bet · H601KU28 · 2019-05-10 00:00:00 — När det gäller att identifiera regler som upplevs som krångliga arbetar de statliga myndigheterna med tillitsbaserad styrning för att öka rättssäkerheten och effektiviteten i den offentliga verksamheten. Tillitsbaserad styrning handlar om att styrningen bör fokusera mer på tillit för att ta vara på medarbetarnas verksamhetsnära kunskap och erfarenheter. Statskontoret har i rapporten som bidrar till utvecklingen av en tillitsbaserad styrning redovisat goda exempel på hur myndigheter arbetar med detta. Utskottet vill också framhålla att regeringen ständigt ser över behovet av att ge fler myndigheter i uppdrag att arbeta med förenklingsfrågor för företag. Utskottet noterar vidare att regeringen arbetar med digitalisering och samordning av myndigheter för att minska regelkrångel bl.a. genom uppdraget till och 13 andra myndigheter att arbeta mot målen i förenklingsarbetet. Utskottet konstaterar också att har riktat två tillkännagivanden om regelförenklingar och handläggningstider till regeringen . Mot denna bakgrund avstyrks motionsyrkandena. Vad gällde regelförenkling och tidsbegränsning av regler hade , , och en gemensam reservation. Utskottet välkomnar det löpande arbete som pågår för att förenkla regler och förutsätter att regeringen även i fortsättningen arbetar med frågan. Utskottet anser dock att det inte finns skäl för att ta något initiativ i frågan. Utskottet avstyrker därför motionsyrkandena. Vägledning för tillämpning av lag Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om vägledning för tillämpning av lag. Jämför reservation 10 (M). I motion 2018/19:984 av och (båda M) begärs ett tillkännagivande om myndigheternas vägledningsansvar. Motionärerna anför att ny lagstiftning innebär en stor utmaning, inte minst för kommunerna. I lagstiftningen bortser man enligt motionärerna ofta från den praktiska tillämpningen, vilket försvårar för de som berörs av lagstiftningen. Vidare anförs att statliga myndigheter ofta dröjer med att lämna rekommendationer om hur ny lagstiftning ska tillämpas. Tillämpningen av lagstiftningen skiljer sig också åt mellan olika kommuner. Motionärerna anser att det vore rimligt att man i samband med att ny lagstiftning träder i kraft fick klara och tydliga föreskrifter om hur lagen ska tillämpas. m.fl. (M) föreslår i kommittémotion 2018/19:2783 yrkande 6 att länsstyrelserna får i uppdrag att säkerställa en enhetlig rättstillämpning i hela landet genom rättsliga styrdokument och fortsatt koncentration av uppgifter. I 1 kap. 1 § andra stycket anges att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. I tredje stycket anges att den offentliga makten utövas under lagarna. I 1 kap. 9 § regeringsformen anges att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Av 7 kap. 2 § regeringsformen framgår att behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I förarbetena framhålls att inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen (prop. 1973:90 s. 287). har i vissa lagförslag underkastats en granskning i särskild ordning innan de läggs fram för . Granskningen fick fastare former regeringsform och lades på . I samband med att Regeringsrätten (numera ) inrättades flyttades granskningen till ett särskilt organ, Lagrådet. Enligt 8 kap. 20 § regeringsformen ska det finnas ett lagråd för att lämna yttranden över lagförslag. Av 8 kap. 22 § regeringsformen följer att Lagrådets granskning ska avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Av 12 kap. 2 § regeringsformen framgår att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. I (Ds 1997:1) framhålls när det gäller beredningskravet i 7 kap. 2 § RF att det traditionella sättet för regeringen att få upplysningar och yttranden är att skicka ut betänkanden och promemorior på remiss (s. 27). Regeringen kan dock även skaffa sig information på annat sätt, främst genom remissmöten och genom att hämta in underhandssynpunkter. I promemorian anförs att alla komplicerade lagstiftningsärenden ska föregås av remissbehandling. Remissmöten kan dock i sådana fall användas som en del av beredningsförfarandet, om ärendet har föregåtts av tidigare utredningar och remissförfaranden. Det ska enligt handboken starkt understrykas att det endast är i verkliga undantagssituationer som regeringen i stället för remissbehandling eller remissmöte kan ta kontakt med berörda myndigheter under hand och ha överläggningar med dessa. I Myndigheternas föreskrifter – i författningsskrivning (Ds 1998:43) anges att allmänna råd är regler som skiljer sig från föreskrifter genom att de inte är bindande för vare sig myndigheter eller enskilda. I 1 § författningssamlingsförordningen definieras allmänna råd som sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. Det behövs inget särskilt bemyndigande för att en myndighet ska få besluta om allmänna råd på sitt område (prop. 1983/84:119 s. 24). Till kategorin allmänna råd hör regler som rekommenderar hur en person lämpligen kan förfara i vissa situationer men där det ändå står den enskilde fritt att välja en annan väg för att nå det önskade resultatet. Som allmänna råd räknas numera också sådana regler som ska främja en enhetlig tillämpning av en viss författning eller som ska bidra till utveckling i en viss riktning av praxis men som inte formellt binder den som råden är riktade till. Allmänna råd utgör i praktiken en stor del av myndigheternas regelgivning. I viss utsträckning gäller uttryckligen samma regler för allmänna råd som för föreskrifter. Under /2000 genomförde utskottet en granskning av olika aspekter av beredningen av lagärenden (bet. 1999/2000:KU10). Utskottet noterade bl.a. att Lagrådet i flera fall hade vänt sig mot att lagstiftningen inte samordnats med annan lagstiftning i ett lagkomplex. I några fall hade kritiken avsett det förhållandet att den föreslagna regleringen varit komplex och svårbemästrad. Utskottet framhöll att Lagrådets synpunkter hade lett till att vissa frågor tagits ur propositionerna för ytterligare utredning eller att bristerna kunnat läkas innan propositionerna lämnats. I andra fall hade förslaget lagts fram men fortsatt utredning hade aviserats. Lagrådsgranskningen hade enligt utskottet därigenom kunnat fylla en viktig funktion i arbetet för att åstadkomma en god kvalitet i lagstiftningsarbetet. granskade utskottet regeringens beredning av de lagärenden där propositioner hade överlämnats till (bet. 2003/04:KU10). I sitt ställningstagande framhöll utskottet att en lagstiftning som håller tillräckligt hög kvalitet är en förutsättning för att förutsebarhet och därmed enskildas rättssäkerhet ska kunna garanteras. Utskottet framhöll vidare att fullgoda lagstiftningsprodukter innebär att kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhet kan uppnås. Genom tillräckligt genomtänkt lagstiftning kunde också enligt utskottet oönskade samhällsekonomiska konsekvenser undvikas. Vidare framhöll utskottet att det i första hand är regeringen som tar initiativ till och svarar för beredningen av förslag till ny lagstiftning och att regeringen därför har ett betydande ansvar i arbetet med att upprätthålla god kvalitet i lagstiftningen. genomförde en granskning av hur beredningskravet enligt regeringsformen fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden (bet. 2008/09:KU10). I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. att den ordning som föreskrivs i 7 kap. 2 § RF ska tillmätas stor vikt. Genom att förslag och pågående ärenden kommer myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. framhöll att regeringen har ett betydande ansvar i arbetet med att upprätthålla god kvalitet i lagstiftningen, att remissbehandling och förhandsgranskning utgör väsentliga inslag i detta arbete, att det är viktigt att myndigheters sakkunskap inhämtas och att remisstider eller motsvarande bör vara så väl tilltagna att remissinstanserna ges en reell möjlighet att överväga förslagen (yttr. 2017/18:KU9y). Utskottet noterar att det i regeringsformen finns bestämmelser som syftar till att upprätthålla en hög kvalitet i lagstiftningen. Lagrådet ska bl.a. granska hur lagförslagen är utformade och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Genom beredningskravet får myndigheter, organisationer och andra del av lagförslagen. Därmed blir förslagen allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt som möjligt kända på förhand. Genom att beakta synpunkter som lämnas kan tillämpningssvårigheter undvikas. För att underlätta tillämpningen av lagstiftningen kan myndigheter besluta om allmänna råd. Sammantaget finner utskottet inte skäl att ta några sådana initiativ som föreslås i motionsyrkandena. Utskottet avstyrker därför motionsyrkandena. Opinionsbildande verksamhet vid myndigheter Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om opinionsbildande verksamhet vid myndigheter. I motion 2018/19:908 av (M) föreslås att man förtydligar styrningen av statliga myndigheter, verk och bolag för att motverka att dessa förmedlar partipolitisk kommunikation. Motionären anför att det för de flesta är självklart att statliga myndigheter, verk och bolag ska vara opolitiska i sin information. Vidare anför motionären att Systembolaget försökt påverka politiker att säga nej till gårdsförsäljning av öl, vin och sprit. m.fl. (M) föreslår i motion 2018/19:986 yrkande 1 att regeringen ser över myndigheternas regleringsbrev för att se till att myndigheterna ägnar sig åt myndighetsutövning och inte politisk opinionsbildning. Motionärerna hänvisar till att Systembolaget har gett uttryck för att det svenska detaljhandelsmonopolet för försäljning av alkoholdrycker ska bevaras. Vidare anför motionärerna att ägnat sig åt opinionsbildande verksamhet. Även (M) föreslår i motion 2018/19:1835 att regeringen ser över myndigheternas regleringsbrev för att myndigheterna ska ägna sig åt myndighetsutövning och inte opinionsbildning. I motion 2018/19:1105 av (M) föreslås att man ska utreda ett förbud för statliga myndigheter och bolag att ägna sig åt lobbning gentemot , regeringen och andra svenska beslutsfattare. Motionären anför att myndigheter självklart ska informera om myndighetens arbete och om förändringar av regler. Vidare anför motionären att det också är självklart att myndigheterna och de statliga bolagen ska föra en dialog med regeringen, och andra beslutsfattare om verksamheten och förutsättningarna för den. Det är dock enligt motionären viktigt att skilja på den typen av dialog och försök att påverka politiska beslut. (M) föreslår i motion 2018/19:1114 att man ska utreda hur ett förbud mot att använda statliga medel för att driva lobbning gentemot svenska beslutsfattare kan se ut. Motionären anför att staten betalar ut stora summor som bidrag till olika organisationer och föreningar. Vidare anför motionären att delar av dessa medel används av organisationerna och föreningarna för att genom lobbning och påtryckningskampanjer försöka påverka och andra beslutsfattare. Motionären anser att detta kan leda till ett ömsesidigt beroende mellan lobbande organisationer och politiker. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen gäller att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Härutöver finns det vissa generella bestämmelser i lagar och förordningar som behandlar myndigheternas informationsverksamhet, såsom i förvaltningslagen och myndighetsförordningen. Några särskilda bestämmelser som reglerar opinionsbildande informationsverksamhet finns inte. Statsbidrag om sammanlagt ca fördelades till det civila samhällets organisationer (prop. 2018/19:1 utg.omr. 17 s. 145). I propositionen anges att har tagit fram en departementspromemoria om hur statliga bidrag till stöd för det civila samhällets organisationer kan bli mer långsiktiga, förutsebara och enhetliga (Ds 2018:13). Promemorian har remitterats. I sitt delbetänkande (SOU 2007:107) definierade förvaltnings-kommitté () opinionsbildande verksamhet som en extern informationsaktivitet riktad mot allmänheten för att aktivt påverka dess kunskaper, attityder eller beteenden i en avsedd riktning. I proposition 2009/10:175 (s. 38 f.) bedömde regeringen att det inte bör vara en uppgift för en myndighet att bedriva opinionsbildning eller företräda särintressen inom sitt verksamhetsområde. Informationsverksamheten bör enligt regeringen ligga inom ramen för myndigheternas instruktionsenliga uppgifter eller särskilda regeringsuppdrag. Vidare ansåg regeringen att när myndigheten har informationsuppgifter som ska påverka människors attityder eller beteenden bör informationsinsatserna prövas särskilt noggrant av myndigheten. För att förtydliga och avgränsa myndigheternas informationsuppgifter bedömde regeringen att berörda myndigheters instruktioner borde ses över. I fråga om definition av opinionsbildning framgår det av propositionen att remissinstansernas synpunkter visar att begreppet opinionsbildning inte är entydigt utan kan definieras på olika sätt. Regeringen ansåg, i likhet med flera remissinstanser, inte att det är relevant att använda begreppet opinionsbildning för den sakliga och opartiska information som myndigheterna enligt sina uppdrag ska tillhandahålla och sprida. Regeringen delade kommitténs bedömning att myndigheter bör få använda information i sin verksamhetsutövning som ett medel för att påverka kunskaper, attityder och beteenden, under förutsättning att informationen är saklig och opartisk, att insatsen ligger inom ramen för myndighetens uppgifter och att den inte står i konflikt med någon annan uppgift eller roll som myndigheten har. Utformningen av informationsinsatser som har som uttalat syfte att påverka attityder och beteenden borde dock enligt regeringen prövas noggrant av myndigheten. Regeringen anförde att det är av största vikt att myndigheternas information präglas av det kommittén benämner god förvaltningssed och som bl.a. innebär att en försiktighetsprincip bör tillämpas vid val av form för opinions-bildande verksamhet. Regeringen bedömde att myndighetschefernas och de anställdas omdöme är av avgörande betydelse. Motioner om myndigheters opinionsbildande verksamhet avstyrktes av utskottet (bet. 2006/07:KU12). Utskottet anförde då att opinionsbildande åtgärder som myndigheter vidtar i vissa fall kan vara ett mer ändamålsenligt styrmedel än regler, och utskottet utgick från att myndigheterna i sådana sammanhang följer regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet. Utskottet angav vidare att regeringen hade tillsatt en utredning med bl.a. uppgiften att granska och ompröva myndigheters opinionsbildande verksamhet, samt att det står regeringen fritt att ändra myndigheternas arbetssätt om den anser det motiverat. Utskottet behandlade även motioner om opinionsbildande myndigheter (bet. 2008/09:KU13). Utskottet avstyrkte då motionerna med hänvisning till att beredningen av förslag inte borde föregripas. Även avstyrktes motioner med samma motivering (bet. 2009/10:KU29). Utskottet behandlade dessutom motioner om opinionsbildande myndigheter (bet. 2010/11:KU23). Utskottet delade regeringens bedömning att det är av största vikt att myndigheternas information präglas av det benämner god förvaltningssed och som bl.a. innebär att en försiktighetsprincip bör iakttas vid valet av form för opinionsbildande verksamhet. Utskottet ansåg att frågor om bl.a. myndigheters verksamhet främst är regeringens uppgift att ta ställning till. Även behandlade utskottet motioner om opinionsbildande myndigheter (bet. 2012/13:KU19. Utskottet avstyrkte motionerna med samma motivering som . avstyrkte utskottet motioner om antalet myndigheter och opinionsbildande myndigheter (bet. 2015/16:KU17). Utskottet påpekade att det var det av största vikt att myndigheternas information präglades av det benämner god förvaltningssed och som bl.a. innebär att en försiktighetsprincip bör iakttas vid valet av form för opinionsbildande verksamhet. vidhöll utskottet sitt tidigare ställningstagande och avstyrkte motioner om opinionsbildande verksamhet vid myndigheter (bet. 2017/18:KU37). Utskottet var inte heller berett att ta något initiativ till ett tillkännagivande om ett förbud mot att använda statliga medel för att bedriva opinionsbildande verksamhet gentemot svenska beslutsfattare. Det är av största vikt att myndigheternas information präglas av det som benämner god förvaltningssed och som bl.a. innebär att en försiktighetsprincip bör iakttas vid valet av form för opinionsbildande verksamhet. Utskottet finner inte skäl att ta något initiativ i frågan om opinionsbildande verksamhet vid myndigheter. Inte heller är utskottet berett att ta något initiativ i frågan om ett förbud mot att använda statliga medel för att bedriva sådan verksamhet. Utskottet avstyrker motionsyrkandena. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om tjänstemannaansvar. Jämför reservation 11 (SD). I kommittémotion 2018/19:123 av m.fl. (SD) yrkande 1 föreslås att översynen av straffansvaret för tjänstefel ska omfatta vad som bör gälla när tjänstemän uttrycker sig eller agerar politiskt eller deltar i politiska upprop på arbetsplatsen. och (båda SD) föreslår i motion 2018/19:2967 yrkande 2 att ett reellt tjänstemannaansvar återinförs. Motionärerna anför att det saknas möjligheter till ett väl fungerande ansvarsutkrävande när kommunala eller statliga tjänstemän fattat beslut. De nuvarande bestämmelserna om ansvar för tjänstemän fick sin huvudsakliga utformning genom den s.k. ämbetsansvarsreformen (prop. Reformen var genomgripande och medförde en betydande avkriminalisering. Före ämbetsansvarsreformen gällde ett långtgående, särskilt straffrättsligt ansvar för offentligt anställda tjänstemän som innebar att de kunde dömas för tjänstefel (att genom försummelse, oförstånd eller oskicklighet åsidosätta vad som åligger tjänstemannen enligt lag, instruktion eller annan författning, särskild föreskrift eller tjänstens beskaffenhet) eller tjänstemissbruk (att som tjänsteman missbruka sin ställning till förfång för det allmänna eller någon enskild). Den som ämbetsansvaret gällde kunde vid sidan av vanliga straff dömas till de särskilda ämbetsstraffen avsättning och suspension (som avskaffades i samband med reformen). Utöver dessa straffrättsliga regler gällde för statstjänstemän bestämmelser om disciplinansvar i den numera upphävda statstjänstemannalagen (1965:274). Enligt denna (19 §) kunde en tjänsteman åläggas disciplinstraff – varning, löneavdrag, suspension eller, med vissa begränsningar, avsättning – för förseelser enligt en gärningsbeskrivning som i princip var densamma som för tjänstefel. För högre statstjänstemän skulle brott i tjänsten i stället beivras efter åtal (18 §). De kommunalt anställdas disciplinansvar var i huvudsak reglerat i kollektivavtal. Enligt 20 kap. 1 § (BrB) ska den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst . Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, ska inte dömas till ansvar. Straffansvaret utvidgades (jfr prop. 1988/89:113) till fall där gärningen har begåtts vid myndighetsutövning; tidigare krävdes att den begåtts i myndig-hetsutövning. Genom ändringen kom tillämpningsområdet, åtminstone i princip, att bli detsamma som enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). Frågor om skiljande från tjänsten regleras i lagen (1982:80) om anställningsskydd och lagen (1994:260) om offentlig anställning, förkortad . I finns även bestämmelser om att arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen, om felet med hänsyn till samtliga omständigheter inte är ringa, får meddelas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse (14 §). Disciplinpåföljder är varningar och löneavdrag (15 §). Den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott ska enligt 22 § anmälas till åtal om misstanken avser bl.a. tjänstefel eller grovt tjänstefel enligt 20 kap. 1 § BrB. Av 25 § myndighetsförordningen (2007:515) följer att om regeringen har bestämt att det ska finnas en personalansvarsnämnd vid myndigheten ska nämnden pröva frågor om skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden (när anställningen inte är en provanställning), disciplinansvar, åtalsanmälan samt avstängning. Myndigheternas personalansvarsnämnder har enligt budgetpropositionen viktiga funktioner när det gäller att upprätthålla allmänhetens förtroende för statlig förvaltning och tillgodose arbetstagarnas intresse av en korrekt handläggning av de enskilda ärendena. De statliga myndigheterna hanterade 298 personalansvarsärenden , vilket var 26 fler än 2015 (prop. 2017/18:1 utg.omr. 2 s. 118). prövar frågor om disciplinansvar, åtalsanmälningar, avskedanden, avstängningar och läkarundersökningar med tvång när det gäller statligt anställda i högre befattningar. Till denna krets hör bl.a. myndighetschefer, domare, åklagare och professorer. tar endast upp ärenden på anmälan av anställningsmyndigheten, ombudsmän eller Justitiekanslern. Anmälningar från allmänheten tas däremot inte upp och leder alltså inte till några åtgärder från sida. Enligt 2 kap. 1 § 1 regeringsformen (RF) är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet. Denna den enskildes frihet kan enligt 2 kap. 20 § regeringsformen inte inskränkas annat än under vissa särskilt angivna förutsättningar och då i enlighet med lag. Av 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen (TF) framgår att det står var och en fritt att lämna uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst till bl.a. författare och nyhetsbyråer för offentliggörande i tidningar och andra tryckta skrifter om inte något annat är föreskrivet i TF (meddelarfrihet). Motsvarande bestämmelse finns i 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). I 3 kap. 4 § andra stycket TF respektive 2 kap. 4 § tredje stycket YGL är det uttryckligen föreskrivet att en myndighet eller ett allmänt organ inte får ingripa mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift har brukat sin tryckfrihet eller medverkat till ett sådant bruk respektive i ett radioprogram eller en teknisk upptagning har brukat sin yttrandefrihet.