bet · H601KU30 · 2019-05-10 00:00:00 — (SD) begär i motion 2018/19:14 yrkande 1 ett tillkännagivande om att medlemskap i inte ska stå inskrivet i grundlagen. Enligt motionären kan och bör medlemskap i vara ett avtal som ska kunna omförhandla eller dra sig ur utan en grundlagsändring. I kommittémotion 2018/19:127 yrkar m.fl. (SD) att ställer sig bakom det som anförs i motionen om att utmönstra uppräkningen av organisationer i regeringsformen (yrkande 9) och om att enligt engelsk förebild folkomrösta om medlemskapet i EU (yrkande 10) och tillkännager detta för regeringen. Motionärerna anser att fortsatt medlemskap i bör underställas det svenska folket i en folkomröstning. Vidare bör det enligt motionärerna inte regleras i regeringsformen vilka organ är medlem i eller samarbetar med. I regeringsformen bör det endast finnas en skrivning om att i olika sammanhang deltar i internationella samarbeten. Det bör alltså inte uttryckligen av regeringsformen framgå att är medlem i EU och samarbetar med bl.a. (). anslöt sig till EU. trädde lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen i kraft. Samarbetet i EU regleras genom ett antal fördrag som har antagits och ändrats allteftersom samarbetet har utvecklats. Fördraget om Europeiska unionen () innehåller övergripande bestämmelser för unionen. i sin nuvarande form började gälla när Lissabonfördraget[2] trädde i kraft. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) kompletterar med mer detaljerade bestämmelser. Samarbetet inom EU bygger på att medlemsstaterna genom fördragen har tilldelat EU befogenheter att uppnå gemensamma mål. Principen om tilldelade befogenheter ska styra avgränsningen av EU:s befogenheter (artikel 5.1 i ). Det finns tre huvudsakliga typer av befogenhetsfördelning mellan EU och medlemsstaterna. – Områden där EU har exklusiva befogenheter. – Områden där EU och medlemsstaterna delar befogenheter. – Områden där EU endast har befogenheter att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder. Varje befogenhet som inte har tilldelats EU i fördragen tillhör medlemsstaterna (artiklarna 4 och 5.2 i ). Utövandet av befogenheterna ska styras av principerna om subsidiaritet och proportionalitet (artikel 5.1 i ). Av 1 kap. 10 § RF framgår att är medlem i EU. Det följer vidare av bestämmelsen att även inom ramen för FN och samt i andra sammanhang deltar i internationellt samarbete. Bestämmelsen trädde i kraft . Enligt 10 kap. 6 § första stycket RF kan inom ramen för samarbetet i EU överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i regeringsformen och i europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Av andra stycket följer att kan besluta om en sådan överlåtelse om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för det. beslut kan också fattas i den ordning som gäller för att stifta grundlagar. Överlåtelsen kan beslutas först efter godkännande av överenskommelsen enligt 10 kap. 3 § RF. Om förutsättningarna i 10 kap. 6 § RF inte är uppfyllda krävs en ändring i grundlagen för att kunna överlåta beslutanderätt. Inför anslutningen till EU diskuterades hur medlemskapet och dess konsekvenser borde komma till uttryck i regeringsformen. Frågan behandlades av inför EG (SOU 1993:14). Enligt utredningen fanns det två möjliga sätt att låta medlemskapet komma till uttryck i regeringsformen. Antingen fick medlemskapets konsekvenser framgå av var och en av de berörda bestämmelserna eller så skulle det finnas en allmän regel om medlemskapet som lämnade utrymme åt medlemskapets rättsliga följder. Utredningen valde att föreslå att en allmän bestämmelse om medlemskapet skulle föras in i regeringsformen. Någon allmän bestämmelse om EU-medlemskapet infördes emellertid inte. I regeringsformen avspeglades i stället EU-medlemskapet i fyra bestämmelser. Frågan om en allmän bestämmelse om EU-medlemskapet behandlades även av , som ansåg att en ny bestämmelse borde införas i 1 kap. RF i vilken det anges att är medlem i EU (SOU 2008:125 s. 496). Som skäl för förslaget anfördes bl.a. följande (s. 497 f.): Vårt medlemskap i är det internationella samarbete som har störst direkt påverkan på det svenska samhället, något som bl.a. kommer till uttryck genom den omfattande överlåtelse som har skett av svensk beslutanderätt från riksdag och regering till EU:s institutioner. En stor andel av de bestämmelser som svenska medborgare har att följa har numera sin grund i regler meddelade på EU-nivå och inte enligt regeringsformens bestämmelser om normgivning. De grundläggande bestämmelserna meddelas i dessa fall inte av riksdag eller regering utan av organ på EU-nivå. Gemenskapsrätten har på dessa områden företräde framför konkurrerande nationella bestämmelser, däribland i princip även regeringsformen och våra andra grundlagar. Den slutliga uttolkningen av sådana bestämmelser görs av och inte av de domstolar som i regeringsformen utpekas som högsta dömande instanser, dvs. På de områden som berörs av en överlåtelse kan inte längre på egen hand ingå internationella överenskommelser med andra stater eller med internationella organisationer. På samarbetsområden som inte förutsätter överlåtelse av beslutanderätt – något som i princip gäller vid polissamarbete och på straffrättens område samt inom utrikes- och säkerhetspolitiken – har samarbetet formellt inte samma påtagliga inverkan på det svenska rättssystemet. I realiteten innebär dock även dessa samarbetsformer långtgående politiska och juridiska bindningar för . Som har framgått ovan var en grundtanke vid införandet av regeringsformen att denna borde spegla de faktiska politiska förhållandena i landet. På EU-området kan regeringsformen knappast anses leva upp till denna målsättning. Hänvisningarna till EU sker i fyra spridda och mer funktionellt inriktade bestämmelser. Medlemskapet går bara att indirekt utläsa ur dessa. Vi menar att EU-medlemskapet tydligt bör framgå för den som tar del av regeringsformen. Att är medlem i EU bör därför anges redan i 1 kap. om statsskickets grunder. Däremot finns det inte anledning att låta medlemskapets konsekvenser framgå av var och en av de bestämmelser i regeringsformen som på olika sätt påverkas. Det kan – vilket berördes av inför EG (SOU 1993:14 s. 92 f.) – hävdas att ett inskrivande av medlemskapet i grundlag skulle kunna begränsa konstitutionella handlingsfrihet om landet snabbt vill lämna EU. Att i en sådan situation återta den beslutanderätt som har överlämnats till EU skulle formellt kunna kräva att regeringsformen först ändras så att medlemskapet inte längre grundlagsskyddas (jfr prop. 1964:140 s. 132). Vi menar dock att det är rimligt att låta den typen av överväganden styra utformningen av regeringsformen i detta hänseende. Det realistiska är att ett svenskt eventuellt utträde ur EU skulle ske stegvis och efter grundliga överväganden som även innefattar nödvändiga ändringar av regeringsformen. konstaterade vidare att regeringsformen inte innehöll någon allmän bestämmelse som på ett mer sätt berörde övriga internationella samarbeten direkt med andra länder och inom ramen för olika internationella organisationer (SOU 2008:125 s. 498). Mot bakgrund av dessa samarbetens betydelse för det svenska samhället framstod detta enligt som en brist. föreslog därför att en bestämmelse om deltagande i internationellt samarbete skulle införas i 1 kap. RF och att samarbetet inom ramen för FN och särskilt skulle framhållas i bestämmelsen. Detta uteslöt emellertid enligt inte att värdefullt samarbete också skulle kunna ske i andra former, exempelvis i andra internationella organisationer eller genom bilateralt samarbete. Regeringen ställde sig bakom förslag (prop. 2009/10:80). behandlade regeringens proposition, och utskottet delade regeringens bedömning att medlemskap i har så långtgående effekter på det svenska samhället att det borde flyttas fram i regeringsformens inledande kapitel (bet. 2009/10:KU19 s. 50). behandling av utrikesutskottet och behandlade utrikesutskottet regeringens proposition 2007/08:168 Lissabonfördraget (bet. 2008/09:UU8). yttrade sig i ärendet (yttr. 2008/09:KU3y). Enligt utrikesutskottet kunde Lissabonfördraget och de protokoll som hade förtecknats i slutakten till fördraget godkännas av . Utskottet ansåg att varken ändringar i dåvarande 10 kap. 5 § RF[3] eller i någon annan grundlagsbestämmelse erfordrades för att skulle kunna tillträda Lissabonfördraget. I denna del instämde utrikesutskottet i vad regeringen och hade anfört. I anslutning till propositionen behandlades några motionsyrkanden om folkomröstning om Lissabonfördraget. I denna del konstaterade utrikesutskottet när det gäller den svenska ratifikationsprocessen att har tagit ställning för att inte genomföra en folkomröstning, senast med anledning av utskottets betänkande 2007/08:UU10 (rskr. 2007/08:176). anförde vidare att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick. Enligt utskottet är väl skickad att ta ställning i frågor som nya fördrag och fördragsändringar kan ge upphov till. fördragsändringar efter medlemskap i har också varit föremål för ställningstagande i (bet. 1997/98:UU13, rskr. 1997/98:197, bet. 2001/02:KU1, rskr. 2001/02:92). Enligt utrikesutskottets mening fanns det inte anledning att i det aktuella fallet göra på något annat sätt, och utskottet avstyrkte därför motionsyrkandena. behandlade några motioner om medlemskapet i EU och om upphävande av bestämmelsen i regeringsformen om att är medlem i EU (bet. 2011/12:KU15 s. 15 f.). I sitt ställningstagande noterade utskottet att det följer av regeringsformen att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick. Utskottet konstaterade att den aktuella bestämmelsen hade införts i grundlagen. Utskottet hänvisade också till vad det hade uttalat i samband med behandlingen av regeringens förslag i denna del (se bet. 2009/10:KU19 s. 50). Med anledning av detta avstyrkte utskottet en motion om att bestämmelsen i regeringsformen om att är medlem i EU skulle upphävas. Utskottet fann inte heller skäl att förorda en översyn av frågan om medlemskap i och avstyrkte därför två motionsyrkanden om detta. behandlade utskottet ett motionsyrkande om att det inte bör framgå av regeringsformen med vilka organ samarbetar internationellt (bet. 2015/16:KU16 s. 33 f.). Utskottet avstyrkte motionsyrkandet med motiveringen att frågan om internationella samarbeten relativt hade utretts av och att den aktuella bestämmelsen trätt i kraft . Motionsyrkanden om att folkomrösta om medlemskapet i EU, att bestämmelsen i regeringsformen om att är medlem i EU ska upphävas och att det inte bör framgå i regeringsformen med vilka organ samarbetar internationellt behandlades av utskottet (bet. 2017/18:KU36 33 f.). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionsyrkandena. I dessa delar finns i betänkandet en reservation (SD). Motioner om folkomröstning om medlemskapet i EU, om att bestämmelsen i regeringsformen om att är medlem i EU ska upphävas och om att det i regeringsformen inte bör anges med vilka organ samarbetar internationellt har varit uppe till behandling i utskottet. Utskottet vidhåller sina tidigare ställningstaganden och avstyrker motionsyrkandena. Frågor kopplade till EU-samarbetet Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om EU-samarbetet. Jämför reservation 8 (L). I partimotion 2018/19:2040 av m.fl. (L) yrkande 3 begärs att EU ska väcka talan mot länder som inte genomför . Motionärerna menar att det är oacceptabelt att vissa av EU:s medlemsländer vägrar att genomföra demokratiskt fattade beslut och att de bryter mot . Enligt motionärerna måste processerna i mot länder som inte följer aktuellt ramverk gå snabbare än . (SD) efterlyser i motion 2018/19:109 ett tillkännagivande om att ska verka för att ett granskningsförfarande upprättas för det underlag som har för sina domar. Motionären framhåller att eftersom avgöranden inte går att överklaga och medlemsstaternas domstolar och myndigheter har att följa dessa avgöranden är det viktigt att innehållet i underlag faktagranskas. Genomförande av EU:s rättsakter Europeiska kommissionen (kommissionen) övervakar att medlemsstaterna tillämpar och genomför på ett korrekt sätt. Om kommissionen anser att en medlemsstat inte uppfyller sina skyldigheter kan den inleda ett s.k. överträdelseärende. Sådana ärenden kan avse utebliven anmälan om genomförande av direktiv, felaktigt genomförande eller felaktig tillämpning av samt verkställighet av domar. Förfarandet för överträdelseärendena består av tre formella steg (artikel 258 EUF-fördraget). I det första steget fattar kommissionen beslut om en s.k. formell underrättelse till den berörda medlemsstaten, som kan svara . Om kommissionen inte är nöjd med svaret kan den lämna ett s.k. motiverat yttrande. Om medlemsstaten inte , normalt , vidtar de åtgärder som kommissionen bedömer som nödvändiga kan kommissionen i ett tredje steg föra ärendet vidare till . har på talan av kommissionen möjlighet att utdöma ekonomiska sanktioner om medlemsstaterna inte genomför direktiv inom utsatt tid (artikel 260 EUF-fördraget). För att ytterligare inskärpa betydelsen av att genomföra direktiv avser kommissionen att ändra sin praxis vid processer i om för sent genomförande av direktiv (kommissionens meddelande om : Bättre resultat genom bättre tillämpning, C(2016) 8600). Fortsättningsvis kommer kommissionen att vidhålla sin talan vid och yrka på ekonomiska sanktioner (standardbelopp) även om en medlemsstat under processens gång meddelar att den fullständigt har genomfört ett direktiv (skr. 2016/17:115 s. 146 f. och skr. 2017/18:118 s. 165). uppgift är att säkerställa att lag och rätt följs vid tolkningen och tillämpningen av och att se till att unionens institutioner handlar inom sina respektive behörighetsområden och i enlighet med (skr. 2015/16:115 s. 231). Det är också som ytterst avgör om medlemsstaterna och unionens institutioner följer och tillämpar korrekt. I EUF-fördraget finns närmare bestämmelser om och dess domare (artiklarna 251–281). behandlade utskottet ett motionsyrkande om att EU ska väcka talan mot länder som inte genomför (bet. 2017/18:KU36 s. 38 f.). I sitt ställningstagande noterade utskottet bl.a. att frågan behandlades på olika sätt inom EU. Därutöver fann utskottet inte några skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna yrkade på. Utskottet avstyrkte motionsyrkandet. I denna del finns i betänkandet en reservation (L). Ett motionsyrkande om att EU ska väcka talan mot länder som inte genomför har varit uppe till behandling i utskottet. I denna del vidhåller utskottet sitt tidigare ställningstagande och avstyrker motionsyrkandet. När det gäller motionsyrkandet om att ska verka för att ett granskningsförfarande upprättas för det underlag som har för sina domar finner utskottet inte några skäl att ta ett sådant initiativ som motionären föreslår. Motionsyrkandet avstyrks därmed. Formerna för grundlagsändringar m.m. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om formerna för grundlagsändringar och om vallagen som semikonstitutionell lag. Jämför reservation 9 (M) och särskilt yttrande 1 (L). (M) begär i motion 2018/19:1240 delyrkande 1 ett tillkännagivande om att undersöka sätt att stärka och trygga demokratin. Motionären framhåller att andra europeiska länder har försvårat möjligheterna för ett parlament att fatta beslut som står i strid med grundläggande regler om ett demokratiskt statsskick och mänskliga rättigheter och att något motsvarande bör införas i svensk rätt. Som exempel kan det i regeringsformen införas en bestämmelse om att lagändringar som strider mot grundläggande bestämmelser om statsskicket och de mänskliga rättigheterna inte får genomföras. En annan lösning kan enligt motionären vara att för grundlagsändringar införa ett formkrav om två likalydande beslut med kvalificerad majoritet och med ett mellanliggande ordinarie riksdagsval. Vidare framhåller motionären att vallagen är en central lag i en trygg demokrati och att det därför bör övervägas om lagen ska uppgraderas till semikonstitutionell lag. m.fl. (L) efterlyser i kommittémotion 2018/19:2588 yrkande 1 en förstärkning av formerna för grundlagsändringar. Motionärerna framhåller att det med de nuvarande bestämmelserna om grundlagsändringar inte ges ett fullgott skydd för demokratin i en situation där landet befinner sig i en allvarlig kris och att det därför bör göras en bred analys av dessa bestämmelser. Vid en sådan analys bör enligt motionärerna olika alternativ till lösningar övervägas. En lösning kan vara att en grundlagsändring ska förutsätta mellanliggande ordinarie riksdagsval. En sådan lösning skulle eliminera risken för att en tillfällig politisk kris utnyttjas till att utlysa ett extra val för att inskränka demokratin. En annan lösning kan enligt motionärerna vara ett krav på kvalificerad majoritet för att ändra de centrala grundlagsbestämmelserna om , regeringen, domstolarnas oberoende, individuella fri- och rättigheter, tryck- och yttrandefrihet m.m. En annan fråga som bör övervägas är om det ska krävas en folkomröstning vid en grundlagsändring som påtagligt inskränker nämnda centrala grundlagsbestämmelser. Det bör vidare enligt motionärerna övervägas om det för antagande av en grundlagsändring ska krävas att ett visst minsta antal riksdagsledamöter deltar i beslutet. Även m.fl. (M) yrkar i kommittémotion 2018/19:2812 yrkande 11 att bestämmelserna om formerna för grundlagsändringar ses över i syfte att försvåra sådana ändringar. I ljuset av händelserna i t.ex. och bör det enligt motionärerna övervägas om det är för enkelt att ändra en svensk grundlag. En ny grundlagsutredning bör därför få i uppdrag att överväga om det ska ställas ytterligare formkrav vid grundlagsändringar. Exempelvis kan det övervägas om det ska krävas kvalificerad majoritet utöver nuvarande krav om två beslut med mellanliggande val. Det bör även övervägas om det mellanliggande valet ska vara ett ordinarie val eller om det alltjämt ska räcka med ett extra val. I 8 kap. 14 § RF regleras formkravet för beslut om grundlagsändringar. Enligt bestämmelsen stiftas grundlag genom två likalydande beslut. Genom det första beslutet antas grundlagsförslaget som vilande. Det andra beslutet får inte fattas tidigare än att det efter det första beslutet har hållits val till i hela riket och den nyvalda har samlats. Dessutom ska det gå mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i kammare och valet, om inte beslutar om undantag. Ett sådant beslut ska fattas senast vid ärendets beredning och minst fem sjättedelar av ledamöterna måste rösta för beslutet. Det krävs inte att valet är ett ordinarie val utan grundlagsändringar kan i princip även göras vid extra val (m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl., 2018 s. 411). Fristen som innebär att ett förslag måste föreläggas kammaren före valet måste dock iakttas. I förarbetena framhålls att de särskilda formkrav som ställs upp för ändring eller upphävande av bestämmelser i grundlag fyller en viktig funktion och att de utgör en garanti för att avgörande ändringar av statsskicket kan genomföras bara om en stabil majoritet bland väljarna godtar dem (prop. 1973:90 s. 157). Genom den tidsutdräkt formkraven medför kan också förhastade ändringar förhindras. Vidare framhålls att behovet av skydd naturligtvis är särskilt framträdande när det gäller bestämmelser som är väsentliga för statsskicket. Att fristen löper från ärendets väckande och inte från det första beslutet motiveras i förarbetena med att man härigenom får säkerhet både för en grundlig behandling i och för en omfattande offentlig debatt (prop. 1978/79:195 s. 51). får inte såsom vilande anta ett förslag om stiftande av grundlag som är oförenligt med annat vilande grundlagsförslag, utan att avslå det först antagna förslaget (8 kap. 15 § RF). Enligt 8 kap. 16 § första stycket RF ska folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag hållas, om det yrkas av minst en tiondel av ledamöter och minst en tredjedel av ledamöterna röstar för yrkandet. Ett sådant yrkande ska framställas från det att antog grundlagsförslaget som vilande. Yrkandet ska inte beredas i utskott. Av 8 kap. 16 § andra stycket RF följer att folkomröstningen ska hållas med det val till som avses i 14 §. Vid omröstningen får de som har rösträtt vid valet förklara om de godtar det vilande grundlagsförslaget eller inte. Förslaget är förkastat, om de som röstat mot förslaget är fler än de som röstat för förslaget och de som röstat mot till antalet är fler än hälften av dem som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet. I annat fall tar upp förslaget till slutlig prövning. Den riksdagsordning som gällde var en grundlag, och utöver bestämmelser om inre organisation och arbete innehöll den även bestämmelser om som kunde betraktas som väsentliga för statsskicket (m.fl. s. 427). Bestämmelserna av det senare slaget flyttades dock över till regeringsformen vid dess tillkomst, och därefter har riksdagsordningen inte längre status som grundlag. Riksdagsordningen intar dock en mellanställning mellan grundlag och vanlig lag. Enligt 8 kap. 17 § RF stiftas riksdagsordningen på det sätt som gäller för grundlagar eller genom endast ett beslut om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för beslutet. Det nu aktuella förfarandet avser endast riksdagsordningens huvudbestämmelser. Tilläggsbestämmelser i riksdagsordningen ändras på samma sätt som vanlig lag. I riksdagsordningens huvudbestämmelser regleras frågor av större vikt ur ett demokratiskt perspektiv medan detaljbestämmelser av mindre principiell betydelse finns i tilläggsbestämmelserna (m.fl. s. 427). De grundläggande momenten vid ändring av grundlag har varit desamma , dvs. två beslut med mellanliggande riksdagsval och krav på att de båda besluten ska vara likalydande (m.fl. s. 411). Grundlagberedningen ansåg att formkraven för ändring eller upphävande av grundlag inte borde mjukas upp. Regeringen delade den bedömningen (prop. 1973:90 s. 157). såg bl.a. över bestämmelsen om folkomröstningar om vilande förslag till grundlagsändring (SOU 2008:125 s. 238 f.). Kommittén föreslog mindre ändringar av bestämmelsen i syfte att uppnå en ordning som är rimligare och mer rättvisande utan att försvåra genomförandet av förändringar av grundlagen. Enligt förslaget skulle bestämmelsen ändras så att ett vilande grundlagsförslag är förkastat om de som röstar mot förslaget är fler än de som röstar för förslaget. Det borde dock enligt kommittén även fortsättningsvis krävas att de som röstar mot förslaget till antalet är fler än hälften av dem som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet. När det gäller bestämmelserna i regeringsformen om stiftande av grundlag föreslog endast en ändring i förtydligande syfte och några språkliga ändringar (s. 780). Regeringen ställde sig bakom förslag, som därefter antogs av (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). När det gäller bestämmelserna i regeringsformen om stiftande av grundlag föreslog endast ändringar av redaktionellt slag. Utskottet anser att det inte finns skäl att förorda en översyn i denna del och avstyrker motionsyrkandena. I övrigt finner utskottet inte skäl att ta ett sådant initiativ vad gäller vallagen som motionären föreslår. Motionsyrkandet avstyrks därmed. Utskottets förslag i korthet avslår motioner om ytterligare förutsättningar för nationella folkomröstningar. (SD) efterlyser i motionerna 2018/19:192 och 2018/19:214 att nationella folkomröstningar ska kunna användas i större utsträckning än .