bet · H601KU20 · 2019-06-17 00:00:00 — Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut protokollen över beslut i regeringsärenden, handlingar som hör till dessa ärenden samt regeringens övriga handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Till grund för den granskning som redovisas har utskottet haft tillgång till bl.a. material som har tagits fram av utskottets kansli och av . Delar av det skriftliga utredningsmaterialet redovisas i bilaga A1.1.1–4.6.2. För att inhämta ytterligare upplysningar har utskottet hållit ett antal utfrågningar. Uppteckningar från utfrågningarna finns i bilaga B1–10. I det följande lämnas först en kort beskrivning av betänkandets disposition och en sammanfattning av resultaten av den genomförda granskningen. De olika granskningsärendena behandlas därefter i betänkandets huvudavsnitt. I betänkandet redovisas utskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning med anledning av särskilda anmälningar. Utskottet har tidigare under innevarande på eget initiativ lämnat ett granskningsbetänkande som avser allmänna, administrativt inriktade frågor (bet. 2018/19:KU10). Det aktuella betänkandet inleds med ett kapitel där vissa frågor om regeringens förhållande till behandlas. Därefter följer ett kapitel om handläggningen av vissa regeringsärenden m.m. I därpå följande kapitel behandlas vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen. Betänkandet avslutas med ett kapitel där vissa frågor om statsråds tjänsteutövning tas upp. Kapitelindelningen följer ärendenas huvudsakliga karaktär. Vissa resultat av granskningen Vissa frågor om regeringens förhållande till Utskottet har granskat förankringen i av anskaffningen av ett luftvärnssystem. I granskningen konstateras att beslut om förankring har haft formen av ett tillkännagivande och alltså inte uppställts som ett bindande villkor i själva bemyndigandet om anskaffningen. Av tillkännagivandet framgick inte i vilket skede förankringen skulle ske. informerades i förväg om att regeringens skrivelse om anskaffningen skulle komma att överlämnas till efter regeringens beslut i frågan, vilket inte synes ha gett anledning till någon åtgärd från försvarsutskottets sida. I granskningen uppmärksammas även att försvarsministern uttalade sig i en radiointervju om att skulle köpa det aktuella luftvärnssystemet innan han informerade försvarsutskottet om den planerade anskaffningen. Om syftet med informationen från försvarsministerns sida var att den skulle utgöra ett led i en förankringsprocess hade uttalandet i media med fördel kunnat vänta till efter sammanträdet, enligt utskottet. Vidare har utskottet granskat arbetsmarknadsministerns agerande i fråga om Europeiska arbetsmyndigheten. Någon formell skyldighet att samråda med finns inte när det gäller lägesrapporter eller liknande informationspunkter inför rådsmöten. I det granskade fallet hade arbetsmarknadsministern emellertid inför uttalat att hon skulle framföra den svenska ståndpunkten om det skulle komma att bli en diskussion vid rådsmötet. Det är enligt utskottet angeläget att regeringen följer upp vad som sagts i , även om det inte har funnits en samrådsskyldighet i grunden. När det kom att bli en diskussion i sak om den föreslagna arbetsmyndigheten borde arbetsmarknadsministern därför mot bakgrund av sitt uttalande i ha yttrat sig för att framföra den svenska ståndpunkten. Handläggning av vissa regeringsärenden m.m. I granskningen av beredningen av förslag om en ny möjlighet till uppehållstillstånd framhåller utskottet betydelsen av regeringsformens beredningskrav och Lagrådets granskning. Utskottet pekar även på vikten av bestämmelserna i riksdagsordningen om budgetprocessen för upprätthållandet av principen om en fullständig och samlad budgethantering. De åtgärder och bedömningar som gjordes i när den aktuella propositionen behandlades noteras av utskottet. Vidare uppmärksammas att propositionen föregicks av en brådskande beredning som innebar att gängse rutiner för beredning av lagförslag frångicks. Som har uttalats av utskottet kan beredningen i vissa lägen behöva avvika från gängse rutiner, men behovet av brådskande beredningar bör åtminstone i viss utsträckning kunna undvikas genom kontinuerlig omvärldsbevakning och god framförhållning och beredskap. Av granskningen framgår att redan på ett tidigt stadium framhöll att flera ensamkommande unga riskerade att hinna fylla innan beslut. Utskottet understryker vikten av kontinuerlig omvärldsbevakning och god framförhållning och beredskap för att beredningen så långt det är möjligt ska kunna ske i enlighet med de rutiner som normalt gäller. Utskottet har också granskat förflyttningen av generaldirektör. Regeringens möjlighet att skilja en myndighetschef från hans eller hennes anställning tar avstamp i vårt statsskick och i förhållandet mellan regeringen och förvaltningen. Regeringen ansvarar inför för förvaltningens verksamhet och måste kunna omplacera en myndighetschef om den anser att chefskapet inte utövas på ett tillräckligt bra sätt. måste regeringen alltid förhålla sig till bestämmelserna om förflyttning i lagen om offentlig anställning () så att inte syftet bakom dessa undergrävs, även när det inte är fråga om ett tvångsentledigande. Den gällande ordningen för att skilja eller förflytta en myndighetschef från en anställning syftar till att säkerställa myndigheternas och deras chefers självständighet och det är mot den bakgrunden av central betydelse att det finns sakliga och objektivt godtagbara skäl för ett beslut om förflyttning av en myndighetschef, enligt utskottet. I granskningen har företrädarna för regeringen och den tidigare generaldirektören olika bilder av vad som förekommit dels vid myndighetsdialogerna, dels vid dialogen om fortsatta anställning som generaldirektör. Statsrådet och de f.d. statssekreterarna har inför utskottet betonat att det fanns en samsyn mellan och departementet om att hon inte kunde fortsätta som generaldirektör för eftersom förtroende inte fanns, medan gjort gällande att hon har efterfrågat vilka synnerliga skäl som fanns för att genomföra förflyttningen . Att uppgifterna som har lämnats går så pass mycket isär är otillfredsställande. Utskottet ska kunna förvänta sig att de uppgifter som lämnas bidrar till att skapa klarhet och ger en rättvisande bild av vad som har skett. Utskottet anför vidare att det är regeringens uppgift att styra riket och att leda förvaltningen, vilket ställer krav på en tydlig och förtroendefull dialog med myndigheterna. Av granskningen framgår det att dialogen mellan departementet och generaldirektören inte har levt upp till de krav som kan ställas i detta avseende. De synpunkter som fanns på hur utförde sitt uppdrag att samverka med berörda aktörer uppfattades inte av myndighetens generaldirektör. Det står även klart att förflyttningen skedde mot vilja. Enligt utskottet faller det på statsrådet att försäkra sig om att förutsättningarna för att flytta en myndighetschef från dennes anställning föreligger och att dessa också klargörs för myndighetschefen. Utskottet konstaterar också att någon dokumentation kring förflyttningen inte har gått att uppbringa. I samband med övervägandena om det finns tillräckligt starka skäl för att skilja en myndighetschef från dennes anställning bör enligt utskottet även beaktas vilken dokumentation som kan behövas av dialogen med myndighetschefen. Utskottet framhåller även att när en myndighet, som t.ex. , leds av en styrelse måste också den involveras när synpunkter som gäller myndighetens ledning tas upp av departementet. Enligt utskottet bär statsrådet ansvaret för de brister som har framkommit i granskningen. En annan granskning gäller en pressekreterares anställning vid Försvarsdepartementet. I granskningen har framkommit att pressekreteraren i samband med att hon anställdes hade kontakt med den dåvarande expeditions- och rättschefen vid departementet angående avveckling av pressekreterarens engagemang och ägande i ett visst bolag. Den kontakten ägde rum i enlighet med gällande rutin. Utskottet finner skäl att notera att det inte blivit känt att bolaget överlåtits till pressekreterarens närstående. Hur det kommer sig och varför frågan om hennes kvarstående engagemang i bolaget inte har uppmärksammats och utretts förrän framgår inte i granskningen. Enligt utskottet finns det utrymme att ifrågasätta om rutiner är tillräckliga. Rutinerna bör ses över i syfte att säkerställa att arbetstagare i i erforderlig utsträckning görs uppmärksamma på sitt ansvar när det gäller saklighet och opartiskhet och på de etiska riktlinjerna. bör därvid närmare överväga om det finns behov av en tydligare reglering när det gäller anställda enligt politikeravtalet med centrala placeringar, exempelvis pressekreterare. Avslutningsvis inskärper utskottet vikten av att grundlagens krav på saklighet och opartiskhet respekteras och av en ständig strävan att upprätthålla förtroendet för det allmänna. I granskningsärendet om hantering av en utvärdering av säkerhetsrådskampanjen anför utskottet att departementets bedömning av utvärderarens ställning i förhållande till departementet ur ett tryckfrihetsrättsligt perspektiv är av direkt betydelse för myndighetens hantering av handlingar som tillkom inom uppdraget. Bedömningen måste göras med utgångspunkt i hur självständigheten kommer till uttryck i det aktuella fallet och rättspraxis. Det framstår som att en viss diskrepans har förelegat mellan departementets bedömning och utvärderarens tolkning av uppdraget. Utskottet framhåller vikten av att departementet vid uppdragsförhållanden dels ser till att uppdragets karaktär och frågan om självständighet noggrant gås igenom i förväg, dels regelmässigt gör en noggrann tryckfrihetsrättslig analys i syfte att säkerställa att all hantering av handlingar sker i överensstämmelse med regelverket om handlingsoffentlighet. Vidare tar utskottet upp hantering av respektive utrikesutskottets begäran om utfående av utvärderingen. Uppgifterna i granskningen ger vid handen att det besked som lämnades till var otydligt och delvis missvisande. På grund av detta förtogs i praktiken även möjligheten att begära att få saken prövad av myndigheten genom ett beslut av ett statsråd och i sista hand av regeringen. Utskottet anser att departementets hantering av begäran har brustit. Vad gäller utrikesutskottets begäran anför utskottet att om en begärd handling inte är allmän och departementet av det skälet inte efterkommer begäran får det förutsättas att departementet och utskottet har en dialog om detta. Utskottet noterar att ledamöter från utrikesutskottet bereddes tillfälle att ta del av det aktuella materialet hos departementet. Den diskussion som följde på utrikesutskottets begäran av en formell prövning av frågan drog emellertid ut innan handlingarna slutligen expedierades. Granskningen visar också att ofullständig information lämnades till utrikesutskottet, och utskottet understryker betydelsen av att departementet lämnar fullständig och korrekt information. Att hantering av handlingar återkommande har gett upphov till klagomål som uppmärksammats i olika tillsyns- och granskningssammanhang är synnerligen bekymmersamt, anser utskottet. För de brister som utskottet påtalat i detta ärende kan utrikesministern inte undgå ansvar. De insatser som har gjorts inom ramen för ett åtgärdsprogram som har omfattat hela utrikesförvaltningen välkomnas. Utskottet förväntar sig att departementet kommer till rätta med de tillkortakommanden som rör hanteringen av handlingar. Vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen Utskottet har granskat regeringens styrning av . När det gäller de uppmärksammade bristerna kring säkerhetsskydd och säkerhetsprövningar vid framgår av granskningen att Miljö- och fick information om dessa först . Informationen fördes därefter utan dröjsmål vidare till Statsrådsberedningen och . Utskottet förutsätter att regeringen ser till att både styra myndigheterna och hålla sig informerad om deras verksamhet, samt att berörda delar av informeras när händelser som kan vara av betydelse för rikets säkerhet inträffar. I det nu aktuella fallet har det inte framkommit några brister i dessa hänseenden. I granskningsärendena Förnyad granskning av regeringens hantering av Transportstyrelsen, Tillsättandet av chefen för ledningsstabens totalförsvarsavdelning och Risker för oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna ger vad som framkommit inte anledning till något uttalande av utskottet. Vissa frågor om statsråds tjänsteutövning Utskottet har granskat dåvarande kultur- och demokratiministerns hantering av filmstöd. Granskningen ger inte grund för någon annan slutsats än att dåvarande kultur- och demokratiministerns uttalanden har varit korrekta i förhållande till villkoren för de aktuella stödformerna. Utskottet finner emellertid anledning att framhålla att det är angeläget att ett statsråd vid behov ser till att klargöra relevanta sakförhållanden i situationer när statsrådets uttalanden ifrågasätts. Härutöver väcker uppgifter i granskning vissa frågor kopplade till styrningen av och dess uppdrag när det gäller fördelningen av filmstöd. De aktuella uttalandena avser villkor för filmstöd som, såvitt utskottet kan bedöma, inte framgår av några föreskrifter eller annan typ av regeringsbeslut, och utskottet har inte heller kunnat identifiera vilket regeringsbeslut som begränsar den tillfälliga förstärkningen som tas upp i uttalandena till endast vissa stödformer. Utskottet förutsätter att eventuella oklarheter när det gäller den formella hanteringen av filmstödet ut. Vidare har utskottet granskat dåvarande kultur- och demokratiministerns uttalanden i samband med en nedlagd polisutredning. Av granskningen har inte framkommit annat än att uttalandet om behovet av att boka ett möte med rikspolischefen syftade till att följa upp polisens arbete med en handlingsplan. När det gäller ett uttalande med innebörden att det ingår i polisens uppdrag att ha kontakt med landets samtliga utgivare visar granskningen att något sådant uppdrag inte finns. Uttalandet var således inte korrekt, anför utskottet. I granskningen av dåvarande bostadsministerns uttalande gällande kommun upprepar utskottet vad det tidigare uttalat om att statsråd i likhet med alla andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang; en utgångspunkt är därvid att uttalandena ska vara korrekta. Med hänsyn till ett statsråds speciella ställning bör dock särskild försiktighet iakttas i vissa hänseenden, bl.a. i fråga om uttalanden som kan riskera domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas grundlagsreglerade självständighet. I det aktuella fallet konstateras att uttalandet inte tog sikte på den rättsprocess som var att vänta och inte heller i övrigt kan ses som ett försök att påverka den rättsliga bedömningen. När det gäller dåvarande miljöministerns uttalanden om Svenskt flyg anför utskottet att statsråd i likhet med övriga medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang, inte minst när de uttalar sig i partipolitiska frågor. En viss diskrepans mellan uttalanden av olika statsråd kan därför förekomma, särskilt inom koalitionsregeringar. En viss försiktighet bör dock iakttas med uttalanden som kan uppfattas ge uttryck för regeringens politik när så inte är fallet. I det aktuella granskningsärendet konstateras att statsrådet inte varit ansvarig för frågor som rör den aktuella myndigheten respektive det statliga bolaget. Någon avsikt att genom uttalandena eller på andra sätt styra dessa i fråga om deras medlemskap i en branschorganisation synes inte ha förelegat. Utskottet har även granskat utrikesministerns uttalanden om utträde ur EU. Utrikespolitiken skiljer sig i viss mån från andra politikområden och enligt utskottet måste särskilda krav ställas på uttalanden som görs av den minister som ansvarar för utrikespolitiken inom regeringen. Utskottet bedömer att de i granskningen aktuella uttalandena inte var sådana att de kan sägas ha gett uttryck för någon ny svensk utrikespolitisk linje. Utskottet erinrar på ett allmänt plan om vikten av att utrikesministerns uttalanden till sitt innehåll är så formulerade att de inte leder till missförstånd eller ger upphov till motstridiga tolkningar. I just detta fall kom uttalandena inte att få några sådana konsekvenser, såvitt framgår av granskningen. Utskottet förutsätter också att vad det tidigare uttalat i sina granskningar om t.ex. performativa uttalanden beaktas av statsråd i deras fortsatta arbete. Granskningen av dåvarande utbildningsministerns uttalande om ger inte anledning till något uttalande av utskottet. 1 Vissa frågor om regeringens förhållande till 1.1 Anskaffning av ett luftvärnssystem 1.2 Arbetsmarknadsministerns agerande i fråga om Europeiska arbetsmyndigheten 2 Handläggning av vissa regeringsärenden m.m. 2.1 Beredningen av förslag om en ny möjlighet till uppehållstillstånd 2.2 Förflyttningen av generaldirektör 2.3 En pressekreterares anställning vid Försvarsdepartementet 2.4 hantering av en utvärdering av säkerhetsrådskampanjen 3 Vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen 3.1 Regeringens styrning av 3.2 Förnyad granskning av regeringens hantering av Transportstyrelsen 3.3 Tillsättandet av chefen för ledningsstabens totalförsvarsavdelning 3.4 Risker för oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna 4 Vissa frågor om statsråds tjänsteutövning 4.1 Dåvarande kultur- och demokratiministerns hantering av filmstöd 4.2 Dåvarande kultur- och demokratiministerns uttalanden i samband med en nedlagd polisutredning 4.3 Dåvarande bostadsministerns uttalande gällande kommun 4.4 Dåvarande utbildningsministerns uttalande om ägardirektiv 4.5 Dåvarande miljöministerns uttalanden om Svenskt flyg 4.6 Utrikesministerns uttalanden om utträde ur EU anmäler härmed för resultatet av den granskning som redovisas i detta betänkande enligt 13 kap. 2 § regeringsformen. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (SD), (S), (C), (V), (SD), (S), Skånberg (KD), (S), (L), (SD), (MP), (M) och (M). (S) har inte deltagit i behandlingen av avsnitt 2.4. (S) har deltagit i beslutet i detta avsnitt. 1 Vissa frågor om regeringens förhållande till 1.1 Anskaffning av ett luftvärnssystem I en anmälan till (dnr 2545-2017/18), bilaga A1.1.1, begärs det att utskottet granskar försvarsminister hantering av ärendet om anskaffning av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem. Anmälaren konstaterar att beslutade att ge regeringen till känna att anskaffningen av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem borde förankras i . Vid ett sammanträde i försvarsutskottet redogjorde enligt anmälaren översiktligt för anskaffningen av det nya luftvärnssystemet, men eftersom de närmare detaljerna i anskaffningen inte var klara önskade han återkomma till utskottet . Med anledning av detta beslutade försvarsutskottet om ett extra sammanträde . försvarsutskottets sammanträde skulle ta sin början rapporterade enligt anmälaren flera medier att uppgett att regeringen hade bestämt sig för att anskaffa luftvärnssystemet . Anmälaren framhåller vidare att hade klargjort för försvarsutskottet att han avsåg att återkomma till med en skrivelse om anskaffningen av luftvärnssystemet. Regeringen beslutade dock redan vid ett regeringssammanträde att luftvärnssystemet skulle anskaffas. Enligt anmälaren bör granska om försvarsminister hantering av ärendet om anskaffning av ett luftvärnssystem står i överensstämmelse med den praxis som finns när det gäller inflytande över sådana anskaffningar som får en betydande påverkan på Försvarsmaktens operativa effekt och därmed för säkerhets- och försvarspolitik. Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria tillsammans med två bilagor som upprättats inom Försvarsdepartementet, bilaga A1.1.2. Bilagorna är försedda med sekretessmarkering. Budgetpropositionen och dess behandling i Regeringen överlämnade budgetpropositionen till . I budgetpropositionen inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap föreslog regeringen att anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar skulle uppgå till (prop. 2017/18:1 utg.omr. 6 s. 9). Anslaget används bl.a. för att anskaffa anslagsfinansierad materiel och anläggningar. Regeringen föreslog vidare att skulle dels godkänna investeringsplanen för anskaffning av försvarsmateriel –2023 som riktlinje för Försvarsmaktens investeringar, dels bemyndiga regeringen att besluta om anskaffning av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem. Det föreslogs även att skulle bemyndiga regeringen att för anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar besluta om beställningar och avveckling av materiel och anläggningar som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 2019–2027. I propositionen framhöll regeringen att anskaffningarna av JAS 39E, nästa generations ubåt (A26) och ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem samt förnyelse av sensorkedjan utgör de enskilt största materielanskaffningarna under innevarande och nästkommande försvarsinriktningsperiod (s. 44). Som skäl för förslaget om bemyndigandet att besluta om anskaffning av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem framhöll regeringen att omvärldsutvecklingen innebär att tillgång till ett sådant luftvärnssystem är väsentligt för säkerhet, att anskaffningen av nämnda luftvärnssystem ska fullföljas under kommande försvarsbeslutsperiod och att luftförsvarets samlade förmåga att möta den aktuella hotbilden därmed utvecklas (s. 56). Regeringens budgetproposition inom utgiftsområde 6 behandlades av försvarsutskottet (bet. 2017/18:FöU1). I anslutning till regeringens förslag till bemyndigande om anskaffning av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem behandlade utskottet bl.a. ett motionsyrkande om att nämnda anskaffning borde förankras i . noterade i sitt ställningstagande att Försvarsdepartementet hade informerat utskottet om att anskaffningen av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem var en del i den investeringsplan som fanns med i budgetpropositionen och att medel fanns avsatta inom den bemyndiganderam som föreslogs i budgetpropositionen (bet. 2017/18:FöU1 s. 60). Därutöver konstaterade utskottet att försvarsministern vid besvarandet av en interpellation hade uppgett att regeringen, med utgångspunkt i ställningstagande till anskaffning av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem, skulle komma att säkerställa att nödvändigt beslutsunderlag för regeringens ställningstagande skulle finnas innan det slutgiltiga beslutet skulle fattas. Vidare noterade utskottet att försvarsministern även hade uppgett att regeringen avsåg att återkomma till försvarsutskottet för att diskutera frågan med de olika riksdagspartierna och att utskottet löpande skulle informeras om anskaffningen och införandet av systemet när det gällde ekonomi och tidsförhållanden. I sitt ställningstagande betonade försvarsutskottet vikten av tydlighet i regeringens framställan i samband med bemyndiganden om materielanskaffningar. Utskottet framhöll att ett bemyndigande är liktydigt med att anslag måste anvisas och att det därför är naturligt att beslut om ett bemyndigandes omfattning och ändamål prövas lika noga som ett anslagsbeslut. Vidare konstaterade utskottet att finansutskottet vid upprepade tillfällen har framhållit att vid beslut om bemyndiganden bör göra en lika noggrann prövning av omfattning och ändamål som vid anslagsbeslut samt slagit fast principer för utformningen av beställningsbemyndiganden och även betonat vikten av att redovisningen till av frågor som har budgeteffekter präglas av öppenhet och tydlighet.