bet · H601KU20 · 2019-06-17 00:00:00 — Däremot prövar frågor om fördelning av statliga medel inom stiftelsens verksamhetsområde enligt 7 § lagen om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde. har detta arrangemang fungerat väl, enligt de som vi har intervjuat. Förordningen (2016:989) om statsbidrag till film lämnar utrymme åt att själv formulera anvisningar om stöd till film. Ett skäl till detta arrangemang är att regeringen inte önskar detaljstyra inom filmområdet. Av praktiska skäl har det inte heller ansetts önskvärt med en alltför detaljerad styrning. Det beror på att filmområdet ändras snabbt, vilket medför att förordningsförändringar skulle behöva göras relativt ofta. I våra intervjuer framkommer att det nuvarande systemet är utformat i förtroende från regeringens sida, och att både regeringen och anser att det fungerar väl. I 1 kap. 9 § regeringsformen (RF) anges att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Denna s.k. objektivitetsprincip innebär att ett förvaltningsorgan i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än de som det är satt att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende (och , Allmän förvaltningsrätt [, Zeteo], avsnitt 5.3.3). Som framgår gäller bestämmelsen inte bara för domstolar och förvaltningsmyndigheter utan även för andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen. Utformningen av bestämmelsen i denna del innebär att den även gäller för regeringen när den uppträder som högsta myndighet inom förvaltningsorganisationen (prop. 1975/76:209 s. 138). Regeringens normgivning omfattas inte av bestämmelsen. I en studie av justitierådet (, Objektivitetsprincipen, i [red. ], Offentligrättsliga principer, 2005, s. 71 f.) går han igenom ett antal fall – från såväl domstolarna som JO och Justitiekanslern – där kravet på saklighet och opartiskhet kommit under rättslig prövning. nämner bl.a. fall som gäller uppträdanden och uttalanden. Enligt har grundlagens krav på saklighet i dessa fall medfört ett krav på hur anställda vid myndigheter uppför sig vid kontakter med allmänheten. Detta betyder enligt att saklighetskravet inte bara gäller vid handläggning av ärenden och de juridiska bedömningarna i samband med dessa, utan även vid faktiskt handlande och ren service visavi medborgarna. förklarar denna till synes vidsträckta tillämpning av 1 kap. 9 § RF med att det ytterst handlar om att upprätthålla förtroendet för den offentliga maktapparaten. Av 12 kap. 4 § andra stycket RF följer att förvaltningsuppgifter kan överlämnas åt bl.a. juridiska personer. I bestämmelsen anges även att om uppgiften innefattar myndighetsutövning, får ett överlämnande göras endast med stöd av lag. Som har nämnts ovan prövar Stiftelsen frågor om fördelning av statliga medel inom stiftelsens verksamhetsområde enligt 7 § lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Kultur-departementets verksamhetsområde. I 16 § första stycket anges att för utövande av förvaltningsuppgift enligt den lagen gäller de föreskrifter som meddelas av regeringen eller av den myndighet som regeringen utser. Offentlig normgivning och privat rättsbildning Med normgivningsmakten avses rätten att besluta om rättsregler, dvs. sådana regler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt. I regeringsformen benämns sådana regler föreskrifter. Normgivningsmakten regleras i huvudsak i 8 kap. RF, men bestämmelser om normgivning finns även i andra kapitel i regeringsformen samt i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Enligt regeringsformen kan det organ som anförtrotts normgivningskompetens inte delegera denna utan uttryckligt lagstöd eller stöd i bemyndiganden. Genom bestämmelserna i regeringsformen ges normgivningsmakten i första hand åt och regeringen. Reglerna ger emellertid också möjlighet att i viss utsträckning överlämna normgivningsmakt åt myndigheter och kommuner. I 8 kap. 1 § första stycket RF anges således att föreskrifter meddelas av genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. I bestämmelsens andra stycke anges att ett bemyndigande att meddela föreskrifter alltid ska ges i lag eller förordning. Endast nu nämnda offentliga organ kan utöva normgivningsmakt i regeringsformens mening. Det kan alltså inte komma i fråga någon överlåtelse av normgivningsmakt till enskilda rättssubjekt enligt regeringsformen. I den juridiska doktrinen (se , Normgivningsmakten enligt regeringsform, 3 uppl., s. 34 f.) har anförts att den offentliga normgivningen har karaktären av att reglerna är ensidigt dikterade (ensidiga diktat), vilkas giltighet inte är beroende av adressaternas godkännande. Det har vidare framhållits att gällande rätt även erbjuder flera exempel på att privat rättsbildning kan ge upphov till regler med karaktären av ensidiga diktat. Alternativet till detta konstaterande är enligt att man noterar ett flertal fall av grundlagsstridig delegation till enskilda subjekt, ett synsätt som knappast kan förväntas bli allmänt accepterat. Men inte heller det förstnämnda synsättet är tilltalande enligt . Det betyder att det inte finns några säkra materiella kännetecken som skiljer offentlig normgivning och privat rättsbildning från varandra. konstaterar att om skillnaden endast är formell, blir principen att offentlig normgivning endast kan utövas av offentliga organ tämligen innehållslös. granskade utskottet efter en anmälan den dåvarande integrationsministerns publicering av myter om invandring på regeringens webbplats (bet. 2011/12:KU20 s. 154 f.). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att det får anses legitimt att regeringen använder sin och gemensamma webbplats för att informera om regeringens politik och därmed sammanhängande samhällsfrågor (s. 161). Utskottet hänvisade till objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § RF och anförde att denna princip bl.a. får anses innebära att information som utgår från det allmänna ska vara korrekt, vederhäftig och väl kontrollerad. Om informationen skulle visa sig innehålla uppgifter av oriktigt eller inaktuellt slag måste enligt utskottet åtgärder vidtas som korrigerar detta. Det sagda gällde enligt utskottet information av det slag som hade uppmärksammats i granskningen. Granskningen gav inte anledning till något ytterligare uttalande från utskottet. I en granskning (bet. 2016/17:KU20 s. 332) gjorde utskottet ett mer övergripande ställningstagande med anledning av det relativt stora antalet anmälningar där det görs gällande att ett statsråds uttalande strider mot saklighetskravet i 1 kap. 9 § RF. Utskottet framhöll att bestämmelsen innebär att domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska iaktta bl.a. saklighet. Enligt förarbetena gäller bestämmelsen även för regeringen men endast när regeringen uppträder som högsta myndighet inom förvaltningsorganisationen (prop. 1975/76:209 s. 138). Det innebär att regeringen i denna roll inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem som den är satt att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende. Mot bakgrund av det anförda konstaterade utskottet att endast en del av regeringens verksamhet omfattas av saklighetskravet i regeringsformen och att saklighetskravet därför inte generellt kan tillämpas i granskningen av statsråds uttalanden i olika sammanhang. Utskottet anförde vidare att statsråd, i likhet med alla andra medborgare, har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang, men att statsråd kan behöva ta särskild hänsyn. En självklar utgångspunkt i dessa sammanhang är att uttalandena ska vara korrekta. Detta utesluter naturligtvis inte enligt utskottet att statsråd i debatter och andra politiska sammanhang uttrycker sig tillspetsat och polemiskt. Utskottet har tidigare granskat olika aspekter av regeringens normgivning. Bland annat har regeringens arbete med normgivningsfrågor och utövning av normgivningsmakten varit föremål för särskilda undersökningar. I betänkande 2012/13:KU10 (s. 66 f.) finns en redogörelse för utskottets tidigare granskning av regeringens normgivning . Genom skrivelser till begärde utskottet dels att få ta del av regeringsbeslut eller dylikt som ger Stiftelsen () ”i uppgift att besluta om den närmare användningen av stöden till mindre biografer i hela landet”, dels svar på ett antal frågor och på kompletterande frågor. Utskottet fick och svarspromemorior, jämte därtill fogade bilagor, som har utarbetats inom (bilaga A4.1.2–3). Vad beträffar utskottets fråga hur uttalande i det skriftliga meddelande som skickades till radioprogrammet i P1 förhåller sig till de villkor för statsbidrag (filmstöd) som angavs på webbplats anförs följande. Den tillfälliga förstärkningen av regeringens särskilda satsning på spridning och visning i hela landet 2016–2019 som syftar till att stärka biografer i glesbygd och på mindre orter (samt andra aktörer som bidrar till en ökad spridning och visning i hela landet, t. ex. filmfestivaler och olika visningsorganisationer) har fördelats till stödformerna stöd till utveckling av biografverksamhet och stöd till biografägare för öppna visningar av film som fått lanseringsstöd. Den tillfälliga förstärkningen har inte omfattat stödformerna stöd till biografägare för upprustning, stöd till biografägare för publikarbete eller stöd till nya biografer. Den dåvarande kultur- och demokratiministerns uttalande överensstämmer med vad som anges på webbplats. På webbplatsen anges inte några krav på medfinansiering när det gäller stödet till utveckling av biografverksamhet, som hennes uttalande syftade på. Inte heller för de andra stöd som fördelas inom ramen för regeringens satsning på spridning och visning i hela landet 2016–2019 (stöd till biografägare för öppna visningar av film som fått lanseringsstöd respektive stöd till distribution och visning – årligt stöd) ställs krav på medfinansiering. Eftersom det inte ställs några krav på medfinansiering för att kunna ta del av stöd enligt de stödformer som den tillfälliga förstärkningen bl.a. avsåg, kan det konstateras att dåvarande kultur- och demokratiministerns uttalande var korrekt. På fråga av utskottet anges vidare att avsikten inte var att andra villkor skulle gälla för att kunna få statsbidrag som finansierades av den tillfälliga satsningen i vårändringsbudgeten 2018 jämfört med vad som gällde enligt tidigare beslut. När det gäller de villkor som vid den aktuella tidpunkten gällde för att mindre biografer i glesbygden och på mindre orter samt komplementbiografer i större städer skulle kunna få statsbidrag (filmstöd) och på vilken rättslig grund dessa villkor hade beslutats anförs följande. Förutsättningarna för att mindre biografer i glesbygd och på mindre orter samt komplementbiografer i större städer skulle kunna få statsbidrag vid den aktuella tidpunkten () följer av förordningen (2016:989) om statsbidrag till film. Denna förordning är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen samt 7 § lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde. I 12–14 §§ regleras de särskilda förutsättningarna för stöd till biografägare eller sammanslutningar av biografägare för att stärka biografverksamhet i hela landet. Vad en ansökan om statsbidrag ska innehålla framgår av 18 §. Vid beslut om statsbidrag till biografer ska enligt 14 § behoven hos ovannämnda biografer särskilt beaktas. beaktar dessa behov vid sin fördelning av statsbidrag och tar utifrån behoven fram riktlinjer med villkor för olika stödformer som publiceras på webbplats. Dessa ändras vid behov. Mindre biografer i glesbygd och på mindre orter kunde vid den aktuella tidpunkten få stöd enligt följande stödformer: stöd till biografägare för upprustning, stöd till biografägare för publikarbete, stöd till nya biografer, stöd till utveckling av biografverksamhet och stöd till biografägare för öppna visningar av film som fått lanseringsstöd. Komplementbiografer eller biografer med särskilda skäl till stöd i större städer kunde vid den aktuella tidpunkten få stöd enligt de ovannämnda stödformerna förutom stöd till utveckling av biografverksamhet. Enligt 7 § lagen om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde prövar frågor om fördelning av statliga medel inom stiftelsens verksamhetsområde. Enligt 2 § förordningen om statsbidrag till film prövar frågor om statsbidrag enligt förordningen. I propositionen Mer film till fler – en sammanhållen filmpolitik anges att det i ansvar för fördelningen av de statliga filmpolitiska stöden ingår att i nära dialog med filmbranschen forma ett system av stöd som bidrar till att de filmpolitiska målen följs (prop. 2015/16:132 s. 28 f.). Det sätt på vilket närmare fördelar filmstödet kommer till uttryck i institutets riktlinjer med villkor. På utskottets fråga om hur de villkor som anges på webbplats för att kunna få statsbidrag (filmstöd) förhåller sig till det som angetts ovan om offentlig normgivning och privat rättsbildning anförs att är ett privaträttsligt subjekt. Vidare anförs att normgivningsmakt inte kan delegeras till enskilda rättssubjekt, att normgivningsmakt inte heller har delegerats till och att har i uppgift att fördela statliga medel. När det gäller utskottets begäran om att få ta del av regeringsbeslut eller dylikt som ger ”i uppgift att besluta om den närmare användningen av stöden till mindre biografer i hela landet” hänvisas till att enligt 7 § lagen om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde är det som prövar frågor om fördelning av statliga medel inom stiftelsens verksamhetsområde. Det anförs att verksamhet styrs av stiftelseförordnandet, de filmpolitiska mål som fastställt (prop. 2015/16:132), anslagsändamålen i budgetpropositionen, regeringens regleringsbrev till Kammarkollegiet och riktlinjebeslut till . Vidare anges att av regeringens beslut om riktlinjer för statens bidrag till följer att ska fördela inom ramen för regeringens särskilda satsning på spridning och visning i hela landet 2016–2019 som syftar till att stärka biografer i glesbygden och på mindre orter (samt andra aktörer som bidrar till en ökad spridning och visning i hela landet, t.ex. filmfestivaler och olika visningsorganisationer). Det anförs även att citatet om ”uppgift att besluta om den närmare användningen av stöden till mindre biografer i hela landet” är hämtat från ett pressmeddelande på regeringens webbplats (”Regeringen stärker stödet till mindre biografer i hela landet”) och syftar på uppgift att fördela de ytterligare medel som tilldelades genom vårändringsbudgeten . Utskottets fråga om på vilket sätt regeringen följer upp att fördelning av medel sker i enlighet med gällande föreskrifter och villkor i regleringsbrev samt de riktlinjer som regeringen har beslutat inom ramen för regeringens särskilda satsning på spridning och visning i hela landet 2016–2019 besvaras enligt följande. Regeringen följer upp fördelningen av medel genom att ställa återrapporteringskrav i riktlinjebeslutet till . lämnar resultat- och årsredovisning. Vid årliga dialogmöten med vd och styrelsens ordförande diskuteras resultat och fortsatt inriktning. Vidare gav regeringen Statskontoret i uppdrag att analysera hur har anpassat sin verksamhet till den statliga finansierings- och styrningsmodellen för svensk film som gäller . I analysen ska särskilt belysas bl.a. vilka förutsättningar regeringens styrning ger . Den i granskningsanmälan ställda frågan avser hur ett uttalande av dåvarande kultur- och demokratiministern, , om en tillfällig förstärkning av filmstödet förhåller sig till saklighetskravet i regeringsformen. Uttalandet gjordes i form av ett skriftligt meddelande till , som svar på kritik mot hur stödet var utformat. Utskottet noterar att statsbidrag till film kan lämnas åt varierande verksamheter och fördelas till olika stödformer enligt specifika villkor för varje stödform. I granskningen har anförts att den tillfälliga förstärkningen enligt vårändringsbudgeten avsåg endast sådana stödformer för vilka det inte ställs krav på medfinansiering. Det som har framkommit i granskningen ger således inte grund för någon annan slutsats än att dåvarande kultur- och demokratiministerns uttalanden har varit korrekta i förhållande till villkoren för de aktuella stödformerna. Mot bakgrund av den oklarhet som uppenbarligen uppstod kring villkoren för de aktuella stödformerna finner utskottet emellertid anledning att framhålla att det är angeläget att ett statsråd vid behov ser till att klargöra relevanta sakförhållanden i situationer när statsrådets uttalanden ifrågasätts. Detta i syfte att skapa tydlighet kring sådan information som statsrådet har lämnat om fattade beslut. I utskottets granskning har härutöver framkommit uppgifter som enligt utskottet väcker vissa frågor kopplade till styrningen av och dess uppdrag när det gäller fördelningen av filmstöd. Dåvarande kultur- och demokratiministerns uttalanden avser villkor för filmstöd som, såvitt utskottet kan bedöma, inte framgår av några föreskrifter eller annan typ av regeringsbeslut. Utskottet har inte heller kunnat identifiera vilket regeringsbeslut som begränsar den tillfälliga förstärkningen enligt vårändringsbudgeten till endast vissa stödformer för vilka filmstöd kan utgå. Utskottet förutsätter att eventuella oklarheter när det gäller den formella hanteringen av filmstödet ut. 4.2 Dåvarande kultur- och demokratiministerns uttalanden i samband med en nedlagd polisutredning I en anmälan till (dnr 1381-2017/18), bilaga A4.2.1, begärs det att utskottet granskar hur vissa uttalanden av dåvarande kultur- och demokratiminister förhåller sig till regeringsformens bestämmelse om förvaltningsmyndigheternas oberoende och förbudet mot s.k. ministerstyre. I anmälan görs det gällande att Bah Kuhnke enligt en tidningsartikel, med anledning av beskedet om en nedlagd polisutredning, bl.a. har uttalat ”Det här gör mig så förbannad så att det är inte sant”, ”Vi måste se till att genast boka med den nya rikspolischefen om det här – det är ju bra att han kommer från ” och ”Polisen har ett grunduppdrag att särskilt skydda yttrandefriheten och därmed också journalister – och de ska ha kontakt med varenda jäkla utgivare i vårt land”. Anmälaren anför att statsrådets uttalanden väcker frågor bl.a. om huruvida hon tänkte ta upp den nedlagda polisutredningen med rikspolischefen och i så fall i vilket syfte samt varför det bedömdes vara bra att rikspolischefen kommer från . Till grund för granskningen har bl.a. legat promemorior med bilagor som upprättats inom , bilaga A4.2.2–4. Tidningen gjorde en polisanmälan om att en av tidningens ledarskribenter blivit utsatt för hot och trakasserier på nätet som en följd av en publicerad text. lades ned ungefär . Enligt en artikel i publicerad på nätet ska dåvarande kultur- och demokratiminister , när hon fick reda på att polisutredningen lagts ned, ha gjort bl.a. de uttalanden som framgår av anmälan. Hon ska också ha uttalat att polisens uppdrag att skydda yttrandefriheten och journalister är särskilt viktigt nu när journalistiken i allmänhet är satt under attack, bl.a. till följd av många tidningshus svåra ekonomiska läge och det faktum att många människor tar del av information på sociala medier i stället för av etablerade medier. Enligt artikeln sa hon också att den svenska demokratin är uppbyggd av fria val, fria domstolar och granskande journalister, och om en enda journalist begränsas i sitt arbete med att granska makthavare hotas hela samhällets utveckling. Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad bl.a. yttrandefrihet, med vilket avses frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor (2 kap. 1 § första stycket 1 regeringsformen). Regeringen styr enligt 1 kap. 6 § regeringsformen riket. Under regeringen lyder de statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under (12 kap. 1 § regeringsformen). Av 12 kap. 2 § regeringsformen följer att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. En motsvarande bestämmelse för domstolarnas självständighet finns i 11 kap. 3 § regeringsformen. Ett beslut att lägga ned en förundersökning fattas av en polis eller en åklagare. Den som har ett berättigat intresse av att få saken prövad, t.ex. en målsägande, kan begära överprövning av beslutet. Överprövning innebär att beslutet prövas på nytt av en högre instans, t.ex. en överåklagare eller riksåklagaren. Den polis eller åklagare som fattade nedläggningsbeslutet kan också själv ändra detta genom omprövning. Ett beslut att lägga ned en förundersökning kan inte bli föremål för domstolsprövning. En annan sak är att en förundersökning som inte läggs ned eller som återupptas kan leda till åtal och därmed till prövning i domstol av den påstådda brottsliga gärningen. Handlingsplanen Till det fria ordets försvar I handlingsplanen Till det fria ordets försvar – Åtgärder mot utsatthet för hot och hat bland journalister, förtroendevalda och konstnärer presenterar regeringen ett arbete för att värna det demokratiska samtalet mot hot och hat. I handlingsplanen ges bl.a. en lägesbild över de utmaningar som en polarisering och ett förändrat medielandskap enligt regeringen medför. Vidare presenteras bl.a. ett antal förebyggande åtgärder som enligt regeringen bidrar till att värna det demokratiska samtalet och motverka utsatthet för hot och hat i det offentliga rummet, samt rättsväsendets insatser för att stärka arbetet mot brott som hotar de grundläggande fri- och rättigheterna. Handlingsplanen finns tillgänglig på regeringens webbplats. Utskottet har vid ett flertal tillfällen granskat uttalanden av statsråd i olika sammanhang. Granskningarna har ofta gällt om ett uttalande har varit ägnat att påverka förvaltningsmyndigheters grundlagsreglerade självständighet, dvs. om ett uttalande har tagit sikte på en myndighets beslut i ett särskilt fall som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag (se bet. 2006/07:KU20 s. 210 f. som innehåller en översiktlig genomgång av de granskningar som gällt uttalanden av statsråd mellan riksmötena /92 och 2005/06, samt bl.a. bet. 1991/92:KU30 s. 45, 2002/03:KU30 s. 150 f., 2006/07:KU20 s. 210 f., 2009/10:KU20 s. 139 f. och 2014/15:KU20 s. 257 f.). Utskottet har i dessa granskningar uttalat att ett statsråd i likhet med alla andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Med hänsyn till ett statsråds speciella ställning i förening med regeringsformens bestämmelse om myndigheternas självständighet i förhållande till regeringen måste dock, enligt utskottet, viss återhållsamhet iakttas när det gäller uttalanden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller tillämpning av lag. Om ett uttalande uppfattas ha gjorts av ett statsråd i denna egenskap, måste enligt utskottet stor betydelse fästas vid statsrådets avsikt med uttalandet. Om denna avsikt är att påverka myndighetsutövning mot en enskild eller tillämpning av lag, kan uttalandet vara att se som ett avsteg från regeringsformens bestämmelse om förvaltningsmyndigheternas självständighet, vilket inte är godtagbart från konstitutionella utgångspunkter. Några granskningar har gällt ett statsråds uttalande om rättsavgöranden, och utskottet har då bl.a. framhållit att domstolarnas självständighet är en av grunderna för en rättsstat.