bet · H601UbU18 · 2019-06-04 00:00:00 — Myndighetsreformen då Universitets- och högskolerådet och inrättades Utskottet föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna. Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar av granskning av myndighetsreformen när Universitets- och högskolerådet (UHR) och () inrättades. har i rapporten granskat om intentionerna med myndighetsreformen på högskoleområdet har uppnåtts. Utskottet instämmer i regeringens bedömning av de åtgärder som behöver vidtas med anledning av granskningsrapporten. Skrivelse 2018/19:109 om myndighetsreformen då Universitets- och högskolerådet och inrättades. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Myndighetsreformen då Universitets- och högskolerådet och inrättades Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Myndighetsreformen då Universitets- och högskolerådet och inrättades lägger skrivelse 2018/19:109 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (L), (M), (S), (M), (SD), (S), (C), (V), (M), (SD), (KD), (S), (SD), (L), (S) och (MP). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet skrivelse 2018/19:109 om myndighetsreformen då Universitets- och högskolerådet och inrättades. Det har inte väckts några motioner med anledning av skrivelsen. överlämnade då UHR och UKÄ inrättades – intentioner och måluppfyllelse (RiR 2018:35) till regeringen. (), Universitets- och högskolerådet (UHR), , Myndigheten för , samt ett urval av de statliga universiteten och högskolorna har fått tillfälle att yttra sig med anledning av granskningsrapporten. Regeringen överlämnade skrivelse 2018/19:109 om myndighetsreformen då Universitets- och högskolerådet och inrättades till . Granskningsrapporten finns i skrivelsens bilaga. har granskat myndighetsreformen när UHR och UKÄ inrättades. Syftet har varit att granska om intentionerna med myndighetsreformen på högskoleområdet har uppnåtts utifrån följande fyra frågor: • Bidrar regeringens styrning till att tydliggöra myndigheternas roller? • Fungerar samordningen mellan verksamheter? • Har regeringen fått tillgång till en breddad analyskapacitet? • Är rollfördelningen mellan UHR och UKÄ tydlig för berörda intressenter och tillgodoses deras behov? De båda myndigheterna inrättades 2013 genom en myndighetsreform som innebar att de två myndigheterna övertog uppgifter som fram till dess i huvudsak funnits på , Verket för högskoleservice och Internationella programkontoret för utbildningsområdet. beskriver reformen som ett led i den då rådande förvaltningspolitiska trenden att renodla den statliga förvaltningen. Av rapporten framgår att behovet av den nya myndighetsstrukturen motiverades med att det rådde en oklar rollfördelning och med en önskan om att tydliggöra statens roll som granskare på högskoleområdet. Regeringens huvudsakliga intentioner med myndighetsreformen var att • säkerställa en tydlig rollfördelning mellan kvalitetssäkring och tillsyn å ena sidan och service och främjande å andra sidan • skapa samordningsvinster mellan verksamheter • få tillgång till breddad analyskapacitet • underlätta för intressenter att använda tillgängligt stöd. framhåller att ingen sammanhållen information om resultatet av reformen finns att tillgå eftersom ingen samlad uppföljning av myndighetsreformen har gjorts. Vidare anför att det, utöver frågan om huruvida organisationsförändringar leder till effektivare verksamhet, även är viktigt för förtroendet för staten att reformer som genomförs får avsedda konsekvenser. granskning utgår i huvudsak från propositionerna Nya myndigheter på utbildningsområdet m.m. (prop. 2011/12:133) och Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175). lyfter fram att i dessa propositioner betonas att det behövs en tydlig styrning, att myndigheter inte bör ha överlappande uppgifter, att myndigheter behöver samverka och att de ska tillhandahålla god service gentemot sina målgrupper. Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar och åtgärder med anledning av då UHR och UKÄ inrättades – intentioner och måluppfyllelse (RiR 2018:35). Granskningen visar att flera av intentionerna med reformen av myndigheterna har uppnåtts och att nuvarande myndighetsstruktur på det stora hela fungerar tillfredsställande. bedömer dock att gränsen mellan granskande, utvecklande och främjande uppdrag ibland är otydlig och att reformens intentioner om en tydlig rollfördelning kan vara svåra att upprätthålla inom vissa områden. • överväga att ha gemensamma myndighetsdialoger med de båda myndigheterna • överväga ömsesidig representation i styrelse och insynsråd • tydliggöra ansvar och resursfördelning ytterligare när gemensamma uppdrag ges till myndigheter Regeringen anser att den årliga myndighetsdialogen är ett viktigt led i styrningen av varje myndighet och att den därför inte bör genomföras tillsammans med en annan myndighet. Regeringen avser dock att överväga att i större utsträckning genomföra gemensamma avstämningar med UHR, UKÄ och andra berörda myndigheter när det är motiverat utifrån verksamheten. Regeringen vill betona att alla myndigheter har som generellt krav att samarbeta med varandra och att en välfungerande samordning av olika verksamheter inte förutsätter ömsesidig representation i styrelse och insynsråd. Regeringens utgångspunkt är att en tillitsbaserad styrning eftersträvas där myndigheter både får och tar ett stort eget ansvar. Regeringen anser att den nuvarande ordningen för gemensamma uppdrag är ändamålsenlig och att det finns goda förutsättningar att vid behov göra förtydliganden i fråga om uppdrag, t.ex. inom ramen för den löpande dialogen med myndigheterna. Om det trots dialog kvarstår oklarheter i fråga om ett enskilt uppdrag, kan regeringen ytterst besluta om förtydliganden i ett enskilt fall. Regeringen anser därför inte att det behövs någon generell förändring av hur gemensamma uppdrag till myndigheter utformas. Myndighetsreformen då Universitets- och högskolerådet och inrättades Utskottets förslag i korthet lägger skrivelse 2018/19:109 om myndighetsreformen då Universitets- och högskolerådet och inrättades till handlingarna. Den nuvarande myndighetsstrukturen fungerar på det stora hela tillfredsställande konstaterar att granskningen visar att flera av intentionerna med reformen har uppnåtts och att nuvarande myndighetsstruktur på det stora hela fungerar tillfredsställande. Dock bedömer att gränsen mellan granskande, utvecklande och främjande uppdrag ibland är otydlig och att reformens intentioner om en tydlig rollfördelning kan vara svåra att upprätthålla inom vissa områden. I rapporten framhålls att det inte behöver vara ett problem i sig att flera myndigheter har liknande uppdrag. Det kan i stället verka kvalitetsdrivande. En otydlig rollfördelning går emellertid enligt mot intentionerna med reformen och kan innebära merarbete för myndigheterna och deras intressenter. Vidare drar slutsatsen att ytterligare renodling av myndigheternas uppgifter inte per automatik skulle leda till en effektivare eller mer ändamålsenlig organisering. Däremot finns det enligt anledning att överväga hur regeringens styrning av myndigheterna kan samordnas för att den i högre grad ska främja ett helhetsperspektiv på verksamheterna och för att det därmed ska gå att undvika oklarheter och onödiga överlappningar. Regeringens styrning har skapat nya gråzoner Granskningen visar att tillsyn och service numera är tydligt åtskilda verksamheter men att rollfördelningen inom vissa andra områden är otydligare. Det gäller både mellan UHR och UKÄ och mellan dem och andra myndigheter. Till exempel täcker UKÄ:s tematiska utvärderingar sakområden där vissa uppgifter ligger under UHR:s ansvarsområde. UKÄ har också analysuppdrag, exempelvis med syfte att kartlägga och sprida goda exempel, där gränsdragningen gentemot UHR:s främjandeuppdrag enligt är otydlig. bedömer att uppdelningen mellan främjande och granskande uppgifter inledningsvis förstärktes av att det dåvarande kvalitetssäkringssystemet fokuserade på kontroll medan det nuvarande systemet även har fokus på lärosätenas kvalitetsutveckling. anser vidare att UKÄ:s uppgift att inkludera forskning i granskningen av lärosätenas kvalitetssäkringssystem har skapat gränsdragningsfrågor gentemot . Vidare anger att flera myndigheter framfört att det är ett problem att regeringen lägger ut gemensamma uppdrag utan ett tydligt utpekat huvudansvar. Välfungerande samarbete men oklart om alla förutsedda samordningsvinster uppnåtts anser att UHR:s och UKÄ:s täta och välfungerande samarbete är en förutsättning för att hantera den otydlighet som finns i fördelningen av vissa uppgifter och uppdrag mellan myndigheterna. Om samordningen mellan myndigheterna skulle upphöra att fungera kan det enligt granskningsrapporten leda till dubbelarbete. Renodlingen i samband med reformen var tänkt att skapa förutsättningar för att hitta samordningsvinster mellan verksamheter. menar att vissa samordningsvinster har uppstått, exempelvis inom analysområdet och inom bedömningsverksamheten. Myndighetsreformen löste också problemet med överlappande informationsuppdrag mellan och Verket för högskoleservice. Däremot bedömer att det är oklart i vilken grad alla de samordningsvinster som förutsågs mellan olika verksamheter inom myndigheterna har uppnåtts. Regeringen har fått tillgång till en breddad analyskapacitet konstaterar att regeringen genom UHR fått tillgång till en bredare analyskapacitet . För UKÄ:s del handlar det om att myndigheten i större utsträckning gör analyser som svarar direkt mot regeringens specifika behov. anger vidare att ökningen av de specifika regeringsuppdragen innebär att möjligheten för båda myndigheterna att genomföra egna analyser inom ramen för sina övergripande analysuppdrag begränsas. Nöjda intressenter men viss osäkerhet kring rollfördelningen Granskningen visar att UHR:s och UKÄ:s huvudsakliga intressenter, dvs. lärosäten och studentkårer, till stor del anser att myndigheterna tillgodoser deras behov. Merparten av de lärosäten som har svarat på den enkät som har skickat ut anser också att de bägge myndigheternas analyser är ett viktigt stöd för dem i utvecklingen av deras verksamheter. De flesta lärosätena upplever rollfördelningen mellan myndigheterna som tydlig överlag men är mindre säkra på vilken myndighet som ansvarar för främjandefrågor. Studentkårerna har kännedom om myndigheterna men anser att myndigheternas respektive roller är något otydliga, redovisar . anser vidare att lärosätenas inflytande över UHR:s uppdrags- och avgiftsfinansierade verksamhet har minskat i och med att regeringen, och inte som tidigare styrelsen för Verket för högskoleservice, utser myndighetschefen. I granskningen framkommer vidare att nyttan med är oklar och att myndigheten har en rad andra referensgrupper som anses mer användbara. Enligt bör UHR:s och UKÄ:s respektive verksamheter i högre grad ses som en sammanhållen verksamhet för att främja ett helhetsperspektiv. lämnar utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser följande rekommendationer till regeringen: • bör överväga att ha gemensamma myndighetsdialoger med UHR och UKÄ för att säkerställa en sammanhållen analys. Det kan också skapa förutsättningar för en mer effektiv styrning eftersom gränsdragningsfrågor då kan diskuteras gemensamt. • Regeringen bör överväga ömsesidig representation i styrelse och insynsråd som ett sätt att ytterligare stärka och formalisera samordningen mellan UHR och UKÄ. • Regeringen bör tydliggöra ansvar och resursfördelning ytterligare när gemensamma uppdrag ges till myndigheter. Det ska vara tydligt vilken myndighet som är huvudansvarig och om ett gemensamt beslut ska fattas. Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning av myndighetsreformen och bedömer att den kan bidra till utveckling av dels regeringens styrning av myndigheterna, dels myndigheternas interna verksamhetsutveckling. Regeringen delar bedömningen att den nuvarande myndighetsstrukturen på det stora hela fungerar väl. Regeringen delar också bedömning att det finns ett välfungerande samarbete mellan myndigheterna och välkomnar att därtill lyfter fram viktiga områden som kan utvecklas vidare inom myndigheterna. Regeringen förutsätter också att myndigheterna arbetar vidare internt med de behov av organisations- och verksamhetsutveckling som kan finnas. Vidare delar regeringen slutsats att analyskapaciteten på högskoleområdet har breddats bl.a. genom de analyser som UHR gör, vilket regeringen ser som en välkommen utveckling. Att ökningen av uppdrag i regleringsbrev gör att utrymmet för myndigheterna att initiera egna analyser minskar är enligt regeringen en naturlig följd. Nedan återges regeringens kommentarer till några av slutsatser där regeringen delvis gör en annan bedömning i fråga om främst iakttagelser som har legat till grund för rekommendationer. Det gäller framför allt bedömningen att gränsen mellan granskande, utvecklande och främjande uppdrag ibland är otydlig och att regeringens styrning har skapat nya gråzoner. Myndigheter kan ha uppgifter på samma sakområde men utifrån olika perspektiv Regeringen konstaterar att bedömer att gränsen mellan granskande, utvecklande och främjande uppdrag ibland är otydlig och att reformens intentioner om en tydlig rollfördelning kan vara svåra att upprätthålla inom vissa områden. Exempelvis anser att det nuvarande kvalitetssäkringssystemet har bidragit till en oklar rollfördelning i och med att det har fokus även på kvalitetsutveckling samt har inslag av tematiska utvärderingar på områden som även ligger inom UHR:s sakområde. Regeringen delar inte bedömningen, utan menar att det nationella kvalitetssäkringssystemet har varierat i fråga om vilka sorters granskningar som har ingått och vad som har varit i fokus vid granskningarna. Regeringen anser att det faktum att ämbetets granskningar i det nuvarande systemet ska kunna utgöra underlag för att bidra till utveckling inte innebär att arbeta främjande på det sätt som brukar avses med främjandebegreppet. Regeringen menar att UHR däremot har flera uppdrag som uttrycks som rena främjandeuppdrag. UKÄ:s uppdrag har i stället ett tydligt granskningsperspektiv där omdömen ges på en skala även för de tematiska utvärderingarna och myndigheten kan återkalla ett lärosätes examenstillstånd. Regeringen delar således övergripande bedömning att ytterligare renodling av myndigheternas uppgifter inte per automatik skulle leda till en effektivare eller mer ändamålsenlig organisering. Det är, i enlighet med vad påpekar, knappast möjligt eller önskvärt att uppnå fullständigt avgränsade roller mellan myndigheter, något som i stället skulle riskera att synergier och samarbeten skulle bli svårare att åstadkomma. I stället vill regeringen betona vikten av samarbete mellan myndigheterna, något som också i de flesta fall bedöms fungera väl. Särskilt om UKÄ:s uppdrag att kvalitetssäkra forskning lyfter fram UKÄ:s uppdrag att även inkludera forskningen i granskningen av lärosätenas kvalitetssäkringssystem som en otydlighet i styrningen i fråga om samarbeten med andra myndigheter. Enligt har uppdraget skapat ett ökat behov av att tydliggöra gränsdragningen mot . Uppdraget till UKÄ aviserades i propositionen Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50 s. 65) och har fokus på kvalitetssäkring genom granskning av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete. Även tematiska utvärderingar av frågor med relevans för forskningen, t.ex. jämställdhet inom forskningen, villkor för unga forskare och samverkan med det omgivande samhället, bedömdes kunna vara relevanta, liksom uppföljning av regeringens mål och delmål för forskningspolitiken. Regeringen konstaterar att även om myndigheternas respektive uppdrag avser samma sakområde skiljer de sig åt. UKÄ har ett granskningsuppdrag som avser universitetens och högskolornas eget kvalitetssäkringsarbete i fråga om såväl utbildning som forskning. UKÄ ger ett omdöme enligt en skala och kan återkalla examenstillstånd. är en forskningsfinansiär som ska ge stöd till grundläggande forskning av högsta kvalitet, och i det ingår uppgiften att utvärdera forskningens vetenskapliga kvalitet och betydelse. Myndigheternas uppdrag är således av olika karaktär, enligt regeringen. Bortsett från att uppdragen har olika syften fokuserar UKÄ på lärosätenas eget kvalitetssäkringsarbete och andra omständigheter av betydelse för forskningen såsom jämställdhet inom forskningen, villkor för unga forskare och samverkan med det omgivande samhället, medan ska göra en konkret bedömning av den utförda forskningens kvalitet och betydelse. Regeringen noterar att de båda myndigheterna i sina yttranden över har gett uttryck för skilda uppfattningar i frågan om gränsdragningens tydlighet. delar uppfattning att UKÄ:s uppdrag har skapat ett ökat behov av att tydliggöra gränsdragning mellan uppdragen. UKÄ anser å sin sida att samarbetet med fungerar väl och att det inte uppstått några svåra gränsdragningar vad avser detta. Regeringen vill därför betona att det är ett viktigt ansvar för myndigheter att samordna sina verksamheter om de ser oklarheter i uppdrag som gränsar mot varandra. Vidare finns det goda möjligheter att inom ramen för myndigheternas löpande dialog med diskutera dessa frågor. I det fall oklarheter trots det kvarstår finns det ytterst också en möjlighet för regeringen att besluta om förtydliganden i myndigheternas uppdrag. Det är viktigt med tydlighet vid gemensamma uppdrag men också att myndigheter ges utrymme att hitta lämpliga lösningar Enligt framhåller flera myndigheter att det är ett problem att regeringen lägger ut gemensamma uppdrag utan tydligt utpekat huvudansvar. framför i sitt yttrande att myndighetsgemensamma uppdrag generellt bör finnas i alla myndigheters regleringsbrev och att det bör pekas ut en huvudansvarig myndighet för varje uppdrag. anger också att de ser oklarheter kring hur meningsskiljaktigheter ska hanteras. Också UHR tillstyrker förslaget om en tydligare ansvars- och resursfördelning när gemensamma uppdrag ges till myndigheter. Regeringen anser att den alltid strävar efter största möjliga tydlighet i sina uppdrag till myndigheter. Enligt praxis för utformningen av regleringsbrev gäller också att om flera myndigheter ska bidra till genomförandet av ett uppdrag ska separata uppdrag lämnas till de berörda myndigheterna. innebär regeringens tillitsbaserade styrning av myndigheterna, som den beskrivs i budgetpropositionen (prop. 2017/18:1 utg.omr. 2), att styrningen både ska tydliggöra vad som ska uppnås och ge ett så stort handlingsutrymme som situationen tillåter för den som ska utföra verksamheten. Det kan t.ex. innebära att regeringen anger syfte och mål för vad som ska uppnås utan att närmare föreskriva hur uppdrag ska genomföras. I vissa fall är det lämpligt att lämna gemensamma uppdrag med krav på en gemensam redovisning, t.ex. när uppdraget kräver två eller flera myndigheters kompetens. I sådana uppdrag ligger också att myndigheterna ska hitta en lösning som båda kan acceptera. Regeringen har stort förtroende för att myndigheterna tillsammans kan reda ut eventuella oklarheter och göra de avvägningar som krävs. Det gäller särskilt myndigheter som har ett väl utvecklat samarbete. Det finns inte heller något som hindrar myndigheter från att ta initiativ till avstämningar med om de anser att det behövs förtydliganden av uppdrag. Sådana avstämningar kan t.ex. ske vid de informella dialoger som löpande genomförs med myndigheterna. Det finns även en möjlighet för regeringen att vid behov ytterst besluta om förtydliganden i enskilda uppdrag. Lärosätena har även nu inflytande över UHR:s uppdrags- och avgiftsfinansierade verksamhet bedömer att lärosätenas inflytande över UHR:s uppdrags- och avgiftsfinansierade verksamhet, som bl.a. omfattar den gemensamma antagningen, har minskat i och med att det nu är regeringen som utser myndighetschefen. utsågs nämligen myndighetschefen för dåvarande Verket för högskoleservice, som benämndes direktör, av den myndighetens styrelse. Att generaldirektören för UHR utses av regeringen är enligt regeringen en naturlig följd av myndighetens bredare uppdrag och i enlighet med vad som normalt gäller för statliga förvaltningsmyndigheter. Regeringen anser att lärosätenas inflytande över den uppdrags- och avgiftsfinansierade verksamhet som bedrivs vid UHR även i fortsättningen är viktigt. Redan i direktiven till den utredning som föregick myndighetsreformen betonades det att lärosätenas inflytande över den verksamhet som då utfördes av Verket för högskoleservice på uppdrag av lärosätena skulle säkerställas (dir. 2011:52). Regeringen menar att ett led i det arbetet har varit att regeringen utser ledamöter i som är verksamma vid universitet och högskolor. ingår tre sådana ledamöter i styrelsen, varav en kommer från ett utländskt lärosäte. UHR har vidare samverkansgrupper för antagningsverksamheten som helt består av representanter för universitet och högskolor. har en annan roll än att vara referensgrupp I granskning framkommer att nyttan med anses oklar och att myndigheten har andra referensgrupper som ses som mer användbara. Regeringen vill peka på att valet av ledningsform för en myndighet är en strategisk styrningsfråga som naturligt uppkommer i samband med bildandet av en ny myndighet. , där myndighetschefen är ansvarig för verksamheten inför regeringen, är en av tre ledningsformer som kan väljas. av de myndigheter som har denna ledningsform, såsom UKÄ, har regeringen också inrättat insynsråd med uppgift att utöva insyn och att ge myndighetschefen råd. har inga beslutsbefogenheter. Regeringen har i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175) bedömt att insynsråd är lämpligt då insyn i verksamheten av medborgare och politiker är särskilt angelägen eller när verksamheten har breda kontaktytor mot många olika grupper. vid UKÄ har således en annan roll än att endast vara en referensgrupp. Regeringen ser självklart positivt på att myndigheter utser de referensgrupper som de har behov av för olika sakfrågor. Rekommendationen om gemensamma myndighetsdialoger med UHR och UKÄ rekommenderar att överväga att ha gemensamma myndighetsdialoger med UHR och UKÄ för att säkerställa en sammanhållen analys. Enligt kan det också skapa förutsättningar för en mer effektiv styrning, eftersom gränsdragningsfrågor då kan diskuteras gemensamt. Regeringen konstaterar att den årliga myndighetsdialogen är en viktig del av regeringens och styrning av en myndighet. Vidare menar regeringen att det i styrningen även ingår löpande kontakter med myndigheterna i form av de regelbundna informella dialoger som ansvarigt departement genomför med myndigheternas ledning, informationsutbyte och avstämningar när förtydliganden behövs inom ramen för ett uppdrag. UHR har i sitt yttrande över granskning ställt sig positivt till att avstämningar med i högre utsträckning än genomförs gemensamt med UKÄ. Däremot bör enligt UHR de mer formella myndighetsdialogerna även i fortsättningen ske enskilt med respektive myndighet. Regeringen instämmer i myndighetens synpunkt, och konstaterar att den årliga myndighetsdialogen syftar till en strukturerad genomgång av myndighetens resultat, verksamhet och fortsatta inriktning utifrån ett helhetsperspektiv. Myndighetsdialogens inriktning är att diskutera de frågor som är politiskt prioriterade och mest strategiska för respektive myndighet, enligt regeringen. Den årliga myndighetsdialogen är således ett viktigt led i styrningen av varje myndighet, och regeringen anser därför att den inte bör genomföras tillsammans med en annan myndighet. Regeringen konstaterar att den kan samla myndigheter för att diskutera gemensamma sakfrågor, men att den inte utnyttjat den möjligheten i någon större utsträckning med UHR och UKÄ.