bet · H601FiU37 · 2019-04-24 00:00:00 — Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om transparens i transaktioner för värdepappersfinansiering och om återanvändning Utskottet tillstyrker regeringens förslag. I propositionen föreslår regeringen en ny lag med kompletterande bestämmelser till och rådets förordning (EU) 2015/2365 av om transparens i transaktioner för värdepappersfinansiering och om återanvändning samt om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (SFT-förordningen). Förordningen syftar till att öka transparensen och förbättra övervakningen på marknaderna för värdepappersfinansiering och återanvändning av finansiella instrument. Förordningen riktar in sig på ett område utanför banksektorn där det bedrivs bankliknande kreditförmedling, s.k. skuggbankverksamhet. är verksamheten i skuggbanksystemet förenad med liknande finansiella risker som banker utan att för den skull omfattas av motsvarande reglering och tillsyn. För att SFT-förordningen ska kunna få genomslag måste EU:s medlemsländer införa vissa nationella bestämmelser främst när det gäller tillsyn, ingripanden och informationsutbyte. Regeringen föreslår därför en ny lag med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen som bl.a. ger sådana befogenheter. Regeringen föreslår även ändringar i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, lagen (2004:46) om värdepappersfonder, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Proposition 2018/19:38 Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om transparens i transaktioner för värdepappersfinansiering och om återanvändning. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Det fortsatta arbetet inom EU Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om transparens i transaktioner för värdepappers-finansiering och om återanvändning En ny lag med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen Ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument Ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder och lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder Ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om transparens i transaktioner för värdepappersfinansiering och om återanvändning antar regeringens förslag till 1. lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om transparens i transaktioner för värdepappersfinansiering och om återanvändning, 2. lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, 3. lag om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder, 4. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), 5. lag om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Därmed bifaller proposition 2018/19:38 punkterna 1–5. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (S), (C), (V), (M), (SD), (S), (KD), (S), (SD), (MP), i (M), (S), (SD) och (L). Ärendet och dess beredning I detta ärende behandlas regeringens proposition 2018/19:38 Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om transparens i transaktioner för värdepappersfinansiering och om återanvändning. antog och rådet förordning (EU) 2015/2365 om transparens i transaktioner för värdepappersfinansiering och om återanvändning samt om ändring av förordning (EU) nr 648/2012, i det följande benämnd SFT-förordningen. SFT står för ”securities financing transaction”, dvs. transaktion för värdepappersfinansiering. SFT-förordningen trädde i kraft . Bestämmelserna i förordningen har börjat tillämpas förutom de som rör rapportering av transaktioner för värdepappersfinansiering till transaktionsregister. I propositionen föreslår regeringen en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om transparens i transaktioner för värdepappersfinansiering och om återanvändning. Regeringen föreslår också ändringar i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, lagen (2004:46) om värdepappersfonder, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investerings-fonder. Lagförslagen har granskats av Lagrådet, och regeringen har i huvudsak följt rådets förslag och synpunkter. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Den globala finanskrisen –2008 visade tydligt att transparensen och tillsynen över de finansiella marknaderna behöver öka och att problem bland finansiella aktörer utanför banksektorn, s.k. skuggbanker, kan få stora konsekvenser för den finansiella stabiliteten. Med skuggbanker avses institut och aktiviteter utanför det reglerade banksystemet. Begreppet är något missvisande då det inte avser en viss typ av institut, utan är ett samlingsnamn för institut och aktiviteter som är exponerade för liknande typer av risker som banker och som under vissa förutsättningar kan påverka den finansiella stabiliteten negativt. Begreppet går även lätt att misstolka som att de bedriver olaglig verksamhet, vilket inte alls behöver vara fallet. Tvärtom kommer de flesta hushåll i kontakt med en skuggbank, exempelvis när de investerar i fonder. Med transaktion för värdepappersfinansiering avses ett antal transaktionstyper för vilka finansiell säkerhet ställs, däribland återköps-transaktioner, utlåning eller lån av värdepapper eller råvaror, köp- och återförsäljningstransaktioner (s.k. repor) eller sälj- och återköpstransaktioner (s.k. omvända repor) och marginalutlåning. Rådet för finansiell stabilitet (FSB) och () har kartlagt riskerna med transaktioner för värdepappersfinansiering. I denna kartläggning fann man att det särskilt är avsaknaden av transparens som hindrar myndigheter och investerare från att kunna bedöma och övervaka risker och graden av sammankoppling i det finansiella systemet. antog FSB ett ramverk med riktlinjer för hantering av risker i samband med återköpsavtal och värdepapperslån[1] som underströk behovet av genomlysning gentemot berörda tillsynsmyndigheter, men även mellan fondförvaltare och investerare i fonder. G20 godkände FSB:s riktlinjer och antog i samband med det en färdplan för stärkt tillsyn och reglering av skuggbanker. Parallellt med FSB:s och ESRB:s arbete har Europeiska kommissionen utrett risker kopplade till skuggbankverksamhet. presenterade kommissionen en grönbok om skuggbanksektorn (COM(2012) 102 final) som finansutskottet skrev ett utlåtande över. I utlåtande /12:FiU48 framförde utskottet bl.a. åsikten att övervakningen av skuggbanksektorn behöver stärkas, men att reglering och andra åtgärder varken bör vara enbart nationella eller enbart begränsade till EU, utan att man bör sträva efter att verka för ett så brett internationellt samarbete som möjligt. Efter samråd med branschen och medlemsstaterna lade kommissionen fram ett förslag till förordning om rapportering och öppenhet om och insyn i transaktioner för värdepappersfinansiering (COM(2014) 40 final). granskade förslaget , och ansåg då inte att förslaget stred mot subsidiaritetsprincipen. Vidare överlade utskottet med regeringen om förslaget . Kommissionens förslag till förordning antogs . Förordningen trädde i kraft . EU-förordningar är direkt tillämpliga i medlemsstaterna. SFT-förordningen förutsätter dock att vissa nationella bestämmelser införs av medlemsstaterna främst när det gäller tillsyn, ingripande och informationsutbyte. Regeringen föreslår därför en ny lag med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen som ger sådana befogenheter. I lagen finns vidare bestämmelser om övervaknings- och utrednings-befogenheter samt möjligheter att vidta sanktioner vid överträdelse av bestämmelserna om rapportering, arkivering och återanvändning. Eftersom förslagen har inslag av skyldigheter för och ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden måste reglering ske genom lag. Beslut som fattas och åtgärder som vidtas enligt SFT-förordningen ska kunna överklagas till domstol. Regeringen föreslår även ändringar i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, lagen (2004:46) om värdepappersfonder, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Dessa ändringar gäller framför allt upplys-ningsbestämmelser med hänvisningar till den nya lagen, lämnande av information och säkerheter samt frågor som reglerar sekretess. Förslagen i propositionen är enligt regeringen i huvudsak begränsade till vad som är nödvändigt med hänsyn till SFT-förordningen. I den mån förordningen gör det möjligt med en alternativ reglering är förslagen utformade efter förebild av det som gäller enligt andra lagar på finansmarknadsområdet. SFT-förordningens syfte är att öka transparensen vid transaktioner för värdepappersfinansiering och återanvändning av finansiella instrument som tagits emot inom ramen för ett säkerhetsarrangemang. Med den föreslagna regleringen vill kommissionen bidra till att minska riskerna för den finansiella stabiliteten, återupprätta marknadsdeltagarnas förtroende för de finansiella marknaderna och förbättra tillsynens effektivitet. Förordningen bygger vidare på befintlig unionsrättslig lagstiftning om rapporterings- och tillsynskrav för finansiella derivatinstrument enligt OTC-förordningen[2] och informationskrav i fondverksamhet enligt UCITS-direktivet[3] och AIFM-direktivet[4]. Genom SFT-förordningen införs en skyldighet för motparter i en transaktion för värdepappersfinansiering att rapportera uppgifter om transaktionen till ett transaktionsregister, dvs. en juridisk person som centralt samlar in och dokumenterar uppgifter om transaktioner för värdepappersfinansiering. Motparterna ska rapportera detaljer om sådana transaktioner som de ingått samt om varje ändring eller avslutande. Bland de uppgifter som ska rapporteras är bl.a. det säkerställda beloppet, valutan, vilka tillgångar som används som säkerhet, tillgångarnas typ, kvalitet och värde, metoden för ställandet av säkerhet, om säkerheten kan återanvändas och om säkerheten har återanvänts i fall den är urskiljbar från andra tillgångar. SFT-förordningen syftar till att skapa ett system för rapportering som så långt möjligt bildar ett enhetligt system med OTC-förordningen. Rapporteringen ska ske till ett transaktionsregister som registrerats eller godkänts i enlighet med SFT-förordningen. Om transaktions-register saknas ska motparterna i stället se till att uppgifter om transaktioner för värdepappersfinansiering rapporteras till Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (). Om rapportering enligt SFT-förordningen inte sker ska behöriga myndigheter i medlemsstaterna ingripa. De uppgifter som rapporteras till transaktionsregister kommer att vara tillgängliga för tillsynsmyndigheter och regelgivare med ansvar för finansiell stabilitet och värdepappersmarknadsfrågor. För att bestämmelserna ska bli tillämpliga krävs att en motpart är etablerad i unionen eller att transaktionen ingår i en verksamhet som en motpart etablerad i tredjeland driver genom filial i unionen. Motparterna kan vara finansiella eller icke-finansiella. Enligt SFT-förordningen ska motparterna arkivera uppgifter om alla transaktioner för värdepappersfinansiering som de har ingått, ändrat eller avslutat efter det att transaktionerna avslutats. Om arkiveringsskyldigheten i SFT-förordningen inte fullgörs ska behöriga myndigheter i medlemsstaterna ingripa. Återanvändning innebär att en motpart inom ramen för ett säkerhets-arrangemang tar emot ett finansiellt instrument som säkerhet och använder säkerheten i eget namn och för egen eller annan motparts räkning. Användningen kan bestå i överlåtelse av äganderätt eller utövande av förfoganderätt. Genom SFT-förordningen införs särskilda villkor för återanvändning. Bland annat ska den motpart som ställt säkerheten ha fått viss information och samtyckt på visst sätt. Säkerheten ska också ha överförts. Bestämmelserna om återanvändning i SFT-förordningen utgör ett komplement till säkerhetsdirektivet[5] och berör verksamhet som i hög utsträckning är gränsöverskridande. Förvaltningsbolag till fondföretag och förvaltare av alternativa investerings-fonder (AIF-förvaltare) ska på olika sätt i informationsbroschyrer, års-berättelser och halvårsredogörelser informera investerarna i fonderna om sin användning av transaktioner för värdepappersfinansiering. Dessa krav gäller även investeringsbolag. Vid överträdelse av SFT-förordningens bestämmelser om transparens gentemot investerare i fonder ska behöriga myndigheter ingripa. ska utöva tillsynen över transaktionsregistren, vilket har bedömts nödvändigt för att åstadkomma en ökad samordning på unionsnivå. Medlemsstaternas behöriga myndigheter ska i övrigt ansvara för tillsynen enligt SFT-förordningen. Regeringen föreslår att ska vara behörig myndighet i enligt förordningen. De behöriga myndigheterna ska ha möjlighet att bl.a. besluta om administrativa sanktioner och andra åtgärder vid överträdelser av bestämmelserna om rapportering, arkivering och återanvändning. Definitioner av centrala begrepp finns att hitta i artikel 3 i SFT-förordningen. Ett transaktionsregister definieras i förordningen som en juridisk person som centralt samlar in och dokumenterar uppgifter om transaktioner för värdepappersfinansiering (artikel 3.1). Värdepapperslån är ett avtal mellan två parter om lån av ett visst värdepapper (eller viss råvara) mot ränta. Låntagaren lämnar även finansiella säkerheter, vilket innebär att likheterna med återköp är betydande. Värdepapperslån används i samband med blankning, men spelar även, tillsammans med återköp, en viktig roll i att minska risken för försenad värdepappersavveckling (artikel 3.7). Återköp (repor, eller ”repurchase agreement”) är ett överenskommet avtal om försäljning och framtida återköp av ett visst värdepapper eller viss råvara. Återköp möjliggör bl.a. upplåning mot säkerhet i värdepapper och används t.ex. för att frigöra likviditet och öka exponeringen i enskilda aktier på värdepappersmarknaden. I SFT-förordningen finns definitioner av två typer av återköpstransaktioner: återköpstransaktion (artikel 3.9) och köp- och återförsäljningstransaktion respektive sälj- och återköpstransaktion (artikel 3.8). Marginalutlåning är enligt SFT-förordningen en transaktion där en motpart lämnar kredit i samband med köp, försäljning och innehav av eller handel med värdepapper, men innefattar inte andra lån där värdepapper har ställts som säkerhet (artikel 3.10). Med finansiella instrument avses överlåtbara värdepapper, penning-marknadsinstrument, andelar i företag för kollektiva investeringar, finansiella derivatinstrument och utsläppsrätter (artikel 3.16 i SFT-förordningen och 1 kap. 4 § lagen [2007:528] om värdepappersmarknaden). Med totalavkastningsswapp avses ett OTC-derivat, genom vilket en motpart överför det totala ekonomiska resultatet, inbegripet inkomster från räntor och avgifter, vinster och förluster från prisförändringar och kreditförluster, för en referensförpliktelse till en annan motpart (artikel 3.18). Med ”finansiella motparter” avses följande aktörer enligt SFT-förordningen (artikel 3.3): Värdepappersföretag som auktoriserats i enlighet med Mifid 2-direktivet. Detta motsvaras i svensk rätt av värdepappersbolag med tillstånd enligt lagen om värdepappersmarknaden. som auktoriserats i enlighet med kapitaltäckningsdirektivet eller enligt förordning (EU) nr 1024/2013. Detta motsvaras i svensk rätt av lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Försäkringsföretag eller återförsäkringsföretag som auktoriserats i enlighet med Solvens II-direktivet. Detta motsvaras i svensk rätt av försäkringsrörelselagen (2010:2043). Fondföretag och, i relevanta fall, deras förvaltningsbolag som auktoriserats i enlighet med UCITS-direktivet. Fondföretag motsvaras i svensk rätt av värdepappersfonder. SFT-förordningens begrepp ”förvalt-ningsbolag” motsvaras i svensk rätt av ”fondbolag med tillstånd enligt lagen om värdepappersfonder” när det är fråga om ett svenskt aktiebolag. Om det är fråga om ett utländskt företag används termen ”förvaltningsbolag” i svensk rätt. Alternativa investeringsfonder som förvaltas av AIF-förvaltare som auktoriserats eller registrerats i enlighet med AIFM-direktivet. Detta motsvaras i svensk rätt av alternativa investeringsfonder om dessa har rättskapacitet och förvaltas av en AIF-förvaltare som har tillstånd eller är registrerad enligt lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. I övriga fall motsvaras detta i svensk rätt av AIF-förvaltare som har tillstånd eller är registrerade enligt sistnämnda lag. som auktoriserats eller registrerats i enlighet med tjänstepensionsdirektivet. Detta motsvaras i svensk rätt av registrerade pensionsstiftelser som tryggar pension till fler än 100 personer enligt lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. och av tjänste-pensionskassor. Centrala motparter som auktoriserats i enlighet med OTC-förordningen. Värdepapperscentraler som auktoriserats i enlighet med förordningen om värdepapperscentraler. Enheter i tredjeland som skulle kräva auktorisering eller registrering i enlighet med de rättsakter som avses i a–h ovan om de var etablerade i unionen. Icke-finansiella motparter är företag etablerade i unionen eller i ett tredjeland som inte kan definieras som finansiella motparter (artikel 3.4). Det fortsatta arbetet inom EU Enligt SFT-förordningen bör tekniska standarder inom den finansiella tjänstesektorn trygga en konsekvent harmonisering och ett tillräckligt skydd för insättare, investerare och konsumenter i hela unionen. ska därför utarbeta förslag till vissa tekniska standarder för tillsyn och genomförande. Kommissionen ska därefter anta tekniska standarder på grundval av förslagen i form av delegerade akter och genomförandeakter. överlämnade förslag till tekniska standarder till kommissionen. Vidare antog kommissionen en delegerad förordning om tekniska tillsynsstandarder som specificerar de uppgifter om transaktioner för värdepappersfinansiering som ska rapporteras till transaktionsregister (C(2018) 8334 final). Den förordningen har ännu inte publicerats i Europeiska unionens officiella tidning och har inte heller trätt i kraft. Dessa tekniska standarder beräknas därför kunna börja tillämpas tidigast . Kommissionen överlämnade en rapport till och rådet om framstegen i de internationella insatserna för att minska riskerna i samband med transaktioner för värdepappersfinansiering (COM(2017) 604 final). Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om transparens i transaktioner för värdepappers-finansiering och om återanvändning Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag. Förslaget innebär att en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om transparens i transaktioner för värdepappersfinansiering och om återanvändning införs. I lagen finns bestämmelser om övervaknings- och utredningsbefogenheter samt möjligheter att vidta sanktioner vid överträdelse av bestämmelserna om rapportering, arkivering och återanvändning. antar även regeringens förslag till ändringar i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, lagen (2004:46) om värdepappersfonder, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Dessa ändringar gäller framför allt upplysningsbestämmelser med hänvisningar till den nya lagen, lämnande av information och säkerheter samt frågor som reglerar sekretess. En ny lag med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen I propositionen föreslår regeringen en ny lag med kompletterande bestämmelser till SFT-förordningen. Hänvisningar till SFT-förordningen ska vara dynamiska, dvs. avse förordningen i den lydelse som gäller . På detta sätt får en eventuell kommande ändring av förordningen genomslag i rättstillämpningen, och och förvaltningsdomstolarnas prövning kommer att överensstämma med kraven i förordningen. Enligt SFT-förordningen ska de behöriga myndigheterna vara de myndigheter som har utsetts i enlighet med vissa andra angivna EU-rättsakter. För svensk del är det som är behörig myndighet i samtliga fall. Det följer därmed redan av SFT-förordningen att är behörig myndighet i . Regeringen föreslår ändå att det av tydlighetsskäl införs en upplysningsbestämmelse i den nya lagen om att är behörig myndighet enligt förordningen. Enligt SFT-förordningen ska på begäran av vidta vissa åtgärder för att understödja i tillsynsarbetet. Regeringen har gjort bedömningen att detta inte kräver någon lagstiftningsåtgärd. Regeringen föreslår att företag som står under tillsyn ska betala årliga avgifter för att bekosta verksamhet enligt den nya lagen. verksamhet finansieras dels via anslag på statsbudgeten, dels via avgifter för prövning av ansökningar och anmälningar. Förslaget innebär att de tillståndspliktiga finansiella företagen genom årliga avgifter får bekosta tillsynen även över icke tillståndspliktiga företag. Enligt regeringen bidrar dock övervakningen till förtroendet för värdepappersmarknaden och gynnar på så sätt de företag som agerar där. Regeringen föreslår att i sin tillsyn får förelägga en fysisk eller juridisk person att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat, och den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken ska inställa sig till förhör på tid och plats som inspektionen bestämmer. Föreläggandet får dock inte strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater. Bestämmelsen är inte avsedd att tolkas motsatsvis (e contrario), dvs. att inte utesluta att även andra tystnadsplikter kan upprätthållas. Enligt Lagrådet är det otillfredsställande att det inte framgår av lagtexten vilka andra tystnadsplikter, lagreglerade eller ej, som ska kunna upprätthållas. Lagrådet anser att den innebörd som avses i författningskommentaren, dvs. att bestämmelsen inte ska tolkas motsatsvis, inte kommer till uttryck i förslaget. I ett tidigare lagstiftningsärende som innehöll en bestämmelse med samma utformning framförde Lagrådet ett liknande påpekande men godtog då bestämmelsens utformning främst mot bakgrund av att den haft sin motsvarighet i ett antal lagar på bl.a. det finansiella området. Lagrådet upprepar nu påpekandet gällande utformningen av denna paragraf, men låter kritiken stanna där. Regeringen medger att förslaget har vissa begränsningar. Att föreläggandena inte får beslutas i strid med exempelvis anonymitetsskyddet och efterforskningsförbudet i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihets-grundlagen följer av principen att grundlag har företräde framför vanlig lag och behöver därför inte anges i den föreslagna nya lagen. I den nya lagen ska det enligt förslaget däremot införas en bestämmelse som har till syfte att begränsa befogenhet att besluta om föreläggande till att inte omfatta fallet då uppgiftslämnandet skulle strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater, vilket anses principiellt viktigt. Regeringen framhåller att det finns ett stort och svåröverblickbart antal lagreglerade och andra tystnadsplikter. Eftersom den föreslagna bestämmelsen inte innebär någon reglering av förhållandet mellan upplysningsskyldighet och tystnadsplikt finns det inte någon anledning att i bestämmelsen ange vilka andra tystnadsplikter som ska kunna upprätthållas. Vid ett föreläggande till någon som omfattas av tystnadsplikt uppkommer frågan om det är rätt att få uppgifter eller om tystnads-plikten som ska ha företräde. Frågan om huruvida uppgifts-skyldigheten kan bryta en tystnadsplikt får avgöras i det enskilda fallet och beror på vilken tystnadsplikt det är fråga om. Motsvarande bestämmelser finns i flera andra lagar bl.a. på finansmarknadsområdet. Regeringen ser därför ingen anledning att behandla denna situation på något annat sätt. Enligt SFT-förordningen ska de befogenheter som tilldelats enligt OTC-förordningen gälla även med avseende på SFT-förordningen.