bet · H601KU30 · 2019-05-10 00:00:00 — I delbetänkandet lämnade kommittén bl.a. förslag om förhandsanmälan av partier för deltagande i val och samtycke till kandidatur samt partisymboler på valsedlarna. När det gäller frågor om förhandsanmälan av partier för deltagande i val och samtycke till kandidatur uttalade kommittén bl.a. följande (SOU 2012:94 s. 168): Ett problem, som uppmärksammats vid våra överväganden rörande den fria nomineringsrätten, kan vara att partier som av olika skäl har avstått från att skydda sina kandidatlistor inte har något som helst inflytande över vilka personer som sätts upp på partiets valsedlar och därmed inte heller över vilka personer som kan bli invalda som företrädare för partierna. Det skulle kunna förhindras genom att berörda partier före valet måste ha lämnat sitt samtycke till varje kandidatur. Den nuvarande ordningen enligt 2 kap. vallagen med registrering av partibeteckning och anmälan av samtliga kandidater ger partierna – med undantag för de här ovan nämnda fallen av dubbelkandidaturer – ett heltäckande skydd för sina kandidat-listor. Det är också den ordning som tillhandahålls partierna som skydd för sina kandidatlistor. Att därutöver införa ett generellt krav på partisamtycke för alla kandidaturer skulle i princip helt avskaffa väljarnas fria nomineringsrätt. Även om den nuvarande tillämpningen av den fria nomineringsrätten kan leda till problem, ibland allvarliga sådana, för de partier som väljer att inte skydda sina kandidatlistor, anser vi inte att problemen är av den omfattningen eller arten att det talar för att införa ett allmänt krav på partisamtycke för varje nominerad kandidat, särskilt med tanke på vilka följder detta skulle få för den fria nomineringsrätten. De förslag som lämnades i delbetänkandet behandlades av regeringen i propositionen Proportionell fördelning av mandat och förhandsanmälan av partier i val (prop. 2013/14:48). Enligt regeringen finns det ett behov av att bättre säkerställa att mandaten i , och kommunfullmäktige fördelas proportionellt så att fördelningen speglar hur väljarna faktiskt har röstat. Regeringen föreslog därför ändringar i regeringsformen och vallagen som syftade till detta. Det skulle vidare enligt regeringen vara lätt för väljare att skilja valsedlarna åt och välja rätt valsedel. Partierna föreslogs därför få rätt att trycka sin partisymbol i färg på valsedlarna. För att ge väljarna bättre förutsättningar för att veta vilka partier som ställer upp i ett val och göra det tydligare vilka partival de har att ta ställning till föreslogs vidare att det skulle införas krav på en obligatorisk förhandsanmälan av partier som vill delta i ett val. Regeringen konstaterade vidare att medborgarna ska ha rätt att själva bestämma om de ska ställa upp som kandidater för ett parti i val. Därför föreslog regeringen att det skulle införas ett obligatoriskt krav på samtycke från den som nomineras som kandidat för att han eller hon ska vara valbar. föreslog att skulle anta grundlagsförslaget som vilande (bet. 2013/14:KU16). Lagändringarna, som trädde i kraft , antogs av (bet. 2014/15:KU2, rskr. 2014/15:19). Under /02 behandlade en motion om begränsningar i ledamotsuppdraget vid byte av partitillhörighet (bet. 2001/02:KU13). Utskottet instämde i vad som anfördes i motionen om att det kan uppkomma problem i den politiska beslutsprocessen om politiskt förtroendevalda under en pågående mandatperiod byter parti och ändå behåller uppdrag som det varit partigruppernas sak att besätta (s. 38). Denna problembild kunde enligt utskottet visserligen vara intressant att belysa. Utskottet såg dock stora svårigheter med att genom någon form av reglering finna en lösning på problemet. En sådan reglering skulle ovillkorligen innebära ingrepp i de grundläggande principer som det rådande valsystemet bygger på. Enligt utskottet borde ordningen fortsätta att vara den att frågan om vem som ska ha den typ av uppdrag som var aktuell är upp till respektive partigrupp, och att eventuella personförändringar löses internt inom gruppen. Utskottet framhöll att en utgångspunkt i detta sammanhang är att varje enskild ledamot bär sitt mandat med det parlamentariska ansvar det innebär. Därmed var utskottet inte berett att föreslå att skulle vidta någon åtgärd med anledning av vad som anfördes i motionen och avstyrkte den därför. Utskottet vidhöll detta ställningstagande vid behandling av en motion om förtroendevalda som lämnar sitt parti och blir politiska vildar (bet. 2003/04:KU9 s. 20). Även avstyrkte utskottet en motion i frågan med hänvisning till att varje ledamot bär sitt mandat med det parlamentariska ansvar detta innebär. Utskottet var inte berett att ställa sig bakom de begränsningar som föreslogs i detta avseende (bet. 2006/07:KU11 s. 26). behandlade utskottet regeringens proposition 2009/10:80 En reformerad grundlag (bet. 2009/10:KU19). I samband med det behandlades en motion om partiernas inflytande vid partibyte. Utskottet konstaterade att förslaget om extra val till fullmäktige – i den mån det politiska läget har sin grund i att en ledamot har bytt parti – kan vara en väg att undgå problem som kan uppkomma (s. 26). Utskottet var dock inte berett att frångå sina tidigare bedömningar där utgångspunkten varit att varje ledamot bär sitt mandat med det ansvar mot väljarna som det innebär. Utskottet uttalade vidare att det inte var berett att förorda en ordning som ger partiet ett avgörande inflytande i frågan om att en ledamot ska lämna partiet. Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden om mandatets innebörd och avstyrkte två motioner i denna del (bet. 2011/12:KU15 s. 28). En motion om ökat partipolitiskt inflytande vid avsägelse av uppdrag behandlades även av utskottet (bet. 2013/14:KU18 s. 35 f.). Utskottet stod fast vid sina tidigare ställningstaganden om mandatets innebörd och avstyrkte motionen. behandlade utskottet ett motionsyrkande om ökat partiinflytande när en förtroendevald byter partitillhörighet (bet. 2016/17:KU30 s. 19 f.). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionsyrkandet. Även behandlade utskottet en motion om begränsningar i ledamotsuppdraget vid byte av partitillhörighet (bet. 2017/18:KU36 s. 57 f.). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionen. behandlade utskottet ett motionsyrkande om en möjlighet att avsätta riksdagsledamöter med en hög frånvaro (bet. 2016/17:KU18 s. 19 f.). I sitt ställningstagande framhöll utskottet att en riksdagsledamot är förtroendevald och därmed inte anställd av eller . Han eller hon är därför enligt utskottet fri att själv bestämma sin arbetsinsats, och det finns inga formella krav på hur stor arbetsinsatsen ska vara. Utskottet avstyrkte motionsyrkandet. Även behandlade utskottet ett motionsyrkande om en möjlighet att avsätta riksdagsledamöter med en hög frånvaro (bet. 2017/18:KU27 s. 16 f.). Utskottet vidhöll sitt tidigare ställningstagande och avstyrkte motionsyrkandet. I denna del finns i betänkandet ett särskilt yttrande (SD). Motionsyrkanden om begränsningar i ledamotsuppdraget vid byte av partitillhörighet och om en möjlighet att avsätta riksdagsledamöter med en hög frånvaro har tidigare behandlats av utskottet. Utskottet vidhåller sina tidigare ställningstaganden och avstyrker motionsyrkandena. Utredning om budgetpropositionens lämnande och provisorisk budget Utskottets förslag i korthet ställer sig bakom det som utskottet, med utnyttjande av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § RO, föreslår om att riksdagsstyrelsen bör tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att se över vissa bestämmelser om budgetpropositionens lämnande och provisorisk budget, och tillkännager detta för riksdagsstyrelsen. Bakgrund och gällande ordning Enligt 9 kap. 1 § RF beslutar om skatter och avgifter till staten samt om statens budget. Statens budget omfattar statens inkomster och utgifter för det följande budgetåret. Regeringen ska lämna en budgetproposition till (9 kap. 2 § RF). Av 9 kap. 5 § RO följer att en budgetproposition ska innehålla förslag till statens inkomster och utgifter för det kommande budgetåret. Budgetåret sammanfaller med kalenderåret. Av tilläggsbestämmelse 9.5.1 RO följer att budgetpropositionen ska lämnas . De år då riksdagsval hålls ska budgetpropositionen i stället lämnas senast efter öppnande. Om detta till följd av ett regeringsskifte inte är möjligt, ska budgetpropositionen lämnas efter det att en ny regering har tillträtt, dock . Har regeringsbildningen inte klarats av till ska den sittande övergångsregeringen lägga fram en budgetproposition. Enligt 6 kap. 3 § RF ska en nyvald riksdag senast efter det att den samlats genom omröstning pröva frågan om statsministern har tillräckligt stöd i . Det är talmannen som avgör när omröstningen ska hållas. När det gäller budgetprocessen i tillämpas rambeslutsprocessen. Denna process innebär att beslut om statens budget för det närmast följande budgetåret fattas i två steg (11 kap. 18 § RO). I första steget i denna budgetprocess fastställer genom ett enda beslut bl.a. en utgiftsram för varje utgiftsområde. Utgiftsramen anger det belopp som utgiftsområdets anslag högst får uppgå till. I andra steget i budgetprocessen fastställer genom ett enda beslut hur anslagen för vart och ett av de 27 utgiftsområdena ska fördelas inom utgiftsramen. I detta steg beslutas även om bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. Om inte har beslutat om en budget före budgetperiodens början, beslutar i den omfattning som behövs om anslag för tiden till dess en budget har beslutats (9 kap. 5 § första stycket RF). kan uppdra åt finansutskottet att fatta ett sådant beslut på vägnar. Om inte har beslutat om anslag enligt första stycket för ett visst ändamål, ska den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av , gälla till dess att anslag beslutats (9 kap. 5 § andra stycket RF). Bestämmelserna om provisorisk budget har aldrig tillämpats eftersom alltid kunnat besluta om en budget före budgetperiodens början. En tillämpning av bestämmelserna skulle dock kunna bli aktuell bl.a. om förhandlingarna om regeringsbildningen efter ett ordinarie val dragit ut (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 448). För det fallet att budgetbehandlingen inte har slutförts före budgetperiodens början gäller följande. De anslagsbeslut som redan fattat står fast, och i övrigt bör först och främst gälla att själv genom provisoriska beslut reglerar anslagen i den omfattning och för den tid som behövs (prop. 1973:90 s. 340). Initiativ till sådana provisoriska beslut kan utgå från regeringen eller från utskott (m.fl. s. 448). kan också uppdra åt finansutskottet att fatta provisoriska beslut på vägnar. Den provisoriska regleringen ska begränsas till det som är nödvändigt. Av 9 kap. 5 § första stycket RF framgår inte vad som gäller för det fall att inte ens provisoriskt har beslutat om anslag för viss verksamhet. För att undanröja den osäkerhet som detta kunde innebära och för att skapa goda förutsättningar för att statens verksamhet ska kunna fortgå relativt opåverkad infördes 9 kap. 5 § andra stycket RF (prop. 2009/10:80 s. 231 f.). Bestämmelsen i 9 kap. 5 § andra stycket RF innebär alltså att det alltid ska finnas en gällande budget. Innebörden av bestämmelsen är att om inte ens provisoriskt har beslutat om anslag för ett visst ändamål, så ska den senaste budgeten, eller rättare sagt en budget motsvarande denna, gälla till dess beslutar om en ny budget eller ett nytt anslag för detta ändamål. Beslut av finansutskottet i en fråga som avses i 9 kap. 5 § RF ska meddelas regeringen genom en skrivelse från utskottet (tilläggsbestämmelse 10.6.1 RO). budgetarbete kan delas in i fyra faser (jfr 2012/13:URF3 s. 198). Under den första fasen går riksdagsledamöterna igenom regeringens budgetproposition och utarbetar motioner. Det gäller i synnerhet oppositionspartierna som tar fram mer eller mindre heltäckande alternativbudgetar, s.k. skuggbudgetar, som svar på regeringens förslag i budgetpropositionen. I den andra fasen granskar utskotten regeringens och oppositionspartiernas budgetalternativ men även enskilda ledamöters motioner. Det gäller förslag dels om ramar för utgiftsområdena, dels om anslagen. Ytterligare beredningsunderlag kan behöva inhämtas. Under den tredje fasen debatteras och beslutas budgeten i kammaren. I den fjärde fasen, som avser tiden mellan budgetbeslut och budgetårets början, ska budgetbeslut genomföras av , regeringen och dess myndigheter. Bland annat beslutar regeringen om regleringsbrev för myndigheterna. En erfarenhet från budgetarbete val var att tiden för budgetbehandlingen i och för genomförandet av budgetbeslut blev knapp. överlämnade en övergångsregering budgetpropositionen till (prop. 2018/19:1). behandlade därefter regeringens förslag i budgetpropositionen till bl.a. statens inkomster och utgiftsramar (bet. 2018/19:FiU1). Utskottet behandlade också alternativa budgetförslag i denna del från , . tillstyrkte regeringens förslag. I betänkandet finns ett antal reservationer (M, SD, C, KD, L). betänkande debatterades och beslutades i kammaren . och gemensamma reservation om förslag till utgiftsramar och beräkning av inkomster i statens budget (rskr. 2018/19:62). Det blev således en annan majoritet i kammaren jämfört med den i utskottet. –debatterades och beslutades i kammaren hur anslagen för varje utgiftsområde skulle fördelas inom utgiftsramen. Den tidspressade budgetprocessen medförde snäva tidsramar för beredning och beslut i . budgetbeslut innehöll i vissa delar omfattande ändringar i förhållande till regeringens förslag och utgiftsramarna för varje utgiftsområde beslutades i ett väldigt sent skede, vilket naturligtvis fick konsekvenser för steg två i rambeslutsprocessen. Även och regeringen fick ytterst begränsad tid för att bl.a. bereda och besluta om regleringsbreven för myndigheterna. Även myndigheterna fick svårt att leva upp till sena budgetbeslut. Med anledning av den tidspressade budgetprocessen 2018 har frågan uppkommit om det kan finnas skäl att se över tidpunkten för budgetpropositionens överlämnande. Det har även uppmärksammats att bestämmelserna i regeringsformen om provisorisk budget skulle kunna leda till tillämpningssvårigheter, bl.a. eftersom det är oklart hur de förhåller sig till den s.k. rambeslutsprocessen i 11 kap. 18 § RO. Bestämmelserna om provisorisk budget har aldrig behövt tillämpas eftersom alltid har fattat beslut om budgeten . utredning och behandling i utskottet Regeringens lämnande av budgetpropositioner Budgetbehandlingen och valdagens förläggning behandlades av (SOU 2008:125 s. 179 f.). Kommittén föreslog att valdagen skulle flyttas från den tredje till den andra söndagen . Skälet till förslaget var enligt kommittén att skapa mer tidsutrymme för regeringens arbete med budgetpropositionen när det är valår. Kommittén framhöll att detta är särskilt angeläget om valet resulterar i ett regeringsskifte så att en ny regering får större möjlighet att omsätta sin politik direkt i sitt första budgetförslag. Vidare konstaterade att om förslaget om ändrad valdag skulle ge regeringen mer tid för budgetarbetet, krävdes även en ändring av reglerna om när budgetpropositionen ska lämnas till . Regeringen ställde sig bakom förslag, som därefter antogs av (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). I bereddes ärendet av . I sitt ställningstagande framhöll utskottet att det behövdes ett utförligare underlag för att avgöra vilken tidpunkt som borde gälla för lämnandet av budgetpropositionen (bet. 2009/10:KU19 s. 17). Utskottet underströk också vikten av att syftet med en tidigareläggning av valdagen, nämligen att ge en ny regering bättre förutsättningar att sätta sin prägel på sitt första budgetförslag, inte går förlorat. beslutade riksdagsstyrelsen att uppdra åt dåvarande riksdagsdirektören att låta utreda när budgetpropositionen ska lämnas under ett valår m.m. (se bl.a. 2012/13:URF3 s. 196 f.). Riksdagsdirektören uppdrog i sin tur åt dåvarande kanslichefen i finansutskottet att genomföra utredningen. Riksdagsstyrelsen beslutade också att gruppledare skulle utgöra referensgrupp till utredningen. Utredaren, som redovisade sitt uppdrag , föreslog att en nyvald regering efter ett val ska lämna budgetpropositionen efter att den tillträtt. Det var än då gällande bestämmelser. Det föreslogs vidare att en regering som sitter kvar efter ett val ska lämna budgetpropositionen senast efter öppnande, dvs. än då gällande ordning. Utredaren framhöll att genom att tid minskades , och tidsperioden dessutom förlängdes med med anledning av valdagens ändring, får en nyvald regering på sig att lämna sin första budgetproposition. Ändringen förutsatte att utskotten och kammaren använde de olika sätt som står till buds för att rationalisera sina uppgifter och därigenom komprimera tidsåtgången. För att minska risken för att inte hinner fatta beslut om statens budget föreslog utredaren vidare att för att lämna budgetpropositionen skulle ändras från till . Utredaren framhöll att eftersom valdagen hade tidigarelagts med hade också tiden då regeringsförhandlingar efter valet kunde tänkas påbörjas tidigarelagts med . Utredarens förslag remitterades till ett antal remissinstanser och behandlades därefter av av riksdagsordningen (2012/13:URF3). Detta var en parlamentariskt sammansatt kommitté under ledning av dåvarande talmannen med uppdrag att göra en samlad översyn av riksdagsordningen, såväl materiellt som språkligt och lagtekniskt. Kommittén ställde sig bakom utredarens förslag om att en ny regering efter ett val bör få på sig att utforma och lämna sin första budgetproposition till och att en regering som sitter kvar efter ett val ska lämna budgetpropositionen senast efter öppnande (s. 205). När det gällde frågan om absolut för regeringen att lämna budgetpropositionen konstaterade kommittén att det under remissförfarandet hade framförts invändningar mot förslaget till ändring. Kommittén påminde om sitt förslag att utskott efter enhälligt beslut i förväg ska få sammanträda under arbetsplenum och att detta också innebär att det kan bli lättare att få acceptans för att arbetsplenum äger rum under normal utskottstid vid tidsmässigt pressade situationer. Möjligheten att i undantagsfall ha arbetsplenum och utskottssammanträden underlättar enligt kommittén på marginalen för att behandla budgetpropositionen . Kommittén ansåg därför att det inte skulle göras någon ändring av bestämmelsen att absolut för att lämna budgetpropositionen är . Riksdagsstyrelsen och gjorde inte någon annan bedömning (2013/14:RS3, bet. 2013/14:KU46, rskr. 2013/14:351–352). Som ett led i arbete tillsatte kommittén en referensgrupp med huvudsaklig uppgift att se över bestämmelserna om finansmakten i regeringsformen i syfte att göra regleringen tydligare och ge kapitlet ett innehåll som bättre beskrev budgetprocessen. Referensgruppen redovisade sitt arbete i en rapport (SOU 2008:115). I rapporten behandlade referensgruppen bl.a. provisorisk budget (s. 55 f.). I denna del konstaterade gruppen att bestämmelserna i regeringsformen inte hade tillämpats eftersom alltid kunnat besluta om en budget. Gruppen framhöll att en tillämpning av bestämmelserna kunde aktualiseras om förhandlingarna kring budgeten drog ut och regeringen till följd härav inte förmådde att avge någon budgetproposition inom de tidsgränser som föreskrivs i riksdagsordningen. Om de politiska meningsskiljaktigheterna bestod även i kunde det enligt gruppen vara så att inte kunde anta någon budget . Gruppen framhöll att för redovisad eventualitet måste det finnas en lösning som säkerställer att statens verksamhet kan fortgå tämligen opåverkad fram till dess att en budget kan beslutas. I rapporten framhöll referensgruppen att bestämmelserna i regeringsformen bygger på att i en krissituation kan fatta de budgetbeslut som är nödvändiga. Enligt gruppen borde emellertid regleringen vara utformad så att den erbjuder en lösning för det fall varken eller finansutskottet kan fatta beslut om en preliminär budget. Referensgruppen ansåg att det vore en bättre utgångspunkt att låta det innevarande årets budget – eller rättare sagt en budget motsvarande denna – gälla som provisorisk budget fram till dess att beslut om budgeten har kunnat fattas. Genom en sådan lösning skulle det enligt gruppen alltid finnas en gällande budget. En sådan ordning utgjorde inget hinder mot att , om förutsättningar för detta faktiskt skulle föreligga, fattar vissa budgetbeslut för . Gruppen föreslog att bestämmelserna om provisorisk budget i regeringsformen skulle ersättas med en bestämmelse som innebar att en budget som motsvarar den tidigare beslutade budgeten, med de ändringar som beslutats av , skulle gälla tills vidare. Även behandlade bestämmelserna i regeringsformen om provisorisk budget (SOU 2008:125 s. 573 f.). Kommittén konstaterade att det inte framgick av då gällande bestämmelser vad som gällde i de fall inte ens provisoriskt hade beslutat om anslag för en viss verksamhet. För att undanröja den osäkerhet som detta kunde innebära och för att skapa goda förutsättningar för att statens verksamhet skulle kunna fortgå relativt opåverkad borde enligt en ordning införas som innebär att det alltid finns en gällande budget. Mot bakgrund därav föreslog kommittén att om inte fattat beslut om budgeten, inte ens provisoriskt, så ska det innevarande årets budget – eller rättare sagt en budget motsvarande denna – gälla som provisorisk budget fram till dess att beslut om budgeten fattas. Genom en sådan lösning kommer det enligt kommittén alltid att finnas en gällande statsbudget. Enligt kommittén utgör en sådan ordning inget hinder mot att fattar vissa budgetbeslut för om det finns förutsättningar för det. skulle t.ex. kunna besluta om en beräkning av statens inkomster samt om de samlade utgifterna och om anslag inom något eller några utgiftsområden . skulle dessutom även i fortsättningen ha möjlighet att i den omfattning som behövs besluta om anslag för tiden fram till dess att en budget har beslutats. Även möjligheten att uppdra åt finansutskottet att fatta sådana beslut borde enligt kommittén finnas kvar. Till skillnad mot vad referensgruppen föreslog ansåg således att det endast är om inte ens provisoriskt har beslutat om anslag för ett visst ändamål som den senaste budgeten temporärt ska gälla. När det gäller 9 kap. 5 § första stycket RF föreslog endast en språklig ändring (s. 785). Regeringen ställde sig bakom förslag, som därefter antogs av (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). Den tidspressade budgetprocessen väcker enligt utskottet frågor kring budgetprocessen efter ett val. En reglering bör vara utformad på ett sätt som säkerställer de bästa möjliga förutsättningarna för budgetbehandlingen i och genomförandet av budgetbeslut. Alltför snäva tidsramar för budgetarbete kan innebära att utskotten och får svårt att leva upp till beredningskraven. Det kan också leda till att regeringen, och myndigheterna får svårt att genomföra budgetbeslut . är det viktigt att regeringen får tillräckligt med tid för att bereda budgetpropositionen inför beslut. En fråga som skulle kunna belysas närmare rör den dag en nyvald regering efter ett val senast ska lämna budgetpropositionen. Om en nyvald regering kunde lämna budgetpropositionen tidigare än skulle mer tid ges för beredning och genomförande av budgetbeslut. Det har tidigare utretts om budgetpropositionen i denna situation borde lämnas . Ett annat alternativ skulle kunna vara att ett överlämnande knyts till ett visst antal veckor efter början eller öppnande. Som har redovisats ovan ska en regering som sitter kvar efter ett val lämna budgetpropositionen till senast efter öppnande. För det fallet att den obligatoriska statsministeromröstningen hålls i slutet av gällande tidsfrist kan det medföra att regeringen måste fatta beslut om budgetpropositionen, trots att den nya ännu inte har tagit ställning till om regeringen har förtroende.