bet · H601JuU27 · 2019-06-12 00:00:00 — Datalagring vid brottsbekämpning – anpassningar till Utskottet föreslår att antar regeringens förslag om datalagring vid brottsbekämpning. Lagändringarna syftar till att anpassa de nuvarande reglerna om lagring och tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation i brottsbekämpande syfte, s.k. datalagring, till . Förslaget innebär att omfattningen av lagringsskyldigheten minskas och att lagringstiderna differentieras. Lagringen ska inte längre få ske utanför EU. Dessutom ska det krävas beslut av åklagare för att de brottsbekämpande myndigheterna ska få inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. Vidare innebär förslaget att en bestämmelse som är tidsbegränsad permanentas i lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverk-samhet. Det ska dessutom bli möjligt att enligt den lagen hämta in uppgifter om brottslig verksamhet som innefattar statsstyrt företagsspioneri och grov misshandel eller olaga frihetsberövande i systemhotande syfte. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår även ett tillkännagivande till regeringen med anledning av motionsyrkanden. Förslaget rör frågan om en mer omfattande lagrings-skyldighet. I denna del finns en reservation från S, C, V, MP. Utskottet föreslår att avslår övriga motionsyrkanden. I betänkandet finns totalt sex reservationer (S, M, SD, C, V, KD, L, MP). Proposition 2018/19:86 Datalagring vid brottsbekämpning – anpassningar till . Nio yrkanden i fyra följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Datalagring vid brottsbekämpning – anpassningar till 1.Avslag på propositionen, punkt 1 (V) 2.Mobil nätanslutningspunkt och lagringstid, punkt 2 (SD) 3.Riktad datalagring, punkt 4 (V) 4.Ett större skydd för den personliga integriteten, punkt 5 (C) 5.En mer omfattande lagringsskyldighet, punkt 6 (S, C, V, MP) 6.Ett särskilt format för överlämnande av lagrade uppgifter, punkt 7 (M, KD, L) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 Reservanternas lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2018/19:3069 av m.fl. (V) yrkande 1. Reservation 1 (V) Mobil nätanslutningspunkt och lagringstid antar 6 kap. 16 d § regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Därmed bifaller proposition 2018/19:86 punkt 1 i denna del och avslår motion 2018/19:3077 av m.fl. (SD). Reservation 2 (SD) Datalagring vid brottsbekämpning – anpassningar till antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation i de delar som inte omfattas av utskottets förslag ovan, 2. lag om ändring i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet, 3. lag om ändring i lagen (2017:718) om ändring i lagen (2012:279) om ändring i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Därmed bifaller proposition 2018/19:86 punkterna 1 i denna del, 2 och 3. 2018/19:3069 av m.fl. (V) yrkande 2. Reservation 3 (V) Ett större skydd för den personliga integriteten 2018/19:3072 av m.fl. (C) yrkandena 1–3. Reservation 4 (C) En mer omfattande lagringsskyldighet ställer sig bakom det som utskottet anför om en mer omfattande lagringsskyldighet och tillkännager detta för regeringen. 2018/19:3079 av m.fl. (M, KD) yrkandena 1 och 2. Reservation 5 (S, C, V, MP) Ett särskilt format för överlämnande av lagrade uppgifter 2018/19:3079 av m.fl. (M, KD) yrkande 3. Reservation 6 (M, KD, L) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (KD), (M), (SD), (S), (M), (SD), (S), (S), (L), (MP), (KD), (S), (M), (C), (V) och (SD). I betänkandet behandlar utskottet proposition 2018/19:86 Datalagring vid brottsbekämpning – anpassningar till . I propositionen föreslår regeringen anpassningar av reglerna om lagring och tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation i brottsbekämpande syfte, s.k. datalagring, som syftar till att göra reglerna förenliga med på området. Regeringen föreslår även vissa ändringar i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Fyra motioner har väckts med anledning av propositionen. Förslagen finns i bilaga 1. Datalagring vid brottsbekämpning – anpassningar till Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lagändringar om datalagring och tillgång till lagrade uppgifter. Lagändringarna syftar huvudsakligen till att anpassa regelverket till . Därmed avslår ett motionsyrkande om att avslå propositionen och en motion om att lagringsskyldigheten även ska omfatta bl.a. fast telefoni och om att lagringstiden ska utökas. ställer sig bakom det som utskottet anför om en mer omfattande lagringsskyldighet och tillkännager detta för regeringen. avslår motionsyrkanden om bl.a. riktad datalagring och att beslut om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen inte ska fattas av åklagare. Jämför reservation 1 (V), 2 (SD), 3 (V), 4 (C), 5 (S, C, V, MP) och 6 (M, KD, L). och rådets direktiv /24/EG av om lagring av trafikuppgifter som genererats eller behandlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät och om ändring av direktiv /58/EG (datalagringsdirektivet) genomfördes huvudsakligen i svensk rätt genom bestämmelser i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Direktivet hade till syfte att harmonisera medlemsstaternas regler om teleleverantörers skyldigheter att lagra vissa uppgifter för att säkerställa att dessa skulle vara tillgängliga för bl.a. utredningar av allvarliga brott. meddelade dom i målen C-293/12 och C-594/12, Digital Rights m.fl. (Digital Rights-domen) i fråga om giltigheten av datalagringsdirektivet. förklarade i domen datalagringsdirektivet ogiltigt, bl.a. med hänvisning till de grundläggande rättigheterna om respekten för privatlivet och skyddet av personuppgifter. Kammarrätten i begärde ett förhandsavgörande av med anledning av ett överklagat föreläggande från () mot ett lagringsskyldigt företag om att lagra uppgifter om elektronisk kommunikation. besvarade kammarrättens begäran genom dom i målen C-203/15 och C- 698/15, m.fl. (Tele2-domen). slutsatser var att utgör ett hinder för (1) en nationell lagstiftning som i brottsbekämpande syfte föreskriver en generell och odifferentierad lagring av samtliga trafikuppgifter och lokaliseringsuppgifter om samtliga abonnenter och registrerade användare och samtliga elektroniska kommunikationsmedel samt (2) en nationell lagstiftning som inte begränsar tillgången till trafik- och lokaliseringsuppgifter till enbart åtgärder som syftar till att bekämpa grov brottslighet, inte föreskriver att tillgången ska vara underkastad förhandskontroll av en domstol eller en oberoende förvaltningsmyndighet och inte kräver att uppgifterna ska lagras inom unionen. Med hänvisning till dom upphävde kammarrätten föreläggandet från PTS (Kammarrätten i , dom , mål nr 7380-14). Mot bakgrund av de redovisade domarna finns det ett behov av att anpassa de svenska reglerna om datalagring för att lagstiftningen ska vara förenlig med . Regeringen konstaterar inledningsvis att sätter ramarna för nationell lagstiftning om datalagring för brottsbekämpande ändamål, men bedömer att frågan om eventuella tillämplighet på området för nationell säkerhet ännu inte är klarlagd i avvaktan på avgöranden från . Det finns enligt regeringen inte skäl att före dessa avgöranden överväga att i svensk rätt införa en särskild reglering för datalagring när det gäller brottsbekämpning med koppling till nationell säkerhet. Regeringen noterar att vissa remissinstanser ifrågasätter att skulle ha tillämplighet på brottsbekämpning som rör nationell säkerhet, t.ex. inom verksamhet, och anför vidare att detta också är regeringens inställning i dess yttranden i de ovannämnda målen. Med detta sagt finns det enligt regeringen inte nu något beredningsunderlag för en särskild reglering av sådan datalagring. Regeringen lägger därmed inte fram något sådant förslag. Emellertid är det, anför regeringen, nödvändigt att anpassa reglerna om datalagring för brottsbekämpande ändamål till . Mot bakgrund av slutsatser i Tele2-domen kan det konstateras att ställer strängare krav på lagringen av uppgifter än vad svensk rätt gör. Frågan är hur denna anpassning bäst bör göras. Regeringen konstaterar att uppgifter om elektronisk kommunikation och andra elektroniska spår är helt nödvändiga för brottsbekämpningen. Att helt upphäva de bestämmelser som föreskriver att operatörerna ska lagra uppgifter om elektronisk kommunikation är enligt regeringen, av bl.a. brottsbekämpande och folkrättsliga skäl, uteslutet. Ett annat alternativ som bör övervägas är att endast tillåta en s.k. riktad lagring. Riktad lagring innebär en situationsanpassad förebyggande lagring av uppgifter som är hänförliga till vissa personer, nummer, kommunikationsutrustningar eller platser. En sådan lagring skulle kunna vara förenlig med uttalanden om att villkoren för den nationella lagringen tydligt och precist måste avgränsa åtgärdens omfattning och därmed den berörda personkretsen. Vidare nämner domstolen riktad lagring som en möjlig form av lagring. Att i förväg ringa in vissa personer eller vissa områden skulle emellertid innebära en påtaglig risk för att ändamålet med lagringen skulle hindras, eftersom det inte på förhand går att veta av vem, var eller när ett brott kommer att begås. Regeringen kan därmed inte se någon större praktisk nytta eller något större behov av riktad lagring och finner att en sådan lagring varken är en ändamålsenlig, proportionerlig eller lämplig lösning. Den enda rimliga kvarvarande modellen är, enligt regeringen, i stället en lagringsskyldighet som inte omfattar alla kommunikationssätt, som är mindre omfattande än och som är anpassad efter vad som är strängt nödvändigt för att bekämpa grov brottslighet. Även inom ramarna för bedömer regeringen således att det finns ett fortsatt utrymme för en begränsad lagringsskyldighet. Lagrings-skyldigheten måste dock göras mindre omfattande än och anpassas till vad som är strängt nödvändigt. Regeringen anser att en begränsad och differentierad lagring, sett till antalet uppgiftstyper, bör föreskrivas. omfattar lagringsskyldigheten uppgifter som är nödvändiga för att spåra och identifiera kommunikationskällan, slutmålet för kommunikationen, datum, tidpunkten och varaktigheten för kommunikationen, typ av kommunikation, kommunikationsutrustning samt lokalisering av mobil kommunikationsutrustning vid kommunikationens början och slut. Dessa är uppgifter som regeringen anser är strängt nödvändiga att lagra. Lagringsskyldigheten enligt lagen om elektronisk kommunikation bör därför även fortsättningsvis omfatta dessa uppgifter under förutsättning att de genereras eller behandlas vid telefonitjänst och meddelandehantering via en mobil nätanslutningspunkt eller vid internetåtkomst. Även vid en misslyckad uppringning föreslås det finnas en skyldighet att lagra uppgifter som genereras eller behandlas. Regeringen föreslår att inskränkningen i operatörernas nuvarande lagringsskyldighet ska göras på så sätt att lagringsskyldigheten enligt lagen om elektronisk kommunikation inte längre ska omfatta uppgifter • vid telefoni eller meddelandehantering som sker helt inom det fasta telefoninätet eller genom fasta internetanslutningar • om nummer som samtal styrts till (dvs. • om tillhandahållande av kapacitet för att få internetåtkomst (anslutningsform). Dessa är uppgifter som visserligen framhålls som användbara av de brottsbekämpande myndigheterna, och som underlättar statens möjligheter att utreda allvarlig brottslighet, men som det av skäl som utvecklas närmare i propositionen (s. 39–47) inte framstår som strängt nödvändigt att lagra. Exempelvis visar analyser att det numera nästan uteslutande är uppgifter som är hänförliga till mobiltelefontrafik som inhämtas. Vidare används fasta telefoner generellt sett av fler personer än mobiltelefoner som oftare är personliga. Även om flera av de brottsbekämpande myndigheterna har påpekat att ett förslag som innebär att det inte längre ska lagras några uppgifter om telefonitjänster eller meddelandehantering som sker helt inom det fasta telefonnätet eller genom fasta internetanslutningar kommer att påverka statens möjligheter att utreda allvarlig brottslighet, och även om förslaget gör regleringen något mindre teknikneutral, framstår det enligt regeringen vid en proportionalitetsbedömning inte som strängt nödvändigt att lagra uppgifter från fast telefoni. Om någon av parterna kommunicerar genom en mobil nätanslutningspunkt ska informationen bara lagras hos den partens operatör. Regeringen bedömer att lagringsskyldigheten även kan modifieras och inskränkas på så sätt att lagringstiderna differentieras utifrån skillnader i behov och uppgifternas integritetskänslighet. Uppgifter som gäller telefonitjänst och meddelandehantering via en mobil nätanslutningspunkt ska enligt förslaget lagras . Lokaliseringsuppgifter ska dock lagras i endast . Skälen för att begränsa lagringstiden för just lokaliseringsuppgifter är att dessa uppgifter, med sin vida möjlighet att kartlägga en persons rörelser, är särskilt integritetskränkande. Uppgifter som gäller internetåtkomst ska enligt förslaget lagras . Om uppgifterna identifierar den utrustning där kommunikationen slutligt avskiljs från den lagringsskyldige till den enskilda abonnenten ska de dock lagras i endast . Med detta har lagringstiderna anpassats till vad som är proportionerligt och strängt nödvändigt. De lagringstider som ska gälla framöver kommer att framgå direkt av lagen om elektronisk kommunikation. I likhet med den modell som gäller för lagringsskyldighetens omfattning föreslår regeringen dock en möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om lagringstiderna om det behövs, t.ex. om vad som närmare ska hänföras till de olika uppgiftskategorierna och därmed precisera vilken information som faller under respektive lagringstid (dvs. Regeringens bedömning är att de begränsningar i lagringsskyldigheten som föreslås innebär att en stor del av uppgifterna inte längre kommer att omfattas av lagringsskyldigheten. Lagringsskyldigheten anpassas till att omfatta endast de uppgifter som är strängt nödvändiga att lagra för att bekämpa grov brottslighet, med beaktande av nytta, behov, integritet och proportionalitet. Förslagen innebär att integritetsintrånget för användarna blir mindre, men även att möjligheterna att förebygga, förhindra och utreda brott i vissa fall kan försämras. Begränsningarna är dock nödvändiga för att regelverket ska vara förenligt med . De lagstiftningsåtgärder som föreslås och som innebär inskränkningar av rätten till konfidentialitet vid elektronisk kommunikation bedöms därför sammanfattningsvis som nödvändiga, lämpliga och proportionerliga i ett demokratiskt samhälle för att skydda allmän säkerhet och för förebyggande, undersökning och avslöjande av samt åtal för brott. Vidare bedöms dessa ändamål inte kunna uppnås genom mindre ingripande åtgärder. Tillgången till lagrade uppgifter Vid en genomgång av förutsättningarna för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation enligt de lagar som är aktuella – (RB), lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brotts-bekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (inhämtningslagen), lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlagen) och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll – konstaterar regeringen att det endast i fråga om inhämtning enligt inhämtningslagen finns anledning att anpassa regelverket till . För att få tillgång till lagrade uppgifter enligt de övriga lagarna krävs som huvudregel ett domstolsbeslut, vilket uppfyller de krav på förhandskontroll av en domstol eller oberoende förvaltningsmyndighet som ställer i Tele2-domen. Inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen beslutas emellertid av myndigheten själv, dvs. av , Säkerhetspolisen eller . Beslutsfattandet enligt inhämtningslagen bör, anför regeringen, därför ändras och anförtros en domstol eller annan oberoende myndighet. Frågan är då vilken myndighet som bör anförtros beslutsfattandet enligt inhämtningslagen. För den här typen av beslutsfattande om hemliga tvångsmedel står enligt regeringen valet mellan allmän domstol, en särskild nämnd eller åklagare. En utgångspunkt för regeringen är att verksamheten, om möjligt, bör organiseras inom ramen för den befintliga myndighets-organisationen. En ny myndighet bör inrättas bara om det är nödvändigt med hänsyn till krav. Av flera skäl, bl.a. att underrättelseverksamhet typiskt sett är främmande för de allmänna domstolarna och att domstolsväsendet inte är ordnat på så sätt att det kan erbjuda det snabba beslutsfattande som kan behövas i ärenden enligt inhämtningslagen, bedömer regeringen att allmän domstol inte bör utses som beslutsorgan. Regeringen anser inte heller att det är lämpligt att ska fatta beslut enligt inhämtningslagen. Av redan existerande myndigheter återstår det därmed att överväga om åklagare bör bli beslutsfattare enligt inhämtningslagen. Åklagare utgör en central del i rättskedjan. Trots att åklagare främst är vana vid att agera under en förundersökning har de god vana att ta beslut om tvångsåtgärder och att bedöma i vilket skede (underrättelse- eller förundersökningsstadiet) ett ärende befinner sig. Trots att åklagarnas kärnverksamhet är förundersöknings-verksamheten och rollen som processförare i domstol, finns det vidare vissa åklagare som har uppgifter inom ramen för underrättelseverksamhet. Den omständigheten att beslutsfattandet rör ett område utanför kärnverksamheten utgör enligt regeringen inte i sig något hinder mot en ordning med åklagare som beslutsfattare. Det är emellertid viktigt att åklagarnas objektivitetsplikt inte på något sätt urholkas. Regeringen konstaterar att en åklagares objektivitetsplikt inte bara gäller under förundersökningen utan även i underrättelsestadiet (23 kap. 4 § tredje stycket RB). Enligt regeringen finns det inte något som talar för att en åklagare skulle frestas att hålla kvar ett ärende på underrättelsestadiet för att därigenom lättare få tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation. Regeringen bedömer inte heller att åklagare inte skulle uppfylla det EU-rättsliga kravet på oberoende myndighet. Den svenska förvaltningsmodellen innebär att åklagare, i likhet med andra myndigheter, vid sitt beslutsfattande är helt självständiga. Av 12 kap. 2 § regeringsformen framgår att ingen myndighet får bestämma hur en annan förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild. Åklagarna är alltså självständiga i sitt beslutsfattande både i förhållande till andra myndigheter, som t.ex. och Säkerhetspolisen, och i förhållande till den verkställande makten, dvs. Även inom myndigheten är åklagare helt självständiga i sitt beslutsfattande. Ytterligare en komponent i frågan om oberoende är anställningsformen. De allra flesta åklagare är anställda tills vidare och omfattas därigenom av det starka svenska anställningsskyddet. Om åklagare får rollen som beslutsfattare enligt inhämtningslagen kommer personuppgifter och sekretessbelagd information att behöva lämna , och för att skickas till den åklagare som ska fatta beslutet. De berörda myndigheternas personuppgiftsbehandling är emellertid kringgärdad med integritetsskyddande lagstiftning som reglerar både den egna myndighetens personuppgiftsbehandling och hur personuppgifter får lämnas ut till någon annan. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att i valet mellan de olika alternativ som finns för beslutsfattande enligt inhämtningslagen framstår åklagare som det bästa alternativet av redan befintliga myndigheter. Några remissinstanser förordar att en särskild nämnd ska stå för beslutsfattandet. föreslår också i sitt betänkande Särskilda spaningsmetoder (SOU 2010:103) att det inrättas en särskild nämnd som ska fatta beslut i underrättelseverksamhet om tillstånd till särskilt ingripande åtgärder, t.ex. ljud- eller bildupptagning, identifiering av mobil elektronisk kommunikation och störning av sådan kommunikation. Förslaget bereds emellertid fortfarande i , vilket innebär att det inte finns någon sådan nämnd. Det går därför, anför regeringen, inte att bedöma om en sådan nämnd skulle kunna vara mer lämpad än åklagare att besluta om tillstånd till inhämtning enligt inhämtningslagen. Enligt regeringen kan det – om förslag genomförs i denna del – då finnas skäl att överväga att lägga beslutsbefogenheten på denna nämnd i stället för på åklagare. uttalar i Tele2-domen även att tillgång till lagrade trafik- och lokaliseringsuppgifter endast får ges för bekämpning av grov brottslighet och som huvudregel endast gälla personer som på något sätt kan vara inblandade i allvarlig brottslighet. Regeringen bedömer att reglerna i , preventivlagen, inhämtningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll uppfyller krav i dessa hänseenden. Regeringen bedömer att reglerna i , preventivlagen och inhämtningslagen om information till berörda om att uppgifter inhämtats uppfyller krav och att även avsaknaden av regler om information till berörda i lagen om särskild utlänningskontroll är förenlig med . De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation bör enligt regeringen även fortsättningsvis avse inte bara de uppgifter som sparas enligt datalagringsreglerna utan också den information som sparas för operatörernas egna ändamål, t.ex. uppgifter som behövs för fakturering. Säkerhetspolisens inhämtning i underrättelseverksamhet när det gäller viss samhällsfarlig brottslighet Enligt en särskild bestämmelse i 3 § inhämtningslagen får uppgifter om elektronisk kommunikation hämtas in vid brottslig verksamhet som innefattar vissa särskilt angivna brott med ett lägre straffminimum än huvudregeln fängelse , t.ex. sabotage, spioneri och vissa slags terrorismfinansiering och terrorismrekrytering. Dessa är brott som huvudsakligen bekämpas av Säkerhetspolisen. När bestämmelsen trädde i kraft gavs den begränsad giltighetstid till utgången av 2013. Giltighetstiden har därefter förlängts , och bestämmelsen gäller nu till utgången av 2019. Regeringen konstaterar att tillämpningen av lagen har lett till en beaktansvärd nytta i samband med underrättelsearbete som rör brottslig verksamhet som innefattar flera av de brott som omfattas av den tids-begränsade bestämmelsen. Dessa brott riktar sig på olika sätt mot samhällsstrukturen och säkerhet. Sådana brott är särskilt angelägna att upptäcka och förhindra. Det finns ingenting som tyder på att Säkerhetspolisens behov av en särskild inhämtningsmöjlighet skulle minska inom överskådlig tid. Enligt regeringen väger samhällets och medborgarnas intresse av att den aktuella brottsligheten upptäcks och förhindras tyngre än integritetsintresset för dem som kan komma att bli föremål för tvångsmedlet. Möjligheten att hämta in uppgifter om elektronisk kommunikation som rör brott med ett lägre minimistraff än fängelse bör, anför regeringen, alltså finnas kvar och bör inte längre vara tidsbegränsad. Bestämmelsen ska således permanentas. Regeringen föreslår i propositionen även att möjligheten att hämta in uppgifter enligt lagen ska utvidgas till att omfatta även vissa ytterligare brott: dels statsstyrt företagsspioneri, dels grov misshandel och olaga frihetsberövande som begås i s.k. systemhotande syfte.