bet · H601KU23 · 2019-03-08 00:00:00 — Granskning av rapporter och meddelande om subsidiaritet och proportionalitet m.m. vill inledningsvis understryka vikten av de nationella parlamentens kontroll av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Det är viktigt inte minst för EU:s demokratiska legitimitet att de nationella parlamenten tar ansvar för att bevaka att EU använder sig av sina tilldelade befogenheter i enlighet med subsidiaritetsprincipen och att EU-institutionerna uppmärksammas på alla betänkligheter parlamenten har i detta avseende. subsidiaritetsprövar samtliga utkast till lagstiftningsakter som översänds i enlighet med protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Sammanlagt har prövat 876 förslag och lämnat 74 motiverade yttranden, vilket innebär att haft invändningar mot av alla förslag. Utskottet noterar att den bedömningsmetod som Timmermans arbetsgrupp har rekommenderat att EU:s institutioner och de nationella parlamenten bör använda i delar överensstämmer med den metod som förordas av utskottet. Utskottet uppskattar att kommissionen angett att den avser att använda sig av metoden, vilket förhoppningsvis kan leda till att motiveringar om subsidiaritetsprincipen alltid lämnas och att de blir mer utförliga. När det gäller åttaveckorsfristen för att lämna motiverade yttranden anser utskottet att det skulle vara en välkommen förbättring om perioden över jul och nyår inte räknades in i tidsfristen. Enligt utskottets mening bör även en förlängning av tidsfristen övervägas i lämpligt sammanhang. Utskottet erinrar vidare om betydelsen av samarbete mellan nationella parlament och anser att det finns skäl att fundera över hur de nationella parlamenten ska kunna utbyta information på ett sådant sätt att möjligheterna att uppnå tröskeln för ett gult kort förbättras. Utskottet har framhållit att representant vid EU:s institutioner är en möjlig väg till informellt informationsutbyte med andra nationella parlament. Utskottet konstaterar också att det fortfarande finns en förbättringspotential i fråga om vilken information som läggs in i IPEX och att den läggs in på ett språk som är tillgängligt för andra nationella parlament. välkomnar kommissionens ambitionshöjning för att åstadkomma bättre lagstiftning, bl.a. när det gäller hur subsidiaritetsprincipen tillämpas. Utskottet värdesätter också kommissionens ambition att stärka öppenheten och insynen i EU:s beslutsprocess och att förbättra kvaliteten på lagstiftningen. I utlåtandet finns ett särskilt yttrande (SD). Kommissionens årsrapport om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (COM(2018) 490). Kommissionens årsrapport om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten (COM(2018) 491). Kommissionens meddelande om en starkare roll för subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i EU:s beslutsfattande (COM(2018) 703). om förbindelserna mellan och nationella parlament (dnr 400-2018/19). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Kommissionens meddelande om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna Uppföljningen av tillämpning av subsidiaritetsprincipen Kommissionens rapport och meddelande om subsidiaritet och proportionalitet och rapport om förbindelserna med de nationella parlamenten samt om förbindelserna med de nationella parlamenten (SD) Bilaga Förteckning över granskade dokument Utskottets förslag till riksdagsbeslut Kommissionens rapport och meddelande om subsidiaritet och proportionalitet och rapport om förbindelserna med de nationella parlamenten samt om förbindelserna med de nationella parlamenten lägger utlåtande /19:KU23 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (SD), (S), (C), (V), (SD), Skånberg (KD), (S), (SD), (MP), (M), (S), (L), (S) och (M). Ärendet och dess beredning I utlåtandet behandlar utskottet kommissionens årsrapporter dels om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (COM(2018) 490), dels om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten (COM(2018) 491). I utlåtandet behandlar utskottet även kommissionens meddelande om en starkare roll för subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i EU:s beslutsfattande (COM(2018) 703) och om förbindelserna mellan och nationella parlament (dnr 400-2018/19). Kommissionens rapporter kom in till på svenska och meddelandet . kom in till på svenska . bestämde talmannen efter samråd med gruppledarna att dokumenten skulle hänvisas till för granskning i enlighet med 9 kap. 20 § riksdagsordningen (RO). Kammaren hänvisade dokumenten till utskottet . lägger kommissionen fram en rapport om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i EU:s lagstiftningsarbete (förkortas subsidiaritetsrapporten). Rapporten läggs numera fram i enlighet med artikel 9 i protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. lägger kommissionen också fram en rapport om förbindelserna med de nationella parlamenten (förkortas förbindelserapporten). tog kommissionen initiativ till en förstärkning av den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten. I kommissionens meddelande En agenda för EU-medborgarna – EU ska visa resultat (COM(2006) 211), det s.k. Barrosoinitiativet, framhöll kommissionen att det är av särskild vikt att de nationella parlamenten närmare involveras i arbetet med att utarbeta och genomföra EU:s politik. Kommissionen åtog sig att skicka alla nya förslag och samrådsdokument direkt till parlamenten så att de kan yttra sig och på så sätt bidra till bättre beslut. Genom Lissabonfördraget 2009 reglerades detta, och det infördes en skyldighet för kommissionen att översända sina samrådsdokument, det årliga lagstiftningsprogrammet samt andra instrument för lagstiftningsprogram eller politisk strategi till de nationella parlamenten (se protokoll nr 1 om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen). De båda rapporterna offentliggörs parallellt. Med hänsyn till det nära sambandet mellan subsidiaritetsmekanismen och den politiska dialogen mellan de nationella parlamenten och kommissionen bör, enligt kommissionen, subsidiaritetsrapporten ses som ett komplement till förbindelserapporten. Enligt artikel 5.3 första stycket i fördraget om Europeiska unionen (förkortas ) ska unionen enligt subsidiaritetsprincipen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och åtgärden därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Enligt artikelns andra stycke ska dels unionens institutioner tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (förkortas protokoll nr 2), dels de nationella parlamenten se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokoll nr 2. Enligt artikel 12 första stycket i bidrar de nationella parlamenten aktivt till en väl fungerande union dels genom att bli informerade av unionens institutioner och få sig tillsända utkast till unionens lagstiftningsakter i enlighet med protokoll nr 1 om de nationella parlamentens roll i unionen (förkortas protokoll nr 1), dels genom att se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges protokoll nr 2. Protokoll nr 1 om de nationella parlamentens roll i EU Enligt artikel 1 i protokoll nr 1 ska kommissionen översända sina samrådsdokument (grönböcker, vitböcker och meddelanden) direkt till de nationella parlamenten vid offentliggörandet. Kommissionen ska också översända det årliga lagstiftningsprogrammet samt alla andra instrument för lagstiftningsprogram eller politisk strategi till de nationella parlamenten som de översänds till och rådet. Enligt artikel 2 ska utkast till lagstiftningsakter som lämnas till och rådet översändas till de nationella parlamenten. Av artikel 4 i protokoll nr 1 framgår att en tidsfrist ska iakttas mellan den dag då ett utkast till lagstiftningsakt görs tillgängligt för de nationella parlamenten på unionens officiella språk och den dag då utkastet förs upp på rådets preliminära dagordning för antagande av detta eller för antagande av en ståndpunkt inom ramen för ett lagstiftningsförfarande. I brådskande fall kan dock undantag göras, varvid skälen ska anges i rådets akt eller ståndpunkt. Utom i vederbörligen motiverade, brådskande fall får inga överenskommelser komma till stånd om ett utkast till lagstiftningsakt under dessa . Utom i vederbörligen motiverade, brådskande fall ska en tidsfrist iakttas mellan den dag då ett utkast till lagstiftningsakt förs upp på rådets preliminära dagordning och antagandet av en ståndpunkt. Protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna Av artikel 1 i protokoll nr 2 framgår att varje unionsinstitution fortlöpande ska se till att subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna enligt definitionerna i artikel 5 i följs. Enligt artikel 4 ska kommissionen översända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till de nationella parlamenten som de översänds till unionslagstiftaren. Enligt artikel 5 ska utkasten till lagstiftningsakter motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Vidare anges det att varje utkast till lagstiftningsakt bör innehålla ett formulär med underlag som gör det möjligt att bedöma om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna har följts. Enligt artikeln ska också förslagets finansiella konsekvenser framgå, och, om det gäller ett direktiv, förslagets konsekvenser för de bestämmelser som medlemsstaterna ska genomföra. Det framgår även att skäl som visar att något av unionens mål bättre kan uppnås på unionsnivån ska bygga på kvalitativa indikatorer och, varje gång det är möjligt, på kvantitativa sådana. Av artikel 6 framgår att varje nationellt parlament får lämna ett motiverat yttrande med skälen till att parlamentet anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen till , rådets och kommissionens ordförande, från den dag då ett utkast till lagstiftningsakt på unionens officiella språk översänds. Behandling av EU-dokument – granskningsutlåtanden Enligt 9 kap. 20 § första stycket RO får talmannen efter samråd med gruppledarna bestämma att bl.a. dokument från Europeiska unionen, med undantag för förslag till rättsakter, ska granskas av . [1] Enligt 10 kap. 2 § RO ska EU-dokument som avses i 9 kap. 20 § RO hänvisas av kammaren till ett utskott för beredning. Enligt 10 kap. 3 § RO ska utskotten avge utlåtanden till kammaren över sådana EU-dokument (s.k. granskningsutlåtanden). Enligt 11 kap. 2 § RO ska ett utlåtande vara tillgängligt för ledamöter senast före den dag då det ska behandlas. Enligt 9 kap. 20 § andra stycket RO ska pröva om ett utkast till en av unionens lagstiftningsakter strider mot subsidiaritetsprincipen. Av 10 kap. 3 § tredje stycket RO följer att om utskottet anser att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen ska utskottet avge ett utlåtande till kammaren med förslag om att ska avge ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande, ett s.k. prövningsutlåtande. Utskottet ska också avge ett utlåtande till kammaren om minst fem ledamöter av utskottet begär det. I annat fall ska utskottet anmäla genom ett protokollsutdrag till kammaren att utkastet inte strider mot subsidiaritetsprincipen. Enligt 10 kap. 10 § andra stycket RO ska regeringen från den dag då ett utskott begär det lämna information om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i det aktuella utkastet. Uppföljningen av tillämpning av subsidiaritetsprincipen Enligt 7 kap. 8 § RO ska följa tillämpning av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. Utskottet meddelar sina iakttagelser genom ett betänkande (KU5). Den parlamentariska överlämnade betänkandet EU-arbetet i (2017/18:URF1). I framställning 2017/18:RS8 EU-arbetet i föreslog riksdagsstyrelsen ändringar i riksdagsordningen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som grundade sig på kommitténs lagförslag. På förslag av biföll lagförslagen (bet. 2018/19:KU7, rskr. 2018/19:22 och 23). hade i uppdrag att se över arbete med EU-frågor. Vad gäller subsidiaritetskontroll gjorde flera uttalanden (se bl.a. 2017/18:URF1 s. 187 f.). Kommittén ansåg att subsidiaritetskontroll är meningsfull och att formen för den är ändamålsenlig. Utskotten ansågs ha goda och tillräckliga möjligheter att fokusera sina ansträngningar på de mer komplicerade ärendena. framhöll vidare bl.a. att subsidiaritetsärenden bör behandlas inom åttaveckorsfristen och att detta medges under rådande förutsättningar för riksdagsarbetet. Kommittén noterade i detta sammanhang att det i huvudsak torde vara de längre sammanträdesfria perioderna och som kan utgöra ett problem i detta avseende. Kommittén erinrade om att utskotten enligt riksdagsordningen ska sammanträda när arbetet kräver det, vilket betyder att ett utskottssammanträde kan hållas när som helst . För beslutsförhet i utskottet krävs dessutom bara en närvarande ledamot i utskottet. Enligt kommittén borde det, utom i mycket speciella situationer, vara möjligt för utskotten att behandla subsidiaritetsärenden inom åttaveckorsfristen, även utan planlagda sammanträden. Kommittén uttalade även att den kunde se att det ligger i sakens natur att den politiska subsidiaritetsprövningen inte enkelt låter sig begränsas. Kommittén uppmanade dock utskotten att beakta de angivna ramarna för subsidiaritetsprövningen och hänvisade till möjligheten att kanalisera synpunkter som inte direkt hänför sig till subsidiaritetsprincipens tillämpning genom överläggningar med regeringen. Uppmaningen att beakta de angivna ramarna för subsidiaritetsprövningen upprepades i avsnittet om funktionsfördelningen mellan regering och riksdag. Kommittén uttalade att det kan ifrågasättas om en alltför extensiv syn på subsidiaritetsprövningen och vad som kan framföras i ett motiverat yttrande är förenlig med den tänkta funktionsfördelningen där regeringen företräder och den svenska ståndpunkten i förhandlingarna inom EU (se 2018/19:URF1 s. 268 f.). Kommittén framhöll vidare att utskotten bör använda representant vid EU:s institutioner för att sprida information till de andra nationella parlamenten. Utskotten bör också utforma rutiner för ett kompletterande informationsutbyte på politisk nivå. Kommissionens politiska dialog med de nationella parlamenten gjorde vidare flera uttalanden om granskningsutlåtanden och om att de bör ses som ett led i den politiska dialogen med kommissionen (2017/18:URF1 s. 184 f. och 242 f.). Kommittén uttalade bl.a. följande. En viktig aspekt i tillämpningen av granskningsförfarandet är vad som händer med granskningsutlåtandena efter att kammaren har lagt dem till handlingarna. Det har alltsedan förfarandet infördes förutsatts att regeringen och EU:s institutioner informeras om och tar del av vad som framkommit vid riksdagsbehandlingen, trots att utlåtandena läggs till handlingarna och att det inte översänds någon riksdagsskrivelse. Alltsedan det första utlåtandet behandlades i kammaren har skickat en administrativ skrivelse till kommissionens generalsekretariat för att uppmärksamma kommissionen på behandling. Vad som inte var känt då förfarandet infördes är att kommissionen inte bara tar del av utlåtandena utan dessutom besvarar dem inom ramen för vad som allmänt kommit att kallas för den politiska dialogen mellan kommissionen och medlemsstaternas nationella parlament. hänvisade till att upprepade gånger har markerat mot att utlåtandena skulle betraktas som bidrag i en dialog, med hänvisning till att regeringen har huvudansvaret för att företräda som medlemsstat. Kommittén noterade att kommissionen trots markeringarna alltjämt tycks uppfatta utlåtandena från som bidrag i en dialog. Kommittén ansåg att det skapas en otydlighet när det hävdas att inte deltar i en dialog med kommissionen som kommissionen uppmärksammas på behandlade utlåtanden. Denna otydlighet leder kontinuerligt till missuppfattningar om arbetsformer i detta avseende. Kommittén kunde inte se att hanteringen de senaste dryga tio åren har äventyrat relationen mellan och regeringen eller regeringens förmåga att företräda som medlemsstat på ett sådant oförutsett och uppenbart sätt att det av den anledningen skulle vara motiverat att sluta uppmärksamma kommissionen på utlåtandena. Kommittén föreslog därför att delvis ändrar synsätt när det gäller sitt deltagande i en dialog med kommissionen. borde enligt kommittén kunna acceptera uppfattningen att de utlåtanden som kommissionen uppmärksammas på kan betraktas som bidrag i en dialog där företräder sig själv och inte som medlemsstat. För del innebär detta i praktiken inget annat än vad som redan görs . Kommitténs mening var således att kommissionen även fortsättningsvis bör uppmärksammas på utlåtanden i vilka granskningen av dokument från kommissionen redovisas, och att erkänner att kommissionen kan se detta som ett deltagande i en dialog mellan kommissionen och i egenskap av nationellt parlament. Utlåtanden redovisar enbart en riksdagsbehandling. Kommittén utgick från att kommissionen uppfattar att i sammanhanget företräder sig själv som ett nationellt parlament och inte som medlemsstat. Kommittén påpekade att den i sin genomgång av den praktiska hanteringen inte sett något som ger anledning att tro att kommissionen inte delar denna syn. Kommittén framhöll också att deltar i en formaliserad dialog med EU:s institutioner i de två andra typerna av EU-ärenden, subsidiaritetskontrollen och prövningen om godkännande eller avslag av vissa initiativ. Kommittén gjorde även bedömningen att inte bör bygga ut möjligheten till dialog med kommissionen utöver att acceptera att granskningsutlåtanden över kommissionsdokument kan uppfattas som ett led i en sådan dialog. bör således inte använda sig av mekanismen för gröna kort. Detta kan vara vägledande för inställningen till andra liknande initiativ. Utskotten och kan med fördel enligt kommittén ha ett muntligt utbyte med företrädare för kommissionen och andra EU-institutioner. I kommissionens årsrapport om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (COM(2018) 490, förkortas subsidiaritetsrapporten) undersöks hur EU:s institutioner och organ tillämpade de båda principerna och hur praxis har förändrats jämfört . Den innehåller också en analys av de kommissionsförslag som blev föremål för flest motiverade yttranden från nationella parlament . I subsidiaritetsrapporten framhåller kommissionen att den fortsatte att genomföra sin stärkta agenda för bättre lagstiftning. Bland annat antogs en reviderad uppsättning riktlinjer för bättre lagstiftning och en tillhörande verktygslåda. Enligt riktlinjerna ska kommissionen göra en subsidiaritetsprövning när nya initiativ övervägs inom områden där EU inte har exklusiv befogenhet och när en befintlig åtgärds relevans och europeiska mervärde utvärderas. I subsidiaritetsrapporten framhålls också att 53 konsekvensbedömningar och bedömde att förbättringar behövde göras i 12 av dessa när det gäller analysen av subsidiaritet och mervärde för EU. Kommissionen framhåller att subsidiariteten och proportionaliteten också var avgörande för bedömningar av om EU:s åtgärder ger de förväntade resultaten när det gäller effektivitet, ändamålsenlighet, samstämmighet, relevans och om det finns ett europeiskt mervärde. offentliggjorde kommissionen 72 utvärderingar och kontroller av ändamålsenligheten. 17 större utvärderingar och kontroller av ändamålsenligheten . Nämnden rekommenderade förbättringar i kategorin relevans och mervärde för EU i sju fall. Av rapporten framgår också att kommissionen tog emot 52 motiverade yttranden från de nationella parlamenten om subsidiaritetsprincipen, vilket var färre än de 65 motiverade yttranden som kom in . Av dessa avsåg 24 yttranden fyra olika kommissionsförslag. Det förslag som gav upphov till flest motiverade yttranden var förslaget om den inre marknaden för el (COM(2016) 861), vilket ledde till elva motiverade yttranden. Minskningen av antalet motiverade yttranden sammanföll med en minskning av antalet motiverade yttranden per kammare. Enligt kommissionen lämnade 19 av 41 kammare motiverade yttranden , vilket kan jämföras med 26 kammare . Flest motiverade yttranden lämnades av Sénat som lämnade sju motiverade yttranden. Bundestag och Bundesrat lämnade vardera sex motiverade yttranden. Senat och riksdag lämnade enligt kommissionen fyra motiverade yttranden. [2] Irländska Dáil and Seanad Éireann och Bundesrat lämnade vardera tre motiverade yttranden. Två motiverade yttranden vardera lämnades av Cortes Generales, Assemblée nationale, Országgyűlés, Eerste Kamer, Tweede Kamer, Sejm, Senatul och . Poslanecká sněmovna, Senato della Repubblica och Camera Deputaților lämnade vardera ett motiverat yttrande. Enligt kommissionen tog emot 49 motiverade yttranden, vilket kan jämföras med 76 motiverade yttranden . Alla inlagor, inklusive bidrag inom ramen för den s.k. politiska dialogen, från de nationella parlamenten offentliggörs i Connect som är databas för dokument från nationella parlament. I är det utskottet för rättsliga frågor () som har det övergripande ansvaret för att säkerställa respekten för subsidiaritetsprincipen. Utskottet utarbetar regelbundet betänkanden om kommissionens årsrapporter om subsidiaritet och proportionalitet. Utskottet bidrar också till de halvårsrapporter som Cosac (Konferensen mellan de parlamentariska organen för EU-frågor vid Europeiska unionens parlament) utarbetar om subsidiaritetsfrågor. Av subsidiaritetsrapporten framgår vidare att bl.a. utarbetade 42 inledande utvärderingar av kommissionens konsekvensbedömningar, 2 konsekvensbedömningar av parlamentets ändringsförslag i sak och 11 efterhandsbedömningar. Enligt artikel 4 i protokoll nr 2 måste rådet översända alla utkast till rättsakter som kommer från en grupp medlemsstater, , och Europeiska investeringsbanken till de nationella parlamenten. Utöver plikterna enligt fördraget håller rådet också medlemsstaterna informerade om de nationella parlamentens yttranden om kommissionens lagstiftningsförslag, och översände rådets sekretariat 38 motiverade yttranden. , rådet och kommissionen har olika antal registrerade motiverade yttranden, vilket enligt kommissionen beror på att inte alla institutionerna tagit emot samtliga motiverade yttranden eller att institutionerna räknar antalet motiverade yttranden på olika sätt. Av rapporten framgår att lämnade 15 yttranden om lagstiftningsutkast. Kommittén fann att de flesta respekterade subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, men uttryckte i två yttranden oro som var relevant när det gäller övervakningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Av rapporten framgår att den åttonde subsidiaritetskonferensen som anordnades gemensamt av och det österriska förbundsrådet ägde rum i . Som en del av de viktigaste slutsatserna påpekades att subsidiaritetsprincipens innebörd inte alltid tydligt klargjordes för medborgarna och att en större acceptans av politiken inte kan åstadkommas utan en korrekt tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. I rapporten redogörs för viktiga domar om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna som och tribunalen meddelade . Unionslagstiftaren ansågs ha iakttagit de båda principerna. Kommissionen framhåller i rapporten att unionslagstiftaren antog ett lagstiftningsförslag för vilket ett förfarande med gult kort hade aktiverats i enlighet med protokollet. Det var förslaget till förordning om inrättade av Europeiska åklagarmyndigheten som lades fram av kommissionen .