bet · H601KU20 · 2019-06-17 00:00:00 — Utskottet konstaterar att regeringen redan före granskning hade vidtagit ett antal åtgärder för att förbättra hanteringen av risker för oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna, och att ytterligare åtgärder har vidtagits som en följd av rekommendationer. Granskningen ger inte anledning till något uttalande från utskottets sida. 4 Vissa frågor om statsråds tjänsteutövning 4.1 Dåvarande kultur- och demokratiministerns hantering av filmstöd I en anmälan till (dnr 1978-2017/18), bilaga A4.1.1, begärs sammanfattningsvis att utskottet ska granska på vilket sätt ett uttalande av dåvarande kultur- och demokratiministern, , i programmet Kulturnytt i P1 som sändes i förhåller sig till saklighetskravet i regeringsformen. Till grund för granskningen har legat promemorior som har upprättats inom , bilaga A4.1.2–3. De filmpolitiska insatserna i finansierades –2016 till stor del genom ett avtal mellan staten och olika aktörer på filmområdet. I budgetpropositionen redovisade regeringen att den avsåg att lämna filmavtalsmodellen och ta ett helhetsansvar för den nationella filmpolitiken fr.o.m. (prop. 2015/16:1 utg.omr. 17 avsnitt 2.6.1). Regeringen föreslog att den nya filmpolitiken skulle finansieras genom en höjning av mervärdesskatten för tillträde till biografföreställningar från till (prop. 2015/16:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 6.32). Vidare föreslog regeringen att anslaget till filmstöd skulle ökas med för perioden –2019 för att stärka mindre biografer i glesbygden och på mindre orter samt att anslaget skulle ökas med för en omställning av filmpolitiken (prop. 2015/16:1 utg.omr. 17 avsnitt 12.5). beslutade i enlighet med regeringens förslag (prop. 2015/16:1, bet. 2015/16:FiU1, rskr. 2015/16:51). behandlade kulturutskottet regeringens proposition 2015/16:132 Mer film till fler – en sammanhållen filmpolitik. Utskottet föreslog att skulle godkänna regeringens förslag till nya mål för den nationella filmpolitiken (bet. 2015/16:KrU11). Utskottet föreslog vidare sju tillkännagivanden om en utredning om filmpolitikens framtid, Stiftelsen Svenska Filminstitutets roll och framtida organisationsform, finansieringen av filmpolitiken, insatser mot olovlig hantering av film, produktionsincitament för filminspelning, former för samverkan och inflytande samt filmarvet. beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2015/16:289). Det sista filmavtalet löpte ut . har staten helhetsansvar för den nationella filmpolitiken. Hela filmpolitiken finansieras således via statsbudgeten och styrs av mål som fastställts av . Enligt 7 § lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde prövar Stiftelsen frågor om fördelning av statliga medel inom stiftelsens verksamhetsområde. Bestämmelser om statsbidrag till bl.a. spridning och visning av film finns i förordningen (2016:989) om statsbidrag till film. Frågor om statsbidrag enligt förordningen prövas av Stiftelsen (2 §). Enligt 12 § 1 får statsbidrag lämnas för att sprida och visa svensk film i alla visningsfönster i hela landet, svensk film utomlands och utländsk film i . Av 12 § 2 följer att statsbidrag får lämnas för att stärka biografverksamhet i hela landet. I 13 § första stycket föreskrivs att statsbidrag enligt 12 § 1 får lämnas till bl.a. biografägare, visningsorganisation, eller annan aktör som sprider och visar film offentligt. Statsbidrag enligt 12 § 2 lämnas till biografägare eller sammanslutningar av biografägare (13 § andra stycket). I 14 § slås fast att vid beslut om statsbidrag till biografer enligt 12 § 2 ska särskilt beaktas behoven hos biografer på landsbygden och i mindre och medelstora orter samt biografer som kompletterar övriga biografers utbud. Enligt 18 § ska en ansökan om statsbidrag vara skriftlig och lämnas till Stiftelsen innan arbetet med verksamheten eller projektet inleds. uppgifter om den sökande, en beskrivning av den verksamhet eller det projekt som bidraget söks för, budget och start- och slutdatum för projektets påbörjan, en förteckning över kostnader för projektet eller verksamheten, uppgift om till vem statsbidraget ska betalas ut, och annan information som behövs för prövningen av ansökan. I regleringsbrev anger regeringen villkor för användningen av anslagsmedel. Enligt regeringens regleringsbrev till Kammarkollegiet för om bl.a. anslag 10:1 inom utgiftsområde 17 (dnr Ku2017/02582/LS delvis) ska anslagspost 1 Statsbidrag till film användas för utbetalningar enligt förordningen (2016:989) om statsbidrag till film inklusive regeringens särskilda satsning på spridning och visning i hela landet 2016–2019. I regleringsbrevet anges även att Kammarkollegiet ska betala ut bidraget engångsvis till Stiftelsen . beslutade regeringen riktlinjer för statens bidrag till Stiftelsen 2018 (dnr Ku2017/02582/LS delvis). Av riktlinjerna framgår bl.a. att Stiftelsen ska fördela inom ramen för regeringens särskilda satsning som syftar till att stärka biografer i glesbygden och på mindre orter samt andra aktörer som bidrar till en ökad spridning och visning i hela landet, t.ex. filmfestivaler och olika visningsorganisationer. I vårändringsbudgeten föreslog regeringen att anslaget 10:1 Filmstöd skulle ökas med (prop. 2017/18:99 avsnitt 5.16). Regeringen anförde att medel hade fördelats som stöd till utveckling av biografverksamhet på mindre orter och även för att stärka festivaler, distributörer och visningsorganisationer. Regeringen uttalade att alla dessa aktörer är viktiga för att uppfylla filmpolitikens mål om att allt fler ser värdefull film som sprids och visas i olika former i hela landet. Regeringen konstaterade att den föreslagna förstärkningen av stödet syftade till att ytterligare stötta en mångfald av aktörer som sprider och visar film runt om i landet. beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2017/18:FiU21, rskr. 2017/18:435). Med anledning av beslutet att öka anslaget 10:1 Filmstöd med i vårändringsbudgeten fattade regeringen ett ändringsbeslut i fråga om regleringsbrevet till Kammarkollegiet fr.o.m. under (dnr Ku2018/01413/LS delvis). Skrivningen om användningen av anslagspost 1 Statsbidrag till film i ändringsbeslutet är identisk med motsvarande skrivning i regleringsbrevet. publicerades ett pressmeddelande på regeringens webbplats med rubriken stärker stödet till mindre biografer i hela landet. I pressmeddelandet anges bl.a. att får i uppgift att besluta om den närmare användningen av stöden utifrån de behov som finns i målgruppen. Information på Svenska Filminstitutets webbplats På anges följande under avsnittet Biografstöd: För att stärka biografer på mindre orter och komplementbiografer i större städer fördelar stöd till biografägare för upprustning, publikarbete och öppna visningar för film som fått lanseringsstöd. Stöd fördelas även till utveckling av biografverksamhet på mindre ort. I avsnittet länkas till fem olika underavsnitt med vidare information om förutsättningarna för olika former av biografstöd. I underavsnittet med rubriken upprustning av biograf anges bl.a. att syftet med stödet är att stärka och utveckla en biografstruktur med hög teknisk standard och god visningsmiljö i hela landet samt följande: För vad kan man söka? Stöd fördelas i första hand till inköp/installation eller upprustning av teknik för filmvisning såsom projektor (endast nya) med kringutrustning, ljudutrustning och filmduk. Stöd kan även utgå till: • Teknik för web- och telefonbaserad biljettbokning eller liknande • Teknik för elektronisk reklam och information • Ljusskylt med biografens namn • Enklare renovering av salong och foajé Stöd kan beviljas (tidigare ). För digital projektionsutrustning kan stödet bli högre, . Sökt belopp ska matchas av en lika stor egeninsats som kan finansieras av biografägare, kommun, region eller andra aktörer. Vilka villkor måste uppfyllas? Stödet kan uppgå till högst av upprustningens totala kostnad. Ansökan ska innehålla minst två offerter från olika leverantörer. Stödet ges inte i efterhand till redan genomförda åtgärder. Upprustningen ska genomföras senast efter beslutsdatum. I underavsnittet med rubriken publikarbete anges bl.a. att syftet med stödet är att stärka biografers arbete med att öka publiken till sina filmvisningar samt följande: Vilka villkor måste uppfyllas? Hur stor del av den totala kostnaden som stödet kan uppgå till beror på summa och projektets inriktning. • För enskilda event eller aktiviteter kan stödet uppgå till av den totala kostnaden. För mindre stöd prioriteras biografägare som inte har sökt och erhållit stöd för större projekt. • För långsiktiga utvecklingsprojekt kan stödet uppgå till av projektkostnaden. • För kostnadsposter ska två offerter från olika leverantörer bifogas ansökan (exempelvis från extern konsult inom webb, reklam etc. om). Biografägare som beviljas stöd ska vara beredda att presentera projekt och resultat för andra biografer vid seminarier som anordnar. I underavsnittet med rubriken nya biografer anges bl.a. att syftet är att främja etablering av biograf på orter där biograf saknas samt följande: Vilka villkor måste uppfyllas? • Det finns redan bekräftade förutsättningar i form av finansiering av en lokal anpassad till biografverksamhet samt engagerad och kompetent personal (professionell eller ideellt driven) som ska driva biografen. • Det finns en realistisk affärsplan med marknadsanalys av målgrupper i upptagningsområdet och plan på programutbud som relaterar till marknadsanalysen. I planen för programutbud ska aktiviteterna återspegla marknadsanalysen vad gäller filmutbud, plats och målgrupper. • Det finns en trovärdig driftplan med bärkraftig kalkyl. • Ansökan ska innehålla minst två jämförbara offerter från olika leverantörer. Som grund för beräkning av kostnaden för inköp och installation används den lägsta offerten som bifogas ansökan. • En annan förutsättning för stöd är att mottagaren visar att den har en långsiktig finansiell förmåga och kompetens att bedriva verksamheten. Nya biografer i kommuner som inte har en biograf, ligger i städer som saknar komplementbiograf eller på annat sätt fyller ett eftersatt behov, prioriteras. Stöd ges inte till biografer med fler än tre salonger. En treårig verksamhetsplan ska bifogas ansökan och innehålla beskrivningar under följande rubriker: • Bakgrund (beskrivning av plats, lokal, upptagningsområde, publikgrupper och konkurrens med närliggande biografer) • Affärsplan (Budget och finansiering för investering och etablering samt långsiktig drift) • Målsättning (Publikmål och programutbud, ordinarie repertoar, särskilda satsningar, etc.) • Kompetens att driva biograf (Vem ska arbeta med daglig drift och vilka erfarenheter har personen/personerna av detta?) I underavsnittet med rubriken utveckling av biografverksamhet anges att syftet med stödet är att stärka och utveckla biografstrukturen för att öka filmutbudets möjligheter att nå en större publik, stärka biografens position samt öka både intäkter och antalet besökare. Det anges att det kan gälla allt från investeringar i lokalen i form av ny teknik eller komfort till investering i nya digitala kommunikationskanaler. Vidare anges bl.a. följande: har beslutat att tillfälligt förstärka stödet för mindre biografer, filmfestivaler och andra aktörer som verkar för att främja en levande filmkultur i hela landet med . av det tillfälliga stödet tillförs stöd till utveckling av biograf så att stödsummorna ökas. Samma ansökningsdatum och riktlinjer gäller. Den enda förändringen är vilka biografer som kan söka stödet. Stödets riktlinjer öppnas upp så att det även kan sökas av komplementbiografer och biografer med särskilda skäl i orter med över 25 000 invånare. Stödet fördelas efter ambition i trappa. Momsregistrerade biografer i mindre orter har möjlighet att få större stöd än biografer som inte är momsregistrerade. Detta för att biografer som inte betalat SFI-avgift och är momsregistrerad – och därför har påverkats mest av momshöjningen – ska ha möjlighet att utveckla sin verksamhet så att den blir ekonomiskt stabil. Stödmottagarna kan använda pengarna från beslut och . För vad kan man söka? Stöd fördelas till biografen för att utveckla verksamheten långsiktigt. En utvecklingsstrategi för vilka åtgärder biografägaren planerar genomföra ska bifogas ansökan. Strategin ska innehålla en behovsanalys som beskriver nuläge och förändringsbehov samt åtgärder som behövs göras för att öka besökare och intäkter. Syftet med stödet är att höja standarden i biografen för att bli mer attraktiv för besökarna, öka antalet föreställningar samt att utveckla marknadsföringsarbetet för att öka kännedom kring verksamheten till fler publikgrupper i lokalsamhället. I underavsnittet med rubriken biografägare för öppna visningar av film som fått lanseringsstöd anges att syftet med stödet är att stimulera biografer i hela landet att bredda filmutbudet samt bl.a. följande: har beslutat att tillfälligt förstärka stödet för mindre biografer, filmfestivaler och andra aktörer som verkar för att främja en levande filmkultur i hela landet med . av det tillfälliga stödet tillförs stöd för öppna visningar av film som fått lanseringsstöd. De extra medlen tillkommer utöver de ordinarie medlen och fördelas utifrån stödets ordinarie bedömningskriterier i samband med den ordinarie ansökan om årligt stöd. Hur bedöms ansökan? Fördelningen görs av utifrån antalet sålda biljetter för öppna visningar av långfilmer som fått lanseringsstöd av . Stödsökare måste därmed redovisa från verifierad biografbesökarstatistik för samtliga öppna föreställningar redovisade per filmtitel under föregående år för beviljat stöd. Skriftligt meddelande från kultur- och demokratiministern i programmet Kulturnytt i P1 sände , Kulturnytt i P1, ett inslag om regeringens förslag i vårändringsbudgeten att tillfälligt utöka filmstödet för mindre biografer med . På webbplats, under rubriken skeptisk till extra filmstöd i budgeten: ”Felriktat”, finns bl.a. följande information publicerad om det aktuella inslaget: Pengarna ska utgöra en tillfällig förstärkning, utöver det årliga filmstödet på . I budgetpropositionen skriver regeringen att man särskilt vill ”stötta en mångfald av aktörer som sprider och visar film runtom i landet”. Men , som är informationschef på och sitter i styrelsen för , menar att satsningen är felriktad. – Ja, det är jättebra att man tänker på biograferna, men det är inte så många biografer som kan utnyttja det här stödet, eftersom det är villkorat på olika sätt. Dels ska man investera i biografen, dels ska man bidra med egna pengar vilket många biografer som är lite i kris har svårt att göra , säger han. är starkt kritiska till att regeringen höjde momsen på biobesök, från . Det menar man har lett till en mer pressad situation för små biografer med redan små marginaler. befarar att filmstödet tvärtom kan gynna stora biografer i städerna, när de små biograferna i glesbygden tvingas stänga igen. Men kulturminister tillbakavisar organisationens kritik i ett skriftligt meddelande till Kulturnytt. Hon betonar att får i uppdrag att se till att stödet används där behoven finns. – Det särskilda stödet till biografer på mindre orter är ett utvecklingsstöd med generösa villkor. För att få stödet krävs ingen matchning av egna medel eller annan medfinansiering. Biografen måste bifoga en utvecklingsstrategi för vilka åtgärder biografägaren planerar genomföra men det krävs inte några hårda investeringar i till exempel inredning eller teknik för att få stöd, uppger . hölls en frågestund i med bl.a. kultur- och demokratiminister . Av kammarens protokoll (prot. 2017/18:105 anf. 60–63) framgår att statsrådet besvarade frågor om finansiering av stöd till landsortsbiografer vid frågestunden. Riksdagsledamoten (M) uppgav följande (anf. Min allianskollega ställde tidigare en fråga om den landsbygdsfientliga politik som regeringen för. Jag vill följa upp detta genom att ställa en fråga om landsortsbiograferna. rapporterade – efter det att satsningen i vårbudgeten på 15 miljoner till biografer hade offentliggjorts – att det var kompensation för de ingrepp som regeringen hade gjort i filmpolitiken. I ett skriftligt meddelande från kulturministern säger hon att det inte finns några krav på matchning eller medfinansiering i denna satsning. Men i Svenska Filminstitutets stödförordning krävs det att halva satsningen ska medfinansieras eller självfinansieras. Vems ord gäller, eller kulturministerns? Som svar uppgav kultur- och demokratiminister (MP) följande (anf. Tack, , för frågan! Den här regeringen har lagt om svensk filmpolitik av mer eller mindre haverier där centrala parter för att främja svensk film hoppade av förhandlingarna. Det fanns inte någon ordning och reda. Från dag ett bestämde vi oss för att skapa ordning och reda och goda förutsättningar för svensk film. Vi ville se till att de som gör film får sitta med runt bordet och besluta om hur filmen ska utvecklas, och det har vi gjort. Inom det här stödet har vi också arbetat fram särskilda satsningar på landsbygdsbiografer. Vi vill ha mer kultur till fler i hela vårt land. Först har vi särskilt öronmärkta pengar på 25 miljoner, och har vi lagt in ytterligare 15 miljoner. Dessa pengar kommer väl till gagn, och de senaste siffrorna visar också att antalet biografer i vårt land har ökat. Riksdagsledamoten (M) uppgav följande (anf. Tyvärr är det väldigt lite fakta i det som kulturministern säger. Landsortsbiografer har lagts ned. Flera landsortsbiografer står på ruinens brant på grund av att den tredubblade biografmomsen urgröper deras förutsättningar att verka. kastar man in , men det stödet kräver medfinansiering eller egenfinansiering. Hur ska dessa biografer klara av detta? Som svar uppgav kultur- och demokratiminister (MP) följande (anf. Det är anmärkningsvärt att en politiker som företräder en kulturpolitik som vill fullkomligt urgröpa all den satsning som den här regeringen har gjort försöker tala sig varm för biograferna, filmen och konsten i vårt land. Vad vi gjort är att öka kulturbudgeten till att bli den största i vårt lands historia. I detta finns särskilda satsningar på film och på biografer. har granskat regeringens styrning av kulturområdets institutioner. Resultatet av granskningen samt slutsatser och rekommendationer redovisas i granskningsrapporten att styra – regeringens styrning av kulturområdets institutioner (RiR 2019:10). I granskningsrapporten konstateras att kulturområdet utmärker sig i vissa förvaltningspolitiska och styrningsmässiga avseenden jämfört med andra politikområden. Det anförs att området kännetecknas av särskilda förutsättningar i form av många små myndigheter och en mångfald av verksamhetsformer. Förutom myndigheter finns det ekonomiska föreningar, ideella föreningar, stiftelser och statligt ägda bolag. Vidare anges att utöver det stora antalet institutioner och mångfalden av verksamhetsformer är kulturområdet ett politikområde som karaktäriseras av en stark autonominorm, den s.k. armlängdsprincipen. Det innebär att svensk kulturpolitik handlar om att skapa så goda förutsättningar för konstnärligt skapande som möjligt, medan frågor som handlar om konstens innehåll och kvalitet av hävd överlämnas till professionen. Granskningen är uppdelad i tre övergripande frågeställningar som syftar till att granska om regeringens styrning inom kulturområdet lever upp till de kriterier som har ställt för styrning av statliga verksamheter. Granskningens slutsats är att regeringens styrning har blivit mer resultatinriktad (2010–2018) och det förefaller råda en större samsyn mellan och institutionerna om hur prestationer och kostnader ska rapporteras. Styrningen bedöms ha ett långsiktigt perspektiv och vara dokumenterad på ett bra sätt, vilket underlättar möjlighet till kontroll och insyn. Däremot anser att styrningen inte är tillräckligt anpassad till de olika förutsättningar som gäller för bolag och stiftelser jämfört med myndigheter. Det konstateras att de årliga dialogerna genomförs på, i stort sett, samma sätt för alla institutioner. Vidare beslutar regeringen om riktlinjer eller villkor för statens bidrag till kulturområdets bolag och stiftelser för att fullgöra vissa uppgifter. Detta är enligt en form av påverkan som riskerar att skapa oklarheter. Av intresse i detta sammanhang är att granskade regeringens insyn i, och uppföljning av, statligt bildade stiftelser vid en tidigare granskning som ägde rum . [4] konstaterade i den granskningen att regeringen saknade ingående kunskap om de statligt bildade stiftelserna och att det fanns olika uppfattningar inom om möjligheterna att påverka stiftelserna. underströk då att hänsyn måste tas till att statligt bildade stiftelser är självständiga enligt stiftelselagen, medan uppgav att stiftelserna inom kulturområdet styrs på samma sätt som myndigheter. Vidare hävdade i den granskningen att det faktum att majoriteten av stiftelserna får statliga anslag och regleringsbrev möjliggör en starkare styrning än vad som annars skulle ha varit fallet. I den nu aktuella granskningsrapporten bedömer att den situationen kvarstår. Det noteras dels att riktlinjer eller villkor som beslutats av regeringen inte är rättsligt styrande för stiftelserna, dels att stiftelserna sannolikt följer riktlinjerna i syfte att få den ekonomiska ersättningen. Enligt finns det här en risk för att det uppstår målkonflikter, och då måste styrelsen prioritera enligt stiftelsens förordnande. konstaterar att regeringen därmed riskerar att inte få vad den förväntar sig för de statliga medel som fördelas till stiftelserna. rekommenderar regeringen att se över formerna för påverkan av bolag och stiftelser som får statliga medel inom kulturområdet. Det kan innebära att regeringen tar fram ägaranvisningar som antas på bolagsstämman i stället för att besluta om riktlinjer för de bidrag som den lämnar. Det innebär också att regeringen, i dialog med stiftelserna, bör säkerställa att riktlinjer eller villkor för statens bidrag till stiftelserna inte strider mot stiftelsernas förordnanden. Granskningsrapporten bereds inom . Statskontorets analys av verksamheten vid Regeringen beslutade att ge Statskontoret i uppdrag att analysera verksamheten vid . Statskontoret skulle analysera hur har anpassat sin verksamhet till den statliga finansierings- och styrningsmodellen för svensk film som gäller . Statskontoret skulle även följa upp de utvecklingsbehov som framkom i en genomlysning av verksamhet som Statskontoret genomförde på regeringens uppdrag 2013, Scener ur ett (2013:8). Statskontoret skulle med utgångspunkt från vad som framkommer i analysen lämna förslag på hur verksamhet kan utvecklas. I analysen av hur har anpassat sin verksamhet till den nya modellen skulle följande faktorer särskilt belysas: – organisering och styrning av verksamheten – för- och nackdelar med olika organisationsformer för verksamhet – vilka förutsättningar regeringens styrning ger . Analysen redovisades till i rapporten filmavtal till statlig filmpolitik – En analys av verksamheten vid (2019:9). I rapporten görs överväganden och analyser av de ovannämnda frågeställningarna. Statskontoret pekar också på ett antal områden som regeringen särskilt bör ta hänsyn till i det fortsatta arbetet med att styra . Således anges exempelvis i avsnitt 8.6.1 att Statskontoret bedömer att det inte är lämpligt att ombilda till en myndighet, eftersom omställningen till en statlig filmpolitik ännu inte är fullt ut genomförd. Frågan om institutets organisationsform kan dock behöva ses över igen enligt Statskontoret. I avsnitt 7.3.2 Rätten att meddela föreskrifter är förbehållen myndigheter anförs följande: har inte rätt att meddela föreskrifter utifrån regeringens förordningar. Stiftelseformen innebär att är ett privaträttsligt subjekt, och normgivningsmakt kan inte delegeras till enskilda rättssubjekt.