bet · H701MJU1 · 2019-12-16 00:00:00 — Uppföljnings- och utvärderingsgruppen överlämnar härmed sin uppföljningsrapport till miljö- och jordbruksutskottet. (M), ordförande (MP), vice ordförande (S)(SD) (C)(V) (KD)(L) Miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp (nedan kallad gruppen) har följt upp delar av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen för utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. Analysen har fokuserat på miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Ingen övergödning, Giftfri miljö och Levande sjöar och vattendrag. Gruppen vill även framföra att den ser positivt på det utvecklings- och erfarenhetsutbyte som har pågått mellan företrädare för regeringen och miljö- och jordbruksutskottet i syfte att utveckla resultatredovisningen i budgetpropositionerna. Liksom har det förts en dialog under gångna året såväl på politisk nivå mellan de ansvariga statssekreterarna i och utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp som på tjänstemannanivå. Gruppen anser liksom tidigare att det är väsentligt att dialogen fortsätter att utvecklas. Gruppen anser att strukturen i resultatredovisningen, som följer miljömålsstrukturen, överlag är bra. Dock anser gruppen att regeringen kan förbättra redovisningen genom att kommentera redovisade indikatorer i avsnittet om generationsmålet samt kommentera när och varför man bytt ut en indikator för miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag. Gruppen efterfrågar även överlag fler konsekvensanalyser när det gäller om, och i så fall hur, insatser och åtgärder som vidtas inom utgiftsområdet som helhet har effekter på andra områden och vilka målkonflikter som kan uppstå. Det skulle vara värdefullt om regeringen i något avseende i varje resultatredovisning kunde göra en sådan analys för någon åtgärd där det är relevant, exempelvis hur miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag och strandskyddsreglerna påverkar det strandnära bostadsbyggandet. Gruppen konstaterar att regeringen har föreslagit anslagsförstärkningar inom det miljöpolitiska området och att tre anslag avvecklats . Gruppen önskar liksom tidigare understryka vikten av en rapportering av hur medlen har använts och framför allt av hur olika insatser har bidragit till att nå de uppsatta målen. Gruppen ser positivt på att regeringen i avsnittet om analys och slutsatser kommenterar att åtgärder för att minska utsläppen och anpassa samhället till utsläppens påverkan har effekter på andra områden. Sådana kommentarer är i enlighet med önskemål. I det aktuella fallet uppger regeringen att t.ex. fattigdomsbekämpningen påverkas. Gruppen noterar att regeringen uppger att i en rapport redovisat indikatorer och mätmetoder för konsumtionsbaserade utsläpp av klimatgaser. Regeringen hänvisar till bilagan med klimatredovisningen för uppföljningen på en detaljerad nivå. Inget av de förslag till kompletterande indikatorer som tas upp i används i resultatredovisningen eller i bilagan med klimatredovisningen. Gruppen anser att regeringen bör överväga om någon eller några av de omnämnda indikatorerna i bör användas för att bättre följa upp de konsumtionsbaserade utsläppen. Gruppen noterar att det enligt bilagan till utgiftsområde 20 (bilaga 1 Klimatredovisning) ska införas en obligatorisk klimatdeklaration vid köp av flygresor, och gruppen ser fram emot en uppföljning av den åtgärden. Gruppen noterar också att regeringen, enligt klimatredovisningen, har tillsatt utredningar för att minska utsläpp från flyg. Gruppen anser att det vore värdefullt om regeringen även i resultatredovisningen skulle kunna redovisa eller åtminstone hänvisa till de specifika åtgärder som har genomförts för att minska de konsumtionsbaserade växthusgasutsläppen i andra länder som orsakats av vår svenska konsumtion. Gruppen välkomnar att regeringen motiverar varför man har valt indikatorerna Kvävetillförsel via vatten till Egentliga , och Fosfortillförsel till Egentliga . Gruppen välkomnar även att regeringen i årets budgetproposition har redovisat en samlad bedömning av de resultat som uppnås genom statens olika insatser mot övergödning. Gruppen noterar att av de budgeterade medlen till lokala vattenvårdsprojekt (LOVA) på förbrukades (). Utbetalningar för projekt med stöd från LOVA har ökat men fortfarande kommer inte alla medlen till användning, och därför anser gruppen att det vore värdefullt att regeringen kommenterar anledningen till detta. Regeringen redovisar flera utredningar som har genomförts och som har tillsatts för att förbättra lokala åtgärdsarbeten för att minska övergödningen. Gruppen konstaterar att det är för tidigt att redovisa några resultat av dessa utredningar, men vill understryka att det är önskvärt att regeringen redovisar resultaten . Gruppen ser positivt på att regeringen har redovisat resultat för satsningarna på havs- och vattenmiljön under miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. anser gruppen att resultaten även bör redovisas under miljökvalitetsmålet Ingen övergödning eller att det där åtminstone bör finnas en hänvisning till var resultaten finns i resultatredovisningen. anser gruppen att regeringen skulle kunna överväga om en särskild resultatskrivelse vore lämplig när det gäller en fördjupande redovisning av de särskilda satsningarna mot övergödning. Levande sjöar och vattendrag Gruppen noterar att regeringen utvecklat redovisningen bl.a. med en ny indikator för bebyggelsepåverkad strandlinje som redovisas länsvis. presenteras ingen analys av eventuella konflikter mellan miljökvalitetsmålet och det strandnära byggandet. Gruppen välkomnar den utvecklade redovisningen, men vill återigen påminna om sitt önskemål om en sådan analys. Gruppen noterar att indikatorn för andelen nybildade reservat med limniska syften är utbytt och ersatt med indikatorn Andel bebyggelsepåverkad strandlinje. Eftersom det påverkar kontinuiteten i resultatredovisningen hade det enligt gruppen varit bra om regeringen redan under rubriken och andra bedömningsgrunder hade kommenterat att man har bytt indikator och motiverat bytet. Gruppen noterar vidare att de två indikatorer som lyfts som bedömningsgrunder båda berör det strandnära byggandet. Gruppen vill i likhet med miljö- och jordbruksutskottets uppföljning 2011 understryka att det är viktigt med en helhetsbild av vilka insatser som gjorts för biologisk mångfald och resultatet av dem. Gruppen anser detta vara särskilt angeläget eftersom den internationella kunskapsplattformen för biologisk mångfald och ekosystemtjänsters (IPBES) rapport slog fast att den biologiska mångfalden i världen nu minskar snabbare än . Gruppen noterar att tillkännagivandet om vattendirektivet nu är slutbehandlat med anledning av att beslutat om lagändringar till följd av propositionen Vattenmiljö och vattenkraft. Än så länge finns det ingen resultatredovisning med anledning av dessa lagändringar, men gruppen ser fram emot en sådan redovisning i kommande budgetpropositioner. Gruppen välkomnar att regeringen redovisar vad man har gjort med anledning av tillkännagivandet om teknik för att hantera föroreningar i vattenreningsverk. Gruppen anser dock att det hade varit bra om regeringen i samband med detta även kommenterade tidigare, ännu inte slutbehandlade, tillkännagivande om att främja utvecklingen av avancerad vattenrening och om att utreda om det bör införas krav på avancerad vattenrening vid de reningsverk där sådana krav ger störst miljönytta. Det framgår inte av resultatredovisningen, men gruppen noterar att den utredning regeringen tillsatt med anledning av tillkännagivandet om hantering av grupper av kemiska ämnen kommer att presenteras . Gruppen ser fram emot att ta del av regeringens förslag till åtgärder med anledning av utredningen. I samband med att regeringen redovisar resultat och sin bedömning av etappmålen skulle det enligt gruppen vara bra om regeringen även nämner den särskilda strategin för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och resultatet av de åtgärder som vidtagits för att uppnå etappmålen. Gruppen anser att EU-arbetet har stor betydelse för möjligheten att uppnå beslutade miljökvalitetsmål Giftfri miljö. Gruppen ser positivt på att är aktivt i arbetet med åtgärder för reglering av hälsofarliga och miljöfarliga ämnen inom EU. Det är enligt gruppen också positivt att gentemot EU prioriterar sådana ämnen som framför allt förekommer i varor som hanteras av konsumenter och som barn kan komma i kontakt med. 1.1 arbete med uppföljning och utvärdering Enligt 4 kap. 8 § regeringsformen ska varje utskott följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. Av förarbetena[1] framgår att denna uppföljning och utvärdering ingår i granskning av rikets styrelse och förvaltning. Detta genomförs bl.a. genom utskottens löpande uppföljningar av regeringens resultatredovisning som enligt budgetlagen (2011:203) ska lämnas i budgetpropositionen. har tidigare – – antagit riktlinjer[2] för arbete med hur bl.a. regeringens resultatredovisning till ska behandlas. Av riktlinjerna framgår att är en central länk i den statliga styrkedjan, när det gäller såväl ekonomisk styrning som regelstyrning. För att styrningen ska fungera måste få information om resultaten, bl.a. om i vilken utsträckning resurser har fördelats enligt de politiska prioriteringarna, om avsedda resultat har uppnåtts och om de lagar som har beslutat om har fått avsedda effekter. Utskottens uppföljning och utvärdering är ett sätt att få en sådan resultatinformation och stärka kopplingen till beslut om lagstiftning och budget. Uppföljning och utvärdering bör enligt förarbetsuttalandena[3] användas som ett instrument för att bedöma vilka eventuella justeringar som kan behövas i bl.a. budgeten. Utskottens löpande uppföljning av resultatinformationen i budgetpropositionen bör ha en framåtblickande inriktning och användas till att ge underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete. 1.2 Miljö- och jordbruksutskottets arbete med uppföljning och utvärdering Miljö- och jordbruksutskottet har följt upp regeringens resultatredovisningar till inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. genomförde utskottet även en uppföljning av de medel som Kemikalieinspektionen tilldelades –2014 i syfte att göra en handlingsplan för att minska de kemiska riskerna som ett led i att nå miljökvalitetsmål Giftfri miljö. Utöver den löpande uppföljningen av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen har miljö- och jordbruksutskottet även genomfört ett antal fördjupade uppföljningar av frågor inom utskottets beredningsområde. har utskottet behandlat följande frågor: – statens insatser inom havsmiljöområdet (2008/09:RFR3, bet. 2008/09:MJU1) – statens satsning på hållbara städer (2010/11:RFR2, bet. 2010/11:MJU1) – biologisk mångfald i rinnande vatten och vattenkraft (2011/12:RFR1, bet. 2011/12:MJU1) – stöd till lokala åtgärder mot övergödning (2014/15:RFR1, bet. 2014/15:MJU1) – uppföljning av systemet med överlåtbara fiskerättigheter i det pelagiska fisket (2016/17:RFR7). 1.3 Syfte och frågeställningar beslutade miljö- och jordbruksutskottet att följa upp regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen inom de båda utgiftsområden som utskottet bereder. Syftet har varit att ta fram ett underlag för att utskottet enklare ska kunna bedöma vilka eventuella justeringar i budgeten eller lagstiftningen som kan behövas. Uppföljningen kan även användas som ett underlag i dialogen med regeringen om hur den ekonomiska styrningen utvecklas när det gäller verksamhet och insatser som finansieras med statliga medel inom miljö- och jordbruksutskottets beredningsområde. Arbetet med uppföljningen har tagit sin utgångspunkt i de mål för utgiftsområde 20 som har beslutat om och det sätt som regeringen redovisar resultat i förhållande till målen. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har även följt upp vad som har hänt med anledning av utskottets tidigare löpande och fördjupade uppföljningar samt det som utskottet anförde om regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 20 . Årets uppföljning har dessutom beaktat Årsredovisningen för staten 2018. Utgiftsområde 20 är indelat i områdena Miljöpolitik och Miljöforskning. Gruppen har avgränsat uppföljningen av regeringens resultatredovisning till att omfatta en översiktlig bedömning av redovisningens innehåll och struktur samt delar av området Miljöpolitik. De miljökvalitetsmål som uppföljningen omfattar är Begränsad klimatpåverkan, Ingen övergödning, Giftfri miljö och Levande sjöar och vattendrag. Gruppen gör också en sammanfattande bedömning av statens ekonomiska styrningen. 2 Ekonomisk styrning och regeringens resultatredovisning 2.1 Budgetlagens krav på resultatredovisningen m.m. Enligt 10 kap. 3 § budgetlagen ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har antagit. Redovisningen ska vara anpassad till utgiftsområdena. Redan i 2 § dåvarande lagen (1996:1959) om statsbudgeten fanns krav på att regeringen till skulle redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts inom olika verksamhetsområden. 2.2 Skälen bakom mål- och resultatstyrning Att i budgetlagen särskilt beröra frågor om resultatstyrning var enligt förarbetena[6] till budgetlag lämpligt eftersom styrningen av den statliga verksamheten hade fått en så stark anknytning till budgetprocessen. Att ange ett mål (eller ett förväntat resultat) och jämföra detta med det resultat som faktiskt uppnåtts ansågs alltså helt grundläggande i en styrprocess som syftar till en allt effektivare och mer ändamålsenlig verksamhet. Flera skäl angavs för en reglering av resultatstyrningen i budgetlagen. Ett skäl var att klargöra att om regeringen begär statliga medel för ett ändamål måste den också kunna ange vad den vill uppnå samt vidta åtgärder så att resultatet av verksamheten kan följas upp och jämföras med vad som var avsett. Ett annat skäl var att underlätta för att i ökad utsträckning ägna sig åt uppföljning och utvärdering av resultat. Av förarbetena framgår att budgetpropositionen var det naturliga dokumentet för den löpande mål- och resultatredovisningen på områden där ekonomiska styrmedel, särskilt anslag, används i stor utsträckning. Även före 1990-talets mitt innebar mål- och resultatstyrningen[7] att och regeringen skulle bestämma mål och inriktning för den statliga verksamheten och ställa bestämda resultatkrav och likaledes krav på förbättrad uppföljning. 2.3 Utvecklingen av resultatredovisning m.m. Formerna för resultatredovisningen har varit och är föremål för ett utvecklingsarbete för att ge främst men även regeringen bättre underlag för prioriteringsdiskussioner och göra det lättare att bedöma värdet av insatta resurser i förhållande till politiskt beslutade mål. Inom har utvecklingen av mål- och resultatstyrningen bl.a. behandlats av och varit föremål för insatser inom olika utskott. I budgetpropositionen redovisades den dåvarande regeringens arbete med att utveckla den ekonomiska styrningen i staten. Arbetet hade bedrivits med utgångspunkt i regeringens behov av att styra olika verksamheter för att genomföra sin politik och nå beslutade mål för olika områden samt regeringens och behov av att följa upp genomförandet av och måluppfyllelsen i verksamheten. Vidare angavs i propositionen[8] att regeringen hade vidtagit flera åtgärder för att utveckla resultatredovisningen av statens insatser, bl.a. i fråga om regeringens redovisning till . I budgetpropositionen hänvisades även till finansutskottets uttalanden[9] om att det är rimligt att utvecklingsarbetet inriktas mot att koncentrera resultatredovisningen till att beskriva och bedöma resultat av statliga insatser i förhållande till mål. har också betonat vikten av att skapa en tydlig uppföljning och analys av måluppfyllelse som grund för prioriteringar och budgetförslag. I budgetpropositionen framför regeringen att ett riktat utvecklingsarbete har bedrivits inom . De berörda utgiftsområdena var 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, 6 Försvar och samhällets krisberedskap samt 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. Syftet var bl.a. att förbättra översikten och presentationen inom områdena. Av budgetpropositionen för utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård framgår att målen för miljöpolitiken är strukturerade i ett målsystem som kallas för miljömålssystemet. [11] Målen omfattar – ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen – miljökvalitetsmål som beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till – etappmål som beskriver de samhällsomställningar som är viktiga steg för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Miljömålen används som samlingsnamn för generationsmålet, miljökvalitetsmålen och etappmålen. Regeringen uppger att miljömålen konkretiserar den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling samt är en viktig utgångspunkt för att genomföra FN:s Agenda 2030 med sina 17 globala mål för hållbar utveckling i . Det finns 16 miljökvalitetsmål: Levande sjöar och vattendrag Grundvatten av god kvalitet Hav i balans samt levande kust och skärgård Ett rikt växt- och djurliv. Etappmålen beslutas normalt av regeringen och ska göra det tydligt var olika insatser bör sättas in och på så sätt göra det lättare att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Sammantaget finns det nu 16 etappmål med målår 2019 eller . Etappmål med tidigare målår är enligt regeringen slutredovisade i årets budgetproposition eller i tidigare budgetpropositioner. Länsstyrelserna och 26 nationella myndigheter har i sina respektive instruktioner ett utpekat ansvar för att verka för att nå miljömålen. Av dessa myndigheter har åtta även ett utpekat ansvar för att samordna uppföljningen och utvärderingen av ett eller flera miljökvalitetsmål. har i uppgift att vägleda de myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemet i deras arbete med genomförande och uppföljning. överlämnade den femte fördjupade utvärderingen till regeringen: Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019 – med förslag till regeringen från myndigheter i samverkan (6865). I rapporten utvärderas möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. I rapporten redovisas bl.a. 18 åtgärdsförslag som är framtagna i samverkan med många av de nationella myndigheterna samt länsstyrelserna som enligt sina instruktioner ska verka för miljömålen. Utöver det redovisar även egna bedömningar och förslag. Även med en årlig uppföljning av miljömålen (6880[13]) utgör ett viktigt underlag för regeringens bedömning. Till varje miljökvalitetsmål hör ett antal s.k. preciseringar. Regeringen uppger att preciseringarna beskriver innebörden av miljökvalitetsmålet och det miljötillstånd som ska uppnås och utgör bedömningsgrunder för resultaten i budgetpropositionen. Vidare uppger regeringen att ett antal indikatorer har valts ut för att få kontinuitet i redovisningen. Indikatorerna redovisas återkommande i budgetpropositionen i form av diagram. Några indikatorer speglar långsamma skeenden eller är resurskrävande att mäta och kan därför inte följas upp . Regeringen presenterar en samlad redovisning av miljömålsarbetet och en samlad bedömning av miljökvalitetsmålen. Den övergripande bedömningen om att det med beslutade styrmedel endast går att nå 2 av 16 miljökvalitetsmål kvarstår . Miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt kommer att uppnås och miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö är nära att nås medan resterande 14 miljökvalitetsmål inte kommer att nås. De mål där utvecklingen i miljön är positiv är luft och Bara naturlig försurning. När det gäller etappmålen bedömer regeringen att inget av de 6 etappmålen med målår 2018 hade uppnåtts till 2018. Av de 16 etappmål som har ett senare målår än 2018 bedömer regeringen att 4 skulle kunna nås , men att resterande 12 etappmål kräver ytterligare åtgärder för att de ska kunna nås . I den samlade redovisningen av miljömålsarbetet framgår liksom tidigare vilka kopplingar som finns mellan nationella miljömål och de 17 globala hållbarhetsmålen för FN:s Agenda 2030. Det framgår även vilket globalt mål som främst är kopplat till generationsmålets strecksatser. 2.5 Utskottets tidigare ställningstaganden I budgetbetänkandet [14] noterade utskottet inledningsvis att särskilda principer tillämpades vid utformningen av budgetpropositionen eftersom den beslutades av en övergångsregering. Av den anledningen avstod regeringen från att redovisa sina slutsatser av de presenterade resultaten. Utskottet såg fortfarande positivt på det utvecklings- och erfarenhetsutbyte som pågått mellan och miljö- och jordbruksutskottet i syfte att utveckla resultatredovisningen i budgetpropositionerna. Det fördes en dialog såväl på politisk nivå mellan de ansvariga statssekreterarna i och utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp som på tjänstemannanivå. Liksom tidigare ansåg utskottet att det är väsentligt att dialogen fortsätter att utvecklas. Utskottet ansåg också att regeringen hade hörsammat de flesta synpunkterna i budgetbetänkandet och såg positivt på att regeringen redovisade fler indikatorer med tidsserier. Vidare såg utskottet särskilt positivt på att det fanns två indikatorer för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Utskottet efterfrågade överlag fler konsekvensanalyser när det gäller om, och i så fall hur, insatser och åtgärder som vidtas inom utgiftsområdet som helhet har effekter på andra områden och vilka målkonflikter som kan uppstå. Det skulle vara värdefullt om regeringen i något avseende i varje resultatredovisning kunde göra en sådan analys för någon åtgärd där det är relevant, exempelvis hur miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag och strandskyddsreglerna påverkar det strandnära bostadsbyggandet. 2.6 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens iakttagelser och bedömningar Här redovisas gruppens allmänna iakttagelser och bedömningar när det gäller resultatredovisningens struktur och innehåll. Miljö- och jordbruksutskottets uppföljningsgrupp vill även framföra att den ser positivt på det utvecklings- och erfarenhetsutbyte som har pågått mellan företrädare för regeringen och miljö- och jordbruksutskottet i syfte att utveckla resultatredovisningen i budgetpropositionerna. Liksom har en dialog förts såväl på politisk nivå mellan de ansvariga statssekreterarna i och utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp som på tjänstemannanivå. Gruppen anser liksom tidigare att det är väsentligt att dialogen fortsätter att utvecklas. Strukturen i resultatredovisningen är överlag bra Gruppen anser att strukturen i resultatredovisningen, som följer miljömålsstrukturen, överlag är bra. I avsnittet som handlar om generationsmålet presenterar regeringen de bedömningsgrunder som används för att redovisa resultat inom området och som bl.a. utgörs av generationsmålets strecksatser. Regeringen redovisar även de fyra indikatorer som används som komplement till dessa bedömningsgrunder. De fyra indikatorerna redovisas som diagram under Resultat, dock utan att vidare kommenteras i texten. I stället redovisar regeringen i texten andra insatser som genomförts. Gruppen anser att detta är en brist; indikatorernas utveckling bör även kommenteras i texten för att öka förståelsen för läsaren. Gruppen konstaterar att en indikator under miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag blivit utbytt. Redan under rubriken och andra bedömningsgrunder hade det enligt gruppen varit bra om regeringen kommenterat att man bytt indikator och motiverat bytet. Gruppen noterar att de två indikatorer som lyfts som bedömningsgrunder båda berör det strandnära byggandet. Generellt anser gruppen att hänvisningar som görs till andra utgiftsområden underlättar för läsaren att se kopplingar mellan miljöområdet och andra områden. Viktigt med fokus på resultat, effektivitet och långsiktighet