bet · H601KU20 · 2019-06-17 00:00:00 — Under utvärderingens gång fanns arbetsmaterial såsom tidigare utkast vilka granskades inom departementet. Faktagranskningen utfördes av olika delar av utrikesförvaltningen, inklusive berörd utlandsmyndighet och administrativ enhet på . Det var uppdragsgivaren som, på grundval av faktagranskningen inom departementet, slutligen godkände och diarieförde materialet i form av utvärderingens slutsatser. Att material faktagranskas inom departement och är ett självklart led för att kvalitetssäkra arbetet. ledamöter bjöds in till för att ta del av material kopplat till UD:s interna utvärdering, inklusive det som sedermera utlämnades till utrikesutskottet . var en av de ledamöter som då tog del av materialet på . stod tjänstemän till förfogande för att besvara eventuella frågor från ledamöterna kring materialet såsom hur det framställts, granskats och använts inom departementet. Jag har tidigare välkomnat att utrikesutskottet företog en egen granskning av arbetet med säkerhetsrådskandidaturen. För detta ändamål anlitades en oberoende, självständig utredare. Jag vill uppmärksamma på att både UD:s interna utvärdering och utrikesutskottets egen granskning kommer till den övergripande slutsatsen att det varit en väl genomförd kampanj utan oegentligheter och med goda resultat. I 1 kap. 9 § regeringsformen (RF) anges att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Denna s.k. objektivitetsprincip innebär att ett förvaltningsorgan i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än de som det är satt att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende (och , Allmän förvaltningsrätt [, Zeteo], avsnitt 5.3.3). Som framgår gäller bestämmelsen inte bara för domstolar och förvaltningsmyndigheter utan även för andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen. Utformningen av bestämmelsen i denna del innebär att den även gäller för regeringen när den uppträder som högsta myndighet inom förvaltningsorganisationen (prop. 1975/76:209 s. 138). Regeringens normgivning omfattas inte av bestämmelsen. Rätten att ta del av allmänna handlingar Till främjande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande ska var och en enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) ha rätt att ta del av allmänna handlingar. I 2 kap. 4 § TF anges att en handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 9 eller 10 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. En handling anses enligt 2 kap. 9 § första stycket TF ha kommit in till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. Enligt 2 kap. 10 § första stycket TF anses en handling ha upprättats hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende som den hänför sig till har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt. Har ett organ som ingår i eller är knutet till en myndighet lämnat över en handling till något annat organ inom samma myndighet, anses handlingen som inkommen eller upprättad därigenom endast om organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra (2 kap. 11 § TF). En handling som utväxlas mellan olika enheter inom samma myndighet eller myndighetsorganisation anses alltså som inkommen till det mottagande organet endast om organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. I förarbetena till bestämmelsen uttalas att omständigheter av betydelse för att avgöra om ett organ intar en sådan självständig ställning kan vara att det självständigt förvaltar viss egendom, har viss handlingsfrihet inom en angiven ekonomisk ram eller i övrigt kan vidta vissa faktiska åtgärder självständigt och på eget ansvar (prop. 1975/76:160 s. 152). I 2 kap. 12 § första stycket TF anges följande. En minnesanteckning som har gjorts hos en myndighet och som inte har expedierats ska inte heller efter den tidpunkt då den enligt 10 § är att anse som upprättad anses som allmän handling hos myndigheten. Minnesanteckningen anses dock som upprättad om den har tagits om hand för arkivering. Med minnesanteckning avses promemorior och andra uppteckningar eller upptagningar som har kommit till endast för föredragning eller beredning av ett ärende, dock inte till den del de har tillfört ärendet någon sakuppgift. Av 2 kap. 12 § andra stycket TF framgår att utkast eller koncept till en myndighets beslut eller skrivelse och andra därmed jämställda handlingar som inte har expedierats inte anses som allmänna. Handlingen anses dock vara allmän om den tas om hand för arkivering. Registrering av allmänna handlingar Enligt 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, ska allmänna handlingar registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Handlingar som inte omfattas av sekretess behöver dock inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in till eller upprättats hos myndigheten. Det krävs då att handlingarna hålls ordnade på ett lättillgängligt sätt. Det bör t.ex. vara tillräckligt att handlingarna i tidsföljd finns inlagda i akten i ärendet eller på annat sätt är ordnade enligt något system som gör att det är lätt för en utomstående att skaffa sig en överblick över vilka handlingar som finns (se Lenberg m.fl., Kommentar till offentlighets- och sekretesslagen [, Zeteo] kommentaren till 5 kap. 1 §). Om det är uppenbart att en allmän handling är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet, behöver den varken registreras eller hållas ordnad. Syftet med OSL:s grundläggande bestämmelser om diarieföring är att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. Myndigheternas skyldighet att registrera allmänna handlingar ska således fylla den funktionen att allmänheten därigenom kan få vetskap om vilka handlingar som finns hos en myndighet. I annat fall riskerar allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar att bli illusorisk (, Offentlighetsprincipen, 9 uppl., 2015, s. 23). Utlämnande av allmänna handlingar Enligt 2 kap. 15 § TF ska den som begär ut en allmän handling som får lämnas ut genast eller så snart det är möjligt och utan avgift få ta del av handlingen på stället på ett sådant sätt att den kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. Kan en handling inte tillhandahållas utan att en sådan del av handlingen som inte får lämnas ut röjs, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia. Utgångspunkten är alltså att handlingar ska lämnas ut i direkt anslutning till begäran, dvs. i princip omgående (, Offentlighetsprincipen, 9 uppl., 2015, s. 117 f.). Vidare anges i 2 kap. 16 § TF att den som önskar ta del av en allmän handling har även rätt att mot en fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del handlingen får lämnas ut samt att en begäran att få en avskrift eller kopia av en allmän handling ska behandlas skyndsamt. I 6 kap. 3 § första stycket OSL anges att om en anställd vid en myndighet, enligt arbetsordningen eller på grund av ett särskilt beslut, har ansvar för vården av en handling, är det i första hand han eller hon som ska pröva om handlingen ska lämnas ut. I tveksamma fall ska den anställde låta myndigheten göra prövningen, om det kan ske utan onödigt dröjsmål. Enligt 18 § förordningen (1996:1515) med instruktion för gäller bl.a. att frågor om att lämna ut handlingar som förvaras i prövas inom det departement som förvarar handlingarna, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Är det tveksamt om en handling ska lämnas ut, eller om en sökande begär det, ska frågan om utlämnande prövas av ett statsråd i departementet eller – när det gäller handlingar som hör till förvaltningsavdelnings verksamhetsområde – av ett statsråd i Statsrådsberedningen. Frågan får också överlämnas till regeringens prövning. Enligt 2 kap. 19 § första stycket TF ska beslut av ett statsråd överklagas till regeringen. Beslut av regeringen får enligt 6 kap. 7 § tredje stycket OSL inte överklagas. Det finns inte några särskilda bestämmelser som ger riksdagsledamöter en mer långtgående rätt än allmänheten att ta del av handlingar som förvaras hos myndigheter. Däremot finns i 10 kap. 8 § riksdagsordningen en bestämmelse som ålägger en statlig myndighet att på begäran lämna upplysningar och avge yttranden till ett utskott som begär det. Regeringens skyldighet i detta sammanhang är dock begränsad till dels frågor om arbetet inom EU, dels de av riksrevisorernas granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen som har överlämnats till regeringen. Informationen till utskotten kan lämnas skriftligen eller muntligen. (m.fl. Grundlagarna [, Zeteo] kommentaren till 10 kap. 8 § riksdagsordningen.) Härutöver finns en särskild bestämmelse för . Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen har rätt att för granskningen få ut protokollen över beslut i regeringsärenden, handlingar som hör till dessa ärenden samt regeringens övriga handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Bestämmelsen ger utskottet rätt att få ut även sådana handlingar som inte är allmänna. Om utskottet begär att få ut handlingar som inte är allmänna blir de dock allmänna i och med att de lämnas till utskottet. I en granskning (bet. 2016/17:KU20 s. 332) gjorde utskottet ett mer övergripande ställningstagande med anledning av det relativt stora antalet anmälningar där det görs gällande att ett statsråds uttalande strider mot saklighetskravet i 1 kap. 9 § RF. Utskottet framhöll att bestämmelsen innebär att domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska iaktta bl.a. saklighet. Enligt förarbetena gäller bestämmelsen även för regeringen men endast när regeringen uppträder som högsta myndighet inom förvaltningsorganisationen (prop. 1975/76:209 s. 138). Det innebär att regeringen i denna roll inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem som den är satt att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende. Mot bakgrund av det anförda konstaterade att endast en del av regeringens verksamhet omfattas av saklighetskravet i regeringsformen och att saklighetskravet därför inte generellt kan tillämpas i granskningen av statsråds uttalanden i olika sammanhang. Utskottet anförde vidare att statsråd, i likhet med alla andra medborgare, har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang, men att statsråd kan behöva ta särskild hänsyn. En självklar utgångspunkt i dessa sammanhang är att uttalandena ska vara korrekta. Detta utesluter naturligtvis inte enligt utskottet att statsråd i debatter och andra politiska sammanhang uttrycker sig tillspetsat och polemiskt. Hanteringen av allmänna handlingar har granskat regeringens utlämnande av allmänna handlingar, särskilt mot bakgrund av TF:s krav på skyndsam handläggning. Utskottet har då betonat att rätten att ta del av allmänna handlingar är en hörnsten i den svenska rättsordningen och är av central betydelse för opinionsbildning, debatt och insyn i och granskning av myndigheternas verksamhet. En begäran om att få ta del av en allmän handling ska, enligt utskottet, behandlas med förtur, och inga obehöriga dröjsmål eller någon omfattande tidsutdräkt får förekomma (se t.ex. bet. 2003/04:KU20 s. 134 f., bet. 2009/10:KU10 s. 14 f., bet. 2010/11:KU10 s. 21 f., bet. 2012/13:KU20 s. 219 f., bet. 2013/14:KU20 s. 103 f. och bet. 2017/18:KU10 s. 21 f.). Utskottet har också behandlat frågor om diarieföring i inom ramen för sin granskning (se t.ex. bet. 2012/13:KU10 s. 22 f., bet. 2014/15:KU10 s. 20 f., bet. 2014/15:KU20 s. 179 f. och bet. 2015/16:KU20 s. 17 f.). granskade utskottet UD:s hantering av säkerhetsrådskampanjen (bet. 2016/17:KU20 s. 143 f.). I granskningen framkom att det fanns en omfattande eftersläpning när det gällde UD:s diarieföring av allmänna handlingar. Utskottet anförde i sitt ställningstagande att det inte var acceptabelt med en sådan utestående balans i diarieföringen. Utskottet erinrade om att syftet med OSL:s grundläggande bestämmelser om diarieföring är att garantera allmänhetens tillgång till allmänna handlingar. granskade utskottet UD:s hantering av handlingar i samband med säkerhetsrådskampanjen (bet. 2017/18:KU20 s. 127 f.). Av utredningen framgick att registreringen och diarieföringen av den i granskningen aktuella handlingen skedde efter det att ärendet hade slutbehandlats. Utskottet konstaterade att en sådan tidsutdräkt står i strid med principen om handlingsoffentlighet och regelverkets grundläggande syfte att garantera allmänhetens tillgång till allmänna handlingar. I ljuset av tidigare granskning framstod enligt utskottet departementets hantering som anmärkningsvärd. För detta kunde utrikesministern inte undgå ansvar. Utskottet uppmärksammade att ministern hade tagit initiativ till en översyn. Genom skrivelser till begärde utskottet dels att få ta del av bl.a. beslut och andra handlingar av relevans för ärendet samt en begäran om utfående av allmän handling, dels svar på ett antal frågor och på kompletterande frågor. Utskottet fick , och svarspromemorior, med bilagor, som har utarbetats inom UD (bilaga A2.4.2–4). I svarspromemorian hänvisas till en bilaga och anförs bl.a. följande med anledning av utskottets begäran om en redogörelse för utvärderarens ställning i förhållande till och hur arbetet bedrevs. Den medarbetare som utförde utvärderingen hade en tidsbegränsad anställning i och var placerad i UD vid enheten för FN-politik. Han bestämde självständigt hur det praktiska arbetet skulle bedrivas, t.ex. i fråga om metod för intervjuer och informationsinhämtning. Han fick också obehindrad tillgång till departementets och utlandsmyndigheternas, inklusive FN-delegationens, material. Han informerade chefen vid för FN-politik om hur arbetet bedrevs. Det praktiska arbetet utfördes alltså på ett självständigt sätt, men medarbetaren förfogade inte över det slutliga resultatet av utvärderingen, vilket också framgår av beslutet om finansiering av utvärderingen. Det var chefen för för FN-politik som för departementets räkning, på grundval av vad som framkommit under beredningen av ärendet, hade ansvar för att fastställa det slutliga resultatet av utvärderingen. Enligt underlagspromemorian till beslutet om finansiering skulle slutsatserna i utvärderingen presenteras för departementsledningen och regeringen samt – i den utsträckning som medges med hänsyn till framför allt sekretesskrav – andra intressenter. På utskottets fråga i vilket skede handlingar hänförliga till det aktuella utvärderingsuppdraget blev allmänna handlingar hos UD, när handlingarna diariefördes och i vilken utsträckning handlingarna bedömts omfattas av sekretess hänvisas i svaret till en bilaga och anförs följande. UD beslutade om finansiering av en utvärdering av det svenska kandidaturarbetet för en icke-permanent plats i 2017–2018. Beslutsprotokollet och en tillhörande underlagspromemoria blev i samband med det att betrakta som upprättade allmänna handlingar enligt dåvarande 2 kap. 7 § TF (jfr nuvarande 2 kap. 10 § TF) och registrerades i ärende UD2016/17647/FN. Handlingen med utvärderingens slutsatser färdigställdes och blev då att betrakta som en upprättad allmän handling enligt dåvarande 2 kap. 7 § TF (jfr nuvarande 2 kap. 10 § TF). Handlingen registrerades i ärende UD2017/03734/FN. publicerades slutsatserna från utvärderingen på regeringens webbplats, med undantag för de uppgifter som då bedömdes omfattas av sekretess enligt 15 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). I en avslutningspromemoria redovisades bl.a. utvärderingens medelsanvändning och resultat. Promemorian färdigställdes och blev därmed att betrakta som en upprättad allmän handling enligt dåvarande 2 kap. 7 § TF (jfr nuvarande 2 kap. 10 § TF). Den registrerades i ärende UD2016/17647/FN. Den medarbetare som utförde utvärderingen överlämnade sitt utkast till utvärdering till chefen för enheten för FN-politik. Medarbetaren hade inte en sådan självständig ställning som avses i bestämmelsen om överlämnande av handlingar mellan självständiga myndighetsorgan i dåvarande 2 kap. 8 § TF (jfr nuvarande 2 kap. 11 § TF). Följaktligen betraktades utkastet inte som en till inkommen allmän handling enligt dåvarande 2 kap. 6 § TF (jfr nuvarande 2 kap. 9 § TF). Utkastet har inte heller expedierats eller tagits om hand för arkivering. överlämnades en kommenterad kopia av utkastet till utrikesutskott. Denna handling blev genom expedieringen en upprättad allmän handling enligt dåvarande 2 kap. 7 § TF (jfr nuvarande 2 kap. 10 § TF) och registrerades i ärende UD2018/08165/FN. Vissa uppgifter i handlingen har bedömts omfattas av sekretess enligt 15 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. Utskottets fråga om vad som var anledningen till att det var först som andra handlingar, utöver slutsatserna från utvärderingen av arbetet med säkerhetsrådskampanjen, överlämnades till utrikesutskottet besvaras enligt följande. Den handling med slutsatser som publicerades på regeringens webbplats utgör den slutliga utvärderingsrapporten. Eftersom ledamöter i utrikesutskott visade intresse för ytterligare material kopplat till UD:s interna utvärdering gavs ledamöterna tillfälle att ta del av departementets interna arbetsmaterial, trots att detta inte utgjorde allmänna handlingar. återkom utrikesutskott med en begäran om utlämnande av delar av detta material. Med anledning av denna begäran överlämnade UD den kommenterade kopian av utkastet. I svarspromemoriorna lämnar UD följande kommentarer till påståendena om att det har lämnats missvisande uppgifter från UD till utrikesutskottet och massmedierna när det gäller utvärderingen av arbetet med säkerhetsrådskampanjen och förekomsten av ytterligare handlingar – utöver slutsatserna – hänförliga till utvärderingen. UD:s uppfattning har varit att det slutliga resultatet av utvärderingen är de slutsatser som presenterades . Den medarbetare som utförde utvärderingen var av en annan uppfattning, vilket framgick när medarbetaren deltog vid ett sammanträde med utrikesutskottet och i en intervju som publicerades i . Medarbetarens uppfattning föranledde dock inte departementet att ändra sin uppfattning. lämnade en tjänsteman vid UD ett skriftligt besked till en journalist på DN med anledning av dennes förfrågan om att få ta del av handlingar kopplade till utvärderingen. Den mening som anges i en artikel i , att det ”inte heller fanns några icke allmänna handlingar i ärendet, alltså papper som inte behövde lämnas ut”, är inte hämtad från tjänstemannabeskedet och återger inte heller innebörden av detta. Det finns ingen motsättning mellan den information som lämnades i beskedet och den som publicerades på regeringens webbplats. Den aktuella begäran om att få ta del av allmän handling har inte prövats av UD eller av regeringen. Enligt underlagspromemorian till beslutet om finansiering av utvärderingen skulle slutsatserna i utvärderingen presenteras för departementsledningen och regeringen samt – i den utsträckning som medges med hänsyn till framför allt sekretesskrav – andra intressenter. Handlingen med slutsatserna upprättades och blev då en allmän handling. Under utvärderingens gång hade det funnits arbetsmaterial som granskats inom departementet. Arbetsmaterialet utgjorde dock inte allmänna handlingar. Det finns ingen motsättning mellan departementets förhållningssätt avseende handlingar i ärendet och den information som publicerades på regeringens webbplats. På utskottets fråga i vilket skede utrikesminister informerades om det som förevarit mellan å ena sidan företrädare för och å andra sidan utrikesutskottet respektive massmedierna när det gäller utlämnande av och hantering av handlingar hänförliga till utvärderingen av arbetet med säkerhetsrådskampanjen samt vilken information som lämnades till statsrådet anförs följande. Statsrådet informerades löpande enligt sedvanliga rutiner, bl.a. om utvärderingens innehåll, kontakterna med och medierapporteringen. beslutade utskottet att genom en skrivelse till utvärderaren begära svar på två frågor. Som svar fick utskottet en skrivelse från (bilaga A2.4.5). I sitt svar på frågan om hur arbetet med utvärderingen bedrevs, stämdes av med och redovisades till UD anför i huvudsak följande. Kort tid efter att han hade gått i pension och lämnat sin anställning i UD blev han av UD ombedd att göra en utvärdering av kampanj för en plats i 2017–18. Han anställdes för att göra utvärderingen. Rapporten skulle belysa hur den svenska kampanjen bedrevs och även hur kampanjer går till vid FN i samt hur detta uppfattas. Han fick fri tillgång till UD:s personal och allt skriftligt material om kampanjen. Metodologin för utvärderingen var helt hans egen liksom upplägget att den till stor del skulle bygga på vad andra länders representanter i ansåg om kampanj. Det förekom inte någon inblandning från UD:s sida, vare sig när det gällde metodval eller hur arbetet skulle bedrivas. Han beviljades de resurser han begärde för sitt uppdrag. När hans anställning upphörde överlämnade han till UD tio exemplar av en färdig rapport på 44 sidor, som på hans initiativ hade faktagranskats av två i kampanjen centralt placerade personer. Han betraktade i och med detta sitt uppdrag som avslutat. Han begärde inte någon förlängning av anställningen. Det fattades inte något nytt anställningsbeslut och han fick inte heller lön för tiden efter . UD meddelade att man ville göra en egen faktagranskning, och återkom departementet med förslag till ändringar i rapporten. För att vara tillmötesgående accepterade han att efter föra in några ändringar som hade föreslagits i rapporten och som han tyckte var befogade. Han beaktade framför allt sådana ändringsförslag från UD som hade karaktären av faktafel och förtydliganden, men inte synpunkter av åsiktskaraktär eller som avvek från hans slutsatser. Han begärde aldrig någon förlängning av sin anställning eller extra tid för att fullfölja uppdraget och hade varken anställning eller lön efter . lämnade han in den nya, slutliga versionen av rapporten i tio exemplar till UD, chefen för . Dokumentet omfattade fortfarande 44 sidor inklusive slutsatser på 13 sidor, vilka följde av den övriga texten. Det rörde sig med andra ord om en helhet och inte om arbetsmaterial och slutsatser. Den nya versionen av rapporten överlämnades alltså inte , vilket felaktigt uppges i UD:s avslutningspromemoria från 2017-06-29 [bilaga 2 till UD:s svarspromemoria ; anmärkning]. Att det var en fullständig utvärdering och inte bara slutsatser som överlämnats framgår enligt honom också av samma promemoria. Däremot föreslog han för chefen för – inför den pressträff om utvärderingen som planerades – att åtminstone utvärderingens slutsatser skulle kunna överlämnas till medierna. Resultatet blev till hans förvåning att en delvis övermålad version av hans slutsatser överlämnades. Han utgick fortfarande från att hela rapporten skulle registreras och föredras för utrikesutskottet och inte bara dess slutsatser. Han redogjorde för sin rapport inför grupper i UD och utrikesutskott . Han var då mycket öppen med att hans rapport innehöll 44 sidor inklusive slutsatser på 13 sidor. anför i huvudsak följande på utskottets fråga hur han såg på sin organisatoriska ställning och grad av självständighet i förhållande till UD. Av anställningsbeslutet framgår att han fick en tidsbegränsad anställning för tiden till .