bet · H601KU20 · 2019-06-17 00:00:00 — Efter det att hade informerats om att han inte skulle tillträda som chef för ledningsstabens totalförsvarsavdelning lämnades den informationen av Försvarsmakten till tjänstemannaorganisationen vid Försvarsdepartementet. förekom uppgifter i media om Försvarsmaktens agerande. Därefter informerades statsrådet av överbefälhavare . Statsrådet har alltså inte medverkat till Försvarsmaktens agerande i den aktuella frågan. På utskottets fråga om det gjorts några säkerhetspolitiska överväganden i frågan, uppges att några sådana överväganden inte har gjorts av regeringen. Utskottet konstaterar att det framgår av utredningen att statsrådet informerades först efter det att beslut tagits av Försvarsmakten i fråga om vem som skulle ges uppdraget som chef för ledningsstabens totalförsvarsavdelning. Granskningen ger inte anledning till något uttalande av utskottet. 3.4 Risker för oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna I en anmälan till (dnr 1199-2018/19), bilaga A3.4.1, begärs det att utskottet granskar regeringens hantering av risker för oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Anmälaren konstaterar att i en granskningsrapport funnit ett antal brister vid utlandsmyndigheterna som bl.a. innebär att det vid handläggningen av migrationsärenden finns risker för oegentligheter och att det saknas bestämmelser om och rutiner för kontroll av sådana risker, samt att obehörig personal har tillgång till känsliga uppgifter i it-system. Anmälaren anför att mot bakgrund av vad som framkommit om informationssäkerhetsbristerna vid Transportstyrelsen finns det anledning att granska om obehörig personal även i detta fall haft tillgång till känsliga uppgifter, vilka uppgifter det i så fall rör sig om och om obehörig personal haft möjlighet att ändra i uppgifterna eller i beslut. En granskning bör också enligt anmälan omfatta skriftliga rutin för hantering av anmälningar om oegentligheter och om dessa rutiner motsvarar formella krav. Till grund för granskningen har bl.a. legat promemorior med bilagor som har upprättats inom , bilaga A3.4.2.–3. Utskottet har också fått skriftliga svar på frågor av f.d. kabinettsekreteraren vid , bilaga A3.4.4. Utskottet höll en utfrågning med utrikesminister , bilaga B6. Av 3 § förordningen (1996:1515) med instruktion för följer att utlandsmyndigheterna är en del av den svenska utrikesrepresentationen och utgörs av beskickningar (främst ambassader), delegationer vid internationella organisationer och karriärkonsulat. I utrikesrepresentationen ingår dessutom i samt honorärkonsulat och konsulatagenturer. Utrikesrepresentationen lyder enligt 4 § under . Verksamheten vid utlandsmyndigheterna regleras även i förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen. Vid utlandsmyndigheterna finns enligt 2 kap. 5 § i denna förordning såväl personal som är utsänd av regeringen och som lokalanställd personal. Chefen för en utrikesmyndighet företräder i verksamhetslandet respektive den internationella organisationen och ansvarar för utlandsmyndighetens verksamhet (2 kap. 6 och 7 §§). Utlandsmyndigheterna ska bl.a. bistå regeringen inom utrikes-, handels- och biståndspolitiken samt bevaka och främja svenska intressen. De flesta utlandsmyndigheter har också uppdrag inom migrationsområdet, vilket bl.a. omfattar handläggning av viserings- och uppehållstillståndsärenden (3 kap. 9 §). Utlandsmyndigheterna fattar beslut i viseringsärenden medan beslutar i uppehållstillståndsärenden (5 kap. 20 § utlänningslagen [2005:716]). I uppehållstillståndsärenden tar dock utlandsmyndigheterna emot ansökningar och genomför intervjuer med den sökande. Utlandsmyndigheterna fattade beslut i 247 000 viseringsärenden och deltog i handläggningen av runt 36 000 uppehållstillståndsärenden. Både viserings- och uppehållstillståndsärendena vid utlandsmyndigheten har ökat i antal . Omfattningen av de båda ärendetyperna varierar dock mellan olika utlandsmyndigheter. har granskat skyddet mot oegentligheter inom migrations-verksamheten vid utlandsmyndigheterna. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna (RiR 2018:13). konstaterar i rapporten att både viseringar och uppehållstillstånd har ett stort värde och att det därför finns en risk för att utlandsmyndigheterna t.ex. utsätts för påtryckningar från sökande som vill få gynnande beslut eller snabbare handläggning. Eftersom oegentligheter riskerar att skada förtroendet både för utlandsmyndigheterna och för den statliga förvaltningen i stort är det enligt viktigt att utlandsmyndigheterna har ett betryggande skydd mot oegentligheter. konstaterar att antalet anmälda och påstådda oegentligheter vid utlandsmyndigheterna har ökat . har inte kunnat utreda hur många av de anmälda fallen som faktiskt utgjorde oegentligheter, men kan konstatera att fler fall av oegentligheter har inträffat vid utlandsmyndigheterna. konstaterar att () har tagit fram både etiska riktlinjer och en vägledning om utrikesförvaltningens arbete med att förhindra oegentligheter. UD har även beslutat om användningen av ärendehanteringssystem och en vägledning om detta. Riktlinjerna och vägledningarna gäller för samtliga personalkategorier vid utlandsmyndigheterna. Dokumenten finns på svenska och engelska och är tillgängliga på UD:s intranät, som all personal vid utlandsmyndigheterna har tillgång till. Det framgår enligt av de etiska riktlinjerna vad inställningen till oegentligheter är. I riktlinjerna tas bl.a. upp att i det internationella samarbetet aktivt arbetar för att bekämpa korruption och att utlandsmyndigheterna har en viktig roll i detta arbete samt att det ska fästas särskild uppmärksamhet vid att korruption inte ska förekomma inom bl.a. den författningsreglerade verksamheten. I UD:s vägledning om utrikesförvaltningens arbete med att förhindra oegentligheter finns en tydlig definition av oegentligheter och oegentligt beteende. bedömer emellertid att utlandsmyndigheternas skydd mot oegentligheter i flera delar är för svagt och bör stärkas. Detta gäller bl.a. riktlinjer, utbildningar och kontrollrutiner för att förebygga oegentligheter. konstaterar bl.a. att det bör bli tydligare vem som ansvarar för att utbilda den lokalanställda personalen och att utlandsmyndigheterna behöver stöd i att införa kontrollrutiner eftersom många av dem har begränsade personalresurser. bedömning är vidare att arbetet med att upptäcka oegentligheter vid utlandsmyndigheterna bör stärkas väsentligt och att det är viktigt att det finns resurser för detta. rekommendationer tar här bl.a. sikte på utökade inspektioner av utlandsmyndigheterna och ett ökat fokus på efterhandskontroller av migrationsärenden, samt på att information om rapporteringsvägarna för anmälan av oegentligheter görs tillgänglig. Även när det gäller rutinerna för att hantera anmälningar om påstådda oegentligheter menar att det finns brister i flera väsentliga hänseenden, främst när det gäller ordningen att en påstådd oegentlighet utreds av utlandsmyndigheterna själva, vilket enligt innebär en risk att utredningarna inte genomförs på ett oberoende och rättssäkert sätt. UD saknar enligt vidare rutiner för dokumentation och hantering av sekretess i utredningar av oegentligheter. Det konstateras att det finns en skriftlig rutin för hantering av anmälda oegentligheter. bedömer att samtliga steg i rutinen är relevanta, men anser att dessa inte alltid följs och att den skriftliga rutinen behöver förbättras. Vad särskilt gäller frågan om informationssäkerhet vid utlandsmyndigheterna anför följande i rapporten. Vid handläggningen av migrationsärenden använder utlandsmyndigheterna ärendehanteringssystem. Systemet innehåller personuppgifter, varav vissa är känsliga. Uppgifterna i systemet kan dessutom omfattas av sekretess. Det är därför enligt viktigt att det finns tydliga rutiner för vem som ska ha behörighet till systemet och att det regelbundet görs kontroller av behörigheterna. menar emellertid att rutinerna för systembehörigheten brister i vissa delar. Det är som delar ut behörighet till systemen, och myndigheten har två behörighetsnivåer för personal vid utlandsmyndigheterna. Utsänd personal har högre behörighetsnivå än de lokalanställda och därmed tillgång till mer information. Lokalanställda kan ges högre behörighetsnivå men då krävs ett särskilt bemyndigande från UD och . Utlandsmyndigheterna ska avbeställa behörigheter för personal vid utlandsmyndigheten som avslutar sin tjänst eller byter arbetsuppgifter. Både UD och uppger enligt att utlandsmyndigheterna ibland brister i denna rutin. Konsekvensen blir att obehöriga har fortsatt tillgång till ärendehanteringssystemen. uppger att myndigheten inte själv har möjlighet att göra några systematiska kontroller av behörigheter vid utlandsmyndigheterna. Inte heller UD genomför några kontroller av behörigheter vid utlandsmyndigheterna eftersom UD anser att det är utlandsmyndigheterna som ansvarar för att behörigheterna stämmer. UD har tagit fram en administrativ checklista som stöd till utlandsmyndighetscheferna. Listan innehåller enligt krav på kontroll av lokalanställdas behörigheter men inte av de utsändas. Regeringens skrivelse med anledning av granskningsrapport Regeringen redovisar i skrivelsen om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna (skr. 2018/19:15) sin bedömning av iakttagelser och vilka åtgärder som vidtagits eller planeras med anledning av förbättringsförslag. Regeringen delar flertalet av slutsatser. Detta gäller bl.a. behoven av att följa upp utlandsmyndigheternas riskanalyser, ge lokalanställda systematisk utbildning om oegentligheter och införa löpande kontroller inom migrationsverksamheten, samt vikten av en tydlig rutin för hanteringen av anmälda fall av oegentligheter. I skrivelsen framhåller regeringen att en rad skyndsamma åtgärder har vidtagits med anledning av granskningsrapporten i syfte att stärka skyddet mot oegentligheter. UD har bl.a. beslutat om en uppdragsbeskrivning för ett uppdrag att förbättra rutinerna för hanteringen av anmälda oegentligheter. Rutinerna för löpande kontroller av utlandsmyndigheterna har också enligt regeringen vidareutvecklats och förtydligats. Regeringens skrivelse behandlades av utskottet i betänkande 2018/19:KU15. hade i uppdrag att göra en bred översyn av den svenska utrikesförvaltningen, bl.a. när det gäller dess uppdrag, roll i , styrning, funktion och effektivitet, samråd med andra intressenter samt kompetensförsörjning. Utredningen redovisade resultatet av sin översyn i delbetänkandet i världsklass – En mer flexibel utrikesrepresentation (SOU 2010:32) och i slutbetänkandet i världsklass (SOU 2011:21). De förslag utredningen lämnade tog i första hand sikte på hur utrikesförvaltningen kan göras mer effektiv och flexibel. Utredningen lyfte emellertid också frågan om risker för oegentligheter i viserings- och migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna, närmare bestämt risken för påtryckningar mot personalen och därmed sammanhängande informationssäkerhetsfrågor. Utredningen konstaterade att den känsliga information som finns i it-systemen tidigare brukade innebära att lokalanställd personal regelmässigt endast fick begränsad behörighet till systemen, eftersom denna personalkategori ansågs löpa en större risk för att bli föremål för påtryckningsförsök av sökande. Utredningen ansåg att risken för påtryckningar mot personalen, eller för andra säkerhetsproblem, måste tas på allvar, men menade att det inte fanns anledning att generellt utestänga lokalt anställda från behörigheten till systemet och därmed från vissa arbetsmoment. Bedömningar borde i stället enligt utredningen göras för varje individuellt fall och med hänsynstagande till förhållandena i verksamhetslandet (SOU 2010:32 s. 87). Svar på skriftliga frågor Utrikesminister besvarade skriftliga frågor om vilka åtgärder hon tänker vidta för att stärka skyddet mot korruption och andra oegentligheter vid svenska ambassader och konsulat (svar på frågorna 2017/18:1355 och 2017/18:1360). Utrikesministern anför i svaret bl.a. följande. Först av allt vill jag understryka att regeringen tar dessa frågor på största allvar. Det råder nolltolerans inom utrikesförvaltningen vad avser oegentligheter och samtliga misstänkta fall följs upp. Det ska aldrig löna sig att utnyttja en människas utsatthet eller beroendeställning. uppmärksammar i sin granskning av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna att vidtagit flera förebyggande och kontrollerande åtgärder för att stärka skyddet mot oegentligheter samt att det finns ett fungerande rapporteringssystem för misstänkta oegentligheter. Det har även vidtagits kraftfulla åtgärder då oegentligheter kunnat bekräftas, inklusive polisanmälan och skiljande från tjänst. finns fortfarande utmaningar som behöver hanteras. Ett ökat antal migrationsärenden och nya typer av oegentligheter – såsom agenter utanför utlandsmyndigheterna som påstår sig kunna förmedla kortare kötider i anknytningsärenden mot betalning – har gjort att vi kontinuerligt måste se över och ytterligare stärka våra rutiner. Bland annat har vägledningarna för att förhindra oegentligheter uppdaterats och krav på riskanalyser vid utlandsmyndigheterna har införts. Utskottet har granskat statsråds ansvar för brister i regelefterlevnaden i myndigheters verksamhet. Utskottet har därvid bl.a. uttalat att regeringen, och framför allt det ansvariga statsrådet, bär ansvaret för att tillräckliga åtgärder vidtas för att verksamheten i respektive myndighet ska vara tillfredsställande (se bl.a. bet. 2001/02:KU20 s. 182 f., 2005/06:KU20 s. 134 f. och 2007/08:KU20 s. 55 f.). Utskottet har också framhållit att regeringen har en skyldighet att leda och följa den statliga förvaltningen och att ansvarsutkrävande av regeringen förutsätter att det ansvariga statsrådet, med respekt för förvaltningens självständighet, både ser till att styra myndigheterna och håller sig informerad om deras verksamhet (bet. 2012/13:KU20 s. 264 f.). granskade utskottet regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastrofen 2004 (bet. 2005/06:KU8). Utskottet uttalade då, i frågan om ansvarsförhållandena inom utrikesförvaltningen, bl.a. att utlandsmyndigheternas självständighet i förhållande till bör bedömas utifrån vad som i övrigt gäller för förvaltningsmyndigheters självständighet i förhållande till regeringen och . Det innebär, enligt utskottet, att utlandsmyndigheter som ägnar sig åt myndighetsutövning mot en enskild är självständiga i förhållande till regeringen och andra myndigheter på samma sätt som myndigheter inom är det i sådana situationer. När det gäller övriga delar av utlandsmyndigheternas verksamhet finns enligt utskottet inte några konstitutionella hinder mot långtgående och detaljerad styrning (s. 80). Genom två skrivelser till begärde utskottet svar på vissa frågor. Utskottet fick respektive två svarspromemorior som är utarbetade inom (bilaga A3.4.2–3). Av promemoriorna framgår i huvudsak följande. ärendehanteringssystem är anslutna till den centrala utlänningsdatabasen (). I CUD finns ärendeinformation, dokument och bilagor kopplade till ärendena. Databasen kan innehålla uppgifter som är känsliga, i den meningen att de tillhör någon av de särskilda kategorier av personuppgifter som anges i EU:s dataskyddsförordning. Den övervägande delen av uppgifterna omfattas inte av sekretess. Det förekommer dock sekretessbelagda uppgifter i vissa ärendetyper. Uppgifter som rör förhållanden av betydelse för rikets säkerhet ska inte förekomma i CUD, som inte är godkänd för hantering av sådana uppgifter. Det finns olika behörighetsgrupper för de olika it-system som används vid utlandsmyndigheternas migrationsärenden. Rätt användarkategori ska ha rätt åtkomst och tillgång till systemen beroende på arbetsuppgifter. Huruvida användaren är utsänd eller lokalanställd personal påverkar också tilldelningen av behörighet. När det gäller sekretessbelagda uppgifter finns särskilda begränsningar för lokalanställd personal. Den mer begränsade behörigheten innebär att den anställde inte kan se all information, inte kan ta bort dokument och inte heller kan fatta beslut. För att en lokalanställd medarbetare på ansökan av utlandsmyndighetens chef ska få en utökad behörighet krävs en säkerhetsprövning och ett tillstyrkande av både UD:s och säkerhetsenheter. Säkerhetsprövningen innefattar registerkontroll. Flertalet av de arbetsuppgifter som kräver utökad behörighet är placerade i säkerhetsklass och förutsätter därmed svenskt medborgarskap eller ett regeringsbeslut enligt 29 § tredje stycket säkerhetsskyddslagen (1996:627). Skulle det undantagsvis vara aktuellt med utökad behörighet också för lokalanställd personal utan svenskt medborgarskap kan registerkontroll göras med en svensk myndighet. Det är utlandsmyndighetens chef som beslutar om tilldelning av behörigheter, med hänsyn till arbetsuppgifter och gällande säkerhetsregler. Chefen för utlandsmyndigheten ansvarar också för att regelbundet kontrollera att beslut om behörigheter och delegering av beslutanderätt fortsatt är lämpliga och dokumenterade. Bemyndiganden att tilldela en utökad behörighet för lokalanställd personal är tidsbegränsade, och UD kan också återkalla ett bemyndigande t.ex. om utbildningskravet har förbigåtts eller bemyndigandet inte har används korrekt. När en anställning vid en utlandsmyndighet upphör eller om den anställde byter arbetsuppgifter ska utlandsmyndigheten anmäla till att behörigheten till it-systemen ska återkallas. Dessutom avslutas den anställdes it-konto, och den anställdes smartkort, som krävs för inloggning i systemen, begärs in. Enbart den omständigheten att en utlandsmyndighet felaktigt inte anmält att en anställd inte längre ska ha behörighet till it-systemen medför därmed inte att han eller hon har tillgång till ärendehanteringssystemet. Enligt vägledningen för utlandsmyndigheternas migrationshantering ska myndigheterna regelbundet se över personalens behörigheter. utför utökade kontroller av personal som kan vara aktuell för tjänstgöring vid en utlandsmyndighet. Dessa utökade kontroller innefattar bl.a. tidigare aktiviteter i myndighetens handläggningssystem och övriga informationssystem. Kontrollerna kan också initieras av UD. För att öka rättssäkerheten och effektiviteten i migrationsärendena anställs tjänstemän med migrationskompetens i UD. På utlandsmyndigheterna har vidare införts en regionalisering av viseringsärenden, och kompetensutvecklingen förbättrades genom interaktiva kurser, seminarier och stödjande dokument. Dessutom har ett avgiftshanteringssystem införts som lagrar uppgifter om ansökningsavgifter för resehandlings- och migrationsärenden. Det har skapat en koppling mellan ärende och betalningstransaktion, vilket gör att det går att söka efter betalningen. handlades vid utlandsmyndigheterna 69 000 ärenden om uppehållstillstånd och över 250 000 ärenden om visering. gjordes 34 anmälningar om misstänkta oegentligheter. Av dessa kunde oegentligheter styrkas i två fall. Om en oegentlighet kan konstateras kan en arbetstagare tilldelas en varning eller skiljas från sin tjänst. UD arbetar aktivt med att följa upp utlandsmyndigheternas riskanalyser och med att ytterligare stärka det metodstöd som ges till utlandsmyndigheterna när det gäller riskanalyser. Svarsskrivelse från f.d. kabinettsekreteraren Genom en skrivelse till den f.d. kabinettsekreteraren vid UD begärde utskottet svar på vissa frågor. Som svar fick utskottet svar från (bilaga A3.4.4). Av svaret framgår följande. , som var kabinettsekreterare –2014, kan inte dra sig till minnes att det kom några signaler till honom om risker för oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheten. Han har stämt av denna minnesbild med den dåvarande expeditionschefen vid departementet. Vid de återkommande chefsmötena och regionmötena samt i samband med inspektioner av utlandsmyndigheterna uppmärksammades alltid det ansvar som cheferna för utlandsmyndigheterna har när det gäller att hålla god uppsikt över myndighetens alla verksamhetsgrenar och dess personal samt inte minst vikten av grannlaga administration av all ärendehantering. Gällande riktlinjer lyftes då också fram. Den övergripande hanteringen och överblicken av migrationsärendena försvårades enligt av att ansvaret för verksamheten delas mellan (lagstiftning och policyfrågor), (ansvarig förvaltningsmyndighet) och utlandsmyndigheterna. Han ser därför positivt på att det nu finns ett förslag som innebär att ska ta över hanteringen av migrationsärendena vid utlandsmyndigheterna. Utskottet höll utfrågning med utrikesminister (bilaga B6). I sin inledning anförde bl.a. att UD välkomnar granskning, som har utgjort ett viktigt komplement till det arbete som UD redan hade inlett för att stärka skyddet mot oegentligheter vid utlandsmyndigheterna. Totalt handlades över 250 000 ansökningar om visering vid utlandsmyndigheterna. Utlandsmyndigheterna tog också emot ungefär 69 000 uppdrag om handläggningsåtgärder i uppehållstillståndsärenden. Mot bakgrund av denna stora ärendemängd är antalet anmälningar om misstänkta oegentligheter enligt mycket begränsat: totalt inkom 34 anmälningar till UD . En stor andel av dessa anmälningar gäller klagomål om agenter utanför utlandsmyndigheterna som påstår sig mot betalning kunna förmedla snabbare handläggning i migrationsärenden. Av de 34 anmälningarna som kom in kunde oegentligheter styrkas i två fall. redovisade vidare i fyra punkter några av de åtgärder som har vidtagits för att förhindra oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. För det första har alla utlandsmyndigheter uppmanats att genomföra konkreta riskanalyser och ta fram handlingsplaner och rutiner för att minimera risker. För det andra får all lokalanställd personal som arbetar med migrationsärenden utbildning i frågor kopplade till tjänstemannarollen, oegentligheter och korruption. För det tredje genomför UD inspektioner av utlandsmyndigheterna, ibland med biträde av . För det fjärde har åtgärder vidtagits för att underlätta anmälningar av oegentligheter, bl.a. via regeringens och utlandsmyndigheternas webbsidor. Regeringen har vidare, anförde , ekonomiska vårproposition föreslagit att ansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna /20 ska läggas på (prop. 2018/19:100 s. 157). En sådan ordning kommer att lösa problemet med otydliga ansvarsförhållanden och gränssnitt mellan utlandsmyndigheterna, UD och . Slutligen anförde i sin inledning att har konstaterat att utlandsmyndigheterna inte alltid har följt gällande riktlinjer om anmälan av behörigheter till ärendehanteringssystemet när lokalanställda har slutat. Det betyder dock enligt inte att dessa personer har tillgång till datasystemet eftersom det rent tekniskt inte går att komma åt systemet när man är anställd. Som svar på frågor anförde vidare att alla inträffade fall av oegentligheter är allvarliga, men att riskerna hanteras av regeringen och att den lista av åtgärder hon har presenterat visar att regeringen tar frågan på allvar och arbetar systematiskt med den. har heller inte påstått att kontrollen är undermålig på något sätt. Kontrollrutiner har också redan skärpts och kommer att skärpas ännu mer; rutinerna för hantering av anmälningar ska förbättras ytterligare så att man får oberoende utredningar med tydlig ansvarsfördelning. När en anställning upphör avslutas personens it-konto och han eller hon ska också lämna tillbaka sitt s.k. smartkort, som behövs för att logga in i systemet. Dessutom ska personen strykas från listan över beviljade it-behörigheter. Det har förekommit brister i detta senare avseende, men dessa brister har enligt inte inneburit att personen har haft fortsatt tillgång till systemen.