bet · H601KU35 · 2019-04-12 00:00:00 — Samlad struktur för tillhandahållande av lokal statlig service Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till ny lag om viss gemensam offentligt service och lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen. Lagändringarna syftar till att möjliggöra lokal statlig service som tillhandahålls vid servicekontor i en sammanhållen organisation som Statens servicecenter ansvarar för. Den föreslagna regleringen omfattar en ny lag om viss gemensam offentlig service. En ny sekretessbestämmelse föreslås som innebär att sekretess ska gälla för handlingar som lämnas in till eller upprättas i en sådan serviceverksamhet som en statlig myndighet ska utföra åt någon annan myndighet enligt den nya lagen. Myndigheten ska tillämpa motsvarande sekretessbestämmelser som gäller hos den myndighet för vilken en handling tagits emot eller upprättats. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår att motionsyrkandena avslås. I betänkandet finns tre reservationer (SD, KD). Proposition 2018/19:47 Samlad struktur för tillhandahållande av lokal statlig service. Två yrkanden i en följdmotion. Sju yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /19. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Lokal statlig service vid servicekontor Samlad struktur för tillhandahållande av lokal statlig service Tillgång till lokal statlig service 1.Samlad struktur för tillhandahållande av lokal statlig service, punkt 1 (SD) 2.Tillgång till lokal statlig service, punkt 2 (SD) 3.Tillgång till lokal statlig service, punkt 2 (KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /19 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Samlad struktur för tillhandahållande av lokal statlig service antar regeringens förslag till 1. lag om viss gemensam offentlig service, 2. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Därmed bifaller proposition 2018/19:47 punkterna 1 och 2 samt avslår motion 2018/19:3033 av m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2. Reservation 1 (SD) Tillgång till lokal statlig service 2018/19:155 av m.fl. (SD) yrkande 4, 2018/19:628 av (SD), 2018/19:775 av (M) yrkande 1, 2018/19:1815 av och (båda S), 2018/19:2492 av Per Åsling (C) yrkande 1, 2018/19:2694 av m.fl. (C) yrkande 22 och 2018/19:2736 av m.fl. (KD) yrkande 62. Reservation 2 (SD) Reservation 3 (KD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (SD), (S), (C), (SD), Skånberg (KD), (S), (L), (SD), (M), (M), (V), (M) och (S). Ärendet och dess beredning Regeringen föreslår i proposition 2018/19:47 Samlad struktur för tillhandahållande av lokal statlig service att antar regeringens förslag till lag om viss gemensam offentlig service och lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1 och regeringens lagförslag i bilaga 2. Regeringen har i propositionen redogjort för ärendets beredning fram till dess att propositionen beslutades. Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter. En följdmotion har väckts med anledning av propositionen. I betänkandet behandlas även motioner från allmänna motionstiden /19 som rör statliga och kommunala servicekontor. En förteckning över behandlade förslag finns i bilaga 1. I propositionen föreslås lagändringar som syftar till att möjliggöra lokal statlig service som tillhandahålls vid servicekontor i en sammanhållen organisation som Statens servicecenter ansvarar för. Den föreslagna regleringen omfattar en ny lag om viss gemensam offentlig service som ersätter lagen om samtjänst vid medborgarkontor. Det föreslås också en ny sekretessbestämmelse som innebär att sekretess ska gälla för handlingar som lämnas in till eller upprättas i en sådan serviceverksamhet som en statlig myndighet ska utföra åt någon annan myndighet enligt den nya lagen. Myndigheten ska tillämpa motsvarande sekretessbestämmelser som gäller hos den myndighet för vilken en handling tagits emot eller upprättats. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Lokal statlig service vid servicekontor Samtjänstlagen och samtjänstförordningen m.m. Samverkan mellan myndigheterna vid servicekontoren regleras genom lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor (förkortas samtjänstlagen) och förordningen (2009:315) om samtjänst vid medborgarkontor (förkortas samtjänstförordningen), som kompletteras av s.k. samtjänstavtal. Enligt 1 § samtjänstlagen får statliga myndigheter, en kommun eller ett landsting ingå avtal om att för varandras räkning lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda och i övrigt handlägga förvaltningsärenden med de begränsningar som anges i lagen eller i förordning (samtjänst vid medborgarkontor). Av 2 § framgår dels att ett samtjänstavtal ska ange vilka förvaltningsuppgifter som ska omfattas av samtjänsten, dels att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till personuppgifter ska anges särskilt i avtalet, dels att det även ska framgå av avtalet vilken tillgång till personuppgifter som behövs för att de förvaltningsuppgifter som omfattas av avtalet ska kunna utföras. Så snart ett samtjänstavtal har ingåtts ska en kopia skickas in till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt 4 § samtjänstlagen ska myndigheter som ingått ett samtjänstavtal på det sätt som bestäms av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer redovisa hur verksamheten har bedrivits. I 3 § samtjänstförordningen ges möjlighet till samverkan mellan statliga myndigheter samt mellan statliga myndigheter och kommuner eller landsting när det gäller vissa uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Enligt 4–5 §§ ska kopior av samtjänstavtal och årliga verksamhetsrapporter ges in till Kammarkollegiet. I samtjänstlagen och samtjänstförordningen används begreppet medborgarkontor, men myndigheterna använder när de gemensamma kontoren, startades begreppet servicekontor. Enligt 3 § myndighetsförordningen (2007:515) ansvarar en myndighets ledning inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Av 6 § myndighetsförordningen framgår att myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Av 8–10 §§ förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokal-försörjning framgår att varje myndighet får besluta om sin lokalförsörjning samt att om planerad lokalförändring förutsätter ökad tilldelning av anslags-medel eller motsvarande får myndigheten besluta om förändringar endast efter regeringens medgivande. Genom förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete förtydligas de statliga myndigheternas ansvar i det regionala tillväxtarbetet. Möjligheten till decentralisering ska beaktas, och krav ställs bl.a. på samråd, samverkan och samordning med andra berörda statliga myndigheter, kommuner, landsting, näringsliv och organisationer när verksamhetsminskningar övervägs. Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) har var och en rätt att ta del av allmänna handlingar för att främja ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Rätten får begränsas endast till skydd för något av de intressen som anges i 2 kap. 2 § TF, t.ex. det allmännas ekonomiska intresse eller skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningarna ska noga anges i en särskild lag eller i annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Med en allmän handling avses en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt, om den förvaras hos en myndighet och är inkommen till eller upprättad hos myndigheten (2 kap. 3 och 4 §§ TF). En handling har kommit in till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa (2 kap. 9 § TF). Den som begär ut en allmän handling som får lämnas ut ska genast eller så snart det är möjligt och utan avgift få ta del av handlingen på stället (2 kap. 15 § TF). Den som önskar ta del av en allmän handling har även rätt att mot en fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del handlingen får lämnas ut. En begäran att få en avskrift eller kopia av en allmän handling ska behandlas skyndsamt (2 kap. 16 § TF). En begäran om att få ta del av en allmän handling ska göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Det är typiskt sett även denna myndighet som ska pröva om handlingen kan lämnas ut (2 kap. 17 § TF). Sekretess gäller inte bara i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter och inom en myndighet (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). Enligt 6 kap. 5 § OSL ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna en uppgift som den förfogar över, om uppgiften inte är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Enligt 10 kap. 27 § OSL kan sekretessbelagda uppgifter lämnas mellan myndigheter, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. I samma kapitel finns även andra sekretessbrytande bestämmelser. Av 12 kap. 1 § OSL framgår att sekretess till skydd för en enskild som huvudregel inte gäller mot den enskilde själv. Han eller hon kan normalt sett vid kontakter med myndigheter häva sekretess som gäller till skydd för honom eller henne (12 kap. 2 §, jfr 10 kap. 1 § OSL). I 40 kap. OSL finns sekretessbestämmelser som reglerar skydd för enskilda hos övriga myndigheter och i övriga verksamheter. Dataskyddsförordningen, dataskyddslagen och sektorsspecifika lagar EU:s dataskyddsförordning är i alla delar bindande och direkt tillämplig i samtliga EU:s medlemsländer och ska tillämpas . Förordningen, som utgör den generella regleringen av personuppgiftsbehandling inom EU, tillåter och förutsätter ibland att medlemsstaterna kompletterar förordningen med nationell lagstiftning. Dataskyddsförordningen kompletteras i av bl.a. lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen) och förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning samt myndighetsspecifika författningar. Samlad struktur för tillhandahållande av lokal statlig service Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ny lag om viss gemensam offentlig service och lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen och avslår en motion. Jämför reservation 1 (SD). Enligt regeringen finns det ett behov av att stärka förtroendet för de statliga myndigheternas och samhällets institutioner genom en väl utvecklad lokal statlig närvaro och service. Trots att utvecklingen går mot allt fler digitala tjänster har såväl privatpersoner som företagare behov av att personligen kunna möta myndigheter och få personlig service. Lokal statlig service är särskilt viktigt för de som har svårigheter med det svenska språket, de som har vissa typer av funktionsnedsättningar och de som är ekonomiskt utsatta. Genom att samla vissa statliga myndigheters lokala besöks- och serviceverksamheter i en sammanhållen organisation ökar möjligheterna att erbjuda lokal statlig service av hög kvalitet på ett kostnadseffektivt sätt. Regeringen bedömer att den lokala serviceverksamheten bör samlas i en organisation för att ge förutsättningar att skapa en samordnad styrning och ledning samt att utveckla servicen till privatpersoner, företagare och bolag. Prioriteringar, resursplanering och ekonomiska förutsättningar bör övervägas och avgöras inom en myndighet i stället för flera. I propositionen lämnas förslag på hur den nya driften av servicekontoren ska regleras. Regeringen anser att en reglering bör kunna klara flera motstridiga behov. Den bör ge förutsättningar för flexibilitet och effektivitet. är det nödvändigt att det finns krav som säkerställer en rättssäker hantering, upprätthåller ett högt integritetsskydd, tydliggör berörda myndigheters ansvar och möjliggör ansvarsutkrävande. Regeringen anser också att det är rimligt att så långt som möjligt behålla den nuvarande regleringen, med inflytande för myndigheterna genom avtal och uppdragsavtal för handläggarna på servicekontoren, och där ärendehanteringen sker i respektive myndighets namn. Detta ger goda förutsättningar för flexibilitet, styrning och en långsiktig utveckling av verksamheten. Regeringen anser att serviceverksamheten vid , och bör samlas i en sammanhållen organisation, som Statens servicecenter ska ansvara för. Det bör dock framhållas att avsikten inte är att utesluta andra statliga myndigheter från att frivilligt ingå serviceavtal med Statens servicecenter, eller att ingå avtal med varandra, en kommun eller ett landsting om annan servicesamverkan. Regeringen framhåller att omfattande förändringar kommer att genomföras av Arbetsförmedlingens verksamhet, och att regeringen avser att återkomma till myndighetens framtida deltagande i serviceorganisationen. Regeringen redovisade i budgetpropositionen att den statliga lokala service som bedrivs vid servicekontor i samverkan mellan , och skulle samlas i en sammanhållen organisation fr.o.m. och att Statens servicecenter skulle ansvara för denna (prop. 2017/18:1 utg.omr. 2 avsnitt 5.5). Mot denna bakgrund beslutade efter regeringens förslag ekonomiska vårproposition att de ändamål och verksamheter som avser tillhandahållandet av lokal statlig service vid servicekontor, och som finansieras från anslaget 1:1 inom utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution, anslaget 2:1 inom utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning samt anslaget 2:1 inom utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom, skulle flyttas till utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning (prop. 2017/18:100, bet. 2017/18:KU40, rskr. 2017/18:419). Regleringen av en gemensam offentlig service Enligt regeringen bör organisationen av och ansvarsfördelningen för de servicekontor som Statens servicecenter ska ansvara för utgå från den reglering som gäller för samverkan enligt samtjänstlagen. Regeringen anser också att den nuvarande ordningen bör behållas, där myndigheten som ansvarar för en viss förvaltningsuppgift har det rättsliga ansvaret för sina ärenden även efter att ett serviceavtal ingåtts. Ärendehanteringen bör därför även i fortsättningen ske inom ramen för den ursprungligt ansvariga myndighetens verksamhet. Det rättsliga ansvaret för ärendehanteringen kommer således att ligga på , och , och inte på Statens servicecenter. Enligt regeringens mening bör varje ansvarig myndighet även fortsättningsvis ingå uppdragsavtal med servicehandläggare som ska utföra förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till personuppgifter. Däremot kommer Statens servicecenter som anställningsmyndighet att ha arbetsgivaransvaret för den personal som kommer att arbeta vid servicekontoren. Den verksamhet som bedrivs vid de befintliga servicekontoren består i huvudsak av tillhandahållande av information och vägledning i olika frågor samt fördjupad service, vilket förutsätter kännedom om besökarens identitet och tillgång till personregister. Regeringen anser att den service som ska tillhandahållas vid de servicekontor som Statens servicecenter kommer att ansvara för bör vara densamma som gäller , dvs. service av både allmän och fördjupad karaktär. Det förhållandet att Statens servicecenter ska bedriva verksamheten vid servicekontoren utgör inte skäl för att införa en mindre flexibel ordning. Regeringen bedömer därför att de berörda myndigheterna även fortsättningsvis bör ha möjlighet att ingå avtal med Statens servicecenter om vilka ärenden servicen ska omfatta, så länge det inte helt eller delvis är fråga om myndighetsutövning. Lagrådet har bl.a. uttalat att det kan ifrågasättas om de som har sin huvudsakliga anställning hos en myndighet ska ges rätt att meddela beslut som kräver specialistkunskaper och erfarenhet på en annan myndighets område. Regeringen anser mot denna bakgrund att ärendehanteringen, dvs. myndighetsutövningen, vid servicekontoren även i fortsättningen bör begränsas. Huvudregeln vad gäller kommuner och landsting ändras inte, dvs. förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning och som en kommun eller ett landsting ansvarar för får inte omfattas av ett serviceavtal. För att få en tydligare och eftersträvad styrning finns det ett behov av att göra vissa ändringar i den befintliga rättsliga regleringen. Regeringen föreslår att en ny anpassad lag om en gemensam och offentlig service ska ersätta den nuvarande samtjänstlagen. Begreppet samtjänst bör ersättas med begreppet service. Regeringen föreslår att den eller de statliga myndigheter som regeringen bestämmer ska utföra uppgifter vid lokala servicekontor för andra myndigheters räkning. Regeringen föreslår vidare att den eller de myndigheter som regeringen bestämmer ska vara skyldiga att använda sig av de först nämnda myndigheternas tjänster vad gäller lokal statlig service. Regeringen avser tills vidare endast att ge Statens servicecenter i uppdrag att tillhandahålla lokal statlig service åt andra myndigheter. Vidare avser regeringen att ålägga , och att ansluta sig till Statens servicecenters lokala organisation. Regeringen föreslår också att uppdragsavtal, inte anställningsavtal, ska ingås med den som är anställd och som ska utföra förvaltningsuppgifter för någon annan statlig myndighets räkning än den där personen är anställd, om förvaltningsuppgifterna helt eller delvis innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personuppgifter. Skyldigheten att ge in samtjänstavtal och årliga verksamhetsrapporter till Kammarkollegiet ska inte gälla sådan verksamhet som regeringen bestämt att en statlig myndighet ska utföra för andra myndigheters räkning. Allmänna handlingar och sekretess vid servicekontoren Vid den senaste ändringen av samtjänstlagen konstaterade regeringen att ett servicekontor inte är en myndighet i den mening som avses i 2 kap. TF (prop. 2008/09:123 s. 29). Det är i stället de myndigheter som deltar i samarbetet som ansvarar för sin respektive del av verksamheten vid servicekontoret. Handlingar som ges in till ett servicekontor anses således inte inkomna till kontoret utan till en eller flera av de samverkande myndigheterna. Motsvarande gäller för handlingar som upprättas vid servicekontoren. Den aktuella reformen innebär att servicekontoren kommer att ingå i myndigheten servicecenter. En handling som lämnas in på ett servicekontor för att t.ex. sändas vidare till kan, i tryckfrihetsförordningens mening, anses ha kommit in till myndigheten servicecenter. Reformen kan också komma att medföra att framställningar om att få ta del av allmänna handlingar görs direkt till Statens servicecenter. Så länge den aktuella handlingen kan anses förvarad hos Statens servicecenter kommer myndigheten i så fall att behöva pröva frågan om utlämnande. Statens servicecenter ska då även ansvara för att en begäran som ställs till myndigheten hanteras på ett rättssäkert sätt, med beaktande av de skyndsamhetskrav m.m. som följer av tryckfrihetsförordningen. Regeringen framhåller att Statens servicecenters och servicekontorens roll kommer att vara att ge service för andra myndigheters räkning. Inkomna handlingar mottas och förvaras därför huvudsakligen inte för någon egentlig egen verksamhet utan för att efter en eventuell serviceåtgärd skickas vidare till den myndighet som ansvarar för förvaltningsuppgifterna. Det ankommer på Statens servicecenter och de samverkande myndigheterna att fastställa rutiner för ett enkelt och säkert överlämnande av inkomna handlingar. Huvudregeln när en allmän handling begärs ut från en myndighet är att tillämpliga bestämmelser i sekretesslagstiftningen i den verksamhet från vilken handlingen begärs utlämnad ska tillämpas. Det saknar betydelse om handlingen är offentlig eller sekretessbelagd i en annan verksamhet. Vid hanteringen av exempelvis ett skatteärende på ett servicekontor tillämpas således enligt nu gällande ordning de bestämmelser i som ska tillämpa i sin verksamhet. Enligt regeringen bör detsamma gälla hos en myndighet som i likhet med Statens servicecenter ska tillhandahålla gemensam offentlig service. De uppgifter som hanteras i de samverkande myndigheternas verksamhet rör generellt enskildas personliga och ekonomiska förhållanden och kan i många fall antas vara av känslig art. Det får därför inte finnas någon risk för att situationer uppkommer när en handling lämnas ut av myndigheten som ansvarar för servicekontoret, trots att den skulle anses omfattas av sekretess hos den myndighet som ansvarar för det ärende som handlingen avser. Regeringen anser mot denna bakgrund att motsvarande sekretess bör gälla hos den myndighet som getts i uppdrag att utföra gemensam offentlig service åt någon annan myndighet som i den senare myndighetens verksamhet. En sekretessbestämmelse av denna innebörd bör därför införas i offentlighets- och sekretesslagen. Sekretessbestämmelsen bör införas i 40 kap. OSL, som reglerar sekretess till skydd för enskilda hos övriga myndigheter och i övriga verksamheter. Regeringen bedömer vidare att det inte finns skäl att införa några särskilda sekretessbrytande regler mellan myndigheter som ingått serviceavtal. Den nuvarande ordningen att den enskilde vid behov häver sekretessen har av allt att döma fungerat väl i praktiken och bör därför tillämpas även i fortsättningen. Hur inhämtandet av den enskildes samtycke ska ske och dokumenteras är en fråga för berörda myndigheter att hantera. Det är dock viktigt att det framgår av det dokumenterade samtycket vilka specifika uppgifter som bedömts nödvändiga att hämta in från andra myndigheter, samt att den enskilde får relevant och tydlig information om innebörden av samtycket. Regeringens bedömning är vidare att Statens servicecenter bör hantera registreringen av allmänna handlingar vid servicekontoren på ett för verksamheten lämpligt sätt. De handlingar som lämnas in till eller upprättas på servicekontoren bör endast arkiveras av den myndighet som är avsedd adressat eller för vars räkning handlingen upprättats. I propositionen gör regeringen bedömningen att behandlingen av personuppgifter vid servicekontoren inte kommer att förändras när Statens servicecenter tar över driften av verksamheten. Den rättsliga regleringen för behandling av personuppgifter kommer alltjämt att finnas i EU:s dataskyddsförordning och de övriga författningar på personuppgiftsområdet som gäller för respektive område. Någon ytterligare reglering är därmed inte nödvändig för den behandling av personuppgifter som kommer att ske vid servicekontoren. Någon direktåtkomst till uppgifter i automatiserade register hos de myndigheter åt vilka service tillhandahålls på servicekontoren behöver inte ges till Statens servicecenter. Regeringen gör vidare bedömningen att EU:s dataskyddsförordning, lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och förordningen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning utgör tillräcklig reglering för den personuppgiftsbehandling som kan komma att ske vid Statens servicecenter. Det behöver således inte införas någon ytterligare reglering av denna behandling. Regeringen föreslår att den nya lagen om viss gemensam offentlig service och ändringen i offentlighets- och sekretesslagen ska träda i kraft , när lagen om samtjänst vid medborgarkontor ska upphöra att gälla. Den upphävda lagen ska dock fortfarande gälla för samtjänstavtal som ingåtts före ikraftträdandet. I motion 2018/19:3033 av m.fl. (SD) begärs i yrkande 1 att avslår propositionen.