bet · H601KU30 · 2019-05-10 00:00:00 — om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts, och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Domstolars och förvaltningens lagprövning Domstolar och andra offentliga organ kan utföra en normprövning i sin verksamhet. Det är i dessa fall fråga om en prövning av lagar eller andra föreskrifter i konkreta fall, och prövningen görs i efterhand, dvs. efter det att en föreskrift har antagits och trätt i kraft. I 11 kap. 14 § RF regleras domstolars prövning av lagars och andra föreskrifters förenlighet med överordnade författningar. Av första stycket följer att om en domstol finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i en grundlag eller en annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas. Detsamma gäller om en stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Vid prövning enligt första stycket av en lag ska det särskilt beaktas att är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag (11 kap. 14 § andra stycket RF). Som har redovisats ovan tillämpar domstolar en konkret lagprövning. Det innebär bl.a. att prövningen görs i en vanlig domstol och inom ramen för domstolsförfarandet samt att det endast är parterna i målet som formellt omfattas av prövningsbeslutet. Ett beslut av en domstol om att inte tillämpa en viss lagbestämmelse av det skälet att den strider mot en grundlag innebär inte att lagbestämmelsen upphävs eller på annat sätt begränsas. En annan sak är att om ett sådant beslut har fattats av någon av de högsta domstolarna kan detta i praktiken innebära att den aktuella lagbestämmelsen helt eller delvis förlorar sin rättsliga betydelse som ett resultat av avgörandets prejudikatvärde. Det är inte möjligt att föra en talan som endast går ut på att en viss författning ska förklaras ogiltig därför att den är grundlagsstridig (abstrakt lagprövning eller abstrakt normprövning). Av 12 kap. 10 § första stycket RF följer att om ett offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i en grundlag eller en annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas. Detsamma gäller om en stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Vid prövning enligt första stycket av en lag ska det särskilt beaktas att är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag (12 kap. 10 § andra stycket RF). Med uttrycket offentligt organ avses inte enbart förvaltningsmyndigheter utan även andra organ som utövar offentliga förvaltningsuppgifter, t.ex. regeringen eller olika privaträttsliga subjekt till vilka sådana uppgifter har överlämnats (se t.ex. SOU 2008:125 s. 801). ”Lagprövning” enligt riksdagsordningen Enligt 11 kap. 7 § första stycket RO ställer talmannen proposition till beslut utifrån de yrkanden som har lagts fram under överläggningen. Av andra stycket följer att om talmannen finner att ett yrkande strider mot grundlag eller mot riksdagsordningen ska han eller hon besluta att inte ställa proposition och ange skäl för detta beslut. Om kammaren begär proposition ska saken hänvisas till för avgörande. Om utskottet har förklarat att ett yrkande inte strider mot grundlag eller mot riksdagsordningen ska talmannen ställa proposition. Ett utskott får ge ett annat utskott tillfälle att yttra sig i ett ärende eller en fråga som berör det andra utskottets beredningsområde (10 kap. 7 § RO). Om ett ärende som rymmer konstitutionellt grundläggande motsättningar på grund av sitt huvudsakliga ämne har hänvisats till ett annat utskott för beredning, inhämtas vanligtvis ett yttrande från . Det beredande utskottet kan väntas respektera ståndpunkt i den konstitutionella frågan. Denna uppgift för utskottet har ibland omtalats som lagprövning. får inte anta ett lagförslag som är oförenligt med grundlagarna. Huvudregeln för avgörande av ett ärende i kammaren är enligt 4 kap. 7 § RF att den mening som mer än hälften av de röstande enas om gäller som beslut. Undantag får göras i regeringsformen eller, när det gäller frågor som hör till förfarandet i , i huvudbestämmelse i riksdags-ordningen. I regeringsformen finns några undantag från huvudregeln. I 4 kap. 12 § RF föreskrivs krav på att minst fem sjättedelar av de röstande ska ha enats om beslut om medgivande till åtal m.m. av en riksdagsledamot. Även när det gäller det särskilda lagstiftningsförfarandet för rättighetsbegränsande lagar som regleras i 2 kap. 22 § RF gäller, som krav för att ett förslag ska kunna antas direkt, att fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet. Enligt 8 kap. 14 § RF kan besluta om undantag från den kvalificerade ordningen för stiftande av grundlag om fem sjättedelar av ledamöterna i utskottet röstar för beslutet. Det finns också bestämmelser som föreskriver att beslut måste fattas med tre fjärdedels majoritet av de röstande och mer än hälften av ledamöterna. Det gäller t.ex. möjligheten att enligt 8 kap. 17 § första stycket RF ändra riksdagsordningens huvudbestämmelser genom endast ett beslut, utan att iaktta det särskilda lagstiftningsförfarandet som gäller för grundlag. Avgöranden från Migrationsöverdomstolen och meddelade Migrationsöverdomstolen två avgöranden som rörde lagstiftningen om en ny möjlighet till uppehållstillstånd för vissa ensamkommande unga (MIG 2018:17 och MIG 2018:18). I ett av målen hade Migrationsöverdomstolen bl.a. att ta ställning till migrationsdomstolens uppfattning att bestämmelsen om sänkt beviskrav för identiteten i den aktuella lagstiftningen inte fick tillämpas på grund av att stadgad ordning i ett väsentligt hänseende hade åsidosatts vid föreskriftens tillkomst (MIG 2018:18). Migrationsöverdomstolen konstaterade inledningsvis att den aktuella regleringen gäller möjligheten för vissa utlänningar att beviljas uppehållstillstånd för att studera på gymnasium. Det rör sig alltså enligt domstolen inte om en reglering som inskränker någon grundlagsskyddad fri- och rättighet utan om en gynnande bestämmelse i utlänningsrätten som har införts i syfte att ge ökad möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för en utsatt grupp. Vidare noterade domstolen att den brist som migrationsdomstolen hade ansett det innebära att den aktuella bestämmelsen om identitet inte fick tillämpas rörde beredningen under lagstiftningsärendet, dvs. en fråga som gäller och regeringens sätt att arbeta när ny lagstiftning tas fram och att prövningen vidare rörde en föreskrift i lag, dvs. en föreskrift som hade beslutats av . Det sagda innebär enligt Migrationsöverdomstolen att särskild försiktighet bör iakttas vid prövningen av om bestämmelsen i regeringsformen om lagprövningsinstitutet leder till att den aktuella bestämmelsen i den tillfälliga lagen inte får tillämpas. Vidare konstaterade att formerna för beredning av regeringsärenden endast i begränsad utsträckning är reglerade i regeringsformen. Domstolen noterade att det i 7 kap. 2 § RF uttrycks ett allmänt krav på att det vid beredningen av regeringsärenden ska inhämtas behövliga upplysningar och yttranden från bl.a. berörda myndigheter och kommuner och att det alltså inte är frågan om ett absolut krav utan ett remissförfarande som ska användas i den mån det behövs. Vidare framhöll domstolen att några närmare bestämmelser om hur ett sådant förfarande ska gå till inte finns i regeringsformen och att närmare vägledning inte heller ges i dess förarbeten. När det gäller aktuell lagstiftning konstaterade att Lagrådet hade fört fram att beredningen av förslaget till den aktuella bestämmelsen inför lagrådsremissen inte varit godtagbar och att finansutskottet därefter under riksdagsbehandlingen av lagförslaget genomfört ytterligare beredning innan lagändringarna antagits av . Sammantaget ansåg Migrationsöverdomstolen att stadgad ordning inte hade åsidosatts i något väsentligt hänseende vid tillkomsten av den aktuella bestämmelsen i den tillfälliga lagen och att något sådant hinder mot att tillämpa bestämmelsen alltså inte fanns. meddelade en dom som rörde grovt vapenbrott (B 2646-18). I målen hade bl.a. att ta ställning till om stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid tillkomsten av några ändrade bestämmelser i vapenlagen (1996:67) och i vilken omfattning en domstol är förhindrad att tillämpa en föreskrift därför att det har gjorts formella fel när föreskriften kom till. konstaterade bl.a. att brister vid beredningen av ett lagärende måste vara väsentliga för att få betydelse vid lagprövningen, att detta torde bli aktuellt endast i undantagsfall och att lagprövningen alltså skiljer sig från Lagrådets bredare granskning. Vidare framhölls att lagprövningen när det gäller beredningen av ett lagärende får anses ta sikte på i vad mån frågor av betydelse för rättssäkerheten har utretts och belysts. Om det tydligt brister i det avseendet som det har förekommit ett ofullständigt remissförfarande bör det enligt kunna inverka vid en lagprövning. Lagstiftningsärendets natur och om det har funnits någon reell möjlighet för remissinstanserna att överväga förslagen och tillföra ärendet sakkunskap och synpunkter blir då av betydelse. Om återverkningarna för enskilda i något centralt hänseende framstår som helt outredda eller oöverblickbara, trots att upplysningar rimligtvis hade kunnat hämtas in genom ett mer sedvanligt remissförfarande, skulle detta enligt kunna leda till bedömningen att stadgad ordning har satts åt sidan i ett väsentligt hänseende. konstaterade att en begränsning följer av påminnelsen i 11 kap. 14 § andra stycket RF om att är att betrakta som grundlagens främsta uttolkare och att det då i en lagprövning enligt 11 kap. 14 § första stycket andra meningen RF får anses ligga att domstolen ska ta särskild hänsyn till om har funnit att beredningen, på de grunder som regeringen eller utskottet har anfört, kan godtas trots en avvikelse från sedvanlig beredning. framhöll vidare att den uppgift som domstolarna har enligt regeringsformen innebär att en domstol inte kan inskränka sig till att enbart konstatera att frågan har uppmärksammats av . Det ankommer på domstolen att göra en egen bedömning av om avvikelsen från det normala förfarandet vid lagstiftning är av sådan natur att föreskriften inte får tillämpas. ansåg att 11 kap. 14 § andra stycket RF i sammanhanget måste förstås så att domstolen ska ge tolkning stor tyngd och att det krävs starka skäl, närmast av allmänt rättsstatlig karaktär, för att gå ifrån den tolkningen. Ett sådant försteg för tolkning får dock enligt anses förutsätta att riksdagsbehandlingen innefattar en uttolkning av regeringsformen i förhållande till den aktuella bristen i beredningen av lagstiftningsärendet. I detta sammanhang får det särskild betydelse att redovisar sin bedömning av Lagrådets yttrande. När det gällde bedömningen i det enskilda fallet konstaterade , i likhet med justitieutskottet, att beredningen av ändringarna i vapenlagen hade varit bristfällig, att remisstiden varit alltför kort och motiveringen för denna avvikelse bristande. Detta gällde enligt även om det beaktas att lagstiftningsärendet hade haft en begränsad omfattning. Stadgad ordning hade därmed inte följts fullt ut. Det saknades dock enligt stöd för slutsatsen att återverkningarna för den enskilde som en följd av den korta remisstiden hade blivit helt outredda eller oöverblickbara. Inte heller kunde bristerna på någon annan grund bedömas som väsentliga i den mening som avses i 11 kap. 14 § första stycket andra meningen RF. Den nya lydelsen av några bestämmelser i vapenlagen skulle alltså tillämpas i målet. utredningar och behandling i utskottet Som redovisats ovan är den svenska lagprövningen, till skillnad från vad som gäller i en rad andra länder, inte förlagd till någon central institution. Det vanligaste exemplet på en sådan centralisering av lagprövningsrätten är författningsdomstolar. Sådana domstolar finns bl.a. i . Andra lösningar förekommer dock. Som exempel kan nämnas att i har en särskild kammare i hand om lagprövningsmålen. I har frågan om att inrätta en författningsdomstol aktualiserats i olika grundlagstiftningsärenden. Invändningar mot idén har framför allt gått ut på att ett sådant system är svårt att förena med kravet på att politisk makt inte ska överföras till icke-politiska organ. Det har också framhållits att en författningsdomstol är främmande för det svenska rättssystemet. Vidare har det anförts att det i sig inte är av avgörande betydelse vilket organ som utför lagprövningen utan att det viktiga är hur lagprövningsrätten utformas. Någon bestämmelse om lagprövning fanns ursprungligen inte i regeringsformen. Enligt förarbetena förutsattes att den lagprövningsrätt som hade utvecklats i praxis skulle bestå (prop. 1973:90 s. 200). I betänkandet Medborgerliga fri- och rättigheter (SOU 1975:75) behandlade fri- och rättighetsutredning bl.a. frågan om att inrätta en författningsdomstol. Utredningen uttalade bl.a. att ett judiciellt skyddssystem inte får innebära några förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet. En ordning som blandar in domstolarna i det fortgående politiska skeendet skulle enligt utredningen inte bara stå i strid med grundläggande demokratiska principer utan skulle också medföra uppenbara risker för en politisering av domarutnämningarna och därmed hota rättsväsendets integritet. Utredningen ansåg därför att en ordning med en författningsdomstol eller något annat liknande organ för regelmässig prövning av lagbeslut inte kunde godtas. Enligt utredningen var den lagprövningsrätt som fanns i svensk praxis ett lämpligt kontrollinstrument. I propositionen om ändring i regeringsformen delade regeringen utredningens åsikt att det inte var lämpligt att införa ett system med en författningsdomstol för kontroll av att en grundlag följs (prop. 1975/76:209 s. 90 f.). Enligt regeringen var ett sådant system helt främmande för svensk författningstradition och gick svårligen att förena med kravet att en fri- och rättighetsreglering inte får innebära att politisk makt förs över till icke-politiska organ. I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen avstyrkte ett enigt konstitutionsutskott en motion om att inrätta en författningsdomstol (bet. KU 1975/76:56 s. 20). Enligt utskottet saknade motionens förslag om en specialdomstol för lagprövningsfrågor, en författningsdomstol, ”f.n. all aktualitet i vårt land”. hade bl.a. i uppgift att ta ställning till lagprövningsrättens roll i rättighetsskyddet och hur denna rätt borde vara utformad . Utredningen föreslog i betänkandet Förstärkt skydd för fri- och rättigheter att den lagprövningsrätt som hade utvecklats i rättspraxis skulle lagfästas i regeringsformen (SOU 1978:34 s. 109). Utredningen anslöt sig till den rådande uppfattningen att det ska krävas ett uppenbart fel för att en lag eller förordning ska få sättas åt sidan. Enligt utredningen minskade möjligheterna till en reell lagprövning ju mindre precist den ifrågavarande överordnade regeln är utformad. När det gäller frågan om att inrätta en författningsdomstol uttalade utredningen att den delade den ”gängse uppfattningen, att en författningsdomstol eller dylikt inte är aktuellt hos oss”. Regeringen ställde sig i allt väsentligt bakom förslag. Det föredragande statsrådet anförde bl.a. följande (prop. 1978/79:195 s. 41): Enligt min mening är det givet att rättighetsskyddet får erforderlig styrka först om rättighetsreglerna förbinds med rättsligt verkande garantier som är oberoende av de politiska organen. Emellertid måste ett skydd av detta slag utformas på sådant sätt att det inte ger upphov till några förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet. Mot bl.a. denna bakgrund saknar tanken att införa ett system med författningsdomstol för kontrollen av grundlagsreglernas efterlevnad varje aktualitet. Ett sådant system är dessutom främmande för svensk författningstradition. Den form av judiciell kontroll som är aktuell för vårt lands vidkommande är något slag av lagprövningsrätt inom ramen för myndigheternas vanliga rättstillämpningsverksamhet. Liksom min företrädare anser jag att det innehåll den svenska lagprövningsrätten f.n. har innebär en lämplig avvägning mellan de olika intressen som här står mot varandra. Å ena sidan kan man vara säker på att domstolarna och andra myndigheter inte kommer att få någon ställning som politiska maktfaktorer. Å andra sidan har de möjlighet att utnyttja ett oförbrukat förtroendekapital i undantagsbetonade lägen där ett ingripande måste anses befogat. Vid riksdagsbehandlingen uttalade enhälligt att det inte kunde komma i fråga att i något hänseende ändra lagprövningsrätten (bet. KU 1978/79:39 s. 12). Enligt utskottet måste uppenbarhetsrekvisitet få en särskild betydelse när det gäller av beslutad lag eller annan föreskrift. anförde att enligt grundlagen är den främsta lagstiftaren och att endast kan stifta grundlagar. Utskottet ansåg därför att det är naturligt att är den instans som är bäst ägnad att pröva om en viss föreskrift är grundlagsenlig. Uppenbarhetsrekvisitet medförde i detta fall enligt utskottet att tillämpning av visst grundlagsstadgande måste respekteras så länge den håller sig inom ramen för en möjlig tolkning av bestämmelsen i fråga. För att underlåta att tillämpa en av beslutad föreskrift måste det därför, enligt utskottet, fordras att föreskriften materiellt sett är oförenlig med ett grundlagsstadgande eller att det när föreskriften beslutades förekom ett klart och direkt åsidosättande av ett uttryckligt stadgande i en grundlag eller i riksdagsordningen om lagstiftnings-proceduren som uppenbarligen måste anses vara av väsentlig betydelse för denna. En bestämmelse om lagprövning infördes alltså 1980 efter förslag av . Fri- och rättighetskommittén övervägde i betänkandet Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40) dels frågan om att inrätta en särskild författningsdomstol, dels frågan om en utvidgning av lagprövningsrätten genom att ta bort uppenbarhetsrekvisitet i regeringsformen. Kommittén redovisade en rad argument mot att inrätta en författningsdomstol. Ett huvudproblem var enligt kommittén att ett sådant system är svårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte får innebära att politisk makt förs över till icke-politiska organ. Det skulle i sin tur, ansåg kommittén, leda till onödiga spänningar mellan den politiska och den dömande makten. Kommittén anförde vidare att det är svårt att komma till rätta med en befarad politisering av en sådan domstol genom att konstruera ett lämpligt system för att tillsätta dess ledamöter. När det gäller lagprövningsrätten menade kommittén att man normalt kan utgå från att statsmakterna utan vidare följer grundlagens bestämmelser. Enligt kommittén är lagprövningen som kontrollmedel därför endast tänkt att verka som en säkerhetsanordning som utlöses i sällsynta fall när lagstiftningen inte har utgjort ett tillräckligt skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Kommittén fann att den gällande ordningen med krav på uppenbar motstridighet mellan en föreskrift i en lag eller en förordning och en överordnad författning för att ett åsidosättande av lagen eller förordningen ska få ske var motiverad och föreslog därför inga ändringar av den materiella regleringen av lagprövningsrätten. Regeringen behandlade Fri- och rättighetskommitténs betänkande i proposition 1993/94:117. Frågorna om att inrätta en författningsdomstol respektive en utvidgad lagprövningsrätt diskuterades inte särskilt i propositionen. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen avstyrkte några motioner om att inrätta en författningsdomstol och om lagprövningsrätten med hänvisning till de skäl som Fri- och rättighetskommittén hade tagit upp (bet. 1993/94:KU24 s. 52 f.). Motioner om att inrätta en författningsdomstol avstyrktes därefter av i betänkandena /96:KU6, 1996/97:KU26 och 1997/98:KU26. Vid samtliga tillfällen vidhöll utskottet sin tidigare inställning. Frågan om lagprövningsrätten behandlades ingående av konstitutions-utskottet (bet. 1996/97:KU26 s. 18 f.). Utskottet avstyrkte då den aktuella motionen om att slopa uppenbarhetsrekvisitet i regeringsformen med hänvisning till att utrymmet för att tillämpa rekvisitet hade minskat genom medlemskap i och införlivandet av europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () i svensk rätt. anförde i sitt slutbetänkande En uthållig demokrati! (SOU 2000:1) att staten hade skäl att utveckla säkrare system för extern tillsyn och domstolskontroll till skydd för medborgarnas rättigheter och integritet och pekade på slopandet av uppenbarhetsrekvisitet som ett sätt att säkra medborgarnas skydd mot myndigheters misstag och övergrepp. Enligt utredningen föreföll den tilltagande europeiseringen och EG-rättens inflytande göra de svenska domstolarna mer benägna att finna uppenbarhetsrekvisitet uppfyllt. föreslog ett tillkännagivande till regeringen om att låta utreda uppenbarhetsrekvisitet i regeringsformen (bet. 2000/01:KU11 s. 45 f.). Uppenbarhetsrekvisitet borde enligt utskottet belysas inte minst med hänsyn till att hade införlivats i svensk rätt och att anslutit sig till EU. Utredningen borde omfatta frågan på vilket sätt en förstärkt lagprövning borde kunna utövas. Detta borde t.ex. kunna innefatta överväganden kring Lagrådets ställning och frågan om behovet av en speciell författningsdomstol eller om prövning borde ske inom det vanliga domstolsväsendet. Det var enligt utskottet angeläget att utredningen belyste möjligheterna att även fortsättningsvis garantera domstolsväsendets självständighet och undvika en politisering av domstolarna. I betänkandena /02:KU13, 2003/04:KU9, 2004/05:KU13 (förenklad ordning) och 2005/06:KU15 (förenklad ordning) avstyrkte utskottet motioner med hänvisning till den ovan redovisade bedömningen. hade bl.a. i uppdrag att utreda frågorna om lagprövning och om det finns ett behov av en författningsdomstol. Kommittén konstaterade inledningsvis att frågeställningen om hur kontrollen av lagars och andra föreskrifters förenlighet med innehållet i högre normer ska utföras kan aktualisera grundläggande frågor om hur ett land bör styras och att utredningsdirektiven angav gränserna för kommitténs överväganden i denna del (SOU 2008:125 s. 374). Grunderna för statsskick ingick nämligen inte i kommitténs uppdrag. Av särskild betydelse i denna del var enligt kommittén det förhållandet att statsskicket är demokratiskt, dvs. att all offentlig makt i utgår från folket. Kommittén anförde att tanken om folksuveränitet förverkligas enligt det svenska statsskicket bl.a. genom principen om parlamentarism och att ett grunddrag hos parlamentarismen är att den offentliga makten koncentreras till en enda kanal, nämligen folkrepresentationen. Vidare anförde kommittén att en annan central princip i sammanhanget är att den offentliga maktutövningen är lagbunden och att en konsekvens av denna princip är att inget offentligt organ får meddela normer som står i strid med föreskrifter högre upp i normhierarkin. För del innebär detta att den inte får stifta en lag som är oförenlig med grundlagarna. Sammantaget konstaterade att utformningen av systemet för normkontroll fick diskuteras inom de ramar som dessa grundläggande principer om statsskicket ger. Enligt borde normkontrollsystemet även bestå av både en förhandskontroll och en prövning i efterhand. Det fanns dock enligt kommittén anledning att se över den nuvarande regleringen och överväga vissa ändringar. Kommittén ansåg att förhandskontrollen även i fortsättningen borde ske genom att Lagrådet lämnar rådgivande yttranden på begäran av regeringen eller ett riksdagsutskott. Enligt kommittén fanns det ingen anledning att inrätta andra organ för att utföra förhandsgranskningen eller att göra Lagrådets yttranden rättsligt bindande i något avseende. Däremot föreslog kommittén vissa ändringar i regeringsformen för att ytterligare markera betydelsen av Lagrådets granskning.