bet · H601UU8 · 2019-01-01 00:00:00 — betänkande 2018/19:UU8 medlemskap i 2017–2018 Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens skrivelse 2018/19:104 medlemskap i 2017–2018. Dessutom behandlas de följdmotioner som har kommit in med anledning av skrivelsen och ett antal yrkanden ur motioner från allmänna motionstiden /19. Utskottet föreslår ett tillkännagivande till regeringen med anledning av motionsyrkanden som rör en oberoende utvärdering av medlemskapet. Därutöver föreslår utskottet att samtliga övriga yrkanden avslås och att skrivelsen läggs till handlingarna. På en övergripande nivå konstaterar utskottet bl.a. att den tidpunkt då inledde sitt medlemskap präglades av en rad konflikter och ett oroligt omvärldsläge i kombination med ökande skepsis mot gemensamma och multilaterala lösningar. Utskottet lyfter bl.a. fram att FN är ryggraden i det internationella systemet och centralt för en regelbaserad världsordning samt understryker FN:s roll för hantering av konflikter i världen och för att ge legitimitet åt internationella krishanteringsinsatser. Utskottet anser att ytterligare åtgärder behövs för ett reformerat säkerhetsråd som på ett mer effektivt och legitimt sätt kan uppfylla sin uppgift enligt FN:s stadga och att det är fortsatt angeläget att kringskära vetorätten och helt avskaffa den vid situationer av massövergrepp. Därutöver behandlar utskottet ett antal tematiska och geografiska frågor som diskuterades under medlemskapet. I betänkandet finns 20 reservationer (M, SD, C, V, KD, L) och ett särskilt yttrande (C). Skrivelse 2018/19:104 medlemskap i 2017–2018. Tolv yrkanden i tre följdmotioner. Drygt 50 yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /19. Utskottets förslag till riksdagsbeslut ............................................................... Redogörelse för ärendet .................................................................................. Ärendet och dess beredning.......................................................................... Skrivelsens huvudsakliga innehåll................................................................ Övergripande om säkerhetsrådet, reformer m.m. ......................................... Utvärdering av kampanjen och medlemskapet ........................................... Kvinnor, fred och säkerhet ......................................................................... Barn och väpnad konflikt ........................................................................... Fredsprocessen i m.m. .......................................................... Övergripande om säkerhetsrådet, reformer m.m., punkt 1 (M) ............ Övergripande om säkerhetsrådet, reformer m.m., punkt 1 (SD)........... Övergripande om säkerhetsrådet, reformer m.m., punkt 1 (C, L) ......... Övergripande om säkerhetsrådet, reformer m.m., punkt 1 (V) ............. Övergripande om säkerhetsrådet, reformer m.m., punkt 1 (KD) .......... Kvinnor, fred och säkerhet, punkt 3 (M) .............................................. Kvinnor, fred och säkerhet, punkt 3 (SD)............................................. Kvinnor, fred och säkerhet, punkt 3 (C, L)........................................... Kvinnor, fred och säkerhet, punkt 3 (KD) ............................................ Barn och väpnad konflikt, punkt 4 (V) ................................................. Fredsprocessen i m.m., punkt 5 (M) ............................... Fredsprocessen i m.m., punkt 5 (SD).............................. Fredsprocessen i m.m., punkt 5 (KD) ............................. Raketbeskjutningar och våldsamheter i , punkt 6 (SD, KD)......... och , punkt 7 (SD)............................................................... och , punkt 7 (KD) .............................................................. Internationell ad hoc-tribunal för brott begångna av IS, punkt 8 (SD, KD) .............................................................................................. , punkt 9 (KD) ................................................................................ , punkt 10 (SD)...................................................................... , punkt 10 (KD) ..................................................................... Kvinnor, fred och säkerhet, punkt 3 (C) ..................................................... Förteckning över behandlade förslag ............................................................ Motioner från allmänna motionstiden /19 ......................................... Motionsyrkanden som avstyrks av utskottet ................................................. Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1.Övergripande om säkerhetsrådet, reformer m.m. 2018/19:723 av m.fl. (V) yrkandena 22 och 24, 2018/19:1366 av m.fl. (SD) yrkande 1, 2018/19:2777 av m.fl. (KD) yrkandena 12 och 17, 2018/19:2859 av m.fl. (C) yrkandena 6 och 15, 2018/19:2903 av m.fl. (M) yrkande 17 i denna del, 2018/19:3089 av m.fl. (KD) yrkandena 2 och 3, 2018/19:3090 av m.fl. (C, L) yrkande 2 i denna del och 2018/19:3091 av m.fl. (M) yrkande 1 i denna del. Reservation 1 (M) Reservation 2 (SD) Reservation 3 (C, L) Reservation 4 (V) Reservation 5 (KD) 2.Utvärdering av kampanjen och medlemskapet ställer sig bakom det som utskottet anför om en oberoende utvärdering av medlemskapet och tillkännager detta för regeringen. 2018/19:3090 av m.fl. (C, L) yrkande 1 och avslår motionerna 2018/19:2903 av m.fl. (M) yrkande 17 i denna del, 2018/19:3089 av m.fl. (KD) yrkande 1, 2018/19:3090 av m.fl. (C, L) yrkande 2 i denna del och 2018/19:3091 av m.fl. (M) yrkande 2. 3.Kvinnor, fred och säkerhet 2018/19:1366 av m.fl. (SD) yrkande 5, 2018/19:2777 av m.fl. (KD) yrkandena 14–16, 2018/19:2859 av m.fl. (C) yrkande 14, 2018/19:2903 av m.fl. (M) yrkande 5 och 2018/19:3090 av m.fl. (C, L) yrkande 2 i denna del. Reservation 6 (M) Reservation 7 (SD) Reservation 8 (C, L) Reservation 9 (KD) UTSKOTTETS FÖRSLAG TILL RIKSDAGSBESLUT 4.Barn och väpnad konflikt 2018/19:407 av m.fl. (V) yrkandena 2 och 7. Reservation 10 (V) 2018/19:15 av (SD) yrkande 1, 2018/19:1367 av m.fl. (SD) yrkandena 2–4 och 6, 2018/19:2777 av m.fl. (KD) yrkande 22, 2018/19:3089 av m.fl. (KD) yrkande 6 och 2018/19:3091 av m.fl. (M) yrkande 1 i denna del. Reservation 11 (M) Reservation 12 (SD) Reservation 13 (KD) 6.Raketbeskjutningar och våldsamheter i 2018/19:3089 av m.fl. (KD) yrkande 5. Reservation 14 (SD, KD) 2018/19:1364 av m.fl. (SD) yrkandena 11–14, 2018/19:1368 av m.fl. (SD), 2018/19:1380 av m.fl. (SD) yrkandena 2–5 och 7, 2018/19:2777 av m.fl. (KD) yrkande 10 och 2018/19:3089 av m.fl. (KD) yrkande 8. Reservation 15 (SD) Reservation 16 (KD) 8.Internationell ad hoc-tribunal för brott begångna av IS 2018/19:3089 av m.fl. (KD) yrkande 4. Reservation 17 (SD, KD) 2018/19:3089 av m.fl. (KD) yrkande 7. Reservation 18 (KD) UTSKOTTETS FÖRSLAG TILL RIKSDAGSBESLUT 2018/19:1379 av m.fl. (SD) yrkandena 1–4 och 2018/19:2777 av m.fl. (KD) yrkande 11. Reservation 19 (SD) Reservation 20 (KD) avslår de motionsyrkanden som finns upptagna under denna punkt i utskottets förteckning över avstyrkta motionsyrkanden. lägger skrivelse 2018/19:104 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (SD), (C), (V), (M), (SD), (S), (KD), (S), (L), (MP), (S), (SD) och (C). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlar utskottet regeringens skrivelse 2018/19:104. Dessutom behandlas de följdmotioner som har kommit in med anledning av skrivelsen och ett antal yrkanden ur motioner från allmänna motionstiden /19. (rådet) är ett av FN:s sex huvudorgan och har ansvar för att upprätthålla internationell fred och säkerhet enligt artikel 24. beslut är bindande för alla FN:s 193 medlemsstater. består av 15 medlemmar. Av dessa är fem permanenta med möjlighet att avge veto – , , , och (Permanent five, P5) – medan övriga tio är icke-permanenta medlemmar (Elected ten, E10). De senare väljs av generalförsamlingen till mandatperioder . byts fem medlemmar ut. Mandaten är fördelade mellan regionala grupperingar. har varit medlem i säkerhetsrådet (1957–58, 1975–76 och 1997–98). dagordning består framför allt av geografiska frågor. Detta innefattar dels en på förhand bestämd månatlig dagordning, dels dagordningspunkter som bestäms av den aktuella händelseutvecklingen. uppgift är att upprätthålla internationell fred och säkerhet och rådet kan anta resolutioner som är folkrättsligt bindande för alla FN:s Förutom resolutioner kan rådet även anta ordförandeuttalanden och pressuttalanden. Det finns även s.k. presselement som framförs muntligen av rådets ordförande på basis av ett mandat från rådsmedlemmarna. har följt både kandidatur till medlemskapet i säkerhetsrådet och regeringens agerande inom ramen för medlemskapet. Frågan om kandidaturen har avhandlats av utskottet i betänkande 2017/18:UU11 och har granskats av KU (2016/17:KU20, 2017/18:KU20). En utfrågning hölls med utrikesministern om anmälan 2017/18:37 inom ramen för betänkande 2018/19:KU20. Inför medlemskap i säkerhetsrådet översände () ett dokument till utskottet med titeln och former för dialog med inför och under medlemskap i säkerhetsrådet 2017–2018. Av dokumentet framgår att följande rutiner och former för kontakter med utskottet skulle tillämpas: •två möten med UD:s ledning för information om förberedelsearbetet •månadsvisa möten på hög tjänstemannanivå för information om rådets dagordning och agerande •i särskilda frågor som direkt berör informeras utskottet i den ordning som gäller allmänt för utrikespolitiska frågor •information/delgivningar till utskottet •skriftlig information från om säkerhetsrådet och dess arbete •information om källor för information och uppdatering. Det framgår också av dokumentet att information skulle lämnas till och i kammaren och att riksdagsdelegationer som besöker , i den utsträckning arbetet medger, skulle få inblick i säkerhetsrådets arbete. Utskottet konstaterade i betänkande 2017/18:UU11 att information regelbundet har lämnats till utskottet på tjänstemannanivå och att utrikesministern har föredragit arbetet i säkerhetsrådet för utskottet . Utrikesministern har även medverkat i utskottets öppna utfrågning om medlemskap i säkerhetsrådet . Utskottet informerades även inför medlemskapet. Utskottet konstaterade vidare att utrikesministern vid ett antal tillfällen deltagit i interpellationsdebatter med anknytning till frågor i säkerhetsrådet men att regeringen inte lämnat särskild information i kammaren om arbete i säkerhetsrådet. Utskottets ledamöter har i två delegationer, respektive , besökt och då getts en inblick i säkerhetsrådets arbete genom föredragningar och genom att närvara vid möten i rådet. Kabinettssekreterare informerade utskottet om arbete i säkerhetsrådet. I skrivelsen redogör regeringen för medlemskap i 2017–2018. Skrivelsen är avsedd att redogöra för regeringens utgångspunkter för medlemskapet, de frågor som behandlades i säkerhetsrådet samt svenska initiativ och arbetsformer . Därtill presenteras ett antal lärdomar och slutsatser. Under beredningen har synpunkter inhämtats från företrädare för civilsamhället, myndigheter och experter. Övergripande om säkerhetsrådet, reformer m.m. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om övergripande frågor kopplade till , bl.a. reformer av och EU- dimensionen i säkerhetsrådet, ansvarsutkrävande, transparens och humanitära interventioner. Jämför reservation 1 (M), 2 (SD), 3 (C, L), 4 (V) och 5 (KD). Skrivelsen beskriver bl.a. säkerhetsrådets uppgift, de svenska utgångspunkterna för medlemskapet, tematiska prioriteringar och geografiska prioriteringar. Skrivelsen beskriver även samarbetet mellan EU-länderna i FN- kontexten. Skrivelsen redovisar även de åtgärder som har vidtagits när det gäller förankring och offentlig diplomati, utåtriktad verksamhet och samråd med civilsamhället och experter. Vidare beskrivs FN:s sanktionsinstrument och utvecklingen av detta. anför i kommittémotion 2018/19:723 av m.fl. (V) yrkandena 22 och 24 att bör verka för att stärka civilsamhällets roll inom och insyn i FN-systemet samt att regeringen bör ställa krav på att stödja FN:s representanter i att försvara civilsamhällets demokratiska utrymme. anser i kommittémotion 2018/19:1366 av m.fl. (SD) yrkande 1 att FN ska inta en central plats i utrikespolitik. föreslår i kommittémotion 2018/19:2777 av m.fl. (KD) yrkandena 12 och 17 att bör verka för att vetorätten i säkerhetsrådet begränsas och att ska arbeta för ett förbättrat skydd för FN-experter. skriver i kommittémotion 2018/19:2859 av m.fl. (C) yrkande 6 att bör verka för en förutsägbar process som utgår från att pröva folkmordsbrott i rättsliga instanser. I yrkande 15 lyfts behovet av en reform av FN fram så att organisationen kan agera handlingskraftigt för global fred, säkerhet och utveckling. anser i motion 2018/19:2903 av m.fl. (M)yrkande 17 bl.a. att bör ta fram en uppdaterad skärpt politik för förnyelse och modernisering av FN. Till exempel behöver säkerhetsrådets sammansättning reformeras samt principen om skyldighet att skyddas (Responsibility to protect) och möjligheten till humanitär intervention värnas. I kommittémotion 2018/19:3089 av m.fl. (KD) yrkande 2 framhålls att EU-länderna behöver samordna sina kandidaturer till säkerhetsrådet. I yrkande 3 framhålls positiva aspekter av medlemskapet som medlemskapets mervärde och regeringens agerande på andra områden ifrågasätts. I kommittémotion 2018/19:3090 av m.fl. (C, L) yrkande 2 framhålls bl.a. vikten av en reform av beslutfattandet inom säkerhetsrådet och att tydligare borde ha ifrågasatt de veton som lades. Vidare anförs att det hade varit önskvärt om regeringen hade drivit frågan om särskilda kriterier för när humanitära interventioner ska genomföras och frågan om skyldigheten att skydda. Enligt motionärerna borde även ansvarsutkrävande och ICC:s roll ha drivits hårdare. I kommittémotion 2018/19:3091 av m.fl. (M) yrkande 1 framhålls bl.a. att fokus nu behöver återgå till EU och närområdet och att inte bör ratificera kärnvapenförbudet utan i stället främja och värna existerande processer. Utskottet konstaterar att den tidpunkt då inledde sitt medlemskap, , präglades av en rad konflikter och ett oroligt omvärldsläge i kombination med ökande skepsis mot gemensamma och multilaterala lösningar och att detta är fallet. Av skrivelsen framgår även att motsättningarna mellan världens stormakter var betydande och tilltagande. Utskottet vill lyfta fram att FN är ryggraden i det internationella systemet och centralt för en regelbaserad världsordning. FN:s stadga anger centrala principer om att främja fred, samarbete och sociala och ekonomiska framsteg samt för värnandet av de mänskliga rättigheterna. fastslår även principen om samtliga medlemsstaters suveräna likställdhet och anger att staters territoriella integritet och politiska oberoende måste respekteras. Genom medlemskapet i FN har organisationens 193 medlemsstater åtagit sig att respektera dessa principer. Utskottet vill också understryka FN:s roll för hantering av konflikter i världen och för att ge legitimitet åt internationella krishanteringsinsatser. uppgift är att upprätthålla internationell fred och säkerhet och för detta behövs ett starkt FN-system i nära samarbete med regionala och andra organisationer. har unika befogenheter i och med att det kan anta resolutioner som är folkrättsligt bindande för alla FN:s medlemsstater och vidta tvingande åtgärder för att upprätthålla internationell fred och säkerhet. De principer för mellanstatligt samarbete som anges i utgör grunden för det globala kollektiva säkerhetssystemet, och det är angeläget att slå vakt om dessa. När det gäller reformer av rådets arbetssätt och funktion konstaterar utskottet att säkerhetsrådets dagordning framför allt består av geografiska frågor. Detta innefattar dels en på förhand bestämd månatlig dagordning, dels dagordningspunkter som bestäms av den aktuella händelseutvecklingen. Av skrivelsen framgår att mot bakgrund av den polariserade stämningen och låsningarna i rådet hade ambitionen att rådets överläggningar som ett minimum skulle resultera i överenskomna presselement, bl.a. i syfte att föra rådets arbete framåt och öka transparensen, och att den svenska arbetsmetoden skulle vara inlyssnande i syfte att nå resultat och ena rådet. reformaspekter som verkade för under medlemskapet var att begränsa Detta skedde bl.a. genom olika aktiviteter för att minska polariseringen och förbättra diskussionsklimatet i rådet. regeringen att det vid utträde ur rådet fanns en stärkt dynamik bland de 10 icke-permanenta medlemmarna. Utskottet konstaterar dock att den grundläggande problematiken kvarstår eftersom de fem permanenta medlemmarna har både formella och informella verktyg som verkar till deras Utskottet beklagar att motsättningarna i rådet har varit stora i flera frågor, exempelvis hanteringen av Syrienkrisen, och anser att det är djupt bekymmersamt att det lades fler veton än under något annat enskilt Utskottet anser liksom regeringen att ytterligare åtgärder behövs för ett reformerat säkerhetsråd som på ett mer effektivt och legitimt sätt kan uppfylla sin uppgift enligt FN:s stadga och att det är fortsatt angeläget att kringskära vetorätten och helt avskaffa den vid situationer av Utskottet konstaterar att det inte finns någon gemensam EU-ståndpunkt för hur reformer av säkerhetsrådet bör se ut. Utskottet ställer sig liksom regeringen positivt till ett utvidgat säkerhetsråd med ökad geografisk representation från i första hand . Utskottet konstaterar att och dess principer är centrala i EU:s fördrag och att EU:s globala strategi anger att EU kommer att främja en regelbaserad internationell ordning med multilateralism som huvudprincip och som själva kärnan. Vidare har EU och FN samverkande insatser i konfliktområden som påkallar samarbete. noterar att de EU-länder som är medlemmar av säkerhetsrådet enligt fördraget om Europeiska unionen ska samråda med varandra och hävda unionens ståndpunkter och intressen, dock utan att detta ska påverka deras ansvar enligt bestämmelserna i stadga. Utskottet anser att det arbete som sker inom FN för att främja internationell fred och säkerhet gagnar såväl som och ser därmed positivt på att samarbetet mellan FN och Utskottet konstaterar att bl.a. tog initiativ till gemensamma uttalanden från EU-länderna i säkerhetsrådet och ser positivt på ansträngningar som syftar till ett tydligt, enat och ansvarstagande EU-agerande i säkerhetsrådet som en motvikt till de låsningar som finns i rådet och ifrågasättandet av det multilaterala systemet i stort. framhålla att en viktig komponent i FN-arbetet är den nordisk-baltiska kretsen och att kandidatur anmäldes inom ramen för det traditionella nordiska Frågan om humanitär intervention diskuterades i inriktningsbeslutet våren 2015 (bet. 2014/15:UFöU5). Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet underströk då att huvudlinjen är att svenskt deltagande i fredsfrämjande insatser ska ske med ett mandat från säkerhetsrådet. Detta gäller i synnerhet för fredsframtvingande insatser i enlighet med kapitel VII. Då ska säkerhetsrådets mandat alltid sökas. Också när det gäller fredsbevarande insatser i enlighet med kapitel VI eftersträvas ett tydligt stöd från säkerhetsrådet. medger folkrätten att sådana insatser görs enbart med den mottagande statens och övriga relevanta parters samtycke. Den stora utmaningen uppstår i de exceptionella lägen då säkerhetsrådet inte förmår att förhindra folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser, etnisk rensning eller andra omfattande övergrepp, inklusive systematiska våldtäkter av kvinnor och utnyttjande eller exploatering av barn i väpnade konflikter. slog fast att det internationella samfundet har ett gemensamt ansvar att förhindra grava övergrepp, folkmord och etnisk rensning. var en av de drivande krafterna bakom denna principöverenskommelse om skyldigheten att skydda (Responsibility to Protect). Det är ett viktigt steg i utvecklingen av det internationella normsystemet. I akuta situationer, då säkerhetsrådet inte axlar sitt ansvar, måste efter en noggrann bedömning överväga vad som ändå kan göras för att mildra mänskligt lidande. En sådan bedömning måste alltid göras med utgångspunkt i den enskilda, aktuella situationen och beakta folkrättsliga, politiska och humanitära aspekter. Utskottet vill också understryka att skydd av och respekt för folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna och den internationella humanitära rätten, är centralt. Detta bör genomsyra agerandet i alla faser av planeringen och genomförandet av en insats. Utskottet konstaterar att såväl vetofrågan som frågan om humanitär intervention hänger samman med frågan om ansvarsutkrävande. Utskottet konstaterar att ICC enligt sin stadga har behörighet att utreda brott som kan utgöra folkmord, brott mot mänskligheten och krigsbrott. En stat kan ansluta sig till stadgan eller avge en särskild förklaring som ger ICC behörighet över dess territorium och dess medborgare. kan ge ICC behörighet även utan den berörda statens samtycke. Utskottet delar regeringens oro över de svårigheter som finns när det gäller att diskutera mänskliga rättigheter i rådet, liksom att göra framsteg när det gäller ansvarsutkrävande för begångna brott. Utskottet framhåller vikten av att straffrihet inte får råda för övergrepp och brott mot mänskliga rättigheter och brott mot internationell humanitär rätt. Att stater tar sitt ansvar för att utreda och lagföra även brott som inte når upp till den allra allvarligaste nivån är en viktig del för såväl konfliktförebyggande som försoning efter konflikt för att bygga en varaktig fred. Enligt skrivelsen lyfte bl.a. fram ICC:s roll och Romstadgan samt verkade för att skrivningar om vikten av ansvarsutkrävande för allvarliga internationella brott bevarades eller fördes in i rådets produkter. Utskottet ser det som ett betydande problem att motståndet mot ansvarsutkrävande, särskilt genom ICC, var omfattande. Det är enligt utskottet beklagligt att inställningen hos flera rådsmedlemmar leder till att rådet inte lyckas vidta åtgärder för att främja internationellt ansvarsutkrävande för allvarliga internationella brott och att utvecklingen snarare går i riktning mot ökade krav på respekt för icke-inblandning, territoriell integritet och Utskottet återkommer till frågor om ansvarsutkrävande under punkterna och samt nedan. Utskottet konstaterar att en av prioriteringarna i medlemskapsprogrammet var transparens, både inom säkerhetsrådet och externt som en del av den Av skrivelsen framgår att har haft en löpande dialog med civilsamhället, både när det gäller framtagandet av programmet, under medlemskapet och efter medlemskapet. Detta har bl.a. skett genom att civilsamhällets synpunkter har inhämtats vid regelbundna dialogtillfällen på UD och i , liksom genom dialog med det civila samhället i länder på rådets dagordning. Utskottet konstaterar att under sina ordförandeskap bjöd in civilsamhällesrepresentanter i en rad olika sammanhang, drev på för att andra länder skulle göra detsamma och verkade för att civilsamhällets betydelse skulle uppmärksammas. liksom i betänkande 2016/17:UU15, att civilsamhällets utrymme måste vara ett viktigt ämne för den utrikespolitiska dialogen såväl i multilaterala som i bilaterala sammanhang och anser att kontakter med civilsamhället är ett värdefullt verktyg för att främja diskussion och inhämta relevanta perspektiv på de frågor som diskuteras. Ett livskraftigt och pluralistiskt civilsamhälle som ges utrymme att verka självständigt är en förutsättning för ett demokratiskt Detta är särskilt viktigt i ljuset av tendensen att civilsamhällets utrymme begränsas i länder runt om i världen. Utskottet har löpande följt frågan om morden på de FN-anställda Catalán och och förbättrat skydd för FN-experter, bl.a. genom flera föredragningar av UD. I betänkande 2017/18:UU15 redogör utskottet för Utskottet konstaterar att frågan har diskuterats i säkerhetsrådet vid flera tillfällen och att brottsutredningen fortfarande pågår.