bet · H601KU30 · 2019-05-10 00:00:00 — En förlängning av tidsfristen för budgetpropositionens överlämnande till t.ex. skulle ge regeringen möjlighet att besluta budgetpropositionen som infaller efter den obligatoriska statsministeromröstningen. Ytterligare en fråga som skulle kunna belysas närmare är således om det med anledning av den obligatoriska statsministeromröstningen finns behov att förlänga den tidsperiod inom vilken en regering som sitter kvar efter ett val ska lämna budgetpropositionen. Även principerna för förfarandet i i en situation där inte fattar beslut om budgeten har aktualiserats, och regleringen om provisorisk budget bör enligt utskottet analyseras. Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att det finns skäl att ge en utredning i uppdrag att se över vissa bestämmelser som rör budgetprocessen. En sådan utredning bör enligt utskottet genomföras inom ramen för en parlamentariskt sammansatt kommitté inom . Utredningen bör belysa och överväga om det finns skäl till ändringar av bestämmelserna om senaste dag för lämnande av budgetpropositionen de år då riksdagsval hålls och bestämmelserna om provisorisk budget. Om utredningen bedömer att det finns skäl till ändringar bör den lämna förslag till sådan reglering. Som utskottet har framhållit är det angeläget att syftet med tidigare reform om en tidigareläggning av valdagen, nämligen att ge en ny regering bättre förutsättningar att sätta sin prägel på sitt första budgetförslag, inte går förlorat. Regeringen, och andra myndigheter berörs av aktuella frågor. Utskottet förutsätter att utredningen beaktar och tar om hand detta vid genomförandet av uppdraget. Sammantaget anser utskottet att riksdagsstyrelsen bör tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att se över vissa bestämmelser om budgetpropositionens lämnande och provisorisk budget. Med utnyttjande av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § RO föreslår utskottet att ställer sig bakom vad utskottet anför och tillkännager detta för riksdagsstyrelsen. Regeringsarbetet och ett statsråds uppdrag Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om regeringsarbetet och om statsrådsuppdraget. Jämför reservation 13 (SD). m.fl. (SD) efterlyser i kommittémotion 2018/19:127 yrkande 15 ett tillkännagivande om att återinföra statsrådsförsäkran. För att påminna om högtidligheten och allvaret i statsrådsuppdraget bör enligt motionärerna en moderniserad statsrådsförsäkran återinföras. Därutöver begär m.fl. (SD) i kommittémotion 2018/19:124 yrkande 6 ett tillkännagivande om att utreda hur ansvar kan utkrävas av regeringen om den agerat genom ombud, t.ex. en nationell samordnare eller en ombudsman. Enligt motionärerna är det angeläget att utreda frågan om ansvarsutkrävande gentemot regeringen för det arbete som särskilt utsedda s.k. nationella samordnare bedriver på regeringens uppdrag. Dagens regelverk medger endast att en regering alternativt ett enskilt statsråd som misstänks äventyra kommunernas och myndigheternas grundlagsskyddade självständighet anmäls till eller underställs en misstroendevotering. I motion 2018/19:1103 begär (M) ett tillkännagivande om att bör få pröva utnämningen av statsråden. För att stärka makt bör enligt motionären pröva statsministerns utnämningar av statsråd. Tillsättande av statsråd och statsråds uppdrag Regeringen består av statsministern och övriga statsråd vilka tillsätts av statsministern (6 kap. 1 § RF). De utnämnda statsråden ska anmälas för (6 kap. 6 § RF). Utnämningarna prövas dock inte av . Ett statsråd tillsätts alltså av statsministern. Statsråden är inte arbetstagare i arbetsrättslig bemärkelse utan arvoderade uppdragstagare och har inte någon anställningstrygghet. Förklarar att statsministern eller något annat statsråd inte har förtroende, ska talmannen entlediga statsrådet (6 kap. 7 § första stycket RF). Uppdraget upphör också om statsministern entledigas eller dör (6 kap. 9 § RF). Även statsministern kan när som helst entlediga ett statsråd. Enligt 6 kap. 2 § andra stycket RF får ett statsråd inte inneha någon anställning. Han eller hon får inte heller inneha något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för honom eller henne. Bestämmelserna om jäv i förvaltningslagen (2017:900) är tillämpliga även på statsråd. Själva regeringsarbetet regleras närmare i 7 kap. RF. Bestämmelserna är avsiktligt knapphändigt utformade. Enligt förarbetena till regeringsformen bör regeringens arbetsformer inte göras till föremål för en ingående grundlagsreglering som tynger regeringsarbetet med formaliteter och hindrar en anpassning av arbetet till växlande förhållanden (prop. 1973:90 s. 179). En allmän utgångspunkt bör därför vara att visa återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer. Även själva förfarandet vid beredningen av regeringsärenden regleras endast i begränsad omfattning i regeringsformen. Detta förfarande överensstämmer med den allmänna målsättningen om handlingsfrihet för varje regering. Kommittéväsendet, eller utredningsväsendet, berörs inte särskilt i regeringsformen. Skälet till detta är att kommittéväsendet normalt sett är ett led i beredningen av regeringsärendena, och hur detta ska gå till är en angelägenhet för regeringen. Enligt förarbetena till regeringsformen bör det förhållandet att regeringen är slutligt ansvarig för utformningen och innebörden av de förslag som läggs fram för föra med sig att det ytterst är upp till regeringen att avgöra hur utredningsarbetet bör bedrivas (prop. 1973:90 s. 288). Därför får det anses vara regeringens sak att avgöra sådana frågor som om en kommitté ska tillsättas eller om uppdraget ska anförtros en särskild utredare och att ange de riktlinjer efter vilka utredningens arbete ska bedrivas (jfr ställningstagande i bet. 2015/16:KU21 s. 39). Kommittéväsendet består huvudsakligen av kommittéer och särskilda utredare. Andra beteckningar som förekommer på dessa utredningar är t.ex. beredningar, delegationer, förhandlare, kommissioner, nämnder, samordnare, råd och utredningar. Därutöver kan regeringen inrätta andra organ med skiftande uppgifter och karaktär och som finns inom eller utom . Allmänna bestämmelser om kommittéer och särskilda utredare finns i kommittéförordningen (1998:1474). Av 1 § kommittéförordningen framgår att förordningen tillämpas på kommittéer som har tillkallats på grund av ett regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag. Vad som sägs i förordningen om kommittéer och om ordförande i kommittéer gäller också särskilda utredare, om något annat inte framgår av sammanhanget. Av 12 kap. 1 § RF följer att de statliga förvaltningsmyndigheterna i regel lyder under regeringen. Detta gäller även kommittéer och särskilda utredare eftersom de utgör myndigheter. Statsrådsförsäkran var en ed som avlades av ett statsråd när han eller hon tillträdde sitt uppdrag. Försäkran avskaffades i samband med att nuvarande regeringsform trädde i kraft . behandlade utskottet ett motionsyrkande om att återinföra statsrådsförsäkran (bet. KU 1983/84:26 s. 18 f.). Utskottet fann inte något skäl att återinföra statsrådsförsäkran och avstyrkte motionen. behandlade utskottet ett par motionsyrkanden om att återinföra statsrådsförsäkran (bet. 2017/18:KU36 s. 65 f.). Utskottet vidhöll sitt tidigare ställningstagande om att det inte fanns något skäl att återinföra statsrådsförsäkran och avstyrkte motionsyrkandena. I denna del finns i betänkandet en reservation (SD). beslutade att granska samordnare inom olika politikområden (bet. 2015/16:KU10 s. 42 f.). Med anledning av detta gjordes en övergripande kartläggning för att identifiera de samordnare som regeringen eller hade utsett –. Kartläggningen visade att 60 samordnare hade utsetts . Dessa personer hade en rad olika beteckningar. Beteckningarna samordnare och nationell samordnare hade använts under hela den studerade perioden. Användningen av beteckningen nationell samordnare hade dock ökat de senaste sju åtta åren. Granskningen visade vidare att de identifierade samordnarna var organiserade på olika sätt, att samordnarnas uppdrag och arbete skilde sig åt och att samordnare med pådrivande uppgifter hade blivit vanligare . När det gällde organisationsform noterade utskottet att drygt en tredjedel av de identifierade samordnarna utgjorde egna myndigheter (särskilda utredare eller kommittéer). Övriga identifierade samordnare utgjorde inte egna myndigheter. Dessa samordnare var organiserade på lite olika sätt, men de verkade alla, på ett eller annat sätt, vara knutna till . Vidare konstaterade utskottet att de identifierade samordnarna inte var någon homogen grupp och att de hade tilldelats skiftande uppgifter. Med utgångspunkt från dessa uppgifter identifierade utskottet dock några olika huvudtyper av samordnare eller inslag i samordnares uppdrag, nämligen utredare, förhandlare, rådgivare, pådrivare och förvaltare. Hos en stor del av de identifierade samordnarna förekom två eller flera av dessa huvudtyper eller inslag. Därtill kom att gränserna mellan de olika huvudformerna eller inslagen var flytande. I betänkandet finns en närmare redogörelse för undersökningens upplägg och för generella iakttagelser från kartläggningen (s. 71 f.). I sitt ställningstagande hänvisade inledningsvis till tidigare uttalanden från utskottet om att det får anses vara regeringens uppgift att avgöra hur de utredningar som anses behövliga som underlag för regeringens beslut bör bedrivas (s. 81). Det ligger alltså på regeringen att avgöra sådana frågor som utredningsform och att ange riktlinjer för arbetet. Det politiska beslut som ligger till grund för att den aktuella utredningsuppgiften bör utföras är enligt utskottet naturligtvis en utgångspunkt i dessa sammanhang. Den aktuella granskningen berörde dock enligt utskottet en rad frågeställningar av konstitutionellt intresse. En fråga rörde samordnarnas koppling till under pågående uppdrag. I denna del konstaterade utskottet att det av 7 kap. 1 § RF följer att det för att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i övrigt ska finnas ett regeringskansli med departement för skilda verksamhetsgrenar. Av utskottets granskning framgick att det i uppdragen hos flera av de samordnare som på ett eller annat sätt hade varit knutna till ingått att på olika sätt samråda eller föra dialog med externa aktörer. hade dessa samordnare också haft pådrivande uppgifter. Särskilt i de fall en samordnare hade ett tydligt utåtriktat och pådrivande uppdrag kunde det enligt utskottet diskuteras om den typen av uppdrag bör utföras inom ram. I alla avseenden är det enligt utskottet av vikt med en tydlig rollfördelning mellan och samordnaren i förhållande till den omgivning som samordnaren verkar i. Ytterligare ett ämne som utskottet uppehöll sig vid var offentlighetsprincipen. Utskottet framhöll att denna princip är en viktig del i vårt demokratiska samhällsskick och att den bör värnas i alla sammanhang. I denna del påminde utskottet om att den valda organisationsformen, dvs. en egen myndighet eller ett organ som på ett eller annat sätt är knutet till , har betydelse för offentlighetsprincipens tillämpning på samordnarens uppdrag och arbete när det gäller bl.a. diarieföring och att få ut handlingar. Av vikt ur offentlighetssynpunkt är vidare enligt utskottet allmänhetens möjlighet att få information om utsedda samordnare och valda organisationsformer. Enligt utskottet utvisade granskningen i denna del att det fanns vissa svårigheter för allmänheten att ta del av nämnda uppgifter. Vidare konstaterade utskottet när det gäller uppgifter om beslutade samordningsuppdrag och utsedda samordnare att viss information kunde hämtas i regeringens årliga kommittéberättelse och i kommittéregistret i databas. Flera av de samordnare som hade identifierats vid utskottets kartläggning fanns emellertid inte redovisade i kommittéberättelsen och kommittéregistret. Av svaret från framgick också att det inte fanns någon samlad information om de samordnare som inte fanns redovisade i kommittéberättelsen. Enligt utskottet är det viktigt att allmänheten på ett förhållandevis enkelt sätt kan hitta information om beslutade samordningsuppdrag, särskilt som samordnare typiskt sett har i uppdrag att verka utåtriktat genom kontakter med olika delar av samhället. Utskottet ansåg att det var angeläget med en enhetlig översyn av kriterierna för redovisningen i kommittéberättelsen och kommittéregistret. Utskottet förutsatte att regeringen i t.ex. den kommande kommittéberättelsen skulle återkomma med en redovisning av de åtgärder som hade vidtagits i denna del. Kartläggningen visade även att oavsett om de identifierade samordnarna utgjorde egna myndigheter eller inte användes beteckningar som förhandlare, förhandlingsman, förhandlingsperson, kontaktperson, koordinator, nationell samordnare och samordnare. Utskottet konstaterade att det rådde en viss oklarhet om innebörden och användningen av dessa beteckningar och att det därför finns skäl för regeringen att närmare överväga hur beteckningarna bör användas framöver. Utskottet anförde vidare att även om det är upp till regeringen att avgöra formen för ett samordningsuppdrag och uppdragets innehåll är det av vikt att berörda myndigheter informeras om beslutade samordningsuppdrag och uppdragens innehåll. Därutöver framhöll utskottet att det är angeläget att regeringen inför ett beslut om samordningsuppdrag noga överväger frågor om organisationsform, uppdragets innehåll och redovisning, arbetsformer och kontakter, rollfördelningen mellan regeringen, det ansvariga statsrådet, och samordnaren samt kravet i budgetlagen om god hushållning med statens medel. Därtill kommer enligt utskottet att det är av vikt att behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter m.fl. inför beslut om samordningsuppdrag. Utskottet anförde vidare när det gäller samordnarnas redovisning av sina uppdrag att det givetvis är angeläget att det inom finns rutiner för att säkerställa att det efterfrågade underlaget lämnas in. behandlade utskottet regeringens skrivelse om nationella samordnare som statligt styrmedel och en följdmotion (bet. 2016/17:KU13). Enligt motionen borde en parlamentariskt sammansatt kommitté tillsättas för att låta utreda hur regeringens användning av nationella samordnare och möjlighet att utkräva parlamentariskt ansvar för det arbete som dessa bedriver på regeringens uppdrag tydligare kan formaliseras och regleras. Utskottet vidhöll tidigare uttalanden om att det får anses vara regeringens uppgift att avgöra hur de utredningar bör bedrivas som anses behövliga som underlag för regeringens beslut. Det ligger alltså enligt utskottet på regeringen att avgöra sådana frågor som utredningsform och att ange riktlinjer för arbetet. Utskottet konstaterade dock att det i , granskning av samordnare inom olika politikområden och Statskontorets rapport om nationella samordnare hade uppmärksammats en rad frågeställningar av konstitutionellt intresse. Utskottet noterade att regeringen i skrivelsen framhöll att och Statskontorets rapporter tillsammans med uttalanden i nämnda granskningsärende skulle komma att utgöra ett värdefullt underlag vid framtida ställningstaganden till om en samordnare bör tillsättas. Dessutom konstaterade utskottet att det inom , med anledning av uttalanden i granskningsärendet, hade inletts en översyn av kriterierna för redovisningen av samordnare i kommittéberättelsen och kommittéregistret och att regeringen avsåg att återkomma till i frågan i regeringens kommittéberättelse. Mot bakgrund av det anförda fann utskottet inte några skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna yrkade på. Sammantaget föreslog utskottet att motionen skulle avstyrkas och regeringens skrivelse läggas till handlingarna. beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2016/17:136). Av regeringens Kommittéberättelse – kommittéernas verksamhet framgår att , med anledning av påpekanden, har sett över sina interna rutiner för att få en större enhetlighet i hur samordnare tillsätts, hur de betecknas och hur de redovisas i kommittéberättelsen och i kommittéregistret (skr. 2016/17:103 s. 11). Enligt regeringen syftar de nya rutinerna bl.a. till att samordnare med ett tydligt och utåtriktat uppdrag bör utföra det som en fristående myndighet. Genom de redovisade åtgärderna kommer samordnare att vara sökbara både i kommittéberättelsen och i kommittéregistret. Kommittéberättelsen behandlades av , som välkomnade regeringens översyn av kriterierna för redovisningen i kommittéberättelsen och kommittéregistret (bet. 2016/17:KU24 s. 8). Utskottet såg positivt på de vidtagna åtgärderna. behandlade utskottet ett par motionsyrkanden om regeringens ansvar när den agerar genom ombud (bet. 2017/18:KU36 s. 65 f.). Utskottet vidhöll sitt tidigare ställningstagande och avstyrkte motionsyrkandena. I denna del finns i betänkandet en reservation (SD). prövning av utnämning av statsråd behandlade utskottet en motion om att borde pröva utnämningen av statsråd (bet. 2017/18:KU36 s. 65 f.). Utskottet fann inte några skäl att ta ett sådant initiativ och avstyrkte motionen. Utskottet anser liksom tidigare att det inte finns något skäl att återinföra statsrådsförsäkran. Även när det gäller motionsyrkandena om prövning av utnämning av statsråd och om regeringens ansvar när den agerar genom ombud vidhåller utskottet sina tidigare ställningstaganden. Motionsyrkandena avstyrks därmed. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om en författningsdomstol, om Lagrådets granskning och om normprövning. Jämför reservation 14 (C, L), 15 (SD), 16 (L) och 17 (M) samt särskilt yttrande 2 (SD, KD). Frågan om att inrätta en författningsdomstol eller en konstitutionsdomstol tas upp av flera motionärer. (SD) begär i motion 2018/19:208 ett tillkännagivande om att inrätta en nationell författningsdomstol. Liknande yrkanden läggs fram av (M) i motion 2018/19:1022, av (M) i motion 2018/19:1849, av Skånberg m.fl. (KD) i kommittémotion 2018/19:2457 och av m.fl. (L) i kommittémotion 2018/19:2588 yrkande 3. Motionärerna anför bl.a. att genom inrättandet av en författningsdomstol skulle enskilda individers möjligheter att hävda sina fri- och rättigheter stärkas och politiska beslut som strider mot grundlagarna kunna upphävas. Enligt några av motionärerna medför inrättandet av en författningsdomstol även fördelar ur ett internationellt perspektiv. Bland annat kan en författningsdomstol tydliggöra kompetensfördelningen mellan EU och den svenska . m.fl. (SD) yrkar i kommittémotion 2018/19:124 yrkande 4 att ställer sig bakom det som anförs i motionen om abstrakt normprövning och tillkännager det för regeringen. Motionärerna framhåller bl.a. att det är angeläget att en domstol ska kunna granska befintliga lagar om dessa inte längre bedöms kunna tillämpas så som ursprungligen var avsett. En sådan abstrakt normprövning bör enligt motionärerna ske på en domstols initiativ alternativt av någon myndighet som är utsedd för ändamålet. Därutöver yrkar m.fl. (SD) i kommittémotion 2018/19:124 yrkande 5 att ställer sig bakom det som anförs i motionen om normprövning av EU-rättsakter och tillkännager det för regeringen. På motsvarande sätt som anser sig ha tolkningsföreträde över svensk grundlag bör enligt motionärerna , eller Lagrådet ha till uppgift att pröva om anhängiggjorda påbud och dekret från EU är förenliga med svensk grundlag. Målet är dock enligt motionärerna inte att införa en renodlad författningsdomstol där alla författningar eller beslut från alla myndigheter ska kunna överprövas. m.fl. (L) yrkar i kommittémotion 2018/19:2588 yrkande 4 att ställer sig bakom det som anförs i motionen om abstrakt normprövning och tillkännager detta för regeringen. Förutom inrättandet av en författningsdomstol efterlyser motionärerna en analys av möjligheten att ge författningsdomstolen rätt till abstrakt normprövning. Därutöver bör Lagrådets framtida roll och funktion vid inrättandet av en författningsdomstol analyseras. Lagrådets granskning och normprövning m.fl. (M) efterlyser i kommittémotion 2018/19:2812 yrkande 4 ett tillkännagivande om att se över hur Lagrådets ställning och domstolarnas lagprövning kan stärkas. Motionärerna anför att det finns behov av ett tydligare system för att kontrollera om en viss bestämmelse i lag eller annan författning strider mot en grundlag. Exempelvis skulle det kunna införas ett krav på förnyad lagrådsgranskning när ett lagförslag har avstyrkts av Lagrådet och regeringen återkommer med ett reviderat lagförslag. Vidare bör enligt motionärerna ett krav på kvalificerad majoritet i övervägas vid behandlingen av ett lagförslag som Lagrådet har ansett oförenligt med grundlag, eller rättssäkerhetens krav. Motionärerna anser även att en vanlig domstol ska kunna slå fast att en bestämmelse i lag strider mot grundlag eller . Den s.k. normprövningen bygger på synsättet att föreskrifter, dvs. bindande generella rättsregler, ingår i ett hierarkiskt system med olika nivåer. Normprövningen går ut på att en föreskrift på lägre nivå prövas mot en föreskrift på högre nivå och att föreskriften på den högre nivån tar över om en konflikt skulle föreligga. Det är ofta prövningen av förhållandet mellan en grundlag och en lag som står i centrum i diskussionen om normprövningen. Det svenska normkontrollsystemet består av både en förhandskontroll och en prövning i efterhand. Förhandskontrollen sker genom Lagrådets granskning, medan normprövningen i efterhand görs av domstolarna och andra offentliga organ. För att lämna yttranden över lagförslag ska det enligt 8 kap. 20 § RF finnas ett lagråd där det ingår domare eller, vid behov, tidigare domare i och . Normprövningen utförs av Lagrådet genom en förhandskontroll av ett lagförslag och görs under själva lagstiftningsprocessen. Enligt 8 kap. 21 § första stycket RF inhämtas yttrande från Lagrådet av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen, av ett riksdagsutskott. Av andra stycket följer att ett yttrande från Lagrådet ska inhämtas innan beslutar grundlag om tryckfriheten eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt tekniska upptagningar, lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar, lag som avses i 2 kap. 14–16 §§, 20 § eller 25 § (grundläggande fri- och rättigheter), lag om behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad, lag om beskattning eller lag som innebär åligganden för kommunerna, lag som avses i 2 § första stycket 1 eller 2 (enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes samt förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden) eller lag som avses i 11 eller 12 kap. (rättskipningen och förvaltningen), eller lag som ändrar eller upphäver en lag enligt 1–6. Vidare sägs i tredje stycket att detta dock inte gäller om Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer. Om regeringen föreslår att ska meddela lag i något av de ämnen som anges ovan men inte har inhämtat Lagrådets yttrande ska regeringen redovisa skälen för detta för . Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot att lagen tillämpas. I 10 kap. 5 § första stycket RO finns en hänvisning till bestämmelserna i regeringsformen om ett riksdagsutskotts skyldighet att inhämta yttrande från Lagrådet. Om ett utskott inte har inhämtat yttrande från Lagrådet ska utskottet i sitt betänkande redovisa skälen för detta (10 kap. 5 § andra stycket RO). Av 8 kap. 22 § RF följer att Lagrådets granskning ska avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav,