bet · H601SkU24 · 2019-05-02 00:00:00 — Granskning av meddelande om ett förändrat beslutsfattande för EU:s skattepolitik Utskottet har granskat kommissionens meddelande om ett mer effektivt och demokratiskt beslutsfattande inom EU:s skattepolitik och föreslår att lägger utskottets utlåtande till handlingarna. I meddelandet föreslår kommissionen en färdplan för en stegvis övergång från beslutsfattande med enhällighet enligt det särskilda lagstiftningsförfarandet till kvalificerad majoritet enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Utskottet är skarpt kritiskt till och stöder inte kommissionens förslag om en övergång från beslutsfattande med enhällighet till beslutsfattande med kvalificerad majoritet i skattefrågor. Den ändrade beslutsordningen innebär enligt utskottet att makt på ett för varje medlemsstat centralt område flyttas från nationell nivå till EU-nivå. I utlåtandet framhåller utskottet att det även fortsättningsvis bör falla inom varje medlemsstats nationella kompetens att säkra välfärden och konkurrenskraften genom att kunna fatta beslut om att ta ut skatt och använda skatteintäkter på ett lämpligt sätt. Utskottet understryker att den nationella suveräniteten i skattefrågor är avgörande för konkurrenskraft och finansieringen av välfärden. I utlåtandet finns en motivreservation (L). Kommissionens meddelande Mot ett mer effektivt och demokratiskt beslutsfattande inom EU:s skattepolitik (COM(2019) 8). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Meddelande om ett förändrat beslutsfattande för EU:s skattepolitik Information och överläggningar i utskottet Meddelande om ett förändrat beslutsfattande för EU:s skattepolitik – motiveringen (L) Bilaga 1 Förteckning över granskade dokument Bilaga 2 yttrande 2018/19:KU1y Utskottets förslag till riksdagsbeslut Meddelande om ett förändrat beslutsfattande för EU:s skattepolitik lägger utlåtandet till handlingarna. Reservation (L) – motiveringen Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), Per Åsling (C), (M), (S), (M), (SD), (V), (SD), (S), (KD), (S), (L), (SD), (MP), (M), (S) och (M). Ärendet och dess beredning Kommissionen presenterade meddelandet Mot ett mer effektivt och demokratiskt beslutsfattande inom EU:s skattepolitik, (COM(2019) 8). Meddelandet innehåller en färdplan för en stegvis övergång från beslutsfattande med enhällighet enligt det särskilda lagstiftningsförfarandet till kvalificerad majoritet enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet för EU:s skattepolitik. Kammaren beslutade i enlighet med 9 kap. 20 § riksdagsordningen (2014:801) att hänvisa kommissionens meddelande Mot ett mer effektivt och demokratiskt beslutsfattande inom EU:s skattepolitik till skatteutskottet för granskning och utlåtande. har utskottet genomfört en överläggning med regeringen. Med anledning av meddelandet överlämnade faktapromemoria 2018/19:FPM32 Meddelande om ett förändrat beslutsfattande för EU:s skattepolitik. Utskottet beslutade att ge tillfälle att yttra sig över meddelandet. överlämnade ett yttrande till utskottet. Kommissionen presenterade vidare meddelandet Ett mer effektivt och demokratiskt beslutsfattande inom EU:s energi- och klimatpolitik (COM(2019) 177). Huvudregeln för beslut på skatteområdet framgår av artiklarna 113 och 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Enligt artikel 113 ska rådet enhälligt, i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande och efter att ha hört och Ekonomiska och sociala kommittén, anta bestämmelser om harmonisering av lagstiftningen om omsättningsskatter, punktskatter och andra indirekta skatter eller av avgifter. Enligt artikel 114 (2) gäller det ordinarie lagstiftningsförfarandet inte skatteområdet. I artikel 115 ges rådet möjlighet att enhälligt i det särskilda lagstiftningsförfarandet utfärda direktiv om tillnärmning av sådana lagar och andra författningar i medlemsstaterna som direkt inverkar på den inre marknadens upprättande eller funktion. Det ordinarie lagstiftningsförfarandet regleras i artikel 289 och 294 i EUF-fördraget och består i att och rådet lagstiftar gemensamt. Detta förfarande kräver att både parlamentet och rådet godkänner ett lagförslag för att det ska antas. Båda institutionerna har också möjlighet att föreslå ändringar i lagförslaget under lagstiftningsprocessen. Det särskilda lagstiftningsförfarandet som regleras i artikel 289 (2) EUF-fördraget innebär att med medverkan av rådet, eller rådet med medverkan av , lagstiftar. ska höras om lagstiftningsförslag, men rådet är inte rättsligt bundet att beakta parlamentets yttrande. I praktiken är således rådet den enda lagstiftaren. Fördragen innehåller flera möjligheter till övergång till beslut med kvalificerad majoritet och till det ordinarie lagstiftningsförfarandet vid beslut på skatteområdet. Artikel 116 EUF-fördraget ger möjlighet till en övergång till kvalificerad majoritet under det ordinarie lagstiftningsförfarandet och kan användas om skillnader mellan medlemsstaters nationella regler (t.ex. skatteregler) leder till en snedvridning av konkurrensvillkoren på den inre marknaden och detta inte kan åtgärdas i samförstånd med medlemsstaterna. Genom förenklade ändringsförfaranden – s.k. passerellförfaranden – kan förändringar i beslutsförfarandet göras utan en fördragsändring. Det finns en generell övergångsklausul, den s.k. passerellen, i artikel 48 (7) fördraget om Europeiska unionen (). Härutöver finns passerellbestämmelser som rör specifika områden, bl.a. artikel 192 (2) EUF-fördraget för miljöområdet. Artikel 48 (7) ger möjlighet till beslut om en generell förändring av beslutsförfarandet. Enligt bestämmelsen kan medlemsstaterna besluta att endast övergå till beslutsfattande med kvalificerad majoritet eller att helt övergå till det ordinarie lagstiftningsförfarandet. I det första fallet ändras endast omröstningsreglerna till kvalificerad majoritet, medan det andra fallet med övergång till det ordinarie lagstiftningsförfarandet innebär dels beslut enligt kvalificerad majoritet, dels medbestämmande från . För att det ska vara möjligt att använda övergångsklausulen krävs ett enhälligt beslut av och beslut av med en majoritet av dess ledamöter samt att de nationella parlamenten inte har några invändningar. I artikel 192 (2) EUF-fördraget finns en särskild bestämmelse om ändring av beslutsfattandet för åtgärder på miljöområdet. På miljöområdet gäller generellt det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Det finns dock ett undantag i punkt 2. Enligt detta undantag gäller enhällighet och det särskilda lagstiftningsförfarandet för beslut om skatter inom miljöområdet. Enligt denna övergångsklausul kan rådet inte välja att endast övergå till beslut med kvalificerad majoritet, utan bestämmelsen möjliggör endast hel övergång till det ordinarie lagstiftningsförfarandet. En sådan övergång kräver ett enhälligt beslut av rådet. Före beslut ska rådet ha hört , Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (ECOSOC) och regionkommittén. I förslaget från kommissionen ska beslut inom skatteområdet fattas med kvalificerad majoritet och dessutom inordnas under det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Kommissionen presenterade meddelandet Mot ett mer effektivt och demokratiskt beslutsfattande inom EU:s skattepolitik (COM(2019) 8). Kommissionen föreslår i meddelandet att beslut inom skatteområdet framöver ska fattas med kvalificerad majoritet och dessutom inordnas under det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Enligt kommissionen är skatteområdet det sista området inom EU där beslut fattas med enhällighet. På grund av kravet på enhällighet uppnår inte skattepolitiken sin fulla potential för att kunna bidra till att bevara och fördjupa den inre marknaden och stödja investeringar och tillväxt. Direkt och indirekt beskattning fortsätter att vara uppdelad i 28 olika nationella lagstiftningar, vilket ålägger företagen inom unionen stora kostnader och gör den inre marknaden mindre attraktiv för investeringar. Kommissionen framhåller att kravet på enhällighet har hindrat framsteg i viktiga skatteinitiativ som behövs för att stärka den inre marknaden och öka EU:s konkurrenskraft. Enhällighet har också enligt kommissionen haft en negativ inverkan på EU:s mer övergripande politiska prioriteringar eftersom beskattning är väsentligt för många av EU:s mest ambitiösa projekt, bl.a. den ekonomiska och monetära unionen (EMU), den digitala inre marknaden och den cirkulära ekonomin. Kommissionen anför också att medlemsstaterna gått miste om stora intäkter till följd av att föreslagna åtgärder på skatteområdet, t.ex. ett gemensamt mervärdesskattesystem, en gemensam konsoliderad bolagsskattebas och en skatt på finansiella transaktioner, inte har antagits. Kommissionen framhåller vidare att en övergång till omröstning med kvalificerad majoritet skulle förbättra kvaliteten på rådets beslut i skattefrågor. Enligt kommissionen skulle en sådan övergång till beslutsfattande med kvalificerad majoritet inte minska medlemsstaternas befogenheter på skatteområdet eller ändra EU:s befogenheter på skatteområdet. Utövandet av gemensam suveränitet på EU-nivå skulle dock ge ett effektivare beslutsfattande som ger medlemsstaterna den styrka som krävs för att hantera gemensamma utmaningar. Enhällighet tenderar enligt kommissionen att skapa hinder mot effektivt beslutsfattande; det medför bl.a. att det är mycket svårt att nå en kompromiss eftersom det endast krävs en medlemsstat för att förhindra att en överenskommelse nås. Enligt kommissionen är det mest praktiska sättet att övergå från enhällighet till omröstning med kvalificerad majoritet på skatteområdet att tillämpa övergångsklausulerna i fördraget, däribland artikel 48.7 i . Kommissionen uppmanar , medlemsstaterna och berörda parter att inleda en debatt om att ändra beslutsförfarandet på skatteområdet och att fastställa en effektiv och pragmatisk strategi för dess genomförande. Kommissionen uppmanar EU:s ledare att – godkänna den färdplan som föreskrivs i meddelandet, – snabbt besluta om användningen av den allmänna övergångsklausul som föreskrivs i artikel 48 (7) för att kunna uppnå de första två stegen i övergångsplanen. Rådet uppmanas att söka samtycke och underrätta medlemsstaternas nationella parlament om detta initiativ, – överväga användningen av den allmänna övergångsklausul som föreskrivs i artikel 48 (7) för att uppnå steg tre och fyra i övergångsplanen före slutet av 2025 för att kunna tillämpa beslutsfattande med kvalificerad majoritet inom dessa områden. Meddelande om ett förändrat beslutsfattande för EU:s skattepolitik Utskottets förslag i korthet lägger utlåtandet till handlingarna. Jämför motivreservationen (L). Kommissionen menar att skatter är viktiga för att åstadkomma en stark och dynamisk inre marknad och även för att säkra tillväxt, investeringar och arbetstillfällen. Skatter är också centrala för att säkerställa social rättvisa för medborgare och lika konkurrensvillkor för företag inom EU. Unionens politik på skatteområdet når enligt kommissionen inte sin fulla potential. Varje medlemsstat har sina egna regler för både direkta och indirekta skatter, vilket medför 28 olika system. Detta påverkar företag negativt och gör att den inre marknaden blir mindre attraktiv för investeringar. Kommissionen anför att skatteområdet är det sista kvarvarande området där beslut fattas med enhällighet. Det medför att målen för EU:s politik, fullbordandet av den inre marknaden och ökad konkurrenskraft för EU blir svårare att uppnå och beslutsfattandet bör nu anpassas till vad som redan gäller för andra lika viktiga politikområden. Enhällighet lämpade sig enligt kommissionen för en mindre union med begränsad integration, mer traditionell ekonomi och färre gränsöverskridande utmaningar än i dagens union. Nationella och gemensamma intressen är sammanflätade och en medlemsstats skattelagstiftning kan innebära avsevärd påverkan på andra medlemsstaters intäkter och politik. Globalisering och digitalisering gör att skattefrågor inte kan hanteras enbart på nationell nivå utan kräver gemensamma lösningar. Enligt kommissionen krävs gemensamma åtgärder för att dels skydda medlemsstaternas skattebaser mot skadlig skattekonkurrens och aggressiv skatteplanering, dels stärka konkurrenskraften hos EU:s skattesystem. En koordinerad skattepolitik på EU-nivå kan fungera som skydd för medlemsstaternas suveräna rättigheter. Kommissionen anser att kravet på enhällighet för beslut på skatteområdet har hindrat många förslag som behövs för att stärka den inre marknaden och EU:s konkurrenskraft. Kommissionen pekar därvid särskilt ut förslaget om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas () och förslaget om en gemensam mervärdesskattedeklaration. Kravet på enhällighet har även påverkat andra politikområden negativt eftersom skatter är viktiga delar i några av unionens mest ambitiösa projekt, t.ex. EMU och kapitalmarknadsunionen. Enligt kommissionen har vissa viktiga framsteg gjorts på skatteområdet, men framstegen har till stor del varit en följd av påtryckningar och krav från unionens medborgare. Till sådana framsteg räknar kommissionen bl.a. åtgärder för att förhindra skatteundandraganden. Detta menar kommissionen är exempel på att medlemsstaterna ser nyttan av gemensamma åtgärder på EU-nivå. menar kommissionen att den här typen av framsteg inte kan vara beroende av unionens medborgares eller externa parters påverkan för att rätta till tillkortakommanden. Kommissionen anför att en övergång till kvalificerad majoritet inte skulle förändra medlemsstaternas eller EU:s befogenheter på skatteområdet. Det skulle däremot ge EU möjlighet att snabbt och effektivt besluta på skatteområdet och därmed ge medlemsstaterna möjlighet att hantera gemensamma utmaningar. Dagens system med enhällighet har enligt kommissionen ibland använts av medlemsstaterna för att blockera förslag på skatteområdet för att bl.a. kunna behålla inslag i sina skattesystem för att attrahera viss verksamhet eller vissa konsumenter. Det har också lett till att kommissionsförslag inte har förhandlats på ett tillräckligt seriöst sätt eftersom medlemsstaterna kan använda enhälligheten som ett veto i stället för att försöka nå en nödvändig kompromiss. Enligt kommissionen har medlemsstaterna också använt enhälligheten som ett led i förhandlingar om helt andra lagstiftningsakter. Kravet på enhällighet gör också att medlemsstaterna är alltför försiktiga med att besluta eftersom enhällighet krävs även vid en senare ändring av ett beslut. Därtill försvagar beslutsförfarandet, enligt kommissionen, den demokratiska legitimiteten då inflytande i beslutsfattandet är begränsat. En förändring till kvalificerad majoritet under det ordinarie lagstiftningsförfarandet skulle möjliggöra för att bidra med nya infallsvinklar i beslutsfattandet. Kommissionen anför också att medlemsstaterna gått miste om stora intäkter till följd av att föreslagna åtgärder på skatteområdet, t.ex. ett gemensamt mervärdesskattesystem, en gemensam konsoliderad bolagsskattebas och en skatt på finansiella transaktioner, inte har antagits. Enligt kommissionen är det mest praktiska alternativet att tillämpa övergångsklausulen i artikel 48 (7) . I protokollet om det irländska folkets oro över Lissabonfördraget, som beslutades i samband med fördraget, slås fast att de ändringar som sker i samband med att Lissabonfördraget träder i kraft inte innebär någon föränd-ring av medlemsstaternas befogenheter på skatteområdet. Kommissionen anför att protokollet inte utgör något hinder mot att använda de förenklade ändringsförfarandena om medlemsstaterna enhälligt beslutar om detta. I meddelandet föreslår kommissionen en färdplan för en stegvis övergång från beslut med enhällighet till beslut med kvalificerad majoritet enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet. I ett första steg ska beslutsfattande med kvalificerad majoritet tillämpas för beslut om åtgärder som saknar direkt påverkan på nationell beskattningsrätt, skattebaser eller skattesatser, men ska kunna tillämpas på beslut som gäller skatteflykt och skatteundandragande och på beslut som syftar till att förbättra den inre marknaden. Det kan omfatta administrativt samarbete mellan medlemsstaterna i fråga om bekämpande av skattebedrägeri, skatteflykt och skatteundandragande, inklusive avtal med tredjeland på området. Även åtgärder från BEPS-projekt (Base Erosion and Profit Shifting, skattebaserosion och vinstöverföring) och harmoniserade rapporteringskrav omfattas. I ett andra steg ska beslutsfattande med kvalificerad majoritet omfatta beslut inom skatteområdet som syftar till att stödja andra politiska mål som t.ex. åtgärder mot klimatförändringar och hälsofrågor. Kommissionen menar att det därmed, på områden som normalt sett beslutas med kvalificerad majoritet, inte ska vara nödvändigt att gå över till beslut med enhällighet enbart av det skälet att ett förslag innehåller skattefrågor. Kommissionen förklarar sig beredd att använda den inte utnyttjade särskilda övergångsklausulen på miljöområdet (art. 192 (2)). Kommissionens meddelande från , Ett mer effektivt och demokratiskt beslutsfattande inom EU:s energi- och klimatpolitik, avser i allt väsentligt det andra steget i färdplanen. Ett tredje steg innebär fokus på områden på skattesidan som redan till stor del är harmoniserade och som måste utvecklas och anpassas till nya omständigheter. Detta gäller främst mervärdesskatt och punktskatter. I ett fjärde steg införs beslutsfattande med kvalificerad majoritet för andra initiativ på skatteområdet, vilka är nödvändiga för den inre marknaden och för en rättvis och konkurrenskraftig beskattning i . Några initiativ som kommissionen särskilt nämner är CCCTB och beskattning av den digitala ekonomin. Kommissionen uppmanar , medlemsstaterna och berörda parter att inleda en debatt om att ändra beslutsförfarandet på skatte-området och att fastställa en effektiv och pragmatisk strategi för dess genomförande. Kommissionen uppmanar EU:s ledare att – godkänna den färdplan som föreskrivs i meddelandet, – snabbt besluta om användningen av den allmänna övergångsklausul som föreskrivs i artikel 48 (7) för att kunna uppnå de första två stegen i övergångsplanen. Rådet uppmanas att söka samtycke och underrätta medlemsstaternas nationella parlament om detta initiativ, – överväga användningen av den allmänna övergångsklausul som föreskrivs i artikel 48 (7) för att uppnå steg tre och fyra i övergångsplanen före slutet av 2025 för att kunna tillämpa beslutsfattande med kvalificerad majoritet inom dessa områden. Information och överläggningar i utskottet har yttrat sig i frågan om ökad användning av kvalificerad majoritet i samband med utrikesutskottets utlåtande om kommissionens arbetsprogram 2019. delade den uppfattning som regeringen framfört i sin ståndpunkt inför överläggningen med utrikesutskottet (prot. 2018/19:5). överlade utskottet med regeringen om regeringens ståndpunkt när det gäller kommissionens förslag till en övergång till beslut med kvalificerad majoritet enligt det ordinarie beslutsfattandet. Vid överläggningen redovisades regeringens ståndpunkt i en promemoria med underlag inför överläggning i skatte- och tullfrågor daterad med diarienummer Fi2019/00232/SKA. Utskottet gav stöd för den redovisade ståndpunkten. Regeringen har med anledning av meddelandet om ett mer effektivt och demokratiskt beslutsfattande inom EU:s skattepolitik lämnat faktapromemoria 2018/19:FPM32 Meddelande om ett förändrat beslutsfattande för EU:s skattepolitik till . Regeringen anger som sin preliminära ståndpunkt följande: Regeringen stöder inte en övergång till beslutsfattande med kvalificerad majoritet på skatteområdet, vare sig generellt eller i enstaka fall. Det är viktigt att respektera medlemsstaternas befogenheter på skatteområdet, liksom de nationella parlamentens roll vid beslut om skattefrågor. Enhälligheten säkrar regeringens och inflytande och befogenhet över skattefrågorna. yttrade sig över kommissionens meddelande. framhåller inledningsvis på en övergripande nivå att utskottet är kritiskt till kommissionens ambition att fler beslut ska fattas med kvalificerad majoritet i stället för med enhällighet, eftersom en sådan övergång innebär att makt på centrala områden flyttas från nationell nivå till EU-nivå. Detta kan utskottet inte stödja. Utskottet stöder inte, utifrån de synpunkter utskottet har att beakta, den av kommissionen nu föreslagna övergången till beslutsfattande med kvalificerad majoritet på skatteområdet. Enligt utskottets mening är det viktigt att respektera medlemsstaternas befogenheter på skatteområdet. Ett beslutsfattande som bygger på enhällighet säkrar såväl regeringens som inflytande och befogenhet över skattepolitiken. Utskottet vill även påminna om att de nationella parlamenten har en viktig roll att spela när det gäller den s.k. passerellen eller övergångsklausulen i artikel 48.7 i . Varje initiativ av om en sådan ändring av beslutsfattandet ska översändas till de nationella parlamenten. Om en invändning från ett nationellt parlament meddelas från översändandet ska något beslut om ändring inte antas. Om det saknas invändningar får anta beslutet. Enligt svensk konstitutionell rätt krävs godkännande varje gång tar ett sådant initiativ (9 kap. 20 § riksdagsordningen). Innan regeringen biträder ett initiativ i ska regeringen ha samrått med . Regeringen bör även ha överlagt med berört utskott. I kommissionens meddelande om ett förändrat beslutsfattande för skattepolitiken inom EU presenterar kommissionen en gradvis övergång från beslutsfattande med enhällighet enligt det särskilda lagstiftningsförfarandet till ett beslutsfattande med kvalificerad majoritet enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Utskottet vill inledningsvis framhålla att det är skarpt kritiskt till kommissionens förslag. Det är utskottets bestämda uppfattning att förslaget om en ändrad beslutsprocess för skattepolitiken leder till en urholkning av skattesuveränitet. Medlemsstaternas möjligheter att införa och behålla egna nationella skatteregler är en mycket viktig princip som utskottet anser måste värnas. Som utskottet har påpekat i samband med frågan om en utökad användning av kvalificerad majoritet vid beslut om skattefrågor bör det även fortsättningsvis falla inom varje medlemsstats nationella kompetens att säkra välfärden och konkurrenskraften genom att kunna fatta beslut om att ta ut skatt och använda skatteintäkter på ett lämpligt sätt. Utskottet understryker att den nationella suveräniteten i skattefrågor är avgörande för konkurrenskraft och finansieringen av välfärden. Kommissionen gör bl.a. gällande att kravet på enhällighet och möjligheten för en medlemsstat att lägga in ett veto missbrukas av medlemsstaterna till skydd för nationella intressen. Kommissionen ifrågasätter därför att en enda medlemsstat kan hindra ett skatteförslag som är önskvärt av övriga medlemsstater. Utskottet vill i det här sammanhanget understryka betydelsen av kravet på enhällighet och också vikten av att skydda medlemsstaternas nationella suveränitet och självbestämmanderätt. Enhälligheten som beslutsform innefattar en rätt för varje medlemsstat att suveränt avgöra vilka frågor som påkallar att vetorätten utnyttjas. Detta är enligt utskottets mening ett fundamentalt skydd för att en enskild stat på ett demokratiskt sätt ska kunna utöva sina befogenheter och kunna tillvarata sina intressen. Utskottet vill vidare framhålla att kravet på enhällighet säkrar såväl regeringens som inflytande på och befogenheter över skattefrågorna. Kommissionen gör vidare gällande att beslutsfattande med kvalificerad majoritet skulle bidra till att mildra de gränsöverskridande effekterna av skattekonkurrens. Utskottet vill dock framhålla att en sund och transparent skattekonkurrens utgör en viktig komponent för att kunna attrahera investeringar på den öppna marknaden för små öppna marknadsekonomier som .