yttr · H505KU8y · 2018-05-22 00:00:00 — Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter beslutade att ge tillfälle att yttra sig över regeringens proposition 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter och följdmotioner. ser sammanfattningsvis, från de utgångspunkter som utskottet har att beakta, inte några hinder mot att socialutskottet tillstyrker propositionen. Utskottet betonar vikten av att även andra åtgärder vidtas; bland det utskottet tar upp finns fortsatt transformering av . När det gäller den vägledning som regeringen aviserar i propositionen betonar utskottet att det inte får bli så att vägledningen i praktiken kommer att uppfattas som lagförarbeten i efterhand. Det är av största vikt att domstolars och myndigheters rättskipning är och förblir oberoende; därför får vägledningen inte uppfattas som en instruktion. Utskottet ser inte skäl till någon åtgärd med anledning av motionerna. I yttrandet finns tre avvikande meningar (M och C, SD, samt L) och två särskilda yttranden (V, KD). Regeringen föreslår (prop. 2017/18:186) att antar regeringens förslag till lag om konvention om barnets rättigheter (). Regeringen anför att genom inkorporering ges ställning som svensk lag, vilket innebär ett förtydligande av att rättstillämparna i mål och ärenden ska tolka svenska bestämmelser i förhållande till . För att ska få genomslag krävs, anför regeringen vidare, vid sidan av en inkorporering en fortsatt transformering av bestämmelser till nationell rätt. Därutöver krävs en kombination av olika åtgärder såsom vägledning, utbildning och samordning mellan olika aktörer på olika nivåer i samhället. Den föreslagna lagen innehåller en paragraf. I den paragrafen föreslås det att artiklarna 1–42 i konventionen i originaltexternas lydelse ska gälla som svensk lag. Konventionens engelska och franska originaltexter finns tillsammans med en svensk översättning intagna som en bilaga till den föreslagna lagen. (I en fotnot i bilagan uppmärksammas att den svenska översättningen huvudsakligen överensstämmer med den i proposition 1989/90:107 intagna texten, att en ändring har gjorts i artikel 43.2 samt att en revidering av översättningen gjordes .) Lagrådet avstyrkte remissens förslag till lag om konvention om barnets rättigheter. Lagrådet lyfte även fram en frågeställning angående en kommande vägledning, nämligen vilken auktoritet vägledningen kommer att tillskrivas. Lagrådet betonade att det inte får bli så att vägledningen i praktiken kommer att uppfattas som lagförarbeten i efterhand. Regeringen anför (s. 90) att en vägledning som kan utgöra ett stöd vid tolkning och tillämpning av bör tas fram för att öka kunskap om konventionen för att säkerställa att barnets rättigheter tas till vara i rättstillämpningen. Vägledningen bör syfta till att underlätta för olika aktörer bl.a. vid rättstillämpning genom att redogöra för hur man metodmässigt kan gå till väga när man tolkar och tillämpar en internationell konvention som . Vidare bör vägledningen även omfatta en allmän redogörelse för folkrättsliga tolkningsmedel och källor vid tolkning av traktater och en redogörelse av tolkningsmedel och källor vid tolkning av som kan vara relevanta samt hänvisningar till relevanta rättskällor som kan fungera som hjälpmedel vid tolkning av bestämmelser, såsom nationell och internationell rättspraxis och doktrin. Den bör också omfatta övrig vägledning såsom rekommendationer och allmänna kommentarer från för barnets rättigheter (barnrättskommittén) och andra konventionskommittéer som, trots att de inte är juridiskt bindande, kan utgöra ett viktigt stöd och ge viss vägledning vid tolkning och tillämpning av . Regeringen betonar (s. 91) att en sådan vägledning i sig inte utgör en rättskälla utan endast är just en vägledning. Regeringen förklarar sig dela Lagrådets synpunkter och anser att det är viktigt att undvika risken för konflikter med förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas självständighet i rättstillämpningen, och att vägledningen måste utformas på ett sådant sätt att den inte kan ses som en särskild anvisning till myndigheterna om hur svensk lag ska tillämpas (jfr 11 kap. 3 § och 12 kap. 2 § regeringsformen). Fem följdmotioner har väckts med anledning av propositionen. (M) och (C) yrkar i kommittémotion 2017/18:4101 att avslår regeringens förslag till lag om konvention om barnets rättigheter (yrkande 1) och att ställer sig bakom det som anförs i motionen om att i regeringsformen infoga en ny bestämmelse som gäller barns rättigheter och tillkännager det för regeringen (yrkande 2). När det gäller yrkande 2 anför motionärerna bl.a. att de, som alternativ till regeringens förslag att göra till svensk lag, föreslår att dagens formulering i 1 kap. 2 § regeringsformen om att det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara samt artiklarna 2, 3, 6 och 12 i används som utgångspunkter för att skapa en ny grundlagsbestämmelse i regeringsformen om skyddet för barns rättigheter. Artiklarna 2, 3 och 6 kan beskrivas som portalbestämmelser i konventionen. Där finns grundläggande utgångspunkter om barnets rätt till sitt liv och om icke-diskriminering samt om betonandet av barnets bästa, vilka genomsyrar övriga delar av konventionen och som därmed i huvudsak är av sådan karaktär att de passar in bland regeringsformens övriga bestämmelser. Artikel 12 tar upp barnets rätt att höras i ärenden som rör barnet. Med tanke på att en ofta förekommande kritik rör just att barn inte får komma till tals i den utsträckning som lagstiftningen föreskriver, menar motionärerna att artikel 12 är så viktig att dess innehåll bör grundlagsfästas. Att införa en bestämmelse av detta slag i regeringsformen skulle enligt motionärerna vara en tydlig, konkret och lättöverskådlig åtgärd som kraftigt skulle förstärka barnperspektivet i grundlagen, men som inte skulle innebära en påtaglig överföring av politisk makt från till domstolarna. I stället skulle den bygga vidare på den traditionella, svenska metoden att transformera internationella åtaganden till nationell rätt genom nationell lagstiftning eller grundlagsstiftning. I motionen visar motionärerna även hur de tänker sig att en ny paragraf i regeringsformen skulle kunna utformas. Per Ramhorn m.fl. (SD) yrkar i kommittémotion 2017/18:4105 att avslår förslaget till lag om konvention om barnets rättigheter eftersom förslaget inte är tillräckligt utrett och saknar en tydlig konsekvensanalys (yrkande 1), att ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen ska återkomma med ett förslag på hur FN:s konvention om barnets rättigheter kan införlivas i svensk lag på ett ansvarstagande, långsiktigt och förutsägbart sätt som en målsättningsbestämmelse och tillkännager detta för regeringen (yrkande 2), att ställer sig bakom det som anförs i motionen om att FN:s konvention om barnets rättigheter ska införlivas i svensk lag genom transformering och tillkännager detta för regeringen (yrkande 3) och att ställer sig bakom det som anförs i motionen om att tillsätta en parlamentarisk kommitté för att utreda hur det fortsatta arbetet med att införliva i svensk rätt ska genomföras och tillkännager detta för regeringen (yrkande 4). m.fl. (V) yrkar i kommittémotion 2017/18:4082 att ställer sig bakom det som anförs i motionen om att bör ratificera tilläggsprotokollet till om inrättandet av en internationell klagomekanism och tillkännager detta för regeringen. Motionärerna anför bl.a. att ett tilläggsprotokoll till som innehåller individuell klagorätt har förhandlats fram. är tilläggsprotokollet öppet för staterna att underteckna. hade 20 länder undertecknat protokollet, dock inte . Motionärerna uppmärksammar att flera av de grundläggande om skydd för de mänskliga rättigheterna, t.ex. om medborgerliga och civila rättigheter och mot tortyr, har tilläggsprotokoll som ger enskilda individer klagorätt till en övervakningskommitté om de anser sina rättigheter enligt konventionen kränkta. Ett stort antal länder har godtagit den individuella klagorätten, som har mycket stor betydelse för att ge rättigheterna tänder och bidra till att en konvention får genomslag i verkligheten. Motionärerna anför därefter att bör ratificera tilläggsprotokollet till om inrättandet av en internationell klagomekanism. m.fl. (L) yrkar i kommittémotion 2017/18:4100 att avslår propositionen i den del som avser en inkorporering i svensk rätt av artikel 20 i FN:s konvention om barnets rättigheter (yrkande 1), att ställer sig bakom det som anförs i motionen om vägledningen om och tillkännager detta för regeringen (yrkande 2), att ställer sig bakom det som anförs i motionen om ett brett arbete för att säkerställa respekten för barnets rättigheter i enlighet med och svenska rättsprinciper, och tillkännager detta för regeringen (yrkande 3). m.fl. (KD) yrkar i kommittémotion 2017/18:4103 att ställer sig bakom det som anförs i motionen om att följa upp och vid behov vidta åtgärder som syftar till att säkerställa att de grundläggande principerna i FN:s konvention om barnets rättigheter följs och tillämpas i enlighet med svensk rätt och tillkännager detta för regeringen. ratificerade om barnets rättigheter 1990. Därefter har olika initiativ tagits för att främja och stärka barnets rättigheter. har i vissa delar införlivats i svensk rätt genom transformering. I fråga om andra delar har det bedömts att det inte behövs någon transformering eftersom det ansetts råda normharmoni. För att kunna konstatera normharmoni krävs en grundlig genomgång av relevanta delar av det inhemska regelverket vilket gjordes 1990 i samband med ratificeringen av (prop. 2017/18:186 s. 63). Transformering som metod för att anpassa svensk rätt till kräver successiv och kontinuerlig anpassning av nationell lagstiftning allteftersom konventionen behöver tolkas i ljuset av ändrade samhällsförhållanden. Transformering har skett genom översyner av befintlig lagstiftning och i samband med att ny lagstiftning har tagits fram. Inkorporering, transformering och konstaterande av normharmoni Införlivande av internationella överenskommelser med svensk rätt kan ske genom inkorporering eller transformering. Det kan även göras ett konstaterande av normharmoni, vilket innebär att den nationella rätten redan lever upp till de förpliktelser som staten har åtagit sig. Vid inkorporering föreskrivs i lag att konventionens e.d. artiklar ska gälla som svensk lag (se t.ex. lagen [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Transformering innebär, enkelt uttryckt, att införa eller ändra svenska bestämmelser så att de överensstämmer med konventionens bestämmelser. Detta behövs inte i den del eller de delar som normharmoni konstateras. Några tidigare uttalanden från godkände konventionen om barnets rättigheter (prop. 1989/90:107, bet. 1989/90:SoU28). I det ärendet behandlade en motion om ett grundlagsstadgande om barnets bästa; yttrade sig till socialutskottet angående bl.a. denna motion, som gällde att grundlagsfästa den princip som kommer till uttryck i artikel 3.1 i konventionen där det slås fast att vid alla åtgärder som rör barnet ska barnets bästa komma i främsta rummet. uttalade följande (1989/90:KU8y). Principen om barnets bästa är en av utgångspunkterna för den offentliga verksamheten i . Målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen ger uttryck för detta genom att det allmänna åläggs att särskilt verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. Mot denna bakgrund saknas det enligt utskottet anledning att ytterligare befästa principen genom en särskild målsättningsbestämmelse i regeringsformen. Ej heller anser utskottet det påkallat att utöka bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. regeringsformen med en bestämmelse om barnets bästa. föreslog således att den aktuella motionen skulle avslås. Mot utskottets yttrande i denna del framförde VPK och MP en avvikande mening. Därefter har uttalat sig i fråga om metod för införlivande av FN:s konvention om barnets rättigheter. yttrade sig till socialutskottet över motionsyrkanden såvitt avsåg frågor om införlivande av FN:s konvention om barnets rättigheter från i huvudsak konstitutionella och författningstekniska synpunkter (1995/96:KU2y). Efter att ha redogjort för bakgrunden, bl.a. i fråga om fullgörande av internationella avtal, metoder för att införliva en internationell konvention med nationell rätt, införlivande av konventioner om mänskliga rättigheter och godkännande av FN:s konvention om barnets rättigheter uttalade följande. Utskottet vill inledningsvis framhålla att det självfallet måste vara skyldighet att uppfylla internationella åtaganden. I samband med att ansluter sig till en konvention måste därför noggrant övervägas vilka konsekvenser anslutningen får för den svenska rättsordningen. Som redovisats i det föregående har i enligt praxis två metoder tillämpats för införlivande av internationella konventioner, transformering och inkorporering. Utskottet har tidigare uttalat att båda metoderna kan anses godtagbara från konstitutionell synpunkt (KU 1984/85:5 och 1984/85:4y). Vilken modell som skall användas får avgöras från fall till fall. Av föregående redogörelse framgår vidare att utskottet uttalat att om en konvention saknar svensk autentisk text bör huvudregeln vara att transformationsmetoden används. När särskilda skäl talar för det, såsom exempelvis att reglerna riktar sig till myndigheter eller särskilda grupper av enskilda för vilka det inte kan antas innebära några svårigheter att ta del av konventionstexten, kan även inkorporeringsmetoden godtas. I regel bör då krävas en omsorgsfullt utarbetad officiell översättning. Så bör ovillkorligen vara fallet om författningen riktar sig till en bredare allmänhet. I nu föreliggande motioner aktualiseras frågan om införlivandet av FN:s konvention om barnets rättigheter i svensk rätt. Av föregående redogörelse framgår att utskottet har intagit den ståndpunkten att konventioner om mänskliga rättigheter i allmänhet inte kan anses lämpade för direkt tillämpning av svenska domstolar och myndigheter. Utskottet har härvid bl.a. hänvisat till fri- och rättighetsutredning (SOU 1975:75), som bl.a. pekat på att konventionstexterna är svåröverskådliga och svårtillämpade och att de ofta bygger på terminologi som varken är enhetlig eller anpassad till svensk lagstiftningsteknik. I samband med beredningen av förslaget om inkorporering av angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna framhölls att denna emellertid intog en sådan särställning bland konventionerna om mänskliga rättigheter att den i inkorporeringshänseende borde behandlas på ett annat sätt än övriga konventioner (prop. 1993/94:117 s. 34). Bland annat pekades på att bygger på en utpräglat juridisk grund, med prövning i domstol på talan av enskild. Konventionens bestämmelser hade också kommit att preciseras genom konventionsorganens kontinuerliga praxisbildande verksamhet. Som redovisats gjorde ingen annan bedömning i fråga om särställning i inkorporeringshänseende i förhållande till andra konventioner om mänskliga rättigheter (bet. 1993/94:KU24). Enligt utskottets mening saknas anledning att gå ifrån den av utskottet tidigare intagna ståndpunkten att konventioner om mänskliga rättigheter i allmänhet inta kan anses lämpade för direkt tillämpning av svenska domstolar och myndigheter. Vad gäller FN:s konvention om barnets rättigheter saknas skäl att anse att den, såsom , intar en särställning i inkorporeringshänseende. Utskottet är, utifrån de synpunkter utskottet har att företräda, därför inte berett att förorda en inkorporering av . Däremot vill utskottet framhålla att det är av väsentlig betydelse att det fortlöpande sker kontroll av att svensk lagstiftning och praxis stämmer överens med konventionens bestämmelser. Ett översynsarbete pågår på utlänningslagstiftningens område. Enligt utskottets mening finns dock anledning för socialutskottet att föreslå en bred översyn av om svensk lagstiftning och praxis stämmer överens med konventionens bestämmelser. En sådan översyn bör även avse den nu föreliggande svenska översättningen av konventionstexten. I yttrandet fanns en avvikande mening från V och MP. yttrade sig till socialutskottet över propositionen Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter samt motioner i de delar som hade samband med utskottets beredningsområde (1998/99:KU2y). Utskottet begränsade sitt yttrande till frågan om inkorporering av konventionen. stod fast vid sin tidigare bedömning att borde införlivas i svensk rätt genom transformering samt anförde följande. kan inte som för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna anses inta en sådan särställning att den bör införlivas i svensk rätt genom inkorporering. En inkorporering av skulle innebära att tolkningsansvaret skulle läggas på svenska domstolar och myndigheter. anfört innehåller många relativt vaga formuleringar och ett icke obetydligt inslag av målsättningsartiklar som siktar till ett gradvis genomförande och är svåra att direkt tolka av domstolar eller myndigheter. anser att tolkningen av bör göras av för att rättigheterna i konventionen skall slå igenom på ett sätt som ger barnen det bästa skyddet. behandlade (bet. 2002/03:KU24) en motion om inkorporering i svensk rätt av bl.a. om barnets rättigheter. Utskottet uttalade inledningsvis att det ville framhålla att det självfallet måste vara skyldighet att uppfylla internationella åtaganden. Utskottet hade tidigare intagit den ståndpunkten att konventioner om mänskliga rättigheter i allmänhet inte kan anses lämpade för direkt tillämpning av svenska domstolar och myndigheter. I samband med beredningen av förslaget om inkorporering av angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna framhölls att denna emellertid intog en sådan särställning bland konventionerna om mänskliga rättigheter att den i inkorporeringshänseende borde behandlas på annat sätt än övriga konventioner. Enligt utskottet fanns det ingen anledning att frångå ståndpunkten att konventioner om mänskliga rättigheter i allmänhet inte kan anses lämpade för direkt tillämpning av svenska domstolar och myndigheter. Vad gällde de som angavs i motionerna fanns det inte något skäl att anse att dessa, såsom , skulle inta en särställning i inkorporeringshänseende. Utskottet var därför inte berett att förorda en inkorporering av de angivna konventionerna. Däremot ville utskottet framhålla att det är väsentligt att fortlöpande kontrollera att svensk lagstiftning och praxis stämmer överens med bestämmelserna i de ingångna konventionerna. Därefter har vidhållit sin inställning (bet. 2005/06:KU17 och bet. 2007/08:KU11) samt avslagit motioner med hänvisning till pågående utredningsarbete o.d. (bet. 2011/12:KU14 och. 2013/14:KU14). Det kan tilläggas att under innevarande har uttalat sig angående kunskapshöjande åtgärder i betänkandet Offentlig förvaltning (bet. 2017/18:KU37) och om en nationell rättigheter (bet. 2017/18:KU6). När det gäller den senare frågan uttalade bl.a. följande. En utgångspunkt för att värna mänskliga rättigheter i är enligt utskottets uppfattning att detta ska ske inom ramen för den svenska konstitutionella ordningen. Som regeringen framhåller tillämpar den dualistiska principen i förhållande till internationella överenskommelser som ingåtts av företrädare för den svenska staten. Den innebär att konventionsåtaganden inte per automatik blir gällande svensk rätt. En internationell överenskommelse genomförs genom att regering och riksdag ser över och säkerställer att svensk lagstiftning och andra författningar överensstämmer med åtagandena. Det säkerställs att åtagandena införlivas i svensk rätt och att deras normer anpassas så att de kan fungera i den svenska rättsordningen. I den rapport utskottet beställt framhålls att detta är till både för att säkerställa den nationella suveräniteten och för intresset av att genomförandet sker så att det som överenskommits inte stannar på papperet. Internationella rättsakter kan ha olika rättsverkan och påverka rättsutvecklingen i på olika sätt. Utgångspunkten är att det är de svenska lagarna – som kan innehålla normer från internationella konventioner och överenskommelser – som ska tillämpas och tolkas. Om internationella konventioner eller politiska överenskommelser tillämpas direkt kringgås de nationella demokratiska processerna. Detta kan både försvaga ställning på de aktuella områdena och leda till att såväl nationella som internationella normers långsiktiga legitimitet äventyras. I har enligt praxis två metoder tillämpats för införlivande av internationella konventioner: transformering och inkorporering. Utskottet har tidigare uttalat att båda metoderna kan anses godtagbara från konstitutionell synpunkt (se bl.a. bet. KU 1984/85:5, KU 1984/85:4y och 1995/96:KU2y). Det finns således från konstitutionell synpunkt inte något hinder mot inkorporering av . Av svensk grundlag följer att det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara (1 kap. 2 § femte stycket regeringsformen). När det allmännas ansvar för att barns rätt tas till vara lades till i regeringsformen vid ändringar (prop. 2009/10:80) ansågs en sådan markering ligga väl i linje med förpliktelser enligt . Det finns således ett åliggande för det allmänna i dessa frågor. I de översyner av lagstiftningens överensstämmelse med som gjordes i samband med ratificeringen 1990 (prop. 1989/90:107), av den parlamentariska kommittén () 1996 (SOU 1996:115 och 1996:116) och genom den kartläggning som gjordes 2011 (Ds 2011:37) har konstaterats att svensk lagstiftning inte strider mot och att den överlag ligger väl i linje med bestämmelser och i många fall går längre än konventionen. Både kartläggningar och rapporter från tillsynsmyndigheter och har dock visat att barnets rättigheter inte alltid respekteras, särskilt inte i fråga om barn i utsatta situationer. Utredningens kartläggningar visar på en rad brister när det gäller genomslaget för barnets rättigheter och för ett barnrättsbaserat synsätt. Tydligast är bristerna i fråga om principen om barnets bästa och principen om barnets rätt att få uttrycka sina åsikter. Trots det nämnda utredningsarbetet, strategiska åtgärder, fortlöpande transformering och principen om fördragskonform tolkning av svensk rätt har inte fått tillräckligt genomslag i rättstillämpningen. Mot den bakgrunden anser att en inkorporering av FN:s konvention om barnets rätt kan bidra till att säkerställa att konventionen ges fullt genomslag i beslutsprocesser som rör barn. Därigenom ges ställning som svensk lag, vilket innebär ett förtydligande av att domstolar och andra rättstillämpare ska beakta de rättigheter som följer av vid avvägningar och bedömningar som görs i beslutsprocesser i mål och ärenden som rör barn. En inkorporering kan vidare bidra till att synliggöra barnets rättigheter och att skapa en grund för ett barnrättsbaserat synsätt i offentlig verksamhet. Det innebär också ett förtydligande av att lagstiftaren ska beakta och synliggöra genom att i förarbeten till andra, kommande lagstiftningsärenden, göra en tydlig koppling till rättigheterna i konventionen. Utskottet vill framhålla att även med inkorporerad i svensk rätt är det viktigt att kontinuerligt se över regler i lagar och andra författningar där barnets rättigheter kan vara relevanta. Detta bör göras för att se till att den inhemska rätten överensstämmer med också efter att konventionen inkorporerats. Det innebär också tydliggöranden, vilket behövs eftersom konventionen innehåller artiklar som är allmänt hållna och utformade så att de inte passar för en direkt tillämpning i enskilda fall. Detta understryker vikten av transformering. Genom att nationell rätt anpassas efter uppfylls önskemålet att barnets rättigheter ska tillgodoses. Utöver transformering bör även andra åtgärder vidtas som vägledning, utbildning och samordning mellan olika aktörer på olika nivåer i samhället.