yttr · H505SfU3y · 2018-05-28 00:00:00 — Extra ändringsbudget – Ny möjlighet till uppehållstillstånd beslutade att ge socialförsäkringsutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens proposition 2017/18:252 Extra ändringsbudget – Ny möjlighet till uppehållstillstånd och de motioner som kan komma att väckas med anledning av propositionen, i de delar som rör socialförsäkringsutskottets ämnesområde. Sju motioner har väckts med anledning av propositionen, 2017/18:4179 (M), 2017/18:4164 (SD), 2017/18:4174 (V), 2017/18:4173 (L), 2017/18:4178 (L), 2017/18:4180 (KD) och 2017/18:4165 (-). begränsar sitt yttrande till frågor som rör lagförslaget i propositionen och följdmotionerna i denna del. anser att finansutskottet bör tillstyrka regeringens lagförslag och avstyrka motionerna. I yttrandet finns två avvikande meningar (M, SD, V, L, KD) och fem särskilda yttranden (M, SD, C, L, KD). Bakgrund och gällande ordning Antalet asylsökande som sökte sig till var större än . Det innebar stora utmaningar för bl.a. det svenska mottagandet av asylsökande. För att komma till rätta med situationen anpassades de svenska reglerna till och internationella konventioners miniminivå genom lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i (kallad tillfälliga lagen), som trädde i kraft . Detta innebär bl.a. att uppehållstillstånd som beviljas enligt huvudregeln är tidsbegränsade i stället för som tidigare permanenta. Lagen innehåller även bestämmelser om att permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas vid en förlängningsprövning om personen kan försörja sig genom anställning eller näringsverksamhet. För att motverka att unga börjar arbeta i stället för att gå i skolan krävs att den som är måste ha fullföljt en gymnasieutbildning eller motsvarande. För att ytterligare uppmuntra till gymnasiestudier ändrades lagen på så vis att ungdomar som studerar på gymnasienivå och som sköter sina studier kan beviljas längre uppehållstillstånd. Regeringen föreslår nu nya ändringar i tillfälliga lagen med motiveringen att ensamkommande barns möjligheter att beviljas uppehållstillstånd inte ska försämras på grund av långa handläggningstider. Inom har ett utkast till lagrådsremiss utarbetats med förslag bl.a. om en ny möjlighet till uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå. Utkastet har remissbehandlats. Förslaget har granskats av Lagrådet, som har lämnat vissa lagtekniska synpunkter. Lagrådet har dock inte kunna tillstyrka att lagförslaget läggs till grund för lagstiftning. Under beredningen i socialförsäkringsutskottet har generaldirektör med medarbetare bjudits in för att vid sammanträdet lämna upplysningar och svara på frågor med anledning av propositionen. Genom tillfälliga lagen anpassades det svenska regelverket om uppehållstillstånd tillfälligt till miniminivån enligt och internationella konventioner, vilket bl.a. påverkade möjligheterna till uppehållstillstånd för andra än skyddsbehövande. Huvudregeln är att de som beviljas uppehållstillstånd beviljas tidsbegränsade sådana. Den som kan försörja sig genom arbete eller näringsverksamhet kan beviljas ett permanent uppehållstillstånd när det tidsbegränsade uppehållstillståndet löper ut (17 § tillfälliga lagen). För den som är gäller detta endast om personen fullföljt en gymnasieutbildning eller motsvarande. finns i tillfälliga lagen även bestämmelser om uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå, som syftar till att främja integrationen av unga nyanlända och uppmuntra till utbildning så att de därefter ska kunna försörja sig. Studierna kan avse gymnasieskolans introduktionsprogram, som bl.a. syftar till behörighet för att studera på ett nationellt program. En utlänning kan studera på gymnasieskolans introduktionsprogram med möjlighet till förlängning (16 c och §§). Regelverket ger också möjlighet till uppehållstillstånd för studier på ett av gymnasieskolans nationella program eller för studier på heltid på annan motsvarande utbildning. Uppehållstillstånd ges då utöver den tid som återstår av utbildningen. Den som studerar på ett nationellt program eller motsvarande och som också har ett skyddsbehov kan få längre uppehållstillstånd än vad han eller hon annars skulle ha fått (16 a §). Det går även att få uppehållstillstånd för studier på ett nationellt program eller motsvarande för utlänningar som tidigare haft tidsbegränsat uppehållstillstånd av skyddsskäl men som kan få ett sådant tillstånd, eller för utlänningar som tidigare haft uppehållstillstånd för studier på ett introduktionsprogram (16 d §). En utlänning som inte hunnit avsluta sina studier på ett nationellt program eller motsvarande kan få uppehållstillstånd för fortsatta studier om utlänningen aktivt deltagit i utbildningen. Uppehållstillstånd beviljas för som längst 13 månader i taget (16 f §). Den som fullföljt en utbildning på ett nationellt program eller motsvarande kan efter fullföljd utbildning beviljas uppehållstillstånd , och perioden räknas från den dag examensbeviset eller motsvarande är utfärdat (16 h §). Syftet med bestämmelsen är att utlänningen ska få på sig att etablera sig på arbetsmarknaden. En utlänning som har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska, när tiden för det tillståndet har löpt ut, beviljas ett permanent uppehållstillstånd om han eller hon har en anställning som gör det möjligt för honom eller henne att försörja sig eller kan försörja sig genom inkomster från näringsverksamhet (17 §). Vissa av bestämmelserna om uppehållstillstånd för studier syftar även till att säkerställa att ensamkommande barn som saknar ordnat mottagande i hemlandet och som tidigare normalt fick permanent uppehållstillstånd inte hamnar i ett sämre läge än de som omfattas av detta regelverk (16 a–c § och 16 e §). För ensamkommande barn som kom till och som beviljats uppehållstillstånd, eller fått ett beslut om avvisning eller utvisning med uppskjuten verkställighet på grund av verkställighetshinder som består i att det saknas ett ordnat mottagande i hemlandet, gäller mer generösa regler än för andra. De kan beviljas uppehållstillstånd som är giltigt om vissa förutsättningar är uppfyllda. Även den som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder som består i att det saknas ett ordnat mottagande i hemlandet och som hunnit bli vuxen när det tillståndet löper ut omfattas av reglerna om uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå (16 e §). Tillfälliga lagen gäller t.o.m. varefter lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå träder i kraft. Även den sistnämnda lagen är tidsbegränsad och gäller fr.o.m. t.o.m. . Enligt denna lag finns det bl.a. möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå och för fortsatta studier samt uppehållstillstånd efter fullföljd utbildning och permanent uppehållstillstånd vid försörjning. Gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen Bestämmelserna om uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå knyter an till den reglering som finns i skollagen (2010:800) för gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, den kommunala vuxenutbildningen, kallad komvux, och den särskilda utbildningen för vuxna, kallad särvux. Gymnasieskolan är öppen endast för ungdomar som avslutat grundskoleutbildning eller motsvarande och som påbörjar gymnasieutbildningen t.o.m. det första kalenderhalvåret det år de fyller (15 kap. 5 § skollagen). Det förutsätts att personen är bosatt i , vilket innebär att personen ska vara folkbokförd här. En utlänning som måste ha uppehållstillstånd för att få vistas i får som regel endast folkbokföras om han eller hon har ett sådant tillstånd, jfr 29 kap. 2 § skollagen och 4 § folkbokföringslagen (1991:481). Under vissa förhållanden kan även den som inte är folkbokförd anses bosatt här, t.ex. asylsökande och personer som vistas i utan stöd av myndighetsbeslut eller författning. Även dessa personer har rätt att studera i gymnasieskolan om de påbörjar studierna (29 kap. 3 § skollagen). Gymnasieskolans nationella program kan vara antingen högskoleförberedande eller yrkesprogram (15 kap. 7 § skollagen). Gymnasieskolans introduktionsprogram syftar till att förbereda elever för vidare utbildning på ett nationellt program eller att underlätta etablering på arbetsmarknaden. Bland introduktionsprogrammen finns t.ex. språkintroduktion, som syftar till att ge nyanlända ungdomar en utbildning med tyngdpunkt i svenska språket, vilket möjliggör för dem att gå vidare i utbildningen. Det finns också yrkesintroduktion, som syftar till en yrkesinriktad utbildning som ska kunna underlätta etablering på arbetsmarknaden eller leda till studier på ett yrkesprogram (17 kap. 3 § skollagen). Komvux är öppen bl.a. för vuxna det år personen fyller . Komvux ges på grundläggande nivå, gymnasial nivå och som svenska för invandrare (sfi). Asylsökande saknar rätt till komvuxutbildning (29 kap. 3 § skollagen). Bestämmelserna om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå innefattar även en möjlighet till uppehållstillstånd för ungdomar som studerar på folkhögskola, på allmän kurs motsvarande gymnasieskolan. Gymnasieskolans nationella yrkesprogram ska utgöra grund för yrkesverksamhet och fortsatt yrkesutbildning. Inom komvux och särvux finns motsvarande utbildningar. Både gymnasieskolan och komvux erbjuder även andra former av yrkesinriktade utbildningar; t.ex. finns introduktionsprogram med sådan inriktning och även komvux erbjuder sådana alternativ. Genom att utforma yrkesintroduktion för en grupp elever har utbildningsanordnaren en möjlighet att på förhand organisera utbildningen med givna kurspaket och erbjuda tydliga och sökbara studievägar för eleverna. Inom kommunernas vuxenutbildning erbjuds det sammanhållna yrkesutbildningar eller yrkespaket som är sammansatta av ett antal nationella yrkesämnen och kurser. Dessa utformas nationellt men kan även utformas lokalt eller regionalt. Regeringen anger i propositionen att en av utgångspunkterna när tillfälliga lagen föreslogs var att regelverket inte skulle ändras för barn och barnfamiljer som kommit till före aviseringen av lagändringarna . Barn som ansökt om uppehållstillstånd senast detta datum omfattas inte av tillfälliga lagen, under förutsättning att de är barn vid prövning. Som en följd av långa handläggningstider hos har dock många ensamkommande blivit eller kommer att ha blivit vuxna när de får ett första beslut om uppehållstillstånd. Enligt regeringen finns det anledning att anta att många av dessa ungdomar skulle ha beviljats uppehållstillstånd om ansökningarna hade prövats när de var barn. Ungdomarna har vistats i utan familj och har gått i skola och rotat sig. Väntan på ett beslut och osäkerheten om ett beslut ska fattas före 18-årsdagen har i många fall gjort att vistelsen präglats av oro och ovisshet. Det är enligt regeringen därför angeläget att så många som möjligt i denna grupp kan få uppehållstillstånd. Detta kan sedan leda till möjlighet att söka arbete, etablering på arbetsmarknaden och permanent uppehållstillstånd vid försörjning. Regeringen föreslår att en utlänning som har fått, eller annars skulle få, ett beslut om utvisning ska kunna beviljas uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå om utlänningens första ansökan om uppehållstillstånd har registrerats hos eller tidigare det för utlänningen har, eller borde ha, anvisats en kommun som ska ordna boendet beslutet om utvisning har fattats, eller annars skulle fattas, 15 månader eller senare från registreringsdatumet men tidigast beslutet om utvisning har fattats, eller annars skulle fattas, när utlänningen är eller äldre utlänningen befinner sig i när ansökan om uppehållstillstånd görs utlänningen studerar eller har för avsikt att studera i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan, på heltid på annan motsvarande utbildning eller på heltid på en sammanhållen yrkesutbildning inom komvux eller särvux. Regeringen anger att förslaget är en tillfällig ordning för en klart avgränsad grupp, varför långvariga effekter på återvändandearbetet bör bli små och påverkan på prövningssystemets legitimitet bör bli begränsad. Regeringen anger vidare att även om det gällande regelverket inte är okomplicerat och det finns risk för att det kompliceras ytterligare, riskerar förslaget inte att leda till sådana tillämpningssvårigheter att det kan påverka rättssäkerheten. I fråga om den föreslagna tidsgränsen för registrering av ansökan konstaterar regeringen att det befintliga regelverket i tillfälliga lagen redan innehåller särskilda regler för utlänningar vars asylansökan har registrerats . Regeringen ser ingen anledning att frångå den bedömning som gjorts tidigare att registreringsdatumet bör vara brytpunkten trots att det i enstaka fall kan framstå som orättvist (jfr prop. 2015/16:174 s. 42-43). I ett rättsligt ställningstagande angående övergångsbestämmelserna till tillfälliga lagen har vidare uttalat att om en utlänning avger en viljeyttring att ansöka om asyl och tidpunkten för viljeyttringen finns noterad i ärendet används detta datum som registreringsdatum (SR 05/2017). Begränsningen är enligt regeringen motiverad och godtagbar ur likabehandlings- och rättssäkerhetssynpunkt. Regeringen anger att eftersom det är de långa handläggningstiderna som har försämrat möjligheterna till uppehållstillstånd för denna grupp är det godtagbart att ställa som krav att handläggningstiden ska ha en viss längd. Enligt regeringen ska uppehållstillstånd inte enbart beviljas på grund av handläggningstiden – en individuell prövning ska göras i varje enskilt fall. Enligt artikel 31.3 i Europarlamentets och rådets direktiv /32/EU om gemensamma förfaranden får att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning), kallat asylprocedurdirektivet, ska prövningsförfarandet som huvudregel avslutas efter att en ansökan har lämnats in, men i vissa situationer får fristen förlängas med högst , bl.a. om ett stort antal asylsökande ansöker om skydd. Direktivet ska i denna del genomföras i svensk rätt och frågan bereds inom (jfr Ds 2015:37). Det saknas tidsfrister av detta slag i svensk rätt , men direktivets frister kan enligt regeringens bedömning tjäna som ett riktmärke för vad som kan anses utgöra lång handläggningstid. Vuxen när asylansökan prövas Den som har fått sin asylansökan prövad enligt utlänningslagens (2005:716) bestämmelser innan tillfälliga lagen trädde i kraft och då var ett barn har inte påverkats av handläggningstidens längd. Regeringen anser mot den bakgrunden att det är motiverat att för uppehållstillstånd kräva att utlänningens utvisningsbeslut har fattats efter att tillfälliga lagen trädde i kraft. Därmed bör endast den som har fått ett utvisningsbeslut eller senare och som är eller äldre vid det beslutet omfattas. En utlänning som vid asylansökan uppgav att han eller hon var ett ensamkommande barn men som av då bedömdes som uppenbart vuxen bör inte omfattas av förslaget. En förutsättning för uppehållstillstånd bör enligt regeringen vara att en anvisning till en kommun att ordna boendet för ett ensamkommande barn har gjorts, enligt 3 § andra stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., förkortad LMA. Regeringen anger att det dock inte kan uteslutas att någon som initialt bedömt som uppenbart vuxen senare bedöms ha gjort sin uppgivna ålder sannolik även om han eller hon då har hunnit fylla . Formuleringen ”har, eller borde ha, anvisats en kommun” i förslaget avser fall då vid utvisningsbeslutet godtar den uppgivna åldern. Avsikten är således inte att det ska göras en generell överprövning av verkets initiala uppenbarhetsbedömning. I den grupp som är aktuell för uppehållstillstånd enligt förslaget kan det finnas de som påbörjat men sedan avbrutit sina studier, t.ex. på grund av ett utvisningsbeslut, liksom de som går i grundskola och som ännu inte påbörjat gymnasieskolan när de får ett utvisningsbeslut. En asylsökande får påbörja studier i gymnasieskola fram till att han eller hon fyller . Samtliga i gruppen kommer att ha fyllt och har därmed inte rätt att påbörja eller återuppta gymnasiestudier förrän ett uppehållstillstånd eventuellt beviljas. Den som har uppehållstillstånd kan påbörja gymnasiestudier t.o.m. det första kalenderhalvåret det år han eller hon fyller . Därefter kan personen studera på komvux eller särvux. För att även de som inte kan påbörja eller återuppta studier på gymnasial nivå ska ha möjlighet att beviljas uppehållstillstånd föreslår regeringen att även den som har studerat på grundskola eller gymnasieskola och som har för avsikt att studera på gymnasial nivå omfattas. Det bör enligt regeringen vara tillräckligt att personen intygar sin avsikt i ansökan om uppehållstillstånd. Den som har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier ska, när tillståndstiden löper ut , kunna beviljas ett nytt uppehållstillstånd enligt befintligt regelverk. En förutsättning är då att personen studerar. Regeringen bedömer att det därmed finns mycket starka incitament att faktiskt påbörja och fortsätta studierna , eftersom personen annars riskerar att inte få stanna i . Regeringen föreslår emellertid inte något krav på redovisning av studieaktivitet och anger att något sådant krav inte heller finns för uppehållstillstånd som beviljas eller enligt befintligt regelverk. För att uppehållstillstånd ska kunna beviljas föreslår regeringen att det ska krävas att utlänningen studerar eller avser att studera i gymnasieskolan, gymnasiesärskolan eller på en annan motsvarande utbildning på heltid. Även studier på heltid på en sammanhållen yrkesutbildning inom komvux eller särvux kan ligga till grund för uppehållstillstånd, trots att hela utbildningen inte alltid bedrivs på gymnasial nivå. Liksom enligt nuvarande regelverk bör uppehållstillstånd enligt förslaget kunna beviljas även vid deltidsstudier om det finns särskilda skäl, t.ex. sjukdom eller funktionsnedsättning. För den nu aktuella gruppen bör uppehållstillstånd därutöver kunna beviljas när studierna bedrivs på deltid på grund av arbete. Det bör då krävas att det inte är fråga om en subventionerad anställning, att lönen och övriga anställningsvillkor inte är sämre än vad som följer av kollektivavtal eller praxis och att arbetsgivaren underrättat om anställningen. Regeringen föreslår att uppehållstillstånd bör få beviljas även om utlänningen inte kan styrka sin identitet eller göra den sannolik. För att kunna få uppehållstillstånd på annan grund än asyl är huvudregeln att den sökande ska ha styrkt sin identitet. I detta sammanhang utgörs identiteten av namn, ålder och, som huvudregel, medborgarskap (jfr bl.a. MIG 2014:1). I asylärenden och i vissa fall vid uppehållstillstånd på grund av särskilt ömmande omständigheter eller verkställighetshinder vid avsaknad av ordnat mottagande i hemlandet är det tillräckligt att identiteten har gjorts sannolik (jfr t.ex. MIG 2014:1). Regeringen anger att har anfört att det även finns undantagssituationer då uppehållstillstånd beviljas trots att identiteten inte gjorts sannolik. Regeringen anför att de personer som lagändringen avser och som drabbats av långa handläggningstider inte bör komma i ett sämre läge än om handläggningen inte dragit ut . Om prövningen hade skett medan dessa personer var barn skulle de i de flesta fall ha beviljats uppehållstillstånd som skyddsbehövande, på grund av särskilt ömmande omständigheter eller på grund av verkställighetshinder då det saknats ordnat mottagande i hemlandet. Regeringens intention är att så många som möjligt i den aktuella gruppen ska beviljas uppehållstillstånd. Det är en tillfällig ordning för en klart avgränsad grupp unga vuxna som vid lagändringarnas ikraftträdande kommer att ha vistats i utan sin familj under eller längre och som har gått i skola och rotat sig här. Regeringen anför att lång väntan och osäkerhet om ett beslut ska hinna fattas före 18-årsdagen i många fall har gjort att vistelsetiden präglats av stor oro och ovisshet som gjort gruppen särskilt utsatt och att detta talar för att beviskravet i fråga om identitet bör sänkas. Mot detta talar enligt regeringen bl.a. att ett sänkt beviskrav innebär att kontrollen över vilka som vistas i landet minskar. Gruppen har emellertid vistats i och en vandels- och säkerhetsprövning ska göras innan uppehållstillstånd beviljas. Även med sänkt beviskrav kan enligt regeringen en sådan prövning göras utifrån de uppgifter utlänningen själv har uppgett och vad som i övrigt har framkommit. Om det då framkommer att utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller har gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet får uppehållstillstånd vägras. Regeringen bedömer vidare att även med ett sänkt beviskrav står förslaget i överensstämmelse med . Ansökan om uppehållstillstånd m.m. Regeringen anför att det bör krävas att utlänningen befinner sig i när ansökan lämnas in. För att tiden fram till beslut ska bli så kort som möjligt är det viktigt att en ansökan görs i nära samband med att lagen träder i kraft, men också att ansökan i möjligaste mån är komplett när den kommer in. Ett krav bör därför införas på att ansökan ska ha kommit in till och att ansökan endast får göras . En formell ansökan måste göras i samtliga fall, dvs. även då sökanden har överklagat sitt utvisningsbeslut till domstol. En förutsättning för uppehållstillstånd bör vara att sökanden har fått eller annars skulle få ett utvisningsbeslut. Det är alltså endast i de fall uppehållstillstånd inte kan beviljas på annan grund som det kan bli aktuellt att bevilja uppehållstillstånd på den grund som föreslås. Regeringen konstaterar att det kommer att finnas personer som omfattas av förslaget som har överklagat sitt utvisningsbeslut till domstol och där målet fortfarande inte har avgjorts för ikraftträdandet av de nya bestämmelserna. Enligt regeringen får en bedömning av om det finns förutsättningar för domstolen att som första instans pröva frågan om uppehållstillstånd på den nu föreslagna grunden göras i det enskilda fallet utifrån allmänna processrättsliga principer som t.ex. instansordningsprincipen och den praxis som finns på utlänningsrättens område (jfr t.ex. MIG 2007:31). Uppehållstillstånd för studier ska vara tidsbegränsat och gälla . Regeringen föreslår att bestämmelserna i tillfälliga lagen om vandels- och säkerhetsprövning ska gälla för uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå enligt de nu föreslagna bestämmelserna. Vidare föreslår regeringen att en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå ska, när tillståndstiden löper ut, kunna beviljas ett nytt uppehållstillstånd i enlighet med befintligt regelverk om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå, om uppehållstillstånd för fortsatta studier, om uppehållstillstånd efter fullföljd utbildning och om permanent uppehållstillstånd vid försörjning. Något högre beviskrav i fråga om identitet bör enligt regeringen inte ställas för nu aktuell grupp vid prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd i dessa fall. Uppehållstillstånd för en utlänning som på grund av att det saknas ett ordnat mottagande i hemlandet har fått, eller annars skulle få, ett beslut om avvisning eller utvisning med uppskjuten verkställighet regleras i 16 e § tillfälliga lagen. Enligt fjärde stycket får beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas innan frågan om uppehållstillstånd har avgjorts genom ett beslut som har fått laga kraft. Regeringen anför att har ansett att bestämmelsen inte är begränsad till att avse endast avlägsnandebeslut med uppskjuten verkställighet, vilket medfört stora svårigheter i verkställighetsarbetet. Regeringen föreslår därför att en särskild bestämmelse om inhibition införs i 16 j §. Förslaget innebär att om en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd enligt 16 e eller 16 f §, dvs.