yttr · H505FiU4y · 2018-05-23 00:00:00 — Indelning i utgiftsområden och en sammanhållen budgetprocess beslutade att ge samtliga utskott tillfälle att yttra sig över proposition 2017/18:100 förslagspunkten 2 och eventuella följdmotioner. I den nämnda förslagspunkten föreslås att det i riksdagsordningen ska regleras att lagförslag som har en tydlig anknytning till statens budget och som lämnas i eller i anslutning till en proposition om statens budget ska ingå i något av besluten om statens budget. Vidare beslutade att ge bl.a. finansutskottet tillfälle att yttra sig över förslagen i vårpropositionen om flytt av ändamål och verksamheter mellan utgiftsområden. anser att bör tillstyrka propositionen och avstyrka motionerna. I yttrandet finns två avvikande meningar (M, C, L, KD och SD). Regeringen föreslår att det i riksdagsordningen ska regleras att lagförslag som har en tydlig anknytning till statens budget och som lämnas i eller i anslutning till en proposition om statens budget ska ingå i något av besluten om statens budget. De föreslagna ändringarna i riksdagsordningen ska träda i kraft . Förslaget grundas på betänkandet En sammanhållen budgetprocess (SOU 2017:78) som lämnades av en parlamentariskt sammansatt kommitté. Regeringens förslag till statens budget ska enligt den s.k. fullständighetsprincipen omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Det är dock regeringen som styr över vilka lagförslag som ska läggas fram i eller i anslutning till en proposition om statens budget. Det har utvecklats en allt fastare praxis som innebär att i princip all lagstiftning med tydlig koppling till inkomstberäkningen presenteras samlat i budgetpropositionen och ingår i rambeslutet. Lagförslag med utgiftspåverkan lämnas också i ökande utsträckning i budgetpropositionen och ingår i anslagsbesluten. I vilken utsträckning detta sker varierar dock mellan utgiftsområdena. Det förekommer även i allt större utsträckning att lagstiftning som påverkar statens inkomster eller utgifter under pågående budgetår lämnas i propositioner om ändringar i statens budget. Trots att praxis när det gäller lagstiftning i budgetprocessen har utvecklats och blivit fastare finns det fortfarande en viss osäkerhet om hur kommer att behandla lagförslag som läggs fram i en proposition om statens budget. En reglering av detta skulle göra budgetprocessen mer förutsebar. En reglering skulle också minimera risken för att fattar motstridiga beslut om budget och lagstiftning, förstärka rambeslutsprocessens helhetsperspektiv och göra regleringen mer överensstämmande med hur budgetprocessen fungerar i praktiken. Det parlamentariska stödet för en sådan reglering är brett. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det i vissa fall kan vara motiverat att lägga fram lagförslag med koppling till statens budget i särskilda propositioner, t.ex. för att lagförslagen är omfattande, gör budgetpropositionen mindre överskådlig eller inte har hunnit beredas i sådan tid att de kan ingå i budgetpropositionen. Under förutsättning att de ekonomiska konsekvenserna av sådana lagförslag beaktats och förslagen beskrivits i en proposition om statens budget samt att regeringen lämnat förslagen i nära anslutning till en sådan proposition föreslår utredningen att också sådana lagförslag ska ingå i budgetbeslutet. Det parlamentariska stödet för utredningens förslag är också i denna del brett, och i förhållande till skatteförslag som påverkar inkomstberäkningen och som lämnas efter budgetpropositionen tillämpas redan en sådan ordning. Att ett lagförslag lämnas i anslutning till en proposition om statens budget innebär att förslaget lämnas i sådan tid att det hinner beredas inför budgetbeslutet. Hur mycket tid som behövs för beredningen i beror på hur omfattande förslaget är, hur många utskott som berörs och hur många följdmotioner som väcks med anledning av förslaget. Regeringen bör därför löpande stämma av med när ett lagförslag kan lämnas för att ska ha möjlighet att behandla det i relevant budgetbeslut. De flesta förslag till riksdagsbeslut, inklusive lagförslag, har någon form av direkt eller indirekt påverkan på statens inkomster eller utgifter. Detta innebär dock inte att alla lagförslag med någon form av budgetpåverkan bör behandlas i budgetprocessen. Avgörande för om ett lagförslag som lämnas i en proposition om statens budget ska behandlas i budgetprocessen bör vara om det har en tydlig anknytning till statens budget. Det förekommer undantagsvis att regeringen av praktiska skäl också lämnar andra lagförslag än sådana som påverkar statens inkomster eller utgifter i en proposition om statens budget. Sådana förslag kan behandlas i samma betänkande som budgeten, men lagförslag som saknar tydlig budgetanknytning bör inte ingå i samma beslutspunkt som budgetbesluten. Det är önskvärt att de ändringar i riksdagsordningen som regeringen föreslår träder i kraft i sådan tid att de kan tillämpas vid behandling av statens budget . Regeringen föreslår därför att ändringarna ska träda i kraft . Anknytningen till statens budget bör avgöras utifrån en samlad bedömning Vad som ska anses utgöra ett lagförslag med tydlig anknytning till statens budget bör avgöras av utifrån en samlad bedömning av lagförslagets budgeteffekter, dess sakliga innehåll och omständigheterna i övrigt. Enligt fullständighetsprincipen ska regeringens förslag till budget omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Det innebär också att effekten på budgeten av samtliga kommande lagförslag ska redovisas i budgetpropositionen och därmed ingå i budgetbeslut. Det innebär däremot inte att alla lagförslag som lämnas i en proposition om statens budget också ska ingå i budgetbeslut. Avgörande för detta är som framgått i det föregående om förslaget har en tydlig anknytning till statens budget. Det är inte möjligt att göra en entydig och välavgränsad definition av vad som är en tydlig budgetanknytning. Vad som utgör en tydlig anknytning till budgeten får i stället avgöras från fall till fall utifrån en samlad bedömning av lagförslagets budgeteffekter, dess sakliga innehåll och övriga omständigheter. Om ett lagförslag som regeringen lämnat i en proposition om statens budget är av sådan karaktär att det ska behandlas i budgetprocessen är ytterst upp till att avgöra. En naturlig utgångspunkt för bedömningen av om ett lagförslag har tydlig budgetanknytning är förslagets effekter på statens inkomster eller utgifter. Vid bedömningen av budgeteffekterna kan det finnas anledning att inte endast beakta de för budgetåret beräknade effekterna. Budgetbeslutet är visserligen ettårigt, men i samma beslut fastställer även preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande året. Budgetprocessen kan därmed sägas både ha ett ettårigt och ett medelfristigt perspektiv. De årliga budgeteffekterna kan också variera . Ett lagförslag kan innebära en försumbar effekt första året, för att därefter få väsentliga effekter. Andra lagförslag kan ge upphov till relativt begränsade effekter medan effekterna initialt kan vara betydande. Vidare kan ett förslag leda till att både inkomster och utgifter ökar, som den samlade budgeteffekten beräknas vara noll. Flera förslag kan också läggas samman och reformer och finansiering föreslås som ett paket. Av den anledningen bör både ett förslags effekter på enskilda delar av budgeten och förslagets samlade effekt beaktas. Utredningen anser att ett beloppsintervall på 5 till kan vara ett sätt att avgränsa vilka lagförslag som har tydlig budgetanknytning. Förslag vars budgeteffekt understiger den nedre gränsen presumeras sakna tydlig budgetanknytning, medan förslag vars effekt överstiger den övre gränsen presumeras ha en tydlig anknytning. I mitten av intervallet väger andra faktorer, dvs. förslagets sakliga innehåll och övriga omständigheter, tyngre vid den samlade bedömningen. Ett beloppsintervall kan enligt regeringen fungera som ett stöd vid bedömningen av ett lagförslags anknytning till statens budget. Det bör framhållas att ett sådant intervall endast bör betraktas som ett riktmärke som kan användas inom ramen för den samlade bedömning som ska göras av förslaget. Ett lagförslag kan ha anknytning till statens budget på olika sätt. I vissa fall är ett lagförslag intimt kopplat till statens budget genom att lagstiftningen per automatik styr statens inkomster eller utgifter. Det kan handla om förändringar av skattesatser, transfereringsnivåer eller bidrag, men även om förslag som påverkar kretsen skattskyldiga eller bidragsberättigade. I dessa fall är det ofta uppenbart redan på grund av lagförslagets sakliga innehåll att det har tydlig budgetanknytning även om budgeteffekten i kronor är relativt liten. Många lagförslag har i stället en indirekt koppling till statens budget och reglerar helt andra förhållanden än in- och utbetalningar till och från staten, t.ex. ett nytt betygssystem i skolan, skärpta straff för grova våldsbrott eller ändrade regler för ekonomiska föreningar. Lagförslagens budgeteffekter utgörs i dessa fall ofta endast av ett behov av medel till olika statliga förvaltningar för exempelvis it-kostnader, personal eller lokaler. För sådana lagförslag bör det vara fråga om större budgeteffekter för att förslaget ska anses ha tydlig budgetanknytning. Lagförslag för vilka budgetprocessen inte är anpassad I vissa fall är det viktigt att inte bara säkerställa en majoritet utan även ett bredare stöd i för ett enskilt förslag. Sådana förslag bör därför inte beslutas tillsammans med statens budget. Det kan t.ex. röra sig om lagförslag som påverkar den nationella säkerheten eller landets internationella relationer. Det skulle också kunna handla om grundlagsförslag eller lagförslag som begränsar grundläggande rättigheter och friheter enligt t.ex. 2 kap. 20 § regeringsformen eller den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Det kan även finnas situationer då budgetprocessen av mer praktiska skäl inte är särskilt väl anpassad för ett visst lagförslag. Exempelvis behöver omfattande eller komplex lagstiftning för beredning i eller utskott än vad som är möjligt inom ramen för budgetprocessen. Sådana lagförslag kan därför behöva lämnas i en proposition som inte läggs fram i anslutning till en proposition om statens budget. Det är inte möjligt att på förhand göra en uttömmande uppräkning av vilka lagförslag som är sådana att de inte bör behandlas inom ramen för budgetprocessen. Detta får utvecklas närmare i praxis. Statens budget kan också påverkas av lagförslag som aktiverar den kommunala finansieringsprincipen. Principen är en överenskommelse mellan och regeringen. Den är inte lagfäst, men har ställt sig bakom riktlinjerna för principens tillämpning och den har använts (prop. 1993/94:150 bilaga 7, bet. 1993/94:FiU19). Finansieringsprincipen innebär enkelt uttryckt att staten inte bör ge nya obligatoriska uppgifter till kommuner eller landsting utan att också skjuta till finansiering. Om staten i stället lyfter bort uppgifter från kommuner eller landsting bör kommunernas kostnadsminskningar på motsvarande sätt återföras till staten. För att tillämpa principen krävs två beslut som är formellt oberoende av varandra, ett om själva åtgärden och ett annat om ersättningen till kommunerna i form av statsbidrag. Det saknas alltså en direkt koppling mellan lagförslaget och statens budget, och i har sådana förslag därför inte alltid behandlats som en del av budgetbesluten. Finansieringsprincipen är väl etablerad och har tillämpats . De ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn som den ger upphov till redovisas i budgetpropositionen och uppgår till betydande belopp. Om ett lagförslag har tydlig budgetanknytning eller inte bör därför bedömas efter samma kriterier när effekten uppstår genom tillämpning av finansieringsprincipen som när ett förslag påverkar statens budget utan tillämpning av principen. I bereder utskotten normalt såväl lagförslag som budgetfrågor som hör till utskottets beredningsområde under budgetbehandlingen . beslutar också vanligen om både lagförslag och budgetförslag i en och samma beslutspunkt. I frågor där budgeteffekten uppstår via den kommunala finansieringsprincipen är det dock inte alltid så. Det förekommer att beredningen av ett lagförslag och förslagets budgeteffekter i samband med behandlingen av budgetpropositionen antingen delas upp mellan sakansvarigt utskott och finansutskottet, som ansvarar för utgiftsområde 25 från vilket det stora flertalet ersättningar enligt finansieringsprincipen finansieras, eller helt sköts av finansutskottet. har dock valt att behandla lagförslag vid sidan av budgetbeslutet eftersom en formell koppling mellan lagförslagen och budgeteffekten saknas. Hanteringen innebär en risk för motstridighet, som kvarstår också när både lagförslag och budgeteffekt bereds i samma utskott. Risken kan dock minimeras om utskotten inkluderar lagförslagen i sina anslagsbeslut i steg två. Utskotten bör därför, i enlighet med utredningens bedömning, inkludera ett lagförslag som har en tydlig anknytning till budgeten och som lämnas i en proposition om statens budget i anslagsbesluten också när budgeteffekten är en följd av den kommunala finansieringsprincipen. Detta bör gälla även när sakansvarigt utskott bereder lagförslaget och finansutskottet bereder budgeteffekten på utgiftsområde 25. Förslag till flytt av ändamål och verksamheter I propositionen föreslås att godkänner tre flyttar av ändamål och verksamheter som rör utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning. Samordning för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism Fram till utgången av 2017 fanns inom ett samordningsorgan för tillsyn över bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. har uppgifterna förts över till en samordningsfunktion inom . I budgetpropositionen vidgades därför ändamålet för anslag till att även omfatta samordningsorganets utvecklade verksamhet inom . Mot denna bakgrund föreslår regeringen att de ändamål och verksamheter som avser samordning för åtgärder gällande bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och som finansieras från anslaget 1:11 under utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning flyttas till utgiftsområde 4 Rättsväsendet. beräknas förslaget öka utgiftsramen för utgiftsområde 4 Rättsväsendet med och minska utgiftsramen för utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning med motsvarande belopp. Regeringen har i budgetpropositionen redovisat att den statliga lokala service som bedrivs vid servicekontor i samverkan mellan , och fr.o.m. ska samlas i en sammanhållen organisation som Statens servicecenter ska ansvara för. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att de ändamål och verksamheter som avser tillhandahållandet av lokal statlig service vid servicekontor och som finansieras från anslaget 1:1 under utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution, anslaget 2:1 under utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning samt anslaget 2:1 under utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom flyttas till utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning. beräknas förslaget öka utgiftsramen för utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning med och minska utgiftsramen för utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution med , för utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning med och för utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom med . Verksamhet avseende myndighetsgemensam infrastruktur för säkra elektroniska försändelser har ansvaret för att tillhandahålla en myndighetsgemensam infrastruktur för säkra elektroniska försändelser från myndigheter till enskilda. Regeringen har i budgetpropositionen redovisat att den avser att inrätta en ny myndighet som ska ha i uppgift att utveckla, samordna och stödja den förvaltningsövergripande digitaliseringen. Den nya myndigheten kommer att överta ansvaret att tillhandahålla en myndighetsgemensam infrastruktur för säkra elektroniska försändelser från myndigheter till enskilda. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att de ändamål och verksamheter som avser myndighetsgemensam infrastruktur för säkra elektroniska försändelser från myndigheter till enskilda och som finansieras från anslaget 1:1 under utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution flyttas till utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning. beräknas förslaget öka utgiftsramen för utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning med och minska utgiftsramen för utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution med motsvarande belopp. I följdmotion 2017/18:4162 (M) föreslås ett tillkännagivande om att regeringen bör ta initiativ till överläggningar i syfte att nå en bred politisk enighet för utvecklade regler kring budgetprocessen (yrkande 2). I motionen konstateras att det aktuella lagförslaget finns med i En samlad budgetprocess (SOU 2017:78), slutbetänkandet från Kommittén om en tydligare budgetprocess. Motionärerna anser att utredningens samtliga förslag bör genomföras. Regeringen bör ta initiativ till överläggningar för att bred enighet ska kunna uppnås. I följdmotion 2017/18:4161 (SD) yrkas avslag på regeringens lagförslag (yrkande 2). , som anser att bör tillstyrka regeringens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen, vill med anledning av regeringens förslag göra några kommentarer. Utskottet vill framhålla vikten av att regeringens förslag till statens budget i enlighet med den s.k. fullständighetsprincipen omfattar alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Härigenom kan ta ställning till en helhet och väga olika frågor mot varandra. För att detta ska kunna ske fullt ut behöver budgeteffekterna av regeringens lagförslag redovisas tydligt och transparent. Det är ur perspektiv viktigt att budgeteffekterna på det finansiella sparandet av enskilda förslag framgår fördelat på delsektorerna stat, kommun och ålderspensionssystem. Ju fler lagförslag med budgeteffekter som läggs fram efter budgetpropositionen, desto svårare blir det för att göra en sammanhållen prövning. I den ekonomiska vårpropositionen påpekas att för skatteförslag som påverkar inkomstberäkningen och som lämnas efter budgetpropositionen tillämpas redan att de ingår i budgetbeslutet. Utskottet vill dock påpeka att det har varit fallet blott för dem som lämnas inom en viss tidsrymd. Det har förekommit att skatteförslag som påverkar inkomstberäkningen lämnats så efter budgetpropositionen att inte har hunnit få med dem i budgetbeslutet. Utskottet noterar att regeringen påpekar i propositionen att det är regeringen som styr över vilka lagförslag som ska läggas fram i eller i anslutning till en proposition om statens budget. Utskottet vill framhålla vikten av att regeringen anstränger sig för att inga lagförslag som påverkar inkomster och utgifter ska presenteras så sent att de inte kan ingå i budgetbesluten. Förslag om lagstiftning med tydlig budgetpåverkan bör således lämnas i eller i samband med budgetpropositionen, med beaktande av de överväganden som görs i den nu aktuella propositionen. Det är också viktigt för partier att de ges tillfälle att ta ställning till regeringens samlade förslag för att kunna göra sina prioriteringar. Om regeringen kommer med lagförslag med tydlig anknytning till statens budget efter budgetpropositionen försvåras partiernas arbete. När det gäller lagförslag som inte har en tydlig anknytning till statens budget kan det för partierna, särskilt de mindre partierna, underlätta om de presenteras vid andra tillfällen än i samband med budgetpropositionen. Det finns även demokratiska skäl för att medge att vissa lagförslag kan behandlas utanför den ordinarie budgetprocessen. Det ökar möjligheterna för utskotten att noggrant bereda förslagen i , och det kan också innebära ökade förutsättningar för större insyn från allmänheten, medierna m.fl. Regeringen anför att om ett lagförslag som regeringen lämnat i en proposition om statens budget är av sådan karaktär att det ska behandlas i budgetprocessen är ytterst upp till att avgöra. Utskottet vill framhålla att det är upp till att avgöra detta också för lagförslag som läggs fram i andra propositioner. ska naturligtvis följa den nya bestämmelsen när den gör dessa bedömningar. I praktiken får varje utskott en viktig roll i tillämpningen av den nya bestämmelsen. Varje utskott har att följa bestämmelsen när det sätter upp sitt förslag till riksdagsbeslut i ett budgetbetänkande. Det innebär att utskotten i större utsträckning än har att överväga om ett lagförslag har tydlig anknytning till statens budget om det har lämnats i eller i anslutning till en proposition om statens budget. När det gäller vad som ska anses vara lagstiftning med tydlig anknytning till budgeten vill utskottet framhålla att praxisen att lagstiftning som påverkar regelstyrda anslag och skattelagstiftning alltid har tydlig anknytning oavsett belopp bör upprätthållas. Ett lagförslag kan vidare ha budgeteffekter såväl på inkomstsidan som på utgiftssidan, och inom flera utgiftsområden. Även om varje effekt kan vara begränsad kan förslaget sammantaget ha en effekt som gör att det bör beslutas inom ramen för budgetprocessen. När det gäller ändringsbudget bör noteras att lagändringar normalt har en permanent effekt på statens budget, dvs. påverkan går utöver det år lagen träder i kraft. I de fall regeringen lämnar denna typ av förslag i samband med en ändringsbudget bör regeringen tydligt motivera varför inte förslagen kunde föras fram i samband med höstens budgetproposition. I propositionen tas den kommunala finansieringsprincipen upp. Utskottet vill påpeka att en stor andel av betalningarna till kommunsektorn sker från utgiftsområde 25. Lagförslag som bedöms motivera att den kommunala finansieringsprincipen tillämpas kan finnas i budgetpropositionen. Utöver det generella statsbidraget på utgiftsområde 25 finns specialdestinerade bidrag till kommunerna inom några andra utgiftsområden. Som framgår av regeringens bedömning bör rimligen beslut om åtgärder som påverkar det generella statsbidraget eller specialdestinerade bidrag ingå i något av budgetbeslut. ställer sig sammantaget bakom regeringens förslag om behandlingen av lagförslag i budgetprocessen. Utskottet ser inte skäl till att föreslå regeringen att ta initiativ till överläggningar om utvecklade regler kring budgetprocessen. Motionerna bör således avstyrkas. har inte heller några invändningar när det gäller regeringens förslag om ändringar av ändamål och verksamheter som rör utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (S), (SD), (V), (KD), (S), (S) och (L). En sammanhållen budgetprocess (M, C, L, KD) (M), (M), (M), (C), (M), (KD) och (L) anför: En särskilt viktig faktor för en ansvarsfull ekonomisk politik är att en ordnad budgetprocess värnas. Regeringens aktuella förslag finns med i En samlad budgetprocess (SOU 2017:78), slutbetänkandet från Kommittén om en tydligare budgetprocess. Regeringen har valt att endast gå fram med ett av utredningens förslag, vilket är beklagligt. I brukar förändringar av de regelverk som styr det politiska arbetet, t.ex. budgetreglerna, endast genomföras om förändringarna har brett stöd i . , , och beklagar därför att regeringspartierna i utredningens slutskede motsatte sig alla förslag utom det som finns med i vårpropositionen. Vi anser att utredningens samtliga förslag bör genomföras. Det skulle göra budgetprocessen stramare, tydligare och mer förutsebar och därigenom skapa ökad trovärdighet för det finanspolitiska ramverket. Vi anser därför att regeringen bör ta initiativ till överläggningar i frågan för att bred enighet ska kunna uppnås. bör således tillstyrka motion 2017/18:4162 yrkande 2. En sammanhållen budgetprocess (SD) (SD) och (SD) anför: