bet · H601MJU18 · 2019-06-04 00:00:00 — svarade dåvarande klimat- och miljöminister på en skriftlig fråga (fr. 2015/16:773) bl.a. om huruvida ministern avsåg att ta initiativ till en förändring av tillsynsavgifterna så att avgifterna totalt sett i större utsträckning täcker de faktiska kostnaderna. Av svaret framgick bl.a. följande: Avgifter för prövning och tillsyn av miljöfarliga verksamheter fastställs i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt . Denna förordning trädde i kraft i samband med att infördes. Avgifterna har i princip inte justerats sedan de infördes . I ett led för att öka kostnadstäckningen för statens kostnader för prövning och tillsyn beslutade regeringen att höja avgifterna för prövning och tillsyn av miljöfarliga verksamheter . Avgiftshöjningen är en uppräkning av de avgiftsbelopp som trädde i kraft . Avgifterna höjs stegvis för att ge de berörda verksamhetsutövarna tid för att anpassa sig till de högre avgiftsbeloppen. Jag håller med om att den som förorenar också ska stå för kostnaderna för detta. Av detta följer att den verksamhetsutövare som bedriver en verksamhet som medför större kostnader för prövning och tillsyn också bör betala en högre avgift än en verksamhet som medför mindre kostnader. Jag kommer att fortsätta det arbete som påbörjades när en första höjning av avgifterna för prövning och tillsyn av miljöfarliga verksamheter genomfördes. I det fortsatta arbetet med att se över avgifterna för prövning och tillsyn så är det en viktig del att även se över avgifterna så att dessa motsvarar de faktiska kostnaderna för de statliga myndigheternas prövning och tillsyn av miljöfarliga verksamheter. Enligt uppgift från () bereds frågan om att ytterligare se över avgiftssystemet för att uppnå en bättre kostnadstäckning för myndigheternas prövning och tillsyn. Ett motionsyrkande med motsvarande innehåll som det nu aktuella behandlades och avslogs av miljö- och jordbruksutskottet under såväl /17 som /18 (bet. 2016/17:MJU22 och bet. 2017/18:MJU19). Ekonomisk säkerhet för gruvverksamhet innehåller två bestämmelser som är relevanta för de säkerheter som ställs för hantering av utvinningsavfall och efterbehandling: dels 16 kap. 3 § där det finns en allmän möjlighet att kräva säkerhet för alla typer av verksamheter (inte bara gruvverksamhet), dels 15 kap. 35 § där en skyldighet att ställa säkerhet när det är fråga om deponering av avfall framgår. Av 15 kap. 35 § framgår att ett tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall endast får ges om verksamhetsutövaren ställer säkerhet eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för att säkerställa att resurser finns avsatta för att ta om hand avfallet. krav på att en verksamhetsutövare ska ställa säkerhet för kostnaderna för att avhjälpa en miljöskada finns i 16 kap. 3 § . Där framgår det att – tillstånd får göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda – en säkerhet ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål – säkerheten får ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet – säkerheten ska prövas av tillståndsmyndigheten. Av förarbetena framgår att huvudsyftet med kraven på att ställa säkerheter är att skydda samhället från risken att behöva svara för kostnader för efterbehandling (prop. 2006/07:95 s. 135). innehåller inte några bestämmelser som reglerar hur storleken på säkerheten ska bestämmas. Av förarbetena framgår dock att de förväntade avhjälpandekostnaderna ska kunna tjäna som utgångspunkt vid bedömningen av om säkerheten är tillräcklig. De kriterier som tillämpas vid bedömningen av nödvändiga återställningskostnader blir därigenom styrande för den kostnadsbedömningen (prop. 2006/07:95 s. 110). tillsatte regeringen en särskild utredare för att utreda och analysera om det finns insatser eller åtgärder som på ett mer ändamålsenligt sätt än kan säkerställa att det finns tillräckliga säkerheter för efterbehandling och andra återställningsåtgärder vid gruvverksamhet. Enligt utredningsdirektiven (dir. 2017:59) skulle utredaren bl.a. • ge förslag på hur nuvarande system för säkerheter kan förbättras • identifiera förutsättningar som kan påverka säkerhetens storlek och form • ta fram förslag för att säkerställa att säkerheten är tillräcklig när den behöver tas i anspråk • föreslå andra modeller för kostnadstäckning i det fall nuvarande system inte anses ändamålsenligt • lämna nödvändiga författningsförslag. överlämnade sitt betänkande SOU 2018:59 Statens gruvliga risker till regeringen. Utredningen konstaterar sammantaget att dagens system med säkerheter innebär att staten och i slutändan skattebetalarna löper en betydande risk att tvingas träda in och finansiera kostnader för efterbehandling som verksamhetsutövarna borde ha stått för. Utredningen föreslår därför för det första att syftet och målsättningen med säkerheterna tydliggörs. För det andra föreslår utredningen en uppstramning av reglerna för beräkning av säkerhetsbeloppets storlek. För det tredje föreslår utredningen en begränsning av vilka säkerheter som ska accepteras. För det fjärde föreslår utredningen en tydligare beslutsprocess när det gäller säkerheternas storlek. Utredningen föreslår att dessa förslag genomförs dels genom justeringar i , dels genom införande av en ny lag samt en ny förordning om finansiella säkerheter för gruvverksamhet (s. 12 f.). Utredningen bedömer att det finns flera skäl för att löpande revidera efterbehandlingsplanen, kostnadsberäkningen och beslutet om säkerheternas storlek. Ett av dessa skäl är enligt utredningen att en löpande uppdatering av kostnadsberäkningen och planen för efterbehandling vid fasta intervall skapar incitament att aktivt arbeta med efterbehandling. En verksamhetsutövare som aktivt arbetar med efterbehandling kan successivt komma att behöva ställa lägre säkerheter allt eftersom efterbehandlingen fortgår, och de förväntade kostnaderna för den återstående efterbehandlingen blir lägre (s. 127 f.). () har upplyst om att utredningen har varit på remiss och att den ansvariga enheten på departementet sammanställer remissvaren. Regeringen har ännu inte beslutat hur ärendet ska tas vidare. När det gäller frågan om tillsynsavgifter för gruvverksamhet kan utskottet, mot bakgrund av redovisningen ovan, konstatera att regelverket har ändrats så att tillsynsavgifterna för gruvverksamhet numera är differentierade på det sätt som har efterfrågats i den aktuella motionen. Motionen är i den delen således redan tillgodosedd. I motionen har det även anförts att avgifterna måste vara avvägda på ett sådant sätt att de i större utsträckning täcker de totala kostnaderna för prövning och tillsyn. I det avseendet har utskottet blivit upplyst om att bereder frågan om att ytterligare se över avgiftssystemet för att uppnå en bättre kostnadstäckning för myndigheternas prövning och tillsyn. Med hänsyn till det arbete som pågår i frågan finner utskottet inte skäl att vidta några åtgärder med anledning av vad som efterfrågas i motionen i den delen. Sammanfattningsvis föreslår utskottet därför att motion 2018/19:2891 (M) yrkande 14 avslås i sin helhet. En förutsättning för tillstånd att bedriva gruvverksamhet är att sökanden ställer viss ekonomisk säkerhet för kostnader för efterbehandling och övrig återställning av den miljö som verksamheten påverkat. Av redovisningen ovan framgår att har utrett och analyserat hur det kan säkerställas att det finns tillräckliga säkerheter för efterbehandling och andra återställningsåtgärder vid gruvverksamhet. Utredningen har lämnat ett antal förslag, bl.a. om att efterbehandlingsplanen, kostnadsberäkningen och beslutet om säkerheternas storlek bör revideras löpande. Förslagen har varit på remiss och bereds inom . I avvaktan på utfallet av det arbete som pågår föreslår utskottet att motion 2018/19:2891 (M) yrkande 15 lämnas utan vidare åtgärd. Utskottets förslag i korthet avslår motioner om klassificeringen av jordbruket som miljöfarlig verksamhet. Jämför reservation 14 (M, SD, KD) och det särskilda yttrandet (C). Enligt kommittémotion 2018/19:1287 av m.fl. (SD) yrkande 32 ska jordbruk klassas som miljöpåverkande verksamhet i stället för som miljöfarlig verksamhet. Ett motsvarande förslag finns i kommittémotion 2018/19:2736 av m.fl. (KD) yrkande 31. I kommittémotion 2018/19:2425 av m.fl. (C) yrkande 40 framhåller motionärerna att man bör ändra utformningen av så att jordbruk inte klassas som miljöfarlig verksamhet. Enligt motion 2018/19:2073 av (M) bör man se över möjligheten att ändra beteckningen för lantbruket från miljöfarlig verksamhet till samhällsviktig verksamhet. behandling och kompletterande uppgifter Enligt 9 kap. 1 § avses med miljöfarlig verksamhet utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden eller grundvatten eller användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande. Av förarbetena till framgår att enligt paragrafens punkt 2 avses med miljöfarlig verksamhet användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden eller grundvatten. Användning som kan komma i fråga kan vara av de mest skilda slag, exempelvis fabriker och andra industriella anläggningar, jordbruk, trafikanläggningar, förbränningsanläggningar, kärntekniska anläggningar, deponier och andra upplag. Vad som menas med miljöfarlig verksamhet enligt framgår av 9 kap. 1 §. Det är i likhet med miljöskyddslagen inte säkert att en verksamhet är farlig för miljön bara för att den har betecknats som miljöfarlig i 9 kap. 1 § . Om miljön påverkas eller kan påverkas på något av de sätt som anges i 9 kap. 1 § är det fråga om miljöfarlig verksamhet (prop. 1997/98:45 del 2 s. 107 och 385). Av förarbetena framgår vidare att regeringen gör bedömningen att det skulle vara en alltför långtgående ändring att låta begreppet miljöfarlig verksamhet utgå. Regeringen anför att det är ett vedertaget begrepp som används i många olika sammanhang i balken, inte bara i kapitlet om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd utan även i bl.a. processbestämmelserna. Vidare framhålls att en fördel med begreppet också är, vilket även angavs i propositionen till miljöskyddslagen, att det ger uttryck för grundtanken att även risken för olägenheter ska beaktas (prop. 1997/98:45 del 1 s. 326 f.). Motioner med liknande innehåll som de nu aktuella har behandlats av miljö- och jordbruksutskottet i betänkande 2015/16:MJU9 Landsbygdspolitik och i 2016/17:MJU23 En livsmedelsstrategi för . Utskottet avstyrkte motionerna och i ställningstagandet i det sistnämnda betänkandet anförde utskottet följande (s. 183): Enligt utskottet är det svenska jordbruket nödvändigt för en levande svensk landsbygd. Utskottet håller med regeringen om att det är svårt att producera livsmedel utan att påverka miljön men att det svenska jordbruket är ledande i att producera livsmedel med en mindre påverkan på miljön. Utskottet konstaterar att livsmedelsstrategins utgångspunkt är en hållbar produktion av livsmedel. Vidare konstaterar utskottet, i likhet med tidigare ställningstagande, att det inte nödvändigtvis behöver innebära att en verksamhet är farlig för människors hälsa eller miljön bara för att den definieras som miljöfarlig. Om miljön påverkas eller kan påverkas i enlighet med definitionen klassas den som miljöfarlig. Enligt definition klassas en verksamhet som miljöfarlig om miljön påverkas eller kan påverkas av verksamheten. Utskottet har vid tidigare behandling av liknande motionsyrkanden uttalat att det inte nödvändigtvis behöver innebära att en verksamhet är farlig för människors hälsa eller miljön bara för att den definieras som miljöfarlig. Utskottet gör inte nu någon annan bedömning och avstyrker därför motionerna 2018/19:1287 (SD) yrkande 32, 2018/19:2073 (M), 2018/19:2425 (C) yrkande 40 och 2018/19:2736 (KD) yrkande 31. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden som rör miljöorganisationers talerätt. Jämför reservation 15 (M), 16 (SD) och 17 (SD). Kommittémotion 2018/19:1291 av m.fl. (SD) yrkande 21 handlar om miljöorganisationers talerätt i viltfrågor. Enligt motionärerna försvårar talerätten möjligheterna att bedriva en sund viltvård. Regeringen bör därför utreda konsekvenserna av lagstiftningen och återkomma med förslag på hur lagstiftningen och tillämpningen av den kan förbättras. I kommittémotion 2018/19:2890 av m.fl. (M) yrkande 3 efterfrågas en översyn av miljöorganisationers minsta storlek för att ha talerätt i frågor om skydds- och licensjakt. Enligt motionärerna är det dessutom angeläget att klargöra att det endast är etablerade organisationer med bl.a. stadgar som har talerätt. Enligt kommittémotion 2018/19:1293 av m.fl. (SD) yrkande 8 bör miljöorganisationers möjligheter att begära rättslig prövning av normala skogsbruksåtgärder begränsas. Århuskonventionen och EU-rättsliga regler Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen) trädde i kraft , och är part till konventionen . Konventionen vilar på princip 10 i Riodeklarationen om miljö och utveckling, som antogs vid om miljö och utveckling i . Denna princip anger att miljöfrågor hanteras bäst när alla berörda medborgare deltar på lämplig nivå. På det nationella planet ska, enligt principen, varje individ ha skälig tillgång till den miljöinformation som finns hos offentliga organ, inklusive information om farliga material och verksamheter i samhället, och det ska ges möjlighet att delta i beslutsprocessen. Stater ska underlätta och uppmuntra folkligt medvetande och deltagande genom att se till att information finns lätt åtkomlig. Tillgång till effektiva juridiska och administrativa procedurer inklusive rättsmedel för upprättelse och gottgörelse ska erbjudas. I konventionen förklaras att ett tillfredsställande miljöskydd är väsentligt för människors välbefinnande och för deras åtnjutande av grundläggande mänskliga rättigheter. Varje människa har rätt att leva i en miljö som är förenlig med hälsa och välbefinnande men har också en skyldighet att, både ensam och tillsammans med andra, skydda och förbättra miljön för nuvarande och kommande generationer. För att kunna hävda denna rättighet och fullgöra denna skyldighet anger konventionen att medborgarna måste ha tillgång till miljöinformation, rätt att delta i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Konventionens bestämmelser utgör en minimistandard för rättigheterna. Enligt konventionen har icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller de krav som uppställs i nationell rätt en särskilt viktig roll, och de tillerkänns därför samma rättigheter som den berörda allmänheten i övrigt. Konventionen bygger på följande tre grundprinciper som brukar kallas konventionens tre pelare: – allmänhetens rätt att ta del av miljöinformation som finns hos myndigheter – allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser som har inverkan på miljön – allmänhetens tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Även EU är part till Århuskonventionen, och konventionen är införlivad i EU-lagstiftningen genom förordning (EG) nr 1367/2006. Enligt förordningen får icke-statliga organisationer väcka talan vid EU:s domstolar mot de beslut som EU:s institutioner och organ har fattat. Konventionen är också genomförd i genom bestämmelser i bl.a. direktivet om allmänhetens deltagande (och rådets direktiv /35/EG av om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och till rättslig prövning, av direktiv /337/EG och direktiv /61/EG). Även andra EU-direktiv ställer upp vissa krav på allmänhetens tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. I artikel 4.3 andra stycket i fördraget om Europeiska unionen () föreskrivs att medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller unionens institutioners akter. Enligt artikel 19.1 andra stycket i samma fördrag ska medlemsstaterna fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. Artikel 47 första stycket i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna anger att var och en vars unionsrättsliga rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol. I artikel 9.3 i Århuskonventionen anges att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt ska ha möjlighet att få handlingar och underlåtenheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. Den svenska lagstiftningen och talerätten för miljöorganisationer grundas på konventionen. presenterade ett tillkännagivande om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (2017/C 275/01). Kommissionen konstaterar där att det på de områden som inte omfattas av EU:s harmoniserade sekundärlagstiftning finns stora skillnader mellan medlemsstaternas nuvarande bestämmelser om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. har enligt kommissionen bidragit till en ansenlig och värdefull rättspraxis som klargör EU:s krav på tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Kommissionen har, efter att ha övervägt och förkastat andra alternativ, kommit fram till att ett tolkningsmeddelande (dvs. det aktuella dokumentet) är det lämpligaste och mest ändamålsenliga sättet att hantera problemen. Tanken med tolkningsmeddelandet är att skapa en tydlig bild av vad som krävs på nationell nivå för att uppfylla EU-rättsliga krav när det gäller tillgång till rättslig prövning i samband med beslut, handlingar eller underlåtelser av medlemsstaternas offentliga myndigheter (punkt 7, 9, 11 och 15). I meddelandet konstaterar kommissionen att rättspraxis bekräftar att miljöorganisationer spelar en central roll för att säkerställa att skyldigheterna enligt EU:s miljölagstiftning efterlevs (punkt 38). Kommissionen anför också att medlemsstaterna får införa kriterier som icke-statliga organisationer måste uppfylla för att få talerätt, men framhåller att kriterierna inte får medföra att det blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de materiella och processuella rättigheter som följer av unionsrätten (avsnitt 2.5.4). För att leva upp till Århuskonventionen och krav på måste anpassa den nationella rätten efter dessa regelverk (jfr prop. 2004/05:65 s. 24). Svensk lagstiftning och praxis m.m. Miljöorganisationers rätt att överklaga domar och beslut enligt och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken regleras i 16 kap. 13 § . Enligt den paragrafen får överklagbara domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken, om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. eller om tillsyn enligt 10 kap. eller i sådana frågor enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken överklagas av en ideell förening eller annan juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen har bedrivit verksamhet i under och har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd. För att få överklaga räcker det inte att organisationen har klagorätt enligt 16 kap. 13 § , utan den måste även vara parts- och processbehörig enligt 11 kap. 2 § . Organisationen ska alltså kunna förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter – ha rättskapacitet – vilket för ideella föreningars del förutsätter att den har stadgar och styrelse. Det ska också finnas en behörig ställföreträdare som kan föra dess talan. Det åligger organisationen att skaffa fram en utredning om att den uppfyller dessa krav, exempelvis genom att visa upp stadgar och verksamhetsberättelse eller annan dokumentation om dess verksamhet (se m.fl., – En kommentar, Zeteo, version , kommentaren till 16 kap. 13 §). En förvaltningsmyndighets beslut enligt förvaltningslagen (2017:900) får enligt 42 § i den lagen överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Frågan om vem som kan anses vara berörd av ett beslut har i svensk rättstradition ofta lämnats till de rättstillämpande organen att avgöra. I en dom (mål nr 4390-12 och 4396-12) fann Kammarrätten i att miljöorganisationer under vissa förutsättningar ska ha talerätt när det gäller beslut om jakt på rovdjur som skyddas av , detta med hänsyn till Århuskonventionens bestämmelser. Denna praxis har sedan vidareutvecklats genom Högsta förvaltningsdomstolens dom i det s.k. Änokfallet (HFD 2014 ref. 8). I målet gavs en miljöskyddsförening rätt att överklaga ett beslut enligt skogsvårdslagen (1979:429) för att säkerställa att allmänheten har tillgång till effektiva rättsmedel i enlighet med Århuskonventionen. Miljöorganisationers talerätt har också behandlats av i det s.k. vargmålet. I målet tydliggjorde domstolen internationella åtaganden i detta hänseende (Högsta förvaltningsdomstolens beslut i mål nr 312-15). tillsatte regeringen en särskild utredare med uppgift att bl.a. identifiera behovet av att tydliggöra bestämmelser om överklagande i skogsvårdslagen. Av direktivet till utredningen översyn av skogsvårdslagstiftningen (dir. 2015:121) framgick i den delen att utredaren skulle – se över om det finns behov av att tydliggöra bestämmelserna om överklagande i skogsvårdslagen och lämna de förslag som bedöms vara lämpliga – analysera om Århuskonventionen innebär att allmänheten bör ha en rätt till överprövning när det gäller beslut och ställningstagande att inte fatta beslut med anledning av underrättelser enligt 14 § skogsvårdslagen – lämna de förslag som bedöms vara lämpliga för att säkerställa rätten till en sådan överprövning om allmänheten bedöms ha rätt till den – utarbeta nödvändiga författningsförslag. Uppdraget redovisades när betänkandet Rättslig översyn av skogsvårdslagstiftningen (SOU 2017:81) överlämnades till regeringen. I den del som är aktuell här framgår följande av sammanfattningen (s. 17 f.): Utredaren bedömer att skogsvårdslagen är en sådan lag som omfattas av Århuskonventionen. Det finns en på konventionen grundad förpliktelse att säkerställa att allmänheten i enlighet med nationell rätt har tillgång till effektiva rättsmedel vad gäller beslut om tillstånd och villkor för avverkning av fjällnära skog och ädellövskog. Också beslut om föreläggande eller förbud med anledning av en underrättelse om avverkning m.m. enligt 14 § skogsvårdslagen eller annan tillsyn enligt denna lag bör behandlas på motsvarande sätt. I betänkandet föreslås därför att överklagandehänvisningen i 40 § skogsvårdslagen ändras så att det framgår att beslut enligt ovan får överklagas av sådana ideella föreningar eller andra juridiska personer som avses i 16 kap. 13 § . Besluten får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Betänkandet innehåller inte något förslag på att övriga beslut eller ställningstaganden att inte fatta beslut med anledning av underrättelser m.m. ska kunna överklagas utöver vad som anges om överklagande i den nya förvaltningslagen (2017:900). För att säkerställa allmänhetens tillgång till information om beslut och för att rätten till överprövning ska kunna säkras, föreslås att ska offentliggöra överklagbara beslut elektroniskt.