bet · H601KU14 · 2019-01-31 00:00:00 — Det kan vidare vara en grannlaga uppgift att både samråda om, och verka för utvärderingar av, myndighetens granskningsverksamhet. Ansvarsfördelningen mellan och finansutskottet De händelser som låg bakom uppdraget till riksrevisionsutredning visade att det behövs en tydligare myndighetsstyrning av än som hade funnits. Utskottet delar utredningens och riksdagsstyrelsens uppfattning att ansvaret för bör delas mellan , finansutskottet och ett förstärkt parlamentariskt råd som ska benämnas råd för , fortsättningsvis benämnt rådet. Rådet är verktyg för samråd och insyn i verksamhet och organisation, men det har inte befogenhet att fatta några beslut om . Rådets ledamöter och suppleanter kan däremot uppmärksamma sina respektive utskott på frågor som skulle kunna ge anledning till olika slags åtgärder och beslut från sida. Förslaget i framställningen innebär att ansvarar för frågor om som myndighet, och finansutskottet ansvarar för att säkerställa relevans, kvalitet och produktivitet i verksamhet, vilket då framträder mer renodlat. Enligt förslaget ska beredningsansvaret för myndighetens anslag och årsredovisning samt revision av myndigheten läggas på . anser det principiellt och praktiskt tveksamt att skilja uppföljningen av verksamheten från beredningen av anslag och årsredovisning. Utskottet finner, med hänvisning till utskottens respektive beredningsområden som helhet, att den fördelning av ansvaret som har föreslagits i framställningen är den lämpligaste och mest ändamålsenliga. Den innebär en ökad tydlighet och renodling av utskottens ansvarsområden när det gäller , som ger förutsättningar för en bättre och mer sammanhållen styrning som oberoendet i granskningsverksamheten värnas. Ansvarsfördelningen medför även en bättre överensstämmelse med fackutskottsprincipen genom att lag och budget hålls samman. Som framgår av finansutskottets yttrande finns det i flera av de dokument som gäller som behandlar uppgifter av betydelse för såväl frågor om myndigheten som frågor om relevans, kvalitet och produktivitet i verksamhet. Som finansutskottet också pekat på kan såväl beredande utskott som andra utskott begagna sig av uppgifter i ett dokument. När det gäller beredningen av myndighetens anslag och årsredovisning samt revision av myndigheten, stämmer det enligt utskottets uppfattning bäst överens med ansvar för myndigheten att frågorna förs över till beredningsområde. Mot bakgrund av det ovan anförda ser utskottet inte skäl att göra en annan bedömning än utredningen och riksdagsstyrelsen i fråga om ansvarsfördelningen mellan och finansutskottet. Utskottet tillstyrker de förslag i framställningen som avser ansvarsfördelningen mellan och finansutskottet, inklusive förslaget om möjlighet till samråd mellan och en riksrevisor. Framställningen prövas därmed i sin helhet i detta betänkande, med undantag endast för frågan om att föra över anslaget för från utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning till utgiftsområde 1 (eftersom beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde enligt tilläggsbestämmelse 9.5.3 i riksdagsordningen ska fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen.) har i sitt yttrande uttalat att det är rimligt att finansutskottet, som har berett anslag , även bereder årsredovisningen . Utskottet finner inte skäl att föreslå en övergångsreglering om beredning av årsredovisning . Utskottet vill betona att rådet ska vara verktyg för samråd och insyn i verksamhet och organisation. Därmed kan och bör frågor som rör just myndighetens verksamhet och organisation diskuteras vid rådets möten. Utöver de frågor som uttryckligen anges i den författningstext som föreslås och sådana frågor som utredningen nämnt som återkommande punkter på dagordningen (se ovan i avsnittet Framställningen, under rubrik råd för ) kan följande exempel nämnas. När det gäller myndighetens organisation: årsredovisning, det allmänna läget på myndigheten, resultat av medarbetarundersökningar o.d., planerade ändringar av myndighetens organisation samt resultat av företagna risk- och konsekvensanalyser och vilka åtgärder sådana analyser i förekommande fall har föranlett, frågor som uppmärksammats av en internrevisor samt lokalfrågor. När det gäller verksamhet: särskilt intressant verksamhet som pågår inom den årliga revisionen, effektivitetsrevisionen och det internationella samarbetet, resultat av intressentundersökningar, resultat av peer review som har utförts av en annan nationell revisionsmyndighet liksom av cold review som utförts på uppdrag av . Utskottet vill betona att dessa är exempel på frågor som kan vara aktuella att ta upp vid rådets möten med en riksrevisor, och att uppräkningen alltså inte är uttömmande. Dessutom bör rådet enligt utskottets mening besluta om sin arbetsordning. Utskottet vill även understryka vikten av att rådet agerar aktivt och självt kan och bör efterfråga information. Enligt utredningen har rådet som en av sina främsta uppgifter att följa och informera sig om granskningsverksamheten, och det finns inte något som hindrar att en ledamot av rådet framför sina synpunkter. En levande dialog kan föras mellan rådets ledamöter och riksrevisorerna bl.a. om vad som bör granskas och hur det kan ske. Utskottet instämmer i detta och även i utredningens bedömning att en sådan dialog inte rubbar riksrevisorernas grundlagsfästa självständighet. Som utredningen anfört kan det självfallet inte komma i fråga att rådet eller dess ledamöter instruerar riksrevisorerna om vad som ska granskas eller ger anvisningar om vad som inte får bli föremål för revision (se ovan i avsnittet Framställningen, under rubrik råd för ). har anfört att det kan vara en grannlaga uppgift att både samråda om och verka för utvärderingar av granskningsverksamhet. Utskottet ser dock inte att en dialog inom ramen för rådets arbete om vad som bör granskas och hur det kan ske skulle binda upp rådets ledamöter och göra det olämpligt att de som utskottsledamöter deltar i beslut om att låta utvärdera granskningsverksamheten. Sådana utvärderingar torde inte genomföras av utskottet självt utan av utomstående. Det kan antas att utvärderingarna i regel inte gäller enskilda granskningar eller enskilda grupper av granskningar. Om det undantagsvis ändå uppkommer en situation där en eller flera rådsledamöter har deltagit i så långtgående diskussioner att de anser sig inte böra medverka som utskottsledamöter i utformningen av ett utvärderingsuppdrag, bör de avstå från att delta i det arbetet i utskottet. Härutöver vill utskottet framhålla att resultatet från sådana utvärderingsuppdrag kan ge värdefull kunskap som kommer att kunna utnyttjas av ledamöterna i deras egenskap av ledamöter i rådet. När det gäller val av ledamöter och suppleanter till råd för instämmer utskottet i de bedömningar och förslag som gjorts i framställningen. Det innebär bl.a. att om en partigrupp inte har ledamöter, och därmed inte heller suppleanter, i eller finansutskottet, måste det anses åligga och finansutskottet att föreslå en ledamot och en suppleant från den partigruppen och att kammaren sedan kan välja dessa med tillämpning av 13 kap. 8 § andra stycket riksdagsordningen. Beträffande rådets möten kan noteras att eftersom rådet består av ledamöter eller suppleanter i eller finansutskottet, kan rådet hålla möte utan att någon riksrevisor eller någon annan som inte är ledamot eller suppleant av rådet närvarar vid mötet. Ingenting hindrar att möten hålls i . Handlingar från som delas med rådet blir inte allmänna i samband med det eftersom rådet är en del av . Om någon av rådets ledamöter däremot lämnar en sådan handling till eller finansutskottet blir handlingen allmän handling i det utskottet. Utskottet tillstyrker sammantaget de förslag i framställningen som avser råd för . Utskottet instämmer i den bedömning som gjorts i framställningen att ett särskilt tjänstemannastöd för utövandet av rådets funktioner bör knytas till och finansutskottet samt tillägger att rådet bör besluta om närvaro för sådana personer. En fast rutin för rapportering till konstitutions- och finansutskotten I framställningen föreslås en lagbestämmelse om att rådet ska samråda med och finansutskottet i frågor som berör utskottens ansvarsområden. Då rådets ledamöter och suppleanter enligt förslaget normalt ska väljas bland och finansutskottets ledamöter och suppleanter, är det enligt utskottet emellertid otydligt vem dessa skulle företräda vid ett samråd som det föreslagna. Behovet av en sådan lagstadgad skyldighet ter sig inte heller nödvändigt mot bakgrund av personsambandet mellan rådet och de två utskotten. Utskottet vill i stället förespråka en fast rutin som innebär att ledamöter i råd för regelmässigt rapporterar till sina respektive utskott efter varje möte med rådet. I samband med rapporteringen bör frågor vid behov diskuteras i det berörda utskottet. Det bör även finnas möjlighet att stämma av frågor med utskotten inför möten med rådet. En sådan rutin är enligt utskottet lämpligare än förslaget i framställningen för att uppnå en förankring i ett utskott. Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet framställningens förslag till 11 § tredje stycket lagen med instruktion till om samråd. Vissa ytterligare frågor med anledning av finansutskottets yttrande Utskottet vill även kommentera några av de bedömningar i övrigt som finansutskottet tar upp i sitt yttrande. Som finansutskottet påpekar kan det i frågor som aktualiseras i arbetet i finansutskottet och finnas skäl till kontakter mellan utskotten. Utskottet delar finansutskottets uppfattning att det varken är lämpligt eller möjligt att föreskriva formerna för informella kontakter, men att trösklarna mellan rådet, och finansutskottet ska vara låga. Utskottet instämmer i finansutskottets bedömning att uppföljningsrapporten kan ses som ett komplement till den årliga rapporten med de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen, och att uppföljningsrapporten är värdefull för finansutskottet för att säkerställa relevans, kvalitet och produktivitet i verksamhet. Utskottet delar därför finansutskottets uppfattning att det inte finns skäl att initiera ändringar angående uppföljningsrapporten, utan erfarenheterna av den nya ordningen får avgöra om det behövs några ändringar. Uppföljningsrapporten bör således även fortsättningsvis hanteras av finansutskottet. Enligt framställningen är det finansutskottet som ska fatta beslut om utvärdering av verksamhet. Utskottet delar finansutskottets mening att en sådan utvärdering blir en viktig del i finansutskottets arbete med att säkerställa relevans, kvalitet och produktivitet. Utskottet delar även finansutskottets uppfattning att det är finansutskottet som beslutar om utvärdering och om när en utvärdering ska göras. Slutligen vill utskottet framhålla att övervägande skäl talar för att seminarier för att uppmärksamma granskningar anordnas av finansutskottet. För detta talar, utöver vad finansutskottet anfört i sitt yttrande (se bilaga 3, s. 51), att det ligger i linje med förslaget att finansutskottet ska ansvara för att säkerställa relevans, kvalitet och produktivitet i verksamhet. Det sagda gäller inte seminarier om enskilda effektivitetsgranskningar och hindrar naturligtvis inte att enskilda granskningar blir föremål för seminarier som anordnas av det utskott som enligt fackutskottsprincipen ska bereda regeringens skrivelse med anledning av en granskningsrapport. Utskottets förslag i korthet antar lagändringar, i bl.a. riksdagsordningen och lagen med instruktion för , som gör det möjligt för att välja en tillförordnad riksrevisor om en riksrevisors uppdrag upphört samt därmed sammanhängande lagändringar. föreslås ha möjlighet välja en tillförordnad riksrevisor om en riksrevisors uppdrag upphör . En tillförordnad riksrevisor ska då kunna väljas av för tiden till dess att en ordinarie riksrevisor har valts och tillträtt. Ändringen syftar både till att säkerställa att har en ledning även ifall alla riksrevisorer av någon anledning kan fullgöra sitt uppdrag och att ge möjlighet att vid behov tillfälligt förordna en riksrevisor för att antalet riksrevisorer inte ska vara färre än vad som är föreskrivet. En tillförordnad riksrevisor bör kunna väljas endast för en period när en riksrevisor har entledigats eller av annan anledning lämnat uppdraget och någon ny inte hunnit tillträda. Vidare betonas i framställningen vikten av att riksrevisorerna väljs genom det ordinarie förfarandet och att det förfarandet inte bör kunna kringgås eller fördröjas genom att en tillförordnad riksrevisor tillåts ha uppdraget . Vid rekrytering av en tillförordnad riksrevisor görs bedömningen att det inte bör krävas information om att inleder ett rekryteringsförfarande och att val av tillförordnad riksrevisor inte behöver omfattas av den sekretess som enligt 39 c § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller för val av en ordinarie riksrevisor. Beträffande det förra hänvisar utredningen till att det ska röra sig om ett uppdrag på samt påpekar utredningen att det bör kunna leda till en viss tidsbesparing i rekryteringsarbetet. riksrevisionsutredning menade bl.a. att en tänkbar möjlighet är att välja en anställd i som tillförordnad riksrevisor (2017/18:URF2 s. 61 f.). Enligt utredningen är det i praktiken de chefer som är närmast underställda riksrevisorerna som kan bli aktuella, som är väl förtrogna med verksamheten och kan antas ha förutsättningar att snabbt komma in i arbetet. De kan också återinträda i sin tidigare tjänst efter att uppdraget som tillförordnad riksrevisor har upphört. Kretsen av personer som kan vara aktuella för uppdraget som tillförordnad riksrevisor bör dock naturligtvis inte inskränkas till den befintliga personalen, anför utredningen samt tillägger att även andra lämpade personer med god kunskap om verksamheten och som snabbt kan sätta sig in i arbetet bör kunna vara aktuella. Utredningen understryker att även om det kan vara svårt att rekrytera en tillförordnad riksrevisor bland tidigare riksrevisorer innebär det inte att en tidigare riksrevisor skulle vara diskvalificerad från ett uppdrag som tillförordnad riksrevisor. Riksdagsordningens bestämmelser om riksrevisorer ska enligt framställningens förslag gälla även för den som är tillförordnad riksrevisor. Anpassningar föreslås även i lagen (1994:260) om offentlig anställning, så att den inte gäller tillförordnad riksrevisor, lagen (2002:1023) med instruktion för , så att dess bestämmelser gäller även för tillförordnad riksrevisor, lagen (2012:882) med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna, så att nämnden ska besluta om lön m.m. även för en tillförordnad riksrevisor. Utskottet anser att det bör finnas möjlighet att välja en tillförordnad riksrevisor i den speciella situation som råder då en riksrevisors uppdrag har upphört , på det sätt som beskrivits i framställningen. Utskottet tillstyrker således lagförslagen i framställningen i denna fråga. Utskottet instämmer i utredningens bedömning att bl.a. chefer i som är direkt underställda riksrevisorerna och tidigare riksrevisorer kan bli aktuella för uppdrag som tillförordnad riksrevisor. Utskottet delar bedömningen att det inte bör krävas information om att inleder ett rekryteringsförfarande av en tillförordnad riksrevisor. Däremot utgör den brådska som kan antas föreligga när en tillförordnad riksrevisor ska utses inte skäl att avstå från att företa säkerhetsprövning av en tilltänkt tillförordnad riksrevisor. En säkerhetsprövning av den tilltänkta personen bör alltså göras även i dessa fall. Några frågor om effektivitetsrevision Utskottets förslag i korthet antar riksdagsstyrelsens förslag till ändringar i 4 § revisionslagen, som avser dels att ordet samhällsnytta stryks i beskrivningen av effektivitetsrevisionens huvudsakliga inriktning, dels att beslut att lägga ned en granskning, som inte bara avsett förberedande åtgärder, ska redovisas på annat sätt än i en granskningsrapport. avslår styrelsens förslag om ändring i 7 § revisionslagen och 14 § studiestödsdatalagen. När det gäller effektivitetsrevisionens inriktning föreslås att ordet samhällsnytta tas bort från den beskrivning som anges i 4 § andra stycket revisionslagen. I skälen för förslaget hänvisas till utredningens uttalande att ändå inom ramen för sin revisionella granskning ska bedöma samhällseffekterna av en insats eller åtgärd som regeringen har vidtagit. kan även i fortsättningen utföra revision som svarar mot förväntningar om breda granskningar som innefattar olika perspektiv. bör kunna redovisa effekterna av politiska beslut och åtgärder, men det bör vara ett politiskt ansvar att avgöra om åtgärderna är samhällsnyttiga. Det är nödvändigt att erkänna att mandatet för den revisionella granskningen har en gräns. Att ordet samhällsnytta inte längre nämns i lagtexten tydliggör detta. Ändringen i formuleringen av effektivitetsrevisionens inriktning är just ett tydliggörande av gränserna för mandat och inte en ändring av mandatet. Vidare framhålls i framställningen att det finns en otydlighet i fråga om vad som avses med att effektivitetsrevisionen ska inriktas på granskning av måluppfyllelse. Det kan därför vara svårt att avgöra vilka bedömningar som faller inom ramen för effektivitetsrevision och vilka bedömningar som är av politisk art. Men denna gränsdragning måste göra från fall till fall i varje granskning, och det finns inte skäl att utreda eller i lag förtydliga innehållet i effektivitetsrevisionens uppdrag. I framställningen föreslås även en ändring i 4 § tredje stycket revisionslagen som innebär att beslut att lägga ned en granskning, som inte bara avsett förberedande åtgärder, ska redovisas och att det ska ske på annat sätt än i en granskningsrapport. Utredningen uttalade i sina skäl för en sådan ändring att det är angeläget att redovisar sin verksamhet även i delar som inte lett fram till någon granskningsrapport och att skälen anges för att ett påbörjat granskningsarbete som nått förbi ett visst förberedande stadium inte har slutförts. En redovisning av skälen för att en granskning lagts ned ger omvärlden en möjlighet att bedöma om granskningen lagts ned på sakliga grunder. Slutligen föreslås vissa ändringar i 7 § revisionslagen och i 14 § studiestödsdatalagen (2009:287). De föreslagna ändringarna är en följd av att bestämmelsen om samverkan och uppgiftsskyldighet vid granskning flyttas från revisionslagen till regeringsformen. Utskottet fann i sitt betänkande 2018/19:KU4 att ändringarna hörde ihop med de övriga förslag som behandlats i utskottets betänkande och borde träda i kraft med dessa . Därför lade utskottet på eget initiativ fram lagförslag i dessa delar (bet. 2018/19:KU4, rskr. 2018/19:18–21). Utskottet vill understryka att det bör vara ett politiskt ansvar att avgöra om åtgärder som har vidtagits är samhällsnyttiga, och tillstyrker förslaget att ordet samhällsnytta tas bort från beskrivningen av effektivitetsrevisionens huvudsakliga inriktning i 4 § andra stycket revisionslagen. Utskottet ställer sig även bakom förslaget om redovisning av beslut att lägga ned en granskning som inte bara avsett förberedande åtgärder, och tillstyrker därmed förslaget till ny lydelse av 4 § tredje stycket revisionslagen. Utskottet finner att de ändringar i 7 § revisionslagen och i 14 § studiestödsdatalagen som riksdagsstyrelsen föreslagit har tagits om hand i de ändringar i samma lagrum som beslutat om efter utskottets initiativ i ärendet Översyn av – grundlagsfrågor (bet. 2018/19:KU4, rskr. 2018/19:18–21). Riksdagsstyrelsens förslag i dessa delar avstyrks således. Utskottets förslag i korthet beslutar att lagändringarna i ärendet ska träda i kraft . I framställningen föreslås att lagändringarna ska träda i kraft , således som ändringarna i regeringsformen och riksdagsordningen och lagändringar som är en följd av dessa ändringar, som behandlats i utskottets betänkande 2018/19:KU4. Utskottet föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . En följd av detta blir att den årsredovisning som lämnar liksom årets revision av bereds av finansutskottet. Riksrevisorers mandattid och redovisning av samhällseffekter i effektivitetsrevisioner Utskottets förslag i korthet avslår ett yrkande om flexibla mandatperioder för riksrevisorer. avslår också ett motionsyrkande om ett tillkännagivande om att begreppet samhällseffekter bör ingå i beskrivningen av effektivitetsrevisionens uppdrag. Jämför reservationen (SD). m.fl. (SD) begär i kommittémotion 2018/19:236 yrkande 1 att ska göra ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om mandatperiodens längd. De förespråkar en modell som innebär att ges möjlighet att besluta om mandatperiodens längd vid val av en riksrevisor och att mandatperioderna skulle kunna variera, t.ex. mellan fem och . Motionärerna menar att en sådan ordning skulle ge möjlighet att välja en mandatperiod som passar bäst i varje enskilt fall, och att detta skulle ha den positiva effekten att urvalet av personer som skulle kunna väljas ökar då tiden för innehavet av ämbetet kan anpassas. Enligt motionärernas uppfattning har de argument mot en mandatperiod med flexibel längd som förts fram av utredningen inte tillräcklig tyngd. Motionärerna förordar därför en lösning där längden på en riksrevisors mandatperiod fastställs individuellt vid valet av densamma. Riksdagsstyrelsen bör återkomma till med förslag i enlighet med detta. Vidare begär m.fl. (SD) i kommittémotion 2018/19:236 yrkande 2 att ska göra ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om effektivitetsrevision. Motionärerna anför i huvudsak att de instämmer i riksdagsstyrelsens bedömning att begreppet samhällsnytta ska utmönstras från effektivitetsrevisionens uppdrag och inriktning samt att uppgiften att avgöra huruvida en företagen åtgärd är att betrakta som nyttig för samhället eller ej bör vara förbehållen folket och dess valda företrädare. Dock, menar motionärerna, underlättar det avsevärt för den som ska bedöma huruvida en företagen åtgärd är att betrakta som nyttig för samhället eller ej, om en saklig och utförlig beskrivning av vilka effekter företagna åtgärder har haft på samhället finns att tillgå. Motionärerna delar inte utredningens uppfattning att en sådan beskrivning kan tänkas ingå som en del i mätningen av måluppfyllelse. Avsiktliga och oavsiktliga samhällseffekter av en åtgärd kan vara ett betydligt vidare begrepp än att enbart mäta om det angivna målet för en åtgärd har uppfyllts eller inte, anför motionärerna. En noggrann redogörelse för inte minst de oavsiktliga effekterna, vare sig dessa är av ekonomisk eller annan karaktär, kan enligt motionärerna här vara av särskilt intresse för politiska överväganden. Motionärerna anför att de därför gärna hade sett att begreppet samhällseffekter uttryckligen hade ingått i effektivitetsrevisionens uppdrag samt anför att riksdagsstyrelsen bör återkomma med förslag till i enlighet med detta. En riksrevisor väljs för av . Valet gäller från valet eller den senare tidpunkt som bestämmer till dess att ett nytt val har genomförts under sjunde året därefter och den då valde har tillträtt uppdraget, enligt 13 kap. 6 § riksdagsordningen. I samma paragraf framgår vidare att valet aldrig ska gälla längre än till utgången av det året och att en riksrevisor inte kan väljas om. När det gäller effektivitetsrevisionens uppdrag, se ovan i avsnittet Några frågor om effektivitetsrevision. riksrevisionsutredning behandlade frågan om mandatperiodens längd i Översyn av – slutbetänkande (2017/18:URF2). Utredningen föreslog inte någon förändring av mandatperiodens längd (2017/18:URF2 s. 66). Enligt utredningen har det inte framkommit någon allvarlig kritik mot mandatperiodens längd. Det bör därför, anförde utredningen, krävas starka skäl för att det nu ska anses lämpligt att förändra mandatperioden. Vidare uttalade utredningen följande (2017/18:URF2 s. 66 f.):