bet · H601KU20 · 2019-06-17 00:00:00 — Administrativt var han placerad vid UD:s sekretariat för säkerhetsrådskandidaturen, där hans arbetsplats och sekreterare fanns. Att resultatet av utvärderingen skulle tillhöra UD innebar att UD kunde besluta om hur rapporten skulle delges och om eventuell hemligstämpling. Ingenting framfördes till honom eller i någon underlagspromemoria att hans rapport skulle ”tvättas” och godkännas av UD. Om så hade varit fallet hade han inte åtagit sig uppdraget. Han fick självständigt utföra uppdraget utan inblandning från UD:s sida. Han bestämde metod och upplägg. De resurser som han ansåg sig behöva beviljades. Han lät också genomföra en oberoende faktagranskning. Allt detta bekräftade för honom att UD önskade en självständig och oberoende utvärdering. höll en offentlig utfrågning med utrikesminister (bilaga B6). Vid utfrågningen anförde utrikesministern i huvudsak följande om UD:s hantering av den i granskningen aktuella utvärderingen av säkerhetsrådskampanjen. UD genomförde en egen utvärdering eftersom man ville lära av sina egna erfarenheter för att kunna utveckla utrikesförvaltningens arbetsmetoder. Utvärderingen skulle därmed bl.a. utgöra ”ett viktigt bidrag till utvecklingen av våra arbetsmetoder i allmänhet och inför framtida kandidaturer i synnerhet”. Enligt underlagspromemorian till finansieringsbeslutet förväntades utvärderingen ”resultera i slutsatser och lärdomar av utrikesförvaltningens arbete ”. I underlagspromemorian angavs även att det förutsågs att efter samråd med utrikesrådet för politiska frågor, skulle slutsatserna i utvärderingen presenteras för departementsledningen och regeringen samt – i den utsträckning som medgavs med hänsyn till sekretesskrav – andra intressenter. Enligt utrikesministern hade departementet, innan utvärderingsarbetet inleddes, därmed tydligt angett i underlagspromemorian att det var slutsatserna som skulle presenteras. Utrikesministern anförde att utvärderingen var ”UD-intern”. Det var aldrig aktuellt att regeringen skulle ge en särskild utredare i uppdrag att utföra utvärderingen. I stället anställde departementet , en erfaren diplomat, som placerades vid departementets enhet för FN-politik. Han gavs inga andra arbetsuppgifter utan kunde helhjärtat ägna sig åt utvärderingen. I underlagspromemorian angavs att utvärderingsuppdraget skulle utföras på ett ”självständigt vis även om utvärderingen och dess resultat tillhörde ”. Utrikesministern anförde att själv bestämde hur arbetet skulle bedrivas men att han inte hade en chefsposition på departementet. Inte heller utgjorde han enligt utrikesministern ett självständigt myndighetsorgan i förhållande till sin arbetsgivare, . Enligt utrikesministern var det alltså inte utan departementet som bestämde över det slutliga resultatet. Utrikesministern framhöll att de dokument som under arbetets gång producerade och överlämnade till sin chef på enheten för FN-politik utgjorde departementets interna arbetsmaterial. Hon uppgav att , i egenskap av intern utredare hos UD, arbetade med olika utkast som presenterades för chefen för och att chefen för framförde synpunkter på materialet. Utkasten, som lämnades in till UD bl.a. den 7 och , utgjorde internt arbetsmaterial hos UD. Utrikesministern anförde att det gjordes ändringar i arbetsmaterialet under uppdragets gång, vilket hon noterade är ett vanligt arbetssätt. Dokumenten ”kom alltså inte in till UD utan tillhörde UD ” enligt utrikesministern. De utkast som överlämnade till chefen för var enligt utrikesministern ett utflöde av det arbete som han utförde som anställd. Det var inte fråga om ett helt nytt utkast, utan synpunkter på ett tidigare utkast från inom det uppdrag som han skulle avsluta. Den omständigheten att inte längre hade en formell anställning innebar enligt utrikesministern inte att han var fristående från departementet i fråga om utvärderingen. Utrikesministern uppgav att såvitt hon kände till inte hade begärt någon formell förlängning av sin anställning hos UD, men det material som han hanterade tillhörde UD. presenterades slutsatserna för medierna och publicerades på regeringens webbplats. höll UD en föredragning om slutsatserna för utrikesutskottet. Därmed var den interna utvärderingen avslutad. När det gäller frågan om utrikesutskottets begäran att få ta del av handlingar anförde utrikesministern att det är principiellt viktigt för varje regering att ofärdiga utkast och liknande inte lämnas ut. Därför ledde utrikesutskottets begäran till att UD lämnade ut det som det stod i beslutet att utredaren skulle göra och departementet skulle använda, dvs. dokumentet med slutsatserna från utvärderingen som alltså utgjorde en allmän handling. Enligt utrikesministern vidhöll UD i de kontakter och diskussioner med utskottet som föregick beslutet att lämna ut underlaget, dvs. rapporten om 44 sidor inklusive departementets kommentarer, sin uppfattning att detta utgjorde ett internt arbetsmaterial och inte en allmän handling som skulle lämnas ut. Det fördes en löpande dialog mellan UD och utrikesutskottet i saken. Att inte delade UD:s syn på materialet ändrade inte departementets inställning. På grund av att det uppstod en debatt som gav intryck av att departementet hade något att dölja bjöds utrikesutskottet först in att ta del av materialet hos UD och sedermera beslutade UD att lämna ut även underlaget till utrikesutskottet. UD ville på det sättet få slut på spekulationerna att det skulle finnas något i arbetsmaterialet som departementet hade anledning att dölja. När arbetsmaterialet överlämnades till utskottet blev det expedierat och därmed en allmän handling. Vad beträffar frågan om UD:s hantering av DN:s begäran om att få ta del av handlingar betonade utrikesministern att UD betraktade materialet som ett arbetsmaterial fram till dess att det lämnades ut till utrikesutskottet. Departementet informerade DN om att det inte fanns några allmänna handlingar, utöver de handlingar som hade lämnats ut till . Utrikesministern uppgav att en myndighet inte har någon skyldighet att redovisa vilka utkast och annat arbetsmaterial som finns hos myndigheten. Vidare påpekade hon att gränsdragningen när det gäller vad som är allmänna handlingar och vad som är arbetsmaterial finns i tryckfrihetsförordningen, och att det är det som respekteras. UD har full respekt för och följer regelverket. Utrikesministern uttryckte att det är tråkigt och oacceptabelt att UD hamnar i blåsväder för hanteringen eller diarieföringen av handlingar. Hon konstaterade att den här typen av kritik har funnits och har drabbat även hennes företrädare. En del av förklaringen till detta är, enligt utrikesministern, utrikesförvaltningens organisation där utlandsmyndigheterna utgör självständiga myndigheter i förhållande till UD samt ett stort kommunikations- och informationsflöde. Utrikesministern redogjorde för åtgärder som har vidtagits inom ramen för ett sammanhållet åtgärdsprogram som genomfördes , kallat #handling2018, och som omfattade hela utrikesförvaltningens samtliga medarbetare. I åtgärdsprogrammet har ingått att öka kompetensnivån hos alla medarbetare, och man har jobbat med konkret uppföljning av åtgärderna. Detta har enligt utrikesministern varit en väldigt viktig del i bl.a. varje verksamhetsdialog, chefsåterkoppling och inspektion. Omfattande utbildningsinsatser har genomförts och varenda enhet respektive utlandsmyndighet ska utarbeta handlingsplaner för arbetet med offentlighetsprincipen och allmänna handlingar. Utrikesministern uppgav att vidtagna åtgärder har gett resultat men att arbetet fortsätter och framöver. Hon poängterade att UD tar detta arbete på största allvar och att man har jobbat för att också förbättra hanteringen av allmänna handlingar samt pekade på utmaningar när det gäller genomförandet av sekretessprövningar. Utrikesministern betonade att hon betraktar offentlighetsprincipen som en grundbult i vårt samhälle samt att ordning och reda bland allmänna handlingar är en förutsättning för att offentlighetsprincipen ska fungera. Enligt utrikesministern är UD:s genomgripande och systematiska arbete med att förbättra hanteringen av allmänna handlingar högprioriterat. Inledningsvis vill utskottet framhålla att granskning i första hand tar sikte på ärendens formella hantering och handläggningsfrågor och inte på materiella bedömningar eller innehåll i beslut. har tidigare haft anledning att överväga frågor om allmänna handlingar och handlingsoffentlighet när det gäller UD:s hantering av handlingar i samband med säkerhetsrådskampanjen. hade utskottet anledning att framhålla att UD före inrättandet av en arbetsgrupp borde ha analyserat och klarat ut relevanta frågeställningar om handlingsoffentlighet för att säkerställa det tillämpade arbetssättets förenlighet med det tryckfrihetsrättsliga regelverket (bet. 2017/18:KU20 s. 148). Utrikesministern och UD har i den nu aktuella granskningen anfört att det material som utvärderaren överlämnade till departementet varit av karaktären utkast och arbetsmaterial. Utvärderaren hade enligt utrikesministern och UD inte en sådan självständig ställning som avses i bestämmelsen i 2 kap. 11 § TF om överlämnande av handlingar mellan självständiga myndighetsorgan. Följaktligen betraktade UD inte det aktuella materialet som till inkomna allmänna handlingar. Departementets bedömning av utvärderarens ställning är ur ett tryckfrihetsrättsligt perspektiv av direkt betydelse för myndighetens hantering av handlingar som tillkom inom uppdraget. Bedömningen måste göras med utgångspunkt i hur självständigheten kommer till uttryck i det aktuella fallet och den rättspraxis som finns på området. Departementet har under granskningen redovisat sin bedömning för utskottet. Från utvärderarens sida har framhållits att han fick utföra uppdraget självständigt utan inblandning av UD och att upplägget bekräftade för honom att UD önskade en självständig och oberoende utvärdering. Det framstår därmed enligt utskottet som att det har förelegat en viss diskrepans mellan departementets bedömning och utvärderarens tolkning av uppdraget. Utskottet vill därför framhålla vikten av att departementet vid uppdragsförhållanden av detta slag dels ser till att uppdragets karaktär och frågan om självständighet noggrant gås igenom i förväg, dels regelmässigt gör en noggrann tryckfrihetsrättslig analys i syfte att säkerställa att all hantering av handlingar sker i överensstämmelse med regelverket om handlingsoffentlighet. När det sedan gäller frågan om UD:s hantering av DN:s respektive utrikesutskottets begäran om utfående av handlingar konstaterar utskottet följande. Efter det att UD offentliggjorde utvärderingens slutsatser väcktes frågan om det, utöver slutsatserna, fanns ytterligare handlingar hänförliga till utvärderingen. DN efterfrågade i samband med en begäran om allmänna handlingar i vilken utsträckning det i utvärderingen förekom ytterligare handlingar som inte bedömdes vara allmänna. Uppgifterna i granskningen ger vid handen att det besked som lämnades av departementet till var otydligt och delvis missvisande. Beskedet kom att tolkas av som att det inte fanns några ytterligare handlingar än slutsatserna, vilket också omskrevs av tidningen i nyhetsrapporteringen. På grund av detta förtogs enligt utskottet i praktiken även möjligheten att begära att få saken prövad av myndigheten genom ett beslut av ett statsråd och i sista hand av regeringen. Utskottet anser att departementets hantering av DN:s begäran har brustit. Enligt bestämmelserna i ges enskilda en principiell rätt att få tillgång till allmänna handlingar. Av rättspraxis följer att även privaträttsliga juridiska personer anses ha rätt att ta del av allmänna handlingar enligt TF. Även om TF inte innehåller särskilda bestämmelser om riksdagsutskottens rätt att ta del av handlingar är det i normalfallet en självklarhet att utskotten får de allmänna handlingar som begärs av dem. Om en begärd handling inte är allmän och departementet av det skälet inte efterkommer utskottets begäran får förutsättas att departementet och utskottet har en dialog om detta. Utskottet noterar att UD beredde ledamöter från utrikesutskottet tillfälle att ta del av det aktuella materialet hos departementet. Den diskussion som följde på utrikesutskottets begäran av en formell prövning av frågan om utlämnande av handlingarna drog emellertid ut innan handlingarna slutligen expedierades . Uppgifterna i granskningen visar också att UD lämnat ofullständig information till utrikesutskottet när det gäller frågan om förekomsten av andra handlingar än slutsatserna i utvärderingen. Utskottet finner därför skäl att understryka betydelsen av att departementet lämnar fullständig och korrekt information. Det är ett grundläggande krav att myndigheter fullgör sina skyldigheter enligt offentlighetsprincipen på ett korrekt sätt och i överensstämmelse med gällande regelverk i såväl tryckfrihetsförordningen som regeringsformen. Detta gäller naturligtvis även utrikesförvaltningen, oaktat de särskilda förhållanden som präglar verksamheten där. Utskottet anser att det är synnerligen bekymmersamt att UD:s hantering av handlingar återkommande har gett upphov till klagomål som uppmärksammats i olika tillsyns- och granskningssammanhang. För de brister som utskottet påtalat i detta ärende kan utrikesministern inte undgå ansvar. I sammanhanget välkomnar utskottet de insatser som har gjorts på detta område inom ramen för ett åtgärdsprogram som har omfattat hela utrikesförvaltningen. Utskottet förväntar sig att departementet har vidtagit tillräckliga åtgärder och, i den utsträckning det alltjämt krävs, vidtar de åtgärder som behövs och kommer till rätta med de tillkortakommanden i verksamheten som rör UD:s hantering av handlingar. 3 Vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen 3.1 Regeringens styrning av I en anmälan till (dnr 1428-2018/19), bilaga A3.1.1, begärs att utskottet granskar om regeringen och det ansvariga statsrådet i tillräcklig omfattning agerat för att förhindra de allvarliga missförhållanden som uppdagats vid . Det ska vara fråga om bl.a. jäv vid upphandling, eventuellt agerande för att påverka valutgången riksdagsval och brister i säkerhetsskyddsarbetet. Utskottet bör även granska de åtgärder som vidtagits för att utreda och hantera det som framkommit. Vidare anförs i anmälan att statsministern som regeringschef och chef för har det övergripande ansvaret för regeringens och arbete och för att lämpliga rutiner fastställs och följs. Statsministerns ansvar i dessa avseenden bör klargöras. I anmälan hänvisas till uppgifter i en artikel i med rubriken anlitade vän som konsult – reste till ihop veckan efter avtalet. Enligt artikeln ska en högt uppsatt chef vid myndigheten –2016 ha medverkat till att ett större uppdrag gavs till en av hennes vänner. En annan chef ska ha anlitat en tidigare samarbetspartner och bekant för ett större konsultuppdrag. Därefter ska chefen – enligt en artikel i med rubriken på raderade handlingar för att undkomma granskning – ha raderat ett stort antal e-postmeddelanden. Vidare hänvisas i anmälan till en artikel i med rubriken ville fördröja information om elprishöjning till efter valet. I artikeln uppges att uppgifter om en större prishöjning i stamnätet ska ha skjutits upp i förhållande till den tid då myndigheten vanligtvis kommunicerar sådan information. Senareläggningen ska ha motiverats av att myndighetsledningen var orolig för att informationen skulle läcka ut från elbolagen och få påverkan på valet. I anmälan anförs vidare att det enligt uppgifter i har förekommit allvarliga avsteg från bestämmelserna om säkerhetsskydd. I anmälan hänvisas vad gäller detta till en artikel i med rubriken gav obehöriga chefer tillgång till hemlig information – utan korrekt säkerhetsprövning. Flera personer ska enligt artikeln ha börjat arbeta vid och fått tillgång till lokaler och it-system trots att det inte hade gjorts en korrekt säkerhetsprövning av personerna. Bland annat ska en tillförordnad avdelningschef för it-driften enbart ha genomgått en vanlig registerkontroll i stället för den mer omfattande prövning som föreskrivs för befattningar som regeringen placerat i en viss säkerhetsklass. Vidare anges att säkerhetsklassen för en personaldirektör, som regeringen fastställt, inte har tillämpats på grund av tidsbrist. Den korrekta säkerhetsprövningen blev klar först . Vidare anges i anmälan att har dementerat de påstådda bristerna i tillämpningen av säkerhetsskyddslagstiftningen men att myndigheten vid en översyn har upptäckt andra fall, som lett till att myndigheten gjort en anmälan till Säkerhetspolisen. I anmälan hänvisas till en artikel i med rubriken lämnade oriktiga uppgifter om säkerhetsprövningar, i vilken det anges att myndigheten lämnat felaktig information om säkerhetsprövningar. I anmälan hänvisas till ytterligare en artikel i med rubriken slog larm om brister till Svenska kraftnäts styrelse . I artikeln anges att myndighetens internrevisor ska ha informerat styrelseordföranden i om allvarliga brister i säkerhetsprövningarna i tre fall . Styrelseordföranden ska i sin tur ha informerat generaldirektören. I två av fallen vidtogs inga åtgärder med anledning av larmet. Vidare hänvisas i anmälan till en artikel i med rubriken larmade om brister på . I artikeln uppges att den dåvarande säkerhetsskyddschefen vid myndigheten uppmärksammade Säkerhetspolisen på risker i Svenska kraftnäts säkerhetsskyddsarbete. Detta ska ha varit känt på högsta nivå inom och lett till vidare kontakter mellan myndigheten och Säkerhetspolisen. Till grund för granskningen har bl.a. legat promemorior från Miljö- och , , och , bilaga A3.1.2–3. Till promemoriorna är bifogat bl.a. risk- och sårbarhetsanalyser och dagordningar från Miljö- och myndighetsdialoger med . Två av bilagorna har sekretessmarkering. Utskottet har hållit offentliga utfrågningar med f.d. generaldirektören för , bilaga B2, f.d. generaldirektören för , bilaga B5, näringsminister , bilaga B7, och statsminister , bilaga B10. () bildades när delades upp i och . I förordningen (2007:1119) med instruktion för anges att har till uppgift att på ett affärsmässigt sätt förvalta, driva och utveckla ett kostnadseffektivt, driftssäkert och miljöanpassat kraftöverföringssystem, sälja överföringskapacitet samt i övrigt bedriva verksamheter som är anknutna till kraftöverföringssystemet (1 §). Vidare anges att är systemansvarig myndighet enligt 8 kap. 1 § ellagen (1997:857) och 1 § förordningen (1994:1806) om systemansvaret för el. är även elberedskapsmyndighet enligt elberedskapslagen (1997:288). ska bl.a. svara för beredskapsplaneringen inom sitt verksamhetsområde under kris- eller krigsförhållanden samt genomföra och, efter att ha hört , till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap redovisa ett identifieringsarbete av potentiella europeiska kritiska infrastrukturer inom undersektorn el, enligt rådets direktiv /114/EG av om identifiering av, och klassificering som, europeisk kritisk infrastruktur och bedömning av behovet av att stärka skyddet av denna (3 §). I krig eller när regeringen annars bestämmer är det Svenska kraftnäts uppgift att i samverkan med övriga totalförsvarsmyndigheter tillgodose samhällets behov av elkraft genom att planera, leda och samordna elförsörjningens resurser (4 §). leds av en styrelse (7 §). Styrelsen ska särskilt bl.a. svara för att de krav beaktas som ställs på verksamheten med hänsyn till totalförsvaret, energipolitiken, regionalpolitiken och miljöpolitiken, och se till att regeringen får det underlag som den behöver för att ta ställning till omfattningen och inriktningen av verksamhetens olika delar (10 §). har sålunda bl.a. systemansvaret för el och ser till att det kontinuerligt råder balans mellan inmatad och uttagen el. är vidare säkerhetsskyddsmyndighet för elföretagen, elberedskapsmyndighet och utövar tillsynsledning över dammsäkerheten i landet. Enligt ett styrdokument hos – Anvisning för hantering av anmälan om misstänkta oegentligheter och korruption på – tas inom myndigheten i början av fram en rapport för det föregående året med en sammanställning av misstankar om oegentligheter och korruption. I anmälan hänvisas till ett antal artiklar i , vilket framgår av redogörelsen för anmälan ovan. Därutöver kan nämnas en artikel i med rubriken gav utländsk personal tillgång till styrsystem för elförsörjningen. I artikeln uppges att har gett utländska it-tekniker tillgång till system som styr drift och övervakning av stamnätet för el. Detta ska ha skett utan någon säkerhetsprövning. Vidare uppges att systemet är klassat som av betydelse för rikets säkerhet. Det anges i artikeln att ett nytt styrsystem driftssattes vid . Styrsystemet hade utvecklats av det amerikanska bolaget . I samband med driftssättningen fick ansvar för underhåll och vidareutveckling av systemet. Arbetet har enligt uppgift utförts på distans. I artikeln uppges att personal vid arbetat med systemet utan att ha varit säkerhetsprövade. Orsaken ska ha varit tidspress. Vidare uppges att tecknade ett säkerhetsskyddsavtal. I artikeln uppges vidare att till tidningen har bekräftat att det nya styrsystemet driftssattes och att säkerhetsskyddsavtal tecknades . har på sin webbplats kommenterat det som tas upp i anmälan. I kommentarerna anges bl.a. följande. En internrevision vid har visat att det finns brister i det systematiska arbetet mot oegentligheter vid . har genomfört en intern kontroll på myndigheten. Det finns exempel på att rutinerna för säkerhetsprövning och inpassering vid anställningar inte har följts. Säkerhetsskyddschefens bedömning är att detta inte har fått konsekvenser för säkerheten. kommer sannolikt att föreslå regeringen att färre tjänster vid myndigheten ska vara placerade i den högsta säkerhetsklassen. Svenska kraftnäts dåvarande generaldirektör har uppgett att den information som de personer som utpekat har haft tillgång till enligt myndighetens bedömning inte motiverade att de omfattades av en högre säkerhetsklass än vad de hade vid tillfället. Myndigheten har vid en översyn upptäckt andra fall där medarbetare kan ha haft tillgång till information som motiverar en högre säkerhetsklass än de vid tillfället hade. Händelsen utreds och är rapporterad till Säkerhetspolisen som en säkerhetsskyddsincident. I samband med en omorganisation på 2018 gjordes en analys av hur myndigheten arbetade med säkerhet och säkerhetsskydd. Analysen utgjorde ett underlag när den nya organisationen togs fram. Säkerhetsenheten utökades och fick ett tydligare ansvar för Svenska kraftnäts säkerhetsarbete, inklusive säkerhetsskydd. Myndighetens dåvarande säkerhetsskyddschef informerade Säkerhetspolisen om de planerade organisationsförändringarna och uttryckte en oro över vad förändringarna skulle innebära för säkerhetsskyddschefens roll och mandat. Den dåvarande säkerhetsskyddschefen menade också att det förändrade uppdraget skulle kunna innebära ett brott mot säkerhetsskyddslagen. Säkerhetspolisen bad därefter att beskriva den pågående omorganisationen och dess inverkan på säkerhetsskyddsarbetet samt återge de analyser och behov som låg till grund för omorganisationen. blev ombedda att svara skriftligt eller muntligt på Säkerhetspolisens frågor. Ett möte mellan och Säkerhetspolisen ägde rum . Eftersom mötet rörde den pågående omorganisationen och den bakomliggande analysen deltog inte någon av de direkt berörda cheferna. representerades på mötet av ansvarig chef för omorganisationen och en divisionschef som var ansvarig för säkerhetsenheten. På mötet redogjordes för den planerade nya organisationen och ansvar, befogenheter och rapporteringsvägar för de berörda funktionerna. Säkerhetspolisen var nöjd med den information som gavs, och mötet ledde inte till några ytterligare åtgärder. Endast personal som är registerkontrollerad hade tillgång till styrsystemet för elförsörjningen. Nuvarande version av Svenska kraftnäts styr- och övervakningssystem är levererat av . tog över förvaltningen av systemet 2017.