bet · H601KU20 · 2019-06-17 00:00:00 — I grundlags-propositionen framhölls att alla regeringsärenden enligt ett parlamentariskt synsätt bör färgas av eller åtminstone vara förenliga med värderingar som är gemensamma för hela regeringen (prop. 1973:90 s. 183). Formerna för samråd inom Genom olika former av samråd (gemensam beredning, allmän beredning och delning) inom säkerställs att principen om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll och att alla statsråd får faktisk möjlighet att utöva det inflytande i regeringsärenden som deras ansvar motiverar. Statsrådsberedningen har i en promemoria tagit fram riktlinjer för samråds-formerna i (SB PM 2012:1, rev. De formella reglerna om gemensam beredning finns i förordningen (1996:1515) med instruktion för . Där föreskrivs att ett ärende som faller inom flera departements verksamhetsområden ska beredas inom det departement till vilket det huvudsakligen hör och i samråd med övriga berörda statsråd (13 och 15 §§). Av statsministerns särskilda ställning i regeringen får det anses följa en allmän skyldighet för departementen att informera Statsrådsberedningen om regeringsärenden av större vikt (se bl.a. bet. 2001/02:KU20 s. 232). Också svenska ståndpunkter och instruktioner i EU-frågor och andra internationella frågor omfattas av kraven på gemensam beredning. Syftet är att berörda departement ska ha möjlighet att delta i beredningen inför såväl dessa ställningstaganden som inför svenska initiativ och utspel i EU. Svar på frågor och interpellationer, meddelanden i liksom sådana övriga anföranden, uttalanden och tidningsartiklar som innehåller ställningstaganden till riktlinjer, principer eller förhållningssätt ska också beredas gemensamt eftersom de på samma sätt som regeringsbesluten är ett uttryck för regeringens gemensamma ståndpunkt (se bl.a. bet. 2001/02:KU20 s. 232 och SB PM 2012:1 s. 7 f.). När det gäller förfarandet sägs allmänt att det inte får råda någon oklarhet om vad som överenskommits (t.ex. att det verkligen rör sig om gemensam beredning och inte om samråd eller förfrågan). Formerna för utrikespolitiska beslut genomförde en granskning av formerna för utrikespolitiska beslut (bet. 2001/02:KU20 s. 229 f.). I ärendet inhämtades synpunkter från , och utskottet höll en utfrågning med f.d. ambassadören , dåvarande regeringsrådet och dåvarande docenten . Dessutom yttrade sig utrikesutskottet i ärendet efter att ha hållit en utfrågning med dåvarande professorn och dåvarande docenten . Av en promemoria från framgår bl.a. följande. Kraven på formellt kollektivt beslutsfattande gäller inte när regeringen och dess medlemmar vid sidan av regeringsformens bestämmelser om det formella beslutsfattandet agerar rent politiskt genom regeringsförklaringar, tal, tidningsartiklar, interpellationssvar o.d. I promemorian hänvisas till att hade konstaterat att ett uttalande av ett statsråd i en viss fråga förutsätts ge uttryck för uppfattningar som omfattas av hela regeringskretsen (SOU 1985:40 s. 95). Det framhölls att uttalandet inte är ett uttryck endast för hans eller hennes personliga uppfattning och att något krav på att följa regeringsformens regler om avgörande i regeringsärenden inte finns vid sådana uttalanden. Bara när det är fråga om att fatta formella beslut, dvs. främst att framträda i regeringens konstitutionella roll som det organ som styr riket eller som högsta förvaltningsmyndighet, måste regeringsformens regler om avgörande av regeringsärenden följas. I promemorian hänvisas vidare till att regeringen enligt 10 kap. RF har omfattande befogenheter i fråga om utrikespolitiken. Begreppet utrikesärenden som används i 10 kap. RF om underrättelser till omfattar inte bara sådana ärenden som är föremål för beslutsfattande enligt 7 kap. 3 § RF utan också andra frågor där regeringen vill förankra en planerad handlingslinje politiskt utan att för den skull fatta ett formellt beslut. Det framhölls i promemorian att ett utrikespolitiskt agerande måste kunna komma till uttryck på många olika sätt och att statsråden verkar i en internationell miljö där de måste agera snabbt. Uttalanden som görs av ett statsråd om olika utrikespolitiska förhållanden har ofta formen av tillkännagivanden för politiska syften. Dessa bör enligt promemorian kunna jämföras med interpellationssvar etc. som ju har verkan som regeringens ställningstaganden utan att formella beslut fattas. I utrikesutskottets yttrande (bet. 2001/02:KU20 bilaga A5.1.2) framhölls bl.a. att utrikespolitiskt beslutsfattande i flera avseenden skiljer sig från inrikespolitiskt. Skillnaderna gäller de förhållanden att det inom utrikespolitiken finns ett större antal möjliga mål, ett mer heterogent klientel som besluten angår och ett större antal perspektiv som ska förenas. Dessutom är omgivningen mer osäker och informationskällorna mer generella och opålitliga med sekretessen som ett särskilt problem. Det finns vidare en brist på experimentmöjligheter och svårigheter att mäta effekter och resultat av den förda politiken. Tidsförhållandena är också annorlunda och ofta svåra att påverka, och det finns ett större behov av kompromisser m.m. Utskottet anförde vidare att utrikespolitiskt beslutsfattande också är beroende av det inrikespolitiska utrymme som finns och, inte minst, av opinionsläget. Det finns enligt utrikesutskottet anledning att peka på att man endast i undantagsfall kan tillskriva en stats regering en enda gemensam beslutskalkyl. Snarare torde det vanligen vara så att ett flertal individer och grupper – var och en med sin beslutskalkyl – medverkar i beslutsfattandet och att dessa under processens gång successivt fattar en rad mer eller mindre bindande delbeslut, vilka ofta innebär att alternativ elimineras. Ett reellt beslut kan på detta sätt vara fattat långt innan processen avslutas med ett formellt beslut. uppehöll sig vidare i yttrandet vid s.k. performativa uttalanden – ”doing something by saying something”. För att ett uttalande ska betraktas som performativt krävs enligt utskottet vanligen att det råder särskilda yttre förhållanden. Utsagan ska göras ”av rätt person, i rätt form, i rätt situation”, och det förutsätts dessutom att ”omgivningen är beredd att acceptera att dessa omständigheter föreligger”. Medvetenheten om performativernas betydelse var enligt utrikesutskottet stor. Uttalandepolitik, och därmed utnyttjandet av performativer, rymmer enligt utrikesutskottet en rad problem, bl.a. den ofta förekommande vagheten i utrikespolitiska uttalanden och därmed möjligheter till skilda tolkningar. Andra fråge-ställningar enligt utskottet var vad verbala variationer är inom ramen för en politisk linje och hur ett uttalande ska vara utformat för att det ska etablera en ny utrikespolitisk linje. Andra problem som utrikesutskottet lyfte fram var hur felsägningar, feluppfattningar och eventuella efterföljande dementier ska betraktas samt vad det innebär när olika utrikespolitiska företrädare gör motstridiga uttalanden. Ett annat problem enligt utrikesutskottet var vad det innebär när element som tidigare förekommit i ett uttalande tas bort vid ett senare uttalande i samma fråga. En intressant företeelse när det gäller uttalandepolitiken var enligt utrikesutskottet också den växelverkan som ständigt pågår mellan och regeringen. pekade på den dualism som råder när det gäller utrikesfrågorna. Innebörden av denna dualism är att det är regeringen som, enligt folkrätten, utåt företräder riket, medan det är så att , enligt den interna rättsordningen, indirekt kan påverka regeringen att föra en viss utrikespolitik. konstaterade i sitt ställningstagande att granskningen hade bidragit till en fördjupning av insikterna när det gäller villkoren för beslutsfattandet inom område och även inom EU. Redovisningen tjänade enligt utskottet därigenom ett syfte som underlag och bakgrund för bl.a. framtida granskningsfrågor. Granskningen ledde inte till något särskilt uttalande från utskottets sida. Uttalanden av statsråd i utrikespolitiska frågor har i flera ärenden granskat statsråds uttalanden i olika sammanhang. Ofta har det rört sig om uppgifter som har lämnats vid kontakter mellan regeringen och dess myndigheter. har granskningen rört frågor om instruktionsförbudet gentemot domstolar, förvaltningsmyndigheter och eller avsett uppgifter som statsråd har lämnat i anslutning till regeringsbeslut (se t.ex. bet. 1999/2000:KU20 s. 119 f., 2003/04:KU20 s. 189 f., 2004/05:KU20 s. 196 f., 2005/06:KU20 s. 156 f. och 2007/08:KU20 s. 163 f.). Några granskningar har avsett uttalanden av statsråd i utrikespolitiska frågor. granskade utskottet (bet. 2017/18:KU20 s. 165) huruvida uttalanden från regeringen om det svenska säkerhetsläget och den svenska försvarspolitiska linjen varit motstridiga och skapat en osäkerhet om vad som var den svenska säkerhetspolitiska linjen samt huruvida regeringen lämnat korrekt information. Utskottet konstaterade då att vart och ett av de uttalanden som uppmärksammades i granskningen i sak verkade följa en tradition inom svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik, och att uttalandena i sig inte kan sägas innebära någon ny politisk linje. Vidare konstaterade utskottet dock att de aktuella uttalandena i debatten trots det uppenbarligen har missförståtts och uppfattats som motsägelsefulla. Mot bakgrund av de särskilda krav som ställs på uttalanden inom det aktuella området underströk utskottet därför vikten av att företrädarna för regeringen samordnar sina uttalanden för att säkerställa att de formuleringar som används inte leder till missförstånd eller ger upphov till motstridiga tolkningar. granskade utskottet (bet. 2016/17:KU20) statsministerns och utrikesministerns uttalanden om . Statsministern hade valt att inte beskriva med ordet diktatur, vilket däremot utrikesministern gjort. I ärendet inhämtades synpunkter från i två skriftliga promemorior. Av den första promemorian framgår att statsministerns uttalande om ger uttryck för regeringens ståndpunkt att arbetet för att främja demokrati och mänskliga rättigheter inte i första hand förs genom att kategorisera länders styrelseskick, utan genom att aktivt verka för demokrati och mänskliga rättigheter i alla relevanta sammanhang. Utskottet frågade även om statsministerns och utrikesministerns uttalanden om föregicks av några överväganden om huruvida, och i så fall hur, dessa uttalanden skulle kunna påverka svensk utrikespolitik i olika avseenden. Av promemorian framgår att uttalanden av företrädare för regeringen om förhållanden i andra länder utgör en del av utrikespolitik och att de aktuella uttalandena bygger på redan gjorda utrikespolitiska ställnings-taganden. I utskottets ställningstagande konstaterades inledningsvis att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas då utrikespolitiken i viss mån skiljer sig från andra politikområden. Bland annat måste utrikesministerns uttalanden anses ha särskild auktoritet när det gäller regeringens hållning i en utrikespolitisk fråga. Ett uttalande som uppfattas stå i strid med regeringens officiella hållning kan skapa oklarhet och risk för komplikationer, särskilt om det rör förhållanden till en utländsk stat. Utskottet konstaterade att formuleringarna skiljer sig åt i olika uttalanden. måste det enligt utskottet finnas utrymme att anpassa och nyansera uttalanden utifrån förutsättningarna i olika situationer. Sammantaget kunde de gjorda uttalandena enligt utskottets mening inte anses oförenliga med de krav som utifrån det ovan anförda kan ställas på utrikespolitiska uttalanden. granskade utskottet utrikesministerns uttalanden om utomrättsliga avrättningar (bet. 2015/16KU20 s. 380 f.). Enligt anmälaren hade utrikesministern i samband med att hon uttalat sig om och utomrättsliga avrättningar hävdat fyra olika, otydliga, motsägelsefulla och sinsemellan oförenliga ståndpunkter. I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att det inom utrikespolitiken förekommer s.k. performativa uttalanden. För att ett uttalande ska betraktas som performativt krävs vanligen att det råder särskilda yttre förhållanden. Det brukar framhållas att utsagan ska göras av rätt person, i rätt form och i rätt situation och att omgivningen ska vara beredd att acceptera att nämnda omständigheter råder. Utskottet konstaterade att uttalandepolitiken, och därmed utnyttjandet av performativer, rymmer en rad problem. I denna del framhöll utskottet den ofta förekommande vagheten i utrikespolitiska uttalanden och därmed möjligheten till skilda tolkningar. När det gällde de uttalandena som uppmärksammades i granskningen noterade utskottet att vart och ett av dem i sak verkade följa en tradition inom svensk utrikespolitik och att uttalandena i sig inte kunde sägas innebära någon ny utrikespolitisk linje. Utskottet noterade att i flera av uttalandena togs folkrättsliga principer generellt och ett konkret fall upp om vartannat. Uttalandena rörde frågor som enligt utskottet kunde vara känsliga för bl.a. en utländsk stat och där omgivningen kunde ha olika uppfattningar. Utskottet konstaterade att de aktuella uttalandena uppenbarligen hade missförståtts. Mot bakgrund av de särskilda krav som ställs på uttalanden av den minister som ansvarar för utrikespolitiken underströk utskottet vikten av att utrikes-ministerns uttalanden till sitt innehåll är så formulerade att de inte leder till missförstånd eller ger upphov till motstridiga tolkningar. granskade utskottet bl.a. dåvarande utrikesministerns ansvar för ett uttalande från den svenska ambassaden i (bet. 2009/10:KU20 s. 326 f.). En del av granskningen avsåg att utrikesministern på sin blogg hade kommenterat händelsen. När det gällde frågan om vilken status utrikesministerns eller andra statsråds blogginlägg har konstaterade utskottet att utrymmet i vart fall för en utrikesminister att i utrikespolitiska frågor uttala sig privat i sådana sammanhang är synnerligen begränsat (s. 345). Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på ett antal frågor. Utskottet fick en svarspromemoria utarbetad inom (bilaga A4.6.2). Det framgår av promemorian att utrikesministern anser att de citat som återges är korrekta. Vidare anförs att den tydligt uttryckt respekt för utfallet av den brittiska folkomröstningen om medlemskapet i Europeiska unionen. har regeringen beklagat resultatet eftersom är en nära partner, inte minst i EU-arbetet och uttryckt att verkar för att det brittiska utträdet ur EU ska ske under ordnade former. Av promemorian framgår att utrikesministern anser att uttalandena gav uttryck för en oro över den ovisshet som kringgärdar brexitprocessen och för vilka konsekvenser den kommer att få för och . Enligt promemorian bedöms uttalandena ligga i linje med svensk utrikespolitik och att det därmed inte kan anses vara fråga om en ny svensk utrikespolitik. höll en offentlig utfrågning med utrikesminister (bilaga B6). Vid utfrågningen konstaterade utrikesministern att hon i samband med en frågestund på konferensen gav uttryck för regeringens oro över den ovisshet som kringgärdar brexitprocessen och för vilka konsekvenser det brittiska utträdet kan få för och . Utrikesministern betonade att den tydligt har uttryckt respekt för utfallet av den brittiska folkomröstningen om medlemskapet i Europeiska unionen, som regeringen lika tydligt har beklagat resultatet eftersom är en nära vän och allierad i EU-arbetet. Vidare framhölls att och relation är beroende av hur förhållandet mellan och EU utvecklas, där som EU-medlem tjänar på att EU har ett fungerande samarbete med en så betydelsefull partner som . Den har därför verkat för ett ordnat utträde under hela brexitprocessen. Utrikesministern framhöll att det inte finns någon motsättning mellan hennes uttalande och den svenska utrikespolitiken när det gäller det brittiska utträdet ur EU eller relation till i övrigt. Vidare anförde hon att detta inte var första gången hon uttalar sig om brexit och hantering av brexit. Utrikesministern framhöll att frågestunden föregicks av att hon höll ett anförande som beretts på sedvanligt sätt. Vidare anförde hon att de uttalanden som här diskuteras är svar på en fråga, och därför inte kan beredas i förväg. Utrikesministern underströk dock att hon inte anser att uttalandet på något sätt står i motsatsställning till det som är regeringens offentliga hållning. Utrikesministern anförde att uttalandet om att det kommer att bli svårt att förlåta för detta ska förstås som att vi kommer att bli påminda om det här framöver och att vi kommer att få leva med konsekvenserna under en väldigt . Vidare framhöll utrikesministern att det brittiska utträdet ur EU inte bara påverkar , utan att det även påverkar resten av EU. Utrikesministern anförde följande: ”Jag sa, med ett leende, att jag tror faktiskt att det kan komma att bli svårt att förlåta dem för det här. Det betyder helt enkelt att vi kommer att bli påminda om det. Det var det jag beskrev.” Utrikesministern underströk att hon i fråga om uttalandena om det brittiska politiska ledarskapet inte syftade på det politiska ledarskapet i allmänhet, utan hon pratade om ledarskap när det gäller EU-frågan. Hon menade att det har varit ett problem att brittiska politiker alltför sällan har försvarat och förklarat EU-medlemskapet. Vidare betonade hon att hon inte namngav någon enskild person, utan att hon tycker att det var ett generellt politiskt problem att det var så få som försvarade EU-medlemskapet. höll en offentlig utfrågning med statsminister (bilaga B10). Statsministern framhöll att EU är viktigaste utrikespolitiska arena och att den därför har varit tydlig med behovet av ett starkt och enigt EU. Mot bakgrund av det har regeringen beklagat beslut att lämna EU, då det är regeringens bestämda uppfattning att det kommer att försvaga EU. Statsministern underströk dock att regeringen har varit tydlig med att man respekterar utfallet av den brittiska folkomröstningen om medlemskapet i EU. Vidare har regeringen återkommande framhållit att det är angeläget att utträde ur EU sker under ordnade former, detta då det ger de bästa förutsättningarna för att framtida relation med såväl som EU även i fortsättningen ska vara nära och förtroendefull. Statsministern betonade att och har en utmärkt relation och att regeringen vid ett flertal tillfällen har uttalat till företrädare att vill försöka att på ett så pragmatiskt sätt som möjligt se till att utträdet blir så bra som möjligt, så att länderna efter det ska ha en så nära relation som möjligt. Statsministern anförde att utrikesministern, när hon kommenterade beslut om utträde ur unionen, gav tydligt uttryck för den oro över ovissheten som kringgärdade hela utträdesprocessen och de konsekvenser som utträdet kunde komma att få för och , en oro som statsministern delar. Statsministern framhöll att utrikesministerns uttalande inte innebar någon ny svensk utrikespolitik. Vidare framhöll statsministern att han inte fått några reaktioner från på detta uttalande eller att uttalandet skulle ha uppfattats som en ny svensk hållning till . Det var ingen ändring av svensk utrikespolitik eller svensk politik gentemot , utan den ligger fast . Och återigen har ju inte heller, anförde statsministern, uppfattat någon ändring. Varken han, ambassaden eller någon annan har fått någon fråga från med anledning av uttalandena, vilket enligt statsministern kanske borde tillmätas en viss betydelse när det gäller om de har uppfattat det som en ändring eller inte. Statsministern konstaterade att han och utrikesministern har en ständig dialog om vad som sker runt om i världen – inte minst i – och huruvida händelser leder till någon åtgärd eller något uttalande. Utrikesministern har ansvaret för utrikespolitiken och har därför också i det uppdraget en frihet. Statsministern anförde även att ett statsråd kan ge uttryck för känslor i sina uttalanden så länge han eller hon står för utrikespolitiska linje. Statsministern tillfrågades om han för en dialog med utrikesministern om hur hon lämpligen uttalar sig, mot bakgrund av att KU har påpekat vikten av att utrikesministerns uttalanden till sitt innehåll är så formulerade att de inte leder till missförstånd eller ger upphov till motstridiga tolkningar. Statsministern konstaterade att han och utrikesministern har en pågående dialog, men inte specifikt med anledning av KU-utfrågningar, utan allmänt sett vad gäller förhållningssättet utåt. Statsministern förtydligade senare att dialogen inte enbart ägde rum med utgångspunkt från KU:s yttranden. När det gäller performativa uttalanden anförde statsministern att han inte kunde säga exakt vad sådana är och att begreppet kanske behöver definieras ytterligare. När det gäller gränsen för när ett uttalande blir performativt anförde han därefter att utrikespolitiska synpunkter ges i utrikesdeklarationen och regeringsförklaringen men också i linjetal eller i andra tal. Statsministern anförde att det inte finns någon exakt princip för när ett uttalande blir performativt och att det är en bedömning som görs från fall till fall. Statsministern anförde vidare att regeringen vinnlägger sig om att om en utrikespolitisk linje ska ändras ska detta vara tydligt men underströk att det i det här fallet inte var någon ändring av den utrikespolitiska linjen. I ärendet har utskottet granskat utrikesministerns uttalanden om utträde ur EU. Utskottet vill mot bakgrund av vad som framkommit i granskningen påminna om vad det tidigare uttalat, att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas. En självklar utgångspunkt i dessa sammanhang är att uttalandena ska vara korrekta. Detta utesluter dock inte att statsråd i debatter och andra politiska sammanhang uttrycker sig tillspetsat och polemiskt. Utrikespolitiken skiljer sig i viss mån från andra politikområden. Ett uttalande som uppfattas stå i strid med regeringens officiella hållning kan skapa oklarhet och risk för komplikationer, särskilt om det rör förhållanden till en utländsk stat. Särskilda krav måste därför enligt utskottet ställas på uttalanden som görs av den minister som ansvarar för utrikespolitiken inom regeringen. Utskottets bedömning är att de uttalanden som varit föremål för granskning, sett till det sammanhang de gjordes i och hur de uttalades, inte var sådana att de kan sägas ha gett uttryck för någon ny svensk utrikespolitisk linje. Som utskottet tidigare anfört ställs särskilda krav på uttalanden inom utrikespolitiken, och utskottet vill på ett allmänt plan erinra om vikten av att utrikesministerns uttalanden till sitt innehåll är så formulerade att de inte leder till missförstånd eller ger upphov till motstridiga tolkningar. Det kan konstateras att uttalandena i just detta fall inte kom att få några sådana konsekvenser, såvitt framgår av granskningen. Utskottet förutsätter att vad utskottet tidigare uttalat i sina granskningar om t.ex. performativa uttalanden beaktas av statsråd i deras fortsatta arbete. [1] Domstolar och andra offentliga organ kan utföra en normprövning i sin verksamhet. Det är i dessa fall fråga om en prövning av lagar eller andra föreskrifter i konkreta fall, och prövningen görs i efterhand, dvs. efter det att en föreskrift har antagits och trätt i kraft. I 11 kap. 14 § regeringsformen regleras domstolars prövning av lagars och andra föreskrifters förenlighet med överordnade författningar. Av första stycket följer att om en domstol finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i en grundlag eller en annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas. Detsamma gäller om en stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Vid prövning enligt första stycket av en lag ska det särskilt beaktas att är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag (11 kap. 14 § andra stycket regeringsformen). [2] Samtliga hänvisningar till bestämmelser i avser lydelser från , när inget annat anges.