bet · H601KU20 · 2019-06-17 00:00:00 — hänvisade till att finansutskottet i samband med beslutet om att fullfölja anskaffningen av artillerisystemet hade konstaterat att det i regeringens ändringsbudget inte framgick vad fullföljande innebar, utan att regeringen hade för avsikt att återkomma till med omfattningen och konsekvenserna av ett eventuellt utökat åtagande (bet. 2014/15:FiU21). Enligt finansutskottet måste eventuella ökade kostnader som vanligt bli föremål för sedvanlig budgetberedning, och den fördyring som eventuellt skulle kunna uppkomma borde därför prövas inom ramen för den ordinarie årliga budgetprocessen t.ex. genom att medel omfördelas inom utgiftsområdet eller mellan olika utgiftsområden. konstaterade att motsvarande osäkerhet fanns när det gäller omfattningen av luftvärnsanskaffningen. Budgetpropositionen tillfredsställde därmed enligt utskottet inte fullt ut behov inför beslutet om ett medelräckviddigt luftvärnssystem. Utskottet ansåg att regeringen, i likhet med vad som skett i frågan om ombeväpningen av stridsflyget, anskaffningen av nya ubåtar och utvecklingen av en ny haubits, behövde förankra anskaffningen av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem i . Detta skulle enligt utskottet kunna ske genom exempelvis en skrivelse till . Med det anförda föreslog utskottet att skulle bemyndiga regeringen att besluta om anskaffning av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem samt att skulle ge regeringen till känna vad utskottet anfört om att förankra anskaffningen av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem i . Utskottet tillstyrkte därmed regeringens förslag och motionsyrkandet om att nämnda anskaffning borde förankras i . Under utskottets förslag till riksdagsbeslut föreslog försvarsutskottet att ”bemyndigar regeringen att besluta om anskaffning av nytt medelräckviddigt luftvärnssystem samt ställer sig bakom det utskottet anför om att förankra anskaffningen i och tillkännager detta för regeringen” (förslagspunkt 7). beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2017/18:101). överlämnade regeringen skrivelsen skrivelser till regeringen – åtgärder (skr. 2017/18:75) till . I skrivelsen lämnade regeringen en redovisning av vilka åtgärder regeringen hade vidtagit med anledning av de riksdagsskrivelser som överlämnats till regeringen. Redovisningen omfattade huvudsakligen åtgärder –. Enligt skrivelsen skulle regeringen återkomma till när det gällde tillkännagivandet om förankring av anskaffningen av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem (s. 87). Skrivelsen behandlades av (bet. 2017/18:KU21). Utskottet beslutade att ge övriga utskott tillfälle att yttra sig över skrivelsen i de delar som berörde respektive utskotts beredningsområde. yttrade sig i ärendet men kommenterade inte skrivelsen i ovan redovisad del (s. 63 f.). Sammanträden i försvarsutskottet och 2018 , den 7 och samt , och besökte försvarsminister med medarbetare försvarsutskottet och lämnade information om anskaffningen av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem (prot. 2017/18:6, 2017/18:8, 2017/18:10, 2017/18:25, 2017/18:33 och 2017/18:41). Vidare besökte anställda vid försvarsutskottet och informerade om ekonomi och fakta när det gällde luftvärnssystemet (prot. 2017/18:37). Därutöver framgår av protokollen från försvarsutskottets sammanträden att vid utskottets sammanträde framförde en SD-ledamot önskemål om ytterligare information om luftvärnssystemet (prot. 2017/18:38) och att utskottet beslutade att avslå begäran (prot. 2017/18:39). Vid försvarsutskottets sammanträde väcktes även två förslag till utskottsinitiativ när det gällde frågan om anskaffning av ett nytt luftvärnssystem (prot. 2017/18:41). Enligt det ena förslaget (SD, -) borde de partier som var kritiska till upphandlingen av Patriotsystemet få en chans att tillkännage för regeringen att upphandlingen skulle förskjutas framåt till efter valet. Enligt det andra förslaget (L) borde regeringen vänta med bindande åtaganden för anskaffning av ett medelräckviddigt lufvärnssystem tills det rådde klarhet om Försvarsmaktens framtida ekonomi genom budgetpropositionen . Utskottet beslutade att inte ta något initiativ. sände en intervju med försvarsminister . Intervjun publicerades även på bolagets webbplats. Intervjun gavs i anslutning till att skulle besöka försvarsutskottets sammanträde. Utskottets sammanträde började och vid sammanträdet skulle informera utskottets ledamöter om anskaffningen av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem (försvarsutskottets prot. 2017/18:41). I radiointervjun uppgav att skulle komma att köpa det amerikanska luftvärnssystemet från , att regeringen skulle fatta ett beslut om köpet , att affären var på och att () skulle få i uppdrag att genomföra köpet. Regeringen beslutade att bemyndiga Försvarsmakten att anskaffa det nya luftvärnssystemet (skr. 2017/18:290 s. 3 f.). bemyndigade regeringen att få ingå internationell överenskommelse avseende anskaffningen. Regeringens skrivelse om avskaffning av ett luftvärnssystem beslutade regeringen att överlämna skrivelsen Anskaffning av medelräckviddigt luftvärn (skr. 2017/18:290) till . I skrivelsen redogjorde regeringen för anskaffningen, och det framhölls att skrivelsen var en följd av tillkännagivande om förankring av anskaffningen i . I skrivelsen framhöll regeringen bl.a. följande (s. 5). Försvarsmakten har prioriterat ekonomiskt utrymme för anskaffningen som därmed ingår i de investeringsplaner som framgår av myndighetens budgetunderlag. Inom den ekonomiska ram Försvarsmakten avsatt för anskaffningen inkluderas även anskaffning av övrig materiel som krävs för att Patriotsystemet ska kunna bli operativt, till exempel kostnader för lastbilar, integration, uppgradering och nyanskaffning av stödsystem som sambandsmateriel och sensorer som ingår i luftvärnsbataljonerna. Anskaffningen ingår i den investeringsplan för anskaffning av försvarsmateriel som godkänt som riktlinje för Försvarsmaktens investeringar. Anskaffningen ryms vidare inom de befintliga och beräknade ramarna för anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar under utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap och det av beslutade beställningsbemyndigandet för anslaget om . Anskaffningen innebär också att den särskilda kredit i som är avsedd för att tillgodose behov av rörelsekapital och som uppgår till , behöver utökas . Ökade kostnader för infrastruktur, drift och underhåll samt upprätthållande av systemets förmåga som uppstår efter 2021 och under systemets livslängd omhändertas genom omprioriteringar inom berörda anslag. En övergångsregering beslutade att överlämna budgetpropositionen till . I propositionen konstaterade regeringen bl.a. att , i samband med att den hade tillstyrkt regeringens förslag om ett bemyndigande i fråga om att anskaffa ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem, tillkännagett att regeringen borde förankra anskaffningen i , att regeringen i enlighet med tillkännagivande beslutat att lämna en skrivelse till och att regeringen därmed ansåg att tillkännagivandet var slutbehandlat (prop. 2018/19:1 utg.omr. 6 s. 33). Behandlingen i av regeringens skrivelse om avskaffning av ett luftvärnssystem Regeringens skrivelse om anskaffning av ett luftvärnssystem behandlades av försvarsutskottet i budgetbetänkandet Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap (bet. 2018/19:FöU1). Tre motioner kom in med anledning av skrivelsen. I en av motionerna yrkades att regeringen borde redovisa livscykelkostnaden för ett medelräckviddigt luftvärnssystem. I sitt ställningstagande konstaterade försvarsutskottet när det gällde kostnaden för det medelräckviddiga luftvärnssystemet att regeringen i skrivelsen inte hade lämnat någon ekonomisk redovisning utan enbart angett att anskaffningen skulle rymmas dels inom det beställningsbemyndigande som beslutat, dels inom planeringen för Försvarsmaktens anslag samt att kostnader för att upprätthålla systemets förmåga efter 2021 och under systemets livslängd borde omhändertas genom omprioriteringar inom berörda anslag (s. 63). Utskottet noterade vidare att medel enligt skrivelsen skulle behöva avsättas för kostnader för t.ex. lastbilar, integration, uppgradering och nyanskaffning av stödsystem som sambandsmateriel och sensorer som ingår i luftvärnsbataljonerna. framhöll att regeringen vid större, långsiktiga och principiellt viktiga anskaffningar brukar göra en bedömning av materielens livscykelkostnad och att så hade skett t.ex. 2012 när beslut fattats om att utveckla och anskaffa JAS 39E. Med anledning av detta ansåg utskottet att regeringen borde återkomma till med en bedömning av livscykelkostnaden då detta skulle underlätta uppföljning av materielsystemen och ge en uppfattning om hur stora omprioriteringar som kan behöva göras mellan de olika anslagen för att upprätthålla Patriotsystemets operativa förmåga. Utskottet föreslog att skulle lägga skrivelsen till handlingarna samt tillstyrka motionen om livscykelkostnader och alltså ställa sig bakom det utskottet anförde om en redovisning av livscykelkostnaden för det medelräckviddiga luftvärnssystemet och tillkännage detta för regeringen. beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2018/19:89). I 1 kap. 4 § regeringsformen (RF) anges att bestämmer hur statens medel ska användas. I 9 kap. RF finns närmare bestämmelser om finansmakten. Regleringen beskriver på ett övergripande sätt och regeringens befogenheter på området och kompletteras av bestämmelser i riksdagsordningen (RO) och budgetlagen (2011:203). Med finansmakten avses rätten att bestämma om inkomster till staten och att förfoga över statens tillgångar, främst genom beslut om utgifter (prop. 1973:90 s. 212). beslutar om statens budget och om anslag för bestämda ändamål (9 kap. 1 och 3 §§ RF). I förarbetena till regeringsformen framhålls att varje utgiftsanordning av regeringen eller annan myndighet måste ha sin grund i ett riksdagsbeslut och följa de villkor för medlens användning som har ställt upp i beslut (prop. 1973:90 s. 332). Av 9 kap. 8 och 9 §§ RF följer att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition att användas i enlighet med vad har bestämt. Enligt 9 kap. 8 § första stycket RF förvaltar och förfogar regeringen över statens tillgångar, om de inte avser myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Enligt andra stycket i den nämnda paragrafen får regeringen inte utan att har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. Medgivanden för regeringen att göra ekonomiska åtaganden bör enligt förarbetena till regeringsformen kunna lämnas i enkla former, t.ex. som bemyndiganden i samband med budgeten (prop. 1973:90 s. 350). Förbindelser som – även än närmast följande budgetår – är nödvändiga för en myndighets löpande verksamhet torde regelmässigt kunna anses medgivna genom beslut om anslag till myndigheten. De uttalanden som gjordes i förarbetena till regeringsformen när det gäller andra ekonomiska åtaganden än upptagande av lån förtydligas numera av bestämmelser i 6 och 7 kap. budgetlagen. I en grundlagskommentar anförs att det för det första handlar om s.k. beställningsbemyndiganden, dvs. befogenheter för regeringen att åta sig utgifter som avser verksamhet efter budgetåret (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 455). Själva bemyndigandet att ingå åtaganden gäller dock bara . I budgetlagen anges att regeringen för det ändamål och intill det belopp som beslutat för budgetåret får beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det år budgeten avser (6 kap. 1 §). Regeringen får dock utan särskilt bemyndigande göra ekonomiska åtaganden för staten om dessa uppgår till högst av ett anvisat anslag, dock högst . beslut om ett beställningsbemyndigande är knutet till ett särskilt anslag. På detta anslag kommer under kommande budgetår att anvisa medel för att kunna infria de åtaganden som gjorts. För det andra får regeringen utan särskilda bemyndiganden från göra sådana ekonomiska åtaganden för staten som är nödvändiga för att den löpande verksamheten ska fungera tillfredsställande, t.ex. anställning av personal, hyra av lokaler, leverans av förbrukningsmateriel, hyra av kontorsutrustning (6 kap. 2 § budgetlagen, jämför det ovan redovisade motivuttalandet i prop. 1973:90 s. 350). En tredje form av ekonomiskt åtagande är utlåning som finansieras med lån i , utställandet av kreditgarantier och andra liknande åtaganden. Sådana lån, garantier m.m. får regeringen ställa ut för det ändamål och intill det belopp som har beslutat om för ett eller flera budgetår. Om det finns särskilda skäl får åtaganden enligt bestämmande göras utan att beloppet begränsas (6 kap. 3 § budgetlagen). Skyldighet att lämna uppgift till utskott Enligt 10 kap. 8 § RO är en statlig myndighet skyldig att lämna upplysningar och yttranden till ett utskott som begär det. En myndighet som inte lyder under får hänskjuta en sådan begäran till regeringen för avgörande. För regeringen är skyldigheten att lämna upplysningar och yttranden till ett utskott begränsad till dels frågor om arbetet inom Europeiska unionen (EU), dels de av riksrevisorernas granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen som har överlämnats till regeringen. När möjligheten för utskotten att begära information från regeringen om EU-frågor infördes framhöll att bestämmelsen inte innebar någon reglering av i vilken form informationen lämnades. Informationen kunde enligt utskottet lämnas skriftligen eller muntligen, av statsråd eller av någon tjänsteman med god insyn i den fråga som utskottets begäran gällde (bet. 1994/95:KU22 s. 27). granskade två dåvarande försvarsministrars handläggning av frågan om anskaffning av Leopardstridsvagnar (bet. 1998/99:KU25 s. 7 f.). I ärendet hölls utfrågning med bl.a. en av de två f.d. försvarsministrarna. Vid utfrågningen uppgav den f.d. ministern att det enligt hans mening inte föreligger någon skyldighet för regeringen eller ett statsråd att informera om materielaffärer, såvida det inte finns ett formellt beslut i frågan (s. 11). Så var t.ex. fallet med och anskaffningen av radarjaktrobotar. Om i det aktuella ärendet hade begärt information hade han varit beredd att lämna sådan. Enligt den f.d. ministern hade han som försvarsminister inte blivit kallad av försvarsutskottet för att lämna information. Han ansåg att det inte är rimligt att begära att regeringen generellt ska informera om olika materielupphandlingar. I sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att det inte finns någon generellt föreskriven skyldighet för regeringen eller ett enskilt statsråd att informera i frågor om verkställandet av beslut. Utskottet anförde vidare att informeras när det gäller frågor om serieproduktion av krigsmateriel för inhemskt bruk i vissa fall i särskild ordning, som grundas på särskilda beslut i vissa fall och att så hade varit fallet med t.ex. . Ett annat exempel som togs upp av utskottet var det förestående köpet av en radarjaktrobot. I denna del noterade utskottet att information hade getts efter det att försvarsutskottet i ett betänkande hade förutsatt att regeringen skulle informera utskottet om bl.a. beväpningen av JAS. Utskottet konstaterade att Försvarsdepartementet, utan att försvarsutskottet bett om det, hade kunnat lämna information om formen för upplåtelse av de begagnade stridsvagnarna även om det inte funnits någon formell informationsskyldighet. Ett skäl till detta var enligt utskottet att den aktuella formen för anskaffning var mycket ovanlig när det gällde sådan organisations- och effektbestämmande materiel för långsiktigt bruk inom krigsorganisationen som stridsvagnar. Ett annat skäl var enligt utskottet att försvarsutskottet vid den aktuella tidpunkten av allt att döma inte hade känt till att andra anskaffningsformer än köp kunde bli aktuellt. Utskottet fann sammanfattningsvis ingen grund för kritik mot någon av de två f.d. försvarsministrarna från konstitutionell synpunkt. Däremot ansåg sig utskottet oförhindrat att uttala att regeringen inför upphandlingsärenden av större omfattning, och i fall där upphandlingen sker i annan form än vad som är brukligt, bör erbjuda information för att t.ex. meddela på vilka grunder avtalet avses träffas. granskade utskottet hanteringen av beslut om anskaffning av ubåtar (bet. 2016/17:KU20 s. 170 f.). I ärendet granskade utskottet tre frågor som rörde anskaffning och beställning av två nya ubåtar. När det gäller den information om ubåtsbeställningen som försvarsministern och regeringen hade lämnat till noterade utskottet att beställningen bl.a. hade stor budgetmässig betydelse och att det därför var viktigt att informationen var tydlig, fullständig och aktuell (s. 187). Utskottet hade utifrån vad som framkommit i granskningsärendet på formella grunder inte något att anföra mot försvarsministerns och regeringens agerande i denna del. Utskottet noterade dock att oklarheter hade kunnat förebyggas om försvarsministern lämnat viss information i ett tidigare skede än vad som gjorts. Inte heller i den andra delen, som gällde regeringens hantering av den kostnadsram som fastställts av , hade utskottet utifrån vad som framkommit i granskningsärendet något att anföra på formella grunder. När det gällde bemyndigandet om anskaffning av två nya ubåtar konstaterade utskottet att det av utredningen i granskningsärendet framgick att nuvarande och tidigare regeringar hade valt att, inom det aktuella utgiftsområdet, begära mandat för vissa enskilda materielanskaffningar av större och mer strategisk betydelse. De materielanskaffningar som här hade varit aktuella fick enligt utskottet anses vara av sådan betydelse att det var en lämplig ordning att de underställdes prövning. I denna del framhöll utskottet att om regeringen väljer att använda ett mandat från är det givetvis viktigt att regeringens beslut håller sig inom ramen för bemyndigandet. Av granskningen framgick att hade bemyndigat regeringen att besluta om anskaffning av två ubåtar. Utskottet noterade att bemyndigande inte varit preciserat till ubåtar av en viss typ. Det framgick vidare av granskningen att regeringen hade beslutat dels om anskaffning av två nya ubåtar som ersättning för två befintliga ubåtar, dels om ett bemyndigande till Försvarsmakten att beställa byggnationsfas för ubåtarna inom en viss kostnadsram. Regeringen hade redovisat bemyndigandet från om anskaffning av två ubåtar som slutbehandlat i en skrivelse som överlämnats till . hade regeringen beslutat att bemyndiga Försvarsmakten att beställa projektering och konstruktionsöversyn för ubåtsproduktion med en ny försörjningslösning som regeringsbeslutet upphävts. hade regeringen beslutat att bemyndiga Försvarsmakten att beställa produktion och byggnation av två nya ubåtar till en viss maxkostnad. Utskottet framhöll att det är en lämplig ordning att materielanskaffningar av större och mer strategisk betydelse underställs prövning. Som svar på utskottets frågor i granskningen hade det anförts att regeringen genom besluten och 2015 fullföljde den av beslutade inriktningen om anskaffning av två nya ubåtar och att besluten ersatt regeringsbeslutet om beställning av byggnationsfas för nästa generations ubåt. Utskottet fann inte skäl att göra en annan bedömning. De beslut som fattats av regeringen hade såvitt utskottet kunde bedöma inte varit av sådant slag att beställningen av nya ubåtar borde ha underställts på nytt, utan de fick anses rymmas inom ramen för den process som sattes igång utifrån då givna bemyndigande. Utskottet underströk dock vikten av att regeringen tydligt anger vilket anskaffningsbemyndigande som ligger till grund när den redovisar olika åtgärder inom ett större materielanskaffningsprojekt på försvarsområdet för samt att regeringen löpande informerar om hur ett sådant projekt utvecklas och vilken inriktning projektet får inom bemyndigandets ram. granskade utskottet regeringens inköp av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem (bet. 2017/18:KU20 s. 187 f.). I sitt ställningstagande framhöll utskottet att det av utredningen i granskningsärendet framgick att nuvarande och tidigare regeringar hade valt att, inom det aktuella utgiftsområdet, begära mandat för vissa enskilda materielanskaffningar av större och mer strategisk betydelse (s. 209). Den aktuella anskaffningen av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem fick enligt utskottet anses vara av sådan betydelse att det är en lämplig ordning att den underställs prövning. Av utredningen i ärendet framgick också att hade bemyndigat regeringen att besluta om anskaffning av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem samt gett regeringen till känna vad försvarsutskottet anfört om att förankra anskaffningen av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem i . Om regeringen väljer att använda ett mandat från är det enligt utskottet givetvis viktigt att regeringens beslut håller sig inom ramen för bemyndigandet. Utskottet hade inte något att anföra mot regeringens agerande i granskningsärendet. Genom en skrivelse till begärde utskottet bl.a. svar på ett antal frågor. Utskottet fick en svarspromemoria tillsammans med två bilagor utarbetade inom Försvarsdepartementet (bilaga A1.1.2). Av svarspromemorian framgår att anskaffningen av ett nytt luftvärnssystem med medellång räckvidd möjliggjordes av beslut över budgetpropositionen om anslag, investeringsplan och bemyndigande om ekonomiska åtaganden för det under utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap uppförda anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar. Därutöver har regeringen, i enlighet med den praxis som utvecklats inom utgiftsområde 6 för materielanskaffningar av större och mer strategisk betydelse, valt att begära ett särskilt bemyndigande från för att besluta om anskaffningen. Ett sådant bemyndigande beslutades av (bet. 2017/18:FöU1, rskr. 2017/18:101). Det framgår vidare av svarspromemorian att regeringen fattade två beslut om aktuellt luftvärnssystem (Fö2018/00864/MFU, Fö2017/01219/MFU och Fö2018/00874/MFU). Enligt det ena beslutet bemyndigades Försvarsmakten, med ändring av regeringens beslut , att anskaffa det i en bilaga tillförda materielobjektet (medelräckviddigt luftvärn). Enligt beslutet ska kostnaderna belasta det under utgiftsområde 6 uppförda anslaget 1:3, och kostnaderna får uppgå till högst det belopp som anges i bilagan till beslutet. Av beslutet framgår vidare att anskaffningen ska rymmas inom beslutade och beräknade ekonomiska ramar för anslaget och tilldelat beställningsbemyndigande. Enligt det andra beslutet bemyndigades FMV att med behörig myndighet i förenta stater få ingå internationell överenskommelse om anskaffningen av luftvärnssystemet i enlighet med vad som framgår av en bilaga till beslutet. På frågan på vilket sätt regeringen tillgodosett beslut om förankring av anskaffningen av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem i framhålls följande i svarspromemorian. Genom beslut över budgetpropositionen har regeringen fått bemyndigande att besluta om anskaffning av ett luftvärnssystem med medellång räckvidd. har vidare tillkännagett för regeringen att anskaffningen behöver förankras i och att detta exempelvis skulle kunna ske genom en skrivelse till (bet. 2017/18:FöU1, rskr. 2017/18:101). Av promemorian framgår vidare att och försvarsutskottet regelbundet har informerats om anskaffningsprocessen. Efter regeringens beslut om budgetpropositionen har information lämnats vid följande tillfällen. – sammanträden , samt , och – svar på skriftlig fråga (fr. 2017/18:261 Patriot-systemet) – skrivelse (skr. 2017/18:290). Av svarspromemorian framgår att försvarsministern vid interpellationsdebatten lämnade information om hur anskaffningen av ett luftvärnssystem av medellång räckvidd bidrar till balans inom luftförsvaret och att försvarsministern i svaret på den skriftliga frågan informerade om de ekonomiska förutsättningarna för anskaffningen.