bet · H701FiU16 · 2019-10-16 00:00:00 — Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ny lag om upphandlings-statistik och revideringar i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna, lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner, och lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. Regeringen föreslår att statistik om offentlig upphandling i första hand ska tas fram genom uppgifter i annonser om upphandlingar och om genomförda upphandlingar. Samtliga upphandlingar ska annonseras genom registrerade annonsdatabaser. Det införs även krav på efterannonsering av alla upphandlingar. ska vara registermyndighet och besluta om registrering av annonser. ska vara statistik-myndighet och ha huvudansvaret för statistiken på upphandlingsområdet. Myndigheten ska ansvara för att sammanställa och göra statistiken allmänt tillgänglig, främst genom att skapa en nationell databas för statistik på upp-handlingsområdet. Statistiken på upphandlingsområdet kommer inte att ingå i den officiella statistiken. Den ska dock alltjämt vara allmänt tillgänglig samt objektiv, relevant, noggrann och jämförbar. Regeringen gör bedömningen att det inte finns behov av någon ytterligare sekretessreglering utöver bestämmelserna i 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), den s.k. statistik-sekretessen. Regeringen bedömer att EU:s dataskyddsförordning och de svenska dataskyddslagarna utgör tillräcklig reglering av den person-uppgiftsbehandling som kan komma att ske vid registermyndigheten och statistikmyndigheten. Den nya lagen om upphandlingsstatistik föreslås träda i kraft . Ändringarna i lagarna på upphandlingsområdet föreslås träda i kraft . Proposition 2018/19:142 Statistik på upphandlingsområdet. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till 1. lag om upphandlingsstatistik, 2. lag om ändring i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, 3. lag om ändring i lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjnings- sektorerna, 4. lag om ändring i lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner, 5. lag om ändring i lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. Därmed bifaller proposition 2018/19:142 punkterna 1–5. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (SD), (S), (V), (SD), (S), (KD), (L), (SD), (MP), i (M), (S), (M), (S) och (C). Ärendet och dess beredning I proposition 2018/19:142 föreslår regeringen en ny lag om upphandlings-statistik. Regeringen föreslår även tillägg och revideringar i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, förkortad , lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna, förkortad LUF, lagen (2016:1147) om upp-handling av koncessioner, förkortad , och lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet, förkortad LUFS. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. I avsnitt 3 i propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen. Lagförslagen har granskats av Lagrådet som inte haft något att invända. Inga följdmotioner har väckts med anledning av propositionen. Det saknas nationella regler om statistik på upphandlingsområdet. Den statistik som tas fram baseras på uppgifter från privat drivna annonsdatabaser. Där kan det finnas uppgifter om annonser som enbart publicerats nationellt och även annonser som enligt upphandlingsdirektivens bestämmelser ska publiceras i annonsdatabas för digitala anbud (, i det följande ). För upphandlingar som ska annonseras i sker annonseringen i praktiken oftast genom att den annonsdatabas som den upphandlande myndigheten eller enheten använder sig av skickar annonsunderlaget till . När annonsen publicerats där kan den även publiceras i annonsdatabasen. Något hinder mot nationell annonsering för sådana upphandlingar som ska publiceras i finns inte. är alltså inte en exklusiv annonsplats för de upphandlingar som annonseras där. (SOU 2013:12) konstaterade i sitt slut-betänkande att den statistik om offentlig upphandling som samlas in i främst syftar till att uppfylla kraven i EU:s upphandlingsdirektiv. Enligt regeringen bör framställningen av upphandlingsstatistik i betydligt större utsträckning utgå från vår offentliga sektors behov av uppgifter. De myndigheter eller andra aktörer som efterfrågar statistik om offentliga upphandlingar, utöver statistik om direktivstyrda upphandlingar som kan tas fram genom de uppgifter som samlar in, är hänvisade till att köpa uppgifterna från kommersiella aktörer. Det sker heller ingen systematisk insamling av uppgifter i offentlig regi. Propositionen motiveras av behovet att höja kunskapen om offentlig upp-handling hos de organ som är styrande och verksamma inom upphandlings-området. Till skillnad från flera andra medlemsstater i EU har inte någon statlig annonsdatabas för offentliga upphandlingar. Det är i stället privata annonsdatabasföretag som erbjuder olika verktyg och kringtjänster för att utforma och publicera annonser och upphandlingsdokument. Så kommer det fortfarande att vara även efter regeringens aktuella förslag, med den betydande skillnaden att det nu införs krav på registrering av annonsdatabaserna. Möjligheten att ansöka om registrering av en annonsdatabas ska vara öppen för såväl fysiska och juridiska personer som upphandlande myndigheter och enheter. Regeringen föreslår att statistik om offentlig upphandling i första hand ska tas fram genom uppgifter i annonser om upphandlingar och om genomförda upphandlingar som publicerats i annonsdatabaser på den svenska marknaden. För att säkerställa att uppgifterna i annonserna är tillförlitliga ska alla upphandlingar annonseras i registrerade annonsdatabaser. Vidare föreslår regeringen att efterannonsering ska vara obligatorisk för alla upphandlingar, eftersom de uppgifter som kan tillhandahållas vid efterannonsering är betydligt säkrare än de som kan tillhandahållas före upphandlingen. Förslagen kommer således inte att ändra grundförutsättningarna för annonsering av upp-handlingar i . Regeringen avser att ge ansvaret för att besluta om registrering av annonsdatabaser (registermyndighet). Upphandlingsmyndig-heten föreslås få huvudansvaret för statistiken på upphandlingsområdet (statistikmyndighet), och ansvara för att ta fram och driva en nationell databas för statistik på upphandlingsområdet (statistikdatabasen). Målet är att förslagen ska leda till bättre beslutsunderlag och ökade möjligheter till styrning och uppföljning för staten som helhet. Förslagen ska säkerställa att uppfyller sina skyldigheter att lämna tillförlitlig statistik till EU i enlighet med upphandlingsdirektiven. Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag som innebär att samtliga upphandlingar i ska annonseras genom registrerade annonsdatabaser. Efterannonsering blir obligatorisk för alla upp-handlingar. ska vara registermyndighet och besluta om registrering av annonser. ska vara statistikmyndighet och ha huvudansvaret för statistiken på upphandlingsområdet. Myndigheten ska ansvara för att ta fram och driva en nationell databas för statistik på upphandlingsområdet. De grundläggande bestämmelserna om nationell upphandlings-statistik och om registrering av annonsdatabaser tas in i en ny lag om upphandlingsstatistik. Övriga upphandlingslagar revideras. Ikraftträdandet ska genomföras i två steg. Bättre statistik baserad på annonser Bättre statistiska uppgifter om offentlig upphandling innebär förbättrade möjligheter till måluppfyllnad, strategisk styrning och uppföljning. Regeringen föreslår att de grundläggande bestämmelserna om nationell upphandlingsstatistik och om registrering av annonsdatabaser tas in i en ny lag om upphandlingsstatistik. Med anledning av detta har vissa bestämmelser lyfts ur de befintliga lagarna på upphandlingsområdet. Beslut enligt lagen om upphandlingsstatistik ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I alla EU:s upphandlingsdirektiv finns ekonomiska gränsvärden, s.k. tröskelvärden, för de olika slagen av upphandling: varor, tjänster och bygg-entreprenader. Om upphandlingens beräknade värde uppgår till eller överstiger tröskelvärdet ska den annonseras i , med tillämpning av annonseringsbestämmelserna i respektive lag. Det finns inga bestämmelser om hur upphandlingar vars beräknade värde understiger tröskelvärdet ska genomföras. Detta kan medlemsstaterna själva reglera. Inom EU används i första hand uppgifter från för att ta fram statistik. Enligt regeringen är det rimligt att även statistik som tas fram på nationell nivå bygger på uppgifter från annonsdatabaser. Underlag för den nationellt producerade statistiken bör därför hämtas från annonser som publicerats i någon annonsdatabas på den svenska marknaden. Enligt regeringens förslag ska uppgifterna samlas in från befintliga informationskällor, t.ex. förhands-annonser, annonser, efterannonser och andra meddelanden i enlighet med EU:s upphandlingsdirektiv[1]. All annonsering enligt upphandlingslagarna ska enligt regeringens förslag göras i registrerade annonsdatabaser. Den som driver en registrerad annons-databas ska vara skyldig att för statistikändamål lämna obearbetade uppgifter ur annonser till den myndighet som ska ansvara för den nationella upp-handlingsstatistiken. Av detta följer att uppgifter kommer att samlas in för samtliga annonserade upphandlingar, oberoende av om upphandlingen annonseras i . Målet är att säkerställa kvaliteten i annonseringen, göra insamlandet av statistik systematiskt och garantera likabehandling av annonsföretagen. För att kunna åstadkomma detta krävs att annonsföretagen genomför annonseringen i enlighet med vissa förutbestämda regler. Regeringen anser att det mest lämpliga sättet att uppnå detta på är att införa ett krav på att annonsdatabaserna ska vara registrerade. Antalet annonsdatabasföretag är begränsat. Om dessa företag börjar lämna ut uppgifter ur annonserna för statistikändamål skulle möjligheterna att framställa en komplett statistik förbättras, och det skulle bli enklare att förbättra och utveckla uppgiftslämnandet. Kravet på registrering tas in i respektive upphandlingslag. Registreringen medför goda förutsättningar för att utöva tillsyn över annonsdatabaserna. På detta sätt kommer behovet av att få fram uppgifter till de övervakningsrapporter som ska skicka till att tillgodoses. Möjligheten att ansöka om registrering av en annonsdatabas ska vara öppen för såväl fysiska och juridiska personer som upphandlande myndigheter och enheter, oberoende av juridisk form eller säte. För att en annonsdatabas ska registreras ska den som driver databasen vara lämplig att driva verksamheten. För en juridisk person bör det därför krävas ett utdrag ur bolags- eller föreningsregistret eller motsvarande utdrag om verksamheten, och för en fysisk person ett bevis om att denna inte har näringsförbud. För att registreras ska annonsdatabasen uppfylla vissa grundläggande krav på funktionalitet, t.ex. att den registrerade annonsdatabasen ska kunna ta emot och publicera annonser enligt upphandlingslagarna. ska ges befogenhet att, efter samråd med registermyndigheten, bestämma vilka krav som bör gälla för annonsdatabaserna i fråga om teknisk prestanda, funktionalitet, tillgänglighet och servicenivå. Detta ska framgå av den nya lagen om upphandlingsstatistik. De svenska annonseringsbestämmelserna innehåller grundläggande krav på vad en annons ska innehålla. Regeringen föreslår att bestämmelserna om det närmare innehållet i annonser lyfts ut från respektive upphandlingslag. I stället ska regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om detta. När det gäller upphandlingar enligt , LUF och LUFS anser regeringen att det vid annonsering bör vara obligatoriskt att lämna vissa uppgifter av formell karaktär. Det handlar t.ex. om uppgifter om upphandlingens titel och tillämpliga klassificeringskoder, s.k. CPV-koder, som beskriver föremålet för upphandlingen. CPV-koderna används som sökord så att man lättare ska kunna identifiera den sökta varan eller tjänsten i en annonsdatabas. Annonserna bör även innehålla uppgift om upphandlingens uppskattade värde, då den uppgiften är betydelsefull från statistiksynpunkt. Vidare bör enligt regeringen samtliga annonser åtföljas av en uppgift om vilken nationell upphandlingslag som är tillämplig, i vilken annonsdatabas annonsen först publicerades och om upphandlingens identifikationsnummer. Det är den annonserande myndigheten eller enheten som har ansvaret för att annonsen är fullständig. Det ansvaret ska inte kunna lämnas över till den som driver annonsdatabasen. Uppgifter om sociala krav, miljökrav eller innovation är av stort intresse från ett statistiskt perspektiv och för leverantörer på marknaden. arbetar med att revidera standardformulären för offentlig upphandling. Det finns ett värde i att de uppgifter som samlas in är de samma oavsett på vilken plattform annonsen publiceras. Regeringen anser därför att innehållet i nya standardformulär kan vara en utgångspunkt för den nationella statistikinsamlingen och följer kommissionens arbete med förslag till revidering av standardformulären för offentlig upphandling. Regeringen avser att ge ansvar att besluta om registrering av annonsdatabaser (registermyndighet). Ansökan om registrering ska förenas med en avgift för att täcka registermyndighetens kostnader för hand-läggningen. En årlig registeravgift ska även tas ut från den som driver en registrerad annonsdatabas för att täcka myndighetens kostnader för dels registerhållningen, dels den tillsyn som myndigheten föreslås utöva över de registrerade annonsdatabaserna. ska återkalla en registrering av en annonsdatabas om förutsättningarna för registrering är uppfyllda, om registeravgiften inte har betalats eller om det finns brister i fullgörandet av de löpande skyldigheterna i fråga om annonsering och statistik. En registrering ska också återkallas på begäran av den som driver en databas. får begära in uppgifter som är nödvändiga för tillsynsverksamheten från den som driver en registrerad annonsdatabas. Vid behov ska myndigheten också kunna meddela de förelägganden som behövs för att denna lag eller de föreskrifter och villkor so har meddelats i anslutning till lagen ska följas. Dessa bestämmelser ska framgå av den nya lagen om upphandlingsstatistik. Regeringen vill att efterannonsering ska vara obligatoriskt för alla upp-handlingar, då de uppgifter som kan tillhandahållas vid efterannonsering är betydligt säkrare än uppgifter som kan tillhandahållas före upphandlingen. Så är fallet redan med de annonser som finns i , men enligt förslaget ska det nu alltså gälla alla slags annonser. På detta sätt kan insamlingen av statistik bli mer enhetlig. Kravet på efterannonsering tas in i respektive upphandlingslag. har i sin landrapport för påtalat brister i efterannonseringen. Genom förslaget säkerställs att kommissionen får tillgång till mer tillförlitliga statistikuppgifter. En ny statistikmyndighet och statistikdatabas Regeringen avser att ge huvudansvaret för statistiken på upphandlingsområdet (statistikmyndighet) och uppgiften att föra en nationell databas för statistik på upphandlingsområdet (statistikdatabas). Statistikdatabasen ska innehålla uppgifter från och om annonser om upphandling. Den får även innehålla andra uppgifter om upphandling som behövs för att ta fram statistik. Det löpande arbetet med att driva och utveckla statistikdatabasen kommer att förutsätta ett nära samarbete mellan statistikmyndigheten och registermyndigheten. Området för vad som ska rapporteras in till statistikmyndigheten är något som kan utvidgas . Den statistik om offentlig upphandling som och publicerat definieras, ägs och kvalitets-säkras inte av myndigheterna. Till följd av detta är statistiken inte tillräckligt tillförlitlig för att ingå i den officiella statistiken. Om statistikmyndigheten får i uppgift att definiera och säkerställa uppgifternas kvalitet kan det dock finnas förutsättningar för detta. De krav för den officiella statistiken som anges i 3 a § lagen (2001:99) om den officiella statistiken bör tjäna som utgångspunkt. Regeringen föreslår därför att krav införs om att statistiken på upphandlingsområdet ska vara allmänt tillgänglig samt objektiv, relevant, noggrann och jämförbar. Detta krav tas in i den nya lagen om upphandlingsstatistik. Sekretess och behandling av personuppgifter Regeringen gör bedömningen att det stora flertalet av de uppgifter som ska samlas in med stöd av den föreslagna regleringen inte kommer att vara känsliga. Något behov av sekretess efter det att anbudssekretessen enligt 19 kap. 3 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) upphör för en upphandling borde sällan finnas. Uppgifter som avser någons personliga eller ekonomiska intressen kommer dock att omfattas av sekretess enligt den s.k. statistiksekretessen i 24 kap. 8 § samma lag. Med enskild avses både fysiska och juridiska personer. Skyddet gäller uppgifter som innehåller identitetsbeteckningar som namn och person-nummer, men gäller även uppgifter som över huvud taget kan hänföras till en viss enskild. Sekretessen är absolut. Regeringen gör bedömningen att det inte finns något behov av någon ytterligare sekretessreglering utöver bestämmelserna i 24 kap. 8 § OSL. Den rättsliga grunden för behandling av personuppgifter kommer att tas in i den nya lagen om upphandlingsstatistik. EU:s dataskyddsförordning[2], är i alla delar bindande och direkt tillämplig i samtliga EU:s medlemsländer och har tillämpats . Förordningen, som utgör den generella regleringen av personuppgifts-behandling inom EU, tillåter – och förutsätter ibland – att medlemsstaterna kompletterar förordningen med nationell lagstiftning. Dataskyddsförordningen kompletteras i av bl.a. lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen) och förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. Dessa författningar är av generell karaktär och reglerar bl.a. frågor om rättslig grund för behandling av personuppgifter, känsliga personuppgifter, tillsynsmyndighetens hand-läggning och beslut samt skadestånd och överklagande. Dataskyddslagen är subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning, vilket möjliggör avvikande bestämmelser i registerförfattningar. EU:s dataskyddsförordning är tillämplig på sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis sker på automatisk väg och på annan än automatisk behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register (artikel 2.1). Personuppgiftsansvarig är enligt artikel 4.7 en fysisk eller juridisk person, offentlig myndighet, institution eller annat organ som ensamt eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter. För att behandling av personuppgifter ska vara laglig krävs att åtminstone ett av villkoren i artikel 6.1 a–f är uppfyllda. I normalfallet borde svenska myndigheters uppdrag i första hand utgöra en rättslig grund för behandling av personuppgifter med stöd av artikel 6.1 e EU:s dataskyddsförordning, dvs. på grundval av att uppdraget avser en uppgift av allmänt intresse. Principerna för behandling av personuppgifter anges i artikel 5.1. Bland annat ställs krav på att uppgifter ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade. Både statistikmyndigheten och registermyndigheten kommer med anledning av de aktuella förslagen att föra register. I den mån registren kommer att innehålla personuppgifter måste regleringen i EU:s dataskydds-förordning, dataskyddslagen och förordningen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning beaktas. För , som kommer att vara statistikmyndighet, innebär förslagen att myndigheten i sin statistikdatabas ska behandla uppgifter som behövs för framställning av statistik. Uppgifterna bedöms i normalfallet inte innehålla några personuppgifter. För , som kommer att vara registermyndighet, kommer registerhållningen över annonsdatabaserna innebära att personuppgifter behandlas. Behandlingen kan dock begränsas till uppgifter om vilka som är företrädare för annonsdatabaserna. Sådana uppgifter är normalt sett allmänna och offentliga i bolagsregister. Endast ett mycket begränsat antal personer bedöms vidare komma att arbeta med registret. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att integritetsriskerna kommer att vara mycket små. Något behov av att behandla känsliga personuppgifter bedöms inte finnas i någon av myndigheternas verksamheter. Regeringen gör sammantaget bedömningen att EU:s dataskyddsförordning, dataskyddslagen och förordningen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning utgör tillräcklig reglering för den behandling av personuppgifter som registermyndigheten och statistikmyndigheten kan komma att hantera. Någon ytterligare reglering av behandlingen av personuppgifter i de aktuella myndigheterna anses inte behövas. Regeringen anser det angeläget att samtliga berörda parter ska ha en reell möjlighet att anpassa sig till skyldigheten att annonsera offentliga upphandlingar i registrerade annonsdatabaser. Därför föreslår regeringen att ikraftträdandet genomförs i två steg. Med hänsyn till lagstiftningsprocessen, samt myndigheternas och övriga intressenters behov av förberedelse, bör den nya lagen som ett första steg träda i kraft . Därefter bör ändringarna i de gällande lagarna på upphandlingsområdet träda i kraft . På detta sätt minskas risken för att upphandlande myndigheter och enheter ställs inför en situation då de är skyldiga att annonsera i godkända annonsdatabaser trots att det ännu inte finns några annonsdatabaser med tillstånd som de kan annonsera i. Förslagen möjliggör ett bättre beslutsunderlag för staten som helhet samt ökade möjligheter till styrning och uppföljning. För upphandlande myndig-heter och enheter kan förslagen leda till effektivare inköp, bättre stöd och ökade möjligheter till samordning. Även andra statliga myndigheter, som t.ex. Kammarkollegiet, ESV och , kan ha nytta av bättre statistik om offentlig upphandling. Kommuner och landsting står för en klar majoritet av de annonserade upphandlingarna, och fördelarna kommer i hög grad att komma dessa till del. De insamlade uppgifterna kan även främja forskning och utveckling samt debatten om offentlig upphandling. och sammantagna inköps-kostnad för statistik om offentlig upphandling uppgick till ca . De merkostnader som förslagen kan medföra, t.ex. framtagandet av och vägledning i hur man använder statistikdatabasen ska hanteras inom befintliga ramar. kommer att ha löpande kostnader för att förvalta statistikdatabasen och för att registrera, utöva tillsyn och i förekommande fall återkalla registreringar av annonsdatabaser. Den senare delen av verksamheten ska vara avgiftsfinansierad. Kostnaderna för ansökningsförfarandet bör kunna täckas av den föreslagna ansöknings-avgiften. Ungefär 4 000 organisationer omfattas av upphandlingslagstiftningen och totalt annonseras ca 18 000 upphandlingar . Kommuner och landsting står för en klar majoritet av de annonserade upphandlingarna och för dem kommer förslagen att innebära viss ökad administrativ börda. Ansvars-fördelningen kommer dock att bli tydligare. Skyldigheten att efterannonsera upphandlingar innebär en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Enligt 14 kap. 3 § regerings-formen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Den inskränkning som regleringen innebär ska vägas mot intresset av att införa den. Bättre statistik leder till förbättrade möjligheter till styrning och uppföljning. För upphandlande myndigheter och enheter kan detta leda till effektivare inköp, bättre stöd och ökade möjligheter till samordning.