bet · H601JuU10 · 2019-04-15 00:00:00 — Tiggeri – att utan erbjudande om någon motprestation be om ekonomiskt understöd – är inte i sig straffbart eller annars otillåtet enligt svensk lag. Detta gäller även när det bedrivs i former som kan beskrivas som organiserade, om man med detta menar att enskilda som tigger samordnar sin aktivitet när de bor, reser och lever tillsammans. I 3 kap. ordningslagen (1993:1617) finns bestämmelser om bl.a. användningen av offentliga platser och om ordning och säkerhet på sådana platser. Enligt 8 § får en kommun, efter bemyndigande av regeringen, meddela de ytterligare föreskrifter för kommunen, eller en del av denna, som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats (lokala föreskrifter). Av kommentaren till 3 kap. 8 § ordningslagen (se , Ordningslagen, , Zeteo, kommentaren till 3 kap. 8 §) framgår att penninginsamling i form av tiggeri på offentlig plats kan regleras i en lokal ordningsstadga, om ett sådant förbud är särskilt motiverat från ordningssynpunkt. Så skulle kunna vara fallet i gallerior där ett stort antal personer passerar eller vid omstigningsplatser för kollektivtrafik. Bemyndigande för kommunen att meddela nämnda föreskrifter finns i 1 § förordningen (1993:1632) med bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen (1993:1617). Enligt 3 kap. 12 § ordningslagen får föreskrifter enligt bl.a. 8 § inte angå förhållanden som är reglerade i ordningslagen eller annan författning eller som enligt lagen eller annan författning kan regleras på något annat sätt. Föreskrifterna får inte lägga onödigt tvång på allmänheten eller annars göra obefogade inskränkningar i den enskildes frihet. Om någon agerar i strid mot ordningslagen eller en ordningsföreskrift kan poliser vidta åtgärder enligt ordningslagen, t.ex. förelägga personen vid vite att vidta rättelse (19 §). Kommunfullmäktige i kommun beslutade att införa förbud mot passiv insamling av pengar inom vissa områden i , och i de allmänna lokala ordningsföreskrifterna för kommunen. Beslutet anmäldes till i län som upphävde förbudet med hänvisning till att själva insamlandet av pengar inte orsakat störningar i den allmänna ordningen. kommun överklagade beslutet. Det prövades av Förvaltningsrätten i . Förvaltningsrätten beslutade att inte ändra beslut i den delen som rörde passiv insamling av pengar (tiggeri). Förvaltningsrätten fann liksom att det inte framgick av utredningen att det förekommit olägenheter eller störningar av sådan omfattning och karaktär att ett förbud var befogat. Kommunen överklagade även denna dom. Kammarrätten i beslutade att avslå kommunens överklagande. Också kammarrätten fann således att kommunen inte hade visat att det med hänsyn till den allmänna ordningen var motiverat med ett förbud mot passivt tiggeri. Målet avgjordes av som upphävde kammarrättens dom och fastställde kommunens beslut i den del det rörde förbud mot tiggeri. Domstolen anförde i domskälen bl.a. följande: Ordningslagen (1993:1617) syftar bl.a. till att trygga ordningen och säkerheten på offentliga platser och vissa andra områden. Med offentlig plats avses bl.a. gator, vägar, torg, parker och andra platser som i detaljplan redovisas som allmän plats och som har upplåtits för sitt ändamål. Lagen innehåller endast ett fåtal regler om allmän ordning. Behovet av ytterligare bestämmelser är avsett att tillgodoses genom lokala ordningsföreskrifter meddelade av kommunerna. Sådana föreskrifter kan avse vitt skilda frågor, men ett grundläggande krav är att de måste behövas för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats. De får inte heller lägga onödigt tvång på allmänheten eller annars göra obefogade inskränkningar i den enskildes frihet. För att bl.a. säkerställa detta ska beslutade föreskrifter anmälas till , som ska upphäva föreskrifter som inte uppfyller dessa krav. Frågan i målet är om en kommun får reglera s.k. passiv penninginsamling genom lokala ordningsföreskrifter. Bemyndigandet finns i 3 kap. 8 § ordningslagen som stadgar att en kommun, efter regeringens bemyndigande, får meddela de ytterligare föreskrifter för kommunen eller del av denna som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats. Bestämmelserna måste alltså ha till syfte att upprätthålla ordningen i kommunen eller delar av denna. Således kan en kommun inte genom lokala ordningsföreskrifter meddela bestämmelser som syftar till något annat, t.ex. att vid torghandel säkerställa god livsmedelshygien. I förarbetena anges som exempel på ordningsföreskrifter tillståndskrav för uppsättande av markiser, banderoller, juldekorationer och reklam, förbud mot förtäring av alkoholdrycker på offentlig plats, förbud mot eller krav på tillstånd för tillfällig handel, krav på märkning av containrar liksom allmänna bestämmelser för campingplatser (prop. 1992/93:210 s. 142 ff.). I förarbetena anges också att penninginsamling kan regleras genom ordningsföreskrifter (a. prop. s. 142). Tillståndsplikt för penninginsamling har mot denna bakgrund tagits in i Kommuner och Landstings s.k. normalförslag för lokala ordningsföreskrifter (cirkulär 1995:41). Vidare har justitieutskottet uttalat att det under vissa omständigheter är möjligt att reglera penninginsamling i form av ”tiggeri” på offentlig plats genom lokala ordningsföreskrifter (2016/17:JuU18 s. 85). Penninginsamling på offentlig plats utgör alltså en sådan företeelse som får regleras genom lokala ordningsföreskrifter. Härvid måste framhållas att det vid prövningen av om en föreskrift har ett sådant syfte att den utgör en ordningsföreskrift inte krävs att kommunen visar att något har kommit att utgöra en störning av viss omfattning eller grad för att den aktuella företeelsen ska få regleras. Kommunerna är oförhindrade att i förebyggande syfte besluta olika ordningsföreskrifter avseende sådant som typiskt sett kan innebära störningar. Ett förbud mot penninginsamling på offentlig plats syftar till att komma till rätta med vad som kan uppfattas som en typ av störning och utgör därmed en ordningsföreskrift som i och för sig kan meddelas av kommunen. Som framgått ovan finns det inte stöd i ordningslagen för att uppställa ett krav på att kommunen måste visa att det förekommit sådana ordningsstörningar som motiverar att ett förbud införs. Förbudet kan således inte underkännas på den grunden. Frågan är därmed om ett förbud mot penninginsamling är alltför långtgående i den meningen att det lägger onödigt tvång på allmänheten eller annars gör obefogade inskränkningar i den enskildes frihet. Härvid kan konstateras att kommunen har avgränsat tillämpningsområdet för föreskriften om passiv penninginsamling till vissa särskilt angivna platser där det enligt kommunens mening uppstått eller kan komma att uppstå ordningsproblem. Förbudet har således ett förhållandevis snävt avgränsat geografiskt tillämpningsområde och det saknas anledning att ifrågasätta kommunens bedömning av behovet såvitt avser de aktuella platserna. Förbudet kan mot den bakgrunden inte anses som onödigt eller obefogat långtgående. Det förhållandet att kommunen infört ett förbud och inte stannat för en tillståndsplikt föranleder inte annan bedömning. kommun har alltså haft möjlighet att reglera sådan insamling av pengar som betecknats som passiv (tiggeri) för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats. Förbudet är geografiskt begränsat och kan inte inom aktuella områden anses lägga onödigt tvång på allmänheten eller annars göra obefogade inskränkningar i den enskildes frihet. Vidare har föreskriften getts en sådan utformning att den är möjlig att tillämpa. Den aktuella föreskriften kan därmed inte anses strida mot ordningslagen. kommuns överklagande ska därför bifallas. Regeringen beslutade proposition 2017/18:123 Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering. antog lagförslagen, som trädde i kraft (bet. 2017/18:JuU32, rskr. 2017/18:303). Syftet med lagändringarna var huvudsakligen att säkerställa ett starkt straffrättsligt skydd mot människohandel och att stärka det straffrättsliga skyddet mot exploatering av personer i arbete eller tiggeri. Ett nytt gradindelat brott infördes i , människoexploatering. Brottet består i att genom olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation exploatera en person i tvångsarbete, arbete under uppenbart orimliga villkor eller tiggeri. Straffet är fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst två och högst . I fråga om människohandel förtydligades de s.k. otillbörliga medlen, straffansvar för brott mot en person som är bestämdes gälla även vid oaktsamhet i fråga om offrets ålder och minimistraffet för människohandel, mindre grovt brott, skärptes till fängelse . Vidare skärptes maximistraffet för grovt koppleri till fängelse . Regeringen beslutade en handlingsplan mot prostitution och människohandel som ska bidra till att stärka den statliga samordningen på området och bidra till ett bättre skydd för personer som drabbas. Regeringen konstaterar i problembeskrivningen (s. 6) bl.a. att det har skett en ökning av antalet misstänkta fall av människohandel för andra än sexuella ändamål. När det gäller brottslighet kopplad till tiggeri, kan det t.ex. handla om utsatta EU-medborgare som på grundval av ett falskt löfte om arbete reser till frivilligt, men som vid ankomsten hit i stället tvingas att tigga. Det kan också handla om situationer där utsatta EU-medborgare vet att syftet med resan till är att tigga, men vilseleds beträffande villkoren. Justitie- och inrikesminister anförde bl.a. följande i ett svar på en skriftlig fråga (fr. 2017/18:838): har frågat mig om jag inte anser att det mot bakgrund av den utsatthet och de problem som tiggeriet är förenat med behövs ett nationellt tiggeriförbud. Det är en polisiär uppgift att övervaka den allmänna ordningen och att ingripa när personer begår brott, uppträder ordningsstörande eller skräpar ner. Det är helt oacceptabelt att människor som är utsatta på grund av fattigdom och diskriminering utnyttjas eller blir utsatta för brott. Regeringen har vidtagit en rad åtgärder för att bekämpa utsatthet, för att stärka det straffrättsliga skyddet mot människohandel och exploatering samt för att underlätta för polisen och andra myndigheter att agera mot den brottslighet som förekommer i samband med tiggeriet. tillsatte regeringen en nationell samordnare i frågor som rör utsatta EU-medborgare. i fick året efter i uppdrag att fortsätta utveckla samverkan och samordna det arbete som bedrivs i landet gällande målgruppen. Uppdraget har förlängts . Regeringen överlämnade till en proposition med förslag på en ny form av särskild handräckning. De nya reglerna om avlägsnande, som trädde i kraft , innebär att det har blivit lättare för bl.a. markägare att få tillbaka besittningen till sin mark där personer bosatt sig utan tillstånd. Regeringen kommer att följa upp myndigheternas hantering av otillåtna bosättningar, men redan nu finns indikationer på att reformen har fått avsedd effekt. överlämnade regeringen en proposition till om det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människo-exploatering. Förslagen innebär bl.a. att straffbestämmelsen om människohandel ges en tydligare brottsbeskrivning, att barn får ett ännu starkare skydd och att minimistraffet för människohandel, mindre grovt brott, skärps till fängelse . Dessutom föreslås ett helt nytt brott, människoexploatering, som uttryckligen straffbelägger exploatering av personer i tiggeri. Detta förslag innebär ett starkare straffrättsligt skydd t.ex. för de fall där personer som lever under ekonomiskt svåra förhållanden otillbörligt förmås lämna ifrån sig vad de tiggt ihop eller betala för något som egentligen är gratis, såsom en plats att tigga på i det offentliga rummet. Förslagen är avsedda att träda i kraft . Av 8 kap. 3 § 2 utlänningslagen framgår att en utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare får avvisas om det kan antas att han eller hon under vistelsen i inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att han eller hon har ett sådant tillstånd. ombudsmän () riktade i ett beslut (dnr 6340-2010) allvarlig kritik mot i för att den avvisat utlänningar med motiveringen att dessa ägnade sig åt tiggeri och dagdriveri. i avvisade 26 rumänska romer under åberopande av att de ”ägnat sig åt dagdriveri/tiggeri”. I sammanfattningen anförde JO bl.a. följande: Enligt den bestämmelse som tillämpades får en utlänning avvisas om det kan antas att han eller hon under vistelsen i inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt. Bestämmelsen kan emellertid inte tolkas så som polismyndigheten gjort. I beslutet framhålls att utvecklingen på fri- och rättighetsområdet har inneburit successivt skärpta krav på legalitet och rättssäkerhet. Den aktuella bestämmelsen bör inte tillämpas på andra försörjningssätt än sådana som är rättsligen förbjudna. Tiggeri är inte i sig otillåtet enligt svensk lag, än mindre dagdriveri. Avvisningen saknade därmed stöd i utlänningslagen. Regeringen beslutade att utse en särskild utredare som skulle fungera som nationell samordnare och stöd för myndigheter, kommuner, landsting och organisationer som möter utsatta EU-medborgare som vistas tillfälligt i , dvs. , och som inte har uppehållsrätt (dir 2015:9). överlämnades betänkandet Framtid sökes – Slutredovisning av nationella samordnaren för utsatta EU-medborgare (2016:6) till regeringen. Samordnarens uppdrag upphörde när rapporten presenterades. Regeringen gav därefter i i uppdrag att –2017 utveckla samverkan och samordna det arbete som bedrivs avseende medborgare inom EU/EES-området som vistas tillfälligt i utan uppehållsrätt. Uppdraget förlängdes , med vissa ändringar, –2019. Det omfattar nu bl.a. ett samordningsansvar för att främja och stödja arbetet mellan och EU/EES-medborgarnas hemländer. Regeringen lämnade proposition 2016/17:159 Avlägsnande – en ny form av särskild handräckning till . Propositionen behandlades av civilutskottet i betänkande 2016/17:CU13. Lagförslagen, som antogs av och började gälla , innebar en ny form av särskild handräckning. Den nya formen av särskild handräckning tillämpas vid ett otillåtet besittningstagande när den sökande vill att den svarande ska flytta från hans eller hennes mark, byggnad eller liknande. Syftet med reglerna är att göra det enklare för bl.a. markägare att få tillbaka besittningen till sin mark som de som uppehåller sig på platsen tillförsäkras en rättssäker process. Det nya förfarandet kallas avlägsnande. För att underlätta för markägaren att få en ansökan om avlägsnande prövad av är det under vissa förutsättningar möjligt att ansöka om avlägsnande utan att behöva lämna uppgifter om vilka svarandena är. Avlägsnandet kan även genomföras mot personer som har tillkommit efter det att ansökan lämnades in. infördes särskilda bestämmelser som skyddar rättssäkerheten vid ett avlägsnande. ska bl.a. göra en intresseavvägning när myndigheten prövar hur och när ett avlägsnande ska genomföras. Myndigheten kan vidare meddela anstånd med avlägsnandet. Särskild hänsyn ska tas till om det finns barn på platsen. föreslog två ändringar i regeringens lagförslag. Tidsfristen för ett avlägsnande skulle vara , inte , från det att den som bosatt sig utan tillstånd underrättas om verkställigheten, och handläggningstid i fråga om verkställighet skulle vara , i stället för fyra, från det att handlingarna kommer in. Dessutom föreslog utskottet fyra tillkännagivanden till regeringen. Enligt utskottet borde regeringen senast årsskiftet 2017/18 ta nödvändiga initiativ till en uppföljning av regleringen. Regeringen borde också ta initiativ till att förtydliga befogenheter att hantera kvarlämnad egendom i samband med ett ingripande mot en otillåten bosättning med stöd av polislagen. Vidare borde regeringen återkomma med ett lagförslag som innebär att samma ansvar för kostnader ska gälla alla svarande som var kända vid utslaget. Regeringen borde enligt civilutskottet slutligen ta initiativ till att sökandens ansvar för förrättningskostnader begränsas. följde civilutskottets förslag (rskr. 2016/17:275). Enligt 13 § polislagen (1984:387) får en polis avvisa eller avlägsna en person från ett visst område eller utrymme om det behövs för att en straffbelagd handling ska kunna avvärjas. Den som gör intrång i någon annans besittning av en fastighet och vållar skada eller olägenhet kan göra sig skyldig till brottet självtäkt (8 kap. 9 § ). Den som olovligen tränger in eller stannar kvar där någon annan har sin bostad gör sig skyldig till hemfridsbrott (4 kap. 6 § första stycket ). Den som annars obehörigen tränger in eller stannar kvar i ett kontor, en fabrik, annan byggnad eller ett fartyg, på en upplagsplats eller på ett annat dylikt ställe, gör sig skyldig till brottet olaga intrång (4 kap. 6 § andra stycket ). För en bakgrund om ordningsvakters befogenheter hänvisas till avsnittet Ordningsvakter i detta betänkande. Där framgår bl.a. att ordningsvakter enligt 2 § lagen om ordningsvakter får förordnas av polisen att tjänstgöra vid bl.a. allmänna sammankomster, offentliga tillställningar och lokaler eller platser för idrott, friluftsliv, spel, lek, förströelse eller liknande som allmänheten har tillträde till. Om det finns ett särskilt behov och det är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt får ordningsvakter förordnas även i andra fall (3 §). Ett förordnande meddelas , högst , och i förordnandet ska det anges för vilken verksamhet och inom vilket område det gäller (5 §). I regleringsbrevet för avseende anförs under rubriken mot otillåtna bosättningar följande: trädde nya regler för hantering av otillåtna bosättningar i kraft genom ändringar i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning samt ändringar i utsökningsbalken och i anslutande förordningar. Det nya regelverket om avlägsnande är ett komplement till polisens möjligheter att ingripa mot otillåtna bosättningar. ska följa upp och redogöra för hur myndighetens arbete vid ingripanden mot otillåtna bosättningar fortskrider efter regeländringarna. I årsredovisning anges följande (s. 96 f.): trädde nya regler i kraft gällande ingripanden mot otillåtna bosättningar. Det nya regelverket om avlägsnande är ett komplement till polisens möjligheter att ingripa mot otillåtna bosättningar. I korthet innebär de nya reglerna att det är enklare för bland annat markägare att få tillbaka sin mark, som de som uppehåller sig otillåtet på en plats ska få en rättssäker process. Kronofogden har fått en större roll i ärenden där ett avlägsnande är aktuellt. Polisens arbete har egentligen inte förändrats i och med den nya lagen, man har endast fått ytterligare ett verktyg. En uppskattning ger vid handen att ca 600 polisingripanden genomförts i landet gentemot olovliga/otillåtna bosättningar sedan lagen trädde i kraft . Att göra en mer exakt bedömning av antalet ingripanden/hanteringar av olovliga/otillåtna bosättningar är svårt, eftersom flertalet ingripanden sker i ett tidigt skede med användande av andra lagrum, till exempel 13 § polislagen. Övervägande andelen ingripanden har gjorts i storstäderna och merparten innefattar så kallade migrantläger. I någon region har även hantering av bärplockare förekommit under bärsäsongen. Flera regioner inom polisen har en upparbetad samverkan med kommunerna för hantering av olovliga bosättningar. Genom samverkan får berörda aktörer en gemensam lägesbild i ett tidigt skede. För polisen innebär detta att samtliga inblandade aktörer har fått en tydligare linje att hålla sig till. Samverkan, i olika former (såväl internt som externt), utgör en framgångsfaktor avseende hantering av olovliga/otillåtna bosättningar. Flertalet regioner deklarerade att den nya lagstiftningen har lett till längre handläggningstider hos Kronofogden vilket i sin tur lett till att de olovliga/otillåtna bosättningarna hunnit etableras och bli större innan avlägsnande verkställts med större polisiär resursåtgång som konsekvens. Ett annat problem som belysts av flera regioner är att hanteringen av otillåtna bosättningar blivit mer omfattande, till följd av de långa handläggningstiderna. Detta genom att ett flertal tillsägelser måste meddelas om att berörda personer ska avlägsna sig från en viss plats innan ett ingripande kan ske, vilket fortsatt kräver tid men inte sällan resulterar i att ingripanden inte behöver genomföras. uppfattning är att möjligheten att ingripa mot otillåtna bosättningar är god. De nya reglerna anses av polisregionerna vara ett bra komplement till redan existerande regelverk. Motioner om tiggeri behandlades av utskottet i betänkande 2016/17:JuU18 (s. 85 f.). Motionerna handlade bl.a. om lokala förbud mot tiggeri. Utskottet anförde då att tiggeri inte i sig är straffbart eller annars otillåtet enligt svensk lag samt att det av 3 kap. 8 § ordningslagen (1993:1617) följer att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en kommun får utfärda de ytterligare föreskrifter för kommunen eller del av denna som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats. Utskottet konstaterade att det under vissa omständigheter kan vara möjligt att reglera penninginsamling i form av tiggeri på offentlig plats i en lokal ordningsstadga. Mot denna bakgrund avstyrkte utskottet motioner om bl.a. lokala tiggeriförbud. Motioner om tiggeri behandlades senast av utskottet i samband med behandlingen av proposition 2017/18:123 Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering (bet. 2017/18:JuU32). Motionerna rörde bl.a. frågor om ett nationellt förbud mot tiggeri och lokala tiggeriförbud. Utskottet anförde (s. 14 f.) åter att tiggeri inte i sig är straffbart eller annars otillåtet enligt svensk lag. Därefter konstaterade utskottet återigen vad som följer av 3 kap. 8 § ordningslagen; att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en kommun får utfärda de ytterligare föreskrifter för kommunen eller del av denna som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats och att det under vissa omständigheter kan vara möjligt att reglera penninginsamling i form av tiggeri på offentlig plats i en lokal ordningsstadga. Utskottet vidhöll mot denna bakgrund sin tidigare uppfattning att det inte finns skäl för att göra något tillkännagivande om att det bör övervägas att ge kommunerna möjlighet att införa lokala tiggeriförbud. Utskottet vidhöll även sin inställning att lösningen på tiggeriproblematiken inte ligger i att förbjuda tiggeri, och avstyrkte motioner om bl.a. ett nationellt tiggeriförbud. Utskottet behandlade motioner om olovliga bosättningar i betänkande 2016/17:JuU18 (s. 56 f.). Med anledning av ett motionsyrkande om att kommuner måste få större befogenheter att säkerställa att ordningslagarna följs och att ett beslut om avhysning måste kunna gälla ett större område, anförde utskottet att det hade förståelse för den synpunkten. Mot bakgrund av det lagförslag som hade presenterats som underlättar avlägsnande av otillåtna bosättningar, och polisens möjligheter att förordna ordningsvakter på begäran av en kommun, ansåg utskottet emellertid att det saknades anledning till något initiativ med anledning av motionsyrkandet. I samma betänkande behandlade utskottet motionsyrkanden om att kommuner ska kunna besluta om lokala ordningsföreskrifter inom begränsade områden och att kommuner ska kunna besluta om lokala ordningsföreskrifter. Dessa motionsyrkanden avstyrktes med hänvisning till bestämmelsen i ordningslagen om att regeringen, eller, efter regeringens bemyndigande, en kommun får utfärda de ytterligare föreskrifter för hela eller en del av kommunen som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats.