bet · H601KU15 · 2019-03-08 00:00:00 — om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse till handlingarna och avslår en motion om krav på ytterligare åtgärder för att stärka skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. I betänkandet finns en reservation (M) och två särskilda yttranden (SD, C). Regeringens skrivelse 2018/19:15 om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna (M) 1.Riksrevisionens rapport om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna (SD) 2.Riksrevisionens rapport om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna (C) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 yttrande 2018/19:UU1y Bilaga 3 yttrande 2018/19:SfU2y Utskottets förslag till riksdagsbeslut om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna 2018/19:3000 av m.fl. (M) och lägger skrivelse 2018/19:15 till handlingarna. Reservation (M) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (SD), (S), (C), (SD), Skånberg (KD), (S), (MP), (M), (S), Per (SD), (V), (L), (S) och (M). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2018/19:15 om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som har gjort i sin rapport (RiR 2018:13). En följdmotion har väckts med anledning av skrivelsen. Vid utskottets sammanträde presenterade riksrevisorn med medarbetare granskningsrapport mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna (RiR 2018:13). har inhämtat yttranden från utrikesutskottet och socialförsäkringsutskottet, bilaga 2 och 3. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och vilka åtgärder som har vidtagits eller planeras med anledning av förbättringsförslag. I och med skrivelsen anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna Utskottets förslag i korthet lägger skrivelsen till handlingarna och avslår en motion om krav på ytterligare åtgärder för att stärka skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Jämför reservationen (M) och särskilt yttrande 1 (SD) och 2 (C). Drygt hälften av omkring 100 utlandsmyndigheter (ambassader och konsulat) har migrationsverksamhet där de handlägger ansökningar om visering och uppehållstillstånd i . konstaterar att viseringar och uppehållstillstånd i har ett stort värde, och att det därför finns en risk att de utlandsmyndigheter som handlägger sådana ärenden exempelvis utsätts för påtryckningar från sökande som vill få gynnande beslut eller snabbare handläggning. Oegentligheter riskerar enligt att skada förtroendet för såväl utlandsmyndigheterna som den statliga förvaltningen i stort. Mot denna bakgrund har granskat om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna bör stärkas. Granskningen har avsett om riskerna för oegentligheter hanteras på rätt sätt, om oegentligheter förebyggs på ett ändamålsenligt sätt, om arbetet med att upptäcka oegentligheter är ändamålsenligt och om anmälda oegentligheter hanteras på ett ändamålsenligt sätt. Granskningen visar enligt att anmälningar om påstådda oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna ökade kontinuerligt . Totalt anmäldes runt 60 påstådda oegentligheter . Det har handlat bl.a. om försäljning av intervjutider, stulna viseringsmärken, utfärdande av visering på oriktiga grunder och otillåtna sökningar i ärendehanteringssystem. har inte kunnat granska hur många av anmälningarna som visat sig vara faktiska oegentligheter men kan konstatera att flera fall av oegentligheter har inträffat vid utlandsmyndigheterna. Både utlandsmyndigheterna, () och har ansvar för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Ansvarsfördelningen mellan dessa är enligt ibland otydlig och svår att överblicka, och det leder till särskilda utmaningar i att säkra ett betryggande och gemensamt skydd mot oegentligheter vid utlandsmyndigheterna. Att säkra skyddet försvåras enligt ytterligare av att utlandsmyndigheterna har olika förutsättningar när det gäller storlek, ärendemängd, ärendesammansättning och riskutsatthet. För utlandsmyndigheterna finns det heller inte tillräckligt uttalade krav på intern styrning och kontroll. betonar vikten av att regeringen verkar för att ytterligare tydliggöra kravet på intern styrning och kontroll för utlandsmyndigheterna. konstaterar att UD har vidtagit flera åtgärder för att stärka skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna men bedömer att skyddet i flera delar behöver stärkas ytterligare. Hanteringen av risker för oegentligheter konstaterar att utlandsmyndigheterna har fått i uppdrag av UD att genomföra riskanalyser inom migrationsverksamheten. kan detta enligt stärka utlandsmyndigheterna i deras arbete med att hantera risker inom denna verksamhet, men eftersom riskanalyserna införts har det ännu inte gått att bedöma hur arbetet fungerar. konstaterar också att UD har gett stöd till utlandsmyndigheterna i arbetet med att genomföra riskanalyserna inom migrationsverksamheten men bedömer att ytterligare stöd krävs och att UD mer systematiskt bör följa upp riskanalyserna för att kunna ge detta stöd. En sådan uppföljning skulle också enligt ge UD översikt över vilka gemensamma risker som finns vid utlandsmyndigheterna och därmed ett underlag för departementets styrning av migrationsverksamheten. anför att det för att förebygga oegentligheter är viktigt att ledningen har förmedlat riktlinjer där deras syn på oegentligheter framgår och att personalen får utbildning om oegentligheter. Därutöver är det viktigt att det finns kontrollrutiner i handläggningen, exempelvis genom att mer än en person har insyn i handläggningen av ett ärende. samlade bedömning är att det förebyggande arbetet i flera delar är tillfredsställande men att det på några väsentliga områden behöver förbättras. Det behövs bl.a. tydliga riktlinjer om oegentligheter som är lätta att ta del av även för en personalstyrka som ofta byts ut och som är van vid en annan förvaltningskultur än den svenska. Den lokalanställda personalen bör enligt också i ökad omfattning omfattas av utbildning om oegentligheter. För att upptäcka oegentligheter är det enligt viktigt att det genomförs löpande kontroller och efterhandskontroller av verksamheten. Efterhandskontroller kan ske genom t.ex. inspektioner eller tillsyn men också genom uppföljning av handläggningsstatistik. För att upptäcka oegentligheter är det också viktigt att det finns tydliga rapporteringsvägar för uppgiftslämnare. samlade bedömning är att arbetet med att upptäcka oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna bör stärkas väsentligt och att det är viktigt att det finns resurser för detta. UD bör, menar , stödja utlandsmyndigheterna i att införa löpande kontroller. Dessutom bör UD-inspektörerna i ökad utsträckning inspektera utlandsmyndigheter med migrationsverksamhet. Härutöver rekommenderar att säkerställa att internrevisionen vid och inte samordnar sina granskningar. Hanteringen av anmälda oegentligheter Det är enligt viktigt att det finns en rutin för hur anmälningar om påstådda oegentligheter ska hanteras och att den som utreder är oberoende och har kompetens och mandat. Om flera ansvarar för utredningen ska ansvarsfördelningen mellan dessa framgå av rutinen. samlade bedömning är att rutinen för utredning av anmälda oegentligheter vid utlandsmyndigheterna brister i flera väsentliga delar och därför behöver förbättras. Vidare bedömer att lärdomar bör dras av inträffade fall men att öppenheten kring fallen med fördel kan öka. menar att den gällande ordningen att en utlandsmyndighet utreder en anmälan om oegentligheter vid den egna myndigheten inte är lämplig, eftersom det finns en risk för att utredningarna inte genomförs på ett oberoende och rättssäkert sätt. anser vidare att UD:s rutin för utredning av oegentligheter saknar vissa centrala delar. Det gäller hur dokumentation och sekretess ska hanteras liksom hur skyddet för uppgiftslämnare och personal som utreds ska säkerställas. Granskningen visar vidare enligt att genom sin tillsynsfunktion ofta bistått i utredningar som rör utlandsmyndigheterna. Ansvarsfördelningen mellan UD och tillsynsfunktion i utredningar är dock inte formaliserad, varken på en övergripande nivå eller i de enskilda utredningar som bistår i. Enligt skapar detta en otydlighet i vem som ansvarar för vad i utredningarna. Slutligen rekommenderar att UD överväger att systematiskt informera både internt och externt om vilka oegentligheter som har inträffat inom utrikesförvaltningen, för att öka förutsättningarna för både utlandsmyndigheterna och UD att dra lärdomar av inträffade oegentligheter. Regeringen välkomnar granskning av skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Bland de åtgärder som redan har vidtagits nämner regeringen att det har införts interna regelverk i form av riktlinjer och vägledningar i syfte att förhindra oegentligheter. De etiska riktlinjerna vid utlandstjänstgöring har också uppdaterats. Dessutom har utbildningspassen haft ökat fokus på oegentligheter. Det har också införts krav på att det ska göras riskanalyser på utlandsmyndigheterna. Vidare finns det ett fungerande system för rapportering av oegentligheter via regeringens webbplattformar. Skyddet mot oegentligheter fungerar enligt regeringen överlag väl, men ett ökat antal migrationsärenden och fler variationer av oegentligheter gör att utrikesförvaltningen kontinuerligt ser över och ytterligare stärker sina rutiner. Regeringen delar slutsats att ansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna i viss utsträckning saknar tydliga gränser mellan utlandsmyndigheterna, UD och . Det bidrar till utmaningarna i att säkra ett betryggande och gemensamt skydd mot oegentligheter vid utlandsmyndigheterna. Hanteringen av risker för oegentligheter Regeringen instämmer i att utlandsmyndigheternas riskanalyser bör följas upp och anför att det arbetet redan hade inletts före granskning. I syfte att utveckla metodstödet har UD följt upp ett urval av de riskanalyser som utlandsmyndigheterna genomförde . Metodstödet har resulterat i en förtydligad planering och utformning av riskanalyser kopplade till migration, vilket har inkluderats i en reviderad vägledning för utlandsmyndigheternas migrationshantering. UD har vidare påbörjat ett arbete med att systematiskt följa upp samtliga utlandsmyndigheters riskanalyser, inom såväl migrationsverksamheten som ekonomiadministration. Syftet med uppföljningen är enligt regeringen att analysera de risker och kvalitetssäkra de åtgärder som utlandsmyndigheterna har identifierat. UD ges därigenom möjlighet att strategiskt stötta utlandsmyndigheterna i det förbyggande arbetet mot oegentligheter på ett ändamålsenligt sätt. Regeringen instämmer i rekommendationen att den lokalanställda personalen systematiskt ska ges utbildning om oegentligheter. UD har stärkt utbildningsinsatserna inom området oegentligheter, för både utsänd och lokalanställd personal. Antikorruption och beivrande av oegentligheter ingår även i utbildningarna för lokalanställd personal inom utrikesförvaltningen. Regeringen gör bedömningen att det är chefen på respektive utlandsmyndighet som bör ha det primära ansvaret för att den lokalanställda personalen ges adekvat utbildning och kompetensutveckling. Regeringen anser att stödet till myndighetschefen bör utvecklas i detta hänseende. Som ett led i arbetet med att stärka utbildningsinsatserna har redan ett antal utbildningstillfällen riktats till den lokalanställda personalen på utlandsmyndigheter som arbetar med migrationsfrågor. Utbildningen har behandlat tjänstemannarollen, inklusive värdegrund, god förvaltningskultur, etiska riktlinjer och hantering av oegentligheter. Ytterligare utbildningsinsatser kommer att genomföras, så att alla utlandsmyndigheter ska ha fått del av utbildningen senast . Regeringen delar bedömning att kontrollrutiner behöver utvecklas. UD kommer därför att utifrån utlandsmyndigheternas riskanalyser utarbeta kontrollrutiner som utlandsmyndigheterna sedan kan tillämpa i syfte att förbygga oegentligheter. Regeringen delar rekommendation att stödja utlandsmyndigheterna i att införa löpande kontroller inom migrationsverksamheten. Rutiner för löpande kontroll och uppföljning har enligt regeringen vidareutvecklats och förtydligats i skriftlig vägledning samt i den löpande dialog UD och utlandsmyndigheterna har med . När det gäller lämpligheten i att internrevision och UD:s inspektörer genomför samordnade inspektioner vid utlandsmyndigheterna anför regeringen att detta bör avgöras av internrevision inför respektive revisionsbesök. Det är viktigt att säkerställa en oberoende granskning i varje enskilt fall. Internrevisionen avser att inför varje revisionsbesök även fortsättningsvis säkerställa att den medarbetare som samordnar sina revisionsbesök med UD:s inspektörer inte har deltagit i eller kommer att vara delaktig i en eventuell granskning av UD:s inspektörsverksamhet. Hanteringen av anmälda oegentligheter Regeringen delar bedömning om vikten av en tydlig rutin för hanteringen av anmälda oegentlighetsfall vid utlandsmyndigheterna. UD:s bedömning har varit att den normala ordningen för svenska myndigheter även kan tillämpas på utlandsmyndigheterna, dvs. att det är chefen för utlandsmyndigheten som har det primära ansvaret för att säkerställa att misstänkta oegentligheter utreds. har gett utlandsmyndigheterna stöd i detta avseende. Efter granskningsrapporten har regeltillsynsfunktionen enligt regeringen stärkts och dess interna rutiner reviderats. UD har vidare, som en följd av rekommendation, beslutat om en uppdragsbeskrivning för ett uppdrag om hur rutinen för hantering av anmälda oegentlighetsfall inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna kan förbättras för att säkerställa oberoende utredningar och en tydlig ansvarsfördelning. Regeringen instämmer också i bedömning att roll i utredningar vid utlandsmyndigheterna behöver tydliggöras. Därför har UD och beslutat om ett samrådsdokument om hur misstänkta oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna ska hanteras. Regeringen delar uppfattningen att det är viktigt att dra lärdomar av inträffade oegentligheter samt att sprida denna kunskap för att på så sätt även bidra till en ökad transparens. UD ser löpande över hur utlandsmyndigheterna, från ett lärandeperspektiv, på ett systematiskt sätt kan sprida information och erfarenheter om oegentlighetsärenden. Utredningen om ansvar för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna Utredningen om ansvar för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna hade i uppdrag att kartlägga och beskriva nuvarande ansvarsfördelning, organisation och finansiering för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Mot bakgrund av kartläggningen skulle utredningen bl.a. bedöma i vilken utsträckning nuvarande ordning ger förutsättningar för en kostnadseffektiv, flexibel och i övrigt ändamålsenlig verksamhet, belysa alternativ till dagens ordning samt för- och nackdelar med dessa samt föreslå hur ansvarsfördelning, organisation och finansiering om möjligt kan göras mer ändamålsenliga och kostnadseffektiva. Utredningen redovisade sitt uppdrag i betänkandet Migrationsärenden vid utlandsmyndigheterna (SOU 2017:14). Utredningens bedömning är att samspelet mellan och utlandsmyndigheterna uppvisar funktionsbrister och därför behöver förbättras. Ansvarsfördelningen är i vissa delar oklar och behöver förtydligas. Utredningen har övervägt huruvida ett tydligare huvudansvar för handläggningen av migrationsfrågorna vid utlandsmyndigheterna bör läggas på eller på och har stannat för att ledningsuppdraget bör anförtros . Genom att får ett resursansvar för handläggningen också vid utlandsmyndigheterna skapas enligt utredningen en tydlig koppling mellan ansvar, resurser, styrning av processer samt mätning, analys och förbättring för verksamheten. Det bör ge bättre förutsättningar och incitament i ansträngningarna att nå högre effektivitet och kvalitet i hela migrationsverksamheten, oavsett om den bedrivs utomlands eller i . Utredningen konstaterar vidare att utlandsmyndigheterna behöver stöd i det löpande arbetet, liksom för att utveckla och förbättra verksamheten. UD, som är huvudman för all verksamhet vid utlandsmyndigheterna, har enligt utredningen inte samma möjligheter som att stödja, utveckla och följa upp frågor som rör handläggning av förvaltningsärenden. Det är enligt utredningen inte heller lämpligt att sådana uppgifter ligger på , som primärt är regeringens beredningsorgan. Därför föreslår utredningen att som central förvaltningsmyndighet ska ansvara också för stöd, styrning, utveckling och uppföljning av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Utredningens förslag bereds inom . m.fl. (M) begär i motion 2018/19:3000 ett tillkännagivande om väsentligt stärkta kontrollrutiner för handläggningen av migrationsärenden vid utlandsmyndigheterna samt utvecklade och förbättrade efterhandskontroller och utredningar om oegentligheter. Motionärerna anför att regeringen till viss del har tagit till sig av slutsatser men att det behövs ytterligare åtgärder. Oegentligheter i form av exempelvis mutor i uppehållstillståndsärenden och beviljande av visering på oriktiga grunder riskerar enligt motionärerna att påverka statsförvaltningens legitimitet. De riskerar också att leda till att den reglerade och rättssäkra migrationspolitik som har som ambition att bedriva kan komma att ifrågasättas. bör därför enligt motionärerna tillkännage för regeringen att kontrollrutinerna för handläggningen av migrationsärenden vid utlandsmyndigheterna ska förstärkas väsentligt och att även efterhandskontrollerna och utredningarna om oegentligheter ska utvecklas och förbättras. konstaterar att en rättssäker, effektiv hantering och god service är mycket viktigt för alla utländska medborgare som vill komma till för att leva med sin familj, arbeta, studera, besöka affärskontakter, besöka landet som turist eller hälsa på släkt och vänner. vill betona att oegentligheter och korruption i offentlig förvaltning får stora konsekvenser. Det handlar inte bara om konsekvenserna för de direkt inblandade utan också om förtroendet för staten. Oegentligheter kan drabba enskilda individer och företag m.fl. genom t.ex. felaktiga myndighetsbeslut. Det kan vidare innebära risk för att personer har fått uppehållstillstånd i på felaktig grund. När oegentligheter inträffar vid utlandsmyndigheter kan det enligt utrikesutskottet minska förtroendet för dessa myndigheter och i förlängningen påverka förtroendet för förvaltning i stort. vill mot denna bakgrund understryka vikten av att utlandsmyndigheterna i sin migrationsverksamhet har ett betryggande och ändamålsenligt skydd mot oegentligheter. konstaterar vidare att det framgår av regeringens skrivelse att ett ökat antal migrationsärenden och fler varianter av oegentligheter gör att utrikesförvaltningen kontinuerligt ser över och ytterligare stärker sina rutiner. Arbetet för att göra detta hade intensifierats redan före , och flera förändringar är redan genomförda. Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser utrikesutskottet att bör avstyrka motionen. I en avvikande mening (M, KD) anförs att bör tillstyrka motionen. Regeringens åtgärder är enligt den avvikande meningen inte tillräckliga; kontrollrutinerna och efterhandskontrollerna bör utvecklas och förbättras. Motionen bör därför tillstyrkas. Även socialförsäkringsutskottet konstaterar att UD har vidtagit flera åtgärder som syftar till att stärka arbetet med att upptäcka oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. ser också positivt på de åtgärder som regeringen har vidtagit eller planerar med anledning av de förslag som Utredningen om ansvar för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna lämnat (SOU 2017:14) och granskning. vill dock understryka allvaret i granskning och vikten av att tillräckliga åtgärder vidtas så att kontrollrutinerna förstärks och efterhandskontrollerna och utredningarna om oegentligheter utvecklas och förbättras. kan därmed dela bedömningen i följdmotionen att arbetet med att upptäcka oegentligheter vid utlandsmyndigheterna måste stärkas och att återkommande brister riskerar att påverka statsförvaltningens legitimitet. Mot bakgrund av det arbete som pågår ser utskottet emellertid inget skäl för att nu göra ett tillkännagivande till regeringen med anledning av motionen. föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna och avstyrker motionen. I en avvikande mening (M, KD) anförs att regeringens åtgärder inte är tillräckliga och att därför bör bifalla motionärernas yrkande om ett tillkännagivande om kontrollrutiner och utredningar om påstådda oegentligheter. Oegentligheter inom statlig förvaltning riskerar att skada allmänhetens förtroende inte bara för den aktuella verksamheten utan även för statsförvaltningen i stort. Som anför medför viseringars och uppehållstillstånds stora värde risker för oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. granskning är därför mycket angelägen. Den har visat att det är nödvändigt att tillräckliga åtgärder vidtas både för att förebygga och upptäcka oegentligheter och för att hantera anmälningar och bekräftade fall av oegentligheter. konstaterar att regeringen redan före granskning hade vidtagit ett antal åtgärder i syfte att stärka skyddet mot risker för oegentligheter. Sådana åtgärder har bl.a. gällt uppföljningar av riskanalyser, förstärkningar av utbildningsinsatser för utlandsmyndigheternas personal och förtydligande av vägledningar när det gäller behovet av löpande kontroller. Av skrivelsen framgår vidare att regeringen med anledning av granskning och rekommendationer har initierat ett skyndsamt arbete för att ytterligare stärka skyddet mot oegentligheter. Mot denna bakgrund saknas det enligt utskottet anledning för att genom ett tillkännagivande till regeringen kräva ytterligare åtgärder. Motionen avstyrks därför. om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna (M) av (M), (M), (M) och (M). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2018/19:3000 av m.fl. (M) och lägger skrivelse 2018/19:15 till handlingarna. Brister i skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna riskerar att påverka förtroendet inte bara för den svenska migrationspolitikens rättssäkerhet utan också för hela statsförvaltningens legitimitet. Åtgärder för att stärka detta skydd är därför mycket angeläget, vilket inte minst det ökade antalet anmälningar om oegentligheter tydliggör. Regeringen har till viss del tagit till sig av iakttagelser och rekommendationer, men de vidtagna och aviserade åtgärderna från regeringens sida är inte tillräckliga. Ytterligare väsentliga förstärkningar av skyddet behöver göras, särskilt när det gäller kontrollrutinerna vid handläggningen av migrationsärenden vid utlandsmyndigheterna. Även efterhandskontrollerna och utredningarna om oegentligheter behöver utvecklas och förbättras. Detta bör med bifall av motionen tillkännage för regeringen. om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna (SD) (SD), (SD) och Per (SD) anför: