bet · H701FiU18 · 2019-11-14 00:00:00 — Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag om ändringar i lagen om kommunalekonomisk utjämning med den ändringen att 17 a § ska ha den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3. Förslaget innebär att tre nya delmodeller införs i kostnadsutjämningssystemet (vuxenutbildning, infrastruktur och skydd samt verksamhetsövergripande kostnader) och att de nuvarande delmodellerna barn och ungdomar med utländsk bakgrund, befolkningsförändringar, bebyggelsestruktur och löner utgår. De komponenter som ingår i de delmodeller som utmönstras överförs till andra delmodeller. Kommuner och landsting ges möjlighet till successiv omställning genom ett införandebidrag som begränsar intäktsminskningarna till följd av de föreslagna förändringarna. Införandebidraget finansieras av samtliga kommuner och landsting, inom ramen för anslaget för kommunalekonomisk utjämning. Förslaget innebär vidare att kostnadsutjämningssystemet i större utsträckning kommer att beakta bebyggelsestruktur och socioekonomiska förhållanden, och därmed förbättras systemets förmåga att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla välfärd till invånarna. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet anser att bör avslå samtliga motionsyrkanden. I betänkandet finns fyra reservationer (M, V, KD, L) och två särskilda yttranden. Proposition 2019/20:11 Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. Sju yrkanden i följdmotioner. Nio yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /20. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting Framtida utformning av det kommunala utjämningssystemet 1.Avslag på propositionen, punkt 1 (L) 2.Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting, punkt 2 (M) 3.Framtida utformning av det kommunala utjämningssystemet, punkt 3 (M, KD) 4.Framtida utformning av det kommunala utjämningssystemet, punkt 3 (V) 1.Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting, punkt 2 (KD) 2.Framtida utformning av det kommunala utjämningssystemet, punkt 3 (V) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /20 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 Utskottets lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2019/20:3383 av m.fl. (L). Reservation 1 (L) Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning med den ändringen att a) 17 a § ska ha den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3, b) ingressen ska ha den lydelse som följer av detta. Därmed bifaller proposition 2019/20:11 och avslår motion 2019/20:3385 av m.fl. (M) yrkandena 1 och 2. Reservation 2 (M) Framtida utformning av det kommunala utjämningssystemet 2019/20:124 av m.fl. (V) yrkandena 1 och 2, 2019/20:1457 av m.fl. (M), 2019/20:1614 av m.fl. (C), 2019/20:1751 av m.fl. (C), 2019/20:1755 av Per Åsling (C) yrkande 5, 2019/20:2358 av (M) yrkandena 1–3, 2019/20:3384 av m.fl. (KD) yrkandena 1 och 2 samt 2019/20:3385 av m.fl. (M) yrkandena 3 och 4. Reservation 3 (M, KD) Reservation 4 (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (C), (V), (M), (SD), (S), (KD), (S), (L), (SD), (MP), i (M), (S) och (SD). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet proposition 2019/20:11 Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting och tre motioner som lämnats med anledning av propositionen. Därutöver behandlas fem motioner som väckts under den allmänna motionstiden /20. En förteckning över behandlade förslag finns bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2 och utskottets lagförslag i bilaga 3. I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen. Regeringen har bett Lagrådet att yttra sig över förslaget, och Lagrådet hade inget att invända. Efter det att propositionen lämnats till har uppmärksammat utskottet på behovet av en följdändring i 17 a § lagen om kommunalekonomisk utjämning. I 17 a § om kommunalekonomisk utjämning finns bestämmelser om kommunsammanslagningar där det bl.a. anges hur delmodellerna befolkningsförändringar och bebyggelsestruktur ska beräknas vid en kommunsammanslagning. Eftersom de föreslagna ändringarna i 8 § enligt propositionen kommer att leda till att dessa modeller utgår och de komponenter som ingår i delmodellerna överförs till andra delmodeller bör följdändringar göras i 17 a §. Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag med den ändring som utskottet föreslår i bilaga 3 och avslår ett motionsyrkande om avslag på propositionen och två motionsyrkanden om att flytta fram tidpunkten för ikraftträdandet och om att justera förslaget. Jämför reservation 2 (M) och särskilt yttrande 1 (KD). Jämför reservation 1 (L). Förslag till ändringar i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning I propositionen föreslår regeringen förändringar av systemet för kostnadsutjämning. Kostnadsutjämningen är en av fem delar inom systemet för kommunalekonomisk utjämning och syftar till att utjämna strukturella och opåverkbara kostnadsskillnader mellan kommuner respektive landsting. Skillnaderna kan bero på att det finns olika behov av service eller på variationer i kostnaderna för att producera service. Kostnadsutjämningen består av ett antal delmodeller för olika verksamheter och kostnadsslag. I varje delmodell beräknas en standardkostnad i kronor per invånare för respektive kommun och landsting. Standardkostnaderna summeras till en strukturkostnad per kommun eller landsting. De kommuner och landsting som har en strukturkostnad som över- eller understiger den genomsnittliga strukturkostnaden i landet får ett kostnadsutjämningsbidrag eller får betala en kostnadsutjämningsavgift. I kostnadsutjämningen för kommuner finns tio delmodeller: • förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet, • förskoleklass och grundskola, • individ- och familjeomsorg, • barn och ungdomar med utländsk bakgrund, I kostnadsutjämningen för landsting finns delmodellerna hälso- och sjukvård, befolkningsförändringar, löner samt kollektivtrafik. Delmodellen för kollektivtrafik är gemensam för kommuner och landsting. Summan av alla bidrag i kostnadsutjämningen är lika stor som summan av alla avgifter. Kostnadsutjämningen är därigenom statsfinansiellt neutral. I likhet med (2018:74) anser regeringen att det finns behov av vissa förändringar av kostnadsutjämningen för att systemet i högre grad ska fånga strukturella behovs- och kostnadsskillnader. Regeringen framhåller att det finns behov av förändringar för att i kostnadsutjämningen i högre grad beakta socioekonomiska faktorer och merkostnader till följd av gles bebyggelse. Regeringen bedömer det vidare som angeläget att de uppgifter som ligger till grund för kostnadsutjämningen i högre grad uppdateras för att undvika att vissa delar av utjämningen urholkas i förhållande till andra. Regeringen föreslår att tre nya delmodeller införs: vuxenutbildning, infrastruktur och skydd respektive verksamhetsövergripande kostnader. Delmodellerna för barn och ungdomar med utländsk bakgrund, befolkningsförändringar, bebyggelsestruktur och löner föreslås utgå. I kostnadsutjämningen för landsting föreslås att delmodellen för löner ska utgå. De komponenter som ingår i de delmodeller som utmönstras bör enligt regeringens bedömning överföras till andra delmodeller. Regeringens förslag till förändring av delmodellerna överensstämmer i huvudsak med förslag. En majoritet av de remissinstanser som yttrat sig över förslagen tillstyrker eller har inga invändningar mot dem. Beräkningen av kostnadsutjämning inom respektive delmodell regleras i förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning. Regeringen bedömer att beräkningarna för samtliga nio delmodeller för kommunerna och de två delmodellerna för landstingen bör ändras, bl.a. genom att det införs kompensation för gles bebyggelse och socioekonomiska skillnader som nya komponenter i delmodellen förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet och genom en högre grad av indexering. Regeringen anser vidare att kommuner och landsting bör ges en möjlighet till successiv omställning genom ett införandebidrag som begränsar intäktsminskningarna till följd av de föreslagna förändringarna motsvarande den del av bidragsminskningen som överstiger per invånare. Regeringen föreslår att införandebidraget i likhet med vad som tillämpats vid tidigare förändringar av systemet ska finansieras av samtliga kommuner och landsting, inom ramen för anslaget för kommunalekonomisk utjämning, där regleringsposten ingår. Flera remissinstanser anför att hela det kommunalekonomiska utjämningssystemet borde ha berörts i utredningen eftersom systemets olika delar hänger ihop. Regeringen instämmer i att det kommunalekonomiska utjämningssystemet i sin helhet bör ses över med jämna mellanrum. Regeringen anser dock att det kan finnas skäl att däremellan se över kostnadsutjämningen separat, för att säkerställa att systemet i tillräcklig grad beaktar samhällsutvecklingen. Det handlar om att uppdatera uppgifter och analyser som blivit gamla och säkerställa att samband mellan olika strukturella variabler och kostnadsskillnader är giltiga. I propositionen framhålls att kostnadsutjämningen kan uppfattas som komplex och därmed svår att förstå, vilket kan ha betydelse för systemets legitimitet. Med de föreslagna förändringarna uppnås enligt regeringen en förenkling av systemet inom kostnadsutjämningen för landstingen, med bibehållen träffsäkerhet i systemet. konstaterar regeringen att förslaget sammantaget inte innebär någon större förenkling inom kostnadsutjämningen för kommunerna. Möjligheten till ytterligare förenklingar är något som kommer att följas av regeringen. Regeringen föreslår att ändringarna ska träda i kraft . () framhåller i sitt remissvar att ändringarna tidigast bör träda i kraft för att myndigheten ska hinna införa beräkningsförändringarna på ett kvalitetssäkrat sätt. Även ett stort antal av de övriga remissinstanserna anser att ändringarna bör träda ikraft . Regeringen anser att det är angeläget att de föreslagna förändringarna och uppdateringarna genomförs . Den senaste större ändringen av kostnadsutjämningen trädde i kraft . Regeringen bedömer att flera av de uppgifter och beräkningar som ligger till grund för kostnadsutjämningen därmed är gamla; bl.a. framhålls att kompensation för gleshet har urholkats i förhållande till övriga delar av kostnadsutjämningen. Regeringen framhåller vidare att det behövs ändringar och uppdateringar i systemet för att det i ökad grad ska beakta den samhällsutveckling som skett , t.ex. vad gäller den kraftiga och ojämna ökningen av antalet nyanlända i kommunerna. Regeringen bedömer att systemets legitimitet riskerar att minska om ikraftträdandet dröjer till 2021, och anser att fördelarna med ett ikraftträdande överväger de nackdelar som bl.a. SCB lyfter fram. Anslaget för kommunalekonomisk utjämning påverkas inte av ändringar i kostnadsutjämningen. Införandebidraget finansieras inom systemet för kommunalekonomisk utjämning genom att regleringsbidraget för kommunerna och landstingen minskar eller ökar. Sammantaget anser regeringen att förslagen kommer att förbättra kostnadsutjämningens förmåga att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla välfärd till invånarna, oberoende av bebyggelsestruktur och socioekonomiska förhållanden. Regeringen bedömer att de sammantagna effekterna av förslaget inte har betydelse för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Förslagen bedöms inte heller ha betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags förutsättningar. I kommittémotion 2019/20:3383 av m.fl. (L) föreslås att avslår regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. Motionärerna anser att kommunerna och landstingen förtjänar långsiktiga planeringsförutsättningar. Regeringens förslag att med bara fyra månaders varsel genomföra stora ändringar i kostnadsutjämningen anses vara för att kommunsektorn ska hinna förbereda sig på effekterna av det nya systemet. Motionärerna anser också att förslaget i flera fall slår mot regionala tillväxtmotorer som residensstäder och medelstora kommuner, vilket riskerar att försvaga tillväxtförutsättningarna i hela landet. Motionärerna anser inte heller att regeringens förslag löser de grundläggande problem som finns i dagens utjämningssystem och i ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna. I kommittémotion 2019/20:3385 av m.fl. (M) yrkande 1 föreslås att ska besluta att lagstiftningen i stället träder i kraft . Motionärerna är kritiska till att kommunerna ges så för att anpassa sig till förändringarna och framhåller också att flera remissinstanser påpekat att tiden för anpassning blir för kort med ett införande . Motionärerna är också kritiska till att delar i regeringens förslag påverkar förutsättningarna för tillväxt i hela landet negativt. Utredningen beaktar enligt motionärerna inte storstädernas speciella utmaningar, som t.ex. infrastrukturkostnader till följd av spårbunden trafik. Innan lagförslaget träder i kraft bör regeringen därför återkomma med justeringar av förslaget så att kostnadsutjämningssystemet inte försämrar förutsättningarna för kommuner med snabb befolkningstillväxt, yrkande 2. Följdändring i 17 a § lagen om kommunalekonomisk utjämning Efter det att regeringen lämnat propositionen har uppmärksammat ett behov av en följdändring i 17 a § lagen om kommunalekonomisk utjämning. Propositionens förslag innebär bl.a. att standardkostnader för befolknings-förändringar och bebyggelsestruktur enligt 8 § inte längre ska beräknas. Dessa standardkostnader (i det följande delmodeller) ska enligt regeringens förslag ersättas av delmodeller för infrastruktur och skydd och verksamhetsövergripande kostnader. I 17 a § lagen om kommunalekonomisk utjämning finns bestämmelser om kommunsammanläggningar. Bestämmelserna går i huvudsak ut på att kommunen inte ska förlora på att slås ihop med en eller flera andra kommuner. Av denna anledning får kommunerna för vissa bidrag och kostnader välja det som är mest fördelaktigt av antingen den nya kommunens eller de gamla kommunernas värden. Det har uppmärksammats att det i 17 a § lagen om kommunalekonomisk utjämning bl.a. anges hur delmodellerna befolkningsförändringar och bebyggelsestruktur ska beräknas vid en kommunsammanläggning. Eftersom de föreslagna ändringarna i 8 § kommer att leda till att dessa delmodeller utgår och de komponenter som ingår i delmodellerna överförs till andra delmodeller bör följdändringar göras i 17 a §, varvid delmodellerna bör bytas ut mot de nya delmodellerna infrastruktur och skydd och verksamhetsövergripande kostnader. Av 3 § lagen om kommunalekonomisk utjämning framgår att termen standardkostnad avser en för varje kommun eller landsting beräknad teoretisk kostnad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag (delmodeller) som anges i 8 §, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa strukturella förhållanden. Vilka faktorer som ska användas för att beräkna standardkostnaden för respektive delmodell regleras i förordningen (2004:881) om kommunal-ekonomisk utjämning. Beräkningar som bygger på flera olika faktorer bildar således en sammantagen standardkostnad för en delmodell. För att se till att beräkningen av kostnaderna vid en kommun-sammanläggning även i fortsättningen täcker alla komponenter (faktorer) som inryms i den nuvarande delmodellen befolkningsförändringar krävs att sådana faktorer som avser förändringar i befolkningen och som regeringen avser att placera i andra delmodeller beaktas även i fortsättningen. Det medför, utöver att de aktuella delmodellerna bör bytas ut, att utformningen av bestämmelserna i 17 a § bör justeras så att de även omfattar faktorer som avser förändringar i befolkningen som görs i beräkningen av andra standardkostnader än för infrastruktur och skydd och verksamhetsövergripande kostnader. Sammanfattningsvis innebär detta att man vid kommunsammanläggningar kan välja mellan det som är mest fördelaktigt av antingen den nya kommunens eller de gamla kommunernas värden för standardkostnader för delmodellen infrastruktur och skydd och delmodellen verksamhetsövergripande kostnader faktorer som avser förändringar i befolkningen som görs i beräkningen av övriga standardkostnader. Skillnaden mellan punkten b) och punkten c) är således att för b) beräknas alla de faktorer som utgör den nya standardkostnaden för dessa delmodeller medan det för övriga delmodeller endast tas hänsyn till faktorer som avser förändringar i befolkningen. Den aktuella följdändringen i 17 a § syftar enbart till att säkerställa ett oförändrat rättsläge. Kommunalekonomisk utjämning och utjämning av LSS-kostnader presenterade SCB preliminära uppgifter om kommunalekonomisk utjämning för enskilda kommuner och landsting 2020. Utskottet konstaterar att det finns behov av att förändra kostnadsutjämningssystemet för att det i högre grad ska fånga strukturella behovs- och kostnadsskillnader. I likhet med regeringen bedömer utskottet att systemet i högre grad behöver beakta socioekonomiska faktorer och merkostnader till följd av gles bebyggelse. Det är viktigt att kommuner och landsting ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla välfärd till invånarna, oberoende av bebyggelsestruktur och socioekonomiska förhållanden. Mot den bakgrunden välkomnar utskottet de förändringar i kostnadsutjämningen som regeringen föreslår och som leder till att systemet i större utsträckning beaktar dessa faktorer. Utskottet delar vidare regeringens bedömning om att det är angeläget att de föreslagna ändringarna genomförs möjligt så att inte systemets legitimitet riskerar att minska. Med det föreslagna införandebidraget ges också kommuner och landsting möjlighet till en successiv omställning genom att intäktsminskningar till följd av de föreslagna förändringarna begränsas. Utskottet har uppmärksammat att det finns behov av en följdändring i 17 a § lagen om kommunalekonomisk utjämning som en följd av de ändringar som regeringen föreslår. Mot den bakgrunden föreslår utskottet att 17 a § ändras i enlighet med utskottets förslag i bilaga 3. Utskottet tillstyrker därmed regeringens förslag med den ändring i 17 a § lagen om kommunalekonomisk utjämning som utskottets föreslår i bilaga 3 och avstyrker de aktuella motionsyrkandena. Framtida utformning av det kommunala utjämningssystemet Utskottets förslag i korthet avslår samtliga motionsyrkanden om framtida utformning av det kommunala utjämningssystemet. Utskottet anser att den föreslagna ändringen i lagen om kommunalekonomisk utjämning innebär att systemet i större utsträckning kommer att beakta samhällsutvecklingen och att det får en ökad aktualitet. Utskottet hänvisar också till lämnade rapport om det kommunala utjämningssystemet och en pågående granskning om tillväxthämmande faktorer. Jämför reservation 3 (M, KD) och 4 (V) samt särskilt yttrande 2 (V). I kommittémotion 2019/20:3385 av m.fl. (M) yrkandena 3 och 4 anför motionärerna att staten ska kompensera kommuner och landsting så att ingen får mindre resurser till följd av förslaget. Vidare vill motionärerna att regeringen tillsätter en ny översyn av hela det kommunala utjämningssystemet, som särskilt beaktar systemets inverkan på växande kommuner och landsting. I kommittémotion 2019/20:124 av m.fl. (V) yrkandena 1 och 2 anförs att skillnaderna i total skattesats är stor mellan landets lågskattekommuner och de med hög skattesats. Motionärerna framhåller att det ligger nära till hands att tro att skillnaderna mellan de kommunala skattesatserna till stor del har strukturella orsaker, som utjämningssystemet inte fullt ut klarar av att balansera. Motionärerna anser att hela kommunala utjämningssystemet bör utredas förutsättningslöst för att göra det mer rättvist. Motionärerna anser också att det kommunala utjämningssystemet bör ses över löpnade. I kommittémotion 2019/20:3384 av m.fl. (KD) yrkandena 1 och 2 anför motionärerna att staten bör ta ansvar för och kompensera för de effekter som uppstår i de kommuner och regioner som får störst negativ bidrags- eller avgiftsförändring till följd av propositionens förslag. Motionärerna anser också att utjämningssystemet i sin helhet bör ses över med särskilt fokus på hur inkomstutjämningssystemet bättre kan utformas för att främja tillväxt. Motionärerna menar att de demografiska faktorerna i nuvarande och föreslagna system inte tar tillräcklig hänsyn till de stora kostnader och investeringsbehov inom t.ex. infrastruktur, kollektivtrafik, sjukvård, omsorg, skola och förskola som hög inflyttning och stark tillväxt för med sig. Risken med detta menar motionärerna är att incitamenten för kommuner och regioner att främja tillväxt försvinner. I motion 2019/20:1457 av m.fl. (M) anförs att regeringens förslag till ny kostnadsutjämning uppvisar en rad brister, bl.a. att det riskerar att dämpa tillväxten i . Motionärerna anser att hela det kommunala utjämningssystemet bör utredas i ett sammanhang, med utgångspunkt i att staten ska överta hela kostnaden i egen budget. I motion 2019/20:2358 av m.fl. (M) anförs att en översyn bör göras av det kommunala skatteutjämningssystemet. Motionärerna menar att systemet behöver reformeras så att förutsättningar och inte utfall utjämnas, så att staten fullt ut kompenserar de kommuner som behöver kompenseras och kan dra in utjämningsbidrag till kommuner som inte tar ansvar för sin ekonomi (yrkandena 1–3). I motion 2019/20:1614 av m.fl. (C) anförs att den kommunala och regionala utjämningen måste vara ett statligt ansvar; stad och land ska inte ställas mot varandra. Skatteutjämningssystemet måste ta hänsyn även till de förutsättningar och behov som finns i växande regioner som förstärker den totala skattebasen i landet. Motionärerna vill att regeringen lägger fram förslag till kostnadsutjämning som säkerställer tillväxtens förutsättningar. Samma yrkande om att återkomma med förslag till kostnadsutjämning som säkerställer tillväxtens förutsättningar lämnas också i motion 2019/20:1751 av m.fl. (C). I motion 2019/20:1755 av Per Åsling (C) yrkande 5 framhålls vikten av ett nytt solidariskt och effektivt skatteutjämningssystem som ger långsiktiga och rättvisa förutsättningar för välfärd i hela . I propositionen redovisar regeringen att flera remissinstanser framhåller att hela det kommunalekonomiska utjämningssystemet borde ha berörts i utredningen eftersom systemets olika delar hänger ihop. Regeringen instämmer i att det kommunala utjämningssystemet i sin helhet bör ses över med jämna mellanrum. Regeringen anser dock att det kan finnas skäl att däremellan se över kostnadsutjämningen separat, för att säkerställa att systemet i tillräcklig grad beaktar samhällsutvecklingen. Det handlar om att uppdatera uppgifter och analyser som blivit gamla och att säkerställa att tidigare samband mellan olika strukturella variabler och kostnadsskillnader är giltiga. Regeringen redovisar också i propositionen att flera remissinstanser anser att staten bör finansiera införandebidraget. Regeringen anser att kommuner och landsting, som vid tidigare systemändringar, bör ges en möjlighet till successiv omställning genom ett införandebidrag som begränsar intäktsminskningarna till följd av de föreslagna förändringarna. Regeringen föreslår att införandeperioden förlängs något jämfört med utredningens förslag genom att gränsen för en årlig intäktsminskning eller avgiftsökning sätts till per invånare.