bet · H601KU20 · 2019-06-17 00:00:00 — Regeringen får inte heller utan bemyndigande skjuta till kapital till ett företag. Enligt 8 kap. 4 § andra stycket budgetlagen får regeringen inte utan bemyndigande genom försäljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar. Utöver vad som framgår av dessa bestämmelser krävs godkännande vid väsentliga ändringar av bolagens verksamhetsföremål. Riksdagsbeslut krävs däremot inte för t.ex. utdelningar, eftersom dessa ingår i den löpande förvaltningen. Statens ägarstyrningsdokument, Statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande 2017 (ägarpolicyn), anger ramverket för bolagsförvaltningen och klargör förhållandet mellan ägare, styrelse och bolagsledning. I ägarpolicyn anges att regeringen aktivt ska förvalta statens tillgångar i form av aktier i bolagen med statligt ägande så att deras värdeutveckling och avkastning blir den bästa möjliga givet ett balanserat risktagande samt att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. I ägarpolicyn anges att bolagen med statligt ägande förvaltas av eller andra statliga myndigheter. Merparten av de bolag som förvaltar förvaltas av den särskilda organisation för förvaltning av bolag med statligt ägande som finns i . Statsministern kan med stöd av 7 kap. 5 § RF uppdra till ett annat statsråd än respektive departementschef att ansvara för frågor som gäller statens företagsägande och som ställer krav på en enhetlig ägarpolitik. Vanligtvis ges sådana uppdrag till näringsministern. I ägarpolicyn redogör regeringen vidare för sitt förvaltningsmandat och sin inställning i viktiga principfrågor om ägarstyrning och bolagsförvaltning. Statens ägarpolicy omfattar även regeringens riktlinjer för extern rapportering och riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare. Vidare innebär statens ägarpolicy att Svensk kod för bolagsstyrning ska tillämpas. Statens ägarpolicy tillämpas i majoritetsägda bolag med statligt ägande, och i övriga bolag där staten är delägare verkar staten i dialog med övriga ägare för att ägarpolicyn ska tillämpas. I ägarpolicyn anges att utgångspunkten för regeringens bolagsstyrning är den svenska bolagsstyrningsmodellen. Det innebär bl.a. att de bolag som ägs av staten styrs associationsrättsligt på samma sätt som privatägda bolag med bolagsstämman som det högsta beslutande organet. Det innebär också att styrelsen ansvarar för bolagets organisation och förvaltningen av dess angelägenheter och att det är styrelsens ansvar att fastställa mål och strategi för bolagets verksamhet samt att bolagets ledning sköter den operationella driften av bolagets verksamhet. Bolag med statligt ägande lyder som utgångspunkt under samma lagar som privatägda bolag, däribland aktiebolagslagen (2005:551). Av 1 kap. 9 § RF följer att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Denna s.k. objektivitetsprincip innebär att ett förvaltningsorgan i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem som det är satt att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende (, Allmän förvaltningsrätt, 21 uppl., 2001, s. 66). Som framgår gäller bestämmelsen inte bara för domstolar och förvaltningsmyndigheter utan även för andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen. Utformningen av bestämmelsen i denna del innebär att den även gäller för regeringen när den uppträder som högsta myndighet inom förvaltningsorganisationen (prop. 1975/76:209 s. 138). Regeringens normgivning omfattas inte av bestämmelsen. Den yttre ramen för objektivitetsprincipen följer av 1 kap. 9 § RF medan dess närmare innehåll fås bl.a. genom uttalanden av ombudsmän () och Justitiekanslern samt Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden vid dessa instansers prövning och granskning av konkreta myndighetsbeslut och myndigheters ageranden. har vid en tidigare granskning redogjort för innebörden av saklighetskravet i 1 kap. 9 § RF (se bet. 2007/08:KU6 s. 14 f.). Dåvarande närings- och innovationsminister (S) uppgav bl.a. följande som svar på fråga (2017/18:834) om statliga företags medlemskap i branschorganisationer: ”har frågat mig om jag och regeringen tillämpar några fasta principer när det gäller styrningen av vilka branschorganisationer statliga bolag tillåts vara medlemmar i, och hur dessa principer i så fall ser ut. Det är naturligt och bra att bolagen med statligt ägande på olika sätt deltar i samhällsdebatt och utveckling. Ett sätt att göra det på är genom branschorganisationer som driver viktiga frågeställningar för olika branscher och för svenskt näringsliv i stort. Över tid har det ibland skett i överensstämmelse med sittande regerings linje på området och ibland i överensstämmelse med andra åsikter. I flera fall har bolag med statligt ägande påverkat näringslivet i positiv riktning. Bolagen med statligt ägande lyder liksom övriga svenska aktiebolag under aktiebolagslagen (2005:551). Enligt aktiebolagslagen ansvarar styrelsen för bolagets organisation och förvaltningen av dess angelägenheter och har, liksom bolagets ledning, att se till bolagets bästa. Det står var och en fritt att inom ramen för regeringsformens bestämmelser om föreningsfrihet sammansluta sig med andra för allmänna och enskilda syften. Regeringen styr inte vilka branschorganisationer statliga bolag tillåts vara medlemmar i. Regeringen ställer höga krav på att bolagen med statligt ägande ska agera på ett sådant sätt att de åtnjuter offentligt förtroende. Jag utgår därför från att representanter för bolagen med statligt ägande för fram argument och ståndpunkter i debatten som är balanserade och välgrundade”. Det svenska systemet kännetecknas av att regeringsbesluten fattas kollektivt, inte av de enskilda statsråden. Informella kontakter av olika slag mellan departement och myndigheter är dock nödvändiga för en väl fungerande förvaltning, och detta kan innebära vissa risker för ministerstyre. Utskottet har därför uttalat att dessa kontakter bör vara mer inriktade på information och kunskapsutbyte än på styrning (bet. KU 1986/87:29 s. 13, bet. 2011/12:KU20 s. 161 f., bet. 2012/13:KU10 s. 80 f., bet. 2015/16:KU20 s. 259 f.). har vid ett flertal tillfällen granskat om statsråd genom uttalanden handlat i strid med gällande ordning i fråga om formerna för regeringens styrning av myndigheterna. gjorde utskottet en översiktlig genomgång av tidigare granskningar av uttalanden av statsråd i nämnda avseende (bet. 2006/07:KU20 s. 210 f.). Utskottet har i detta sammanhang framhållit att statsråd i likhet med alla andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att de med hänsyn till ett statsråds speciella ställning bör iaktta särskild försiktighet i vissa hänseenden, bl.a. i fråga om uttalanden som kan riskera domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas grundlagsfästa självständighet. Utskottet har bl.a. ansett att avsikten med ett uttalande, dvs. vilket uppsåt ett statsråd haft med ett uttalande, samt hur uttalandet kunnat uppfattas av myndigheten i fråga måste tillmätas betydelse vid bedömningen av om ett uttalande kan uppfattas som en otillbörlig påverkan. Utskottet har även uttalat att det i viss mån bör vägas in om statsrådet är ansvarig för den sakfråga uttalandet avser eller inte. Mot bakgrund av regeringens kollektiva ansvar kan dock denna omständighet inte tillmätas avgörande betydelse (bet. 1991/92:KU30 s. 45). Styrningen av de statliga bolagen granskade utskottet dåvarande näringsminister uttalande om att han övervägde att låta de statliga bolagen lämna arbetsgivarorganisationen med anledning av att bl.a. gett en ekonomisk garanti åt ett lettiskt byggföretags process i som skulle klargöra om de svenska konfliktreglerna var förenliga med gemenskapsrätten (bet. 2005/06:KU20 s. 156 f.). I sitt ställningstagande ville utskottet framhålla att regeringen i sin ägarroll lyder under samma regler som andra bolagsägare. Ägarstyrningen av ett statligt bolag utövas således främst vid bolagsstämman, som är bolagets högsta beslutande organ. Att regeringen eller enskilda statsråd skulle styra de statliga bolagen genom uttalanden i medier eller inlägg i den offentliga debatten är inte förenligt med aktiebolagslagens regler om ägarstyrning. granskade utskottet bl.a. om statsråden och uttalanden kunde uppfattas som otillbörlig styrning av de statliga bolagen samt om det i ärendet hade förekommit direkta kontakter mellan statsråden, eller statsrådens medarbetare, och där det framförts att man övervägde att låta de statliga bolagen lämna på grund av dess stöd till ett lettiskt byggföretag (bet. 2007/08:KU20 s. 213 f.). I sitt ställningstagande ville utskottet påminna om att statsråd och företrädare för statsråd bör iaktta försiktighet med vilka uttalanden de gör och att det måste ses som olyckligt om sådana uttalanden uppfattas som försök till otillbörlig påverkan på allmänna eller enskild rättssubjekt. En företrädare för hade uppgett att han uppfattat uttalandena som ett hot om repressalier för att stött det lettiska företaget i den föreliggande tvisten och därigenom också som ett försök att påverka organisationen att avstå från stödet. Att någon sådan avsikt förelegat förnekades bestämt av f.d. statsrådet , som också förklarat att han inte föreställde sig att organisationen skulle låta sig påverkas i fråga om det agerande som den bestämt sig för. Utskottet konstaterade att regeringen, som företrädare för ägaren av de statliga företagen, har rätt att överväga exempelvis frågan om företagens organisationstillhörighet. Innan en sådan fråga avgörs bör givetvis en beredning ske i vederbörlig ordning. Men att ett statsråd, eller företrädare för statsråd, informerar om pågående överväganden kräver inte någon formbunden beredning. Utskottet konstaterade vidare att utskottet i sin granskning inte hade kunnat klarlägga vad som faktiskt uttalats vid det möte som var aktuellt i ärendet, och inte heller vad som varit avsikten med uttalandena eller hur de borde kunna ha uppfattats. Granskningen gav därför inte anledning till något ytterligare uttalande av utskottet. I samband med två granskningsärenden som gällde statsråds uttalanden vars överensstämmelse med regeringens uppfattning ifrågasatts anförde utskottet följande (bet. 1993/94:KU30 s. 63). I förarbetena till regeringsformen är det förutsatt att regeringen som huvudregel ska uppträda som en enhet. Detta kommer till uttryck genom uttalandet i grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 179) att ”regeringen är ett kollektiv, uppbyggt kring statsministerns person, vilket får förutsättas hållas samman av gemensamma politiska värderingar och målsättningar”. Några formella regler som föreskriver att regeringen ska vara enig om sina beslut eller sitt uppträdande finns däremot inte. Än mindre krävs enighet då de enskilda statsråden uttalar sig i frågor av politisk karaktär, även sådan som har varit eller kan komma att bli föremål för regeringens avgörande. Utskottet vill emellertid framhålla att uttalanden som uppfattas stå i strid med regeringens officiella hållning kan skapa oklarhet och risk för komplikationer, särskilt om de berör förhållanden till utländsk stat. Särskilda krav måste därvid ställas på uttalanden som görs av det statsråd som ansvarar för frågan inom regeringen. Dennes uttalanden måste anses ha särskild auktoritet när det gäller regeringens hållning. Vad gäller saklighetskravet granskade utskottet statsminister uttalanden om ett politiskt parti (bet. 2016/17:KU20 s. 324 f.). I sitt ställningstagande tog utskottet upp att det i flera granskningsanmälningar hade gjorts gällande att statsråds uttalanden stred mot saklighetskravet i regeringsformen. Utskottet konstaterade att endast en del av regeringens verksamhet omfattas av saklighetskravet i regeringsformen och att saklighetskravet därför inte generellt kan tillämpas i granskningen av statsråds uttalanden. En självklar utgångspunkt är att uttalandena ska vara korrekta, vilket inte utesluter att statsråd i debatter och andra politiska sammanhang uttrycker sig tillspetsat och polemiskt. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på vissa frågor. Som svar överlämnades en promemoria som har upprättats inom Miljö- och (bilaga A4.5.3). Av svarspromemorian framgår följande. På utskottets fråga om statsrådet gjort de uttalanden som redovisades i skrivelsen och om svaret var ja i vilket syfte de gjorts, anges i promemorian från Miljö- och att det stämmer att gjort dessa uttalanden. Vidare uppges att uttalandena gjordes som ett led i den allmänna debatten och syftade till att lyfta vikten av fakta och saklighet. Som svar på utskottets fråga om det hade förekommit några direkta eller indirekta kontakter mellan och respektive Swedavia i den aktuella frågan, anges att det inte har förekommit några sådana direkta eller indirekta kontakter. Utskottet önskade en kommentar till påståendet i anmälan att med uttalandena har åsidosatt förbudet mot ministerstyre i regeringsformen respektive aktiebolagslagens regler om ägarstyrning. Som svar anger Miljö- och i sin promemoria att gav uttryck för sin och syn på Swedavias och medlemskap i branschorganisationen . Vidare anges att det framgår av artikeln att varken Swedavia eller avsåg att vidta några åtgärder med anledning av uttalandena. I svarspromemorian anges vidare att det var statsråden respektive som ansvarade för frågor om respektive Swedavia. På utskottets fråga om uttalanden föregicks av förankring inom regeringen, anges att så inte varit fallet. Vidare anges att uttalandena enbart gav uttryck för och uppfattning. I förarbetena till regeringsformen är det förutsatt att regeringen som huvudregel ska uppträda som en enhet, och detta kommer till uttryck genom uttalandet att regeringen är ett kollektiv, uppbyggt kring statsministerns person, vilket får förutsättas hållas samman av gemensamma politiska värderingar och målsättningar (prop. 1973:90 s. 179). Några formella regler som föreskriver att regeringen ska vara enig om sina beslut eller sitt uppträdande finns däremot inte. har tidigare framhållit att uttalanden som uppfattas stå i strid med regeringens officiella hållning kan skapa oklarhet och risk för komplikationer, särskilt om de berör förhållandet till en utländsk stat. Särskilda krav på samstämmighet måste därvid ställas på uttalanden som görs av det statsråd som ansvarar för frågan inom regeringen. Dennes uttalanden måste anses ha särskild auktoritet när det gäller regeringens hållning (bet. 1993/94:KU30 s. 63). Statsråd har i likhet med övriga medborgare rätt att göra uttalanden i olika sammanhang, inte minst när de uttalar sig i partipolitiska frågor. En viss diskrepans mellan uttalanden av olika statsråd kan därför förekomma, särskilt inom koalitionsregeringar. Utskottet vill dock framhålla att statsråd bör iaktta viss försiktighet med uttalanden som kan uppfattas ge uttryck för regeringens politik när så inte är fallet. När det gäller det nu aktuella granskningsärendet kan det konstateras att statsrådet inte varit ansvarig för frågor som rör den aktuella myndigheten respektive det statliga bolaget. Någon avsikt att genom uttalandena eller på andra sätt styra dessa i fråga om deras medlemskap i en branschorganisation synes inte ha förelegat. 4.6 Utrikesministerns uttalanden om utträde ur EU I en anmälan till (dnr 1441-2018/19), bilaga A4.6.1, begärs en granskning av huruvida utrikesminister brustit i sin roll som utrikesminister när hon uttalat sig om brexit, dvs. utträde ur den europeiska unionen,. Anmälaren anför att med sina uttalanden lägger sig i en brittisk inrikespolitisk angelägenhet och att hon genom sitt oförsiktiga uttalande kan skada den process som det brittiska utträdet utgör. Anmälaren framhåller vidare att och varit nära allierade och att den relationen kommer att fortsätta att vara viktig även efter ett brittiskt utträde ur EU. Anmälaren menar dock att relationen försvåras om det uppfattas som att den är fientligt inställd till såväl nuvarande brittiska politiker som det politiska styret . Anmälaren pekar på ett antal uttalanden som utrikesministern ska ha gjort vid en konferens där hon bl.a. ska ha sagt att hon ”inte kan förlåta dem för detta”, att hon ”anser att de begått ett historiskt misstag och skapat ett problem för oss alla” och att ”[d]etta beror på dåligt politiskt ledarskap som pågått i . Jag såg det som EU-kommissionär ... det fanns ingen som försvarade deras [] medlemskap i ”. Anmälaren lyfter fram att s.k. uttalandepolitik är en viktig del inom utrikespolitiken och att regeringen formar sin utrikespolitik genom de uttalanden den gör. Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria från , bilaga A4.6.2. Utskottet höll en offentlig utfrågning med utrikesminister , bilaga B6, och en offentlig utfrågning med statsminister , bilaga B10. Utrikesminister deltog vid konferensen , en konferens som arrangeras av Hanaholmen i syfte att diskutera finsk och nordisk utrikes- och säkerhetspolitik med ansvariga finska och svenska ministrar närvarande. Under konferensen uttalade sig utrikesministern om hur hon såg på det brittiska utträdet ur EU och hur hon såg på den politiska processen såväl före som efter den folkomröstning som ägde rum . I tidskriften rapporterades om hennes uttalanden. I artikeln som publicerades finns en rad citat återgivna: ”I cannot forgive them for this”, ”I just think that they've made such a historical mistake and they've really created a problem for all of us.”, ”Our political project, Union, will suffer from this immensely and that has to be fully understood.”, ”You know what? This is because of bad political leadership since a very long time in the U.K. I saw with all my years from Commission ... there was nobody who would defend their [U.K.] EU membership.” och ”You should not promise referenda if you don't prepare them properly.” Vidare ska utrikesministern enligt uppgift ha kallat det brittiska tillvägagångssättet ”dangerous” och ”badly handled”. Enligt en artikel i anförde utrikesministerns pressavdelning dock att rubriken i Politico varit felaktig och hårdragen. Enligt pressmedarbetarna är det inte som helhet syftar på när hon säger att hon inte kan förlåta dem, utan ”det brittiska politiska etablissemanget”. I samma artikel hänvisas till ett skriftligt uttalande från om att ”är och förblir en av närmaste vänner”, följt av ”[j]ag är genuint orolig för vilka konsekvenser utträde ur EU kommer att få. Det var den känslan jag gav uttryck för”. Mot bakgrund av utrikesministerns uttalanden om det brittiska politiska ledarskapet ställdes följande skriftliga fråga (2018/19:89) till : På vilket sätt anser utrikesministern och regeringen att utrikesministerns uttalanden i främjar en nära relation mellan och ? Som svar på frågan anförde att hon inte ville föregripa den granskning som förestår i i delvis samma fråga, men konstaterade i korthet följande: Mina kommentarer i var ett uttryck för en oro över den ovisshet som kringgärdar brexitprocessen, och för vilka konsekvenser den kommer att få för och . Av 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) framgår att det är regeringens uppgift att styra riket och att den gör det under ansvar inför . Den styrande makten tillkommer alltså regeringen. Vad som närmare avses med den styrande makten anges inte i bestämmelsen. Enligt förarbetena får man i stället av regeringsformens olika kapitel läsa sig till innebörden av den styrande makten (prop. 1973:90 s. 230). Sålunda har regeringen ett eget normgivningsområde (8 kap. 7 § RF); den kan även efter delegation av utfärda förordningar på andra områden (8 kap. 3–5 §§ RF). Vidare gäller att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition att användas i enlighet med vad har bestämt (9 kap. 8 och 9 §§ RF). Av 10 kap. RF följer att regeringen har omfattande befogenheter i fråga om utrikespolitiken. Utrikespolitiken är enligt regeringsform, liksom tidigare, en regeringens styrelsefunktion, och ansvaret för utrikespolitiken åvilar enligt förarbetena i första hand regeringen (prop. 1973:90 s. 355). Av 10 kap. 1 § regeringsformen (RF) följer att överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer ingås av regeringen. Dock krävs godkännande när överenskommelsen förutsätter lagstiftning, i övrigt rör ett ämne som ska besluta om eller är av större vikt (10 kap. 3 § RF). Regeringen ska enligt 10 kap. 11 § RF fortlöpande hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med den så ofta som det behövs. I samband med författningsreformen framhöll såväl Grundlagberedningen som det föredragande statsrådet att utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverade att har en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande på detta område (prop. 1973:90 s. 355 f.). I ett yttrande till om ställning i den utrikespolitiska beslutsprocessen påminde utrikesutskottet om att ett flertal former för insyn i och inflytande över utrikespolitiken hade vuxit fram utöver dem som uttryckligen föreskrivs i grundlagen (se bet. KU 1976/77:36 s. 15 f.). Bland annat nämndes att det finns tillfällen för och dess ledamöter att i olika utrikespolitiska frågor ge sin mening till känna för regeringen. anförde att det är givet att och utrikesutskottet har centrala funktioner, men att information till i olika utrikespolitiska frågor också förekommer i en rad andra berednings- och samrådsformer varigenom riksdagsledamöter och de politiska meningsriktningar de företräder kan få insyn i och utöva påverkan på regeringspolitiken utformning på utrikesområdet. Själva regeringsarbetet regleras närmare i 7 kap. RF. Bestämmelserna är avsiktligt knapphändigt utformade. Enligt förarbetena till regeringsformen bör regeringens arbetsformer inte göras till föremål för en ingående grundlagsreglering som tynger regeringsarbetet med formaliteter och hindrar en anpassning av arbetet till växlande förhållanden (prop. 1973:90 s. 179). En allmän utgångspunkt bör därför vara att visa återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer. Av 7 kap. 1 § RF följer att det för att bereda regeringsärendena och för att biträda regeringen och statsråden i övrigt ska finnas ett regeringskansli i vilket departement för skilda verksamhetsgrenar ingår. Regeringen fördelar ärendena mellan departementen, och statsministern utser bland statsråden chefer för departementen. Enligt förarbetena bör själva systemet med departement slås fast i grundlagen, ”men med detta bör man i det väsentliga göra halt” (prop. 1973:90 s. 181). Även själva förfarandet vid beredning av regeringsärenden regleras endast i begränsad utsträckning i regeringsformen. Detta förfarande överensstämmer med den allmänna målsättningen om handlingsfrihet för vare regering (, författning efter EU-anslutningen, 2000, s. 214). Enligt 7 kap. 3 § RF avgörs ett regeringsärende av regeringen vid ett regeringssammanträde. Minst fem statsråd måste vara närvarande vid ett sammanträde för att regeringen ska vara beslutsför (7 kap. 4 § RF). Beslutsformen är alltså kollektiv. I princip gäller att systemet med ministerstyre i regeringsärenden är okänt för regeringsformen. Ett statsråd kan alltså inte på egen hand besluta i ett regeringsärende. Undantag gäller dock för ett regeringsärende som avser verkställighet av författningar eller särskilda regeringsbeslut inom Försvarsmakten. Vid införandet av regeringsformen fördes en diskussion om regeringens beslutsformer (SOU 1972:15, prop. 1973:90, bet. KU 1973:26 och KU 1974:8). För ett kollektivt beslutsfattande talade vikten av samarbete över departementsgränserna, möjligheterna att utkräva politiskt ansvar och behovet av regeringens sammanhållning (SOU 1972:15 s. 79 f. och 148 f.).