bet · H601KU20 · 2019-06-17 00:00:00 — Av handboken framgår att det förekommer att bl.a. en proposition behöver beredas i stor brådska och under former där arbetet måste bedrivas med insyn av en mer begränsad krets än normalt. I handboken noteras särskilt att detta dock får förekomma endast i rena undantagssituationer. Enligt handboken kan det normala berednings- och remissförfarandet i vissa undantagsfall ersättas med ett förfarande med remissmöte m.m. eller, i lagtekniska frågor av mer okontroversiellt slag, med en begränsad remiss i samband med delningsförfarandet, då man endast delar propositionsutkastet eller tar muntliga kontakter. Vidare påpekas i handboken dels att granskningsenheten i bör rådfrågas vid tveksamhet om vad som behöver göras för att beredningskravet ska uppfyllas, dels att sådan beredning och de synpunkter som då har kommit fram ska redovisas i propositionen. anmärker särskilt att beredningen i brådskande fall även måste innefatta kontakter med chefen för en sådan myndighet som enligt förslaget ges nya eller ändrade uppgifter och att det i vissa fall, i enlighet med bestämmelserna i regeringsformen, måste hämtas in ett yttrande från Lagrådet (s. 119). I handboken anges vidare att en lagrådsremiss eller en proposition ska innehålla en kort sammanfattning av remissopinionen (s. 77). Det ska även anges om remissinstanserna instämmer i ett lagförslag eller inte och vilka de viktigaste invändningarna är. Därutöver kan remissinstansernas synpunkter behöva bemötas i skälavsnittet eller utvecklas som argument för regeringens ställningstagande. Enligt 8 kap. 21 § första stycket RF inhämtas yttrande från Lagrådet av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen, av ett riksdagsutskott. Av andra stycket följer att ett yttrande från Lagrådet ska inhämtas innan beslutar grundlag om tryckfriheten eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt tekniska upptagningar, lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar, lag som avses i 2 kap. 14–16 §§, 20 § eller 25 § (grundläggande fri- och rättigheter), lag om behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad, lag om beskattning eller lag som innebär åligganden för kommunerna, lag som avses i 2 § första stycket 1 eller 2 (enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes samt förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden) eller lag som avses i 11 eller 12 kap. (rättskipningen och förvaltningen), eller lag som ändrar eller upphäver en lag enligt 1–6. Vidare sägs i tredje stycket att detta dock inte gäller om Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer. Om regeringen föreslår att ska meddela lag i något av de ämnen som anges ovan men inte har inhämtat Lagrådets yttrande ska regeringen redovisa skälen för detta för . Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot att lagen tillämpas. Av 8 kap. 22 § RF följer att Lagrådets granskning ska avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts, och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. I den ovan nämnda (Ds 1997:1) understryks att lagrådsgranskningen ibland kräver både avsevärd tid och avsevärda insatser av propositionsskrivaren. Lagrådet behöver också tid för att skriva sitt yttrande (s. 93). Det framhålls att en lagrådsremiss inte skiljer sig mycket från en proposition och att det är regeringen som fattar det formella beslutet om att inhämta Lagrådets yttrande (s. 93). Det framgår vidare av handboken att underlaget för ett beslut om lagrådsremiss i princip är detsamma som för en proposition och att lagrådsremissen i princip har samma innehåll som en proposition. När det gäller riktlinjer i fråga om arbetet med att utarbeta en proposition efter lagrådsremissen påpekas att Lagrådets granskning resulterar i ett granskningsyttrande i form av ett protokoll (s. 98). Med anledning av protokollet måste departementet ta ställning till de synpunkter och förslag som Lagrådet har framfört i protokollet. Detta görs när propositionen utarbetas. Vidare anges att propositionsskrivaren under den särskilda underrubriken i propositionens avsnitt Ärendet och dess beredning ska redogöra kortfattat för hur Lagrådets synpunkter har påverkat propositionens innehåll. Enligt handboken bör det dessutom under rubriken anges i vilka avsnitt Lagrådets synpunkter har kommenterats, vilket kan göras både i avsnittet Skälen för regeringens förslag och i avsnittet Författningskommentar. Det sägs vidare att det är bra att redan under rubriken tala om att Lagrådets synpunkter har följts i allt väsentligt, om så är fallet. I varje fall måste det tydligt framgå av propositionen vilka synpunkter som har accepterats. Likaså måste det enligt handboken föras en tydlig argumentation i de delar där Lagrådets synpunkter inte har följts. har riktlinjer tagits fram för beredning av bl.a. lagrådsremisser och propositioner (promemorian Samrådsformer i , SB PM 2012:1 [rev 2018 II]). Innehållet i promemorian stämmer i stora delar överens med innehållet i . Av promemorian framgår att ett regeringsärende som faller inom flera departements verksamhetsområden ska handläggas inom det departement dit ärendet huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga berörda statsråd (s. 4). Detta samråd kallas gemensam beredning och är reglerat i 15 § förordningen (1996:1515) med instruktion för . Enligt promemorian ska bl.a. ärenden om propositioner och lagrådsremisser beredas gemensamt (s. 5). Enligt promemorian ska ärenden där Lagrådet har avstyrkt ett lagförslag i dess helhet eller allvarligt ifrågasatt det beredas med (s. 6 f.). Innan regeringen beslutar om bl.a. propositioner och lagrådsremisser ska, enligt promemorian, det departement som bereder ett sådant ärende ge övriga departement tillfälle att lämna synpunkter på det utkast som har upprättats (s. 13). Detta förfarande kallas delning. Slutligen följer av promemorian att svar och klartecken när det gäller bl.a. propositioner och lagrådsremisser måste inväntas från följande delningsmottagare innan ärendet tas upp på ett regeringssammanträde (s. 14): – en kontaktperson eller statssekreterare på Enligt 9 kap. 6 § första stycket riksdagsordningen (RO) får regeringen vid högst två tillfällen lämna en proposition med förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret. En sådan proposition lämnas i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen (tilläggsbestämmelse 9.6.1 RO). Av 9 kap. 6 § andra stycket RO följer dock att en proposition med förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret får lämnas vid andra tillfällen om regeringen anser att det finns särskilda skäl. När bestämmelsen infördes anförde regeringen att erfarenheten hade visat att det kan uppkomma situationer även vid andra tillfällen än i samband med budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen då det finns behov av att föreslå ändringar i budgeten (prop. 2013/14:173 s. 32 f.). Som exempel nämndes att regeringen , mot bakgrund av det förändrade ekonomiska läget, ansåg att det fanns skäl att till lämna förslag till budgetpolitiska åtgärder samt förslag till ändrade inkomstberäkningar och utgiftsramar för budgetåren 2009–2011. Regeringen ansåg mot den bakgrunden att det var viktigt att en reglering inte innebär begränsningar i förhållande till behovet av nödvändig flexibilitet. För att säkerställa att helhetsperspektivet i budgetbehandlingen upprätthålls, som behövlig flexibilitet säkerställs, bör enligt regeringen förslag till ändringar av budgeten för det löpande budgetåret vid andra tillfällen än i anslutning till budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen endast tillåtas om det finns särskilda skäl. Exempel på sådana skäl kan vara förändrade ekonomiska förutsättningar med anledning av en oväntad ekonomisk utveckling eller oförutsedda händelser, som enligt regeringens bedömning ställer krav på snabba åtgärder. Särskilda skäl kan också enligt regeringen finnas då en nytillträdd regering av tidsbrist inte har hunnit lämna de förslag till förändrad politik som den vill genomföra under budgetåret i budgetpropositionen, exempelvis på grund av att regeringsbildningen dragit ut . I en sådan situation kan det vara motiverat att regeringen redan tidigare än i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen har möjlighet att lämna en proposition om ändringar i statens budget. Regeringen anförde vidare att kravet på särskilda skäl dock bör innebära en skyldighet för regeringen att motivera varför förslaget inte väckts i samband med budgetpropositionen eller en tidigare proposition om ändringar i statens budget och varför förslaget måste lämnas före nästa proposition om budgeten. Tider för lagförslags ikraftträdande Av 8 kap. 19 § första stycket RF följer att en beslutad lag ska utfärdas av regeringen . Lagar ska kungöras (8 kap. 19 § andra stycket RF). Detsamma gäller förordningar, om inte annat anges i lag. Regeringsformen skiljer alltså mellan utfärdande och kungörande av en författning. Med utfärdande avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin slutliga utformning och med kungörande avses den dag författningen kommer från trycket. Enligt Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 2014:1) bör det datum då en författning ska träda i kraft normalt sättas så att författningen kan komma ut från trycket i () minst före ikraftträdandet (s. 101). En författning bör endast i speciella undantagsfall komma ut från trycket senare än före ikraftträdandet. Ställande av proposition till beslut Enligt 11 kap. 7 § första stycket RO ställer talmannen proposition till beslut utifrån de yrkanden som har lagts fram under överläggningen. Om talmannen finner att ett yrkande strider mot grundlag eller mot riksdagsordningen, ska han eller hon besluta att inte ställa proposition och ange skäl för detta beslut (11 kap. 7 § andra stycket RO). Om kammaren begär proposition, ska saken hänvisas till för avgörande. Om utskottet har förklarat att ett yrkande inte strider mot grundlag eller mot riksdagsordningen, ska talmannen ställa proposition. Till talmannens uppgift att ställa proposition till beslut är alltså knuten en befogenhet och en skyldighet att i vissa situationer vägra proposition (m.fl., s. 696). Det ska ske, om ett yrkande enligt talmannens mening strider mot grundlag eller mot riksdagsordningen. Talmannen ska motivera sitt beslut. genomförde en granskning av hur beredningskravet enligt regeringsformen fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.). Av de svar som lämnades från framgick följande i fråga om lagärenden (s. 61 f. och 186 f.). Lagärenden bereds regelmässigt genom ett traditionellt remissförfarande. Remisstiden är normalt , men kan förekomma beroende på bl.a. val av remissinstanser och hur kvalificerat lagärendet är. Kortare remisstid kan också förekomma. Det gäller både i brådskande ärenden, även om ärendet är av kvalificerad art, och i ärenden som har en liten omfattning eller annars är av enklare slag. Vidare förekommer att lagförslag inte blir föremål för ett traditionellt remissförfarande. Så är fallet när lagändringarna är av mer teknisk karaktär. Förslaget bereds då under hand med den berörda myndigheten. Remissmöten, liksom underhandskontakter, kan användas som komplement till det vanliga remissförfarandet när den tid som finns till förfogande för ett lagstiftningsprojekt är begränsad. Under sådana förhållanden förekommer även att remissmöten används i stället för det traditionella remissförfarandet. Vid lagstiftningsfrågor som endast är av teknisk karaktär är i allmänhet förutsättningarna för en kortare remisstid eller ett alternativt beredningsförfarande större. I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. att den ordning som föreskrivs i 7 kap. 2 § RF ska tillmätas stor vikt (s. 63 f.). Genom att förslag och pågående ärenden kommer myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. borde det enligt utskottet också påminnas om att beredningskravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt regeringsformen begäras in i den mån det behövs. Utskottet påminde även om att det i regeringsformen inte föreskrivs någon särskild form för hur upplysningar och yttranden ska hämtas in. Utskottet konstaterade dock att det i sin granskning hade uttolkat innebörden av beredningskravet, både i vad mån det ska anses tillämpligt och vad som krävs för att det ska anses uppfyllt. Den företagna granskningen gav enligt utskottet vid handen att sättet på vilket beredningskravet uppfyllts hade varierat stort mellan olika ärendetyper. Utskottet framhöll att detta var naturligt med hänsyn till ärendetypernas skiftande karaktär och att denna variation även var förenligt med bestämmelserna i regeringsformen. genomförde utskottet en granskning av hur regeringens beredning av propositioner under kristid uppfyllt regeringsformens krav (bet. 2009/10:KU10 s. 45 f.). Utskottet kartlade och analyserade åtta propositioner med anknytning till den globala finanskrisen, bankkrisen och pandemikrisen. I fråga om remissbehandling under beredningen fann utskottet bl.a. att remiss till myndigheter skedde under ett eller flera tillfällen under beredningen av samtliga granskade propositioner med ett undantag. I genomsnitt begärde regeringen in yttranden från tre till fyra myndigheter, och remisstiden var i genomsnitt en och en halv dag, även om det förekom stora variationer (upp ). Endast i ett fall skickades förslaget på remiss till sammanslutningar och enskilda. I sitt ställningstagande framhöll utskottet inledningsvis att regeringsformens beredningskrav är av väsentlig betydelse i samtliga ärenden i vilka regeringen fattar beslut, även i krissituationer då regeringen är tvungen att bereda ärenden av brådskande karaktär (s. 76). påminde utskottet om att beredningskravet inte är lika för alla fall. Enligt utskottet är det särskilt viktigt att även under kriser, i möjligaste mån, bibehålla krav på såväl välavvägda tidsfrister som lämpligt antal remissinstanser inte minst i beredningen av ärenden som kan innebära ett stort ekonomiskt risktagande för staten. Utskottet påpekade att behovet av brådskande beredningar åtminstone i viss utsträckning kan undvikas genom kontinuerlig omvärldsbevakning och god framförhållning och beredskap. granskade utskottet beredningen av lagförslag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet (bet. 2015/16:KU20 s. 454 f.). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att det svenska asylsystemet och andra centrala samhällsfunktioner vid den aktuella tidpunkten för beredningen av såväl lagrådsremissen som propositionen som var föremål för granskningen befann sig i en mycket ansträngd situation och att det därmed fanns omständigheter som kunde motivera en skyndsam beredning (s. 479). Utskottet noterade vidare att den svenska konstitutionen inte innehåller några möjligheter för regeringen att på egen hand vid undantagsliknande tillstånd, genom dekret, stifta lagar och att är folkets främsta företrädare och har exklusiv lagstiftningsrätt (1 kap. 4 § RF). Det innebär enligt utskottet att brådskande lagstiftning kräver samma hantering som annan lagstiftning. Utskottet betonade vikten av att regeringen vid beredningen av brådskande ärenden ger och dess ledamöter så goda förutsättningar som möjligt att fullgöra sin roll som lagstiftare. Bland annat ska departementen förankra det planerade förslaget hos partigrupperna. Informationen ska lämnas i så god tid att alla, talmannen, utskottskanslierna och partigrupperna, får skälig tid innan propositionen trycklovas. Utskottet underströk vikten av att så sker. Därutöver anförde utskottet att i varje enskilt ärende har att ta ställning till om regeringens motivering till den skyndsamma beredningen är tillräckligt stark och om beredningsunderlaget kan anses tillräckligt. har möjlighet att avslå såväl ett förslag från regeringen om förkortad motionstid som en proposition där finner att beredningsunderlaget är otillräckligt. Utskottet noterade att justitieutskottet i det aktuella ärendet hade inhämtat synpunkter på lagförslaget från ett antal aktörer i samband med sin beredning av ärendet och beslutat att ge trafikutskottet tillfälle att yttra sig över lagförslaget samt att även trafikutskottet inhämtat synpunkter på lagförslaget från ett antal aktörer. Den genomgång som gjorts i granskningen av de beredningsåtgärder som föregick besluten om lagrådsremiss och proposition gav, mot bakgrund av de omständigheter som rådde, inte anledning till någon kommentar av utskottet i förhållande till de krav som följer av 7 kap. 2 § RF. Som redovisats tidigare framhöll i ett yttrande till finansutskottet rörande propositionen om en ny möjlighet till uppehållstillstånd på nytt att regeringen har ett betydande ansvar i arbetet med att upprätthålla god kvalitet i lagstiftningen, att remissbehandling och förhandsgranskning utgör väsentliga inslag i detta arbete, att det är viktigt att myndigheters sakkunskap inhämtas och att remisstider eller motsvarande bör vara så väl tilltagna att remissinstanserna ges en reell möjlighet att överväga förslagen (yttr. 2017/18:KU9y s. 9). konstaterade utskottet att beredningskravet inte är lika för alla fall, att beredningsrutinerna endast i liten utsträckning är reglerade i regeringsformen och att det därför finns ett utrymme för flexibilitet och en möjlighet att anpassa rutinerna för allvarliga och brådskande fall. Enligt utskottet har i varje enskilt ärende att ta ställning till om regeringens motivering till en skyndsam beredning är tillräckligt stark och om beredningsunderlaget kan anses tillräckligt. Vidare anförde utskottet att frågan huruvida beredningsunderlaget i ett enskilt ärende är tillräckligt för att ska kunna ta ställning till förslaget borde bedömas av beredande utskott och att det i det sammanhanget även kunde beaktas vad uttalat om beredningskravet. har granskat regeringens remittering av lagförslag till Lagrådet (bet. KU 1975:12 s. 21 f., bet. KU 1982/83:30 s. 8 f., bet. KU 1983/84:30 s. 6, bet. KU 1984/85:35 s. 10 f., bet. KU 1985/86:25 s. 6 f., bet. KU 1986/87:33 s. 7 f., bet. 1988/89:KU30 s. 8 f., bet. 1991/92:KU30 s. 14 f., bet. 1993/94:KU30 s. 24 f., bet. 1999/2000:KU10 s. 24 f., bet. 2003/04:KU10 s. 36 f. och bet. 2013/14:KU10 s. 78 f.). Senast utskottet granskade regeringens remisser till Lagrådet var (bet. 2018/19:KU10 s. 23 f.). I ärendet hade utskottet gjort en övergripande genomgång av de propositioner som regeringen överlämnat till under riksmötena /13, 2013/14, 2016/17 och 2017/18. Genomgången hade avsett de propositioner som innehåller lagförslag som granskats av Lagrådet, och den hade varit inriktad på Lagrådets synpunkter och förslag samt regeringens hantering av dessa. Granskningen visade att Lagrådet i knappt två tredjedelar av fallen hade lämnat synpunkter och förslag på de remitterade förslagen. I sitt ställningstagande underströk utskottet att Lagrådets verksamhet är värdefull som ett led i arbetet med att få fram fullgoda lagförslag (s. 53). är det enligt utskottet givetvis av betydelse att redan det förslag som underställs Lagrådets granskning är av så god kvalitet som möjligt för att granskningskapaciteten i Lagrådet ska kunna utnyttjas på bästa sätt i lagstiftningsarbetet. Det innebär dessutom en misshushållning med resurserna i Lagrådet om detta ska behöva ägna en större del av sin verksamhet åt frågor som borde ha klarats av under det beredande arbetet i . Av granskningen framgick vidare att regeringen till övervägande del hade godtagit Lagrådets synpunkter och förslag. I de propositioner där regeringen inte följt Lagrådet hade regeringen i regel argumenterat för sitt ställningstagande. I denna del framhöll utskottet att det i en proposition måste föras en tydlig argumentering i de delar där Lagrådets förslag och synpunkter inte följts. Enligt utskottet är detta en viktig del i arbetet med att upprätthålla kvaliteten i lagstiftningsarbetet, i synnerhet när Lagrådets synpunkter har innehållit principiella invändningar mot förslags förenlighet med grundlagarna. Att regeringens ställningstagande har sin grund i t.ex. en annan juridisk bedömning än den Lagrådet gjort eller i ett visst politiskt hänsynstagande bör enligt utskottet redovisas tydligt. En tydlig argumentation från regeringens sida är enligt utskottet av avgörande betydelse för beslutsprocessen i och möjligheterna att där föra en konstruktiv debatt om lagärendet i fråga. Det framgick även av granskningen att förutom att anpassa lagförslagen till Lagrådets synpunkter och förslag hade regeringen även på andra sätt följt Lagrådets synpunkter. I en rad lagärenden hade Lagrådets synpunkter lett till att regeringen utvecklat argumenteringen för ett lagförslag eller delar av det. Lagrådets synpunkter hade i andra lagärenden lett till att regeringen utrett eller övervägt en fråga ytterligare. hade regeringen med anledning av Lagrådets synpunkter valt att inte lägga fram ett lagförslag eller delar av det. Vidare hade regeringen i något lagärende efter kritik från Lagrådet skickat ut delar av ett lagförslag på remiss. I några lagärenden hade lagförslagen lagts fram, men hade en fortsatt utredning aviserats. Enligt utskottet hade lagrådsgranskningen även i redovisade delar fyllt en viktig funktion i arbetet med att åstadkomma en god kvalitet i lagstiftningsarbetet. Granskningen visade vidare när det gällde lagärenden där regeringen hade gjort omfattande ändringar till följd av Lagrådets synpunkter och förslag att regeringen endast i undantagsfall remitterat de omarbetade lagförslagen till Lagrådet. Utskottet påminde om att det ibland i lagärenden där regeringen till följd av Lagrådets synpunkter har gjort väsentliga ändringar i ett lagförslag kan finnas anledning att överväga om Lagrådets synpunkter också skulle inhämtas när det gäller det omarbetade lagförslaget. När det gällde själva remissförfarandet framhöll utskottet att mot bakgrund av det remissförfarande som traditionellt tillämpas i svensk lagstiftningsprocess får beredningskravet enligt 7 kap. 2 § RF anses innebära att regeringen som huvudregel bör genomföra en sedvanlig remissbehandling. Remissbehandlingen utgör enligt utskottet ett väsentligt inslag i arbetet med att upprätthålla en god kvalitet i lagstiftningen. Att underlåta remissbehandling medför risk för att lagförslag inte uppnår tillräcklig kvalitet och att den fortsatta beredningsprocessen försvåras. Utskottet påpekade på nytt att ett skriftligt remissförfarande alltid bör vara det normala sättet att inhämta synpunkter från utomstående under beredningen av ett lagförslag, och remissmöten kan främst fylla en funktion som komplement. Ett förenklat beredningsförfarande i form av kontakter under hand med berörda myndigheter bör enligt utskottet endast komma i fråga i undantagsfall. Det är vidare enligt utskottet viktigt att myndigheters sakkunskap inhämtas och att remisstiden är så väl tilltagen att remissinstanserna ges en reell möjlighet att överväga förslagen.