bet · H701UFöU1 · 2019-11-28 00:00:00 — Sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i Utskottet tillstyrker att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande t.o.m. den 31 för att på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) i . Utskottet föreslår vidare att avslår samtliga yrkanden i de följdmotioner som har lagts fram med anledning av propositionen. I betänkandet finns två reservationer (SD, V) och tre särskilda yttranden (SD, V, L). Proposition 2019/20:27 Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i . Sju yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i 1.Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i , punkt 1 (SD, V) 2.Mål och utvärdering, humanitär rätt m.m., punkt 2 (V) 1.Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i , punkt 1 (SD) 2.Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i , punkt 1 (V) 3.Mål och utvärdering, humanitär rätt m.m., punkt 2 (L) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande t.o.m. för att på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) i . Därmed bifaller proposition 2019/20:27 och avslår motionerna 2019/20:3424 av m.fl. (V) yrkande 1 och 2019/20:3425 av m.fl. (SD). Reservation 1 (SD, V) Mål och utvärdering, humanitär rätt m.m. 2019/20:3424 av m.fl. (V) yrkandena 2–4 och 2019/20:3426 av m.fl. (L). Reservation 2 (V) På sammansatta utrikes- och försvarsutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (SD), (S), (V), (M), (S), (KD), (S), (L), (SD), (MP), (M), (C) och (SD). Ärendet och dess beredning Regeringen har i proposition 2019/20:27 Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i föreslagit att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande t.o.m. för att på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) i . Propositionen har hänvisats till utrikesutskottet. och försvarsutskottet har därefter, med stöd av 7 kap. 7 § riksdagsordningen, beslutat att bereda propositionen och tillhörande motioner i ett sammansatt utrikes- och försvarsutskott (UFöU). Tre följdmotioner har väckts med anledning av propositionen. föredrogs propositionen för det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet av kabinettssekreterare , försvarsminister och generalmajor , Försvarsmakten. I propositionen återrapporterar regeringen om ett tillkännagivande som gjorde i betänkande 2016/17:UFöU1 (punkt 3, rskr. 2016/17:108). tillkännagav där för regeringen det som det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet anfört om mål för och utvärdering av det svenska deltagandet i RSM. Regeringen anför i propositionen att den och tre tillfällen återrapporterade till det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet om insatsens bidrag till måluppfyllnaden. Enligt regeringen görs en sammanvägd bedömning och uppföljning av målen baserat på Natos insatsuppdateringar, rapportering och dialog med Försvarsmakten avseende det svenska styrkebidraget samt rapportering och dialog med ambassaden i . Genom nämnda återrapporteringar och vad som anförts ovan i fråga om hur målen följs upp anser regeringen att tillkännagivande har tillgodosetts fullt ut och att tillkännagivandet därmed är slutbehandlat. godkände resolution om upprättandet av en internationell säkerhetsstyrka, Assistance Force (Isaf), i . Detta skedde i enlighet med det s.k. om tillfälliga arrangemang i . Styrkan skulle i enlighet med kapitel VII i stadga (SÖ 1946:1) bistå den afghanska regeringen med att upprätthålla säkerheten i och stödja övergången till demokratiskt styre i . /15 upphörde Isaf och en ny icke-stridande utbildnings- och rådgivningsinsats, Resolute Support Mission (RSM), inleddes under ledning av Nato. Insatsen genomförs på inbjudan av den afghanska regeringen. Inbjudan är grunden för det s.k. (Status of Forces Agreement) mellan den afghanska regeringen och Nato som undertecknades . har välkomnat upprättandet av RSM, tidigare genom resolution (2014) och senast genom resolution (2016). Vikten av ett nära samarbete mellan RSM och FN:s arbete i landet nämns i resolution (2018). Det svenska deltagandet i RSM har varit föremål för ställningstagande genom förslag i propositionerna 2013/14:33 (bet. 2013/14:UFöU1, rskr. 2013/14:129), 2014/15:13 (bet. 2014/15:UFöU2, rskr. 2014/15:73), 2015/16:41 (bet. 2015/16:UFöU1, rskr. 2015/16:107), 2016/17:33 (bet. 2016/17:UFöU1, rskr. 2016/17:108), 2017/18:32 (bet. 2017/18:UFöU1, rskr. 2017/18:133) och 2018/19:5 (bet. 2018/19:UFöU1, rskr. 2018/19:58). I proposition 2018/19:5 föreslog regeringen att skulle medge att regeringen fick ställa en svensk väpnad styrka bestående av högst 50 personer till förfogande, med möjlighet att om situationen så krävde högst tillfälligt sätta in en förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 150 personer t.o.m. , för att på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer delta i RSM. beslutade att bifalla regeringens förslag. På uppdrag av (Försvarsdepartementet) lämnade Försvarsmakten in ett förslag till fortsatt bidrag inom ramen för RSM –2020. I propositionen föreslås att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka till förfogande för deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission (RSM) i t.o.m. . Det svenska styrkebidraget ska bestå av högst 50 personer på plats. Om situationen så kräver ska det finnas möjlighet att utöver själva styrkebidraget tillföra en tillfällig förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 150 personer. Det svenska styrkebidraget till RSM kommer i huvudsak att bistå de afghanska säkerhetsstyrkorna med utbildning, rådgivning och stöd i syfte att konsolidera försvars- och säkerhetsstyrkornas förmåga att självständigt hantera säkerheten i landet. Styrkebidraget kommer att vara verksamt vid baser där säkerheten så medger. Styrkebidraget kommer även att bestå av personal som tjänstgör i staber och ledningsstrukturer som är relevanta för insatsen. I propositionen redogör regeringen för situationen i , inklusive säkerhetsläget, och för och det internationella samfundets engagemang i landet. Regeringen redogör även för insatsens folkrättsliga grund och resonerar om det svenska bidragets målsättningar och måluppfyllnad samt sina överväganden inför ett fortsatt svenskt deltagande i RSM. Avslutningsvis redogörs för bidragets ekonomiska konsekvenser. Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i Utskottets förslag i korthet bifaller proposition 2019/20:27 Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i . medger därmed att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande t.o.m. för att på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) i . avslår motionsyrkanden om avslag på propositionen, om humanitär rätt, om en vitbok om den samlade svenska insatsen i –2020 och om mål för och utvärdering av det svenska deltagandet i internationella insatser. Jämför reservation 1 (SD, V) och 2 (V) samt särskilt yttrande 1 (SD), 2 (V) och 3 (L). I kommittémotion 2019/20:3425 av m.fl. (SD) anför motionärerna att propositionen ska avslås. I kommittémotion 2019/20:3424 av m.fl. (V) yrkande 1 anför motionärerna att ska avslå propositionen. Motionärerna vill i yrkande 2 att regeringen ska återkomma med en redogörelse för hur det svenska styrkebidraget i har arbetat och arbetar med att utbilda de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna i frågor som rör humanitär rätt. I yrkande 3 anser motionärerna att regeringen bör ge i uppdrag åt berörda myndigheter att återkomma med en strategi för hur det svenska styrkebidraget i ska kunna säkerställa att det inte bidrar till att vare sig afghanska eller internationella säkerhetsstyrkor genomför eller bidrar till insatser i strid med internationell humanitär rätt. I yrkande 4 anser motionärerna att en oberoende kommission bör tillsättas med uppdraget att ta fram en vitbok om den samlade svenska insatsen i –2020. I kommittémotion 2018/19:3426 av m.fl. (L) framhåller motionärerna vikten av utvärdering av internationella insatser och att konkreta, uppföljningsbara mål därför behöver formuleras för RSM. Utskottet vill inledningsvis påminna om det övergripande syftet med deltagande i internationella insatser. Frågan behandlades i betänkandet om samlade politik för internationell militär och civil krishantering (skr. 2016/17:196, bet. 2017/18:UU8). Där framhålls att deltagande i internationell krishantering bl.a. bidrar till att upprätthålla och stärka den regelbaserade världsordningen. För att bygga säkerhet behöver vi använda hela bredden av våra säkerhetspolitiska instrument som diplomati, medling, konfliktförebyggande och förtroendeskapande åtgärder samt nationell civil, polisiär och militär förmåga. Utgångspunkten för engagemang är att säkerhet byggs bäst i samverkan och i partnerskap med andra. I av allt fler gränsöverskridande hot och nära samband mellan inre och yttre säkerhet är detta än viktigare. deltagande i fredsfrämjande insatser är också viktigt för vår nationella säkerhet och för vår försvarsförmåga. behöver därför vara en solidarisk, trovärdig och ansvarstagande partner i internationella krishanteringsinsatser som bygger säkerhet tillsammans med andra. Utskottet konstaterar att trots den afghanska regeringens ökade fredsansträngningar har den väpnade konflikten i landet ökat i omfattning och intensitet. Bilaterala fredssamtal inleddes mellan det amerikanska sändebudet och talibanerna men har suspenderats. Liksom tidigare är den utdragna väpnade konflikten i det största hindret för landets utveckling. Antalet attacker mot internationella organisationer och biståndsorganisationer är fortfarande högt. Den afghanska inrikespolitiken präglas av motsättningar och etniska spänningar. Parlamentsvalen kantades av våldsamheter och stora logistiska och administrativa utmaningar, och resultatet från det presidentval som hölls och som ursprungligen skulle ha hållits har ännu inte presenterats. Utskottet konstaterar därmed att många faktorer bidrar till att situationen i är instabil och snabbt kan förändras. I propositionen konstaterar regeringen att har ett fortsatt behov av internationellt militärt stöd för utvecklingen av de afghanska försvars- och säkerhetsstrukturernas förmåga att hantera säkerheten i landet. Regeringen konstaterar även att den försämrade säkerhetssituationen innebär betydande påfrestningar för de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna och att dessas övergripande förmåga att hantera säkerheten i landet är ojämn. Enligt regeringen finns det ett behov och en efterfrågan av ett fortsatt svenskt militärt bidrag till RSM, inte minst mot bakgrund av det försämrade säkerhetsläget i . Det är därför enligt propositionen av stor vikt att det internationella samfundet, inklusive , fortsätter att långsiktigt stödja och bistå den afghanska regeringen i dess strävan efter ett stabilt och säkert samhälle. Utskottet konstaterar att det svenska militära bidraget är en del i breda och långsiktiga engagemang för för att uppnå långsiktig stabilitet i landet. har aviserat ett långsiktigt engagemang med indikativt stöd på ca 8–8,för perioden –2024. För perioden –2019 är fokus för utvecklingssamarbetet demokrati, jämställdhet och mänskliga rättigheter, utbildning och sysselsättning, privatsektors- och landsbygdsutveckling samt ökad ekonomisk integration. humanitära bistånd uppgick till . är den femte största bilaterala biståndsgivaren. Utskottet konstaterar att en flerpartiöverenskommelse låg till grund för det första medgivandet om svenskt deltagande i RSM (prop. 2013/14:33, bet. 2013/14:UFöU1, rskr. 2013/14:129). har medgett att regeringen ställer en svensk väpnad styrka till förfogande för att delta i RSM. Av 15 kap. 16 § regeringsformen följer att medgivande krävs för att en svensk väpnad styrka ska kunna sändas till ett annat land, om inte ett medgivande till detta getts i lag eller det finns en skyldighet enligt en internationell överenskommelse som godkänt. Eftersom det inte finns medgivande i lag eller skyldighet enligt någon internationell överenskommelse krävs medgivande för att ska kunna delta med en väpnad styrka i den internationella insatsen. I propositionen anges att det övergripande målet med styrkebidrag till RSM är att bidra till att konsolidera de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkornas förmåga att självständigt hantera säkerheten i landet. har också som målsättning att aktivt verka för att 1325 (2000) och efterföljande resolutioner om kvinnor, fred och säkerhet genomförs som en del i . Vidare har som mål att säkerställa att all personal som ingår i det svenska bidraget är utbildad i och har kunskap om praktisk tillämpning av FN:s resolutioner om kvinnor, fred och säkerhet. Ytterligare en målsättning med deltagande i RSM är att bidra till att bygga förmågan hos nationella svenska krigsförband och staber. Utskottet konstaterar att den folkrättsliga grunden för insatsen även i fortsättningen utgörs av det s.k. (Status of Forces Agreement), ett avtal mellan den afghanska regeringen och Nato som undertecknades . har även samtyckt till att ett antal stater som inte är medlemmar i , däribland , deltar i insatsen. omfattar en icke-stridande insats för utbildning, rådgivning och stöd till de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna. Insatsens våldsanvändning är begränsad till styrkans egenskydd, och insatsens personal ges därmed rätt att ha och bära vapen. Utskottet konstaterar att folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna och internationell humanitär rätt, utgör grunden för det svenska bidraget. Enligt uppgift från () har de svenska rådgivarna fått utbildning i och repetition av krigets lagar inför insatsen. Stabsofficerarna verkar enligt UD kontinuerligt för att krigets lagar upprätthålls. Utbildning i och överläggningar om humanitär rätt kan även ingå inom ramen för rådgivarens roll som stöd för de afghanska parternas utveckling av t.ex. metoder för ledning eller ledarskap och stabsprocesser och inför operationer. Utskottet vill understryka att skydd av och respekt för folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna och den internationella humanitära rätten, är centralt. Detta bör genomsyra agerandet i alla faser av planeringen och genomförandet av en insats. Utskottet förutsätter därför att Försvarsmakten genomgående verkar för att bidra till att den humanitära rätten följs inom ramen för insatsen och att Försvarsmakten följer de internationella bestämmelser som gäller för respektive insats. Detta gäller också bestämmelser om rapportering av iakttagna brott, såväl inom RSM som nationellt i . Utskottet konstaterar att 1325 (2000) och efterföljande resolutioner är en integrerad del av insatsen och att två av målen för insatsen är kopplade till dessa resolutioner, vilket framkommer ovan. gav regeringen ett uppdrag i en kompletterande strategi för fredsfrämjande insatser i . Strategin uppgick till –2019 och hade särskilt fokus på kvinnors deltagande i fredsprocesser. Utskottet anser att kunskaper om och genomförandet av FN:s resolutioner för kvinnor, fred och säkerhet är av central betydelse för att internationella militära krishanteringsinsatser och fredsbevarande insatser ska kunna bidra till konfliktlösning och varaktig fred, och utskottet vill påminna om att jämställdhet och ökad respekt för de mänskliga rättigheterna, inte minst kvinnors och flickors rättigheter, även bör fortsätta vara en central del av samlade engagemang i . Av propositionen framgår att inriktningen är att ska fortsätta att bidra till det internationella samfundets ansträngningar att stödja utvecklingen av de afghanska säkerhetsstrukturerna där det är mest efterfrågat. bidrag till RSM planeras bestå av högst 50 personer på plats i . Styrkan ska med kort varsel kunna förstärkas tillfälligt för att möjliggöra räddnings-, evakuerings-, förstärknings- och fritagningsinsatser om behov uppstår. Det svenska bidraget ska då kunna uppgå till högst 200 personer totalt. Det svenska styrkebidraget till RSM kommer att bestå av rådgivare till de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna, personal i staber och ledningsstrukturer som är relevanta för insatsen samt personal för nationellt stöd. För att kunna stödja utvecklingen av de afghanska försvars- och säkerhetsstrukturernas förmåga där det är mest efterfrågat ska det finnas möjlighet att omfördela det svenska bidraget inom ramen för RSM. Utskottet konstaterar att RSM-insatsen omfattar drygt 17 000 personer, baserade i och omkring , , , och Mazar-e . Enligt den militära operationsplanen är RSM indelad i tre faser som består av en begränsad regional närvaro som sedan ska övergå till en mer Kabulcentrerad närvaro innan trupperna slutligt fasas ut. Faserna är inte tidsbestämda utan utgår från omständigheterna på marken. Enligt insatsens operationsplan ska förhållandena på marken avgöra insatsens fortsatta utveckling mot ett framtida eventuellt fokus på rådgivning och utbildning i . Detta kan innebära att RSM kommer att fortsätta att verka genom en begränsad regional närvaro och bestå av multinationella styrkebidrag där och övriga deltagande stater bidrar med enheter och personal som sätts samman till ett förband. Utskottet noterar att har gett besked om en minskad truppnumerär och att truppbidragen till RSM kan komma att justeras som en följd av de samtal som har fört med talibanerna. Inga sådana beslut är dock fattade. Inriktningen är därför enligt propositionen att RSM ska fortsätta att bidra med utbildning och rådgivning till de afghanska styrkorna, om än i en något mindre skala än . Utskottet konstaterar att i det fall något land fattar beslut om att dra ned sin militära närvaro kommer alla länder som deltar i insatsen, inklusive , att i dialog med insatsens ledning behöva ta ställning till hur förändringen påverkar insatsens möjlighet att genomföra sitt mandat och vilka konsekvenser det får för det egna landets bidrag. Utskottet noterar att inget land har fattat beslut om att dra sig ur RSM och att det därmed är för tidigt att uttala sig om hur eventuella tillbakadraganden skulle inverka på det svenska militära bidraget. har den svenska styrkan i huvudsak varit verksam i norra delen av landet, inom ramen för den verksamhet som genomförs av Command-North (TAAC-N). Det framgår av propositionen att styrkebidraget kommer att vara verksamt vid baser där säkerheten så medger. bemyndigande till regeringen att sända en väpnad trupp till innebär ett betydande ansvar. Utskottet konstaterar att säkerhetsläget i är sådant att hotbilden mot den svenska styrkan är hög och att det finns risk för att den svenska personalen utsätts för väpnat våld. Som utskottet har konstaterat i betänkande 2018/19:UFöU1 visar erfarenheten att förluster av människoliv inte kan uteslutas vid fredsfrämjande uppdrag och krishanteringsinsatser utomlands. Utskottet ställer sig bakom att regeringen verkar för att stödja de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna där det är mest efterfrågat och att bidraget anpassas efter de behov som Nato identifierar hos styrkorna med andra länders bidrag i beaktande. Utskottet framhåller dock vikten av fortlöpande hot- och riskbedömningar för insatsens personal och att är i kontinuerlig dialog med Nato, men även med och andra länder som deltar i RSM, om situationen i landet och förutsättningarna för insatsen. Dessa fortlöpande hot- och riskbedömningar får en ännu större vikt i ljuset av att säkerhetsläget har försämrats och kan ändras snabbt. Det kan uppstå situationer där den svenska insatspersonalen får svårt att lösa sina uppgifter. Det kan då bli aktuellt att sätta in en tillfällig förstärkning för att bistå. Utskottet vill framhålla vikten av att det finns en plan för att insatspersonalen snabbt ska kunna evakueras. Utskottet noterar att det framgick av generalmajor föredragning i utskottet att Försvarsmakten genomför en s.k. omfallsplanering som har resulterat i en nationell stödplan för insatsen och att dessa regelbundet ses över. Utskottet konstaterar att den föreslagna styrkan kommer att uppgå till högst 50 personer på plats i , medan den begärda personalramen är högst 200 personer. I likhet med i betänkande 2018/19:UFöU1 förutsätter utskottet att , genom de berörda utskotten eller i kammaren, får information om ifall regeringen beslutar att ta marginalen för förstärknings- och evakueringsinsatser i anspråk. Utskottet påminner om att en större, permanent ökning av den svenska truppinsatsen utöver 50 personer inte kan genomföras utan att ett nytt beslut fattas av . Ett motionsyrkande tar upp frågan om att insatsen bör ha konkreta och uppföljningsbara mål. Regeringen bedömer i propositionen att det svenska militära bidraget sammantaget har verkat i linje med och bidragit till de uppställda målen. konstaterar regeringen att bidrag till RSM måste utvärderas utifrån en helhetsbedömning. politiska, utvecklingspolitiska och humanitära engagemang på andra områden, samt utvecklingen i sin helhet inom ramen för det internationella samfundets engagemang i , måste vägas in i resultatutvärderingen, också inför beslut om förlängning av insatsen efter . I propositionen framhåller regeringen att bidrag till RSM är förhållandevis litet sett till insatsens samlade bemanning. Möjligheten att utvärdera det svenska bidragets effekt på den samlade säkerhetsutvecklingen och dess roll i den totala utbildnings- och rådgivningsinsatsen är därför begränsad. Enligt Natos regelbundna översyner av insatsen har de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkornas förmåga sakta förbättrats, även om deras övergripande förmåga att hantera säkerheten i landet är ojämn. Försvarsministern bekräftade detta vid föredragningen och konstaterade att det afghanska flygvapnet och specialförband är exempel på områden där utvecklingen har gått framåt. Regeringens samlade bedömning i propositionen är att det svenska bidraget till RSM bidrar till förstärkt förmåga som på kommer att möjliggöra för de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna att självständigt hantera säkerheten i landet. Utskottet ser positivt på att regeringen, enligt samma föredragning av försvarsministern, i alla forum, såväl militära som politiska, brukar driva frågan om effektivitet i insatserna. I betänkande 2016/17:UFöU1 om fortsatt svenskt deltagande i RSM tillkännagav utskottet att regeringen ska fastställa uppföljningsbara nationella mål för att kunna utvärdera det svenska deltagandet i RSM. Regeringen anger i propositionen att den anser att tillkännagivandet har tillgodosetts fullt ut och därmed är slutbehandlat. Regeringen hänvisar till att det görs en sammanvägd bedömning och uppföljning av målen som baseras på Natos insatsuppdateringar, rapportering och dialog med Försvarsmakten om det svenska styrkebidraget samt rapportering och dialog med ambassaden i .