bet · H601KU30 · 2019-05-10 00:00:00 — Har fyra gånger förkastat talmannens förslag, ska förfarandet avbrytas, och återupptas först sedan val till har hållits. Om inte ordinarie val ändå ska hållas , ska extra val hållas . Av 6 kap. 6 § första stycket RF följer att när har godkänt ett förslag om ny statsminister ska han eller hon så snart det kan ske anmäla de övriga statsråden för . Därefter äger regeringsskifte rum vid en särskild konselj inför statschefen eller, om statschefen har förhinder, inför talmannen. Talmannen ska alltid kallas till konseljen. Talmannen utfärdar förordnande för statsministern på vägnar (6 kap. 6 § andra stycket RF). I betänkande framhölls att omröstningen om talmannens statsministerförslag och misstroendeförklaring är främsta instrument i det parlamentariska systemet för att kontrollera regeringens stöd i och utkräva ansvar, men att även regeringen kan sägas ha två parlamentariska instrument till sitt förfogande (SOU 2008:125 s. 258 f.). Det ena är att upplösa och förordna om extra val, det andra att ställa en s.k. kabinettsfråga. Med en kabinettsfråga menas att en regering kan deklarera att en viss fråga är så viktig att ett eventuellt voteringsnederlag kommer att leda till regeringens avgång. Regeringen kan på detta sätt så att säga tvinga att acceptera ett förslag även om en majoritet av dess ledamöter inte aktivt stöder förslaget men på grund av överväganden om exempelvis möjliga regeringsalternativ inte är beredd att fälla regeringen. I dessa fall rör det sig inte om en rättslig förpliktelse att avgå. När en regering avgår förflyter det alltid en mellan den tidpunkt då samtliga statsråd entledigats och till dess att en ny regering kan tillträda vid den särskilda konseljen inför statschefen. Landet kan inte stå utan en regering. Därför föreskrivs i regeringsformen att om regeringens samtliga ledamöter entledigats, uppehåller de sina befattningar till dess en ny regering har tillträtt (6 kap. 11 § första stycket). En sådan regering brukar benämnas en övergångsregering (tidigare expeditionsministär). Den enda formella begränsningen i en övergångsregerings befogenheter som regeringsformen anger är att den inte får besluta om extra val (3 kap. 11 § andra stycket). I övrigt anses en övergångsregerings handlingsfrihet inte lämpa sig för en grundlagsreglering (prop. 1973:90 s. 282). föreslog att en övergångsregerings behörighet skulle vara begränsad till löpande ärenden och sådana ärenden vilkas avgöranden inte kan skjutas upp utan betydande olägenhet (SOU 1963:16 s. 100). Grundlagberedningen avvisade dock i princip tanken att i grundlagen begränsa en övergångsregerings behörighet (SOU 1972:15 s. 147). Enligt Grundlagberedningens mening inskränker bristen på stöd i ändå regeringens handlingsmöjligheter till de åtgärder åsyftade med sitt förslag. framhöll Grundlagberedningen att ju en övergångsregering sitter kvar desto fler ärenden kan komma att behöva avgöras av övergångsregeringen. I en promemoria från Statsrådsberedningen (PM 1990:1, rev. ) har det utfärdats vissa rekommendationer för det praktiska arbetet i departementen under en övergångsregering. Det framhålls i promemorian att regeringsformens bestämmelser om regeringsbildning m.m. har utformats för att kunna tillämpas i en mångfald av situationer, delvis mycket svåra att förutse, som kan uppkomma vid regeringsavgång eller regeringsbildning. Syftet med reglerna är att landet alltid ska ha en fungerande regering. anförs att en övergångsregering utan stöd av en riksdagsmajoritet i praktiken har begränsade handlingsmöjligheter. För sådana fall anses den princip som föreslog, dvs. att övergångsregeringen endast bör avgöra ärenden av löpande eller brådskande karaktär, ändamålsenlig. En annan sak är, enligt promemorian, att om övergångsregeringen sitter , blir det även i ett sådant parlamentariskt läge med tiden allt nödvändigare att verksamheten inte begränsas. Promemorian innehåller vidare vissa rekommendationer för det praktiska arbetet. Till att börja med framhålls att begreppet löpande ärende bör kunna ges en ganska vidsträckt innebörd. Sådana ärenden om vilka det i huvudsak råder politisk enighet anses sålunda kunna avgöras där det bedöms som angeläget, även om de inte är av ren rutinkaraktär. Enligt promemorian bör en övergångsregering inte lägga fram propositioner, lagrådsremisser, kommittédirektiv m.m. som är politiskt kontroversiella eller som har en tydlig partipolitisk inriktning, om inte ett dröjsmål skulle skada viktiga allmänna intressen. Inte heller andra propositioner bör beslutas om de kan vänta utan att det orsakar problem. Det framgår vidare av promemorian att en övergångsregering vid ett mycket utdraget regeringsskifte kan behöva lämna en budgetproposition, och sannolikt även en proposition med förslag till ändringar i innevarande års budget, till . En sådan proposition bör dock inte innehålla förslag som har en tydlig partipolitisk inriktning. Av promemorian framgår vidare att beslut som är en direkt följd av riksdagsbeslut bör kunna fattas och att det som har sagts om propositioner även gäller för regleringsbrev och liknande beslut. Högre utnämningar av politisk betydelse, t.ex. verkschefer, bör enligt promemorian undvikas. Interpellationer och frågor bör enligt promemorian normalt inte besvaras av övergångsregeringen. Enligt promemorian bör en övergångsregering i stor utsträckning kunna fortsätta att agera inom ramen för EU-samarbetet liksom i annat internationellt samarbete. När det gäller EU-samarbetet informeras löpande och ståndpunkter förankras. I fråga om beslut och utfästelser gäller detsamma som sagts om propositioner. Enligt promemorian bör redan avtalade besök i av utländska regeringsledamöter och besök utomlands av svenska statsråd kunna genomföras som planerat. Däremot bör man vara restriktiv med att göra nya sådana åtaganden. Ordinarie val till hålls (3 kap. 3 § RF). Av 3 kap. 11 § RF följer att regeringen får besluta om extra val till mellan ordinarie val. Om det hålls ett extra val, leder detta inte till att det efter ett sådant val börjar löpa en ny fyraårsperiod, utan mandaten gäller endast för den återstående delen av valperioden. Extra val ska hållas efter beslutet. Efter val till får regeringen dock inte besluta om extra val förrän efter den nyvalda första sammanträde. En övergångsregering får inte heller besluta om extra val. Institutet extra val betecknas i sin svenska utformning ibland som en ”säkerhetsventil” som bara aktualiseras i mycket besvärliga parlamentariska situationer (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 244). Enligt 6 kap. 4–6 §§ RF kan extra val aktualiseras om talmannens förslag till ny statsminister har förkastats fyra gånger av . Förfarandet ska då avbrytas och återupptas först sedan val till har hållits. Om inte ordinarie val ändå ska hållas , ska extra val hållas (6 kap. 5 § RF). Av motiven till bestämmelsen framgår att det ansågs rimligt att räkna med att hotet om extra val kommer att framtvinga en lösning av regeringsfrågan och tvinga partierna att göra upp i varje fall före den fjärde omröstningen (prop. 1973:90 s. 179). , professor i konstitutionell rätt och f.d. justitieråd, har pekat på att det centrala i reglerna om extra val är att de utgör ett maktmedel i en minoritetsregerings händer gentemot riksdagsmajoriteten (Sterzel, Parlamentarismen i författningen, 2 uppl., 1999, s. 181). Sterzel menar att det normalt inte är rättvisande att tala om en konflikt som orsaken till att det blir extra val, utan att anledningen är att regeringen i ett läge av minoritetsparlamentarism har funnit det politiskt ändamålsenligt att ta ett extra val hellre än att ”ligga lågt” i förhållande till riksdagsmajoriteten eller ställa kabinettsfråga och avgå. har riksdagsmajoriteten kommit fram till motsvarande ståndpunkt och båda parter har således beslutat att utlösa en konflikt. Kärnan i debatten kring extra val är därmed enligt Sterzel inte i vilka typsituationer befogenheten bör användas utan i vilken utsträckning regeringen bör förfoga över ett sådant makt- och påtryckningsmedel i det parlamentariska arbetet (jfr även SOU 2008:125 s. 258 f. och m.fl. s. 238). Av 1 kap. 6 § RF följer att regeringen styr riket och att den är ansvarig inför . Enligt 1 kap. 4 § andra stycket RF granskar rikets styrelse och förvaltning. kontrollmakt regleras främst i 13 kap. RF. I kapitlet finns bestämmelser om granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning (1 och 2 §§), åtal mot statsråd (3 §), misstroendeförklaring mot statsråd (4 §), riksdagsledamöters interpellationer och frågor till statsråd (5 §), ombudsmäns tillsyn över tillämpningen av lagar och andra författningar (6 §) och granskning av statens verksamhet (7–9 §§). Av 13 kap. 1 § första stycket RF följer att ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för granskningen få ut protokollen över beslut i regeringsärenden, handlingar som hör till dessa ärenden samt regeringens övriga handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Andra utskott och varje riksdagsledamot får hos skriftligen väcka frågor om statsrådens tjänsteutövning eller handläggningen av regeringsärenden (13 kap. 1 § andra stycket RF). granskning kan sägas syfta till att kontrollera om statsråden i sin tjänsteutövning och vid sin handläggning av regeringsärendena har följt gällande regler och vedertagen praxis. Vid underlåtenhet att handla prövas frågan om skyldighet att handla förelåg enligt regler och praxis. De regler som i första hand åsyftas är procedur- och kompetensregler i regeringsformen och riksdagsordningen. När det gäller utredningar av ett granskningsärende begärs i regel skriftliga redovisningar från . Det förekommer även muntliga utfrågningar med statsråd eller f.d. statsråd. Ett statsråd eller ett f.d. statsråd är inte skyldigt att inställa sig till en utskottsutfrågning, dvs. det finns ingen formell närvaroplikt. ska när det finns skäl till det, minst en gång , meddela vad utskottet vid sin granskning har funnit värt att uppmärksamma (13 kap. 2 § RF). kan med anledning därav göra en framställning till regeringen. har avgett granskningsbetänkanden och vissa år även särskilda betänkanden efter större granskningar. avger utskottet ett granskningsbetänkande där vissa allmänna, administrativt inriktade granskningsuppgifter angående regeringsarbetet behandlas (s.k. allmän granskning). avges ett betänkande om de frågor som väckts av riksdagsledamöter (s.k. särskild granskning). Då granskar om anmälda statsråd har gjort något fel i sin tjänsteutövning. Enligt 13 kap. 4 § RF kan förklara att ett statsråd inte har förtroende. Ett yrkande om en sådan misstroendeförklaring ska väckas av minst en tiondel av ledamöter för att tas upp till prövning. För att ska bifalla ett yrkande om misstroendeförklaring krävs på motsvarande sätt som vid regeringsbildning att fler än hälften av ledamöter röstar för det. Om statsministern entledigas ska talmannen entlediga de övriga statsråden (6 kap. 9 § RF). Av 13 kap. 5 § RF följer att en riksdagsledamot får framställa interpellationer och frågor till ett statsråd i angelägenheter som rör statsrådets tjänsteutövning i enlighet med de närmare bestämmelser som meddelas i riksdagsordningen. En fråga till ett statsråd kan vara muntlig eller skriftlig, och den ska ha ett bestämt innehåll (8 kap. 5 och 8 §§ RO). Av 8 kap. 8 § RO följer att en muntlig fråga ställs vid en frågestund som anordnas i kammaren och att frågan besvaras av ett statsråd. En fråga vid statsrådens frågestund ska antingen vara av övergripande allmänpolitiskt slag eller avse ett ämne som faller inom ett av de närvarande statsrådens ansvarsområde och gälla statsrådets tjänsteutövning (Parlamentarisk handbok, Arbetet i kammaren och utskott och interparlamentariskt samarbete, s. 25). beslutade Stiftelsen att finansiera en studie av regeringsbildningen val. Studien genomförs på förslag av talman. Studien ska genomföras av ett antal statsvetare vid och . Enligt ett pressmeddelande från Stiftelsen ingår det i uppdraget att undersöka varför det tog så att bilda regering, vad det var som hände när regeringen bildades samt hur väl reglerna för regeringsbildning fungerade under den komplicerade politiska situation som uppstod. Syftet med studien är att analysera det gångna förloppet. I uppdraget ingår inte att utreda eller föreslå förändringar. Studien ska vara färdig och en slutrapport ska presenteras för vid ett öppet seminarium . utredningar och behandling i utskottet behandlade frågor om regeringsbildning och misstroendeförklaring (SOU 2008:125 s. 257 f.). Kommittén framhöll bl.a. att ett viktigt krav som måste ställas på parlamentarismens reglering i regeringsformen är att den inte får försvåra en regeringsbildning eller en sittande regerings möjligheter att fungera (s. 269). Därutöver måste reglerna möjliggöra snabba regeringsbildningar under olika parlamentariska förutsättningar. Tillämpningen av de gällande bestämmelserna visade enligt att regleringen uppfyllde de krav som borde ställas på hur parlamentarismen ska regleras i regeringsformen och att regleringen i allt väsentligt hade visat sig fungera väl. Vidare anförde kommittén att en övergång till regler som innebär att regeringen måste ha ett aktivt stöd skulle kunna öka förutsättningarna för starka regeringar. Mot detta måste emellertid ställas att sådana regler kan medföra en alltför stor risk för att regeringsbildningsprocessen försvåras. Sammantaget fann inte skäl att föreslå en ändring av den ordning som innebär att en statsminister kan utses och sitta kvar så länge han eller hon inte har en riksdagsmajoritet mot sig. Omröstningsreglerna vid omröstning om en föreslagen statsminister och vid ett yrkande om misstroendeförklaring borde alltså enligt kommittén inte ändras. En annan fråga var enligt om reglerna om regeringsbildning och misstroendeförklaring borde ändras i något annat avseende. I denna del konstaterades att möjligheterna att framställa ett yrkande om misstroendeförklaring hade haft både principiell och praktisk betydelse samt bidragit till att vitalisera den moderna svenska demokratin. Enligt kommittén torde i allmänhet motsättningar mellan regeringen och riksdagsmajoriteten kunna lösas utan att misstroendeförklaring behöver tillgripas, t.ex. genom att regeringen eller ett enskilt statsråd föregriper en sådan förklaring och avgår självmant. Genomgången av bestämmelsernas tillämpning visade också att det hade varit relativt ovanligt med yrkanden om misstroendeförklaring. Vidare framhölls att de omröstningar som hade hållits inte heller resulterat i en misstroendeförklaring, eftersom de inte fått föreskriven majoritet i . framhöll att regeringsformens regler om misstroendeförklaring ska ses om en yttersta garanti för parlamentarismen och reglerna fyller därmed en mycket betydelsefull roll i vårt statsskick. Tillämpningen av bestämmelserna hade också visat sig fungera väl. Det fanns därför enligt kommittén inget behov av att ändra bestämmelserna om misstroendeförklaring. Även när det gällde regeringsbildningsprocessen konstaterade att tillämpningen av bestämmelserna hade fungerat väl. Kommittén framhöll att de regeringsbildningar som ägt rum sedan reglerna trätt i kraft hade genomförts relativt snabbt, att talmannens beredning av frågan om ny statsminister följt de föreskrivna och i praxis utvecklade rutinerna och att i samtliga fall godkänt talmannens första förslag på statsminister. Det saknades därför enligt kommittén anledning att ändra på de regler som reglerar hur en regeringsbildning ska gå till när en ny statsminister ska utses. behandlade även frågan om prövning av regeringsfrågan efter val (SOU 2008:125 s. 271 f.). Som har redovisats tidigare föreslog kommittén i denna del att en omröstning om statsministern har tillräckligt stöd i ska hållas efter varje val. Om mer än hälften av ledamöterna röstar nej på denna fråga, ska statsministern entledigas. En omröstning av detta slag syftar enligt kommittén till att klargöra att regeringen har tillräckligt stöd även i den nya . En sådan ordning kan dessutom ses som en yttersta kontroll av att det parlamentariska systemet, med s.k. negativt ansvar, fungerar. En regering kan sitta kvar så länge den inte har en majoritet av ledamöter emot sig men konstaterandet av detta görs inte beroende av att ett yrkande om misstroendeförklaring väcks. Kommittén framhöll vidare vikten av att den tid inom vilken omröstningen ska äga rum inte är för kort. Enligt får en reglering i regeringsformen i denna del inte innebära ett hinder för de diskussioner som kan behöva föras mellan partierna efter ett val. framhöll kommittén att det är viktigt att svaret på frågan om vem som efter ett val ska bilda regering inte dröjer för . Sammantaget ansåg att omröstningen ska hållas från det första sammanträdet. Utgångspunkten bör dock enligt kommittén vara att omröstningen ska hållas sedan den nya samlats. Vidare framhölls att det bör vara talmannen som bestämmer när som omröstningen bör äga rum. Regeringen ställde sig bakom förslag, som därefter antogs av (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). har i sina granskningsbetänkanden redogjort för regeringsskiften (se bet. KU 1976/77:44 s. 4 f., bet. KU 1978/79:30 s. 3 f., bet. KU 1979/80:50 s. 3 f., bet. KU 1981/82:35 s. 3 f., bet. KU 1982/83:30 s. 3 f., bet. KU 1985/86:25 s. 3 f., bet. 1989/90:KU30 s. 7 f., bet. 1991/92:KU30 s. 5 f., bet. 1994/95:KU30 s. 10 f., bet. 1996/97:KU25 s. 8 f., bet. 2006/07:KU10 s. 6 f. och bet. 2014/15:KU10 s. 8 f.). I samband med 1982, 1986, 1990 och regeringsskiften har granskat hur övergångsregeringen utövat sina befogenheter (se bet. KU 1982/83:30, bet. KU 1986/87:33, bet. 1998/90:KU30 och bet. 2007/08:KU10). I granskningen påminde utskottet att det för en övergångsregering inte finns någon annan formell kompetensbegränsning än att den inte får besluta om extra val till (bet. 1989/90:KU30 s. 13). Vidare framhöll utskottet med hänvisning till förarbetena till regeringsformen att bristen på stöd i för en övergångsregering inskränker dess handlingsmöjligheter. Utskottet underströk allmänt vikten av att landet alltid har ett fungerande styrelseorgan. Det innebär enligt utskottet att även en övergångsregering måste ha vida ramar för sitt handlande, och ju längre en sådan regering sitter desto större handlingsfrihet måste den givetvis ha. Utskottet betonade vidare att det är särskilt viktigt att regeringen fullföljer påbörjade och planerade aktiviteter på det utrikespolitiska området. Om regeringens avgång beror på att statsministern avlidit eller lämnat regeringen av personliga skäl, ansågs den övergångsregering som då fungerar ha ännu större handlingsmöjligheter. Bestämmelserna om extra val diskuterades i arbete, framför allt i förhållande till frågan om mandatperiodens längd. I kommitténs betänkande redovisas såväl principiella som praktiska politiska argument för och emot möjligheten för en regering att utlysa extra val (SOU 1981:15 s. 36 f.). Ett principiellt skäl för att avskaffa regeringens rätt att utlysa extra val är att det kan anses felaktigt att regeringen – t.o.m. en minoritetsregering – ska kunna utsläcka den sittande mandat. Mot detta kan framhållas att det vid en allvarlig konflikt mellan regeringen och eller när regeringen har drabbats av en misstroendeförklaring från kan vara viktigt att extra val kan anordnas, så att tvisten därmed får slitas av de gemensamma uppdragsgivarna – väljarna. Enligt kommittén kan extra val i vissa lägen innebära att en besvärlig och långdragen regeringskris kan undvikas, och att hotet om extra val dessutom ur beslutssynpunkt ibland kan tänkas ha positiv verkan. Partier som vet med sig att de ligger illa till i den allmänna opinionen kan inför hotet om val bli mera benägna till kompromisser och uppgörelser. Även behandlade frågan om extra val. I kommitténs betänkande anfördes att möjligheten att upplösa och anordna extra val är det yttersta instrumentet för att pröva representativitet under pågående mandatperiod (SOU 1987:6 s. 131 f.). Kommittén framhöll att de gällande bestämmelserna om möjligheten att utlysa extra val i förlängningen också innefattar en möjlighet för att upplösa sig själv. Om en regering avsätts genom misstroendeförklaring och inte använder sig av sin rätt att i det läget utlysa extra val kan detta framkallas genom att röstar emot talmannens förslag till statsminister fyra gånger. Slutsatsen av detta, anförde kommittén, är att en regering som vet att det finns en riksdagsmajoritet för extra val kommer att upplösa eftersom majoriteten ändå kan driva igenom sin ståndpunkt. Ordningen för extra val behandlades av (SOU 2008:125 s. 187 f.). Kommittén konstaterade inledningsvis att regeringens möjlighet att utlysa extra val är ett viktigt inslag i vårt politiska system. går det enligt kommittén inte att bortse från att institutet är av begränsat värde eftersom det inte löper någon fullständig mandatperiod för den riksdag som valts genom ett extra val. Valperioden kan alltså i vissa lägen bli mycket kort. En förändring som skulle kunna ge extra val större betydelse är enligt en övergång till helt rörliga mandatperioder. Det skulle alltså innebära att en ny valperiod inleddes efter varje val, oberoende av när valet ägt rum. Kommittén konstaterade i denna del att en ordning med rörliga valperioder i samband med extra val är vanlig i många länder. En sådan ordning skulle dock enligt innebära att sambandet med de kommunala valen helt bröts, såvida inte en rätt för regeringen att upplösa kommunernas beslutande församlingar infördes. Ett annat alternativ till den nuvarande ordningen skulle enligt kunna vara att införa särskilda regler om mandatperiodens längd för sådana fall då extra val äger rum före ett ordinarie val. En tänkbar lösning skulle kunna vara att det ordinarie riksdagsvalet ställs in om ett extra val hålls inom (t.ex. , eller ). Mandatperioden för den riksdag som väljs genom extra valet skulle med denna lösning förlängas med den tid som återstår till tidpunkten för det ordinarie val som annars skulle ha hållits. Det skulle också enligt kommittén innebära att de kommunala valen skulle äga rum fristående från riksdagsvalen. ansåg dock att även redovisad ordning hade nackdelar. Bland annat kunde det finnas en risk för att en regering i ett stärkt opinionsläge skulle vara frestad att använda sig av extravalsmöjligheten för att försöka förlänga en kommande regeringstid så att den avser mer än en ordinarie mandatperiod. Effekten skulle således i realiteten kunna bli den att en sittande regering i viss utsträckning fick möjlighet att bestämma tidpunkten för det kommande riksdagsvalet. En sådan utveckling var enligt kommittén inte önskvärd. Sammantaget ansåg att den nuvarande ordningen för extra val borde bestå. Regeringen och gjorde inte någon annan bedömning (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). behandlade även frågor om kontrollmakten (SOU 2008:125 s. 279 f.). I denna del föreslog utredningen vissa förtydliganden. Det gällde i första hand granskning. föreslog att uttryckliga rätt till handlingar skulle utvidgas. Utöver protokollen i regeringsärenden och de övriga handlingar som hör till dessa ärenden skulle enligt förslaget även få ut de handlingar hos regeringen som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Syftet med tillägget var enligt kommittén att rätten att få tillgång till handlingar bättre skulle korrespondera med utskottets granskningsområde. Motioner om möjligheter att avkräva de utfrågade en sanningsförsäkran och att använda tvångsmedel för att få kallade personer att infinna sig har behandlats av utskottet (se t.ex. bet. 2001/02:KU12 s. 25 f.). Enligt utskottet förutsätter krav på sanningsförsäkran en formell närvaroplikt, och utfrågningarna skulle därmed få en helt annan karaktär än att tjäna som ett sätt att inhämta sakupplysningar.