bet · H601JuU25 · 2019-05-10 00:00:00 — Förstärkta återfallsförebyggande åtgärder vid villkorlig frigivning Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till ändringar i och i fängelselagen. Syftet med lagändringarna är att stärka möjligheterna för Kriminalvården att vidta kontroll- och stödåtgärder avseende dem som friges villkorligt från ett fängelsestraff. Förslagen innebär bl.a. att övervakningstiden efter villkorlig frigivning förlängs, att möjligheten att föreskriva villkor om vad som ska gälla efter den villkorliga frigivningen utökas och att möjligheten att förverka villkorligt medgiven frihet på grund av misskötsamhet under den villkorliga frigivningen utvidgas. Vidare föreslås att Kriminalvården ska kunna fatta beslut om elektronisk övervakning av den frigivne för att kontrollera att en föreskrift följs. Det föreslås även att Kriminalvården i stället för övervakningsnämnden ges rätt att meddela beslut om särskilda föreskrifter och om varning vid misskötsamhet, och att Kriminalvården ska få överklaga övervakningsnämndens beslut till domstol. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår även två tillkännagivanden till regeringen med anledning av motionsyrkanden. Förslagen rör i korthet följande frågor: • En tydligare koppling mellan deltagande i återfallsförebyggande åtgärder och frågan om villkorlig frigivning. • En reformering av systemet med villkorlig frigivning där större hänsyn tas till bl.a. hur den intagne skött sig under verkställigheten. I betänkandet finns sex reservationer (M, SD, C, V, KD, L) och fyra särskilda yttranden (M, SD, V, KD). Proposition 2018/19:77 Förstärkta återfallsförebyggande åtgärder vid villkorlig frigivning. Sju yrkanden i följdmotioner. 16 yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /19. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Förstärkta återfallsförebyggande åtgärder vid villkorlig frigivning 1.Bristande deltagande i återfallsförebyggande åtgärder, punkt 2 (V) 2.Återgång till tidigare straff vid ny brottslighet, punkt 3 (SD) 3.Elektronisk övervakning efter frigivning, punkt 5 (SD) 4.Reformering av systemet med villkorlig frigivning, punkt 6 (V) 5.Förverkande av villkorligt medgiven frihet vid misskötsamhet, punkt 7 (M, KD) 6.Vistelseförbud, punkt 8 (M, C, KD, L) 1.Förstärkta återfallsförebyggande åtgärder vid villkorlig frigivning, punkt 1 (V) 2.Reformering av systemet med villkorlig frigivning, punkt 6 (M) 3.Reformering av systemet med villkorlig frigivning, punkt 6 (SD) 4.Reformering av systemet med villkorlig frigivning, punkt 6 (KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /19 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Förstärkta återfallsförebyggande åtgärder vid villkorlig frigivning antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i med den ändringen att uttrycket "15 § andra stycket andra meningen" i 37 kap. 7 § ska bytas ut mot "15 § andra stycket", 2. lag om ändring i fängelselagen (2010:610). Därmed bifaller proposition 2018/19:77 punkterna 1 och 2. Bristande deltagande i återfallsförebyggande åtgärder ställer sig bakom det som utskottet anför om en tydligare koppling mellan deltagande i återfallsförebyggande åtgärder och frågan om villkorlig frigivning och tillkännager detta för regeringen. 2018/19:2598 av m.fl. (L) yrkande 5, 2018/19:3056 av m.fl. (M, KD) yrkande 2 och 2018/19:3062 av och (båda C). Reservation 1 (V) Återgång till tidigare straff vid ny brottslighet 2018/19:136 av m.fl. (SD) yrkande 14. Reservation 2 (SD) Polisens möjlighet till övervakning av tidigare dömda 2018/19:402 av och (båda SD) yrkande 2. Elektronisk övervakning efter frigivning 2018/19:136 av m.fl. (SD) yrkande 23 och 2018/19:3058 av m.fl. (SD) yrkandena 2 och 3. Reservation 3 (SD) Reformering av systemet med villkorlig frigivning ställer sig bakom det som utskottet anför om en reformering av systemet med villkorlig frigivning och tillkännager detta för regeringen. 2018/19:2596 av m.fl. (L) yrkande 26, 2018/19:2819 av m.fl. (M, C, KD, L) yrkande 29 och 2018/19:2861 av m.fl. (C) yrkande 16 och 2018/19:136 av m.fl. (SD) yrkande 18, 2018/19:1546 av (M), 2018/19:1914 av (M), 2018/19:2469 av m.fl. (KD) yrkande 1.1, 2018/19:2867 av m.fl. (M) yrkande 13, 2018/19:3056 av m.fl. (M, KD) yrkande 1 och 2018/19:3058 av m.fl. (SD) yrkande 1. Reservation 4 (V) Förverkande av villkorligt medgiven frihet vid misskötsamhet 2018/19:3056 av m.fl. (M, KD) yrkande 3. Reservation 5 (M, KD) 2018/19:487 av (L) yrkande 6, 2018/19:2589 av m.fl. (L) yrkande 8, 2018/19:2819 av m.fl. (M, C, KD, L) yrkande 31 och 2018/19:2871 av m.fl. (M) yrkande 2. Reservation 6 (M, C, KD, L) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (KD), (M), (SD), (S), (V), (M), (SD), (S), (S), (L), (MP), (KD), (S), (SD), (C) och Noria Manouchi (M). I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2018/19:77 Förstärkta återfallsförebyggande åtgärder vid villkorlig frigivning. I propositionen föreslår regeringen ändringar i och i fängelselagen (2010:610). Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Tre motioner har väckts med anledning av propositionen. I betänkandet behandlar utskottet även 16 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden /19. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1. Det kan nämnas att har tillkännagett att regeringen bör överväga om personer som är dömda för våldsbrott ska ha en skyldighet att genomgå behandlingsprogram (bet. 2015/16:JuU21, rskr. 2015/16:174). En vägran att delta i ett sådant program ska få konsekvenser för den intagnes möjligheter att få permission och villkorlig frigivning. Den intagnes medverkan ska vara ett krav för villkorlig frigivning för personer som dömts för grova sexualbrott eller grova brott mot närstående. Tillkännagivandet, som behandlas i propositionen, är inte slutbehandlat. Förstärkta återfallsförebyggande åtgärder vid villkorlig frigivning Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ändringar i och fängelselagen. Lagförslagen syftar till att stärka möjligheterna för Kriminalvården att vidta kontroll- och stödåtgärder avseende dem som friges villkorligt från ett fängelsestraff. ställer sig bakom det som utskottet anför om en tydligare koppling mellan deltagande i återfallsförebyggande åtgärder och frågan om villkorlig frigivning och tillkännager detta för regeringen. ställer sig även bakom det som utskottet anför om en reformering av systemet med villkorlig frigivning, där större hänsyn tas till bl.a. hur den intagne skött sig under verkställigheten, och tillkännager detta för regeringen. avslår övriga motionsyrkanden om bl.a. elektronisk övervakning efter frigivning och vistelseförbud. Jämför reservation 1 (V), 2 (SD), 3 (SD), 4 (V), 5 (M, KD) och 6 (M, C, KD, L) samt särskilt yttrande 1 (V), 2 (M), 3 (SD) och 4 (KD). I 26 kap. (BrB) finns bestämmelser om villkorlig frigivning för den som avtjänar ett fängelsestraff. Huvudregeln är att villkorlig frigivning ska ske när den dömde har avtjänat två tredjedelar av sitt fängelsestraff, dock minst (6 §). Om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning kan den skjutas upp med åt gången. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl mot frigivning ska det särskilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten. Vid avgörandet av hur frigivningen ska skjutas upp ska arten och omfattningen av överträdelserna särskilt beaktas (6 a § och 7 § andra stycket). Beslut om uppskjuten villkorlig frigivning fattas av Kriminalvården och kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (26 kap. 9 § och 38 kap. 14 § BrB). Efter den villkorliga frigivningen gäller en prövotid som motsvarar den strafftid som återstår vid frigivningen, dock minst (26 kap. 10 § BrB). gäller ett allmänt skötsamhetskrav (26 kap. 14 § första stycket BrB). Den frigivne ska vara skötsam, efter förmåga försöka försörja sig samt i övrigt rätta sig efter vad som åligger honom eller henne enligt eller enligt föreskrifter eller anvisningar som meddelats med stöd av den. Den frigivne är också skyldig att på kallelse inställa sig hos . Den som förpliktats att betala skadestånd med anledning av brott ska försöka fullgöra denna skyldighet. I anslutning till att villkorlig frigivning äger rum eller senare kan det beslutas att den villkorligt frigivne ska stå under övervakning. Övervakning ska beslutas om det bedöms påkallat (26 kap. 11 § BrB). Det är normalt Kriminalvården som beslutar om övervakning. Även övervakningsnämnden kan fatta ett sådant beslut (37 kap. 7 § BrB). Har övervakning beslutats, men bedöms det därefter att övervakningen är påkallad, får övervakningsnämnden besluta att övervakningen ska upphöra. Om inte något annat beslutas upphör övervakningen när av prövotiden har förflutit. kan dock besluta om övervakning efter att av prövotiden har förflutit, dock längst till prövotidens utgång (26 kap. 18 § BrB). Övervakningen och kriminalvården i frihet i övrigt bedrivs under ledning av Kriminalvården (26 kap. 12 § BrB). Det är Kriminalvården som förordnar övervakare för villkorligt frigivna. Som övervakare kan antingen utses tjänsteman vid eller lekmän. Regler om planering av övervakningen finns i 5 kap. 3 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder (frivårdsförordningen). I 26 kap. 15 § BrB finns regler om föreskriftsrätt . När det finns skäl att anta att den frigivne för sin anpassning i samhället behöver stöd av en särskild föreskrift om vad han eller hon ska iaktta , får en sådan föreskrift meddelas för eller tills vidare. Särskilda föreskrifter får avse – vistelseort eller bostad , högst åt gången – arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning – läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling i eller utanför sjukhus eller annan dylik inrättning. som avser läkarvård och liknande får kombineras med en skyldighet för den frigivne att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller hårprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av alkohol eller andra beroendeframkallande medel, dopningsmedel eller förbjudna hälsofarliga varor. Genom en föreskrift får också den frigivne förpliktas att ersätta skada som uppkommit genom brottet. Den som står under övervakning får genom en särskild föreskrift meddelas vad som ska gälla under övervakningen. En sådan föreskrift får gälla på vilket sätt och i vilken omfattning den frigivne ska hålla kontakten med övervakaren eller Kriminalvården. Föreskriften kan också avse en skyldighet att underrätta övervakaren eller Kriminalvården om att han eller hon uteblivit från en arbetsplats, skola eller annan föreskriven verksamhet eller inrättning. Med undantag för föreskrifter om kontaktskyldighet, krävs inte att den frigivne står under övervakning för att han eller hon ska kunna meddelas en särskild föreskrift. Föreskrifter meddelas, ändras och upphävs av övervakningsnämnden (26 kap. 16 § BrB). Det kan vara angeläget att föreskriften börjar gälla efter villkorlig frigivning och därför får Kriminalvården meddela föreskrift som gäller intill dess nämnden har prövat frågan. beslut om föreskrifter kan överklagas till tingsrätten (37 kap. 11 § BrB). En domstol får meddela föreskrifter om domstolen dömer någon som villkorligt frigetts för brott begånget före prövotidens utgång och inte förklarar den villkorligt medgivna friheten förverkad (34 kap. 5 § tredje stycket BrB). Övervakaren får meddela anvisningar i fråga om verkställandet av föreskrifterna samt även medge tillfällig lättnad och jämkning av föreskrifterna om det behövs (26 kap. 17 § BrB). Misskötsamhet kan leda till varning, nya eller ändrade föreskrifter, övervakning eller förverkande av den villkorligt medgivna friheten med åt gången (26 kap. 18 och 19 §§ BrB). Med misskötsamhet avses att den frigivne inte iakttar vad som åligger honom eller henne enligt , t.ex. att den frigivne inte iakttar det allmänna skötsamhetskravet, eller att den frigivne bryter mot föreskrifter eller anvisningar som meddelats med stöd av . Det är övervakningsnämnden som prövar frågor om misskötsamhet. Det ligger på Kriminalvården att skyndsamt anmäla till övervakningsnämnden om Kriminalvården på grund av en rapport från övervakaren eller av någon annan anledning finner att nämnden bör fatta beslut enligt i fråga som rör den dömde (5 kap. 7 § frivårdsförordningen). Om den frigivne begår brott ska den villkorligt medgivna friheten eller en del av denna förklaras förverkad av domstol, om inte särskilda skäl talar mot det (34 kap. 5 § BrB). Elektronisk övervakning används på olika sätt av Kriminalvården inom ramen för verkställigheten av ett straff. I vissa fall kan elektronisk övervakning ersätta en anstaltsvistelse och den elektroniska övervakningen utgör då ett alternativ till att avtjäna fängelsestraffet i kriminalvårdsanstalt. Enligt lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll kan den som är dömd till högst sex månaders fängelse ansöka om att avtjäna straffet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (fotboja). Under verkställigheten i anstalt kan elektronisk kontroll användas som en säkerhetshöjande åtgärd. En intagen får underkastas viss övervakning och kontroll för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas (se 4 § fängelseförordningen [2010:2010] och 1 kap. 23 § Kriminalvårdens föreskrifter KVFS 2011:1 [FARK Fängelse]). I syfte att minska risken för återfall i brott eller för att underlätta den dömdes anpassning i samhället får Kriminalvården bevilja tillstånd till vistelse utanför anstalt genom en utslussningsåtgärd (11 kap. 1 § fängelselagen). För att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll av en beviljad utslussningsåtgärd, t.ex. utökad frigång, har myndigheten möjlighet att använda elektronisk övervakning för att säkerställa att den intagne inte vistas utanför bostaden annat än på bestämda tider (jfr 11 kap. 6 § fängelselagen). Elektroniska hjälpmedel används också för att kontrollera meddelade villkor i samband med permission (10 kap. 5 § fängelselagen). För ungdomar som dömts till sluten ungdomsvård gäller på motsvarande sätt att elektroniska hjälpmedel används för att kontrollera villkor som gäller för vistelse utanför det särskilda ungdomshemmet (18 § lagen [1998:603] om verkställighet av sluten ungdomsvård). Villkorlig frigivning och risken för återfall i brott Det finns ett starkt samhälleligt intresse av att på ett effektivt sätt förhindra återfall i brott. Redan en liten minskning av återfall i brott har betydelse när det gäller att minska de effekter i form av mänskligt lidande och andra olägenheter som brott leder till. Enligt regeringen talar intresset av samhällsskydd för att en intagen, som för villkorlig frigivning bedöms ha en särskilt hög risk för återfall i allvarlig brottslighet, kan bli föremål för åtgärder som avser att minska risken för återfall i brott. Om sådana åtgärder består i att frihetsberövandet blir längre för vissa personer än för andra personer som har fått samma straff utdömt måste det emellertid ställas höga krav på förutsebarhet och likabehandling. En förutsättning, enligt regeringen, för att intresset av samhällsskydd ska motivera villkorlig frigivning än vad som annars hade gällt är också att samhällsskyddsintresset i rimlig utsträckning kan tillgodoses genom den åtgärden. I propositionen lyfter regeringen fram att bedömningar av risken för återfall i brott kan vara vanskliga att göra och är behäftade med betydande felmarginaler. Vid en sådan bedömning måste det finnas mycket starka skäl för att ändå överväga att låta en riskbedömning påverka tidpunkten för den villkorliga frigivningen. I propositionen redogörs för omständigheter som talar emot att det finns sådana skäl. En omständighet är att förhindrandet av återfall bara blir tillfälligt genom att skjuta upp den villkorliga frigivningen, eftersom effekten bara varar under den extra tid som anstaltsvistelsen pågår. Vidare kan det incitament som villkorlig frigivning innebär för den dömde att inte begå brott efter den villkorliga frigivningen försvinna om det inte återstår någon tid att förverka. En ovisshet om vilken tid som anstaltsvistelsen kan komma att vara kan också riskera att försvåra för Kriminalvården att utforma verkställigheten på ett sätt som underlättar den intagnes anpassning i samhället. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att det inte bör införas en ordning som innebär att risken för fortsatt brottslighet påverkar tidpunkten för villkorlig frigivning. Liksom bör möjligheten att skjuta upp den villkorliga frigivningen endast finnas i de fall den dömde missköter sig . Villkorlig frigivning och misskötsamhet under verkställigheten Det finns enligt regeringen skäl att överväga en mer tydlig koppling mellan den intagnes deltagande i återfallsförebyggande åtgärder och frågan om villkorlig frigivning. Kriminalvården utformar för varje intagen, utifrån en risk- och behovsbedömning, en individuell verkställighetsplan som inriktas på åtgärder som bl.a. är ägnade att förebygga återfall i brott. Planeringen sker i samråd med den intagne. Om den intagne under verkställigheten motsätter sig åtgärderna eller inte genomför planen bör det enligt regeringen, på samma sätt som vid annan misskötsamhet, kunna ligga till grund för att den intagne får verkställa en större del av sitt straff i anstalt. En sådan förändring ligger också i linje med vad har tillkännagett. Regeringen konstaterar vidare att med denna lösning kommer frågan om villkorlig frigivning att grundas i dokumenterade faktiska omständigheter hänförliga till anstaltstiden. Den ger också, till skillnad från en bedömning av en framtida risk för återfall i brott, den intagne en möjlighet att rättsligt bemöta det som läggs honom eller henne till last. Den utredning som ligger till grund för förslagen i propositionen föreslog dock inte några förändringar när det gäller möjligheterna att skjuta upp den villkorliga frigivningen till följd av den intagnes beteende eller underlåtenhet att delta i återfallsförebyggande åtgärder. Enligt regeringen kräver frågan därför att ett kompletterande beredningsunderlag tas fram innan några förslag kan redovisas. Förstärkta åtgärder för att förebygga återfall i brott efter villkorlig frigivning Regeringen konstaterar att det av flera skäl är angeläget att det kan vidtas åtgärder för att minska risken för återfall i brott. Tiden efter villkorlig frigivning är särskilt känslig när det gäller risken för återfall i brott, och det finns därför ett stort behov av att stärka de återfallsförebyggande åtgärder som kan vidtas efter villkorlig frigivning. Regeringen lämnar därför i propositionen förslag som syftar till att stärka möjligheterna att kontrollera och stödja dem som friges villkorligt från ett fängelsestraff. Prövotidens längd och krav på skötsamhet När det gäller prövotidens längd efter villkorlig frigivning föreslår regeringen inte någon ändring. Liksom tidigare bör prövotiden motsvara den återstående strafftiden, dock . Vidare anser regeringen att de allmänna skötsamhetskraven och skyldigheten för den villkorligt frigivne att på kallelse inställa sig hos bör vara kvar. Enligt regeringen finns det skäl att närmare knyta övervakningstiden till prövotiden så att övervakningen består om inget annat beslutas. Syftet är att förtydliga att det är behovet av övervakning som ska styra övervakningstidens längd. Regeringens förslag innebär att ett beslut om övervakning gäller tills vidare och vilar på uppfattningen att det inte är motiverat att övervakningen, som , ska upphöra automatiskt om det då fortfarande finns ett behov av stöd eller kontroll. För att övervakningstiden inte ska bli längre än vad som är motiverat med hänsyn till den dömdes situation och behov ska Kriminalvården kunna besluta om att övervakningen ska upphöra om det inte längre finns skäl för åtgärden. Den möjligheten har bara övervakningsnämnden. Vidare föreslår regeringen att det ska framgå av lag att syftet med övervakningen är att minska risken för att den frigivne begår nya brott och att övervakningen ska planeras och utformas tillsammans med den dömde och i samverkan med berörda myndigheter. Särskilda föreskrifter under övervakning För att förhindra återfall i brott och förbättra den frigivnes anpassning i samhället finns det enligt regeringen anledning att i högre utsträckning än överväga att använda särskilda föreskrifter efter villkorlig frigivning. Regeringen föreslår att beslutsrätten i fråga om föreskrifter flyttas från övervakningsnämnden till Kriminalvården. Som en följd av detta föreslås även att Kriminalvården ska kunna ändra tidigare meddelade beslut. Vidare föreslår regeringen följande ändringar. • Endast den som ställs under övervakning ska kunna meddelas särskilda föreskrifter. • Det ska i lagtexten tydliggöras att särskilda föreskrifter kan meddelas också i kontrollsyfte. • Föreskrifter ska alltid vara tidsbegränsade och kunna gälla högst åt gången. • Det ska tydliggöras att föreskrifter kan avse deltagande i programverksamhet som syftar till att förhindra återfall i brott eller att bryta ett missbruk eller ett annat skadligt beteende. • Möjligheten att meddela en föreskrift om boende förtydligas så att det uttryckligen framgår att en sådan föreskrift också kan avse ett kontrollerat boende. • En föreskrift om skyldighet att lämna prov för kontroll av att den övervakade inte är påverkad av alkohol eller andra beroendeframkallande medel m.m. ska kunna beslutas även om den övervakade inte meddelats föreskrift om vård och behandling. I fråga om föreskrifter om vistelseort anför regeringen att dessa bl.a. är tänkta att användas i kontrollsyfte när det är särskilt angeläget att hålla den frigivne borta från en viss miljö. En föreskrift om vistelseort kan innehålla ett förbud för den frigivne att vistas på en viss plats eller inom ett särskilt angivet område, exempelvis ett förbud att vistas i eller i närheten av ett brottsoffers bostad eller andra platser där risken för återfall i brott bedöms vara särskilt stor, t.ex. en klubblokal eller liknande. Liksom bör det enligt regeringen finnas en möjlighet att ge föreskrifter om vistelseort. Förbudet i föreskriften bör kunna vara generellt eller avse vissa särskilt angivna tider. Regeringen konstaterar dock att det endast under mycket speciella omständigheter kan anses proportionerligt – utifrån intresset av att förhindra återfall i brott – att meddela en föreskrift om skyldighet för den frigivne att vistas på en viss plats eller inom ett visst område. Möjligheten bör främst kunna övervägas för vissa kategorier av dömda där risken för återfall i allvarlig brottslighet är särskilt stor eller för personer med koppling till kriminella gäng eller organiserad brottslighet. Avslutningsvis bedömer regeringen att möjligheten att besluta en föreskrift om sätt och tid för betalning av skadestånd på grund av brott ska finnas kvar. Vidare ska övervakaren även fortsättningsvis ha möjlighet att lämna anvisningar om verkställigheten av föreskrifterna och tillfälligt jämka de anvisningar och föreskrifter som har beslutats. Övervakaren bör dock inte ha behörighet att medge tillfällig lättnad av eller på annat sätt jämka ett beslut om elektronisk övervakning. Beslut om elektronisk övervakning Regeringen föreslår att Kriminalvården ska kunna besluta om elektronisk övervakning för att kontrollera att en särskild föreskrift följs. Att Kriminalvården ges möjligheten att besluta om elektronisk övervakning när det bedöms finnas ett behov av det kan enligt regeringens mening vara av stor nytta för den dömdes återanpassning genom att en överträdelse av en föreskrift snabbt kan upptäckas och lämplig åtgärd vidtas. Enligt regeringen bör detta kunna bidra till en minskad risk för att den frigivne återfaller i brott och kan t.ex. vara en lämplig åtgärd för att kontrollera en föreskrift om boende eller vistelseort.