bet · H601KU20 · 2019-06-17 00:00:00 — ̶ den 12–vid ett ordinarie möte i Administrativa kommissionen för samordning av de sociala trygghetssystemen, där representerades på tjänstemannanivå ̶ i ett svenskt svar på ett frågeformulär till kommissionen inom ramen för expertgruppen för utstationering, den tekniska kommittén för arbetskraftens fria rörlighet och den administrativa kommissionen för samordning av social trygghet. Härutöver har representanter för ständiga representation vid EU i flera informella sammanhang framfört de svenska ståndpunkterna. Den har agerat i enlighet med arbetsmarknadsutskottets ståndpunkt. Möjligheterna att påverka kommissionen så att den inte skulle lägga fram ett förslag om en arbetsmyndighet har emellertid bedömts vara i det närmaste obefintliga eftersom det aviserade förslaget har varit en fråga av högsta prioritet för kommissionen. Av instruktioner, promemorior och minnesanteckningar som bifogats svarspromemorian framgår att de svenska representanterna vid de olika tillfällena har anfört att i och för sig stöder initiativ för ett förbättrat samarbete men att det är viktigt att respektera medlemsstaternas nationella kompetens när det bl.a. gäller arbetsmarknad och sociala trygghetssystem samt att ett föreslaget utökat samarbete måste ha ett mervärde och bidra till ökad effektivitet. Regeringens agerande i förhållande till samrådet med Inför rådsmötet var kommissionens förslag om inrättande av Europeiska arbetsmyndigheten uppsatt som en diskussionspunkt vid vilken ordförandeskapet i Europeiska unionens råd skulle informera om läget i förhandlingarna. Inför rådsmötet hade ordförandeskapet tagit fram en skriftlig lägesrapport som återspeglade medlemsstaternas initiala reaktioner. Även om medlemsstaterna kan ha synpunkter på en lägesrapport är den inte något som rådet formellt tar ställning till. I den kommenterade dagordning som hade tagits fram inför samrådet med angavs ingen ståndpunkt vad gällde lägesrapporten. I den muntliga redogörelsen i dagordningspunkt föreslog arbetsmarknadsminister att skulle notera lägesrapporten. Hon sa också att hon inte trodde att det skulle bli någon diskussion om frågan men att hon, om det skulle bli det, skulle framföra den svenska ståndpunkten. Det blev inte någon diskussion om detta i . Vid rådsmötet uttalade sig elva medlemsstater i allmänna ordalag om kommissionens förslag. I enlighet med vad som hade framförts i hade inte något att tillägga. Lägesrapporter är i normalfallet informationspunkter för vilka det enligt praxis inte föreligger någon samrådsskyldighet för regeringen. Med hänsyn till den diskussion som uppkom vid rådsmötet och till arbetsmarknadsministerns uttalande i , kan det dock likväl ha funnits skäl att framföra den svenska ståndpunkten i samband med att den aktuella dagordningspunkten behandlades vid rådsmötet. Granskningen har enligt utskottet inte visat annat än att regeringen i de fortsatta diskussionerna på EU-nivå om en europeisk arbetsmyndighet har agerat i enlighet med den ståndpunkt som formulerats av arbetsmarknadsutskottets majoritet i samband med överläggningen. Utskottet konstaterar härutöver att det inte formellt finns någon skyldighet att samråda med när det gäller sådana dagordningspunkter vid rådsmöten som avser lägesrapporter eller liknande informationspunkter. I det granskade fallet hade arbetsmarknadsministern emellertid i samband med att hon informerade om den aktuella dagordningspunkten uttalat att hon, om det skulle komma att bli en diskussion vid rådsmötet, skulle framföra den svenska ståndpunkten. Det är enligt utskottet angeläget att regeringen följer upp vad som sagts i , även om det inte har funnits en samrådsskyldighet i grunden. När det som faktiskt kom att bli en diskussion i sak om den föreslagna arbetsmyndigheten borde arbetsmarknadsministern därför mot bakgrund av sitt uttalande i ha yttrat sig för att framföra den svenska ståndpunkten. 2 Handläggning av vissa regeringsärenden m.m. 2.1 Beredningen av förslag om en ny möjlighet till uppehållstillstånd I en anmälan till (dnr 1826-2017/18), bilaga A2.1.1, begärs det att utskottet granskar regeringens beredning av propositionen Extra ändringsbudget – Ny möjlighet till uppehållstillstånd (prop. 2017/18:252). I propositionen, som överlämnades till , föreslog regeringen dels en ny möjlighet till uppehållstillstånd för ca 10 000 personer, dels höjda utgiftsramar och anslag med ca . Anmälaren framhåller att det inte har funnits sådana särskilda skäl som krävs för att regeringen ska få lämna en extra ändringsbudget. Flertalet av de personer som förslaget avser att träffa anlände enligt anmälaren till , och det har alltså funnits möjligheter för regeringen att utarbeta, bereda och överlämna propositionen än vad som skedde. Den omständigheten att interna förhandlingar inom har dragit ut utgör enligt anmälaren inte skäl för att vänta i nära med att överlämna en proposition till . Till det kommer att lagförslagen har fått betydande kritik av Lagrådet och flera remissinstanser. Vidare anser anmälaren att den del av förslaget i propositionen som avser de ca 2 000 personer som inte har rättat sig efter ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut bör ställas mot statsministerns tidigare uttalanden om att ”De med avslag ska lämna landet – Nej är ett nej” och att ”Om man får avslag måste man åka hem – annars har vi ingen ordnad migration”. Sammantaget framhåller anmälaren att bör granska hur förslagen i propositionen förhåller sig till redovisade uttalanden och de principer statsministern har gett uttryck för. Utskottet bör även granska regeringens beredning av ärendet och hur regeringen har förhållit sig till Lagrådets yttrande och bestämmelserna i riksdagsordningen om extra ändringsbudget. Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior tillsammans med bilagor som upprättats inom , bilaga A2.1.2 och A2.1.4. Som svar på utskottets begäran överlämnade vidare ett omfattande skriftligt material i ärendet, bilaga A2.1.3. Materialet omfattar de prognoser, statistiksamman-ställningar och annan dokumentation med uppgifter om handläggningstider i asylärenden vid dels i allmänhet, dels för den grupp av ensamkommande unga som sedermera kom att omfattas av den nya lagstiftningen och som myndigheten har lämnat till . Utskottet har även hållit utfrågningar med justitie- och migrationsminister , f.d. migrationsminister och statsminister , bilaga B1, B3 och B10. Lagrådsremiss och yttrande från Lagrådet Regeringen beslutade att överlämna lagrådsremissen Ny möjlighet till uppehållstillstånd till Lagrådet. I lagrådsremissen föreslog regeringen en ny möjlighet till uppehållstillstånd för vissa ensamkommande unga. Enligt förslaget ska en utlänning som har fått, eller annars skulle få, ett beslut om utvisning kunna beviljas ett uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå om vissa förutsättningar är uppfyllda. En ansökan om ett uppehållstillstånd enligt dessa nya regler ska få göras och . Det framgår av lagrådsremissen att ca 9 000 personer kan komma att omfattas av förslaget. Vidare föreslog regeringen att de bestämmelser om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå som infördes skulle utvidgas till att omfatta även studier på sammanhållna yrkesutbildningar inom vuxenutbildningen eller liknande utbildningar inom introduktionsprogram i gymnasieskolan. De föreslagna lagändringarna föreslogs träda i kraft . Av lagrådsremissen framgår att ett utkast till lagrådsremiss hade utarbetats inom , att utkastet hade remissbehandlats och att ett remissmöte hade hållits (s. 22). Lagrådet uppgav i ett yttrande från att det inte kunde tillstyrka att de remitterade lagförslagen lades till grund för lagstiftning och anförde bl.a. att de föreslagna reglerna är komplexa och att konsekvenserna av lagförslagen är svåra att överblicka (s. 3). Enligt Lagrådet hade i det aktuella ärendet gränsen nåtts för vad som är acceptabelt i fråga om hur lagstiftning kan utformas. Lagrådet anförde vidare att det finns en uppenbar risk att de föreslagna reglerna inte kommer att bli effektiva och att beredningskravet inte kunde anses väl tillgodosett. När det gällde beredningskravet konstaterade att ett utkast till lagrådsremiss hade remitterats till 77 remissinstanser och att yttranden även hade kommit in från andra. Lagrådet anförde vidare följande (s. 10): Mot valet av remissinstanser synes det inte finnas anledning att rikta anmärkning. Många remissinstanser har emellertid anfört att remisstiden – – varit knapp inte minst i beaktande av förslagets svårtillgänglighet, vartill kommer att redan den befintliga lagstiftningen – utlänningslagen, den tillfälliga lagen och den nya tillfälliga lagen – i sig är komplicerad. Bland de instanser som varit särskilt kritiska i detta hänseende finns Migrationsöverdomstolen, migrationsdomstolarna och , alltså myndigheter med god insikt i den berörda lagstiftningen och särskilda förutsättningar att bedöma och yttra sig om förslagen. Lagrådet har för sin del observerat, ovan under Inledning, att gränsen här har nåtts för vad som är acceptabelt i fråga om hur lagstiftning kan utformas. Därutöver uppmärksammade Lagrådet att en viss del av förslaget inte hade varit föremål för något remissförfarande bortsett från att – ensamt – beretts tillfälle att lägga fram synpunkter på förslaget. Lagrådet framhöll även att det av lagrådsremissen inte framgår om verket hade anfört något och i så fall vad. Detta var enligt Lagrådet inte någon godtagbar beredning av frågan. beslutade regeringen att överlämna propositionen Extra ändringsbudget – Ny möjlighet till uppehållstillstånd till . I propositionen föreslog regeringen en ny möjlighet till uppehållstillstånd för vissa ensamkommande unga. Regeringen hade gjort några ändringar med anledning av Lagrådets synpunkter men i stora delar stämde förslagen i propositionen överens med förslagen i lagrådsremissen. Till följd av lagförslagen föreslog regeringen även ändrade utgiftsramar och anslag . Regeringen konstaterade när det gällde de lämnade förslagen att antalet asylsökande som hade sökt sig till varit rekordhögt, att detta inneburit stora påfrestningar på det svenska asylsystemet och att det även medfört att den genomsnittliga handläggningstiden för asylärenden hos blivit mycket lång (prop. 2017/18:252 s. 22). Vidare anförde regeringen att när den föreslog lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i hade en av utgångspunkterna varit att regelverket inte skulle ändras för barn och barnfamiljer som kommit till före aviseringen av lagändringarna . Som en följd av de långa handläggningstiderna hos är det emellertid enligt regeringen många av dem som kom till som ensamkommande barn före aviseringen som har, eller kommer att ha, hunnit bli vuxna innan fattar ett beslut i deras asylärende. Därmed har dessa personers möjligheter att beviljas uppehållstillstånd i försämrats. Därför är det enligt regeringen angeläget att åtgärder vidtas för att förbättra situationen för denna grupp. Vidare konstaterade regeringen under den särskilda underrubriken i propositionens avsnitt Ärendet och dess beredning att Lagrådet inte kunnat tillstyrka att det remitterade lagförslaget lades till grund för lagstiftning (s. 22). I denna del framhölls att Lagrådet bl.a. anfört att de föreslagna reglerna är komplicerade, att det finns en uppenbar risk att de inte kommer att bli effektiva och att beredningskravet inte kunnat anses väl tillgodosett. Regeringen konstaterade även att Lagrådet hade haft invändningar emot att utkastet till lagrådsremiss remitterats (), och anförde i denna del följande (s. 22): Som anges ovan är det angeläget att åtgärder vidtas för att förbättra situationen för den aktuella gruppen. Bland de utlänningar som kan komma i fråga för ett uppehållstillstånd enligt förslaget om ny möjlighet till uppehållstillstånd finns dessutom de som har fått ett utvisningsbeslut som fått laga kraft. Det är därför av stor vikt att de ändringar som föreslås i den tillfälliga lagen kan träda i kraft . Det är mot denna bakgrund som längden har bestämts . För att underlätta för remissinstanserna har förslagen presenterats på ett remissmöte som hölls tiden för att svara på remissen gick ut. Merparten av remissinstanserna har kommit in med remissyttrande och de mest berörda remissinstanserna har lämnat välmotiverade sådana. Regeringen anser mot den bakgrunden att beredningskravet i regeringsformen är tillgodosett i tillräcklig utsträckning. Övriga synpunkter från Lagrådet behandlades och bemöttes närmare av regeringen i särskilda avsnitt (s. 27 f., 44 f. och 52 f.). När det gällde skälen för förslag till ändringar i statens budget anförde regeringen att den hade meddelat sin avsikt att lämna förslag om en ny möjlighet till uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå för en viss grupp av ensamkommande unga och att ett arbete med att ta fram ett sådant förslag därefter bedrivits skyndsamt inom (s. 23). Med hänsyn till de krav som regeringsformen ställer på beredning av lagförslag var det enligt regeringen inte möjligt att lämna förslaget inom ramen för den ordinarie processen för ändringar i statens budget. Dessutom anförde regeringen att det var angeläget att de ändringar som föreslogs i den tillfälliga lagen kunde träda i kraft , vilket bedömdes vara . Regeringen ansåg därför att det fanns särskilda skäl för att lämna ytterligare förslag till ändringar i statens budget . Behandling i av propositionen Propositionen bereddes i av finansutskottet, och sju motioner lämnades med anledning av propositionen. Utskottet beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen i propositionen. Lagrådet uppgav i ett yttrande från följande: Lagrådet avgav yttrande över förslag till ändringar i de två nu aktuella lagarna. I propositionen har två justeringar gjorts i den av Lagrådet granskade lagtexten, varav den ena är rent redaktionell och den andra av lagteknisk karaktär och föranledd av ett påpekande från Lagrådets sida (se propositionen s. 39 och 52). Lagrådet har inte på nytt granskat de lagförslag som Lagrådet redan granskat. Vad som i övrigt förekommit i lagstiftningsärendet efter Lagrådets tidigare yttrande föranleder inte något ytterligare uttalande av Lagrådet. Vidare beslutade utskottet att ge och Kommuner och Landsting (SKL) tillfälle att lämna in kompletterande upplysningar i ärendet, vilket de också gjorde. Dessutom beslutade finansutskottet att ge , socialförsäkringsutskottet, utbildningsutskottet och arbetsmarknadsutskottet tillfälle att yttra sig över propositionens och följdmotionernas förslag i de delar som rörde respektive utskotts beredningsområde. och socialförsäkringsutskottet valde att yttra sig. redogjorde i sitt yttrande bl.a. för beredningskravet i regeringsformen och vad utskottet tidigare hade uttalat i denna del (yttr. 2017/18:KU9y). Innehållet i yttrandet behandlas närmare nedan i avsnittet granskning m.m.. I ett betänkande som justerades ställde sig finansutskottet bakom regeringens förslag till lagändringar om en ny möjlighet till uppehållstillstånd och ändrade utgiftsramar och anslag till följd av lagförslagen (bet. 2017/18:FiU49). I sitt ställningstagande anförde utskottet att det inte hade några invändningar emot regeringens bedömning att det fanns särskilda skäl för att lämna det aktuella förslaget till ändringsbudget (s. 27). framhöll utskottet den centrala betydelsen av att regeringens möjlighet att föreslå extra ändringsbudget inte används vid andra tillfällen än när det finns särskilda skäl. Om användandet av extra ändringsbudgetar avviker från detta och processen kring ändringar i statens budget under löpande budgetår blir mindre stram, kommer det enligt utskottet att urholka principen om en fullständig och samlad budgetbehandling. Vidare konstaterade utskottet att Lagrådet hade riktat kritik mot regeringens beredning av förslagen. I denna del framhöll utskottet att efter de kompletterande upplysningar som utskottet hade inhämtat under sin beredning av förslagen fick dock beredningskravet enligt regeringsformen anses vara tillgodosett. När det gällde själva lagförslagen konstaterade finansutskottet att de rörde socialförsäkringsutskottets ämnesområde och att socialförsäkringsutskottet i sitt yttrande tillstyrkte regeringens lagförslag och avstyrkte motionsyrkandena. delade socialförsäkringsutskottets ställningstaganden i denna del men föreslog även en smärre ändring av redaktionellt slag när det gällde en bestämmelse. konstaterade när det gällde förslaget om ändrade ramar och anslag att det hade framhållit vikten av att processen kring ändringsbudgeten är lika stram som processen kring budgetpropositionen och att utgiftstaket och överskottsmålet är de yttre restriktionerna för utgiftsökningar (s. 28). I denna del noterade utskottet att de föreslagna anslagsökningarna i den extra ändringsbudgeten innebar att de takbegränsade utgifterna skulle öka med 2018, att budgeteringsmarginalen skulle minska med motsvarande belopp och att statens budgetsaldo skulle minska med 2018 till följd av förslagen i propositionen. Dessutom skulle det finansiella sparandet som procent av bruttonationalprodukt (BNP) påverkas och bli en tiondels procent lägre än det som hade redovisats i vårpropositionen 2018, och förslagen skulle enligt regeringens beräkning inte medföra någon skillnad för det strukturella sparandet 2018 jämfört med det som redovisats i vårpropositionen 2018. Sammantaget föreslog finansutskottet att skulle anta regeringens lagförslag, godkänna ändrade ramar för utgiftsområden och anvisa ändrade anslag samt avslå motionerna. Förslagen i finansutskottets betänkande debatterades i kammaren , och beslutade i enlighet med finansutskottets förslag (rskr. 2017/18:358). meddelade Migrationsöverdomstolen två avgöranden som rörde lagstiftningen om en ny möjlighet till uppehållstillstånd för vissa ensamkommande unga (MIG 2018:17 och MIG 2018:18). I ett av målen hade Migrationsöverdomstolen bl.a. att ta ställning till migrationsdomstolens uppfattning att bestämmelsen om sänkt beviskrav för identiteten i den nu aktuella lagstiftningen inte fick tillämpas på grund av att stadgad ordning i ett väsentligt hänseende hade åsidosatts vid föreskriftens tillkomst (MIG 2018:18). Migrationsöverdomstolen konstaterade inledningsvis att den aktuella regleringen gäller möjligheten för vissa utlänningar att beviljas uppehållstillstånd för att studera på gymnasium. Det rör sig alltså enligt domstolen inte om en reglering som inskränker någon grundlagsskyddad fri- och rättighet utan om en gynnande bestämmelse i utlänningsrätten som har införts i syfte att ge ökad möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för en utsatt grupp. Vidare noterade domstolen att den brist som migrationsdomstolen hade ansett det innebära att den aktuella bestämmelsen om identitet inte fick tillämpas rörde beredningen under lagstiftningsärendet, dvs. en fråga som gäller och regeringens sätt att arbeta när ny lagstiftning tas fram och att prövningen vidare rörde en föreskrift i lag, dvs. en föreskrift som hade beslutats av . Det sagda innebär enligt Migrationsöverdomstolen att särskild försiktighet bör iakttas vid prövningen av om bestämmelsen i regeringsformen om lagprövningsinstitutet leder till att den aktuella bestämmelsen i den tillfälliga lagen inte får tillämpas. Vidare konstaterade att formerna för beredning av regeringsärenden endast i begränsad utsträckning är reglerade i regeringsformen. Domstolen noterade att det i 7 kap. 2 § regeringsformen uttrycks ett allmänt krav på att det vid beredningen av regeringsärenden ska inhämtas behövliga upplysningar och yttranden från bl.a. berörda myndigheter och kommuner och att det alltså inte är frågan om ett absolut krav utan att ett remissförfarande ska användas i den mån det behövs. Vidare framhöll domstolen att några närmare bestämmelser om hur ett sådant förfarande ska gå till inte finns i regeringsformen och att närmare vägledning inte heller ges i dess förarbeten. När det gäller aktuell lagstiftning konstaterade att Lagrådet hade fört fram att beredningen av förslaget till den aktuella bestämmelsen inför lagrådsremissen inte varit godtagbar och att finansutskottet därefter under riksdagsbehandlingen av lagförslaget genomfört ytterligare beredning innan lagändringarna antagits av . Sammantaget ansåg Migrationsöverdomstolen att stadgad ordning inte hade åsidosatts i något väsentligt hänseende vid tillkomsten av aktuell bestämmelse i den tillfälliga lagen och att något sådant hinder mot att tillämpa bestämmelsen alltså inte fanns. I anslutning till höll statsminister en presskonferens. Han fick då bl.a. frågor om attentatet på i . Enligt rapporteringen i och uppgav bl.a. att möjligheterna att verkställa ett utvisningsbeslut måste förbättras och att ”de med avslag ska lämna landet – nej är nej”. Han sade vidare att ”om man får avslag måste man åka hem – annars har vi ingen ordnad migration”. publicerade en artikel med rubriken : Fler måste lämna landet. I artikeln finns en intervju med statsminister efter attentatet på i . uppgav bl.a. att ”vi måste flytta fram positionerna så att vi är säkra på att de som har fått ett nej lämnar landet”. I 7 kap. 2 § regeringsformen (RF) uttrycks ett allmänt beredningskrav för regeringsärenden. Enligt bestämmelsen ska de upplysningar och yttranden som behövs hämtas in från de berörda myndigheterna vid beredningen av regeringsärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommunerna. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I motiven framhålls att inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen (prop. 1973:90 s. 287). Varken av bestämmelserna i regeringsformen eller av dess förarbeten framgår dock närmare hur ett remissförfarande bör gå till. är ett remissförfarande skriftligt, men det förekommer att regeringen hämtar in synpunkter muntligen. Det faller i slutändan på regeringen att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.). I Statsrådsberedningens skrift (Ds 1997:1) beskrivs gången i propositionsarbetet och olika sätt för att förenkla arbetet och klara de praktiska problem som möter propositionsskrivaren. Den innehåller också bl.a. riktlinjer för den formella utformningen av propositioner och lagrådsremisser. I framhålls när det gäller beredningskravet i 7 kap. 2 § RF att det traditionella sättet för regeringen att få upplysningar och yttranden är att skicka ut betänkanden och promemorior på remiss (s. 27). Regeringen kan dock även skaffa sig information på annat sätt, främst genom remissmöten och genom att hämta in synpunkter under hand. I promemorian anförs att alla komplicerade lagstiftningsärenden ska föregås av remissbehandling. Remissmöten kan dock i sådana fall användas som en del av beredningsförfarandet, om ärendet har föregåtts av tidigare utredningar och remissförfaranden. Det ska enligt handboken starkt understrykas att det endast är i verkliga undantagssituationer som regeringen i stället för remissbehandling eller remissmöte kan ta kontakt med berörda myndigheter under hand och ha överläggningar med dessa. Vidare framhålls att det i varje enskilt fall måste bedömas om situationen är sådan att remissbehandling kan underlåtas. I fråga om remisstidens längd anges i att den som huvudregel inte bör vara kortare än (s. 32). Vidare framhålls att kommuner och landsting kan behöva på sig och att hänsyn måste tas till eventuella underremisser, hur ofta fullmäktige sammanträder, och semesterperioder osv. tar även upp hur brådskande ärenden bör hanteras (s. 119 f.).