningen mellan klagomålsprövningen å den ena sidan och inspektionsverksamheten å den andra sidan ska göras, har berörts tidigare i olika sammanhang. Mot bakgrund av att det inte finns några indikationer på att ärendetillströmningen skulle avstanna finns det skäl att göra en strukturerad genomgång av JO:s ärendehantering. Utredningen bör således undersöka om de åtgärder som JO har vidtagit för att möta den ökade ärendemängden och ärendebalansen är effektiva och ändamålsenliga i förhållande till JO:s tillsynsuppdrag. Utredningen bör vidare bedöma om balansen mellan JO:s klagomålshantering, inspektionsverksamhet och utnyttjande av sin initiativrätt är väl avvägd. Utredningen bör i detta sammanhang även analysera och bedöma om JO:s ekonomiska förutsättningar är anpassade för att bedriva en effektiv och ändamålsenlig verksamhet. Utredningen bör även föreslå de eventuella författningsändringar som bedöms vara påkallade. Till följd av den digitala utvecklingen bl.a. inom den offentliga förvaltningen hanterar myndigheter dokument och ärenden i allt större utsträckning elektroniskt. Denna utveckling har medfört ändrade förutsättningar för JO:s tillsynsverksamhet , t.ex. när det gäller digital åtkomst eller fysisk tillgång till myndigheters handlingar vid inspektioner. Utredningen bör därför kartlägga den digitala utvecklingens konsekvenser för JO:s verksamhet och föreslå de förändringar som bedöms vara nödvändiga, exempelvis när det gäller verksamhetsformer, arbetsmetoder och regelverk. Utredningen bör även undersöka om gällande regelverk för bl.a. personuppgiftsbehandling och sekretess i JO:s verksamhet är adekvat eller om anpassningar är påkallade samt, i förekommande fall, lämna förslag på författningsändringar. Sammanfattningsvis ska utredningen när det gäller JO:s verksamhet bl.a. • göra en strukturerad genomgång av JO:s ärendehantering • undersöka om de åtgärder som JO har vidtagit för att möta den ökade ärendemängden och ärendebalansen är effektiva och ändamålsenliga i förhållande till JO:s tillsynsuppdrag • analysera och bedöma om balansen mellan JO:s klagomålshantering, inspektionsverksamhet och utnyttjande av sin initiativrätt är väl avvägd • analysera och bedöma huruvida JO:s ekonomiska förutsättningar är anpassade för att bedriva en effektiv och ändamålsenlig verksamhet • kartlägga den digitala utvecklingens konsekvenser för JO:s verksamhet och föreslå de förändringar som bedöms vara nödvändiga, exempelvis när det gäller verksamhetsformer, arbetsmetoder och regelverk • undersöka om gällande regelverk för bl.a. personuppgiftsbehandling och sekretess i JO:s verksamhet är adekvat eller om anpassningar är påkallade • lämna förslag till författningsändringar. Frågan om organisation och antalet justitieombudsmän har övervägts i tidigare utredningar. Dagens ordning med fyra sidoordnade justitieombudsmän har sin grund JO-reform, vid vilken antalet ombudsmän ökade från tre till fyra och en av ombudsmännen fick vissa chefsfunktioner. Titeln chefsJO infördes i samband med JO-utredning för att skulle bli mer sammanhållet och få ett tydligare ledarskap. Vid den senaste större översynen av JO föreslog JO-utredning att organisationen med fyra ombudsmän, varav en chefsJO, skulle ersättas med en organisation med en ombudsman och tre högre tjänstemän – rättschefer (1985:26 s. 249 f.). konstaterade att förslaget om ett enmansämbete skulle förutsätta en omfattande delegation av beslutanderätten till tjänstemän, vilket ansågs vara problematiskt (bet. KU 1986/87:2 s. 41). En vidgad delegationsmöjlighet skulle enligt utskottet leda till att JO själv tog befattning med endast en mindre del av ärendena och därmed skulle alltför mycket av särskilda karaktär gå förlorad. Detta ledde enligt utskottets mening till att ”JO måste biträdas i sitt arbete av personer som valts till sina ämbeten av ”. De skäl som tidigare anförde mot ett enmansämbete är fortfarande giltiga. Det saknas därför anledning att utreda frågan om att minska antalet justitieombudsmän. Utskottet har även övervägt om det bör ingå i utredningens uppdrag att bedöma om det finns skäl att öka antalet justitieombudsmän. En lösning med ett ökat antal ombudsmän skulle kunna ligga nära till hands för att möta ökad ärendetillströmning och arbetsbörda. Utskottet anser dock att det finns starka skäl som talar emot en utveckling mot ett ökat antal justitieombudsmän. Även vid en begränsad ökning till fem ombudsmän riskerar tyngden i JO-uppdraget att minska. Detta skulle kunna få negativa konsekvenser för såväl respekten som genomslagskraften för meddelade beslut. Utskottet vill också peka på vikten av att samtliga ombudsmän är likställda i beslutsfattandet och att en ökning av antalet ombudsmän skulle kunna komma att påverka ombudsmännens inbördes ställning. Sammantaget anser utskottet att det inte heller finns skäl att utreda frågan om att öka antalet justitieombudsmän. ChefsJO:s administrativa uppdrag m.m. I 13 kap. 2 § andra stycket RO anges, såvitt nu är av intresse, att chefsJO är administrativ chef och bestämmer inriktningen av verksamheten i stort. I 12 § första stycket JO-instruktionen anges bl.a. att chefsJO ansvarar inför för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att JO hushållar väl med statens medel. I 12 § andra stycket JO-instruktionen stadgas att chefsJO ska, efter samråd med övriga ombudsmän, i arbetsordning meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen, besluta om verksamhetsplan för myndigheten samt besluta om årsredovisning och förslag till anslag på statens budget för JO. Av lagtexten framgår inte den närmare innebörden av denna reglering. Uttalandena i förarbetena är relativt allmänt hållna och innehåller inte någon djupgående analys av eller vägledning vad gäller t.ex. hur regelverket om chefsJO:s administrativa uppdrag och roll förhåller sig till ombudsmännens inbördes oberoende. Härtill kommer att en av iakttagelserna i den organisationsstudie som genomfördes var att det fanns en administrativ och organisatorisk otydlighet hos JO. Utskottet vill framhålla vikten av att värna och upprätthålla varje ombudsmans självständighet när han eller hon utför sitt tillsynsuppdrag. Respektive ombudsman är vald av med uppgift att värna och ta till vara enskildas intressen och i eget namn självständigt fatta beslut. Det är aldrig fråga om ett gemensamt beslutsfattande i JO:s tillsynsverksamhet. Det är emellertid viktigt att skilja mellan tillsynsverksamhet och administrativ verksamhet även om gränsdragningen däremellan inte alltid är given. Utskottet anser att det finns skäl att analysera och om möjligt tydliggöra chefsJO:s administrativa roll och uppdrag samt vad det innebär för övriga ombudsmän. En utredning bör därför analysera och tydliggöra innebörden av chefsJO:s administrativa uppdrag och roll samt ansvarsförhållandena och arbetsfördelningen i förhållandet till övriga ombudsmän. Om det bedöms angeläget får utredningen i detta sammanhang även överväga frågor som rör kanslichefens respektive byråchefernas roll och uppdrag samt frågor om arbetsledning. Utredningen ska lämna de förslag som resultatet av analysen bedöms ge anledning till. Enligt 15 § JO-instruktionen beslutar chefsJO om ställföreträdande ombudsmans tjänstgöring som ombudsman. I bestämmelsen anges att ställföreträdande ombudsman får tas i anspråk för tjänstgöring om någon ombudsman på grund av en längre tids sjukdom blir förhindrad att utöva sin tjänst eller det av annat särskilt skäl föreligger behov av ställföreträdande ombudsmans tjänstgöring. Det förekommer att de ställföreträdande ombudsmännen i viss utsträckning tjänstgör dels under de ordinarie ombudsmännens semestrar, dels som en tjänst som ordinarie ombudsman är obesatt när den ordinarie ombudsmannen har avslutat sitt uppdrag och den nya ombudsmannen ännu inte har tillträtt. Omfattningen av de ställföreträdande justitieombudsmännens tjänstgöring redovisas bl.a. i JO:s årliga ämbetsberättelse. Således anges exempelvis i ämbetsberättelsen för –2018 att en tillsynsavdelning var utan ordinarie ombudsman under mer än och att verksamheten på avdelningen upprätthölls med hjälp av de två ställföreträdande ombudsmännen (redog. 2018/19:JO1 s. 12). Utredningen bör kartlägga och analysera i vad mån det finns behov av förtydliganden av eller förändringar i regelverket för de ställföreträdande ombudsmännen och deras tjänstgöring. I förekommande fall bör utredningen även lämna förslag till författningsändringar. Sammanfattningsvis ska utredningen när det gäller bl.a. • analysera och tydliggöra innebörden av chefsJO:s administrativa uppdrag och roll samt ansvarsförhållanden och arbetsfördelning i förhållandet till övriga ombudsmän • om det bedöms angeläget överväga frågor som rör kanslichefens respektive byråchefernas roll och uppdrag samt frågor om arbetsledning • kartlägga och analysera i vad mån det finns behov av förtydliganden av eller förändringar i regelverket för de ställföreträdande ombudsmännen och deras tjänstgöring • lämna förslag till författningsändringar. I utredningsuppdraget ska inte ingå att överväga eller lägga fram lagförslag om att ändra antalet justitieombudsmän. Utöver de frågeställningar som redovisas ovan får utredningen, med den avgränsning som anges om antalet justitieombudsmän, analysera och lämna förslag i andra sammanhängande frågor som rör . Utredningen ska dock inte lämna förslag som innebär eller skulle ge upphov till grundlagsändringar. Översynen bör även inbegripa en språklig och redaktionell genomgång av relevanta bestämmelser för i riksdagsordningen och JO-instruktionen, varvid också författningsförslag bör lämnas. Utredningen bör genomföras inom ramen för en parlamentariskt sammansatt kommitté. Det är av avgörande betydelse att kommittén ges de förutsättningar som krävs för att kunna göra en grundlig översyn. Kommittén bör därför ges såväl tillräckliga resurser som tid för sitt arbete, dock med inriktningen att utredningen ska redovisas före den nuvarande mandatperiodens utgång. Kommittén ska inhämta synpunkter från JO och från berörda myndigheter samt från andra relevanta aktörer. När det bedöms vara relevant bör kommittén göra internationella jämförelser med motsvarande ombudsmannainstitutioner. Kommittén ska analysera och redovisa förslagens konsekvenser. Med utnyttjande av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § riksdagsordningen föreslår utskottet att ställer sig bakom det som utskottet nu anfört om en översyn av ombudsmän och tillkännager detta för riksdagsstyrelsen. [1] En detaljerad redogörelse för JO:s verksamhet finns i JO:s ämbets-berättelse till riksdag (bilaga B). [2] Framställningen JO-utredning bygger i stora delar JO-utrednings betänkande (SOU 1975:23 s. 36 f.). Se även ”– en historisk tillbakablick” s. 101 f. i festskriften JO – Lagarnas väktare (2009). [3] Vissa undantag förekom dock. Som exempel kan nämnas att kommunaltjänsteman, vilken liksom tjänsteman vid polis- eller åklagarväsendet haft att fullgöra statliga uppgifter, ansågs vara föremål för JO:s tillsyn beträffande handhavandet av dessa uppgifter. [4] Fakultativt protokoll till konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (Optional Protocol to the Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment). [5] I en framställning från riksdagsstyrelsen (framst. 2019/20:RS5) föreslås bl.a. en ändring som innebär att ska ledas av en riksrevisor och att det ska finnas en ställföreträdande riksrevisor med titeln riksrevisionsdirektör. Framställningen bereds i (bet. 2019/20:KU6). [6] Se bilagan till resolution av om ett utkast till förordning om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (Europeiska ombudsmannens stadga) och om upphävande av beslut 94/262/EKSG, EG, Euratom (2018/2080(INL) – 2019/0900(APP)). [7] resolution av om ett utkast till förordning om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (Europeiska ombudsmannens stadga) och om upphävande av beslut 94/262/EKSG, EG, Euratom (2018/2080(INL) – 2019/0900(APP)). [8] Commission for Democracy through . [9] Resolution RES (2002) 3 Adopting the Revised Statute of Commission for Democracy through . [10] Principles on the Protection and Promotion of the (”The Principles”). [11] Developing and Reforming Ombudsman – An IOI Guide for Those Undertaking These Tasks (IOI Best Practice Papers – Issue 1 – 2017). [12] Det kan gälla t.ex. brott mot efterforsknings- eller repressalieförbudet och brott mot tystnadsplikten. [13] Enligt tidigare bestämmelser i utsåg från det att utskottet hade blivit tillsatt en delegation, JO-delegationen, bestående av sex ledamöter i utskottet, för att, på delegationens eget initiativ eller på begäran av någon av ombudsmän, samråda med ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. Val av ombudsman bereddes av JO-delegationen, som därvid samrådde med de av partierna utsedda ledamöterna i talmanskonferensen. Denna ordning avskaffades sedermera och JO-delegationens uppgifter övertogs i sin helhet av (bet. 1990/91:KU8). [14] ombudsmän, om jäv/intressekonflikter, bisysslor och mutor, dnr ADM 196-2017. [15] Avtal om beslut av riksdagsstyrelsen, riksbanksfullmäktige och till ombudsmän och riksrevisorerna om avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl. Bilaga till förhandlingsprotokoll dnr 231-2375-2010/11. [16] Se t.ex. och förvaltningslagen s. 203–211 i Förvaltningsrättslig tidskrift (1996) och Kammarrätten i dom i mål nr 6956-18; domen överklagades till som beslutade att inte meddela prövningstillstånd (beslut i mål nr 451-19).