bet · H701MJU3 · 2019-09-26 00:00:00 — Miljö- och jordbruksutskottets betänkande om statens vägledning av tillsyn Utskottet föreslår att dels lägger regeringens skrivelse till handlingarna, dels avslår en motion om lika och förutsägbar tillsynsprövning. I betänkandet finns en reservation (M, SD, KD). Regeringens skrivelse 2018/19:87 om statens vägledning av tillsyn. Ett yrkande i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Statens vägledning av tillsyn Lika och förutsägbar tillsynsprövning, punkt 1 (M, SD, KD) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Lika och förutsägbar tillsynsprövning 2018/19:3078 av m.fl. (M). Reservation (M, SD, KD) lägger skrivelse 2018/19:87 till handlingarna. På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (C), (MP), (M), (S), (S), (M), (SD), (S), (V), (S), (S), (L), (SD), (C), Kopparklint (M), (SD) och (KD). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2018/19:87 om statens vägledning av tillsyn. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som har gjort i sin rapport för bättre tillsyn – statens vägledning av tillsyn (RiR 2018:31). En följdmotion har väckts med anledning av skrivelsen. Vid utskottets sammanträde presenterade revisions-direktör med medarbetare från innehållet och slutsatserna i rapporten. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och rekommendation i rapporten bättre tillsyn – statens vägledning av tillsyn (RiR 2018:31). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som bedöms vara nödvändiga med anledning av rapporten. Statens vägledning av tillsyn Utskottets förslag i korthet lägger skrivelsen till handlingarna och avslår en motion om lika och förutsägbar tillsynsprövning. Jämför reservationen (M, SD, KD). har granskat tillsynsvägledningen inom fyra områden: alkoholtillsyn, kemikalietillsyn, livsmedelskontroll och miljötillsyn. Granskningen har omfattat fyra myndigheter: , , och . Syftet med granskningen har varit att bedöma om statens tillsynsvägledning inom dessa utvalda områden är ändamålsenlig. Med tillsynsvägledning avses råd och stöd, samordning samt uppföljning och utvärdering av den kommunala tillsynen. I granskningen har det ingått att identifiera faktorer som generellt sett kan vara viktiga för en välfungerande tillsynsvägledning. Följande frågor har varit utgångspunkt för granskning: – Fungerar tillsynsvägledningen effektivt inom de valda områdena? – Vad görs för att stödja och förbättra tillsynen, och hur värderas dessa insatser av berörda aktörer? – Vad kännetecknar en välfungerande tillsynsvägledning, och vilka förut-sättningar gynnar eller försvårar arbetet med tillsynsvägledning? I granskningen har det ingått att analysera myndigheternas förutsättningar för sin tillsynsvägledning. De förutsättningar som tas upp i granskningen är huvudsakligen sådana som regeringen eller myndigheterna själva kan påverka. Det har däremot inte ingått i granskningen att undersöka hur den kommunala tillsynen bedrivs eller vilka effekter tillsynen har på verksamheterna. övergripande slutsats är att tillsynsvägledningen huvud-sakligen fungerar tillfredsställande för kemikalietillsynen och livsmedels-kontrollen, medan det finns brister i tillsynsvägledningen till kommunerna när det gäller alkoholtillsynen och miljötillsynen. Vid sidan av en tydlig och effektiv organisering visar granskningen, enligt , att faktorer såsom hög servicenivå, konkret tolkningshjälp och gemensamma tillsynsprojekt är viktiga för att tillsynsvägledningen på ett effektivt sätt ska kunna bidra till en likvärdig tillsyn. anser även att det är väsentligt att följa upp och utvärdera såväl den kommunala tillsynen som de tillsynsvägledande insatserna för att tillsynsvägledningen ska kunna utvecklas på ett sätt som främjar en effektiv och likvärdig tillsyn. konstaterar att det finns skillnader i hur mycket resurser som de aktuella myndigheterna avsätter för tillsynsvägledning. En förklaring till detta skulle kunna vara att uppdragen varierar i omfattning och komplexitet, men har inte identifierat något tydligt samband mellan myndigheternas uppdrag och avsatta resurser. avsätter mest resurser för tillsynsvägledning, därefter kommer . Minst resurser avsätter och Kemikalie-inspektionen. tillhandahåller ett omfattande vägledningsmaterial som svarar mot inspektörernas behov. Verket håller även hög kvalitet i frågesvar till de kommunala inspektörerna. Svaren levereras i regel snabbt och är utformade så att de kan utgöra stöd för frågeställarens bedömning. Frågor och svar görs tillgängliga på myndighetens webbplats. anordnar även nationella kontrollprojekt som bedöms fylla en effektiv samordnande funktion. Projekten riktar kontrollen till prioriterade områden och bidrar till en kalibrering av kommunernas tillsynsbeslut. anför att de granskade myndigheternas uppföljningsarbete ger en förhållandevis god lägesbild av kommunernas tillsyn inom respektive område. analyserar de bakomliggande orsakerna till brister som identifierats i uppföljningar och hur dessa bör åtgärdas. Även Kemikalieinspektionen har hög kvalitet i sina svar på inspektörernas frågor, och inspektörerna är även nöjda med myndighetens vägledningsmaterial. Ett utmärkande drag för Kemikalieinspektionens tillsynsvägledning är de nationella projekt med högt deltagande som myndigheten tar initiativ till med 1,5 års mellanrum. Genom dessa kan den kommunala tillsynen koncentreras till prioriterade områden som det successivt utvecklas praktiskt inriktat vägledningsmaterial för allt fler frågeområden. Kommunala inspektörer ska göra självständiga bedömningar i enskilda tillsynsärenden. För att dessa bedömningar ska kunna bli nationellt likvärdiga krävs enligt någon form av tolkningshjälp där principer och ramar för inspektörernas bedömningar anges. är den enda av de fyra myndigheterna i granskningen som tydligt lyfter fram att det är en viktig uppgift för myndigheten att tolka lagstiftningen och ge tolkningshjälp eftersom det främjar en nationell likvärdighet. Bristerna i tillsynsvägledningen på alkohol- och miljöområdet avser huvudsakligen de centrala myndigheternas råd- och stödverksamhet. Bland annat tar det för och att besvara frågor, och svaren ger ofta inte tillräcklig tolkningshjälp till inspektörerna. Det finns även brister när det gäller dessa myndigheters skriftliga vägledningar. I Folkhälsomyndigetens fall är de för få och täcker inte inspektörernas behov. ger däremot ut ett stort antal väg-ledningar eftersom myndigheten har ett mycket omfattande regelverk att väg-leda kring. I många fall uppfattas emellertid materialet som svåröverskådligt och inte särskilt användarvänligt. En bidragande orsak till bristerna inom alkohol- och miljöområdena är enligt mening att myndigheterna valt en ineffektiv arbets- och ansvarsfördelning mellan central och regional nivå till följd av en otydlig organisationsstyrning från regeringen. Mot bakgrund av de iakttagelser och övergripande slutsatser som presenteras i rapporten rekommenderar att regeringen säkerställer att de tillsynsvägledande myndigheterna har ett tydligt uppdrag samt att arbets- och ansvarsfördelningen inom respektive område är ändamålsenlig. I normalfallet bör den centrala myndigheten ha ett övergripande nationellt ansvar för tillsynsvägledning medan har ansvar för regional samordning och uppföljning. lämnar även ett antal rekommendationer till de centrala tillsynsvägledande myndigheterna. Enligt bör de centrala tillsynsvägledande myndigheterna säkerställa att det finns klargörande och användbara vägledningar i tillräcklig omfattning för den kommunala tillsynen. De bör dessutom etablera en effektiv ordning för att besvara tillsynsrelaterade frågor på ett klargörande sätt inom rimlig tid och se till att svaren görs tillgängliga för alla inspektörer. Vidare bör myndigheterna överväga att bedriva nationella tillsynsprojekt eller att kvalitetssäkra och sprida relevant material från regionala tillsynsprojekt till alla kommuner. Myndigheterna rekommenderas även att utvärdera kommunernas tillsyn och den egna tillsynsvägledningen i syfte att kontinuerligt utveckla tillsynsvägledningens effektivitet. Regeringen välkomnar granskning och delar bedömning att tillsynsvägledning är ett viktigt instrument för att säkerställa en enhetlig och effektiv tillsyn och för att komma tillrätta med bristande likvärdighet i den kommunala tillsynen. Enligt regeringen bidrar iakttagelser till att identifiera möjliga förbättringar när det gäller arbets- och ansvarsfördelningen inom respektive område och till att identifiera faktorer som är viktiga för att myndigheternas tillsynsvägledning ska fungera väl. Regeringen konstaterar att iakttagelser och rekommendationer är ett viktigt bidrag i det kontinuerliga förbättringsarbetet när det gäller tillsynsvägledning. I skrivelsen anförs att regeringen delvis instämmer i den sammanfattande bedömningen att en otydlig organisationsstyrning från regeringen kan ha bidragit till att statens vägledning av den kommunala tillsynen brister inom alkohol- och miljöområdet. Tillsynsvägledning i fråga om alkoholtillsyn Regeringen delar bedömning att det finns förbättrings-potential i såväl som länsstyrelsernas roller för att stödja den kommunala nivån genom adekvat och ändamålsenlig tillsyns-vägledning inom alkoholområdet. En fortsatt utveckling av tillsyns-vägledningen är viktig och nödvändig. Enligt skrivelsen har regeringen börjat och avser att fortsätta att analysera förslagen till åtgärder tillsammans med berörda aktörer för att ta ställning till vilka eventuella åtgärder som behöver vidtas för att på bästa sätt uppnå en nationell tillsynsvägledning som är ändamålsenlig, håller god kvalitet och stimulerar jämlik tillämpning över hela landet. Regeringens bedömning är att uppdraget för nationell tillsynsvägledning finns hos . Regeringen framhåller i skrivelsen att uppgift för att bidra till en effektiv tillsyn och tillsynsvägledning inom alkoholområdet framgår, som anfört, av alkohollagen (2010:1622) och anslutande föreskrifter, samt att det i författningskommentaren till alkohollagen påpekas att det av tillsynsansvaret följer en rätt att ge vägledning för tillämpningen av lagen och att detta inte behöver föreskrivas i lag (prop. 2009/10:125 s. 171). Av instruktion (6 §) framgår också att myndigheten ansvarar för tillståndsgivning, tillsyn, tillsynsvägledning och marknads-kontroll i enlighet med vad som anges i lag och förordning. Även i den samlade strategin för alkohol, narkotika, dopning och tobak (ANDT-strategin) beskrivs detta ansvar. I propositionen God och jämlik hälsa – en utvecklad folkhälsopolitik (prop. 2017/18:249) aviserades att regeringen avser att genomföra en samlad översyn och vid behov göra förändringar i instruktion. Regeringen uppger i skrivelsen att frågan om tillsynsvägledning vid behov kommer att hanteras inom ramen för detta arbete. Inom ANDT-området har länsstyrelserna givits en central roll, vilket också inkluderat tillsynsvägledning. Som ett led i att genomföra ANDT-strategin 2016–2020 har länsstyrelserna fått extra medel för förstärkt alkohol- och tobakstillsyn från regeringen. I arbetet ingår att utveckla former för samverkan med relevanta aktörer på den regionala nivån, medverka till den nationella samordning som har i uppdrag att verka för samt underlätta och stödja kommunernas arbete med tillsyn och tillståndsgivning inom området. I samband med redovisningen av detta pågående uppdrag kommer det att finnas ytterligare underlag för att utvärdera tillvägagångssättet och effekten av den statliga styrningen inom området. Uppdraget ska slutrapporteras . Regeringen anför i skrivelsen att iakttagelser kommer att beaktas i det fortsatta strategiska arbetet i samband med att ANDT-strategin löper ut . Regeringen ser också att de iakttagelser och rekommendationer som riktats till behöver diskuteras och följas upp inom ramen för dialog med myndigheten. Tillsynsvägledning i fråga om livsmedelskontroll Regeringen konstaterar i skrivelsen att sammanfattande bedömning är att tillsynsvägledningen inom livsmedelsområdet är ändamåls-enlig och att den fungerar i huvudsak tillfredsställande. drar slutsatsen att i fråga om livsmedelskontrollen har myndigheternas egna fördelning av uppgifter lett till en effektiv tillsynsvägledning. Regeringen instämmer i bedömning av myndigheternas arbete och avser inte att vidta någon åtgärd för att ytterligare förtydliga den rådande arbets- och ansvarsfördelningen i fråga om tillsynsvägledningen inom livsmedelsområdet. Den arbetsfördelning som myndigheterna själva har etablerat fungerar enligt regeringens bedömning väl i praktiken och är känd och accepterad av de aktörer som berörs. Tillsynsvägledning i fråga om miljö- och kemikalietillsyn Regeringen instämmer delvis i iakttagelser när det gäller tillsynsvägledning enligt , vilket bl.a. omfattar kemikalier och miljö, och enligt skrivelsen avser regeringen att vidta åtgärder för att statens vägledning av den kommunala tillsynen enligt ska förbättras bl.a. genom att ansvarsfördelningen för tillsynsvägledning mellan centrala myndigheter och länsstyrelser tydliggörs. Regeringen framhåller att granskningen endast har belyst delar av den tillsynsvägledning och tillsyn som omfattas av . Regeringen delar inte fullt ut bedömning av Kemikalieinspektionens och tillsynsvägledning utan anser att båda myndigheterna sköter och prioriterar tillsynsvägledningen på ett tillfredsställande sätt utifrån sina skilda förutsättningar. Vidare menar regeringen att många av de faktorer som ofta förs fram som orsaker till brister i den operativa tillsynen kan inte tillsynsvägledningen lösa, t.ex. organisationsproblem, otydliga prioriteringar samt såväl bristande tillsyns- och sak-kompetens som bristande resurser. Regeringen anför i skrivelsen att i sitt betänkande har gjort bedömningen att samtliga centrala myndigheter med ansvar för tillsynsvägledning bör ta initiativ till en överenskommelse mellan den centrala myndigheten och länsstyrelserna, där myndigheterna tydligt reglerar hur de tillsynsvägledande uppgifterna ska fördelas. Betänkandet har remitterats, och en majoritet av de remissinstanser som har lämnat synpunkter instämmer i att det behövs ett förtydligande av ansvarsfördelningen. Enligt skrivelsen kommer regeringen att ta hänsyn till såväl remissinstansernas synpunkter som rekommendation i den fortsatta beredningen av förslag. Regeringen ser också att iakttagelser och de rekommendationer som riktats till myndigheterna kan behöva diskuteras och följas upp inom ramen för dialogen med Kemikalieinspektionen och . m.fl. (M) anför i motion 2018/19:3078 att det är viktigt att staten tar sitt ansvar för att försäkra sig om att tillsynsvägledningen sker på ett korrekt sätt. Motionärerna delar den bild som ges i och understryker vikten av en lika och förutsägbar tillsynsprövning i hela landet för att alla kommuner ska få en lika tillämpning. Motionärerna anser därför att regeringen bör vidta åtgärder i syfte att förbättra likvärdigheten. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över tillsynen enligt samt sanktionssystemet (). I uppdraget ingick bl.a. att utreda om organisationen och fördelningen av ansvaret för tillsynsvägledning och operativ tillsyn behöver ändras. I betänkande Miljötillsyn och sanktioner – en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet (SOU 2017:63) som presenterades konstaterades bl.a. att regeringens styrning och uppföljning av de centrala myndigheterna och länsstyrelserna är avgörande för att dessa i sin tur ska kunna stödja tillsynsmyndigheterna i deras tillsynsuppdrag på ett effektivt och enhetligt sätt. Utredningen föreslog bl.a. att roll som samlande miljömyndighet och övriga tillsynsvägledande myndigheters ansvar att delta i samordningen av miljötillsynen tydliggörs. Samtliga centrala myndigheter med ansvar för tillsynsvägledning bör dessutom ta initiativ till en överenskommelse mellan den centrala myndigheten och länsstyrelserna där myndigheterna tydligt reglerar hur de tillsynsvägledande uppgifterna ska fördelas. Vidare pekade utredningen på att kommunernas samverkan med varandra behöver öka, samt på att regeringen bör ge länsstyrelserna i uppdrag att förhandla fram en organiserad samverkan mellan de kommuner som funnit vara i behov av samverkan. Betänkandet har varit på remiss och bereds i . Utskottet anser, i enlighet med såväl regeringen som , att en ändamålsenlig tillsynsvägledning är av stor betydelse för att säkerställa en enhetlig, likvärdig och effektiv tillsyn i hela landet. Utskottet välkomnar granskning och konstaterar att regeringen i skrivelsen anför att de rekommendationer som lämnat kommer att analyseras och hanteras i det löpande utvecklingsarbete som regeringen bedriver för att komma till rätta med bristande likvärdighet i den kommunala tillsynen. Vidare noterar utskottet att frågan om organisation av och ansvar för tillsyns-vägledning ingår i förslag. En majoritet av de remissinstanser som har lämnat synpunkter på utredningens betänkande instämmer i att det behövs ett förtydligande av ansvarsfördelningen. Enligt skrivelsen kommer regeringen att ta hänsyn till såväl remissinstansernas synpunkter som rekommendation om ansvarsfördelning i den fortsatta beredningen av förslag. Mot denna bakgrund saknas det enligt utskottet anledning för att genom ett tillkännagivande till regeringen kräva ytterligare åtgärder avseende tillsynsprövningen. Motionen avstyrks därför. Avslutningsvis föreslår utskottet att lägger skrivelsen till handlingarna. Lika och förutsägbar tillsynsprövning, punkt 1 (M, SD, KD) av (M), (M), (SD), (SD), Kopparklint (M), (SD) och (KD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2018/19:3078 av m.fl. (M). Staten har det övergripande ansvaret vad gäller tillsyn för att kontrollera om de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter efterlevs. Det operativa ansvaret har däremot i flera fall delegerats till landets kommuner. Det har framkommit kritik mot vissa delar av den kommunala tillsynen och det är därför viktigt att staten tar sitt ansvar för att försäkra sig om att tillsynsvägledningen sker på ett korrekt sätt. påtalar i sin granskning att det krävs en tydligare organisationsstyrning som ger en mer ändamålsenlig och rättssäker tillsyn på flera områden. Enligt har myndigheterna inom vissa områden valt en ineffektiv arbets- och ansvarsfördelning mellan central och regional nivå, till följd av en otydlig organisationsstyrning från regeringen. Därför måste regeringen tydliggöra ansvaret inom respektive område. Vi delar den bild som ges i och understryker vikten av en lika och förutsägbar tillsynsprövning i hela landet. Regeringen bör vidta åtgärder i syfte att förbättra likvärdigheten. Det som anförts ovan bör ställa sig bakom och tillkännages för regeringen. Förteckning över behandlade förslag Regeringens skrivelse 2018/19:87 om statens vägledning av tillsyn. 2018/19:3078 av m.fl. (M): ställer sig bakom det som anförs i motionen om lika och förutsägbar tillsynsprövning i hela landet och tillkännager detta för regeringen.